UNIDAD DE NORMATIVIDAD Y POLÍTICA EDUCATIVA

Dirección General de Directrices para la Mejora de la Educación

Dirección de Evaluación de Políticas y Programas Educativos

Modelo de Evaluación de
Políticas y Programas Educativos

Documento interno de trabajo

 Índice
Introducción ..................................................................................................................... 5
1. Antecedentes de la evaluación de políticas y programas en México ...................... 7
1.1. El modelo de evaluación de las políticas y programas de desarrollo social .... 8
1.1.1. La evaluación de programas y acciones de desarrollo social .......................... 10
1.1.2. La evaluación de la política de desarrollo social ............................................. 10
1.1.3. La evaluación de políticas, programas y acciones educativas......................... 12
1.1.4. Balance crítico del sistema de monitoreo y evaluación de los programas y la
política de desarrollo social implementado por el CONEVAL .................................... 15
1.2. Otros actores que desarrollan evaluaciones de programas y políticas públicas
..................................................................................................................................... 19
2. Marco de referencia del modelo: el enfoque de derechos y el ciclo de las políticas
públicas .......................................................................................................................... 22
2.1. ¿Qué son las políticas y los programas públicos?........................................... 22
2.1.1. Definiciones y características clave de las políticas y los programas públicos 22
2.1.2. Las políticas públicas desde el enfoque de derechos ..................................... 26
2.2. El enfoque de la educación basado en derechos humanos ............................. 28
2.2.1. Principios rectores de un enfoque de derechos .............................................. 30
2.2.2. El derecho a una educación de calidad ........................................................... 33
3. El Modelo de evaluación de políticas y programas educativos del INEE .............. 38
3.1. ¿Qué se entiende por modelo? .......................................................................... 40
3.2. ¿Para qué evaluar? ............................................................................................. 40
3.3. ¿Qué se evalúa? .................................................................................................. 42
3.3.1. Evaluación de políticas educativas y de programas ........................................ 43
3.3.2. Las agendas de evaluación de políticas y programas educativos y de emisión
de directrices ............................................................................................................ 45
3.4. ¿A quiénes están dirigidos los resultados de las evaluaciones? .................... 45
3.5. ¿En qué momentos se realizarán las evaluaciones?........................................ 46
3.6. ¿Cuáles son los elementos constitutivos del modelo de evaluación de
políticas y programas educativos? ........................................................................... 46
3.6.1. Instrumentos de política .................................................................................. 48
3.6.2. Referentes de mejora...................................................................................... 52
3.6.3. Criterios de evaluación.................................................................................... 56
3.6.4. El ciclo de la política pública ........................................................................... 63
3.7. Participación de actores clave en el proceso de evaluación ........................... 65
a) Tipología de participación .................................................................................. 65
b) Participación de los actores clave de acuerdo con las fases de la evaluación ... 66
4. Consideraciones finales ............................................................................................ 75
5. Bibliografía ................................................................................................................. 79
ANEXOS ......................................................................................................................... 89
Anexo 1. Normas de evaluación del Sistema de Naciones Unidas......................... 89

2
Anexo 2. Estándares de evaluación de la UNEG...................................................... 90
Anexo 3. Ejemplos de evaluaciones de políticas y programas realizadas por
organismos internacionales ...................................................................................... 93
Anexo 4. Definición de niños, niñas y adolescentes ............................................... 96
Anexo 5. Metodología de evaluación participativa ................................................ 102
Anexo 6. Clasificación de los modelos de evaluación de políticas y programas 110
Anexo 7. Estándares para la evaluación de programas (Joint Committee on
Standards for Educational Evaluation) ................................................................... 113
Anexo 8. Experiencias de Evaluación con Enfoque en Derechos Humanos ....... 116

3
 Índice de Tablas

Tabla 1. Número de programas y acciones educativas de la SEP .................................................................................. 14

Tabla 2. Tipología de políticas, programas o proyectos.................................................................................................... 51
Tabla 3. Componentes del SEN sobre los que incide la acción pública desde un enfoque de derechos ........... 56
Tabla 4. Criterios valorados en el diseño ................................................................................................................................. 59
Tabla 5. Criterios valorados en la implementación............................................................................................................. 61
Tabla 6. Criterios valorados en la etapa de resultados ...................................................................................................... 62
Tabla 7. Tipología de la participación...................................................................................................................................... 65
Tabla 8. Tipología de actores relevantes que participan de la evaluación ................................................................ 69
Tabla 9. Principales técnicas de recopilación de información ........................................................................................ 71

Índice de Gráficos

Gráfica 1. Evolución del número de programas y acciones de educación 2009-2015 ........................................... 13

Índice de Diagramas

Diagrama 1. La evaluación desde el enfoque del derecho a una educación de calidad ........................................ 36
Diagrama 2. Componentes que integran el Modelo de Evaluación de Políticas y Programas Educativos ... 47
Diagrama 3. Caracterización y situación de la política educativa a evaluar ........................................................... 48
Diagrama 4. Análisis de los instrumentos de la política .................................................................................................... 49
Diagrama 5. Referentes de mejora del Modelo de Evaluación de Políticas y Programas Educativos ............. 53
Diagrama 6. Criterios de evaluación de políticas y programas educativos ............................................................... 57
Diagrama 7. El ciclo de la política pública ............................................................................................................................. 63

4
Introducción

La reforma constitucional en materia educativa estableció que el Instituto Nacional para la

Evaluación de la Educación (INEE) (fracción IX, Art. 3º constitucional) es un organismo
público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto la
coordinación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) -creado para
garantizar la prestación de servicios educativos de calidad- y con atribuciones de
evaluación de la calidad, el desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional en la
educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, tanto pública como privada,
en todas sus modalidades y servicios.

Derivado de lo anterior y para cumplir con dicho mandato constitucional, se señala la

siguiente agenda del Instituto como autoridad en materia de evaluación:

 Diseñar y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o

resultados del sistema;

 Expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federal
y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les corresponden, y

 Generar y difundir información y, con base en ésta, emitir directrices que sean
relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la
educación y su equidad, como factor esencial en la búsqueda de la igualdad
social.

En este sentido, las leyes secundarias que emanan de dicho mandato constitucional –Ley
General de Educación (LGE), Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) y
Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE)-, establecen un
conjunto de modificaciones en la estructura, planeación, operación y evaluación del
Sistema Educativo Nacional (SEN).

En materia de evaluación, la Ley del INEE establece que “el Instituto diseñará mediciones
y evaluaciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del SEN
respecto a los atributos de educandos, docentes y Autoridades Escolares, así como de las
características de instituciones, políticas y programas educativos” (artículo 25). A las
tareas de evaluación que desarrolla el Instituto se añade la emisión de directrices “que
sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la
educación y su equidad” (artículo 27, fracción VIII).

Asimismo, el INEE y las autoridades educativas evaluarán, en los ámbitos de sus

competencias, los resultados de calidad educativa de los programas compensatorios,

5
mediante los cuales el Ejecutivo Federal apoya con recursos específicos a los gobiernos
de aquellas entidades federativas con mayores rezagos educativos, previa celebración de
convenios en los que se conciertan las proporciones de financiamiento y las acciones
específicas que las autoridades educativas locales deban realizar para reducir y superar
dichos rezagos (artículo 34, LGE).

Bajo este marco normativo, la Dirección de Evaluación de Políticas y Programas

Educativos, perteneciente a la Dirección General de Directrices para la Mejora de la
Educación, ambas de reciente creación, tiene como objetivo dirigir los procesos de
evaluación1 de políticas y programas educativos, con el fin de generar información
relevante que abone a la construcción y fundamentación de directrices, y contribuya a
orientar la toma de decisiones de mejora por parte de las autoridades educativas.

Derivado de lo anterior, en este documento se presenta el Modelo de Evaluación de

Políticas y Programas Educativos, cuyo objetivo es establecer un marco de referencia que
oriente el desarrollo de las evaluaciones de políticas y programas educativos que realice
el Instituto, así como las consideraciones clave acerca de qué evaluar, para qué, para
quién (audiencias) y cómo orientar la valoración de estas intervenciones educativas en el
país.

Para ello, el documento se estructura en cuatro apartados. En el primero, se plantean los

antecedentes de la evaluación de políticas y programas en el país, con énfasis en el
modelo empleado por CONEVAL, sus fortalezas y áreas de oportunidad. En el segundo
apartado se expone el marco de referencia del Modelo de Evaluación de Políticas y
Programas Educativos, es decir, el enfoque de la educación basado en derechos
humanos y la perspectiva de las políticas públicas desde un enfoque de derechos.
Posteriormente, en el apartado tres se presenta el planteamiento del Modelo, el cual está
orientado a generar insumos, información y evidencia para apoyar y orientar la mejora
educativa. En el último apartado se plantean algunas consideraciones finales relevantes
con respecto a la propuesta de evaluación de políticas y programas del INEE.

1 La evaluación consiste en la acción de emitir juicios de valor que resultan de comparar los resultados de una
medición u observación de componentes, procesos o resultados del Sistema Educativo Nacional con un
referente previamente establecido (artículo 6 de la Ley del INEE).

6
1. Antecedentes de la evaluación de políticas y programas en México

La práctica de la evaluación de políticas y programas públicos es un ejercicio reciente en

México, el cual cobró auge durante la segunda mitad de la década de los 90, cuando se
creó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (“Progresa”, después denominado
“Programa de Desarrollo Humano Oportunidades”, hoy “Prospera”). Éste fue el primer
programa que integró la evaluación, de manera sistemática, como parte de sus procesos,
incluso antes de comenzar su operación. Las evaluaciones realizadas a este programa
tuvieron un importante efecto en el rediseño de las políticas sociales en México y
permitieron dar cuenta de la importancia de la evidencia generada por las evaluaciones
para detonar procesos de mejora de la gestión de los programas y para el proceso de
modernización de la administración pública.

Con respecto a los programas del sector educativo, durante los primeros años de la
década de los 90, en los niveles de educación primaria y secundaria, “las evaluaciones se
extendieron por la necesidad de evaluar programas compensatorios y con las pruebas del
Factor Aprovechamiento Escolar del programa de estímulos denominado Carrera
Magisterial” (Martínez, 2006 p.1). Es decir, los esfuerzos en materia de evaluación de
programas se realizaban de manera fragmentada, la mayoría de ellos enfocados en
programas que contaban con financiamiento internacional, cuyos compromisos con estas
agencias así lo estipulaban.

Sin embargo, el contexto de pluralidad y alternancia política que empezó a gestarse en el

país hacia la segunda mitad de la década de los 90, propició un sistema de contrapesos
entre el poder legislativo y el poder ejecutivo y, por primera vez (durante el sexenio de
Vicente Fox Quesada, periodo 2000-2006), el primero exigió al segundo, a través de una
decisión incorporada en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que se
evaluaran todos los programas sujetos a reglas de operación. En esta evaluación se
debería valorar el diseño del programa, su apego a la normatividad, el grado de
satisfacción de sus beneficiarios y el impacto de sus acciones, de manera anual y externa,
y se debían entregar los resultados de esta evaluación al Congreso de la Unión (Franco,
2007).

Así, el arreglo institucional que, en materia de evaluación, comenzó a generarse en el

país fue el resultado de la creación de diversas instancias y regulaciones que permitieron
incorporar e institucionalizar el ejercicio de la evaluación de los programas federales. Una
de ellas fue la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información en
2002, la cual favoreció el acceso y la sistematización de la información, insumo
fundamental de esta práctica; en tanto que la Ley General de Desarrollo Social (LGDS,
2004) definió los derechos sociales de los mexicanos y creó al Consejo Nacional de

7
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como organismo
descentralizado de la Secretaría de Desarrollo Social (hoy autónomo) y elemento clave
del Sistema Nacional de Desarrollo Social.

Posteriormente, con la implantación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) los
esfuerzos se dirigieron a lograr una gestión pública basada en resultados. Este proceso
inicia con la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, en abril de 2006, y la asociación estratégica entre la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el CONEVAL.

Adicionalmente, en 2007, se emitieron los Lineamientos Generales para la Evaluación de

los Programas Federales por parte del CONEVAL, la SCHP y la SFP, los cuales
definieron los tipos de evaluaciones aplicables a los programas federales y los
componentes esenciales del sistema de evaluación del desempeño. En este contexto, el
CONEVAL se constituye en un actor clave en materia de evaluación de políticas y
programas de desarrollo social en el país.

Por su parte, al interior de la Secretaría de Educación Pública, la Subsecretaría de

Planeación y Evaluación de Políticas Educativas (SPEPE), a través de la Dirección
General de Evaluación de Políticas (DGEP), es la instancia responsable de coordinar las
evaluaciones que mandata CONEVAL, de acuerdo con lo establecido en los modelos de
términos de referencia para las diversas evaluaciones.

Mientras tanto, en el ámbito educativo se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de

la Educación (INEE), en el año 2002, como organismo descentralizado de la Secretaría de
Educación Pública (SEP) -hoy organismo constitucional autónomo- siendo una de las
tareas estipuladas en su Decreto de creación “apoyar, a solicitud de las autoridades
educativas federales o estatales, la evaluación de programas y proyectos prioritarios”, es
decir, aunque no se le confería explícitamente la tarea de evaluar programas -atribución
exclusiva de las autoridades educativas- ya se planteaba la necesidad de que coadyuvara
en el logro de estas tareas de evaluación. Por tal motivo, el aprendizaje organizacional en
esta materia en el Instituto es escaso.

1.1. El modelo de evaluación de las políticas y programas de desarrollo social

De acuerdo con los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas

Federales de la Administración Pública Federal, “la evaluación es el análisis sistemático y
objetivo de los programas federales y tiene como finalidad determinar la pertinencia y el
logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados,
impacto y sostenibilidad” (Título primero, disposición general tercera, 2007).

8
En la práctica, el modelo de evaluación implementado por CONEVAL se ha centrado
preponderantemente en la medición del desempeño de los programas, con una tendencia
hacia la valoración de la eficiencia de los mismos y la rendición de cuentas; dejando de
lado la evaluación de otro tipo de criterios relacionados con la mejora. No obstante, el
modelo mexicano de evaluación y monitoreo y de medición de la pobreza es tomado
como referencia en diversos países del mundo, debido a que representa la semilla de un
sistema de evaluación que ha ido fortaleciéndose paulatinamente (Cejudo, 2014). En este
sentido, Martínez (2013) señala que México se encuentra entre los países con mayor
avance en materia de seguimiento y evaluación a nivel regional, junto con Brasil, Chile y
Colombia.

En la evolución del modelo de evaluación mexicano se pueden identificar dos etapas

(Rubio 2011, citada en Martínez, 2013). La primera, desarrollada de 2000 a 2006, y la
segunda, de 2007 en adelante. En la primera, se observó una experiencia y capacidad
institucional limitadas para dar inicio a los ejercicios de evaluación, no existían tipologías
de evaluaciones que se adecuaran a los diferentes momentos de los programas, y uno de
los avances considerables lo tuvo la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) al crear
unidades especializadas y metodologías innovadoras como la introducción del marco
lógico2 y los mecanismos de retroalimentación de las evaluaciones. En esta etapa el
énfasis estuvo puesto en el fomento a la transparencia y a la rendición de cuentas.

La segunda etapa inició en 2007 y tuvo como antecedente la promulgación de la Ley

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006 y la creación del SED
para todo el gobierno. Uno de sus aciertos, a decir de Feinstein y Hernández (2010), fue
la coordinación del CONEVAL con las Unidades de Evaluación de la Secretaría de la
Función Pública (SFP) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), al emitir un
Programa Anual de Evaluación que distribuyera las responsabilidades sobre monitoreo y
evaluación de los programas sociales. Asimismo, los Lineamientos Generales para la
Evaluación de los Programas Federales definieron los componentes básicos del Sistema,
los tipos de evaluaciones externas aplicables a los programas federales, así como los
instrumentos básicos para la mejora del desempeño de los programas. Un elemento
adicional fue el establecimiento de los Mecanismos para el Seguimiento de los Aspectos

2 Al respecto, cabe señalar que la metodología de marco lógico es una herramienta de gestión que facilita la
planificación, ejecución y evaluación de proyectos o programas. La metodología contempla el análisis del
problema, el análisis de los involucrados, la jerarquía de objetivos y la selección de una estrategia de
implementación óptima. El producto de esta metodología es la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR),
la cual resume el fin al que el programa pretende contribuir, sus propósitos, componentes, actividades, cuáles
son los supuestos claves y cómo los insumos y productos del proyecto serán monitoreados y evaluados.
Asimismo, busca la realización de proyectos con una justificación clara y una teoría de cambio adecuada, por
ello es considerada como una herramienta importante para la rendición de cuentas (Ortegón, Pacheco &
Prieto 2005).

9
Susceptibles de Mejora en octubre de 2007, cuya intención es aumentar el uso de la
evaluación en el rediseño de políticas y programas (Cardozo, 2012, p.175).

1.1.1. La evaluación de programas y acciones de desarrollo social

El ámbito de competencia del CONEVAL en materia de evaluación de programas y

acciones de desarrollo social que son atribución de una dependencia o entidad de la
Administración Pública Federal, se encuentra delimitado por aquellos que se encuentran
alineados con alguno de los derechos sociales (alimentación, educación, no
discriminación, salud, seguridad social, trabajo, medio ambiente y vivienda) o con las
dimensiones de bienestar económico que están establecidas en la LGDS.

Los programas comprenden aquellos de modalidad S (sujetos a reglas de operación) o U

(otros programas de subsidios), en tanto que las acciones están integradas por los
programas presupuestarios de modalidad E (prestación de servicios públicos) o B
(provisión de bienes públicos).

Así, de acuerdo con los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas
Federales de la Administración Pública Federal, cada año se define un Programa Anual
de Evaluación que determina los tipos de evaluación que se desarrollarán y los programas
–nuevos o en operación- a los que serán aplicados dichos ejercicios. Cada uno de estos
tipos de evaluación cuenta con un modelo específico de términos de referencia,
desarrollado con el propósito de establecer instrumentos homogéneos para su
implementación.

Los tipos de evaluación pueden ser de diagnóstico (cuando se trata de programas de

nueva creación), de diseño (se realiza durante el primer año de implementación del
programa), de consistencia y resultados (se realiza a partir de los dos años de creación),
de procesos (se realiza a partir del tercer año de operación), específicas, específicas de
desempeño (se realiza una valoración sintética de desempeño anual), complementarias
(de aplicación opcional, de acuerdo con las necesidades e intereses de las dependencias
y entidades), y de impacto (dados los tiempos y costos que implica, no se determina una
periodicidad en su aplicación, siendo decisión de cada programa o dependencia el
momento de su realización).

1.1.2. La evaluación de la política de desarrollo social

De acuerdo con el CONEVAL (2014) “la evaluación de la política social en México, y de la

política pública en general, es una herramienta fundamental para mejorar constantemente

10
su desempeño y conocer cuáles de las acciones son o no efectivas para resolver los
grandes problemas sociales y económicos que todavía aquejan al país”.3

En este sentido, la evaluación de la Política de Desarrollo Social se ha realizado con base

en los indicadores que se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo, a los que las
dependencias deben alinear sus objetivos estratégicos (Lineamientos, 2007). Además de
esos indicadores, el CONEVAL considera a la medición multidimensional de la pobreza 4
como una herramienta esencial para su evaluación. La combinación de los espacios de
bienestar, derechos y contexto territorial en la medición oficial de la pobreza permite
disponer de un instrumento para la evaluación de los objetivos de la Política Nacional de
Desarrollo Social, en los términos que estipula la LGDS (CONEVAL, 2009).

En síntesis, el CONEVAL desarrolla la Evaluación de la Política de Desarrollo Social

mediante los tres productos siguientes: los Informes de Evaluación de la Política Social en
México, los cuales cuentan con informes específicos por derecho social, entre ellos se
encuentra uno en materia de rezago educativo; las evaluaciones estratégicas; y, las
evaluaciones integrales.

Las evaluaciones denominadas estratégicas, son aquellas que se aplican a un programa

o conjunto de programas en torno a estrategias, políticas e instituciones, con el fin de
diagnosticar y analizar una problemática pública y la respuesta prevista para atenderla.
Por su parte, las evaluaciones integrales proporcionan una valoración general del
desempeño de los programas que conforman una temática específica con la finalidad de
conocer las interacciones que existen entre los distintos programas sociales federales y
contribuir a la mejora del diseño de políticas públicas.

En este sentido, y no obstante los avances obtenidos en la evaluación de la Política

Nacional de Desarrollo Social en México, con respecto a la situación predominante en las
décadas de los ochenta y noventa, existen aún espacios de oportunidad importantes en
materia de evaluación de políticas y, principalmente, en áreas estratégicas como la
educación.

3 Las cursivas son nuestras.

4 Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los seis
indicadores: rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios
de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación), y su ingreso es menor al valor de
la línea de bienestar económico (valor monetario de la canasta de alimentos, los bienes y los servicios
básicos). Una persona se encuentra en pobreza extrema cuando tiene tres o más carencias sociales (en los
indicadores mencionados) y su ingreso es menor al valor de la línea de bienestar mínimo (valor monetario de
la canasta alimentaria básica, es un subconjunto de la línea de bienestar). Una persona se considera en
situación de pobreza extrema de alimentación cuando se encuentra en pobreza extrema y presenta carencia
por acceso a la alimentación (CONEVAL, 2014a).

11
De acuerdo con el mismo CONEVAL (2009), existen retos importantes en materia de
evaluación, por ejemplo, dar cuenta de la calidad de los servicios que se brindan o el uso
efectivo de éstos. También debe favorecerse la generación de más y mejor información
sobre los distintos aspectos que permitan evaluar la política social en todos los órdenes
de gobierno, no sólo en el nivel federal (CONEVAL, 2009). Este último aspecto resulta de
suma relevancia para el sector educativo y un importante “nicho” por atender, ya que no
se conoce con precisión cómo se están implementando, en el nivel local, las
intervenciones públicas que se diseñan y planean en el orden federal y a las que se
destinan cantidades importantes de recursos.

1.1.3. La evaluación de políticas, programas y acciones educativas

Con respecto a las evaluaciones de política desarrolladas por CONEVAL, se han llevado
a cabo dos evaluaciones relativas a componentes específicos de la política educativa: la
primera fue una evaluación estratégica, publicada en 2011, denominada Evaluación en
materia de Rezago Educativo 2008-2010; y, la segunda fue una evaluación integral,
publicada en 2013, denominada Evaluación Integral de la Secretaría de Educación
Pública 2011-2012.

El Informe de Evaluación en materia de Rezago Educativo 2008-2010 fue realizado con

base en la medición de la pobreza y las evaluaciones de los programas. En este informe
se señala que, en 2010, el Gobierno Federal contaba con un total de 95 programas y
acciones de educación desarrolladas por diversas dependencias, 88% de los cuales
correspondían a la Secretaría de Educación Pública (SEP). Estos programas
representaban el 35% del universo de los 273 programas de desarrollo social integrados
en el Inventario CONEVAL de dicho año.

Por otro lado, en 2013 se publicó la Evaluación Integral de la Secretaría de Educación

Pública 2011-2012, en la cual se compilaron los resultados de 29 programas
presupuestarios de la SEP que contaron con Evaluaciones de Consistencia y Resultados
durante el mismo año. Estos programas representaban una tercera parte de los
programas de la SEP (87), registrados en el inventario del CONEVAL para 2011.5

Así, de acuerdo con los Inventarios de CONEVAL de 2009 a 2015, la evolución del
número de programas y acciones en materia educativa fue la siguiente: en el año 2009
fueron 96; en 2010 disminuyó a 94; y, en 2011 se redujeron a 91 programas y acciones.

5 De acuerdo con el Inventario Nacional CONEVAL de Programas y Acciones para el Desarrollo Social, el cual
integra información de los programas y acciones de desarrollo social que corresponden a los datos del Listado
federal 2014 y los Inventarios estatal 2012 y municipal 2012-2013, la SEP fue la dependencia que registró el
mayor número de programas sociales con 87, seguida por la SEMARNAT con 26 y por SEDESOL con 25
programas (CONEVAL, 2014e).

12
El año con mayor número de programas y acciones fue el último año del sexenio anterior
(2012), llegando a ser 103, en tanto que para 2013 se contabilizaron 98. En 2014, el
número de programas se redujo notablemente a 62 programas y a 61 en 2015 (Gráfica 1).

Gráfica 1. Evolución del número de programas y acciones de educación 2009-2015

Fuente: elaboración propia con datos de los inventarios 2009-2015 de CONEVAL

Nota: Si bien los Inventarios de CONEVAL existen desde 2007, no es posible precisar los
programas educativos administrados por otras dependencias diferentes a la SEP debido a que
antes de 2009 no existía información suficiente para clasificarlos por derechos sociales. Esta
misma situación sucede para 2014 y 2015, ya que CONEVAL debe esperar a reunir toda la
información de fuentes como Cuenta Pública para poder realizar la clasificación de programas. En
ese sentido, la clasificación por derecho social de los programas del Inventario 2014 estará lista
para finales de 2015.

De estas cifras totales de programas y acciones educativas, que representan alrededor de

una tercera parte de todos los programas y acciones sociales, se tiene que en promedio el
83% de dichas intervenciones son atribución de la Secretaría de Educación Pública,
habiendo sido evaluados -hasta 2014- alrededor del 50% del total de programas y
acciones educativas en el año en cuestión (Tabla 1).

13
 Tabla 1. Número de programas y acciones educativas de la SEP
Programas y
Número de
Programas y acciones
programas Programas y acciones educativas
acciones educativas
y acciones evaluados
Año educativas responsabilidad
sociales
de la SEP
(a) (b) (c=b/a) (d) (e=d/b) (f) (g=f/b)
# # % # % # Tipos %
272 96 35.2 87 90.6 45 5 Diseño 46.8
33 EED(2)
2009 (1)
1 Impacto
6 Otras(3)
273 94 34.4 85 90.4 44 1 Diagnóstico 46.8
1 Diseño
2010 38 EED
1 Impacto
3 Otras
273 91 33.3 80 87.9 42 2 Diseño 46.1
37 ECR(4)
2011
1 Procesos
2 Otras
278 103 37.1 88 85.4 57 9 Diseño 55.3
1 Procesos
2012
46 EED
1 Impacto
264 98 37.1 81 82.7 49 1 Diseño 50.0
2013
48 FMyE(5)
2014 232 62 26.7 44 81.0 12 12 Diagnóstico(6) 27.2

Fuente: elaboración propia con base en datos de los Inventarios 2009-2013 de CONEVAL para el derecho
social de Educación, así como las Evaluaciones y Resultados de Programas y de Políticas de CONEVAL
Notas:
(1) Se toma en cuenta el periodo 2009-2013 ya que en éste se clasifican los programas por derecho
social, habiendo recuperado los programas que responden al derecho social de educación.
(2) EED: Evaluación Específica de Desempeño
(3) En la categoría Otras, se incluyen evaluaciones distintas a las estipuladas en la tipología ofrecida por
CONEVAL, tales como, satisfacción de usuarios, seguimiento a egresados, evaluaciones internas.
(4) ECR: Evaluación de Consistencia y Resultados
(5) FMyE: Fichas de monitoreo y Evaluación de los Programas
(6) Dado que la información está actualizada al 2013, esta información es preliminar.

Es importante mencionar que la notable reducción de programas en el año 2014 y el 2015

se debe a una reestructuración en la que varios de ellos se fusionaron en uno solo, por
ejemplo, el Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa se integró a partir de siete
programas6, y el Programa de Fortalecimiento de la Calidad en la Educación Básica

6 El Programa para la Inclusión y Equidad Educativa se integró a partir de los siguientes programas: 1.
Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración Educativa; 2.Programa de Educación Prescolar y
Primaria para Niños y Niñas de Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes, 3. Programa Asesor Técnico
Pedagógico; 4. Fortalecimiento del Servicio de la Educación Telesecundaria; 5. Atención Educativa a Grupos
en Situación Vulnerable; 6. Educación para Personas con Discapacidad; y, 7.Fortalecimiento a las acciones
asociadas a la educación indígena.

14
fusionó otros cuatro7. En estos casos, muchos de los objetivos previos se diluyeron, por lo
que existe poca claridad acerca de los recursos específicos destinados a ellos, lo cual
dificultará de manera importante los procesos de seguimiento y evaluación de las
intervenciones que hacen parte de estas bolsas presupuestarias.

1.1.4. Balance crítico del sistema de monitoreo y evaluación de los programas y la

política de desarrollo social implementado por el CONEVAL
A diez años de la creación del CONEVAL y ocho años de la implementación de los
Lineamientos Generales para la Evaluación de Programas Federales de la Administración
Pública Federal, una de las principales virtudes del modelo de evaluación es haber
logrado institucionalizar el desarrollo de evaluaciones periódicas, con énfasis en la
valoración del desempeño de los programas sociales en el país, poniendo atención
explícita a las diversas fases del ciclo de los programas (diagnóstico, diseño, procesos,
resultados e impacto).

Asimismo, la evaluación realizada por el CONEVAL ha permitido avanzar en la rendición

de cuentas, gracias a la disponibilidad de los resultados de las evaluaciones de la mayor
parte de las dependencias federales (Salas y Murillo, 2010). En este sentido, es
importante reconocer los avances logrados en el proceso de consolidación de un sistema
de monitoreo y evaluación en México, principalmente en los siguientes aspectos:

 Replanteamiento del objetivo de evaluación

Ante el compromiso hacia una mejor asignación de recursos por parte de los
estados nacionales y organismos internacionales, y la evolución del concepto de
desarrollo social y humano, los objetivos de bienestar se hicieron más complejos y
existió una mayor demanda ciudadana para lograrlos. Por lo anterior, se hizo
necesaria la obtención de información que permitiera identificar los cursos de acción
que procuraran resolver, de manera más efectiva y eficiente, las problemáticas de la
intervención pública.

 Marco institucional que define el sistema de monitoreo y evaluación

El avance se encuentra en la consolidación de un marco institucional único para

toda la Administración Pública Federal, ligado al programa presupuestario y que
identifica claramente los roles y participación de ciertos actores clave. Asimismo, el
ejercicio de evaluación es definido de manera sistemática a través de un Programa
Anual de Evaluación (PAE).

7El Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educación Básica fusionó los siguientes cuatro programas:
1. Promoción y Fomento de Libros y la Lectura; 2. Programa Nacional de Lectura; 3. Reforma Curricular en
Educación Básica; y, 4. Programa Nacional de Inglés en Educación Básica.

15
  El uso de un lenguaje común

La introducción de la herramienta de la Matriz de Indicadores para Resultados, con

base en la Metodología de Marco Lógico, en la Administración Pública Federal
facilitó la transición de una gestión tradicional a una enfocada en el desempeño,
proporcionando así un marco de entendimiento unificado en materia de planeación y
evaluación para estandarizar la medición de los resultados. Es una metodología
orientada a objetivos, es decir, busca establecer una meta cuantitativa mediante
indicadores y facilita la rendición de cuentas.

