Zemel Pravo BOLTANOVA Ucheb

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
серия основана в 1996 г.
Е.С. БОЛТАНОВА
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
УЧЕБНИК
Рекомендовано Московской государственной юридической академией в качестве

учебника
для использования в учебном процессе образовательных учреждений, реализующих
образовательные программы высшего профессионального образования
(дополнительного профессионального образования) по направлению «Юриспруденция» и
специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность»
РИОР 2009
Рецензент:
Государственное образовательное учреждение Высшего профессионального образования
«Московская государственная юридическая академия»
Болтанова Е.С. Земельное право: Учебник. — М.: РИОР, 2009. — 553 с. — (Высшее
образование).
Настоящее издание подготовлено с учетом требований государственного

образовательного стандарта и Примерной программы курса «Земельное право России» для
юридических факультетов университетов и юридических вузов, одобренной Советом по
правоведению Учебно-методического объединения университетов России. В учебнике
рассматриваются общие положения земельного права и земельного законодательства, правовой
режим отдельных категорий земель, земельное законодательство зарубежных стран и правовые
отношения по урегулированию, управлению, охране отдельных природных ресурсов (недр,
лесов, водных объектов, животного мира). В работе анализируется действующее земельное
законодательство Российской Федерации и судебная практика.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов,
практикующих юристов, а также всех интересующихся вопросами земельного права.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Принятые сокращения
ГЛАВА 1. КРАТКИЙ ОЧЕРК ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО СТРОЯ
§ 1. Основные положения российского земельного законодательства до 1917 года
§ 2. Земельное законодательство после 1917 года
§ 3. Современная земельная реформа
Литература
ГЛАВА 2. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ В СИСТЕМЕ ПРАВА

§ 1. Предмет, метод земельного права. Понятие земельного права
§ 2. Источники земельного права
§ 3. Система земельного права
§ 4. Принципы земельного права
§ 5. Соотношение земельного права с другими отраслями права
ГЛАВА 3. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

§ 1. Понятие, состав земельных правовых отношений
§ 2. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений
§ 3. Классификация земельных правовых отношений
ГЛАВА 4. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

§ 1. Государственная собственность на землю
§ 2. Муниципальная собственность на землю
§ 3. Частная собственность на земельные участки
§ 4. Общая собственность на земельные участки
§ 5. Основания прекращения права частной собственности на земельные участки
ГЛАВА 5. ПРАВА НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ

СОБСТВЕННИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
§ 1. Общие положения о правах на земельные участки лиц, не являющихся собственниками
земельных участков
§ 2. Право пожизненного наследуемого владения
§ 3. Право постоянного (бессрочного) пользования
§ 4. Сервитут
§ 5. Аренда земельных участков
§ 6. Безвозмездное срочное пользование земельным участком
§ 7. Основания прекращения прав на земельные участки
ГЛАВА 6. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА

ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
§ 1. Административный правовой акт
§ 2. Переоформление прав на земельные участки
§ 3. Сделки с земельными участками
§ 4. Договор купли-продажи земельного участка
§ 5. Договоры мены, дарения, ренты земельного участка
§ 6. Залог земельного участка (ипотека)
§ 7. Наследование земельного участка
§ 8. Переход прав на земельный участок, на котором расположены здания, строения,
сооружения.
§ 9. Приватизация земли
§10. Приобретательная давность
ГЛАВА 7. ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ И ОЦЕНКА ЗЕМЛИ

§ 1. Общая характеристика
§ 2. Земельный налог
§ 3. Арендная плата
§ 4. Нормативная цена и кадастровая стоимость земли
ГЛАВА 8. ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
§ 1. Способы защиты прав на землю
§ 2. Возмещение убытков, причиненных неправомерными действиями
§ 3. Возмещение убытков, причиненных правомерными действиями
§ 4. Земельные споры
§ 5. Земельный процесс
ГЛАВА 9. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ

РЕСУРСОВ
§ 1. Общая характеристика управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов
§ 2. Органы, осуществляющие управление в сфере использования земельных ресурсов
§ 3. Государственный земельный кадастр и государственный кадастр недвижимости
§ 4. Землеустройство
§ 5. Планирование использования земель
§ 6. Контроль за использованием и охраной земель
ГЛАВА 10. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
§ 1. Понятие и основание ответственности за правонарушения в области использования и
охраны земель
§ 2. Административная ответственность за земельные правонарушения
§ 3. Уголовная ответственность за преступления в области использования и охраны земель
§ 4. Гражданско-правовая ответственность за земельные правонарушения
§ 5. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
§ 6. Земельно-правовая ответственность
ГЛАВА 12. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

§ 1. Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения
§ 2. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, используемых организациями
§ 3. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам
§ 4. Правовой режим земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств
ГЛАВА 13. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

ГЛАВА 14. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ,

ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ, ЗЕМЛИ
ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЗЕМЛИ ОБОРОНЫ,
БЕЗОПАСНОСТИ И ЗЕМЕЛЬ ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
§ 1. Общая характеристика правового режима земель промышленности, энергетики, транспорта,
связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической
деятельности, земли обороны, безопасности и земель иного специального назначения
§ 2. Правовой режим земель промышленности
§ 3. Правовой режим земель энергетики
§ 4. Правовой режим земель транспорта
§ 5. Правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения, информатики и земель для
обеспечения космической деятельности....
§ 6. Правовой режим земель обороны и безопасности
ГЛАВА 15. ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

§ 1. Общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов
§ 2. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий
§ 3. Правовой режим земель природоохранного назначения
§ 4. Правовой режим земель рекреационного назначения
§ 5. Правовой режим земель историко-культурного назначения
ГЛАВА 16. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА

ГЛАВА 17. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА

ГЛАВА 18. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА

ГЛАВА 19. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО

ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ НЕДР
§ 1. Общие положения
§ 2. Право пользования недрами
§ 3. Платежи при пользовании недрами
§ 4. Управление в сфере использования и охраны недр
§ 5. Ответственность за нарушение законодательства о недрах

ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ ЛЕСОВ
§ 2. Использование лесов
§ 3. Управление в области использования, охраны, защиты воспроизводства лесов
§ 4. Ответственность за нарушение лесного законодательства

ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
§ 2. Право водопользования
§ 3. Управление в области использования и охраны водных объектов
§ 4. Правовые меры охраны водных объектов
§ 5. Ответственность за нарушение водного законодательства
ГЛАВА 22. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО

МИРА
§ 2. Право пользования животным миром
§ 3. Правовое регулирование охоты
§ 4. Правовое регулирование рыболовства
§ 5. Государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира
§ 6. Ответственность за нарушение правил пользования объектами животного мира
ГЛАВА 23. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
ВВЕДЕНИЕ
Земля является важнейшим для человечества природным ресурсом. Ценность и

значимость земли определяют острую необходимость принятия адекватного земельного
законодательства. С 1990-х гг. законодательство, регулирующее земельные отношения,
претерпевает коренные изменения, связанные со стремлением государства реформировать
земельный строй России. В последние годы был принят целый ряд нормативных правовых
актов, которые составили правовую основу современного земельного законодательства. Нельзя
сказать, что земельная реформа проходит гладко и безболезненно, но ее проведение вызвано
объективной необходимостью.
Земельное право как отрасль права является самостоятельным элементом правовой
системы России и в свою очередь представляет собой систему правовых норм, регулирующих
общественные отношения по использованию, управлению, охране земельных ресурсов. В то же
время нельзя не учитывать, что как все природные ресурсы, так и отношения по их
использованию, управлению, охране тесно связаны между собой. Земля, недра, леса, иола,
животный мир зависимы друг от друга, и невозможно их использовать без земельных ресурсов.
В настоящее время необходимо обстоятельно исследовать, изучать не только проблемы и
положения земельного законодательства и земельного права, но также нормы и
урегулированные ими отношения иных отраслей природоресурсного законодательства:
горного, лесного, водного, флунистического (законодательства о животном мире). Этим объ-
ясняется включение специальных тем.
Настоящее издание учебника подготовлено с учетом Примерной программы курса
«Земельное право России» для юридических факультетов университетов и юридических вузов,
одобренной Советом по правоведению Учебно-методического объединения университетов
России.
Учебник состоит из трех частей: общей, особенной и специальной.
В общей части рассматриваются: предмет, метод, система, источники земельного права,
земельные правовые отношения, история развития земельного законодательства, управление зе-
мельными ресурсами и иные институты российского земельного права. Особенная часть
посвящена правовому режиму отдельных категорий земель: сельскохозяйственного назначения,
населенных пунктов, специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов,
водного фонда, лесного фонда и запаса. И завершает изложение учебной дисциплины третья —
специальная часть, освещающая земельное законодательство зарубежных стран и правовые
отношения по использованию, управлению, охране отдельных природных ресурсов (недр,
лесов, водных объектов, животного мира).
Специальная часть была включена в настоящее издание с учетом программы курса
«Земельное право России», разработанной на кафедре экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова (авт. — А.К. Голпчепков)1.
Автор выражает искреннюю признательность кандидату юридических наук, доценту Ф.Х.
Адиханову, кандидату юридических наук, доценту Н.И. Опилат, доктору юридических наук,
профессору В.В. Ровному, кандидату юридических наук Д. В. Шорникову и членам кафедры
гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета за
высказанные замечания и предложения по содержанию рукописи учебника.
1Земельное право России. Методические материалы: Учеб пособие Под ред. Л К Голиченкова.
М., 2006. С. 63—130.
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
ВВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации
БНА — Бюллетень нормативных актов Министерств и ведомств (РСФСР, РФ), Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
ВВС — Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, РФ)
В ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
П К РФ — Водный кодекс Российской Федерации
Г К РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
Г П К РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
З К РФ — Земельный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
Л К РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
РГ — Российская газета
С АП П РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
СЗ СССР — Собрание законов СССР
С П РСФСР — Собрание постановлений Правительства РСФСР
СУ РСФСР — Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского
Правительства РСФСР
Т К РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
У К РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1.
КРАТКИЙ ОЧЕРК ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И
РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО СТРОЯ
§ 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ДО 1917 ГОДА
К середине XVI в. окончательно сложилась феодальная собственность на землю, имевшая

сословный характер. Основными формами землевладения в этот период были вотчина и
поместье. Владелец вотчины мог ее продать, заложить, передать но наследству. Владелец
поместья имел более ограниченный круг прав. Он не мог свободно распоряжаться землей, но
она передавалась по наследству, могла быть обменена, и поместье могло быть передано в
качестве приданого дочери. Продажа земли поместья допускалась только на основании
царского указа. Единый правовой режим вотчины и поместий был установлен Указом Петра I
от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах». Этот
нормативный акт впервые ввел в российское законодательство термин «недвижимое
имущество».
К середине XIX в. в России уже появилось множество форм землевладения: церковное,
удельное, кабинетное, майоратное и др.
Земельный строй дореволюционной России во многом был определен крестьянской
реформой 1861 г. Основными нормативными актами, на основании которых проводилась
крестьянская реформа, были Манифест от 19 февраля 1861 г. об отмене крепостного права и
Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. В развитие этих актов
были изданы: Положение об устройстве дворовых людей, Положение о выкупе, Правила о
порядке приведения в действие положений о крестьянах и др. Отмена крепостного права
освободила около половины крестьянского населения.
Бывшие крепостные крестьяне наделялись землей (усадебной и полевой) за выкуп.
Наделение землей производилось в постоянное пользование с условием отбывания
повинностей в пользу помещика. Выкупить земельный участок крестьянин мог только по
истечении 9 лет после ее получения. При этом требовалось согласие помещика для выкупа
полевой земли. Для урегулирования вопросов, возникавших по поводу разграничения
помещичьих и крестьянских земель, назначались мировые посредники, которые помогали
сторонам заключать соглашения (уставная грамота).
Главной формой крестьянского землепользования было надельное землевладение, которое
существовало в основном в общинной (на большей части территории России) и подворной (в
южных и прибалтийских губерниях) формах. При подворном землевладении расположение и
размеры участков отдельных дворов в полевых наделах оставались неизменными. В общине все
земли распределялись между ее членами. Каждому члену выделялись «полосы» как
продуктивных, так и непродуктивных земель, которые подлежали систематическому переделу.
Существование чересполосицы, передел земель, падение плодородия и иные недостатки
общинного землевладения послужили основанием для проведения столыпинской аграрной
реформы1. Принципиальные положения (изменения) земельного строя были определены в
Указе от 9 ноября 1906 г. «О новом льготном порядке выдела из общины» и Законе от 14 июня
1910 г., который утвердил этот Указ с некоторыми изменениями.
1 Столыпин П.А. (1862—1911) — российский государственный деятель, с 1906 г. — министр
внутренних дел и председатель Совета министров, определявший политику правительства
России.
Эти законодательные акты должны были обеспечить разрушение общины. В общинах, в
которых продолжительное время не проводились общие переделы земли, общинный порядок
землевладения признавался ликвидированным, а земельные участки, находившиеся в
пользовании отдельных домохозяев, признавались их личной собственностью. В тех обществах,
где проводились общие переделы земли, домохозяевам было предоставлено право в любое
время требовать закрепления находящейся в их пользовании земли в личную собственность.
Домохозяин получал также право требовать вместо закрепленных за ним чересполосных
участков выделения ему земельного участка в виде «отруба» или «хутора».
При отрубном владении усадьба и пашня находились в разных местах, а при хуторном —
составляли единый земельный массив. Широкое применение получило переселение крестьян из
густо населенных западных губерний в восточные регионы.
Городские земли могли принадлежать на праве собственности частным лицам, казне или
городам. Так, пустующие земли считались собственностью города.
Ход столыпинской аграрной реформы был прерван Первой мировой войной и
преобразованиями, происшедшими в России после Октябрьской революции.
§ 2. ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПОСЛЕ 1917 ГОДА
Основы земельного строя были заложены одним из первых законодательных актов

Советской власти — Декретом ВЦП к от 26 октября 1917 г. «О земле». Декретом
провозглашался переход помещичьих имений, равно как и всех земель — удельных, монас-
тырских, церковных со всем их живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и
всеми принадлежностями, — в распоряжение волостных земельных комитетов, уездных
Советов крестьянских депутатов для распределения между крестьянами.
Положения Декрета «О земле» получили конкретизацию в Декрете ВЦИК от 19 февраля
1918 г. «О социализации земли», который закрепил отмену частной собственности на землю, а
также недра, воды, леса и живые силы природы в пределах РСФСР и переход земли без всякого
(явного или скрытого) выкупа в пользование (трудового) народа.
Хотя Декрет «О социализации земли» провозглашал свободу выбора форм
землепользования, преимущество отдавалось трудовому коммунистическому артельному и
кооперативному хозяйствам перед единоличным.
Распределение земли между трудящимися осуществлялось на уравнительно-трудовых
началах так, чтобы потребительно-трудовая применяясь в данном районе к исторически
сложившейся системе землепользования, не превышала трудоспособности наличных СИЛ каждого
отдельного хозяйства и в то же время давала бы возможность безбедного существования семье
земледельца (ст. 12).
13 февраля 1919 г. ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о
мерах по переходу к социалистическому земледелию, где впервые было введено понятие
единого государственного фонда (вся земля в пределах Российской Социалистической
Федеративной Советской Республики). В соответствии с данным Положением
сельскохозяйственный земельный фонд подлежал использованию: в первую очередь для нужд
советских хозяйств и коммун, во вторую — для нужд трудовых артелей и товариществ и для
общественной обработки, в третью — для добывания средств к существованию единоличных
землепользователей (ст. 8).
30 октября 1922 г. постановлением ВЦИК РСФСР был утвержден Земельный кодекс
РСФСР, который называли «Крестьянским кодексом», поскольку основное внимание он уделял
правовому режиму сельскохозяйственного землепользования. Правовой режим иных категорий
земель регулировался как Земельным кодексом, так и другими нормативными актами: Лесным
кодексом РСФСР 1923 г., положениями «О недрах земли и разработке их» от 7 июля 1923 г., «О
земельных распорядках в городах» от 13 апреля 1925 г., «О землях, предоставленных
транспорту» от 28 августа 1925 г.5 и др.
Конституцией СССР 1924 г. установление общих начал землеустройства и
землепользования было отнесено к ведению Союза ССР. 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР
утвердил Общие начала землепользования и землеустройства, которые регулировали основные
земельные отношения: определялись права трудящихся на землю, правила по ведению
землеустроительных мероприятий, правовой режим отдельных категорий единого
государственного земельного фонда, правовой режим отдельных категорий земель и др.
В период сплошной коллективизации нормы, регулирующие аренду земли и наем труда в
единоличных крестьянских хозяйствах, были отменены постановлением ЦИК и СНК СССР от I
февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского
хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством». Кулаки были ли-
шены права пользования землей.
В этот период главное значение имело использование сельскохозяйственных земель.
Принятый 17 февраля 1935 г. Примерный устав сельскохозяйственной артели1 установил, что
земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бессрочное пользование. Единоличным
крестьянским хозяйствам земли отводились за пределами землепользования колхозов, в конце
полей севооборотов.
Согласно Конституции СССР 1936 г. земля, ее недра, воды и леса в СССР признавались
государственной собственностью, т.е. всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозом,
закреплялась за ним в бесплатное и бессрочное пользование — навечно. Каждый колхозный
двор мог иметь в личном пользовании небольшой приусадебный участок и в личной
собственности — подсобное хозяйство.
В основном земельное законодательство было направлено на регулирование
коллективных форм землепользования (колхозного землепользования), а также отношений по
землепользованию граждан — не членов колхозов.
Объединить существующие в различных законодательных актах земельно-правовые
нормы были призваны Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик
(13 декабря 1968 г.). Основы не только упорядочили земельное законодательство, но и
содержали много новых норм, например, впервые были выделены земли водного фонда и
населенных пунктов. 22 октября 1970 г. в соответствии с Основами земельного
законодательства Союза ССР и союзных республик был принят Земельный кодекс РСФСР.
§ 3. СОВРЕМЕННАЯ ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА
Исключительная государственная собственность на землю, сплошная коллективизация

сельского хозяйства обнаружили к середине 1980-х гг. глубокие противоречия в развитии
земельных отношений. Бесплатный характер использования земли землепользователями имел
своим последствием бесхозяйственность. Эти причины предопределили необходимость
проведения комплекса экономических, правовых и иных мероприятий, направленных на
коренное изменение земельного строя.
Начало земельной реформе в Союзе ССР было положено принятием в 1990 г. Закона «О
собственности в СССР»1, «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»2.
Этими нормативными актами была ликвидирована монополия союзного государства на землю;
субъектами права собственности были признаны союзные и автономные округа, республики,
автономные области и округа.
1 ВВС СССР. 1990. № И. Ст. 164.
2 ВВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.
Земельная реформа в России получила развитие с принятием Закона РСФСР от 23 ноября
1990 г. «О земельной реформе»3. Указанным Законом и Республиканской программой
проведения земельной реформы, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от
18 января 1991 г.4, был определен механизм ее проведения.
Земельная реформа была направлена на повышение эффективности использования земель,
укрепление прав субъектов на землю, формирование эффективного механизма регулирования
земельных отношений, создание условий для увеличения социального, инвестиционного,
производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор
экономического роста.
3 ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.
4 СП РСФСР. 1991. № 10. Ст. 134.
В содержании земельной реформы можно выделить несколько направлений земельных
преобразований:
меры правового характера (принятие значительного массива нормативных актов,
направленных на реализацию земельной реформы);
меры экономического характера (в частности, реорганизация колхозов, совхозов и иных
сельскохозяйственных предприятий; ликвидация монополии государства на землю; введение
платы за использование земли, принятие мер материального поощрения рационального
использования земель);
меры организационного характера (создание специального органа, осуществляющего
проведение земельной реформы, — Комитета по земельным ресурсам и землеустройству;
Земельного банка).
В соответствии с упомянутым Законом земельная реформа имеет целью
перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных
форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального
использования и охраны земель на территории РФ. В ходе реформы осуществляется наделение
землей граждан, организаций с закреплением их прав на землю в порядке, установленном зако-
нодательством РФ.
Земельная реформа проводится поэтапно.
На первом этапе должно было произойти закрепление за местными органами прав по
распоряжению землей, с одновременным уточнением административных границ, выявлением
потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формированием
специального фонда земель для их последующего перераспределения, установлением ставок
земельного налога и цены земли.
На втором этапе осуществляются передача и закрепление земель в собственность,
пользование, в том числе в аренду, владение граждан и юридических лиц.
В соответствии с положениями Земельного кодекса РСФСР 1991 г. в бессрочное
(постоянное) пользование земельные участки предоставлялись:
колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, акционерным обществам (если в них не
введена собственность на землю), совхозам, другим государственным сельскохозяйственным
предприятиям, а также предприятиям, учреждениям и организациям;
гражданам РСФСР — в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду
для индивидуального жилищного строительства, а также в основном для целей, связанных с
ведением сельскохозяйственного производства;
гражданам РСФСР и других союзных республик — в пожизненное наследуемое владение
или в аренду для строительства, предпринимательской деятельности и иных не запрещенных
законом целей.
Иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое
владение не передавались. Решения об изъятии и предоставлении земельных участков
принимали местные Советы народных депутатов (с 1993 г. — местные администрации).
Право частной собственности на землю было впервые предусмотрено в Законе РСФСР от
15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона)
РСФСР». Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству,
возможны были только государству (в лице Совета народных депутатов), на территории
которого расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения прав
собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.
Земельным кодексом РСФСР 1991 г. было предусмотрено создание крестьянских
(фермерских) хозяйств. Они стали создаваться путем выделения (без согласия трудового
коллектива) колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным
паем. Кроме того, у колхозов и совхозов изымалась часть земель в районный фонд для создания
других фермерских хозяйств. Был определен порядок их создания, наделения землей, выхода из
хозяйств с земельными долями и имущественными паями.
Постепенно право частной собственности на землю расширялось. Указом от 27 декабря
1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»1
собственникам земельных долей было предоставлено право продавать свои доли до истечения
десятилетнего срока: при выходе на пенсию, при передаче по наследству, переезде в другую
местность и при вложении средств в местную перерабатывающую промышленность. Доли
продавались членам колхоза (работникам совхоза) либо лицам, вступающим в члены колхоза
или поступающим на работу в совхоз.
1
ВВС. 1992. № 14. Ст. 761.
Существенное значение в развитии правового регулирования земельных отношений имел
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России», которым собственникам земельных участков были
предоставлены широкие права по распоряжению участками. Конституция РФ 1993 г. закрепила
частную, государственную, муниципальную и иные формы.
Основные направления государственной земельной политики на современном этапе были
определены в Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской
Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июля
1999 г. № 6942. Правительство констатировало, что в России завершен только первый этап
земельных преобразований. К январю 1999 г. в России произошли значительные изменения:
2
СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.
ликвидирована монополия государственной собственности на землю;
проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9
млн. га их земель, сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств;
сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров
продуктивных земель, в основном решена проблема обеспечения граждан земельными
участками;
собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости
выкуплено более 10 тыс. земельных участков под такими предприятиями и объектами;
зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных
участков, документы выданы 35 млн. граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских
(фермерских) хозяйств;
введена плата за пользование землей, обеспечены поступления земельных платежей в
бюджеты всех уровней;
количество сделок с землей постоянно растет и достигло 450 тыс. в год.
В современный период происходит дальнейшее развитие изменений земельного строя.
Так, по сведениям государственной статистической отчетности о сделках с землей только за
2006 г. в России было осуществлено 3921,4 тыс. сделок с государственными, муниципальными
землями (105 214,8 тыс. га), более 623,7 тыс. сделок с частными земельными участками (1231, 8
тыс. га).
Наряду с положительными результатами заметно и то, что процессы реформирования в
целом протекают непоследовательно, бессистемно и крайне медленно. В основном земельная
реформа коснулась земель сельскохозяйственного назначения. Крайне медленная приватизация
земли в городах не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит
перераспределение городских земель в соответствии с требованиями рынка и развитием
городов.
Для дальнейшего реформирования земельных отношений необходимо было принятие
земельного законодательства, адекватно регулирующего сложившиеся общественные
отношения. Для приведения устаревшего, противоречивого земельного законодательства в
соответствие с новыми социально-экономическими и п н я м и , сложившимися в Российской
Федерации, был принят Земельный кодекс, который вступил в силу с 30 октября 2001 со дня его
официального опубликования. Федеральным Законом от 23 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу
многие нормативные акты, регулировавшие земельные отношения, в том числе и Земельный
кодекс РСФСР 1991 г. Принятие Земельного кодекса РФ знаменует собой новую веху в
развитии земельной реформы. Наличие значительного количества норм, позволяющих
достаточно детально регулировать земельные отношения на федеральном уровне, не исключает
и принятия нормативных актов по отдельным вопросам субъектами РФ З К РФ имеет
несомненные достоинства, но также и целый ряд недостатков (в частности, противоречивые
нормы, содержащиеся в нем, не всегда позволяют реализовать их правила на практике).
Быстрое Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство и право.
2000. № 4.
Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные
черты, значение //Экологическое право. 2003. № 1.
Жариков Ю.Г., Шейнин Л.Б. Из истории земельного законодательства России //
Законодательство и экономика. 1995. № 5—6.
Земельное право России: Учебник / Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин. М., 2003.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2001.
Казанцев Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права //
Экологическое право. 2006. № 2. КассоЛ.А. Русское поземельное право. М., 1906.
Клюканова Л.Г. Земельно-правовая реформа в Российской Федерации // Правоведение. 2002. №
4. Российское законодательство X—XX вв. Документы крестьянской реформы. Т. 7. М.: Юр.
лит., 1989.
Сыродоев H.A. История земельного права // Правоведение. 1999. № 4.
Хауке O.A. Крестьянское земельное право. М., 1914.
Глава 2.
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ В СИСТЕМЕ ПРАВА
§ 1. ПРЕДМЕТ, МЕТОД ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО

ПРАВА
Прежде чем приступить к определению круга общественных отношений, входящих в

предмет земельного права, хотелось бы привести справедливые слова С.Н. Братуся: «Между
отраслями права нет непроходимых граней, как нет их и между различными видами
общественных отношений. Объективное развитие этих отношений, т.е. развитие самого
предмета правового регулирования, может привести к возникновению нового вида отношений
(количественные изменения дают новое качество) и, тем самым, к появлению новой отрасли
права»1. Действительно, земельные отношения не изолированы от иных смежных отношений.
Все отношения, регулируемые российским законодательством, оказывают взаимное
воздействие друг на друга.
Существование советского земельного права как самостоятельной отрасли права
традиционно в юридической литературе объяснялось наличием двух предпосылок: социально-
экономической и нормативно-правовой. Революционные изменения социального строя после
1917 г. неизбежно повлекли и коренные преобразования в экономической сфере. В частности,
установление монополии государства на земельные (как, впрочем, и иные) природные ресурсы
предопределило особый характер социалистических земельных отношений, поскольку
«история земельных отношений есть, по существу, история земельной собственности, а
специфичность земельных отношений — специфичность земельной собственнопи»1.
Земельными отношениями признавались все волевые общественные отношения по поводу
использования земли, которая являлась исключительной собственностью Советского
государства. Изменения социально-экономического строя имели юридическое оформление,
которое выражалось в принятии нормативной базы, обеспечивавшей проведение политики
Советского государства во всех сферах. Декреты «О земле» и «О социализации земли» и иные
законодательные акты закрепили монополию государства па землю и способствовали
обособлению особой группы отношений — земельных правоотношений. Таким образом, в
правовой системе Советского государства выделилась самостоятельная отрасль земельного
права, под которой понималась совокупность норм, регулирующих земельные отношения.
1
Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 104.
Реформирование строя РФ в современный период (с начала 1990-х гг.) неизбежно
повлекло за собой формирование новой правовой базы и пересмотр сложившихся теоретических
положений. Поскольку выделение земельного права, определение предмета его правового
регулирования основывались на национализации земли, соответственно с признанием
многообразия форм собственности на землю, с включением земельных участков в гражданский
оборот вновь возник вопрос о предмете и месте земельного права и системе российского права.
Предмет правового регулирования является важнейшим фактором, предопределяющим
обособление той или иной отрасли права, происходит это потому, что в предмете заложена
объективная необходимость обособленной нормативно-правовой регламентации данных
отношений»2.
Первый учебник, в котором содержалось определение предмета земельного права, был
издан в 1958 г.3 Уже в тот период в литературе отсутствовало единое мнение о понятии
предмета земельного права.
3 Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 9. I нксеев С.С. Структура
советского права. М., 1975. С. 17£ф (%^) \ £*-) \/\ ' м Земельное право/ Под ред. Н.Д.
Кадрда^Д^^^»9^ерсите1а «Дубна» !
В частности, существовала точка зрения об определении земельного права в узком и
широком смысле. Например, В.К. Григорьев считал, что предметом земельного права в узком
смысле являются земельные отношения, которые в результате урегулирования нормами
советского земельного права приобретают характер земельных правоотношений. Причем, по
мнению В.К. Григорьева было бы более правильно конструировать предмет земельного Права
не только путем включения в него собственно земельных отношений, но и отношений,
связанных с правом собственности и использованием иных объектов государственной
собственности — недр, вод, лесов1. Сторонники этой позиции ссылались на то, что недра, леса,
воды не могут существовать без земли и все эти объекты являются исключительной
собственностью государства. Определение земельного права в широком смысле неоправданно
расширяло сферу его действия и находило поддержку не у всех современников2.
1 См.: Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. С. 3-5. Аналогичную точку
зрения высказывали Л.И. Дембо (см.: Правовой режим лесов. Д., 1951. С. 12), Н.Д. Казанцев
(см.: Земельное право. М, 1958. С. 16), B.C. Якушев (см.: Методы и принципы регулирования
земельных отношений // Правоведение. 1961. № 4. С. 75-76) и др.
2 См., например: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М.,
1950. С. 169; Ерофеев Б.В. Соотношение земельного, горного, лесного и водного права //
Советское государство и право. 1971. № 1. С. 54.
Единственное монографическое исследование по вопросу о предмете земельного права
было выпушено А.Е. Ереновым, Н.Б.Мухитдиновым и Л.В. Ильяшенко лишь в 1981 г.3 До этой
работы предмет земельного права определялся только в учебной литературе и при
рассмотрении каких-либо иных смежных проблем. Такое положение в науке земельного права
сохранилось и в современное время.
3 ЕреновА.Е., Мухитдинов Н.Б., ИльяшенкоЛ.В. Предмет и система советского земель-
ного права. Алма-Ата, 1981.
Из теории права известно, что предмет права составляют такие общественные отношения,
которые обладают внутренним единством, требуют самостоятельного правового регулирования
и могут быть объектом юридического воздействия. Таким образом, «предмет любой отрасли
права всегда предполагает две составные части, два основных компонента, формирующих ядро
этого предмета. Ими являются, с одной стороны, конкретный вид общественных отношений,
обладающих внутренним единством и определенной самостоятельностью ... с другой стороны
— система единообразных, однопорядковых правовых норм, которые вызваны к жизни
требованиями указанных общественных отношений»4.
4
Там же. С. 39.
Анализ содержания современных учебников и учебных пособий по земельному праву
позволяет выделить различные точки зрения на предмет земельного права. Одна группа авторов
(Б.В. Ерофеев, И.О. Краснова, E.H. Колотинская, СВ. Коростелев5) определяет предмет
земельного права как волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю,
которые нужно, возможно и допустимо регулировать правовыми нормами.
5
Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М., 2006. С. 23-25;
Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2001. С. 16; Земельное право России:
Учебник по специальности «Правоведение» / Под ред. В.В. Петрова. М., 1997. С. 5 (авт. — E.H.
Колотинская); Коростелев СВ. Земельное и лесное право-Учеб, пособие. СПб., 1998. С. 19.
Отдельные авторы (Р.К. Гусев, Ю.Г. Жариков)1 дают понятие предмета земельного права
путем перечисления тех видов общественных отношений, которые урегулированы нормами
земельного права. Так, по мнению Ю.Г. Жарикова, предмет земельного права составляют
отношения по предоставлению (приобретению) земельных участков, совершению сделок с
ними, по организации управления в сфере использования и охраны земель различных форм
собственности, реализации прав и исполнении обязанностей участниками земельных
отношений, другие вопросы обеспечения эффективного использования земель.
С введением в действие ЗК РФ некоторые авторы, основываясь па легально
закрепленном понятии земельных отношений (ч. 1.ст.1 ЗК РФ), определяют предмет земельного
права как отношения по использованию и охране земель2. Как верно заметил О.И. Краснов,
содержание земельных отношений не исчерпывается лишь сферой использования и охраны
земель3. Учитывая, что земельные отношения не ограничиваются сферой использования и
охраны и моль, охватывают более широкий круг отношений (отношения но ведению
мониторинга земель, кадастра объектов недвижимости и др.), то и приведенное понятие
предмета земельного права (к мольных отношений) не является полным.
1
Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.Б. Бабанов и др. М., 2006.
С. 8-11 (автор - Р.К. Гусев); Жариков Ю.Г. Земельное право России. Учебник. М., 2006. С. 3.
2
11. Анисимов, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец называют такой подход к определению
общественных отношений, регулируемых нормами земельного права, - «широком».
Сторонники «узкого» подхода, по мнению указанных авторов, не детализируют в определении
предмета земельного права все сферы общественных отношений (см.: Земельное право России:
Курс лекций. Волгоград, 2006. С. 11). < м: Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. М.,
2003. С. 9-10; Решетников Н . И . Земельное право России: Курс лекций. М., 2003. С. 5; Мазуров
А.В. Земельное право: Пособие для сдачи экзамена. М., 2005. С. 12.
3
Земельное право современной России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 14.
Анализ земельно-правовых норм позволяет определить предмет земельного права как
совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений,
возникающих в области управления, пользования и охраны земель, урегулированных
нормами земельного права.
На имущественный характер земельных отношений обращали внимание некоторые
юристы и советского периода (С.Н. Братусь,
Ю.Г. Жариков, Н.Т. Осипов, В.Ф. Яковлев и др.), хотя в целом в науке земельного права
исключался подход к отношениям по поводу земли как к имущественным. На имущественный
характер земельных отношений в то время указывало действие в ограниченных рамках закона
стоимости, что выражалось в существовании дифференциальной ренты за пользование землей.
Дифференциальная рента за пользование сельскохозяйственными землями ре-ализовывалась в
применении зональных закупочных цен.
Имущественные отношения наиболее полно и детально изучаются и исследуются
представителями науки гражданского права, хотя и среди них нет единого понимания
имущественных отношений. В наиболее общем виде их можно определить как общественные
отношения, складывающиеся по поводу имущества. Как известно, термин «имущество»
употребляется в гражданском праве в нескольких значениях: как совокупность вещей, как
совокупность вещей и имущественных прав или как совокупность вещей, прав и обязанностей
субъекта. Исходя из этого, имущественный характер имеют те отношения, в которых земля,
земельный участок выступает прежде всего как материальное благо, недвижимость. В
частности, имущественные — это отношения собственности (как в статике, так и в динамике)
либо производные от них.
О.И. Крассов определяет земельные отношения как особый вид имущественных
отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу земли и регулируются
земельным законодательством1.
1
См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М., 2000. С. 25. В более поздней работе О.И.
Крассов в предмете земельного права выделил не только имущественные отношения, но и
организационные земельные отношения (См.: Земельное право современной России. С. 16).
Роль и значение земельных отношений предопределяют заинтересованность государства в
их самостоятельном правовом регулировании. Особый характер земельных отношений
обусловлен специфической особенностью земли. Земля является тем «цементирующим
признаком»2, который объединяет отношения имущественного и неимущественного характера
в единый комплекс, придает им внутреннюю взаимосвязь и взаимообусловленность и выделяет
эти отношения в особую группу.
При использовании термина «земля» необходимо помнить, что он может обозначать как
планету Солнечной системы, так и поверхностный слой земной коры. Именно в последнем
значении он применяется в земельном праве. По данным земельного учета земельный фонд
Российской Федерации составляет 1709,8 млн га (без внутренних вод и территориального моря).
2
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 28.
Земля является важнейшим природным ресурсом, условием и базисом существования и
функционирования всего общества. Пoэтому не случайно в ст. 9 ЗК РФ закреплено, что земля
используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории. Соответственно при использовании земли
должны учитываться общественные интересы.
Земля — особый объект природы, имеющий такие свойства, которые не присущи иным
природным объектам или объектам, возданным человеком. Довольно обстоятельная
характеристика в литературе последнего времени была дана Б.В. Ерофеевым, I I A. . Иконицкой,
О.И. Крассовым, E.H. Колотинской, В.В. Петровым, Г.В. Чубуковым. Земля является
многоаспектным явлением и конкретных отношениях может выступать в различных качествах:
как часть окружающей природной среды, существующая вне воли и сознания человека; как
основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; как
пространственный предел распространения политической власти государства территория
государства); как средство производства; как объект собственности и недвижимость; как
пространственно-территориальный базис для размещения иных объектов. Соответственно, в
зависимости от аспекта земли, приоритетным является то или иное свойство, качество или
совокупность свойств и качеств. Так, земля используется как средство производства, то на
первый и выступает такое ее качество, как плодородие (способность обеспечивать растения
необходимыми веществами). В наиболее общем виде важнейшие свойства земли в
зависимости от того, в каком качестве она выступает, можно представить в виде следующей
схемы (рис. 2.1).
Независимо от того,
выступает ли земля как
средство производства или
как базис для размещения
объектов недвижимости,
■ ничем незаменима:
только на земле выращивают
продукты Питания, и это
место существования
человека.
■ земля имеет
пространственную
ограниченность. В силу
своего природного
происхождения земля
ограничена поверхностью планеты, которую нельзя увеличить или уменьшить. Ограниченность
земельных ресурсов требует от человеческого сообщества и каждого человека, в частности,
бережного к ним отношения. Ограниченность земельного участка, когда он выступает
пространственным базисом размещения иных объектов, проявляется в определении и
установлении границ этого участка на местности и в кадастровой, картографической и другой
документации.
Главным средством производства делает землю ее плодородие. Плодородие земли
определяет ее ценность и позволяет удовлетворять жизненно важные потребности человечества
в сельскохозяйственных культурах. Плодородие почвы составляет особую производительную
силу земли, существенно влияющую на производительность труда в земледелии и величину
стоимости произведенного продукта. Плодородие земель сельскохозяйственного назначения
является достоянием народов РФ, главной характеристикой ценности сельскохозяйственных
угодий, которую необходимо сохранить и улучшить. Наиболее плодородные почвы находятся
на юго-западе Российской Федерации. Их сохранение, а также повышение качества иных
земель требуют принятия мер, которые не позволили бы деградировать землям и были бы
направлены на улучшение их полезных свойств. При правильном, рациональном использовании
земли ее производительные способности только возрастают.
Природное происхождение земли также определяют неподвижность и определенное
местоположение земельных участков. Эти свойства позволяют распространить на земельные
участки правовой режим недвижимого имущества. Конкретный земельный участок
относительно системы координат находится в строго определенном месте и не может быть
перенесен на другое место.
Таким образом, земля, представляя собой важнейший природный ресурс, уникальный дар
природы, одновременно выполняет экологическую, социальную, экономическую и
политическую функции, а комплексный подход к такому многогранному объекту призвано
обеспечить земельное законодательство.
Метод, являясь относительно самостоятельным, все же находится во взаимосвязи с
предметом правового регулирования и обусловливается его спецификой. В то же время при
выборе метода учитываются не только объективные факторы — предмет (экономический базис
общества), но в определенной степени и субъективные факторы (в частности, воля
законодателя). Поэтому метод правового регулирования конкретной отрасли права опреде-
ляется в соответствии с характером, особенностями общественных отношений и в зависимости
от задач, стоящих перед государством, не является неизменным, раз и навсегда данным.
Метод — это совокупность юридических способов воздействия на участников
общественных отношений. Необходимость учета многоаспектности земли (с одной стороны,
природного объекта, а с другой — объекта собственности) предопределило особое сочетание
способов, присущих как частному, так и публичному праву. Поэтому земельным
правоотношениям свойственна такая взаимосвязь между их участниками, которая
характеризуется равным («партнерские» отношения) или зависимым (отношения власти и
подчинения) положением сторон.
Основными способами воздействия являются: дозволение, обязывание, запрещение. Их
сочетание и образует два сущест-пующих метода правового регулирования: императивный и
диспозитивный. В земельном праве находят применение оба эти Метода.
Преобразования в социально-экономическом строе РФ, изменение характера земельных
отношений привели к смене соотношения методов правового регулирования. До земельной
реформы главным основанием возникновения земельных отношений был административный
властный акт, и непременным участником этих ( ч ношений являлось государство, поэтому при
регулировании отношений по поводу земли применялся в основном императивный метод
(«метод власти и подчинения»). С признанием земельных участков недвижимым имуществом
императивный метод в значительной степени уступил место диспозитивному методу, хотя и не
утратил своего значения. «В современном земельном праве сложно переплетаются
императивный и диспозитивный методы регулирования, и определить преобладание того или
иного метода весьма сложно, да и вряд ли необходимо...»1.
1
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 1999. С. 32-33.
Императивный метод характеризуется тем, что участники регулируемых им отношений
неравны2, в этих отношениях один вправе воздействовать на другого путем установления
обязательных для исполнения предписаний и запретов. Императивным методом регулируются
отношения, возникающие при осуществлении государственного управления земельным
фондом, привлечении виновных лиц к ответственности.
2
В земельно-правовой литературе довод ьно часто при рассмотрении метода правового
регулирования пишут о равноправии—неравноправии субъектов, что может породить неверное
представление о том, что участники отношений обладают (или нет)равными правами, поэтому
точнее было бы говорить о равенстве—неравенстве.
Диспозитивный метод, напротив, воздействует на отношения, в которых субъекты равны
и вправе в рамках закона самостоятельно определять модель своего поведения. Отношения,
возникающие между собственниками, владельцами, пользователями и третьими лицами, в
области использования земель регулируются, как правило, диспозитивным методом.
Специфика метода правового регулирования земельного права проявляется в том, что в
нем сочетаются императивный и диспозитивный методы, которые нельзя «разорвать», не
нарушая единство земельно-правового метода. Такой синтез образует качественно новые
элементы, свойственные исключительно методу земельного права. Сочетание в земельном
праве императивного и диспозитивного методов объясняется необходимостью обеспечения
разумного соотношения частных и общественных интересов при регулировании земельных
отношений.
Итак, единство, внутренняя органическая связь специфических земельных общественных
отношений требуют особой формы правового регулирования и определяют существование
самостоятельной отрасли права — земельного права. Земельное право опосредует качественно
особую группу общественных отношений и призвано установить единый порядок правового
воздействия на земельные отношения.
Таким образом, земельное право — это система правовых норм, регулирующих
общественные отношения по управлению, использованию и охране земель с целью
обеспечения рационального использования земельных ресурсов, охраны жизни и здоровья
человека и сочетания интересов общества и законных интересов физических и юридичес-
ких лиц. Земельное право как систему норм, регулирующих соответствующую группу
общественных отношений, следует отличать от земельного законодательства —
совокупности нормативных актов, регулирующих отношения по управлению,
использованию и охране земель.
Земельное право можно рассматривать не только как отрасль российской правовой
системы, но и как науку и соответствующую учебную дисциплину.
В круг изучения науки земельного права входят процессы, связанные с правовым
регулированием земельных отношений. Задачами науки земельного права являются:
исторический анализ земельного законодательства; исследование современных нормативных
актов о земле и практики их применения с целью обнаружения пробелов, противоречий в
правовом регулировании земельных отношений; выявление тенденций развития земельного
законодательства. Как наука земельное право призвано определить эффективность правового
регулирования земельных отношений1 и предложить рекомендации по приведению земельного
законодательства в соответствие с жизненными реалиями, разработать научные основы
кодификации и систематизации земельного законодательства. Соответственно наука
земельного права изучает земельные нормативные акты, их связь с нормативными актами
других отраслей законодательства и правовыми системами иных государств, вырабатывает
фундаментальные понятия (предмет, система земельного права, понятие, объект земельного
правового отношения и др.).
1
О категории эффективности в земельном праве см.: Иконицкая И.А. Проблемы эф-
фективности в земельном праве. М., 1979.
В 1960—80-е гг. появляются по отдельным проблемам земельного права значительные
исследования В.П. Балезина, И.А. Иконицкой, A.A. Забелышенского, Н.И. Краснова, Н.Т.
Осипова, П.Д. Сахарова и др. Хотя нельзя не отметить и фундаментальное монографическое
исследование Г.А. Аксененка «Земельные правовые отношения в СССР», выпущенное в 1958 г.
Ученые разрабатывали (и разрабатывают) обширный круг земельно-правовых проблем
теоретического и практического значения.
Как учебная дисциплина земельное право представляет собой систему знаний об основных
нормах земельного законодательства, а также об основных, общепринятых положениях науки
земельного права. В рамках учебной дисциплины не только изучается российское земельное
законодательство, но и проводится сравнительно-правовой анализ законодательства о земле
других стран. В качестве учебной дисциплины земельное право возникло почти одновременно с
отраслью земельного права. В 1920-х гг. вышли учебники по земельному праву А. Г. Гойхбарха
(1921), И.И. Евтихиева (1923), Д.С. Роземблюма (1925, 1928, 1929), в которых главный акцент
делался на изучении трудового землепользования, правоотношений по использованию земель
сельскохозяйственного назначения. Проведение сплошной коллективизации определило
преподавание с 1929 г. земельного и колхозного права в рамках одной дисциплины под
названием «Земельно-колхозное право». Прежнее название земельному праву было возвращено
через Шлет, и преподавание земельного и колхозного права было разделено. С 1960-х гг.
предмет учебной дисциплины земельного права был значительно расширен за счет включения в
него положений всех отраслей законодательства о природных ресурсах (лесного, водного,
горного), а также о правовой охране природы. С1992 г. земельное право преподается как
самостоятельная учебная дисциплина. Однако настоящий учебник, учитывая тесную связь и
взаимозависимость всех природных ресурсов, включает и темы о правовом регулировании
отношений по поводу использования, охраны, управления не только земли, но и иных
природных ресурсов: недр, лесов, вод и животного мира. Использование этих ресурсов без
одновременной эксплуатации земельных участков невозможно.
§ 2. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Под источником земельного права в юридическом смысле обычно понимаются

нормативно-правовые акты, принятые уполномоченными органами и содержащие правовые
нормы, регулирующие земельные отношения1.
1
См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 171; Земельное право России /
Под ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 37; Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К.
Гусева. С. 25; Жариков Ю.Г. Земельное право России. М., 2006. С. 37—38; Ерофеев Б.В.
Земельное право России. С. 85; Чубуков Г.В. Земельное право России. С. 42. Также см.: Теория
права и государства / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1997. С. 124.
Источник права — это внешняя форма выражения нормы права. Соответственно
источником земельного права является внешняя форма выражения земельно-правовых норм,
т.е. то, что использует правоприменитель при разрешении конкретных дел.
Наряду с нормативными правовыми актами источники земельного права составляют
общепризнанные принципы международного права, международные договоры, обычаи.
Нормативный правовой акт является наиболее характерной формой правового
регулирования земельных отношений. Статья 2 ЗК РФ определяет иерархию правовых актов,
регулирующих земельные отношения. Причем в п. 1 названной статьи термин «земельное
законодательство» используется в узком смысле — под земельным законодательством
понимаются только ЗК РФ, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы
субъектов РФ. Нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством
РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и
регулирующие земельные отношения, не относятся к земельному законодательству, но
являются иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы земельного права. К
категории последних относятся акты министерств, иных федеральных органов исполнительной
власти, которые регулируют земельные отношения, хотя акты этих органов не поименованы в
ст. 2 ЗК РФ.
Система нормативных правовых актов (строгий порядок соподчиненности правовых актов
по их юридической силе) представлена:
1) Конституцией Российской Федерации (России), где закреплены общие принципы
регулирования земельных отношений;
2) нормативными правовыми актами законодательных органов
РФ. Главное место среди земельного законодательства занимает Земельный кодекс РФ,
вступивший в силу 30 октября 2001 г. Федеральным законом № 137-ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу Земельный кодекс
РСФСР 1991 г. и другие нормативные правовые акты, регулировавшие земельные отношения.
Со дня введения в действие ЗК РФ законодательные акты Союза ССР, содержавшие нормы
земельного права и действовавшие на территории РФ, не применяются. Нормы земельного
права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответ-
ствовать ЗК РФ.
Принятие нового ЗК РФ было вызвано острой необходимостью появления земельного
законодательства, адекватно регулирующего новые экономические отношения по
использованию и охране земель.
К кодифицированным источникам земельного права следует отнести также Гражданский
кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ.
Действует целый ряд федеральных законов специального характера: «О мелиорации
земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель
сельскохозяйственного назначения», «О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединениях граждан», «О государственном кадастре недвижимости», «О
землеустройстве» и др.
3) федеральными подзаконными нормативными правовыми актами1. Длительное
время указы Президента РФ занимали центральное место среди источников земельного права.
ЗК РФ урегулировал многие земельные отношения, которые до его принятия регулировались
только указами Президента РФ, однако снижение роли указов Президента в регулировании
земельных отношений не означает уменьшения их значения в современном земельном праве.
Согласно ч. 1 ст. 2 ЗК РФ указы Президента РФ не должны противоречить ЗК РФ, федеральным
законам.
1
Учитывая, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов, федеральные нормативные акты по своей юридической силе могут
быть ниже нормативных актов субъектов РФ. Например, по вопросам, отнесенным к
исключительной компетенции субъекта РФ.
Акты, регулирующие земельные отношения, вправе принимать и Правительство РФ в
пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами
Президента РФ, регулирующими земельные отношения. В ряде случаев ЗК РФ прямо
устанавливает, какие земельные отношения должны регулироваться именно нормативными
актами Правительства РФ. Так, Правительство определяет порядок консервации земель с
изъятием их из оборота (постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830), вправе
установить общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков,
находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Иные федеральные органы исполнительной власти (например, Министерство
экономического развития и торговли, Министерство природных ресурсов) могут издавать акты,
содержащие нормы земельного права, в случаях, предусмотренных земельным зако-
нодательством и нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ;
4) нормативными правовыми актами законодательных и исполнительных органов
субъектов Российской Федерации. Законы субъектов РФ, принимаемые в соответствии с ЗК
РФ и федеральными законами, включаются в состав земельного законодательства. Органы
исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий вправе издавать акты,
содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение нормативных правовых
актов РФ и законов субъектов РФ. К полномочиям субъектов РФ в области земельных
отношений относятся разработка и реализация региональных программ использования и
охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ, иные полномочия, не отнесенные к
полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.
Нормативные правовые акты субъектов РФ имеют в земельном праве немаловажное
значение. В соответствии с положением ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство
отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Во многих субъектах РФ приняты законы,
регулирующие обширный круг земельных отношений, в виде земельных кодексов республик,
законов о земле и т.п. Действуют на территории республик, краев, областей, автономных
областей и округов и принятые ими нормативные правовые акты, регламентирующие
отдельные виды земельных отношений. Федеральные нормативные акты должны устанавливать
основы федеральной политики в области регулирования земельных отношений; ограничения
прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов
земельных участков и ограничения оборотоспособности земельных участков; условия и
порядок пользования землей; должны регулировать отношения по мониторингу земель,
ведению государственного кадастра объектов недвижимости, государственному земельному
контролю, землеустройству и др. Субъекты РФ должны конкретизировать, детализировать
правовое регулирование земельных отношений с учетом социальных, экономических,
национальных, культурных, географических и иных особенностей территорий, но в рамках,
определенных федеральным законодательством;
5) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления РФ. Органы
местного самоуправления вправе принимать акты, содержащие нормы земельного права, на
основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов
РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. В частности, органы местного
самоуправления принимают правила землепользования и застройки территорий городских и
сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разрабатывают местные
программы использования и охраны земель.
Иные источники находят не столь широкое применение в земельном праве. В
соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.
Например, международные договоры могут определять правовое положение в земельных
отношениях граждан иных государств. Соглашением между Российской Федерацией и
Китайской Народной Республикой от 10 октября 1997 г. определены руководящие принципы
совместного использования отдельных островов и примыкающих к ним акваторий на
пограничных реках.
Конституционный принцип приоритета норм международного права закреплен и в ст. 4
ЗК РФ, согласно которой, «если международным договором Российской Федерации,
ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые
предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора».
Нормы, регулирующие отношения по поводу земли, можно обнаружить и в соглашениях
между государственными органами РФ и ее субъектов. Подобного рода нормативные договоры
были заключены с Иркутской, Свердловской, Ростовской областями и др. Что же касается
примерных (типовых) договоров (например, Типовые договоры дарения и мены земельными
участками, утвержденные письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629), то в силу ст.
427 ГК РФ они применяются только в случаях, если есть отсылка в конкретном'договоре,
заключенном между сторонами, на их условия. Когда же в договоре такой ссылки нет, то
примерные условия могут применяться к отношениям сторон в качестве обычаев делового
оборота.
Под обычаем понимается сложившееся в течение длительного времени и широко
применяемое правило поведения, не предусмотренное законодательством. Например, в ГК РФ
(ст. 5) определяется обычай делового оборота как обычай, сложившийся в какой-либо области
предпринимательской деятельности.
§ 3. СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Признание единства земельных отношений и регулирующих их норм не исключает, а,

наоборот, предполагает деление норм земельного права на отдельные группы. Будучи
однородным по своему характеру, предмет земельного права имеет внутри этого единства
определенные различия, вытекающие из особенностей состава участников, оснований
возникновения общественных отношений и т.д.1
1
См.: Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Ильяшенко Л.В. Указ. соч. С. 52—53.
Система земельного права формируется объективно исходя из особенностей
общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования земельного права.
Наличие общих свойств земельных отношений предопределяет интеграцию (целостность,
объединение) их правового регулирования, а специфических — дифференциацию правового
регулирования.
Дифференциация норм земельного права производится на отдельные части —
институты земельного права, под которыми понимается совокупность правовых норм,
регулирующих качественно однородную и относительно самостоятельную группу земельных
отношений. Юридические нормы, составляющие отдельный институт права, основываются на
общих для этих норм принципах правового регулирования. Институты земельного права
различны по своей роли и значимости в правовом регулировании земельных отношений, но
тесно взаимосвязаны и взаимозависимы.
Системой отрасли земельного права является объективно существующее упорядоченное
единство земельно-правовых институтов, последовательно расположенных в соответствии с их
значимостью, ролью в регулировании земельных отношений и их содержанием.
Структурно-земельное право состоит из общей и особенной части.
Общую часть составляют наиболее важные институты, отражающие сущность земельного
права. Институты общей части включают нормы, регулирующие все или большинство
земельных отношений.
Выделение отдельных институтов в системе отрасли права основывается на выявлении
общих характеристик составляющих институты норм, свидетельствующих об однородности
регулируемых ими отношений. Исходя из существующих научных разработок по этому
вопросу, а также учитывая коренные преобразования в современном земельном строе РФ, в
составе общей части земельного права можно выделить следующие институты:
Институт права собственности, куда входят нормы, определяющие принадлежность
земельного участка; устанавливающие объем права собственности; основания возникновения,
изменения и прекращения отношений собственности на землю.
Институт иных (кроме права собственности) прав на землю (институт землепользования)
регулирует отношения, возникающие при пожизненном наследуемом владении, постоянном
(бессрочном) пользовании, аренде, безвозмездном срочном пользовании земельными участками
и при их обременении сервитутами. Институт состоит из правил, закрепляющих основания
возникновения, изменения, прекращения прав на землю, определяющих субъектов права
пользования (владения), правовой режим земельных участков, сроки использования, а также
устанавливающих права и обязанности землепользователей, землевладельцев.
Институт управления земельными ресурсами, который включает нормы, определяющие
систему и компетенцию органов и должностных лиц, осуществляющих управление земельными
ресурсами; устанавливающие порядок ведения кадастра объектов недвижимости,
землеустройства, планирования земельных территорий, осуществления контроля за
использованием и охраной земель и др.
Институт охраны земель и защиты прав на землю состоит из норм, направленных на
охрану земель, защиту прав и законных интересов собственников, землевладельцев,
землепользователей и арендаторов, т.е. устанавливающих предупредительные, ком-
пенсационные меры охраны, защиты земель и прав на землю и регулирующих ответственность
за земельные правонарушения.
В юридической литературе предлагалось и обосновывалось включение в систему общей
части земельного права и института земельного процесса, регулирующего процессуальные
отношения, возникающие при изъятии и предоставлении земельных участков, землеустройстве,
учете земель и т.п.1
1
См., например: Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., ИльяшенкоЛ.В. Указ. соч. С. 85—86.
2
См.: Крассов О.И. Указ. соч. С. 37.
Завершая рассмотрение вопроса о структуре общей части земельного права, хотелось бы
отметить1, почему в ней не нашел отражение институт платы за землю (как предлагает О.И.
Крассов2). Отношения, возникающие при установлении конкретных ставок и взимании
земельного налога (а речь может идти только об этой форме платы), по своей правовой природе
являются финансовыми, поскольку это отношения организации налогообложения и по
аккумуляции (а в дальнейшем и по распределению, использованию) фондов денежных средств1
(в данном случае — бюджетных), имеющих строго целевое назначение. Да и непосредственным
объектом этих отношений является не земля, а финансовый ресурс (денежные средства).
Сказанное не позволяет выделить институт платы за землю в системе земельного права как
отрасли права, но не исключает включения указанного института в систему учебной
дисциплины земельного права.
Особенную часть земельного права составляют нормы, регулирующие конкретную
область земельных отношений. В совокупности они образуют институты, определяющие
правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению.
Построение институтов особенной части земельного права осуществляется в зависимости от
социально-экономической значимости регулируемых им отношений. Так, поскольку главное
назначение земли выражается в удовлетворении потребностей населения в продовольствии, то
и центральное место среди институтов земельного права занимает институт, определяющий
правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.
1
См.: Зуев В.М. Финансовое право Российской Федерации: Теория общей части. Томск, 2000.
С. 108, 145-148 и др.
Таким образом, в состав особенной части земельного права входят институты:
1) правового режима земель сельскохозяйственного назначения;
2) правового режима земель населенных пунктов;
правового режима земель промышленности, энергетики, транспорта, связи,
радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности,
земли обороны, безопасности и земель иного специального назначения;
правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов;
правового режима земель лесного фонда;
правового режима земель водного фонда;
правового режима земель запаса.
Общая и особенная части земельного права тесно взаимосвязаны: основные положения
общей части влияют на земельное право в целом и находят подтверждение в том или ином
институте особенной части, тогда как институты особенной части, будучи тесно связаны с
практикой правового регулирования земельных отношений, постоянно питают общую часть.
По своему составу земельно-правовые институты могут быть простыми и сложными.
Нормы простого института регулируют небольшой круг земельных отношений и
ограничиваются каким-либо одним видом земельных отношений. Сложный институт включает
несколько простых институтов, регулирующих отношения, характеризуемые наличием общих
черт. Например, в состав такого сложного института, как институт управления земельными ре-
сурсами, входят такие простые институты, как институт кадастра объектов недвижимости и
институт землеустройства.
Во многом схожа с системой отрасли земельного права и система учебной дисциплины,
хотя в то же время имеются и отличия. Общая часть земельного права — учебной дисциплины
включает следующие элементы: предмет, метод, принципы земельного права, земельные
правоотношения, история развития земельного законодательства и земельного права,
источники земельного права, плата за землю. В особенной части учебного курса изучаются
особенности правового режима отдельных категорий земель. Цели сравнительного изучения
правовых систем служит специальная часть, в которой излагаются основные положения
законодательства, регулирующего земельные отношения в зарубежных странах, особенности
правового регулирования отношений по использованию и охране иных природных ресурсов. В
целом же структура учебного курса земельного права призвана обеспечить усвоение общих
основ земельного права и земельного законодательства.
§ 4. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Изучение принципов, лежащих в основе регулирования земельных отношений, имеет

огромное теоретическое и практическое значение. Знание принципов позволяет раскрыть
сущность земельного права и применить на практике отдельные положения земельного
законодательства в соответствии с их истинным содержанием и смыслом. «Будучи своего рода
сгустками правовой материи, — писал С.С. Алексеев, — они (принципы. — Е.Б.) как бы
направляют функционирование права, определяют линию судебной и юридической практики,
помогают установить пробелы в праве, необходимость отмены устаревших и принятия новых
юридических норм»1.
1
Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 90.
Земельное право основывается на общеправовых, межотраслевых принципах, которые
присущи и иным отраслям российской правовой системы, и на отраслевых принципах,
свойственных только земельному праву в силу специфики регулируемых им общественных
отношений. В рамках отдельных институтов земельного права могут быть выделены и свои
принципы — принципы правовых институтов.
Принципы земельного права — это объективно обусловленные характером земельных
отношений основополагающие, руководящие положения, отражающие сущность земельного
права. Принципы земельного права не являются «застывшими», они претерпели значительные
изменения в связи с преобразованиями земельного строя России и соответствующими
изменениями норм земельного законодательства.
Впервые основные принципы земельного законодательства были сформулированы в ст. 1
ЗК РФ, где также предусмотрено, что федеральными законами могут быть установлены и
другие принципы земельного законодательства. В то же время принципы земельного права
могут быть как прямо сформулированы в правовых нормах, гак и следовать из общего смысла
норм.
Исходя из того что принципы права являются объективно обусловленными началами, в
соответствии с которыми строится система права и которые характеризуют основные свойства
и единство правовых норм, составляющих отрасль права, можно выделить следующие
основные2 принципы земельного права.
2
Следует подчеркнуть, что приведенный перечень принципов земельного права не является
исчерпывающим, но позволяет раскрыть сущность земельного права.
Принцип учета при регулировании земельных отношений многоаспектности земли (или
комплексного подхода к земле как многоаспектному явлению). Нормы земельного права,
имеющие частно-публичный характер, направлены на обеспечение регулирования отношений,
прежде всего в области использования земли, с учетом того, что земля — это не только объект
недвижимости, но и природный ресурс. Охрана земель как важнейшего компонента
окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве имеет
приоритет перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, поэтому владение,
пользование и распоряжение осуществляются собственниками свободно, если это не наносит
ущерба окружающей среде. Из данного положения вытекают и два других принципа
земельного права.
Принцип целевого использования земельных участков. Участки земли имеют целе;вое
назначение, в соответствии с которым собственники, землевладельцы, землепользователи
обязаны их использовать. Целевое назначение отражается в правоустанавливающих документах
на земельные участки и не может быть самовольно изменено собственниками,
землевладельцами, землепользователями. Неиспользование земельного участка в соответствии
с его назначением шли использование участка не по назначению влечет за собой применение
мер ответственности.
Принцип рационального использования земли. Требование рационального использован ия
земли распространяется на все категории земель и не зависит от формы собственности,
установленной в отношении конкретного земельного участка. В общем виде рациональное
использован ие земли можно определить как достижение максимального эффекта от
использования земли (качественного и (или) количественного характера) с минимальными
затратами и с соблюдением всех установленных требований по ее охране.
Причем не только собственники, землевладельцы, землепользователи обязаны
рационально использовать свои земельные участки, но и государственные, муниципальные
органы, осуществляющие управленческие функции, должны соблюдать это требование. Так,
при предоставлении (изъятии и предоставлении) земельных участков они обязаны учитывать
многие факторы: обоснованность размера выделяемого участка, местоположение будущего
объекта; необходимость сохранения ценных сельскохозяйственных угодий и снятия
плодородного слоя земли и др. Обеспечению рационального использования служат и
проводимые в рамках землеустройства упорядочение существующего землепользования,
устранение чересполосицы и других неудобств в расположении земельных массивов.
Данный принцип в качестве основной идеи пронизывает все земельное законодательство
и находит свое подтверждение и в нормативных актах ряда иных отраслей российского
законодательства: гражданского, экологического, административного и др.
Принцип сочетания частных и публичных интересов. В соответствии с ним правовое
регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества в
целом, при обеспечении гарантий каждого гражданина и юридического лица на свободное
владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Необходимость сочетания интересов общества и законных интересов граждан определяет
и закрепление в законодательстве приоритета охраны жизни и здоровья человека, в
соответствии с которым при осуществлении деятельности по использованию и охране земель
должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые
позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное)
воздействие на здоровье человека.
Принцип управления земельными ресурсами независимо от формы собственности.
Управление земельными ресурсами осуществляется в отношении всех категорий земель и
независимо от того, используются они или нет, поскольку государство реализует свое право
территориального верховенства. Последовательное применение в регулировании земельных
отношений указанного принципа позволяет создать условия для рационального использования
и охраны земель.
Принцип приоритета особо ценных и особо охраняемых земель. Согласно этому принципу
изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель,
занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий, земель, занятых
объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых
территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном
федеральными законами.
Принцип приоритета интересов народов, проживающих на соответствующей
территории. Этот принцип нашел закрепление в ряде норм земельного законодательства, а
также в ст. 9 Конституции РФ, в соответствии с которой земля является основой жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Например, о
возможности или предстоящем предоставлении земель для строительства объектов,
деятельность которых затрагивает интересы населения, местная администрация должна
информировать население. ЗК РФ предусматривает возможность проведения сходов,
референдумов граждан при предоставлении земельных участков в местах традиционного
проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических
общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и
традиционными промыслами.
Принцип платности использования земель. В советский период, когда землепользование в
стране провозглашалось бесплатным (до 1991 г.), были сторонники введения платного
характера использования земельных ресурсов (Ю.Г. Жариков, H.H. Веденин, С.Н. Кравченко,
Н.Т. Осипов, Я.Я. Сраутманис, В.П. Шкредов идр.). Они обосновывали свою позицию тем, что
введение платы будет способствовать более рациональному использованию земель и
повышению их качества. Эти доводы в конечном счете послужили обоснованием одного из
направлений земельной реформы РФ: установление платы за пользование земельными
ресурсами.
Платный характер использования земель выражается в том, что собственники,
землевладельцы, землепользователи, арендаторы в зависимости от основания пользования
земельными участками обязаны платить земельный налог (до введения в действие налога на
недвижимость) или арендную плату. Исключения из этого принципа могут быть установлены
только федеральными законами или законами субъектов РФ.
§ 5. СООТНОШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА
Для раскрытия вопроса о соотношении одного явления с другим необходимо рассмотреть

существующие между ними сходство и отличие. Поскольку самостоятельность той или иной
отрасли права в целом определяют три элемента — предмет, метод правового регулирования и
нормативно-правовая база, — то и соотношение отраслей права следует проводить прежде
всего по этим элементам. Необходимо учитывать также, что все отрасли российской правовой
системы теснейшим образом взаимосвязаны между собой и порой весьма трудно провести
между ними четкую границу. Последнее замечание особенно актуально для земельного права,
так как реформирование социально-экономического, политического строя РФ определило
появление абсолютно новых подходов к вопросу о месте земельного права в системе права
России.
Конституционное право имеет основополагающее значение для земельного права (как,
впрочем, и всех иных отраслей). В ряде случаев конституционное право регулирует отношения,
возникающие по поводу земли, земельных территорий, но это — отношения по
государственному и общественному устройству РФ, а предметом земельного права являются
отношения по поводу земли, земельного ресурса, имеющие экономический характер.
Конституция РФ устанавливает руководящие, исходные начала земельной политики
государства и его образований. Положения Конституции РФ являются общеобязательными
правилами поведения, имеющими прямое действие, и важнейшее значение для земельного
права имеют следующие нормы. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля используется и
охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории. Развивая это конституционное положение, земельное законодательство содержит
нормы, определяющие особый порядок изъятия и предоставления земель, регулирующие
охрану и воспроизводство земель с целью сохранения природных богатств будущему
поколению.
В Конституции РФ закреплено многообразие форм собственности: земля может
находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах. Право граждан и их
объединений иметь в собственности землю относится к конституционным правам и свободам
человека и гражданина (ст. 35). Как известно, положения главы Конституции РФ,
устанавливающей права и свободы человека и гражданина, могут быть пересмотрены лишь
Конституционным собранием, что является гарантией неизменности частной собственности на
землю. Последний тезис подтверждается и тем, что право граждан и их объединений иметь в
собственности земельные участки наряду с иными правами и свободами определяет
содержание деятельности государственных, общественных органов и организаций, органов
местного самоуправления и обеспечивается судебной защитой.
Большое значение для земельного права имеют также нормы, закрепляющие положения,
что такие вопросы, как земельное законодательство, разграничение государственной
собственности, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), а
условия и порядок пользования землей должны определяться на основе федерального закона (ч.
3 ст. 36).
Административное право является «управленческим» правом, поэтому наиболее тесно
земельное и административное право соприкасаются в части регулирования общественных
отношений, складывающихся в сфере управления земельными ресурсами РФ, и которым
свойственен императивный метод правового воздействия. Но «управленческие» отношения,
регулируемые земельным правом, и административные отношения имеют и отличия.
Предметом административного права выступают общественные отношения, которые
возникают и развиваются в процессе организации и деятельности исполнительной власти.
Аземельное право определяет содержание деятельности исполнительных органов
государственной власти и местного самоуправления по обеспечению рационального
использования и охраны земель, а также специфических функций управления земельными
ресурсами (землеустройство, учет земель и др.).
До издания Президентом РФ Указа от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании
земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (п. 1) и принятия Гражданского
кодекса РФ (1994) вопрос о соотношении земельного права и гражданского права не вызывал
существенных разногласий у цивилистов и аграрников, поскольку Гражданские кодексы
РСФСР (1922 и 1964) прямо определяли, что регулирование земельных отношений должно
осуществляться особым законодательством. С формированием нового гражданского
законодательства, особенно с включением в Гражданский кодекс РФ гл. 17 «Право
собственности и другие вещные права на землю», появилась позиция о поглощении земельного
права правом гражданским1.
1
См.: Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации
при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26; Гражданское
право: Учебник. 4. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 14 (авт. — Н.Д.
Егоров); Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе «право публичное — право
частное» / Проблемы современного гражданского права: Сб. статей. М, 2000. В связи с этим
высказыванием кстати привести справедливые слова И.И. Евтихиева. Элементы
частноправового и публично-правового характера настолько тесно переплетаются, писал он,
«что их распластывание невозможно совершить без ущерба цельности и ясности права, регул
ирующего отношение субъекта к земле» (Земельное право. М.- Д., 1929. С. 4).
Действительно, с введением многообразия форм собственности на землю, объявлением
земельных участков недвижимостью и включением земли в рыночный оборот характер
правового регулирования земельных отношений существенным образом изменился, хотя и
нельзя признать земельное право отраслью частного права.
Если обратиться к предметам обеих отраслей права, то можно заметить их точки
соприкосновения. Предметом гражданского права являются имущественные и связанные с
ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и
имущественной самостоятельности их участников. Предмет земельного права составляют
имущественные и неимущественные общественные отношения, складывающиеся в области
управления, использования и охраны земель.
Таким образом, наибольшее соприкосновение земельное право и гражданское право
имеют в части регулирования имущественных отношений, возникающих в сфере
использования земли (отношения собственности и иных вещных прав на землю, обяза-
тельственные отношения). В то же время в основе гражданского и земельного права лежит
различный подход к земле. Объектом ряда гражданских правоотношений является земля, а
точнее — земельные участки как недвижимость. Земельное право учитывает социальную
значимость земли, ее объективную ограниченность и иные природные свойства.
Соответственно, как справедливо заметил Н.И. Краснов, и гражданское, и земельное право
базируются на разных принципиальных положениях правового регулирования имущественных
отношений. Гражданское право основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а
земельное — на обеспечении рационального использования и охраны земли. Эти отличия в
разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они существуют в наше время
независимо от социального строя и форм собственности на землю1. Основываясь на
конституционной норме об использовании и охране в Российской Федерации земли как основы
жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, ряд
имущественных земельных отношений регулируется императивным методом, что не
свойственно гражданскому праву (в частности, использование земельного участка должно
осуществляться в строгом соответствии с его целевым назначением и нарушение указанного
требования влечет за собой установленные законом неблагоприятные последствия).
1
См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного права при переходе к рыночной эко-
номике // Государство и право. 1994. № 7. С. 55.
И гражданское, и земельное право имеют свою достаточно развитую нормативно-
правовую базу. Земельное законодательство представлено Земельным кодексом РФ и
значительным количеством нормативных актов, специально направленных на регулирование
земельных отношений (ФЗ от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», ФЗ от 16 июля
1998 г. «О регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»,
постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. «Об утверждении правил проведения
государственной кадастровой оценки земель» и др.).
Центральным и основным законодательным актом гражданского права является
Гражданский кодекс РФ, который содержит достаточно много норм, касающихся земли (ст.
130, 131, ч. 3 ст. 209, ст. 216, гл. 16, гл. 17). Конечно же, гражданское законодательство
содержит и общие положения, которые имеют непосредственное значение для земельного
права: понятие сделки, договора, условия их недействительности, порядок заключения и
расторжения договора, нормы о правосубъектности физических и юридических лиц, о
содержании права собственности, защите прав собственников и владельцев и др. В
Гражданском кодексе РФ имеется немало отсылок к земельному законодательству. В
частности, только земельное законодательство может: разрешать оборот земли (ч. 3 ст. 129);
соответственно и закрепить категории земель, изъятых из оборота или ограниченных в обороте
(ч. 1 ст. 260); устанавливать основания и порядок приобретения гражданами земельных участ-
ков в пожизненное наследуемое владение (ст. 265); определять органы, уполномоченные
принимать решение в случае нарушения норм земельного законодательства об изъятии
земельного участка, а также процедуру заблаговременного предупреждения собственников
участков о допущенных нарушениях (ст. 286). В то же время нельзя не заметить, что ряд норм,
включенных в ГК РФ, являются по своей природе земельно-правовыми. Это, например,
положения, определяющие основания и процедуру изъятия земельного участка (ввиду его
ненадлежащего использования или для государственных, муниципальных нужд).
Соответственно земельное и гражданское право имеют значительные различия по
предмету, методу правового регулирования, также как земельное и гражданское
законодательства существенным образом отличаются по содержанию и направленности. Для
разрешения возможных коллизий между нормами двух отраслей законодательства ЗК РФ
установил, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению
земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским
законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным
законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды,
специальными федеральными законами.
Неразрывная связь земельного права с экологическим правом проявляется в том, что
земельные отношения регулируются с учетом экологических требований (например, субъект,
использующий земельный участок, обязан применять природоохранные технологии, не
допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей
хозяйственной деятельности), гак же как одной из целей правового регулирования
общественных отношений нормами экологического права является обеспечение охраны
экосвязей природных объектов (включая землю). Различие между земельным и экологическим
правом можно обнаружить в том, что земельное право в основном регулирует имущественные,
экономические отношения.
Земельное законодательство находится в теснейшей связи с другими отраслями
законодательства, регулирующими использование и охрану иных природных объектов (лесов,
вод, недр). Лес, вода, недра неразрывно связаны с земной поверхностью, которая является
вместилищем этих природных ресурсов, поэтому их использование, как правило, связано и с
использованием земли. Такое взаимодействие и зависимость позволили некоторым авторам
выделить земельное право и родственные с ним отрасли (горное, лесное и водное) в качестве
самостоятельной группы в правовой системе — семьи отраслей аграрно-правового цикла1. С
одной стороны, земельное, лесное, водное, горное законодательство имеют схожие принципы,
единство в целях правового регулирования и призваны обеспечить наиболее рациональное и
эффективное использование природных ресурсов в интересах отдельного человека, государства
и общества в целом. С другой — необходимость учета специфики каждого природного объекта,
осуществления более глубокого и полного регулирования земельных, лесных, водных и горных
отношений определяет дифференциацию их правового регулирования и наличие отдельных
кодифицированных актов: Земельного, Лесного, Водного кодексов РФ и Закона РФ «О недрах».
1 См.: Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., ИльяшенкоЛ.В. Указ. соч. С. 156—159.
Предметом регулирования лесного законодательства являются лесные отношения, т.е.
общественные отношения в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов,
исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Леса
располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (п. 1 ст. 6 Л К РФ). Лес
существует лишь на земной поверхности, следовательно, использование и охрана леса
одновременно означают использование и охрану соответствующих земель. Не случайно в
соответствии с п. 6 ст. 101 ЗК РФ порядок использования и охраны земель лесного фонда
регулируется Земельным кодексом и лесным законодательством. Лес и земля биологически
едины, поэтому использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в
соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются, а границы
земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса,
определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и
законодательством о градостроительной деятельности (ст. 6 ЛК РФ). В целом же земельное и
лесное законодательство характеризуются, с одной стороны, взаимопроникновением, с другой
— различием в предмете правового регулирования (земельные и лесные отношения
соответственно).
Водное законодательство регулирует отношения по использованию и охране водных
объектов — водные отношения (п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 4 ВК РФ). Имущественные отношения,
связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той
мере, в которой они не урегулированы Водным кодексом РФ (п. 2 ст. 4 ВК РФ). Пруд,
обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, находящегося в
собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования, физического, юридического
лица, могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным
законодательством (п. 4 ст. 8 ВК РФ). Таким образом, водное законодательство имеет отличный
от земельного права предмет правового воздействия. В то же время земельные и водные
отношения тесно переплетаются и взаимообусловливают друг друга. Отношения по поводу
земли регулируются водным законодательством РФ в той мере, в которой это необходимо для
рационального использования и охраны водных объектов, в свою очередь, земельное
законодательство регулирует водные отношения в пределах, необходимых для обеспечения
рационального использования и охраны земель.
Предметом правового воздействия норм горного законодательства являются
общественные отношения по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также
по использованию отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих
производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов. Недра являются
частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже
земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для
геологического изучения и освоения. Наиболее ярко связь земельного и горного
законодательства прослеживается на примере отношений по предоставлению и использованию
горного отвода (геометризированного блока недр). Получение права на горный отвод
автоматически не влечет за собой возникновение права на земельный участок, необходимый
для использования горного отвода. Нормы же о предоставлении и дальнейшем использовании
земельных участков для добычи полезных ископаемых содержатся как в Земельном кодексе
РФ, так и в Законе РФ «О недрах».
До 24 декабря 1993 г. в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. содержалась норма,
определявшая, что горные, лесные и водные отношения, отношения по использованию и охране
растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха
регулируются специальным законодательством (ст. 2). Это положение нашло закрепление и
дальнейшее развитие в Земельном кодексе РФ, согласно которому к отношениям по
использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране
окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране
атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов РФ применяется
специальное законодательство.
В соответствии со ст. 3 ЗК РФ к земельным отношениям нормы законодательства о
недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране
окружающей природной среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых
территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов РФ применяются,
если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в
регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. №
1.
Аксененок Г.А. Понятие советского земельного права и его системы // Советское
государство и право. 1969. № 3.
Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых)
отношений в Земельном кодексе РФ // Экологическое право. 2003. № 1.
Волков Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005.
Волков Г.А. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как
основное начало земельного права // Хозяйство и право. 2005. № 1-2.
Галиновкая Е.А. Вопросы систематизации земельного законодательства // Журнал
российского права. 2000. № 7.
Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963.
ГоосьЛ.А. О сопоставлении понятий «гражданское законодательство», «гражданское
право» и «земельное законодательство» и вещных правах на земельные участки // Журнал
Крассов О.И. Земельное право современной России. М.: Дело, 2003.
Мурцалов Н. Т. О земельном законодательстве субъектов РФ и его соотношении с
федеральным законодательством // Право и политика. 2002. № 9.
Сыродоев Н.А. О соотношении гражданского и земельного законодательства //
Государство и право. 2001. № 4.
Уваров А. Некоторые аспекты регулирования земельных отношений органами местного
самоуправления // Хозяйство и право 2003. № 6.
Чубуков Г. В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и
право. 1995. № 9.
Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. М., 2002.
Глава 3.
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
§ 1. ПОНЯТИЕ, СОСТАВ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормами права,