 Desarrollo de mecanismos explícitos para favorecer el uso de las evaluaciones

El Mecanismo de Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de

los informes y evaluaciones, emitido conjuntamente por el CONEVAL y las
Secretarías de la Función Pública y Hacienda y Crédito Público, tiene la finalidad de
implementar un proceso operativo para dar seguimiento a los hallazgos y
recomendaciones de las evaluaciones externas realizadas a los programas
federales. Sin embargo, en este rubro en específico, su nivel de eficacia ha sido
limitado.

 Evaluación de políticas

En este caso se han desarrollado evaluaciones respecto de ejes temáticos

relevantes para la política social, a través de evaluaciones denominadas
estratégicas; o bien, respecto de entidades de la Administración Pública Federal
mediante evaluaciones integrales. Sin embargo, se reconoce que el abordaje de la
evaluación de políticas es todavía un área de desarrollo incipiente en el país.

 Valoración del Desempeño de los Programas Federales de Desarrollo Social.

Esta base de datos, actualizada hasta 2013, actualiza y sintetiza el avance de 137
programas de desarrollo social. En el periodo de 2012-2013 esta valoración midió
los avances y resultados de estos programas en el logro de sus objetivos, en la
entrega de bienes y servicios, en sus indicadores, en la cobertura y en el
seguimiento a las recomendaciones de evaluaciones externas. Asimismo, presentó
las fortalezas y retos, los avances en el ejercicio presupuestal, el derecho social al
que está alineado el programa y, en algunos casos, su incidencia distributiva.8

8Este instrumento se denomina “Valoración del Desempeño de los Programas Federales de Desarrollo Social
2012-2013” y uno de sus principales objetivos es aportar información clave para el proceso presupuestario, es
decir constituye un insumo fundamental para el Modelo Sintético del Desempeño de la Secretaría de

16
Sin embargo, existen también retos importantes por enfrentar, entre los cuales destacan
los siguientes:

 Fuentes de información insuficientes

Actualmente se cuenta con mucha mayor información acerca de los programas, en

comparación con las décadas pasadas; sin embargo, en muchos casos ésta no
tiene las características necesarias para realizar ejercicios de evaluación más
sofisticados, ni permite la emisión de recomendaciones de política más
fundamentadas, pertinentes, viables y factibles.

 Fortalecimiento de la oferta de evaluadores y de la calidad de las evaluaciones

A pesar de que la demanda y la oferta de evaluadores se han incrementado

considerablemente, no existe una regulación clara que permita homogeneizar la
calidad de las evaluaciones y sus costos. Sobre este punto, cabe señalar que el
CONEVAL se ha mostrado renuente a participar en procesos de certificación de
evaluadores.

Al respecto, Salas y Murillo (2010) señalan que una de las tareas pendientes es
transparentar los mecanismos de selección de las instancias evaluadoras y
proporcionar mayor información sobre su experiencia en evaluación. Asimismo,
indican que se deben incluir indicadores cualitativos más concretos y no limitar el
trabajo a un ejercicio de auditoría con una lista de verificación. Cejudo (2014), por su
parte, señala que existen importantes retos de coordinación entre los distintos
actores del sistema de evaluación, así como un desbalance entre la rigurosidad de
la evaluación de algunos programas –pues unos son evaluados de manera rigurosa
y otros sólo para cubrir con el requisito–.

 Poca claridad en la definición de los responsables de implementar las mejoras

Una vez que se realiza la evaluación, no siempre es claro quién o quiénes son los
responsables de llevar a cabo los procesos de mejora; debido a que en ello
confluyen una multiplicidad de actores, y la responsabilidad tiende a diluirse entre
diversas instancias. Además, si la evaluación no se realiza involucrando a los
actores que la podrían usar, difícilmente se logrará el propósito de uso.

 Limitaciones del uso de la Metodología de Marco Lógico (MML)

Hacienda y Crédito Público, además de contribuir a la transparencia y a la rendición de cuentas, aunque aún
no se extiende a las entidades federativas, ni a los municipios.

17
 No obstante el uso generalizado de esta herramienta y la comprensión básica de su
estructura, en muchos casos su elaboración y utilización se ha convertido en una
mera formalidad. De acuerdo con Bracho (2011), la MML y la construcción de la
Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) siguiendo un formato único, enfrenta
serias dificultades para reflejar la realidad de los programas que integran múltiples
unidades responsables, de diferente tamaño, que atienden a poblaciones potencial y
objetivo que no pueden agruparse, o en aquellos casos en que se tiene sólo una
entidad gubernamental responsable de la operación, pero las actividades se
desarrollan en diferentes momentos.

Aunado a lo anterior, Domínguez y Zermeño (2008) señalan que debido a las

limitaciones de esta metodología, las dependencias de la Administración Pública
Federal suelen concentrar sus esfuerzos en cumplir con los indicadores
establecidos, desatendiendo la evolución de la dinámica contextual en las que se
insertan y los efectos o impactos no esperados que se están generando. Por ello, es
factible que tales programas muestren resultados, aun cuando el problema social
permanezca sin avances importantes.

Otra limitante se relaciona con el desconocimiento de la metodología, pues a pesar

de los recursos erogados en formación y capacitación en esta materia a los
responsables de los programas, la matriz se sigue implementado con ciertos
errores, debido a la distancia entre el método que opera con una lógica lineal, y las
necesidades de los implementadores que operan en realidades sumamente
complejas.

 Comprensión de los avances y limitaciones de las evaluaciones

Todos los tipos de evaluación tienen ventajas y limitaciones de acuerdo con las
preguntas que pretenden responder y el auditorio al que van dirigidas. Tener en
cuenta el alcance real de la evaluación y no emplearla para propósitos diferentes
para los que fue creada es muy importante para fomentar su ejercicio y ser justos en
su utilización.

 Usos de las evaluaciones

Es necesario reconocer que los incentivos ligados al seguimiento de los Aspectos

Susceptibles de Mejora están orientados a que las dependencias seleccionen los
aspectos de mejora más sencillos de implementar y que no impliquen cambios
significativos que puedan poner en riesgo la existencia de los programas o generar
incumplimientos en términos de rendición de cuentas.

18
  Poco desarrollo de capacidades de evaluación en otros órdenes de gobierno y
poderes

En la mayoría de los casos, las áreas de planeación y evaluación de las

dependencias no cuentan con personal capacitado para realizar tareas de
evaluación, principalmente en los órdenes estatal y municipal. Por tanto, existe una
capacidad y desarrollo limitados para la evaluación y monitoreo en los estados y
municipios.

Cabe señalar que, de acuerdo con el Catálogo de Programas y Acciones Federales

y Estatales para el Desarrollo Social, en 2015 9 se han detectado 2,194 programas y
acciones de desarrollo social a nivel nacional, lo que sugiere que es importante
mejorar la planeación de la política social al interior de la Administración Pública
Federal y Estatal.

Por tanto, de acuerdo con Martínez (2013), aún existen limitaciones en el modelo de
evaluación del CONEVAL, las cuales están relacionadas con la ausencia de un carácter
participativo en las evaluaciones, la tendencia a estandarizar formatos y metodologías que
dificultan su flexibilidad ante las particularidades de cada programa y la poca cultura de la
evaluación en el país.

Si bien es cierto que los resultados de las evaluaciones han tenido cada vez mayor
visibilidad social y la incorporación en 2008 del “Mecanismo de Seguimiento a los
Aspectos Susceptibles de Mejora” ha venido empujando ciertos procesos de ajuste en los
programas, persisten áreas de oportunidad importantes debido a dos factores: 1) La
evaluación de las políticas públicas ha sido un campo escasamente explotado para su
utilización en decisiones de mejora; y, 2) En los procesos clave de toma de decisiones de
política, de mejora de los programas y de asignación presupuestal, persiste un uso
insuficiente de los resultados de las evaluaciones.

1.2. Otros actores que desarrollan evaluaciones de programas y políticas públicas

Además del CONEVAL, quien conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público y la Secretaría de la Función Pública implementaron el Sistema de Evaluación del
Desempeño en la Administración Pública Federal (SED), otros actores clave que
desarrollan (o participan en) ejercicios de evaluación de políticas y programas sociales en
el país, entre ellos los educativos, son la Auditoría Superior de la Federación (ASF); las

9 El Catálogo de Programas y Acciones Federales y Estatales para el Desarrollo Social utiliza como
fuentes de información los inventarios anuales de CONEVAL así como la información recuperada
por la Iniciativa para el Fortalecimiento de la Institucionalidad de los Programas Sociales (IPRO).
Los programas sociales de entidades federativas registrados en IPRO cuentan con información
actualizada al año corriente, ya que la información se actualiza y muestra en tiempo real.
19
instituciones académicas que, además de realizar evaluaciones por encargo de
CONEVAL, realizan evaluaciones de forma independiente o de acuerdo con sus propias
líneas de investigación; y, los organismos internacionales tales como, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) y el Sistema de las Naciones Unidas, a través de la Organización de
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo para
la Infancia de las Naciones Unidas (UNICEF), el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el
Banco Mundial, quienes se rigen por un conjunto de normas, principios y estándares
específicos de actuación.

La ASF es la entidad de la Cámara de Diputados que fiscaliza la cuenta pública mediante

auditorías que se efectúan a los tres poderes de la Unión, a los órganos
constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y municipios del país, así
como a todo ente que ejerza recursos públicos federales, incluyendo los particulares. La
fiscalización está sujeta, por ley, a los principios de posterioridad,10 anualidad, legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad. El propósito de esta institución es verificar el
cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales,
el desempeño de las entidades fiscalizadas y el correcto manejo del ingreso y del gasto
público (artículo 79, CPEUM).

La integración del Programa Anual de Auditorías se realiza a través de tres etapas: 1. El

estudio del universo general auditable, el cual se define a partir de los montos
presupuestales y los conceptos que, por su naturaleza, representan un mayor riesgo para
las finanzas públicas y para el logro de los objetivos de las políticas gubernamentales; 2.
El análisis de más de 20 fuentes de información, como por ejemplo, el Plan Nacional de
Desarrollo, la Cuenta Pública, la Ley de Ingresos, informes del Poder Ejecutivo, estudios
técnicos elaborados por la ASF, resultados de las auditorías realizadas y el seguimiento
de las observaciones, resultados de los Programas Anuales de Trabajo de los órganos
internos de control, estados financieros, y el SED, entre otros; y, 3. Criterios de selección,
tales como, la importancia relativa, el riesgo probable, los antecedentes de las revisiones
y la pertinencia.

10 El principio de posterioridad establece que no se pueden revisar los recursos durante o antes de las
operaciones, sino posteriormente a que se haga la rendición de cuentas, es decir, a la entrega de la Cuenta
Pública, y ésta se realiza una vez cerrado un ejercicio. La posterioridad implica que no habrá lugar a revisión
de actos previos, sino tan sólo a la revisión de actos de gobierno consumados y susceptibles de ser
verificados para valorar si se ajustan a derecho y a presupuesto.

20
Las auditorías que realiza la ASF se clasifican, por su naturaleza y alcance, en tres
grandes grupos: 1. Auditorías de cumplimiento financiero (inversiones físicas y gasto
federalizado); 2. Auditorías forenses;11 y, 3. Auditorías de desempeño.

El propósito de las auditorías de desempeño es conocer si los entes públicos cumplieron

sus objetivos, metas y atribuciones, y si ejercieron los recursos de acuerdo a la normativa
y el fin al que fueron asignados. Los criterios de evaluación son la eficacia, eficiencia y
economía, así como la calidad de los bienes y servicios, la satisfacción del ciudadano y el
comportamiento de los actores cuando ello resulte procedente. Las auditorías de
desempeño miden el impacto social de la gestión pública y comparan lo propuesto con lo
alcanzado. Este examen incluye la identificación de fortalezas, debilidades y
oportunidades de mejora.

En materia educativa, durante el periodo 2007-2013, se han realizado múltiples auditorías

de desempeño a diversos programas. Asimismo, durante los años 2011 y 2012, la ASF
desarrolló tres documentos denominados “Evaluación de Políticas Públicas”, en
Educación Básica y Educación Superior en 2011, y en Educación Media Superior en
2012.

Con respecto a las tareas que, en materia de evaluación de políticas y programas, e

investigación evaluativa, realizan los organismos internacionales en el país se pueden
mencionar las que realiza el BID: i) Evaluaciones del Programa de País, sincronizadas
con el ciclo electoral; ii) Evaluaciones sectoriales y temáticas; iii) Evaluaciones de
proyectos y evaluaciones de impacto para determinar si se pueden replicar las
intervenciones en otros países; iv) Evaluaciones corporativas que incluyen evaluaciones
de instrumentos y políticas, así como de sistemas y procesos; y, v) Evaluaciones de
desarrollo de capacidades de evaluación en los países prestatarios.

Por su parte, la OCDE desarrolla importantes estudios en materia educativa como el

“Education at a Glance: OECD Indicators”, el cual proporciona una amplia colección de
datos estadísticos y análisis comparativo del funcionamiento de los sistemas educativos
de los países de la OCDE y países asociados. El Sistema de las Naciones Unidas, a
través de agencias como UNICEF, UNESCO, Banco Mundial, PNUD y CEPAL, también
realiza acciones en materia de evaluación de programas e investigación evaluativa, con
base en las normas (Anexo 1) y estándares (Anexo 2) definidos por el Grupo de
Evaluación de las Naciones Unidas (UNEG). (Para mayores detalles sobre los productos
que desarrollan estos organismos, véase Anexo 3).

11 Por otro lado, las auditorías forenses consisten en la revisión y el análisis pormenorizado y crítico de los
procesos, hechos y evidencias derivados de la fiscalización para la detección o investigación de un presunto
ilícito. El propósito es documentar las conclusiones con pruebas válidas y suficientes para promover las
acciones legales procedentes.

21
2. Marco de referencia del modelo: el enfoque de derechos y el ciclo de las
políticas públicas

En el marco de las nuevas atribuciones del Instituto como organismo constitucional

autónomo, el INEE ha reposicionado el enfoque conceptual, metodológico y ético de la
educación basada en derechos humanos como eje integrador y orientador del desarrollo
de sus tareas. En congruencia con esta perspectiva, la evaluación de las políticas y
programas educativos del INEE retoma los componentes clave de este enfoque aplicados
a las políticas públicas, cuya esencia radica en la valoración de un conjunto de criterios
que permiten dar cuenta de la resolución de los problemas públicos como ejercicio pleno
de derechos.

A continuación se plantea la discusión acerca de la ambigüedad del concepto de políticas

públicas y se presenta lo que se entenderá por este concepto y su acepción bajo el
enfoque de derechos. Asimismo, se detallan las principales características y principios
rectores del enfoque de la educación basado en derechos humanos y, específicamente, lo
que se entiende por derecho a la educación y la propuesta analítica planteada a través del
modelo de las 4A’s de Tomasevski.

2.1. ¿Qué son las políticas y los programas públicos?

Si bien en la literatura anglosajona los términos de políticas y programas se utilizan

prácticamente como sinónimos, lo cierto es que un programa define con precisión
objetivos operativos, los medios para alcanzarlos, así como las acciones a realizar en un
cierto tiempo; mientras que la política constituye un conjunto complejo de programas,
procedimientos y regulaciones que concurren a un mismo objetivo general (Kessler, 1998;
citado en Cardozo, 2012), un sistema concatenado y sinérgico de los mismos, que
requiere del desarrollo de importantes procesos de coordinación y articulación para lograr
el cumplimiento de su misión.

2.1.1. Definiciones y características clave de las políticas y los programas públicos

De acuerdo con Subirats (1989, citado en Aguilar, 2000, pp. 22-23) existe una enorme
ambigüedad en el concepto de políticas públicas y una falta de consenso entre la
comunidad de estudiosos. Entre las definiciones más recurrentes destacan las siguientes:
un campo de actividad gubernamental, un propósito general a realizar, una situación
deseada, una propuesta de acción específica, las normas relativas a cada problemática,
el conjunto de objetivos y programas de acción del gobierno en un campo de cuestiones;
o bien, el producto y resultado de una actividad gubernamental específica, el
comportamiento gubernamental de hecho, el impacto real de la actividad gubernamental,

22
el modelo teórico o las técnicas aplicables que sustentan una iniciativa gubernamental,
etcétera.

Como puede observarse, la mayoría de las definiciones propuestas refieren a las políticas
públicas como un planteamiento formal de acciones y resultados esperados, así como a la
conducta gubernamental que realmente opera en la práctica. En el mismo sentido,
Lasswell (1992) destaca la amplitud de la palabra política (policy), la cual ha sido usada
con frecuencia para designar las elecciones más importantes de la vida organizada y de la
privada, y señala que el término se diferencia de las connotaciones indeseables implícitas
en la palabra política (politics), la cual es ligada frecuentemente a conceptos como
partidismo o corrupción.

De acuerdo con Aguilar (2003), se entiende por política pública al conjunto de acciones
intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés público,
cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se
reproducen en el tiempo de manera constante y coherente, siendo sus principales
características las siguientes:

1. Un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones intencionales y causales. Son

acciones intencionales porque se orientan a realizar objetivos considerados de
valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución se considera de
interés o beneficio público, y son acciones causales porque son consideradas
idóneas y eficaces para realizar el objetivo o resolver el problema;

2. Un conjunto de acciones cuya intencionalidad y causa han sido definidas por el

tipo de interlocución que tiene lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadanía;

3. Un conjunto de acciones a emprender que han sido decididas por las autoridades
públicas y cuya decisión las convierte formalmente en públicas y legítimas;

4. Un conjunto de acciones que son llevadas a cabo por actores gubernamentales o

por éstos en asociación con actores sociales (económicos y civiles);

5. Un conjunto de acciones que configuran un patrón de comportamiento del

gobierno y de la sociedad.

Aguilar señala que lo distintivo de las políticas públicas radica en integrar un conjunto de
acciones estructuradas, estables y sistemáticas que representan el modo en el que el
gobierno realiza, de manera permanente y estable, las funciones públicas y atiende los
problemas públicos. Cabe destacar que, en torno a la política, se enlazan poderes
públicos, políticos y sociales; leyes; recursos financieros; y, procesos administrativos. En

23
este sentido, las políticas públicas han de ser entendidas como el conjunto integrado y
coherente de programas y proyectos.

Desde una perspectiva más amplia, Cardozo (2013) define a las políticas públicas como
un fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de
sucesivas tomas de posición que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u
omisiones12, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un
lugar y periodo determinado, la respuesta preponderante del mismo frente a los
problemas públicos vividos por la sociedad civil. Así, de acuerdo con Cardozo, se trataría
de un proceso de sucesivas tomas de posición en el que se concatenan planes,
programas, proyectos, acciones u omisiones; que refieren a problemas públicos que, por
su relevancia para importantes sectores de la sociedad, no son factibles de resolverse en
el ámbito privado; y, como los gobiernos no actúan de manera absolutamente coordinada,
racional y consistente, es posible encontrar posiciones diferentes entre las organizaciones
gubernamentales.

Con base en las definiciones mencionadas, a continuación se enlistan un conjunto de

características propias de las políticas públicas:

1. Son un conjunto de objetivos, decisiones, acciones y omisiones que lleva a cabo

un gobierno (de manera formal y en la práctica, cuya orientación podría no
coincidir) para solucionar los problemas públicos que, en un momento dado, se
consideran prioritarios.

2. Estas acciones deben ser intencionales, causales, estructuradas, estables y

sistemáticas.

3. Se configuran en un campo en disputa entre una multiplicidad de actores, sectores

y órdenes de gobierno.

4. El propósito de las políticas y sus propuestas de acción se orientan a considerar

una situación deseable con productos, resultados e impactos reales en los
problemas públicos y, por tanto, buscan generar un cambio de comportamiento en
ciertos grupos de población.

12Omisión se entiende como la decisión del Estado a esperar que la problemática y los actores involucrados
estén mejor definidos, o espera que la situación se resuelva en la arena privada entre las partes involucradas,
o considera que la inacción constituye el modo más eficaz de preservar o aumentar los recursos políticos del
régimen (O´Donnell y Oszlak, 1981).

24
 5. Si bien son llevadas a cabo por actores gubernamentales (con diferentes grados
de implicación de diferentes sectores sociales) inciden en otros sectores o en el
conjunto de la sociedad.

En otras palabras, las políticas públicas se cristalizan en un conjunto coherente,

intencional y sistemático de decisiones traducidas en programas, proyectos y acciones
públicas (u omisiones), definidas en un contexto institucional y organizacional
determinado, con recursos asignados para su desarrollo y actores en juego; cuyas
orientaciones estratégicas remiten a una configuración de posiciones técnicas, políticas y
éticas13 de la acción pública.

En el campo de las políticas educativas, éstas han sido entendidas de muy diversas
maneras en el discurso educativo, equiparando el término con el sistema educacional, la
planificación educacional, las reformas, leyes, programas, la política escolar o la política
pedagógica (Michel, 2015 e Iyanga, 2006); sin embargo, de acuerdo con los
planteamientos expuestos anteriormente, se entenderá por política educativa a la acción
intencionada y coherente del gobierno, tendiente a lograr cambios en materia educativa.

Kisilevsky (2009) sostiene que a diferencia de otros campos de la política social, la política
educativa presenta algunos rasgos particulares, tales como, su diseño institucional, así
como la naturaleza de sus contenidos básicos y sus actores. En relación con estos
últimos, Navarro (2006) complejiza el mapa de actores y sostiene que para definir la
política educativa se requiere identificar a los principales actores que intervienen, sus
preferencias y horizontes temporales, cómo se alinean sus intereses y, por ende, las
posibilidades de conflicto o cooperación, así como los entornos en que se formula la
política.

Por lo tanto, considerando las definiciones mencionadas, se entenderá que la política

educativa es aquella que se concreta en un conjunto de decisiones (u omisiones) en

13 Se considera imperativo incluir el sentido ético de la acción pública porque la política se entiende como
decisiones tomadas desde una posición de poder, que buscan el mayor provecho posible para el espacio
público a partir de una selección deliberada de temas y alternativas de acción, por lo cual, las políticas
públicas están siempre e inevitablemente vinculadas a una posición ética. Al respecto, Merino (2008) propone
recuperar el sentido ético del enfoque de política pública, al menos por tres razones: primero, porque la
política pública supone siempre una intervención del Estado (incluso destinada a dejar de intervenir a favor de
la mayor libertad posible de los individuos), es decir, supone una decisión tomada desde una posición de
poder y, en ese sentido, cualquier política pública es siempre, en principio, política a secas. Segundo, esa
intervención se refiere siempre e invariablemente al espacio público, no es una actividad privada construida
por un individuo, una empresa o un consorcio, sino una decisión que solamente puede justificarse en la
medida en que contribuya al bien común y/o consolidación de ese espacio público. Tercero, porque toda
política pública supone, siempre e invariablemente, una selección de problemas públicos y una elección entre
alternativas de solución más o menos afines, o más o menos contrarias; y de ahí que ninguna política puede
aspirar a la neutralidad ética. Por el contrario: al seleccionar problemas y elegir cauces para la acción pública,
toda política es también una afirmación de valores.

25
materia de educación y enseñanza, condicionada por los fines educativos que cada
sociedad se propone en diferentes momentos. Parte fundamental de la política es el
interés de los diversos actores y organizaciones en relación con los sistemas de
enseñanza y con las problemáticas que éstos plantean en diversos contextos, todas ellas
complejas y multidimensionales, ya que implican factores sociales, pedagógicos,
institucionales, políticos, culturales y psicológicos.

2.1.2. Las políticas públicas desde el enfoque de derechos

Tradicionalmente, para fines analíticos, se ha concebido que el ciclo de las políticas
públicas está constituido por siete procesos que se retroalimentan y traslapan en el
tiempo, siendo éstos los siguientes: 1. La inclusión de un problema en la agenda pública,
2. La estructuración de este problema, 3. El conjunto de soluciones posibles para darle
atención, 4. El análisis de política de estas alternativas, 5. La toma de decisión con
respecto a la alternativa con mayor certeza técnica y respaldo político, 6. La
implementación de la política, y 7. La evaluación. Cabe señalar que la evaluación se
puede realizar para cada una de las etapas del ciclo mencionadas.

Es importante destacar, con respecto al primer proceso en mención, que cualquier

problema de índole social se podrá convertir en ‘problema público’ en la medida en que
éste sea integrado como parte de la agenda pública, es decir, sea recuperado, visibilizado
y formalizado por los actores gubernamentales y sociales que plantean intervenciones
para darles atención.

Si bien desde la perspectiva de la Nueva Gestión Pública, bajo una lógica de corte más
gerencialista y racionalista, se espera que las políticas públicas pongan especial atención
en la racionalidad en el uso de los recursos escasos, así como en la búsqueda de la
eficiencia, eficacia, economía y productividad de las acciones gubernamentales; parece
descuidarse el núcleo sustantivo de lo que el Estado tendría que emprender para cumplir
con su rol de garante de derechos, así como los valores que deberían permear la acción
del Estado.

En este sentido, Vásquez y Delaplace (2011) afirman que en una política pública con
enfoque de derechos se asume que “los fines los pone la perspectiva de derechos
humanos [y] los medios los propone la Nueva Gestión Pública” (p.40). Bajo esta postura,
se entiende que los derechos humanos deben traducirse en legislaciones y políticas
públicas que hagan posible el disfrute y ejercicio pleno de los derechos.

Bajo este enfoque [de los derechos humanos] el objetivo y esencia de la política
pública no es la solución de problemas específicos, de demandas insatisfechas, sino
el cumplimiento de derechos... Esta es una de las principales diferencias entre la

26
 política pública tradicional y la perspectiva de derechos humanos, la primera es
mucho más focalizada a problemas específicos, la segunda es mucho más integral
(holística) y entiende al ‘problema público’ de forma muy distinta: como ejercicio de
derechos (Vásquez y Delaplace, 2011, p.42, 47).

De acuerdo con estos autores, el proceso de reconocimiento de los derechos implica la

identificación del “núcleo y de los extremos” del derecho en cuestión con el fin de
establecer, a través del ejercicio de la política pública, el cumplimiento progresivo del
mismo. Así, además del establecimiento de las obligaciones del Estado de promover,
respetar, proteger y garantizar el cumplimiento del derecho; es imprescindible definir las
características que deberá incluir la acción del Estado (el esquema de las 4 A’s de
Tomasevski es útil en el desarrollo de esta tarea).

Tradicionalmente las políticas públicas se diseñan y ejecutan sin tomar como

referente las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado en materia
de derechos humanos; en consecuencia, los planes de desarrollo definen
estrategias y programas sin valorar de manera suficiente su impacto sobre la
realización de los derechos económicos, sociales y culturales.

Acorde con esta tradición, las políticas educativas no siguen un enfoque de

derechos humanos, lo cual redunda en su limitado impacto en la plena del derecho
a la educación y en el incumplimiento de las obligaciones de respeto, protección y
realización progresiva del mismo (Pérez Murcia, 2007, p.143).

Si bien es cierto que el Estado es el principal titular de obligaciones para promover,

respetar, proteger y garantizar el cumplimiento de los derechos humanos, siempre habrá
que considerar que éste enfrenta un marco de restricciones y limitaciones de recursos
para llevar a cabo tal rol. En este sentido, Tomasevski (2004) establece que, para cumplir
con las leyes (nacionales e internacionales) que establecen la obligación de los Estados a
garantizar al acceso a la educación primaria universal, debe considerarse que algunos
gobiernos carecen de los recursos, medios y capacidades para atender este mandato; por
ello, las leyes internacionales de derechos humanos mandatan el cumplimiento de este
derecho de manera progresiva.

La progresividad implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a

que la efectividad de los derechos no va a lograrse de una vez y para siempre, sino
que se trata de un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos.
El progreso patenta que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar (Vázquez y
Serrano, 2013, p. 35).

27
2.2. El enfoque de la educación basado en derechos humanos

Los derechos humanos son normas básicas universales, establecidas en la legislación

internacional14 y nacional, cuyo cumplimiento es imprescindible para el desarrollo integral
y digno de los seres humanos.

Este conjunto de prerrogativas implica la existencia de sujetos titulares de derechos (que

supera la noción de usuarios, clientes, beneficiarios o sectores sociales necesitados) que
deberían estar en posibilidades de disfrutar y ejercer sus derechos15 y hacer uso de
diversos mecanismos de justiciabilidad y exigibilidad16 de tales derechos. En contraparte
se encuentran los titulares de obligaciones (estatales y no estatales), cuyo deber consiste
en proteger, respetar, promover y garantizar la realización gradual de esos derechos.

De acuerdo con Serrano y Vázquez (2013), esta perspectiva que concibe a las personas
como titulares de derechos, entiende a las obligaciones como conductas estatales y no
como bienes transferibles. En ambos casos, se pone especial énfasis en el desarrollo de
capacidades (aptitudes, recursos, habilidades, responsabilidades, autoridad, etcétera)
tanto para habilitar a los titulares de derechos a acceder a información, reclamar,
participar, proponer y obtener reparación ante el incumplimiento del derecho; como para
fortalecer las capacidades del Estado para cumplir con estos derechos.

14 Los instrumentos del marco internacional de derechos humanos son la Declaración Universal de Derechos
Humanos y los seis tratados fundamentales sobre derechos humanos: el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Pacto de
San José, y su Protocolo Adicional o Protocolo de San Salvador); la Convención sobre los Derechos del Niño
y las observaciones generales que de ella se derivan; la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanas o Degradantes; la Convención internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial; y la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer. Todos los países del mundo han ratificado por lo menos uno de estos tratados, y muchos han ratificado
la mayoría de ellos. Estos tratados son documentos importantes para responsabilizar a los gobiernos del
respeto, la protección y la realización de los derechos de los individuos de sus países (UNICEF, 2014).
15La capacidad de goce es la aptitud del sujeto para ser titular de derechos. Esta capacidad la tiene el ser
humano desde su concepción por el mero hecho de serlo, es decir, es consubstancial al hombre. Desde el
nacimiento hasta antes de cumplir los 18 años, tenemos la capacidad de gozar, pero no de exigir por sí mismo
estos derechos. Por ejemplo, derecho a la vida, la libertad, a tener un nombre propio, una familia, un
patrimonio, a la educación (Aguilar, s/f.). La capacidad de ejercicio se enfoca en accionar, obrar, hacer valer y
exigir los derechos y obligaciones por sí mismo y no por representante legal... Esta capacidad de ejercicio
puede relacionarse con la adquisición del estatus de ciudadano, es decir, al cumplir la mayoría de edad,
anterior a eso, se considera que los individuos no poseen una ciudadanía plena (Raphael, 2007, p.25).
16 De acuerdo con Latapí (2009), la justiciabilidad relativa a un derecho significa que éste puede ser objeto de
medidas, recursos y procedimientos judiciales e invocado ante los tribunales; sin embargo, reviste un alto nivel
de complejidad e ineficacia en términos teóricos y prácticos, por lo que no resulta sencillo proceder ante
violaciones al derecho a la educación. Por su parte, la exigibilidad incluye medidas adicionales como las de
tipo legislativo, político, administrativo y social, concebidas como vías alternativas para la salvaguarda de los
derechos. A través de éstas, la sociedad puede exigir al Estado la pertinencia de las políticas públicas en el
marco de los principios de los derechos humanos e incluso las propias autoridades pueden exigir a sus
instituciones la coherencia de su misión con la perspectiva del fortalecimiento del Estado como garante de
derecho.