участники которого имеют взаимные права и обязанности. Земельное правовое отношение —
это общественное отношение в области управления, использования и охраны земель,
урегулированное нормами земельного права, состоящее во взаимной связи субъективных прав
и юридических обязанностей его участников.
Несмотря на то что земельное правовое отношение рассматривается как единое целое, в
его составе можно выделить отдельные элементы: субъект, объект, содержание.
Субъектами земельных правоотношений являются только такие лица или образования,
которые действующим законодательством наделены юридическим свойством, позволяющим
участвовать в земельных правоотношениях.
Возможность участия в земельных правовых отношениях определяется наличием у
субъекта право- и дееспособности (иногда используется обобщающий термин
«правосубъектность»). Термин «правосубъектность» включает как правоспособность, так и
дееспособность и обычно используется для характеристики правового положения юридических
лиц. Правоспособность — это способность иметь права и нести соответствующие обязанности.
Дееспособность — это способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять
права, создавать для себя обязанности и исполнять их. В советский период в науке земельного
права существовало мнение, что субъект земельного права всегда обладает
правосубъектностью, т.е. и правоспособностью и дееспособностью, и недопустимым является
положение, при котором он обладает только земельной правоспособностью, но лишен дее-
способности1. Такой подход объяснялся тем, что земля как объект исключительной
собственности государства предоставлялась только в пользование, причем использование земли
являлось непременной обязанностью землепользователя, для осуществления которой и
необходимо обладать дееспособностью. В соответствии же с современным законодательством
земельный участок может иметь на праве собственности и малолетний гражданин — недее-
способный.
В качестве субъектов земельных правовых отношений выступают субъекты, наделенные
законодательством соответствующими правами и обязанностями. Круг субъектов земельных
отношений исторически менялся. При существовании монополии государства на землю
непременным участником всех земельных правоотношений было само Советское государство
как исключительный собственник земли. Даже в тех случаях, когда отношения возникали
между отдельными землепользователями, каждый из них находился и в отношениях с
собственником — государством. Такое положение позволяло признавать земельные правоотно-
шения сложными2. Современные земельные правоотношения характеризуются широким
кругом субъектов, причем значительные изменения претерпел именно круг субъектов
отношений по использованию земли.
Условно всех субъектов земельных правовых отношений можно разделить на три группы.
1
См.: Осипов Н.Т. Теоретические проблемы советского земельного права. Л., 1972 С.
124-127.
2
См.: Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 72-73.
1. Физические (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и
юридические лица, являющиеся самыми распространенными участниками и составляющие
наиболее многочисленную группу субъектов земельных правоотношений. При этом термин
«юридическое лицо» получил применение в земельном праве не так давно. Его
распространение на коллективных субъектов земельных правоотношений до денационализации
земли считалось неправильным, поскольку земельные отношения не признавались
имущественными; соответственно в земельном праве не должно иметь значение, обладают ли
предприятия, учреждения, организации правами юридического лица. Как, впрочем, оспари-
валось и использование термина «физическое (или «естественное») лицо» при характеристике
субъектов социалистических земельных отношений. В большинстве случаев граждане СССР
осуществляли свое право не каждый в отдельности, а являясь членами конкретного хозяйства
(колхоза, колхозного двора и т.п.), то соответственно следовало говорить о таких субъектах, как
землепользователи — граждане СССР1.
1
См.: Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 73-75.
В современных условиях физические и юридические лица участвуют в правоотношениях
в сфере управления, а также в абсолютных (правоотношениях собственности, пожизненного
наследуемого владения и др.) и относительных (например, правоотношениях аренды)
правоотношениях.
Правоспособность и дееспособность физических и юридических лиц, их возникновение,
прекращение определяются видом правоотношения, участником которых они являются. Так,
малолетний гражданин вправе иметь в собственности земельный участок, получив его,
например, по наследству, но, не обладая необходимым объемом дееспособности, он не
способен самостоятельно осуществлять принадлежащее ему правомочие распоряжения
земельным участком.
В ЗК РФ (ч. 2 ст. 5) нашло закрепление положение, содержащееся и в ч. 3 ст. 62
Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 ГК РФ, закрепляющее национальный режим для иностранных
граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в земельных отношениях,
который может быть ограничен в отдельных случаях, установленных федеральным законом.
Традиционно в земельном законодательстве используются для обозначения участников
земельных отношений такие понятия, как: собственники земельных участков (лица,
являющиеся собственниками земельных участков); землепользователи (лица, владеющие
земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве
безвозмездного срочного пользования); землевладельцы (лица, владеющие земельными
участками на праве пожизненного наследуемого владения), арендаторы земельных участков
(лица, владеющие и (или) пользующиеся земельными участками по договору аренды, по
договору субаренды), обладатели сервитута (лица, имеющие право ограниченного пользования
чужими земельными участками).
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, которые являются
субъектами управленческих (например, Федеральное агентство по управлению
государственным имуществом), охранительных (например, суд) правоотношений. Данные
субъекты могут выступать участниками правоотношений по использованию земли в случаях,
когда им предоставлены земельные участки во владение и (или) пользование. Например, в
соответствии со ст. 20 3К РФ органам государственной власти и органам местного
самоуправления земельные участки могут предоставляться на праве постоянного (бессрочного)
пользования.
3. Публичные образования — Российская Федерация, субъекты РФ, города, поселки,
сельские населенные пункты и иные муниципальные образования, — которые участвуют,
например, в правоотношениях соответственно государственной или муниципальной
собственности.
Объектом правоотношения является то, по поводу чего оно возникает. Земельные
отношения складываются непосредственно по поводу земли, поэтому объектом не являются
прочно связанные с земельными участками объекты (недвижимое имущество), хотя право на
земельные участки и право на недвижимое имущество, расположенное на нем, взаимосвязаны и
взаимообусловлены. Неоправданное расширение объектов земельных отношений за счет
отнесения к ним иных объектов недвижимости затруднит четкое разграничение земельных
правоотношений с иными имущественными правовыми отношениями.
Чтобы установить объект земельных правовых отношений, следует еще раз вернуться к
определению предмета земельного права (земельным отношениям), где были выделены
отношения: в области использования, в сфере охраны и в сфере управления землей. Эти
отношения отличаются друг от друга содержанием, субъектным составом и в определенной
степени и объектом. Объектом правоотношений по использованию земли необходимо признать
индивидуально-определенный земельный участок, часть земельного участка и земельную долю,
в то время как объектом правоотношений в сфере управления, охраны является земля как
природный объект. Отношения в сфере управления, охраны иногда возникают и по поводу
конкретного земельного участка.
Объектом земельных правоотношений собственности, пожизненного наследуемого
владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного
пользования и сервитутных правоотношений выступает земельный участок как часть
поверхности земли, границы которой юридически оформлены (описаны и удостоверены) в
установленном порядке уполномоченным органом. В качестве принадлежности земельного
участка рассматривается все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если
соответствующие ограничения не установлены федеральными законами (в частности, законами
о недрах, об использовании воздушного пространства).
Природное происхождение земли определяет неподвижность и определенное
местоположение земельных участков. Именно эти естественные свойства позволяют
распространить на земельные участки правовой режим недвижимого имущества. Конкретный
земельный участок относительно системы координат находится в строго определенном месте и
не может быть перенесен на другое место. Границы земельного участка в натуре (на местности)
устанавливаются путем его межевания1. После установления и согласования границ земельного
участка на местности производится закрепление его границ межевыми знаками. При межевании
также выполняются работы по определению координат межевых знаков и определению
площади земельного участка2. Площадь земельного участка вычисляют, как правило,
аналитическими методами по координатам межевых знаков.
1
Межа — черта (граница), разделяющая два участка. В.И. Даль определял межу как черту,
разделяющую две плоскости (см.: Толковый словарь живого великорусского языка: Избранные
статьи / Под ред. Л.В. Беловинского. М., 2004. С. 317).
2
Проведение границ участков, как справедливо заметил Л.А. Кассо, «имеет целью
определить местонахождение и площадь данного участка, и уже потому оно значительно
содействует упорядочению собственности» (Русское поземельное право. М., 1906. С. 4-5).
После проведения межевания земельного участка и составления межевого плана
осуществляется его индивидуализация путем государственного кадастрового учета этого
земельного участка в порядке, установленном законодательством о государственном кадастре.
Государственный кадастровый учет земельных участков производится по месту их нахождения
в обязательном порядке на всей территории РФ.
Важнейшими юридическими характеристиками земельного участка являются его целевое
назначение и разрешенное использование, которые зависят от категории земель. К сожалению,
законодатель отказался от легального определения этих юридических категорий, хотя в одном
из проектов Земельного кодекса РФ была сделана попытка закрепить эти понятия. Целевое
назначение и разрешенное использование земельного участка определяют содержание
правомочий лиц, использующих земельные участки (см. подробнее гл. 4 учебника). С
введением в действие Градостроительного кодекса РФ (с 10 января 2005 г.) и принятием правил
землепользования и застройки на территории поселений виды разрешенного
использования земельных участков должны будут устанавливаться в градостроительном
регламенте в зависимости от соответствующей территориальной зоны. Целевое назначение
земельных участков отражается в специальной документации (кадастровой,
землеустроительной, градостроительной и др.) и периодически изменяется, так же как
категория земель (например, в результате перевода земель из одной категории земель в
другую).
Земельные участки могут быть делимыми и неделимыми. Общее понятие неделимой вещи
дано в ст. 133 ГК РФ: неделимой является вещь, раздел которой невозможен без изменения ее
назначения1. Согласно ст. 6 ЗК РФ, делимым признается земельный участок, который может
быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный
участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав
земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Неделимым соответственно является земельный участок, не обладающий признаками делимого
(т.е. не может быть разделен на самостоятельные участки). Неделимым земельный участок
может быть признан законом.
1
В ст. 252 ГК РФ неделимой признается вещь, если раздел вещи не допускается законом
или это влечет несоразмерный ущерб всему имуществу. В Постановлении Пленума ВАС РФ,
ВС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой
Гражданского кодекса РФ» указано, что под таким ущербом следует понимать невозможность
использования имущества по целевому назначению, существенное ухудшение его технического
состояния либо снижение материальной или художественной ценности, неудобство в
использовании и т.п.
Помимо этого, возможны ситуации, когда при проведении кадастрового учета
формируются части земельных участков, на которые, например, установлены ограничения по
их использованию. Такие части земельных участков не являются самостоятельными объектами
права собственности, но могут быть объектами отношений и имеют отличный от целого
участка режим использования. Сформированным частям земельных участков (входящим в
единое землепользование, имеющим ограничения (обременения); занятым иными объектами
недвижимого имущества и т.п.) в процессе государственного кадастрового учета
присваиваются кадастровые номера. Внесенные в государственный кадастр недвижимости све-
дения при учете части объекта носят временный характер. Такие сведения утрачивают
временный характер со дня государственной регистрации соответствующего ограничения
(обременения) вещного права. Если по истечении одного года со дня завершения учета этой
части объекта не осуществлена государственная регистрация соответствующего ограничения
(обременения) вещного права, такие сведения аннулируются и исключаются из государ-
ственного кадастра недвижимости.
Когда земельный участок находится в общей долевой собственности двух и более лиц,
возникающие правоотношения по владению, пользованию, распоряжению каждым из
участников собственной долей будут иметь своим объектом право на земельный участок
(земельную долю). Выделение наряду с индивидуально-определенным земельным участком и
такого объекта земельных отношений, как земельная доля, объясняется тем, что доля — это не
какая-то часть земельного участка, а именно часть — доля в праве. Размер доли может меняться
с развитием правоотношений общей собственности, например, при изменении количественного
состава этого отношения (уменьшение или увеличение участников общей собственности).
Объект земельного правоотношения в сфере управления землей определяется
компетенцией и выполняемой функцией уполномоченного органа. Таким объектом могут быть
все земли РФ (например, в правоотношениях по охране земель), земли в пределах
административно-территориальных границ (например, в отношениях по планированию
использования земель отдельного города), в ряде случаев объектом «управленческих»
правоотношений могут выступать и отдельные земельные участки (например, в
землеустроительных работах, при изъятии земельного участка для государственных и
муниципальных нужд).
Все земли в Российской Федерации в зависимости от их целевого назначения
подразделяются на семь категорий:
земли сельскохозяйственного назначения — земли за чертой поселений, предоставленные
для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей;
земли населенных пунктов — земли, используемые и предназначенные для застройки и
развития населенных пунктов;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности
и земли иного специального назначения — земли, которые расположены за границами
населенных пунктов и используются или предназначены для осуществления соответствующих
задач;
земли особо охраняемых территорий и объектов — земли, которые имеют особое
природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное,
оздоровительное и иное ценное значение. Эти земли полностью или частично изъяты из
хозяйственного использования и оборота, и для них установлен особый режим;
земли лесного фонда — лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства
нелесные земли;
земли водного фонда — земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в
водных объектах, а также земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями,
расположенными на водных объектах;
земли запаса — земли, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, за исключением земель
фонда перераспределения земель.
Наибольший удельный вес в составе земель РФ составляют земли лесного фонда на 1
января 2007 г. — 64,6%, земли сельскохозяйственного назначения — 23,6% и земли запаса —
6,1%. Категория земель указывается в различных документах, в частности, в актах федеральных
органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах
органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; в договорах,
предметом которых являются земельные участки; документах государственного кадастра
недвижимости; документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним.
Земли, отнесенные к той или иной категории земель, внутренне не однородны. Так, земли
лесного фонда включают в свой состав лесные и нелесные земли, соответственно эти земли
имеют различные цели использования и отличаются друг от друга правовым режимом.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной
категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие
принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами. Любой
вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов
выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (ч. 2 ст.
7 ЗК РФ).
Правовой режим направлен на упорядочение поведения субъектов права в сфере
использования, управления и охраны земель и является государственно-правовым
инструментом в достижении конкретных целей. Его характеризуют следующие сущностные
черты. Во-первых, правовой режим является разновидностью социального режима (от лат.
5ос/а/и — общественный). Во-вторых, правовой режим земельного фонда РФ характеризуется
комплексностью. В-третьих, правовой режим земель РФ является родовым (общим) понятием
по отношению ко всем землям, земельным участкам в пределах государственных границ РФ,
отражает основы российского земельного строя. В-четвертых, правовой режим определяет
поведение субъектов по поводу земель РФ и адресован именно участникам этих отношений.
Земля без тех прав и обязанностей, которые установлены для субъектов в земельной сфере, т.е.
как некое явление окружающей действительности, материального мира, безразлична для права.
Но и поведение участников правовых отношений, их юридически значимые действия
(бездействия) не являются беспредметными, нельзя их рассматривать отдельно, изолированно
от того блага, по поводу которого они совершаются.
Правовое значение земли (как впрочем, и иных объектов) определяется ее свойствами.
Земля является особым объектом природы, имеющим такие свойства, которые не присущи
иным природным объектам или объектам, созданным человеком.
Должное и возможное с точки зрения государства поведение в сфере использования,
управления и охраны земель (земельной сфере) отражается в правовых нормах, которые
являются своеобразной моделью земельных отношений и определяют, что должно быть. С этой
позиции совокупность норм права, устанавливающих режим земель РФ, является его идеальной
основой и определяет его статистическую сторону. Особое место занимают принципы,
определяющие содержание всех земельно-правовых норм. Для претворения в жизнь положений
норм права, введения в определенные рамки поведения участников общественных отношений в
земельной сфере требуются иные юридические средства: юридические факты, правоотношения,
акты реализации, которые характеризуют правовой режим земель РФ с динамической стороны.
Правовой режим земель РФ можно определить как особый порядок правового
регулирования поведения участников общественных отношений в сфере использования,
управления и охраны земель, выражающийся в сочетании юридических средств, направленный
на обеспечение рационального использования и охраны земель РФ в интересах всего общества,
исходя из положений о земле как о природном объекте, важнейшей составной части природы,
природном ресурсе, и создание условий для приобретения, осуществления и защиты прав
физических, юридических лиц и публичных образований на земельные участки как объекты
недвижимости.
Земли в РФ (российский земельный фонд) внутренне неоднородны, состоят из различных
видов земель, имеющих определенное экономическое, хозяйственное, целевое назначение.
Целевое назначение земель является основным признаком классификации единого земельного
фонда РФ. Неслучайно в качестве основного принципа земельного законодательства в ч. 8 п. 1
ст. 1 ЗК РФ названо деление земель по целевому назначению на категории. Категория земель
объединяет земли, земельные угодья по юридически значимому признаку. Таким признаком
законодатель называет целевое назначение земель.
Особое назначение, цель использования, являющаяся основной для всех земель категории,
предопределяет наличие специальных норм, устанавливающих правовой режим той или иной
категории земель. Таким образом, существует объективная необходимость выделения
правового режима отдельных категорий земель.
Правовой режим отдельной категории земель отражает особый порядок правового
регулирования поведения участников земельных отношений в зависимости от ее основного
(доминирующего) целевого назначения. Определяющими для правового режима категории
земель являются не те общие задачи и цели, которые ставит публичная власть при
установлении правового режима земель РФ, а конкретные цели, которые вызвали особенности
правового регулирования отношений по поводу данной категории земель. Например, для
земель сельскохозяйственного назначения это сельскохозяйственное производство, создание
защитных лесных насаждений и иные связанные с сельскохозяйственным производством цели,
для земель населенных пунктов — застройка и развитие населенных пунктов и т.п.
Правовой режим категории земель имеет самостоятельное содержание и отличен от
правового режима видов земель. В то же время в исследовательских целях, для наиболее
полной характеристики категорий, видов (субкатегорий) земель, эффективно и целесообразно
раскрывать правовой режим категории земель через анализ правового режима не только
соответствующей категории земель, но и собственно земель РФ, а правовой режим
составляющих его видов — через анализ правового режима земель РФ, категории и
соответствующей субкатегории (вида) земель. Так, рассматривая правовой режим земель
общего пользования (субкатегория земель), выделяемых из земель населенных пунктов, можно
говорить об особенностях правового регулирования отношений по поводу земель общего
пользования (правовой режим в собственном смысле слова), а также — о правовом
регулировании отношений по поводу земель населенных пунктов и земель РФ в целом
(правовой режим в широком смысле слова).
Включение в состав юридических средств, определяющих правовой режим, например
правоотношений, позволяет распространить категорию правового режима и на земельные
участки, части земельных участков. Так, в отношениях собственности, землепользования
объектом выступает непосредственно земельный участок. На правовой режим земельных
участков прямо указывает норма ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, а в ст. 6 ЗК РФ
часть земельного участка называется в качестве объекта земельных отношений. Правовой
режим земельного участка, части земельного участка является единичным.
Ранее в законодательстве определялись лишь отдельные случаи изменения целевого
назначения земель. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767
«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» продажа
земельных участков, используемых в сельском хозяйстве, с изменением целевого назначения
производилась по решению органа исполнительной власти субъекта РФ. Постановлением
Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1200 «О порядке перевода лесных земель в
нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и
пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда» регулировалось
соответственно изменение назначения земель внутри земель лесного фонда и изъятие земель
лесного фонда. В ЗК РФ также не решен вопрос о том, какие органы могут изменять суще-
ствующее целевое назначение конкретного земельного участка и определять процедуру такого
изменения. Но в Земельном кодексе РФ содержится норма, закрепляющая органы,
управомоченные осуществлять перевод земель из одной категории в другую (ч. 1 ст. 8).
Положения ч. 1 ст. 8 ЗК РФ по аналогии могут применяться и при необходимости изменения
целевого назначения земельного участка при сохранении существующей категории земель
данного участка.
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных
малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных
федеральными законами, законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ,
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен
особый режим использования земель.
Для урегулирования отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных
участков в составе таких земель из одной категории в другую был принят ФЗ от 21 декабря
2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Объектом охранительных отношений является земельный правопорядок.
Под содержанием земельного правового отношения следует понимать права и
обязанности, в соответствии с которыми должны действовать его участники. Для раскрытия
содержания правоотношения необходимо выявить, что представляют собой субъективное
право и юридическая обязанность.
Субъективное право есть предусмотренная нормой права мера возможного поведения
участника правоотношения. Субъективное право включает: право на обладание определенным
благом; право на совершение конкретного действия или на бездействие; право потребовать от
обязанного лица определенного поведения; право на защиту.
Юридическая обязанность — это мера должного поведения участника правоотношения,
обеспеченная нормой права. Юридические обязанности могут быть по своему характеру
активными (необходимость действия) либо пассивными (необходимость воздержания от
совершения действий).
К общим правам и обязанностям всех собственников, землепользователей,
землевладельцев, арендаторов можно отнести право самостоятельно хозяйствовать на земле,
право на проведение оросительных, осушительных и иных мелиоративных работ, обязанность
не нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, обязанность не наносить
ущерба окружающей среде и др. Помимо общих прав и обязанностей отдельный собственник,
землепользователь, землевладелец и арендатор, как правило, имеют и специальные права и
обязанности, которые определяются на основании индивидуального административного акта о
предоставлении земельного участка или договора, особенностей земельного участка и т.п.
Все три компонента, составляющие правоотношение, объединяются в единое целое при
наличии жизненных обстоятельств, с которыми нормы права связывают возникновение,
изменение и прекращение правоотношений.
§ 2. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Основаниями возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений

служат юридические факты — обстоятельства, с которыми нормы права связывают
определенные юридические последствия. Наступление юридических фактов вызывает
возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Соответственно юридические
факты могут быть правоустанавливающими, правоизменяющими и правопрекращающими.
Такая классификация юридических фактов является достаточно условной, поскольку один
юридический факт может одновременно порождать, например, возникновение и прекращение
земельного правоотношения. Все юридические факты делятся на события и действия
(правомерные и неправомерные). События происходят помимо воли людей и не имеют столь
широкого распространения в земельном праве, как действия. В отличие от событий действия
совершаются осознанно и по воле субъекта.
Иногда для возникновения, изменения, прекращения земельных правоотношений
требуется совокупность нескольких юридических фактов — юридический состав.
Наиболее часто основаниями возникновения земельных правоотношений служат
административные правовые акты, сделки и судебные решения.
Административные правовые акты являются «традиционным» основанием возникновения
земельных правоотношений. В советский период, даже если право землепользования
оформлялось в договорном порядке, сам договор являлся лишь вторичным основанием права
пользования конкретным земельным участком, так как договор заключался на основании
административно-правового акта о наделении землей, исходящего от компетентного органа по
поводу соответствующей категории земли. В современном законодательстве
административный правовой акт — решение государственного органа исполнительной власти
или органа местного самоуправления — также рассматривается в качестве основания
возникновения прав на землю, например, при предоставлении гражданину бесплатно в
собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной
собственности. Административный правовой акт служит основанием возникновения и
правоотношений в сфере управления земельными ресурсами, например, отношений по
осуществлению землеустроительных работ на земельном участке.
С 1993 г. в России широкое применение получило такое основание возникновения
земельных правоотношений, как сделки. Наибольшее значение имеют договоры, на основании
которых происходит возникновение права собственности на земельный участок.
В ходе проведения современной земельной реформы наиболее распространенным
основанием приобретения права частной собственности на земельные участки стала
приватизация земли, осуществляемая на основании договоров купли-продажи или ад-
министративного правового акта о предоставлении земельного участка в собственность.
Судебные решения также могут служить основаниями возникновения земельных
правоотношений. Так, при добровольном отказе от права собственности на земельный участок
этот участок принимает статус бесхозяйной недвижимой вещи, которая подлежит учету
органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. По
истечении года со дня постановки на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным
имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной
собственности на эту вещь. Если суд вынесет решение о признании права муниципальной
собственности, то соответствующее судебное решение будет основанием возникновения права
собственности на земельный участок муниципального образования.
Изменения земельных правоотношений чаще всего связаны с переменами в качестве
земельных участков. Например, изменение объема и содержания прав и обязанностей лица,
использующего земельный участок, может произойти в результате радиоактивного и
химического загрязнения. При наличии у собственника, землевладельца или землепользователя
таких земель он должен проводить дезактивацию земель, принимать меры по приведению их в
состояние, пригодное для использования по целевому назначению; на таких землях
запрещается производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Изменяются
земельные правоотношения и при установлении в соответствии с законодательством охранных
зон (например, на землях специального назначения), когда не производится изъятие участка у
собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, но в их границах вводится
особый режим использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности,
которые несовместимы с целями установления зон.
Изменение земельных правоотношений возможно и при осуществлении процедуры
переоформления существующих прав на земельные участки.
Основания прекращения земельных правоотношений могут иметь как добровольный
(например, совершение различного рода сделок с земельными участками, влекущих
прекращение права собственности), так и принудительный характер (например, судебное
решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд). Чаще
всего для одного лица тот или иной юридический факт является основанием прекращения
земельного правоотношения, а для другого — основанием возникновения.
§ 3. КЛАССИФИКАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Классификацией является распределение земельных отношений по отдельным группам

(видам), каждая из которых будет характеризоваться только ей присущими признаками.
Классификация помогает глубже и полнее исследовать каждую группу (вид) отношений,
установить тенденции развития, выявить взаимосвязи и влияние друг на друга, а также
определить их роль и значение в механизме правового регулирования1.
1
См.: Осипов Н. Т. Указ. соч. С. 26.
Впервые четкая классификация земельных правоотношений была предложена Г.А.
Аксененком (1955), который земельные отношения в СССР подразделил на правоотношения
земельной собственности (основанные на исключительной государственной собственности) и
правоотношения использования земель2. Такой подход действительно охватывал все
существующие земельные правовые отношения и соответствовал экономической ситуации в
стране. Затем разные авторы приводили свои классификации земельных правоотношений.
2
См.. Аксененок Г.А. Земельные правовые отношения в СССР: Автореферат дис... докт.
юрид. наук. М., 1955.
Различные классификационные основания предлагаются и в современной земельно-
правовой литературе3.
3
См.: Земельное право: Учебник / Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев и др. С. 46—49; Крассов
О. И. Указ. соч. С. 100-102.
Существенное значение для раскрытия земельных правоотношений имеют содержание
этих правоотношений и их характер. Соответственно классификационными основаниями могут
служить права и обязанности участников земельных правовых отношений и характер
земельных правовых отношений.
В зависимости от содержания можно выделить четыре основные группы земельных
правоотношений:
1) правоотношения собственности на землю;
2) правоотношения по использованию земельных участков на правах, производных от
права собственности;
правоотношения в сфере управления земельными ресурсами;
охранительные правоотношения.
Правоотношения собственности на землю. Многообразие форм собственности на
землю (ст. 9 Конституции РФ) позволяет выделить три подвида правоотношений собственности
на землю в зависимости от их субъектов: правоотношения частной, муниципальной и
государственной собственности на землю. Эта группа правоотношений имеет важное значение
и определяет отношения использования земельных участков на иных правах.
Правоотношения по использованию земельных участков на правах, производных от
права собственности. По степени производности от права собственности правоотношения по
использованию можно подразделить на первичные, возникающие тогда, когда земельный
участок предоставляется во владение и пользование или пользование непосредственно его
собственником, и вторичные, возникающие при предоставлении земельного участка во
владение и пользование или пользование не собственником, а первичным пользователем или
владельцем (например, арендатором).
Права и обязанности первичных владельцев (пользователей) определяются
законодательством и соглашением между собственником и владельцем (пользователем).
Содержание вторичных правоотношений по использованию земельных участков определяется
как нормами законодательства и положениями существующего соглашения между
собственником и первичным землепользователем (землевладельцем), так и действующим
соглашением (договором), на основании которого возникает вторичное использование. На-
пример, арендатор вправе сдать арендованный им у частного лица земельный участок в
субаренду, при этом субарендатор обязан использовать участок в соответствии с его
назначением, определенным в правоустанавливающих документах, выданных собственнику
участка (в частности, в свидетельстве о праве собственности на землю), условиями договора
аренды, а также договора субаренды (например, в договоре может быть предусмотрена
обязанность провести мероприятия по осушению земельного участка).
Правоотношения по использованию земельных участков на правах, производных от права
собственности, можно классифицировать в зависимости от принадлежности земельного участка
к определенной категории земель.
Земельные правовые отношения в сфере управления земельными ресурсами.
Управление земельными ресурсами осуществляется в целях обеспечения рационального
использования и охраны земель независимо от формы собственности на землю и призвано
реали-зовывать общественные и государственные интересы в области земельных отношений.
В зависимости от направленности деятельности по управлению земельными ресурсами
можно выделить следующие подвиды земельных правоотношений: по ведению кадастра
недвижимости, по планированию использования земель, по ведению мониторинга земель, по
ведению землеустройства, появляющиеся при осуществлении контроля за соблюдением
земельного законодательства.
Охранительные земельные правоотношения возникают в результате совершения
земельного правонарушения. Соответственно в рамках охранительного правоотношения
происходит возложение мер ответственности на правонарушителя.
В зависимости от характера земельные правовые отношения можно классифицировать на
три группы.
Материальные земельные правоотношения — это общественные отношения,
урегулированные нормами земельного права, устанавливающими права и обязанности
участников земельных отношений. Они, в частности, возникают при реализации права
самостоятельного хозяйствования на земле, при осуществлении собственником правомочия
распоряжения в отношении принадлежащего ему земельного участка. Материальные земельные
правоотношения занимают главенствующее положение по отношению к процессуальным и
процедурным правоотношениям, но все три вида отношений органически взаимосвязаны и
взаимообусловлены, и материальные отношения не могут существовать и реализо-вываться без
процедурных и процессуальных правоотношений.
Процедурные земельные правовые отношения — это общественные отношения,
урегулированные нормами земельного права, закрепляющими порядок положительной,
позитивной деятельности уполномоченных субъектов. Подобного рода правоотношения имеют
место прежде всего в сфере управления земельными ресурсами.
Процедурные требования, например, установлены при предоставлении земельных
участков, и возникающие правовые отношения при наделении участком имеют процедурный
характер.
Процессуальные правовые отношения — это общественные отношения,
урегулированные нормами права, устанавливающими порядок деятельности юрисдикционных
органов по принудительной реализации правовых норм, применению юридических санкций и
разрешению споров. Процессуальные нормы характеризуются большей степенью
детализированности по сравнению с процедурными, поскольку они должны обеспечивать
строгое соблюдение гарантий прав и законных интересов участвующих в процессуальном
отношении лиц.
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М.: Юр. лит., 1958. Ерофеев Б.В.
Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М., 2006.
Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. 2004.
№ 3.
Модин Н. Муниципальные образования как участники земельных отношений //
Российская юстиция. 2002. №11.
Сыродоев H.A. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. №
8.
Глава 4.
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Экономическое отношение собственности — отношение между людьми по поводу

конкретных материальных благ. Материальное благо (имущество) присваивается конкретным
лицом, которое относится к нему как к своему, а все остальные лица не должны препятствовать
ему использовать это имущество в своих интересах.
Право собственности как субъективное право — установленная законом мера возможного
поведения собственника, обеспеченная правом требования к другим лицам. Право
собственности является наиболее полным имущественным правом, содержание которого
составляют три правомочия (владения, пользования и распоряжения). Наиболее важная черта
права собственности — право собственника распоряжаться имуществом, удовлетворяя свои
экономические интересы.
Право собственности в объективном смысле — совокупность правовых норм,
закрепляющих принадлежность материальных благ лицам, охраняющих отношения
собственности, определяющих способы и пределы осуществления права собственности как
субъективного права, основания его возникновения, изменения и прекращения.
Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в
частной, государственной и муниципальной и иных формах собственности. Формы
собственности различаются по субъектам, которым принадлежит земельный участок. Все
субъекты права собственности обладают одинаковыми правомочиями и способами защиты
права.
§ 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ
Достаточно длительное время в нашей стране земля, недра, воды, леса и иные природные
ресурсы рассматривались как объекты исключительной государственной собственности. Такое
положение обусловливало и неотчуждаемость природных ресурсов: их безусловное изъятие из
гражданского оборота.
Коренные преобразования в политической, социальной, экономической сферах
трансформировали и правоотношения собственности на землю. С 1990 г. наметился отход
законодателя от монополии государства на землю.
Действующее законодательство устанавливает, что государственной собственностью
являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или
муниципальных образований (ч. 2 ст. 214 ГК РФ, ч. 1 ст. 16 ЗК РФ). Таким образом,
установлена своего рода презумпция принадлежности земельных участков государству, если
они не закреплены за указанными субъектами.
Государственная собственность делится на два вида: собственность РФ в целом
(федеральная) и собственность субъектов РФ (региональная). Традиционно в земельно-
правовой литературе обращалось внимание на такую особенность субъекта государственной
собственности: государственные образования являются не только субъектом права
собственности на землю, но и носителями права территориального верховенства как элемента
принадлежащего им суверенитета. В отличие от права собственности право территориального
верховенства, как пространственный предел политической государственной власти РФ или ее
субъектов, распространяется на территории РФ или субъектов РФ, независимо от того, в чьей
собственности находится конкретный земельный участок на этой территории. Например,
Российская Федерация реализует право территориального верховенства при установлении
основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установления
ограничений прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей,
арендаторов земельных участков, а также ограничения оборотоспособности земельных
участков; изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков и т.п. В то же время
как собственник федеральных земель РФ наделена такими же правомочиями, как и другие
собственники.
Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной
собственности или собственности субъектов РФ, осуществляются соответственно Российской
Федерацией и субъектами РФ. От имени этих субъектов правомочия собственника
осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией. Например, в
отношении федеральных земельных участков полномочия собственника реализует
Правительство РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Правительство РФ может делегировать свои полномочия федеральным органам
исполнительной власти и государственным органам исполнительной власти субъектов РФ.
Однако до разграничения государственной собственности на землю, находящейся в
государственной и муниципальной собственности, распоряжение указанными землями
осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских
округов. В поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ,
законами соответствующих субъектов РФ может быть установлено, что распоряжение
земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осущест-
вляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Распоряжение
земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в
субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется
органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено,
что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований городов федерального значения. Иные правила могут быть
предусмотрены законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Например, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не
разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию
государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного
хозяйства.
ФЗ от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс
и отдельные законодательные акты Российской Федерации» было установлено исключение из
общего правила об определении компетентного органа по распоряжению земельными
участками в зависимости от их формы собственности. Российская Федерация передает органам
государственной власти субъектов РФ полномочия по управлению и распоряжению фе-
деральными земельными участками, применительно к которым приняты решения о включении
в границы населенных пунктов для жилищного строительства, строительства объектов социаль-
ной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства. При этом
такие решения должны быть приняты в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. в отношении
не предоставленных в пользование или во владение гражданам или юридическим лицам либо
предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным госу-
дарственным учреждениям земельных участков из состава земель сельскохозяйственного
назначения. Орган государственной власти субъекта РФ осуществляет переданные полномочия
по управлению и распоряжению указанными земельными участками в соответствии с
требованиями, установленными в ст. 3.2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации».
В соответствии с положениями Земельного кодекса в федеральной собственности и
собственности субъектов РФ находятся соответственно земельные участки:
признанные федеральной собственностью или собственностью субъектов РФ
федеральными законами;
приобретенные Российской Федерацией и субъектами РФ по основаниям,
предусмотренным гражданским законодательством;
право собственности РФ и субъектов РФ на которые возникло при разграничении
государственной собственности на землю.
1
ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 683; С3 РФ. 1995. № 30. Ст. 2863.
Сегодня действует ряд федеральных законов, нормы которых определяют
принадлежность земель РФ к субъектам РФ (или устанавливают принципы разграничения
государственной собственности). Так, Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе
столицы Российской Федерации»1 установлено, что объектом федеральной собственности
являются земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения,
находящиеся на территории города Москвы, в которых размещены высшие органы
законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ,
Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ. В соответствии с ФЗ от 27 февраля 2003 г. № 29-
ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного
транспорта»1 земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и
железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью (ч. 3 ст. 4).
1
СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 805. ' СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
Поскольку до недавнего времени в большинстве субъектов РФ разграничение земель
между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не
производилось, то многие земли должны относиться к категории неразграниченных государ-
ственных земельных участков. Исключение составляют земельные участки, которые
закреплены на праве собственности за гражданами и юридическими лицами, Российской
Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
До 1 июля 2006 г. правовую основу разграничения государственной собственности на
землю составляли нормы ФЗ от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной
собственности на землю»2, вступившие в силу с 21 января 2002 г. При этом названный
Федеральный закон применялся в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с
учетом особенностей, установленных другими федеральными законами.
1
Процедура подготовки и согласования перечней земельных участков была установлена в
Правилах подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности,
утвержденных постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 140//СЗ РФ. 2002. № 10.
Ст. 1001; 2002. №41. Ст. 3983.
Законом был установлен общий порядок разграничения федеральных земель, земель
субъектов РФ и муниципальных земель, который включал несколько стадий. Во-первых,
специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным
отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти
подготавливали перечни земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и
муниципальных образований возникало право собственности3. В эти перечни включались
земельные участки в соответствии с основаниями, указанными в ФЗ «О разграничении
государственной собственности на землю». Подготовленные перечни земельных участков в
течение двух месяцев согласовывались органами государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления. Если в указанный срок орган государственной власти
субъектов РФ или орган местного самоуправления не принимал решение о согласовании
перечней земельных участков либо не предоставлял в соответствии с установленными
требованиями отказ в согласовании (перечень оспариваемых земельных участков),
направленные для рассмотрения перечни земельных участков считались согласованными.
Во-вторых, подготовленные и согласованные перечни земельных участков, на которые
соответственно возникало право собственности у Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований, утверждались Правительством РФ.
В-третьих, сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на
которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований
возникало право собственности, вносились в документы государственного земельного кадастра
в соответствии с законодательством РФ.
В-четвертых, право собственности Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований регистрировалось в соответствии с федеральным
законодательством. В качестве оснований государственной регистрации права собственности
РФ, субъектов РФ и муниципальных образований федеральный закон называл акты
Правительства РФ (это акты ненормативного характера в форме распоряжений) и вступившие в
законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной
собственности на землю. Моментом возникновения права собственности являлась именно
государственная регистрация права собственности на соответствующий земельный участок в
Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию
прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
1
Официальный сайт Роснедвижимости (http://www.kadastr.ru/news/otTicial/132643).
В основном разграничение государственной собственности на землю затронуло
выделение федеральных земель. Изложенная процедура являлась весьма сложной и занимала
значительное время. Например, подготовка одного перечня земельных участков при отсутствии
спора и при наличии всех необходимых документов в среднем занимала 7-9 месяцев. По
состоянию на начало 2006 г. между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными
образованиями было разграничено 0,3% сельскохозяйственных земель, 2% земель населенных
пунктов, 46% земель промышленности, 0,1% земель водного фонда1. Это привело к тому, что с
1 июля 2006 г. ФЗ от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной
собственности на землю» признан утратившим силу1. В то же время законодатель специально
подчеркнул, что изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении
перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и
муниципальных образований возникает право собственности при разграничении
государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистра-
ции права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований на такие земельные участки.
В современных условиях разграничение государственной собственности на землю
производится на основании положений Земельного кодекса РФ, ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации» и иных федеральных законов. Изданные
Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на
которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований
возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю,
являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно
Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные
участки и после указанной даты.
В соответствии со ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю:
1) к федеральной собственности относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в
собственности РФ;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их
территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным
предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами
государственной власти;
• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные
федеральными законами земли;
2) к собственности субъектов РФ относятся:
1
ФЗ от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Рос-
сийской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ", ФЗ
"О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании
утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2006. № 17. Ст. 1782.
собственности субъектов РФ;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а
также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммер-
ческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;
• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные
федеральными законами земли.
3) к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
собственности соответствующих муниципальных образований;
• земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления
соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям,
муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным
указанными органами местного самоуправления;
• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними
законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и
принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.
4) к собственности субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-
Петербурга относятся следующие земельные участки, расположенные в границах этих
субъектов РФ:
собственности городов федерального значения и соответствующих внутригородских
муниципальных образований городов федерального значения;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти городов
федерального значения и внутригородским муниципальным образованиям городов
федерального значения;
• земельные участки, предоставленные казенным предприятиям, унитарным предприятиям
или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти городов
федерального значения или органами местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований городов федерального значения;
• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними
законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга земель-
ные участки и земли.
В тех случаях, когда земельные участки были признаны федеральной собственностью или
собственностью субъектов РФ в силу прямого указания федеральных законов (ст. 17 ЗК РФ),
разграничение государственной собственности не проводится.
Государственная регистрация права собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных
образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на
землю осуществляется на основании заявления исполнительных органов государственной
власти или органов местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.
Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности
РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельные участки при разграничении
государственной собственности на землю, был утвержден постановлением Правительства РФ
от 30 июня 2006 г. № 4041.
1
СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3074.
Несмотря на то что в Российской Федерации признаются и равным образом защищаются
все формы собственности на землю, нельзя не заметить некоторых особенностей, свойственных
государственной или муниципальной собственности («публичной» собственности). Так, в
отличие от частного собственника, у государства, муниципального образования нет
обязанности использовать землю. Более того, в государственной и муниципальной
собственности находятся земли запаса, которые могут быть использованы только после
перевода их в другую категорию. Монополизировав некоторые виды деятельности,
соответственно только государство может использовать земельные участки определенного
назначения, например, предназначенные для объектов по хранению и утилизации оружия
массового поражения. Существуют и специфичные основания возникновения, прекращения
права собственности государственных и муниципальных образований (национализация,
изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, конфискация,
реквизия, приватизация).
§ 2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ
Муниципальная собственность на землю является самостоятельной формой

собственности. Впервые право муниципальной собственности на землю было предусмотрено в
1991 г. в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Становление
муниципальной собственности в России идет очень сложно. Еще до принятия ФЗ «О
разграничении государственной собственности на землю» были осуществлены попытки
формирования муниципальной собственности на землю в Новосибирской, Омской,
Саратовской области и других субъектах РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 212 и ч. 1 ст. 215 ГК РФ субъектами муниципальной
собственности являются город, сельские поселения и другие муниципальные образования.
Согласно ст. 1 ФЗ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» под муниципальными образованиями понимается
городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть
поселения, иная населенная территория, предусмотренная этим Федеральным законом, в
пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Наличие у
территории названных признаков позволяет признать субъектом муниципальной собственности
на землю: города, районы, поселки, сельские населенные пункты, волости, округа, уезды,
префектуры.
С 1 января 2009 г. вступит в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления»1, в соответствии с которым
муниципальными образованиями признаются городские или сельские поселения,
муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города феде-
рального значения (Москвы или Санкт-Петербурга). Владение, пользование, распоряжение
земельными участками, находящимися в муниципальной собственности поселений,
муниципальных районов и городских округов, относятся к вопросам местного значения
соответствующего муниципального образования, решение которых осуществляется населением
непосредственно и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Правовой статус
внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов муниципальной
собственности должен будет определяться законами Москвы и Санкт-Петербурга.
1
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484 (с послед, изм.). Отдельные положе-
ния названного закона вступают в силу до 1 января 2009 г. (см. ст. 83 ФЗ от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ).
Норма п. 2 ст. 11 ЗК РФ, закрепляющая, что управление и распоряжение земельными
участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляются органами
местного самоуправления, ограничивает круг субъектов, правомочных осуществлять
распоряжение муниципальными земельными участками, органами местного самоуправления и
расходится с положениями ГК РФ (ст. 125, п. 2 ст. 215) и ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления». При определении круга субъектов,
выступающих от имени собственника муниципальных земель, необходимо руководствоваться
ст. 130 Конституции РФ, которая определяет, что местное самоуправление, т.е.
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью, осуществляется гражданами путем прямого
волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Таким образом, в соответствии с законодательством от имени муниципального
образования права собственника в отношении земельных участков, находящихся в
муниципальной собственности, могут реализовывать органы местного самоуправления либо
население непосредственно.
Для обеспечения контроля за использованием и сохранностью муниципального
имущества на территориях муниципальных образований ведется специальный Реестр
муниципального имущества (муниципальной собственности). В основном в муниципальной
собственности находятся земли в пределах границ соответствующего муниципального
образования, но не исключается и нахождение земельных участков за их чертой (ст. 19 ЗК РФ).
Например, в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут
безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. В состав
муниципальных земель могут входить земли жилой, производственной, общественной
застройки, земли общего пользования и др.
В соответствии с положениями земельного законодательства в муниципальной
собственности могут находиться земельные участки:
которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними
законами субъектов РФ;
право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении
государственной собственности на землю;
которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Определен единый порядок разграничения государственной собственности на землю для
выделения федеральных земель, земель субъектов РФ и муниципальных образований (см. § 1
гл. 4 настоящего учебника).
§ 3. ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
К 2007 г. в собственности граждан находятся 7,2% земель РФ (123 831,5 тыс. га),
юридических лиц — 0,4% (5960,7 тыс. га). Учитывая общую тенденцию земельного
законодательства, можно прогнозировать значительное увеличение частных собственников на
земельные участки.
Субъектами права частной собственности на земельные участки являются граждане и
юридические лица. Право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю
закреплено в ч. 1 ст. 36 гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ. Как
известно, положения этой главы Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным
собранием, для их пересмотра необходим созыв Конституционного собрания, таким образом,
установлена дополнительная гарантия обеспечения стабильности права частной собственности.
Чтобы быть собственниками земельных участков, граждане и юридические лица должны
обладать право- и дееспособностью. В целом правоспособность и дееспособность граждан и
юридических лиц определяются нормами гражданского законодательства, но иногда
применяются и нормы земельного законодательства.
В Российской Федерации с 1993 г. существовала неопределенность в правовом положении
иностранцев и лиц без гражданства, а именно: в законодательстве четко не был решен вопрос о
том, могут ли иностранцы приобретать и иметь земельные участки на праве собственности.
Современное законодательство достаточно подробно регулирует этот вопрос.
Согласно ч. 2 ст. 5 ЗК РФ права иностранных граждан, лиц без гражданства и
иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков
определяются в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами. Анализ действующего законо-
дательства позволяет выделить несколько ограничений:
• иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также
юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан,
иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать
земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды
(ст. 3 ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»);
• иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут
обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных
территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с
федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных
особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами1;
• в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом
административно-территориальном образовании» (ЗАТО) к участию в приватизации
недвижимого имущества, находящегося на территории ЗАТО, и совершению сделок с ним
допускаются только граждане РФ, постоянно проживающие на данной территории, и
юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории. Участие иных
граждан и юридических лиц в совершении сделок допускается по решению органов местного
самоуправления ЗАТО, согласованному с органами государственной власти субъектов РФ и
федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятие и
(или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО2;
• иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица —
собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на частных земельных участках, по
общему правилу имеют, как и граждане РФ, преимущественное право покупки или аренды
земельного участка, но Президент РФ может устанавливать перечень видов зданий, строений,
сооружений, на которые это правило не распространяется (ч. 5 ст. 35 ЗК РФ).
1
До установления Президентом РФ перечня приграничныхтерриторий предоставление
земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным
гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам не допускается (ч. 5 ст.
3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
2
Приведенная норма направлена на ограничение прежде всего приватизации объектов
жилого и нежилого фонда, но поскольку земельные участки признаны объектами
недвижимости, то положения ст.8 могут быть распространены и на земельные участки. Кроме
того, согласно ч. 4 ст. 6 указанного Закона в ЗАТО в соответствии с федеральным
законодательством по согласованию с органами местного самоуправления на земельные
участки может быть установлен особый правовой режим.
Ограничения прав иностранных физических и юридических лиц, лиц без гражданства
связаны с наличием у государства особого интереса в сохранении некоторых видов земель
исключительно в частной собственности российских граждан и российских юридических лиц.
В отношении земель сельскохозяйственного назначения права российских юридических лиц
ограничены значительно, поскольку, даже если юридическое лицо не является иностранным, но
более половины его уставного (складочного) капитала принадлежит не российским гражданам
и юридическим лицам, такие юридические лица не вправе иметь в частной собственности
сельскохозяйственные земельные участки.
Объектом права частной собственности является индивидуально-определенный
земельный участок как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы
которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Путем межевания земель ус-
танавливаются границы земельного участка и составляется план земельного участка. Если
земельный участок не был огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил,
что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через
участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.
С точки зрения оборотоспособности земельные участки могут быть: оборотоспособными,
ограниченными в обороте, изъятыми из оборота. Оборотоспособностъ земельных участков —
это такое свойство участков земли, которое выражается в способности (возможности) объектов
(земельных участков) свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в
порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица)
либо иным способом (например, в результате совершения сделок по отчуждению).
Соответственно наличие установленных ограничений по отчуждению или переходу земельных
участков от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства или иным
способом свидетельствует об изъятии из оборота или ограничении их оборота. Изъятые из
оборота земельные участки не могут быть предметом сделок и находиться в свободном обо-
роте. Ограниченные в обороте — это земельные участки, которые могут принадлежать лишь
определенным субъектам либо нахождение которых в обороте допускается по специальному
разрешению. Например, к ним следует отнести земли сельскохозяйственного назначения,
поскольку они могут принадлежать на праве собственности лишь строго определенному кругу
лиц.
Объектом частной собственности могут быть оборотоспособ-ные земельные участки; а в
случаях, предусмотренных законом, — и ограниченные в обороте земельные участки.
Земельные участки, изъятые из оборота, вообще не могут предоставляться в частную
собственность и быть объектом частной собственности.
Земельные участки, изъятые из оборота, должны быть прямо предусмотрены в законе (ч. 2
ст. 129 ГК РФ). Согласно ч. 4 ст. 27 ЗК РФ полностью изъятыми из оборота признаются
земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими
объектами:
государственными природными заповедниками и национальными парками (за
исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ);
зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной
деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы;
зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
объектами организаций Федеральной службы безопасности;
объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и
радиоактивных веществ;
объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые
административно-территориальные образования;
объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
воинскими и гражданскими захоронениями;
инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями,
возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ.
Существование ограниченных в обороте, так же как и изъятых из оборота, земельных
участков объясняется необходимостью обеспечения использования этих участков земной
поверхности для конкретных целей в интересах государства и общества. Ограниченные в
обороте (ограниченно оборотоспособные) земельные участки находятся в государственной или
муниципальной собственности, и в случаях, предусмотренных федеральными законами, они
могут быть переданы в частную собственность. Соответственно ограниченно
оборотоспособные земельные участки могут быть объектом оборота при соблюдении
установленных земельным законодательством условий (ч. 5 ст. 27 ЗК РФ).
Ограничение оборотоспособности земельных участков означает прежде всего
ограничение в передаче таких участков в собственность граждан и юридических лиц, но не
значит, что исключена всякая возможность их оборота. Так, отдельные земельные участки из
земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, могут передаваться в аренду или
безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для
сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования в порядке, установленном
Правительством РФ (ч. 5 ст. 93 ЗК РФ).
Отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными
участками из земель сельскохозяйственного назначения, регулируются специальным
Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения». Закон содержит значительное количество норм, устанавливающих специфические
правила оборота сельскохозяйственного назначения, отличные от общих положений
гражданского и земельного законодательства. Из действия этого Закона выведены земельные
участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для
индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного
хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельные участки, занятые
зданиями, строениями, сооружениями. Соответственно оборот указанных земельных участков
регулируется общими положениями ЗК РФ.
С момента вступления в силу ЗК РФ (с 30 октября 2001 г.) и до введения в действие ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (т.е. до 27 января 2003 г.) оборот
земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществлялся в соответствии с
гражданским законодательством и ЗК РФ, с учетом лесного законодательства, законодательства
об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земель-
ного права о данной категории земель.
В указанный промежуток времени (с 30 октября 2001 г. по 27января 2003 г.) субъекты РФ,
оборот земель в которых до введения в действие Земельного кодекса РФ регулировался
законами субъектов РФ, продолжали осуществлять оборот земель сельскохозяйственного
назначения в соответствии с этими законами.
Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок
распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и
водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник вправе использовать по своему
усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не
предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными
законами и не нарушает прав других лиц (ст. 261 ГК РФ).
Как объект права земельный участок имеет целевое назначение и разрешенное
использование, которые устанавливаются при предоставлении земельного участка и не
подлежат самовольному изменению.
Целевое назначение — это установленные законодательством порядок и условия
использования земель для конкретных целей в соответствии с категорией земель. Например,
садовый земельный участок предназначен для выращивания плодовых, ягодных, овощных,
бахчевых и иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также отдыха.
Разрешенное использование — это условия и порядок использования земельного участка с
учетом целевого назначения и установленных ограничений и обременении. Так, наиболее часто
в градостроительной деятельности встречаются следующие виды ограничений, обременении:
условие начать и завершить строительство, реконструкцию или благоустройство земельного
участка в течение установленного срока по согласованному в установленном порядке проекту;
запрет на отдельные виды и параметры использования земельного участка, расположенного в
зоне охраны памятников истории и культуры; условие проведения дренажных работ, создания
инженерно-защитных сооружений на земельном участке; создание защитных насаждений или
иных природоохранных объектов; условие возведения зданий, сооружений определенной
высоты и др.
Земельные участки могут быть делимыми и неделимыми. Делимым признается земельный
участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует
самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может
осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев,
установленных федеральными законами. Неделимым соответственно является земельный
участок, не обладающий признаками делимого (т.е. не может быть разделен на
самостоятельные участки). Неделимым земельный участок может быть признан законом. Так,
земельный участок крестьянского (фермерского) хозяйства является неделимым при выходе из
состава крестьянского (фермерского) хозяйства одного из его членов (ст. 258 ГК РФ), не
подлежат разделу и земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования,
садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения.
Одной из особенностей частной собственности на землю является нормирование
земельных участков при их предоставлении. Существуют два вида норм.
1. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков,
предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или
муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства,
садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства,устанавливаются
законами субъектов РФ, для ведения личногоподсобного хозяйства и индивидуального
жилищного строительства — нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления.
Если для перечисленных целей земельные участки предоставляются гражданам в
собственность бесплатно, их максимальные размеры определяются различными нормативными
актами в зависимости от формы собственности соответствующих земель:
из земель, находящихся в федеральной собственности, — федеральными законами;
из земель, находящихся в собственности субъектов РФ, — законами субъектов РФ;
из земель, находящихся в собственности муниципальных образований, — нормативно-
правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно ч. 2 ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» субъекты
РФ должны принять законы, определяющие максимальный размер общей площади
сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального
образования и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного
юридического лица. Таким образом, ограничивается общий (суммарный) размер всех
земельных участков, находящихся на праве собственности указанных лиц. При этом
установленный законом максимальный размер общей площади таких земельных участков
сельскохозяйственных угодий не может быть меньше чем 10% общей площади
сельскохозяйственных угодий в границах одного административного территориального
образования на момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.
2. Норма отвода устанавливается в соответствии с утвержденными в
установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в
соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной,
градостроительной и проектной документацией для целей, не указанных выше.
Содержание частной собственности на земельные участки включает три правомочия:
владения, пользования и распоряжения. Правомочия владения и пользования неразрывно
связаны между собой. На частного собственника возложена обязанность использовать
земельный участок. Поэтому физическое или юридическое лицо, владея земельным участком,
обязано и пользоваться им. Неиспользование земельного участка в течение срока, опреде-
ленного в законе, является основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение
земельного законодательства и может служить основанием изъятия такого земельного участка.
Правомочие владения — обеспеченная законом возможность фактического обладания
земельным участком. Осуществляя правомочие владения землей, собственник вправе
ограничить или запретить доступ граждан на принадлежащий ему земельный участок или
определенный вид деятельности физических и юридических лиц на его участке. Реализация
правомочия владения выражается также в обозначении границ земельного участка на местности
(например, возведение забора).
Правомочие пользования — обеспеченная законом возможность хозяйственной
эксплуатации земельного участка путем извлечения его полезных свойств для удовлетворения
потребностей собственника.
Собственник земельного участка имеет право:
• использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном
участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также
пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством РФ;
• возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения,
сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным
использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных,
экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
• проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные,
культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в
соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными,
санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
• осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные
законодательством.
Кроме того, собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и
посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и
доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в
аренду.
Права собственников земельных участков по возведению зданий, строений, сооружений,
по проведению мелиоративных работ, строительству прудов и иных водных объектов могут
быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных
нужд.
Земельный кодекс РФ определяет, что собственники земельных участков обязаны:
использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и
принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами,
которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному
объекту;
сохранять межевые1, геодезические2 и другие специальные знаки, установленные на
земельных участках в соответствии с законодательством;
осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами,
водными и другими природными объектами;
своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки
освоения земельных участков предусмотрены договорами;
своевременно производить платежи за землю;
соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных
регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и
иных правил, нормативов;
не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на
землях соответствующих категорий;
выполнять иные требования, предусмотренные федеральными законами.
1
Межевые знаки — это материальные знаки, определяющие границы земельных участков.
2
Геодезический знак (геодезический пункт) — специальное изделие определенной
конструкции, заложенное в фунте, в стене или на крыше здания. Геодезический пункт имеет
охранную зону, которой является земельный участок, на котором расположен геодезический
пункт, и полоса земли шириной 1 м, примыкающая с внешней стороны к границе пункта.
В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г., в ст. 40, 42 ЗК РФ перечень прав и
обязанностей не является исчерпывающим. Перечень прав и обязанностей, установленный в ст.
40, 42 ЗК РФ, может уточняться, дополняться нормами специальных законов (например, ст. 7
ФЗ от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия
земель сельскохозяйственного назначения»1; ст. 1, 19 ФЗ «О садоводческих, огороднических,
дачных некоммерческих объединениях граждан»).
1
СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 35. Ст. 3607.
Правомочие распоряжения — обеспеченная законом возможность собственника
«определять юридическую судьбу» земельного участка. Правомочие распоряжения выражается
в совершении собственником сделок с земельными участками. Известны случаи, когда
отдельные субъекты РФ принимали нормативные акты, ограничивающие правомочие
собственника по распоряжению принадлежащим ему земельным участком.
Правомочия владения, пользования, распоряжения земельным участком осуществляются
собственником свободно, но не произвольно. Владение, пользование и распоряжение землей не
должны наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы третьих
лиц.
Во все времена устанавливались определенные ограничения права собственности.
Абсолютно неограниченного права собственности никогда не существовало. Ограничение
права выражается в стеснении собственника в осуществлении его права. Ограничения прав на
землю (включая право собственности) вызваны спецификой объекта прав: его ограниченностью
и незаменимостью. Ограничения права собственности могут возникать из федеральных
законов, из договоров или судебных решений.
Основания ограничения прав на землю (в том числе права собственности) могут быть
предусмотрены исключительно федеральными законами (ч. 1 ст. 56 ЗК РФ, ч. 2 ст. 1 ГК РФ).
E.H. Колотинская выделяла два вида ограничений права собственности: постоянные
ограничения (это обязанности по соблюдению требований рационального использования и
охраны земель, обязанность не нарушать своими действиями права и законные интересы других
лиц, выполнять особые условия использования особо охраняемых территорий, охранных зон и
др., также постоянными ограничениями является право государства на принудительный выкуп
земельных участков для государственных и муниципальных нужд, на исключение
деградированных сельхозугодий и загрязненных земель из хозяйственного оборота с
сохранением их за собственником) и временные ограничения (это строго целевое
использование земельного участка, возможность совершения сделки купли-продажи
земельного участка, занятого в сельскохозяйственном производстве, при условии сохранения
его целевого назначения)1. По целям установления можно выделить ограничения в интересах
государства, общества и в интересах частных лиц.
Статья 56 ЗК РФ, посвященная ограничениям прав на землю, регулирует, по сути,
установление ограничений только в интересах государства, общества, которые возникают из
актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или решений суда.
Ограничение прав может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном
порядке. Установленные ограничения прав на земельные участки обременяют непосредственно
земельный участок, а поэтому при переходе права на соответствующий земельный участок к
другому лицу они сохраняются.
Ограничения прав на землю могут носить бессрочный характер или устанавливаться на
определенный срок. Земельный кодекс РФ четко устанавливает максимальные сроки
резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (7 или 20 лет) в
зависимости от цели резервирования.
Ограничения права собственности на земельные участки могут касаться правомочия
пользования (ч. 2 ст. 56 ЗК РФ) или правомочия распоряжения.
Право собственности может быть ограничено и самим собственником на основании
договора.
1
Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 73—74.
Ограничения права собственности на земельный участок в виде ограничения права
распоряжения участком были широко распространены в начале 1990-х гг., когда, например,
существовал временной мораторий на распоряжение землей и жестко ограничивались случаи
распоряжения собственником своим земельным участком. В соответствии с современным
законодательством можно выделить, в частности, ограничения правомочия распоряжения,
связанные с выбором контрагента по сделке (так, не все земельные участки могут
приобретаться в собственность иностранными гражданами, лицами без гражданства и
иностранными юридическими лицами); необходимость сохранения целевого назначения
земельного участка при совершении с ним сделки. Существенным образом ограничивается
право собственности на земельный участок, когда на нем располагаются объекты
недвижимости. Согласно ст. 35 ЗК РФ отчуждение земельного участка, на котором находятся
здания, строения, сооружения, принадлежащие на праве собственности собственнику
земельного участка, допускается только с одновременным отчуждением этих объектов
Существуют два вида частной собственности на земельные участки:
1) индивидуальная (собственность граждан и собственность юридических лиц);
2) общая (общая совместная и общая долевая).
§ 4. ОБЩАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Общая собственность на земельные участки — это собственность двух или нескольких

лиц на земельные участки. Земельный участок может принадлежать лицам на праве общей
собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (общая
долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность).
Субъектами права общей собственности могут быть не только физические и юридические лица,
но и публичные образования.
Общая собственность на земельные участки является долевой, за исключением случаев,
когда законом предусмотрено образование общей совместной собственности на этот участок.
Общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких
лиц неделимого земельного участка. Общая собственность на делимый земельный участок
возникает в случаях, предусмотренных законом или договором.
Размер долей участников общей долевой собственности считается равным, если иное не
предусмотрено законом или соглашением всех ее участников.
Согласно действующему законодательству установлена совместная собственность:
в отношении земель крестьянского (фермерского) хозяйства, если соглашением между
членами крестьянского (фермерского) хозяйства не установлено иное;
в отношении общего имущества супругов (в том числе земельных участков), если иной
правовой режим не установлен брачным договором (ст. 33—34 Семейного кодекса РФ);
в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих товариществах на
имущество общего пользования, приобретенное таким товариществом за счет целевых взносов1
(ч. 2 ст. 4 ФЗ «О садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединениях
граждан»);
согласно ч. 4 ст. 14 ФЗ «О садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих
объединениях граждан» после государственной регистрации садоводческого, огороднического
или дачного некоммерческого объединения граждан, если такому объединению земельный
участок передается за плату, то первоначально участок предоставляется в совместную
собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельного
участка в собственность каждого члена объединения.
1
Целевые взносы — денежные средства, внесенные членами садоводческого, огород-
нического или дачного некоммерческого товарищества на приобретение объектов общего
Наличие двух и более сособственников на один участок предопределяет закрепление в
законодательстве особых правил по реализации правомочий общей собственности.
Порядок осуществления правомочий долевыми сособственниками. Владение,
пользование земельным участком, находящимся в общей долевой собственности,
осуществляется по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия — в порядке,
устанавливаемом судом.
Участник долевой собственности имеет право выдела части земельного участка для
осуществления владения и пользования частью, а при невозможности этого вправе требовать от
других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящейся на его долю
соответствующей компенсации.
Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в долевой
собственности, поступают в состав общего имущества и распределяются между участниками
долевой собственности соразмерно их долям, если иное не предусмотрено соглашением между
ними. В то же время каждый участник собственности обязан соразмерно своей доле
участвовать в уплате налогов, иных платежей по общему земельному участку, а также в
издержках по его содержанию.
Распоряжение имуществом, находящимся в общей долевой собственности,
осуществляется по соглашению всех ее участников. Кроме того, участник общей долевой
собственности вправе по своему усмотрению распоряжаться своей долей с соблюдением при ее
возмездном отчуждении преимущественного права покупки этой доли другими
сособственниками. Право преимущественной покупки заключается в том, что участники
долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой постороннему
лицу доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях (кроме случаев
продажи с публичных торгов). Продавец доли обязан в письменной форме известить остальных
участников долевой собственности о намерении продать свою долю постороннему лицу с
указанием цены и других условий, на которых продает ее. Продавец вправе продать
постороннему лицу долю только в том случае, если остальные участники откажутся от покупки
или не приобретут продаваемую долю в праве собственности на земельный участок в течение
месяца.
При продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу к заявлению о
государственной регистрации перехода права собственности должны прилагаться документы,
подтверждающие, что продавец доли известил в письменной форме остальных участников
долевой собственности о своем намерении продать долю. К заявлению о государственной
регистрации могут прилагаться документы, подтверждающие отказ остальных участников
долевой собственности от покупки и заверенные нотариально или оформленные в органах,
осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество (ч. 1 ст. 24 ФЗ
от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним»).
Особенности осуществления правомочий собственниками земельного участка из
земель сельскохозяйственного назначения. Они определены в ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения». Установление в законодательстве таких особенностей
связано с образованием значительного количества собственников — граждан при проведении
реорганизации колхозов и совхозов, когда земли сельскохозяйственных организаций
передавались в долевую собственность ее членов (работников, пенсионеров и лиц, работающих
в социальной сфере), а также с заинтересованностью государства в сохранении наиболее
ценных сельскохозяйственных угодий.
В случае если участников общей собственности на земельные участки из земель
сельскохозяйственного назначения более пяти, решение о порядке владения и пользования
земельным участком принимается общим собранием участников долевой собственности.
Участники уведомляются не менее чем за 30 дней до даты проведения собрания в письменной
форме и посредством сообщения соответствующих объявлений на информационных щитах или
путем опубликования сообщения в средствах массовой информации. При условии надлежащего
уведомления общее собрание считается правомочным, если на нем присутствуют участники
долевой собственности на этот земельный участок, составляющие не менее чем 20% их общего
числа или владеющие более чем 50% долей в праве общей собственности на земельный
участок. Решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой
собственности на этот участок, присутствующие на таком собрании и владеющие в
совокупности более чем 50% долей в праве общей собственности на этот участок от общего
числа долей, которыми обладают присутствующие на собрании участники долевой
ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» детально регламентирует
порядок выдела земельного участка в счет долей в праве общей собственности на земельный
участок из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 13). Без выделения земельного
участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению
вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал
сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой
собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать
или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной
организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим
земельный участок, находящийся в долевой собственности1. Во всех остальных случаях
участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению
только после выделения земельного участка в счет земельной доли.
1
Причем при продаже земельной доли другому участнику долевой собственности, а
также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену
крестьянского(фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в
долевой собственности, участник долевой собственности не должен извещать сособственников
о своем намерении продать земельную долю. 1 Классификация оснований прекращения права
частной собственности имеет весьма условный характер, поскольку, например, юридическое
лицо может быть ликвидировано не только по решению его учредителей, но и на основании
решения суда.
Порядок осуществления правомочий совместными сособственниками. Участники
общей совместной собственности сообща владеют и пользуются общим земельным участком,
если иное не предусмотрено соглашением между ними.
Распоряжение общим земельным участком осуществляется по согласию всех участников.
Исходя из доверительного характера общей совместной собственности, такое согласие
предполагается (презюмируется), поэтому независимо оттого, кем из участников совершается
сделка по распоряжению имуществом, каждый из сособственников вправе совершать сделки по
распоряжению общим земельным участком, если иное не вытекает из соглашения всех
участников.
Изложенные правила о владении, пользовании, распоряжении общим имуществом
применяются к отдельным видам совместной собственности, если федеральными законами не
установлено иное.
Государственная регистрация возникновения, перехода и прекращения права общей
совместной собственности на земельный участок осуществляется на основании заявления
одного из правообладателей, если федеральным законодательством либо соглашением между
правообладателями не предусмотрено иное.
§ 5. ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА

ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Основания прекращения права частной собственности на земельные участки должны быть

предусмотрены законом. Прекращение права частной собственности может иметь как
добровольный, так и принудительный характер.
Право частной собственности на земельные участки добровольно1 прекращается при:
1) отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам в порядке,
установленном гражданским законодательством
(например, при продаже, дарении земельного участка). При совершении сделки,
направленной на отчуждение зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных
участках, принадлежащих на праве собственности собственнику недвижимости, также
происходит определение юридической судьбы земельного участка, вплоть до прекращения
(перехода) на него права собственности (ч. 4 ст. 35 ЗК РФ, ч. 2 ст. 552 ГК РФ);
2) прекращении деятельности юридического лица (его ликвидации), использующего
земельный участок на праве собственности. В данном случае прекращается право
собственности на участок такого субъекта права, как юридическое лицо;
3) смерти гражданина и переходе права собственности на земельный участок по
наследству к государству (например, при отсутствии у гражданина наследников);
4) добровольном отказе собственника от своих прав на земельный участок, который
производится по письменному заявлению гражданина или юридического лица — собственника
(ст. 53 ЗК РФ). При этом подача заявления не влечет за собой прекращение права
собственности. По заявлению этого лица земельный участок принимается на учет по
представлению органа местного самоуправления, на территории которого он находится. По
истечении года со дня постановки земельного участка на учет орган, уполномоченный
управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании
права муниципальной собственности на этот участок. Если земельный участок не признан по
решению суда поступившим в муниципальную собственность, то он может быть вновь принят
во владение, пользование, распоряжение оставившим его собственником либо приобретен в
собственность в силу приобретательной давности.
Земельный кодекс РФ не устанавливает оснований для принудительного прекращения
права собственности в силу совершения земельных правонарушений, ввиду ненадлежащего
использования земельного участка (в отличие от прекращения иных прав на землю — ст. 45—
47, 54), а ограничивается ссылкой на гражданское законодательство, в соответствии с которым
основаниями принудительного прекращения права частной собственности на земельные
участки являются:
1) обращение взыскания на земельный участок по обязательствам должника —
собственника земельного участка, которое допускается только на основании решения суда (ст.
278 ГК РФ);
2) неиспользование земельного участка в соответствии с его целевым назначением (ст.
284 ГК РФ);
3) использование земельного участка с нарушением законодательства (ст. 285, 286 ГК
РФ, ст. 54 ЗК РФ).
По поводу возможности (невозможности) принудительного прекращения права
собственности по основаниям, указанным в ст. 284, 285 ГК РФ, высказаны прямо
противоположные точки зрения. Одни авторы считают, что изъятие не возможно (А.К.
Голиченков, О.И. Крассов и др.), другие — допускают возможность изъятия частного
земельного участка при использовании его с нарушением законодательства (A.B. Бабанов, В.П.
Захарьин, H.A. Попов и др.). В ЗК РФ лишь закрепляется возможность принудительного
изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским
законодательством (ст. 44 ЗК РФ). В соответствии с положениями гражданского законо-
дательства неиспользование земельного участка в соответствии с его назначением или
использование участка с нарушением законодательства являются основаниями
принудительного изъятия земельного участка у его собственника (ст. 235, 284, 285 ГК РФ).
Таким образом, неиспользование или использование с нарушением земельного
законодательства рассматривается законодателем как существенное нарушение собственником
своих обязанностей по использованию принадлежащего ему участка (ст. 42 ЗК РФ) и как
основание для принудительного прекращения права собственности на земельный участок.
В ЗК РФ описан порядок прекращения прав лиц, не являющихся собственниками
земельных участков, при его ненадлежащем использовании (ст. 54). К сожалению, в
гражданском и земельном законодательстве отсутствует четкость в установлении порядка
изъятия земельного участка у его собственника. Статья 286 ГК РФ содержит бланкетную
норму, отсылая по ряду вопросов к земельному законодательству. Однако в ЗК РФ не решены
те вопросы, которые должны быть урегулированы земельным законодательством (орган,
уполномоченный принимать решение об изъятии земельного участка; порядок обязательного
заблаговременного предупреждения собственников земельных участков о допущенных
нарушениях). Тем не менее основания принудительного прекращения содержатся в ГК РФ, в ст.
6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного значения», а также ГК РФ устанавливает в
общем виде процедуру изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования.
При неиспользовании или ненадлежащем использовании земельного участка его
собственником уполномоченный орган выносит предупреждение о допущенных земельных
правонарушениях с установлением срока для устранения земельного правонарушения. При
неустранении факта нарушения орган государственной власти или орган местного
самоуправления, осуществляющий предоставление соответствующего земельного участка,
выносит решение об изъятии земельного участка. Если собственник письменно не уведомит
орган, принявший решение об изъятии, о своем согласии исполнить это решение, этот орган
вправе предъявить требование о принудительной продаже земельного участка в суд. Изменение
законодательства и включение в ЗК РФ процедуры предварительного привлечения виновного
лица к административной ответственности перед прекращением его права собственности в
судебном порядке позволит обеспечить равенство прав собственника и прав
землепользователей, землевладельцев;
4) реквизиция земельного участка, применяемая в случаях стихийных бедствий, аварий,
эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в целях
защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи
с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз. Решение о реквизиции принимается
уполномоченным исполнительным органом государственной власти. Реквизиция может
выражаться во временном изъятии земельного участка у его собственника уполномоченным
органом власти, когда собственник вправе при прекращении обстоятельств, в связи с которыми
осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в
судебном порядке. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его
собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка или по его желанию
предоставляется равноценный земельный участок. Размер возмещаемых убытков и стоимости
земельного участка могут быть оспорены собственником земельного участка в судебном
порядке.
Можно заметить, что реквизиция является способом принудительного прекращения права
собственности на земельный участок. В отличие от общих положений ст. 35 Конституции РФ,
которые допускают исключительно судебный порядок принудительного прекращения права
собственности, нормы о реквизии предусматривают применение этой процедуры по решению
административного органа, без обращения в суд. Конечно, реквизиция — крайняя мера,
эффективное использование которой возможно только по оперативному решению,
принимаемому в административном порядке, но противоречие конституционных, гражданских,
земельных норм должно быть решено путем внесения изменений в соответствующие
нормативные акты.
Реквизицией не является изъятие земельного участка, в том числе выкуп, для
государственных или муниципальных нужд;
5) выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Выкуп производится Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальными
образованиями в зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок.
Выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд
осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
1) выполнением международных обязательств РФ;
2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения
при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
• объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем
регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и
безопасности;
• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также
объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
• объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ;
• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие
деятельность субъектов естественных монополий;
• объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального местного
значения;
3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а
применительно к выкупу земельных участков из земель, находящихся в собственности
субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами
субъектов РФ.
Таким образом, основания изъятия федеральных и частных земель могут быть
установлены только федеральными законами, дополнительные основания изъятия
региональных и муниципальных земель — также и законами субъектов РФ. В городах, где
существует массовая застройка старыми домами, имеется острая проблема застройки таких
территорий со сносом существующих объектов недвижимости. К сожалению, действующее
федеральное законодательство не позволяет изымать земельные участки с целью жилищного
строительства или комплексного освоения земельных участков с целью жилищного
строительства, хотя предложение о внесении изменений в ЗК РФ в части установления такого
основания для изъятия земельных участков выдвигалось.
В период с 1 января 2008 г. по 1 января 2014 г. на территории Краснодарского края
допускаются:
• резервирование земель и изъятие земельных участков для государственных или
муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов;
• изъятие земельных участков, находящихся в границах прилегающих к олимпийским
объектам территорий, строительство и реконструкция объектов недвижимости на которых
осуществляются исходя из принципа обеспечения единства архитектурно-планировочной
организации г. Сочи как места проведения Олимпийских и Паралимпийских игр.
Изъятие земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется:
• в собственность Российской Федерации — при изъятии в целях размещения
олимпийских объектов федерального значения. Российская Федерация с 1 января 2008 г. по 1
января 2014 г. передает Краснодарскому краю осуществление полномочий по резервированию
земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд;
• в собственность Краснодарского края — при изъятии в целях размещения олимпийских
объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за
счет средств бюджета Краснодарского края, за исключением олимпийских объектов
• в собственность муниципального образования «Город-курорт Сочи» — при изъятии в
целях размещения олимпийских объектов, финансирование строительства которых
предусмотрено полностью или частично за счет средств бюджета данного муниципального
образования, за исключением олимпийских объектов федерального значения и олимпийских
объектов краевого значения.
Земельные участки не изымаются, если лица, являющиеся собственниками земельных
участков, предназначенных для размещения олимпийских объектов федерального значения, и
лица, которым предназначенные для размещения олимпийских объектов федерального
значения земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования
или аренды, заключили соглашения об организации строительства олимпийских объектов
федерального значения с Государственной корпорацией по строительству олимпийских
объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта.
• Решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти
субъекта РФ или органа местного самоуправления подлежит государственной регистрации в
органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и
сделок с ним, и собственник земельного участка должен быть извещен о предстоящем изъятии
земельного участка не менее чем за один год органом, принявшим такое решение, и о
произведенной регистрации с указанием даты такой регистрации. Возможен выкуп земельного
участка до истечения одного года, но только с согласия собственника.
Собственник земельного участка с момента государственной регистрации решения до
достижения соглашения или судебного решения вправе владеть, пользоваться и распоряжаться
земельным участком по своему усмотрению, вправе производить необходимые затраты для
использования земельного участка в соответствии с его назначением. При этом собственник
несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и
убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и
сооружений на земельном участке в этот период. Риск отнесения затрат и убытков на
собственника означает, что расходы, понесенные собственником земельного участка на
осуществление застройки земельных участков зданиями капитального типа и проведение
других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о
предстоящем изъятии земельных участков возмещению не подлежат.
Решение об изъятии земельных участков в целях размещения олимпийских объектов или
развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, не подлежит государственной
регистрации. О принятом решении об изъятии земельных участков землепользователи,
землевладельцы или арендаторы земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, а также собственники земельных участков уведомляются в
течение семи дней со дня принятия указанного решения. В случае изъятия земельных участков
и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения
олимпийских объектов федерального значения копия решения о таком изъятии направляется в
Государственную корпорацию по строительству олимпийских объектов и развитию города
Сочи как горноклиматического курорта.
Решение об изъятии земельных участков (о резервировании земель) в целях размещения
олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам,
должны быть в течение семи дней со дня их принятия опубликованы в печатном издании,
являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов
соответственно Краснодарского края и муниципального образования «Город-курорт Сочи», и
размещены на официальном сайте в сети Интернет соответственно Краснодарского края и
муниципального образования «Город-курорт Сочи». В случае, если решение об изъятии
земельных участков принято в отношении находящихся в долевой собственности земельных
участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, такие решения должны быть
опубликованы в печатном издании, определенном законом Краснодарского края для подачи
объявлений в соответствии с ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением сторон.
Выкупная цена земельного участка включает рыночную стоимость участка (если собственнику
не был предоставлен по его желанию равноценный земельный участок), рыночную стоимость
недвижимости, расположенной на участке, и все убытки, включая упущенную выгоду (см. ст.
57 ЗК РФ). Например, убытки собственника могут возникнуть вследствие прекращения
обязательств перед третьими лицами (например, перед арендатором), а упущенная выгода
выразиться в стоимости неполученного с земельного участка урожая. По соглашению с
собственником ему может быть предоставлен взамен изымаемого иной — равноценный
участок. Если собственник соглашается на принятие неравноценного земельного участка (ниже
по стоимости), то разница в стоимости изымаемого и предоставляемого земельного участка
составляет размер его убытков. Естественно, стоимость предоставляемого земельного участка
вычитается из выкупной цены.
Если на изымаемом земельном участке находится и жилой дом (жилое помещение), то
при определении выкупной цены в нее включаются и все убытки, которые собственник несет в
связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до
приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого
помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности
на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими
лицами, в том числе упущенную выгоду (п. 7 ст. 32 Жилищного кодекса РФ). При применении
приведенной нормы и разрешении конфликта между собственником и государством или
муниципальным образованием необходимо учитывать интересы как собственника (возмещение
убытков в полном объеме), так и компетентного органа, принявшего решение об изъятии
земельного участка (интерес которог о — в разумности и добросовестности собственника
изымаемого земельного участка — ст. 10 ГК РФ).
Кстати заметить, действующий Жилищный кодекс РФ (введенный в действие с 1 марта
2004 г.) в отличие от Жилищного кодекса РСФСР не предусматривает право граждан на
предоставление жилого помещения в связи с изъятием земельного участка, на котором
расположен жилой дом (жилое помещение). В соответствии с п. 6 ст. 32 Жилищного кодекса
РФ соглашение, заключаемое в таких ситуациях с собственником, содержит лишь
обязательство Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования уплатить
выкупную цену за изымаемое жилое помещение. В то же время при изъятии жилого помещения
в связи с изъятием земельного участка не должно нарушаться конституционное право граждан
на жилище (п. 1 ст. 40 Конституции РФ), а поэтому если гражданину на праве собственности
принадлежит только одно жилое помещение (жилой дом) — изымаемое, то он вправе требовать
от государственного или муниципального образования предоставления равноценного жилого
помещения (по месту нахождения, площади, количеству комнат и т.д.). Это право собственник
имеет независимо от рыночной стоимости изымаемого помещения (дома) и размера иных
убытков (как правило, стоимость изымаемого жилого помещения (жилого дома), включая
сумму причитающихся собственнику убытков, в силу его аварийности, ветхости и т.п.
существенно ниже рыночной стоимости равноценного жилого помещения).
При возникновении спора о стоимости земельных участков, иных объектов,
расположенных на нем, для оценки их рыночной стоимости привлекаются независимые
оценщики.
Если собственник не согласен с решением об изъятии или не достигнуто соглашение об
условиях выкупа (например, о цене участка), орган, принявший решение, может предъявить иск
о выкупе земельного участка в суд. С целью обеспечения устойчивости права собственности и
недопущения злоупотреблений со стороны компетентных органов законодательством
установлено, что такой иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления
собственнику участка уведомления.
При принятии решения об изъятии земельных участков в целях размещения олимпийских
объектов федерального значения администрация Краснодарского края совместно с
Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города
Сочи заключает договор с оценщиком на проведение оценки земельных участков,
расположенных на них иных объектов недвижимого имущества и убытков, причиненных таким
изъятием. Администрация Краснодарского края в течение 20 дней со дня получения отчета об
оценке осуществляет подготовку проекта соглашения, заключаемого в связи с изъятием
земельных участков, и обеспечивает возможность ознакомления с ним лиц, у которых
изымаются земельные участки.
В случае, если указанное соглашение не заключено в течение двух месяцев со дня, когда
лицу, у которого изымаются земельные участки, предоставлена возможность ознакомиться с
проектом такого соглашения, администрация Краснодарского края или орган местного
самоуправления муниципального образования «Город-курорт Сочи» вправе обратиться в суд с
иском об изъятии земельных участков. Решение суда об изъятии земельных участков и (или)
расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения
олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам,
подлежит немедленному исполнению.
Принудительное отчуждение земельного участка для государственных и муниципальных
нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного
возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (см. п. 3 ст. 35
Конституции РФ, п. 2 ст. 55 ЗК РФ).
6) отчуждение земельного участка, который согласно закону не может принадлежать
данному лицу. Такое прекращение права собственности применяется тогда, когда имущество
оказалось в собственности лица по основаниям, допускаемым законом (например, при
наследовании участка), но не может принадлежать ему в силу закона (см., например: ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
Такой земельный участок должен быть отчужден собственником в течение года с момента
возникновения права собственности на земельный участок, если законом не установлен иной
срок. Иной срок и даже иной момент начала течения указанного срока установлен в ст. 5 ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно названной статьи
отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок
из земель сельскохозяйственного назначения, приобретенных до 28 января 2003 г., должно быть
осуществлено в течение года со дня вступления в силу ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» (т.е. до 28 января 2004 г.). Земельные участки или
земельные доли, приобретенные после 28 января 2003 г., подлежат отчуждению в течение года
со дня возникновения права собственности на эти земельные участки либо в течение года со
дня, когда собственник узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за
собой нарушение нормы о запрете иметь в частной собственности земельные участки
сельскохозяйственного назначения иностранными гражданами, иностранными юридическими
лицами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном)
капитале которых доля указанных лиц составляет более чем 50%.
Если в предусмотренный срок земельный участок не был отчужден его собственником, то
участок по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа
местного самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей бывшему
собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную
собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости земельного участка,
определенной судом (рыночной стоимости). При этом вычитаются затраты на отчуждение
имущества (земельного участка).
В отношении земель сельскохозяйственного назначения обязанность по обращению в суд
с заявлением о понуждении собственника к продаже земельного участка или доли в праве
общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на
торгах возложена на орган государственной власти субъекта РФ. В случае отсутствия лица,
изъявившего бы желание приобрести земельный участок или долю в праве общей
собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, земельный
участок или долю должен приобрести субъект РФ либо в случаях, установленных законом
субъекта РФ, орган местного самоуправления по рыночной стоимости, сложившейся в данной
местности;
7) национализация земли, т.е. обращение в государственную собственность земель,
находящихся в собственности граждан и юридических лиц, производится на основании закона с
возмещением стоимости этого имущества и других убытков. Последствия прекращения права
собственности в силу закона определены в ст. 306 ГК РФ: при принятии такого акта все
причиненные собственнику убытки подлежат возмещению государством; все возникающие при
этом споры разрешаются в судебном порядке.
Следует учитывать и положение ст. 53 ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей
среды», в соответствии с которым при приватизации и национализации имущества должны
обеспечиваться проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда
окружающей среде.
Для минимизации расходов государственного бюджета и стабилизации земельных
отношений в Земельный кодекс РФ была включена норма, определяющая, что не подлежат
возврату земельные участки и не подлежит возмещению или компенсации стоимость
земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с
законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков (ч.З ст. 25).
Гоудцына В. Право собственности на землю и его законное закрепление и историческое
развитие // Юристь. 2003. № 3.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристь, 2001.
Малеина М.Н. Реквизия. Комментарий к статье 242 Гражданского кодекса РФ // Журнал
Медведев С. Новое земельное законодательство: разграничение государственной
собственности на землю и участие публичных образований в хозяйственном обороте земель //
Хозяйство и право. 2002. № 7.
Можаровский В. О порядке изъятия земельных участков // Юридический мир. 2003. № 6.
Попов М. Споры о разграничении государственной собственности на землю // Хозяйство
и право. 2002. № 7.
Прохорова H.A. Содержание государственной собственности на землю по Земельному
кодексу РФ // Журнал российского права. 2003. № 8.
Ромарин П. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю //
Государство и право. 2003. №11.
Харьков В. Особенности правового режима земель, обремененных залогом // Хозяйство и
право. 2000. № 5.
Глава 5.
ПРАВА НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ
СОБСТВЕННИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
§ 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПРАВАХ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ

ЯВЛЯЮЩИХСЯ СОБСТВЕННИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Существующие в законодательстве, помимо права собственности, иные права на

земельные участки (далее — иные виды прав на земельные участки) предоставляют
юридическую возможность несобственнику земельного участка удовлетворять свои потребнос-
ти за счет эксплуатации (использования) земельного участка.
Кроме права собственности гражданское и земельное законодательство предусматривает
такие виды прав, как пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное)
пользование, аренда, безвозмездное срочное пользование, сервитут.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» права на землю, не предусмотренные ЗК РФ (ст. 15, 20-24), подлежат
переоформлению со дня введения в действие ЗК РФ. Буквальное толкование этой нормы и
положения ЗК РФ не позволяют согласиться с тем, что государственные и муниципальные
унитарные предприятия, финансируемые собственником учреждения, могут иметь земельные
участки соответственно на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления1.
Хотя с подобным положением земельного законодательства достаточно трудно согласиться, и
сразу же после принятия ЗК РФ возникло много вопросов об оформлении прав на земельные
участки предприятий и учреждений.
1
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации/Под ред. Г.В. Чу-
букова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 94 (авт. — Г.А. Мартьянов). Но нельзя признать, что
земельное законодательство является по этому вопросу единообразным. Например, в
соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 513 на Министерство
имущественных отношений РФ была возложена обязанность по осуществлению передачи в
оперативное управление государственного учреждения «Морская администрация порта
Калининград» определенных земельных участков (СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2869).
Иные виды прав на земельные участки имеют производный от права собственности
характер, так как для их возникновения требуется волеизъявление собственника участка.
Право на земельный участок является первичным, если земельный участок был передан
непосредственно его собственником (например, пожизненное наследуемое владение), или
вторичным, когда право на земельный участок передается не собственником, а иным
землевладельцем, землепользователем, арендатором участка (например, субаренда).
Единственное исключение составляют сервитуты, для возникновения которых не всегда
требуется согласие собственника земельного участка.
Иные виды прав на земельные участки считаются ограниченными правами. Их
ограниченность проявляется в том, что объем прав обладателей таких прав уже по сравнению с
объемом прав собственников земельных участков. Ограничивается прежде всего правомочие
распоряжения, тогда как при использовании участка собственники земельных участков и
землевладельцы, землепользователи, арендаторы обладают фактически одинаковыми правами
(ст. 40—41 ЗК РФ). Акты распоряжения землевладельцы, землепользователи, арендаторы
земельных участков осуществляют только в строго ограниченных случаях и на условиях,
предусмотренных законом либо договором. Например, арендатор вправе сдать земельный
участок по договору субаренды, без согласия собственника участка, но при условии его
уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное (ч. 6 ст. 22 ЗК РФ).
Зависимость и ограниченность иных прав на земельные участки не исключают такое их
ценное свойство, как относительная самостоятельность от права собственности. Иным видам
прав на земельные участки присуще «право следования»: распоряжение собственником
земельным участком не влечет «автоматического» прекращения существующего иного права на
этот участок. Например, переход права собственности другому лицу на сданный в аренду
земельный участок не является основанием для изменения или расторжения договора аренды
(ч. 1 ст. 617 ГК РФ). Самостоятельный характер проявляется и в том, что землевладельцы,
землепользователи, арендаторы обладают правом на защиту своих прав, в том числе от
незаконных действий самого собственника земельного участка.
В зависимости от наличия (отсутствия) срока предоставления земельного участка иные
виды прав на земельные участки могут быть срочными и бессрочными. Для обеспечения
устойчивости использования земельных ресурсов устанавливается бессрочное пользование
(владение), т.е. земельные участки предоставляются без указания срока. В бессрочное
пользование земельный участок может передаваться на праве пожизненного (наследуемого)
владения, постоянного (бессрочного) пользования, сервитута, а также на праве аренды и
безвозмездного пользования, если в договоре не определен конкретный срок.
Срочное пользование может возникать при использовании имущества на правах аренды,
безвозмездного пользования либо при установлении временного (срочного) сервитута на
земельный участок.
Все права на земельные участки могут быть разделены на две группы: вещные и
обязательственные. Отличие между этими группами состоит в том, что при установлении
вещного права на земельный участок решающее значение для удовлетворения интересов и
потребностей обладателя права имеют его собственные действия (он реализует свои интересы,
непосредственно воздействуя на земельный участок), тогда как удовлетворение интересов и
потребностей обладателя обязательственных прав происходит прежде всего путем действий
обязанного лица.
К вещным правам на земельные участки относятся: право пожизненного наследуемого
владения, право постоянного (бессрочного) пользования и сервитут. Обязательственными
правами являются: право аренды, право безвозмездного срочного пользования земельными
участками.
Объектом иных видов прав на земельные участки являются конкретные земельные
участки с определенными границами. По общему правилу иные виды прав на земельные
участки подлежат государственной регистрации и могут быть ограничены, например, при
расположении земельного участка в охранных или санитарно-защитных зонах.
Землевладельцы, землепользователи, арендаторы земельных участков обладают
фактически одинаковым объемом прав (ст. 40, 41 ЗК РФ) и обязанностей (ст. 42 ЗК РФ) по
использованию земельных участков. Уточняться объем прав и обязанностей для отдельных
форм использования может нормами законодательства или конкретными условиями договора,
заключенного на использование данного участка.
Иные виды прав на землю, так же как и право собственности, могут быть ограничены по
основаниям, определенным в ЗК РФ и федеральных законах (ч. 1 ст. 56 ЗК РФ). В ст. 56
содержится перечень ограничений прав на землю и порядок их установления. При этом следует
иметь в виду, что к ограничениям прав, например, относится и сервитут.
В соответствии с ч. 2 ст. 56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на
землю:
1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной
деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах. Правовой режим земельных участков,
расположенных в охранных и санитарно-защитных зонах, определяется не только нормами ЗК
РФ, но и иных нормативных актов;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного
мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения
плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных. В
соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» охрана окружающей среды — это
деятельность органов государственной власти РФ, органов субъектов РФ, органов местного
самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и
физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды,
рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение
негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и
ликвидацию ее последствий;
3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение
установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства,
ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при
предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или
муниципальной собственности;
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных
Земельным кодексом РФ, федеральными законами.
Ограничения прав на землю устанавливают исполнительные органы государственной
власти или органы местного самоуправления. Ограничение прав на землю может быть
обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке. Права на землю могут быть
ограничены и на основании судебного решения.
Ограничения прав на землю могут иметь как временный, так и бессрочный характер.
Например, бессрочными будут ограничения, установленные компетентным органом в
соответствии с Правилами установления и использования придорожных полос федеральных
автомобильных дорог общего пользования1. Согласно названному нормативному акту
собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в
пределах придорожных полос, имеют право осуществлять хозяйственную деятельность на
указанных земельных участках с учетом ограничений, установленных Правилами, возводить на
предоставленных им участках объекты, разрешенные Правилами.
1
Постановление Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. (с послед, изм.) // СЗ РФ. 1998.
№49. Ст. 6059.
Резервирование земель, которое является одним из видов ограничений прав на земельные
участки в интересах публичных образований, допускается на срок не более чем 7 лет. Для
строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов возможно
резервирование на срок до двадцати лет. В связи с резервированием земель для
государственных или муниципальных нужд могут быть ограничены права землепользователей,
землевладельцев, арендаторов на возведение зданий, строений, сооружений; строительство
водных объектов и проведение в соответствии с разрешенным использованием земельного
участка оросительных, осушительных, культуртехнических и других мелиоративных работ.
Ограничения прав на землю независимо от основания их возникновения подлежат
государственной регистрации в порядке, определенном ФЗ «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В тех случаях, когда в результате ограничения прав собственники, землепользователи,
землевладельцы и арендаторы земельных участков несут убытки, они подлежат возмещению в
полном объеме за счет лиц, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, а
также лиц, деятельность которых вызывает необходимость установления охранных, санитарно-
защитных зон и влечет ограничение прав.
§ 2. ПРАВО ПОЖИЗНЕННОГО НАСЛЕДУЕМОГО ВЛАДЕНИЯ
Право пожизненного наследуемого владения впервые было предусмотрено Основами

законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. Право пожизненного
наследуемого владения было закреплено и в Земельном кодексе РСФСР 1991 г., земельные
участки на этом праве предоставлялись для: крестьянского (фермерского) хозяйства;
индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в населенных
пунктах; садоводства; индивидуального или коллективного дачного строительства,
строительства индивидуальных и коллективных гаражей; предпринимательской деятельности и
иных, не запрещенных законом целей.
Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в России» гражданам, получившим земельные
участки в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование либо
взявшим их в аренду (кроме аренды у частных лиц), было предоставлено право на выкуп этих
участков в собственность. Это право было конкретизировано в нормах Указа Президента РФ от
7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», при этом какое-либо
понуждение к переоформлению права не допускалось.
В то же время в земельном законодательстве этого периода намечается тенденция к
отмене права пожизненного наследуемого владения. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993
г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с
Конституцией Российской Федерации» были признаны недействующими все нормы
Земельного кодекса РСФСР, регулирующие отношения по получению и использованию
земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения. Однако продолжал
действовать и применялся Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской
Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для
ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного
строительства», в соответствии с которым граждане во всех случаях сохраняли право
пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка,
превышающей установленные предельные нормы. Не исключалось существование
пожизненного наследуемого владения и положениями ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ст. 28).
Согласно ст. 265 ГК РФ, введенной в действие с 28 апреля 2001 г., основания и порядок
приобретения гражданами права пожизненного наследуемого владения земельным участком
должны быть предусмотрены земельным законодательством. Таким образом, законодатель при
разработке и принятии Гражданского кодекса РФ (а это 1994 г.) не исключал возможности
существования рассматриваемого вида землевладения в соответствии с новым земельным
законодательством. Согласно же ч. 1 ст. 21 ЗК РФ предоставление земельного участка
гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие
Земельного кодекса не допускается. Но если право пожизненного наследуемого владения
земельным участком было приобретено гражданином до введения в действие Кодекса, оно
сохраняется.
Право пожизненного наследуемого владения устанавливается в отношении земель,
находящихся в государственной или муниципальной собственности. Субъектом права
пожизненного наследуемого владения может быть только гражданин, которому
предоставляется право использовать участок для садоводства, огородничества, личного
подсобного хозяйства и других целей.
После введения в действие ЗК РФ основаниями возникновения права пожизненного
наследуемого владения являются:
принятие гражданином наследства, когда в наследственную массу входит земельный
участок, принадлежавший наследодателю на праве пожизненного наследуемого владения;
договор купли-продажи недвижимости или иное основание перехода права собственности
на здания, строения, сооружения, расположенные на земельном участке, принадлежащем на
праве пожизненного наследуемого владения бывшему собственнику недвижимости (см. ст. 35
ЗК РФ, ст. 552 ГК РФ).
Если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает
иное, владелец земельного участка вправе возводить на нем здания, сооружения, создавать иное
недвижимое имущество, приобретая на него право собственности (ч.2ст. 266 ГК РФ).
Помимо правомочий владения и пользования землевладельцу принадлежит и право
распоряжения в пределах, установленных законом. ЗК РФ определил, что «распоряжение
земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не
допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству» (ч. 2 ст. 215).
Если учитывать, что современное земельное законодательство предоставляет даже арендатору
право передавать арендованный земельный участок в субаренду без согласия собственника, то
почему же правомочие распоряжения землевладельца оказалось настолько ограничено — не
совсем понятно.
Безусловно, землевладелец вправе передать принадлежащий ему земельный участок по
наследству, а также отказаться от принадлежащего ему права. Совершать сделки, которые
влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка (например, продажу, залог),
землевладелец не вправе.
В тех случаях, когда земельный участок был предоставлен в пожизненное наследуемое
владение для обслуживания здания, строения, сооружения, но в результате пожара, стихийных
бедствий, ветхости произошло разрушение этих объектов недвижимости, право на земельный
участок сохраняется за владельцем при условии начала восстановления в установленном
порядке здания, строения, сооружения в течение трех лет. Этот срок может быть продлен в
установленном порядке.
Граждане, которым земельные участки были предоставлены для ведения личного
подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или
индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения,
вправе зарегистрировать право собственности на такой участок, за исключением случаев, если в
соответствии с федеральным законом такой участок не может предоставляться в частную
собственность. Оформление в собственность ранее предоставленных гражданам земельных
участков сроком не ограничивается.
§ 3. ПРАВО ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ
Такая форма использования земельных участков, как право постоянного (бессрочного)

пользования, была исключена из норм Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (наряду с правом
пожизненного наследуемого владения) Указом Президента от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О
приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с
Конституцией Российской Федерации», которым, в частности, была отменена ст. 12 Земельного
кодекса РСФСР, предусматривающая право юридических лиц получать земельные участки на
праве постоянного (бессрочного) пользования. Это привело к тому, что на практике органы
местного самоуправления вынуждали юридических лиц заключать договоры аренды на
земельные участки, которые уже были предоставлены до принятия Указа Президента от 24
декабря 1993 г. на праве постоянного (бессрочного) пользования (арендные отношения не
обладают такой степенью стабильности, как отношения по использованию земли на праве
постоянного (бессрочного) пользования, да и размер арендной платы выше, чем размер пла-
тежей за использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования).
Право постоянного (бессрочного) пользования может возникнуть только в отношении
земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Основной
категорией лиц, использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного)
пользования, являются юридические лица. В ряде специальных нормативных актов было прямо
предусмотрено, что земельные участки за отдельными видами юридических лиц должны
закрепляться на праве постоянного (бессрочного) пользования (вчастности, на указанной форме
используются соответствующие участки органами пограничной службы, пограничными
войсками Федеральной пограничной службы РФ, организациями федерального
железнодорожного транспорта, государственными и муниципальными образовательными
учреждениями, государственными научными учреждениями и др.).
Земельный кодекс РФ вернулся к существовавшему в Земельного кодекса РСФСР
положению о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного)
пользования исключительно юридическим лицам, правда, значительно ограничив их круг госу-
дарственными и муниципальными учреждениями, казенными предприятиями, центрами
исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, а
также органами государственной власти и органами местного самоуправления. Гражданам
земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование вообще не предоставляются. При
этом право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или
муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических
лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется.
Основаниями приобретения права постоянного (бессрочного) пользования являются:
Административный правовой акт - решение уполномоченного государственного или
муниципального органа о предоставлении земельного участка указанным в законе лицам на
праве постоянного (бессрочного) пользования.
Правопреемство права постоянного (бессрочного) пользования законом при
реорганизации юридического лица.
3. Возможно приобретение права постоянного (бессрочного) пользования субъектом при
переходе к нему права собственности на здания, сооружения, если прежний собственник
указанных объектов недвижимости использовал передаваемый участок на праве постоянного
(бессрочного) пользования. Законодатель установил, что при переходе права собственности на
здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно
приобретает право на использование соответствующего земельного участка на тех же условиях
и в том же объеме, что и прежний их собственник. Таким образом, у приобретателя
недвижимости автоматически возникает право пользования земельным участком независимо от
надлежащего оформления этого права пользователем.
В целом же можно отметить тенденцию современного земельного законодательства к
сокращению оснований предоставления земель на иных, кроме права собственности, вещных
правах. По сути, законодатель стремится к установлению в отношении прав на земельные
участки положения, существующего во многих зарубежных странах, законодательство которых
определяет два основных вида прав на землю: право собственности и аренду. Указанная
тенденция проявляется и в том, что граждане, обладающие земельными участками на праве
постоянного (бессрочного) пользования, также как и землевладельцы, наделены правом
оформления их в собственность.
Таким правом обладают граждане, которым земельные участки были предоставлены для
ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства,
индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве
постоянного (бессрочного) пользования. Для переоформления права постоянного (бессрочного)
пользования принятие решения о предоставлении такого земельного участка в собственность не
требуется. Государственная регистрация права собственности на указанные земельные участки
производится на основании ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущест-
во и сделок с ним». В регистрации права собственности должно быть отказано, если в
соответствии с федеральным законом такой участок не может предоставляться в частную
собственность. Оформление в собственность ранее предоставленных гражданам земельных
участков сроком не ограничивается.
С точки зрения возможности обладания земельным участком на праве постоянного
(бессрочного) пользования все юридические лица могут быть разделены на три категории:
• юридические лица, которым и после введения в действие земельного кодекса могут быть
предоставлены земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и которые
продолжают использовать ранее предоставленные на этом праве земельные участки;
• юридические лица, которые могут продолжать использовать предоставленные им до
введения в действие земельного кодекса земельные участки и вправе переоформить прина-
длежащее им право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;
• юридические лица, которые обязаны переоформить принадлежащее им право
постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки, предоставленные до введения в
действие Земельного кодекса.
К первой категории юридических лиц относятся государственные и муниципальные
учреждения, казенные предприятия, органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Они не могут быть собственниками земельных участков, и право постоянного
(бессрочного) пользования является единственным вещным правом, которое позволяет им на
постоянной основе использовать земельные участки (см. п. 1 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. №
137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
С 16 мая 2008 г. перечень лиц, которые могут использовать земельные участки на праве
постоянного (бессрочного) пользования, был расширен за счет включения в него центров
исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий. Такие
центры являются юридическими лицами, созданными в организационно-правовой форме
фонда, и целями их деятельности являются изучение и публичное представление исторического
наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий1.
1
СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4009.
Особые правила предусмотрены для переоформления права постоянного (бессрочного)
пользования на земельные участки, предоставленные садоводческим, огородническим или
дачным некоммерческим объединениям граждан или организациям, при которых до 23 апреля
1998 г. были созданы (организованы) садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие
объединения граждан, пользующиеся такими земельными участками. Эти организации вправе
переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право
собственности в порядке, установленном ст. 28 ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».
Законодательно срок реализации права переоформления не установлен. Решение о
переоформлении принимается исполнительным органом государственной власти или органом
местного самоуправления, обладающим правом предоставления такого участка.
Также переоформление гаражными потребительскими кооперативами права постоянного
(бессрочного) пользования земельными участками сроком не ограничивается. Такое
переоформление производится в порядке, установленном ст. 36 3К РФ.
ФЗ от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные
участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности»1 перечень
юридических лиц, которые могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования
земельными участками на право аренды таких земельных участков или приобрести такие
земельные участки в собственность был расширен. Такое право приобрели юридические лица,
имеющие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и на которых
расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные
линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). До 1 января 2013 г. указанные лица
могут переоформить принадлежащее им право в соответствии с правилами, установленными
ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
1
См.: ФЗ от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия Президентов
Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» //Российская газета.
2008. № 104. 16 мая.
В соответствии со ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» все остальные юридические лица (за исключением перечисленных выше) обязаны
переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на ранее предоставленные
земельные участки на право аренды или приобрести их в собственность по своему желанию до
1 января 2010 г. Религиозные организации, кроме того, могут переоформить на право
безвозмездного срочного пользования. В данном случае для переоформления права
постоянного (бессрочного) пользования на ранее предоставленный земельный участок
заинтересованное юридическое лицо подает заявление о предоставлении ему земельного
участка на выбранном им праве. Порядок рассмотрения такого заявления и принятия решения
установлен в ст. 36 ЗК РФ.
По общему правилу приобретение земельных участков в собственность в результате
переоформления ранее предоставленного права постоянного (бессрочного) пользования
осуществляется за плату. Согласно п. 4 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» субъекты РФ вправе установить случаи бесплатного предоставления религиозным
организациям в собственность земельных участков, предоставленных им в постоянное
(бессрочное) пользование. Кроме того, земельные участки, которые находятся в
государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания,
строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие ЗК РФ в собственности
общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными
учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов,
бесплатно предоставляются в собственность указанных организаций. Также земельные участки,
относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность
садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно.
Процесс переоформления организациями права постоянного (бессрочного) пользования
идет крайне медленно1. Это вызвано значительными финансовыми и временными затратами на
проведение землеустроительных работ, отсутствием денежных средств для выкупа земельных
участков, а также отсутствием долгое время в законодательстве правовых последствий
неисполнения обязанности по переоформлению указанного права.
1
К 2005 г. менее 30% организаций переоформили принадлежащее им право постоянного
(бессрочного) пользования (см.: Алпатов A.A., ФедоткинД.В. Переоформление прав на землю.
М., 2005. С. 8).
Действующее в настоящее время законодательство позволяет сделать вывод, что с
истечением срока переоформления прав (1 января 2010 г.) право постоянного (бессрочного)
пользования не прекращается и нет оснований для заявления требований о принудительном
прекращении этого права (право постоянного (бессрочного) пользования является вещным
правом, и основания для его принудительного прекращения могут быть установлены
исключительно федеральными законами2). Поскольку землепользователю предоставлена
возможность определиться с правовым титулом, приобретаемым в результате переоформления
постоянного (бессрочного) пользования, то до выбора землепользователем права, на котором он
желает использовать принадлежащий ему земельный участок, нельзя его принудить к
переоформлению принадлежащего ему постоянного (бессрочного) пользования. Для
стимулирования деятельности юридических лиц, использующих земельные участки на праве
постоянного (бессрочного) пользования, по переоформлению принадлежащих им прав КоАП
РФ с 1 января 2011 г. будет дополнен статьей, предусматривающей ответственность
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение сроков и порядка
переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (ст.
7.34). Также необходимо расширить перечень оснований для принудительного прекращения
права постоянного (бессрочного) пользования (см. п. 2 ст. 45 ЗК РФ).
2
Как справедливо было указано Конституционным Судом РФ, положения земельного
законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования не содержат
оснований для изъятия земельных участков, а поэтому не могут рассматриваться как
допускающие внесудебный порядок лишения имущества (Определение КС РФ от 25 декабря
2003 г. № 512-0 / СПС «Консультант»).
Владение и пользование земельным участком землепользователем осуществляется в
пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актами о предоставлении
участка в пользование.
Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование,
вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях,
для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке здания,
сооружения и другого недвижимого имущества. Здание, сооружение, иное недвижимое
имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
Если нормы ГК РФ закрепляли право лица, которому земельный участок предоставлен в
постоянное (бессрочное) пользование, ограниченно распоряжаться участком (передавать его с
согласия собственника участка в аренду или безвозмездное срочное пользование), то ЗК РФ
определил, что граждане и юридические лица, обладающие земельными участками на праве
постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками
(ч. 4 ст. 20). Более того, в ч. 6 ст. 3 Закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации» подчеркивается, что не допускается внесение права постоянного
(бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы
коммерческих организаций. Коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить
свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том
числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке.
Землепользователь вправе добровольно отказаться от принадлежащего ему права. Право
постоянного (бессрочного) пользования может быть принудительно прекращено по
основаниям, предусмотренным в ст. 45 ЗК РФ.
§ 4. СЕРВИТУТ
Сервитут — право ограниченного пользования земельным участком. Сервитут является

одним из видов ограничений (обременении), под которыми понимаются существующие
условия, запрещения, установленные законом или уполномоченными органами в
предусмотренном законом порядке, стесняющие правообладателя при реализации права
собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимости (ст. 1 ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Обременение
земельного участка сервитутом не лишает собственника, землевладельца, землепользователя
принадлежащих им прав по владению, пользованию и распоряжению участком.
Право ограниченного пользования чужим земельным участком представляет своего рода
«право безысходности, невозможности не затрагивать интересы соседних
1
землепользователей» . В любом случае осуществление сервитута должно быть наименее
обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.
1
Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 193.
Впервые в современном законодательстве сервитут был предусмотрен Основными
положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденными Указом
Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 153. Этим нормативным актом устанавливались случаи
возникновения публичных сервитутов в отношении застроенных и продаваемых при
приватизации земельных участков.
В зависимости от оснований возникновения и целей установления сервитуты делятся на
два вида: публичные и частичные.
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом
РФ, нормативным правовым актом субъектов РФ, нормативным правовым актом органа
местного самоуправления. Независимо от вида публичного земельного сервитута он
устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Исходя из формулировки,
содержащейся в п. 2 ст. 23 ЗК РФ, результаты общественных слушаний не имеют обязательного
значения при принятии решения об установлении сервитута. Порядок проведения слушаний
может быть установлен нормативными актами органов субъектов РФ или органов местного
самоуправления. В любом случае отсутствие порядка проведения слушаний не освобождает
орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения мнения общественности по этому
вопросу1.
Возможность возникновения публичных сервитутов предусмотрена не только в нормах
Земельного кодекса РФ, но и в иных нормативных актах. Например, сервитуты
устанавливаются на земельных участках, через которые осуществляется проход (проезд) к
стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть (ст.
13 ФЗ от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе»2).
Отличие публичного сервитута от частного заключается в следующем: а) в основаниях
возникновения; б) установление публичного сервитута определяется не интересами отдельного
лица, а государства, муниципального образования или местного населения; соответственно в)
от установления публичного сервитута приобретает пользу неопределенное число лиц, а
частный сервитут служит отдельным лицам или конкретной группе лиц.
В тех случаях, когда установление публичного сервитута приводит к невозможности
использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь и
землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе и путем выкупа, у него данного зе-
мельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного
самоуправления, установившим публичный сервитут, убытков или предоставления
равноценного земельного участка с возмещением убытков.
1
См.: ПостановлениеФАСПоволжскогоокругаподелу№А12-17236/02-С43от Юап-реля
2003 г. // Вестник ВАС РФ. 2003. № 7.
2
СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.
По общему правилу публичный сервитут имеет безвозмездный характер. Собственник
вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления,
установившего сервитут, соразмерную плату, если установление публичного сервитута
приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка. Лица, права и
законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут
осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (ч. 8 ст. 23 ЗК РФ).
Частный сервитут устанавливается по соглашению сторон или на основании судебного
решения, когда такое соглашение не было достигнуто.
Частный сервитут распространяется на соседний земельный участок (в частности,
имеющий общую границу), а в отдельных случаях — и на другой участок, имеющий
определенные полезные свойства, для пользования которыми и устанавливается сервитут.
Например, чтобы пройти к колодцу, требуется пересечь несколько земельных участков. Он
может устанавливаться для обеспечении прохода и проезда через земельный участок,
прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопровода, обеспечения
водоснабжения и мелиорации, а также для других нужд собственника недвижимости
(земельного участка или другой недвижимости), которые не могут быть обеспечены без
установления сервитута.
Соглашение об установлении сервитута заключается между собственником земельного
участка и лицом, требующим установления сервитута. К числу последних могут относиться
собственники недвижимого имущества, пожизненные наследуемые владельцы или постоянные
пользователи. Договор об установлении сервитута может иметь самостоятельный характер
(например, договор об установлении права прохода через участок) или соглашение о воз-
никновении сервитута может входить в качестве составной части иного договора (например,
договор об аренде административного здания включает условие о размере, границах земельного
участка, предоставляемого для прохода к дому).
По общему правилу частный сервитут имеет возмездный характер, установление
бесплатного частного сервитута может быть предусмотрено только федеральным законом,
поэтому собственник участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать
соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут.
Поскольку сервитут неотделим от недвижимости, то он сохраняется в случае перехода
прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу и не может
быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога или передаваться каким-либо
способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения
использования которого сервитут установлен (ст. 275 ГК РФ).
Обладатель права ограниченного пользования чужым земельным участком вправе
совершать собственные активные действия (проход, проезд и др.) и вправе требовать от
собственника, землевладельца, землепользователя чужого (соседнего) земельного участка
воздержания от определенных действий (например, воздерживаться от создания препятствий к
реализации собственных действий обладателя сервитута).
Как частный, так и публичный сервитут могут быть срочными (на определенный срок) и
бессрочными. Как правило, устанавливаются сервитуты на неопределенный срок. Срок
установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в
границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может
превышать срок резервирования таких земель.
Одно из оснований прекращения публичного сервитута предусмотрено в ч. 2 ст. 48 ЗК РФ:
публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для
которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута. Кроме того, сервитут
прекращается и при изъятии земельного участка, если установление публичного сервитута
привело к невозможности использования земельного участка (ч. 7 ст. 23 ЗК РФ).
Сервитут вступает в силу и прекращается с момента его регистрации в Едином
государственном реестре на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственная
регистрация проводится на основании заявления собственника земельного участка или лица, в
пользу которого устанавливается сервитут при наличии у последнего соглашения о сервитуте.
Если сервитут относится к части земельного участка, необходимо предоставить план участка,
на котором отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному
участку, предоставление кадастрового плана участка не требуется.
§ 5. АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Аренда является наиболее распространенным правом на земельные участки,

расположенные в границах населенных пунктов. С учетом того, что законодатель отказывается
от предоставления государственных и муниципальных земель в пожизненное наследуемое
владение и постоянное (бессрочное) пользование (за исключением незначительного количества
случаев, предусмотренных ЗК РФ), арендные отношения, как, впрочем, и правоотношения
частной собственности на земельные участки, получают все большее развитие.
Арендные отношения возникают на основе договора аренды. По договору аренды
земельного участка арендодатель обязуется предоставить арендатору земельный участок за
плату во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК РФ).
Вряд ли можно согласиться с утверждением, согласно которому арендатору земельного участка
переходит право (правомочие) владения и пользования им1. Передача по договору аренды и
права владения, и права пользования является достаточно традиционным, но не единственным
вариантом арендных отношений.
1
См., например: Земельное право / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1998. С. 96 (авт. — Е.А.
Галиновская); также см.: Добрачев Д.В. Некоторые проблемы практики разрешения споров,
связанных с применением договора аренды земельного участка // ВВАС РФ. 2005. № 1.С. 159.
Согласно ст. 22 ЗК РФ в качестве арендодателей могут выступать собственники
земельных участков, а также законные представители лиц, не достигших совершеннолетия, при
получении последними земельных участков в порядке наследования (в аренду такой участок
может быть сдан на срок до достижения наследником совершеннолетия). Хотя названная норма
сформулирована как императивная, разумно при определении круга потенциальных
арендодателей учитывать и ст. 608 ГК РФ, которая закрепляет, что арендодателями кроме
собственников могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать
имущество в аренду.
Арендаторами могут быть любые физические и юридические лица, включая иностранных
граждан, лица без гражданства, иностранные юридические лица, за исключением случаев,
предусмотренных ЗК РФ. В ряде случаев установлены дополнительные требования к
арендаторам.
Органы местного самоуправления ведут списки арендаторов земли, находящейся в
государственной, муниципальной собственности.
Возможно заключение договора аренды земельного участка с множественностью лиц на
стороне арендатора. Такой договор может быть заключен: а) если в здании, находящемся на
неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности,
другим лицам — на праве хозяйственного ведения или всем лицам — на праве хозяйственного
ведения (при этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон
на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании); б) если здание
(помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким
лицам на праве собственности; в) при приватизации расположенных на неделимом земельном
участке частей зданий, строений и сооружений, признаваемых самостоятельными объектами
недвижимости. Для приобретения прав на земельный участок обладатели прав на недвижимое
имущество, покупатели приватизируемых частей зданий, строений, сооружений (граждане или
юридические лица) совместно обращаются в орган местного самоуправления или орган
государственной власти в соответствии с его компетенцией. Договоры аренды с
множественностью лиц уже получили распространение на практике. При множественности лиц
на стороне арендатора возникающее из договора аренды обязательство может носить
солидарный или долевой характер.
По общему правилу изменение сторон договора аренды не является основанием для
изменения или прекращения договора аренды (ст. 617 ГК РФ).
К существенным условиям договора аренды земельных участков (необходимым и
достаточным для заключения договора) закон относит следующее:
Предмет договора. В договоре должны быть указанны данные, позволяющие
определенно установить передаваемое (подлежащее передаче) имущество, т.е. должно быть
указано местоположение, площадь, целевое назначение, категория участка, кадастровый номер
(государственный учетный номер) земельного участка. К договору должен быть приложен
кадастровый паспорт земельного участка, если сдается только часть земельного участка, то на
прилагаемом кадастровом паспорте указывается часть земельного участка, сдаваемого в аренду.
По договору аренды может быть передан земельный участок, если он не изъят из оборота.
Размер арендной платы (ст. 65 ЗК РФ) является существенным условием договора аренды
земельного участка.
Что касается такого условия договора аренды, как срок, то действующее федеральное
законодательство фактически этот вопрос отдало на самостоятельное разрешение
непосредственно сторонам договора. Ранее (по Земельному кодексу РСФСР 1991 г.) различа-
лась краткосрочная аренда (сроком до 5 лет) и долгосрочная (на земли местных Советов
народных депутатов до 50 лет). Хотя ГК РФ предусматривает возможность установления
законом максимальных предельных сроков договора аренды отдельных видов имущества (ч. 3
ст. 610), при принятии ЗК РФ предложение об установлении сроков договора аренды земельных
участков не нашло достаточной поддержки. Ограничение предусмотрено в ЗК РФ в отношении
земельных участков, передаваемых в аренду для государственных или муниципальных нужд
либо для проведения изыскательских работ. Срок в этих случаях — не более одного года.
Причем в пределах срока договора аренды арендатор обязан по требованию арендодателя
привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с
разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ;
выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные
обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка. Также
продолжительность договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности и расположенного в границах земель, зарезервированных для
государственных или муниципальных нужд, ограничивается сроком резервирования таких
земель.
Кроме того, уже после введения в действие ЗК РФ были приняты нормативные акты,
установившие для ряда случаев предельные сроки договоров аренды определенных земельных
участков. Во-первых, в соответствии с ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» собственнику приватизированного объекта недвижимости,
расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной
собственности, может быть предоставлен соответствующий земельный участок в аренду на
срок не более чем 49 лет, а если объект недвижимости расположен на земельном участке в
границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, — на
срок, не превышающий срока резервирования земель, если иное не установлено соглашением
сторон (ч. 3 ст. 28). Во-вторых, договор аренды земельных участков сельскохозяйственного
назначения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет (ч. 3 ст. 9 ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения»). В-третьих, максимальный срок договора аренды
лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности,
составляет 49 лет (ст. 72 Л К РФ).
На практике субъекты РФ устанавливают предельные сроки аренды (обычно 25—50 лет),
которые применяются при аренде соответствующих земель. Федеральным законом «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения» субъектам РФ предоставлено право определять
минимальный срок аренды земельных участков сельскохозяйственных угодий в зависимости от
их разрешенного использования.
Поскольку срок не является существенным условием договора аренды земельных
участков, то договор аренды может быть заключен как с указанием срока, так и без данного
указания. В последнем случае имеет место бессрочный договор или, точнее, договор,
заключенный на неопределенный срок. Отличие между этими двумя видами договоров аренды
проявляется прежде всего в различном порядке их расторжения.
Договор аренды должен быть письменно оформлен. Договор аренды земельного участка,
договор субаренды земельного участка, заключенные на срок менее чем 1 год, не подлежат
государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральным законом.
Договор аренды, заключенный без указания срока, государственной регистрации не подлежит,
поскольку в соответствии с приведенным требованием земельного кодекса государственной
регистрации подлежит только договор с определенным сроком действия (срочный договор).
Также при продлении договора аренды земельного участка, заключенного на срок менее одного
года, на такой же срок после окончания первоначального срока аренды отношения сторон
регулируются новым договором аренды, который не подлежит государственной регистрации.
Несмотря на то что аренда в ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» названа как обременение (ограничение) права, отдельной
регистрации права аренды, например, в случаях, когда не подлежит государственной
регистрации договор аренды, не требуется.
К особенностям порядка заключения договора аренды земельного участка следует
отнести то, что такой договор в некоторых случаях (например, в отношении земельных
участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности) может быть заключен только по итогам торгов. В г. Москве
установление арендных отношений посредством проведения конкурсов имеет широкое
применение.
При передаче в аренду находящихся в государственной или муниципальной
собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения требуется
предварительное и заблаговременное опубликование сообщения о наличии предполагаемых для
такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных
субъектом РФ. Если в течение одного месяца с момента опубликования сообщения поступили
два и более заявления о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах,
аукционах). Соблюдение процедуры предварительного сообщения в средствах массовой
информации и проведение торгов не требуются при предоставлении государственных или
муниципальных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения религиозным
организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям,
образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных мало-
численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого
участка при проведении торгов выступает в соответствии со своей компетенцией
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Организатором торгов выступает собственник (который определяет форму проведения торгов,
начальную цену предмета проведения торгов и сумму задатка) или действующая на основании
договора с ним специализированная организация (ст. 38 ЗК РФ).
Порядок организации и проведения торгов по продаже права на заключение договоров
аренды земельных участков из состава земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, определен постановлением Правительства РФ от 11 ноября
2002 г. № 808. Порядок организации и проведения торгов по продаже права на заключение
договоров аренды государственных или муниципальных земельных участков для жилищного
строительства или для их комплексного освоения с целью жилищного строительства
регулируется специальными нормами ст. 38.1 и ст. 38.2 ЗК РФ.
Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного
строительства может производиться на основании заявления гражданина, заинтересованного в
предоставлении земельного участка в следующем порядке.
В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду
земельного участка компетентный орган может принять решение о проведении аукциона по
продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного
участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого
земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади,
разрешенного использования в периодическом печатном издании, определяемом
соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта РФ, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о приеме
указанных заявлений на официальном сайте соответственно Правительства РФ, субъекта РФ,
муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования)
в сети Интернет.
В случае если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений
о предоставлении в аренду земельного участка другие заявления не поступили, компетентный
орган принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного
строительства в аренду гражданину, подавшему заявление. Договор аренды этого земельного
участка подлежит заключению в двухнедельный срок после государственного кадастрового
учета участка.
Если же поступает хотя бы одно заявление о предоставлении в аренду такого земельного
участка, проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного
участка.
Права и обязанности сторон договора аренды земельного участка определяются в
соответствии с положениями гл. 34 ГК РФ («Аренда») и земельного законодательства. Следует
учитывать, что земельное законодательство более детально определяет права и обязанности лиц
по использованию земельных участков (ст. 40—42 ЗК РФ), а также содержит специфические
требования, обязательные для исполнения арендаторами земельных участков, предоставленных
для их комплексного освоения в целях жилищного строительства (см. п. 3 ст. 30.2 ЗК РФ).
Арендатор земельного участка по истечении срока договора аренды при надлежащем
исполнении своих обязанностей имеет преимущественное право на заключение нового
договора аренды земельного участка1, за исключением: а) если на этом участке находится
здание, строение, сооружение, то именно их собственник имеет преимущественное право
покупки или аренды земельного участка (ч. 3 ст. 35; ч. 1 ст. 36 ЗК РФ); б) случаев, когда
договор аренды подлежит прекращению (к ним относятся, в частности, случаи нарушения
арендатором своих обязанностей по использованию земельного участка; изъятия земельного
участка для государственных или муниципальных нужд; реквизии участка).
1
Существует и точка зрения, согласно которой арендатор земельного участка имеет право
на преимущественное заключение договора аренды на новый срок независимо от его
добросовестности в исполнении своих обязанностей (Комментарий к Земельному кодексу
Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 113-114 (авт.
— А.Д. Куликов)). Приведенное суждение не согласуется с системным толкованием ст. 22,46
ЗК РФ, ст. 621 ГК РФ. Да и «навязывание» арендатору в качестве контрагента лица, которое не
выполняло (или выполняло ненадлежащим образом) свои обязанности по договору аренды,
явно противоречит основному принципу гражданского законодательства — принципу свободы
договора.
Арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон —
арендаторов земельных участков, вправе без согласия собственника земельного участка, при
условии его уведомления (письменного), если иное не предусмотрено договором, передать свои
права и обязанности по договору аренды третьему лицу, в том числе внести арендные права в
качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества или паевого
взноса в производственный кооператив. В этих случаях ответственным по договору аренды
земельного участка становится новый арендатор земельного участка за исключением передачи
арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не
требуется. В соответствии с требованиями ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» арендатор
земельного участка вправе отдать арендные права земельного участка в залог в пределах срока
договора аренды земельного участка только с согласия собственника земельного участка. Залог
права аренды допускается без согласия собственника земельного участка при условии его
уведомления только при аренде земельного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, на срок более чем пять лет.
Выделение в ч. 6 ст. 22 ЗК РФ отдельного права арендатора земельного участка на
передачу арендованного участка в субаренду в пределах срока договора аренды без согласия
собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды
земельного участка не предусмотрено иное, привело к тому, что по договору субаренды
земельного участка ответственным в соответствии с ч. 2 ст. 615 ГК РФ остается арендатор.
Вместе с тем на субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков,
предусмотренных ЗК РФ. Эти правила не распространяются на арендаторов земельных
участков — резидентов особых экономических зон.
Несколько иные правила установлены для аренды земельного участка, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, сроком более 5 лет. Арендатор по такому
договору имеет право, если иное не установлено федеральными законами, в пределах срока
договора аренды земельного участка передать свои права и обязанности по этому договору
третьему лицу (в том числе права и обязанности, указанные выше) без согласия собственника
участка при условии его уведомления, и ограничение такого права арендатора в договоре
аренды не допускается. Кроме того, в ЗК РФ подчеркивается, что изменение условий договора
аренды земельного участка без согласия его арендатора, ограничение установленных договором
прав его арендатора не допускается, и досрочное расторжение договора сроком свыше 5 лет по
требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном
нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Таким образом, были
установлены дополнительные гарантии для стабильного использования государственного,
муниципального земельного участка на условиях договора аренды сроком более 5 лет и меры
дополнительного ограждения прав арендаторов от возможного произвола органов власти.
При продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его
покупки (в порядке, установленном для случаев продажи доли в праве общей собственности
постороннему лицу), за исключением тех случаев, когда на участке находится объект
недвижимости (здание, строение, сооружение), принадлежащий на вещном праве другому лицу
(ч. 1 ст. 36 ЗК РФ). Также ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
предусмотрено право арендатора на приобретение арендуемого земельного участка в
собственность по его рыночной цене по истечении трех лет с момента заключения договора при
условии надлежащего использования. Исключение составляют случаи, указанные в названном
Законе (ч. 5 ст. 10).
Основаниями прекращения договора аренды земельного участка являются:
соглашение сторон;
истечение срока договора аренды (если договор аренды не считается возобновленным —
ч. 2 ст. 621 ГК РФ);
судебное решение о расторжении договора;
требование одной из сторон о расторжении договора аренды, заключенного на
неопределенный срок.
Процедура расторжения договора различна для срочного договора аренды и договора
аренды с неопределенным сроком. Если срок в договоре аренды не определен, каждая из сторон
вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три
месяца (законом или договором может быть установлен
иной срок). Досрочное расторжение договора аренды земельного участка осуществляется
по инициативе одной из сторон только в судебном порядке. Арендодатель вправе требовать
досрочною расторжения договора только после направления арендатору письменного
предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок. Основания
досрочного расторжения договора аренды земельного участка установлены в ст. 619, 620 ГК
РФ, ст. 46 ЗК РФ, а также могут быть предусмотрены в договоре. Так, согласно нормам ГК РФ
арендатор может требовать расторжения договора, если арендодатель не предоставляет
имущество в пользование арендатору либо создает препятствия пользованию имуществом;
земельный участок в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в
непригодном для использованы состоянии и др. или арендодатель вправе требовать
расторжения, если, например, арендатор существенно ухудшает качество земельного участка,
более двух раз подряд по истечении установленною договором срока платежа не вносит
арендную плату.
Нормы ЗК РФ предусматривают дополнительные основания прекращения аренды
земельного участка по инициативе арендодателя.
§ 6. БЕЗВОЗМЕЗДНОЕ СРОЧНОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ
В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:

а) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в
соответствии с его компетенцией:
государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также
органам государственной власти и органам местного самоуправления, на срок не более чем
один год;
лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на
строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федеральное
бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета, на основе заказа,
размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на
срок строительства объекта недвижимости;
религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений
религиозного и благотворительного назначения — на срок строительства этих объектов недви-
жимости;
религиозным организациям, имеющим в соответствии с федеральными законами на праве
безвозмездного срочного пользования здания, строения, сооружения религиозного и
благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, на срок безвозмездного срочного
пользования объектами недвижимости;
до 2014 г. — организациям, осуществляющим строительство олимпийских объектов,
Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи
как горноклиматического курорта;
б) гражданам в виде служебного надела;
в) из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным
гражданам или юридическим лицам на основании договора безвозмездного пользования.
Договор безвозмездного пользования земельным участком — это договор, по которому
одна сторона обязуется передать или передает земельный участок в безвозмездное временное
пользование другой, а последняя обязуется вернуть этот участок в том состоянии, в котором
она ее получила, или в состоянии, обусловленном договором (ст. 689 ГК РФ)1 ЗК РФ.
1
Земельное и гражданское законодательство используют различные термины: «без-
возмездное срочное пользование» (ЗК РФ) и «безвозмездное пользование» (ГК РФ). По-
видимому, это связано со стремлением законодателя провести четкую грань между
безвозмездным срочным пользованием, с одной стороны, и арендой, постоянным (бессрочным)
пользованием — с другой: «безвозмездность» — отграничивает от аренды, а «срочность» — от
постоянного пользования.
Основное отличие договора безвозмездного срочного пользования от договора аренды
заключается в его безвозмездном характере. Сторона, получающая имущество по договору
безвозмездного срочного пользования, не платит другой за пользование им.
Отношения, возникающие из договора безвозмездного срочного пользования,
регулируются гл. 36 ГК РФ («Безвозмездное пользование»), а также отдельными нормами гл. 35
ГК РФ («Аренда»), ст.24 3К РФ.
Служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам
организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного
хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных
заповедников и национальных парков. Категории работников отраслей, имеющих право на
получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются
законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время
установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению
соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. По общему
правилу право безвозмездного срочного пользования на служебный надел прекращается при
прекращении работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был
предоставлен. Прекращение права оформляется решением организации, предоставившей такой
надел в пользование. Работник, прекративший соответствующие трудовые отношения, имеет
право использовать этот надел после прекращения трудовых отношений в течение срока,
необходимого для окончания сельскохозяйственных работ. Земельный кодекс РСФСР 1991 г.
содержал более четкую формулировку: «в случае, когда на служебном наделе произведен посев
сельскохозяйственных культур, право пользования уволенного работника служебным наделом
прекращается после снятия урожая» (ст. 86).
Право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые
отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности. Также право
на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи:
работника, призванного на действительную срочную военную службу или
альтернативную службу, на весь срок прохождения службы;
работника, поступившего на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении;
работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей.
Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми
родителями работника пожизненно, детьми работника — до их совершеннолетия.
Право безвозмездного срочного пользования земельным участком согласно ч. 1 ст. 47 ЗК
РФ прекращается по решению лица, предоставившего земельный участок, или по соглашению
сторон.
Право безвозмездного срочного пользования прекращается при истечении срока, на
который земельный участок был предоставлен; при добровольном отказе обладателя права от
принадлежащего ему права; а также при наличии оснований для принудительного прекращения
указанного права.
§ 7. ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Земельный кодекс РФ устанавливает порядок, основания и условия принудительного

прекращения иных видов прав на земельный участок, кроме сервитута (ч. 2 ст. 45; ч. 2 ст. 46; ч.
2 ст. 47; ст. 54 ЗК РФ). Предусмотренные в указанных нормах правила не распространяются на
право собственности. Земельное законодательство устанавливает более широкий круг
оснований прекращения иных прав. Так, право постоянного (бессрочного) пользования и право
пожизненного наследуемого владения могут быть прекращены в принудительном порядке при
систематической неуплате земельного налога, а право собственности по этому основанию
прекращено быть не может.
В этом параграфе будут рассмотрены основания прекращения таких прав на земельные
участки, как право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого
владения, аренды, безвозмездного срочного пользования земельным участком и сервитута.
Основания и порядок прекращения указанных прав содержатся в различных статьях Земельного
кодекса РФ и отличаются друг от друга в зависимости от вида прав на земельный участок.
Землевладельцы, землепользователи, которым земельные участки предоставлены на праве
постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения, могут
отказаться от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке,
предусмотренных ЗК РФ. Для добровольного отказа от принадлежащего права требуется
внешнее выражение воли землевладельца или землепользователя на прекращение
соответствующего права в форме письменного заявления об отказе от осуществления
принадлежащего ему права пожизненного наследуемого владения или права постоянного
(бессрочного) пользования.
К заявлению об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования земельным
участком или права пожизненного наследуемого владения земельным участком прилагаются
кадастровая карта (план) земельного участка (при ее наличии), подлинники документов,
удостоверяющих права на землю, в случае их отсутствия — копия решения исполнительного
органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении зе-
мельного участка, а также копия документа, удостоверяющего личность (для гражданина), или
копия документа, подтверждающего государственную регистрацию юридического лица. К
заявлениям государственных и муниципальных учреждений, государственных и
муниципальных предприятий должен быть приложен документ, подтверждающий согласие
органа, создавшего соответствующее юридическое лицо, или иного действующего от имени
учредителя органа на отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным
участком.
Поскольку земельные участки, которые предоставлены физическим и юридическим лицам
на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования,
находятся в государственной или муниципальной собственности, то при получении органом
государственной власти или органом местного самоуправления (в зависимости от того, кто
является собственником участка) заявления об отказе от принадлежащего физическому или
юридическому лицу права они должны в месячный срок вынести решение о прекращении
соответствующего права.
Копия указанного решения в трехдневный срок со дня его принятия направляется лицу,
подавшему заявление об отказе от права на земельный участок.
Момент прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком
или права пожизненного наследуемого владения земельным участком зависит от того, было ли
соответствующее право зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним или нет. Незарегистрированное право на земельный
участок прекращается у землевладельца или землепользователя с момента принятия решения о
прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного
наследуемого владения земельным участком. Орган, принявший данное решение, обязан
сообщить об отказе от права на земельный участок в налоговый орган по месту нахождения
такого земельного участка и в орган, осуществляющий деятельность по ведению
государственного кадастра недвижимости, в недельный срок со дня принятия решения. В
случае, если право на земельный участок было ранее зарегистрировано в
Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления в
недельный срок со дня принятия решения обязан обратиться в орган, осуществляющий государ-
ственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для государственной
регистрации прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком
или права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Право постоянного
(бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения земельным
участком прекратится с даты внесения соответствующей записи в Единый государственный
реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В ст. 45 ЗК РФ, нормы которой специально посвящены основаниям прекращения права
пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования, не
упоминаются такие основания прекращения, как прекращение деятельности юридического лица
(ликвидация) — землепользователя, а также смерть гражданина — землевладельца и отсутствие
у него наследников.
Основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования
и права пожизненного наследуемого владения земельным участком перечислены в ч. 2 ст. 45 ЗК
РФ.
С 1 января 2007 г. перечень, содержащийся в ч. 2 ст. 45 ЗК РФ, перестал быть
исчерпывающим, и основания для принудительного прекращения права постоянного
(бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком могут
быть установлены и иными федеральными законами.
Органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность по своему
усмотрению независимо от оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 45 ЗК РФ, принудительно
прекратить право постоянного (бессрочного) пользования федерального государственного
унитарного предприятия, федерального государственного учреждения земельным участком,
полномочия по управлению и распоряжению которым было передано этому органу власти (см.
ст. 3.2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Такое право
предоставлено применительно к находящимся в федеральной собственности и предостав-
ленным федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным
государственным учреждениям земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного
назначения, в отношении которых в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. было принято
решение об их включении в границы населенных пунктов для жилищного строительства,
строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях
жилищного строительства. Полномочия по управлению и распоряжению указанными
земельными участками Российская Федерация передает органам государственной власти
субъектов РФ на срок полтора года с даты принятия соответствующего решения. Ограничение
по сроку действия полномочий не применяется, если в этот срок (полтора года) органы
государственной власти субъектов РФ примут решение о предоставлении данных земельных
участков в постоянное (бессрочное) пользование, заключат договор аренды или безвозмездного
срочного пользования таких земельных участков.
В течение установленного срока в отношении земельных участков, полномочия по
управлению и распоряжению которыми было передано органам государственной власти
субъектов РФ, именно эти органы власти принимают решения о прекращении права по-
стоянного (бессрочного) пользования при добровольном отказе от него федеральными
учреждениями и федеральными предприятиями и вправе по своему усмотрении прекратить
право постоянного (бессрочного) пользования указанными земельными участками. Право
постоянного (бессрочного) пользования, не зарегистрированное в Едином государственном
реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, прекращается с даты принятия со-
ответствующего решения. Зарегистрированное в едином государственном реестре право
постоянного (бессрочного) пользования прекращается с момента государственной регистрации
прекращения этого права, которое производится на основании принятого органом
государственной власти субъекта РФ решения.
При наличии заявления федеральных государственных унитарных предприятий,
федеральных государственных учреждений, права на земельные участки которых были
принудительно прекращены по усмотрению органов государственной власти субъектов РФ, эти
органы обязаны предоставить в порядке, предусмотренном ст. 34 ЗК РФ, земельные участки,
равнозначные по площади, целевому назначению и виду разрешенного использования
земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения, включенным в
границы населенных пунктов.
В случае, если в границы населенных пунктов включены земельные участки из состава
земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в федеральной собственности,
предоставлены на праве аренды федеральным государственным унитарным предприятиям,
федеральным государственным учреждениям и полномочия по распоряжению и управлению
которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, аренда таких земельных
участков в течение указанного выше срока может быть в соответствии со ст. 3.2 ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» прекращена по инициативе
органов государственной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном ЗК РФ, независимо
от оснований, предусмотренных п. 2 ст. 46 ЗК РФ (где установлены случаи прекращения
аренды по инициативе арендодателя). Так же как и при принудительном прекращении права
постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по усмотрению органа
государственной власти субъекта РФ, арендаторы, право которых было прекращено по
инициативе указанных органов в соответствии со ст. 3.2 ФЗ «О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации», вправе требовать предоставления равнозначных земельных
участков. Хотя в ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
установлено, что аренда прекращается в порядке, предусмотренном земельным кодексом, ЗК
РФ не определяет процедуру прекращения права аренды, отсылая по этому вопросу к нормам
гражданского законодательства (см. п. 1 ст. 46).
Как уже было указано, основания прекращения права аренды земельных участков
содержатся как в общих положениях гражданского законодательства, регулирующих
прекращение аренды недвижимого имущества, так и в специальных нормах земельного
законодательства. В соответствии с гражданским законодательством основания и порядок
прекращения права аренды зависят от того, заключен ли договор аренды, являющийся
основанием возникновения соответствующего права, с указанием срока или без срока (договор
аренды на неопределенный срок). Подробнее основания и порядок прекращения права аренды
были раскрыты при рассмотрении вопроса об аренде земельных участков.
Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается либо по
соглашению сторон, либо по единоличному решению лица, предоставившего земельный
участок. Основания для прекращения права безвозмездного срочного пользования совпадают с
основаниями, предусмотренными для прекращения права постоянного (бессрочного)
пользования и права пожизненного наследуемого владения (ч. 1 , 2 ст. 45 ЗК РФ).
Дополнительным основанием является истечение срока, на который земельный участок был
предоставлен в безвозмездное срочное пользование.
Особенности оснований прекращения на служебный надел (а это — основной вид
безвозмездного срочного пользования) связаны с самой природой этого права (см. § 6 данной
главы).
Андреев Ю. О сервитутах // Хозяйство и право. 2004. № 5.
Волков Г.А., Голиченков А.К., Хаустов Д.В. Проблемы совершенствования правового
регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования
линейных сооружений // Экологическое право. 2006. № 2.
Дмитриев A.B. Множественность лиц на стороне арендатора: вопросы теории и практики
// Юридический мир. 2002. № 5.
Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961.
Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право.
2003. № 1.
Медведев С. Земельные сервитуты в контексте земельного и гражданского
законодательства // Хозяйство и право. 2003. №11.
Станкевич С. Вещные права на землю юридических лиц РФ и Белоруссии // Журнал
Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России // Экологическое право.
2003. № 1.
Харьков В. Рациональное использование земельных ресурсов: понятие и правовое
регулирование // Государство и право. 2000. № 9.
Глава 6.
ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Впервые только в Земельном кодексе РФ была включена специальная статья об

основаниях возникновения прав на землю (ст. 25). В соответствии с ч. 1 ст. 25 ЗК РФ права на
земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством
и иными федеральными законами. Особое выделение гражданского законодательства, согласно
нормам которого определяются основания возникновения прав на земельные участки,
объясняется тем, что участки являются объектами недвижимости, положения о правовом
режиме которых содержатся в гражданском законодательстве.
При определении оснований возникновения прав на земельные участки, закрепленных в
гражданском законодательстве, необходимо обратиться к ст. 8 ГК РФ, которая содержит общий
перечень оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. В Гражданском кодексе
РФ выделяются и специальные правила (гл. 14), определяющие основания приобретения права
собственности. В соответствии со ст. 8 ГК РФ права возникают из оснований, предусмотренных
законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц,
которые, хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и
смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.
Наиболее распространенными основаниями являются сделк и — действия граждан и
юридических лиц, направленные на возникновение соответствующих прав и обязанностей
(договор об установлении сервитута в отношении земельного участка или договор аренды), а
также административные правовые акты о предоставлении в собственность, постоянное
(бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности. Кроме этого, права на
земельные участки могут возникать также: из судебного решения, в результате приобретения
земельных участков по основаниям, допускаемым законом; вследствие иных действий, граждан
и юридических лиц, вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает
наступление соответствующих последствий.
§ 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ
Решением исполнительных органов государственной власти или органов местного

самоуправления осуществляется предоставление гражданам и юридическим лицам земельных
участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Исполнительные органы государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного
самоуправления вправе распоряжаться земельными участками, находящимися соответственно в
федеральной собственности, в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.
По общему правилу предоставление земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц
осуществляется за плату. Соответственно, в данном случае основанием возникновения права
собственности на земельные участки служит юридический состав, включающий
административно-правовой акт (решение о предоставлении земельного участка в
собственность) и договор купли-продажи. Бесплатно могут предоставляться земельные участки
в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст.
28 ЗК РФ). Так, земельный участок может быть бесплатно предоставлен для строительства в
границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, лицу, с
которым в установленном порядке заключен договор о развитии застроенной территории.
В соответствии с ч. 2 ст. 28 ЗК РФ иные нормативные акты (кроме ЗК РФ, федеральных
законов, законов субъектов РФ), например указы Президента РФ, устанавливавшие основания
бесплатного приобретения земель из государственной, муниципальной собственности
гражданами и юридическими лицами, применению не подлежат с момента введения в действие
ЗК РФ.
Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам
земельные участки предоставляются только за плату (ч. 5 ст. 28 ЗК РФ).
Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в
собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства,
огородничества, животноводства, дачного строительства, личного подсобного хозяйства и
индивидуального жилищного строительства, устанавливаются:
федеральными законами — из земель, находящихся в федеральной собственности;
законами субъектов РФ — из земель, находящихся в собственности субъектов РФ;
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления — из земель,
находящихся в собственности муниципальных образований.
Так, Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена
Славы имеют право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка для
индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного
подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, устанавливаемых ЗК РФ, но
не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности (ч. 4
ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. №4301-1 (с послед, изм.) «О статусе Героев Советского
Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»1).
1
ВВС РФ. 1993. № 7. Ст. 247.
Земельные участки предоставляются в собственность гражданам и юридическим лицам,
если они не ограничены в обороте или хотя и ограничены в обороте, но федеральным законом
разрешено их предоставление в собственность граждан и юридических лиц.
При предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, в аренду основанием возникновения права будет юридический
состав: решение о предоставлении земельного участка в аренду и заключаемый на основании
этого решения договор аренды. В остальных случаях при предоставлении государственных или
муниципальных земельных участков решение о предоставлении земельного участка в
постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное срочное пользование является
единственным основанием для возникновения соответствующего права (см. ст. 20, 24, 29 ЗК
РФ).
Законодательством установлен различный порядок принятия решения о закреплении
земельного участка за гражданами и юридическими лицами: при первичном выделении
земельного участка для строительства, при первичном выделении земельного участка для
целей, не связанных со строительством, при переоформлении существующего права на
земельный участок на право собственности.
В соответствии с ч. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность
граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности. Такой отказ допускается только в случаях: изъятия земельного
участка из оборота; наличия установленного федеральным законом запрета на приватизацию
земельных участков; резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.
Ограничения на приватизацию земельных участков, на которых расположены объекты
недвижимости (в т.ч. имущественные комплексы), установлены в п. 8 ст. 28 ФЗ «О
приватизации государственного или муниципального имущества». В соответствии с этим
законом, в частности, не подлежат отчуждению земельные участки, находящиеся в границах
земель, зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению.
Предоставление земельного участка для строительства. В целях обеспечения
жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной
собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, опре-
деленных федеральными законами, Правительство РФ приняло постановление,
устанавливающее до 1 января 2009 г. мораторий на согласование сделок, связанных с
распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности1. Данный
мораторий затрагивает земельные участки, которые:
1
См.: Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жи-
лищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной
собственности» // СЗ РФ. 2008. № 14. Ст. 1424. Министерству регионального развития РФ дано
поручение разработать проект нормативного акта, устанавливающего порядок использования в
целях строительства указанных земельных участков.
а) предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным
государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям
наук и созданным такими академиями организациям;
б) не предоставлены гражданам или юридическим лицам (за исключением указанных
выше);
в) расположены в границах населенных пунктов либо в пределах:
30 километров от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн
человек;
15 километров от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс.
человек до 1 млн человек;
5 километров от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тыс.
человек.
Ограничения касаются отчуждения не только указанных земельных участков, но и
объектов недвижимого имущества, расположенных на этих земельных участках (например,
установлен запрет на проведение аукционов). Такой мораторий не имеет безусловного
характера, допускаются отдельные исключения из общего правила о запрете согласования
сделок с названными земельными участками. Запрет не распространяется на случаи:
а) предоставления земельных участков после 4 апреля 2008 г.:
по результатам состоявшихся до указанной даты торгов по продаже земельных участков,
находящихся в федеральной собственности, или продаже права на заключение договора аренды
таких земельных участков либо аукционов на право заключения инвестиционного договора;
в целях исполнения государственных контрактов на строительство для обеспечения
федеральных государственных нужд;
для строительства объектов государственного или муниципального значения, указанных в
ст. 49 ЗК РФ;
в рамках исполнения договоров о развитии застроенной территории;
взамен земельных участков, изымаемых для федеральных государственных нужд;
резидентам особой экономической зоны в ее пределах, а также нерезидентам особой
экономической зоны для строительства объектов инфраструктуры особой экономической зоны;
для строительства объектов в соответствии с концессионными соглашениями;

лицам, получившим лицензию на недропользование, или лицам, заключившим договор
водопользования (в отношении которых вынесено решение о предоставлении водного объекта в
пользование), в целях строительства объектов, необходимых для осуществления деятельности,
предусмотренной указанными документами;
для размещения олимпийских объектов;
для строительства объектов, необходимых для проведения форума «Азиатско-
Тихоокеанское экономическое сотрудничество»;
по отдельным решениям Правительства РФ;
б) приватизации земельных участков в составе имущественного комплекса, включенного
в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные
направления приватизации федерального имущества на 2008—2010 гг.;
в) продажи земельных участков в процессе реализации высвобождаемого военного
имущества;
г) продажи, предоставления в аренду и совершения иных установленных
федеральным законом действий по распоряжению земельными участками, на которых
расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности граждан и
юридических лиц.
Предоставление земельного участка для строительства из земель, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, может осуществляться без
предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным
согласованием мест размещения объектов.
Земельные участки в границах особой экономической зоны могут предоставляться во
временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды. Резиденту
особой экономической зоны земельные участки предоставляются без проведения торгов и
предварительного согласования мест размещения таких объектов на основании заявлений в
соответствии с законодательством РФ об особых экономических зонах. В таком же порядке
предоставляются земельные участки акционерному обществу, сто процентов акций которого
принадлежит РФ, управляющей компании, в случае привлечения их в установленном порядке
для выполнения функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета
субъекта РФ, местного бюджета объектов недвижимости в границах особой экономической
зоны и на прилегающей к ней территории и по управлению этими и ранее созданными
объектами.
Также федеральным законодательством устанавливаются особенности предоставления
земельных участков для строительства олимпийских объектов, необходимых для проведения
XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в г. Сочи. До 2014 г. без
предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов
предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов:
федерального значения за счет средств федерального бюджета — организациям,
осуществляющим строительство соответствующих олимпийских объектов в безвозмездное
срочное пользование;
федерального значения за счет средств юридических лиц — Государственной корпорации
по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического
курорта в безвозмездное срочное пользование или аренду;
краевого или муниципального значения — организациям, осуществляющим
строительство таких олимпийских объектов, в безвозмездное срочное пользование.
Согласно требованиям ЗК предоставление земельного участка без предварительного
согласования производится при размещении объектов в городском или сельском поселении в
соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и
застройки (зонированием территорий), а также в случаях предоставления земельного участка
для нужд сельскохозяйственного производства или земельного участка из состава земель
лесного фонда, для жилищного строительства или для комплексного освоения земельного
участка в целях жилищного строительства1, либо гражданину для индивидуального жилищного
строительства, ведения личного подсобного хозяйства. В остальных случаях земельные участки
могут предоставляться для строительства с предварительным согласованием места размещения
объекта (например, для строительства нежилых помещений, промышленных производств).
1
Комплексное освоение включает в себя подготовку документации по планировке
территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства
объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в
соответствии с видами разрешенного использования, из земель, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду без
предварительного согласования места размещения объекта.
Если земельный участок для строительства без предварительного согласования места
размещения объекта может предоставляться как в собственность, так и в аренду2 или в
безвозмездное срочное пользование (лицам, с которыми заключен государственный или
муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости полностью за счет бюджета,
а также лицам, осуществляющим строительство олимпийских объектов, Государственной
корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи), то
предоставление земельного участка с согласованием места размещения объекта осуществляется
исключительно в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование, а религиозным организациям
для строительства зданий, строений, сооружения религиозного и благотворительного
назначения — в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих объектов.
2
Исключение составляет предоставление земельных участков для их комплексного ос-
воения в целях жилищного строительства, которое осуществляется только в аренду.Без
предварительного согласования мест размещения объектов предоставление земельного
участка в собственность осуществляется исключительно на торгах. Без проведения торгов
возможно предоставление земельного участка в собственность для строительства в границах
застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, лицу, с которым в
установленном градостроительным законодательством порядке заключен договор о развитии
застроенной территории. Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по
продаже земельных участков определен в Правилах организации и проведения торгов по
продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных
участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных
постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808'. С 1 октября 2005 г. вступили в
силу новые статьи ЗК РФ, нормы которых специально регулируют порядок организации и
проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков
из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по продаже
земельных участков для жилищного строительства и их комплексного освоения в целях
жилищного строительства (ст. 38.1, 38.2). В этих случаях общие нормы постановления от 11
ноября 2002 г. № 808 не применяются.
Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с
утвержденным генеральным планом города или другого поселения, иной градостроительной и
землеустроительной документацией.
1
СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.
При проведении торгов в качестве продавца земельного участка выступает орган
государственной власти или местного самоуправления. Продажа федеральных земельных
участков или права их аренды осуществляется по решению Правительства РФ (конкурс) или
Федерального агентства по управлению государственным имуществом (аукцион). Продажа
земельных участков или права аренды земельных участков, находящихся в собственности
субъекта РФ или муниципальной собственности, осуществляется соответственно по решению
органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.
В качестве организаторов торгов выступает либо продавец, либо специализированная
организация, действующая на основании договора с продавцом. Торги являются открытыми по
составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может
быть закрытым по форме подачи предложения по цене.
Аукционы по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного
участка для жилищного строительства проводятся только в отношении земельного участка,
прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное
использование такого земельного участка, а также технические условия подключения такого
объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение.
Особенности проведения аукциона по продаже земельного участка для жилищного
строительства установлены в ст. 38.1 ЗКРФ. В случае признания аукциона несостоявшимся по
причине наличия лишь одного участника это лицо вправе заключить договор купли-продажи
или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка, а орган государственной
власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, обязан
заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона.
Предоставление земельных участков без предварительного согласования мест размещения
объектов осуществляется в несколько стадий.
1. Проводятся работы по формированию земельного участка. Под формированием
земельного участка в данном случае понимается комплекс работ по выполнению работ, в
результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для
осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке,
осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка; определению
разрешенного использования земельного участка; определению технических условий
подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение
объектов и сетям инженерно-технического обеспечения.
2. После формирования земельного участка принимается решение о проведении
торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельного участка без проведения торгов;
осуществляется публикация сообщения о проведении торгов или приеме заявлений
0 предоставлении земельных участков без проведения торгов.
Проводятся торги по продаже земельного участка или продаже права на заключение
договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без
проведения торгов на основании заявления гражданина или юридического лица,
заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в
аренду без проведения торгов допускается при условии предварительной и заблаговременной
публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в
случае, если имеется только одна заявка. Эта стадия завершается подписанием протокола о
результатах торгов или подписанием договора аренды земельного участка в результате
предоставления земельного участка без проведения торгов.
Протокол о результатах торгов является основанием для заключения договора купли-
продажи земельного участка и оформления права собственности на земельный участок в
органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, или
основанием для заключения договора аренды земельного участка (если предметом торгов было
право на заключение такого договора).
Процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным
согласованием мест размещения объектов включает ряд последовательных стадий.
1
В субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге выбор
земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти
соответствующего субъекта РФ, если иное не предусмотрено законами этих субъектов РФ.
1. Производится выбор земельного участка. Гражданин или юридическое лицо,
заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в соответ-
ствии с их компетенцией1 с заявлением о выборе земельного участка и предварительном
согласовании места размещения объекта.
Выбор земельного участка производится исполнительным органом государственной
власти в отношении государственных земель, органом местного самоуправления — в
отношении муниципальных земель, «неразграниченными государственными земельными
участками» распоряжаются органы власти в соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в
действие Земельного кодекса Российской Федерации».
В данном заявлении должны быть указаны: назначение объекта, предполагаемое место его
размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на
земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование
проекта строительства или необходимые расчеты.
Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об
обеспечении их объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур,
технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения,
предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами
местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня полу-
чения запроса от органа местного самоуправления.
Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы
территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении
вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с
изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и
муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и
хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей
для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными
промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том
числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и
предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых
затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы
государственной власти или органы местного самоуправления в соответствии с их
компетенцией принимают решения о предварительном согласовании мест размещения
объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и
арендаторов государственных и муниципальных земельных участков, законные интересы
которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и
муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных
участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае если
в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных
или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических
лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об
их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть
установлены федеральными законами, законами субъектов РФ.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка
для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-
защитной зоны.
2. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в
соответствии с его компетенцией принимает решение о предварительном согласовании места
размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в
размещении объекта.
Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с
приложением схемы расположения земельного участка или об отказе в размещении объекта
выдается заявителю в 7-дневный срок со дня его утверждения на кадастровом плане или
кадастровой карте соответствующей территории.
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является
основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для
строительства и действует в течение трех лет.
В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем,
землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на земельном участке или
иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа,
земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственник земельного
участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка несут риск
отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с
иным его улучшением. Такой же риск несут правообладатели земельных участков после
информирования их о резервировании земель, в границах которых расположен принадлежащий
им земельный участок.
Если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места
размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица,
права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа
государственной власти или органа местного самоуправления, принявших такое решение,
понесенных убытков.
Установление границ земельного участка на местности и его кадастровый учет
производятся за счет граждан и юридических лиц, заинтересованных в предоставлении
земельного участка, и на основании решения о предварительном согласовании мест раз-
мещения объектов.
Компетентный исполнительный орган государственной власти или орган местного
самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица,
заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенным к
нему кадастровым паспортом земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о
предоставлении земельного участка для строительства. При постановке земельного участка на
учет в соответствии с ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости» составляется
кадастровый паспорт земельного участка.
К одной из особенностей совершения сделок с земельными участками относится
необходимость их государственной регистрации в случаях, установленных федеральным
законом.
Законодательство различает государственную регистрацию сделок и прав на недвижимое
имущество. Такое разграничение проводится не только по предмету регистрации, но и по
значению, масштабам применения. В соответствии с ч. 2 ст. 8, ст. 131, ст. 223 ГК РФ, ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» право
собственности и иные вещные права на недвижимое имущество, их возникновение, переход и
прекращение (право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право
постоянного пользования, ипотека, сервитут, а также иные права в случаях, предусмотренных
федеральными законами) подлежат государственной регистрации в Едином государственном
реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Единый государственный реестр).
Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Основу документов, удостоверяющих права на земельные участки, составляет Единый
государственный реестр прав, который включает в качестве неотъемлемой части дела
правоустанавливающих документов и книги учета документов. Дело правоустанавливающих
документов открывается на каждый объект недвижимости и помещает все документы,
поступающие для регистрации прав на этот объект. Книги учета документов содержат данные о
принятых на регистрацию документах об объекте недвижимости, правообладателях,
регистрируемом праве и заявителях, о выданных свидетельствах о государственной
регистрации прав, о выписках и справках из Единого государственного реестра прав и об иных
документах. Государственная регистрация является единственным доказательством
существования зарегистрированного права.
Права на земельные участки, возникшие до введения в действие ФЗ «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (до 28 января 1998 г.), признаются
юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной
данным Законом (ст. 6). Указанное положение подтверждено и в ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому государственные акты,
свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам
или юридическим лицам до введения в действие ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в
Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Предоставление гражданам земельного участка для целей, не связанных со
строительством. Порядок предоставления гражданам таких участков определяется органами
государственной власти и органами местного самоуправления на принципах эффективности,
справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких
земельных участков.
Общий порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со
строительством, определен в ЗК РФ. Положения данного Кодекса применяются при
предоставлении земель сельскохозяйственного и иного назначения, если федеральными
законами «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан»,
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском)
хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве» не установлены иные правила.
В установленной Земельным кодексом РФ процедуре предоставления гражданам
земельных участков для целей, не связанных со строительством, можно выделить несколько
стадий.
1. Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в
собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в компетентный
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в котором
должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры
и местоположение, испрашиваемое право на землю.
Сведения, которые должно содержать заявление о предоставлении земельного участка,
исчерпывающим образом перечислены в ч. 3 ст. 34 ЗК РФ, что не исключает установления в
законодательстве дополнительных требований к содержанию заявлений о предоставлении
отдельных видов земельных участков (для ведения личного подсобного хозяйства,
сенокошения, крестьянского (фермерского) хозяйства и др.)1.
1
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чу-
букова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 174.
Например, граждане, которые заинтересованы в предоставлении им земельных участков
из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, для создания крестьянского (фермерского) хозяйства и
осуществления его деятельности, подают в исполнительный орган государственной власти или
орган местного самоуправления заявления, в которых должны быть указаны:
• цель использования земельных участков (создание, осуществление деятельности
крестьянского (фермерского) хозяйства, его расширение);
• испрашиваемое право на предоставляемые земельные участки (в собственность или
аренду);
• условия предоставления земельных участков в собственность (за плату или бесплатно);
• срок аренды земельных участков;
• обоснование размеров предоставляемых земельных участков (число членов фермерского
хозяйства, виды деятельности фермерского хозяйства);
• предполагаемое местоположение земельных участков. Нормами ФЗ «О личном
подсобном хозяйстве» определено, что земельные участки, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются
гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских
поселениях, а гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в
городских поселениях, — только при наличии свободных земельных участков. Такое
положение противоречит ст. 27 Конституции РФ о свободе передвижения, выбора места
жительства и места пребывания и Закону РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации». Согласно названному Закону регистрационный учет граждан
РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ вводится в целях обеспечения
необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения
им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Регистрация или
отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и
свобод граждан.
2. Орган местного самоуправления на основании заявления либо обращения
исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в месячный
срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю
схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте
соответствующей территории.
Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка
кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного
кадастрового учета этого земельного участка.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в
соответствии с его компетенцией в двухнедельный срок со дня представления кадастрового
паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого
земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду
земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадаст-
рового паспорта этого земельного участка.
Если земельный участок предоставляется в собственность за плату или в аренду, то
дополнительной стадией является стадия заключения соответствующего договора купли-
продажи или аренды земельного участка. Орган государственной власти или орган местного
самоуправления обязан заключить договор в недельный срок со дня принятия решения о
предоставлении земельного участка.
На последней стадии происходит оформление права собственности в органах,
осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, на основании
акта компетентного органа о предоставлении земельного участка и договора купли-продажи.
Действующим законодательством установлен специальный порядок предоставления
земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (гл. 4 ФЗ от 11 июня
2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»), для ведения садоводства,
огородничества, дачного строительства гражданам и их некоммерческим объединениям (гл. 3
ФЗ от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объ-
единениях граждан»), для ведения личного подсобного хозяйства (ст. 3, 4 ФЗ от 24 июля 2002 г.
№ 101-ФЗ), а также предоставления в собственность или аренду земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения (ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»).
§ 2. ПЕРЕОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Несколько иной, чем был рассмотрен ранее, порядок установлен для переоформления
прав на земельный участок. Поскольку в данном случае нет необходимости в выделении нового
земельного участка, то соответственно и должен быть упрощенный порядок.
Применение упрощенной процедуры предусмотрено:
а) для приобретения в собственность земельного участка сельскохозяйственного
назначения, переданного в аренду гражданину или юридическому лицу, арендатором по его
рыночной стоимости или по цене, установленной законом субъекта РФ, по истечении трех лет с
момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования (ст. 10 ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
В этом случае решение о закреплении земельного участка в собственность должно быть
принято в течение 30 дней со дня подачи заявления в письменной форме в компетентный
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления;
б) для закрепления (оформления) права собственности гражданина на земельный участок,
предоставленный до введения вдействие ЗК РФ на праве постоянного (бессрочного)
пользования, пожизненного наследуемого владения, либо если в акте, свидетельстве или ином
документе, устанавливающем (удостоверяющем) право такого гражданина на данный
земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой участок, или невозможно
определить вид этого права.
Упрощенная процедура предусмотрена только для земельных участков, предоставленных
гражданину для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, огородничества,
садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. С 1
сентября 2006 г. в земельное законодательство, регулирующее переоформление гражданином
права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения,
было существенным образом изменено. Новацией является замена процедуры предоставления
земельных участков, находящихся у граждан на праве постоянного (бессрочного) пользования,
пожизненного наследуемого владения, в собственность в упрощенном порядке по решению
компетентного органа на процедуру оформления в собственность граждан таких земельных
участков. Последняя урегулирована ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним».
Гражданин, которому земельный участок был ранее предоставлен для использования в
указанных выше целях, вправе обратиться в орган, осуществляющий государственную
регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним, с предоставлением документов, указанных
в п. 2 ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним». Принятие решений исполнительным органом или органом местного самоуправления о
предоставлении гражданам в собственность таких земельных участков не требуется.
Основанием для государственной регистрации в данном случае права собственности
гражданина на земельный участок является документ, устанавливающий или удостоверяющий
право такого гражданина на земельный участок (решение о предоставлении земельного
участка, свидетельство о праве на земельный участок и т.п.), с приложением кадастрового
плана (кадастрового паспорта) соответствующего земельного участка. Регистратор обязан
отказать в государственной регистрации в случае, если земельный участок в соответствии с
федеральным законом не может быть предоставлен в частную собственность.
Таким образом, с 1 сентября 2006 г. компетенция органов, осуществляющих
государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним, была расширена, и на эти
органы возложены дополнительные функции по переоформлению прав на земельные участки
определенного целевого назначения и установлению оборотоспособности земельного участка, в
отношении которого заявитель просит оформить право собственности;
в) для приобретения права собственности на земельные участки садоводами,
огородниками, дачниками и их огородническими, садоводческими и дачными
некоммерческими объединениями, получившими такие земельные участки из земель,
находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Граждане, которые получили садовые, огородные и дачные участки на праве
пожизненного наследуемого владения, на праве постоянного (бессрочного) пользования вправе
зарегистрировать на них право собственности в соответствии с порядком, рассмотренным в
предыдущем случае.
ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединениях граждан» установлены особые правила предоставления
земельных участков в собственность гражданам, являющимся членами садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединений, а также садоводческим,
огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан — земельных участков,
относящихся к имуществу общего пользования. Решение о предоставлении земельного участка
в собственность либо отказ в его предоставлении принимается компетентным исполнительным
органом государственной власти или органом местного самоуправлении в двухнедельный срок
с даты получения заявления и необходимых документов. С соответствующим заявлением
вправе обратиться гражданин — член садоводческого, огороднического или дачного
некоммерческого объединения, если земельный участок, составляющий территорию
некоммерческого объединения, был предоставлен данному некоммерческому объединению или
организации, при которой до 23 апреля 1998 г. было создано (организовано) данное некоммер-
ческое объединение, и данному гражданину был выделен земельный участок в соответствии с
проектом организации и застройки территории либо другим устанавливающим распределение
земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. Решение о
приобретении земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, в
собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения
должно быть принято на общем собрании членов данного объединения (собрании
уполномоченных);
г) для приобретения юридическими лицами (за исключением указанных выше)
земельных участков, которые были ранее (до введения в действие ЗК РФ) им предоставлены на
праве постоянного (бессрочного) пользования;
д) при приватизации земельных участков гражданами и юридическими лицами —
собственниками зданий, строений, сооружений или при приобретении несколькими лицами —
собственниками здания (помещения в нем) неделимого земельного участка, на котором
находится это здание, в общую долевую собственность.
В последних двух случаях порядок приобретения указанных земельных участков
определяется в соответствии со ст. 36, 66 ЗК РФ, ч. 1—3 ст. 2 ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации».
Критерии определения цены выкупа земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, установлены в ст. 2 ФЗ «О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации». Законодательство определяет различные ставки для выкупа
земельных участков в зависимости от вида субъекта. При приобретении земельных участков до
1 января 2010 г. коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями,
являющимися собственниками зданий, строений, сооружений, которые были отчуждены из
государственной или муниципальной собственности; гражданами и некоммерческими
организациями, являющимися собственниками зданий, строений, сооружений, если право
собственности указанных лиц на эти здания, строения, сооружения возникло до вступления в
силу ЗК РФ и если федеральными законами для указанных собственников не установлен иной
порядок приобретения земельных участков в собственность, их цена устанавливается
субъектами РФ. При этом цена устанавливается в пределах:
• двадцати процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в
городах с численностью населения свыше 3 миллионов человек;
• двух с половиной процентов кадастровой стоимости земельного участка,
расположенного в иной местности.
До установления субъектами РФ цены земельного участка применяется наибольшая для
соответствующей местности цена земельного участка.
Лица, не указанные выше и являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений,
расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, до 1 января 2010 г. приобретают такие земельные участки по цене,
устанавливаемой субъектами РФ, в населенных пунктах с численностью населения:
• свыше 3 миллионов человек — в размере от пяти- до тридцатикратного размера ставки
земельного налога за единицу площади земельного участка;
• от 500 тысяч до 3 миллионов человек — в размере от пяти- до семнадцатикратного
размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
• до 500 тысяч человек, а также за пределами границ населенных пунктов — в размере от
трех- до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного
участка.
До установления субъектами РФ цены земельного участка применяется минимальный для
соответствующей местности размер ставки земельного налога за единицу площади земельного
участка.
Кроме этого, в Земельном кодексе РФ содержатся общие положения, подлежащие
применению при продаже земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных
на этих земельных участках. Такая продажа осуществляется по цене, установленной
соответственно органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Порядок определения цены этих земельных участков, их оплаты устанавливается в отношении:
• земельных участков, находящихся в федеральной собственности, — Правительством РФ;
• земельных участков, которые находятся в собственности субъектов РФ или
государственная собственность на которые не разграничена, — органами государственной
власти субъектов РФ;
• земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, — органами
местного самоуправления.
Цена указанных земельных участков не может превышать их кадастровую стоимость. До
установления Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом
местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена
устанавливается в размере его кадастровой стоимости.
Сельскохозяйственные угодья, которые находятся в постоянном (бессрочном)
пользовании сельскохозяйственных организаций, приобретаются этими организациями по цене,
установленной законом субъекта РФ в размере не более 20% кадастровой стоимости
сельскохозяйственных угодий (п. 7 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»).
§ 3. СДЕЛКИ С ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ

Сделками являются действия граждан и юридических лиц, направленные на
установление, изменение и прекращение прав и обязанностей. В отношении сделок с
земельными участками действуют общие гражданско-правовые положения о порядке заклю-
чения сделок, об условиях действительности сделок и последствиях их недействительности и
др.
Одним из принципов земельного законодательства является принцип учета значения
земель как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование
отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о
земле как природном объекте и одновременно как о недвижимом имуществе. Реализация такого
принципа предопределяет и особенности совершаемых с земельными участками сделок.
Поэтому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными
участками, в том числе по совершению сделок с ними, регулируются гражданским
законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законо-
дательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными
1. Согласно ч. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или
переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот
допускается законами о земле и других природных ресурсах. Норма ст. 52 ЗК РФ также
устанавливает, что отчуждение земельного участка его собственником другим лицам
осуществляется с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков.
Земельные участки могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к
другому, если они не исключены из оборота или не ограничены в обороте (см. ч. 1 ст. 260 ГК
РФ). В частности, изъяты из оборота земельные участки, занятые находящимися в федераль-
ной собственности: зданиями, строениями, сооружениями, в которых размещены военные суды;
объектами организаций федеральной службы безопасности; воинскими и гражданскими
захоронениями. Ограничено оборотоспособные земельные участки — это земельные участки,
находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которые могут
предоставляться в частную собственность исключительно в случаях, определенных
федеральными законами. Ограничено оборотоспособные объекты могут в определенной сте-
пени отчуждаться, менять собственника, например, при передаче (продаже) соответствующего
земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в собственность субъектов
РФ. Так, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной
собственности земельные участки: занятые особо ценными объектами культурного наследия
народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия; предоставленные для
нужд связи; занятые объектами космической инфраструктуры идр. Ограничено
оборотоспособные земельные участки могут быть предметом сделок, заключаемых между
частными лицами в случаях, установленных федеральными законами.
2. Одной из особенностей сделок, заключаемых по поводу земельных участков, является
возможность их заключения в порядке проведения торгов (конкурсов, аукционов), причем их
проведение в ряде случаев в соответствии с законодательством является обязательным
(например, при продаже земельного участка для жилищного строительства).
3. При совершении сделок с земельными участками не допускается самовольное
изменение сторонами категории, целевого назначения земельного участка или установленного
особого режима использования участка (например, в охранных зонах). Такое изменение воз-
можно только в порядке, предусмотренном земельным законодательством, и осуществляется
компетентными органами государственной власти или местного самоуправления. Например,
перевод земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую
осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения — органами
исполнительной власти субъектов РФ; а земель иного назначения — органами местного
Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в
земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем
установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном земельным
кодексом и законодательством РФ о градостроительной деятельности.
4. В соответствии с ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» субъекты
РФ должны принять законы, определяющие максимальные размеры общей площади
сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального
образования субъекта РФ и могут находиться в собственности одного гражданина и (или)
одного юридического лица. Соответственно если в результате совершаемой сделки общая
площадь земельного участка превысит предельный размер, то органы, осуществляющие
регистрацию, должны будут отказать в государственной регистрации нрава на этот земельный
участок.
5. Распоряжение земельным участком не должно наносить ущерба участкам земли,
окружающей среде и нарушать права и законные интересы других лиц, градостроительных,
строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных
установленных требований (норм, правил, нормативов).
Существуют некоторые особенности в оформлении сделок, предметом которых являются
земельные участки.
Так, обязательна письменная форма (например, договор купли-продажи земельного
участка должен быть заключен письменно путем составления одного документа, подписанного
сторонами), для некоторых сделок обязательно и нотариальное удостоверение (договор ренты,
завещание земельного участка, а также в случаях, предусмотренных соглашением сторон, хотя
по закону для сделок данного вида эта форма не требовалась).
6. В случаях, прямо определенных федеральным законом, требуется государственная
регистрация сделки, предметом которой является земельный участок, в органах,
осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество.
ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлены правила и
ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей
собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения. Из сферы действия
этого закона исключены отношения по обороту земельных участков, предоставленных из
земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного,
гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства,
животноводства, огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями,
сооружениями и строениями.
Этот закон определил принципы, на которых должен обосновываться оборот земель
сельскохозяйственного назначения. Особое значение имеет закрепление преимущественного
права субъектов РФ (а в случаях, установленных законами субъектов РФ, — муниципальные
образования) на покупку земельного участка из состава земель сельскохозяйственного
назначения при его продаже по цене, за которую он продается, за исключением его продажи с
торгов, а также установление размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые
расположены на территории одного муниципального образования и могут находиться в
собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица.
§ 4. ДОГОВОР КУПЛИ-ПРОДАЖИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Договор купли-продажи земельного участка является одним из самых распространенных

оснований перехода права собственности на земельный участок. По договору купли-продажи
одна сторона (продавец) обязуется передать другой стороне (покупателю) земельный участок в
собственность, а покупатель обязуется принять этот участок и уплатить за него определенную
денежную сумму (цену).
Заключение договора купли-продажи и возникающие из договора отношения
регулируются ЗК РФ (в частности, ст. 37, 38), ГК РФ, а также специальным законодательством.
Так, договор купли-продажи земельных участков, предназначенных под застройку и
расположенных на землях населенного пункта, как правило, заключается с победителем торгов,
условия которых предусматривают дополнительные требования (обязанность благоустроить
территорию общего пользования, строительства объектов инженерной, транспортной и
социальной инфраструктур, соблюдение сроков строительства объектов недвижимости и др.).
Особые условия и специальный порядок установлены для заключения договора купли-продажи
в ходе приватизации земли (например, ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества»1). Специальные правила предусмотрены для
приобретения и продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения (так, продажа
земельного участка, который был предоставлен в аренду, осуществляется только по истечении
трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования
земельного участка на основании решения компетентного органа, которое должно быть
принято в течение 30 дней со дня подачи заявления2; при продаже земельных участков из
земель сельскохозяйственного назначения продавец обязан известить в письменной форме
компетентный орган).
1
СЗ РФ. 2002. №4. Ст. 251; 2003. №9. Ст. 805; 2005. № 19. Ст. 1750; 2005. № 25. Ст. 2425;
2005. №30. Ст. 3101.
2
Выкуп арендуемого земельного участка сельскохозяйственного назначения не допус-
кается, если он был передан религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам,
научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям
сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и
развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных
народов Севера, Сибири, Дальнего Востока, гражданам для сенокошения и выпаса скота.
Можно отметить, что количество заключаемых сделок купли-продажи земельных
участков каждый год увеличивается. Так, в 2003 г. было заключено 96 876 договоров купли-
продажи государственных и муниципальных земельных участков (в том числе по результатам
торгов - 3249), в 2004 г. - 150 793 (4644), в 2005 г. - 154 702 (9562) в 2006 г. - 176 751 (10 793).
Земельные участки в основном приобретаются в собственность гражданами для
индивидуального жилищного и дачного строительства, личного подсобного хозяйства и
садоводства, а также организациями для использования в целях промышленности, транспорта,
связи и иного специального назначения. Такая же тенденция прослеживается и при продаже
частных земель. В 2003 г. было заключено 323 532 договоров купли-продажи земельных
участков между гражданами и юридическими лицами, в 2004 г. — 357 937, в 2005 г. - 378 215, в
2006 г. - 400 075.
Стороны договора представлены продавцом и покупателем. Продавцом является лицо,
отчуждающее земельный участок по договору. Поскольку договор купли-продажи имеет
определенную целевую направленность — перенесение права собственности с продавца на
приобретателя, то продавцом может быть собственник соответствующего имущества. Причем
обладать правом собственности на предмет договора продавец должен на момент перехода
права собственности к покупателю. Право продажи принадлежит не только обладателю права
собственности, но и иным лицам, указанным в законе. Продавать чужое имущество вправе,
например, комиссионер, на основании договора комиссии, заключенного с собственником
земельного участка; агент, действующий на основании агентского договора; доверительный
управляющий; при проведении торгов продавцом может быть специализированная
организация, которая действует на основании договора с собственником вещи и выступает от
его имени или от своего имени. Эти и некоторые другие лица, не являясь собственниками
недвижимого имущества, непосредственно выступают продавцом недвижимости в случаях,
предусмотренных законом.
К объективно существенным условиям (предусмотренным законодательством) договора
купли-продажи земельных участков относятся предмет договора и его цена.
При отсутствии в договоре купли-продажи данных, которые бы позволили определенно
установить передаваемый земельный участок, условие о предмете считается не согласованным
сторонами, а соответствующий договор — не заключенным. Предметом договора купли-
продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет
и, соответственно, которым был присвоен государственный учетный номер (уникальный
неповторяющийся на территории РФ). Условие о предмете договора купли-продажи земельного
участка включает сведения о государственном учетном номере, местоположении, категории,
целевом назначении, разрешенном использовании земельного участка, его площади и другие
показатели. Если земельный участок обременен или в отношении него установлены
ограничения по использованию, то такие данные должны быть доведены продавцом до
сведения покупателя. Если продавец представил заведомо ложную информацию об
обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с
разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об
использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на
использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли,
которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого
земельного участка; а также иную информацию, которая может оказать влияние на решение
покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой
установлены федеральными законами, покупатель вправе по своему усмотрению требовать
уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и
возмещения причиненных ему убытков.
При характеристике предмета договора купли-продажи земельного участка важно
отметить, что площадь продаваемого земельного участка не может быть меньше минимального
размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами органов
государственной власти или органов местного самоуправления для земель данного целевого
назначения и разрешенного использования.
Цена договора купли-продажи земельного участка устанавливается соглашением сторон.
Стороны могут обратиться к оценщику, одним из направлений деятельности которого является
определение рыночной стоимости оцениваемого имущества. Рыночная стоимость земельного
участка, определенная путем использования экономических методов оценки, может служить
ориентиром при установлении цены земельного участка в договоре.
В случаях когда цена земельного участка в договоре купли-продажи определена за
единицу площади, общая цена земельного участка, подлежащая уплате, определяется исходя из
фактического размера переданного покупателю участка.
Современное законодательство ввело такую категорию, как кадастровая оценка
земельного участка, которая проводится в целях установления кадастровой стоимости
земельного участка. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка
кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной
стоимости. Правительством РФ 8 апреля 2000 г. были утверждены Правила проведения
государственной кадастровой оценки земель1.
Кадастровая оценка земель проводится для целей налогообложения и иных целей,
предусмотренных законом. Государственная кадастровая оценка земель основывается на
классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. В
процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование
территории, по результатам которого составляется карта (схема) оценочных зон и устанавли-
вается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон. Стороны могут
договориться об установлении цены договора купли-продажи земельного участка исходя из
кадастровой стоимости участка.
В установленных законом случаях цена в договоре купли-продажи земельного участка
определяется на основании нормативных актов. Например, при продаже земельных участков,
находящихся в государственной и муниципальной собственности, собственникам
расположенных на них объектов недвижимости стоимость таких земельных участков
устанавливается в соответствии со ст. 2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Рос-
сийской Федерации». Согласно ч. 4 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» продажа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
арендатору должна осуществляться по его рыночной стоимости или по цене, установленной
законом субъекта РФ.
Передача земельного участка продавцом и принятие его покупателем осуществляются по
подписываемому сторонами передаточному акту или иному документу о передаче.
1
СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709; 2006. № 16. Ст. 1744; 2006. № 52 (34). Ст. 5587.
Право собственности на земельный участок у покупателя возникает на основании
договора купли-продажи земельного участка с момента государственной регистрации перехода
права собственности на земельный участок.
§ 5. ДОГОВОРЫ МЕНЫ, ДАРЕНИЯ, РЕНТЫ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
По договору мены земельного участка каждая из сторон обязуется передать в

собственность другой стороне один товар в обмен на другой (ст. 567 ГК РФ). К договору мены
применяются правила о договоре купли-продажи, если это не противоречит специальным
правилам о договоре мены (гл. 31 ГК РФ) и существу обязательства, возникающего из договора
мены. При этом каждая из сторон признается продавцом товара, который она обязуется
передать, и покупателем товара, который она обязуется принять в обмен.
Безвозмездным является договор дарения земельного участка, по которому одна сторона
(даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне (одаряемому)
земельный участок в собственность. Как видно из приведенного определения, договор дарения
может быть консенсуальным (когда даритель обязуется передать земельный участок) или
реальным (когда даритель передает земельный участок и договор считается заключенным с
момента такой передачи). Договор дарения подлежит государственной регистрации.
Поскольку договор дарения является безвозмездной сделкой, то при наличии какого-либо
встречного предоставления договор не признается дарением и к нему применяются правила о
притворной сделке (ч. 2 ст. 170 ГК РФ).
Одаряемый вправе в любое время до передачи ему дара (земельного участка) отказаться,
такой отказ должен быть совершен в письменной форме. При отказе одаряемого даритель
вправе требовать от него возмещения реального ущерба, причиненного отказом принять дар.
В случаях, установленных ГК РФ (ст. 578), возможна отмена дарения (что связано с
совершением одаряемым определенных неправомерных действий).
Договор ренты земельного участка является новым видом сделок, который был впервые
предусмотрен в части второй ГК РФ (1996). По договору ренты одна сторона (получатель
ренты) передает другой стороне (плательщику ренты) в собственность имущество, а
плательщик ренты обязуется в обмен на полученное имущество периодически выплачивать
получателю ренту в виде определенной денежной суммы либо предоставления средств на его
содержание в иной форме.
Договор ренты земельного участка подлежит нотариальному удостоверению и
государственной регистрации. Договор ренты является реальным договором, т.е. вступает в
силу с момента передачи плательщику ренты земельного участка.
Передача земельного участка в собственность плательщику ренты возможна либо за
определенную плату (в этом случае к отношениям сторон по передаче и оплате применяются
правила о купле-продаже, если это не противоречит специальным нормам о ренте и существу
договора ренты), либо бесплатно (в этом случае применяются правила о договоре дарения
постольку, поскольку иное не установлено специальными нормами о ренте и существом
договора ренты).
К существенным условиям договора ренты относится его предмет, который должен быть
четко определен в договоре (см. положения о предмете договора купли-продажи); а также
условие, устанавливающее обязанность плательщика ренты предоставить обеспечение
исполнения его обязательств или застраховать в пользу получателя ренты риск ответственности
за неисполнение (ненадлежащее исполнение) этих обязательств, если договор ренты
предусматривает передачу под выплату ренты денежной суммы или иной движимой вещи (ч. 2
ст. 587 ГК РФ).
Рента обременяет земельный участок, переданный под ее оплату, поэтому в случае
отчуждения такого участка плательщиком ренты его обязательства (в частности, по
периодической выплате ренты) по договору ренты переходят на приобретателя имущества. %
С целью дополнительной защиты прав получателя ренты нормы ГК РФ устанавливают,
что получатель ренты при передаче под выплату ренты земельного участка в обеспечение
обязательства плательщика ренты приобретает право залога на это имущество, т.е. получатель
ренты, в частности, имеет преимущественное перед другими кредиторами право на
удовлетворение своих требований из стоимости переданного плательщику ренты земельного
участка.
При заключении договора пожизненного содержания с иждивением (получатель ренты
передает принадлежащий ему земельный участок в собственность плательщика ренты, который
обязуется осуществлять пожизненное содержание с иждивением гражданина и (или) указанного
и м третьего лица) плательщик ренты вправе производить отчуждение земельного участка,
переданного в обеспечение пожизненного содержания, только с предварительного согласия
получателя ренты.
§ 6. ЗАЛОГ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА (ИПОТЕКА)
Залог земельного участка (ипотека) является одним из способов обеспечения исполнения

обязательств. Впервые залог земельных участков был разрешен нормой п. 10 Указа Президента
РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в
РСФСР»1. Сейчас залог земельных участков регулируется ГК РФ и ФЗ от 16 июля 1998 г. №
102 «Об ипотеке (залоге недвижимости)»2.
1
ВВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.
2
СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
По договору о залоге недвижимого имущества (договору об ипотеке) одна сторона —
залогодержатель, являющийся кредитором по обязательству, обеспеченному ипотекой, имеет
право получить удовлетворение своих денежных требований к должнику по этому
обязательству из стоимости заложенного недвижимого имущества другой стороны —
залогодателя преимущественно перед другими кредиторами залогодателя, за изъятиями,
установленными федеральным законом.
Договор об ипотеке подлежит государственной регистрации. Права залогодержателя
могут быть удостоверены закладной. Закладная является именной ценной бумагой, которая
выдается органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество.
По договору об ипотеке могут быть заложены земельные участки, не изъятые из оборота и
не ограниченные в обороте. Федеральным законом не допускается ипотека земель,
находящихся в государственной собственности, а также не допускается ипотека части
земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного
нормативными актами субъектов РФ и нормативными актами органов местного
самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки,
государственная собственность на которые не разграничена, могут быть предметом ипотеки,
только если такие земельные участки предназначены для жилищного строительства или для
комплексного освоения в целях жилищного строительства и передаются в обеспечение возврата
кредита, предоставленного кредитной организацией на обустройство данных земельных
участков посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры.
Залогодатель вправе без согласия залогодержателя возводить здания, сооружения на
заложенном земельном участке, если это не противоречит договору об ипотеке и разрешенному
использованию этого участка. При этом ипотека распространяется и на возведенные здания,
сооружения, если в договоре об ипотеке не предусмотрены иные положения. Если же
залогодержателю была выдана закладная, то возведение залогодателем объектов недвижимости
на земельном участке допускается при условии, что такое право прямо предусмотрено в
закладной.
Отчуждение заложенного земельного участка третьему лицу может быть произведено
залогодателем только с согласия залогодержателя, если иное не установлено договором. Когда
была выдана закладная, отчуждение земельного участка допускается, если такое право
залогодателя было предусмотрено в закладной. В любом случае залогодатель вправе завещать
заложенное имущество.
Обращение взыскания на заложенный земельный участок при неисполнении или
ненадлежащем исполнении обеспеченного ипотекой обязательства производится в судебном
порядке путем проведения торгов по продаже заложенного участка. Не допускается обращение
взыскания на заложенный земельный участок из состава земель сельскохозяйственного
назначения до истечения соответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом
времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной
сельскохозяйственной продукции. Такой датой считается 1 ноября года, в котором
предусмотрено исполнение обеспечиваемого ипотекой обязательства или его части, если
договором об ипотеке не предусмотрено иного. Суд, принимая решение об обращении
взыскания на земельный участок, вправе по заявлению залогодателя и при наличии
уважительных причин отсрочить его реализацию на срок до одного года в случаях, когда:
предметом ипотеки является земельный участок из состава земель сельскохозяйственного
назначения;
залогодателем является гражданин и залог не связан с осуществлением этим гражданином
предпринимательской деятельности.
Суд может отказать в обращении взыскания на заложенный земельный участок, если
допущенное нарушение обеспеченного ипотекой обязательства крайне незначительно и размер
требований залогодержателя вследствие этого явно несоразмерен стоимости заложенного
участка. Если же залогодатель допускает систематическое нарушение сроков внесения
платежей (т.е. при нарушении сроков внесения платежей более трех раз в течение 12 месяцев)
по обеспеченному залогом обязательству, исполняемого периодическими платежами
(например, договор поставки), суд не вправе отказывать в обращении взыскания на заложенное
имущество, даже если каждая просрочка была незначительной.
Публичные торги по продаже заложенного земельного участка проводятся по месту его
нахождения. Если торги объявлены несостоявшимися (когда на торги явилось менее двух
покупателей; на торгах не сделана надбавка против начальной продажной цены заложенного
имущества; лицо, выигравшее торги, не внесло покупную цену в установленный срок),
залогодержатель вправе по соглашению с залогодателем приобрести заложенный земельный
участок по его начальной продажной цене и зачесть в счет покупной цены свои требования,
обеспеченные ипотекой этого имущества.
Особенности проведения торгов по продаже заложенного земельного участка
установлены в ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (см. гл. 10, ст. 62.1).
В вопросе о порядке обращения взыскания на земельный участок можно обнаружить
существующее противоречие в нормах гражданского кодекса и положениях ФЗ «Об ипотеке
(залоге недвижимости)». Согласно ст. 51 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» взыскание по
требованиям залогодержателя обращается на имущество, заложенное по договору об ипотеке,
по решению суда, за исключением случаев, когда залогодержатель и залогодатель заключили
после возникновения оснований для обращения взыскания на предмет ипотеки нотариально
удостоверенное соглашение об удовлетворении требований залогодержателя без обращения в
суд. Заключение такого соглашения не допускается, только если:
для ипотеки имущества требовалось согласие или разрешение другого лица или органа;
предметом ипотеки является предприятие как имущественный комплекс;
предметом ипотеки является земельный участок из состава земель сельскохозяйственного
назначения;
предметом ипотеки является имущество, имеющее значительную историческую,
художественную или иную культурную ценность для общества;
предметом ипотеки являются земельные участки, находящиеся в муниципальной
собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не
разграничена;
предметом ипотеки является имущество, находящееся в общей собственности, и кто-либо
из собственников не дает согласия в письменной или иной установленной федеральным
законом форме на удостоверение требований залогодержателя во внесудебном порядке.
В то же время ГК РФ содержит ст. 278, в соответствии с которой обращение взыскания на
земельный участок по обязательствам его собственника допускается только на основании
решения суда. Как видно, в гражданском кодексе содержится императивное правило,
распространяющееся на все отношения по обращению взыскания на земельные участки,
независимо от их целевого назначения. Налицо явная несогласованность приведенных норм. На
практике данное противоречие разрешается в пользу норм закона об ипотеке (см. п. 26
постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с
применением земельного законодательства»).
§ 7. НАСЛЕДОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Наследование позволяет после смерти гражданина (наследодателя) обеспечить

универсальное правопреемство в принадлежащих ему имущественных и некоторых
неимущественных правах.
Наследодателями могут быть собственники земельных участков или лица, обладающие
правом пожизненного наследуемого владения на земельные участки, после смерти которых
осуществляется наследственное правопреемство.
Наследниками являются лица (как физические, так и юридические), указанные в
завещании, или лица, указанные в законе. Возможность стать наследником не зависит от
гражданства или состояния дееспособности лица. Следует заметить, что в тех случаях, когда
наследником является иностранный гражданин или лицо без гражданства, а наследуемый
земельный участок не может принадлежать этому лицу в силу закона (например, земельный
участок располагается в приграничной территории), то иностранец или лицо без гражданства
обязаны произвести отчуждение принадлежащего им земельного участка. В отношении земель
сельскохозяйственного назначения в ст. 5, 11 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» прямо закрепляется обязанность лица произвести отчуждение земельного участка,
который не может ему принадлежать на праве собственности, а поскольку иностранные
граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в
уставном (складочном) капитале которых доля указанных лиц составляет более чем 50%, могут
обладать такими земельными участками только на праве аренды, то такая обязанность
возлагается и на этих наследников. В отношении иных земель должна применяться норма ст.
238 ГК РФ, которая также предусматривает процедуру прекращения права собственности на
имущество, которое не может принадлежать лицу на праве собственности. Правда,
целесообразнее все же признать за иностранцами, лицами без гражданства и юридическими
лицами с участием иностранного капитала право выбора: переоформлять принадлежащее им
право собственности (право пожизненного наследуемого владения) на право аренды (если такое
право допустимо в данном случае) или произвести отчуждение земельного участка в течение
одного года.
Государство может быть наследником как по закону, так и по завещанию, если земельный
участок завещан ему, если у наследодателя нет наследников ни по закону, ни по завещанию,
если все наследники лишены наследодателем права наследования, если ни один из наследников
не принял наследства.
Юридическим фактом, служащим основанием открытия наследства, является смерть
гражданина или объявление гражданина умершим. Временем открытия наследства считается
день смерти наследодателя, а при объявлении его умершим — день вступления в законную
силу решения суда об объявлении его умершим. Местом открытия признается последнее
постоянное место жительства наследодателя, а если оно неизвестно, то место нахождения иму-
щества или его основной части.
С целью недопущения раздела земельного участка крестьянского (фермерского) хозяйства
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. устанавливал особенности наследования таких земель. Эта
специфика заключалась в том, что земельный участок граждан, ведущих крестьянское
(фермерское) хозяйство, должен был передаваться по наследству одному из членов этого
хозяйства по согласованию с другими членами крестьянского (фермерского) хозяйства. При
отсутствии таковых земельный участок передавался одному из наследников умершего,
изъявившему желание вести крестьянское
(фермерское) хозяйство и отвечавшему определенным в законе требованиям. При наличии
нескольких таких наследников выбор производился на конкурсной основе органом местного
самоуправления, в ведении которого находился земельный участок. При отсутствии
наследников, желающих вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельный участок
передавался по наследству в размерах, установленных для ведения личного подсобного хо-
зяйства, для обслуживания жилого дома либо для садоводства или животноводства. Принятый
Земельный кодекс РФ и ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» каких-либо
особенностей наследования земель крестьянского (фермерского) хозяйства не устанавливают, и
должны применяться общие положения гражданского законодательства.
Согласно ч. 1 ст. 1181 ГК РФ принадлежавшие наследодателю на праве собственности
земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком
входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ. При
наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным
участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка
поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не
установлено законом.
Завещание является односторонней сделкой, которая выражает личную волю
наследодателя. Завещание — это личное распоряжение гражданина о своем имуществе на
случай смерти с назначением наследников, сделанное в установленной законом форме. Закон
придает форме завещания особое значение: от ее соблюдения зависит действительность
совершенного завещания. В соответствии с положениями Гражданского кодекса РОФСР 1964 г.
допускалось составление наследодателем завещания только в нотариально удостоверенной
письменной форме под страхом его недействительности. ГК РФ, хотя и устанавливает
нотариальную форму в качестве основной формы завещания, допускает в ряде случаев в виде
исключения составление завещания и в простой письменной форме, а также предоставляет
наследодателю право составить так называемое закрытое завещание.
Гражданское законодательство исходит из принципа свободы завещания, согласно
которому гражданин вправе завещать принадлежащее ему имущество по своему усмотрению.
Но следует учитывать права так называемых обязательных наследников, т.е.
установленных в законе наследников, которые вправе получить обязательную долю в
наследстве, не подлежащую уменьшению наследодателем. Завещатель вправе в любое время
изменить или отменить сделанное им завещание, составив новое завещание.
Наиболее часто на практике встречается наследование по закону. Возможно наследование
одновременно и по закону, и по завещанию, например, когда наследодатель распорядился в
завещании только относительно части принадлежащего ему имущества. Наследование по
закону имеет место, когда и постольку оно не изменено завещанием, а также в случаях,
установленных ГК РФ.
Круг наследников по закону определен в части третьей ГК РФ (ст. 1142-1151).
Наследники по закону призываются к наследованию в порядке очередности, установленной
положениями ГК РФ. Суть очередности заключается в том, что законные наследники
призываются не одновременно, а в определенной законом последовательности.
Круг наследников сформирован законодателем, исходившим из предположения, что
завещатель назначил бы именно этих наследников, если бы имел возможность составить
завещание. Соответственно наследники по закону состоят в определенной связи с
наследодателем: между наследниками и наследодателями существуют супружеские,
родственные или иные приравненные к ним отношения. Часть третья ГК РФ сохранила
преемственность с положениями ГК РСФСР в части порядка наследования, при этом круг
наследников по закону расширился. ГК РФ устанавливает восемь очередей наследования,
включая в круг потенциальных наследников супругов и родственников до пятой степени
родства.
Согласно ч. 1 ст. 1141 ГК РФ наследники каждой последующей очереди наследуют, если
нет наследников предшествующих очередей, т.е. если наследники предшествующих очередей
отсутствуют, либо они являются недостойными наследниками, либо лишены наследства
завещателем, либо никто из них не принял наследства, либо все они отказались от наследства.
Наследники одной очереди наследуют в равных долях, за исключением наследников, насле-
дующих по праву представления (ст. 1146).
Раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности,
осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для
участков соответствующего целевого назначения. Предельные минимальные размеры
земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения крестьянского (фермерского)
хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавли-
ваются законами субъектов РФ, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального
жилищного строительства — нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления. Для остальных целей предельные размеры земельных участков
устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода
земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования
и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (ст. 33 ЗК
РФ).
При невозможности раздела наследуемого земельного участка (например, если в
результате раздела образуются земельные участки по своей площади меньше минимальных
размеров или земельный участок является в соответствии с законом неделимым) земельный
участок переходит к наследнику, имеющему преимущественное право на получение в счет
своей наследственной доли этого земельного участка. Преимущественным правом пользуются:
а) наследник, обладавший совместно с наследодателем правом общей собственности на
земельный участок, — перед наследниками, которые не являлись участниками общей
собственности;
б) наследник, постоянно пользовавшийся неделимым участком, входящим в состав
наследства, — перед наследниками, не пользовавшимися этой вещью и не являвшимися ранее
участниками общей собственности на него.
Остальным наследникам предоставляется наследником, получившим в счет
наследственной доли земельный участок, компенсация путем передачи другого имущества из
состава наследства или предоставлением иной компенсации, в том числе выплатой
соответствующей денежной суммы.
В случае когда никто из наследников не имеет преимущественного права на получение
земельного участка или не воспользовался этим правом, владение, пользование и распоряжение
земельным участком осуществляются наследниками на условиях общей долевой
Принятие наследства наследниками, так же как и отказ от наследства, завещание,
являются односторонней сделкой, совершение которой должно отвечать установленным в
законе требованиям (в частности, по способу, сроку принятия).
§ 8. ПЕРЕХОД ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК, НА КОТОРОМ

РАСПОЛОЖЕНЫ ЗДАНИЯ, СТРОЕНИЯ, СООРУЖЕНИЯ
Законодатель стремится подчинить недвижимость, расположенную на земельном участке,

и сам земельный участок единому правовому режиму. Это выражается в установлении
императивными нормами ЗК РФ обязанности произвести при отчуждении земельного участка и
отчуждение находящихся на нем здания, строения, сооружения, если они принадлежат одному
лицу. Также отчуждение зданий, строений, сооружений, находящихся на земельном участке и
принадлежащих одному лицу, должно проводиться вместе с земельным участком, за
исключением случаев, установленных ЗК РФ (ч. 4 ст. 35). Здесь речь идет о принадлежности на
праве собственности одному лицу как земельного участка, так и расположенных на нем
объектов недвижимости. Как можно заметить, реализация в земельном законодательстве такого
принципа, как единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов,
значительным образом ограничивает принадлежащее лицу право собственности на земельный
участок и расположенное на нем недвижимое имущество.
Когда право собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом
земельном участке, переходит к другому лицу, оно приобретает право на использование
соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и
необходимой для их использования, на тех же условиях, что и прежний их собственник (ч. 1 ст.
35 ЗК РФ). Это означает, что если земельный участок принадлежит продавцу недвижимости на
праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования,
срочного пользования (в том числе аренды), то покупателю переходит соответствующее право1.
1
Следует заметить, что это правило действует не безоговорочно, например, к юриди-
ческому лицу — покупателю не может перейти пожизненное наследуемое владение на
земельный участок, принадлежащее гражданину — продавцу недвижимости.
При переходе права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким
собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве
собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования
земельным участком.
Цели реализации в законодательстве положения: «собственнику здания, строения,
сооружения должен принадлежать на праве собственности и земельный участок, на котором
находится объект недвижимости», служит норма ч. 3 ст. 35 ЗК РФ. Согласно указанной норме
собственник здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке, имеет
преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в
порядке, установленном ст. 250 ГК РФ. Когда здание, строение, сооружение расположены на
земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
собственники этих объектов недвижимости имеют исключительное право на приватизацию
земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, если иное не
установлено федеральными законами.
Исключительное право — это право, принадлежащее только собственнику здания,
строения, сооружения, расположенного на данном участке (право собственника объекта
недвижимости исключает право третьих лиц на земельный участок под объектом
недвижимости). Причем, это исключительное право приватизации принадлежит собственнику
зданий, строений, сооружений независимо от способа приобретения прав на недвижимость.
Необходимо признать, что когда в соответствии с ЗК РФ на собственника возложена
обязанность по отчуждению земельного участка, при отчуждении расположенных на нем
зданий, строений, сооружений (и наоборот), площадь земельного участка должна быть
ограничена частью земельного участка, занятой соответствующим объектом недвижимости и
необходимой для его использования. Оставшуюся часть земельного участка (т.е. не занятую
объектом недвижимости), если ее площадь соответствует установленным предельным размерам
и земельный участок является делимым, собственник вправе сохранить за собой. Только такой
подход сможет учесть права собственника земельного участка и не допускает ущемления его
законных интересов. Конечно же, по своему усмотрению, собственник земельного участка
может произвести отчуждение и всего принадлежащего ему земельного участка, включая и ту
его часть, на которой не располагаются здания, строения, сооружения.
§ 9. ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЛИ
Под приватизацией понимается передача государственными или муниципальными

образованиями принадлежащего им имущества в собственность граждан и юридических лиц в
порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального
имущества (ст. 217 ГК РФ).
В современных условиях правовую основу приватизации земельных участков составляют
различные нормативные акты в зависимости от приватизируемого объекта. Приватизация
земельных участков может осуществляться одновременно с приватизацией расположенных на
нем объектов недвижимости на основании положений ЗК РФ, ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178-
ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1, иных нормативных
актов; указанные нормативные акты применяются и тогда, когда производится приватизация
земельных участков под соответствующими объектами недвижимости; приватизация же
«свободных» земельных участков основывается на нормах ЗК РФ, федеральных законов «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также других нормативных актах.
1
СЗ РФ. 2001. № 4. Ст. 251; 2003. № 9. Ст. 805 (с послед, изм.).
В ЗК РФ сам термин «приватизация» используется только применительно к земельным
участкам, на которых расположены объекты недвижимости, особо охраняемым природным
территориям и сельскохозяйственным угодьям (ч. 1 ст. 36, п. 5 ст. 79, п. 6 ст. 95 ЗК РФ, а также
ч. 7 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Фактически
речь идет о приватизации земельных участков и тогда, когда лица, имеющие право
пожизненного наследуемого владения или право постоянного (бессрочного) пользования на
участки, переоформляют их на право собственности.
Приватизация земельных участков, занятых объектами недвижимости. Основными
нормативными актами, регулирующими приватизацию земли, являлись: Указ Президента РФ от
25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при
приватизации государственных и муниципальных предприятий»1, Указ Президента РФ от 14
июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации
государственных и муниципальных предприятий, а также предоставленных гражданам и их
объединениям для осуществления предпринимательской деятельности», Основные положения
государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в
Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля
1994 г. № 1535 2, Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 <<0 праве собственности
граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской
местности»3, Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам
объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими
объектами»4. С 27 апреля 2002 г. приватизация земельных участков, на которых расположены
объекты недвижимости (в том числе имущественные комплексы), осуществляется в
соответствии с положениями ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и
муниципального имущества».
1
ВВС РФ. 1992. № 14. Ст. 761.
2
СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478; 1997. № 14. Ст. 1607; 1998. № 16. Ст. 1832; 1999. № 5. Ст. 651.
3
СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 740.
4
СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2240; 1999. № 45. Ст. 5418.
Приватизация земельных участков, занятых объектами недвижимости, осуществлялась в
России с 1991 г. бесплатно, а также в форме выкупа или проведения торгов.
Отчуждению (приватизации) в соответствии с ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» не подлежат земельные участки в составе земель:
лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов;
зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;
общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, сады и др.);
транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности в морских и речных портах,
аэропортах, а также отведенные для их развития, если иное не предусмотрено федеральным
законом;
зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.
Приведенный перечень не является исчерпывающим. Поскольку в соответствии со ст. 129
и ст. 209 ГК РФ оборот земельных участков осуществляется в той мере, в которой он
допускается законами о земле, наличие в иных федеральных законах запрета на передачу
земельных участков в частную собственность является и запретом на приватизацию земельных
участков, на которых расположены объекты недвижимости. Например, согласно п. 12 ст. 85 ЗК
РФ могут включаться в состав различных территориальных зон земель населенных пунктов и
не подлежат приватизации земельные участки общего пользования, занятые площадями,
улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами,
закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами. Также не подлежат приватизации
земельные участки, изъятые из оборота, и земельные участки, ограниченные в обороте, если в
федеральных законах не установлено иного.
В соответствии с ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»
отчуждение имущества в собственность физических и (или) юридических лиц осуществляется
исключительно на возмездной основе. В трех случаях законодатель устанавливает исключение
из этого правила и, соответственно, исключает из сферы действия ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» отношения по безвозмездному отчуждению
земельных участков под объектами недвижимости в собственность. Речь идет о религиозных
организациях, которые вправе бесплатно приобрести для использования в соответствующих
целях земельные участки под культовыми зданиями и сооружениями, общероссийских
общественных организациях инвалидов и организациях, единственными учредителями которых
являются общероссийские общественные организации инвалидов, — земельных участков, на
которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности этих
организаций.
Покупателями земельных участков могут быть физические и юридические лица, за
исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и
муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля
Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%.
Федеральным законом от 9 мая 2005 г. в ФЗ «О приватизации государственного и муници-
пального имущества» была включена новая норма, установившая, что указанное ограничение
не распространяется на собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными
постройками, при приобретении указанными собственниками государственных или
муниципальных земельных участков. Иностранные граждане, иностранные юридические лица,
лица без гражданства также не допускаются к участию в приватизации, если приватизируются
земельные участки, которые в соответствии с нормами земельного законодательства не могут
принадлежать на праве собственности указанным категориям лиц. В соответствии с ч. 3 ст. 16
ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в случаях, если
впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального
имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается
ничтожной.
Способы приватизации перечислены в ст. 13 ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества». Приватизация земельных участков может производиться путем
продажи их на аукционе или конкурсе, продажи посредством публичного предложения или без
объявления цены1, путем внесения земельного участка в качестве вклада в уставный капитал
открытого акционерного общества. А также в качестве способа приватизации земельных
участков собственниками объектов недвижимости следует признать выкуп соответствующих
Особенности отчуждения земельных участков определены в ст. 28 ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества». Приватизация зданий, строений и
сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны
самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением
лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом
и необходимых для их использования, за исключением следующих случаев:
отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом
из оборота;
отчуждение части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в
натуре вместе с частью земельного участка.
В последнем случае с покупателями частей зданий, строений, сооружений,
расположенных на неделимом земельном участке, заключаются договоры аренды этого участка
со множественностью лиц на стороне арендатора. После приватизации всех частей зданий,
строений, сооружений, расположенных на таком земельном участке, собственники этих
объектов недвижимости вправе одновременно приобрести (приватизировать) земельные
участки в общую долевую собственность. Размер доли в праве собственности на земельный
участок будет определяться пропорционально отношению площади соответствующей части
здания, строения или сооружения к общей площади здания, строения, сооружения.
В соответствии с ч. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» на собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными
постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или
муниципальной собственности, лежит обязанность по приобретению в собственность
указанных участков или заключению договора аренды, если иное не предусмотрено
федеральным законом.
Цена выкупа земельного участка устанавливается соответственно органами
государственной исполнительной власти или органами местного самоуправления. Порядок
определения цены этих земельных участков, их оплаты устанавливается в отношении:
земельных участков, находящихся в федеральной собственности, — Правительством РФ;
земельных участков, которые находятся в собственности субъектов РФ или
государственная собственность на которые не разграничена, — органами государственной
власти субъектов РФ; земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, —
органами местного самоуправления.
В любом случае цена земельных участков не может превышать их кадастровую
стоимость. До установления Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ
или органом местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена
устанавливается в размере его кадастровой стоимости.
Приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется
одновременно с отчуждением покупателю земельных участков.
Сведения о земельных участках, подлежащих приватизации в составе имущественного
комплекса унитарного предприятия, включаются в передаточный акт.
1
Продажа имущества посредством публичного предложения, а также без объявления
цены производится только после того, как аукцион по продаже этого имущества был признан
несостоявшимся. См. также: Положения об организации продажи государственного или
муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены, утв.
постановлением Правительства РФ от 22 июля 2002 г. № 549 // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3051.
При приватизации земельный участок отчуждается в границах, которые определяются на
основании предоставляемого покупателем кадастрового паспорта земельного участка.
Указанный паспорт земельного участка прилагается к акту инвентаризации имущественного
комплекса унитарного предприятия, а также к договору купли-продажи земельного участка.
Согласно ч. 6 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» при отчуждении земельных участков право собственности не переходит на
объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности и не используемые исключительно для обеспечения объектов недвижимости,
расположенных на указанных земельных участках. Исключения изданного правила возможны
при установлении на земельном участке публичного сервитута, обеспечивающего возможность
использования улучшений и принадлежностей в полном объеме.
Отношения по приобретению права собственности на земельные участки собственниками
объектов недвижимости регулируются различными правовыми нормами: Земельным кодексом
РФ (ст. 36), ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3), ФЗ
«О приватизации государственного и муниципального имущества». Соответственно, возникает
вопрос о соотношении данных норм. Решение этого вопроса имеет большое практическое
значение, поскольку названные нормы, хотя и совпадают в целом по порядку приобретения
прав на земельный участок, имеют и определенные отличия. Например, в соответствии с ФЗ «О
приватизации государственного и муниципального имущества» собственники недвижимости
могут претендовать на предоставление соответствующего земельного участка в аренду на срок
не более чем сорок девять лет, другими нормативными актами ограничения срока аренды не
устанавливаются.
ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» должен
применяться исключительно к приватизации земельных участков, на которых находятся
приватизированные объекты недвижимости, что следует из природы регулируемых этим
законом отношений. До 1 июля 2006 г. названный нормативный акт прямо закреплял, что
решение о продаже земельного участка должно приниматься органом, принявшим решение о
приватизации объекта недвижимости (ч. 2 п. 3 ст. 28). Эта норма, безусловно подтверждала
сделанный вывод. Иной подход (о распространении действия норм ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» на всех собственников недвижимости) ставит
под сомнение необходимость существования норм ст. 36 ЗК РФ. Если земельный участок
принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическому лицу, то право на
него подлежит переоформлению по правилам, определенным в ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации». Также до 1 января 2010 г. в соответствии с ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» осуществляется продажа
земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся
собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, в
том числе возведенных на месте разрушенных или снесенных либо реконструированных
зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были приватизированы.
Во всех остальных случаях применяются общие нормы ст. 36 ЗК РФ (с учетом того, что
граждане вправе выбрать альтернативный вариант переоформления прав — их оформление
путем обращения в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на
недвижимое имущество и сделок с ним).
В соответствии со ст. 8 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» до принятия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения не допускалась. С 27
января 2003 г. приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
осуществляется в порядке, установленном ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения», ЗК РФ и иными федеральными законами. При этом субъектам РФ предоставлено
право в отношении земельных участков, расположенных на их территории, определять момент
начала их приватизации. Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» установлен запрет на приватизацию находящихся в государственной или
муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными
пастбищами (ч. 4 ст. 1). Поскольку иностранные граждане, иностранные юридические лица,
лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля
иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более
50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения
только на праве аренды, то к приватизации земель данной категории указанные лица не
допускаются.
Приватизация осуществляется путем выкупа арендуемого земельного участка по его
рыночной стоимости. Решение о предоставлении земельного участка в собственность или об
отказе в его предоставлении должно быть принято в течение 30 дней со дня подачи
письменного заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного
самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующего земельного участка.
При этом выкуп в собственность (приватизация) арендуемого земельного участка
сельскохозяйственного назначения не допускается, если он был передан в аренду религиозным
организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям,
образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, гражданам для сенокошения и
выпаса скота.
§ 10. ПРИОБРЕТАТЕЛЬНАЯ ДАВНОСТЬ
Приобрести право собственности на земельный участок в силу приобретательной

давности может только гражданин или юридическое лицо. Российская Федерация, субъекты
РФ, а также муниципальные образования лишены возможности приобретать право
собственности по этому основанию.
При приобретательной давности право собственности возникает из сложного
юридического состава. Главным элементом этого состава является владение, которое должно
отвечать нескольким требованиям.
Во-первых, владение должно быть добросовестным. Статья 234 ГК РФ не определяет что
такое добросовестность. Добросовестным, во всяком случае, является владелец, который не
знает и не мог знать, что он не является собственником земельного участка. Лицо, которое
знает о незаконности своего владения, не исключается из числа владельцев, способных
приобрести право собственности по давности владения.
Во-вторых, владение должно быть открытым, т.е. владелец не скрывает своего обладания
земельным участком перед третьими лицами, и окружающие имеют возможность наблюдать
владение.
В-третьих, лицо должно владеть земельным участком как своим собственным
имуществом. Владелец заботится о земельном участке как хозяин, обрабатывает его, улучшает
плодородие и т.п.
В-четвертых, владение должно существовать непрерывно на протяжении срока,
установленного законом. Непрерывность владения не прерывается и не прекращается из-за
смены владельца. Непрерывность владения выражается в постоянном использовании
земельного участка (что не исключает сезонные перерывы).
В-пятых, владение земельным участком должно осуществляться 15 лет и более.
Потенциальный приобретатель может присоединить ко времени своего владения все то время, в
течение которого данным земельным участком владело другое лицо, от которого участок
перешел к приобретателю. Начало течения срока определяется моментом возникновения
владения, но в отношении земельных участков, находящихся у лица, из владения которого они
могут быть истребованы в соответствии со ст. 301 и 304 ГК РФ, течение срока начинается не
ранее истечения трех лет (срок исковой давности по соответствующим требованиям).
Норма Гражданского кодекса РФ о приобретательной давности распространяется на
случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 г. и продолжается в момент
введения в действие части первой ГК РФ (ст. 11 ФЗ от 30 ноября 1994 г. №52-ФЗ «О введении в
действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Поскольку частная
собственность на землю в российском законодательстве была разрешена (восстановлена)
только с 1 января 1991г. (с вступлением в силу Закона РСФСР «О земельной реформе»), то для
земельных участков указанные сроки отсчитываются именно с этого момента.
Право собственности возникает из юридического состава, но моментом возникновения
права собственности на земельный участок по давности владения является момент
государственной регистрации права. Факт возникновения права собственности устанавливается
судебным решением.
Глава 7.
ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ И ОЦЕНКА ЗЕМЛИ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
В советский период использование земли провозглашалось бесплатным. С 1970-х гг.

началась дискуссия о необходимости введения платного характера использования земель с
целью повышения их эффективного и рационального использования.
Впервые плата за землю была предусмотрена в Основах законодательства Союза ССР и
союзных республик о земле 1990 г. В РСФСР плата за землю (земельный налог, арендная плата
за землю и плата за приобретение земли в собственность) была установлена положениями
Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (гл. VIII), которые получили развитие и конкретизацию в
Законе РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1738-1 (с послед, изм.) «О плате за землю».
Земельный кодекс РФ в качестве одного из принципов земельного законодательства
закрепляет принцип платности использования земель, согласно которому любое использование
земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными
законами и законами субъектов РФ. Нормы гл. X ЗК РФ направлены непосредственно на
отношения по плате за землю и ее оценки.
Целью введения платы за землю являлось стимулирование рационального использования,
охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-
экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития
инфраструктуры в населенных пунктах.
Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов,
облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная
плата. Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных
законодательством РФ, используется регулируемая цена. Для целей налогообложения и иных
целей введена кадастровая стоимость земельного участка.
Наличие неоправданно большого количества льготников (земельный налог уплачивался
только с 25% всех земель России, а в городах — с 15%) является главным недостатком ранее
действующей системы платежей, и при проведении земельной реформы планировалось
существенное сокращение льгот по земельному налогу и арендной плате.
Денежные средства, поступавшие до 2005 г. от уплаты земельного налога за земли
городов и поселков, а также арендной платы за земли городов и поселков, находящиеся в
государственной собственности, поступали на различные уровни бюджетной системы РФ
согласно утвержденным нормативам. Так, в 2002г. распределение происходило в следующем
объеме: в федеральный бюджет — 15%, в бюджет субъектов РФ (за исключением городов
Москвы и Санкт-Петербурга) — 35%, в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и
бюджеты закрытых административно-территориальных образований — 85%; в бюджеты
городов, поселков, иных муниципальных образований (за исключением муниципальных
образований, входящих в состав городов Москвы и Санкт-Петербурга) — 50%. В 2004 г. в
отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности до
разграничения государственной собственности на землю, нормативы поступления доходов
были иными: в бюджеты субъектов РФ (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга)
— 50%; в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых
административно-территориальных образований — 100%; в бюджеты городов и поселков, иных
муниципальных образований (за исключением муниципальных образований, входящих в состав
городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 50%.
Законом РФ «О плате за землю» было установлено исключительно целевое использование
централизуемых средств земельного налога и арендной платы (на финансирование
мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторингу, охране земель и
повышению их плодородия, освоению новых земель, на компенсацию собственных затрат
землепользователя на эти цели и погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и
процентов за их использование; на инженерное и социальное обустройство территории), но
действие соответствующей нормы в 2000—2004 гг. было приостановлено.
Законодатель, устанавливая в ст. 65 ЗК РФ одну из форм платы за землю в виде
земельного налога, делает оговорку — такая форма платы применяется до введения в действие
налога на недвижимость. Действительно, до 1 января 2005 г. налоговым кодексом в состав
региональных налогов был включен налог на недвижимое имущество (ст. 14 НК РФ). Такое
положение позволяло сделать вывод, что земельный налог должен был прекратить свое
действие с момента введения регионального налога на недвижимость на территории всех
муниципальных образований (входящих в состав соответствующего субъекта РФ), который
должен был поглотить сразу три налога: на имущество организации, на имущество физических
лиц и земельный налог. Вопрос о сроке введения в действие налога на недвижимость был
отнесен к компетенции законодательного (представительного) органа субъекта РФ, но
установить этот налог субъект РФ мог только после принятия соответствующей главы части
второй Налогового кодекса РФ.
В порядке эксперимента по налогообложению недвижимости в 1997—2005 гг. в городах
Великом Новгороде и Твери был установлен налог на недвижимость. В соответствии с ФЗ от 20
июля 1997 г. «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах
Великом Новгороде и Твери»1 ставки налога на недвижимость должны были устанавливаться
представительными органами местного самоуправления городов Великого Новгорода и Твери в
следующих пределах: по индивидуальным жилым домам, квартирам, жилым помещениям,
дачам — не более 0,5 процента оценки рыночной стоимости; по гаражам на одно-два машино-
места — не более 1 процента оценки рыночной стоимости; по объектам недвижимого
имущества, используемым для целей промышленного производства, — не более 2 процентов
оценки их рыночной стоимости; по иным объектам — не более 5 процентов оценки их
рыночной стоимости. На представительные органы местного самоуправления городов Великого
Новгорода и Твери возложена обязанность по представлению в Федеральное собрание РФ и
Правительство РФ после завершения 2005 г. и по окончании эксперимента отчетов о
результатах введения налога на недвижимость и предложений по его совершенствованию
налогообложения.
1
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3582 (с послед, изм.).
Не дождавшись окончания 2005 г., законодатель 24 июля 2004 г. внес изменения в НК РФ,
исключив из состава региональных налогов налог на недвижимость. ФЗ от 29 ноября 2004 г. в
Налоговый кодекс РФ была включена специальная глава — глава 31, регулируй ющая
отношения по установлению, уплате земельного налога.
§ 2. ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАЛОГ
С 1 января 2005 г. вступили в силу нормы гл. 31 Налогового кодекса РФ.

Представительным органам муниципальных образований и городов федерального значения
было предоставлено право принять нормативные акты о введении с 1 января 2005 г. в
соответствии с гл. 31 НК РФ земельного налога на территории соответствующего
муниципального образования, Москвы, Санкт-Петербурга. До этого момента на территории
муниципальных образований и городов федерального значения применяется Закон РФ от 11
октября 1991 г. «О плате за землю», который утрачивает силу с 1 января 2006 г. (за
исключением раздела о нормативной цене).
Согласно нормам НК РФ земельный налог устанавливается, вводится в действие и
прекращает действовать в соответствии с данным Кодексом и нормативно-правовыми актами
представительных органов муниципальных образований, законами городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга и обязателен к уплате соответственно на территориях
этих муниципальных образований и на территориях указанных субъектов.
Плательщиками земельного налога являются юридические и физические лица, в том
числе индивидуальные предприниматели — собственники земельных участков,
землевладельцы, а также лица, обладающие земельными участками на праве постоянного
(бессрочного) пользования.
На органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, возложена обязанность по систематизации сведений по состоянию
на 1 января 2005 г. о земельных участках, а также о лицах, на которых зарегистрировано право
собственности, право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного
наследуемого владения, и сообщению до 1 марта 2005 г. этих сведений в налоговые органы по
месту своего нахождения.
Следует учитывать, что фактический владелец земельного участка не может быть
освобожден от уплаты земельного налога, если документальное оформление права владения
участком земли зависело от волеизъявления самого владельца и владелец не принял
надлежащих мер к закреплению за ним права на землю и в связи с этим у него отсутствует
документ, удостоверяющий такое право. Подобные решения были вынесены Высшим
Арбитражным Судом РФ по спорам, когда право пользования земельным участком переходило
«автоматически» (в силу ст. 552 ГК и ст. 37 ЗК РСФСР) с переходом прав на недвижимость,
расположенную на этом участке1.
1
См., например: ВАС РФ. 2002. № 2; 2001. № I I .
В отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, размер
земельного налога определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся
собственниками данного земельного участка, пропорционально его доле в общей долевой
собственности. Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей
совместной собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся
собственниками данного земельного участка, в равных долях.
Если при приобретении здания, сооружения или другой недвижимости к приобретателю
(покупателю, одариваемому и т.п.) в соответствии с законом или договором переходит право
собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима
для ее использования, налоговая база в отношении данного земельного участка для указанного
лица определяется пропорционально его доле в праве собственности на данный земельный
участок. Если приобретателями (покупателями, одариваемыми и т.п.) здания, сооружения или
другой недвижимости выступают несколько лиц, налоговая база в отношении части земельного
участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, для указанных
лиц определяется пропорционально их доле в праве собственности (в площади) на указанную
недвижимость.
Объектами налогообложения признаются объекты, имеющие стоимостную,
количественную или физическую характеристики, с наличием которых у налогоплательщика
законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога.
Объектами налогообложения земельным налогом являются земельные участки, расположенные
в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-
Петербурга), на территории которого введен налог. Не признаются объектом налогообложения:
земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;
земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ,
которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами,
включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками,
объектами археологического наследия;
предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
земельные участки из состава земель лесного фонда;
занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного
фонда.
Ставка налога — это размер налога за единицу налогообложения. Закон о «Плате за
землю» устанавливал различные ставки земельного налога в твердом размере или в процентах
от какого-либо показателя в зависимости от категории земель и целевого назначения участка и
предусматривал возможность корректировки ставок земельного налога путем использования
повышающих коэффициентов. Так, была установлена возможность увеличения средней ставки
земельного налога для земельных участков, расположенных в курортных зонах (например, на
Черноморском побережье, в Приморском крае); для земельных участков, расположенных в
зонах отдыха Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, с 1994 г. применялись инфляционные
коэффициенты, размер которых устанавливался, как правило, ежегодно (например, ставки
земельного налога и арендной платы, действовавшие в 2004 г., применялись в 2005 г. с
коэффициентом 1,1). В том случае, если к населенному пункту (или его части) могли быть
применены несколько коэффициентов, то средняя ставка налога умножалась последовательно
на каждый из этих коэффициентов.
Средние ставки земельного налога для конкретного населенного пункта определялись и
дифференцировались органом местного самоуправления населенного пункта. На базе средней
ставки налога рассчитывались дифференцированные ставки по зонам города (поселка) на
основании экономической оценки территории, генеральных планов городов и другой
градостроительной документации. Зонирование территории по градостроительной ценности
производилось с учетом следующих факторов: местоположение; доступность к центру города
(поселка), местам трудовой деятельности, объектам социального и культурно-бытового
обслуживания населения; уровень развития инженерной инфраструктуры и благоустройства
территории; уровень развития сферы социального и культурно-бытового обслуживания
населения и др.
Налоговый кодекс РФ установил иной подход к определению ставок земельного налога,
порядку его введения, исчисления и уплаты.
Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных
органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга). Максимальные ставки определены в ст. 394 НК РФ, в соответствии с
которой:
за земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения; земельные
участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для
сельскохозяйственного производства; за земельные участки, приобретенные (предоставленные)
для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства или
животноводства, а также за занятые жилищным фондом и объектами инженерной
инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на
земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к
объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или
приобретенные (предоставленные) для жилищного строительства земельный налог не должен
превышать 0,3% от кадастровой стоимости этих земельных участков;
в отношении прочих земельных участков — налоговая ставка не должна быть более 1,5%
от кадастровой стоимости участка.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от
категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Кадастровая
стоимость земельного участка определяется на 1 января текущего года. Кадастровая стоимость
земельных участков на 1 января календарного года подлежит доведению до сведения
налогоплательщиков земельного налога в порядке, определяемом постановлением
Правительства РФ от 7 февраля 2008 г. № 52, не позднее 1 марта этого года. В случае если не
определена кадастровая стоимость земельного участка, для налогообложения должна
применяться его нормативная цена на основании п. 13 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Хотя, учитывая различный
порядок установления кадастровой стоимости и нормативной цены земельного участка,
возможно, не всегда будет соблюдено положение о равноценности.
Законом «О плате за землю» за земельные участки, неиспользуемые или используемые не
по целевому назначению, ставка земельного налога устанавливалась в двукратном размере. К
сожалению, налоговый кодекс не содержит такого положения, хотя подобная норма
стимулировала бы лиц к надлежащему использованию земель.
В отношении земель, приобретенных в собственность для жилищного строительства,
налоговый кодекс продублировал правила, введенные 29 ноября 2004 г. в Закон «О плате за
землю» и вступившие в силу с 1 января 2005 г., о применении повышающих коэффициентов
для земельных участков, предоставленных для строительства. Эти положения затрагивают
только отношения по налогообложению земельных участков, приобретенных в собственность с
1 января 2005 г. физическими и юридическими лицами на условиях осуществления на них
жилищного строительства и индивидуального жилищного строительства, и различны в зави-
симости от вида строительства.
Если земельные участки приобретены в собственность физическими и юридическими
лицами на условиях осуществления на них жилищного строительства, за исключением
индивидуального жилищного строительства с 1 января 2005 г., то земельный налог взимается в
двукратном размере в течение трехлетнего срока проектирования и строительства вплоть до
государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости. При завершении
такого строительства и государственной регистрации прав на построенный объект
недвижимости до истечения трехлетнего срока проектирования и строительства сумма
земельного налога, уплаченного в течение периода проектирования и строительства сверх
однократного размера земельного налога, признается суммой излишне уплаченного налога и
подлежит зачету (возврату) налогоплательщику в общеустановленном порядке.
Земельный налог за земельные участки, приобретенные для жилищного строительства, за
исключением индивидуального жилищного строительства, взимается в четырехкратном
размере в течение периода проектирования и строительства, превышающего трехлетний срок,
вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости.
Земельный налог за земельные участки, приобретенные в собственность физическими
лицами для индивидуального жилищного строительства с 1 января 2005 г., взимается в
двукратном размере в течение периода проектирования и строительства, превышающего
десятилетний срок, вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект
Льготы по взиманию платы за землю и порядок их предоставления. В соответствии со
ст. 56 Н К РФ льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным
категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством
о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или
плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать
их в меньшем размере. Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания,
порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального
характера.
Глава 31 НК РФ предусматривает две формы льгот.
Полное освобождение от налогообложения на неопределенный срок (например,
организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции
Российской Федерации — в отношении земельных участков, предоставленных для
непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций;
организации — в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными
дорогами общего пользования; религиозные организации — в отношении принадлежащих им
земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и
благотворительного назначения; общероссийские общественные организации инвалидов (в том
числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых
инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, — в отношении земельных
участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности) или на определенный
срок (резиденты особой экономической зоны).
Уменьшение налоговой базы путем установления не облагаемой налогом суммы. На
одного налогоплательщика (например, Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации,
инвалидов с детства, ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны) на территории
одного муниципального образования (городов Москвы, Санкт-Петербурга) не облагаемая
налогом сумма составляет 10 ООО руб.
Представительным органам муниципальных образований и городов федерального
значения предоставлено право устанавливать дополнительные льготы по уплате земельного
налога (ч. 2 п. 2 ст. 387 НК РФ). Как справедливо отмечалось в юридической литературе, с
вступлением в силу гл. 31 НК РФ возникли вопросы, связанные с отменой некоторых льгот,
установленных Законом «О плате за землю», и в первую очередь с исключением из числа
льготируемых земельных участков, принадлежащих государственным или муниципальным
органам1. Вряд ли является целесообразным налогообложение органов государственной власти
и органов местного самоуправления, которые являются юридическими лицами и могут
обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования для
выполнения возложенных на них функций. Финансирование муниципальных органов
производится из средств того же местного бюджета (бюджета муниципального образования), в
который должны поступать денежные средства от уплаты земельного налога. Такое
перечисление из бюджета на лицевой счет органа юридического лица и обратно может повлечь
только дополнительные расходы (связанные, например, с необходимостью составления
налоговых деклараций, «бездействием» денежных средств в размере сумм земельного налога).
Органы местного самоуправления (а также органы государственной власти городов
федерального значения) следовало бы включить в число категорий налогоплательщиков,
освобождаемых от уплаты земельного налога, в соответствии с налоговым кодексом, в
отношении земельных участков, непосредственно связанных с их деятельностью.
1
См.: Илъюхин И. Комментарий к главе 31 Налогового кодекса РФ «Земельный налог» //
Хозяйство и право. 2005. № 5. С. 18.
Законом «О плате за землю» было предусмотрено предоставление льгот по взиманию
земельного налога в форме полного освобождения от уплаты земельного налога, понижения
ставки земельного налога, частного освобождения на определенный срок, отсрочке выплаты
земельного налога.
Полное освобождение от уплаты земельного налога производилось в случаях,
определенных в Законе «О плате за землю», и осуществлялось в виде освобождения на
определенный срок (физические и юридические лица, получившие для сельскохозяйственных
нужд нарушенные земли (требующие рекультивации), на первые 10 лет пользования; граждане,
впервые организующие крестьянские (фермерские) хозяйства, освобождались от уплаты
земельного налога в течение пяти лет с момента предоставления им земельных участков и др.)
либо бессрочного освобождения (заповедники, национальные и дендрологические парки,
ботанические сады, инвалиды I и II групп и др.). С юридических и физических лиц, полностью
освобожденных от уплаты налога, при передаче ими земельных участков в аренду
(пользование) взимался земельный налог с площади, переданной в аренду (пользование).
Понижение ставки земельного налога, частичное освобождение на определенный срок,
отсрочка выплаты, например, малообеспеченным лицам, молодым семьям, лицам,
пострадавшим от стихийных бедствий, производилось органами законодательной
(представительной) власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах
суммы налога, находившихся в распоряжении соответствующего субъекта РФ или органа
местного самоуправления. Эти формы льгот применялись на основании соответствующих
нормативных актов.
Физическим лицам (в т.ч. индивидуальным предпринимателям в отношении земельных
участков, не используемых в предпринимательской деятельности) налоговый орган обязан
направить уведомление не позднее 30 дней до наступления срока платежа. В налоговом
уведомлении указываются: размер налога, подлежащего уплате, расчет налоговой базы и срок
уплаты.
Организации самостоятельно исчисляют сумму налога (сумму авансовых платежей), так
же как и индивидуальные предприниматели в отношении земельных участков, используемых
ими в предпринимательской деятельности (далее — индивидуальные предприниматели). Для
физических лиц исчисление сумм налога (сумм авансовых платежей) производят налоговые
органы.
Налоговым периодом по уплате земельного налога признается календарный год.
Налоговым периодом является период времени, по окончании которого определяется налоговая
база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате. Налоговый период для
налогоплательщиков — организаций и физических лиц, являющихся индивидуальными
предпринимателями, состоит из отчетных периодов, по итогам которых уплачиваются
авансовые платежи. Отчетными периодами признаются первый квартал, второй квартал и
третий квартал календарного года. Представительному органу муниципального образования
(законодательным (представительным) органам государственной власти городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга) предоставлено право не устанавливать отчетный
период. При этом представительные органы не вправе устанавливать иные отчетные периоды
(например, ежемесячный отчетный период). Для физических лиц
Н К РФ не содержит обязанности по уплате авансовых платежей, но представительные
органы муниципальных образований (законодательные органы Москвы и Санкт-Петербурга)
вправе установить до двух авансовых платежей. Также представительные органы
муниципальных образований (законодательные органы Москвы и Санкт-Петербурга) могут
предусмотреть для отдельных категорий налогоплательщиков право не исчислять и не уплачи-
вать авансовые платежи.
Налог и авансовые платежи по налогу подлежат уплате налогоплательщиками в порядке и
сроки, которые установлены нормативными актами представительных органов муниципальных
образований (законами городов Москвы и Санкт-Петербурга). При этом срок уплаты
земельного налога для организаций и индивидуальных предпринимателей не может быть
установлен ранее 1 февраля года, следующего за истекшим налоговым периодом.
В случае неуплаты налога в установленный срок начисляется пеня. Процентная ставка
пени принимается равной 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования
Центрального банка РФ.
Сумма излишне уплаченного земельного налога подлежит зачету в счет предстоящих
платежей налогоплательщика поэтому или иным налогам, погашения недоимки либо возврату
налогоплательщику.
Налогоплательщики, своевременно не привлеченные к уплате земельного налога,
уплачивают этот налог не более чем за три предшествующих года. Пересмотр неправильно
произведенного налогообложения допускается также не более чем за три предшествующих
года.
Налоговые органы ведут в установленном порядке учет плательщиков земельного налога,
осуществляют контроль за правильностью исчисления и своевременностью его уплаты.
§ 3. АРЕНДНАЯ ПЛАТА
Арендная плата взимается за земельные участки, переданные в аренду. Согласно ч. 3 ст.