28
En este sentido, las niñas, los niños, adolescentes y también los jóvenes y adultos son los
principales titulares del derecho a la educación17 -en particular los que se encuentran en
situación de vulnerabilidad- lo cual entraña deberes por parte de las instituciones del
Estado mexicano, en sus tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) y órdenes de
gobierno (federal, estatal y municipal), como titulares de obligaciones. El Estado es el
principal titular de obligaciones y debe emprender los procesos necesarios para proteger,
respetar, promover y garantizar los derechos de todos los ciudadanos18. “En última
instancia, las obligaciones generales funcionan como conectores operativos de la acción
estatal en función de los derechos humanos” (Serrano y Vázquez, 2013, p. 23).

Asimismo, existen otras instancias no estatales que son corresponsables de carácter

moral y cuya misión es hacer exigible el cumplimiento del derecho a la educación. Estos
titulares de obligaciones, de acuerdo con Ljungman (2004), pueden ser primarios,
secundarios, terciarios y externos.

Los titulares de obligaciones primarios incluyen a los padres y madres de los niños19, los
docentes de los estudiantes, los policías para los sospechosos de crimen, los médicos y
enfermeras para los pacientes, etcétera; los titulares de obligaciones secundarios incluyen
a las instituciones y organizaciones con jurisdicción inmediata sobre los titulares
primarios, por ejemplo, directores de escuelas, organizaciones comunitarias,
administraciones hospitalarias, etcétera. Por su parte, los titulares terciarios son las
instituciones y organizaciones de más alto nivel o de una jurisdicción más remota, tales
como, organizaciones no gubernamentales (ONG), agencias de ayuda, organizaciones
del sector privado, etcétera; y los titulares externos son, por ejemplo, países, instituciones
y organizaciones con un involucramiento indirecto, tales como, la Organización Mundial
del Comercio, la Organización de las Naciones Unidas, ONG internacionales, Consejo de
Seguridad, etcétera.

Resulta relevante puntualizar que el trabajo con los titulares de derechos, especialmente
aquellos que se encuentran en situación de vulnerabilidad, resulta de suma relevancia
para fortalecer sus habilidades de participación en los procesos de toma de decisiones.

17 Tanto las constituciones políticas de los Estados nacionales como los tratados internacionales parten del
principio de que todas las personas, por el solo hecho de serlo, tienen la capacidad necesaria para ser
titulares de los derechos fundamentales. Se puede sostener que la regla general es que la titularidad de los
derechos constitucionalmente establecidos corresponde a “todas las personas”, con independencia de sus
características de edad, nacionalidad, estado civil, lugar del territorio en donde viva, etcétera. Siguiendo la
misma línea, se puede citar, por ejemplo, el artículo 3° constitucional, que comienza señalando que “Todo
individuo tiene derecho a recibir educación”.
18 Los derechos fundamentales generan obligaciones para las autoridades en todos los órdenes de gobierno,

que bajo cualquier circunstancia deben respetarlos y además deben hacer todo lo que esté a su alcance para
lograr la eficacia plena de los derechos.
19Es importante considerar que si a estos actores no se les ha respetado ni garantizado el derecho a la
educación, se les dificultará a su vez cumplir con su obligación como garantes del cumplimiento de este
derecho para sus hijos, lo cual abre un espacio de acción pública de alta relevancia para el Estado.

29
En tanto que los titulares de obligaciones, estatales y no estatales, además de desplegar
todos los esfuerzos posibles para hacer cumplir los derechos, deben rendir cuentas y ser
responsables de esta tarea ante la ciudadanía.

2.2.1. Principios rectores de un enfoque de derechos

Las reformas constitucionales en materia de derechos humanos, aprobadas en junio de
2011, representaron un parteaguas en los ámbitos de aplicación e interpretación de las
normas en materia de derechos humanos en el país y su repercusión ha impactado en
todos los campos de la acción pública y a todos los integrantes de los poderes legislativo,
ejecutivo y judicial, así como en las diferentes órdenes de gobierno (federal, estatal y
municipal). Prueba de ello son los textos constitucionales que establecen que ninguna
disposición, interna o externa, deberá ser impedimento para el pleno ejercicio y disfrute de
los derechos humanos, ni obstáculo para el goce de su fin último, la dignidad humana.

Así, los tres primeros párrafos del Artículo 1º constitucional dan cuenta del núcleo de
estas reformas, relativas a la cláusula de interpretación conforme (armonización del
contenido de las normas de derechos humanos con el de nuestra Constitución), el
principio pro persona (aplicación de la norma que más beneficie a los individuos en caso
de discrepancia entre normas internas y externas), así como la obligación de las
autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos.

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los
que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección,
cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitución establece (CPEUM, Art. 1º, primer párrafo).

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con

esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en
todo tiempo a las personas la protección más amplia (CPEUM, Art. 1º, segundo
párrafo).

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de

promover, respetar, proteger y garantizar20 los derechos humanos de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad21. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y

21 Estos principios implican que los derechos son inherentes a todo ser humano por el solo hecho de serlo,
pero además coloca la centralidad del sujeto de derechos en su contexto y reinterpreta los derechos desde
sus necesidades locales e interculturales (universalidad); no hay jerarquías ni diferencias entre derechos y
todos son igualmente necesarios (indivisibilidad); el disfrute de un derecho o grupos de derechos son

30
 reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la
ley (CPEUM, Art. 1º, tercer párrafo).

Con respecto al principio de progresividad, es importante destacar que los derechos

humanos estipulados en la normatividad nacional e internacional establecen un conjunto
de mínimos, por lo que de acuerdo con Serrano y Vázquez (2013) compete al Estado el
despliegue de medidas deliberadas, concretas y orientadas hacia el cumplimiento de las
obligaciones que permitan el avance en el disfrute de los derechos (progresión) y no su
regresión. Esta noción de progresividad trae implícita la necesidad de realizar
evaluaciones de la acción del Estado en torno al avance de los derechos.

Asimismo, el Artículo 4º constitucional hace referencia a la obligación del Estado de

cumplir con el interés superior de la niñez como principio rector de todas las políticas
públicas dirigidas a las niñas y niños, así como a la obligación de padres y tutores de
preservar y demandar el cumplimiento de los derechos.

En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el

principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus
derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades
de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.
Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las
políticas públicas dirigidas a la niñez (CPEUM, Art. 4º, párrafo 9).

Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el

cumplimiento de estos derechos y principios (CPEUM, Art. 4º, párrafo 10). De
manera específica, con respecto al derecho a la educación, es obligación de los
mexicanos hacer que sus hijas, hijos o pupilos menores de edad cursen la
educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior (LGE, Art. 4º).

Por su parte, la reforma del artículo 4° de la Ley General de Educación establece lo

siguiente:

Es obligación de los mexicanos hacer que sus hijas, hijos o pupilos menores de
edad cursen la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior.

En congruencia con estos derechos y principios, la Ley General de los Derechos de

Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA), promulgada el 4 de diciembre de 2014, reconoce
a las niñas, niños y adolescentes como titulares de derechos (LGDNNA, Art. 1º, fracción

dependientes de la realización de otros (interdependencia); y, es necesario avanzar gradualmente en el

cumplimiento de los mismos (progresividad).

31
I), y establece que, de manera enunciativa más no limitativa, tienen los derechos
siguientes:

I. Derecho a la vida, a la supervivencia y al desarrollo;

II. Derecho de prioridad;
III. Derecho a la identidad;
IV. Derecho a vivir en familia;
V. Derecho a la igualdad sustantiva;
VI. Derecho a no ser discriminado;
VII. Derecho a vivir en condiciones de bienestar y a un sano desarrollo integral;
VIII. Derecho a una vida libre de violencia y a la integridad personal;
IX. Derecho a la protección a la salud y a la seguridad social;
X. Derecho a la inclusión de niñas, niños y adolescentes con discapacidad;
XI. Derecho a la educación;
XII. Derecho al descanso y esparcimiento;
XIII. Derecho a la libertad de convicciones éticas, pensamiento, conciencia,
religión y cultura;
XIV. Derecho a la libertad de expresión y de acceso a la información;
XV. Derecho de participación;
XVI. Derecho de asociación y reunión;
XVII. Derecho a la intimidad;
XVIII. Derecho a la seguridad jurídica y al debido proceso;
XIX. Derechos de niñas, niños y adolescentes migrantes; y
XX. Derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así
como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de
banda ancha e Internet (LGDNNA, Art. 13).

Asimismo, esta Ley establece que para garantizar la protección de los derechos de niñas,
niños y adolescentes, las autoridades deberán realizar lo siguiente:

I. Garantizar un enfoque integral, transversal y con perspectiva de derechos

humanos en el diseño y la instrumentación de políticas y programas de gobierno;

II. Promover la participación, tomar en cuenta la opinión y considerar los aspectos

culturales, éticos, afectivos, educativos y de salud de niñas, niños y
adolescentes, en todos aquellos asuntos de su incumbencia, de acuerdo a su
edad, desarrollo evolutivo cognoscitivo y madurez; y,

III. Establecer mecanismos transparentes de seguimiento y evaluación de la

implementación de políticas, programas gubernamentales, legislación y

32
 compromisos derivados de tratados internacionales en la materia (LGDNNA, Art.
2).

Sin embargo, es claro que este conjunto de disposiciones jurídicas son condición
necesaria pero no suficiente para generar cambios, políticos y prácticos, en el ejercicio
pleno de los derechos. Para ello, se requiere que las instituciones y autoridades
responsables de dar cauce a estos cambios orienten sus decisiones y acción pública
hacia la promoción, respeto, protección y garantía del derecho a una educación de calidad
para todos, y que se generen mecanismos de controlaría social que acompañen estas
decisiones políticas y den impulso al cumplimiento efectivo de este derecho.

2.2.2. El derecho a una educación de calidad

El derecho a la educación implica orientar la educación a “desarrollar armónicamente,
todas las facultades del ser humano y fomentar en él, el amor a la Patria, el respeto de los
derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y
en la justicia” (CPEUM, Art. 3º, párrafo segundo). Asimismo, reconoce la obligatoriedad de
la educación primaria gratuita, la secundaria y la accesibilidad de la enseñanza superior
en función de las capacidades de los Estados, implementando progresivamente su
gratuidad (Art. 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales).

Así, el derecho a la educación es un derecho humano clave y fundamental, ya que es

condición esencial y potenciadora del desarrollo y disfrute de los demás derechos de las
niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos, puesto que de ser cancelado se estaría
impidiendo el goce de otros múltiples derechos y sería imposible resarcir el daño
originado al individuo.

Es todos esos derechos al mismo tiempo. También, de muchas formas, es un

derecho civil y un derecho político, ya que se sitúa en el centro de la realización
plena y eficaz de esos derechos. A este respecto, el derecho a la educación es el
epítome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos
(Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación 11,
párrafo 2).

De acuerdo con lo establecido en los artículos 2º, 3º y 32º de la Ley General de

Educación, relativos al derecho de todos los individuos a recibir una educación de calidad,
se infiere que el subconjunto mínimo de derechos que debería asegurar el Estado en
materia de educación son los siguientes: 1. El derecho de todos los individuos a tener las
mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional; 2. El derecho de
permanencia y conclusión de la educación obligatoria; y, 3. El derecho al máximo logro de

33
aprendizajes de los educandos, es decir, el derecho a aprender en un marco de equidad
educativa.

Todo individuo tiene derecho a recibir educación de calidad y, por lo tanto, todos los
habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al Sistema
Educativo Nacional, con solo satisfacer los requisitos que establezcan las
disposiciones generales aplicables (LGE, Art. 2º).

El Estado está obligado a prestar servicios educativos de calidad que garanticen el

máximo logro de aprendizaje de los educandos, para que toda la población pueda
cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior (LGE,
Art. 3º).

Las autoridades educativas tomarán medidas tendientes a establecer condiciones

que permitan el ejercicio pleno del derecho a la educación de calidad de cada
individuo, una mayor equidad educativa, así como el logro de la efectiva igualdad en
oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos (LGE, Art. 32º).

El derecho de acceso a la educación implica que todas las niñas, niños, adolescentes,
jóvenes y adultos del país tengan posibilidades reales de disponer y acceder a una oferta
educativa de calidad, especialmente aquellos que enfrentan condiciones desfavorables
(disponibilidad y accesibilidad). El derecho a la permanencia en la escuela, implica que
estos sujetos de derecho tengan una trayectoria escolar sin rezago y un egreso oportuno
acorde con la edad típica de terminación de la educación básica y media superior, en
condiciones flexibles y que respondan a las necesidades de los estudiantes en contextos
culturales y sociales diversos (adaptabilidad). Por su parte, el derecho al logro de
aprendizajes relevantes guarda relación con el derecho de niños, niñas, adolescentes,
jóvenes y adultos de recibir una educación pertinente, aceptable y culturalmente
adecuada (aceptabilidad y adaptabilidad).

Esta propuesta de definición de derechos retoma los principales planteamientos

desarrollados por Katarina Tomasevski, ex Relatora Especial de las Naciones Unidas para
el Derecho a la Educación (1998-2004), derivados del Pacto Internacional de los
Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), denominado modelo de las 4 As.
Ésta es una propuesta analítica que facilita la comprensión del derecho a la educación, la
cual fue adoptada por la Comisión de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en
su observación general 13 del derecho a la educación.

Este modelo establece que la educación en todas sus formas y niveles debe poseer las
siguientes características esenciales e interrelacionadas: Disponibilidad (Availability),
Accesibilidad, Aceptabilidad y Adaptabilidad. Posteriormente, se añaden otras 2 As a este

34
esquema, relativas a la Asequibilidad o factibilidad (Affordability) y la Rendición de
Cuentas o Responsabilidad (Accountability).

La disponibilidad hace referencia a que la oferta educativa debe disponer tanto de

docentes calificados, como de instituciones, infraestructura, materiales, tecnología y
programas de enseñanza en cantidad suficiente y en condiciones óptimas de
funcionamiento. La accesibilidad implica hacer llegar la educación a todas las niñas,
niños, adolescentes, jóvenes y adultos especialmente a los grupos que enfrentan
situaciones de mayor vulnerabilidad, sin discriminación alguna. Asimismo, alude al criterio
de accesibilidad material, es decir, hacer alcanzable la educación a través de una
localización geográfica de acceso razonable o por medio de la tecnología (educación a
distancia).

La adaptabilidad refiere que la educación debe tener la flexibilidad necesaria para

adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y
responder a las necesidades de los alumnos en contextos sociales y culturales variados.
La aceptabilidad se enfoca en la forma y fondo de la educación, es decir, considera que
los programas de estudio y los métodos pedagógicos han de ser aceptables, pertinentes y
de buena calidad.

Por tanto, en la contraparte de la titularidad de obligaciones, el deber del Estado se debe

materializar en políticas públicas, acciones legislativas y judiciales y, en general, en
intervenciones públicas relevantes, pertinentes, suficientes, equitativas, eficaces,
eficientes y que generen un impacto consistente en el cumplimiento de los derechos de
acceso, permanencia y logros de aprendizaje relevantes, tomando en consideración las
seis características esenciales del derecho a la educación.

Estas dimensiones (relevancia, pertinencia, suficiencia, equidad, eficacia, eficiencia e

impacto) refieren al concepto de calidad de la educación propuesto en la Ley del INEE
(Ley del INEE, Art. 5, fracción III), las cuales resultan de suma utilidad para valorar la
acción pública en esta materia. Desde esta perspectiva, el rol fundamental del Estado es
asegurar que los diversos componentes del sistema educativo, es decir, docentes y
directivos, infraestructura educativa, organización escolar, programas, materiales y
métodos educativos cumplan con dichos criterios (Diagrama 1).

35
 Diagrama 1. La evaluación desde el enfoque del derecho a una educación de
calidad

Fuente: elaboración propia

De acuerdo con Latapí (2009), dado que el derecho a la educación está en la base de las
obligaciones del Estado, es punto de partida y fundamento último de las políticas
educativas. Por lo tanto, las políticas educativas deberían concretar soluciones viables y
efectivas a los principales problemas educativos que afectan a la sociedad mexicana -de
manera articulada, coherente y significativa-, de tal manera que logren generar mejoras
graduales hacia el cumplimiento del derecho a la educación.

Bajo este marco, los principios básicos que orientan el enfoque de la educación basado
en derechos humanos son la universalidad e inalienabilidad, la indivisibilidad, la
interdependencia e interrelación, la igualdad y no discriminación, la participación e
integración, la habilitación y la rendición de cuentas (UNESCO y UNICEF, 2008).

La universalidad implica que los derechos son inherentes a todo ser humano por el solo
hecho de serlo, además coloca la centralidad del sujeto de derechos en su contexto y
reinterpreta los derechos desde sus necesidades locales e interculturales; la
inalienabilidad significa que nadie puede renunciar voluntariamente al derecho a la
educación ni nadie puede privar a otra persona de él; la indivisibilidad, que es inherente a

36
la dignidad del ser humano, se refiere a que todos los derechos tienen igual rango y no es
posible ordenarlos jerárquicamente ni establecer diferencias entre ellos, ya que todos son
igualmente necesarios. La interdependencia e interrelación alude a que la realización y
disfrute de un derecho o grupos de derechos dependen de la realización de otros, y el
valor de cada derecho se incrementa por la presencia de los demás.

Por su parte, la igualdad y no discriminación exige enfocarse en el combate a la

discriminación y la desigualdad; la participación e integración se refieren al
involucramiento de los actores en tanto sujeto de derechos, así como su contribución y
disfrute del desarrollo civil, económico, social, cultural y político de sus entornos; en tanto
que la habilitación, alude al proceso por el cual se busca crear o incrementar las
capacidades de las personas y las comunidades para demandar y ejercer sus derechos.

Finalmente, la rendición de cuentas implica informar, justificar y responsabilizarse ante los

ciudadanos, de las acciones gubernamentales emprendidas para brindar atención a los
problemas educativos. Este principio involucra la definición de titulares de derechos y
obligaciones, así como el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos para
favorecer el cumplimiento de sus obligaciones.

37
3. El Modelo de evaluación de políticas y programas educativos del INEE

Si bien la práctica de la evaluación de programas y políticas en México es un ejercicio

relativamente reciente, como ya se señaló existe un aprendizaje importante en la materia,
que permite extraer lecciones para el planteamiento de un esquema o modelo de
evaluación que haga posible disponer de información relevante y útil para mejorar la
política educativa y avanzar en el cumplimiento del derecho a la educación.

De acuerdo con lo mencionado en el capítulo uno, el modelo de evaluación empleado por

CONEVAL se ha enfocado preponderantemente en la valoración del desempeño de los
programas presupuestarios, con una tendencia hacia el cumplimiento de metas, el costo-
eficiencia de los mismos y un énfasis en la función de rendición de cuentas. Sus
principales áreas de oportunidad se encuentran en el desarrollo y explotación de
evaluaciones de políticas públicas, cuyos resultados se utilicen, de manera estratégica y
efectiva, para orientar procesos clave de toma de decisiones de mejora de la política
educativa.

Dado que el propósito central de las evaluaciones que desarrolla el Instituto es la mejora
de la educación, el reto del INEE es generar información relevante y oportuna que permita
detonar cambios positivos en ejes sustantivos de la política educativa, orientando así el
uso de los resultados de las evaluaciones hacia el cumplimiento progresivo del derecho a
la educación de todas las niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos en México (Anexo
4).

Por tanto, la propuesta de evaluación de políticas y programas del INEE, enmarcada en el

enfoque de la educación basado en derechos humanos, plantea transitar hacia un
esquema de valoración de la acción pública que implementa el Estado mexicano para dar
respuesta a problemas de alto interés público y relevancia social que inhiben la capacidad
sinérgica de mejora del conjunto de componentes que constituyen el Sistema Educativo
Nacional.

Esta propuesta deriva de la fortaleza de la evidencia que se logra generar por esta vía
para la toma de decisiones de mejora. Se parte de la consideración de que no es posible
construir rutas de intervención pública, más pertinentes y efectivas, si no se realiza un
análisis y valoración de la acción pública en curso, que permita conocer y comprender qué
intervenciones se han puesto en marcha, cómo se han implementado, qué resultados,
efectos e impactos han logrado obtener y por qué razones.

En tal sentido, la evaluación de políticas y programas educativos que propone el INEE se

orienta a valorar los alcances y déficits de la acción pública, con el fin de contribuir a
avanzar en la mejora de los componentes del SEN y, en consecuencia, en la protección,
38
respeto, promoción y garantía progresiva del cumplimiento del derecho a una educación
de calidad para todos.

Se evalúan un conjunto de criterios o atributos acordes con el ciclo de la política pública22,

en sus fases de diseño, implementación y generación de resultados; y adecuados para la
política pública específica en cuestión, el problema público que le dio origen y los
componentes del SEN en los que debería incidir la acción pública para favorecer el
cumplimiento del derecho a la educación. Se enfatiza en la valoración de la pertinencia,
coherencia en la política y entre políticas, y efectividad de la acción pública desde un
enfoque de derechos.

Se asume que el juicio de valor inherente a toda evaluación necesita:

Partir de un conjunto defendible de principios o ideales para determinar la situación

del objeto a evaluar respecto a tales valores. Esta obviedad plantea al evaluador la
necesidad de seleccionar los valores apropiados como fuente de los criterios [o
estándares] de evaluación… Mucho más difícil resulta aún especificar… los
estándares adecuados de productos y procesos de los sistemas educativos o
modelos satisfactorios de políticas educacionales, por ejemplo (De la Orden, 2009,
pp. 20, 22).

Bajo este tenor, se propone que la evaluación de las políticas y programas educativos se
concentre en la valoración de dichos criterios, a partir del análisis de los elementos
constitutivos de una política: programas, servicios y acciones, movilizados a través de un
conjunto de instrumentos de política, entre ellos, el gasto público es de especial
relevancia; así como las capacidades, restricciones, motivaciones e intereses que los
distintos actores despliegan para dar respuesta a un problema público de tipo educativo.

Con estas evaluaciones se busca tener una mejor comprensión del problema público que
dio origen a la propuesta de política en cuestión, y un mayor entendimiento de la
complejidad de la implementación, principalmente, en sus niveles de meso y micro
implementación, desde un enfoque que permita desentrañar el conjunto de restricciones y
oportunidades que enfrenta la acción pública durante su operación, y orientar sus
resultados para que sean utilizados por los actores educativos y decisores, rumbo a la
mejora.

22 El Modelo que se propone parte del conocimiento de que las políticas públicas en México no prevén
mecanismos de salida, transición o terminación de la intervención del Estado, es decir, se carece de
escenarios en los que las políticas públicas anticipen (o pronostiquen) el tiempo, las fases y las condiciones
que se esperan alcanzar para dar por superada la faceta del problema que dio origen a la política o programa
público en cuestión. Esto permitiría pensar las políticas públicas de manera recursiva -o a manera de espiral-
es decir, recuperar la noción de que los problemas públicos se transforman en el tiempo, por lo que el tipo de
apoyo o entrega a la población de las capacidades necesarias para dar atención al problema también debe
evolucionar, y el Estado debe ser sensible a ello.

39
3.1. ¿Qué se entiende por modelo?

De acuerdo con la Real Academia de la Lengua (RAE), un modelo es un “arquetipo o

punto de referencia para imitarlo o reproducirlo” y un “esquema teórico, generalmente en
forma matemática, de un sistema o de una realidad compleja, como la evolución
económica de un país, que se elabora para facilitar su comprensión y el estudio de su
comportamiento”. En el ámbito de la evaluación de programas públicos, Stufflebeam y
Shinkfield (2007) establecen que un modelo implica “una conceptualización idealizada
para conducir la evaluación de programas”, el cual debe contener “un grupo coherente de
principios conceptuales, hipotéticos, pragmáticos y éticos formando un marco general
para guiar los estudios y práctica de la evaluación de programas” (p. 63).

Asimismo, Stufflebeam y Shinkfield afirman que aunque la disciplina de la evaluación ha

tenido grandes avances en la conceptualización de la evaluación de programas, aún tiene
mucho por hacer en el desarrollo de teorías globales para guiar el estudio y práctica de la
misma. Así, la literatura existente generalmente muestra acercamientos conceptuales o
modelos de evaluaciones que carecen de procesos de validación con base en teorías
sólidas.

En este mismo sentido, Madaus y Kelleghan (2000, en García, 2010) señalan que
emplear el término modelo de evaluación para referirse a perspectivas o enfoques podría
resultar impreciso, pues éstos carecen del nivel de formalización que tienen, por ejemplo,
los modelos matemáticos; sin embargo, proponen superar este debate definiendo “modelo
de evaluación” como la forma de pensar o de concebir los diversos ejercicios de
evaluación.

Para el caso del Modelo de Evaluación de Políticas y Programas del INEE se define
modelo como el marco general que ofrece pautas de referencia, componentes y criterios
mínimos, así como principios clave a considerar para concebir, orientar y dirigir el
desarrollo de los procesos de evaluación de las políticas, programas e intervenciones
educativas que tengan el propósito de mejorar la calidad y equidad en la educación básica
y media superior en el país.

3.2. ¿Para qué evaluar?

Dado que la evaluación no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para la mejora,

resulta clave comprender, en primer término, el propósito y uso de la información que
arroje la evaluación, ya que ello orientará la toma de decisiones sobre su diseño e
implementación.

40
En este sentido, el propósito de la evaluación de los programas y las políticas educativas
que desarrolla el INEE es la generación de información útil, relevante y oportuna sobre la
pertinencia, efectividad, eficacia y coherencia de las políticas y programas, y entre
políticas y programas educativos, que contribuya a la construcción de evidencia para
apoyar la toma de decisiones de mejora educativa y a la elaboración de directrices.23

De acuerdo con Cronbach, evaluar no se limita a un asunto de seleccionar un método

para contestar preguntas específicas que son de especial importancia para una audiencia
particular; la evaluación implica un ejercicio centrado en el mejor entendimiento de los
problemas sociales y en los caminos en los que los programas o políticas pueden ser
evaluados para resolver dichos problemas sociales (Greene, 2013). Por tanto, las
evaluaciones de políticas y programas que desarrolle el Instituto, en el marco de sus
atribuciones, aspiran a constituirse en instrumentos promotores de procesos de mejora de
la intervención pública del Estado para lograr impulsar y garantizar, de manera progresiva,
el cumplimiento del derecho a una educación de calidad para todos.

Dado que el fin de la evaluación educativa es la optimización de alguna faceta,

componente o aspecto de la educación, los resultados de las evaluaciones de políticas y
programas serán susceptibles de un uso específico asociado con dicho propósito:
“considerar, pues, la decisión sobre el objeto evaluado como un elemento constitutivo
esencial de la evaluación, supone reconocer que la función general de la evaluación
educativa es la optimización de la educación” (De La Orden, 2009, p. 23). Así, la
evaluación se distingue de otros tipos de investigación social en que está absolutamente
orientada al uso.

De manera general, se distinguen tres funciones de las evaluaciones, no excluyentes

entre sí, en razón del momento de su realización, del tipo de decisiones que se derivan de
ellas, y de la naturaleza más técnica, política o científica de la función. La primera, está
asociada con fines de mejora o aprendizaje, y se suele relacionar con la función formativa
de la evaluación, cuyo carácter es proactivo y se vincula a la toma de decisiones sobre los
procesos.

La segunda, que está asociada a la rendición de cuentas, se denomina función sumativa,

es retroactiva e implica la exigencia de responsabilidades derivadas de los resultados
finales del programa o política en cuestión. Por último, Aguilar y Bustelo (2010) incorporan
una tercera función relativa a “iluminar” acciones futuras (enlightment), la cual contribuye
a construir conocimiento y comprensión de la realidad y de las mejores formas de actuar
sobre ella.

23“Las directrices constituyen una herramienta con la cual se pretende orientar o reorientar algunas de las
decisiones de política que se toman en los distintos niveles de actuación del SEN” (INEE, 2015, p. 5).

41
Se reconoce que los propósitos de mejora de algún aspecto o faceta de la educación no
se logran, de manera exclusiva, a través de la realización de evaluaciones formativas,
sino también sumativas. Por lo que la orientación general de la propuesta del modelo de
evaluación de políticas y programas educativos del INEE pone énfasis en la función
iluminativa y en la función de mejora, ya que interesa conocer y comprender mejor el
problema público de origen y la complejidad de la implementación de las políticas, desde
un enfoque que abunde en el análisis de las restricciones y oportunidades en el marco de
la acción pública para la mejora.

La evaluación que se plantea en este modelo, propone poner atención en la meso y micro
implementación, es decir, de qué manera confluyen y operan las políticas educativas en el
nivel de la administración educativa local y en la escuela (o grupos de escuelas) como
unidad de análisis.

La evidencia de nuestros estudios verifica que diseños rígidos y altamente

estandarizados [de programas] dificulta que las escuelas le den un sentido propio al
cambio y se apropien de él, negociando para adaptar el programa a su realidad y
así aprovecharlo mejor… La bajada de la política por programas debe privilegiar un
enfoque que conjugue la diversidad de las ofertas ministeriales con las necesidades
y posibilidades del establecimiento, sus directivos, profesores y alumnos, para un
mejor empalme entre ambos (Raczynski, 2008, p. 10).

Sin embargo, esta postura no es limitativa con respecto al desarrollo de evaluaciones

sumativas, como las de resultados, efectos e impactos de la política o programa, que se
desarrollarían en torno a componentes clave de la actual reforma educativa; o de
estrategias de política sustantivas que apuntan a mitigar o atender un problema educativo
de alta relevancia social.

3.3. ¿Qué se evalúa?

El objeto de la evaluación es la acción pública que implementa el Estado para generar

cambios y mejoras en los componentes del SEN y, en consecuencia, favorecer el
cumplimiento del derecho a la educación.

Sin embargo, el foco de interés de esta acción pública se planteará en razón de los
criterios siguientes:

 Ámbitos, temáticas o problemas de alto nivel de prioridad para la política educativa

(p. ej. el problema del abandono escolar en media superior, el acceso a la
educación de las niñas, niños y adolescentes migrantes, etcétera).

42
  Atención educativa a grupos de población que enfrentan condiciones de mayor
desventaja para el ejercicio pleno de sus derechos (p. ej. niñas, niños y
adolescentes migrantes, jornaleros e hijos de jornaleros; indígenas; población que
sufre alguna discapacidad).