65 ЗК РФ арендная плата является существенным условием договора аренды земельного
участка, т.е. договор аренды земельного участка без этого условия не будет считаться
заключенным.
Если договором аренды земельного участка, находящегося в частной собственности, не
определены порядок, условия и сроки внесения арендной платы, считается, что установлены
порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде земельного участка, аналогичного
по качеству, назначению, местоположению и другим характеристикам. Порядок определения
размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли,
находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности,
устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти
субъектов РФ, органами местного самоуправления. Порядок определения размера арендной
платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных
участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются
органами государственной власти субъектов РФ.
Размер арендной платы за частные земли определяется по соглашению сторон. При
определении размера арендной платы за государственные и муниципальные земли
применяются ставки, устанавливаемые компетентными органами (базовые размеры арендной
платы). Традиционно ставки арендной платы устанавливаются за единицу площади
арендованного земельного участка, размер ставки арендной платы зависит от зоны
градостроительной ценности (в поселениях), категории землепользователя, вида использования
земли.
При переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования размер арендной
платы на год устанавливается уполномоченными органами в зависимости от вида земельного
участка в пределах: трех десятых процента кадастровой стоимости арендуемых земельных
участков из земель сельскохозяйственного назначения; полутора процентов кадастровой
стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте;
двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков.
Законодатель и в некоторых иных случаях регулирует процесс установления размера
арендной платы, например, с целью стимулирования жилищного строительства и ограничения
возможного произвола при определении размера арендной платы за земельные участки со
стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления. Так, если на
земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и
предоставленном для жилищного строительства (за исключением индивидуального жилищного
строительства), по истечении трех лет с даты предоставления земельного участка не введен в
эксплуатацию построенный объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок
взимается в размере не менее двукратной ставки земельного налога за соответствующий
земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством. Размер арендной
платы за земельный участок, в отношении которого принято решение о развитии территории,
предоставленный в аренду лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной
территории, определяется в размере земельного налога за соответствующий земельный участок.
Максимальный размер арендной платы за земельные участки, предоставленные резиденту
особой экономической зоны на основании соглашения об осуществлении (ведении)
промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной
деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне, определяется
постановлением Правительства РФ о создании особых экономических зон.
Возможно изменение размера арендной платы по соглашению сторон (но не чаще одного
раза в год), если договор аренды не содержит условия, не допускающего пересмотра арендной
платы. Довольно часто на практике арендная плата за государственные и муниципальные земли
рассчитывается путем применения повышающего коэффициента к ставке земельного налога
или конкретного процента от нормативной цены земельного участка в зависимости от
назначения. Такие методики расчета не позволяют в полной мере учитывать коммерческую
привлекательность земельного участка и финансовое состояние организаций различных отрас-
лей народного хозяйства.
В некоторых регионах ставки арендной платы для иностранных юридических лиц
установлены в большем размере, чем соответствующие ставки для российских
предпринимателей. Такое положение соответствует федеральному законодательству (если,
конечно, нет дискриминации одних иностранных лиц по отношению к иностранцам из третьих
стран)1.
1
См.: Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой
иностранных инвесторов (п. 4) // Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 18 января
2001 г. № 58.
Арендная плата может быть в денежной, натуральной или комбинированной форме.
Арендная плата может взиматься отдельно за арендуемый земельный участок или в составе
общей арендной платы за все арендуемое имущество.
Территориальные органы Федерального агентства по управлению государственным
имуществом ведут списки арендаторов, которым были переданы земельные участки в границах
земель, находящихся в ведении соответствующего сельского, поселкового, городского или
районного органа местного самоуправления.
Споры, возникающие по вопросам арендной платы за земельные участки,
рассматриваются в судебном порядке.
§ 4. НОРМАТИВНАЯ ЦЕНА И КАДАСТРОВАЯ СТОИМОСТЬ ЗЕМЛИ
Вопрос о соотношении таких категорий, как «нормативная цена земли» и «кадастровая

стоимость земли», нельзя признать однозначно решенным действующим законодательством.
Земельный кодекс РФ не содержит норм, которые бы устанавливали, например, случаи
применения нормативной цены. Нормативная цена не упоминается и в гл. X ЗК РФ, положения
которой специально направлены на регулирование отношений по плате за землю и ее оценке. В
то же время нормативная цена за землю предусмотрена в целом ряде нормативных актов (в том
числе в Законе РФ «О плате за землю»). Если проанализировать законодательство,
определяющее порядок установления, и случаи применения нормативной цены и кадастровой
оценки, то можно сделать вывод о различном назначении нормативной цены и кадастровой
оценки.
Нормативная цена была установлена для обеспечения экономического регулирования
земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении общей собственности
на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог
земельного участка1. Законодательством предусматривалось применение нормативной цены
при оценке земельного участка в договоре об ипотеке; органам местного самоуправления было
рекомендовано использовать нормативную цену при предоставлении в собственность
земельных участков под объектами недвижимости в сельской местности и в некоторых других
случаях.
1
Нормативная цена земли в Законе РФ «О плате за землю» была названа в качестве одной
из форм платы за землю (как, впрочем, и в Земельном кодексе РСФСР 1991 г.), но, по сути, она
ею не являлась. Нормативная цена земли имеет иную правовую природу, нежели земельный
налог и арендная плата, которые действительно являются формами платы за землю.
Нормативная цена земли — показатель, характеризующий стоимость участка
определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный
срок окупаемости. Порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением
Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены
земли».
В соответствии с данным постановлением нормативная цена земли применяется в
случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и ежегодно
определяется органами исполнительной власти субъектов РФ для земель различного целевого
назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам.
Органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут
своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать
нормативную цену земли, но не более чем на 25%.
Нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные
земельные участки соответствующего целевого назначения.
Нормативная цена также подлежит применению в случаях, если кадастровая стоимость
земельного участка не определена, а использование кадастровой стоимости предусмотрено
законодательством (ч. 13 ст. 3 Закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации»).
Понятие кадастровой стоимости земельных участков впервые было дано во Временных
методических рекомендациях по кадастровой оценке земельных участков, утвержденных
письмом Роскомзема от 14 июня 1996 г. № 1-16/1240. Кадастровая стоимость определялась как
рыночная стоимость земельных участков, по которым сформировался достаточно интенсивный
рынок, и наиболее вероятная цена продажи на открытом и конкурентном рынке собственно
земельных участков, по которым рынок еще находится в стадии становления.
Кадастровая стоимость земельного участка устанавливается для целей налогообложения, а
также применяется в иных случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами.
Определение кадастровой стоимости необходимо для земель сельскохозяйственного
назначения, поскольку от этой стоимости зависит и процедура изъятия таких земель для
несельскохозяйственных нужд (ст. 79 ЗК РФ).
В целях упорядочения организации работ по государственной кадастровой оценке земель
на территории Российской Федерации Правительство РФ 8 апреля 2000 г. утвердило Правила
проведения
государственной кадастровой оценки земель1. Позднее были утверждены методики
государственной кадастровой оценки земель всех категорий, подлежащих оценке. К 2007 г.
государственная кадастровая оценка по категориям, видам использования земель завершена
почти во всех субъектах РФ.
1
См.: Распоряжение Министерства имущественных отношений РФ от 6 марта 2002 № 568-
р.
Государственная кадастровая оценка земель всех категорий на территории РФ проводится
Роснедвижимостью, его территориальными органами, а также находящимися в их ведении
предприятиями и организациями. К указанным работам могут привлекаться оценщики.
Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по
целевому назначению ввиду функционального использования. В процессе государственной
кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной
признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального
использования и близких по назначению кадастровой стоимости земельных участков.
По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и
устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон. В тех случаях,
когда определена рыночная стоимость земельного участка, его кадастровая стоимость
устанавливается в пропорциональном отношении к рыночной.
Органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают средний уровень кадастровой
стоимости по муниципальному району (городскому уровню).
Рыночная стоимость земельных участков формируется под влиянием спроса и
предложения на соответствующие земельные участки2. Согласно ст. 3 ФЗ от 29 июля 1998 г. №
135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» под рыночной стоимостью
объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может
быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют
разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не
отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.
При определении рыночной стоимости земельных участков наибольшее применение
имеют такие методы оценки, как метод прямого сравнительного анализа продаж (метод
сравнения продаж), метод капитализации доходов (доходный метод), затратный метод.
Для определения рыночной стоимости не изъятых из оборота земельных участков
Минимущество России разработало Методические рекомендации по определению рыночной
стоимости земельных участков1, которые содержат принципы оценки, содержание различных
методов применительно к оценке рыночной стоимости земельных участков, занятых зданиями,
строениями, сооружениями или предназначенных для их размещения, а также особенности
оценки
1
рыночной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения.
СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709; 2006. № 16. Ст. 1744; 2006. № 52. Ст. 5587.
Действующее законодательство позволяет выделить наряду с указанными видами и
выкупную стоимость (цену) земельного участка, которая применяется, например, при изъятии
земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 281 ГК РФ),
приватизации земельных участков (ч. 3 ст. 11 ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества»), при выкупе земельных участков, на котором расположен объект
недвижимости (ст. 2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
2
Спрос — это количество объектов, которые покупатели готовы купить по конкретной цене.
Предложение — количество объектов, имеющихся в наличии на рынке для продажи по
конкретной цене. Соотношение спроса и предложения (эластичность) определяет уровень цен
на земельные участки.
Вайпан В., Гладких С. Спорные вопросы уплаты земельного налога // Право и экономика. 2004.
№ 7.
Герасименко Н.В. О совершенствовании правового регулирования системы платежей за
пользование природными ресурсами // Законодательство и экономика. 2004. № 9, 10.
Ипотека в России / Под ред. A.B. Толкушкина. М.: Юристъ, 2002.
Крассов О.И. Земельное право современной России: Учеб. пособие. М.: Дело, 2003.
Ялбуганов A.A. Арендная плата за землю // Гражданин и право. 2000. № 3. Ялбуганов A.A.
Плата за землю. Земельный налог. Арендное право. Нормативная цена земли. М.: Филин, 1998.
Глава 8.
ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
§ 1. СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Долгое время в науке не разграничивались такие понятия, как охрана и защита прав.
Между тем эти термины имеют различное содержание1. Охрана прав включает комплекс
мероприятий (экономических, политических, организационных, правовых и др.),
обеспечивающих создание условий для осуществления прав в их нормальном, ненарушенном
состоянии. Защита прав имеет место при нарушении прав или их оспаривании, т.е. когда
требуется восстановление прав или их признание (например, ст. П, 12 ГК РФ; гл. IX ЗК РФ).
1
См., например: Донцов С. Е. Гражданско-правовые внедоговорные способы защиты
социалистической собственности. М., 1980; Рябов АЛ. Охрана права государственной
собственности в СССР. Казань
Собственник, землевладелец, землепользователь, арендатор земельного участка имеют
право применить для восстановления своего нарушенного или оспариваемого права
принудительные меры в порядке, определенном законом. Лицо, право на земельный участок
которого было нарушено, осуществляет выбор способа защиты нарушенного права,
предусмотренного законом, в соответствии с характером нарушения и видом нарушенного
права. Если же в законодательстве установлен определенный способ защиты нарушенного
права, то применяется только указанный способ защиты.
В гл. IX ЗК РФ урегулированы следующие способы защиты:
• признание прав на земельный участок (ст. 59);
• восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный
участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих
угрозу его нарушения (ст. 60);
• признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или
органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 60, ст. 61);
• присуждение к исполнению в натуре (ч. 2 ст. 62, ч. 1 ст. 63). В земельном
законодательстве специально не выделяются такие
распространенные способы, как обжалование действий (бездействий) должностного лица,
неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления,
противоречащего закону, но и они применяются при защите прав на землю.
Защита прав может осуществляться в судебном и административном порядке, также
возможно применение некоторых способов защиты без обращения в компетентные органы
(самозащита права, возмещение убытков и др.). Такие способы защиты, как неприменение
судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего
закону, признание недействительным акта государственного органа или органа местного
самоуправления, признание оспоримой сделки недействительной и другие, может применять
только суд.
При оспаривании, отрицании права или при наличии сомнений в его существовании
производится признание права на земельный участок в судебном порядке. Суд признает
наличие или отсутствие у спорящих сторон права на определенный земельный участок.
Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при
наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним обязаны произвести государственную регистрацию права на землю или сделки,
предметом которой является земельный участок. Регистратор права на недвижимое имущество
и сделок с ним не может отказать в государственной регистрации права на земельный участок,
установленного вступившим в силу решением суда. Если же судебное решение не содержит
сведений, которые должны вноситься в обязательном порядке в Единый государственный
реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то регистратор вправе запросить суд о
порядке исполнения принятого решения.
Нарушенное право подлежит восстановлению в случаях, установленных федеральными
законами, например: при самовольном занятии земельного участка; при признании судом
недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа
местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок; при
захламлении, порче земель.
Пресечение действий, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или
создающих угрозу их нарушения, является одним из способов защиты права, который имеет
достаточно распространенное применение. Такой способ используется либо самостоятельно,
либо совместно с другими способами защиты, в частности с взысканием убытков.
Защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц может осуществляться
путем признания недействительным акта исполнительного органа государственной власти
или акта органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также
нормативного акта, если он нарушает права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица в области использования и охраны земель. Указанный акт, как правило,
недействителен с момента его издания. Основанием для принятия решения суда о признании
ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта
государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются
одновременно как несоответствие закону (например, издание акта с превышением полномочий)
или иному правовому акту, так и нарушение указанными актами прав и охраняемых законом
интересов гражданина или юридического лица.
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не
соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и
охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного
органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат
возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Возмещение убытков является наиболее распространенным способом защиты
нарушенных прав на землю.
§ 2. ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ, ПРИЧИНЕННЫХ НЕПРАВОМЕРНЫМИ
ДЕЙСТВИЯМИ
При возмещении убытков происходит восстановление имущественной сферы

потерпевшего за счет имущества лица, нарушившего право на землю. Убытки, причиненные
нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и
арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме в порядке,
предусмотренном гражданским законодательством (ст. 62 3К РФ).
Понятие «убытки» содержится в ч. 2 ст. 15 ГК РФ. Убытки состоят из двух частей. Первая
часть — реальный ущерб — те расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или
должно будет произвести для восстановления нарушенного права или поврежденного
имущества. Так, в результате порчи земельного участка происходит ухудшение физических и
биологических свойств почвенного слоя, для восстановления которых потребуется проведение,
например, мелиоративных мероприятий. Вторая часть — упущенная выгода — включает
неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях оборота, если бы
его право не было нарушено. Так, если порча земельного участка произошла в результате
умышленных или неосторожных действий арендатора этого участка, собственник земли
(арендодатель) вправе потребовать от арендатора уплаты в полном объеме арендной платы,
даже если в результате порчи участка использование земли стало невозможным. Упущенная
выгода может также выражаться, например, в неполучении сельскохозяйственной продукции,
которую получил бы собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор от
принадлежащего ему земельного участка, если бы его право не было нарушено. Если лицо,
нарушившее право, получило вследствие этого доход, лицо, право которого нарушено, вправе
требовать возмещение в размере, не меньшем, чем такой доход.
Размер убытков доказывается и обосновывается лицом, права которого нарушены.
Поскольку земля является частью экосистемы, то немаловажное значение имеет положение ФЗ
«Об охране окружающей среды», в соответствии с которым вред, причиненный окружающей
среде, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и
методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат
на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в
том числе упущенной выгоды. Срок исковой давности по искам о компенсации вреда
окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды, составляет 20 лет.
Согласно ч. 2 ст. 62 ЗК РФ на основании судебного решения лицо, виновное в нарушении
прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре
(восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах,
возведению снесенных зданий или сооружений или сносу незаконно возведенных зданий,
строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению
других земельных правонарушений и использованию возникших обязательств).
§ 3. ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ, ПРИЧИНЕННЫХ ПРАВОМЕРНЫМИ

ДЕЙСТВИЯМИ
При временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных
участков или ухудшении качества их земель в результате деятельности других лиц, а также при
изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд1, временном занятии
земельных участков, ограничении прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков либо ухудшении качества их земель в результате деятельности других лиц
возмещение убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам
осуществляется по нормам земельного законодательства2. Также правообладатели земельных
участков вправе требовать возмещения убытков на основании ст. 57 ЗК РФ, если без
согласования с ними было произведено изменение целевого назначения земельного участка на
основании ходатайства органа государственной власти (органа местного самоуправления) о
переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с
правообладателем.
1
При выкупе земельного участка для государственных и муниципальных нужд у собственника
причиненные собственнику убытки включаются в плату за изымаемый земельный участок
(выкупную цену) и определяются в соответствии с положениями ст. 279-282 ГК РФ, а не ЗК РФ.
2
См. гл. VIII ЗК РФ; Правила возмещения собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков,
причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав
собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц,
утв. постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 (далее — постановление № 262)
// СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1843.
При комментировании ст. 57 ЗК РФ B.B. Залесский пишет, что «в главе VIII Кодекса речь идет
не о всех категориях земель, только о землях, составляющих основу сельскохозяйственного
производства и лесного хозяйства» (Комментарий к Земельному кодексу Российской
Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 257). Между тем каких-
либо ограничений в нормах Кодекса для возмещения убытков в зависимости от вида земель не
содержится.
Основаниями для возмещения убытков собственникам земельных участков являются:
а) соглашение о временном занятии земельного участка между собственником земельного
участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
б) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о
сервитуте;
в) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
г) решение суда.
Основаниями для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и
арендаторам земельных участков являются:
а) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных
нужд;
б) соглашение о временном занятии земельного участка между землепользователем,
землевладельцем, арендатором земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется
временное занятие земельного участка;
в) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об ограничении прав землепользователя, землевладельца, арендатора
земельного участка, соглашение о сервитуте;
г) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного
самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
д) решение суда.
Таким образом, собственник, землевладелец, землепользователь или арендатор вправе
выбрать способ защиты своих интересов: получить взамен изымаемого другой участок и
стоимость объектов недвижимости, расположенных на участке, а также выплаты иных убытков
или же потребовать выплаты компенсации за изымаемый земельный участок, объекты
недвижимости и возмещения иных убытков.
Определение размера убытков, причиненных собственникам земельных участков,
землепользователям и землевладельцам изъятием земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. При
определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием
земельных участков для государственных или муниципальных нужд, должны применяться
положения постановления № 262. В соответствии с ним подлежат учету убытки, которые
арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств
перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по
договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на
заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием
земельных участков, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным
прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а
также расходы, связанные с временным занятием земельных участков.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков
ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка
без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих
ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным
прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а
также расходы, связанные с ограничением прав. При определении размера убытков,
причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков
ограничением их прав на земельные участки, подлежат учету убытки, которые
землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков несут в связи с
досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная
выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ухудшением
качества земель в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые они
несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том
числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества
земель.
До 1 января 2008 г. подлежали возмещению физическими и юридическими лицами в
трехмесячный срок потери сельскохозяйственного производства.
Потери сельскохозяйственного производства возмещались лицами, на основании
ходатайства которых было принято решение о переводе земель сельскохозяйственного
назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию или для кото-
рых устанавливались охранные, санитарно-защитные зоны.
Потери сельскохозяйственного производства возмещались в случаях, если земельные
участки предоставлялись в постоянное (бессрочное) пользование или передавались в
собственность бесплатно. При продаже земельных участков или передаче их в аренду потери
сельскохозяйственного производства включались в стоимость земельных участков или
учитывались при установлении арендной платы.
С 1 января 2008 г. все нормы о возмещении потерь сельскохозяйственного производства,
содержащиеся в ЗК РФ, утрачивают силу. Соответственно, с отсутствием правовой основы для
взыскания потерь сельскохозяйственного назначения можно констатировать исключение из
земельного права соответствующего правового института.
До 8 декабря 2006 г. при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их
в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, или
при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий возмещались потери лесного
хозяйства. С принятием ФЗ от 4 декабря 2006 г. № 201 -ФЗ «О введении в действие Лесного
кодекса Российской Федерации»1 потери лесного хозяйства не компенсируются.
1
СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.
2
Например, в Австралии (штат Новый Южный Уэльс) в 1980 г. основан Земельный суд,
который по своему статусу приравнивается к Высшему суду штата и является специальным
судом; в Германии действует сельскохозяйственный суд.
§ 4. ЗЕМЕЛЬНЫЕ СПОРЫ
В мировой практике споры о земле обычно рассматриваются общегражданскими судами,

хотя известны случаи создания специализированных судов2 или административных органов для
разрешения земельных споров, когда по каким-либо причинам земельные отношения выходят
на первый план. Такие органы создавались и в России. Так, в период столыпинской реформы
споры, связанные с выделением бывшим общинникам земель в частную собственность,
разрешались уездными земельными комиссиями. Первый
Земельный кодекс РСФСР (1922) также устанавливал, что земельные споры должны были
рассматриваться земельными комиссиями, в состав которых входили народный судья и
представитель земельного органа. В своей деятельности земельные комиссии (или земельные
суды) руководствовались правилами, установленными для деятельности народного суда
(порядок рассмотрения дел, отвод их членов, вызов свидетелей и др.). С 1930 г. земельные
комиссии были ликвидированы и компетенцией по разрешению земельных споров были
наделены различные органы (сельсоветы, райисполкомы, общественные суды, народные суды).
В период с 1932 по 1939 г. функционировали специальные комиссии для рассмотрения споров,
связанных с землепользованием колхозов.
В связи с тем что в СССР не могли возникнуть споры о праве собственности на землю,
земельные споры были связаны только с правом пользования земельными участками. В
Большой советской энциклопедии земельные споры определялись как споры о праве
землепользования между землепользователями и другими организациями и лицами в связи с
отводом, изъятием земель, землеустройством и осуществлением иных функций по
распоряжению и управлению землями1.
1
БСЭ: В 30 т. Т. 9 / Под ред. A.M. Прохорова. 3-е изд. М., 1974. С. 462.
Земельные преобразования, осуществляемые на современном этапе развития России,
естественно, повлекли и изменения в причинах, основаниях и порядке рассмотрения земельных
споров. Как показывает судебная статистика, начиная с 1996 г. количество земельных споров
ежегодно увеличивается более чем в два раза2. Для снижения нагрузки на суды общей
юрисдикции и арбитражные суды, для более квалифицированного разрешения земельных спо-
ров в юридической литературе предлагается ввести специальные земельные суды, которые
будут наделены особыми полномочиями и иметь особый порядок формирования3.
2 См.: Костюк В. Правовые проблемы регулирования земельных отношений и судебная
практика в условиях формирования земельного законодательства // Хозяйство и право. 2000. №
3. С. 29.
3
Дикусар В.М. Земельные суды — в России? // Российская юстиция. 2000. № 11. С. 53-54;
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.,
2001. С. 206 (авт. — B.B. Устюкова).
В процессе использования земель могут происходить столкновения интересов отдельных
субъектов по поводу целей использования, границ земельных участков, размеров
предоставляемых участков и т.п. Спорные правоотношения возникают, как правило, при
нарушении прав и законных интересов одного лица (лиц) со стороны другого лица (лиц).
Субъект, считающий свое право нарушенным, использует такой способ защиты своего права,
как обращение в компетентный орган за разрешением возникшего разногласия. Земельный спор
может возникнуть не только при нарушении права, законного интереса лица (лиц), но и при
наличии заблуждения этого лица по поводу существования или содержания существующего
права или интереса.
Традиционно в науке земельного права все споры по поводу земли, земельных участков
относят к земельным спорам. Указанная характеристика земельных споров служит отличитель-
ным признаком для отграничения их от гражданско-правовых и административно-правовых
споров1.
1
См.: Иконицкая И.А. Разрешение земельных споров. М., 1973. С. 3—37.
Земельный спор — это спор по поводу субъективного права на конкретный земельный
участок. Основанием возникновения земельных споров могут быть как совершение
определенных действий, нарушающих права и законные интересы землевладельцев,
землепользователей, собственников и арендаторов земельных участков (например,
вмешательство в хозяйственную деятельность по использованию участка), так и несовершение
необходимых действий — бездействие (например, неприведение земельного участка в
пригодное для использования состояние после окончания срока проведения изыскательских
работ). Подавляющее большинство споров возникает по поводу использования земельных
участков.
Сторонами земельных споров могут быть различные субъекты: собственники,
землепользователи, землевладельцы, другие физические и юридические лица, органы
государственной власти и управления, органы местного самоуправления.
Классификация земельных споров может быть проведена в зависимости от характера,
субъектов споров и другим основаниям.
Земельные споры в зависимости от их связи с имущественными отношениями можно
разделить на две группы.
1. Чисто земельные споры (или земельные споры, не связанные с имущественными
отношениями), т.е. споры, связанные с нарушением или оспариванием прав граждан или
юридических лиц на земельные участки. В этих спорах имущественный интерес либо вообще
отсутствует, либо не выступает на первый план, и ни одной из сторон не причинен
материальный ущерб. К этой категории
споров могут быть отнесены споры об оспаривании границ и размеров земельных
участков, об устранении препятствий в пользовании земельным участком, споры между
супругами (в том числе бывшими) о разделе общего земельного участка или определения
порядка пользования этим участком, споры о преимущественном праве наследования
земельного участка определенного целевого назначения и др.
2. Земельно-имущественные споры (или земельные споры, тесно связанные с
имущественными отношениями) — это споры по поводу земельных участков, при разрешении
которых требуется и определение прав на иное имущество. Существование данной категории
споров объясняется тем, что право на недвижимое имущество (здание, строение, сооружение,
помещение) тесно связано с правом на земельный участок, обслуживающий эту недвижимость.
К такого рода земельным спорам можно отнести споры о порядке пользования или разделе
земельного участка между совладельцами жилых домов и иных строений, споры об
определении права на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее
использования. Последний вид споров получил широкое применение в практике судов, и
возникает он, как правило, в случае покупки недвижимости, находящейся на земельном
участке, и неоформлении прав на соответствующий земельный участок1.
1
См., например: п. 1, 5 Обзора практики применения арбитражными судами земельного
законодательства. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. № 61 //
ВВАС РФ. 2001. № 5.
Если в целом рассматривать все споры, связанные с земельными отношениями, то,
помимо двух перечисленных групп, можно выделить также имущественные споры, связанные с
земельными отношениями (где нет спора о праве на земельный участок). Имущественные
споры, связанные с земельными отношениями, являются по своему характеру гражданско-
правовыми, и их объектом выступает право на какое-либо имущество (имущественные права).
К ним относятся: требование о возмещении убытков, вызванных изъятием или временным
занятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд, ограничением прав
пользователей земельных участков или ухудшением качества земли и ее порчей; требование о
возмещении убытков, причиненных в результате нарушения прав и законных интересов
субъектов, использующих землю (например, при самовольном занятии земельного участка,
загрязнении), и др.
Для защиты нарушенных прав и законных интересов собственников, землевладельцев,
землепользователей, арендаторов земельных участков необходимо разрешение возникшего
земельного спора. Обращаясь в компетентный орган, лицо приводит в действие весь механизм
защиты, в рамках которого государство реализует свои властные полномочия. Разрешение
земельных споров выражается в выяснении уполномоченным органом пределов и содержания
прав и обязанностей спорящих сторон и установлении этими органами обязательного
поведения сторон. Уполномоченный орган вправе (а точнее — обязан) принудить ответчика к
совершению определенных действий: возместить причиненные убытки; признать право истца
на земельный участок; исполнить свою обязанность; прекратить противоправные действия,
нарушающие права и законные интересы других лиц.
В зависимости от вида органа, разрешающего споры, выделяют административный и
судебный порядок рассмотрения дел. До земельной реформы (1991) земельные споры в нашей
стране разрешались в основном в административном порядке. Принятый Земельный кодекс
РСФСР 1991 г. предусматривал административный (Советами народных депутатов) и судебный
порядок рассмотрения земельных споров. Административному разрешению споров отводилась
роль досудебной процедуры.
Земельные споры, согласно современному законодательству, разрешаются в судебном
порядке. Споры рассматриваются судами в соответствии с установленной законом
подведомственностью и подсудностью (гл. 4 АПК РФ; гл. 3 ГПК РФ). Конкретные категории
дел, подведомственные судам общей юрисдикции, были обозначены Пленумом Верховного
Суда РФ в постановлении от 22 апреля 1992 г. (с послед, изм.) «О некоторых вопросах,
возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе».
В настоящее время в Российской Федерации восстановлен институт мировых судей,
которые также рассматривают часть земельных споров. В частности, мировой судья в первой
инстанции разрешает дела: об определении порядка пользования земельным участком и
другими объектами недвижимости; о разделе между супругами общего имущества; по
имущественным искам при цене искало 500 минимальных размеров оплаты труда,
установленных законом на момент подачи заявления (ст. 23 Г П К РФ; ст. 3 ФЗ от 17 декабря
1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»1).
1
СЗ РФ. 1998. № 5 1 . Ст. 6270.
До принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами
на разрешение в третейский суд (ст. 64 ЗК РФ)1. Хотя третейский суд был известен в России
давно, до 1990-х гг. такой способ разрешения споров использовался крайне редко. Третейские
суды в Российской Федерации создаются самими спорящими сторонами на основании
предварительно заключенного договора для разрешения конкретного спора либо третейские
суды могут учреждаться различными организациями как постоянно действующие.
1
См.: ФЗ от 24 июля 2002 г. «О третейских судах в Российской Федерации».
Граждане и юридические лица вправе обжаловать действия органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Иногда отношения по обжалованию действий
органов государственной власти и органов местного самоуправления и должностных лиц
называют административно-правовыми спорами2.
2
См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора //
Предметом обжалования действий органа является индивидуальный правовой акт,
правомерность либо неправомерность которого устанавливается не в исковом производстве, а в
особом порядке. Типичными жалобами являются требования о признании неправомерными
отказа местной администрации о предоставлении земельного участка3 или органа
юридического лица о выделении служебного земельного надела, жалобы юридических лиц на
решения компетентных органов о предварительном согласовании места размещения объекта
при предоставлении земельного участка для строительства и др.
3
В юридической литературе существует и точка зрения об отнесении споров, связанных с
отказом в предоставлении гражданам земельных участков, к категории чисто земельных споров
(см.: Андреев Ю. Рассмотрение земельных споров // Хозяйство и право. 1997. № 10).
В частности, согласно ст. 61 ЗК РФ ненормативный акт исполнительного органа
государственной власти или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных
законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным
правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом
недействительным. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате
издания не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на
землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта
исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления,
подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
§ 5. ЗЕМЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
Во всех учебниках и учебных пособиях по земельному праву, а также в ряде специальных

работ1 обосновывается наличие в земельном праве наряду с материальными нормами и
процессуальных норм, и соответственно принято дихотомическое деление земельных
правоотношений в зависимости от их характера на материальные и процессуальные. Земельные
материальные правовые отношения определяются как отношения, урегулированные
устанавливающими права и обязанности участников земельных отношений материальными
нормами земельного права, а земельные процессуальные правовые отношения — как
урегулированные процессуальными нормами земельного права отношения, связанные с
порядком возникновения, изменения или осуществления прав и обязанностей участников
земельных отношений, т.е. с деятельностью определенных субъектов по применению норм
материального права.
1
См., например: Осипов Н. Т. Теоретические проблемы советского земельного права. Д.,
1972. С. 30—33; Краснов Н.И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского
земельного права. М., 1975. Такой подход соответствует и общепринятому в теории права.
В 20-х гг. XX в. земельный процесс рассматривался только как порядок разрешения
земельных споров (что можно объяснить существованием специальных земельных комиссий),
но в этот же период (1925 г.) выходит работа СП. Кавелина «Земельное право и земельный
процесс», где земельный процесс определялся как установление, оформление и защита
земельных прав. В дальнейшем научное обоснование существования земельного процесса
исключительно в широком смысле было дано П.Д. Сахаровым, Н.И. Красновым, И.А.
Иконицкой и поддержано A.A. Забелышенским, Б.В. Ерофеевым2.
2
См.: Сахаров П.Д. Еще раз о земельном процессе в СССР // Советское государство и
право. 1971. № 9. С. 39; Он же. Землеустроительный процесс в СССР. М, 1968. С. 24—26;
Краснов Н.И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского земельного права. М., 1975;
Забелышенский A.A. Управление земельным фондом в СССР: Учеб. пособие. Свердловск, 1974.
С. 46; Ерофеев Б.В. Земельное право России. М., 2000. С. 291-308.Так, И.А. Иконицкая
сформулировала общее понятие земельного процесса как совокупность установленных законом
требований, определяющих порядок деятельности государственных и других органов по
применению норм земельного права1.
1
См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. С. 208.
Таким образом, в науке земельного права при определении земельного процесса (а
соответственно, и земельных процессуальных правовых отношений) главенствует подход, при
котором процессуальная форма опосредует и правоохранительную сферу применения права, и
сферу установления, изменения и прекращения регулятивных материальных правовых
отношений. Исходя из этого, земельные процессуальные правоотношения возникают при
реализации как правоохранительной, так и регулятивной функции норм земельного права.
Представители же иных отраслей уже неоднократно и давно справедливо и обоснованно
подчеркивают необходимость разграничения процессуальных и процедурных норм и
правоотношений2, обосновывая проведение «водораздела» между процессуальной и
процедурной формами по сфере их применения.
2
См., например: Субботенко В.К. Процедурные правоотношения в социальном обеспечении.
Томск, 1980; Аракчеев B.C. Процедурно-правовые нормы: понятие и значение в регулировании
трудовых отношений: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Томск, 198\\СкобелкинВ.Н.Трудовые
правоотношения. М., 1999.С. 113-127; Переде-ринС.В. Процедурно-процессуальные правовые
средства и способы обеспечения трудовых прав работников: Автореф. дис. докт. юрид. наук.
М., 2001; Трудовое процедурно-процессуальное право: Учеб. пособие / Под ред. B.H.
Скобелкина. Воронеж, 2002.
В общем-то о разграничении процедурной и процессуальной формы писал и С.С.Алексеев
(см.: Структура советского права. М., 1975. С. 237-242).
С одной стороны, нормы, устанавливающие порядок деятельности должностных лиц,
органов, организаций, независимо от вида регулируемой деятельности (позитивной или
охранительной) являются производными, служебными по отношению к материальным
правовым нормам, с которыми они органически связаны. С другой стороны, наличие этого
сходства все же не позволяет объединить две группы норм, которые значительным образом от-
личаются друг от друга. Нельзя не заметить, что нормы, регулирующие правоприменительную
деятельность позитивного характера, и нормы, регулирующие охранительную
правоприменительную деятельность, отличаются значительным своеобразием.
В первом случае нормы определяют порядок, процедуру обычной, «нормальной»
правоприменительной деятельности органов, должностных лиц, организаций по применению
правовых норм, направленной на возникновение, изменение или прекращение материальных
правоотношений. В процессе применения таких норм уполномоченные субъекты реализуют
свою компетенцию, другая же сторона возникающего отношения (физические и юридические
лица) действует добровольно, поэтому нет необходимости в ее принуждении к определенному
поведению.
Во втором случае нормы призваны регламентировать порядок деятельности органов,
должностных лиц по принудительному осуществлению предписаний и разрешению споров. Эта
группа норм регулирует общественные отношения, возникающие при нарушении правовых
предписаний и прав, законных интересов субъектов права. Разрешаемый в установленном
порядке спор может и не основываться на указанных нарушениях (например, при заблуждении
одной из сторон относительно пределов и содержания своих прав), но приведение в действие
механизма принуждения (в частности, подача иска и его рассмотрение в судебном порядке)
свидетельствует о возникновении процессуальных правоотношений. Процессуальные нормы
используются именно тогда, когда возникает спор, появляется потребность в принудительном
осуществлении требований правовых норм либо в применении санкций за их нарушение. Таким
образом, нормы первой и второй группы отличаются не только сферой применения, но и имеют
разные функции, значение, способы их реализации и иные отличия. Поэтому следует
разграничивать процедурные и процессуальные нормы. Процедурные земельные нормы
способствуют реализации исключительно материальных земельных норм и в применении
материальных норм иных отраслей участия не принимают. Процессуальные — в подавляющем
большинстве обеспечивают принудительную реализацию материальных норм независимо от их
отраслевой принадлежности.
Процессуальные нормы характеризуются большей степенью детализированное™ по
сравнению с процедурными, поскольку они должны обеспечить строгое соблюдение гарантий
прав и законных интересов участвующих в процессуальном отношении лиц. Процессуальными
являются нормы права, устанавливающие порядок деятельности юрисдикционных органов по
принудительной реализации правовых норм, применения юридических санкций и разрешения
споров. Например, отношение, возникающее при предъявлении в суд органом, принявшим
решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, иска к
его владельцу о выкупе этого участка земли.
Соответственно земельный процесс — это регламентированная законом деятельность
юрисдикционных органов. В тех ситуациях, когда требуется принудительное применение
земельных правовых норм или необходимо возложить санкции за правонарушения в области
использования и охраны земель, будут применяться процессуальные нормы, которые
составляют правовой институт — земельный процесс.
С принятием ЗК РФ, где установлена четкая процедура изъятия земельных участков за
соответствующие правонарушения, можно говорить о закреплении специальным
законодательством меры земельно-правовой ответственности (прекращения права на
земельный участок путем его изъятия), применение которой осуществляется в рамках
земельного процесса.
Боголюбов СЛ. Земельное право: Учебник. М., 2006.
Вылегжанина Е.Е. Восстановление нарушенных земель: мировой опыт // Журнал
Зверева А. Рассмотрение споров, связанных с землепользованием, в арбитражном суде
города Москвы // Право и экономика. 2003. № 3.
Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. М., 2006.
Иконицкая И.А. Разрешение земельных споров. М., 1973.
Карномазов А.И. Судебные споры о признании права собственности на земельные
участки // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 9.
Ковязина H.A. О некоторых вопросах рассмотрения земельных споров третейскими
судами // Российская юстиция. 2006. № 8.
Моргунов СВ. Земельные споры //Арбитражная практика. 2003. № 12.
Попов М. Споры о разграничении государственной собственности на землю // Хозяйство
и право. 2002. № 7.
Романов В.И. Судебное рассмотрение земельных споров // Журнал российского права.
2002. №11.
Чесовская Е. Судебная защита прав участников земельных отношений // Российская
юстиция. 2002. № 6.
Глава 9.
УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И

ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
Ведущая роль в управлении в сфере использования и охраны земельных ресурсов (далее

— управление земельными ресурсами, земельным фондом) принадлежит государству.
Государственное управление земельными ресурсами является частью государственного
управления в целом. Управление земельными ресурсами вызвано объективной необходимостью
обеспечения использования земли, которая незаменима и ограничена как основное средство
производства и пространственно-операционный базис для размещения иных объектов.
Специфика земельных правоотношений определяет и особенности в структуре органов,
осуществляющих управление земельными ресурсами, а также в самом содержании управления
земельными ресурсами.
Объектом управления являются отношения в сфере использования и охраны таких земель
всеми землями Российской Федерации или частью. Земли РФ или земельный фонд РФ
составляют все земли в пределах государственных границ РФ. С целью обеспечения
дифференцированного правового регулирования земельных отношений по поводу земель,
обладающих различными природными качествами и свойствами, все земли РФ разделены на
семь категорий в зависимости от целевого назначения земель:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли населенных пунктов;
земли специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
Государственное управление земельным фондом было предметом пристального внимания
советских ученых. В юридической литературе, как правило, подчеркивалось, что
государственное управление земельным фондом имеет своим основанием право го-
сударственной собственности на землю и право территориального верховенства1. Ликвидация
монополии государства на земельные ресурсы определила необходимость пересмотра
сложившегося подхода к юридическому основанию государственного управления земельными
ресурсами.
1
См., например: Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. М.,
1961. С. 71; Забелышенский A.A. Управление земельным фондом в СССР. Свердловск, 1974. С.
12—15; Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 211—212.
Российская Федерация осуществляет управление как государство, обладающее
суверенитетом, которое включает в качестве одного из элементов и право территориального
верховенства. Таким образом, государство реализует функции управления, опираясь на
политическую власть, и юридическим основанием государственного управления является право
территориального верховенства, позволяющее применять государству властные полномочия
для обеспечения рационального использования и охраны земель независимо от формы
собственности на нее.
Осуществляя управленческую деятельность, исполнительные органы, с одной стороны,
оказывают содействие субъектам в реализации своих прав на земельные участки (например,
обеспечивая информацией, проводя улучшение земель за счет государства), с другой —
выявляют нарушения требований по рациональному использованию и охране земель и
применяют меры ответственности2. Правоотношения по управлению земельными ресурсами
являются по своему характеру организационными.
2
См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 162.
Хотя в литературе по земельному праву обычно используется термин «государственное
управление землями», следует учитывать, что управление земельными ресурсами
осуществляют не только органы государственной власти, но и исполнительные органы
местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления: регулируют
планировку и застройку территорий муниципальных образований; осуществляют изъятие
земельных участков на подведомственных им территориях; решают вопросы благоустройства и
озеленения территорий муниципальных образований; осуществляют контроль за
использованием земель на территории соответствующего муниципального образования; ре-
гулируют использование месторождений общераспространенных полезных ископаемых.
Управление в сфере использования и охраны земельных ресурсов (земель) — это
организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению
рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.
Управление землями подразделяется на общее и ведомственное (отраслевое), которые
имеют общность задач, функций и метода воздействия. Общее управление земельными
ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и имеет
территориальный характер, т.е. оно распространяется на земли (независимо от их категории и
прав на конкретный земельный участок) в пределах территории РФ, субъектов РФ или
муниципальных образований. Такое управление осуществляют органы общей компетенции:
Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы
местного самоуправления, а также органы специальной компетенции, в частности Федеральное
агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования и др.
1
См.: ст. 3, 8, 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (с послед, изм.) «О Государ-
ственной границе Российской Федерации».
Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами осуществляется
государственными комитетами, федеральными агентствами, федеральными службами
(службами), а также в случаях, установленных указами Президента или постановлениями
Правительства РФ — министерствами и имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е.
распространяется на земли только определенных отраслей народного хозяйства. Такое
управление, как правило, не зависит от территориального размещения земельных участков и
реализуется под контролем органов общего управления. Этот вид управления осуществляет,
например, Федеральная служба безопасности России, Федеральное агентство
железнодорожного транспорта. Так, Федеральная служба безопасности РФ осуществляет
контроль за использованием земельной полосы, проходящей непосредственно вдоль
Государственной границы на суше, а при необходимости — по берегу российской части вод
пограничной реки, озера или иного водоема, в соответствии с установленными нормами1.
Федеральное агентство железнодорожного транспорта осуществляет управление в сфере
использования и охраны земель, предоставленных организациям железнодорожного
транспорта.
Содержание управления земельными ресурсами составляют функции управления,
представляющие собой обособленные, основные виды деятельности исполнительных органов
по обеспечению рационального использования и охраны земель. Положения земельного
законодательства позволяют выделить такие функции управления земельными ресурсами, как:
ведение государственного кадастра недвижимости;
осуществление землеустройства;
планирование использования земельных ресурсов;
контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель
(земельный контроль);
мониторинг земель.
До недавнего времени (до 1993 г.) одной из функций государственного управления
являлось и разрешение земельных споров, которые рассматривались в административном
порядке. Современное законодательство отдает приоритет судебному порядку разрешения
земельных споров, поэтому нет оснований для выделения такой функции управления.
Несмотря на то что управленческие функции в основном осуществляют органы
исполнительной власти (государственные органы и органы местного самоуправления),
отдельные полномочия в сфере управления реализуют и иные лица, например общественные
организации. Об этом необходимо помнить при характеристике управления земельными
ресурсами и рассмотрении отдельных управленческих функций. Так, земельный контроль
осуществляется не только государственными органами, органами местного самоуправления, но
и уполномоченными ими органами, органами территориального общественного
самоуправления, другими общественными организациями (объединениями).
§ 2. ОРГАНЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
В структуру органов государственного управления земельными ресурсами входят органы

государственной исполнительной власти РФ и ее субъектов. В зависимости от компетенции в
сфере управления земельным фондом органы общего управления делятся на органы общей и
специальной компетенции.
Органы общей компетенции составляют следующие органы исполнительной власти. К
федеральным органам общей компетенции относится Правительство Российской Федерации,
которое призвано обеспечить проведение единой государственной политики в области охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организовать деятельность по
охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию приро-
допользования1.
1
См.:ст. 14,18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997г.№2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004.
№ 25. Ст. 2478; 2004. № 45. Ст. 4376; 2005. № 23. Ст. 2197; 2007. № 6. Ст. 680; 2007. № 10. Ст.
1147.
На уровне субъектов РФ общее управление земельными ресурсами осуществляется
исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (правительства республик,
администрации областей и т.д.). Компетенция этих органов определяется как федеральным
законодательством, так и законодательством соответствующих субъектов РФ, в частности их
конституциями и уставами. Например, согласно нормам ст. 92, 93 Конституции Республики
Бурятия исполнительную власть в этой республике осуществляет Правительство Республики
Бурятия, которое обеспечивает проведение в республике государственной политики в области
экологии, комплексное экономическое и социальное развитие республики, районов, аймаков и
городов, осуществляет управление республиканской собственностью, меры по обеспечению
законности, прав и свобод граждан, охране собственности и др. Законом Республики Бурятия от
30 декабря 2003 г. «О земле» уточняется, что Правительство Республики Бурятия в области
земельных отношений управляет и распоряжается земельными ресурсами, находящимися в
государственной собственности Республики Бурятия; переводит земли из одной категории в
другую; резервирует земли для государственных нужд Республики Бурятия; принимает
решение о реквизии земельных участков и др. (ст. 4)2.
2
См.: Бурятия. 2003. 31 декабря. № 246 (с послед, измен.).
Управление земельными ресурсами на уровне муниципальных образований осуществляют
исполнительные органы местного самоуправления.
Их компетенция определена в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном
самоуправлении», ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, иными федеральными законами, законами
субъектов РФ. Так, глава местной администрации поселения или городского округа утверждает
соответственно план реализации генерального плана поселения или городского округа.
К основным органам специальной компетенции относятся: Министерство
экономического развития РФ, Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство
лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.
Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере анализа и
прогнозирования, в том числе имущественных отношений, земельных отношений, создания и
функционирования особых экономических зон на территории РФ и т.д. (п. 1 постановления
Правительства РФ от 7апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития
Российской Федерации»1).
1
Министерство экономического развития РФ координирует и контролирует деятельность
находящегося в его ведении Федерального агентства по управлению государственным
имуществом.
Министерство экономического развития осуществляет правовое регулирование, а также
разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных
законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе по
следующим вопросам: управление, распоряжение и приватизация федерального имущества;
особые экономические зоны на территории РФ; территориальное зонирование и земельные
отношения; рынок земли и другой недвижимости.
До 1 октября 2008 года специальным органом, который выполнял основные виды
управленческой деятельности в земельной сфере, являлось Федеральное агентство кадастра
объектов недвижимости.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) являлось
федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим функции по управлению
государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения
государственного земельного кадастра, государственного кадастрового и иного учета объектов
недвижимости, в сфере государственной кадастровой оценки земель, государственного
мониторинга земель и землеустройства в пределах установленных полномочий, а также
функции по государственному земельному контролю за соблюдением земельного
законодательства в части, касающейся использования земель, и по контролю за проведением
землеустройства.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляло свою
деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Основными функциями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости
являлись:
• осуществление государственного земельного контроля;
• создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе
государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и
системы технического учета зданий и сооружений;
• организация проведения государственной кадастровой оценки земель и оценки иных
объектов недвижимости;
• землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности;
• осуществление государственного федерального мониторинга земель;
• предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов
недвижимости;
• предоставление сведений о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и
налогов на имущество;
• оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета,
государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости;
• проведение экспертизы землеустроительной документации.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляло следующие
полномочия в установленной сфере деятельности:
размещало заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
федеральных государственных нужд в установленном законодательством Российской
Федерации порядке;
в установленном порядке организовывало государственную экспертизу
землеустроительной документации;
осуществляло контроль за проведением землеустройства;
осуществляло государственный кадастровый и иной учет объектов недвижимости;
составляло протоколы об административных правонарушениях, рассматривало в
установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагало админис-
тративные штрафы;
организовывало создание автоматизированной системы ведения государственного
земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости;
организовывало проведение территориального землеустройства в соответствии с
решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на
землях, находящихся в федеральной собственности;
организовывало осуществление технической инвентаризации объектов капитального
строительства;
организовывало проведение государственной кадастровой оценки земель и осуществляло
представление ее результатов в соответствии с законодательством РФ;
вело государственный земельный кадастр и государственный фонд данных, полученных в
результате проведения землеустройства;
вело государственный федеральный мониторинг земель в РФ, в том числе с
использованием автоматизированной информационной системы;
предоставляло заинтересованным лицам сведения государственного земельного кадастра1;
осуществляло государственный земельный контроль;
утверждало карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства;
осуществляло иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие
полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами
Президента РФ или Правительства РФ.
1
См.: Административный регламент предоставления Федеральным агенством кадастра
объектов недвижимости государственной услуги «Предоставление заинтересованным лицам
сведений государственного земельного кадастра», утв. приказом Минэкономразвития России от
13 июля 2006 г. № 186 // БНА. 2006. № 45.
К сожалению, сегодня отсутствует такой узкоспециализированный орган, который бы
реализовывал функции государства в сфере управления земельными ресурсами. Полномочия
Роснедвижимости были переданы Федеральному агентству по управлению федеральным
имуществом. Такой подход законодателя нельзя признать верным, поскольку земля, земельные
участки являются не только недвижимым имуществом, но и природным ресурсом, природным
объектом.
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество)
является государственным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
управлению государственным имуществом, в том числе в области земельных отношений,
функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере
имущественных отношений.
При определении целей деятельности, полномочий этого органа необходимо учитывать и
передачу этому агентству всех функций упраздненных Федерального агентства кадастра
объектов недвижимости, Федеральной регистрационной службы, Федерального агентства
геодезии и картографии.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, в частности,
реализует следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральным законодательством,
полномочия собственника в отношении имущества государственных унитарных предприятий,
государственных учреждений, а также полномочия собственника по передаче федерального
имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального
имущества;
осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и
сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в
государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю),
принимает в установленном порядке имущество, обращенное в собственность Российской
Федерации, атакже выморочное имущество, включая земельные участки (кроме земельных
участков из земель сельскохозяйственного назначения);
при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на
заключение договоров аренды таких земельных участков: принимает решение о проведении
торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке предложения о проведении
торгов в форме конкурса и об условиях конкурса; определяет начальную цену земельного
участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при
проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной
платы, а также размер задатка; определяет существенные условия договоров купли-продажи
земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды
земельных участков по результатам торгов;
принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места
размещения объекта при предоставлении земельного участка федеральному органу
исполнительной власти, федеральному государственному учреждению и федеральному
государственному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта РФ,
государственному учреждению субъекта РФ и государственному унитарному предприятию
субъекта РФ;
принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены
объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физичес-
кими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в
федеральной собственности;
выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права
собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее
государственную казну РФ, и сделок с ним, а также права собственности РФ на земельные
участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами;
осуществляет в порядке, установленном федеральными законами, разграничение
государственной собственности на землю и др.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР России) является федеральным
органом исполнительной власти, реализующим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования,
воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом
недр, использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов
животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а
также в сфере охраны окружающей среды1.
1
См.: Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утв.
постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3260;
2004. № 32. Ст. 3347; 2005. № 52. Ст. 5759; РГ. 2006. 26 декабря. № 291; СЗ РФ. 2007. № 22. Ст.
2645.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль
деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по
недропользованию.
Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных
услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в
сфере водных ресурсов.
Основными функциями Федерального агентства водных ресурсов являются:
обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному
использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации
вредного воздействия вод;
в порядке и пределах, определенных федеральным законодательством, осуществление
владения, распоряжение и пользование водными объектами, находящимися в федеральной
собственности;
разработка и реализация в установленном порядке схем комплексного использования и
охраны водных объектов и составление прогнозов состояния водных ресурсов и пер-
спективного использования и охраны водных объектов;
ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию
договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование,
перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора
водопользования, Российского регистра гидротехнических сооружений; осуществление
государственного мониторинга водных объектов;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его
последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и рас-
положенных на территориях двух и более субъектов РФ.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и
надзору в сфере природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои
территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования не вправе осуществлять в
установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а также управление
государственным имуществом и оказание платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых
законодательством РФ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования:
1) осуществляет контроль и надзор:
государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель
водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых
природных территорий;
в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их
обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, переданных
органам государственной власти субъектов РФ;
в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий
за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении
лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 Л К РФ, и (или) в случаях, когда указанные
полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ;
государственный пожарный надзор в лесах;
за использованием и охраной водных объектов;
за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области
морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в
исключительной экономической зоне;
за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном
шельфе;
за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил
безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и
судоходных гидротехнических сооружений;
за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для
осуществления полномочий РФ в области водных отношений с правом направления
предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности
должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;
2) организует и проводит государственную экологическую экспертизу:
проектов правовых актов РФ и субъектов РФ, реализация которых может привести к
негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-
методических документов органов государственной власти Российской Федерации,
регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие
на использование природных ресурсов;
материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти РФ и субъектов
РФ и предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на
территории РФ и субъектов РФ, в том числе: проектов генеральных планов развития
территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации
производительных сил РФ и субъектов РФ; проектов схем расселения, природопользования и
территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-
государственных образований; проектов комплексных схем охраны природы Российской
Федерации и территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования;
документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции и концессионные
договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов,
находящихся в ведении РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
материалов комплексного экологического обследования участков территорий,
обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных
территорий федерального значения, субъектов РФ и местного значения, а также программ
реабилитации этих территорий;
проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных
ресурсов, находящихся в ведении РФ и субъектов РФ;
документации об изменении функционального статуса, вида и характера использования
территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных
земель в нелесные;
иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность,
которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на охрану и использование при-
родных ресурсов;
3) осуществляет ведение кадастра особо охраняемых природных территорий
федерального значения.
Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере
агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство,
карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, использования земель сельскохо-
зяйственного значения, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и др. Министерство сельского
хозяйства РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении
Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Министерство сельского хозяйства РФ на основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и
Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
правила и нормы в области мелиорации земель;
планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и
противоэрозионных мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельско-
хозяйственного назначения.
Министерство сельского хозяйства РФ в установленной сфере деятельности не вправе
осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению
государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или
постановлениями Правительства РФ.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг,
управлению государственным имуществом и по реализации государственной политики в
области лесных отношений. Рослесхоз в пределах и порядке, определенных федеральными
законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, осуществляет полномочия собственника
в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов
государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным
государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и
государственным учреждениям, подведомственным Рослесхозу.
К основным функциям Федерального агентства лесного хозяйства относятся:
рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в
земли других категорий;
отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их
границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ;
организация и обеспечение в лесах, расположенных на землях лесного фонда,
лесопатологического мониторинга и лесного семеноводства;
осуществление государственной инвентаризации лесов;
определение количества лесничеств, лесопарков, установление их границ.
§ 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

КАДАСТР НЕДВИЖИМОСТИ
До 1 марта 2008 г. одной из функций государственного управления земельными

ресурсами было ведение государственного земельного кадастра. Несмотря на отмену
нормативных актов, регулирующих отношения по ведению государственного земельного
кадастра, созданная десятилетиями информационная база государственного земельного
кадастра сегодня является основой формирования государственного кадастра объектов
недвижимости в части сведений о земельных участках, зонах и границах земель. Прежде чем
рассмотреть вопрос о государственном кадастре недвижимости, следует остановиться на ранее
действовавшем законодательстве о государственном земельном кадастре.
Ведение государственного земельного кадастра обеспечивало принятие обоснованных
решений по организации рационального использования и охраны земель. Государственный
земельный кадастр являлся важнейшим инструментом информационного обеспечения
управления земельными ресурсами. Если в СССР земельный кадастр охватывал только
сельскохозяйственные земли, то с 1992 г. земельный кадастр РФ ведется в отношении всех
земель в пределах России, независимо от форм собственности, целевого назначения и
разрешенного использования.
Термин «кадастр» был образован от лат. regestrum— реестр, свод сведений. Земельный
кадастр составляли еще в Древнем Риме, Египте, где он использовался с фискальной целью для
обоснования поземельного обложения налогом. В Западной Европе кадастровую оценку земель
впервые произвели в XVIII в. Так же как и в западноевропейских странах, земельный кадастр в
дореволюционной России служил для установления денежных сборов (налогов). Содержание и
формы земельного кадастра исторически менялись. Общими чертами для всех земельных
кадастров являлись учет и регистрация землевладений (землепользовании), природное и
экономическое описание земель и их оценка1.
1
См. подробнее: Земельный кадастр СССР. М., 1967. С. 16-27.
Современные зарубежные страны имеют большой опыт регулирования отношений по
ведению земельного кадастра, причем его назначение может быть различным. В одних странах
земельный кадастр служит только фискальным целям и включает такие характеристики
недвижимости, которые могут влиять на размеры налогообложения (фискальная (налоговая)
кадастровая система). В других странах основное назначение земельного кадастра — защита
прав на землю через различные системы регистрации, где фиксируется информация о
владельцах, правах на недвижимость, о переходе, ограничениях, обременениях недвижимости
(юридическая (правовая) кадастровая система)2.
2
См.: Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и
ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях рынка//
Государство и право. 1998. № 3. С. 29.
Отсутствие систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных
объектах недвижимости, современных автоматизированных систем и информационных
технологий, их учета и оценки является одной из нерешенных проблем в области
реформирования земельных отношений3.
3
См.: Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости
(2002-2007 годы)», утв. постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. № 745.
Правовую основу ведения в Российской Федерации земельного кадастра составляли ЗК
РФ (ст. 70), ФЗ от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре» (введен в действие
с 11 июля 2000 г.)1, постановление Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. № 918 «Об
утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра»2,
Правила кадастрового деления территории РФ, утвержденные постановлением Правительства
РФ от 6 сентября 2000 г. № 6603, и др.
1
См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 27. Ст. 2881; 2006. № 50
Ст. 5279.
2
См.: СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4849; 2006. № 23. Ст. 2512.
3
См.: СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.
Государственный земельный кадастр — это систематизированный свод
документированных сведений о местоположении, целевом назначении, размерах, кадастровой
стоимости земельных участков, правовом положении земель РФ и сведений о территориальных
зонах1 и наличии расположенных на земельном участке и прочно связанных с этими
земельными участками объектов.
1
Территориальная зона — это часть территории, которая характеризуется особым пра-
вовым режимом использования земельного участка и границы которой определены при
зонировании земель в соответствии с земельным, лесным, градостроительным, водным
законодательством, законодательством о налогах и сборах, об охране природной среды и иным
законодательством РФ и субъектов РФ.
Таким образом, земельный кадастр содержал сведения о земельных участках,
территориальных зонах, землях и границах территорий муниципальных образований, землях и
границах субъектов РФ, землях и границах РФ.
Целью ведения и создания государственного земельного кадастра являлось
информационное обеспечение:
государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
государственного контроля за использованием и охраной земель;
государственной регистрации прав на недвижимость;
мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
землеустройства;
экономической оценки земли и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
установления обоснованной платы за землю;
иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками
деятельности.
Состав государственной земельно-кадастровой документации (документы
государственного земельного кадастра). По своей форме земельно-кадастровая документация
(документы государственного земельного кадастра) могла быть текстовой (цифровой) и графи-
ческой (планово-картографической). Документирование сведений государственного земельного
кадастра осуществлялось на бумажных и (или) электронных носителях. При расхождении в
сведениях приоритет имели сведения, записанные на бумажных носителях, если иное не
предусмотрено Федеральным законом (ст. 17).
Земельно-кадастровая документация, в зависимости от содержания и назначения,
подразделялась на основные, вспомогательные и производные документы. К основным
документам государственного земельного кадастра относились Единый государственный
реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).
Единый государственный реестр земель содержал сведения о существующих и
прекративших существование земельных участках. Содержавшиеся в нем основные сведения о
земельных участках можно разделить на три группы:
а) общие сведения и данные о правовом положении земельных участков: кадастровый
номер, местоположение (адрес), площадь, категория и разрешенное использование земельных
участков, описание границ земельных участков и их отдельных частей, наличие объектов
недвижимого имущества, а также зарегистрированные в Едином государственном реестре прав
вещные права и ограничения (обременения) земельных участков, а также сведения о субъектах
прав на земельные участки;
б) сведения о качественных характеристиках, в том числе показатели состояния
плодородия земель для отдельных категорий земель (например, для земель
сельскохозяйственного назначения). Указывались и такие природные свойства и признаки, как
рельеф, состав почвы, негативные процессы — эрозия, заболачивание, засоление и др.;
в) сведения об экономических характеристиках, в том числе размеры платы за землю. Эти
сведения вносились на основании данных кадастровой и иной оценки земель. Государственная
кадастровая оценка производилась Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости,
его органами и находящимися в их ведении организациями для целей налогообложения и иных
целей, установленных законом. Государственная кадастровая оценка производилась для
определения кадастровой стоимости земельного участка различного целевого назначения.
Методы оценки земли зависят от целевого назначения и функционального использования
земель. В процессе кадастровой оценки земли проводилось оценочное зонирование территории
(ее деление на оценочные зоны — земельные участки, однородные по целевому назначению,
виду функционального использования и близкие по значению кадастровой стоимости). По
результатам оценочного зонирования составлялась карта (схема) оценочных зон и
устанавливалась кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
Единый государственный реестр земель состоял из Государственного реестра земель
федерального уровня, Государственных реестров земель субъектов РФ, а также
государственных реестров земель кадастровых районов.
В целях ведения государственного земельного кадастра и присвоения земельным участкам
кадастровых номеров Федеральным законом было предусмотрено кадастровое деление
территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые;, кварталы (ст. 18).
Кадастровый округ включает, как правило, территорию субъектов РФ, а также акваторию
внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории. На территории
Российской Федерации созданы 89 кадастровых округов (границы которых соответствуют
границам субъектов РФ). Дополнительно образован условный кадастровый округ
«Общероссийский» для обеспечения государственного кадастрового учета земельных участков,
представляющих собой единое землепользование, расположенное в нескольких кадастровых
округах.
Территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Кадастровый район
включает территорию административно-территориальной единицы субъекта РФ. Кадастровый
район состоит из кадастровых кварталов, обычно представляющих собой небольшие
населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные
природными и искусственными объектами территории.
Кадастровый номер земельного участка включал кадастровый номер кадастрового
квартала и номер земельного участка в этом квартале.
Государственный кадастровый учет земельного участка — это описание и
индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате
чего каждый участок получал такие характеристики, которые позволяли однозначно выделить
его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки.
Государственный кадастровый учет земельных участков производился по месту их
нахождения в обязательном порядке на всей территории РФ.
Государственный кадастровый учет проводился в течение месяца со дня подачи заявки о
его проведении. В ФЗ «О государственном земельном кадастре» были определены основания
приостановления проведения или отказа в проведении государственного кадастрового учета
земельных участков. В результате кадастрового учета заявителю выдавались удостоверенные в
установленном порядке кадастровые карты (планы) земельных участков.
Существование отдельных систем учета земли и систем учета иной недвижимости и
отсутствие единой современной информационной (картографической) системы учета этих
объектов значительно затрудняет оборот земельных участков и расположенных на них
объектов недвижимости. В настоящее время в РФ с целью обеспечения эффективного и
рационального использования земли и иной недвижимости, государственных гарантий прав
собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, формирования полного и
достоверного источника информации об объектах недвижимости ведутся работы по созданию
государственного кадастра недвижимости в качестве одной из основополагающих
инфраструктур государства.
Для решения существующих проблем в сфере учета земельных участков и иных объектов
недвижимости были предложены два варианта создания государственного кадастра
недвижимости: на уровне органов кадастрового учета субъектов РФ по единому регламенту
либо на федеральном уровне. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 560
была утверждена Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)
Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости
(2002-2007 годы)», которая основывается на создании и ведении государственного кадастра
недвижимости на федеральном уровне. Именно такой подход исключает возможность ведения
двойного учета объектов недвижимости, обеспечивает более полный контроль за деятель-
ностью органов кадастрового учета, упрощает процедуры межведомственного
информационного обмена и обработки экстерриториальных запросов на предоставление
сведений об объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения.
Для создания государственного кадастра недвижимости Федеральному агентству кадастра
объектов недвижимости (Федеральному агентству по управлению государственным
имуществам) необходимо провести инвентаризацию и введение в государственный кадастр
недвижимости сведений о более чем 42 млн земельных участков и 70 млн иных объектов
недвижимости. Это определяет необходимость постепенного перехода к государственному ка-
дастру недвижимости. Реализация указанной подпрограммы рассчитана на три этапа. В
результате к концу 2011 г. должна быть создана система государственного кадастрового учета
объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, обеспечено
информационное наполнение государственного кадастра недвижимости и организован доступ к
нему органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также организаций
и граждан. В соответствии с ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости»1 с 1 января 2012 г. государственный кадастр недвижимости на электронных
носителях должен стать частью единой федеральной информационной системы, объединяющей
государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный
реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.
1
СЗРФ. 2007. №31. Ст. 4017.
ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости»
вступил в силу с 1 марта 2008 г. В настоящее время идет становление практики применения
данного закона и принятие подзаконных нормативных актов, требуемых для реализации норм
федерального закона. Ведение кадастра недвижимости во многом строится на тех принципах,
которые были присущи порядку ведения государственного земельного кадастра, и в целях
присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров сохраняется кадастровое деление
территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. Те
земельные участки, которые прошли государственный кадастровый учет в соответствии с ранее
действующим законодательством, считаются объектами недвижимости, учтенными в
соответствии с названным законом, и государственный кадастровый учет земельных участков
признается юридически действительным. Но в целом можно констатировать существенное
изменение подхода законодателя к осуществлению кадастрового учета недвижимости.
Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений
об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной
границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований,
границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями
использования территорий, иных предусмотренных федеральным законом сведений.
В соответствии со ст. 7 ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости» в
кадастр недвижимости вносятся следующие сведения об уникальных характеристиках
земельного участка: кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в
государственный кадастр недвижимости; описание местоположения границ объекта
недвижимости; площадь, определенная с учетом установленных в соответствии с данным
законом требований. В государственный кадастр недвижимости вносятся также следующие
дополнительные сведения: ранее присвоенный государственный учетный номер (кадастровый
или условный номер) и сведения о его присвоении; кадастровые номера расположенных в
пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства;
сведения о вещных правах и об их ограничениях (обременениях) на земельный участок и об
обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном
реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним; сведения о кадастровой стоимости, в
том числе дата утверждения результатов определения такой стоимости; сведения о лесах,
водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного
участка; категория земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенное исполь-
зование и некоторые другие.
Сведения государственного кадастра недвижимости о территориальных зонах, зонах с
особыми условиями использования территорий включают: индивидуальные обозначения (вид,
тип, номер, индекс и т.п.) таких зон; описание местоположения границ таких зон; наименования
органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об
установлении таких зон; реквизиты решений органов государственной власти или органов
местного самоуправления об установлении или изменении таких зон и источники
официального опубликования этих решений; содержание ограничений использования объектов
недвижимости в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями
использования территорий.
Государственным кадастровым учетом земельного участка признаются действия
уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о
земельном участке, которые подтверждают существование такого объекта с характеристиками,
позволяющими определить такой земельный участок в качестве индивидуально-определенной
вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных
законом сведений о земельном участке. Кадастровый учет осуществляется по месту
нахождения объекта в кадастровом округе, в границах которого расположен данный объект
недвижимости. Место осуществления кадастрового учета объектов недвижимости,
расположенных в границах двух и более кадастровых округов, определяется в порядке,
установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.
Срок государственного кадастрового учета сокращен по сравнению с тем сроком, который
определен в ФЗ «О государственном земельном кадастре» (30 дней). По общему правилу поста-
новка на учет объекта недвижимости, учет изменений объекта недвижимости, учет части
объекта недвижимости или снятие с учета объекта недвижимости осуществляется в срок не
более чем двадцать рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета
соответствующего заявления о кадастровом учете, а учет адреса правообладателя — в срок не
более чем пять рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего
заявления об учете адреса правообладателя. В законе определены основания приостановления
или отказа в государственном кадастровом учете.
По результатам кадастрового учета в зависимости от вида запрашиваемых действий
должны быть выданы:
1) кадастровый паспорт объекта недвижимости;
кадастровая выписка об объекте недвижимости, содержащая внесенные в
государственный кадастр недвижимости новые сведения о таком объекте недвижимости;
государственный кадастр недвижимости при кадастровом учете сведения о части такого
объекта недвижимости, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав;
государственный кадастр недвижимости сведения о прекращении существования такого
объекта недвижимости.
Выполнение в отношении земельного участка работ, в результате которых обеспечивается
подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета
сведения о таком земельном участке, является кадастровой деятельностью. С принятием
закона в этом сегменте рынка появились новые субъекты — кадастровые инженеры, которые
действуют на основании квалификационного аттестата. Орган Роснедвижимости должен
вести государственный реестр кадастровых инженеров. Землеустроители, которые ранее
осуществляли подобную деятельность, сохранили право на выполнение кадастровой
деятельности до 1 января 2011 г., если они были созданы до 1 марта 2008 г.
Кадастровые работы выполняются на основании заключаемого договора подряда или
определения суда. В результате кадастровых работ заказчику должен быть передан межевой
план, который представляет собой документ, составленный на основе кадастрового плана
соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке
и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимо-
сти сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках,
либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в
государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных
участках.
Межевой план состоит из графической и текстовой частей. В графической части межевого
плана воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории или
кадастровой выписки о соответствующем земельном участке, а также указываются
местоположение границ образуемых земельного участка или земельных участков, либо границ
части или частей земельного участка, либо уточняемых границ земельных участков, доступ к
образуемым земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего
пользования), в том числе путем установления сервитута. В текстовой части межевого плана
указываются необходимые сведения о земельном участке или земельных участках, а также
сведения о согласовании местоположения границ земельных участков в форме акта
согласования местоположения таких границ, если планируется подача заявления об учете
изменений одного из земельных участков в связи с уточнением местоположения его границ.
Государственный кадастр недвижимости включен в состав единой федеральной
информационной системы, в которую должен входить и Единый государственный реестр прав
на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с подпрограммой «Создание
системы кадастра недвижимости (2006—2011 годы)» государственный кадастр недвижимости
создается как источник, содержащий в электронном виде полные и актуальные сведения об
объектах недвижимости, позволяющие получать на его основе каталоги, справочные и
аналитические материалы с целью предоставления их органам государственной власти, органам
местного самоуправления, а также организациям и гражданам. Как уже отмечалось, введение в
полном объеме единой федеральной информационной системы планируется к 1 января 2012 г.
§ 4. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Согласно ст. 68 ЗК РФ и ст. 1 ФЗ от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

землеустройство включает мероприятия, направленные на изучение состояния земель,
планирование и организацию рационального использования земель и их охраны, описание
местоположения и(или) установление на местности границ объектов землеустройства,
организацию рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных
участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также на организацию
территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ.
Объектами землеустройства считаются: территории субъектов РФ, территории
муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, а также
части указанных территорий и зон.
Землеустройство — явление многогранное: экономическое, юридическое, техническое.
Экономическое значение землеустройства выражается главным образом в организации
использования земельных ресурсов как средства производства, например, в разработке
проектов внутрихозяйственного землеустройства, федеральных, региональных программ
повышения плодородия почв. Юридическое значение землеустройства состоит в создании
правовых предпосылок для организации рационального использования земель. Техническое
значение имеют такие землеустроительные мероприятия, как топографо-геодезические, кар-
тографические, почвенные, агрохимические, геоботанические, историко-культурные и другие
обследовательские и изыскательские работы.
Землеустроительные мероприятия направлены на организацию земельных территорий и
имеют разные задачи в зависимости от цели использования земли. На землях
сельскохозяйственного назначения целью землеустроительных мероприятий является
разработка мероприятий, позволяющих максимально сохранить плодородие почв и повысить ее
производительность. На землях несельскохозяйственного назначения цель землеустройства со-
стоит в рациональном размещении производственных объектов и защитных зон вокруг них, а
также в разработке мероприятий по охране земель и окружающей природной среды от
негативного антропогенного воздействия.
Землеустроительные мероприятия проводятся на основании решений федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления о проведении землеустройства, договоров о проведении
землеустройства, судебных решений.
В науке земельного права различают два основных вида землеустройства:
межхозяйственное и внутрихозяйственное.
Межхозяйственное землеустройство — это землеустроительные мероприятия по
комплексной организации территории нескольких собственников, пользователей, владельцев,
арендаторов, т.е. при проведении этих мероприятий затрагиваются права и интересы двух и
более субъектов, использующих землю. В процессе межхозяйственного землеустройства
устраняются недостатки в землепользовании (чересполосицы, вклинивания, вкрапления,
дальноземье и др.), подготавливаются документы для удостоверения прав на землю.
Внутрихозяйственное землеустройство производится в пределах границ отдельных
землепользовании и имеет целью создание территориальных условий для рационального
использования и охраны земель в рамках этого землепользования. Внутрихозяйственное
землеустройство связано с разработкой землеустроительных проектов, предусматривающих
устройство земельных территорий и защиту почвы земельных участков от эрозии, засоления,
подтопления, заболачивания, иссушения и других негативных процессов. По современному
законодательству необходимые для организаций землеустроительные работы проводятся по их
желанию. В советскую же эпоху проекты внутрихозяйственного землеустройства (где
определялись поля севооборотов, размещение дорог, строений, рациональная организация
угодий и т.п.) разрабатывались для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных
предприятий и после утверждения их компетентным государственным органом имели
обязательную силу для этих организаций.
В нормах ФЗ «О землеустройстве» особо выделяется внутрихозяйственное
землеустройство.
В соответствии со ст. 18 названного Закона внутрихозяйственное землеустройство
проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного
назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным
малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их тра-
диционного образа жизни.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды
работ:
1) организация рационального использования гражданами и юридическими лицами
земельных участков из состава указанных видов земель;
2) разработка мероприятий по:
улучшению сельскохозяйственных угодий;
освоению новых земель;
восстановлению и консервации земель;
рекультивации нарушенных земель;
защите земель от негативных воздействий.
Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства
(землеустроительная документация), используются при проведении государственного кадастра
объектов недвижимости и мониторинга земель. В порядке, установленном Правительством РФ,
в целях обеспечения соответствия землеустроительной документации исходным данным,
техническим условиям и требованиям производится экспертиза этой документации.
§ 5. ПЛАНИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
Функция планирования использования земель связана с необходимостью обеспечения

рационального и наиболее эффективного использования земель. Планирование использования
земель производится на основании данных государственного кадастра объектов недвижимости.
Например, в соответствии с ФЗ «О землеустройстве» планирование и организация
рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования
распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения
организации территорий и определения иных направлений рационального использования
земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают
работы по: разработке предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
природно-сельскохозяйственному районированию земель; определению земель, в границах
которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
определению земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды; опреде-
лению земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством РФ.
К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся, в
частности, разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.
Такими же полномочиями на своей территории обладают субъекты РФ, которые разрабатывают
и реализуют региональные программы использования и охраны земель, находящихся в
границах соответствующих субъектов. Органы местного самоуправления с учетом требований
федерального законодательства устанавливают правила землепользования и застройки
территорий городских и сельскохозяйственных поселений, территорий других муниципальных
образований (правовое зонирование), а также осуществляют разработку и реализацию местных
программ использования и охраны земель.
Планирование перспективы развития территории на основе социально-экономических
программ и утвержденной в установленном порядке землеустроительной, градостроительной
документации.
Планирование использования земель осуществляется с учетом принимаемых актов
планирования в сфере экологии, а также в сфере социально-экономического развития
Российской Федерации. Например, в соответствии с ФЗ от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации»1 прогноз социально-экономического развития на среднесрочную
перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В
программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу должны быть отражены, в том числе аграрная политика и экологическая политика.
1
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871; 1999. № 28. Ст. 3492.
Для реализации в будущем запланированных органами государственной власти, органами
местного самоуправления мероприятий возможно резервирование земель для государственных
или муниципальных нужд. Резервирование земель осуществляется в случаях, установленных
для изъятия земельных участков (ст. 49 ЗК РФ), а земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также
в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной
инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных
территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.
Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не
более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для
строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до
двадцати лет.
Наиболее подробно законодательство регулирует планирование использования земель
населенных пунктов. Нормы градостроительного кодекса определяют полномочия органов
государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального
планирования, определяют виды документов территориального планирования,
территориальных зон, регулируют градостроительное зонирование.
Территориальное планирование выражается в планировании развития территорий, в том
числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов
капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми
условиями использования территорий. Территории муниципальных образований подлежат
зонированию с целью определения территориальных зон и установления градостроительных
регламентов (градостроительное зонирование).
В СССР хозяйственная жизнь определялась и направлялась народнохозяйственными
планами, в рамках которых мероприятия по рациональному использованию природных
ресурсов и их охраны планировались как составная часть перспективных и годовых планов
развития народного хозяйства стали составной частью с 1974 года. Важнейшим направлением
являлось территориальное планирование, которое характеризовалось разработкой проектов
планировки и застройки и схем районной планировки. Районная планировка долгое время
применялась как средство перспективного планирования и организации земель городов и
поселков городского типа. Стремление ликвидировать социально-экономические, культурно-
бытовые различия между городом и селом вызвали широкое применение с 1960-х годов
территориального планирования сельскохозяйственных районов страны.
Территориальное планирование в советское время распространялось не только на
природные ресурсы, но и на все отрасли народного хозяйства в пределах территории,
охватываемой схемой районной планировки. Такое планирование имело долговременный
характер. Так, схемы районной планировки разрабатывались в соответствии с перспективами
развития народного хозяйства на срок 25—30 лет.
В современный период территориальное планирование является важным элементом
системы стратегического планирования и прогнозирования развития Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных образований, позволяющим осуществлять выбор
приоритетных направлений развития общественной инфраструктуры, специализации
территорий, а также эффективное планирование бюджетных инвестиций на долгосрочный
период. Согласно нормам ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, не утвердив схемы
территориального планирования, органы государственной власти и органы местного
самоуправления с 1 января 2010 г. не смогут принимать решения о резервировании земель, об
изъятии земельных участков (в том числе путем выкупа) для государственных или
муниципальных нужд и о переводе земель из одной категории в другую.
При планировании использования земельных ресурсов осуществляется инвентаризация
земель.
Само слово «инвентаризация» образовалось от лат. inventarizatsija — опись.
Инвентаризация земель проводится для уточнения и установления местоположения
объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления
неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению
и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик
земель.
Необходимость проведения инвентаризации земель, не используемых в
сельскохозяйственном производстве, была предусмотрена в Указе Президента РФ от 23 апреля
1993 г. № 3480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками».
Инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном
производстве. С учетом местных условий органы исполнительной власти субъектов РФ
конкретизируют содержание работ по инвентаризации земель и устанавливают очередность их
проведения.
До сих пор продолжает действовать Постановление Совета Министров — Правительства
РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения
возможности их предоставления гражданам»1, которое устанавливает следующий порядок. Для
проведения инвентаризации земель в районах создаются комиссии, в состав которых
включаются: председатель соответствующего районного комитета по земельным ресурсам и
землеустройству (председатель комиссии), представители природоохранного органа,
архитектурно-градостроительной и санитарно-эпидемиологической службы, органов сельского
и лесного хозяйства, представители органов местного самоуправления, а также собственники
земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители. При
необходимости к работе комиссии могут привлекаться представители других органов и служб.
1
САПП РФ. 1993. № 29. Ст. 2686; СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 190.
Состав комиссии утверждается главой местной администрации.
Общие положения об инвентаризации земель, как одном из видов землеустроительных
мероприятий, закреплены в ФЗ «О землеустройстве».
В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь,
качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния
земель.
На основании проведенных работ комиссией разрабатываются предложения по
дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель.
По результатам проведенной инвентаризации земель на каждое землепользование
заводится самостоятельное дело с обосновывающими расчетами, графическим материалом,
данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения
инвентаризации земель. В случае разногласий между членами комиссии в акте указывается
особое мнение отдельных ее членов с обоснованием причин несогласия.
Обобщенные комиссией материалы инвентаризации земель с предложениями по их
дальнейшему использованию и установлению правового режима земельных участков
рассматриваются местной администрацией с участием представителя комитета по земельным
ресурсам и землеустройству субъекта РФ и направляются в органы исполнительной власти
субъекта РФ для утверждения
и принятия решения о дальнейшем использовании этих земель. Утвержденные материалы
инвентаризации земель являются основанием для перерегистрации прав на землю и внесения
соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию.
Иной порядок рассмотрения и утверждения материалов инвентаризации земель может
быть определен законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
Необходимость завершения инвентаризации земель (в первую очередь — земель городов
и других поселений) связана и с совершенствованием земельных платежей. Инвентаризация
земель является одной из мер проводимой земельной реформы.
§ 6. КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ
Контроль за использованием и охраной земель является важнейшей функцией управления