 Alcances territoriales específicos (p. ej. la atención educativa en entornos urbanos

y rurales).

 Estrategias de política sustantivas en el marco de la reforma educativa (p. ej. la

implementación del Servicio Profesional Docente, el servicio de asistencia técnica
a la escuela SATE).

 Niveles o modalidades educativas del SEN (p. ej. educación indígena,

telebachilleratos).

 Políticas y/o programas que operan a través de instrumentos de política

“innovadores” (p. ej. bolsas presupuestales que fusionan varios programas en uno
solo: programa de inclusión y equidad educativa, programa de fortalecimiento de la
calidad en educación básica).

 Políticas y/o programas con mayor presupuesto (p. ej. el programa de inclusión y
alfabetización digital).

3.3.1. Evaluación de políticas educativas y de programas

La tendencia generalizada en el campo de la evaluación de las acciones gubernamentales
es evaluar programas aislados y, con mucha menor frecuencia, políticas. Evaluar
programas implica, de acuerdo con el Ministerio de Política Territorial y Administración
Pública del gobierno de España (2010), valorar aspectos concretos y operativos de las
políticas, y hacer juicios de valor sobre la función gestora e implementadora de las
intervenciones públicas. Sin embargo, esto suele ser insuficiente cuando lo que se
requiere es conocer y entender niveles más estratégicos de la “función superior del
gobierno”.

Por el contrario, cuando se plantea la evaluación de una política generalmente se busca

información sobre “los retos que plantea la transversalidad, la descentralización de las
decisiones y la corresponsabilidad financiera que comparten los distintos órdenes de
gobierno. Se alude a una dimensión superior de la acción de gobierno relacionada con la
toma de decisiones estratégicas, la legitimación social de la acción pública y sus impactos
y las posibles alternativas y mejoras” (p. 55).

43
Al respecto, Kisilevsky (citado en Martín y Martínez, 2012), se pregunta si “es posible
reducir la complejidad de la ‘política pública’ al artificio del recorte que suponen los
‘programas’ desde sus documentos”. La autora recupera la perspectiva de Chiara y Di
Virgilio (2008), quienes establecen que al hacer alusión a la gestión de las políticas
públicas se está haciendo referencia también a ‘programas públicos en acto’. “[…] esta
perspectiva supone avanzar en la formulación de interrogantes y organizadores de los
estudios evaluativos que estén a la altura de la complejidad que desafía a los gestores de
los programas, no en tanto instancias aisladas, sino convertidos en parte de la ‘red de
política’” (p. 83).

Según la AEVAL (2010) cuando se evalúan los programas, la mirada suele estar puesta
en el aspecto operativo y en la relación entre objetivos y medios, en cambio, cuando se
evalúan políticas confluyen distintas intervenciones transversales en múltiples
dimensiones (geográficas, temporales, institucionales y normativas), y en sectores
interconectados y con trayectorias político-sociales que tienen como eje los problemas,
así como los intereses de diferentes actores en pugna. En este sentido, Raczynski y
Salinas (2008), al hacer alusión al caso chileno, reafirman la permanente confusión que
existe en los países de América Latina entre políticas y programas, y la tendencia
predominante a evaluar programas:

Evaluar la política, entre otras cosas, implica preguntar por la coherencia de los
instrumentos programáticos y otros, tanto a nivel de su concepción como en cuanto
a su implementación (instrumentos, tiempos, sinergias, competencias). En esta
perspectiva, las preguntas de evaluación refieren no a programas individuales sino a
cómo el conjunto de los programas “aterrizan” y “empalman” con la situación y
dinámica de la unidad educativa (p.11).

Así, se entiende que las políticas públicas son un conjunto coherente, intencional y
sistemático de decisiones traducidas en programas, proyectos y acciones públicas (u
omisiones), definidas en un contexto institucional y organizacional determinado, con
recursos asignados para su desarrollo y actores en juego; cuyas orientaciones
estratégicas remiten a una configuración de posiciones técnicas, políticas y éticas de la
acción pública.

Aunque podría ser debatible definir a la política educativa como la acción conjunta de
intervenciones públicas (en el que se integran presupuestos, actores y decisiones), que
desde su origen y desarrollo no tienen una clara articulación y cohesión entre ellos, se
parte de la premisa de que al estar alineadas a un objetivo estratégico del Programa
Sectorial de Educación y el Plan Nacional de Desarrollo, deberían responder siempre a la

44
mejora de algunos de los componentes del SEN y, por tanto, al logro de un fin superior de
política pública.

Por lo tanto, tomando en consideración que el propósito central de las evaluaciones que
desarrolla el Instituto es su utilización para la mejora de la educación, el Modelo de
Evaluación de Políticas y Programas del INEE propone transitar hacia un esquema de
valoración de la acción pública que permita contribuir a detonar mejoras en ejes y redes
de política sustantivos para el cumplimiento del derecho a la educación de todas las
niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos del país.

3.3.2. Las agendas de evaluación de políticas y programas educativos y de emisión

de directrices
La agenda de evaluación de políticas y programas educativos del INEE habrá de ser
congruente con su agenda temática de emisión de directrices, de tal manera que sea
posible articular las necesidades de información (presentes y futuras) con los proyectos
de evaluación, corregir los vacíos de información, evidencia o conocimiento, y apoyar en
la identificación de las razones que explican los resultados obtenidos.

En este sentido, la agenda de evaluación (alineada con la de directrices) se definirá por

ejes o dominios de política del Sistema Educativo Nacional, es decir, ya sea por temáticas
transversales relevantes a la política educativa, por estrategias de política derivadas de la
reforma educativa, por grupos de población que enfrentan condiciones de vulnerabilidad,
o por niveles o ciclos educativos del sistema.

Por tanto, la agenda de evaluación de políticas y programas se expresa, primero, en la

definición de un conjunto de problemas públicos prioritarios, en función de una valoración
sectorial acerca de la relevancia y magnitud de los problemas educativos; las prioridades
de gobierno; y, una apuesta política y ética que implicará definir, desde la Junta de
Gobierno, el orden de prelación de las áreas temáticas a evaluar y, por tanto, a atender en
términos de emisión de directrices de mejora.

3.4. ¿A quiénes están dirigidos los resultados de las evaluaciones?

La evaluación de políticas y programas educativos tiene como propósito ofrecer insumos

para la construcción de evidencia que permita elaborar directrices para la mejora
educativa, así como ofrecer información útil y relevante que –sin, necesariamente, pasar
por las directrices- pueda apoyar los procesos de toma de decisiones de las autoridades
educativas y/o escolares.

Con este foco claro sobre los objetivos de la evaluación, los usuarios o destinatarios de
los resultados de la evaluación son las autoridades educativas y/o escolares, así como la

45
población educativa directamente relacionada o afectada por el problema en cuestión. Sin
embargo, es importante mencionar que la Dirección General de Directrices para la Mejora
de la Educación será una instancia mediadora que habrá de favorecer la interlocución
entre las instancias de evaluación del INEE y los usuarios mencionados.

3.5. ¿En qué momentos se realizarán las evaluaciones?

De manera consistente con la agenda de emisión de directrices, con las evaluaciones de

políticas y/o programas se buscará generar información relevante y oportuna para dichos
fines, por lo cual, se deberá procurar transitar de la lógica presupuestaria anual a una de
tipo plurianual.

Asimismo, y en los casos en que así lo amerite la necesidad de información, se podrán

realizar evaluaciones periódicas o continuas por facetas/componentes de la política en
cuestión. Por ejemplo, en el caso de la evaluación de la política del Servicio Profesional
Docente deberá plantearse un esquema de evaluación plurianual de las diversas
estrategias que la componen. En otros casos, es probable que las evaluaciones se
desarrollen en una sola ocasión.

3.6. ¿Cuáles son los elementos constitutivos del modelo de evaluación de políticas
y programas educativos?

El modelo de evaluación de políticas y programas educativos del INEE está conformado

por cuatro componentes clave: 1) Los instrumentos de política; 2) Los referentes de
mejora; 3) El ciclo de las políticas; y, 4) Los criterios de evaluación; los cuales constituyen
un sistema que posee entradas, procesos analíticos y valorativos en su interior, así como
salidas y retroalimentación (Diagrama 2).

46
 Diagrama 2. Componentes que integran el Modelo de Evaluación de Políticas y
Programas Educativos

Fuente: elaboración propia.

El insumo clave que alimenta este modelo está constituido por un proceso que permite
situar y caracterizar la política educativa a evaluar. Este proceso parte de la definición y
estructuración del problema público que dio origen a la propuesta de política, la cual
incluye el análisis del problema, la generación de hipótesis, el análisis de los contextos, el
análisis de la población objetivo y la descripción de la información que ha generado la
investigación educativa y la evaluación de programas respecto de dicho problema.

47
Posteriormente, se realiza un mapeo de los actores clave -o grupos de interés- que
participan en la política pública en cuestión, titulares de derechos y obligaciones; seguido
de un mapeo de los programas, acciones y servicios educativos que permita conocer qué
acciones de política está implementando el Estado para dar respuesta al problema público
en cuestión, sus orígenes, trayectoria, evolución y la identificación de la teoría del cambio
que subyace de la política o programa a evaluar.24 (Diagrama 3).

Diagrama 3. Caracterización y situación de la política educativa a evaluar

Fuente: elaboración propia.

Una vez que se dispone de esta caracterización de la política, se pone en marcha el

primer componente del modelo, con el fin de desarrollar un análisis de los instrumentos de
política que hacen posible la movilización de las intenciones en decisiones y acciones.

3.6.1. Instrumentos de política

El primer componente del modelo de evaluación de políticas y programas educativos tiene

por objeto identificar qué instrumentos emplea la política a evaluar para impulsar,

24 Una política pública, por definición, siempre contiene una teoría de cambio que delimita una serie de
supuestos y de rutas de acción con los que se intenta provocar los cambios de mejora deseados (Véase pg.
23). De acuerdo con Landau (1977, en Thoenig, 1997), las políticas públicas guardan una teoría de cambio
estructurada para alterar ciertas circunstancias o para transformar las conductas de ciertos actores. Aunque
se espera que la teoría de cambio que sustente a una política pública se construya ex ante a la toma de
decisiones, incluso aquéllas que provengan de la voluntad de ciertos funcionarios pueden tener una teoría de
cambio implícita y verosímil, definida ex post a la toma de decisiones. En este último caso, la intervención
pública también se pude argumentar, caracterizar y defender como una política pública.

48
movilizar y lograr la consecución de los resultados esperados por la intervención
educativa. En este sentido, se propone realizar un análisis de la relación entre los
siguientes instrumentos de política: normativos, financieros, institucionales y
organizativos, de gestión y recursos (Diagrama 4).

Diagrama 4. Análisis de los instrumentos de la política

Fuente: elaboración propia.

a) Instrumentos normativos: Se hace referencia a cualquier norma legal y de aplicación

directa, que regula y orienta la acción pública. Las políticas públicas recurren a los
instrumentos normativos como una parte fundamental de intervención en sectores o
espacios concretos. Asimismo, los decisores pueden determinar qué objetivos han de ser
alcanzados mediante instrumentos de aplicación obligatoria y sancionable; y cuáles
pueden serlo mediante el uso de instrumentos de carácter voluntario.

b) Instrumentos financieros: Comprenden los diferentes medios de financiación, su

alcance, naturaleza, montos presupuestales, criterios de asignación, etcétera, que
impulsan un curso de acción determinado a partir de la política pública. Pallares (1988),

49
señala que a partir de los impuestos pagados por los ciudadanos, los gobiernos
estructuran el gasto público en función de las políticas que planean desarrollar. Los
presupuestos asignados de acuerdo con las prioridades de política educativa y que
orientan la inversión en recursos educativos podrían mejorar la calidad de los servicios
educativos, con énfasis en la atención a los sectores más desfavorecidos.

En este sentido, el Modelo de Evaluación propone aterrizar el análisis del gasto público a
las políticas y programas concretos a evaluar, así como de acciones públicas educativas
implementadas por el Estado.

c) Instrumentos institucionales y organizacionales: Un elemento presente en todas las

políticas públicas es el entramado institucional y organizacional que las sustentan. Existen
al menos dos estructuras de instrumentos organizativos e institucionales: las de tipo
administrativo, y las de coordinación y cooperación. En ellas se considera la distribución
de atribuciones y capacidades decisorias entre órdenes de gobierno, sus órganos de
colaboración, las reglas del juego y los mecanismos de coordinación que establecen, así
como la definición de los procesos de trabajo.

d) Recursos: Las políticas requieren de la movilización virtuosa de un conjunto de

recursos que hagan posible el desarrollo de los productos, resultados, efectos e impactos
de la política. Pueden ser de varios tipos: de poder, de conocimiento, de información, de
comunicación, de mejora del conocimiento y de legitimidad.

e) Instrumentos de gestión: Su función principal es identificar y resolver situaciones que

se presenten en la implementación de la política. Estos instrumentos, asimismo, son el
vínculo de conducción para movilizar los recursos y hacer posible que la intención
declarada en el diseño se refleje en los productos, resultados, efectos e impactos. Incluye
las modalidades de funcionamiento de la política, y la flexibilidad de la misma ante
circunstancias cambiantes, su articulación con el medio, y su capacidad de innovación en
los procesos.

Como parte sustantiva de este componente y, específicamente, en el análisis del

componente de gestión, se propone caracterizar el tipo de política o programa que se
pretende evaluar, ya que los énfasis de la evaluación en la aplicación de determinados
criterios o atributos y en la construcción de parámetros de referencia variará si se trata,
por ejemplo, de una intervención que se limita a transferir bienes y servicios a la
población, en donde por lo general la participación de la población es muy limitada (p. ej.
entrega de útiles escolares) a otra cuyo objetivo es el desarrollo de capacidades (p. ej. la
política de formación continua docente), que implica una alta participación de la sociedad.

50
Una tipología de políticas útil para estos fines es la propuesta por Roberto Martínez
Nogueira (1998), quien considera dos grandes dimensiones de análisis: el nivel de
programabilidad de las tareas a llevar a cabo para la implementación de la política y el
nivel de la interacción que se tiene con los sujetos participantes en ella. Así, el primero,
está relacionado con el conocimiento del operador para resolver las situaciones a
enfrentar durante la tarea y con el nivel de formalización, estandarización y homogeneidad
de las actividades implicadas. El segundo, hace referencia a la relación que se establece
entre los destinatarios y operadores, es decir, la capacidad de ambos para ajustar su
funcionamiento a las reglas y procedimientos establecidos. De acuerdo con esta
clasificación analítica se pueden tener cuatro grandes tipos de políticas (Tabla 2):

Tabla 2. Tipología de políticas, programas o proyectos

Caracterización de la Homogeneidad de la tarea / Heterogeneidad de la tarea /

política / programa Altamente programable Baja programabilidad

Interacción nula o baja 1. Transferencia de bienes 2. Prestaciones asistenciales y

y recursos de emergencia

Interacción media o alta 3. Servicios sociales 4. Servicios humanos de

profesionales desarrollo de capacidades y de
inserción social

Fuente: Martinez Nogueira (2007).

En el primer tipo teórico, denominado “transferencia de bienes y recursos”, la ejecución

responde a una programación elaborada centralmente, con un elevado nivel de detalle
técnico y administrativo. Las prestaciones en esta categoría son tangibles, por ejemplo,
transferencias de recursos monetarios (becas), suministro de alimentos, entrega de útiles
escolares, etcétera. La etapa crítica del proceso de política es la identificación y selección
de los beneficiarios y su ejecución no requiere de alta interacción con ellos, salvo su
presencia para la recepción, en algunas ocasiones.

El segundo tipo de políticas, denominado “prestaciones asistenciales y de emergencia”

atiende requerimientos de personas en situaciones de necesidad o riesgo, por lo cual sus
acciones y procedimientos operativos difícilmente se encontrarán claramente definidos.
Este tipo de intervenciones requiere un nivel de participación nulo o bajo de los
destinatarios, pues el gobierno suministrará los recursos que considere más pertinentes.

El tercer tipo analítico incluye la ejecución de los “servicios sociales profesionales”, los
cuales dan lugar a cierta discrecionalidad por parte de los operadores, según el dominio
de conocimientos en el ejercicio de su profesión o la socialización en contextos de
prácticas y valores institucionalizados, por ejemplo, la dirección de una escuela

51
telesecundaria. La gestión puede ser conducida centralmente, pero se requiere delegar
capacidad de decisión para adecuar la prestación a la población atendida.

Finalmente, en los “servicios humanos de desarrollo de capacidades y de inserción

social”, las acciones están diseñadas en función de las necesidades o situaciones
particulares del receptor. Su objetivo es producir una transformación significativa en el
sujeto, por ejemplo, a través de acciones de desarrollo de la organización comunitaria,
acciones de promoción social, etcétera.

Sin duda, estos tipos teóricos no se encontrarán de manera pura en la realidad, y se

tendrán programas y políticas en el que confluyan varios de ellos. Será tarea del analista y
evaluador de políticas favorecer la comprensión de estas configuraciones y sus
implicaciones para fines de evaluación.

Con todo, y como se mencionó anteriormente, esta categorización permite situar y

describir la política pública en el marco de su configuración -formal y operativa- pero,
además, promueve el análisis y la valoración de aspectos que no han sido considerados a
profundidad en las evaluaciones tradicionales de programas públicos: la complejidad a la
que se enfrentan los operadores en el nivel de la meso y, principalmente, de la micro-
implementación.

En este sentido, es claro que ante las particularidades locales, de la población objetivo y
de las características específicas de la política, se modifican los cursos de acción
previstos en el diseño y la acción se va transformando, motivo por el cual la evaluación
debe ser flexible ante esta dinámica.

Así, ubicar a la política según el nivel de programabilidad / homogeneidad de sus tareas y

la interacción con la sociedad puede ser útil para que el evaluador sugiera el tipo de
evaluación más pertinente a desarrollar, o bien, la modificación de un tipo de intervención
a otra, más acorde con la particularidad de la población, el problema público a resolver, el
componente del SEN a incidir, o más afín con las capacidades locales.

3.6.2. Referentes de mejora

El segundo componente del modelo implica la construcción del parámetro de referencia

de la evaluación, tanto a nivel teórico como formal (Diagrama 5). El referente teórico hace
alusión a los fines públicos que debe cumplir la política en cuestión y a la cadena de
evidencias que la investigación educativa ha generado en torno a la situación deseable
que se aspira lograr a partir de la implementación efectiva de la política.

52
El referente formal es aquel que se desprende de los documentos normativos y
orientadores de la propia política, y que define las aspiraciones que se plantea,
específicamente, la acción pública a evaluar, en términos de la mejora de la práctica
educativa.

Diagrama 5. Referentes de mejora del Modelo de Evaluación de Políticas y

Programas Educativos

Fuente: elaboración propia.

Este componente implica la construcción de la teoría de cambio de las intervenciones; y,

por tanto, supone la identificación de la cadena de insumos/recursos,
actividades/procesos, productos, resultados inmediatos e intermedios, efectos e impactos,
por lo que la teoría de cambio de la política o programa a evaluar se retoma desde el
primer paso en el que se realiza la caracterización de la intervención de interés. De
acuerdo con Carol Weiss (1997), la teoría de cambio de un programa o política tiene dos
componentes:

53
 La teoría de la implementación, que se refiere a la definición o descripción de las
actividades y de algunos resultados intermedios de la intervención; y, la teoría
programática, que especifica los mecanismos empleados para lograr que los
cambios deseados sucedan. Weiss indica que “los mecanismos de cambio no
son las actividades del programa; sino los efectos que las actividades generan”.
(p.46).

En el campo de los impactos de la acción pública, interesa no perder de vista la resolución

de dos preguntas de suma relevancia para la política educativa:

1. ¿Cuál es el ámbito de incidencia de la política a evaluar en el campo del derecho a

la educación?, y

2. ¿En qué elementos y componentes del SEN estaría interviniendo e incidiendo

preponderantemente la política?

Se parte del hecho de que la acción pública habrá de generar cambios o modificaciones
importantes sobre los diversos componentes del SEN, de tal manera que se encuentren lo
suficientemente alineados para favorecer el cumplimiento del derecho a la educación. En
este sentido, la política en cuestión debería tener suficiente claridad sobre los elementos y
componentes del SEN que se propone mejorar, desde un enfoque de derechos.

Con el fin de clarificar esta relación, se realizó una combinación entre los elementos
expresados en el Artículo 3º constitucional “el Estado garantizará la calidad en la
educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización
escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos
garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos”, y los componentes que
constituyen el SEN, de acuerdo con el artículo 10 de la LGE, “I.- Los educandos,
educadores y los padres de familia; II.- Las autoridades educativas; III.- El Servicio
Profesional Docente; IV.- Los planes, programas, métodos y materiales educativos; V.-
Las instituciones educativas del estado y de sus organismos descentralizados; VI.- Las
instituciones de los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial
de estudios; VII.- Las instituciones de educación superior a las que la ley otorga
autonomía; VIII. La evaluación educativa; IX.- El Sistema de Información y Gestión
Educativa, y X.- La infraestructura educativa”.

54
Además, se añadieron dos elementos de mejora relacionados con los factores
extraescolares y la Administración Educativa; con el fin de incorporar el componente
‘padres de familia’ en el primer caso; y, ‘autoridades educativas’, ‘evaluación educativa’ y
‘SIGE’, en el segundo caso.

Asimismo, se integró una perspectiva más simplificada del enfoque de la educación

basada en derechos humanos, que centra su atención en los derechos de acceso a la
educación (disponibilidad y accesibilidad), derecho de permanencia en la escuela
(adaptabilidad) y derecho de logro de aprendizajes relevantes (aceptabilidad y
adaptabilidad).

La tabla que se presenta a continuación muestra este cruce de dimensiones; sin embargo,
cabe señalar que cada política o programa en cuestión tendrá su propia micro definición
sobre los componentes del SEN en los que debería incidir para avanzar en el
cumplimiento de algunos de los derechos que integran el derecho a una educación de
calidad para todos (Tabla 3).

55
 Tabla 3. Componentes del SEN sobre los que incide la acción pública desde un
enfoque de derechos

Elementos de Componentes del SEN Derecho Derecho a la Derecho al logro

mejora (LGE, Art. 10) de acceso permanencia de aprendizajes
(CPEUM, Art. 3º) a la en la escuela relevantes
educación
Materiales y Planes, programas, X
métodos métodos y materiales
educativos educativos
Máximo logro de aprendizaje de los educandos

Organización Instituciones educativas X

escolar del estado y de sus
organismos
descentralizados
Instituciones de los
particulares con

ACCIÓN PÚBLICA
autorización o con
reconocimiento de
validez oficial de
estudios
Instituciones de
educación superior a las
que la ley otorga
autonomía
Infraestructura Infraestructura
educativa educativa
Idoneidad de Servicio Profesional
los docentes y Docente
los directivos Educadores X
Educandos
Extraescolares Padres de familia X
Administración Sistema de Información
Educativa y Gestión Educativa
Evaluación Educativa
Autoridades Educativas
Fuente: elaboración propia.

3.6.3. Criterios de evaluación

Este componente del modelo se concibe como el engranaje articulador de las demás
piezas del modelo, ya que en su núcleo se encuentra la valoración de las políticas o
programas educativos que se desean examinar. Como parte de éste, se integran dos
grupos de criterios o atributos que acompañan el proceso de valoración: Formales y
Sustantivos (Diagrama 6).

56
 Diagrama 6. Criterios de evaluación de políticas y programas educativos

Fuente: elaboración propia

Los primeros (criterios o atributos formales) se refieren a aquellas características que, en

teoría, cualquier política o programa educativo debería contener. Por ejemplo, como parte
de este conjunto de atributos se encuentran, la coherencia en y entre políticas,25 la
relevancia, equidad, congruencia, adaptabilidad, efectividad, eficacia, entre otros. Este
tipo de criterios, como se verá más adelante, serán integrados al modelo, dependiendo de

25 De acuerdo con Cejudo y Michel (2014), “la especificidad que distingue al enfoque de políticas sitúa como
única unidad de análisis a la propia política y puede generar un problema de miopía: concentrarnos
detenidamente en cada política pública sin revisar el conjunto, o creer que este conjunto de políticas públicas,
de forma automática, se relaciona armónicamente entre sí. Pero un conjunto de políticas públicas bien
diseñadas e implementadas no es lo mismo que políticas que, en agregado, se complementan o refuerzan
para resolver los problemas complejos” (p.1). Así, se pueden identificar tres niveles de coherencia: 1) La
coherencia en las políticas (coherencia interna). Vinculada directamente con la teoría causal que estructura
una política. Valora si hay congruencia, conexión lógica y articulación causal entre la definición del problema,
los instrumentos de políticas y la solución esperada. 2) La coherencia entre políticas. Refiere a la presencia de
diversas intervenciones públicas que interactúan, potenciando y no obstaculizándose unas a otras. Cuando
las políticas no son coherentes pueden estorbar, traslapar o dejar objetivos o personas sin atender; y, 3) La
coherencia entre espacios de políticas. Hace alusión a cómo se relacionan las políticas que lo componen, con
otros grupos de política y cómo éstas logran grandes objetivos estratégicos.

57
la fase del ciclo de la política en la que se desea poner especial relevancia, o en aquella
que se haya identificado como prioritaria.

El segundo de ellos se ha definido como el grupo de los criterios o atributos sustantivos,

los cuales son entendidos como aquellos que se concretan a partir de la política o
programa educativo a evaluar; es decir, el nivel de especificidad de este tipo de criterios
dependerá de aquello que se desea valorar en la acción pública, el problema público al
que debe responder, así como su incidencia en algunos de los componentes del SEN. Un
ejemplo de ello sería la valoración de la pertinencia de la entrega de tabletas electrónicas,
como parte del Programa de Inclusión y Alfabetización Digital (PIAD), en las escuelas de
las comunidades indígenas.

De esta forma, el Modelo de Evaluación de Políticas y Programas Educativos propuesto

por el INEE aspira a “poner en marcha” un sistema articulado para valorar el avance (o
retroceso) de las políticas y/o programas educativos que conforman el SEN. Este
componente de criterios de evaluación debe entenderse como el engranaje que permite
dicha articulación. El análisis de los instrumentos de política y la construcción de los
referentes teóricos y formales de la acción pública, no sólo ayudará a definir los criterios o
atributos más pertinentes, sino que también permitirá situar estos atributos en la fase del
ciclo de política que interesa examinar.

A continuación se señalan los “criterios formales”, referenciados en cada una de las fases
del ciclo de la política pública, que se consideran en este modelo.

Diseño: Esta fase del ciclo, que equivale a lo que Meny y Thoenig (1992) denominan
“formulación de las soluciones” y “toma de decisión”, es cuando la autoridad educativa
elabora el proceso de acción para resolver ciertos problemas educativos previamente
identificados. Dicho proceso de acción queda oficialmente habilitado y se convierte en una
política que, idealmente, debe contener ciertas características.

En este sentido, el modelo aquí desarrollado plantea evaluar qué tanto las políticas y/o
programas educativos cumplen con los siguientes criterios o atributos formales y
sustantivos (Tabla 4).

58
 Tabla 4. Criterios valorados en el diseño

Criterios de
Definición
evaluación
Coherencia Coherencia en la política: Se refiere a la teoría causal que está detrás de
cualquier política o programa. Algunos autores también la denominan
“coherencia interna”. La pregunta central es si la forma que toma la intervención
del Estado es congruente con la definición del problema, los instrumentos de
política y la solución esperada (Cejudo y Michel, 2014).
Coherencia entre políticas: Se refiere a la consistencia entre los propósitos de
cada uno de los instrumentos y acciones de política, es decir, la consecución de
diferentes objetivos que se encuentran relacionados armónicamente entre sí
(Cejudo y Michel, 2014).
Relevancia Se refiere al ‘qué’ y al ‘para qué’ de la educación; es decir, a las intenciones
educativas que condicionan otras decisiones, como las formas de enseñar y de
evaluar. El ‘para qué’, la principal finalidad de la educación, es lograr el pleno
desarrollo del ser humano en su doble realización: individual y social. El juicio
respecto de la relevancia debe ser capaz de dar cuenta del tipo de aprendizajes
establecidos como indispensables, y también de la posibilidad de conocer,
vivenciar y respetar los derechos y libertades humanas fundamentales
(UNESCO-LLECE, 2008).
Pertinencia La pertinencia está referida al grado de adecuación que existe entre un factor
operativo cualquiera (estilos de gestión, criterios de focalización, requisitos de
elegibilidad, metodologías de intervención, actividades, etc.) y las
especificidades del problema que se intenta superar o de la situación social
sobre la que se interviene (Ministerio de Planificación y Cooperación, 2000).
Equidad Comprende los principios de igualdad y diferenciación para asegurar que todas
las personas tengan las mismas oportunidades de hacer efectivos sus derechos
y alcanzar los fines de la educación en condiciones de igualdad. La equidad es
sensible a las diferencias de los seres humanos por lo que, para garantizar
igualdad de oportunidades, es necesario apoyar con mayores recursos a los
grupos más vulnerables (UNESCO-LLECE, 2008).
Congruencia Se refiere a asegurar que los objetivos perseguidos con la intervención se
derivan del diagnóstico realizado y que, por tanto, el programa está bien
orientado (Instituto de Desarrollo Regional, s/f).
Fuente: elaboración propia.

Implementación: Siguiendo con las definiciones que ofrecen Meny y Thoenig (1992), la
implementación o “ejecución del programa” comprende la fase en la que el programa
diseñado es puesto en marcha, es decir, cuando es aplicado en el terreno práctico. La
evaluación de los atributos formales dentro de la implementación de las políticas que se
plantea en este modelo, propone poner atención en los niveles meso y micro de la
implementación.

Al analizar el nivel meso de la evaluación, sostiene Ospino (2002), el centro se dirige a

evaluar el desempeño de las instituciones públicas cuando proveen los servicios o bienes
y llevan a la práctica aspectos concretos de los programas y/o políticas públicas. Es decir,
la evaluación en este nivel, en palabras de la autora, busca valorar la “función gerencial
de la planeación estratégica” que desarrollan las instituciones para cumplir con su misión.

59
Por su parte, el nivel micro se refiere, de acuerdo con Berman (1978), a las acciones que
deben desplegar los operadores de los programas, como respuesta a las decisiones
tomadas por los órdenes de gobierno, para hacer llegar los bienes o servicios a la
ciudadanía. El autor enfatiza que los ajustes institucionales que se realizan desde este
nivel, para echar a andar políticas y/o programas públicos, corresponden a la organización
local necesaria para hacer efectiva la entrega a los destinatarios. Ospino (2002) señala
que la evaluación, en este nivel, intenta medir la "gestión de recursos humanos", es decir,
cómo el desempeño de los operadores repercute en el cumplimiento de los objetivos de
las políticas y/o programas.