земельными ресурсами. Контроль за использованием и охраной земель (земельный контроль) —
это деятельность компетентных органов, направленная на обеспечение соблюдения земельного
законодательства, требований охраны и использования земель.
В условиях рыночной экономики земельный контроль не утрачивает свою значимость, а,
напротив, приобретает еще большее значение. Земельное законодательство закрепляет право
собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов самостоятельно
хозяйствовать на земле, но такая деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и
нарушать права и законные интересы третьих лиц. Кроме того, указанными субъектами при
использовании земли должны исполняться обязанности, установленные нормами
законодательства.
В зависимости от органов, осуществляющих земельный контроль, выделяют четыре его
вида: государственный, муниципальный, общественный и производственный. Все виды
земельного контроля взаимосвязаны и в конечном итоге имеют общую цель — обеспечить
рациональное использование и охрану земель.
Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными
государственными органами и заключается в контроле за соблюдением земельного
законодательства, требований по охране и использованию земель организациями независимо от
организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также
гражданами. Таким образом, государственный контроль охватывает все земли независимо от их
целевого назначения и распространяется на всех собственников, землепользователей,
землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»1
органами, осуществляющими государственный контроль (надзор), являются: федеральные
органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ,
подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение
государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.
1
См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (4.1). Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297; 2003. № 2. Ст. 169; 2004. №
35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752; 2005. № 27. Ст. 2719; 2006. № 1.Ст. 17; 2007 № 1 (Ч. П.Ст.
29.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» была утверждена новая система федеральных органов
исполнительной власти, включающая федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные агентства. Функции по контролю и надзору возложены на федеральные службы
(службы). В частности, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее
территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением: выполнения обязанностей
по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых
(включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных,
лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для
внутрихозяйственных или собственных надобностей; выполнения требований и обязательных
мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и
предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; выполнения
требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков
лесного фонда без специальных разрешений на использование указанных участков; режима
использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах
водных объектов и т.п. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее
территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и
земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений
контроль за соблюдением выполнения требований земельного законодательства по вопросам
использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности (выполнением
мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного
назначения, выполнением требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения
и уничтожения плодородного слоя почвы и др.). В целом же функции по государственному
земельному контролю возложены на Росимущество. Эти органы осуществляют свои функции
во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного
самоуправления, правоохранительными органами, организациями, общественными
объединениями, а также гражданами.
У органов, осуществляющих государственный земельный контроль, есть общая задача —
обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами
требований охраны и использования земель в целях наиболее эффективного и рационального ее
использования.
В соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689, на Федеральное агентство
кадастра объектов недвижимости (Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом) и его территориальные органы возложены функции по осуществлению контроля
за соблюдением:
а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного
занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования
земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих
документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной
деятельности;
б) порядка переуступки права пользования землей;
в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по
целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние,
пригодное для использования по целевому назначению;
г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ
земельных участков;
д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;
е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и
устранения нарушений в области земельных отношений;
ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам
использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,
Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федерального агентства
кадастра объектов недвижимости (Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом) и их территориальных органов при осуществлении земельного контроля наделены
правами, определенными в положении о государственном земельном контроле.
Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок. Проводимые
проверки могут быть двух видов: плановые и внеплановые. Плановые проводятся в отношении
каждого земельного участка в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном
порядке. Внеплановые — для проверки исполнения предписаний об устранении ранее
выявленных нарушений земельного законодательства; в случае получения от органов
государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан
документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений
земельного законодательства.
Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального
закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)».
Согласно данным Государственного доклада о состоянии и использовании земель РФ в
2005 г. в течение 2005 г. госземинспекторами Роснедвижимости проведено 140 205 проверок на
площади 80 018,52 тыс. га, что на 37,7% меньше, чем в 2004 г. Наибольшее количество
проверок соблюдения земельного законодательства проведено в Нижегородской, Кировской,
Пермской, Самарской, Московской областях, Краснодарском крае и Республике Татарстан.
Наименьшее количество проверок было проведено в Таймырском (Долгано-Ненецком)
автономном округе, Магаданской, Камчатской, Ленинградской областях, Республике Алтай,
Коми-Пермяцком автономном округе. В течение 2006 г. было проведено уже 164 797 проверок
соблюдения земельного законодательства на площади 55 117,95 тыс. га (что на 17,5% больше,
чем в 2005 г.), в течение 2007 г. — более 219 000 проверок (что на 30% больше, чем в 2006 г.).
Муниципальный земельный контроль за использованием земель осуществляется органами
местного самоуправления или уполномоченными ими органами и распространяется на
территорию муниципального образования. Муниципальный земельный контроль за
использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в
соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В ч. 1,2 ст. 72 ЗК РФ речь идет о муниципальном контроле лишь за использованием
земель на территории соответствующего муниципального образования. Это положение ЗК РФ
отнюдь не означает, что органы муниципального земельного контроля не осуществляют
контроль за охраной земель.
От государственного и муниципального контроля следует отличать общественный
земельный контроль, который осуществляется органами территориального общественного
самоуправления1, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за
соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами
государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих
предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за
соблюдением требований использования и охраны земель. Например, ФЗ «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предусматривает
возможность образования по решению общего собрания (собрания уполномоченных)
садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения комиссии такого
объединения по контролю за соблюдением законодательства.
1
Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту
их жительства на части территорий муниципального образования (территориях поселений, не
являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других
территорий) для самостоятельного или под свою ответственность осуществления собственных
инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые
ими органы территориального общественного самоуправления.
Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного
участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе
хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок,
обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля по
письменному запросу не чаще 1 раза в год Росимущества и его территориальных органов в
порядке, установленном Правительством РФ. В основном такая форма контроля, как
производственный земельный контроль, применима к юридическим лицам, которые обязаны
проводить экспертизы, проверки по отношению к закрепленным за ними земельным участкам.
Производственный контроль проводят должностные или специально уполномоченные лица,
например, в сельскохозяйственных организациях — землеустроители. В организациях могут
создаваться и специальные службы, наделяемые соответствующими полномочиями в сфере
производственного земельного контроля.
Важную роль в информационном обеспечении контроля за использованием и охраной
земель играет государственный мониторинг земель, который представляет собой систему
наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются
все земли в Российской Федерации.
В процессе мониторинга земель проводятся систематические, комплексные наблюдения,
изыскания, обследования, съемки. Мероприятия по мониторингу связаны с применением
технических средств, взятием проб, проведением анализов и измерений состава почв, их
физического состояния и т.п. Получение информации при осуществлении мониторинга может
производиться с использованием: дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с
космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных
аппаратов), сети постоянно действующих полигонов, межевых знаков, наземных съемок,
наблюдений и обследований (сплошных и выборочных), соответствующих фондов данных.
С 1996 г. в России создается многоуровневая информационная база мониторинга земель,
налаживается постоянно действующая система прогноза, предупреждения и устранения
последствий негативных процессов. Мониторинг земель имеет подсистемы по категориям
земель (мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг земель поселений и
т.п.). Мониторинг ведется на всей территории РФ по единой системе.
В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории государственный
мониторинг земель может быть федеральным (охватывает всю территорию РФ), региональным
(охватывает территории, ограниченные физико-геологическими, экономическими,
административными и иными границами) и локальным (ведется на территории ниже
регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользователей и элементарных
структур ландшафтно-экологических комплексов).
Мониторинг включает: сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее
обработку и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их
целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния
земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. По результатам оценки
состояния земель составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и
рекомендации с приложением к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих
динамику, направление и развитие изменений, в особенности имеющих негативный характер.
В настоящее время отношения по осуществлению мониторинга земель регулируются
Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 1.
1
См.: СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.
Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.В. Чубукова. М.: Новый
Юрист, 1998.
Земельное право России: Учебник / Жариков Ю.Г., Улюкаев B.X., Чур-кин В.Э. М., 2003.
Краснов Н.И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского земельного
права. М., 1975.
Прохорова H.A. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. 2003.
№ 6.
Сахаров Т.Д. Землеустроительные правоотношения в СССР: Автореф. дис.... докт.
юрид. наук. Л., 1971.
Глава 10.
ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Согласно ч. I ст. 9 Конституции РФ «земля и другие природные ресурсы используются и

охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих
на соответствующей территории». Это означает также то, что использование земель должно
осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности
земель быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой
осуществления хозяйственной и иных видов деятельности (ч. I ст. 12 ЗК РФ).
Являясь связующим природным объектом, земля во многом влияет и определяет
состояние вод, недр, лесов. Юридические меры по охране земель характеризуются тремя
понятиями: сохранение (использование земли такими способами и приемами, при которых не
наступает ухудшения качественного состояния земельных участков); восстановление (главным
образом это меры по рекультивации земель) и улучшение (меры мелиоративного характера, в
результате которых земля повышает социальную ценность) благоприятного состояния земель1.
1
См.: Обшая теория советского земельного права. М., 1983. С. 287.
В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. нормы ЗК РФ не содержат общего
определения понятия «охрана земель», но более подробно раскрывают содержание этого
понятия.
Как показывают проводимые на территории РФ проверки, в целом ряде регионов России
продолжается ухудшение состояния земельных ресурсов, значительных площадей
сельскохозяйственных угодий, оленьих пастбищ, земли поселений не используются,
усиливаются процессы эрозии почв. Экологическое состояние земель вызывает серьезную
озабоченность. Так, около 5 млн га сельскохозяйственных угодий заражены радионуклидами;
земельные
участки, прилегающие ко всем автомагистралям, при отсутствии защитных
лесонасаждений интенсивно загрязняются тяжелыми металлами. В некоторых областях
Поволжья, Западного Урала, Якутии, Ненецком автономном округе и в других регионах суще-
ствует опасность подтопления территорий, которому подвержены более 2000 поселений, в том
числе Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Саратов, Ростов-на-Дону, Новосибирск и др. В то
же время во многих южных регионах РФ прогрессирует процесс опустынивания, особенно
характерный для Республики Калмыкия. В соответствии с Концепцией национальной
безопасности РФ1 приоритетными направлениями в области обеспечения экологической
безопасности являются: борьба с загрязнениями природной среды за счет повышения степени
безопасности технологий, связанных с захоронениями и утилизацией токсичных
промышленных и бытовых отходов; борьба с радиоактивным загрязнением; создание
экологически чистых технологий; рациональное использование природных ресурсов, в том
числе земельных.
Таким образом, мероприятия по охране земель имеют превентивное (предупредительное)
или восстановительное значение.
В целях охраны земель должны разрабатываться федеральные, региональные и местные
программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель
с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Программы
могут иметь строго целевое назначение — охрану земель или включать отдельные мероприятия
по охране земель в качестве составной своей части. Как правило, на основе федеральных
программ принимаются региональные целевые программы с учетом особенностей
соответствующего субъекта РФ.
Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране
земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством
санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
1
См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
Экологическая экспертиза имеет целями установление соответствия документов и (или)
документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической эк-
спертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным
техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в
целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст.
1 ФЗ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»1). Экологическая
экспертиза бывает двух видов — государственная и общественная. Государственная
экологическая экспертиза проводится на уровне субъектов РФ органами государственной
власти субъектов РФ и федеральном уровне федеральным органом исполнительной власти в
области экологической экспертизы. Общественная экологическая экспертиза организуется и
проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по
инициативе органов местного самоуправления общественными организациями
(объединениями), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей
среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.
1
См.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556 (с послед, изм.).
В соответствии со ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» объектами государственной
экологической экспертизы федерального уровня являются проекты федеральных целевых
программ, предусматривающих:
строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих
воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима
охраны природных объектов;
материалы комплексного экологического обследования участков территорий,
обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных
территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной
экологической ситуации;
проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт
которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий
федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных
и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию,
капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых
природных территорий регионального и местного значения.
Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне
субъектов РФ, подлежат в том числе проекты целевых программ субъектов РФ,
предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности,
оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом
режима охраны природных объектов, материалы комплексного экологического обследования
участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо
охраняемых природных территорий регионального значения (ст. 12).
Превентивное значение имеют мероприятия по охране земель, предусмотренные как ЗК
РФ, так и законодательством об охране окружающей среды. В частности, для оценки состояния
почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ
устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных
микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ, несоблюдение
которых может привести к загрязнению почв, окружающей среды, деградации естественных
экологических систем. Для проверки соответствия почвы экологическим нормативам
осуществляются почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
Поскольку самым важным является предотвращение вредного воздействия на земельный
участок, то ЗК РФ предусматривает, что внедрение новых технологий, осуществление
программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их
несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим
и иным требованиям. Специальные экологические требования при размещении предприятий,
сооружений и иных объектов предусмотрены в ФЗ «Об охране окружающей среды» (гл. 7).
Основные санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды
обитания для здоровья человека, в частности: требования к планировке и застройке поселений;
водным объектам; почвам, содержанию территорий поселений, промышленных площадок,
эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений,
оборудования и транспорта, содержатся в ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения»1.
1
При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по
добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для
улучшения малопродуктивных земель. Использование плодородного слоя почвы для целей, не
связанных с сельским и лесным хозяйством, допускается только в исключительных случаях,
при экономической нецелесообразности или отсутствии возможностей его использования для
улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.
В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей,
землевладельцев и арендаторов земельных участков, кроме общих обязанностей,
установленных в ст. 42 ЗК РФ, возложены специальные обязанности по сохранению и защите
почв и их плодородия.
Обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов
устанавливаются и в специальных законах. Так, в соответствии с ФЗ РФ «О государственном
регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» они
обязаны: производить сельскохозяйственную продукцию способами, обеспечивающими
воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также
исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на
окружающую природную среду; обеспечивать соблюдение стандартов, нормативов, норм,
правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных,
фитосанитар-ных и противоэрозийных мероприятий.
В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и
восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хо-
зяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и
использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и
законодательством о налогах и сборах. В частности, экономическое стимулирование может
выражаться в выделении средств из бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по
вине лиц, использующих эти земли.
Согласно ст. 217 Н К РФ от налогообложения налогом на доходы физических лиц
освобождаются доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, получаемые в этом
хозяйстве от производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации в
течение 5 лет, считая с года регистрации указанного хозяйства. Меры экономического
характера предусмотрены и в природоохранном законодательстве. Так, в ст. 14 ФЗ РФ «Об ох-
ране окружающей среды» установлено, что негативное воздействие на окружающую среду в
виде загрязнения недр, почв является платным. Причем внесение платы за негативное
воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной
деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда
окружающей среде.
Меры экономического стимулирования участников земельных отношений содержались и
в прежнем законодательстве, причем ЗК РФ определял конкретные виды экономического
стимулирования рационального использования и охраны земель (выделение средств бюджетов
для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного
освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ; частичную компенсацию
из средств бюджета; снижение дохода в результате временной консервации земель,
нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; поощрение граждан, ведущих
крестьянское (фермерское) хозяйство и др.).
Особыми способами обеспечения сохранности, увеличения и восстановления плодородия
земель являются меры по рекультивации, мелиорации и консервации земель.
Порядок проведения рекультивации земель определен постановлением Правительства РФ
от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы»1 и Основными положениями о рекультивации
земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы,
утвержденными приказом Минприроды России и Роскомземом от 22 декабря 1995 г. № 525/672.
1
См.: САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.
2
См.: БНА. 1996. №4.
Рекультивация земель — это комплекс работ, направленных на восстановление
продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение
условий окружающей среды. Рекультивация земель осуществляется для восстановления их для
сельского хозяйства, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных,
природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.
Нарушенными признаются земли, утратившие свою хозяйственную ценность или
являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с
нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного
рельефа в результате производственной деятельности.
Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего
использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного
слоя почвы устанавливаются органами, представляющими земельные участки в пользование и
дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на
основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной
экологической экспертизы.
Приемка (передача) рекультивированных земель проводится специальной комиссией.
Контроль за качеством и своевременностью выполнения работ по рекультивации нарушенных
земель и восстановлению их плодородия, снятием, сохранением и использованием
плодородного слоя почвы осуществляется органами Рос-имущества, Минприроды России,
внештатными общественными инспекторами по использованию и охраны земель и др.
Мелиорация земель — это коренное улучшение земли путем проведения
гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозиенных,
агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий (ст. 2 ФЗ от
10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»1).
1
Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости
земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на
основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий
для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и
формирования рациональной структуры земельных угодий.
Работы по мелиорации земель проводятся на основе соответствующих планов. Планы
проведения мелиоративных работ принимаются Министерством сельского хозяйства РФ.
Порядок проведения мелиорации земель определен в гл. 6 названного Закона.
Консервация земель производится в порядке, установленном Правительством РФ2 в целях
предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных
территорий. В соответствии с ч. 5 ст. 27 ЗК РФ загрязненные опасными отходами,
радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся
деградации земли относятся к категории ограниченных в обороте.
2
См.: Положение о порядке консервации земель с изъятием их изоборота, утвержденное
постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.
Для выявления подлежащих консервации земель, определения их местоположения,
площади, динамики изменения качества земель и причин, приводящих к деградации земель,
проводятся специальные (почвенные, геоботанические, агрохимические и др.) обследования.
По инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления,
собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов с
учетом специальных обследований, данных государственного мониторинга земель решения о
консервации земель принимаются в зависимости от формы собственности и категории земель:
уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект
землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по
предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных
территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию
земель после завершения указанных мероприятий.
Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их
консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами,
землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в
случаях, установленных законодательством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов
РФ и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель,
информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение государственного
кадастра объектов недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество и сделок с ним.
Земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за
собственниками, землепользователями, землевладельцами (при создании ими необходимых
условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных
земель) либо переводятся в земли запаса. Убытки, потери сельскохозяйственного и
лесохозяйственного производства, причиненные ухудшением качества земель и ограничением
их использования, возмещаются теми организациями и гражданами, по чьей вине произошли
деградация и загрязнение земель.
Частным случаем загрязнения земель, особо выделенным земельным законодательством,
является радиоактивное и химическое загрязнение земель. Согласно ст. 14 ЗК РФ земли,
которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не
обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством
требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель
сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На
таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая
радиоактивные вещества, устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях
сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и
других организмов. При их установлении учитываются природные особенности территорий и
акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо
охраняемых территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное
значение.
Экологические требования к юридическим и физическим лицам при производстве,
обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе
радиоактивных, при использовании радиоактивных веществ, ядерных материалов и химических
веществ содержатся в ст. 47—49 ФЗ «Об охране окружающей среды». В целях реабилитации
земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, в соответствии с ФЗ от 10 июля 2001 г. «О
специальных экологических программах реабилитации традиционно загрязненных участков
территории»1 разрабатываются специальные экологические программы.
1
См.: СЗ РФ. 2001. №29. Ст. 2947.
Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому
загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых
домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового
обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических
работ определен постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. № 112.
Загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей
неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного
загрязнением:
• переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения
безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях про-
дукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель;
• используются по целевому назначению с установлением особых условий их
использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения
безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях
продукции;
• используются по целевому назначению без установления особых условий их
использования и режима хозяйственной или иной деятельности, если уровень загрязнения и
показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду,
обусловленного загрязнением, не превышают установленные нормативы.
На загрязненных землях (кроме используемых по целевому назначению без особых
условий использования и режима деятельности) государственными органами исполнительной
власти или органами местного самоуправления устанавливаются охранные зоны с целью
предотвращения воздействия неблагоприятных факторов на здоровье человека и окружающую
среду и сохранения недвижимого имущества.
Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое
загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому
назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки, а также компенсируют
затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению,
затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению,
или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в
случае перевода их в земли запаса для консервации.
Вахаев М.Х. Правовые вопросы, возникающие при рекультивации земель //
Экологическое право. 2006. № 5.
Вылегжанина ЕЕ. Восстановление нарушенных земель: мировой опыт // Журнал
Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и
право. 1999. № 10.
Глава 11.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ
§ 1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В

ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Целям обеспечения рационального использования земель, сохранения и улучшения ее

плодородного слоя служит юридическая ответственность. Юридическая ответственность в
любой отрасли права — явление многогранное и сложное. Как правовой институт
ответственность за правонарушения в области использования и охраны земель (далее —
также земельные правонарушения) включает совокупность юридических норм,
устанавливающих неблагоприятные последствия за совершение правонарушения в области
использования и охраны земель и порядок их возложения на правонарушителя. Юридическая
ответственность выражается в обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпеть
санкцию (меру ответственности), т.е. неблагоприятные последствия, установленные законом и
(или) договором.
Для применения административной и уголовной ответственности требуется акт
компетентного государственного органа, и в этом смысле юридическая ответственность — это
реакция государства на совершенное правонарушение, и применяемая санкция будет иметь
государственно-властный характер. Возложение же мер гражданско-правовой ответственности
не всегда связано с приведением в действие механизма государственного принуждения,
например, правонарушитель добровольно на основании соответствующего соглашения
возмещает все убытки, вызванные правонарушением.
Основными функциями юридической ответственности являются: штрафная или
репрессивно-карательная (направлена непосредственно на правонарушителя);
предупредительно-воспитательная или превентивная (призвана обеспечить формирование у
всех субъектов мотивов для соблюдения норм законодательства и прав, законных интересов
других лиц) и правовосстановительная или компенсационная (свойственна имущественной
ответственности и связана с компенсацией потерпевшему потерь, вызванных совершенным
правонарушением).
Нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 г. содержали специальную норму (ст. 125),
устанавливавшую составы правонарушений и размер административных штрафов за нарушение
земельного законодательства. Вполне обоснованно и логично ЗК РФ отказался от такого
подхода, определив лишь, что «лица, виновные в совершении земельных правонарушений,
несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном зако-
нодательством» (ч. 1 ст. 74). Именно такое положение позволит избежать ненужного
дублирования составов, возможного возникновения противоречий между нормами земельного
права и иных отраслей (например, административного права).
В то же время ЗК РФ включил в свое содержание абсолютно новую норму,
определяющую основание дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения.
Порядок же привлечения к дисциплинарной ответственности устанавливается специальным
законодательством (трудовым, законодательством о государственной и муниципальной службе
и др.).
Особенностью ответственности в области использования и охраны земель является то, что
привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или
административной ответственности не освобождает от обязанности устранить допущенные
земельные правонарушения и возместить причиненный им вред.
Основанием привлечения субъекта к ответственности является правонарушение в области
использования и охраны земель. Любое правонарушение характеризуется общественной
вредностью (всегда связано с посягательством на охраняемые государством ценности) и
противоправностью (противоречие нормам правовых актов). Эти свойства, признаки деяния
позволяют отграничить правонарушение от правомерного действия (бездействия).
Земельное правонарушение можно определить как виновное противоправное деяние,
нарушающее права, законные интересы и (или) правовые нормы, регулирующие отношения в
области использования, управления и охраны земель.
Для квалификации противоправного деяния в качестве правонарушения требуется
наличие совокупности необходимых и достаточных с точки зрения закона условий (элементов)
— состава правонарушения. В состав земельного правонарушения включаются четыре
элемента: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.
Общим объектом земельного правонарушения являются отношения в области
использования, управления и охраны земель. В качестве специального объекта могут быть
выделены: отношения собственности, землевладения, землепользования (например, при
самовольном занятии земельного участка); установленный порядок использования и охраны
земель (например, при использовании земельного участка не по назначению).
Объективную сторону образует противоправное деяние, которое выражается в
противоправных действиях (например, захламление земель) или в противоправном бездействии
(например, неосуществление мероприятий по охране земель). К элементам объективной
стороны земельного правонарушения относятся также причинная связь между деянием и
наступившими последствиями и причиненный вред.
Наиболее часто земельные правонарушения характеризуют такие факультативные
элементы, как: место совершения правонарушения (например, самовольное занятие земельного
участка водоохранной зоны водного объекта — ст. 7.8 КоАП РФ); способ совершения
нарушения (например, порча земель — ст. 254 УК РФ).
В соответствии с законодательством для привлечения лиц к ответственности в одних
случаях достаточно самого факта совершения ими противоправного деяния (здесь имеет место
формальный состав правонарушения), в других случаях — требуется и наступление
отрицательных последствий в результате противоправного деяния или реальная угроза их
наступления (материальный состав).
Субъектом земельных правонарушений могут быть любые физические лица (граждане
РФ, иностранные граждане, лица без гражданства) и юридические лица. Нередко
ответственность за совершение земельных правонарушений несут специальные субъекты —
должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления. Лицо
должно обладать установленными законодательством признаками субъекта земельного
правонарушения (достижение определенного возраста, вменяемость и др.).
Субъектами земельных правонарушений являются как «непосредственные» лица,
которым земельные участки предоставлень/ на законном основании (например, при
использовании землевладельцем земельного участка способами, приводящими к ухудшению
его качества), так и «сторонние» лица (например, при самовольном занятии земельного
участка).
Субъективная сторона земельных правонарушений характеризуется виной
правонарушителя, т.е. наличием неосторожности или умысла. Большая часть земельных
правонарушений совершается с умышленной формой вины (косвенный умысел).
За земельные правонарушения законодательство предусматривает административную,
уголовную, гражданскую, земельно-правовую и дисциплинарную ответственность.
§ 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ

ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Административная ответственность является наиболее распространенным видом

ответственности за земельные правонарушения. Земельное законодательство не содержит
определения административного правонарушения в области использования и охраны земель,
поэтому следует обратиться к нормам КоАП РФ, принятого ЗОдекабря 2001 г. (вступившего в
силу с 1 июля 2002 г.), где содержится понятие административного правонарушения. Согласно
ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное
действие (бездействие) физических или юридических лиц, за которое указанным Кодексом или
законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена
административная ответственность.
Административной ответственности подлежит вменяемое лицо, достигшее к моменту
совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. Впервые в
административном законодательстве закрепляется понятие должностного лица. Под долж-
ностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со
специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное
в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не
находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-
распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах,
органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в
Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие ад-
министративные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных
или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных
организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные
лица, если законом не установлено иное. Должностные лица подлежат административной
ответственности за совершение правонарушений в связи с неисполнением или ненадлежащим
исполнением своих служебных обязанностей.
В отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. КоАП РФ
об административных правонарушениях 2001 г. круг субъектов, подлежащих
административной ответственности, расширяет за счет включения в него юридических лиц. В
то же время, хотя КоАП 1984 г. не предусматривал ответственности юридических лиц,
последние привлекались к административной ответственности за земельные правонарушения
на основании норм специального законодательства: Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и Указа
Президента от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за
использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»1.
1
См.: СЗ РФ. 1993. № 5 1 . Ст. 4935.
Таким образом, субъектами административной ответственности за земельные
правонарушения являются физические (в том числе должностные) и юридические лица. При
этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от
административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо (и
наоборот). Юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если будет
установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за которые
предусмотрена административная ответственность, но данным юридическим лицом не были
приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ст. 2.1 КоАП РФ). В КоАП РФ
впервые содержатся правила, определяющие ответственность юридического лица при его
реорганизации (ст. 2.10).
Административная ответственность за земельные правонарушения в федеральном
законодательстве предусмотрена в виде административного штрафа, возможно и наложение
предупреждения (например, за неповиновение законному распоряжению или требованию
должностного лица госземконтроля, а равно воспрепятствование осуществлению этим
должностным лицом служебных обязанностей, а также за нарушение должностным лицом
сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков
или сокрытие информации о наличии земельного фонда). За одно земельное правонарушение
может быть назначено одно основное наказание. Предупреждение и штраф могут
устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний.
Административный штраф является денежным взысканием и выражается в величине, кратной
минимальному размеру оплаты труда (без учета районного коэффициента), установленному
федеральным законом на момент окончания или пресечения правонарушения. Фактически все
составы земельных правонарушений предусматривают различные размеры штрафов в
зависимости от их субъектов (физических, должностных, юридических лиц). Предупреждение
выносится в письменной форме и выражается в официальном порицании правонарушителя.
1
См.: Амелин Ю.П. Административная ответственность за нарушения законодательства по
использованию и охране земель // Актуальные проблемы государства и права в современный
период: Сб. статей. Ч. 2. Томск, 1998. С. 125.
Исходя из легального определения административного правонарушения (ст. 2.1 КоАП
РФ) составы земельных правонарушений могут быть установлены только в нормах данного
Кодекса и могут быть предусмотрены специальными законами субъектов РФ. КоАП РФ 2001 г.
содержит достаточно много видов (в том числе новых) земельных правонарушений, которые
располагаются в разных главах: об административных правонарушениях в области охраны
собственности (гл. 7); об административных правонарушениях в области охраны окружающей
природной среды и природопользования (гл. 8); об административных правонарушениях в
сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл. 10); об административных
правонарушениях против порядка управления (гл. 19). Если систематизировать все
предусмотренные КоАП РФ составы земельных правонарушений и классифицировать их в
зависимости от субъектов (правонарушителя) и содержания земельных правонарушений,
можно выделить три группы1:
противоправные деяния, нарушающие право собственности и иные права на землю
(например, самовольное занятие земельного участка — ст. 7.1; самовольное занятие лесного
участка — ст. 7.9);
противоправные деяния, нарушающие правила использования земель и их охраны
(например, несоблюдение ограничений, установленных в зонах охраны объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, включенных в
Государственный реестр объектов культурного наследия, — ч. 1 ст. 7.13; нарушение режима
использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах — ч.2 ст. 8.12; уничтожение
плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с
пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей
среды веществами и отходами производства и потребления — ч. 2 ст. 8.6; использование земель
не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для
сельскохозяйственного производства либо жилищного и иного строительства, невыполнение
обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв — ст. 8.8).
противоправные деяния, нарушающие правила управления земельным фондом (например,
сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной
информации о состоянии земельных ресурсов, а равно искажение сведений о состоянии земель
лицами, обязанными сообщать такую информацию, — ст. 8.5; нарушение порядка
предоставления земельных участков — ч. 1 ст. 8.12; незаконный отвод земельных участков на
особо охраняемых землях историко-культурного назначения — ст. 7.16; неповиновение
законному распоряжению или требованию должностного лица органа госземконтроля — ч. 1
ст. 19.4; невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного
лица), осуществляющего госземконтроль, об устранении нарушений законодательства — ч. 1
ст. 19.5; нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков
рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков или
сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда — ч. 1 ст. 19.9).
В ряде случаев составы земельных правонарушений, предусмотренные КоАП РФ,
различаются лишь по отдельным элементам, например, по месту совершения. Так,
предусмотрена общая норма об ответственности за невыполнение или несвоевременное выпол-
нение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по
целевому назначению (ст. 8.7), и специальная норма об ответственности за невыполнение или
несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водоохранных зон и прибрежных
полос в состояние, пригодное для использования (ст. 8.13). Соответственно при разрешении
конкретных дел необходимо дать оценку всем обстоятельствам, поскольку от правильной
оценки зависит и квалификация правонарушения.4
Только в 2005 г. на территории РФ было выявлено 64 029 нарушений земельного
законодательства на площади 10 681 725,49 га. Из всех выявленных нарушений - 17414
нарушений совершены юридическими лицами, это примерно 27,2% от общего количества
выявленных нарушений в целом по Российской Федерации, 36 039 нарушений совершены
гражданами (56,3% от общего количества выявленных нарушений) и 10 576 нарушений
совершены должностными лицами (16,5% от общего количества выявленных нарушений).
Наиболее часто встречающимися нарушениями земельного законодательства являются такие
административные правонарушения, как самовольное занятие земельных участков или
использование их без правоустанавливающих документов. В 2005 г. их количество составило
38 212 (59,7%). Также часто встречающимися нарушениями земельного законодательства яв-
ляются такие нарушения как неиспользование земельных участков (за 2005 г. выявлено 10 321
нарушение - 16,1%), использование земельных участков не по целевому назначению (за 2005 г.
выявлено 3621 нарушение - 5,6%).
Вследствие активизации работы Роснедвижимости по государственному земельному
контролю увеличилось количество проверок. За 2007 г. выявлено 86,8 тыс. нарушений
земельного законодательства, это на 38,5% больше, чем в 2006 г. (62 705 нарушений). Следует
отметить тенденцию к увеличению выявления таких административных правонарушений, как
самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих
документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Таких
нарушений выявлено в 2007 г. 60 тысяч, что наполовину больше, чем за 2006 г. На треть
больше выявлено земельных участков, используемых не по назначению. Одновременно с этим
можно отметить тенденцию к снижению выявления неиспользуемых земельных участков.
Количество таких участков уменьшилось более чем на полторы тысячи.
До 1 июля 2002 г. в зависимости от размеров штрафы налагались либо самостоятельно
инспекторами по использованию и охране земель, должностными лицами специально
уполномоченных органов (Росземкадастр, Минприроды России, Госстрой и др.), либо
комиссиями специально уполномоченных органов, осуществляющих госземконтроль. После
указанной даты административные взыскания за земельные правонарушения, предусмотренные
Кодексом РФ об административных правонарушениях, налагаются в соответствии с
компетенцией, установленной в гл. 23 КоАП РФ.
Те дела, которые предусмотрены законами субъектов РФ, должны рассматриваться в
пределах полномочий, установленных этими законами.
§ 3. УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРЕСТУПЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ

Регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ). В результате регистрации

незаконных сделок с землей происходит нарушение правил оборота или учета земельных
участков. Данное преступление может выражаться в трех различных составах, отличаемых друг
от друга по объективной стороне.
Объективную сторону составляют три деяния:
а) регистрация заведомо незаконной сделки с земельным участком, т.е. придание сделке
юридической силы без достаточных на то оснований. Регистрация сделки с земельным
участком осуществляется органами по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним, и одна из функций этих органов — проверка законности совершаемой сделки.
Несоответствие сделки, предметом которой является земельный участок, требованиям
законодательства представляет собой основание для отказа или приостановления ее
государственной регистрации;
б) искажение сведений государственного кадастра, т.е. их несоответствие фактическим
(реальным) качественным, количественным, правовым характеристикам земельного участка как
объекта кадастрового учета. Обязанность по ведению государственного кадастрового учета
возложена на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его
органы на местах;
в) умышленное занижение размеров платежей за землю (т.е. размеров земельного налога
или арендной платы).
Объектом преступления являются общественные отношения в сфере учета земель и их
оборота.
Субъектом преступления могут быть только должностные лица, которые при совершении
преступления используют свое служебное положение, это: должностные лица Федерального
агентства по управлению государственным имуществом, регистраторы прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, должностные лица государственной налоговой службы и др.
Субъективную сторону составляет прямой умысел, и дополнительным (и в то же время
обязательным) элементом субъективной стороны является корысть или иная личная
заинтересованность субъекта.
Наказание за это преступление предусмотрено в виде штрафа, либо лишения права
занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо
выполнения обязательных работ.
Порча земли (ст. 254 УК РФ). Различие между административно-наказуемой порчей
земель (например, ст. 8.6 КоАП РФ) и уголовным преступлением проводится, в частности, по
степени и характеру общественной опасности (в зависимости от вреда, причиненного
окружающей среде; наличия вреда жизни и здоровью человека; формы умысла и др.). Порча
земель выражается в ухудшении физических и биологических свойств почвы, снижении
ценности земли.
Объективную сторону преступления составляют действия или бездействие в форме
отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяйственной или иной
деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста
растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами
при их хранении, использовании и транспортировке. Использование каких-либо других
веществ, не названных в ст. 254 УК РФ, исключает ее применение.
Состав этот — материальный, и необходимым элементом является наступление
.предусмотренных в норме ст. 254 УК РФ последствий: причинение вреда здоровью человека
или окружающей среде. Причинение вреда здоровью человека выражается в расстройстве
здоровья, временной или постоянной утрате трудоспособности, причинении тяжкого, средней
тяжести или легкого вреда одному или нескольким лицам. Причинение вреда окружающей
среде может выразиться в гибели диких животных и лесов, растений, загрязнении водных
объектов и гибели водных биологических ресурсов, загрязнении атмосферы воздуха и т.п. С
момента наступления одного из таких последствий преступление считается оконченным1.
1
См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998г.№ 14«0 практике
применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» //
БВС РФ. 1999. № 1. С. 3.
Объектом преступления являются отношения в области использования и охраны земель.
Субъектом порчи земель может быть только специальное лицо, осуществляющее
хранение, использование или транспортировку опасных химических или биологических
веществ и удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов при их хранении,
использовании и транспортировке. Уголовной ответственности подлежит лицо, достигшее к
моменту совершения преступления 16-летнего возраста.
Субъективную сторону составляет умысел; при наличии смерти человека —
неосторожность к данному последствию.
Статья 254 УК РФ предусматривает и квалифицирующие признаки:
• совершение деяния в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной
экологической ситуации (ч. 2 ст. 254);
• смерть человека по неосторожности (ч. 3 ст. 254). Наказание определено за деяние,
предусмотренное в ч. 1, в виде
штрафа, либо лишения права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью, либо исправительных работ; в ч. 2 — ограничение свободы или
лишение свободы; в ч. 3 — лишение свободы. При неустранении землевладельцем,
землепользователем последствий совершенного им деяния (например, при невосстановлении
плодородного слоя) возможно изъятие у него испорченного земельного участка.
§ 4. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ

Юридические лица, граждане обязаны возместить вред, причиненный в результате

совершения ими земельных правонарушений. Причиненный вред возмещается путем
возмещения вреда в натуре (восстановление прежнего состояния земельного участка) или путем
возмещения причиненных убытков. Основной формой гражданско-правовой ответственности
является возмещение убытков, которое характеризуется тем, что имущество из сферы одного
лица (правонарушителя) переходит к другому лицу (потерпевшему).
Понятие убытков содержится в ст. 15 ГК РФ. Под убытками понимаются расходы,
которые потерпевший, чье право нарушено, произвел или должен был произвести для
восстановления нарушенного права. Расходы, которые лицо произвело или должно будет
произвести для восстановления нарушенного права вследствие утраты или повреждения
имущества, называются реальным ущербом, а неполученные доходы, которые лицо получило
бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено, —
упущенной выгодой. Гражданское законодательство исходит из принципа возмещения убытков
в полном объеме. Исключения из этого принципа могут быть установлены в законе или
договоре. Причиненный же гражданами и юридическими лицами в результате совершения ими
земельных правонарушений вред подлежит возмещению в полном объеме во всех случаях (ч. 1
ст. 76 3К РФ).
Возмещение вреда в натуре, в частности рекультивация земель причинителем вреда,
очищение им земельного участка от мусора, применяется довольно редко (например, для этого
необходимо учитывать способность правонарушителя произвести восстановление прежнего
состояния земель). В большинстве случаев причиненный вред возмещается путем присуждения
соответствующей денежной компенсации (взыскание убытков). В то же время в ч. 3 ст. 76 ЗК
РФ специально подчеркивается, что «приведение земельных участков в пригодное для
использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос
зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном
строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется
юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях,
или за их счет». Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 62 ЗК РФ на основании решения суда
лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей,
землевладельцев, арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению
обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельного участка в
прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно
возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных
знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обя-
зательств).
Гражданско-правовая ответственность может быть договорной (когда причинитель вреда
и потерпевший находятся в договорных отношениях и вред вызван неисполнением
(ненадлежащим исполнением) договора) и внедоговорной (когда причиненный вред не связан с
наличием договорных отношений между потерпевшим и причинителем вреда). Последний вид
гражданско-правовой ответственности и находит обычно применение в земельном праве.
Юридическое значение разграничения ответственности на договорную и внедоговорную
заключается в том, что при договорной ответственности формы и размер ответственности
определяются законом и договором, при внедоговорной ответственности — только законом.
Кроме того, договорная и внедоговорная ответственность регулируются разными правовыми
нормами. Вред, причиненный в результате нарушения (ненадлежащего исполнения) договора,
возмещается по правилам ст. 393—406 ГК РФ и норм, регулирующих отдельные виды
договорных обязательств, вред, причиненный лицом, не состоящим в договорных отношениях с
потерпевшим, возмещается в соответствии с положениями ст. 1084-1094 ГК РФ.
В гражданском законодательстве существует презумпция виновности правонарушителя. В
соответствии с п. 2 ст. 401 ГК РФ отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим
обязательство. Также согласно п. 2 ст. 1064 ГК РФ лицо, причинившее вред, освобождается от
возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. В установленных в
законодательстве случаях причиненный вред может быть взыскан с лица, причинившего такой
вред, независимо от его вины. Так, ст. 1079 ГК РФ предусматривает, что юридические лица и
граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих
(использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого
напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.;
осуществление строительной и связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред,
причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие
непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности
может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично в случаях, если
грубая неосторожность потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда.
Суд также может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом
его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен умышленно.
Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим
источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных
действий других лиц (например, угон транспортного средства). Ответственность в таких
случаях несут лица, противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца
источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания
ответственность может быть возложена как на владельца, так и налицо, противоправно
завладевшее источником повышенной опасности.
Наличие вины не является обязательным условием договорной ответственности. Пункт 1
ст. 401 ГК РФ закрепляет, что лицо, не исполнившее обязательства или исполнившее его
ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины, кроме случаев, когда
законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Например,
предпринимательская деятельность рассматривается законодателем как рисковая деятельность,
которая предполагает применение мер ответственности за нарушение договора независимо от
вины. Если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, нарушившее обязательство
при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не
докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой
силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств.
Поскольку земля является не только объектом недвижимости, но и объектом природы,
часто земельные правонарушения наносят ущерб как конкретным собственникам,
землевладельцам, землепользователям, так и окружающей среде (в том числе и земле как части
экосистемы).
Убытки, причиненные земельными правонарушениями, выражаются для отдельных
собственников, землевладельцев, землепользователей в порче земельных участков,
невозможности их использования по целевому назначению и др. Размер причиненных убытков
земельному участку как объекту недвижимости доказывает непосредственно лицо, в
имущественной сфере которого они возникли.
Несколько иной порядок (методика) расчета установлен для исчисления ущерба,
причиненного земле как природному объекту. Существование специальной методики связано с
тем, что земля представляет собой часть окружающей среды, не имеющую экономической
стоимости. Особенностью определения размера возмещения убытков (ущерба), причиненных
земельными правонарушениями, является применение в отдельных случаях такс, методик. В
соответствии со ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды» вред окружающей среде,
причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с
утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда
окружающей среды, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление
нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том
числе упущенной выгоды. Так, специальная методика для исчисления размера ущерба,
причиненного в результате загрязнения земель (почв) химическими веществами, включая
загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других
отходов, утверждена приказами Роскомзема от 10 ноября 1993 г. и Минприроды России от 18
ноября 1993 г. Минтопэнерго России 1 ноября 1995 г. утвердило Методику определения ущерба
окружающей среде при авариях на магистральных нефтепроводах.
В то же время законодатель, допуская, что применение такс и методик для расчета
размера причиненного вреда земельным ресурсам не всегда может обеспечивать полное
возмещение вреда, устанавливает, например, что размер ущерба от загрязнения земель
химическими веществами определяется исходя из затрат на проведение полного объема работ
по очистке загрязненных земель. Только когда оценить такие затраты невозможно, размер
ущерба от загрязнения земель химическими веществами, рассчитывается по специальной
методике (п. 3.1 Порядка определения размера ущерба от загрязнения земель химическими
веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных,
бытовых и других отходов).
§ 5. ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ

Согласно ч. 1 ст. 192 ТК РФ дисциплинарный проступок — неисполнение или

ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых
обязанностей. Дисциплинарная ответственность наступает за совершение дисциплинарного
проступка.
Субъектом дисциплинарной ответственности может выступать только лицо, состоящее с
организацией в трудовых отношениях. Субъектом данного вида ответственности за земельные
правонарушения могут быть лица, в обязанности которых входит соблюдение земельного
законодательства (например, по проведению мероприятий, связанных с повышением
плодородия земель). Это: агрономы, механизаторы, санитарные врачи и др. Так, дисцип-
линарным проступком является непринятие работником мер по борьбе с эрозией и иными
негативными процессами, происходящими на почве.
В ч. 1 ст. 75 ЗК РФ особо выделяется, что если организация понесла административную
ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов,
оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение
химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными
водами, в результате ненадлежащего выполнения трудовых или должностных обязанностей
должностными лицами или работниками этой организации, то они обязаны нести
дисциплинарную ответственность за земельное правонарушение.
Ответственность за данный вид правонарушений наступает в тех случаях, когда в
результате неисполнения (ненадлежащего исполнения) трудовых обязанностей происходит и
нарушение требований земельного законодательства, поэтому объектом дисциплинарного
правонарушения являются трудовые и земельные правоотношения.
Меры дисциплинарной ответственности (замечание, выговор, увольнение и др.)
применяются к правонарушителю по усмотрению администрации организации и в
необходимых случаях. Трудовой кодекс РФ предусматривает следующие виды
дисциплинарных взысканий (меры дисциплинарной ответственности): замечание, выговор,
увольнение. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных
категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.
Дисциплинарные взыскания, не предусмотренные федеральными законами, уставами и
положениями о дисциплине, применять запрещено (ст. 192 ТК РФ).
Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым
законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе,
законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов РФ. В частности, порядок применения дисциплинарных взыска-
ний предусмотрен в ТК РФ. В соответствии со ст. 193 ТК РФ до применения дисциплинарного
взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме.
Непредоставление работником объяснения не препятствует применению дисциплинарного
взыскания.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения
проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени,
необходимого для учета мнения представительного органа работников. Дисциплинарное
взыскание не применимо позднее шести месяцев, а по результатам ревизии или аудиторской
проверки — не позднее двух месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка. В
указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания
объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания.
§ 6. ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Наличие специальной земельно-правовой ответственности не является бесспорным

фактом. Сомнение в признании земельно-правовой ответственности в качестве
самостоятельной формы ответственности было высказано в юридической литературе после
отмены в конце 1993 г. ст. 39 Земельного кодекса РСФСР, которая предусматривала случаи
принудительного прекращения права на землю за земельные правонарушения. Хотя ст. 39
Земельного кодекса РСФСР не применялась, продолжала действовать ст. 32 Закона РСФСР «О
крестьянском (фермерском) хозяйстве», в соответствии с которой деятельность крестьянского
(фермерского) хозяйства прекращалась в случаях неиспользования земельного участка в
сельскохозяйственных целях в течение одного года.
Принятый ЗК РФ справедливо вновь вернулся к институту изъятия земель, что позволяет
говорить о нормативном закреплении земельно-правовой ответственности, которая выражается
в принудительном прекращении права на земельный участок, изъятии участка. Применение
земельно-правовой ответственности обеспечивает заинтересованность в надлежащем
использовании земельных ресурсов.
Прекращение права на земельный участок при неиспользовании его по назначению или
использовании с нарушением законодательства является санкцией за нарушение требований
земельно-правовых норм, предусмотренной в нормах земельного законодательства1. Порядок и
основания прекращения прав на земельные участки в результате земельного правонарушения
урегулированы нормами ст. 44—47, 54 ЗК РФ, ст. 284—286 ГК РФ. Земельно-правовая
ответственность характеризуется специфическим видом санкции, закрепленным в нормах
специального законодательства, и особым порядком ее применения.
В целом же по РФ только за 2006 г. выявлено 7538 нарушений земельного
законодательства, связанных с неиспользованием земельных участков, что составляет 12% от
общего числа нарушений в данной сфере. Довольно часто встречаются случаи использования
земельных участков не по целевому назначению - 2836 нарушений, что составляет 4,5% от
общего числа нарушений. Несмотря на значительное количество данных видов земельных
правонарушений, потенциально допускающих возможность принудительного прекращения
прав на землю, за 2006 г. вынесено только 1840 предупреждений о возможном прекращении
прав на землю (правда, количество предупреждений увеличилось на 6% по сравнению с 2005
г.). В 2007 г. вынесено более 2000 предупреждений о возможном прекращении прав на землю, и
только в 252 право на земельный участок было прекращено. При этом отмечается тенденция к
увеличению (на '/3) выявления таких административных правонарушений, как использование
земельных участков не по целевому назначению и снижение выявления неиспользуемых
земельных участков (более чем на 1500).
1
Тот факт, что основания для принудительного прекращения права собственности содержатся в
ст. 284 и 285 ГК РФ, не опровергает сказанное. Представляется, что некоторые нормы (в
частности, и положения указанных статей), содержащиеся в ГК РФ, по своей природе являются
земельно-правовыми.
Субъектами земельно-правовой ответственности могут быть собственники земельных
участков, землевладельцы, землепользователи — юридические лица или физические лица,
достигшие 16-летнего возраста. Арендаторы земельных участков не могут быть привлечены к
земельно-правовой ответственности. Прекращение арендных отношений в связи с
ненадлежащим использованием земельных участков производится в рамках гражданско-
правовой ответственности, наступающей в связи с неисполнением (ненадлежащим
исполнением) договорных отношений.
Основаниями принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения,
права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного
срочного пользования земельным участком в случае его ненадлежащего использования
являются:
использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и
принадлежностью к той или иной категории земель;
использование земельного участка способами, которые приводят к существенному
снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению
экологической обстановки;
неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством,
земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо
жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более
длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение
которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий
или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;
неустранение совершенных умышленно земельных правонарушений, указанных в подп. 3
п. 2 ст. 45 ЗК РФ.
Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным
участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права
безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется в судебном порядке
и является крайней мерой, которая реализуется при условии неустранения фактов
ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного
взыскания в виде штрафа. Для принудительного прекращения перечисленных прав установлена
следующая процедура.
Одновременно с наложением административного взыскания (штрафа) уполномоченным
исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного
земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится
предупреждение о допущенных земельных правонарушениях1 с последующим уведомлением
органа, предоставившего земельный участок.
1
Предупреждение о допущенных земельных правонарушениях не является мерой ад-
министративного взыскания, так как не выполняет функций мер ответственности.
Несмотря на достаточно обширный круг оснований прекращения права постоянного
(бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, безвозмездного
срочного пользования, содержащийся в ст. 45, 47 ЗК РФ, анализ КоАП РФ приводит к выводу о
невозможности применения некоторых из них. Так, КоАП РФ не предусматривает
административную ответственность за использование земельного участка способами, которые
приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или
значительному ухудшению экологической обстановки; нарушение режима использования
земель природоохранного, рекреационного назначения, земель, подвергшихся радиоактивному
загрязнению; за систематическую неуплату земельного налога и др. Между тем, привлечение к
административной ответственности за конкретные земельные правонарушения является
обязательной предпосылкой применения земельно-правовой ответственности за данное
нарушение. Выходом из сложившейся ситуации может быть не только соответствующее
пополнение норм КоАП РФ, но и принятие субъектами РФ законов об административной ответ-
ственности за те правонарушения, которые названы в земельном кодексе, но за которые не
установлена административная ответственность на федеральном уровне (см. ст. 2.1 КоАП РФ).
В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в
установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший
предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок в компе-
тентный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Таким образом, начинается процедура принудительного прекращения прав на земельный
участок.
Орган государственной власти или орган местного самоуправления направляет в суд
заявление о прекращении права на земельный участок. Суд выносит решение с учетом всех
обстоятельств дела. Суд может установить новый срок для устранения допущенных нарушений,
а также отказать в прекращении соответствующего права. Любое решение суда может быть
обжаловано в сроки и в порядке, установленные гражданским процессуальным
законодательством. При отсутствии жалобы на судебное решение по истечении десятидневного
срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок
исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления направляет
заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с
приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним.
Прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении
земельного законодательства, от возмещения причиненного вреда. В соответствии со ст. 76 ЗК
РФ граждане и юридические лица обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в
результате нарушения земельного законодательства. Такая обязанность сохраняется и в случае,
когда земельный участок был у него изъят при неустранении нарушения. Если произошло
захламление, другие виды порчи земель, правонарушитель обязан привести земельный участок
в пригодное для использования состояние или такие действия производятся за его счет.
Порядок принудительного прекращения права собственности определяется земельным
законодательством с учетом норм ГК РФ (ст. 284—287) и был рассмотрен в § 5 гл. 4 данного
учебника. Основное отличие в порядке прекращения права собственности в случае
ненадлежащего использования земельного участка от прекращения иных прав на земельный
участок по этому же основанию заключается в возмездном характере прекращения права
собственности. Собственнику выплачивается сумма, вырученная от продажи изъятого
земельного участка. Также необходимо отметить, что исходя из действующего в настоящее
время земельного и гражданского законодательства об изъятии земельных участков и
прекращении прав на земельные участки можно сделать вывод, что для изъятия земельного
участка у собственника ввиду ненадлежащего использования не требуется его привлечение к
административной ответственности за соответствующее правонарушение и наложение
административного взыскания в виде штрафа. Между тем, наличие дополнительного этапа в
процедуре изъятия земельного участка у его собственника отвечает, прежде всего, его
интересам (позволяет полно и всесторонне оценить деяние собственника, предоставляет
дополнительное время для устранения допущенного земельного правонарушения) и
обеспечивает реализацию такого конституционного положения, как равенство всех перед
законом и судом (ст. 19 Конституции РФ).
Нормы п. 2 ст. 54 ЗК РФ (предусматривающие, что принудительное прекращение права
пожизненно наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного
срочного пользования осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего
использования земельного участка после наложения административного штрафа) следует
распространить и на процедуру изъятия земельного участка у его собственника. Для устранения
существующих пробелов необходимо дополнить Земельный кодекс РФ положениями, которые
бы четко устанавливали основания и единый порядок применения земельно-правовой
ответственности ко всем лицам, использующим земельные участки, независимо от их
правового статуса.
Анисимов А.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима
земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2.
Земельное право: Учебник. 3-е изд., исправ. и доп. / Под ред. В.Х. Улюкаева. М.: Былина,
2002.
Ибрагимов К.Х. Вопросы земельно-правовой ответственности //Журнал российского
права. 2006. № 10.
Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. 3-е изд., исправ. и доп. / Отв.
ред. В.М. Лебедев. М.: Юрайт-Издат, 2004.
Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному
закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред. Г.Е. Быстрое, Б.Д.
Клюкин. М.: Контракт: ИНФРА-М, 2002.
Сухова Е.А. Гражданско-правовая ответственность за правонарушения в области охраны
и использования земель: анализ законодательства и практики // Законодательство и экономика.
2006. № 7.
Сухова Е.А. Юридическая ответственность за нарушения земельного законодательства //
Право и экономика. 2006. № 2.
Глава 12.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Земли сельскохозяйственного назначения имеют особое значение как средство

производства сельскохозяйственной продукции и являются второй по площади категорией
земель единого земельного фонда РФ, составляя на 1 января 2007 г. 23,6% (402,6 млн га)1. К
началу проведения земельной реформы земли сельскохозяйственного назначения занимали
около 39% земельного фонда. Уменьшение земель этой категории объясняется изменением их
целевого назначения путем перевода в земли поселений, особо охраняемых территорий и
объектов, земель лесного фонда и др.
1
Здесь и далее приводятся официальные данные о составе и структуре земель (Офи-
циальный сайт Роснедвижимости http://www.kadastr.ru).
До начала современной земельной реформы пользование сельскохозяйственными землями
осуществлялось в основном крупными кооперативными и государственными хозяйствами:
колхозами, совхозами и др. В ходе осуществления реформирования земельных и аграрных
отношений колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные организации были
реорганизованы, и на их базе была создана целая система коммерческих и некоммерческих
юридических лиц, осуществляющих сельскохозяйственное производство.
Большая часть земель сельскохозяйственного назначения находится в пользовании
частных лиц. Так, сегодня гражданам на праве собственности принадлежит 120,316 млн га
земель сельскохозяйственного назначения, юридическим лицам — 5,709 млн га.
К категории земель сельскохозяйственного назначения относятся земли, расположенные
за чертой поселений и предоставленные или предназначенные для нужд сельского хозяйства
(ст. 77, 83 ЗК РФ), т.е. такие земли, основным целевым назначением которых является
использование их в сельском хозяйстве. Предоставленные для нужд сельского хозяйства — это
фактически используемые земли, а земли, предназначенные для нужд сельского хозяйства, —
те, которые в дальнейшем будут использованы для нужд сельского хозяйства (например,
планируется их освоение в будущем). Пригодность для сельскохозяйственного использования
определяется на основании данных государственного кадастра объектов недвижимости.
Отнесение отдельного земельного участка к категории сельскохозяйственного назначения
отнюдь не означает, что он должен и будет использоваться исключительно для выращивания
сельскохозяйственных культур. Сельскохозяйственное производство не может осуществляться
без дорог, инженерных коммуникаций, складов для хранения сельскохозяйственной продукции,
ферм, загонов, токов и т.п. Земельные участки, на которых располагаются подобные объекты
(непосредственно связанные с сельскохозяйственным производством), также относятся к
землям сельскохозяйственного назначения. Поэтому в составе земель сельскохозяйственного
назначения выделяются виды земель в зависимости от их роли в сельском хозяйстве (главного
средства производства или пространственно-территориального базиса):
сельскохозяйственные угодья;
земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями;
земли, занятые лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты
земли от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений;
земли, занятые водными объектами;
земли, занятые постройками и сооружениями, используемыми для производства, хранения
и первичной обработки сельскохозяйственной продукции.
Следует разграничивать «земли сельскохозяйственного назначения», которые составляют
самостоятельную категорию земель, и «земли сельскохозяйственного использования», которые
могут входить в качестве составляющей части таких категорий земель, как земли населенных
пунктов, земли специального назначения (ч. 11 ст. 85, ч. 2 ст. 90 ЗК РФ). Земли
сельскохозяйственного назначения должны отвечать признакам, закрепленным в ч. 1 ст. 77 ЗК
РФ, и быть признаны таковыми (например, в кадастровой документации). Земли
сельскохозяйственного использования самостоятельной категории земель не составляют и
выделяются в составе иных категорий в виде отдельных земельных участков, используемых в
целях ведения сельскохозяйственного производства.
В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и
расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения
садоводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота создан фонд перераспределения
земель, который находится в государственной собственности субъектов РФ. Фонды
перераспределения формируются по районам за счет земельных участков, поступающих в этот
фонд при добровольном отказе от земельного участка; если нет наследников ни по закону, ни
по завещанию; либо ни один из наследников не принял наследства, либо все наследники
лишены завещателем наследства; либо при отказе от наследства в пользу государства или при
отказе от наследства без указания, в пользу кого наследник отказался от наследства; при
принудительном изъятии земельного участка в случаях, установленных федеральным законом.
Фонды перераспределения были образованы при проведении современной земельной
реформы как специальные фонды земель, изъятых у землепользователей по каким-либо
основаниям, или временно неиспользуемых земель. В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ
от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в
РСФСР» в фонды перераспределения земель включались земельные участки, оставшиеся после
бесплатной передачи земель коллективам колхозов, другим кооперативным
сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам. При передаче земель из фонда
перераспределения преимущественным правом пользовались граждане, ранее использовавшие
земельные участки на правах аренды, члены трудовых коллективов, выходящих из колхозов
или совхозов с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а также другие работ-
ники этих хозяйств. В период земельных преобразований в России в 1991-1998 гг. фонды
перераспределения были созданы на площади около 32 млн га. Сегодня общая площадь земель
фонда перераспределения составляет 43,5 млн га. Все земли, находившиеся на день введения в
действие ЗК РФ в образованных в соответствии с названным Указом Президента РФ фондах
перераспределения земель, включены в фонд перераспределения земель.
Впервые в земельном законодательстве (ч. 4 ст. 80 3К РФ) закреплен принцип
общедоступности сведений о наличии земель в фонде перераспределения земель.
С целью предоставления казачьим обществам для расширения их состава, размещения
поселений в приграничных районах РФ и сельскохозяйственного использования, включая
производство и поставку членами казачьих обществ сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия для федеральных и региональных нужд, законодательством предусмотрено
создание органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
целевого земельного фонда1. Целевой фонд может создаваться за счет земель запаса, земель
фонда перераспределения, земель, право собственности, владения и пользования которыми
прекратилось в соответствии с земельным законодательством.
В состав земель сельскохозяйственного назначения входят 13 видов земель. Основную и
наиболее ценную часть земель сельскохозяйственного назначения составляют
сельскохозяйственные угодья (участки земли с определенным сельскохозяйственным ис-
пользованием), которые в зависимости от их природных свойств, экономической
целесообразности использования подразделяются на пашни (55,1%); сенокосы (10,9%);
пастбища (30,9%); залежи (2,3%)2; земли, занятые многолетними насаждениями (0,8%) (садами,
виноградниками и др.).
Сельскохозяйственные угодья как наиболее ценные земли сельскохозяйственного
назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой защите. Важное значение
сельскохозяйственных угодий определяется их плодородием. Плодородие земель
сельскохозяйственного назначения — способность почвы удовлетворять потребность
сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле,
биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных
культурных растений. Различают два вида плодородия: потенциальное (естественное), которое
определяется общим запасом в почве питательных веществ, а также другими условиями жизни
растений, и эффективное, приобретенное под воздействием обработки, внесения удобрений,
мелиорации. Повышению плодородия почвы и обеспечению рационального использования
земель служит вся система земледелия как комплекс агротехнических, мелиоративных и
организационных мероприятий по использованию земель, восстановлению и повышению
плодородия почв.
1
См.: Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления
земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в
Российской Федерации, и режиме его использования, утвержденное постановлением
Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 667.
2
Залежи — пашня, которая больше года (начиная с осени) не используется для посева
сельскохозяйственных культур и не подготовлена под пар.
На основе данных, полученных при проведении почвенных, агрохимических,
фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований земель сельскохозяйственного
назначения, Министерство сельского хозяйства ведет государственный учет показателей
состояния их плодородия. Согласно Правилам государственного учета показателей состояния
плодородия земель сельскохозяйственного назначения1 учет показателей плодородия
проводится в целях: формирования полной и достоверной информации о состоянии и динамике
плодородия земель сельскохозяйственного назначения, выявления и предотвращения
отрицательных результатов хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного
назначения, выявления и предотвращения результатов обеспечения устойчивости
сельскохозяйственного производства, информационного обеспечения государственного
кадастра объектов недвижимости.
1
См.: Постановление Правительства РФ от 1 марта 2001 г. № 154.
С целью сохранения и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного
назначения собственникам, владельцам, пользователям предоставлены, в частности, такие
права, как: право проводить на земельном участке агротехнические, агрохимические,
мелиоративные, фитосанитарные, противоэрозийные мероприятия; право получать
информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения
его состояния. Кроме того, на них возложены следующие обязанности: осуществлять
производство сельхозпродукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия
земель сельскохозяйственного назначения и исключающими или ограничивающими
неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;
соблюдать стандарты, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических,
агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозийных мероприятий;
содействовать проведению почвенного, агрохимического, фито-санитарного и эколого-
токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; представлять в
установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об
использовании агрохимикатов и пестицидов и др.
Комплекс работ по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения
проводят обычно не сами пользователи (владельцы), а специализированные организации или
индивидуальные предприниматели.
Необходимость разработки и реализации государственной политики в области
обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения вызвана кризисной
ситуацией в этой сфере. Повсеместно плодородие почв снижается из-за сокращения объема
работ по улучшению земель и увеличения негативного воздействия прежде всего
антропогенной деятельности на земли. С1991 г. объем проведения агрохимических
мероприятий уменьшился в 2,5—5 раз, мелиоративных — в 5—7 раз, более чем в 2,5—Зраза
сократилось внесение в почву органических удобрений, в 4—5 раз — минеральных.
Среднегодовой дефицит гумуса в пахотном слое за последние годы в среднем по России
составляет 0,52 тонны с гектара, по отдельным регионам изменяется от 0,25 до 0,72 тонны с
гектара. Снижен до минимума запас кальция в почвах, которые стали неустойчивы к
воздействию техники при обработке полей. Истощение земель привело и к снижению
урожайности сельскохозяйственных культур.
Для повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения
гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и
повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в
сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель, формирования
рациональной структуры земельных угодий проводятся мероприятия по мелиорации земель.
Мелиорация земель — это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических,
культуртехнических, химических, противоэрозийных, агролесомелиоративных,
агротехнических и других мелиоративных мероприятий (ст. 2 ФЗ от 10 января 1996 г. № 4 ФЗ
«О мелиорации земель»).
Мелиорация земель проводится в соответствии с федеральными и региональными
(территориальными) программами в области мелиорации земель и по заказам собственников,
владельцев и пользователей земельных участков. В зависимости от характера мелиоративных
мероприятий различают четыре типа мелиорации земель.
1. Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий
в отношении земель, состояние которых зависит от воздействия воды (заболоченные, излишне
увлажненные, засушливые, эродированные, смытые и др.). Гидромелиорация заключается в
осуществлении мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью
мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. В России
большая часть сельскохозяйственных угодий расположена в зонах рискованного земледелия —
недостаточного или избыточного увлажнения. Увеличения объемов производства сельскохо-
зяйственной продукции и нейтрализации негативного влияния засухи и суховеев, особенно на
юге России, можно достичь на основе оптимального сочетания различных видов мелиорации на
базе орошения. Орошение способствует не только существенному увеличению урожайности, но
и повышению устойчивости земледелия. В зоне избыточного увлажнения осушительная
мелиорация заболоченных земель в десятки раз повышает их продуктивность по сравнению с
естественным уровнем.
По состоянию на 1 января 2007 г. в Российской Федерации во всех категориях земель
имелось 11,3 млн га мелиорируемых угодий, из них 9,2 млн га сельскохозяйственных угодий.
Орошаемые сельскохозяйственные угодья занимали площадь 4,4 млн га, осушаемые — 4,8 млн
га. Хорошее мелиоративное состояние земель наблюдалось на 3,1 млн га угодий,
удовлетворительное — на 4,6 млн га и неудовлетворительное — на 3,6 млн га. Общая площадь,
на которой требуется улучшение земель и технического уровня мелиоративных систем,
составила 5,4 млн га. Половина орошаемых земель расположена на юге России. На
значительных площадях орошаются земли в Краснодарском и Ставропольском краях, Вол-
гоградской области, при этом мелиоративное состояние большей части земель характеризуется
как хорошее. Более 50% площади осушаемых земель находится на северо-западе России,
однако состояние мелиорированных земель в субъектах РФ данного региона преимущественно
неудовлетворительное.
2. Агролесомелиорация земель — это проведение комплекса мелиорированных
мероприятий по использованию определенных свойств защитных лесных насаждений.
Например, противоэрозийная защита земель производится путем создания лесных насаждений
на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях.
Одной из причин прогрессирующей деградации почв в Российской Федерации является
сокращение лесов вместе с усилением техногенного воздействия. Это изменило структуру
тепло- и вла-гообмена, нарушило рациональный баланс агроландшафтов, ослабило их
регуляторно-восстановительный потенциал. Поступающая солнечная энергия уже большей
частью расходуется не на синтез органического вещества, а на перегрев и обезвоживание
сельскохозяйственных угодий, что ведет к опустыниванию территорий. В Республике
Калмыкия образовалась первая в Европе пустыня. Опустынивание земель — глобальное
явление современности, касающееся большинства стран мира. Международные организации
уделяют большое внимание мероприятиям по борьбе с этим опасным явлением. Важнейшее
место среди комплекса этих мероприятий отводится защитному лесоразведению и
агролесоводству.
Средняя урожайность сельскохозяйственных культур под защитой лесных полос выше,
чем на открытых полях для зерновых культур на 18—23 процента, технических — на 20—26
процентов, кормовых — на 29—41 процент (см. Федеральную целевую программу
«Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и
агроландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 годы», утв. постанов-
лением Правительства РФ 20 февраля 2006 г. № 991).
Культуртехническая мелиорация земель заключается в расчистке земель от древесной и
травянистой растительности, кочек, пней, мха, камней; рыхлении, песковании, глиновании и др.
Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных
мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв путем известкования,
фосфоритования и гипсования почв.
В настоящее время известкования требуют около 40 млн гектаров пахотных земель.
Известкование является мощным мелиорирующим приемом, коренным образом изменяющим
многие свойства почвы. В результате известкования почвы приобретают прочную структуру,
улучшается их водно-воздушный режим, повышается биологическая активность, усиливается
образование усвояемых форм элементов минерального питания и улучшается экологическая
обстановка в агроценозе. Особую экологическую значимость имеют работы по известкованию в
регионах, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС. Известкование кислых почв в сочетании с внесением минеральных и органических
удобрений позволяет снизить накопление радионуклидов в сельскохозяйственной продукции.
1 СЗ РФ. 2006. № 10. Ст. 1101.
Современная ситуация в России свидетельствует о существовании требующей скорейшего
разрешения острой и серьезной проблемы по проведению на территории РФ мелиоративных
мероприятий.
В настоящее время на сельскохозяйственных угодьях наблюдается заметное увеличение
площади переувлажненных, заболоченных и кислых почв, почв с низким содержанием
фосфора, подверженных засухе, эрозии и дефляции, влиянию других негативных процессов. По
данным Государственного доклада о состоянии и использовании земель на 1 января 2007 г. в
РФ водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, из них
эродированная пашня составляет 12%, ветровой эрозии подвержено 8,4% площади
сельскохозяйственных угодий, из них 5,6% составляет пашня. Совместному воздействию
ветровой и водной эрозии подвержено 3,1% площади сельскохозяйственных угодий. За счет
водной эрозии на пашне плодородие почв снизилось на 30-60 процентов. Площадь оврагов
превышает 900 тыс. гектаров, темпы оврагообразования составляют 10—15 тыс. гектаров в год.
Более 30 процентов пашни подвержено интенсивному выдуванию с выносом 10—17 тонн с
гектара мелкозема в год. Вынос продуктов водной и ветровой эрозией не только обедняет
почву, но и загрязняет поверхностные водные источники и прилегающие земли. К 2005 г. 56
млн гектаров пашни (45 процентов) характеризуется низким содержанием гумуса, 28 млн
гектаров (23 процента) — дефицитом фосфора и 11,5 млн гектаров (9 процентов) — дефицитом
калия. Засоленные земли занимают 27,7 млн гектаров (14,8 процента) сельскохозяйственных
угодий, в том числе 12,4 млн гектаров пашни (11 процентов). Переувлажненные и
заболоченные земли занимают 12,3% площади сельскохозяйственных угодий. Процессы
заболачивания развиты повсеместно, но наиболее интенсивно эти процессы проявляются на тех
землях, где имеются дамбы, плотины, водохранилища, автострады и другие сооружения,
негативно влияющие на прилегающие к ним территории, вызывая значительные изменения
водного режима, подъем уровня грунтовых вод.
С целью предотвращения сокращения площадей сельскохозяйственных угодий в
нормативных актах, регулирующих использование и охрану земель сельскохозяйственного
назначения, находит выражение принцип приоритетного использования земель
сельскохозяйственного назначения, который реализуется путем законодательного закрепления
следующих положений.
1. Юридические и физические лица при разработке месторождений полезных ископаемых
и торфа, проведении всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-
изыскательских работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при
складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков
поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие
плодородного слоя почвы, обязаны за счет собственных средств осуществить рекультивацию
нарушенных ими земель в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.
2. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких
земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в
исключительных случаях, связанных:
• с консервацией земель;
• с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям
природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;
• с установлением или изменением черты населенных пунктов;
• с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не
превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому
округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при
отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
• с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства
земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
• со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-
кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов,
железнодорожныхлиний и других подобных сооружений (далее — линейные объекты) при
наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части
сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства
линейных объектов;
• с выполнением международных обязательств РФ, обеспечением обороны страны и
безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих
объектов;
• с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации
земель;
• с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов
здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель
из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50% и более
превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому
округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в другую категорию не
допускается, за исключением отдельных случаев, установленных ФЗ «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую».
3. Перевод земель сельскохозяйственного назначения (за исключением земель,
находящихся в федеральной собственности) в другие категории земель производится по
решению органов исполнительной власти субъектов РФ.
В ходе осуществления реформирования земельного строя сложилась устойчивая
тенденция сокращения продуктивных сельскохозяйственных угодий. За период 1990—2006 гг.
площадь всех сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации сократилась на 1776,5
тыс. га, ежегодно увеличивается площадь залежи. Только в 2006 г. общая площадь
сельскохозяйственных угодий, находившихся у производителей сельскохозяйственной
продукции, сократилась на 1077,1 тыс. га, площадь пашни при этом уменьшилась на 687,6 тыс.
га. Причем, как показывает практика, предоставление сельскохозяйственных угодий для
несельскохозяйственных целей далеко не всегда действительно вызвано производственной
необходимостью и соответствует земельному законодательству.
В случае изъятия земельных участков для несельскохозяйственных нужд или ограничения
их использования, ухудшения их качества до 1 января 2008 г. подлежали возмещению не только
убытки, но и потери сельскохозяйственного производства. Потери сельскохозяйственного
производства возмещались в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель
с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв
до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке).
Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в
составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий
электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов,
газопроводов и иных трубопроводов, осуществляется при наличии утвержденного проекта
рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельско-
хозяйственного назначения в земли иных категорий.
Согласно ст. 81-82 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться
для ведения сельскохозяйственного производства, защитного лесоразведения, научно-
исследовательских, учебных и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством.
Отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными
участками из земель сельскохозяйственного назначения, оборотом долей в праве общей
собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения,
регулируются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 11-ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения». Следует учитывать, что действие данного закона не
распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного
назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения
личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а
также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных
земельных участков регулируется Земельным кодексом РФ.
В 1990-е гг. в указах Президента, постановлениях Правительства использовались понятия
«земельная доля» и «земельный пай». Членам колхозов и работникам совхозов в порядке
приватизации предоставлялось право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей
долевой собственности. Размер земельного пая устанавливался в натуральном или стоимостном
выражении, исходя из предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность в
соответствующем районе, размер имущественного пая устанавливался в зависимости от
трудового вклада. При этом допускалось объединение имущественного и земельного паев в
единый пай с указанием его стоимости и выдачей акций или иных свидетельств. С введением в
действие Гражданского кодекса РФ, регулирующего вопросы общей собственности, понятие
«земельный пай» стали понимать как «земельная доля». С целью исключения недоразумений в
использовании категории «земельная доля», законодатель разъяснил, что земельная доля,
полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения», является долей в праве общей
собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 15 ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
Приватизация земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ,
осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ. При этом если до 28 января
2003 г. соответствующий закон в субъекте РФ не был принят, то приватизация земель
сельскохозяйственного назначения допускается с 1 января 2004 г. или с иного момента,
установленного законом субъекта РФ (см. ст. 19.1).
Приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной
собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые
оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения» запрещает принятие субъектами РФ законов и иных
нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота
Общие требования к порядку предоставления гражданам земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со
строительством, установлены ст. 34 ЗК РФ. В ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» более детально урегулирован этот вопрос. Так, земельные участки из состава
земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в собственность по результатам
торгов. Исключение составляют земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения
земель, которые могут предоставляться гражданам и юридическим лицам в собственность на
возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и
законами субъектов РФ. Также устанавливается запрет на приобретение в собственность таких
земель определенными лицами (религиозными организациями (объединениями), казачьими
обществами, научно-исследовательскими организациями и др.).
ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» закрепляет принципы оборота
земель сельскохозяйственного назначения, к которым, в частности, относятся:
• установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий,
которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в
собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;
• преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта
РФ, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйствен-
ного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;
• преимущественное право других участников долевой собственности на земельный
участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок
сельскохозяйственной организации или гражданина — члена крестьянского (фермерского)
хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель
сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником
долевой собственности;
• установление особенностей предоставления земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим
лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале
которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства
составляет более чем 50 процентов.
К сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок из
земель сельскохозяйственного назначения, если число участников долевой собственности на
земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения превышает пять, правила ГК
РФ применяются с учетом особенностей, установленных ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения». Особенности распоряжения, владения и пользования
земельным участком, находящимся в долевой собственности, особенности совершения сделок с
долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного
назначения, а также порядок выделения земельных участков в счет долей в праве общей
собственности установлены в ст. 12-14 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения».
§2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО

НАЗНАЧЕНИЯ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
Субъектами, которым могут быть предоставлены земельные участки для

сельскохозяйственного производства, признаются юридические лица (коммерческие и
некоммерческие организации) и общины. Несельскохозяйственные организации (основной
уставной деятельностью которых не является сельскохозяйственное производство) могут
получать земельные участки для подсобного сельского хозяйства. В основном же земли
сельскохозяйственного назначения выделяются для сельскохозяйственных организаций1.
Земельная и аграрная реформы, проводимые в Российской Федерации, были направлены
на создание конкурентоспособного и эффективного сельского хозяйства, преобразование
функционирующих сельскохозяйственных предприятий (колхозов, совхозов и др.), образование
новых организационно-правовых форм на селе.
В результате изменений в сельском хозяйстве были образованы организации,
предусмотренные ГК РФ. Коммерческие сельскохозяйственные организации могут создаваться
в форме: хозяйственных обществ и товариществ, производственных кооперативов,
государственных и муниципальных унитарных предприятий.
1
В ФЗ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» сель-
скохозяйственной организацией признается юридическое лицо, основным видом деятельности
которого является производство или производство и переработка сельскохозяйственной
продукции, выручка от реализации которой составляет не менее чем 50% общей суммы
выручки.
Хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы вправе в
соответствии с законодательством иметь земельные участки сельскохозяйственного назначения
в собственности, пользовании, аренде. В основном земельные участки или земельные доли
организации приобретают в результате передачи их учредителями (участниками) организаций.
После внесения лицом земельного участка или земельной доли в уставный капитал
коммерческой организации оно утрачивает право собственности на этот участок или земельную
долю, собственником становится коммерческая организация. Юридические лица могут
приобрести земельные участки и по иным основаниям, предусмотренным законом (например,
заключив договор купли-продажи или аренды с другим юридическим лицом). Возможно
внесение участником юридического лица не самого земельного участка, а лишь права
пользования им, в этом случае он сохраняет право собственности на земельный участок, а
сельскохозяйственная организация приобретает право использовать участок в своей
хозяйственной деятельности. Многие бывшие колхозники и члены совхозов передали свои
земельные доли сельскохозяйственным организациям. Но следует учитывать, что заключенные
договоры аренды земельных долей подлежат приведению в соответствие с положениями ГК
РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» до 27 января 2009 г. (ст.
16 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
Наиболее распространенным юридическим лицом в сельском хозяйстве является
общество, и все большее значение в последнее время приобретает производственный
кооператив. Хозяйственные общества функционируют в виде акционерных обществ, обществ с
ограниченной ответственностью и обществ с дополнительной ответственностью, правовое
положение которых определяется в соответствии с ГК РФ и рядом специальных законов.
Акционерным признается общество, уставный капитал которого разделен на определенное
число акций. Акционеры не отвечают по обязательствам акционерного общества и несут риск
убытков, связанных с его деятельностью, в пределах принадлежащих им акций. Акционерные
общества (АО) могут быть открытого типа (когда участники АО могут свободно отчуждать
принадлежащие им акции без согласия других акционеров) и закрытого типа (акции которого
распространяются только среди его учредителей или заранее определенного круга лиц).
Обществом с ограниченной ответственностью и обществом с дополнительной
ответственностью признаются учрежденные одним или несколькими лицами общества,
уставный капитал которых разделен на доли определенных учредительными документами
размеров. Различие между обществом с ограниченной ответственностью и обществом с
дополнительной ответственностью состоит в разном объеме и характере ответственности
участников общества по обязательствам этого общества. В обществе с ограниченной
ответственностью участники не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков,
связанных с деятельностью общества в пределах стоимости внесенных ими вкладов. В
обществе с дополнительной ответственностью участники солидарно несут субсидиарную
ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном
размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами общества.
1
См.: СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870; 1999. № 8. Ст. 973; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 2. Ст. 160;
2003. № 2. Ст. 167; 2003. № 24. Ст. 2248; 2006. № 45. Ст. 4635; 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497; 2007.
№ 27. Ст. 3213.
Правовое положение сельскохозяйственных производственных кооперативов
определяется нормами ГК РФ, ФЗ от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной кооперации»' и
рядом иных нормативных актов.
Сельскохозяйственный кооператив — это организация, созданная на основе
добровольного членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности,
основанной на объединении имущественных паев в целях удовлетворения материальных и
иных потребностей членов кооператива. Он может быть создан в форме производственного
(коммерческое юридическое лицо) или потребительского (некоммерческое юридическое лицо)
кооператива.
Сельскохозяйственные потребительские кооперативы получили распространение в
основном в крупных сельскохозяйственных регионах: Саратовской, Волгоградской,
Тюменской, Ростовской, Астраханской областях либо в регионах, администрация которых
уделяла повышенное внимание стимулированию развития малого бизнеса и социально-
экономическому развитию села: Республики Татарстан, Башкортостан, Бурятия. По
уточненным данным Рос-стата на 1 января 2006 г. в России насчитывалось 141 перераба-
тывающий., 94 обслуживающих, 108 сбытовых, 53 снабженческих, 501 кредитный и 14
страховых потребительских сельскохозяйственных кооперативов (Концепция развития
сельскохозяйственных потребительских кооперативов, утвержденная Минсельхозом России 29
марта 2006 г.)
Сельскохозяйственным производственным кооперативом признается
сельскохозяйственный кооператив, созданный гражданами для совместной деятельности по
производству, переработке и сбыту сельскохозяйственной продукции, а также для выполнения
иной не запрещенной законом деятельности, основанной на личном трудовом участии членов
кооператива. К производственному кооперативу относится и сельскохозяйственная артель
(колхоз).
Уставом сельскохозяйственного кооператива может быть предусмотрена выплата
стоимости паевого взноса в натуральной форме в виде земельного участка. Размер земельного
участка в этом случае определяется пропорционально размерам земельных угодий кооператива
исходя из размера паевого взноса выходящего члена кооператива и стоимости гектара земли, в
соответствии с которой земельный участок или земельная доля были засчитаны в паевой взнос.
При этом размер выдаваемого земельного участка не должен превышать размер земельной доли
или земельного участка, переданных кооперативу выходящим из кооператива членом при его
вступлении в кооператив. Место нахождения земельного участка, выдаваемого выходящему
члену кооператива в счет его паевого взноса в соответствии с уставом кооператива или в
соответствии с решением общего собрания членов кооператива, устанавливается решением
правления кооператива.
При образовании главами крестьянских (фермерских) хозяйств и гражданами, ведущими
личные подсобные хозяйства для совместной деятельности по обработке земли или для
выполнения иной деятельности, связанной с производством сельскохозяйственной продукции,
такой разновидности сельскохозяйственных производственных кооперативов, как
кооперативное хозяйство (коопхоз), в паевой фонд не передаются земельные участки, которые
остаются в собственности (пользовании) крестьянского (фермерского) хозяйства или личного
подсобного хозяйства, за исключением земель, предназначенных для общекооперативных
нужд.
Почти не получили распространения в сельском хозяйстве такие виды юридических лиц,
как сельскохозяйственные унитарные предприятия. Унитарным предприятием является
коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней
собственником (государственным или муниципальным образованием) имущество. Унитарное
предприятие основывается на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного
управления (федеральное казенное предприятие).
Среди некоммерческих организаций, использующих земли сельскохозяйственного
назначения, особо выделяются садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие
объединения граждан (далее — некоммерческие объединения), правовое положение которых
определяется ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ.
Садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое объединение (садоводческое,
огородническое и дачное некоммерческое товарищество; садоводческий, огороднический и
дачный некоммерческий потребительский кооператив; садоводческое, огородническое и дачное
некоммерческое партнерство) является некоммерческой организацией, учрежденной
гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-
хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Некоммерческое объединение является формой коллективного ведения гражданами
садоводства, огородничества, дачного хозяйства в целях реализации своих потребностей и прав
на получение садоводческих, огороднических, дачных земельных участков, владения,
пользования и распоряжения земельными участками.
Некоммерческое объединение создается на основании решения граждан в результате
учреждения или реорганизации некоммерческого объединения.
Место размещения некоммерческого объединения определяется путем территориального
зонирования. То есть определяются зоны, наиболее благоприятные для развития садоводства,
огородничества и дачного хозяйства исходя из природно-экономических условий, а также
исходя из затрат на развитие социальной и инженерно-транспортной инфраструктур, и в
которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных
участков.
После государственной регистрации некоммерческого объединения земельные участки
предоставляются ему бесплатно в соответствии с земельным законодательством. После
утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения
данного проекта в натуру членам некоммерческого объединения предоставляются земельные
участки в собственность. При передаче за плату земельный участок первоначально предо-
ставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим
предоставлением земельных участков в собственность каждого члена некоммерческого
объединения.
Кроме земельных участков, предоставляемых непосредственно членам некоммерческого
объединения для садоводства, огородничества, дачного хозяйства, земли объединения
включают в свой состав и земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования
(дороги, земельные участки, занятые водонапорными башнями, котельными, детскими и
спортивными площадками, площадками для сбора мусора, противопожарными сооружениями и
т.п.), которые предоставляются некоммерческому объединению в собственность как
юридическому лицу.
§ 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО

НАЗНАЧЕНИЯ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ГРАЖДАНАМ
Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам для ведения

личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, огородничества,
животноводства, сенокошения, выпаса скота. Правовой режим этих земель определяется в
соответствии с ЗК РФ, ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан» и другими нормативными актами. В основном земельные участки
сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам для ведения личного
подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества.
Первоначально земли, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства,
входили в состав земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных организаций. По
нормам Земельного кодекса РСФСР 1991 г. земельные участки, предоставленные для ведения
личного подсобного хозяйства, перестали быть частью земель сельскохозяйственных
организаций и рассматривались в рамках земель сельскохозяйственного назначения
(соответствующие нормы входили в раздел «Земли сельскохозяйственного назначения»). ЗК РФ
упоминает о предоставлении земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства из
земель сельскохозяйственного назначения (ст. 78, 81, ч. 6, 7 ст. 27 ЗК РФ).
Согласно ст. 2 ФЗ от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»1 личное
подсобное хозяйство — форма непредпринимательской деятельности по производству и
переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство ведется
гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно
осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях
удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или)
приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства. В России функционирует 16 млн
личных подсобных хозяйств, использующих 7014 тыс. га земель2.
1
СЗРФ. 2003. №28. Ст. 2881.
2
Концепция развития сельскохозяйственных потребительских кооперативов, утвержденных
Министерством сельского хозяйства РФ 29 марта 2006 г.
Предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность
из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для ведения
личного подсобного хозяйства устанавливаются нормативными актами органов местного
самоуправления. В период земельных преобразований в Российской Федерации с 1991 по 2006
г. средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств вырос более чем в два раза
(с 0,19 до 0,44 га). ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» устанавливает, что субъекты РФ
должны принять законы, определяющие максимальный размер общей площади земельных
участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве
у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Часть земельных участков, площадь которых
превышает указанный максимальный размер, должна быть отчуждена гражданами, у которых
находятся эти земельные участки, в течение года со дня возникновения прав на эти земельные
участки, либо в этот срок должна быть осуществлена государственная регистрация указанных
граждан в качестве индивидуальных предпринимателей или государственная регистрация
крестьянского (фермерского) хозяйства.
Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства состоят из двух частей: а)
приусадебного земельного участка, который находится в черте поселений и используется для
производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома,
производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением
градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических,
противопожарных и иных правил и нормативов; б) полевого земельного участка, который
расположен за чертой поселений и используется исключительно для производства
сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений. В тех
случаях, когда земли сельских поселений были включены в черту городских поселений,
граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, сохраняют право на ведение личного
подсобного хозяйства на земельных участках, которые были им предоставлены для этих целей.
Оборот таких земельных участков регулируется не специальным федеральным законом об
обороте сельскохозяйственных земель, а общими нормами земельного и гражданского
законодательства (п. 6, 7 ст. 27 ЗК РФ, ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения», п. б ст. 4 ФЗ от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»).
Оборотоспособность участков, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства,
может быть ограничена в случаях, установленных федеральным законом.
Садоводство и огородничество, а также дачное хозяйство граждане могут вести,
используя коллективную или индивидуальную формы такой деятельности. В первом случае
свои права и потребности граждане реализуют с помощью участия в садоводческих,
огороднических или дачных некоммерческих товариществах, садоводческих, огороднических
или дачных потребительских кооперативах либо садоводческих, огороднических или дачных
некоммерческих партнерствах, во втором — самостоятельно, без образования названных
некоммерческих объединений и без участия в них.
Садовым является земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный
им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных
культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права
регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений).
Огородный земельный участок — это земельный участок, предоставленный гражданину
или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых и иных
сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального
жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного
использования земельного участка, определяемого при зонировании территории). На таких
участках могут возводиться временные постройки для хранения инвентаря, для отдыха. По
истечении временного пользования эти постройки подлежат сносу.
Дачный земельный участок — земельный участок, предоставленный гражданину или
приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права
регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и
хозяйственных сооружений и строений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных,
овощных, бахчевых и иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Всего по данным Государственного доклада о состоянии и использовании земель на 1
января 2007 г. в России насчитывалось 14 024,4 тыс. садоводов, использующих 1243,5 тыс. га
земель, коллективным и индивидуальным огородничеством занимаются 3180,8 тыс. семей на
общей площади 318,1 тыс. га. В собственности граждан находятся 65,7% земельных участков,
используемых для садоводства, и только 5,6% — для огородничества. Дачное строительство не
везде получило распространение (только в 44 субъектах РФ). В целом число семей, получивших
земельные участки под дачное строительство, составило 110,3 тыс. (общая площадь
используемых для этих целей земель — 17,2 тыс. га).
Членами садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ,
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих партнерств могут быть граждане
РФ, достигшие 18 лет и имеющие земельные участки в границах такого товарищества или
партнерства.
Членами садоводческих, огороднических и дачных потребительских кооперативов могут
быть граждане, достигшие 16-летнего возраста и имеющие земельные участки в границах
такого кооператива.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть членами садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединений. Права иностранных граждан и лиц без
гражданства на садовые, огородные, дачные земельные участки определяются в соответствии с
законодательством РФ.
Учредители садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений
считаются принятыми в члены такого объединения с момента его государственной
регистрации. Другие вступающие в такое объединение лица принимаются в его члены общим
собранием членов садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения.
Права и обязанности членов некоммерческих объединений закреплены в ФЗ «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объедине'ниях граждан».
Граждане, которыми получены садовые, огородные или дачные земельные участки на
праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования,
вправе зарегистрировать право собственности на такие земельные участки в соответствии со ст.
25.2 ФЗ от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним». Принятие решений о предоставлении указанным гражданам в
собственность таких земельных участков в этом случае не требуется.
Земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в
собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения
бесплатно. Для приобретения земельного участка в собственность объединения требуется
соответствующее решение общего собрания членов данного некоммерческого объединения
(собрание уполномоченных). Предоставление в собственность такого земельного участка
осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного
самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка.
Граждане могут вести на территории садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединений садоводство, огородничество или дачное хозяйство в
индивидуальном порядке. В соответствии с нормами ст. 8 ФЗ «О садоводческих, огород-
нических и дачных некоммерческих объединениях граждан» эти
лица вправе пользоваться объектами инфраструктуры и иным имуществом общего
пользования некоммерческого объединения за плату на условиях договоров, заключенных с
таким объединением в письменной форме в порядке, определенном общим собранием членов
некоммерческого объединения. Если гражданин внес взносы на приобретение (создание)
объектов общего пользования некоммерческого объединения, то размер платы за пользование
этим имуществом не может превышать размер платы для членов такого объединения.
В случае неуплаты установленных взносов за пользование объектами на основании
решения правления или общего собрания некоммерческого объединения граждане, ведущие
хозяйство в индивидуальном порядке, лишаются права пользования объектами инфраструктуры
и другим имуществом общего пользования некоммерческого объединения. Накопившиеся
неплатежи взыскиваются в судебном порядке.
Граждане, ведущие садоводство, огородничество, дачное хозяйство в индивидуальном
порядке на территории некоммерческого объединения, могут обжаловать в суд решения
правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения либо
общего собрания его членов об отказе в заключении договоров о пользовании объектами
инфраструктуры и другим имуществом общего пользования такого объединения.
Садоводы, дачники и огородники вправе распоряжаться принадлежащими им садовыми,
дачными и огородными земельными участками в соответствии с положениями ГК РФ, ЗК РФ.
Условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения для сенокошения и выпаса скота устанавливаются как ЗК РФ, так и другими
федеральными законами, а также законами субъектов РФ.
§ 4. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ КРЕСТЬЯНСКИХ

(ФЕРМЕРСКИХ) ХОЗЯЙСТВ
Наряду с другими организационно-правовыми формами деятельности в сфере

сельскохозяйственного производства законодательство предусмотрело и образование
крестьянских (фермерских) хозяйств. Крестьянское (фермерское) хозяйство является особым
субъектом предпринимательства, объединяющим граждан для осуществления хозяйственной
деятельности. К 2005 г. в собственности граждан находится 4,249 млн га земель
сельскохозяйственного назначения, используемых для ведения крестьянского (фермерского)
хозяйства, и в собственности юридических лиц — крестьянских (фермерских) хозяйств, не
прошедших перерегистрацию, — 2,345 га. В РФ на 1 января 2007 г. функционирует 269,6 тыс.
крестьянских (фермерских) хозяйств, использующих 14,9 млн га земли. Законом РСФСР от 22
ноября 1990 г. № 348 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» крестьянское (фермерское)
хозяйство определялось как самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического
лица, представленный отдельным гражданином, семьей или группой других лиц,
осуществляющих производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции
на основе пользования имуществом и земельным участком. В отличие от названного Закона и
Земельного кодекса РСФСР 1991 г., нормы которых относили земельный участок к
правообладанию главы крестьянского (фермерского) хозяйства, ГК РФ признал крестьянское
(фермерское) хозяйство формой предпринимательства без образования юридического лица,
установил единый правовой режим имущества крестьянского (фермерского) хозяйства (в том
числе земельного участка), которое стало принадлежать членам хозяйства на праве общей
совместной собственности, если законом или договором не предусмотрено иное1.
1
Согласно п. 3 ст. 6 ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» только сами члены
крестьянского (фермерского) хозяйства могут изменить вид собственности на основании
заключаемого между ними соглашения. Редакция указанной нормы не позволяет сделать вывод
о том, что законом может быть определен иной вид собственности (долевая или
индивидуальная).
С 17 июня 2003 г. действует ФЗ от 11 июня 2003 г. №74-ФЗ «О крестьянском
(фермерском) хозяйстве»2, который определяет правовые, экономические и социальные основы
создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств. Крестьянское (фермерское)
хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством,
имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную
и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и
реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии (ст. 1
названного Закона). Законодательство содержит ограничения по субъектному составу
крестьянского (фермерского) хозяйства. Например, максимальное количество членов
крестьянского (фермерского) хозяйства, не состоящих в родстве с главой этого хозяйства, —
пять человек. Крестьянское (фермерское) хозяйство может быть создано одним гражданином и
осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
2
СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249; 2006. № 50. Ст. 5279; РГ. 2008. 17 мая.
Таким образом, крестьянское хозяйство осуществляет деятельность без образования
юридического лица. На основании ранее действующего законодательства функционируют
крестьянские (фермерские) хозяйства, зарегистрированные в качестве юридических лиц, и
крестьянские (фермерские) хозяйства, главы которых были зарегистрированы в качестве
индивидуальных предпринимателей.
Те крестьянские (фермерские) хозяйства, которые были созданы как юридические лица,
вправе сохранить статус юридического лица на период до 1 января 2010 г.
На такие крестьянские (фермерские) хозяйства нормы ФЗ от 11 июня 2003 г. № 73-ФЗ «О
крестьянском (фермерском) хозяйстве», а также нормы иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, регулирующих деятельность крестьянских (фермерских) хозяйств,
распространяются постольку, поскольку иное не вытекает из федерального закона, иных
нормативных правовых актов Российской Федерации или существа правоотношения.
Члены крестьянского (фермерского) хозяйства должны заключать соглашение о создании
крестьянского (фермерского) хозяйства. В соглашении определяются права и обязанности
членов, глава крестьянского (фермерского) хозяйства и его полномочия, порядок владения,
пользования, распоряжения имуществом хозяйства и иные условия. Основными видами
деятельности, которыми могут заниматься крестьянские (фермерские) хозяйства, являются
производство и переработка сельскохозяйственной продукции, а также транспортировка
(перевозка), хранение и реализация сельскохозяйственной продукции собственного
производства.
Для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставляются два вида земельных
участков: а) для создания крестьянского (фермерского) хозяйства и осуществления его деятель-
ности — из земель сельскохозяйственного назначения; б) для строительства зданий, строений,
сооружений, необходимых для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хо-
зяйства, — из земель сельскохозяйственного назначения и иных категорий земель. Порядок
предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения,
находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания
крестьянского (фермерского) хозяйства определен в ст. 12 ФЗ «О крестьянском (фермерском)
хозяйстве».
Предоставление земельных участков для строительства объектов недвижимости,
необходимых для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, из
земель иных категорий осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ. Целями выделения
земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут
быть как создание крестьянского (фермерского) хозяйства, осуществление его деятельности,
так и расширение границ используемого крестьянским (фермерским) хозяйством земельного
участка.
Для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства граждане могут использовать
имеющиеся у них земельные доли. Для этого необходимо осуществить выдел доли (долей) в
натуре в порядке, предусмотренном ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения».
При формировании земельного участка необходимо соблюдать требования
законодательства о соблюдении минимального размера земельных участков для ведения
крестьянского (фермерского) хозяйства, устанавливаемого законом субъекта РФ, за исключени-
ем случаев образования земельного участка крестьянского (фермерского) хозяйства, основной
деятельностью которого является садоводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство,
птицеводство, овощеводство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность с
применением технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых
менее, чем минимальные размеры земельных участков, установленные законом субъекта РФ.
Правовую основу владения, пользования и распоряжения имуществом, в том числе
земельными участками, крестьянского (фермерского) хозяйства составляют нормы ГК РФ, ЗК
РФ, ФЗ от 11 июня 2003 г. № 73-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (глава 3, 4). В
соответствии с ФЗ от 11 июня 2003 г. № 73-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и со
ст. 257 ГК РФ правом общей совместной собственности на имущество наделены все члены
крестьянского (фермерского) хозяйства, если договором (соглашением) между ними не
установлен иной режим имущества. Члены крестьянского (фермерского) хозяйства могут
установить общую долевую или индивидуальную собственность на имущество крестьянского
хозяйства.
Порядок владения, пользования и распоряжения имуществом в крестьянском
(фермерском) хозяйстве устанавливается соглашением между членами такого хозяйства. В то
же время, согласно императивным положениям ч. 2 ст. 8 ФЗ от 11 июня 2003 г. № 73-ФЗ «О
крестьянском (фермерском) хозяйстве», распоряжение имуществом крестьянского
(фермерского) хозяйства осуществляется главой фермерского хозяйства в интересах
крестьянского (фермерского) хозяйства.
Одной из особенностей правового режима земель крестьянских (фермерских) хозяйств
является неделимость земельных участков. Согласно п. 2 ст. 258 ГК РФ земельные участки и
средства производства, принадлежащие крестьянскому (фермерскому) хозяйству, при выходе
одного из его членов из хозяйства разделу не подлежат. Вышедший из хозяйства имеет право на
получение денежной компенсации, соразмерно его доли в общей собственности на это
имущество. Земельные участки подлежат разделу лишь при прекращении крестьянского
(фермерского) хозяйства, например, в связи с выходом из него всех его членов или по иным
основаниям.
Алексан дров А.Д. Вопросы, связанные с применением отдельных положений
Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Юридический
мир. 2002. № 10.
Бакунина Т. С. Дискуссии о проблемах регулирования оборота земель сель-
скохозяйственного назначения // Право и политика. 2002. № 8.
Волков Г. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельско-
хозяйственного назначения» // Хозяйство и право. 2003. № 4.
Волков Г.А. Концепция федерального закона об упорядочении отношений
собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения //
Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях
сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. № 1.
Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сель-
скохозяйственного назначения»: Постатейный. М., 2002.
Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сель-
скохозяйственного назначения» /Отв. ред. Г.Е. Быстрое, Б.Д. Клюкин. М., 2002.
Глава 13.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Земли населенных пунктов являются пространственным базисом размещения

промышленных объектов, жилых и нежилых строений, сооружений, культурно-бытовых и
иных объектов. Правовой режим земель населенных пунктов устанавливается различными
нормативными актами как федерального, так и регионального уровня, главное место среди
которых занимают Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ.
До I января 2007 года рассматриваемая категория именовалась как земли поселений. В
2003 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в
котором были определены подходы к формированию территорий муниципальных образований,
в том числе были четко определены критерии установления территорий поселений и
территорий населенных пунктов. Такое положение вызвало дискуссию представителей науки
земельного права о содержании таких правовых категорий, как поселение и населенный пункт.
В целях устранения неясностей между нормами ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» и Земельным кодексом РФ, в
последний были включены изменения, и категория земель поселений поменяла свое название
на «земли населенных пунктов».
В соответствии с п. 1 ст. 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли
населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории тра-
диционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные
земли, земли для развития поселения. Таким образом, в состав территории поселения могут
входить земли одного или объединенных общей территорией нескольких населенных пунктов,
а также земли иных категорий земель (специального назначения, особо охраняемых территорий
и объектов и др., за исключением земель сельскохозяйственного назначения).
Сельский населенный пункт может не входить в состав поселения, если он расположен на
территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местах с численностью
населения менее 100 человек и если соответствующее решение принято на сходе граждан,
проживающих в данном населенном пункте. Всеми правами и полномочиями органов местного
самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не
являющихся муниципальными образованиями, обладают органы местного самоуправления
муниципального района.
Правовой статус населенных пунктов зависит от того, относятся ли они к муниципальным
образованиям (являются поселениями) или нет. Только муниципальное образование может
иметь собственный бюджет, выборные органы местного самоуправления и земельные участки
на праве муниципальной собственности. Населенные пункты, не признаваемые
муниципальными Образованиями, функционируют в рамках тех полномочий, которыми их
наделяют, например поселения (в частности, они могут управлять переданными в их ведение
земельными участками).
Земельное законодательство РФ определяет земли населенных пунктов как одну из
категорий земель. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и
предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
Земли городских, сельских населенных пунктов характеризуются таким признаком, как
наличие внешней границы, которая отделяет земли населенных пунктов от земель иных
категорий. В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов
не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а
также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим
лицам. Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в
земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем
установления или изменения границ населенных пунктов.
Установление или изменение границ населенных пунктов регулируется земельным
кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Установлением или
изменением границ населенных пунктов является: утверждение или изменение генерального
плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов,
расположенных в границах соответствующего муниципального образования; утверждение или
изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей
границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на
межселенных территориях).
До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений,
схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г.
включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных
участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами
государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном ФЗ «О введении в действие
Градостроительного кодекса Российской Федерации», за исключением случаев включения
земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга. Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального собрания
Российской Федерации.
Согласно ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской
Федерации» для решения вопроса о включении земельного участка в границы населенного
пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта требуется
проведение публичных слушаний по этому вопросу, за исключением случая включения
земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рек-
реационного использования. Также при внесении в генеральный план поселения или
городского округа изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в
целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения,
осуществляется без проведения публичных слушаний (п. 18 ст. 24 Градостроительного кодекса
РФ).
Правовое значение определения (установления) границ сельских, городских населенных
пунктов заключается в том, что с этого момента на выделенную территорию распространяется
правовой режим земель населенных пунктов. Включение земельных участков в границы
населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков,
землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков.
Планировка, застройка и использование земельных ресурсов населенных пунктов
осуществляется с учетом вида территориальных зон, на которые делятся земли населенных
пунктов в соответствии с градостроительным регламентом.
Границы территориальных зон устанавливаются по красным линиям1, естественным
границам природных объектов, границам населенных пунктов в пределах муниципальных
образований, линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки
противоположных направлений, иным границам. В соответствии с п. 2 ст. 85 ЗК РФ границы
территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного
участка только к одной зоне.
1
Красные линии — линии, которые обозначают существующие, планирумые (изменяемые,
вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на
которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные
сооружения), трубопроводы, автодороги, железнодорожные линии и другие подобные
сооружения.
Границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в
пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого
использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого
развития, определенных генеральными планами и схемой территориального планирования
муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего земле-
пользования и иных факторов.
В состав земель поселений могут входить следующие территориальные зоны.
Жилые зоны предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами
социального, культурно-бытового и иного назначения. Застройка жилых зон объектами
нежилого назначения (стоянки автомобильного транспорта, склады и т.п.) допускается, если не
требуется установление санитарно-защитных зон и их деятельность не вызывает вредного
воздействия на окружающую среду (шум, загрязнение, вибрация и т.п.). Жилые зоны могут
использоваться для индивидуальной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой
застройки и малоэтажной жилой застройки и т.п.
Общественно-деловые зоны предназначены для застройки административными зданиями,
объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными пред-
назначенными для общественного использования объектами. В этой зоне может быть
разрешено размещение гостиниц, жилых домов.
3. В состав производственной зоны входят земельные участки, предназначенные для
застройки промышленными, коммунально-складскими, иными используемыми для этих целей
производственными объектами согласно градостроительным регламентам.
Для защиты жилых, общественно-деловых и рекреационных зон, а также зон с
ограниченным использованием территории вокруг производственных зон в случае
необходимости устанавливаются санитарно-защитные зоны. В этих зонах не допускается
размещение жилых домов, дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений,
учреждений здравоохранения и отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных
сооружений, садоводческих, дачных и огородных производственных кооперативов, а также
производство сельскохозяйственной продукции.
4. Зоны инженерной и транспортной инфраструктур включают земельные участки,
предназначенные для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного,
морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры и
др., т.е. данная зона используется для размещения транспортных средств и необходимых для
них инженерных сооружений.
Перечисленные объекты являются достаточно вредными для людей, поэтому при их
размещении на территории населенных пунктов обеспечивается соблюдение необходимых
расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно деловых и рекреационных
зон и других требований, предусмотренных градостроительными нормативами и правилами
застройки. Если эксплуатация данных объектов оказывает прямое вредное воздействие на
безопасность населения, то они размещаются за пределами городских и сельских поселений.
5. Рекреационные зоны заняты городскими лесами, скверами, парками, городскими
садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, к этим зонам также относятся иные
территории, предназначенные и используемые для отдыха граждан и туризма, занятий
физической культурой и спортом.
В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых
территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное,
научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо
ценное значение. Если земельный участок расположен в границах зон охраны памятников
истории и культуры, но на нем находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и
культуры, такой участок используется в соответствии с градостроительными регламентами,
установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
В рекреационных зонах не допускаются строительство и расширение действующих
промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с
эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.
6. Зоны сельскохозяйственного использования заняты пашнями, многолетними
насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного
назначения и используются в целях ведения сельского хозяйства, садоводства, личного
подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения до момента
изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и
правилами землепользования и застройки.
Зоны сельскохозяйственного использования являются своего рода резервными
территориями для дальнейшей застройки городских и сельских населенных пунктов.
Зоны специального назначения выделяются для кладбищ1, крематориев,
скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых
несовместимо с функционированием других видов территориальных зон городских и сельских
поселений. В соответствии со ст. 51 ФЗ «Об охране окружающей среды» условия и способы
сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов
производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, должны быть безопасными
для окружающей среды.
1
Например, в соответствии с ФЗ от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ (с послед, изм.) «О по-
гребении и похоронном деле» размер земельных участков для кладбища определяется с учетом
количества жителей конкретного поселения, но не может превышать 40 га (ст. 16).
Зоны военных объектов предназначены для размещения войсковых частей, под военные
лагеря, стрельбища, полигоны, аэродромы и других целей, связанных с нуждами обороны. На
территории зон военных объектов могут располагаться и организации оборонного комплекса.
Приведенный перечень не является исчерпывающим. Зоны военных объектов и иные режимные
территории предназначены для размещения объектов, имеющих особый режим, который
устанавливается органами исполнительной власти Российской Федерации и органами
исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления и
в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, со
специальными нормативами и правилами застройки.
На территории муниципальных образований органы местного самоуправления с учетом
функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов
капитального строительства1 могут устанавливать и иные виды территориальных зон.
1
Объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, объекты,
строительство которых не завершено, за исключением временных построек, навесов, киосков и
других подобных построек.
Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами,
автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами,
пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и
не подлежат приватизации. Территории общего пользования в населенных пунктах
предназначены для удовлетворения общественных интересов населенных пунктов.
Территориальные зоны устанавливаются в правилах землепользования и застройки.
Правила землепользования и застройки должны соответствовать требованиям технических
регламентов, генеральным планам, схемам территориального планирования. Правила
землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который
утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления,
нормативными правовыми актами органов государственной власти городов Москвы и Санкт-
Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные
регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для
устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей
среды и объектов культурного наследия; создания условий планировки территорий
муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и
юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального
строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем
предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного
использования земельных участков объектов капитального строительства.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный
регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее
расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов
использования земельных участков (жилого, производственно-делового, производственного,
рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны,
устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительным регламентом
являются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды
разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под
поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей
эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и
предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального
строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов
капитального строительства.
Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:
• в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный
реестр объектов культурного наследия (памятников культуры и истории) народов РФ, а также в
границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными
объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации,
консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в соответствии с
законодательством об охране культурного наследия;
• в границах территорий общего пользования;
• занятые линейными объектами;
• предоставленные для добычи полезных ископаемых. Градостроительные регламенты не
устанавливаются для земель
• лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса,
земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-
оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель
сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых
экономических зон.
Земельные участки и объекты недвижимости считаются не соответствующими
установленному градостроительному регламенту территориальных зон, если: виды их
использования не входят в перечень видов разрешенного использования, их размеры не
соответствуют предельным размерам, установленным градостроительным регламентом.
Земельные участки или прочно связанные с ними объекты недвижимости, не
соответствующие градостроительному регламенту, могут использоваться без установления
срока проведения их в соответствии с градостроительным регламентом, за исключением
случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства
опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного
наследия.
В случае если использование не соответствующих градостроительному регламенту
земельных участков или объектов опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей
среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть
наложен запрет на использование земельных участков и объектов. Реконструкция таких
объектов может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с
градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным
параметрам разрешенного строительства, реконструкции.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного
использования земельных участков и объектов капитального строительства, изменение которых
осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения
требований технических регламентов. Согласно ст. 37 Градостроительного кодекса РФ
разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства
может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования, условно
разрешенные виды использования и вспомогательные виды использования (применяются
только как дополнительные к первым двум видам использования).
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков их
правообладателями, за исключением органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и предприятий, выбираются
самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Условно разрешенный вид
использования земельных участков предоставляется в виде соответствующего разрешения по
решению главы местной администрации.
По каждой территориальной зоне устанавливаются размеры, параметры и сочетание
размеров, параметров следующих показателей: предельные размеры земельных участков, в том
числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения
мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено
строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельная
высота зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного
участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может
быть застроена, ко всей площади земельного участка, и др. В пределах территориальных зон
могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования
земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными
размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства,
реконструкции объектов капитального строительства и сочетания таких размеров и параметров.
В целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов
планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ
земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ
земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов
осуществляется подготовка документации по планировке территории. При подготовке
документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов
планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов
Проект планировки территории отображает: красные линии; линии, обозначающие
дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур;
границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-
бытового назначения, иных объектов капитального строительства; положения о размещении
объектов капитального строительства, а также о характеристиках планируемого развития
территории. Проект планировки территории является основой для разработки проектов
межевания территорий.
Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях
установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных
участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в
целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для
предоставления под строительство, а также границ земельных участков, предназначенных для
размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного
значения. В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка
градостроительных планов земельных участков.
Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется
применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции
объектов капитального строительства земельным участкам. В составе градостроительного
плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия
публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях
определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами
которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о
градостроительном регламенте; информация о разрешенном использовании земельного
участка; информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального
строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях
подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического
обеспечения (технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов
капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. В состав
градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности
или невозможности его разделения на несколько земельных участков.
Строительство и реконструкция объектов капитального строительства производится на
основании проектной документации и только после проведения соответствующих инженерных
изысканий, в процессе которых, в частности, устанавливаются: природные условия территории,
факторы техногенного воздействия на окружающую среду, прогнозы их изменения и др.
Осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве,
реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства.
Строительство, реконструкция, а также капитальный ремонт объектов капитального
строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие
характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании
разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным
кодексом РФ. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий
соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного
участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию и
капитальный ремонт объектов капитального строительства, за исключением случаев,
предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.
Выдача разрешения на строительство не требуется в случае: строительства гаража на
земельном участке, предоставленном физическому лицу, или строительства на земельном
участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства; строительства,
реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков,
навесов и др.); строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного
использования; изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие
изменения не застрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и
безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры
разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;
в иных случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, законодательством субъ-
ектов РФ о градостроительной деятельности.
Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации
строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное
строительство выдается на десять лет. Срок действия разрешения на строительство при
переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется.
При планировании и застройке городских и сельских поселений должны соблюдаться
требования в области охраны окружающей среды, приниматься меры по санитарной очистке,
обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления,
соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также
по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и
иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в
соответствии с законодательством. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны
размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды и экологической
безопасности в соответствии с законодательством (ст. 44 ФЗ «Об охране окружающей среды»).
При планировании использования территорий земель населенных пунктов большое
значение имеет резервирование земель.
Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд является основанием
для отказа в предоставлении земельных участков в собственность гражданам и юридическим
лицам (ч. 4 ст. 28 ЗК РФ).
Глава 15 ЗК РФ, регулирующая правовой режим земель населенных пунктов, также
выделяет отдельную статью, посвященную пригородным зонам. В состав пригородных зон
могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие
с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в
состав земель иных поселений.
В пригородных зонах выделяют территории сельскохозяйственного производства, зоны
отдыха населения, резервные зоны для развития города. В составе пригородных зон могут
выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические,
рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная или иная
деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.
Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами
субъектов РФ. Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.
Перевод земель лесного фонда, на которых расположены лесопарки, в земли иных
категорий запрещается.
АНИСИМОВ А.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель
поселений // Журнал российского права. 2004. № 2.
Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник. 9-е изд., перераб. М.: Юрайт-Издат, 2006.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристь, 2001.
Козырь О.М. Особенности правового режима земель поселений // Экологическое право.
2005. № 1.
Федорова Н.В. Охрана и рациональное использование земель в строительстве // Право и
экономика. 2003. № 6.
Глава 14.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ,
ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ,
ЗЕМЛИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЗЕМЛИ
ОБОРОНЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ЗЕМЕЛЬ ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ

ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ, ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ,
ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ, ЗЕМЛИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЗЕМЛИ ОБОРОНЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ЗЕМЕЛЬ ИНОГО
СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Самостоятельную категорию земель составляют земли промышленности, энергетики,

транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения
космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального
назначения (далее также — земли специального назначения). В законодательстве перечень
нужд, для которых могут быть предоставлены земельные участки данной категории, не
является исчерпывающим. Такое положение легко объяснимо, поскольку в связи с постоянным
развитием науки, техники появляются новые виды деятельности и возникает потребность в
установлении специального правового регулирования отношений по использованию земель,
предоставляемых для этих видов деятельности (например, относительно новые виды
деятельности — это телевидение, информатика, космическая деятельность). В науке земельного
права уже не один десяток лет для удобства обозначения рассматриваемой категории земель
использовался термин «земли специального назначения», который получил отражение и в
современном законодательстве.
Землями специального назначения признаются земли, которые расположены за
границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения
деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики,
транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения
космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных
специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по
основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.
В основном земли специального назначения используются в качестве пространственного
базиса для размещения иных объектов, поэтому значение имеет не их плодородие, а иные
характеристики (место нахождения, наличие инфраструктуры и т.п.). Земли специального
назначения имеют «ленточную» форму расположения под линейными сооружениями (земли
транспорта, охранные зоны подземных кабелей связи и др.) или расположены компактно — так
называемые площадные (традиционные) земельные участки.
Ленточные земельные участки располагаются под сооружениями связи, транспорта,
промышленности, предназначенными для транспортировки или передачи продукции (услуг)
различных отраслей экономики (линии связи, линии электропередачи, трубопроводы и т.п.).
Такие сооружения обычно размещаются на территориях земельных участков различных
категорий (населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения и др.). Земельные участки,
предоставляемые для линейных объектов, характеризуются протяженностью и наличием
полосы отвода. Исходя из того, что земли специального назначения отграничены от земель
иных категорий (и, как подчеркивается в их легальном определении, — это земли,
расположенные за границами населенных пунктов) — при расположении соответствующих
сооружений на территории поселений земельные участки под этими объектами входят в состав
земель населенных пунктов, а не специального назначения.
На площадных земельных участках размещаются вокзалы, склады, цехи и другие объекты.
В зависимости от характера специальных задач, для решения которых используются или
предназначены земли специального назначения, они подразделяются на:
земли промышленности;
земли энергетики;
земли транспорта;
земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;
земли для обеспечения космической деятельности;
земли обороны или безопасности;
земли иного специального назначения.
Площадь земель иного специального назначения, отнесенных к данной категории,
составила 0,7 млн га. Земли иного специального назначения представлены участками,
выделенными мелким организациям, автозаправочным станциям, объектам энергетики и т.п.
Сюда относятся участки под выкупленными в собственность цехами промышленных
предприятий, под зверохозяйствами, а также под объектами соцкультбыта, расположенными за
чертой поселений, такими как школы, больницы, ветеринарные пункты, индивидуальные
жилые дома, свалки, кладбища, монастыри и пр. Таким образом, в настоящее время к землям
иного специального назначения отнесены предоставленные для различных целей земельные
участки, не учтенные в других категориях земель.
Общая площадь земель рассматриваемой категории на 1 января 2007 г. составила 16,7 млн
га (из них земли обороны и безопасности составляют 71,4%). В 2006 г., в сравнении с
предшествующим годом, площадь земель данной категории сократилась на 12,8 тыс. га.
Основные изменения связаны с переводом в установленном порядке земель, занятых
поверхностными водными объектами, в категорию земель водного фонда.
Особенности правового режима каждого вида земель специального назначения
устанавливаются ЗК РФ (ст. 88-93) и учитываются при проведении зонирования территорий.
В состав земель специального назначения могут включаться зоны с особыми условиями
использования земель. Охранные, санитарно-защитные, охранно-защитные, зоны вредного
воздействия и иные зоны с особыми условиями использования земель создаются в целях
обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации
объектов промышленности, энергетики, особо радиационно-опасных и ядерно-опасных
объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и
иных объектов. Установление вокруг указанных объектов зон с особыми условиями
использования земель связано с наличием повышенной экологической опасности этих объектов
и деятельности на них людей.
Земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных
участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не
изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования,
ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями
установления зон. Так, могут быть установлены запреты на применение химических средств
борьбы с вредителями растений.
Ширина устанавливаемых зон с особыми условиями использования земельных участков
различна и зависит от характера объекта.
Таким образом, установление зон с особыми условиями использования имеет двоякую
цель: обеспечение экологической безопасности людей, предотвращение (ограничение)
негативного воздействия определенных объектов на окружающую среду, генетический фонд, а
также обеспечение функционирования этих объектов.
Порядок использования отдельных видов земель специального назначения, а также
установления зон с особыми условиями использования определяется ч. 5 ст. 87 ЗК РФ.
Большое количество земельных участков из земель специального назначения
принадлежит на праве собственности Российской Федерации, например земельные участки,
занятые объектами атомной энергетики, земли железнодорожного транспорта, но в целом земли
данной категории могут находиться в различных формах собственности: частной,
муниципальной, государственной. Субъектами, использующими земли специального
назначения, являются, как правило, юридические лица. Земли специального назначения могут
предоставляться в безвозмездное срочное пользование, в том числе работникам организаций
отдельных отраслей экономики в виде служебного надела. Также не исключается пре-
доставление этих земель на праве аренды и пользования.
По данным на 1 января 2007 г. в частной собственности находилось 82,8 тыс. га (0,5%
всех земель специального назначения), в том числе в собственности граждан — 10,8 тыс. га и в
собственности юридических лиц - 72,0 тыс. га. В государственной и муниципальной
собственности находилось 16,6 млн га (99,5%), из них в федеральной собственности
зарегистрировано 8208,5 тыс. га земель, в собственности субъектов РФ — 40,7 тыс. га, в муни-
ципальной собственности — 6,9 тыс. га.
Одной из особенностей правового режима данной категории земель является
нормирование земельных участков, предоставляемых для специальных нужд. В нормативных
актах устанавливаются нормы отвода для железных дорог, трубопроводов, нефтяных и газовых
скважин, аэродромов, под опоры линий электропередачи и в других случаях. Когда же нормы
отвода законодательно не установлены, то размеры выделяемых земельных участков
определяются в соответствии с проектной и иной технической документацией с учетом
требований к эксплуатации объектов.
§ 2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Большая часть площади земель специального назначения занята землями

промышленности. Землями промышленности признаются земли, которые используются или
предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов
промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по
основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. К
землям промышленности относятся земли, расположенные за границами населенных пунктов и
используемые (предназначенные), например, для фабрик, заводов, шахт, рудников, карьеров,
приисков и других организаций.
Размеры земельных участков для обеспечения деятельности организаций и (или)
эксплуатации объектов промышленности должны определяться в соответствии с
утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией.
Поскольку нормы отвода земель не принимаются, то на практике земельные участки для
промышленных объектов выделяются на основании проектно-сметной документации.
На практике земельные участки под промышленными объектами на период их (объектов)
строительства выделяются на праве аренды (до 5 лет)1, а после ввода в эксплуатацию
промышленного объекта уполномоченным органом принимается решение о предоставлении
земельного участка в собственность (ранее — как правило, на праве постоянного (бессрочного)
пользования) или долгосрочную аренду.
1
Такие действия органов государственной власти или органов местного самоуправления,
выделяющих участки, оправданы и необходимы для предупреждения нарушений сроков
строительства объектов недвижимости.
Место размещения промышленного объекта, размер зон с особыми условиями
использования земельных участков зависят от характера производства, степени вредных
выбросов, транспортных связей и величины грузооборота. Например, производства, относя-
щиеся к 1-му и 2-му классу вредности, располагаются за пределами населенных пунктов и
имеют санитарно-защитную зону (1000, 500 м). К ним относятся нефтеперерабатывающие,
химические комбинаты, предприятия добывающей промышленности и др.
Федеральное законодательство устанавливает специальные экологические и санитарно-
гигиенические требования к размещению, проектированию, вводу в эксплуатацию
промышленных объектов. При проектировании зданий, строений, сооружений должны
учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду,
предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей
среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться
ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие
технологии, способствующие охране окружающей среды, рациональному использованию и вос-
производству природных ресурсов.
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны
осуществляться по утвержденным проектам, с соблюдением требований технических
регламентов в области охраны окружающей среды. До утверждения проектов и до отвода
земельных участков в натуре строительство, реконструкция зданий, строений, сооружений и
иных объектов запрещается. При осуществлении строительства и реконструкции зданий,
строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды,
восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий.
Правовой режим земель горно-добывающей и нефтедобывающей промышленности
устанавливается как нормами ЗК РФ, так и положениями специальных нормативных актов, в
частности Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах».
Российское законодательство определяет, что проектирование и строительство
населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов
разрешаются только после получения заключения федерального органа управления
государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных
ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.
Застройка или размещение подземных сооружений в местах залегания подземных
ископаемых допускаются только с разрешения федерального органа управления
государственным фондом недр или его территориальных подразделений и органа государствен-
ного горного надзора при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых
или доказанности экономической целесообразности застройки (ст. 25 Закона РФ от 21 февраля
1992 г. № 2395-1 «О недрах»). Организациям горно-добывающей и нефтедобывающей
промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются
после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления
ранее отработанных земель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья
предоставляются с соблюдением земельного законодательства после отработки других
сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода (ст. 88 ЗК РФ).
В пользование, конечно, предоставляются не недра в целом, а лишь их часть — горный
отвод (геометризованный блок недр)1 на основании лицензии. При выдаче лицензии на
пользование участком недр выделяется и земельный участок в соответствии с земельным
законодательством, поэтому для получения лицензии необходимо предварительное согласие
собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление
соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим
изучением и иным использованием недр (недропользование). Предоставление земельного
участка для недропользования осуществляется в порядке, установленном федеральным
законодательством, после утверждения проекта проведения указанных работ.
Недропользование производится с целью геологического изучения (поиск, разведка) и добычи
полезных ископаемых.
1
Возможно предоставление недропользователю для геологического изучения недр, не
связанного с существенным нарушением их целостности, геологического отвода, в границах
которого могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр.
Полезные ископаемые, содержащиеся в недрах, могут быть разделены на
общераспространенные (песок, глина, гравий, камень, известь и др.) и
необщераспространенные (рудные и нерудные, твердые, жидкие, газообразные). Такая
классификация имеет правовое значение и для землепользователя (ст. 40 ЗК РФ). Добыча
общераспространенных полезных ископаемых может быть промышленной и непромышленной
(например, проводимая самим собственником для удовлетворения внутрихозяйственных нужд).
Разработка необщераспространенных полезных ископаемых может быть только промышленной
(горный промысел) и осуществляться юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями: шахтами, комбинатами, разрезами и др. Законодательством может
ограничиваться круг субъектов — недропользователей. Так, добычу радиоактивного сырья
вправе проводить лишь юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и имеющие
разрешения (лицензии), выданные уполномоченным на то федеральным органом
исполнительной власти, на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных
материалов, токсичных и иных опасных отходов.
Недра предоставляются в бессрочное пользование (например, для строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых) или
срочное пользование (например, на срок до 5 лет недра выделяются для геологического
изучения, на срок до 25 лет — для добычи подземных вод).
Одним из обязательных условий предоставления земельного участка недропользователям
является наличие проекта рекультивации земель, нарушаемых в процессе пользования недрами.
Рекультивация земель ведется в ходе основной деятельности недропользователей, а при
невозможности этого — не позднее одного года после завершения работ.
Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов
переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки
допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и
(или) постоянного отвода земель, положительного заключения государственной экспертизы
проектной документации.
Земельные участки для пользования недрами могут предоставляться через выделение не
только горного отвода, но и геологического отвода. Предоставление земельного участка для
геологического изучения и разведки, поиска полезных ископаемых может осуществляться и без
изменения целевого назначения.
§ 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЭНЕРГЕТИКИ
Действующий Земельный кодекс РФ впервые выделил земли энергетики. В соответствии

с ч. 1 ст. 89 ЗК РФ землями энергетики признаются земли, которые используются или
предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов
энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям,
предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.
Специальные экологические требования к энергетическим объектам и к деятельности по
использованию радиоактивных материалов установлены нормами ст. 40,47-48 ФЗ «Об охране
окружающей среды». В соответствии с названными статьями при размещении, проектировании,
строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций
должны быть полностью учтены реальные потребности в электроэнергии данного региона, а
также особенности рельефа местности. При размещении этих объектов должны
предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных
биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разно-
образия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем,
сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников
природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного
слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по
недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспе-
чивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических
ресурсов.
При проектировании и строительстве тепловых электростанций необходимо
предусматривать их оснащение высокоэффективными средствами очистки сбросов и выбросов
загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное
размещение отходов производства.
При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и при
эксплуатации атомных станций и иных ядерных установок должны выполняться необходимые
условия: обеспечение охраны окружающей среды от радиационного воздействия таких
установок; соблюдение установленного порядка и нормативов осуществления
технологического процесса, требований федеральных органов исполнительной власти,
уполномоченных осуществлять государственный надзор и контроль в области обеспечения
радиационной безопасности; проведение государственного регулирования безопасности при
использовании атомной энергии; принятие мер по обеспечению полной радиационной
безопасности окружающей среды и населения в соответствии с законодательством РФ и
общепризнанными принципами и нормами международного права; обеспечение подготовки и
поддержания квалификации работников, обслуживающих ядерные установки.
В соответствии с ч. 1 ст. 48 ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические и
физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки,
применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и
ядерных материалов, не допускать превышения установленных предельно допустимых
нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения — немедленно
информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной
безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья
человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.
Система электрических линий состоит из воздушных (надземных) линий, подземных
(подводных) кабелей, опор воздушных линий, зданий, дорог, специальных сооружений и
устройств по обслуживанию линий. Трассы электросетей, как правило, прокладываются вдоль
существующих дорог, границ севооборотов. Правительство РФ 11 августа 2003 г. утвердило
Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий
электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети.
Использование земельных участков под проводами воздушных линий должно
осуществляться собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами с
соблюдением мер, обеспечивающих сохранность и бесперебойную работу этих объектов в
соответствии с правилами охраны электрических сетей.
При необходимости использования земельного участка в целях ремонта электрических
линий и сетей устанавливается публичный сервитут. Плановые работы по ремонту и
реконструкции электрических линий, проходящих по сельскохозяйственным угодьям,
производятся по согласованию с землепользователями и, как правило, в период, когда эти
угодья не заняты сельскохозяйственными культурами или когда есть возможность обеспечить
их сохранность. Работы по ликвидации аварий и эксплуатационному обслуживанию линий
могут производиться в любой период. После выполнения указанных работ организации,
эксплуатирующие электролинии, обязаны привести земельные участки в состояние, пригодное
для использования по целевому назначению, а также возместить собственникам,
землепользователям, землевладельцам возникшие убытки.
Для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной
эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством РФ
об электроэнергетике объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми
условиями использования земельных участков независимо от категории земель, в состав
которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон и использо-
вания соответствующих земельных участков определяется Правительством РФ.
Земельные участки, расположенные в границах охранных зон, не изымаются у
собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов.
§ 4. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ТРАНСПОРТА
Земли транспорта занимают значительную часть земель специального назначения;

например, земли автомобильного транспорта — 1,2 млн га (6,8%), земли железнодорожного
транспорта — 1 млн га (5,6%). Землями транспорта признаются земли, которые
используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или)
эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного,
воздушного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных
отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами
1
См.: СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3389; 2001. № 9. Ст. 866.
В целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного,
водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется
резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей должен
устанавливаться федеральными законами. Пока же действуют различные нормативные акты.
Например, в отношении земель автомобильного транспорта применяется постановление Прави-
тельства РФ от 30 июня 1999 г. № 718 «О резервировании земельных участков для
строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования»1,
которым установлено, что должен проводиться учет в государственном кадастре объектов
недвижимости земельных участков, подлежащих резервированию. На этих землях
устанавливается особый режим землепользования, и строительство любых объектов
производится в установленном порядке по решению уполномоченных органов.
Земли железнодорожного транспорта — это земли транспорта, используемые или
предназначенные для обеспечения деятельности организаций железнодорожного транспорта и
(или) эксплуатации зданий, строений, сооружений и других объектов железнодорожного
транспорта, в том числе земельные участки, расположенные на полосах отвода железных дорог
и в охранных зонах (ст. 2 ФЗ от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в
Российской Федерации»1).
Порядок установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог
определяется постановлением Правительства РФ от 12 октября 2006 г. № 6112.
1
См.: СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
2
См.: СЗ РФ. 2006. № 42. Ст. 4385.
Полоса отвода железных дорог (полоса отвода) — земельные участки, прилегающие к
железнодорожным путям, земельные участки, предназначенные для размещения
железнодорожных станций, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов
вдоль железнодорожных путей, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и
иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного
транспорта. Образование земельных участков в границах полосы отвода железных дорог и
упорядочение границ земельных участков, расположенных в границах полосы отвода,
производится в рамках соответствующего проекта территориального землеустройства.
Обязанность по обеспечению подготовки проекта землеустройства возложена на владельца
инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования или владельца
железнодорожного пути необщего пользования либо организацию, осуществляющую
строительство инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и (или)
железнодорожного пути необщего пользования. Границы полосы отвода устанавливаются с
учетом норм отвода земельных участков, необходимых для формирования полосы отвода,
утверждаемых Министерством транспорта РФ.
Свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог в пределах земель
железнодорожного транспорта могут передаваться в аренду гражданам и юридическим лицам
для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов,
устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за
исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов,
а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей
при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными
законами.
Пользователям в пределах полосы отвода не разрешается размещение капитальных зданий
и сооружений, многолетних насаждений и других объектов, ухудшающих видимость
железнодорожного пути и создающих угрозу безопасности движения, а также в местах
расположения водопроводных и канализационных сетей, водозаборных сооружений и других
инженерных коммуникаций строительство и размещение каких-либо зданий и сооружений,
проведение сельскохозяйственных работ. Размещение инженерных коммуникаций линий
электропередачи, связи, магистральных газо-, нефтепроводов и других линейных сооружений в
границах полосы отвода допускается только по согласованию с владельцем инфраструктуры
железнодорожного транспорта общего пользования или железнодорожного пути необщего
пользования либо организацией, осуществляющей строительство инфраструктуры
железнодорожного транспорта общего пользования и (или) железнодорожного пути необщего
пользования. Указанные организации обязаны не допускать в местах прилегания границ полосы
отвода к сельскохозяйственным угодьям разрастание сорной травянистой и древесно-
кустарниковой растительности и в местах прилегания к лесным массивам скопление сухостоя,
валежника, порубочных остатков и других горючих материалов, а также обязаны обеспечить
отделение границы полосы отвода от опушки естественного леса противопожарной опашкой
или минерализованнойполосой.
В составе земель железнодорожного транспорта выделяют и охранные зоны в целях
обеспечения безопасности населения, работников железнодорожного транспорта, пассажиров и
нормальной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного
транспорта.
Земельные участки, расположенные вдоль полосы отвода, могут быть включены в
границы охранной зоны железнодорожных дорог в случае прохождения железнодорожных
путей в местах, подверженных снежным обвалам (лавинам), оползням, размывам, селевым
потокам, оврагообразованию, карстообразованию и иным опасным геологическим
воздействиям; в районах подвижных песков; по лесам, выполняющим функции защитных
лесонасаждений, в том числе по лесам в проймах рек и вдоль поверхностных водных объектов;
по лесам, где сплошная вырубка древостоя может отразиться на устойчивости склонов гор и
холмов и привести к образованию оползней, осыпей, оврагов или вызвать появление селевых
потоков и снежных обвалов (лавин), повлиять на сохранность, устойчивость и прочность
железнодорожных путей. В границах охранных зон могут быть установлены запреты или
ограничения на осуществление выпаса скота, распашку земель и др. Решение о включении
земельного участка (его части) в границы охранной зоны принимается Федеральным
агентством железнодорожного транспорта (его территориальный орган) по согласованию с
Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом. Земли автомобильного
транспорта могут предоставляться для:
• размещения автомобильных дорог;
• размещения объектов дорожного сервиса, объектов, предназначенных для
осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел;
• установления полос отвода автомобильных дорог.
Автомобильная дорога — объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для
движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы
отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные
элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные
сооружения, являющиеся ее технологической частью, — защитные дорожные сооружения, ис-
кусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства
автомобильных дорог. Автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности,
собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, а также в собственности
физических или юридических лиц.
Автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на: автомобильные
дороги федерального значения; автомобильные дороги регионального или межмуниципального
значения; автомобильные дороги местного значения; частные автомобильные дороги. В
зависимости от вида разрешенного использования автомобильные дороги подразделяются на
автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. К
автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги,
предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц. К первым
относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в
пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций
(исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или
юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо
для государственных или муниципальных нужд.
Предоставление земельных участков для автомобильных дорог осуществляется
различными органами в зависимости от формы собственности на земельный участок и значения
автомобильной дороги. Например, предоставление земельных участков, которые находятся в
собственности субъекта РФ или государственная собственность на которые не разграничена,
для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения
осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.
Полоса отвода автомобильных дорог предназначена для размещения конструктивных
элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на ней располагаются или могут
располагаться объекты дорожного сервиса (автозаправочные станции, автостанции,
автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции
технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функциониро-
вания места отдыха и стоянки транспортных средств). Земельные участки в границах полосы
отвода автомобильной дороги, предназначенные для размещения объектов дорожного сервиса,
могут предоставляться гражданам или юридическим лицам для размещения таких объектов.
В границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением случаев,
предусмотренных федеральным законом, запрещаются:
выполнение работ, не связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным
ремонтом, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, а также с размещением объектов
дорожного сервиса;
размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для
обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта,
ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса;
распашка земельных участков, покос травы, осуществление рубок и повреждение лесных
насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка фунта, за исключением
работ по содержанию полосы отвода автомобильной дороги или ремонту автомобильной
дороги, ее участков;
выпас животных, а также их прогон через автомобильные дороги вне специально
установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог;
установка рекламных конструкций, не соответствующих требованиям технических
регламентов и (или) нормативным правовым актам о безопасности дорожного движения;
установка информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к обеспечению
безопасности дорожного движения или осуществлению дорожной деятельности.
Для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их
сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и
обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог.
Придорожные полосы автомобильной дороги — территории, которые прилегают с обеих
сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый
режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения
требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции,
капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом
перспектив развития автомобильной дороги. Придорожные полосы не устанавливаются для
автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов.
Ширина каждой придорожной полосы устанавливается в зависимости от класса и (или)
категории автомобильных дорог с учетом перспектив их развития. Строительство,
реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального
строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности,
объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и
указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной
дороги.
Установление границ полос отвода автомобильных дорог и границ придорожных полос
автомобильных дорог, использование таких полос отвода и придорожных полос
осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об
автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, других федеральных
законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.»
1
СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.
К землям морского, внутреннего водного транспорта относятся земельные участки,
предоставленные в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов
морского, внутреннего водного транспорта.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского,
внутреннего водного транспорта могут предоставляться земельные участки для:
1) размещения искусственно созданных внутренних водных путей;
2) размещения морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических
сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства,
реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений,
устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта;
3) выделения береговой полосы.
Береговая полоса внутренних водных путей выделяется для работ, связанных с
судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территории населенных пунктов.
Береговая полоса — полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования
шириной 20 м. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность
которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м. Организации внутреннего
водного транспорта вправе использовать береговую полосу безвозмездно для работ, связанных
с судоходством. Особые условия пользования береговой полосой устанавливаются
Правительством РФ (ч. 1 ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ)2.
2
См.: Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2003 г. № 71 // СЗ РФ. 2003. № 7. Ст.
645.
Кодекс внутреннего водного транспорта РФ определяет, какими правами обладают
бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте. В
частности, они вправе пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению
судоходства и строительству зданий, строений, сооружений для этих целей в порядке,
установленном законодательством РФ; устанавливать на береговой полосе береговые средства
навигационного оборудования; осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе
деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости
береговых средств навигационного оборудования и др.
Земельные участки воздушного транспорта предоставляются в целях обеспечения
деятельности организаций и эксплуатации объектов воздушного транспорта (аэродромов,
аэропортов, аэровокзалов, взлетно-посадочных полос).
Согласно нормам Воздушного кодекса РФ строительство и реконструкция аэродромов,
аэропортов, комплексов зданий, сооружений, коммуникаций, наземных объектов средств и
систем обслуживания воздушного движения и других объектов должны быть согласованы с
соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий
электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности
полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования,
устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с собственником аэродрома и
осуществляется в соответствии с воздушным законодательством. Размещение линий связи и
линий электропередачи, сооружений различного назначения в зоне действия систем посадки,
вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов
воздушных судов, и размещение радиоизлучаемых объектов должны согласовываться с
уполномоченным органом в области использования воздушного пространства, органами единой
системы организации воздушного движения, а также с федеральными органами
исполнительной власти в соответствии с ведомственной принадлежностью юридических лиц,
осуществляющих права владения или пользования системами посадки, объектами
радиолокации и радионавигации.
Для обеспечения безопасности взлета, посадки и других маневров воздушных судов
устанавливаются охранные зоны, к которым относятся приаэродромные территории и входящие
в них полосы воздушных подходов. Проектирование, строительство и развитие городских и
сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных,
сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны
проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом
возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на
здания граждан и деятельность юридических лиц по согласованию с собственниками
аэродромов (ст. 46 Воздушного кодекса РФ).
В полосах воздушных подходов на удалении менее 30 км, а вне воздушных проходов —
менее 15 км от контрольной точки аэродрома запрещается размещать места выбросов пищевых
отходов, строительство животноводческих ферм, скотобоен и других объектов,
способствующих привлечению и массовому скоплению птиц.
Для исключения возможного вредного воздействия на здоровье людей и на деятельность
организаций для каждого аэродрома устанавливается зона ограничения жилищно-
гражданского, культурно-бытового и промышленного строительства, границы которой
сообщаются органом исполнительной власти РФ для учета при планировании, строительстве и
развитии городов и других населенных пунктов, а также при строительстве и реконструкции
промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов.
К землям трубопроводного транспорта относятся земельные участки, предоставленные
для размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов, а также объектов,
необходимых для их эксплуатации.
Материалы о расположении и заглублении трубопроводов передаются органами местного
самоуправления и наносятся на районные карты землепользовании. Участки, где пролегают
подземные трубопроводы, используются в соответствии с требованиями безопасности.
Охранные зоны устанавливаются:
вдоль трасс трубопроводов — на расстоянии 25 м или 100 м (в зависимости от вида
добываемого нефтегазового ресурса) от оси трубопровода с каждой стороны; вдоль трасс
многониточных трубопроводов — от осей крайних трубопроводов;
вокруг емкостей для хранения (разгазирования) конденсата, земляных амбаров для
аварийного выпуска нефти, нефтепродуктов, конденсата и сжиженных углеводородов — на
расстоянии 50 м от границ этих объектов.
На территориях охранных зон при хозяйственном использовании этих земельных
участков не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в
пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не
разрешается препятствовать организации — собственнику системы газоснабжения или
уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту
объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий,
катастроф.
Земельные участки, расположенные в пределах охранных зон, у собственников,
землевладельцев, землепользователей не изымаются, но их использование допускается только в
соответствии с установленными ограничениями.
§ 5. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ,

ИНФОРМАТИКИ И ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Землями связи, радиовещания, телевидения, информатики признаются земли, которые

используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов
связи, радиовещания, телевидения, информатики и права на которые возникли у участников
земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и
законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 91 ЗК РФ).
Основными нормативными актами, определяющими правовое положение земель связи,
являются: ФЗ от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»1, Правила охраны линий и сооружений
связи Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 9 июня 1995
г. № 5782.
1
См.: СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895; 2003. № 52. Ст. 5038; 2004. № 35. Ст. 3607; 2004. № 45.
Ст. 4377; 2005. № 19. Ст. 1752; 2006. № 6. Ст. 636; 2006. № 10. Ст. 1069; 2006. № 31. Ст. 3431;
2007. № 1. Ст. 8; 2007. № 7. Ст. 835.
2
См.: СЗ РФ. 1995. №25. Ст. 2396.
Размеры земельных участков, в том числе охранных зон, просек, выделяемых лицам,
занимающимся предоставлением услуг связи, определяются по нормам отвода земель для этого
вида деятельности и проектно-технической документацией.
При планировании городов и сельских поселений, проектировании и реконструкции
кварталов, микрорайонов, других элементов планируемой структуры, а также жилых домов
органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в
соответствии с градостроительными нормативами и правилами должны предусматривать
проектирование и строительство зданий, а также помещений для размещения объектов
почтовой связи. В соответствии со ст. 31 ФЗ от 17 июля 1999 г. «О почтовой связи» земельные
участки под строительство зданий и сооружений для прижелезнодорожных почтамтов,
отделений перевозки почты при авто-, железнодорожных станциях, аэропортах, морских,
речных портах и пристанях должны предоставляться в непосредственной близости от зданий
вокзалов, а под строительство городских почтамтов и узлов почтовой связи — в центральной
части города, с обеспечением условий для обмена почтовых отправлений, доставляемых
автомобилями, почтовыми вагонами, самолетами, морскими судами и судами внутреннего
плавания1.
1
См.: ФЗ от 17 июля 1999 г. «О почтовой связи»//СЗ РФ. 1999. №29. Ст. 3697.
В составе земель специального назначения отдельно выделяются земли для обеспечения
космической деятельности, которыми признаются земли, используемые или предназначенные
для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности и права
на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК
РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 92 ЗК РФ). Впервые в
законодательстве было дано определение понятия и целей использования земельных участков
для обеспечения космической деятельности.
Земли для обеспечения космической деятельности, занятые объектами космической
инфраструктуры, ограничиваются в обороте (ч. 5 ст. 27 ЗК РФ).
Согласно ч. 3 ст. 92 ЗК РФ земельные участки, используемые под районы падения
отделяющихся частей ракет эпизодически, у собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются.
Использование земли в качестве районов падения отделяющихся частей ракет-носителей
осуществляется на основании договоров, заключаемых между Министерством обороны РФ и
органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которых находятся эти районы. В
этих договорах определяются местоположение и размеры районов падения, периодичность их
использования и другие условия. Порядок возмещения ущерба этим лицам определяется
Правительством РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 мая 1995 г. №
536 «О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся
частей ракет»2 обязанность по возмещению прямого материального ущерба этим лицам и
экологического ущерба возложена на Министерство обороны РФ. Ущерб возмещается по
представлению заключений совместных комиссий Министерства обороны РФ, Министерства
РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий, Министерством природных ресурсов РФ и органа исполнительной власти
соответствующего субъекта и экологии РФ.
2
См.: СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2235; 1998. № 14. Ст. 1587; 2003. № 27. Ст. 2815.
§ 6. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ
Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или

предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских
формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции
по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории РФ, защите и охране
Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности в
закрытых административнотерриториальных образованиях, и права на которые возникли у
участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными
законами (ч. 1 ст. 93 ЗК РФ).
Одной из особенностей правового режима земель обороны и безопасности является
установление запретных зон. Запретные зоны могут устанавливаться в целях обеспечения
безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты
населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также
охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и
природного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам Вооруженных Сил РФ,
других войск, воинских формирований и органов1.
На землях обороны могут быть установлены запретные зоны двух видов:
1
См., например: Положение об установлении запретных зон и запретных районов при
арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и
органов, утв. постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. № 135 //СЗ РФ. 2000. №
8. Ст. 967; 2003. № 33. Ст. 3269.
внешние запретные зоны, в пределах которых вводятся определенные ограничения каких-
либо видов строительства, топографических, картографических работ, размещения объектов
связи и т.п.;
внутренние запретные зоны (т.е. территории в границах расположения военного объекта),
в пределах которых устанавливается жесткий пропускной режим проезда, прохода и т.п.
Исполнительные органы государственной власти в соответствии со своей компетенцией и
в порядке, установленном Правительством РФ, могут передавать отдельные земельные участки
из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное
срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного,
лесохозяйственного и иного использования. Соответствующие правила были утверждены
постановлением Правительства от 31 марта 2006 г. № 176 1. Федеральные органы
исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба,
формируют земельные участки, предполагаемые для передачи в пользование частных лиц, и
направляют их перечни в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
ежегодно, не позднее 1 мая, для рассмотрения возможности предоставления земельных
участков гражданам и юридическим лицам. Федеральное агентство по управлению
государственным имуществом опубликовывает сообщение о наличии земельных участков.
Юридическое лицо или гражданин, заинтересованные в получении земельного участка,
направляют в данное федеральное агентство или его территориальный орган по месту
нахождения земельного участка заявление, в котором указывают цель использования
земельного участка, его предполагаемые размеры, местоположение и испрашиваемое право. В
2-недельный срок со дня поступления заявления Федеральное агентство по управлению
государственным имуществом (его территориальный орган) принимает решение о
предоставлении заявителю земельного участка либо об отказе в его предоставлении в случае,
если заявленная цель использования земельного участка не соответствует земельному
законодательству и разрешенному использованию земельного участка. Если в отношении
одного земельного участка поступило 2 и более заявлений, решение принимается на основании
п. 7 Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд
обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам
и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.
1
СЗРФ. 2006 № 15. Ст. 1613.
Согласно ч. 6 ст. 93 ЗК РФ в условиях чрезвычайного или военного положения возможно
использование земельных участков для нужд обороны и безопасности путем их ревизии в
порядке, установленном ст. 51 ЗК РФ.
Земли обороны и безопасности находятся в федеральной собственности, закреплено и в
специальных нормативных актах. Так, ФЗ от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»1
предусматривает, что земля, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные для
нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в
федеральной собственности. Природные ресурсы (в том числе земельные), находящиеся в соб-
ственности субъектов РФ, муниципальных образований, частной собственности, могут быть
изъяты для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов
только в соответствии с законодательством РФ.
1
См.: СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750; 2000. № 1. Ст. 6; 2003. № 27. Ст. 2700; 2003. № 46. Ст.
4437; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 15. Ст. 1276; 2006. № 29. Ст. 3123;
2006. № 50. Ст. 5279; 2007. № 26. Ст. 3076; 2007. № 27. Ст. 3213.
При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения
учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у их
собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются.
Использование этих земель осуществляется в том же порядке, что и использование для
проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования. Это
означает, например, что срок такого использования не может превышать одного года, и после
работ земельный участок должен быть приведен в пригодное для использования состояние.
Впервые в земельном законодательстве РФ упоминаются земли закрытых
административно-территориальных образований (ЗАТО) в составе земель обороны и
безопасности. В закрытом административно-территориальном образовании устанавливается
особый режим использования земель по решению Правительства РФ.
Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее орган
местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены
промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия
массового поражения, переработки радиоактивных и других материалов, военные и иные
объекты (предприятия или объекты), для которого устанавливается особый режим безопасности
функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия
проживания граждан2.
2
Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном
образовании» // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. № 31. Ст.
3822; 1999. № 14. Ст. 1665; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 3. Ст. 282; СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 834;
2007. № 27. Ст. 3217; 2007. № 43. Ст. 5084; 2007. № 49. Ст. 6079.
ЗАТО является административно-территориальной единицей, границы которой на период
действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами
В случаях установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов,
расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории,
прилегающие к границам ЗАТО, этим территориям в соответствии с Положением,
утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон
воздействий, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются
в соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ.
Земли, занимаемые предприятиями и объектами, по роду деятельности которых созданы
ЗАТО, находятся в федеральной собственности и в соответствии с нормами Закона РФ «О
закрытом административно-территориальном образовании» передаются в постоянное
(бессрочное) пользование этим предприятиям. Нормы ЗК РФ несколько расширяют формы
использования, так как закрепляют, что для размещения объектов по разработке, изготовлению,
хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других
материалов, военных и иных объектов в ЗАТО земельные участки предоставляются в постоян-
ное (бессрочное) пользование и аренду.
В интересах надлежащего содержания Государственной границы пограничным органам в
порядке, установленном законодательством РФ, отводится земельная полоса, проходящая
непосредственно вдоль Государственной границы на суше и при необходимости — по берегу
российской части вод пограничной реки, озера или иного водного объекта.
Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных
территорий, прилегающих к Государственной границе РФ на суше, по морскому побережью
РФ, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий
островов на указанных водоемах. В пограничную зону могут не включаться территории
населенных пунктов, поселений, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных
учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного
водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового
пребывания граждан. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие
знаки (ст. 16 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. №4730-1 «О Государственной границе Российской
Федерации»1).
1
См.: ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 593; СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2808; 2000. № 32. Ст. 3341; 2000. №
46. Ст. 4537; 2002. № 1. Ст. 2; 2002. № 52. Ст. 5134; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 27. Ст. 2711;
2004. №35. Ст. 3607; 2006. № 27. Ст. 2877; 2007. № 1. Ст. 29; 2007. № 27. Ст. 3213; 2007. № 50.
Ст. 6245.
Исходя из характера отношений РФ с сопредельными государствами на отдельных
участках Государственной границы РФ пограничная зона может не устанавливаться.
Пределы пограничной зоны определяются и изменяются, предупреждающие знаки
устанавливаются решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по
представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов
РФ.
Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с
пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-
политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются феде-
ральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-
политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы
местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен
за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения,
а в остальной части пограничной зоны — с уведомлением пограничных органов (ст. 18 Закона
РФ «О Государственной границе Российской Федерации»).
АНИСИМОВ А. П. Понятие земель специального назначения и их правового режима //
Право и политика. 2006. № 3.
Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник. 9-е изд., перераб. М.: Юрайт-Издат, 2006.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. Краснов
Н.И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961. Суров А.Ф., ШестерюкА.С.
Правовые проблемы регулирования охраны и использования земель обороны и безопасности //
ГЛАВА 15.
ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ОСОБО

ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ
К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое

природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное,
оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ
или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного
использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (ч. I ст. 94 ЗК РФ).
Исходя из ч. 3, 4 ст. 94 ЗК РФ возможно деление земель особо охраняемых территорий на
следующие виды:
1) территории федерального значения находятся в ведении федеральных органов
государственной власти и являются федеральной собственностью (порядок отнесения земель к
территориям федерального значения, порядок использования и их охрана устанавливаются
Правительством РФ на основании федеральных законов);
2) территории регионального значения находятся в ведении органов государственной
власти субъектов РФ и являются собственностью субъектов РФ (порядок отнесения земель к
территориям регионального значения, порядок использования и их охрана устанавливаются
органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральными законами,
законами субъектов РФ);
3) территории местного значения являются собственностью муниципальных образований
и находятся в ведении органов местного самоуправления (порядок отнесения земель к
территориям местного значения, порядок использования и их охрана устанавливаются
органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами
субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления).
К 2007 г. общее число особо охраняемых природных территорий федерального,
регионального и местного значения составляло 13 628, их общая площадь с морской акваторией
- 210,1 млн. га, в том числе площадь суши - 200,3 млн. га, что составляет 11,7% территории
России, морская акватория — 9,8 млн га.
В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. рассматриваемая категория земель именовалась как
«земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и истори-
ко-культурного назначения». В соответствии с ЗК РФ эта категория земель получила не только
новое название — «земли особо охраняемых территорий и объектов», но и неограниченный
перечень видов особо охраняемых территорий, входящих в ее состав. Правительство РФ,
соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного
самоуправления вправе устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли,
на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты,
биологические станции, микрозаповедники и др.).
Особое место в регулировании правового режима земель рассматриваемой категории
занимают нормативные акты общего и специального характера: ФЗ «Об охране окружающей
среды»; ФЗ от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»1 ; ФЗ
от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах»2; ФЗ от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока
Российской Федерации»3; положения о правовом режиме отдельных природных комплексов (о
государственном заповеднике, о государственном природном заказнике, о памятниках природы
и т.п.) и др.
1
См.: СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 23. Ст. 2203; 2006. № 50. Ст.
5279; 2007. № 13. Ст. 1464; 2007. № 21. Ст. 2455.
2
См.: СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752; 2006. № 52. Ст.
5498; 2007. № 1. Ст. 21; 2007. № 46. Ст. 5554.
3
См.: СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 1972; 2007. № 27. Ст. 3213.
Правовой режим особо охраняемых территорий имеет следующие характерные
особенности: а) земли особо охраняемых территорий, как правило, изъяты из оборота или
ограничены в обороте и используются исключительно для соответствующих целей.
Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях,
установленных ЗК РФ и федеральными законами; б) нарушение режима охраны таких
территорий влечет повышенные меры ответственности.
§ 2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ

ТЕРРИТОРИЙ
Главными целями образования особо охраняемых природных территорий являются

сохранение и защита первозданных участков природы со всеми видами флоры и фауны. К
землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных
заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников
природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических
садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и
курортов (ч. 1 ст. 95 ЗК РФ).
Особо охраняемые природные территории включают в свой состав участки (не только
земли, но и водной поверхности и воздушного пространства над ними), на которых находятся
природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное,
эстетическое, рекреационное или оздоровительное значение.
В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых
природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать
решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо
охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем
выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного
использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается
ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным
для них особым правовым режимом, а также могут создаваться охранные зоны или округа с
регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается
деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо
охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены
специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у
земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для
этих земельных участков особого правового режима.
Государственные природные заповедники, в том числе государственные природные
биосферные заповедники, государственные природные заказники, национальные парки,
памятники природы, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные
особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное,
научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное
значение, образуют природно-заповедный фонд. Изъятие этих земель запрещено, за
исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 3, 4 ст. 58 ФЗ «Об охране
окружающей среды»).
Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие
особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное,
оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат
приватизации.
Для оценки природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных
территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением
соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-
экономического развития регионов ведется государственный кадастр особо охраняемых
природных территорий, который включают сведения о статусе этих территорий, об их
географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий,
природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и
культурной ценности.
Кадастр ведется: по особо охраняемым природным территориям федерального значения
— федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении которых
находятся такие природные территории; по особо охраняемым природным территориям
регионального значения — органом исполнительной власти субъектов РФ; особо охраняемым
природным территориям местного значения — органом местного самоуправления. Порядок
ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий был определен
постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 1. Административный
регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению
государственной функции по ведению государственного кадастра особо охраняемых
природных территорий федерального значения утвержден приказом Минприроды России 15
января 2008 г. № 2.
1
См.: СЗ РФ. 1996. №44. Ст. 5014.
Особо охраняемые природные территории делятся на следующие категории с учетом
особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них
природоохранных учреждений (ч. 1 ст. 95 ЗК РФ).
1. Правовой режим земель государственных природных заповедников, в том числе

биосферных.
Государственными природными заповедниками объявляют изъятые из хозяйственного
использования и не подлежащие изъятию ни для каких иных целей особо охраняемые законом
природные комплексы и объекты (земля, недра, воды, растительный и животный мир),
имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы
естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения
генетического фонда растений и животных.
Государственные природные заповедники — наиболее строгая форма сохранения и
восстановления генофонда животного и растительного мира, типичных и уникальных
природных комплексов. Первый государственный природный заповедник — Баргузинский был
образован в 1917 г.
Государственные природные заповедники в Российской Федерации являются
традиционной формой территориальной охраны природы, имеющей приоритетное значение для
сохранения и изучения естественного хода природных процессов и явлений, отдельных видов и
сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Система
государственных заповедников как эталонов ненарушенных природных территорий является
предметом заслуженной гордости России. Сеть заповедников создавалась 90 лет.
На 1 января 2007 г. в России насчитывалось 100 государственных природных
заповедников общей площадью 33,7 млн га, из них площадь суши (с внутренними водоемами)
— 26,3 млн. га, что составляет 1,5% территории России, морская акватория — 6,1 млн. В
ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)
находятся 95 государственных природных заповедников, Российской академии наук - 4,
Министерства образования и науки РФ — 1.
Земли и земельные участки государственных заповедников находятся в федеральной
собственности и предоставляются им (как природоохранным, научно-исследовательским и
эколого-просветительским учреждениям) в порядке, установленном федеральным
законодательством. Земельные участки в границах государственных заповедников не подлежат
приватизации.
На прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках
земель и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом
природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного
заповедника принимается и утверждается Правительством РФ.
На территории государственного природного заповедника запрещается любая
деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму
охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном
заповеднике.
На землях государственных природных заповедников возможно выделение специальных
участков частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные
экологические системы и объекты. На этих участках допускается деятельность, которая
направлена на обеспечение функционирования государственных природных заповедников и
жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в
соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном
природном заповеднике.
В то же время на территории государственных природных заповедников могут выделяться
участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.
Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного
комплекса в естественном состоянии.
Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не
являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся
сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только
при наличии разрешения этих органов или дирекций государственных природных
заповедников.
Особенности правового режима территорий природных биосферных заповедников
отражены в ст. 10 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
К 2007 г. существовало 69 государственных природных заказников федерального
значения (общая площадь 12,7 млн га, или 0,73% площади России, площадь суши - 9,9 млн га,
морская акватория — 2,8 млн га) и 2439 государственных природных заказников регионального
значения общей площадью 43,8 млн га (2,6% территории России).
2. Правовой режим земель государственных природных заказников.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие
особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов или их компонентов
и поддержания экологического баланса (ч. 1 ст. 22 ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»).
Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе
быть:
а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления
природных комплексов (природных ландшафтов);
б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для
сохранения и восстановления редких и исчезающих видов в хозяйственном, научном и
культурном отношениях;
в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для
сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов.
Заказники могут быть федерального или региональногокзначения и соответственно
находиться либо в федеральной собственности, либо в собственности субъектов РФ.
Объявление земли государственным природным заказником возможно как путем изъятия, в том
числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельного участка у их собственников,
землевладельцев, землепользователей. Частные собственники, землевладельцы, земле-
пользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в границах государственных
природных заказников, обязаны соблюдать установленный режим особой охраны
государственных природных заказников.
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно
запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания
государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их
компонентам. На территориях государственных природных заказников, где проживают
малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в
формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей
и сохранение традиционного образа их жизни.
Заказник при выполнении задач по восстановлению, сохранению природного комплекса
или его компонентов или по истечении надобности в охране объекта (объектов) может быть
упразднен.
3. Правовой режим земель памятников природы.