Es relevante mencionar que dados los principios de indivisibilidad, integralidad e

interdependencia de los derechos, es decir, que todos son de igual rango y que el
cumplimiento (o incumplimiento) de uno de ellos tiene efectos en el cumplimiento (o
incumplimiento) de los demás, “su realización requiere de una acción coherente,
concertada y coordinada a través de espacios y mecanismos de interlocución
permanentes en todos los órdenes de gobierno. La consecuencia inmediata de lo anterior
es que “cuando se da una perspectiva de derechos humanos a la política pública, ésta
tiende a ser holística” (Vásquez y Delaplace, 2011, p.47). Por tanto, los criterios de
coherencia en y entre políticas, la coordinación y complementariedad intersectorial, así
como el de articulación intergubernamental son ejes claves de la acción pública en este
ciclo de la política.

Así, el modelo propuesto considera que los atributos formales que deben ser valorados en
la etapa de la implementación de las políticas públicas y/o programas son los siguientes
(Tabla 5):

60
 Tabla 5. Criterios valorados en la implementación

Criterios de Definición
evaluación
Se recupera la definición planteada en la etapa de diseño. Sin embargo, para el
Coherencia
caso específico de la implementación, la coherencia se plantea como un criterio
transversal que buscará valorar si la ejecución de la política o programa es
congruente con la definición del problema, los instrumentos de política y la
solución esperada.

No se espera evaluar cada uno de los programas en lo individual, sino poner la

mirada en el conjunto de las intervenciones de género más próximo.

Equidad Se recupera la definición presentada en la etapa de diseño, ajustándola para

resaltar que en la implementación, la equidad será valorada en función de qué
tanto la ejecución de la política o programa promueve la igualdad y diferenciación
para asegurar que todas las personas tengan las mismas oportunidades de hacer
efectivos sus derechos.
Analiza en qué medida el conjunto de las acciones que el programa está llevando
Suficiencia
a cabo (la implementación) está beneficiando a la población objetivo y de qué
forma esta oferta está contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida de
estas personas. De esta manera, se combina un juicio cuantitativo (que estima
magnitudes) y un juicio cualitativo (que busca determinar los efectos e impactos
que se están logrando entre la población objetivo y la distancia existente entre
éstos y los resultados finales que se esperan obtener) (Ministerio de Planificación
y Cooperación, 2000).

Hace referencia a la relación virtuosa entre órdenes de gobierno (federal, estatal y

Articulación
municipal) y a la concreción de las políticas en el ámbito .

Coordinación intrainstitucional: Se refiere a la concertación de esfuerzos

Coordinación
realizados dentro de las instituciones (por sus diferentes departamentos y/o
áreas) para alcanzar los objetivos comunes.

Coordinación interinstitucional: Se refiere a la necesidad de crear sinergias y

complementariedad entre las distintas instituciones de gobierno y otros
organismos (sector privado, organizaciones locales, etcétera) para incrementar el
impacto de una política o programa.

Adaptabilidad Se refiere a cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o cambian las
circunstancias que estaban previstas desde el diseño (BID-Universidad de
Harvard, 2006). En este sentido, se propone valorar qué tan ajustables son las
acciones desarrolladas en la implementación de los programas, a las condiciones
externas que impactan el curso de acción de las intervenciones.

Oportunidad Que las acciones desarrolladas resulten convenientes y adecuadas a las

circunstancias coyunturales donde son demandadas.

Fuente: elaboración propia.

61
Resultados: Finalmente, en esta etapa se busca comparar los resultados proyectados por
las políticas y/o programas contra aquellos que, en realidad, se lograron obtener y, así,
verificar el avance, retroceso o estancamiento que las intervenciones consiguen.

No debe interpretarse que este análisis tenga que hacerse necesariamente al final de las
intervenciones o después de mucho tiempo de su implementación; en realidad, la
recomendación es que esta valoración se realice constantemente y en espacios
intermedios, ya que esto permite identificar desviaciones, en caso de haberlas, y redirigir
los esfuerzos hacia los objetivos planteados (o incluso re definir los propios objetivos).

En esta fase del ciclo de las políticas, el Modelo de Evaluación propone examinar los
siguientes criterios (Tabla 6):

Tabla 6. Criterios valorados en la etapa de resultados

Criterios
Definición
formales

Eficacia Se entiende como el grado en el que se alcanzan los objetivos propuestos. Un

programa es eficaz si logra los objetivos planteados en el tiempo previsto y
con la calidad esperada (Mokate, 1999).

Eficiencia Es el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo
posible. El no cumplir cabalmente los objetivos y/o el desperdicio de recursos
o insumos hacen que la iniciativa resulta ineficiente (o menos eficiente)
(Mokate, 1999).
Constituye la relación entre los resultados (previstos y no previstos) y los
Efectividad
objetivos; es decir es una medida que reconocería resultados diferentes a los
que fueron esperados en la delimitación de los objetivos de la iniciativa
(Mokate, 1999).

Son los efectos o consecuencias de largo plazo de un programa o política,

Impacto
buenos o malos, esperados o inesperados (Instituto de Desarrollo Regional,
s/f).

Fuente: elaboración propia.

62
3.6.4. El ciclo de la política pública

El cuarto componente del modelo es el que sitúa la política en alguna fase específica del
ciclo de la política, el cual, para fines meramente analíticos y referenciales, se simplificará
en las fases de diseño, implementación y resultados (Diagrama 7).26

Diagrama 7. El ciclo de la política pública

Fuente: elaboración propia.

26 Como parte de este componente también se toma en cuenta el ciclo de la política pública visto desde una
lógica presupuestaria. En la administración pública mexicana, a este curso se le denomina “Ciclo
Presupuestario”, del cual es responsable la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP). Las fases del proceso referido son: 1. Planeación (llevada a cabo a partir de los objetivos y
metas políticas, económicas y sociales del país establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo), 2.
Programación (en él se autoriza la estructura programática y se definen los programas presupuestarios, así
como sus indicadores estratégicos y de gestión), 3. Presupuesto (en este momento se realizan las
asignaciones presupuestarias), 4. Ejercicio (se refiere al desempeño administrativo y al ejercicio del gasto
público), 5. Seguimiento (se realizan informes de resultados y el seguimiento de los indicadores), 6.
Evaluación (se valoran los resultados logrados, así como las mejoras en el desempeño administrativo) y, 7.
Rendición de Cuentas (se realizan los informes dirigidos al Congreso de la Unión, en los que se señalan las
cuentas públicas con sus respectivos resultados) (SHCP, 2015; OCDE, 2009).

63
Es importante señalar que la ubicación de la intervención en el ciclo de política no
condiciona, necesariamente, la realización de evaluaciones de diseño, evaluaciones de
proceso o evaluaciones de resultados; por el contrario, el modelo plantea la aplicación de
un enfoque articulado, que valore de manera conjunta las tres fases. Ello dependerá de
los alcances establecidos y de los recursos a disposición.

Así, con base en la aplicación de los criterios de evaluación mencionados en el apartado

anterior, acordes con el ciclo de la política de que se trate, se emitirá un juicio de valor
acerca de la distancia existente entre a) el parámetro de referencia planteado; y, b) la
acción pública formal y en operación; y se estará en posibilidades de formular
recomendaciones de política factibles de ser ejecutadas.

En suma, el Modelo de Evaluación de Políticas y Programas propuesto se enfoca en la

valoración del cumplimiento del derecho a la educación, a partir de la interacción dinámica
entre los derechos de las niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos, y las obligaciones
que el Estado -y otros agentes titulares de deberes- emprenden para garantizarlos.

Las relaciones unidireccionales de los derechos –donde sólo se mira a la persona o

a la autoridad- los privan de su impacto en el actuar cotidiano de las autoridades, en
la medida que se les ven como ya realizados y estáticos. En cambio, las relaciones
multidireccionales –observadas desde la persona hacia el Estado y viceversa-
planteadas por las obligaciones y los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad, nos hablan de derechos dinámicos, en constante
cambio, que exigen conductas diversas de las autoridades y, por tanto, [derechos]
en acción (Serrano y Vázquez, 2013, pp. 5-6).

Si bien las decisiones técnicas y metodológicas de la evaluación de políticas y programas

variarán de acuerdo con el propósito y política específica en cuestión, se privilegiará –de
manera complementaria- el uso de una metodología participativa en todas las etapas de
la evaluación (Véase Anexo 5). Se busca reconocer el papel protagónico de las niñas,
niños, adolescentes, jóvenes y adultos como sujetos de derecho y recabar la perspectiva
de los titulares de obligaciones: Estado, padres y madres de familia, organismos
internacionales, instituciones académicas, sector privado y sociedad civil.

La multiplicidad de perspectivas y enfoques de evaluación (Véase Anexo 6) dejan claro

que la evaluación no es únicamente un ejercicio técnico, sino uno de carácter ético y
político, por lo tanto, la apuesta del Instituto es la valoración de la acción pública con base
en un conjunto de criterios o atributos, formales y sustantivos, en el marco del
cumplimiento progresivo del derecho a la educación de todas las niñas, niños,
adolescentes, jóvenes y adultos en el país.

64
En este sentido, estas evaluaciones están encaminadas a potenciar la función de uso de
sus resultados con fines de mejora educativa, a través de la construcción y
fundamentación de directrices como herramienta para reorientar las decisiones
estratégicas de política educativa que tomen las autoridades educativas.

3.7. Participación de actores clave en el proceso de evaluación

Con la finalidad de contar con un esquema que permita operacionalizar la incorporación

de actores clave en los ejercicios de evaluación de políticas y programas educativos, el
INEE propone diversos tipos de participación de estos actores clave en las diferentes
fases de la evaluación, mismos que incluyen el proceso por el cual se intentará dar voz a
aquellos actores involucrados, en su calidad de titulares de derechos y obligaciones, en el
marco de los principios clave que orientan el accionar de las atribuciones del Instituto y
desde el enfoque de derechos. Cabe mencionar que el esquema que se propone no
pretende restringir el mecanismo por el cual se dará cabida a los diferentes participantes;
por el contrario, esta propuesta reconoce la necesidad de adaptación y flexibilidad que
requieren los distintos temas que serán abordados.

a) Tipología de participación

El involucramiento de los diferentes actores clave es un elemento que, idealmente, tendría

que acompañar todo el proceso de evaluación. Sin embargo, como señala Aubel (2000),
“el hecho de que la evaluación sea participativa no significa que todos deban participar en
todas las actividades” (p. 23). En este mismo sentido, Cabrero (2004) señala que, si bien
la participación es deseable durante el ciclo de las políticas públicas en general, y en la
evaluación en particular, es necesaria la formulación de esquemas de interacción que
impidan “la dilución y la volatilidad de las experiencias” pues, de lo contrario se puede
caer en vacíos y en el uso innecesario de recursos.

De esta forma, debe considerarse que la participación de los actores puede ir cambiando
conforme avanza el ejercicio de evaluación, ello deberá irse definiendo en el proceso
mismo de la evaluación. Así, se recupera parte de la propuesta de Pretty (en Cornwall,
2008), en un intento de clasificar y ordenar los diferentes tipos de participación que
pueden ser identificados durante la evaluación de políticas y programas públicos (Tabla
7).

Tabla 7. Tipología de la participación

Tipo de participación Características

Las personas son consultadas para obtener respuestas sobre

Consultiva algún componente del programa evaluado. En este caso, el
evaluador define los problemas que habrán de abordarse,

65
 Tipo de participación Características
dependiendo de la información que se requiere.

La participación se entiende como un medio para obtener ciertos

objetivos. Las personas pueden participar en grupos para
Funcional satisfacer objetivos predeterminados relacionados con el
programa, así los participantes tienen la oportunidad de incidir en
la toma de decisiones.

Las personas participan en un proceso de análisis conjunto de la

información, así como en el desarrollo de planes de acción y la
Interactiva formación o fortalecimiento de las instituciones locales. La
participación es vista como un derecho, no sólo como un medio
para mejorar la evaluación y el objeto de la evaluación.

Las personas participan para llevar a cabo iniciativas que generen

De movilización propia
los cambios al sistema, independientemente de las instituciones.
Fuente: Pretty, en Cornwall, 2008, p.272 27

Por lo anterior, se asume que para integrar la participación de los múltiples actores que
intervienen en la acción pública educativa (tanto en el diseño, implementación, como en
los resultados generados), el INEE y los equipos evaluadores contratados por el Instituto
deberán ser sensibles a las demandas derivadas de las características del objeto de
evaluación, por lo que esta propuesta constituye una guía o ruta de acción que orienta las
tareas de participación en el marco de la evaluación de políticas y programas educativos.

b) Participación de los actores clave de acuerdo con las fases de la evaluación

b.1) Fase 1. Diseño de la evaluación

En esta primera fase, la participación de diferentes figuras clave es fundamental para

definir los alcances, objetivos y preguntas de evaluación que darán rumbo a la evaluación.
El siguiente recuadro muestra los diferentes pasos que componen esta etapa:

Pasos Definición

Con base en la revisión de la literatura sobre el

a. Elaboración de términos de
referencia (TdR) preliminares
tema y de los hallazgos, conclusiones y
recomendaciones derivadas de las evaluaciones
realizadas, se elaborará una primera propuesta de
términos de referencia, así como un documento
base de corte descriptivo sobre la problemática, la
población objetivo y la acción pública emprendida
por el Estado para atender dicha problemática. Este

27Se recomienda complementar la tipología planteada con la ofrecida por Guilt (2014), misma que
se formula en el Anexo 5 de este documento.
66
 documento preliminar servirá como detonador de
los procesos de diálogo con los actores clave.

Se definirá un primer conjunto de actores clave28

con amplio conocimiento de la temática que se
desea evaluar, a los que se convocará a un proceso
b. Primeros acercamientos y
de diálogo y debate (individuales y grupales). A
discusiones con actores clave
partir de estas sesiones, se recogerán insumos
valiosos para afinar las prioridades, los objetivos y
los alcances que tendrá la evaluación.

Esta fase tomará en cuenta la retroalimentación

recibida por los actores consultados durante las
discusiones previas con actores clave. Además,
desde este primer documento de trabajo, la
c. Ajustes de TdR
Dirección hará explícito que el equipo que se haga
cargo de la implementación de la evaluación deberá
incorporar el enfoque de evaluación participativa
como parte de la metodología de la evaluación.

Será necesario identificar y definir los perfiles

d. Búsqueda y selección del equipo
evaluador
Fuente: Elaboración propia
adecuados que deberán integrar el equipo de
evaluación. Para lograrlo, se contará con
información recabada de la búsqueda exhaustiva
que se haga sobre la materia29 y de las sugerencias
emitidas por los actores consultados previamente.

b.2) Fase 2. Planificación de la evaluación

Esta fase consiste en la programación y organización de la evaluación. Con ella, se busca

trazar la ruta que el equipo evaluador seguirá, con la coordinación y validación del INEE,
para llevar a cabo el proceso valorativo. Por supuesto, esta ruta será ajustable a las
necesidades y circunstancias que se presenten durante el proceso. Los pasos que
integran esta fase son:

Pasos Definición

En éstos, se busca generar un esquema de

trabajo colaborativo entre el Instituto y el
a. Talleres de planificación de la equipo que desarrollará la evaluación. Su
evaluación objetivo es asegurar el entendimiento pleno
entre ambas partes y que la evaluación
responda a las inquietudes previamente

28 Funcionarios –tomadores de decisión y operadores-, expertos en la materia, académicos, etcétera.

Idealmente, podría también incorporarse la participación de los sujetos de derecho que reciben la atención del
programa o política pública a evaluar; sin embargo, ello dependerá de los recursos disponibles (tiempo,
espacio y recursos) de los que se disponga.
29 Se buscará que el equipo evaluador esté integrado por especialistas en políticas públicas, evaluación de

políticas y expertos en la materia específica que se desea evaluar. Por ello, debe considerarse que este paso
requiere de un tiempo de acercamiento y análisis que permita tomar la mejor decisión.

67
 acordadas.

Se busca reconocer aquellas figuras que se

desea participen en el proceso de la
b. Definición de actores que participarán
evaluación. Esta identificación se hará
en la evaluación
conjuntamente entre el INEE y el equipo
evaluador.

Se definirá de manera conjunta con el equipo

evaluador la conformación de un equipo
asesor externo que permita retroalimentar el
diseño de la evaluación, validar los
instrumentos de recolección de información,
emitir opinión sobre los avances de la
c. Conformación de un equipo asesor evaluación y retroalimentar el informe final. Se
espera que este comité esté integrado por
especialistas en la temática a evaluar, que
provengan de diversas escuelas y visiones
sobre la problemática en cuestión, de tal
manera que enriquezca el curso del trabajo
realizado.

Se identificarán las fuentes, instrumentos y

técnicas de recolección y análisis de datos e
información; se planificará la elaboración de
d. Elaboración de metodología
las muestras; y el equipo de evaluación
participativa
definirá, conjuntamente con el INEE, los
componentes metodológicos de corte
participativo.
Fuente: Elaboración propia

b.3) Fase 3. Implementación de la evaluación

En esta etapa se busca que la evaluación incorpore las perspectivas de los implicados y
de los beneficiarios directos e indirectos a través intervenciones dialógicas con públicos
interesados en la evaluación. En esta fase se contemplan tres pasos esenciales que
deberán tomarse en cuenta:

Pasos Definición

La evaluación deberá incorporar las perspectivas de los

a) Implementación de la
metodología participativa
implicados y de los beneficiarios directos e indirectos a
través intervenciones dialógicas con públicos interesados
en la evaluación.
En esta fase deben considerarse dos elementos
esenciales para estar alineados con el enfoque de la
evaluación participativa:
 Tipos de participantes y
 Tipos de herramientas de recolección de datos

68
 Es el proceso en el que deben incluirse a ciertos actores
clave que aporten distintas visiones y lecturas del
problema y sus propuestas de mejora. Se requiere utilizar
las lecciones aprendidas a través de la evaluación, lo cual
requiere la revisión de los resultados de la misma para
b) Análisis de la factibilidad de
seleccionar y priorizar las recomendaciones que se
las recomendaciones
pueden poner en práctica, así como la definición de los
mecanismos para poner estas recomendaciones en
práctica. Esta fase es complementaria con la realización
de los primeros foros de interlocución que se implemente
en el marco de la construcción de las directrices.

Se deberá tomar en cuenta la diversidad de audiencias a

c) Comunicación de los
las cuales deberán hacerse llegar las aportaciones de la
resultados
evaluación.
Fuente: Elaboración propia

A continuación se analiza con mayor detalle los pasos que conforman la fase de
implementación:

i) Implementación de la metodología participativa

 Tipos de actores

La evaluación será participativa de acuerdo con los niveles de participantes incluidos; es

decir, pueden participar desde niveles altos de decisión, hasta el nivel de los titulares de
derechos; y de acuerdo con el tipo de datos que se recaben durante el trabajo de campo.

La siguiente tabla muestra una propuesta de tipología de actores que idealmente deberían
participar durante los procesos de evaluación desarrollados por el INEE30.

Tabla 8. Tipología de actores relevantes que participan de la evaluación

Tipología de Características
participantes

Este grupo de actores clave participan en diversas fases de la

evaluación y con diversos roles. Algunos de ellos constituirán el equipo
de la evaluación, otros conformarán el equipo asesor que acompañe y
a) Especialistas y
retroalimente la evaluación misma, en tanto que otros especialistas
expertos en la temática
(provenientes de otras instancias como OSCs) integrarán grupos de
consulta, diálogo y debate sobre la problemática en cuestión y para la
valoración de la factibilidad de las recomendaciones de política.

b) Tomadores de Son quienes poseen un conocimiento profundo de la política,

30Debe considerarse que no siempre los actores identificados están dispuestos a participar en la evaluación.
En este sentido, Font (2004) recomienda lo siguiente: “las energías participativas son limitadas y debemos
respetarlas, pues cuanta más participación exijamos, corremos el riesgo de que ésta sea menos
representativa” (p. 27) (Véase Anexo 5).

69
Tipología de Características
participantes
decisión programa y de sus prioridades. Es deseable que estas figuras
participen desde el diseño de la evaluación. “La experiencia ha
demostrado que el grado de participación de los gerentes del
programa en el proceso de evaluación, está relacionado con el grado
de propiedad que desarrollan para la evaluación, así como su
compromiso en la utilización efectiva de los resultados de la
evaluación” (Aubel, 2000, 26).

Se debe incluir también a personal que ha estado directamente

involucrado en la ejecución de las actividades del programa. El
conocimiento de los operadores del programa puede contribuir a la
evaluación, en tanto éstos poseen entendimiento de la dinámica de
c) Operadores del
implementación diaria de las actividades de la intervención. Sus
programa
percepciones subjetivas serán de mucho valor para la evaluación, así
como su experiencia será crítica en el desarrollo de lecciones
aprendidas. En este nivel se considera a los directores de área y a las
autoridades educativas estatales.

Ésta se compone por:

 Autoridades escolares y docentes: son participantes clave en tanto
 Alumnos: Los niños, niñas y adolescentes son individuos con
d) Comunidad educativa
 Padres de familia y comunidad: es importante su participación, ya
Fuente: Elaboración propia
poseen conocimientos locales sobre la implementación de los
programas tanto en el nivel de zona escolar, escuela y aula. Los
directivos, en especial, pueden aportar información valiosa sobre
la gestión del programa en el contexto específico de su escuela,
así como sobre la forma que éste impacta en el resto de la
comunidad educativa.
pleno derecho y como miembros de la sociedad tienen el derecho
de opinar, que sus propuestas sean escuchadas y debidamente
tomadas en cuenta; así como a realizar aportaciones y compartir
ideas en los asuntos que les afectan para el mejoramiento y
transformación de su entorno; en este caso la escuela. Esta
participación debe ser de acuerdo a su condición, al desarrollo
cognitivo de su edad y a sus intereses o campos de afectación.
Sus perspectivas son valiosas en tanto ofrecen puntos de vista,
percepciones y conocimientos que los adultos pueden no ver o no
percibir.
que ellos están involucrados en decisiones que afectan a la
educación pública, por ello es clave recuperar sus voces acerca
de los efectos directos e indirectos de los programas. La
participación social y ciudadana puede estar incluida en el análisis
y valoración de los procesos, resultados e impactos de los
programas. Asimismo, puede resultar valiosa la participación de
movimientos organizados en torno a la educación o de
organizaciones de la sociedad civil quienes pueden aportar una
visión crítica del fenómeno educativo y de los programas
evaluados.

70
  Herramientas de recolección de datos

La triangulación de la información es sumamente importante para recopilar perspectivas

diversas del problema y, a la vez, conseguir una perspectiva lo más objetiva posible de la
situación. Por ello, además de prestar atención sobre el tipo de actores que se
involucrarían en la evaluación, también son esenciales las herramientas de recolección de
datos más adecuadas para recuperar lo que los distintos participantes tienen que decir.

Algunos autores sugieren el uso de las siguientes herramientas para recabar datos en
campo. Éstas son de gran utilidad en procesos en los que se busca motivar la
participación de diferentes actores, ya que permiten conocer y entender las opiniones,
percepciones y sugerencias de las figuras que contribuyen en la evaluación.

La siguiente tabla define brevemente algunas de estas herramientas.

Tabla 9. Principales técnicas de recopilación de información

Técnicas Características

La observación directa de las dinámicas que produce la intervención

a evaluar es una manera de comprender el día a día de las personas
que se ven afectadas por dicha intervención. La observación permite
al evaluador identificar cómo “se mira” el programa en el campo y las
Observación
perspectivas y opiniones que éste genera en los distintos individuos
cercanos a él (beneficiarios y no beneficiarios, implementadores,
comunidad, etcétera) (Lennie, Tacchi, Koirala, Wilmore y Skuse,
2011).

Son ejercicios orales en los que se les permite a los entrevistados

interpretar las preguntas y externar sus opiniones sobre determinado
tema. Existen tres tipos de entrevistas: las informales, semi-
estructuradas y estandarizadas con preguntas abiertas 31. Este
Entrevistas
instrumento se emplea cuando se desea conocer a mayor
profundidad las perspectivas, expectativas, intereses y necesidades
de actores clave en el desarrollo de un programa o de lo que se esté
evaluando (Teruel, 2014).

Se trata de discusiones informales entre personas seleccionadas,

cuyo objetivo es recuperar puntos de vista diversos sobre un tópico
Grupos focales considerado relevante, en este caso la intervención que se está
evaluando o un aspecto particular de la misma. En los grupos
focales, el moderador, valiéndose de algunas preguntas, induce la
participación y promueve que los integrantes den respuesta a los

31 Las entrevistas informales se tratan esencialmente de conversaciones informales con actores que pueden
aportar elementos sobre el programa evaluado. Por su parte, en las entrevistas semi-estructuradas, el
evaluador construye un guion a partir de los temas que son de interés; las preguntas se desarrollan sin seguir
un orden, o un estilo específico, pues éstos se van definiendo conforme la entrevista va avanzando. Por
último, las entrevistas estandarizadas son aquellas en las que el orden y la formulación de las preguntas sí
importa; por lo que a todos los entrevistados se les aplica el mismo instrumento, sin modificaciones.

71
 Técnicas Características
cuestionamientos planteados (Vaoghn, Shcumm y Sinagub, 1996).

Es una herramienta para discutir y seleccionar historias sobre los

La técnica del cambio
más significativo32
cambios más significativos que las personas han experimentado al
ser parte o ser afectadas, directa o indirectamente, por el programa o
política pública que se desea evaluar.
Esta herramienta es útil para tratar de aprender sobre el programa
(aspectos positivos y negativos del mismo) e identificar posibles
cambios para mejorar sus efectos en las personas (Lennie, Tacchi,
Koirala, Wilmore y Skuse, 2011).

Es un instrumento que debe seguirse estrictamente, tal cual fue

diseñado (Aubel, 2000). Sirve para tener una idea rápida sobre
actitudes, percepciones, conocimientos y prácticas de diferentes
Cuestionarios grupos de personas sobre el programa evaluado. El empleo de
cuestionarios es útil cuando se busca generar información
cuantitativa y, preferentemente, representativa de la población de
interés (Lennie, Tacchi, Koirala, Wilmore y Skuse, 2011).
Fuente: Elaboración propia con base en los diferentes autores citados

Por su parte, deberán implementarse herramientas pertinentes para recuperar las visiones
y sugerencias de los niños, niñas y adolescentes, considerando la diversidad de
poblaciones, la etapa de desarrollo en el que se encuentren, así como el contexto al que
pertenecen.

ii) Análisis de la factibilidad de las recomendaciones

El objetivo de la evaluación se ve frustrado a menos que las lecciones aprendidas se

utilicen para mejorar el programa. Esto es importante cuando los miembros de la
comunidad educativa se han implicado en la evaluación, ya que sus expectativas
aumentan y si la evaluación se limita sólo a obtener información puede provocar mucha
frustración entre los actores locales.

Por lo anterior, se requiere utilizar las lecciones aprendidas a través de la evaluación, lo

cual requiere la revisión de los resultados de la evaluación para seleccionar y priorizar las
recomendaciones que se pueden poner en práctica, así como la definición de los
mecanismos para poner estas recomendaciones en marcha, ya que los diferentes actores
pueden ofrecer conocimientos profundos sobre la forma de echar a andar ciertas
recomendaciones. Por último, es una buena manera de asegurar la transparencia y
comunicación en cuanto a qué recomendaciones conservar y por qué.

32 Most Significant Change (MSC)

72
 iii) Comunicación de los resultados

El informe de evaluación debe ser el producto de un proceso participativo. Antes de

presentar el informe final se requiere una versión preliminar que debiera ser distribuida,
discutida y aprobada por los participantes de la evaluación y por los usuarios con el fin de
evitar sorpresas que puedan bloquear el uso de las conclusiones y recomendaciones de
la evaluación. El o los informes preliminares deben estar dirigidos a diferentes audiencias
y no a una audiencia general. Igualmente, las recomendaciones deben vincularse con los
resultados de la evaluación, y deben ser de fácil comprensión, realistas y factibles de ser
llevadas a la práctica.

Presentar formalmente los resultados de la evaluación a miembros de la población es tan

importante como consultarles, ya que es la oportunidad para ofrecer a la población
información sobre lo que se ha realizado y cómo se ha realizado. De este modo, se
pueden calmar los rumores que pueden haber surgido durante el proceso de recopilación
de información (The Active Learning Network for Accountability and Performance in
Humanitarian Action [ALNAP], 2004).

b.4) Fase 4. Presentación de informe final

Ésta es la fase final del esquema propuesto. Este informe debe recuperar las opiniones de
los diferentes actores involucrados en la validación de los resultados y debe estar
redactado de forma clara y precisa, considerando, nuevamente, la existencia de diferentes
audiencias que tienen el derecho de recibir y entender los resultados de la evaluación en
la que participaron.

El siguiente cuadro muestra los pasos que conforman esta última fase:

Pasos Definición

Implica analizar y presentar la información de tal

a) Redacción del informe con un
enfoque participativo
manera que no se pierda en el informe final la
variedad de perspectivas e intervenciones de los
diferentes actores. Muy a menudo, una persona o,
unas pocas personas, son responsables de la
complicada tarea de sintetizar la enorme cantidad
de datos básicos y presentarlos en un informe; sin
embargo, la redacción del informe se puede
realizar en colaboración o derivado de un
intercambio con los principales actores y los
representantes de la población beneficiada en un
ejercicio que puede conducir a un debate donde
pueden surgir ideas y recomendaciones
innovadoras.

73

b) Difusión y utilización de los
resultados de la evaluación y
recomendaciones
Fuente: Elaboración propia
Las conclusiones y recomendaciones de la
evaluación pueden ser difundidas ampliamente;
sin embargo, sería recomendable que al menos
se distribuya entre aquellos que participaron de la
evaluación, ya que ello facilita el seguimiento de
las recomendaciones, considerando que las
partes interesadas pueden haber participado en la
discusión desde el comienzo de la evaluación.
74
4. Consideraciones finales

La evaluación de políticas y programas educativos que realiza el Instituto está orientada a

valorar los alcances y déficits de la acción pública, con el fin de contribuir a avanzar en la
mejora de los componentes del SEN y, en consecuencia, en la protección, respeto,
promoción y garantía del cumplimiento del derecho a una educación de calidad para
todos. A través de ésta y de las otras evaluaciones que realiza, el INEE busca
reposicionar el principio del derecho a una educación de calidad para todos como el
marco de referencia integrador del desarrollo de sus atribuciones.

El propósito de estas evaluaciones es ser insumo clave para la fundamentación y

construcción de directrices, así como para reorientar la toma de decisiones para la mejora
de la educación y contribuir a asegurar el ejercicio pleno del derecho a la educación de las
niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos en México.

Los aspectos fundamentales de este modelo son los siguientes:

1. Está integrado por cuatro componentes clave que, a manera de sistema, procesa
un conjunto de insumos de entrada sobre la acción pública y el contexto en el que
opera, y realiza procesos de valoración con base en ciertos criterios o atributos
que definen, a nivel formal y sustantivo, una buena política educativa acorde con el
problema público al que busca dar respuesta, los componentes del SEN que
debería mejorar y el cumplimiento del derecho a la educación;

2. Los referentes de mejora de la evaluación se construyen a partir de una

combinación entre referentes teóricos, formales y empíricos, de tal manera que se
avance en la construcción de lo que significa una buena política educativa en el
marco del problema público, la política en cuestión y los componentes del SEN en
los que se pretende incidir;

3. Se evalúan criterios o atributos que definen una buena política pública, tales como,
la pertinencia, suficiencia, coherencia, coordinación, articulación, efectividad y
equidad de las políticas (programas, servicios, acciones y presupuestos), así como
las capacidades de los distintos actores en juego –titulares de derechos y titulares
de obligaciones- para ejercer el derecho y para implementar medidas pertinentes y
efectivas para asegurar el cumplimiento de los derechos, respectivamente;

4. Se desarrollan evaluaciones de intervenciones públicas relevantes para la mejora

educativa; es decir, políticas, programas y/o estrategias que cumplen con un
conjunto de condiciones relativas a la intencionalidad y sistematicidad de sus
acciones;

75
 5. Las evaluaciones se realizan bajo el enfoque de derechos humanos, tomando
como base el principio rector del interés superior de la niñez;

6. Se recupera la perspectiva de una valoración de la micro y meso implementación

de las políticas, es decir, se orienta el análisis hacia aquello que sucede en el nivel
de la administración educativa local, la escuela o grupos de escuelas, asumiendo
para estos fines esquemas de evaluación mixtos. Se busca con ello “abrir la caja
negra”33 de la ejecución de la política, de tal manera que sea posible explicar y
comprender la complejidad de la acción pública y las razones por las que se
obtienen los resultados y efectos intermedios esperados.

7. Cuando sea viable, técnica, operativa y presupuestalmente, se buscará desarrollar

evaluaciones que aporten información sobre la contribución de las intervenciones
de política en el logro de los fines educativos, a través del desarrollo de
evaluaciones de impacto.

8. Estas evaluaciones buscan responder a las preguntas siguientes:

a. ¿Cuáles son los niveles “mínimos” del cumplimiento del derecho a la

educación que deben ser asegurados, a nivel teórico y formal? ¿Cuáles
son las obligaciones que debería cumplir el Estado para proteger, respetar,
promover y garantizar su cumplimiento?

b. ¿Cuál es el problema público al que la política debe dar respuesta para

garantizar el cumplimiento del derecho a la educación?

c. ¿Cuál y cómo es la acción pública y los actores (titulares de derechos y

obligaciones) que conforman la política pública –formal y en operación-
dirigida a dar cumplimiento a la garantía del derecho a la educación para el
grupo poblacional en cuestión?

33
Se recupera el término empleado por Easton (1957) para analizar los sistemas políticos. De acuerdo con
este autor, los sistemas políticos de las sociedades son comparables con una “caja negra” que recibe
entradas de insumos provenientes de los ambientes, actores y relaciones que le rodean. De esta forma, la
“caja negra” procesa lo que recibe del exterior y produce resultados (salidas) o decisiones políticas. En el
presente documento, se asume que la implementación de políticas públicas es una especie de “caja negra”
que debe ser abierta para desentrañar los procesos de la acción pública e identificar las razones por las que
se obtienen ciertos resultados y los efectos intermedios, teniendo en cuenta, por supuesto, las condiciones
específicas en que se desarrolla. En esta misma lógica, Revuelta (2007) establece que la implementación “es
un proceso a través del cual una política puede ser influenciada por diversas variables independientes -
actores y factores- que pueden apoyar, alterar y obstruir el cumplimiento de los objetivos originales” (p. 139).
La multiplicidad de actores y factores a los que se alude van desde los del tipo burocrático, legal, político,
hasta los organizacionales, económicos, culturales, sociales, etcétera. En este sentido, para construir un
mejor entendimiento y una valoración más justa, el modelo de evaluación que se propone aquí apela a
destapar la “caja negra” de las políticas y programas educativos que se evalúen desde el INEE.

76
 d. ¿Cuál es grado de pertinencia, coherencia en la política y entre políticas, y
efectividad de la acción pública?

e. ¿Cómo se implementa la política en los órdenes de gobierno estatal y

municipal, así como en el nivel escolar, y cuáles son los nudos
problemáticos y ajustes que ha experimentado la ejecución de la política en
operación?

f. ¿Cuáles son las brechas entre las condiciones que debería garantizar el
Estado bajo un enfoque del derecho a la educación y la política pública
formal, y entre ésta y la que está en operación?

g. ¿Qué acciones de política deberían implementarse, de manera inmediata y

progresiva, para avanzar en el cumplimiento del derecho a la educación?

9. La agenda de evaluación de estas intervenciones públicas será definida por la

Junta de Gobierno, preferentemente, en congruencia con la agenda de emisión de
directrices del Instituto, ya que uno de los propósitos de este tipo de evaluaciones
es ser un insumo clave para la fundamentación de las directrices.

10. Esta agenda de evaluación se enfocará en aquellas temáticas o problemáticas de

alto nivel de prioridad o interés público; así como hacia la atención preferente de
niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos “que pertenezcan a grupos y
regiones con mayor rezago educativo o que enfrenten condiciones económicas y
sociales de desventaja para el pleno ejercicio de los derechos” (LGDNNA, Art. 37,
fracción IV). Asimismo, se dará prioridad a las estrategias de política sustantivas
en el marco de la reforma educativa; niveles o modalidades educativas del SEN, o
bien, políticas y/o programas con mayor presupuesto y/o mecanismos innovadores
de gestión e implementación.

11. Las evaluaciones que impulse el Instituto podrán ser realizadas en diversas etapas
de la intervención: ex ante, es decir, de manera previa a la ejecución de la acción
de gobierno; durante la implementación de la acción gubernamental, o ex post,
una vez finalizada la intervención o la gestión de una fase de la acción pública. La
aplicación de los criterios de evaluación variarán de acuerdo con la fase del ciclo
de la política en la que se encuentren.

12. Si bien la evaluación basada en un enfoque de derechos formula nuevas

preguntas relativas al cumplimiento del derecho a la educación, utiliza
herramientas y mecanismos de evaluación tradicionales, por lo que los “cómo” de
la evaluación serán definidos de manera ad hoc de acuerdo con el tipo de

77
 evaluación y política en cuestión. Sin embargo, se privilegiará el empleo de
métodos de evaluación mixtos, ya que éstos incrementan la confiabilidad y validez
de este tipo de evaluaciones.

13. Asimismo, cabe señalar que en el desarrollo de estas evaluaciones se fomentará

la participación de los titulares del derecho a la educación en torno a la
intervención en cuestión, así como de los titulares de obligaciones estatales y no
estatales.

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88
 ANEXOS

Anexo 1. Normas de evaluación del Sistema de Naciones Unidas

N1. Definición. La evaluación es una valoración, lo más sistemática e imparcial posible, de

una actividad, proyecto, programa, estrategia, política, tópico, tema, sector, área operativa,
desempeño institucional, etcétera. Incide, principalmente, sobre los logros esperados y
alcanzados, examinando la cadena de resultados, los procesos, los factores contextuales y
la causalidad, a fin de entender los logros o la ausencia de éstos; y gira en torno a tres
cuestionamientos: 1. ¿Estamos haciendo lo correcto?, 2. ¿Estamos haciéndolo bien? y 3.
¿Existen mejores formas de alcanzar los resultados?
N2. Responsabilidad frente a la evaluación. Señala la responsabilidad de los órganos de
gobierno y/o jefes de organizaciones y de las funciones de evaluación en cuanto a lograr un
entorno favorable a la evaluación.
N3. Política institucional. Cada organización debe elaborar un enunciado de política
institucional en materia de evaluación.
N4. Intencionalidad. La aplicación apropiada de la función de evaluación implica una clara
intención de utilizar los hallazgos de la evaluación.
N5. Imparcialidad. Implica la ausencia de sesgos en el proceso, en la metodología y en la
consideración y presentación de logros y desafíos.
N6. Independencia. Garantizar informes imparciales y transparentes.
N7. Evaluabilidad. Verificar si existe claridad en la intencionalidad de la intervención que
será evaluada y ningún factor significativo que interfiera con un proceso de evaluación
imparcial.
N8. Calidad de la evaluación. Emplear procesos de diseño, planificación y ejecución que
estén orientados a la calidad, con metodologías apropiadas de recolección, análisis e
interpretación de datos.
N9. Competencias en evaluación. Cada organización debe contar con términos de
referencia y criterios de selección formales para los evaluadores y el coordinador de la
evaluación.
N10. Transparencia y consulta con las principales partes interesadas. Elevan la
credibilidad y la calidad de una evaluación.
N11. Ética de la evaluación. Los evaluadores deben poseer integridad personal y
profesional.
N12. Seguimiento de una evaluación. La evaluación exige una respuesta por parte de las
autoridades de gobierno y gerencia afectadas por sus recomendaciones, debe haber un
seguimiento sistemático y un informe periódico de la implementación de las
recomendaciones.
N13. Contribución a la construcción de conocimiento y al mejoramiento organizacional.
Los hallazgos deben ser comprensibles y accesibles.
Fuente: UNEG, 2004.
 Anexo 2. Estándares de evaluación de la UNEG

Marco institucional y gestión de la función de la evaluación

Marco institucional
Contar con un marco institucional adecuado para la gestión efectiva de su función de
evaluación.
Elaborar una política de evaluación y actualizarla regularmente, teniendo en consideración
las Normas y los Estándares de Evaluación del sistema de UN.
Asegurar que los planes de evaluación de actividades de evaluación sean presentados a
sus órganos de gobierno y/o a los jefe/as de organizaciones para su revisión y/o
aprobación.
Garantizar la existencia de mecanismos apropiados para el seguimiento de las
evaluaciones; y formular una política explícita en materia de divulgación.
Gestión de la función de la evaluación
El jefe/a de evaluación ejerce un rol de liderazgo en garantizar que la función de evaluación
se encuentre plenamente operativa y que el trabajo en materia de evaluación, se lleve a
cabo de acuerdo con los más altos estándares profesionales.
El jefe/a de evaluación es responsable de asegurar la elaboración de lineamientos de
evaluación.
El jefe/a de evaluación debe cerciorarse de que la función de evaluación sea dinámica,
adaptándose a los nuevos desarrollos y a las necesidades cambiantes tanto dentro como
fuera de la organización.
Competencias y ética
Competencias
Las personas involucradas en el diseño, la realización y la gestión de actividades de
evaluación deben poseer competencias medulares en materia de evaluación.
Los evaluadores/as deben poseer educación, calificaciones y capacitación relevantes, en
materia de evaluación.
Los evaluadores/as deben contar con experiencia de trabajo profesional relevante en
materia de evaluación.
Los evaluadores/as deben tener conocimiento técnico específico de, y estar familiarizados
con, la metodología o enfoque que se requerirá para la evaluación específica a ser
ejecutada, así como ciertas destrezas gerenciales y personales.
Consideraciones éticas
Los evaluadores/as deben ser sensibles a las creencias, usos y costumbres y conducirse
con integridad y honestidad en sus relaciones con todas las partes interesadas.
Los evaluadores/as deben cerciorarse de que sus relaciones con las personas se
caractericen por el respeto.
Los evaluadores/as deben proteger el anonimato y la confidencialidad de informantes
particulares.
Los evaluadores/as son responsables de su desempeño y de su(s) producto(s).
Realización de evaluaciones
Diseño
La evaluación debe ser diseñada de manera tal que garantice información oportuna, válida,
confiable y relevante sobre la intervención que está siendo evaluada.
Los términos de referencia deben precisar el propósito y describir el proceso y el producto
de la evaluación.
El propósito y el contexto de la evaluación deben ser claramente descritos, proporcionando
una justificación específica del por qué se emprenderá la evaluación en una fecha
determinada.
La intervención que será evaluada debe ser claramente descrita.
Los objetivos específicos de la evaluación deben ser realistas y alcanzables, a la luz de la
información que puede ser recolectada en el contexto de la intervención. El alcance de la
90
 evaluación debe ser también claramente definido.
El diseño de la evaluación debe detallar claramente los criterios a partir de los cuales se
evaluará la intervención.
Las metodologías de evaluación deben ser lo suficientemente rigurosas como para evaluar
la intervención y garantizar una evaluación exhaustiva, justa y libre de sesgos.
Una evaluación debe medir, en lo posible, el costo-efectividad.
El diseño de la evaluación debe incluir, donde sea relevante, consideraciones sobre hasta
qué punto el compromiso del sistema de las NU con el enfoque basado en los derechos
humanos ha sido incorporado en el diseño de la intervención que será evaluada.
Proceso
La relación entre el evaluador/a y la institución o instituciones que comisionan la evaluación
tiene que caracterizarse, desde el principio, por el respeto mutuo y la confianza.
Las partes interesadas deben ser consultadas en las etapas de planificación, diseño,
realización y seguimiento de las evaluaciones.
Una revisión de pares o un grupo referencial integrado por expertos externos, puede ser
especialmente valioso.
Selección del equipo
Las evaluaciones deben ser llevadas a cabo por equipos de evaluación altamente
calificados.
La composición de los equipos de evaluación debe ser balanceada en términos de género,
geográficamente diversa e incluir profesionales de los países o regiones involucradas.
Ejecución
Las evaluaciones deben llevarse a cabo de una manera profesional y ética.
Informes
El informe final de evaluación debe contar con una estructura lógica, contener hallazgos
basados en evidencia, conclusiones, lecciones y recomendaciones y estar libre de
información irrelevante para el análisis general. El informe debe ser presentado en un
formato que permita que la información sea comprensible y accesible.
Seguimiento
La evaluación requiere de una respuesta explícita por parte de las autoridades de gobierno
y gerencia afectadas por sus recomendaciones.
Informes de evaluación
La portada y las páginas iniciales del informe deben ofrecer información básica clave.
El informe de evaluación debe contener un resumen ejecutivo.
La intervención que está siendo evaluada debe ser claramente descrita, incluyendo el
modelo lógico y/o la cadena de resultados, y el impacto esperado, la estrategia de ejecución
y los supuestos centrales.
El rol y las contribuciones de las organizaciones de las NU y de otras partes interesadas de
la intervención que está siendo evaluada deben describirse claramente.
El propósito y el contexto de la evaluación deben consignarse en el informe.
El informe de evaluación debe ofrecer una explicación de los criterios de evaluación que
fueron utilizados por los evaluadores/as.
El informe de evaluación debe ofrecer una explicación clara de los objetivos específicos, así
como del alcance de la evaluación.
El informe de evaluación debe indicar hasta qué punto fueron incorporadas consideraciones
relevantes de género y de derechos humanos ahí donde fueran aplicables.
La metodología de evaluación aplicada debe describirse de una manera transparente,
incluyendo cualesquier limitaciones inherentes a ella.
La evaluación debe proporcionar una descripción detallada de la participación de las partes
interesadas.
El informe de evaluación debe incluir un análisis de la medida en que el diseño de la
evaluación incluyó salvaguardas éticas donde fuera apropiado.
En la presentación de los hallazgos es necesario, en la medida de lo posible, medir los
91
 insumos, productos y efectos / impactos (o dar una explicación apropiada de por qué no se
hace).
El análisis debe incluir una discusión apropiada de las contribuciones relativas, de las
partes interesadas a los resultados.
Deben ser identificadas, en la medida de lo posible, las razones de los logros y las
dificultades de la intervención que está siendo evaluada, especialmente los factores de
restricción y habilitación.
Las conclusiones tienen que ser sustentadas por hallazgos que sean consistentes con los
datos recolectados y por la metodología; asimismo, deben aportar elementos de juicio
conducentes a la identificación y/o solución de problemas o temas importantes.
Las recomendaciones deben estar firmemente basadas en evidencia y análisis y ser
relevantes y realistas, con prioridades para la acción claramente enunciadas.
Los anexos deben ser completos y relevantes.
Fuente: UNEG, 2005

92
 Anexo 3. Ejemplos de evaluaciones de políticas y programas realizadas por
organismos internacionales

Organismo
Ejemplos de evaluaciones de políticas o programas
internacional
Banco  Evaluaciones del Programa de País (CPEs por sus siglas en inglés)
Internacional de analizan el trabajo realizado en conjunto con cada uno de los países
Desarrollo (BID) prestatarios, a fin de mejorar la planificación del BID y su capacidad para fijar
objetivos adecuados y evaluar su progreso. Las Evaluaciones de los
Programas de País se sincronizan con el ciclo electoral del país como una
estrategia técnica para la preparación del rumbo a seguir con el nuevo
gobierno elegido.
 Evaluaciones sectoriales y temáticas. Éstas se llevan a cabo sobre una
muestra de proyectos en un sector particular o un tema específico
relacionado con la cartera de préstamos del BID. La muestra puede incluir
proyectos en marcha o finalizados.
 Evaluaciones de proyectos y evaluaciones de impacto. Las evaluaciones de
proyecto proporcionan información a los gobiernos y al BID, con la finalidad
de que ambos puedan ampliar, modificar o eliminar diferentes categorías de
proyectos. El objetivo de la evaluación es generar información que le permita
evaluar los modelos que sirven de base para el diseño de proyectos y
determinar si se pueden replicar dichas intervenciones en otros países. Por
su parte, las evaluaciones de impacto contribuyen al aprendizaje institucional
y a la ampliación del conocimiento sobre el impacto real de las
intervenciones del BID sobre temas específicos o de relevancia para la
región.
 Evaluaciones corporativas. Como parte de esta categoría se encuentran las
evaluaciones de instrumentos y políticas y, a su vez, evaluaciones de los
sistemas y procesos. Por un lado, las que valoran instrumentos y políticas
son evaluaciones ex–post o bien en proceso de las políticas e instrumentos
en relación con los resultados obtenidos por los proyectos, así como el valor
del enfoque estratégico adoptado, con la finalidad de determinar su
relevancia y efectividad. Por otro lado, las evaluaciones de Sistemas y
Procesos del BID evalúan la efectividad, eficiencia y calidad del sistema de
monitoreo y evaluación, así como sus procesos.
 Desarrollo de capacidades de evaluación de los países prestatarios. Por
medio de acuerdos de cooperación en evaluación con instituciones
financieras de desarrollo regional, el BID establece redes de evaluación en
América Latina con el fin de incrementar el uso de las evaluaciones en las
administraciones públicas de los diferentes países de la región.

Organización Investigación evaluativa:

para la 2015. “Education Policy Outlook 2015: Making Reforms Happen”. Este reporte
Cooperación y el señala la importancia de considerar el contexto nacional al implementar una
Desarrollo reforma educativa a través de las experiencias de algunos países.
Económicos
(OCDE) 2014. “Education at a Glance 2014: OECD Indicators” proporciona una amplia
colección de datos estadísticos y análisis comparativo del funcionamiento de
los sistemas educativos de los países de la OCDE y países asociados.

93
 Organismo
Ejemplos de evaluaciones de políticas o programas
internacional
2013. “Mejoramiento de edificios escolares en México con participación social:
Programa Mejores Escuelas”. Esta revisión del Programa Mejores Escuelas
(PME) se realizó en el año 2012. El programa fue creado en 2008 para reparar
y mejorar la infraestructura de las escuelas de educación básica. Una
característica clave del programa es la participación social y el compromiso de
la comunidad escolar. Las recomendaciones emitidas son útiles a todos los que
invierten en infraestructura educativa para mejorar la calidad de la educación.
2012. “OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education”. Presenta
un análisis independiente de las mayores problemáticas a las que se enfrenta
la evaluación educativa, los marcos de evaluación, y las iniciativas de políticas
actuales y posibles enfoques en México.
2011. “Establecimiento de un marco para la evaluación e incentivos docentes”.
Esta publicación presenta recomendaciones para el diseño, ejecución y
monitoreo de políticas educativas en torno a la medición del aprendizaje, los
estándares educativos, y la evaluación docente con base en las mejores
prácticas internacionales.
“Sistemas fuertes y reformadores exitosos en la educación: Lecciones para
México”. Presenta un resumen de las tendencias en el desempeño de México
en PISA, así como las tendencias con respecto al acceso y equidad a la
educación de jóvenes de 15 años de edad.
“Lessons from PISA for México”. El reporte retoma evidencia de PISA y los
sistemas de educación con mejor desempeño para orientar una perspectiva a
largo plazo para la mejora de la educación mexicana.
2010. “Mejorar las escuelas. Estrategias para la acción en México”. Este
reporte analiza las áreas fundamentales y los retos a los que se enfrenta el
sistema educativo mexicano y provee recomendaciones de políticas públicas
en las áreas de gestión, liderazgo escolar y política docente.

Sistema de las El Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas (UNEG), fue establecido en
Naciones Unidas enero de 1984 (inicialmente se denominó Grupo de Trabajo Interinstitucional
sobre Evaluación) con el objetivo de propiciar el análisis de los temas
relacionados con la evaluación en el Sistema de las Naciones Unidas y
promover la simplificación y armonización de las prácticas de evaluación en el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y las agencias
encargadas de la implementación. Actualmente está integrado por un grupo de
evaluadores expertos que agrupa a las entidades responsables de realizar
evaluación en el Sistema de las Naciones Unidas, y contribuye al
fortalecimiento y profesionalización de la evaluación.
En la Asamblea General de diciembre de 2004, se exhortó al UNEG a
armonizar y simplificar las metodologías, normas, estándares y ciclos de
evaluación, por lo cual este grupo de evaluadores profesionales emprendió la
tarea de definir normas destinadas a contribuir a la profesionalización de la
función de la evaluación y proveer orientación a las oficinas de evaluación en la
elaboración de sus políticas de evaluación u otros aspectos.
Ejemplos de evaluaciones:
 Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

94
 Organismo
Ejemplos de evaluaciones de políticas o programas
internacional
Cultura (UNESCO):
2010: “Evaluación de procesos e impacto de la UNDP-UNESCO-UNICEF y
la Secretaria de Educación Pública sobre el Programa Construye-T”; 2009:
“Experiencias educativas de segunda oportunidad: Lecciones aprendidas
desde la práctica innovadora en América Latina”; 2008: “Educación y
diversidad cultural: lecciones desde la práctica innovadora en América
Latina”.
 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF):
“Pobreza y derechos sociales de niñas, niños y adolescentes en México,
2008-2010”; “Alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio con equidad:
Una mirada desde la infancia y la adolescencia en México”.
 Banco Mundial:
Evaluación al Programa Nacional de Becas para la Educación Superior
(PRONABES), en 2013, el cual presenta la valoración de cada uno de los
aspectos mencionados.
 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD):
En 2014 realizó la “Evaluación de Proceso de Cuatro Programas y
Estrategias de Educación Indígena”.
 Comisión Regional para América Latina y el Caribe (CEPAL):
En 2009, realizó un estudio denominado “México: impacto de la educación
en la pobreza rural”.

95
 Anexo 4. Definición de niños, niñas y adolescentes

De acuerdo con la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

(LGDNNA) se consideran niñas y niños a los menores de doce años, y adolescentes a las
personas de entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad. Cuando
exista la duda de si se trata de una persona mayor de dieciocho años de edad, se
presumirá que es adolescente. Cuando exista la duda de si se trata de una persona
mayor o menor de doce años, se presumirá que es niña o niño (Art. 5, LGDNNA).

En este sentido, es relevante destacar que la aceptación de la importancia de la

adolescencia es relativamente reciente y en numerosas sociedades y comunidades el
límite entre la infancia y la edad adulta es bastante difuso. Actualmente se reconoce que
la adolescencia es una etapa independiente de la primera infancia y de la edad adulta, y
por tanto, requiere atención y protección especial.

La noción de que la infancia es una etapa separada del resto de la vida humana se
planteó por primera vez a nivel internacional durante la primera mitad del siglo XX, por
medio de tratados para proteger a los niños contra el trabajo explotador y nocivo. Así,
después de la Segunda Guerra Mundial, el movimiento en favor de los derechos de la
niñez se concentró en obtener un reconocimiento especial de los niños, las niñas y los
adolescentes por parte de la recientemente creada Organización de las Naciones Unidas
(ONU). Esto se logró en 1959, con la aprobación de la Declaración de los Derechos del
Niño, un paso clave para adoptar disposiciones jurídicas destinadas a salvaguardar el
bienestar de la infancia.

Dos décadas más tarde, en 1979, las Naciones Unidas declararon el Año Internacional del
Niño y, en 1985, se celebró el primer Año Internacional de la Juventud. Estas iniciativas
elevaron el perfil de los esfuerzos mundiales para promover y proteger los intereses de los
niños y los jóvenes. Una década después, el 20 de noviembre de 1989, la Asamblea
General de las Naciones Unidas finalmente adoptó la Convención sobre los Derechos del
Niño (CDN). Dos décadas después de su adopción, todas las naciones del mundo habían
ratificado la Convención, excepto dos (Estados Unidos y Somalia), lo que la convirtió en el
tratado de derechos humanos con mayor respaldo en la historia.

Delimitación de la adolescencia

La CDN considera niños a las personas menores de 18 años. Si bien no existe una
definición de adolescencia aceptada internacionalmente, las principales agencias de las
Naciones Unidas, tales como, UNICEF, UNFPA, OMS y ONUSIDA, definen como

96
“adolescentes” a las personas con edades comprendidas entre los 10 y 19 años de edad,
es decir, la segunda década de la vida, pudiendo distinguirse dos etapas: la adolescencia
temprana (10-14 años) y la adolescencia tardía (15-19 años) (UNICEF, 2011).

Si bien el término “adolescentes” no se señala de manera explícita en los convenios, las

declaraciones ni los tratados internacionales, los adolescentes tienen derechos
contemplados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención
sobre los Derechos del Niño y otros importantes pactos y tratados sobre derechos
humanos.

Un factor que dificulta la definición de la adolescencia son las grandes variaciones

existentes en las leyes de los países sobre la edad mínima para realizar actividades
consideradas propias de los adultos, tales como votar, casarse, vincularse al ejército,
ejercer el derecho a la propiedad y consumir bebidas alcohólicas. El concepto de “mayoría
de edad” –es decir, la edad en la cual el país reconoce como adulto a un individuo y
espera que cumpla todas las responsabilidades propias de esa condición– también varía
entre países. Antes de cumplir la mayoría de edad, se considera que la persona es
“menor”. En muchos países, los 18 años marcan el inicio de la mayoría de edad, con la
ventaja de que coincide con el nivel superior de la escala de edad para los niños y niñas
que se describe en el artículo 1º de la Convención sobre los Derechos del Niño; sin
embargo ello no aplica a todos los países.

Por estos motivos, el Comité de los Derechos del Niño –organismo de supervisión de la
Convención– alienta a los Estados parte en los que se alcanza la mayoría de edad antes
de los 18 años a que incorporen cambios en este sentido, así como a elevar el nivel de
protección para todos los niños y niñas menores de 18 años. Además, otro factor a
considerar es que la mayoría de edad generalmente no guarda relación con la edad en la
cual las personas están legalmente capacitadas para llevar a cabo determinadas
actividades que podrían asociarse con la edad adulta. Esta “edad de licencia” puede
variar de una a otra actividad, no existiendo norma alguna que se aplique a nivel
internacional. Por ejemplo, en varios países se alcanza la mayoría de edad a los 18 años;
no obstante, conducir automóvil a los 16 años es legal en muchos estados.

Dada la variedad de experiencias que separa a los adolescentes más jóvenes de los
mayores, la ONU sugiere subdividir esta segunda década de la vida en dos partes: la
adolescencia temprana (de 10 a 14 años) y la adolescencia tardía (de 15 a 19 años).

La adolescencia temprana es la etapa en la que, por lo general, comienzan a

manifestarse los primeros cambios físicos hacia la adultez, que usualmente empiezan con

97
una repentina aceleración del crecimiento, seguido por el desarrollo de los órganos
sexuales y las características sexuales secundarias. En esta etapa, los adolescentes
debieran contar con un espacio seguro para llegar a conciliar esta transformación
cognitiva, emocional, sexual y psicológica, libres de la carga que supone la realización de
funciones propias de adultos y con el pleno apoyo de adultos responsables en el hogar, la
escuela y la comunidad. Esta etapa requiere de especial atención para los adolescentes,
debido a que dados los tabúes sociales que con frecuencia rodean la pubertad, es de
particular importancia darles toda la información que necesitan para protegerse de
infecciones de transmisión sexual, embarazo precoz, violencia y explotación sexual.

En la adolescencia tardía, usualmente ya han tenido lugar los cambios físicos más
importantes, aunque el cuerpo y el cerebro sigue desarrollándose, y la capacidad para el
pensamiento analítico y reflexivo aumenta notablemente. Las opiniones de los miembros
de su grupo aún tienden a ser importantes al comienzo de esta etapa, pero su
ascendiente disminuye en la medida en que los adolescentes adquieren mayor confianza
y claridad en su identidad y sus propias opiniones. Igualmente, se desarrolla la capacidad
de evaluar riesgos y tomar decisiones conscientes.

Sin embargo, es frecuente que empiecen a experimentar con drogas, alcohol y tabaco, y
ello se prolongue incluso en la edad adulta. En la adolescencia tardía, las niñas suelen
correr un riesgo mayor que los varones de sufrir consecuencias negativas para la salud,
incluida la depresión; y a menudo la discriminación y el abuso basados en el género
magnifican estos riesgos. Las adolescentes tienen una particular propensión a padecer
trastornos alimentarios, tales como la anorexia y la bulimia. No obstante estos riesgos, la
adolescencia tardía es una etapa de oportunidades, idealismo y promesas. Es durante
estos años que los adolescentes ingresan en el mundo del trabajo o de la educación
superior, establecen su propia identidad y cosmovisión y comienzan a participar
activamente en la configuración del mundo que les rodea.

Prioridad de la adolescencia para las políticas

Para la ONU, la definición de la adolescencia como la segunda década de la vida permite

recopilar datos relevantes basados en este rango de edad, con el propósito de analizar
este período de transición, darle la visibilidad que amerita y proponer la inversión de
recursos necesaria para este grupo. Se destacan cinco razones para invertir en los
adolescentes:

1. En primer lugar, es lo que se debe hacer en virtud de los tratados sobre

derechos humanos, incluyendo la Convención sobre los Derechos del Niño y la

98
 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer, que incluye a todas las niñas adolescentes.

2. En segundo lugar, invertir en los adolescentes es la manera más efectiva de

consolidar los importantes logros que se han registrado en todo el mundo
desde 1990, tanto en la primera infancia como en el período intermedio de la
infancia. La reducción del 33% en la tasa mundial de mortalidad de niños
menores de 5 años; la eliminación de la disparidad entre los géneros en la
matriculación en la escuela primaria en diversas regiones en desarrollo; los
apreciables progresos relativos a la matriculación en la escuela primaria; y, el
acceso a los servicios de vacunación, agua potable y medicamentos vitales –
como los antirretrovirales– demuestran que los avances en favor de los niños y
las niñas han sido gran magnitud.

Pese a lo anterior, la insuficiente atención y los escasos recursos que se

destinan a los adolescentes amenazan con invalidar parcialmente, en la
segunda década de vida, los logros alcanzados en la primera. Pruebas
empíricas procedentes de todo el mundo indican lo insegura que puede ser
esta década, por ejemplo, la asistencia neta a la escuela secundaria a nivel
mundial es aproximadamente un tercio más baja que la asistencia a la escuela
primaria.

3. La tercera razón es que invertir en los adolescentes puede acelerar los

progresos en la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la discriminación por
motivo de género. La pobreza y las desigualdades suelen transferirse a la
siguiente generación, puesto que los hijos de las adolescentes pobres nacen
en situación de pobreza, particularmente entre las niñas adolescentes con un
bajo nivel educativo. De todas las adolescentes del mundo en edad de asistir a
la escuela secundaria, casi la mitad no está estudiando y cuando asisten a la
escuela, muchas –especialmente las que pertenecen a las familias y las
comunidades más pobres y marginadas– abandonan sus estudios o terminan
los cursos sin haber adquirido las habilidades y los conocimientos que la
economía moderna y globalizada requiere cada vez más.

Los datos demuestran que las niñas que han recibido educación tienen menos
probabilidades de casarse precozmente y quedar embarazadas en la
adolescencia, y más probabilidades de contar con conocimientos amplios y
correctos sobre el VIH/ SIDA y de tener hijos saludables. No existe mejor
herramienta que una educación de buena calidad y sensible a las necesidades

99
 de los adolescentes –mujeres y hombres– para dotarlos de los conocimientos,
las aptitudes y la confianza que requieren para poder afrontar los problemas
actuales.

4. La cuarta razón es la necesidad de abordar las dificultades,

independientemente de su condición socioeconómica, a las que deberán hacer
frente los adolescentes, las que implican consecuencias intergeneracionales
que incluyen el desempleo estructural que podría persistir; el cambio climático
y la degradación del medio ambiente; el vertiginoso proceso de urbanización y
la dinámica de la migración; el envejecimiento de las sociedades y los
crecientes costos de la atención de la salud; la pandemia de VIH/SIDA; y las
crisis humanitarias, cada vez más frecuentes y devastadoras.

El número de adolescentes es muy superior al número de adultos en los

países en los que estos graves problemas son más apremiantes: los que
tienen menores ingresos, mayores niveles de inestabilidad política y un ritmo
de crecimiento urbano más acelerado; y los que están más expuestos a las
contiendas civiles, los desastres naturales y los estragos del cambio climático.
Los adolescentes de estos países necesitarán conocimientos y capacidades
que les permitan encarar esas dificultades a medida que surjan.

5. La quinta razón para invertir en los adolescentes tiene que ver con la manera
en que se les suele calificar. Es común referirse a este quintil de la población
mundial como “la próxima generación de adultos”, “la futura generación” o,
sencillamente, “el futuro”. Pero los adolescentes también son parte importante
del presente; viven, trabajan y contribuyen a sus hogares, comunidades,
sociedades y economías. Al igual que los niños pequeños, los adolescentes de
ambos sexos merecen protección, atención, apoyo y oportunidades; acceso a
productos esenciales y a servicios; y reconocimiento de su existencia y su
valor como seres humanos. En algunos contextos –sobre todo, en lo que se
refiere a riesgos para su protección, como el matrimonio precoz, la explotación
sexual con fines comerciales y los problemas con la ley–, los adolescentes
tienen las necesidades más grandes de todos los niños.

Como se ha descrito anteriormente, en esta etapa de la vida son evidentes las

desigualdades. Muchos adolescentes que viven en condiciones de marginación y pobreza
están impedidos de continuar su educación en la escuela secundaria y están expuestos a
ser víctimas de abusos contra su protección -especialmente las niñas- mermando sus
posibilidades de desarrollar plenamente su capacidad. En este sentido, vulnerar el

100
derecho de los adolescentes a una educación de calidad, a la atención médica, a la
protección y a la participación perpetúa su pobreza, o genera condiciones de vida que
desembocan en la exclusión y la imposibilidad de adquirir las herramientas para salir
adelante en la vida, aumentando la probabilidad de que sus hijos también sufran la
vulneración de sus derechos.

101
 Anexo 5. Metodología de evaluación participativa

Derivado de los principios y criterios delineados en la normatividad del Instituto, se

considera oportuno retomar el modelo de evaluación participativa, ya que uno de los
principales retos del Instituto es formalizar la participación, colaboración y coordinación en
materia de evaluación educativa, con los actores que participan de las tareas educativas;
tales como, las Autoridades Educativas, las entidades y organizaciones de los sectores
público, social y privado, así como los sujetos del derecho a la educación y los titulares de
las obligaciones.

Así, en primer término, se describen las principales características del modelo de

evaluación participativa, se presenta una valoración del mismo, así como los principales
aprendizajes que el Instituto podría obtener de éste. Posteriormente, se incluyen otros
modelos alternativos que se derivan del primero.

Este modelo se basa en el involucramiento de diversos actores en todo el proceso de

evaluación, es decir, desde la definición de objetivos y preguntas de interés, hasta la
construcción y divulgación de las recomendaciones y hallazgos derivados de la
evaluación.

De acuerdo con diversos autores (Aubel, 2000; López y Úcar, 2013; Guijt, 2014), se
identifican dos grandes categorías de actores que deberían ser considerados durante el
desarrollo de estas evaluaciones; establecidas en función de la posición que ocupan con
respecto al programa evaluado: por un lado, se encuentran los diseñadores,
implementadores, tomadores de decisión y actores clave en el funcionamiento de la
intervención pública (política o programa) y, por el otro, los ciudadanos, la comunidad o
actores que, directa o indirectamente se ven afectados por los resultados de ésta. Sin
embargo, a esta clasificación también habría que agregar otro tipo de figuras que
comparten o tienen otros intereses sobre la intervención que se busca evaluar, tales
como, los especialistas, académicos, funcionarios, figuras políticas, entre otros.

La importancia de incluir a los implementadores y actores clave relacionados con el

funcionamiento de la política o programa como parte del proceso de la evaluación
participativa se sustenta en los siguientes argumentos: en primer lugar, son ellos los que
conocen la ejecución cotidiana de la intervención, por lo que son fuente de información
relevante para entender las dinámicas existentes que, muchas veces, no son reconocidas
en los documentos normativos o formales. Además, hacerlos partícipes en el ejercicio
evaluativo incrementa la posibilidad de que las recomendaciones de la evaluación sean
más pertinentes y relevantes; así como más viables para ser consideradas en la toma de
decisiones que busque los cambios que el programa requiere (Aubel, 2000).
102
Por otro lado, la evaluación participativa intenta incorporar las percepciones y posturas de
los ciudadanos que están interesados en los resultados alcanzados por la acción pública.
En este sentido, la evaluación participativa no sólo busca conocer si estos actores están
satisfechos o no con los resultados de la intervención; sino también identificar alternativas
para la mejora de la misma, desde el punto de vista del usuario o de la comunidad.
Además, la evaluación participativa es significativa toda vez que busca empoderar a la
comunidad, a través de estimular su compromiso y responsabilidad con asuntos públicos
que son de su interés o que de alguna forma les afectan (López y Úcar, 2013).

Por último, de acuerdo con Guijt (2014), la decisión de realizar una evaluación
participativa debe estar acompañada de la respuesta a las siguientes preguntas: 1. ¿Qué
propósitos específicos se buscan con la participación de ciertos actores en la evaluación?;
2. ¿Cuáles son los actores clave que idealmente deberían participar en la evaluación?,
¿cuándo y por qué?; y 3. ¿Es factible la participación de estos actores en la evaluación?

En la siguiente sección se puntualizan las características de este modelo de evaluación.

1. Características del modelo

El modelo de evaluación participativa parte de tres supuestos esenciales: el primero, es

que a través de la intervención de los actores clave -es decir, aquellos que deciden,
aquellos que potencialmente podrían utilizar la información y aquellos beneficiados o
afectados por la política- durante todo el ejercicio evaluativo se logrará que los resultados
de éste sean más precisos y de mayor relevancia para los mismos. El segundo supuesto
es que el hecho de incluir a diversos actores no sólo contribuye a tener una evaluación
más informada y acorde con las necesidades de los involucrados, sino que también
permite el aprendizaje colectivo y favorece la coherencia con los procesos democráticos
(Aubel, 2000).

Este autor señala que en las evaluaciones participativas se espera que los actores
involucrados estén dispuestos a compartir sus experiencias con respecto a la
intervención; tengan apertura para participar en el proceso de recolección de información;
colaboren con el equipo encargado de coordinar la evaluación, tanto para analizar juntos
la información obtenida, como para construir las conclusiones y recomendaciones sobre la
política o programa evaluado. Un tercer supuesto que se desprende de lo anterior es que
la calidad de la evaluación mejorará en la medida en la que los resultados de la misma
conserven las perspectivas subjetivas de los participantes y las opiniones más objetivas
del evaluador a cargo.

103
Los métodos de evaluación participativos son de mayor utilidad cuando se aspira a lograr
los siguientes propósitos (Guijt, 2014): cuando se requiere recolectar datos cualitativos y
cuantitativos sobre el desarrollo de la intervención; para investigar causalidad; para tratar
las diferencias y validar los hallazgos clave; y, para capturar las apreciaciones que las
personas tienen con respecto a la intervención que se está evaluando.

Al respecto, Guijt (2014) señala que en intervenciones en las que los niños sean
participantes, directos o indirectos, es muy importante que también sean considerados
como actores clave para participar en las evaluaciones, debido a las siguientes razones:
1. Porque es un derecho humano que los niños participen y expresen sus necesidades y
experiencias; 2. Porque los niños tienen sus propios puntos de vista y pueden diferir de
los de los adultos; 3. Porque los niños tienen necesidades y experiencias que deben ser
consideradas en la toma de decisiones que los afectan; y, 4. Porque conocer los valores y
necesidades de los niños puede ayudar a validar los hallazgos y formular
recomendaciones de evaluación más pertinentes y significativas.

De acuerdo con López y Úcar (2013), existen al menos dos modelos basados en la
participación que se distinguen por sus alcances y objetivos, aunque comparten
elementos en común. Estos modelos son el de empoderamiento (empowering) y el
participativo (participatory). Ambos modelos se sustentan en considerar a la evaluación
como una estrategia que permite dar voz a los grupos más débiles, escuchar sus puntos
de vista, resolver conflictos y construir rutas de acción para responder a las necesidades
de todos los involucrados.

La evaluación de empoderamiento se dirige a valorar intervenciones enfocadas en grupos

que han sufrido algún nivel de opresión y desventajas sociales; su objetivo es brindarles la
oportunidad de describir cómo estos programas les han ayudado a defender sus
derechos, a través de enseñarles y dotarles de herramientas para involucrarse en los
asuntos que les conciernen directamente y para abrir los canales de comunicación
necesarios para lograrlo.

Por su parte, la evaluación participativa tiene, a su vez, dos vertientes distintas: la práctica
y la transformadora. La primera, se orienta hacia la generación de conocimientos
compartidos sobre lo que sucede con una intervención en particular. En esta vertiente se
busca integrar al mayor número de actores posible, que desempeñen diferentes roles, con
el fin de que la evaluación arribe a hallazgos más representativos para todos los
implicados. El énfasis de este enfoque es buscar la mayor diversidad posible de
perspectivas, conocer las diferentes posturas y generar información útil, aunque no
necesariamente lograr provocar cambios sustanciales.

104
Con respecto a la evaluación participativa transformadora, López y Úcar (2013) afirman
que ésta intenta generar respuestas ante los problemas de cooperación que las agencias
pueden llegar a enfrentar. Este tipo de evaluación se basa en consultar a los actores
relevantes y propiciar una participación democrática sobre las alternativas que existen
para generar los cambios esperados.

Así, cualquier modelo de evaluación participativa, de acuerdo con López y Úcar (2013), se
fundamenta en los principios siguientes:

1. Carecen de objetivos predeterminados, ya que éstos se van diseñando a partir de

las aportaciones y las necesidades reales que se van identificando después de
interactuar con los actores. Esto es, los objetivos de la evaluación toman forma
después de la interacción entre los actores clave y los expertos que desarrollan la
evaluación.

2. Reconocen la capacidad de todos los actores involucrados para hacer

contribuciones pertinentes sobre la intervención a evaluar. No sólo las
aportaciones técnicas o altamente especializadas constituyen un conocimiento
legítimo, ya que las percepciones y opiniones también son muy valiosas para la
evaluación misma.

3. Consideran a todos aquellos actores clave que tiene algo que decir sobre el
programa a evaluar. Entre estas figuras se encuentran, por ejemplo, los hacedores
de políticas públicas, los implementadores, los beneficiarios del programa y la
sociedad civil.

4. Permiten generar una atmósfera de aprendizaje, tanto a nivel individual como

grupal, como resultado de los acuerdos que se alcanzan durante el proceso mismo
de evaluación y busca, en todo momento, defender la participación democrática de
los implicados.

5. El evaluador debe tener la capacidad de crear las condiciones para propiciar el

diálogo y el debate con los actores involucrados, especialmente en las etapas
iniciales de la evaluación que es cuando se definen objetivos y alcances de la
misma. También, el evaluador debe fungir como mediador cuando se presenten
divergencias o conflictos entre los participantes.

Ahora bien, el tipo de participación que se busca desatar a partir de la evaluación puede
tener diversos objetivos. De acuerdo con Guijt (2014), existen distintos tipos de
participación que son útiles para las evaluaciones que privilegian la colaboración entre y
105
con diferentes actores, con la finalidad de lograr valoraciones más coherentes con las
apreciaciones de los involucrados. La siguiente tabla resume esta información.

Tipo de
Objetivo
participación
Nominal Para buscar legitimidad, al mostrar que se están incorporando a todas las
partes interesadas
Instrumental Para buscar eficiencia, ya que la participación de los actores clave hace la
evaluación más relevante y rentable.
Representativa Para buscar sostenibilidad y equidad, al darle voz a los más débiles y a
aquellos que pocas veces son escuchados.

Transformadora Para lograr que las personas tomen sus propias decisiones y tomen las
medidas que consideren más adecuadas, a partir de escuchar y considerar
las posturas propias y de los otros.

Fuente: Guijt, 2014

2. Metodologías sugeridas

Dado que los modelos de evaluación participativa se encuentran en constante evolución y

adaptación por la naturaleza misma de su accionar, no existe una metodología definitiva
para el desarrollo de este tipo de evaluaciones (Aubel, 2000; López y Úcar, 2013; Guijt,
2014); sin embargo, se sugiere no perder de vista algunos elementos clave al realizar una
evaluación de este tipo.

Para López y Úcar (2013), los elementos metodológicos de las evaluaciones participativas
consisten en:

1. Identificar las necesidades, intereses, demandas y expectativas de los

participantes; así como los roles y tareas que se requiere que cada uno realice en
la evaluación.

2. Una vez identificados los intereses y preocupaciones de los actores, el equipo

evaluador debe encargarse de realizar un diseño de evaluación que incorpore todo
lo recabado34. Se recomienda fomentar la participación en las diferentes etapas del
proceso de evaluación.

34 Esto es, en el establecimiento de los objetivos de la evaluación, en la definición del cuándo, cómo y de qué
forma serán recabados y analizados los datos; así como los mecanismos para difundir los hallazgos de la
evaluación.
106
 3. Se debe asegurar la participación de todos los actores que tienen algo que aportar
para mejorar la intervención a evaluar. Una forma de lograrlo es a través de
grupos que representen el interés colectivo.

4. Debe reconocerse la flexibilidad metodológica que se requiere para realizar este

tipo de evaluaciones. Algunos instrumentos sugeridos para lograrlo son las
entrevistas semi estructuradas a actores clave, la observación directa de las
dinámicas que produce la intervención, el uso de cuestionarios, así como la
revisión y análisis de documentación específica.

Otros autores como Zukoski y Luluquisen (2002) proponen que, como primer paso, el
evaluador debe decidir si la evaluación participativa es el enfoque más apropiado a
emplear de acuerdo con el qué y para qué de la evaluación. Una vez definido esto, es
necesario identificar qué actores están dispuestos a participar y construir un plan de
acción para guiar la evaluación. Al igual que López y Úcar (2013), las autoras enfatizan en
la necesidad de que la recopilación y análisis de la información, así como la difusión de
los resultados se realicen de manera colectiva y conjunta con los actores que decidieron
participar en la evaluación.

Otra alternativa es la propuesta por Huenchuan y Paredes (2007) de Cepal. Las autoras
plantean que el modelo de evaluación participativa debe estar integrado por los siguientes
pasos que, a su vez, contienen diferentes componentes:

1. La selección de la intervención a evaluar.

2. La revisión de los antecedentes de la política o programa.

a. Identificar el problema que le dio origen.

b. Conocer la historia reciente de la intervención.

c. Identificar la población objetivo.

d. Señalar la “presentación fáctica” de la política o el programa35.

3. El diseño de la evaluación participativa (o la planeación de la evaluación).

a. Definir el propósito de la evaluación.

35 Alude al “retrato” de la intervención de acuerdo con algunos elementos, tales como, los postulados
valóricos, los objetivos, la cobertura, los contenidos (en términos de prestaciones, servicios o beneficios), el
presupuesto y la metodología de la acción pública que se está evaluando, entre otros que se considere
pertinentes (Huenchuan y Paredes, 2007, p. 29).
107
 b. Delimitar el universo y seleccionar teóricamente las unidades muestrales36.

c. Definir las técnicas de recolección de datos a utilizar37.

d. Elaborar el cronograma del trabajo de campo.

e. Planificar los recursos humanos y financieros.

4. El trabajo de campo.

5. La sistematización de los resultados como insumos para la reformulación de las

políticas.

3. Valoración del modelo

La evaluación participativa es especialmente útil cuando se requiere identificar las

dificultades que la intervención está enfrentando en su fase de implementación, aunque
también algunos autores reconocen las bondades de este modelo para identificar el
impacto o los efectos de las intervenciones sobre los que reciben los beneficios (Zukoski y
Luluquisen, 2002; Guijt, 2014). Además, se reconoce que este tipo de evaluación es
efectiva cuando se necesita información sobre el conocimiento que los actores clave
tienen sobre el progreso del programa o política (Zukoski y Luluquisen, 2002).

De acuerdo con Guijt (2014), es recomendable desarrollar evaluaciones participativas por

razones del tipo pragmático y ético. En el primer caso, las evaluaciones participativas son
per se las mejores alternativas de evaluación por el hecho de que son capaces de mejorar
la comunicación, y posible coordinación, entre los actores de la intervención que se
encuentran trabajando en diferentes niveles en la implementación del mismo (Aubel,
2000); de generar mejores hallazgos; mejor entendimiento de los procesos;
recomendaciones más apropiadas, toda vez que se sustentan en la diversidad de
opiniones y perspectivas de diferentes actores clave.

En el segundo caso, las evaluaciones participativas se alinean al derecho que tienen los
individuos a participar en la toma de decisiones que, directa o indirectamente, les afectan;
promueven procesos de aprendizaje y empoderamiento entre los actores participantes y
motivan la participación democrática entre los implicados.

36 El universo puede incluir a la población objetivo de la política o el programa; a los usuarios de la información
que se genere a partir de la evaluación; a los intermediarios de la política o el programa (prestadores de
servicios), y a todos aquellos que se considere que tienen una opinión fundada acerca del funcionamiento de
la acción que se está evaluando (Huenchuan y Paredes, 2007, p. 31).
37 Las principales técnicas empleadas en las evaluaciones participativas son: la entrevista semi estructurada,

los grupos focales, la observación participativa, es decir, principalmente herramientas cualitativas.

108
Pese a los grandes beneficios que ofrece este enfoque de evaluación, es necesario
reflexionar sobre algunas de sus exigencias y limitaciones. Por ejemplo, antes de poner
en marcha este modelo debe considerarse que son ejercicios que requieren de grandes
recursos de tipo financiero, humano y, principalmente, de tiempo. Además, es
indispensable que el coordinador de la evaluación posea capacidades particulares que le
permitan desarrollar la evaluación de manera organizada, que facilite la interacción entre
los implicados y que posea habilidades que hagan posible sistematizar todas las
opiniones recabadas en estas dinámicas (Zukoski y Luluquisen, 2002).

4. Principales Aprendizajes

Es importante tomar en cuenta que este modelo de evaluación parte del supuesto de que
la intervención de diversos actores clave durante todo el proceso de la evaluación
asegura, en cierta medida, el disponer de una evaluación de calidad. Asimismo, supone
que se están considerando los temas más relevantes, ya que son definidos por los
propios participantes; y que las recomendaciones y hallazgos derivados de la evaluación
tendrán mayor oportunidad de incidencia en las actividades cotidianas de los implicados.

Sin embargo, se debe conservar una actitud realista y comprender que no todos los
actores clave están dispuestos a participar en este tipo de evaluaciones con el mismo
nivel de compromiso e involucramiento. En este sentido, el evaluador deberá hacer uso
de todas sus capacidades de convencimiento, pero también deberá reconocer y respetar
cuando algún actor decida abstenerse de colaborar, por lo que la tarea del evaluador
consiste en diseñar la mejor estrategia a su disposición con los actores comprometidos a
participar en la evaluación.

Así, los modelos de evaluación participativa son efectivos siempre y cuando el evaluador
tenga claro cuándo y por qué la participación de los actores es necesaria en los diferentes
pasos que conlleva la evaluación misma. Esto le permitirá canalizar y estructurar la
intervención de las distintas figuras involucradas y lograr una evaluación sistemática,
buscando siempre no perder la flexibilidad requerida.

Es importante no perder de vista que la preocupación de las evaluaciones participativas

no sólo se centra en la generación de hallazgos y recomendaciones pertinentes,
relevantes y significativas, sino que busca construir las condiciones necesarias para
incitar un proceso de aprendizaje y empoderamiento continuo, en el que todos los actores
interesados tienen un espacio para expresarse.

109
 Anexo 6. Clasificación de los modelos de evaluación de políticas y programas

En la literatura no existe un consenso acerca de los criterios para clasificar los modelos de
evaluación de programas y políticas públicas; sin embargo, es posible identificar puntos
de encuentro entre las propuestas de diversos autores, por lo que se retoma la
clasificación de aquellos que se consideran más relevantes para los fines de formulación
del modelo del INEE.

El primer ejemplo de agrupación que se retoma en este documento es el propuesto por

Hansen (2005, en García, 2010), quien plantea una clasificación de los modelos de
evaluación en seis categorías:

1) Los modelos de resultados. Estos modelos se subdividen en aquellos que evalúan

resultados con base en los objetivos planteados por el programa (Tyler, por
ejemplo); y, en los que evalúan los efectos no previstos de las intervenciones
públicas (el máximo exponente de este tipo de modelos es Scriven, con su
“modelo de evaluación libre de objetivos”).

2) Los modelos explicativos del proceso. Éstos se desarrollan, idealmente, “en

tiempo real”, durante la ejecución o implementación del programa evaluado. Se
emplean con el objetivo de mejorar la operación del programa.

3) Los modelos económicos. Estos modelos buscan identificar las relaciones

causales entre el tratamiento (es decir, el programa) y los efectos provocados en
la población que recibe el mismo.

4) Los modelos de actor. Éstos consideran los criterios establecidos por los actores
involucrados o interesados en el programa que se evalúa.

5) Los modelos de teoría del programa. Estos modelos se enfocan en establecer la

validez de la teoría de cambio que da origen a un determinado programa o
intervención. Con éstos, se pretende generar información sobre lo que funciona
del programa, lo que se necesita cambiar y para quiénes y en qué contexto es útil
dicha intervención.

6) Los modelos sistémicos. Estos modelos realizan análisis de los insumos, los
procesos y los resultados de los programas que se evalúan. El modelo CIPP
(contexto, insumos, procesos y productos), de Stufflebeam, es considerado un
ejemplo de este tipo de modelos.

110
 Otra propuesta de clasificación de los modelos de evaluación es la propuesta por Alkin
(2013), cuyos principales elementos se sintetizan a continuación y se complementan con
la compilación y sistematización formulada por Stufflebeam y Shinkfield (2007). Cada
modelo aporta valiosos insumos para delinear un modelo integral de evaluación de
políticas y programas públicos.

Autor más Énfasis de del

Modelo Principales características
representativo modelo

Diseño Suchman Énfasis en los  Recomendable cuando se buscan conclusiones sobre el

Experimental métodos impacto del programa.
empleados
 Permite verificar en qué tipo de intervenciones podrá
usarse o qué partes del programa se podrá evaluar a
partir de este modelo.
 Recomendable complementar los hallazgos y
recomendaciones con métodos cualitativos.

Evaluación Weiss Énfasis en los  Considera no sólo la teoría formal de la que parte el
basada en la métodos programa evaluado; sino también la teoría basada en las
teoría empleados ideas, percepciones y expectativas que los actores
interesados tienen sobre el programa.
 Propone mantener comunicación constante entre el
ámbito académico y el práctico.
 Hace la distinción entre teoría de implementación y teoría
programática.

Orientado al Scriven Para valorar  Necesidad de evaluar el bienestar que los programas
consumidor mérito públicos logran generar en la población atendida.
 Identifica los efectos no esperados para reportarlos como
hallazgos.

Costo- Levin Para valorar  Analiza los costos que genera un programa para alcanzar
Efectividad mérito sus objetivos.
 Hace comparaciones entre distintas alternativas o
programas y emitir conclusiones sobre lo que es más
conveniente, en términos de costo-eficiencia.

Evaluación Stake Para valorar  Identifica las necesidades de información y busca

responsiva mérito satisfacerlas.
 Flexible para plantearse preguntas durante el proceso de
evaluación; emplea diferentes métodos de recolección de
datos.

CIPP Stufflebeam Para la toma de  Asume a la evaluación como un proceso integral, cíclico.
(contexto, decisiones
insumo,  Concibe a la evaluación como un ejercicio que no puede
procesos y desarrollarse aislado de los contextos social,
productos) organizacional, político, económico, que rodean a los
programas que se evalúan.

111
 Autor más Énfasis de del
Modelo Principales características
representativo modelo

Evaluación Patton Para la toma de  El evaluador se asume como un actor que puede tomar
enfocada al decisiones múltiples roles durante el proceso de evaluación.
uso
 Los evaluadores deben ser profesionales creativos y
abiertos a diferentes técnicas, métodos, preguntas,
etcétera.

Evaluación Alkin Para la toma  Hace valoraciones sobre los programas a partir de las
sensible al de decisiones circunstancias que los rodean, es decir, de su contexto.
contexto
 Los que solicitan la evaluación son quienes deben definir
el propósito de la misma; el evaluador únicamente debe
ayudar y guiar a los usuarios a delimitar sus principales
preocupaciones.
 Los hallazgos y recomendaciones de las evaluaciones
deben ser presentados de forma que para los usuarios
sea fácil entenderlos.

Modelo King Para la toma de  Las relaciones interpersonales entre el evaluador y los
descriptivo decisiones actores interesados en el programa son esenciales, para
obtener información y para concientizarlos de los
beneficios de incorporar los hallazgos y recomendaciones
de las evaluaciones a sus actividades cotidianas.
 El evaluador debe orientar a los actores sobre cómo
adoptar en sus rutinas las recomendaciones derivadas de
la evaluación.

Fuente: Elaboración propia con base en Alkin, 2013, y Stufflebeam y Shinkfield, 2007.

112
 Anexo 7. Estándares para la evaluación de programas (Joint Committee on
Standards for Educational Evaluation)

De acuerdo con el Joint Committe38, los estándares que propone no se tratan de normas
mecánicas ni prescriptivas, sino de propuestas sólidas que les permitan a los interesados
en las evaluaciones tener marcos de referencia dentro de los cuales pueden desarrollarse
las técnicas de evaluación empleadas. Un estándar es considerado como un referente de
calidad, “tiene un carácter más bien orientativo, y pueden servir de guías y lineamientos
para el perfeccionamiento de los sistemas de evaluación” (Cabra, 2008).

Los estándares definidos por el Joint Committe son cinco: utilidad, que se refiere a que las
evaluaciones deben ser valiosas o significativas para los actores interesados; factibilidad,
para aumentar la eficacia y eficiencia de las evaluaciones; legitimidad, que garantice que
las evaluaciones sean adecuadas, justas y legales; precisión, para garantizar la fiabilidad
y veracidad de los hallazgos de la evaluación; y, rendición de cuentas, que implica lograr
una documentación y entrega de información precisa de los procesos y productos de
evaluación (GAO, 2012, p. 65).

Cada uno de estos cinco estándares está integrado por los siguientes componentes:

Atributos
centrales de la
Estándares Definición
calidad de la
evaluación

I. Utilidad 1. Credibilidad del evaluador
(utility)
2. Atención a los actores
interesados
3. Negociación de fines
4. Valores explícitos
5. Información relevante
6. Procesos y productos
significativos
Los evaluadores deben ser profesionales calificados que gocen
de credibilidad de su trabajo.
El evaluador debe tomar en cuenta a todos los actores
interesados y a los afectados por la evaluación.
Los propósitos de la evaluación deben ser negociados y
adaptados a las necesidades de los demandantes.
Las evaluaciones deben hacer explícitos los valores a partir de los
cuales se harán los juicios.
La evaluación debe servir a las necesidades de los actores
interesados.
Las evaluaciones deben alentar a los actores a reconsiderar sus
conductas.

38 El Joint Committee es un grupo de asociaciones profesionales preocupadas por la calidad de las

evaluaciones de programas educativos, del personal educativo y del logro de los estudiantes. Actualmente se
encuentra alojada en la Universidad de Iowa, específicamente en the Center for Evaluation and Assessment
(JCSEE, 2014). Se trata de una organización pública que se sostiene de donativos. La principal labor del Joint
Committee es la emisión de estándares para la evaluación de los tres componentes educativos mencionados
anteriormente (programas, personal y estudiantes). En 1981, seis años después de su creación, publicó los
primeros estándares para la evaluación de programas, proyectos y materiales educativos, y en los años 1994
y 2011 lanzó actualizaciones de los mismos.
113
 Atributos
centrales de la
Estándares
calidad de la
evaluación
7. Comunicación y
presentación oportuna de
resultados
8. Preocupación por
consecuencias e infuencia
de la evaluación
II. Factibilidad 1. Gestión de proyectos
(feasibility)
2. Procedimientos prácticos
3. Viabilidad contextual
4. Uso de recursos
III. Legitimidad 1. Orientación responsiva e
inclusiva
(propriety)
2. Acuerdos formales
3. Derechos humanos y
respeto
4. Claridad y justicia
5. Transparencia y
divulgación
6. Conflicto de intereses
7. Responsabilidad fiscal
IV. Precisión 1. Justificación de decisiones
y conclusiones
(accuracy)
2. Información válida
3. Información fiable
4. Descripciones explícitas
del programa y el contexto
5. Gestión de la información
6. Diseños y análisis
adecuados
7. Razonamiento explícito de
la evaluación
Definición
Las evaluaciones deben atender a las necesidades de
información continua de sus múltiples audiencias.
Las evaluaciones deben promover el uso responsable y adaptado.
Las evaluaciones deben utilizar estrategias efectivas de gestión
de proyectos.
Los procedimientos de evaluación deben ser prácticos y sensibles
a la forma en que funciona el programa.
Las evaluaciones deben reconocer los factores que pueden
condicionar su viabilidad (políticos, culturales, etcétera).
Las evaluaciones deben hacer un uso eficiente y efectivo de los
recursos que dispone.
Las evaluaciones deben responder a todos los interesados.
Las evaluaciones deben hacer explícitas las obligaciones para
satisfacer las necesidades de los clientes.
Las evaluaciones deben ser diseñadas y realizadas para proteger
los derechos humanos y mantener la dignidad de los
participantes.
Las evaluaciones deben ser entendibles y justas.
Las evaluaciones deben señalar claramente sus objetivos,
alcances y limitaciones, así como sus hallazgos de manera
oportuna.
Las evaluaciones deben identificar honestamente los conflictos de
intereses que pueden generar.
Las evaluaciones deben cumplir con las obligaciones fiscales.
Las decisiones y conclusiones de la evaluación deben ser
explícitas y justificadas en el contexto en el que tienen lugar.
La información de la evaluación debe soportar interpretaciones
válidas.
Los procesos de la evaluación deben ser confiables.
Las evaluaciones deben documentar y describir claramente el
programa que evalúan y el contexto del mismo.
Las evaluaciones deben emplear una recolección sistemática de
información, revisión, verificación y métodos adecuados.
Las evaluaciones deben emplear diseños y análisis que sean
apropiados para los propósitos que persigue.
Las interpretaciones, las conclusiones y los juicios deben ser
claramente documentados.
114
 Atributos
centrales de la
Estándares Definición
calidad de la
evaluación

8. Comunicación y reporte Las evaluaciones deben tener la perspectiva adecuada y evitar

los conceptos erróneos, los prejuicios, las distorsiones y los
errores.
V. Rendición 1. Documentación de la Las evaluaciones deberán documentar plenamente sus propósitos
de cuentas evaluación negociados y los diseños, procedimientos, datos y resultados
aplicados.
(evaluation
accountability) 2. Metaevaluación interna Para rendir cuentas del diseño, los procedimientos empledos, la
información recopilada y los resultados obtenidos de la
evaluación.
3. Metaevaluación externa Para que los financiadores, clientes y otros actores interesados
tengan una referencia diferente del trabajo hecho por el
evaluador.

Fuente: elaboración propia con base en información recuperada de http://www.jcsee.org/program-evaluation-

standards-statements

De acuerdo con Sanders (1999), el Joint Committe se ha convertido en el único foro

educativo que brinda diversas perspectivas para la discusión en el campo de la
evaluación del sistema educativo. Una de sus grandes aportaciones es que ha
proporcionado un lenguaje común entre los que diseñan, ejercen y usan evaluaciones (así
como otros actores interesados), lo que lo hace un referente clave a nivel internacional
para aquellos interesados en la evaluación de programas educativos.

115
 Anexo 8. Experiencias de Evaluación con Enfoque en Derechos Humanos

Evaluar intervenciones públicas incorporando la visión de derechos humanos implica

considerar una gama de valores que son aceptados universalmente como inherentes al
desarrollo y bienestar integral de los individuos. Entre estos valores o principios se
encuentran el derecho a la vida, la libertad, la igualdad, la educación, la seguridad, la
participación, y todos aquellos que son inalienables, interdependientes, indivisibles,
iguales y no discriminatorios (UNEG, 2011).

Así, la evaluación bajo este enfoque tiene el objetivo de identificar en qué medida una
acción pública contribuye, o no, a la corrección de desigualdades, de prácticas
discriminatorias y del injusto reparto de poder (Red en Derechos, 2011) o, en otras
palabras, valorar qué tanto las intervenciones del Estado promueven u obstaculizan que
sus ciudadanos ejerzan sus derechos. Por ello, evaluar con enfoque en derechos
humanos supone trabajar en un entorno participativo, inclusivo y transparente, en el que
sean escuchados todos aquellos interesados (ciudadanos, funcionarios, organizaciones
de la sociedad civil, expertos, etcétera) y en el que se garantice que las opiniones de
todos son igualmente valiosas.

Lo anterior, como lo señala la Red en Derechos (2011), permite cambiar la mirada de la

evaluación y considerar elementos que hasta el momento no se han tenido en cuenta o
que han sido poco valorados. Ello significa añadir al tipo de evaluación previamente
elegido (de impacto, de resultados, de desempeño, de diseño, de procesos, etcétera)
elementos que den cuenta de la realización de los derechos humanos de todas las
personas; del cumplimiento de las obligaciones y atribuciones de los implicados; del
análisis multicausal de la vulneración de los derechos humanos, entre otros aspectos.

Es importante señalar que este enfoque de evaluación puede ser aplicado también para
valorar políticas públicas y programas que en su diseño no incorporan (o por lo menos no
de manera explícita) componentes dirigidos a promover los derechos humanos. Ello,
siempre que los resultados de esta evaluación aspiren a proporcionar recomendaciones
puntuales sobre cómo integrar esta visión a éstas y futuras intervenciones emprendidas
por el Estado.

Algunos de los criterios que se sugieren considerar para lograr una evaluación con
enfoque en derechos humanos son los siguientes: Apropiación, Alineación y Coordinación
(Red en Derechos, 2011). A continuación se explica brevemente a qué se refiere cada
uno de ellos.

116
Apropiación: Este criterio implica que la base principal de los planes, políticas y procesos
nacionales reside en las voces de la ciudadanía. Para conseguir este tipo de apropiación
se hace necesario disponer de un espacio de participación de los titulares relacionados
con el proyecto. Por tanto, la evaluación debe señalar si esto ocurre o no.

Alineación: Bajo este criterio se trata de analizar si las estrategias y políticas públicas
incurren en condicionantes que impidan la apropiación de los distintos titulares de los
procesos y el pleno ejercicio de los derechos humanos.

Coordinación: Incluir este criterio en la evaluación ayuda a analizar si en los procesos de

la intervención se logra la coordinación y comunicación necesaria para mejorar las
actividades y los resultados del programa o proyecto evaluado.

Asimismo, se sugiere que incorporar el enfoque de derechos humanos en el ejercicio

evaluativo es necesario, al menos en las siguientes circunstancias:

 Cuando se requiere conocer en qué medida una intervención pública ha

contribuido, o no, a corregir prácticas que vulneran los derechos humanos. Ello
implica analizar el marco normativo bajo el que se implementa el programa, tanto a
nivel nacional como a nivel internacional.

 Cuando se busca dar voz y empoderar las acciones de los grupos desfavorecidos,
socialmente excluidos, y cuyos derechos han sido vulnerados. La evaluación dará
cuenta si la estrategia pública ha tomado en consideración a grupos discriminados;
si ha contribuido a modificar situaciones de desigualdad; y si ha incorporado a
titulares de derechos y a otros titulares de obligaciones en todas sus fases.

 Cuando se intenta conseguir que cada titular, de derechos y obligaciones, tenga

las capacidades suficientes para poder ejercer su rol.

El análisis de las capacidades de los titulares de derechos y titulares de

obligaciones en la evaluación se dirige a conocer cómo el proyecto ha
contribuido a que cada uno de estos titulares pueda conocer y asumir su
rol, así como a conocer en qué medida la brecha de capacidades ha
disminuido para que los titulares de derechos puedan ejercer sus derechos
y los titulares de obligaciones puedan cumplir con ellas (Red en Derechos,
2011, p. 27).

Con el objeto de ejemplificar la aplicación del enfoque de derechos humanos en la

evaluación, a continuación se describen brevemente algunos modelos y/o experiencias de

117
evaluación que emplean este enfoque, poniendo especial énfasis en la metodología que
éstos utilizan.

1. Modelo de evaluación sensible a los derechos humanos y la igualdad de género

Este modelo es propuesto por el Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas (UNEG,
por sus siglas en inglés)39, una red conformada por los equipos de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) encargados de coordinar evaluaciones a proyectos emprendidos
por esta organización internacional.40

El modelo busca fortalecer la objetividad, eficacia y visibilidad de la función de evaluación,

a través de la integración de las dimensiones de derechos humanos e igualdad de género
como parte de su proceso de desarrollo. Aunque fue construido con la finalidad de apoyar
a los entes evaluadores de la ONU, se reconoce su utilidad para llevar a cabo
evaluaciones de cualquier tipo de políticas y programas, aun cuando éstos no fueron
diseñados bajo el enfoque de derechos humanos e igualdad de género.

El modelo de evaluación sensible a los derechos humanos y la igualdad de género incluye

los siguientes principios:

 Inclusión: La evaluación requiere prestar atención a todos los grupos que se

beneficien o contribuyan en el programa evaluado (grupos desfavorecidos,
favorecidos, garantes de derechos, titulares de derechos, observar situaciones
diferenciadas entre el sexo, etnia, religión, edad, etcétera), para determinar si los
beneficios y contribuciones de la intervención evaluada fueron distribuidos
equitativamente. De acuerdo con la UNEG (2011), este tipo de evaluaciones
deben reconocer quiénes son estas partes interesadas, cómo son afectadas por la
intervención, y mostrar cómo minimizar sus efectos negativos (en caso de que
éstos existan).

 Participación: Este modelo plantea la necesidad de incorporar la participación de

todos los agentes involucrados e interesados en el programa. Parte del principio
de que los actores identificados tienen derecho a ser consultados y a participar en

39 United Nations Evaluation Group – UNEG.

40Estas unidades son: la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO); la
Organización Internacional del Trabajo (OIT); la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
(ACNUDH); el Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización (FNUDC); el
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES); el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD); el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Oficina de Servicios de
Supervisión Interna (OSSI) y ONU Mujeres.

118
 las decisiones sobre qué será evaluado y cómo. Además, la evaluación analizará
si las partes interesadas han tenido la oportunidad de participar en el diseño,
implementación y monitoreo de la intervención.

 Relaciones iguales de poder: La evaluación deberá ofrecer una valoración sobre el

equilibrio de poderes que promueve (o no) el programa o política que se está
analizando. Cuando los evaluadores miden el cambio en las relaciones de poder
como resultado de una intervención, deben comprender perfectamente el contexto,
y llevar a cabo la evaluación de forma que apoye el empoderamiento de los grupos
desfavorecidos.

Por su parte, los criterios contemplados en la metodología de las evaluaciones sensibles a

los derechos humanos e igualdad de género son los siguientes:

 Empleo de métodos de evaluación mixtos: Usar métodos cuantitativos en la

evaluación permite recuperar información confiable sobre la dimensión de los
resultados para ciertos grupos interesados. Por su parte, los métodos cualitativos
ayudan a explicar cómo se logran esos resultados. Además, éstos últimos también
permiten que los grupos que ven más vulnerados sus derechos sean escuchados.
Finalmente, el empleo de métodos mixtos facilita la triangulación de los datos,
aumentando su confiabilidad y validez, por lo que son muy adecuados para este
tipo de evaluaciones.

 Garantizar la participación de las partes interesadas: Como se mencionó en

párrafos anteriores, este modelo promueve la inclusión de todos los actores
involucrados en el programa o política evaluada. La diversidad de posturas ayuda
a evitar sesgos en la información.

 Inclusión de grupos cuyos derechos han sido vulnerados: Una vez que el
evaluador identifique a los grupos más propensos a la violación de sus derechos
tiene el compromiso de incluir las aportaciones que de ellos obtenga.

 Tamaño de muestra: El evaluador debe procurar que la muestra sea

representativa para evitar el riesgo de que los hallazgos sean puestos en duda.

 Obtención de datos desagregados: Los datos que recolecte el evaluador deben

dar clara cuenta de cómo están siendo afectados los diferentes grupos por la
intervención analizada.

 Triangulación: Los datos obtenidos deben provenir de diferentes fuentes.

119
  Validación de hallazgos: Una vez que el personal evaluador ha reunido la
información y preparado hallazgos tentativos, es una buena práctica validar estos
hallazgos en talleres con diferentes grupos. De esta forma se mejora su precisión
y confiabilidad.

 Diseño de indicadores mixtos: Lo ideal es que una intervención tenga un conjunto

de indicadores cuantitativos y cualitativos desde el comienzo de su
implementación, y que se recolecte información regularmente mediante procesos
de monitoreo. Los indicadores mixtos son importantes porque proporcionan
información más completa y diversa, aumentan la credibilidad ofreciendo
diferentes perspectivas y mejoran el diseño, ya que los objetivos son más
específicos y medibles. Sin embargo, la realidad es que, con mucha frecuencia,
aún si las intervenciones tienen un conjunto de indicadores, puede suceder que no
sean de buena calidad.

 Preparación del informe final de evaluación: Éste debe informar de cómo se

aseguró la participación inclusiva de las partes interesadas durante el proceso de
evaluación; emitir recomendaciones pertinentes con el enfoque de derechos
humanos e igualdad de género; asegurar y comprobar que las conclusiones estén
debidamente respaldadas por los hallazgos; los desafíos que se presentaron
durante la evaluación y, las lecciones sobre cómo integrar las dimensiones de
derechos humanos e igualdad de género en futuras evaluaciones.

 Difundir los hallazgos de la evaluación, los cuales deberán ser adaptados a las
diferentes audiencias interesadas (pp. 35-41).

Finalmente, para complementar los esfuerzos realizados en aras de construir una

metodología para mejorar los procesos de evaluación de programas y proyectos, ONU
Mujeres (2014) propone incluir, además del enfoque de derechos humanos e igualdad de
género, la visión de interculturalidad al proceso evaluativo (intersección que denomina
enfoque integrado). Por otro lado, para sistematizar la gestión de las evaluaciones, esta
organización sugiere observar a la evaluación como un proceso integrado por tres
importantes fases: la preparación, la ejecución y la utilización. A continuación se
describen brevemente en qué consiste este ciclo.

En la preparación de la evaluación se incluye lo siguiente:

 Identificación de los actores involucrados, dentro de los cuales pueden distinguirse

a los titulares de deberes o garantes (los tomadores de decisiones y diseñadores

120
 de políticas públicas); los titulares de deberes secundarios (sector privado, ONG’s,
por ejemplo); los titulares de derechos explicitados en el programa o proyecto que
se está evaluando; los titulares de derechos que son afectados (positiva o
negativamente) por el programa de manera circunstancial. Para ello, se requiere
hacer un análisis detallado acerca de los roles de cada actor en cuanto al acceso y
al control sobre recursos y beneficios.

 Verificación de la “evaluabilidad” del programa, implica garantizar la viabilidad y la

utilidad de la evaluación para la mejora de la intervención. Se pretende examinar si
es posible y cómo llevar a cabo la incorporación de las perspectivas de manera
integral (derechos humanos, igualdad de género e interculturalidad), así como
prever y preparar la evaluación misma.

 Definición del diseño de evaluación, dependerá de los propósitos y objetivos que

persigue la evaluación; sin embargo, un elemento que debe prevalecer,
independientemente del diseño seleccionado, es el empleo de métodos que
promuevan la participación e inclusión de todos los actores interesados, en
especial de aquellos que pertenecen a grupos desfavorecidos o en situación de
vulnerabilidad. La elección del diseño de evaluación también dependerá de
factores como: la información disponible previamente, la información necesaria y
los recursos disponibles (tiempo, recursos humanos y financieros).

Por su parte, la ejecución de la evaluación incluye los siguientes puntos:

 Elección de preguntas de evaluación, si bien las preguntas que orientarán la

evaluación deben construirse desde el diseño de la misma, en esta fase, este
elemento se refiere al ajuste de las preguntas para que, a partir de éstas, sea
posible recoger los aspectos de la intervención que se necesitan analizar. A
continuación se muestra una propuesta de los criterios que pueden ser
considerados para formular preguntas pertinentes durante la fase de ejecución de
la evaluación:

121
 Criterios para formular preguntas de evaluación en la etapa de ejecución

Criterio Definición

Pertinencia En qué medida los objetivos del programa son consistentes con las
necesidades de las partes beneficiarias.

Eficacia En qué medida se alcanzaron o se espera alcanzar los objetivos de la

intervención. La eficacia estudia el nivel de resultados, previstos como
una asimilación o como el resultado de un producto.

Eficiencia En qué medida los recursos económicos/ insumos se convierten en

resultados. Comúnmente se aplica al eslabón insumo-producto en la
cadena causal de una intervención.

Sostenibilidad Continuación de los beneficios de un programa luego de que finalice su

implementación. La probabilidad de obtener beneficios continuados a
largo plazo.

Impacto Efectos a largo plazo, positivos y negativos, primarios y secundarios,

previstos o imprevistos, producidos directa o indirectamente por el
programa.

Coordinación y A lo largo de la implementación del programa, en qué medida se ha

participación de promovido la participación de los actores involucrados, particularmente
las partes de las mujeres y los grupos vulnerables.
interesadas

Fuente: ONU Mujeres, (2014, pp. 17-20)

 Elección de técnicas de recolección de información, tanto las técnicas de

recolección de información como las formas de análisis deben partir del
reconocimiento de los derechos humanos y del respeto a la diversidad cultural.
Debe prevalecer el respeto por los principios de no discriminación,
autodeterminación, protección, participación y consulta de las personas (hombres
y mujeres, niños, niñas y adolescentes) pertenecientes a diversos grupos;
asegurar la transparencia en el proceso; tomar en cuenta los protocolos propios de
cada cultura; respetar el anonimato de las personas que son entrevistadas, y,
cuando se trata de una evaluación a algún programa que involucre a niños y niñas,
resguardar sus derechos, y proteger su integridad y su dignidad.

 Análisis de la información, se requiere que el análisis de los datos recabados

explique claramente el problema y la teoría de cambio que sustentan el diseño del
programa. Se debe revisar si el problema/necesidad que dio origen al programa

122
 está bien identificado y si éste afecta de manera diferente a hombres y mujeres
según los contextos41 en que se desenvuelven (ONU Mujeres, 2014, pp. 22-23). A
partir del análisis deben identificarse las brechas, las inequidades, desigualdades y
las barreras sobre los que opera el programa y cómo éste último ha ayudado a
eliminarlas o mitigar sus efectos.

 Realización de informes de evaluación, éstos deben contener los hallazgos, las

conclusiones, las lecciones aprendidas y las recomendaciones que el equipo
evaluador recabó a lo largo de su trabajo.

Finalmente, la fase de la utilización de la evaluación es muy importante porque ésta tiene

como fin la retroalimentación, el aprendizaje y la posibilidad de influir en la toma de
decisiones más informada, a partir de los hallazgos y recomendaciones desprendidos de
la evaluación. En este sentido, ONU Mujeres (2014) apunta tres elementos fundamentales
que deben considerarse en esta fase:

 Utilización de los resultados, es necesario que el uso que se hará de la evaluación

esté explícitamente incorporado en el proceso desde que se encarga la
evaluación, y que sea conocido no sólo por el equipo evaluador, sino también por
los actores involucrados.

 Respuesta de gestión, implica entablar un diálogo y discusión con todas las partes
interesadas, para realizar un ejercicio de reflexión que permita definir dónde y
cómo incorporar las recomendaciones a los programas ya existentes o en el
proceso de formulación de futuras intervenciones.

 Difusión, el objetivo de divulgar los principales resultados de la evaluación es

maximizar su aprovechamiento y aclarar qué funcionó, qué no, y cuáles han sido
los principales procesos de aprendizaje que arrojó la propia evaluación.

A continuación se presenta un esquema que ilustra las fases que conforman el proceso
de evaluación integral planteado por ONU Mujeres (2014).

41 A propósito de la importancia de la contextualización de las evaluaciones, Stufflebeam y

Shinkfield (2007) establecen que la teoría de la evaluación de programas necesita considerar los
contextos sociales, políticos, geográficos y temporales de lo que es evaluado. Para estos autores
resulta elemental comprender que la evaluación de programas ocurre en escenarios dinámicos, sin
control, con procedimientos que se realizan en respuesta a las necesidades de múltiples actores
involucrados, y son contenidas y afectadas por circunstancias del entorno, además de ser
complejas y cambiantes.

123
 Proceso de evaluación propuesto por ONU Mujeres

Fuente: elaboración propia, con base en información de ONU Mujeres (2014)

2. Metodología de evaluación de políticas públicas del Gobierno Vasco

El Gobierno Vasco propone un marco general para la evaluación de las políticas públicas,
tanto para uso interno, como para uso de agentes externos que colaboren con dicho
gobierno en los diversos procesos evaluativos de políticas públicas que llevan a cabo.

Si bien se define que el objeto de evaluación es una intervención pública, se señala que la
evaluación puede enfocarse en diferentes aspectos de una política pública. En ese
sentido, los objetos, decisiones y actividades que hacen parte de una política pública se
agrupan en tres objetos de evaluación: los proyectos, los programas y las estrategias. Las
características básicas según el tipo de intervención se describen en la tabla siguiente.

124
 Características básicas según el tipo de intervención

Proyecto Programa Estrategia

Operación no divisible. Conjunto de intervenciones Vasto conjunto de

homogéneas, reagrupadas intervenciones, simples o
Delimitada en tiempo y
para alcanzar objetivos complejas, débilmente
presupuesto.
globales. vinculadas entre sí.
Normalmente se encuentra
Delimitada en tiempo y Definida por las prioridades
bajo la responsabilidad de
presupuesto. más que como un conjunto
un solo operador
delimitado de intervenciones.
Normalmente se encuentra
bajo la responsabilidad de un
comité de seguimiento.

Fuente: Guía de Evaluación de Políticas Públicas del Gobierno Vasco, 2006.

Respecto a las funciones y utilidad de las evaluaciones, se enfatiza que las evaluaciones
no son un fin en sí mismo, sino un instrumento para la mejora de las políticas públicas.
Por lo anterior, se debe seleccionar un proceso de evaluación que proporcione la
información necesaria. En ese sentido, se identifican cinco grandes bloques de propósitos
de la evaluación:

 Para llevar a cabo un proceso de planificación: este tipo de evaluación permitirá

analizar la planificación de una política o programa, y puede coadyuvar en el
diseño y asignación de recursos públicos.

 Para rendir cuentas: la evaluación se lleva a cabo para establecer la función de

rendición de cuentas al público o los proveedores de los fondos públicos. La
atención se centrará en analizar cómo se han utilizado los recursos públicos y qué
logros se han obtenido.

 Para tener más conocimiento sobre la intervención: la evaluación se realiza para

obtener una comprensión más profunda y una explicación de cómo se desarrollan
las intervenciones públicas.

 Respecto al desarrollo de una política pública: la evaluación se centra en el

desempeño institucional, la calidad de los servicios prestados y cómo estos
pueden ser mejorados.

 Respecto a la aplicación de una política pública: la evaluación se relaciona con la

mejora del rendimiento de programas y con la eficiencia de sistemas de gestión y
prestación de servicios.
125
Una vez definida la utilidad de la evaluación, es necesario establecer los principios que
guiarán los procesos de gestión de la evaluación, a saber:

 Transversalidad: este principio define la evaluación con independencia del

momento en que se realice, ya que ésta puede llevarse a cabo y contemplar todas
las etapas de la intervención.

 Utilidad: una evaluación deberá ser útil tanto para los agentes involucrados en la
evaluación, como para los destinatarios de la política pública.

 Causalidad: una evaluación debe vincular los aspectos de las políticas públicas
con la gestión, la realización y los resultados, mediante relaciones causales.

 Transparencia: la transparencia debe garantizarse en el proceso de evaluación.

Esto favorecerá la rendición de cuentas y proporcionará la información necesaria
para los actores implicados en la política pública.

 Aprendizaje: una de las finalidades de la evaluación es proporcionar información

necesaria para mejorar a través del aprendizaje continuo.

 Participación: la evaluación de una política debe contemplar diversos mecanismos

de participación para que los agentes involucrados puedan valorar diversos
aspectos del objeto de evaluación.

El Gobierno Vasco menciona que existen diferentes tipos de evaluación, según el agente
que realiza la evaluación, la función de la evaluación, el contenido y la perspectiva
temporal. En la tabla siguiente se describen a detalle cada una de éstas.

Tipos de evaluación

Diferenciación Tipos Descripción

Actor Interna Realizada por el personal de la entidad que implementa la
política
Externa Realizada por personal externo con conocimiento
especializado
Mixta Realizada por un equipo mixto de personas internas a la
entidad gestora y externas
Función Formativa Evaluación de desempeño, generalmente realizada durante
la etapa de implementación
Sumativa Evaluación realizada al final de la intervención para medir
los resultados

126
Diferenciación Tipos Descripción
Momento Ex–ante Se realiza antes de ejecutar una política pública
Intermedia Evaluación realizada durante el periodo de ejecución de la
intervención para saber cómo se está desarrollando e
implementando el proyecto, programa o estrategia
Ex-post Se realiza una vez que ha terminado la ejecución del
programa, ésta permite emitir un juicio sobre las fortalezas y
debilidades
Contenido Diseño Analiza y valora el diseño, así como la conceptualización
del programa
Proceso Analiza la eficacia (alcance de objetivos) y analiza su costo
en términos de tiempo y recursos (eficiencia)
Resultados Analiza la ejecución práctica y gestión de las políticas
Impactos Analiza y valora los efectos generales y a largo plazo
Fuente: Guía de Evaluación de Políticas Públicas del Gobierno Vasco, (2006)

Una vez definido el tipo de evaluación, se deberán estipular el conjunto de preguntas bajo
el cual girarán otros elementos de la evaluación. De este modo se puede garantizar la
consecución de los resultados esperados.

Ya que se tienen las preguntas de evaluación, se debe proceder a definir otros aspectos
agrupados en tres fases: el diseño de la evaluación, el desarrollo del estudio de
evaluación y el planteamiento de la comunicación. En la siguiente tabla se agrupa cada
fase con las cuestiones claves que el evaluador deberá definir.

127
 Cuestiones clave por cada fase de la evaluación

Fase Cuestiones clave

Diseño de la En esta fase se identifica la razón por la cual se está evaluando, estableciendo
evaluación el propósito, las funciones y utilidad de la evaluación de la política, proyecto o
programa.
 Definir el objeto de evaluación.
 Identificar los actores clave y aclarar cuáles son los intereses puestos
en la evaluación.
 Definir los objetivos de evaluación a través de las motivaciones de los
actores clave.
 Medir el principio de evaluabilidad.
 Acotar las preguntas de evaluación.
 Priorizar las preguntas clave de la evaluación.
 Elegir el tipo de evaluación de acuerdo con el contexto y con el
momento en el que se realiza la misma.
 Establecer los criterios de evaluación de política pública.
 Determinar el tipo de evaluación que se va a ejecutar.
 Realizar un presupuesto estimado del costo de la evaluación.
 Determinar los plazos en los que se va a desarrollar la evaluación.
 Definir los criterios de evaluación.
 Plantear las posibles técnicas a utilizar según la disposición de
información previa de que se disponga.
 Determinar las técnicas y herramientas necesarias para conseguir la
información esperada.
 Delimitar formalmente quiénes son los destinatarios de la evaluación.
 Establecer en qué forma es más adecuada presentar la información
obtenida.
 Plantear como se va a hacer entrega de la información obtenida.

Desarrollo del Una vez se diseñada la evaluación se iniciará la fase de desarrollo del estudio
Estudio de de evaluación. El rol y tareas a realizar por la institución pública promotora de la
Evaluación evaluación diferirán según se trate de una evaluación interna, externa o mixta.

Comunicación Esta fase es muy importante ya que a través de la comunicación se satisfacen

las expectativas puestas en la evaluación y se puede dar respuesta a las
demandas de mejora efectiva de la intervención.
 Definir el objetivo principal del Plan de Comunicación que estará
orientado a difundir de forma clara y ordenada la información más
relevante referente a la evaluación.
 Definir el alcance de la comunicación (interno, externo –usuarios y
beneficiarios de la intervención- así como a otros sectores de la
Administración Pública y de la sociedad).
 Identificar los receptores de la información (pueden ser personas con
cargos políticos, planificadores, gestores o beneficiarios).
 Identificar los mensajes para cada una de las fases de la comunicación
(fase 1: difusión inicial del propósito de la evaluación; fase 2: ejecución
y seguimiento de la evaluación y fase 3: comunicación de resultados.

Fuente: Guía de Evaluación de Políticas Públicas del Gobierno Vasco, (2006)

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Por último, es necesario definir los criterios o principios de la evaluación, ya que éstos
servirán para emitir los juicios de valor que den respuesta a las preguntas de evaluación
planteadas en el diseño. Los criterios permiten darle estructura a las respuestas obtenidas
a partir de la evaluación. El Gobierno Vasco define los siguientes:

 Relevancia: este principio permite evaluar la calidad y veracidad del diagnóstico a

partir del cual la política pública abordó el problema público.

 Pertinencia: este principio estudia la calidad en la formulación de los objetivos del

programa. Deberá analizarse, para ello, si los objetivos se han definido reflejando
concisamente los propósitos de la política pública y si su consecución es medible.

 Coherencia interna: este principio se abordará a partir de un análisis de la

jerarquía de objetivos, en el que se analiza la lógica de la programación,
ahondando en si existe una priorización coherente de los objetivos y su relación
con las actividades, y la consecución de resultados.

 Coherencia externa: bajo este principio se realiza un análisis que permite valorar el
grado de correspondencia existente entre un programa y otras intervenciones que
se estén ejecutando en un mismo espacio temporal y físico‐territorial.

 Eficacia: mediante este principio se puede determinar el grado en que una

operación alcanza o se espera que alcance sus objetivos, en un período
determinado y con independencia de los costes que su ejecución implique.

 Eficiencia: a partir de este principio se realiza un análisis de eficiencia que mide

hasta qué punto los resultados obtenidos derivan de una utilización eficiente de los
recursos financieros, humanos y materiales utilizados.

 Sostenibilidad: este principio permite evaluar en qué medida los resultados del
programa han sido o tienen probabilidades de ser duraderos una vez finalizado el
programa y una vez retirados los recursos externos.

 Equidad: a partir de este principio se profundiza sobre la distribución de recursos

establecida en una política pública. Una política equitativa es aquella cuyos
resultados o esfuerzos están distribuidos justamente. Este criterio se relaciona
directamente con los conceptos de justicia o imparcialidad, ya que en las políticas
de distribución de los recursos subyacen conflictos éticos.

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