Памятники природы — это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом,
научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты
естественного и искусственного происхождения (ст. 25 ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»). Основной целью объявления природных комплексов и объектов памятниками
природы является их сохранение в естественном состоянии. Памятниками природы могут быть
признаны эталонные участки нетронутой природы, аллеи, места обитания редких и исчезающих
животных, ущелья, пещеры и др.
Как и заказники, памятники природы наиболее распространены на региональном уровне.
К 2007 г. насчитывалось только 28 памятников природы федерального значения общей
площадью 28,9 тыс. га и 8942 памятника регионального значения общей площадью 4,15 млн га.
Государственный контроль за функционированием памятников природы федерального
значения осуществляют территориальные органы Росприроднадзора.
Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в
установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих
участков, землепользователей, землевладельцев. В случае необходимости изъятия земельного
участка или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, объявление
территорий памятниками природы федерального или регионального значения осуществляется
соответственно постановлением Правительства РФ или органов исполнительной власти
На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон
запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников
природы. Ограничения по использованию определяются индивидуально для каждого памятника
в паспорте памятника природы, копии которых выдаются физическим и юридическим лицам,
на землях которых они расположены.
Собственники, владельцы, пользователи земельных участков, на которых находятся
памятники природы, самостоятельно осуществляют обязательства по обеспечению режима
особо охраняемых памятников природы. Таким лицам выдаются охранные обязательства, где
закрепляются права и обязанности по обеспечению специального правового режима
использования территории памятника природы. Расходы этих лиц по обеспечению устойчивого
режима возмещаются в зависимости от значения памятника природы соответственно за счет
средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетного
фонда.
4. Правовой режим земель национальных парков.

Впервые на территории России национальные парки были учреждены в 1983 г. (это
национальные парки Сочинский и Лосиный остров). Национальные парки являются особо
охраняемыми природными территориями, где располагаются природные комплексы и объекты,
имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены
для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для
регулируемого туризма. Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным
режимом природопользования.
К 2007 г. в Российской Федерации насчитывалось 35 действующих национальных парков
общей площадью 6,9 млн. га (0,41% территории России). Все 35 национальных парков
находились в непосредственном управлении Росприроднадзора. По площади, биоразнообразию
российские национальные парки ничем не уступают мировым аналогам, но по уровню
доступности наших особо охраняемых территорий для граждан и развитию экологического
туризма Россия отстает (например, от США более чем в 20 раз). В последние годы началась
работа по привлечению граждан в особо охраняемые территории, и приток туристов в
национальные парки за три года увеличился вдвое — с 885 тыс. человек в 2004 г. до 1,6 млн. в
2006 г.
Земли национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются
национальным паркам (как природоохранным, эколого-просветительским и научно-
исследовательским учреждениям) в порядке, установленном федеральным законодательством.
Земельные участки в границах национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных
случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных поль-
зователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативного (вредного)
воздействия на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель
государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки имеют
исключительное право приобретения указанных земель (ч. 6ст.95 3К РФ).
На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может
нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира,
культурно-историческим объектам и которая не противоречит целям и задачам национального
парка, например, не допускаются разведка и разработка полезных ископаемых, деятельность,
влекущая за собой изменение гидрологического режима, организация массовых спортивных и
зрелищных мероприятий, организация туристических стоянок и разведение костров за
пределами специально предусмотренных для этого мест.
На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной
эксплуатации, Ограничиваются расширение и строительство новых хозяйственных объектов.
Режим использования этих земель определяется положением, утвержденным федеральным
органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. С национальными
парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих
субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях
соответствующих национальных парков и их охранных зон.
В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения,
допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально
выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и
народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по
согласованию с дирекциями национальных парков.
5. Правовой режим земель природных парков.

Природные парки являются природоохраняемыми рекреационными учреждениями,
находящимися в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают природные
комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и
предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных
целях (ч. 1 ст. 18 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Главным назначением
природных парков является организация отдыха населения и туризма.
Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти
субъектов РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны
окружающей среды.
Природные парки регионального значения — относительно новая категория особо
охраняемых природных территорий России. Территории природных парков располагаются на
землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях — на
землях иных пользователей, а также собственников.
К 2007 г. в Российской Федерации насчитывалось 56 природных парков общей площадью
17 590,4 тыс. га (0,9% территории России). Сеть природных парков находится в стадии
формирования. Например, в 2006 г. было создано три новых природных парка: «Гагаринский» в
Смоленской области, «Верхний Гуниб» в Республике Дагестан, «Живые алмазы Якутии» в
Республике Саха (Якутия).
В зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков на
территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и
использования для природоохранных, рекреационных, агрохозяйственных и иных
функциональных зон, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.
На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой
изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или ограничение
экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима
содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть
запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической,
эстетической, рекреационной ценности их территорий.
Конкретные особенности, зонирование территорий и режим каждого природного парка
определяются положением об этом парке.
6. Правовой режим земель дендрологических1 парков и земель ботанических садов.

Эти категории особо охраняемых природных территорий имеют много общих черт, что
позволяет их рассматривать совместно. Дендрологические парки и ботанические сады
образуются с целью создания специальных коллекций растений в целях сохранения
разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществления научной, учебной,
просветительской деятельности (ч. 1 ст. 28 ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»).
1
От греч. — дерево.
Дендрологические парки и ботанические сады имеют федеральное значение. Территории
дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их
прямых задач, при этом земельные участки передаются в постоянное (бессрочное) пользование
дендрологическим паркам и ботаническим садам, а также научно-исследовательским или
образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и
ботанические сады. На территориях дендрологических парков и ботанических садов
запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой
нарушение сохранности туристических объектов.
Общая площадь, занимаемая ботаническими садами и дендрологическими парками,
составляет более 7,5 тыс. га. Ботанические сады и дендрологические парки РФ объединены в
Совет ботанических садов России, являющийся одним из подразделений Международного
союза ботанических садов. В 2006 г. в составе названного Совета насчитывалось около 100
ботанических садов и дендрологических парков различной ведомственной принадлежности
(Российской академии наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Министерства
образования и науки РФ и др.).
В большинстве ботанических садов и дендропарков сохраняется неблагоприятная
экологическая ситуация. В числе наиболее распространенных факторов экологического риска
можно назвать загрязнение воздушного бассейна (90% респондентов) и деградацию
растительного покрова (около 70%). Немногочисленные примеры благоприятных
экологических ситуаций и отсутствие в ряде случаев факторов риска связаны, как правило, с
расположением ботанических садов и дендропарков за пределами населенных пунктов
(Полярно-альпийский ботанический сад-институт в г. Кировск, Дендрологический парк в с.
Селиваново Тульской области, Дендропарк «Лесостепная опытно-селекционная станция
декоративных растений» в Липецкой области и др.).
Загрязнение воздуха представляет наибольшую угрозу коллекциям растений
ботанических садов и дендропарков многих городов (Волгоград, Екатеринбург, Йошкар-Ола,
Казань, Москва, Санкт-Петербург, Сочи, Ставрополь, Хабаровск и др.). Загрязнение водоемов
отмечается на территории ботанических садов и дендропарков в городах Екатеринбург,
Йошкар-Ола, Ростов-на-Дону и Сочи, в пос. Садовый (Республика Татарстан). Подтопление
территории в результате действия природных и антропогенных факторов наносит ущерб
коллекциям растений ботанических садов и дендропарков в городах Екатеринбург, Красноярск,
Майкоп, Санкт-Петербург и других.
Действие факторов экологического риска усугубляется рядом проблем организационного
характера. С начала 1990-х гг. значительно сократилось выделение средств на содержание
коллекций и решение текущих проблем (приобретение посадочного материала, реконструкцию
оранжерей, ремонт коммуникаций, охрану и ограждение территорий и т.п.). В связи с этим во
многих ботанических садах и дендропарках происходит захламление территорий и загрязнение
их бытовыми отходами, образуются несанкционированные свалки, расхищается и
уничтожается коллекционный материал.
7. Правовой режим территорий традиционного природопользования коренных

малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (далее — территории
традиционного природопользования).
Территориями традиционного природопользования признаются особо охраняемые
природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования1 и
традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ.
1
Традиционное природопользование — исторически сложившиеся и обеспечивающие
неистощительное природопользование способы использования объектов животного и
растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами.
Территории традиционного природопользования относятся к особо охраняемым
природным территориям федерального, регионального и местного значения. Границы
территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются
соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами
местного самоуправления.
На территориях традиционного природопользования могут выделяться участки земли и
водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и
традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки
акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих
растений.
В ст. 12 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока Российской Федерации» особо
подчеркивается, что в случае изъятия земельных участков и других природных объектов,
находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для
государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и
общинам малочисленных народов предоставляются равноценные участки и другие природные
объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.
Таким образом, установление особого режима использования и охраны территорий
традиционного природопользования имеет своими целями: защиту исконной среды обитания и
традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранение и развитие самобытной
культуры малочисленных народов; сохранение на территориях традиционного
природопользования биологического разнообразия.
8. Правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым
природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель
включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями
минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными
природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для
профилактики и лечения заболеваний человека (ч. 1 ст. 96 ЗК РФ).
Отличие лечебно-оздоровительных местностей от курортов заключается в том, что
местность — это пригодная для лечения, профилактики заболеваний, отдыха населения
территория, а курорт — это уже освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях
территория. Курорты, лечебно-оздоровительные местности могут быть федерального,
регионального и местного значения.
Земельные участки лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут находиться в
любых формах собственности: государственной, муниципальной, частной. В то же время
природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер и др.)
являются государственной собственностью и предоставляются юридическими и физическими
лицами для лечения, профилактики заболевания, а также в целях отдыха.
Застройка земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов ведется с
соблюдением правил, установленных законодательством для соответствующих работ на
указанных особо охраняемых территориях.
Охрана природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов
осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны.
Округа санитарной (горно-санитарной) охраны устанавливаются в целях сохранения
благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения
заболеваний человека. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, уста-
новленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения,
утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов
регионального и местного значения — исполнительными органами государственной власти
1
См.: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Положение об округах
санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов
федерального значения» // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5798; 2002. № 52 (ч. И). Ст. 5218; 2006. № 30.
Ст. 3408.
Округа санитарной охраны устанавливаются для климатических лечебно-
оздоровительных местностей и курортов, если их природно-лечебные факторы не относятся к
недрам. Если же в указанных местностях и курортах в комплексе природных, лечебных
факторов имеются объекты, относящиеся к недрам (лечебные грязи, минеральные воды и т.п.)
или данному региону свойственна повышенная сейсмичность, в нем происходят оползневые,
селевые и другие процессы, то устанавливаются округа горно-санитарной охраны.
В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На
территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за
исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных
ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и
рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и
сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного
лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду,
природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и
сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной
деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных
лечебных ресурсов и их истощением.
Земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не
выкупаются, за исключением случаев, когда в соответствии с установленным санитарным
режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота1.
1
В этом случае земельные участки у частных собственников выкупаются в порядке,
установленном для изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
Месторождения лечебных грязей и источники минеральных вод часто расположены в
пределах крупных городов-курортов и в связи с этим испытывают негативное воздействие
всего спектра экологических факторов антропогенного происхождения, что отрицательно
сказывается на их состоянии. Наиболее серьезным фактором является загрязнение воздушного
бассейна и водных ресурсов. В некоторых регионах отсутствует должный контроль за
соблюдением правил курортного строительства, за развитием инфраструктуры и проведением
природоохранных мероприятий на особо охраняемых территориях. Значительный ущерб место-
рождениям наносится несанкционированной застройкой II и I I I зон горно-санитарной охраны.
В связи с этим остается актуальной планомерная работа по выявлению и устранению этих
нарушений.
§ 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРИРОДООХРАННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
К землям природоохранного назначения относятся земли (ст. 97 ЗК РФ):

запретных и нерестоохранных полос;
занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за
исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо
охраняемых территорий);
иные земли, выполняющие природоохранные функции.
К иным землям, выполняющим природоохранные функции могут быть отнесены
водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы и др.
В соответствии со ст. 65 ВК РФ водоохранные зоны устанавливаются для предотвращения
загрязнения, засорения, заиления морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, их вод, а
также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Водоохранной
зоной является территория, примыкающая к береговой линии указанных водных объектов, на
которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной
деятельности.
Специальный режим на территории водоохранных зон является одним из элементов
природоохранных мер по улучшению гидрологического, гидробиологического, санитарного и
экологического состояния водных объектов и благоустройству их прибрежных территорий. В
границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях
которых вводятся дополнительные ограничения.
В границах водоохранных зон запрещаются: использование сточных вод для удобрения
почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и
потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых
веществ; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за
исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных
местах, имеющих твердое покрытие. В границах прибрежных защитных полос также
запрещаются: распашка земель; размещение отвалов размываемых трунтов; выпас
сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Ширина водоохранной зоны определяется в соответствии с водным кодексом и зависит от
вида, размера, протяженности водного объекта.
В целом же поддержание в надлежащем состоянии водоохранных зон, прибрежных
защитных полос возлагается на водопользователей. Собственники земли, землепользователи,
землевладельцы, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные
полосы, обязаны соблюдать режим использования этих зон и полос. Установление
водоохранных зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников,
землепользователей, землевладельцев, не ограничивает принадлежащее им правомочие
распоряжения, за исключением случаев, установленных федеральным законом.
К защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях сохранения
средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и
иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это
использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими
полезными функциями. С учетом особенностей правового режима защитных лесов выделяются:
леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в
водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:
зеленые зоны, лесопарки; городские леса; ленточные боры и др. В защитных лесах,
эксплуатационных лесах и резервных лесах возможно обособление особо защитных участков
лесов (опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами; постоянные лесосеменные
участки; заповедные лесные участки; места обитания редких и находящихся под угрозой
исчезновения диких животных).
На земельных участках, занятых защитными лесами и особо защитными участками лесов,
запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и
полезными функциями.
В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим
использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые
несовместимы с основным назначением этих земель. Использование земли, ограниченная
хозяйственная деятельность на землях природоохранного назначения допускаются только при
соблюдении их особого правового режима. Если земельные участки с особыми условиями
использования были выделены юридическим лицам, они в силу ч. 3 ст. 97 ЗК РФ обязаны
обозначить границы земельных участков специальными информационными знаками.
§ 4. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ РЕКРЕАЦИОННОГО ьНАЗНАЧЕНИЯ
К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые

для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности
граждан.
В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых
находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта,
туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома
рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-
туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (ст.
98 3К РФ).
К землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон,
т.е. земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом
единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав иных
поселений. Земли пригородных зеленых зон примыкают к границе (черте) города и выполняют
не только рекреационные, но и санитарные, санитарно-гигиенические функции.
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ возможно выделение рекреационных
зон (зон рекреационного назначения) и на территории поселений. Рекреационные зоны
населенных пунктов предназначены для организации мест отдыха населения и включают парки,
сады, городские леса, лесопарки, пляжи и иные объекты. В рекреационные зоны могут входить
и особо охраняемые природные территории. Рекреационные зоны могут выделяться и на
территории государственных национальных парков. Однако эти зоны не относятся к землям
рекреационного назначения (как самостоятельной категории земель).
На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их
целевому назначению. Использование учебно-туристических троп и трасс, установленных по
соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и
арендаторами земельных участков, может осуществляться на основе сервитутов. При этом эти
земельные участки не изымаются из использования.
§ 5. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
К землям историко-культурного назначения относятся земли (ст. 99 ЗК РФ):

объектов культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том
числе объектов археологического наследия;
достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов,
производств и ремесел;
военных и гражданских захоронений.
Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их
целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного
назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.
Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у
земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодатель-
ством. На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов
культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена
любая хозяйственная деятельность.
В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в
соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ устанавливаются зоны охраны
объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за
пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования
земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель.
Особенности правового режима земель историко-культурного назначения определены и в
ФЗ от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации»1. Памятниками истории и культуры являются
отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том
числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи,
мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально
предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные
захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая
военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования
человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним
из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или
находки (объекты археологического наследия).
1
См.: СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519; 2003. № 9. Ст. 805; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 23.
Ст. 2203; 2006. № 1. Ст. 10; 2006. № 52. Ст. 5498; 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. № 27. Ст. 3123;
2007. № 43. Ст. 5084; 2007. № 46. Ст. 5554.
Юридические и физические лица обязаны обеспечить сохранность объектов культурного
наследия, находящихся на землях, предоставленных им в пользование, и соблюдать правила их
охраны и использования. В отношении земельного участка, в пределах которого располагается
объект археологического наследия, в целях обеспечения сохранности использования данного
объекта и соблюдения прав и законных интересов граждан Правительством РФ могут быть
установлены ограничения при использовании данного участка.
К землям историко-культурного назначения относятся также ансамбли и
достопримечательные места. В отношении достопримечательного места, представляющего
собой выдающийся целостный историко-культурный и природный комплекс, нуждающийся в
особом режиме содержания, на основании заключения историко-культурной экспертизы может
быть принято решение об отнесении его к историко-культурным заповедникам (например,
Соловецкие острова, Кижи, Куликовское поле, Бородинское поле, Московский Кремль,
Новодевичье кладбище и др.).
Объекты историко-культурного наследия в пределах территорий традиционного
природопользования коренных малочисленных народов РФ (древние поселения, другие
памятники истории и культуры, культовые сооружения, места захоронения предков и иные
имеющие историческую ценность объекты) могут использоваться только в соответствии с их
назначением. Возможно проведение научных и иных изысканий в отношении объектов
историко-культурного наследия в пределах границ территорий традиционного
природопользования (ст. 16 ФЗ «Отерриториях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).
Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях» (постатейный). М., 2006.
Земельное право России: Учебник / Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев и др. М., 2003.
Семьянова А.Ю. Оборот земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности в пределах особо охраняемых территорий // Право и экономика.
2005. № 1.
Глава 16.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА
Основное целевое назначение земель лесного фонда — использование как средства

производства в лесном хозяйстве. К землям лесного фонда относятся:
лесные земли, включающие земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею,
но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, редины, погибшие древостой,
участки, занятые питомниками, прогалины, пустыри и др.);
нелесные земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства (просеки, дороги, болота
и другие земли).
В границах РФ лесной фонд занимает свыше 64% площади всех земель. Общая площадь
земель лесного фонда Российской Федерации составляла на I января 2007 г. 1104,9 млн. га, в
том числе лесных земель — 800434,7 тыс. га.
Лесные и нелесные земли имеют различное целевое назначение. Лесные земли
используются для выращивания, воспроизводства лесов. Нелесные земли предназначены для
обслуживания нужд лесного хозяйства, в их состав включаются сельскохозяйственные угодья, а
также иные земли, расположенные в границах лесного фонда.
Границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда
от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Данные о границах
земель лесного фонда заносятся в государственный кадастр. Участки лесного фонда должны
быть обозначены в натуре с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или)
указаны в планово-картографических материалах (картах лесов).
С 1 января 2007 г. вступил в силу Лесной кодекс РФ, принятый 4 декабря 2006 г. Новый
лесной кодекс по сравнению с Лесным кодексом РФ 1997 года (который утрачивает силу с 1
января 2008 года) установил принципиально иной подход к регулированию лесных отношений.
Так, ранее правовой режим земель лесного фонда зависел от группы лесов и категории
защитности. Группы лесов (их три) выделялись в соответствии с экономическим,
экологическим и социальным значением лесного фонда, его местоположением и
выполняемыми им функциями. В зависимости от группы и категории защитности лесов
устанавливался различный порядок использования лесного фонда, ведения лесного хозяйства и
изъятия земель.
Современное законодательство (ЛК РФ 2006 г.) леса, расположенные на землях лесного
фонда, по целевому назначению подразделяет на защитные леса, эксплуатационные леса и
резервные леса. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных
лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов устанавливаются лесным кодексом.
Поскольку основными территориальными единицами управления в области
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки, то
земли лесного фонда состоят из земель лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки
также располагаются и на иных землях. Количество лесничеств, лесопарков, их границы
устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов,
расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент
лесничества, лесопарка. Лесохозяйственный регламент составляется на срок до десяти лет.
Вплоть до утверждения лесохозяйственных регламентов, но не позже 1 января 2008 г.
использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются на основании
лесоустроительной документации в части, не противоречащей Л К РФ.
На землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных
пунктов, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса, проводится
лесоустройство. Лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств и лесопарков;
проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо
защитных участков лесов; проектирование лесных участков; закрепление на местности
местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов,
резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов
(выявление, учет, оценка качественных и количественных характеристик лесных ресурсов);
проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
В соответствии со ст. 9 ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской
Федерации» земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в
границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли населенных пунктов в порядке,
установленном Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую».
Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в
составе таких земель, за исключением земель лесного фонда, на которых расположены зеленые
зоны, или земельных участков в составе таких земель, в земли других категорий разрешается
при: организации особо охраняемых природных территорий; установлении или изменении
границ населенных пунктов; размещении объектов государственного или муниципального
значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Перевод
земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, или земельных участков в
составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае размещения линий
электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по
решению Правительства РФ в случае размещения аэродромов. В иных случаях такой перевод
запрещен.
В лесном кодексе наиболее детально урегулированы отношения по поводу лесных
участков. Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются
гражданским законодательством, а также земельным кодексом, если иное не установлено
лесным кодексом, другими федеральными законами. Лесным участком является земельный
участок, границы которого устанавливаются в процессе лесоустройства. Лесной участок
должен пройти государственный кадастровый учет. ФЗ «О введении в действие Лесного
кодекса Российской Федерации» до 1 января 2010 г. допускается оборот лесных участков в
составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета при
условии проведения их государственного учета (см. ст. 4.1, 4.2, 4.4). Местоположение, границы
и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или)
лесотаксационным выделам, их границам и площади.
Земли лесного фонда согласно ст. 3 Ф3 «0 введении в действие Лесного кодекса
Российской Федерации» находятся в федеральной собственности. В то же время ЗК РФ исходит
из возможности нахождения земельных участков из состава земель лесного фонда не только в
федеральной собственности, но и в собственности субъектов РФ и муниципальных
образований. В соответствии с ч. 5 ст. 27 ЗК РФ такие земельные участки, находящиеся в госу-
дарственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте. Возможно, в ЗК
РФ имеются в виду лесные участки в составе земель иных категорий, формы собственности на
которые и определяются в соответствии с земельным законодательством (ст. 8 ЛК РФ). При
таком подходе нормы лесного и земельного законодательства будут соответствовать друг
другу. Например, лесным кодексом регулируется порядок предоставления гражданам и
юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной
собственности (гл. 6).
Распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не
разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, органами
местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством (ст. 10 ФЗ «О введе-
нии в действие Лесного кодекса Российской Федерации»).
Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных
участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов. Право постоянного (бессрочного)
пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными
участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного
пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые
предусмотрены гражданским законодательством и земельным законодательством, если иное не
предусмотрено Л К РФ. Например, лесные участки, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности, предоставляются религиозным организациям для
осуществления религиозной деятельности в безвозмездное срочное пользование (п. 3 ст. 47 ЛК
РФ).
В подавляющем числе случаев использование гражданами и юридическими лицами лесов
осуществляется путем использования предоставляемых им лесных участков. Это использование
лесов в виде заготовки живицы, заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных
растений, переработки древесины и иных лесных ресурсов, ведения охотничьего хозяйства и
осуществления охоты и т.д. Без предоставления лесных участков возможно использование
лесов для заготовки древесины, заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов
для собственных нужд, выполнения работ по геологическому изучению недр (если выполнение
работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений).
Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности,
предоставляются гражданам и юридическим лицам на праве аренды или безвозмездного
срочного пользования, юридическим лицам также — на праве постоянного (бессрочного)
пользования. Наиболее типичным основанием возникновения права пользования лесным
участком является договор аренды. Отношения по поводу аренды лесных участков регулиру-
ются лесным кодексом. Положения гражданского кодекса применяются к аренде лесных
участков только субсидиарно.
Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, заключается на срок от десяти до сорока девяти лет. На срок от одного года до
сорока девяти лет договор аренды заключается в предоставлении лесных участков для
выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных
ископаемых; для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных
объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов; для
строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог,
трубопроводов и других линейных объектов. Арендатор, надлежащим образом исполнивший
договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, по истечении его срока имеет преимущественное право на заключение договора
аренды на новый срок.
Лесной кодекс устанавливает минимальные размеры арендной платы в зависимости от
вида использования лесных участков (с изъятием лесных ресурсов или без их изъятия), на
основе которых определяется размер арендной платы (ст. 73).
собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого
договора, проводимого в соответствии с гл. 8 ЛК РФ. Без проведения аукциона договоры
аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
заключаются в случаях: использования лесов для выполнения работ по геологическому
изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых; использования лесов для
строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также
гидротехнических сооружений, специализированных портов; использования лесов для
строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог,
трубопроводов и других линейных объектов; реализации приоритетных инвестиционных
проектов в области освоения лесов.
Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование
юридическим лицам и в безвозмездное срочное пользование гражданам осуществляется в
порядке, установленном ЗК РФ, если иное не предусмотрено лесным кодексом. Лесной кодекс
определяет три случая, когда лесной участок может предоставляться для использования не на
праве аренды, а на иных правах. На праве постоянного (бессрочного) пользования лесные
участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям для осуществления
научно-исследовательской, образовательной или рекреационной деятельности. На праве
безвозмездного срочного пользования — религиозным организациям для осуществления
религиозной деятельности. Кроме того, в соответствии со ст. 44, 45 Л К РФ лесные участки для
строительства водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических
сооружений и специализированных портов, а также для строительства линий электропередачи,
линий связи, трубопроводов, дорог и других линейных объектов предоставляются гражданам и
юридическим лицам по основаниям и в порядке, установленным гражданским и земельным
законодательством. Соответственно, для строительства указанных объектов лесные участки
могут предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование (например, казенным
предприятиям), безвозмездное срочное пользование (например, при строительстве гидротехни-
ческого сооружения на основе государственного или муниципального контракта полностью за
счет бюджетных средств), аренду.
Леса располагаются не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий.
Границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии
с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о
градостроительной деятельности. В любом случае использование, охрана, защита,
воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на
которых эти леса располагаются.
Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. М., 1990. Крассов О.И. Право
собственности на леса // Экологическое право. 2006. № 2, 3.
Немировский Е.И. Правовая охрана лесов. М., 1977.
Глава 17.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА
К землям водного фонда относятся земли, покрытые поверхностными водами,

сосредоточенными в водных объектах, или занятые гидротехническими и иными
сооружениями, расположенными на водных объектах. Рассмотрим их подробнее.
1. Земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах.
Водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект,
постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки
водного режима1. Водный кодекс РФ не определяет понятие поверхностных вод, а лишь
выделяет поверхностные водные объекты, которые состоят из поверхностных вод и покрытых
ими земель в пределах береговой линии. Таким образом, законодатель рассматривает водный
объект и земельный участок, на котором он расположен, как единое целое. К поверхностным
водным объектам относятся: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе
бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные
карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);
ледники, снежники.
1
Водный режим — изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном
объекте.
Береговая линия (граница водного объекта) определяется для: моря — по постоянному
уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды — по линии максимального
отлива; реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера — по среднемноголетнему уровню
вод в период, когда они не покрыты льдом; пруда, водохранилища — по нормальному
подпорному уровню воды; болота — по границе залежи торфа на нулевой глубине.
2. Земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на
водных объектах.
Водные объекты могут быть использованы для размещения таких сооружений, как:
плотины, водосбросы, водозаборные, водовыпускные и другие гидротехнические сооружения,
мосты, подводные и подземные переходы, очистные сооружения, причалы, судоподъемные,
судопропускные и судоремонтные сооружения, рыбозащитные и рыбопропускные сооружения,
насосные станции, дамбы, берегозащитные сооружения и др. При строительстве и
эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в
питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении, на водных объектах устанавливаются зоны,
округа санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения.
Водное законодательство вводит понятие водохозяйственной системы, под которой
понимается комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального
использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений. Одним из принципов
водного законодательства является принцип регулирования водных отношений исходя из
взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих
водохозяйственную систему.
Документированные сведения о водохозяйственных системах и о гидротехнических и
иных сооружениях, расположенных на водных объектах, включаются в государственный
водный реестр. Права на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных
объектах, их ограничения (обременения), а также в случаях, установленных в федеральных
законах, — сделки с указанными сооружениями подлежат государственной регистрации в
Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним по месту
нахождения данных объектов.
При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан
обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений,
расположенных на водных объектах.
С принятием ВК РФ 2006 г. и внесением соответствующих изменений в ст. 102 ЗК РФ
возник вопрос о правовом режиме земель водоохранных зон и береговой полосы, которые по
ранее действующему законодательству входили в состав земель водного фонда. Современный
законодатель, определяя в земельном кодексе земли водного фонда исключительно как земли,
покрытые поверхностн ы м и водами или занятые сооружениями, расположенными на водных
объектах, значительно сужает круг земельных участков, относимых к категории земель водного
фонда. Хотя вполне очевидно, что земли, занятые водоохранными зонами или береговой
полосой, как земли, предназначенные для использования и охраны водных объектов, должны
подчиняться единому правовому режиму земель водного фонда.
Как уже отмечалось, водоохранные зоны могут быть отнесены к землям, выполняющим
природоохранные функции (в составе земель природоохранного назначения).
Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии
морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный
режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения
загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также
сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и
растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные
полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной
деятельности. На местности границы водоохранных зон и границы прибрежных защитных
полос закрепляются специальными информационными знаками.
Ширина водоохранной зоны морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина
их прибрежной защитной полосы за пределами территорий городов и других поселений
устанавливаются от соответствующей береговой линии. При наличии ливневой канализации и
набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с
парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от
парапета набережной.
В границах водоохранных зон запрещаются: использование сточных вод для удобрения
почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и
потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых
веществ; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за
исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных
местах, имеющих твердое покрытие. В границах водоохранных зон допускаются
проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию,
эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов
сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и
истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области
охраны окружающей среды. В границах прибрежных защитных полос наряду с указанными
ограничениями запрещаются: распашка земель; размещение отвалов размываемых грунтов;
выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Береговая полоса — полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего
пользования также предназначается для общего пользования (ранее — так называемый
бечевник). Каждый гражданин вправе пользоваться без использования механических
транспортных средств береговой полосой для передвижения и пребывания около них, в том
числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих
средств. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать
метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность
которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина последних составляет
пять метров.
Право собственности на земли водного фонда подчинено праву собственности на водные
объекты. В качестве общего положения ВК РФ закрепляет, что на водные объекты
устанавливается федеральная собственность. Естественное изменение русла реки не влечет за
собой прекращение права собственности РФ на этот водный объект.
В собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица,
юридического лица могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах
земельного участка, принадлежащего на праве собственности соответствующему субъекту,
если иное не установлено федеральными законами. Пруд, обводненный карьер могут
отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным
законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения
земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу
не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Право собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования, физического лица,
юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением
права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого
расположены такие водные объекты.
Критерии разграничения права собственности на земельные участки, в границах которых
расположены пруд, обводненный карьер, установлены в ст. 7 ФЗ от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О
введении в действие Водного кодекса Российской Федерации». Так, земельные участки, в
границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью РФ, если
указанные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные
земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.
Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными
водными объектами, если иное не предусмотрено ВК РФ. Каждый гражданин вправе иметь
доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и
бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК РФ, другими федеральным законами.
На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных
ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание,
использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств,
предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты
в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Ин-
формация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования
предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления
через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков,
устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные
способы предоставления такой информации.
Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование водопользование
подразделяется на совместное водопользование и обособленное водопользование.
Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях,
находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их
частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных
для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или
муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их
частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления
рыбоводства.
По способу использования водных объектов водопользование подразделяется на:
водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии
возврата воды в водные объекты; водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из
водных объектов без возврата воды в водные объекты; водопользование без забора (изъятия)
водных ресурсов из водных объектов. Естественное изменение русла реки не влечет за собой
изменение или прекращение права пользования этим водным объектом, если из существа
правоотношения и ВК РФ не следует иное.
Предоставление водных объектов в пользование физических и юридических лиц
возможно:
на основании договора водопользования;
на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Кроме того, водное законодательство устанавливает случаи, когда возможно
использование водного объекта без заключения договора водопользования или принятия
соответствующего решения для: судоходства (в том числе морского судоходства), плавания
маломерных судов; осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов; забора
(изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также
предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; забора (изъятия)
водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);
забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов,
устройств и технических средств; воспроизводства водных биологических ресурсов;
рыболовства, рыбоводства, охоты; полива садовых, огородных, дачных земельных участков,
ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за
сельскохозяйственными животными и др.
На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной
собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований,
предоставляются в пользование для:
забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей
производства электрической энергии.
К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные ГК
РФ, если иное не установлено ВК РФ и не противоречит существу договора водопользования. К
существенным условиям договора водопользования относятся: сведения о водном объекте, в
том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается
осуществлять водопользование; цель, виды и условия использования водного объекта или его
части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов); срок действия
договора водопользования; размер платы за пользование водным объектом или его частью,
условия и сроки внесения данной платы; порядок прекращения пользования водным объектом
или его частью; ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий.
Договор водопользования заключается между органом государственной власти или
органом местного самоуправления (в зависимости от формы собственности на водный объект)
и водопользователем — физическим и (или) юридическим лицом. Договор водопользования
признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном
водном реестре.
Водные объекты, находящиеся в частной собственности, могут предоставляться в
пользование на основании договора аренды, безвозмездного срочного пользования и т.п.
Водное законодательство не устанавливает способы, которыми могут отчуждаться водные
объекты, находящиеся в частной собственности, и в данном случае оборот водных объектов
должен регулироваться гражданским законодательством с учетом норм земельного
На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты,
находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муни-
ципальных образований, предоставляются в пользование для:
обеспечения обороны страны и безопасности государства;
сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;
размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;
размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных
систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий
связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;
разведки и добычи полезных ископаемых;
проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с
изменением дна и берегов водных объектов;
подъема затонувших судов;
сплава древесины в плотах и с применением кошелей;

забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного
назначения (в том числе лугов и пастбищ);
организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан
пожилого возраста, инвалидов.
Предоставление водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в
пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на
основании решения Правительства РФ. Предоставление в пользование водохранилищ, перечень
которых устанавливается Правительством РФ и которые полностью расположены на
территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых
осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и
более субъектов РФ, а также морей или их отдельных частей осуществляется на основании
решения Федерального агентства водных ресурсов или его территориального органа (п. 3, 4
Правил подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование,
утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 8441). В отношении
остальных водных объектов соответствующее решение принимается органом исполнительной
власти субъекта РФ (если водный объект находится в федеральной собственности и расположен
на территории субъекта РФ или находится в собственности субъекта РФ) либо органом
местного самоуправления (если водный объект принадлежит на праве собственности муни-
ципальному образованию).
1
СЗ РФ. 2007. №1. Ст. 295.
Водный кодекс РФ устанавливает случаи, когда водопользование может быть
приостановлено или ограничено (ст. 41), а также содержит специальные нормы, направленные
на охрану водных объектов при их использовании в различных целях (гл. 5, 6).
Калиниченко Т. Г. Проблемы развития публичо-правовых начал в проекте Водного
кодекса РФ // Экологическое право. 2006. № 4.
Сиваков Д.О. Новый Водный кодекс РФ — итог обновления водного права //
Законодательство и экономика. 2006. № 8.
Сиваков Д.О. Объект правового регулирования водно-земельных отношений // Журнал
Глава 18.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА
Земли запаса являются самостоятельной категорией земель. В отличие от земель иных

категорий (сельскохозяйственного назначения, поселений, особо охраняемых территорий и
объектов и др.) основное целевое назначение земель запаса не определено. Значительное
количество земель запаса находится в мало освоенных районах РФ (в частности, в Сибири и на
Дальнем Востоке).
По данным Роснедвижимости на I января 2007 г. в составе земель РФ земли запаса
составляют 6,1% (104,4 млн га) и по своим размерам занимают третье место (после земель
лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения).
К землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам (ст. 103 ЗК РФ). В
состав земель запаса могут включаться и земельные участки сельскохозяйственного назначения
для их консервации, если они подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на
них не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным
законодательством требованиям.
В то же время следует отличать земли запаса и консервируемые земли. Перевод земель,
которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не
обеспечивается производство отвечающей требованиям продукции, в земли запаса для их
консервации является лишь одним из способов ограничения (исключения) их
сельскохозяйственного использования (см. ст. 14 ЗК РФ). В целом же правовой режим земель
запаса и консервируемых земель различен.
К землям запаса не относятся земли фонда перераспределения. По современному
законодательству фонд перераспределения создается в составе земель сельскохозяйственного
назначения и предназначен для перераспределения земель для сельскохозяйственного
производства, создания и расширения крестьянских
(фермерских) хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества,
сенокошения, выпаса скота (ст. 80 ЗК РФ).
Земли запаса подлежат государственному учету наряду с землями иных категорий.
Земли запаса находятся либо в государственной, либо в муниципальной собственности.
Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию. Такой
перевод допускается после формирования земельного участка, в отношении которого
принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию
земель в соответствии с требованиями ФЗ от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель
или земельных участков из одной категории в другую».
Работы по формированию земельного участка предполагают работы по подготовке границ
земельного участка и установление его границ на местности, определение разрешенного
использования земельного участка и т.п. Такие работы позволяют индивидуализировать
участок земли, который предполагается в дальнейшем использовать для определенного
целевого назначения. Акт о переводе земельного участка из земель запаса в состав земель иных
категорий принимается в порядке, установленном ст. 3 ФЗ «О переводе земель и земельных
участков из одной категории в другую».
Земли запаса предназначены для перспективного использования в сельскохозяйственных,
промышленных, транспортных, энергетических и иных целях. На 1 января 2007 г. структура
земель запаса представлена следующим образом: в стадии мелиоративного строительства
находятся 21,1 тыс. га (0,02%), земли застройки составляют 51,4 тыс. га (0,05%), нарушенные
земли — 103,4 тыс. га (0,1%), под дорогами занято 192,1 тыс. га (0,2%), под древесно-
кустарниковой растительностью находятся 5390,8 тыс. га (5,2%), лесные земли составляют
7022,6 тыс. га (6,7%), под водой находятся 10 189,5 тыс. га (9,8%), болотами занято 14 032,2
тыс. га (13,4%), сельскохозяйственные угодья составляют 10 441,1 тыс. га (10,0%), и, наконец,
значительный удельный вес в составе земель запаса составляют прочие земли (овраги, оползни,
скалы и т.п.) — 56 977,8 тыс. га (54,6%).
Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. М., 2006.
Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному
закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред. Г.Е. Быстрое, Б.Д.
Клюкин. М.: Контракт: ИНФРА-М, 2002.
Глава 19.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО
ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ НЕДР
§ 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Отношения по использованию и охране недр (далее также — горные отношения) тесным

образом соприкасаются и связаны с отношениями по использованию и охране земель
(земельными отношениями). Это имеет объективную основу, поскольку использование недр
связано с использованием земной поверхности. Любой недропользователь при изучении недр,
добыче полезных ископаемых, при строительстве и эксплуатации соответствующих зданий,
строений, сооружений обязан соблюдать не только требования, определенные в горном
законодательстве, но и нормы, содержащиеся в земельном праве. В то же время земельное и
горное право имеют свой предмет правового регулирования, поэтому к отношениям по
использованию и охране недр применяется законодательство о недрах, а к земельным
отношениям это законодательство применяется только тогда, когда они не урегулированы
земельным законодательством (ч. 2 ст. 3 ЗК РФ).
Основными нормативными актами, регулирующими отношения по использованию и
охране недр, являются: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»1; ФЗ от 17 декабря
1998г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне»2; ФЗ от 30 ноября 1995 г. № 187-
ФЗ «О континентальном шельфе»1; ФЗ от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о
разделе продукции»2 и др.
1
См.: СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694; 1999. № 7. Ст. 879; 2001. № 33. Ст. 3429; 2003. № 17. Ст.
1557; 2003. № 27. Ст. 2700; 2003. № 46. Ст. 4444; 2005. № 19. Ст. 1752; 2006. № 45. Ст. 4640;
2007. № 50. Ст. 6246; 2008. № 18. Ст. 1941.
2
См.: СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18; 1999. № 2. Ст. 246; 2001. № 26. Ст.2579; 2003. № 23. Ст. 2174;
2004. № 27. Ст. 2711; 2005. № 1. Ст. 25.
1
См.: ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000.
№ 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст.
2174; 2004. №27. Ст.2711; 2006. № 17. Ст. 1778; 2006. № 44. Ст. 4538; 2007. № 27. Ст. 3213;
2007. № 49. Ст. 6056; 2008. № 18. Ст. 1941.
2
См.: СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273; 2001. № 33. Ст. 3439; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 17.
Ст. 1555; 2003. № 27. Ст. 2700; 2003. № 46. Ст. 4444; 2005. № 30. Ст. 3101; 2006. № 45. Ст. 4640;
2007. №50. Ст. 6246.
Определение недр закреплено в преамбуле Закона РФ «О недрах». Недра являются частью
земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной
поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для
геологического изучения и освоения. Наибольшую ценность имеют те ресурсы недр, которые
доступны для геологического освоения и изучения и могут быть использованы для
удовлетворения различных нужд — полезные ископаемые.
Существует большое количество видов полезных ископаемых, классифицировать которые
возможно по различным критериям. Например, в зависимости от физического состояния
выделяют твердые, жидкие и газообразные полезные ископаемые. Правовое значение имеет
деление всех полезных ископаемых на два вида: общераспространенные и
необщераспространенные. Региональные перечни полезных ископаемых, отнесенных к
общераспространенным, определяются Министерством природных ресурсов и экологии РФ
совместно с субъектами РФ и федеральным органом исполнительной власти РФ в области
горного надзора. Все другие полезные ископаемые, не названные в утвержденном перечне
общераспространенных полезных ископаемых, соответственно составляют группу
необщераспространенных полезных ископаемых. Обычно к общераспространенным полезным
ископаемым относятся: глина, песок, галька, гравий, мел, гипс, доломит, известняк и др.; к
необщераспространенным — уголь, газ, нефть, руды и др. От вида полезных ископаемых
зависят способ их разработки (промышленный или непромышленный) и порядок предоставле-
ния соответствующего участка недр.
Состав недр не ограничивается полезными ископаемыми. В недрах также содержатся и
энергетические ресурсы, искусственные и естественные полости и др. Недра в границах
территории РФ являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и
распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Добытые из недр
полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в различных
формах собственности.
Минерально-сырьевой комплекс РФ обеспечивает более половины ВВП и доходов
федерального бюджета страны. Доля России в мировой добыче нефти составляет 13%, газа и
никеля - 25%, алмазов - 30%, платины - 17%, палладия — 50%, золота — 8%; экспорт этих
полезных ископаемых обеспечивает более 70% валютных поступлений в Россию.
Максимум отечественного производства минерального сырья пришелся на 1985-1990 гг.
Спад добычи, начавшийся с 1990-1991 гг., по большинству ведущих полезных ископаемых
сменился ростом в 1996—1998 гг. При этом уровни добычи 1990 г. к концу XX в. практически
по всем полезным ископаемым не были достигнуты. По основным показателям, таким как
объемы сейсморазведки, поисково-разведочного и параметрического бурения к 2020 г.
планируется выйти на уровень 1986—1990 гг.»
В 2005—2007 гг. в России открыто 194 месторождения нефти и газа. Восточная Сибирь
является единственной неосвоенной нефтегазоносной территорией континентальной части
России. С каждым годом открывается все больше месторождений, на государственный баланс
ставятся дополнительные запасы углеводородов. В указанные годы на территории РФ открыто
78 месторождений твердых полезных ископаемых, 29 месторождений благородных металлов,
16 — черных металлов, по 13 месторождений цветных металлов и угля.
Сегодня существует тенденция роста добычи основных видов полезных ископаемых:
нефти, газа, угля, железных, медных, никелевых, апатит-нефелиновых, фосфоритовых руд, руд
драгоценных металлов. По данным Федерального агентства по недропользованию, основное
финансирование геолого-разведочных работ производится из внебюджетных источников
(собственных или заемных средств недропользователей), вторым источником с точки зрения
объема являются средства федерального бюджета, третьим — средства бюджетов субъектов
РФ. За счет средств федерального бюджета в 2006 г. геолого-разведочные работы проводились
на 808 объектах (2005 г. - 702). Наиболее значительная доля федерального бюджета была
направлена на проведение работ по углеводородному сырью (42%).
Как показывают официальные данные наибольшие объемы выбросов загрязняющих
веществ имеют: добыча полезных ископаемых, в том числе добыча сырой нефти и природного
газа; предоставление услуг в этих областях, добыча каменного угля, добыча металлических руд.
Наибольшим суммарным объемом выбросов вредных веществ в атмосферу отмечена
деятельность предприятий по добыче сырой нефти и нефтяного (попутного) газа — 4,6 млн. т,
добыче каменного угля, бурого угля и торфа — 0,9 млн. т, добыче металлических руд — 0,4
млн. т. Низкая степень улавливания и обезвреживания вредных веществ (36,2% против 74,8% в
среднем по России) обусловлена тем, что источники выбросов на добывающих предприятиях в
основном неорганизованные. В структуре сброса в водные объекты превалируют загрязненные
сточные воды (70%). Негативное воздействие на водные объекты определяется, в первую
очередь, деятельностью предприятий по добыче угля, бурого угля и торфа, сбрасывающих
397,8 млн. м3 загрязненных сточных вод, а также предприятий по добыче металлических руд
(218,6 млн. м3).
В целом, будущее минерально-сырьевое обеспечение экономики страны находится под
влиянием следующих негативных факторов:
отсутствует отвечающая современным требованиям геолого-картографическая основа по
ряду перспективных регионов России;
многие месторождения стратегически важных полезных ископаемых находятся на стадии
падающей добычи (все крупнейшие месторождения нефти и газа Волго-Уральского и Западно-
Сибирского регионов, россыпные месторождения золота);
добыча большинства полезных ископаемых в течение ряда лет не компенсируется
приростом запасов ни на эксплуатируемых, ни на новых объектах; приближаются сроки
исчерпания эксплуатируемых рентабельных запасов некоторых ликвидных полезных
ископаемых — золота россыпного (2011 г.), золота коренного (2015 г.), нефти (2015 г.), олова и
платины (2018 г.) и др.
Суммарное воздействие комплекса негативных факторов создает угрозы национальной
минерально-сырьевой безопасности, в первую очередь для будущего минерально-сырьевого
обеспечения экономики страны полезными ископаемыми, а также для стабилизации и роста
валютных поступлений от сырьевого экспорта.
§ 2. ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 6) недра могут предоставляться в

пользование для целей:
регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-
геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-
исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее гео-
логическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и
исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр,
контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного
нарушения целостности недр;
геологического изучения, к которому относятся поиск и оценка месторождений полезных
ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строи-
тельства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых;
разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов
горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное,
эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны,
геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные
полости);
сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных
материалов.
Согласно ч. 2 ст. 6 Закона РФ «О недрах» в том случае, когда недра предоставляются в
пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных
ископаемых, при этом разведка и добыча (за исключением разведки и добычи полезных
ископаемых на участке недр федерального значения) могут осуществляться как в процессе
геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных
ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании
решения Правительства РФ о возможности осуществления на этом участке недр разведки и
добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического
изучения недр на этом участке недр.
К участкам недр федерального значения относятся отдельные участки недр в целях
обеспечения обороны страны и безопасности государства. Перечень таких участков недр
официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом
недр в официальном издании Российской Федерации (см. ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»).
Недра предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока.
На определенный срок недра предоставляются в пользование: для геологического изучения —
на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению
участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа
Российской Федерации; добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторождения
полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования
разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использо-
вание и охрану недр; добычи подземных вод — на срок до 25 лет; добычи полезных
ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр
при досрочном прекращении права пользования недрами — на срок до 1 года. Срок
пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае
необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных
ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия
нарушений условий лицензии данным пользователем недр. Порядок продления срока
пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции определяется указан-
ным соглашением1.
1 Соглашение о разделе продукции — договор, в соответствии с которым Российская
Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и
на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья
на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор
обязуется выполнять данные работы за свой счет и на свой риск.
Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации
лицензий на пользование этими участками недр.
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов,
строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо
охраняемых геологических объектов и иных целей.
Право пользования недрами является субъективным правом конкретного лица
пользоваться предоставленным ему участком недр в порядке, установленном
законодательством об использовании и охране недр1. Отношения, возникающие при реализации
права пользования недрами, следует отграничивать от отношений, возникающих в сфере
управления недропользованием.
1
Совокупность соответствующих правовых норм образует «право пользования недрами» в
объективном смысле.
Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том
числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если
федеральными законами не установлены ограничения. Например, пользователями недр при
ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов,
токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, созданные в
соответствии с законодтельством РФ и имеющие разрешения (лицензии), выданные
уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, на ведение работ по
добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов.
Хотя в Законе РФ «О недрах» в качестве пользователей недр перечислены только
субъекты предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 9), круг таких пользователей шире:
например, собственники и владельцы земельных участков (а это не только предприниматели)
вправе добывать в соответствии с законодательством общераспространенные полезные
ископаемые.
В случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных
видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии),
пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих
видов деятельности. Получение лицензии не требуется на пользование недрами для
строительства и эксплуатации зданий и сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых, если их фундаменты или подземные части расположены на глубине до 5 м,
коммуникаций электро-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, транспортных тоннелей
и сооружений метрополитена, трубопроводов, оросительных и судоходных каналов.
Пользование недрами для этих целей осуществляется на основании регистрации проводимых
работ и объектов в органах государственного горного надзора.
Непосредственным объектом права пользования является участок недр в виде горного
отвода. Под горным отводом понимается геометризованный блок недр, предоставляемый
пользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных
ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в
соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья.
При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры
месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации
подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны
от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры
предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы
бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной
поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Документы,
определяющие границы горного отвода, включаются в лицензию на пользование недрами в
качестве неотъемлемой составной части.
Участку недр, предоставленному в соответствии с лицензией для геологического изучения
без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и
бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений
для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа
управления государственным фондом недр или его территориального подразделения придается
статус геологического отвода.
При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе
продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический
отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.
Соглашения о разделе продукции могут заключаться только в отношении участков недр,
указанных в федеральных законах об участках недр, право пользования которыми может быть
предоставлено на условиях раздела продукции. Первый такой закон был принят в 1997 г.1
Федеральные законы об участках недр, право пользования которыми может быть
предоставлено на условиях раздела продукции, могут быть приняты только в отношении
местонахождений, содержащих в совокупности не более 30% разведанных и учтенных на
государственном балансе запасов месторождений полезных ископаемых.
1
Месторождения полезных ископаемых — это их естественные накопления. Мес-
торождения могут быть открытыми (в которых установлено наличие запасов) и неоткрытыми
(когда местонахождения известны, но запасы в них неизвестны).
Основные права и обязанности пользователей недр определены в ст. 22 Закона РФ «О
недрах». В частности, пользователь недр вправе: использовать предоставленный ему участок
недр для любой деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии или
соглашении о разделе продукции; использовать отходы своего горно-добывающего и связанных
с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о
разделе продукции; ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в
границах предоставленного ему горного отвода. В то же время на пользователя недр
возлагаются обязанности по обеспечению: соблюдения требований законодательства,
утвержденных стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с
пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; ведения
геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования
недрами и ее сохранности; безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и
др.
Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной
регистрации его лицензии на пользование участками недр, если же право пользования недрами
предоставляется на условиях соглашения о разделе продукции — с момента вступления такого
соглашения в силу.
Основания возникновения права пользования участками недр предусмотрены в ст. 10.1
Закона РФ «О недрах».
1
См.: С3 РФ. 1997. № 30. Ст. 3584.
Пользование недрами по общему правилу допускается на основании лицензии.
Лицензирование пользования недрами является одним из способов защиты интересов
государства в этой сфере. Лицензирование при предоставлении недр в пользование существует
во многих странах. В большинстве стран недра также принадлежат государству, и их
использование является исключительным правом государства, допускается лишь временное
отчуждение прав пользования недрами.
Лицензия на пользование недрами — это специальное государственное разрешение на
пользование участком недр в определенных границах для конкретных целей в течение
установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия
собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление
соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим
изучением и иным использованием недр. Предоставление земельного участка для проведения
работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в
порядке, установленном законодательством РФ, после утверждения проекта проведения
указанных работ.
Как документ лицензия включает бланк установленной формы с Государственным гербом
РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной
частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Между
уполномоченным государственным органом и пользователем недр может быть заключен
договор, устанавливающий условия пользования участком, а также обязательства сторон по
выполнению этого договора.
Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр,
разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горно-добывающего
и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных
с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов,
сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных мате-
риалов. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования участками недр
(совмещенные лицензии).
Лицензия на пользование участками недр, приобретенная юридическим лицом в
установленном порядке, не может быть передана третьим лицам, в том числе в пользование.
Чаще всего лицензии на пользование участками недр предоставляются на основании
проведения конкурсов или аукционов. Информация о предстоящих конкурсах, аукционах и их
итогах должна быть опубликована в средствах массовой информации.
Весь перечень объектов на год вперед размещается на официальном сайте Министерства
природных ресурсов и экологии РФ. Это позволяет компаниям подготовиться к участию в
торгах, мобилизовать необходимые финансовые ресурсы. В результате количество аукционов
только за 2004—2006 гг. возросло в 5 раз — с 250 до 1250.
Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право
пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического
изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в
социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ,
эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, обеспечение
обороны страны и безопасности РФ.
Главный критерий для выявления победителя при проведении аукциона на право
пользования участком недр — размер разового платежа за право пользования участком недр.
Законом РФ «О недрах» предусматриваются и случаи, когда право пользования участком
недр можно получить и без проведения конкурса (аукциона). Например, решение о
предоставлении права на разведку и добычу полезных ископаемых может быть принято без
проведения конкурса (аукциона) при установлении факта открытия месторождения полезных
ископаемых лицом, проводившим геологическое изучение недр за счет собственных средств.
Проведение конкурсов (аукционов) не предусматривается при предоставлении права
пользования участком недр для целей, не связанных с разведкой и добычей полезных
ископаемых.
Соглашения о разделе продукции заключаются государством с победителем аукциона,
предметом которого является право на заключение соответствующего соглашения.
Переоформление лицензии осуществляется при изменении названия юридического лица
— пользователя недр (лицензиата), а также в тех случаях, когда в соответствии с
законодательством право пользования недрами переходит от одного лица к другому (ст. 17.1
Закона РФ «О недрах»).
Лицензия переоформляется по заявлению пользователя недр органами, предоставившими
лицензию, при этом условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией,
пересмотру не подлежат.
В соответствии с ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» переход права пользования
недрами на условиях раздела продукции допускается только с согласия государства.
Право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в
установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке
переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев,
предусмотренных Законом РФ «О недрах» или иными федеральными законами.
Основания прекращения права пользования недрами предусмотрены в ст. 20 Закона РФ «О
недрах». Юридическими фактами, влекущими прекращение права пользования недрами,
являются:
истечение установленного в лицензии срока ее действия;
отказ владельца лицензии от права пользования недрами;
возникновение зафиксированного в лицензии определенного условия, с наступлением
которого прекращается право пользования недрами;
в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных Законом РФ
«О недрах».
Право пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи
полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, может быть досрочно
прекращено на основании решения Правительства РФ, если в процессе геологического
изучения недр, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных
инвесторов или иностранным инвестором, возникает угроза обороне страны и безопасности
государства.
Право пользования недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции может
быть прекращено, приостановлено или ограничено на условиях и в порядке, предусмотренных
этим соглашением.
Геологическое изучение недр является одним из видов права пользования недрами. В
задачи государственного геологического изучения недр входят: геологическое картирование
территории РФ и ее континентального шельфа, поиски и оценка месторождений полезных
ископаемых в соответствии с государственными программами, мониторинг состояния недр и
прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах,
состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим
изучением недр.
Организация государственного геологического изучения недр возлагается на Федеральное
агентство по недропользованию.
Работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных
ископаемых, осуществляемые за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой
базы и иных средств за счет средств федеральных бюджетов и иных средств, проводятся в
соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами. Их экспертиза проводится
в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном
органе за счет средств пользователей недр.
Геологическое изучение включает геологические работы; геологическую съемку;
инженерно-геологические изыскания; поиск и оценку месторождений полезных ископаемых и
иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр.
В соответствии с нормами Земельного кодекса РФ возможно предоставление земельных
участков во временное пользование для изыскательских работ (геологических, поисковых и
т.п.) на основании права ограниченного пользования земельным участком (публичный сервитут
— ч. 3 ст. 23) либо на основании договора аренды на срок не более чем один год (ч. 7 ст. 22).
Исходя из общих положений гражданского законодательства, в тех случаях, если срок аренды в
договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения одного года
(предельного срока, установленного законом), договор по истечении одного года прекращается
(ч. 3 ст. 610 ГК РФ). При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды
земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в
состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием;
возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по
рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные
законом и (или) договором аренды земельного участка.
Кроме того, в ст. 25.1 Закона РФ «О недрах» предусматривается, что земельные участки,
необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием
недр, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке,
установленном законодательством РФ.
Особенности правового регулирования отношений, возникающих при геологическом
изучении месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, определяются в ФЗ от
26 марта 1998 г. «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»1. Для геологического
изучения и разведки месторождений и добычи драгоценных металлов и камней требуется
получение
1
соответствующей лицензии.
См.: СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463; 1999. № 14. Ст. 1664; 2002. № 2. Ст. 131; 2003. № 2. Ст. 167;
2004. № 45. Ст. 4377; 2005. № 19. Ст. 1752; 2005. № 30. Ст. 3101; 2007. № 31. Ст. 4011.
Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 была утверждена
Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)»,
одной из частей которой является подпрограмма — «Минерально-сырьевые ресурсы». В ней
предусматривается проведение поисковых работ с целью выявления прогнозных ресурсов
высококачественных урановых руд, которые на первом этапе будут сосредоточены в Онежско-
Ладожском, Восточно-Сибирском и Витимском ураново-рудных районах, а в 2005—2010 гг. —
распространены на перспективные районы Северо-Западного региона, Приполярного Урала,
Забайкалья и Дальнего Востока; увеличение объемов прогнозно-поисковых, поисковых и
поисково-оценочных работ для выявления высоколиквидных полезных ископаемых
(благородные металлы, алмазы, медь, никель), дефицитных для России руд, марганца, хрома,
титана, а также сырья для обеспечения высоких технологий. Основной объем работ будет
направлен на прирост запасов нефти, газа. Эти работы включают глубокое поисково-
разведочное бурение, профильную и объемную сейсморазведку и др. Работы в отношении
твердых полезных ископаемых и подземных вод включают геофизические исследования,
колонковое и ударно-механическое бурение, горнопроходческие работы.
Подпрограммой предусматривается продолжение морских геолого-разведочных работ с
целью вовлечения в сферу хозяйственных интересов минерально-сырьевых и прежде всего
топливно-энергетических ресурсов континентального шельфа РФ, а также международных зон
Мирового океана. Работы в Мировом океане выполняются в соответствии с международными
обязанностями, принятыми Россией на основе Конвенций ООН по морскому праву, они
направлены на обеспечение национальных интересов России при распределении между
государствами наиболее перспективных участков морского дна и отвечают геополитическим
интересам страны.
Пользование недрами для добычи полезных ископаемых имеет первоочередное значение,
поэтому любая застройка земельной поверхности должна производиться только после
заключения федерального органа управления государственным фондом недр (Федеральным
агентством по недропользованию) или его территориального подразделения об отсутствии
полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.
Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их
залегания подземных сооружений допускаются с разрешения федерального органа управления
государственным фондом недр или его территориальных органов и органов государственного
горного надзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных
ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки (ст. 25 Закона РФ
«О недрах»). Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых без
специального разрешения является основанием для административной ответственности (ст. 7.4
КоАП РФ). Такая застройка прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по
рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов.
Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается
только после проведения государственной экспертизы их запасов. Она проводится в целях
создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за
пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование.
Особенности правового регулирования разведки и добычи некоторых видов полезных
ископаемых установлены специальным законодательством. Так, нормы ФЗ от 23 февраля 1995
г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»
определяют порядок разработки месторождений минеральных вод и лечебных грязей и
использования других природных лечебных ресурсов; положения ФЗ от 17 декабря 1998 г. «Об
исключительной экономической зоне Российской Федерации» регулируют разведку и
разработку неживых ресурсов.
Определенные особенности имеют отношения по добыче общераспространенных
полезных ископаемых. Общераспространенные полезные ископаемые могут добываться
промышленным способом (для народнохозяйственных нужд) и непромышленным способом
(для нужд собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, на
участках которых залегают эти полезные ископаемые).
Порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных
полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в
границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных
полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, должны
устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 18
Закона РФ «О недрах»).
Для разработки и добычи без применения взрывных работ общераспространенных
полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, собственниками земельных
участков, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков какие-
либо специальные разрешения не требуются. Кроме того, указанные лица вправе по своему
усмотрению в пределах принадлежащих им земельных участков осуществлять строительство
подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию
бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником
централизованного водоснабжения, в порядке, установленном соответствующими органами
исполнительной власти субъектов РФ.
Пользование недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, как одна из
групп видов пользования недрами включает:
а) собственно пользование недрами для целей, не связанных с добычей полезных
б) пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов (ст.
33 Закона РФ «О недрах»);
в) сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных
материалов.
Недра в пользование для сбора геологических коллекционных материалов
предоставляются в пользование на основании лицензий, в которых определяются условия сбора
и взаимные обязательства сторон. Лицензия на право сбора геологических коллекционных
материалов предоставляется юридическим лицам независимо от формы собственности и
государственной (национальной) принадлежности, если иное не предусмотрено
законодательными актами Российской Федерации, и физическим лицам — гражданам РФ.
§ 3. ПЛАТЕЖИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
Система платежей при пользовании недрами включает следующие виды:

разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий,
оговоренных в лицензии;
регулярные платежи за пользование недрами;
плата за геологическую информацию о недрах;
сбор за участие в конкурсе (аукционе);
сбор за выдачу лицензий.
Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в
соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Пользователи недр, выступающие стороной соглашений о разделе продукции, являются
плательщиками платежей при пользовании недрами в соответствии с законодательством РФ.
При заключении соглашений о разделе продукции предусматривается раздел добытого
минерального сырья между Российской Федерацией и пользователем недр в соответствии с ФЗ
«О соглашениях о разделе продукции». Пользователь недр, являющийся стороной соглашения о
разделе продукции, освобождается от взимания отдельных налогов и иных обязательных
платежей в части и в порядке, которые установлены упомянутым Федеральным законом и
законодательством РФ. Взимание указанных налогов и платежей заменяется разделом
продукции в соответствии с условиями соглашения о разделе продукции, заключенного в
соответствии с данным Законом. Распределение продукции, полученной государством в
результате раздела произведенной продукции в соответствии с условиями соглашения о разделе
продукции, или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектом РФ,
на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр,
осуществляется на основе договоров, заключаемых соответствующими органами
исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъекта РФ.
1. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) и сбор за выдачу лицензии. Сбор за участие в
конкурсе (аукционе) вносится всеми их участниками и является одним из условий регистрации
заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и
подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Сбор за выдачу
лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной ли-
цензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и
регистрацию выдаваемой лицензии.
2. Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий,
оговоренных в лицензии (разовые платежи за пользование недрами), уплачивают пользователи
недр, получившие право на пользование недрами. Минимальные (стартовые) размеры разовых
платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10% от величины суммы
налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность
добывающей организации. В случае проведения конкурса или аукциона на право пользования
участком недр федерального значения, содержащим месторождение полезных ископаемых, от-
крытое в процессе геологического изучения юридическим лицом с участием иностранных
инвесторов или иностранным инвестором, в отношении которых Правительством РФ принято
решение об отказе в предоставлении права пользования данным участком недр, минимальный
(стартовый) размер разового платежа за пользование недрами устанавливается как сумма
расходов этого лица на поиск и оценку такого месторождения полезных ископаемых.
Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по
результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами.
События, с наступлением которых может быть связано взимание разовых платежей, — это,
например, открытие месторождения полезных ископаемых, достижение определенного уровня
добычи и др.
Не допускается установление в лицензии размера разовых платежей за пользование
недрами ниже определенных условиями конкурса (аукциона), а также каждого из этих
платежей ниже заявленных в конкурсных предложениях победителя. Уплата разовых платежей
производится в порядке, установленном в лицензии на пользование недрами.
Размеры разовых платежей за пользование недрами, а также порядок их уплаты при
выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются в соглашении о разделе
продукции.
3. Плата за геологическую информацию о недрах взимается за пользование геологической
информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения
недр от федерального органа управления государственным фондом недр. Размер платы за
указанную геологическую информацию и порядок ее взимания определяются Правительством
РФ1, а при выполнении соглашений о разделе продукции — соглашением о разделе продукции.
1
См.: Постановление Правительства РФ от 25 января 2002 г. № 57 «О плате за геологи-
ческую информацию о недрах» // СЗ РФ. 2002. № 3. Ст. 523; 2005. № 13. Ст. 1177.
4. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление
пользователям недр: а) исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных
ископаемых; б) разведку полезных ископаемых; в) геологическое изучение и оценку
пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с
добычей полезных ископаемых; г) строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых1, за исключением инженерных сооружений
неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению.
1
В данном случае к строительству и эксплуатации подземных сооружений, несвязанных с
добычей полезных ископаемых, относятся также строительство искусственных сооружений и
прокладка кабелей и трубопроводов под водой.
Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по
каждому виду работ, осуществляемых в Российской Федерации, на континентальном шельфе
РФ и в исключительной экономической зоне РФ и за пределами РФ на территориях,
находящихся под юрисдикцией РФ (а также арендуемых у иностранных государств или
используемых на основании международного договора, если иное не установлено междуна-
родным договором).
Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от
экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого,
продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска.
Регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного участка,
предоставленного недропользователю, за вычетом площади возвращенной части
лицензионного участка. Платежи за право пользования недрами устанавливаются в строгом
соответствии с этапами и стадиями геологического процесса.
Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за 1 км2 площади
участка недр в год. Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами
должен быть установлен федеральным органом управления государственным фондом недр или
его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в
установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами, с учетом предельных
размеров (минимальных и максимальных ставок), установленных Законом РФ «О недрах».
Размеры регулярных платежей за пользование недрами, условия и порядок их взимания
при выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются соглашениями о разделе
продукции с учетом положений, закрепленных Законом РФ «О недрах».
Регулярные платежи за пользование недрами уплачиваются пользователями недр
ежеквартально не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом,
равными долями в размере одной четвертой от суммы платежа, рассчитанного за год.
Порядок и условия взимания регулярных платежей за пользование недрами с
пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном
шельфе РФ и в исключительной экономической зоне РФ, а также за пределами РФ на
территориях, находящихся под юрисдикцией РФ, устанавливаются Правительством РФ1.
1
См.: Приказ МПР России от 8 октября 2007 г. № 261 «Обутверждении администра-
тивного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению
государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения
государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр,
предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их
добычей, и лицензий на пользование недрами» // БНА. 2007. № 51
§ 4. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
Хотя в ст. 35 Закона РФ «О недрах» управление, лицензирование, учет и контроль

выделены в качестве самостоятельных элементов государственного регулирования отношений
недропользования, рассматривая государственное управление как одну из функций
государства, следует признать, что лицензирование, учет и контроль по своей правовой природе
являются мероприятиями, осуществляемыми компетентными органами при реализации ими
управленческой деятельности.
Государственное управление в сфере использования и охраны недр— это деятельность
уполномоченных государственных органов по лицензированию пользования недрами, по
государственному учету, государственному контролю за рациональным использованием и
охраной недр и государственному надзору за безопасным ведением работ, связанных с
пользованием недрами.
Государственное управление в этой сфере осуществляют: Президент РФ; Правительство
РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также специально уполномоченные
органы. К последним относятся Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому,
технологическому и атомному надзору, Министерство энергетики РФ.
Для наиболее эффективного управления в сфере использования и охраны недр ведутся
государственный учет и государственная регистрация в реестре работ по геологическому
изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в
целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами1. Информация о
предоставленных участках недр поступает как от самих пользователей недр, так и от органов,
осуществляющих государственное геологическое изучение недр. Задачами государственного
геологического изучения недр являются: геологическое картирование территории РФ и ее конти-
нентального шельфа, поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии с
государственными программами, наблюдение за состоянием недр и прогнозирование
происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-
сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр. Геологическая
информация о недрах (информация о геологическом строении недр, находящихся в них
полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях
недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах) может находиться в
государственной собственности или собственности пользователя недр. В собственности
пользователя недр находится полученная им за счет собственных средств геологическая и иная
информация о недрах.
1
См.: Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 21 декабря 2005 г. № 346 «Об
утверждении порядка государственного учета и ведения государственного реестра работ по
геологическому изучению недр» // БНА. 2006. № 4.
Информационному обеспечению управления государственным фондом недр служит
государственный мониторинг состояния недр или геологической среды, который представляет
собой систему регулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации,
оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных
природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности. Наряду с
данными государственного геологического изучения недр информация, получаемая при
ведении государственного мониторинга состояния недр, является составной частью
государственного фонда геологической информации. 21 мая 2001 г. было утверждено
Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр РФ2.
2
Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 21 мая 2001 г. № 433 // БНА. 2001.
№33.
Государственный мониторинг состояния недр осуществляется на федеральном,
региональном, территориальном (административно-территориальном) и объектном (локальном)
уровнях.
В целях создания условий для рационального комплексного использования недр,
определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в
пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат го-
сударственной экспертизе.
Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается
только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной
экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является
основанием для их постановки на государственный учет.
Организует государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической,
экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр
Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы.
Геологическая информация, прошедшая государственную экспертизу, является основой
для составления государственного кадастра месторождений и проявлений полезных
ископаемых и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых — это
систематизированный свод документированных сведений, во-первых, по каждому
месторождению, характеризующих количество и качество основных и совместно с ними
залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические,
гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения; во-вторых, о
геолого-экономической оценке каждого месторождения; в-третьих, по выявленным
проявлениям полезных ископаемых.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в
целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического
изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых,
рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других
народнохозяйственных целях.
Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведется с целью учета состояния
минерально-сырьевой базы РФ и ее субъектов. Он должен содержать сведения о количестве,
качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по
месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени
промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности
разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных
ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс, их изменение и
списание с государственного баланса осуществляются поданным геологоразведочных и
добыточных работ, а также по результатам переоценки запасов в связи с изменением
параметров подсчета запасов. Основанием для постановки запасов полезных ископаемых на
государственный баланс являются заключения государственной экспертизы запасов полезных
ископаемых, утверждаемые Федеральным агентством по недропользованию.
Запасы полезных ископаемых на государственном балансе учитываются по
месторождениям полезных ископаемых (площадям, участкам, шахтным и карьерным полям,
залежам, горизонтам, поднятиям, куполам и другим объектам учета) по рудным районам,
бассейнам, субъектам РФ, федеральным округам и по Российской Федерации в целом. Учет
запасов полезных ископаемых осуществляется в соответствии со степенью их промышленного
освоения и способа отработки.
Наряду с Государственным балансом запасов полезных ископаемых, который ведется по
важнейшим видам полезных ископаемых, осуществляется и Территориальный баланс запасов
полезных ископаемых с целью учета минерально-сырьевой базы соответствующих субъектов
РФ по всем видам полезных ископаемых.
Государственный и территориальный балансы запасов полезных ископаемых
составляются и ведутся Российским федеральным фондом геологической информации
(Росгеолфондом) и территориальными фондами геологической информации Министерства
природных ресурсов и экологии РФ в субъектах РФ.
В целях обеспечения рационального использования и охраны недр уполномоченные
органы осуществляют контроль и надзор за использованием участков недр. В соответствии со
ст. 37 Закона РФ «О недрах» задачей государственного контроля за геологическим изучением,
рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми
пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства,
утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического
изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.
Полномочия органов государственного геологического контроля, права, обязанности и
порядок их работы определяются Положением, утверждаемым Правительством РФ.
Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным
использованием и охраной недр утверждено постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005
г. № 293 1. Государственный геологический контроль осуществляют Федеральная служба
надзора в сфере природопользования (орган государственного геологического контроля),
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (орган
государственного горного надзора) во взаимодействии с природоохранными и иными
контрольными органами; органами государственной власти субъектов РФ.
1
См.: СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.
Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и
охраной недр уполномоченные лица проводят в виде плановых и внеплановых контрольных
проверок. По своим задачам и полноте охвата вопросов по государственному геологическому
контролю контрольные проверки делятся на комплексные и целевые. Комплексная контрольная
проверка, например, проводится, если такая проверка в отношении пользователя недр
осуществляется впервые или осуществлялась более пяти лет назад. Решение о проведении
целевой контрольной проверки принимается, например, при обращении граждан и организаций,
выявлении фактов самовольного пользования недрами.
Контрольные проверки проводятся с выездом на объекты работ, связанных с
пользованием недрами, с целью визуального изучения состояния вопросов контрольной
проверки, определенных техническим заданием на проведение контрольной проверки, или без
выезда на данные объекты (камеральные контрольные проверки). Камеральная контрольная
проверка осуществляется в следующих случаях: погодные и климатические условия не
позволяют осуществить выезд на объекты работ, связанные с пользованием недрами; при
проведении сезонных работ; при отсутствии транспортного сообщения с объектами проведения
работ, связанных с пользованием недрами.
Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с
пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр
законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по
безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население,
окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр.
Основной формой осуществления государственного горного надзора за охраной недр
является обследование недропользователя или организации, не являющейся
недропользователем, — проектной, маркшейдерской организации, организации по первичной
переработке минерального сырья и др. Обследование включает проверку как соблюдения
установленных требований по безопасности ведения горных работ и охраны недр
непосредственно на горном отводе, включая вопросы сохранности запасов, наличия
сверхнормативных потерь, состояния бортов карьеров, откосов отвалов и иных горных
выработок, маркшейдерских знаков и др., так и состояния геолого-маркшейдерской службы
организации — пользователя недр, имеющейся разрешительной, проектной, нормативно-
технической, геологической, маркшейдерской и иной документации.
По своим задачам и полноте охвата вопросов обследования подразделяются на
комплексные, целевые и оперативные. Комплексное обследование охватывает основной круг
вопросов надзора за охраной недр, как правило, охватывает все горные отводы,
предоставленные в пользование проверяемой организации, и осуществляется не реже одного
раза в пять лет. Целевое обследование охватывает ограниченный круг вопросов, в который
включаются только вопросы, наиболее определяющие уровень охраны недр и безопасности
ведения горных работ, охраняемых зданий и сооружений в данной организации или темы
целевых проверок, предусмотренные планами работы органа государственного горного
надзора. Оперативное обследование обеспечивает проверку ранее выданных предписаний,
технических и организационных решений (технические проекты, годовые планы развития
горных работ, положения о маркшейдерской и геологической службах и т.д.), условий лицензий
на пользование недрами и др.
§ 5. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ
Основанием ответственности за нарушение законодательства о недрах является

правонарушение в сфере использования и охраны недр. Независимо от привлечения
правонарушителя к определенному виду ответственности (административной, уголовной), он
обязан возместить и вред, причиненный деянием (действием или бездействием).
Составы правонарушений, за которые наступает административная ответственность,
предусмотрены в КоАП РФ. Специальные составы (устанавливающие ответственность
исключительно за нарушение законодательства о недрах) предусмотрены в двух главах КоАП
РФ: «административные правонарушения в области охраны собственности» (ч. 2 ст. 7.2 —
уничтожение специальных знаков; ст. 7.3 — пользование недрами без разрешения (лицензии)
либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией); ст. 7.4— самовольная
застройка площадей залегания полезных ископаемых; ст. 7.5 — самовольная добыча янтаря; ст.
7.10 — самовольная переуступка права пользования недрами) и «административные
правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» (ст.
8.5 — сокрытие или искажение экологической информации; ст. 8.9 — нарушение требований
по охране недр и гидроминеральных ресурсов; ст. 8.10 — нарушение требований по
рациональному использованию недр; ст. 8.11 — нарушение правил и требований проведения
работ по геологическому изучению недр; ст. 8.15 — незаконная добыча песка, гравия, глины и
иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах; ст.
8.17 — нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в
территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической
зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии). За совершение перечисленных
правонарушений применяется административное наказание в виде штрафа, размер которого
зависит от вида проступка и субъекта, его совершившего (гражданин, должностное лицо или
юридическое лицо).
С введением в действие КоАП РФ (с 1 июля 2002 г.) к административной ответственности
лица могут привлекаться только в том случае, если состав соответствующего
административного правонарушения предусмотрен данным Кодексом или законом субъекта
РФ.
Уголовный кодекс РФ устанавливает уголовную ответственность за нарушение
законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ
(ст. 253) и за нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255).
В соответствии со ст. 253 УК РФ уголовно наказуемым признается незаконное возведение
искусственных островов, установок или сооружений на континентальном шельфе РФ,
незаконное создание вокруг них или в исключительной экономической зоне РФ зон
безопасности, а равно нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации
возведенных искусственных островов, установок или сооружений и средств обеспечения
безопасности морского судоходства. Данный состав является формальным, т.е. для
привлечения виновного лица к уголовной ответственности наступление негативных
последствий не требуется. Объективную сторону составляют перечисленные действия.
Часть 2 ст. 253 УК РФ предусматривает ответственность за исследование, поиск, разведку,
разработку природных ресурсов континентального шельфа РФ или исключительной
экономической зоны РФ, проводимые без соответствующего разрешения. Субъектом
указанного преступления являются граждане, достигшие 16 лет. Субъективную сторону
составляет умысел.
В качестве наказания ст. 253 УК РФ предусматривает штраф либо лишение права
занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо
привлечение к исправительным работам.
Согласно нормам УК РФ нарушение правил охраны и использования недр при
проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации
горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если
эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, влекут за собой ответственность по ст.
255 УК РФ.
Таким образом, объективную сторону преступления образуют либо действия
(бездействие), состоящие в нарушении правил охраны и использования недр, либо самовольная
застройка площадей залегания полезных ископаемых.
Действия по нарушению правил охраны недр состоят в затоплении, обводнении, пожарах,
снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или ос-
ложняющих их разработку; в загрязнении недр (в частности, при подземном хранении нефти,
газа), иных веществ и материалов, размещении отходов производства, сбросе сточных вод;
нарушении порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; накоплении
промышленных отходов в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или
промышленного водоснабжения, и др.
Бездействие может состоять в непринятии мер по обеспечению наиболее полного
извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и
попутных компонентов, несоблюдении условий лицензии на добычу полезных ископаемых,
непроведении надлежащего и полного геологического изучения недр, предваряющего принятие
решений о строительстве горно-добывающих предприятий или подземных сооружений, и т.п.1
1
См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., изм. и доп. /
Под ред. Ю.И. Скуратова, B.M. Лебедева. М., 1997.
В соответствии со ст. 25 Закона РФ «О недрах» застройка площадей залегания полезных
ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с
разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его
территориальных органов и органов государственного горного надзора только при условии
обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической
целесообразности застройки. Порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания
полезных ископаемых определен в постановлении Госгортехнадзора России от 30 августа 1999
г. № 64 «Об утверждении положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей
залегания полезных ископаемых»2.
2
См.: БНА. 1999. №38.
Для применения мер ответственности, предусмотренных в ст. 255 УК РФ, требуется
наступление значительного ущерба от указанных действий. Уголовный кодекс РФ не содержит
определения значительности ущерба, и размер ущерба (значительный он или нет) должен будет
определять суд с учетом всех обстоятельств дела.
Субъективную сторону рассматриваемого деяния составляет умысел.
Виновные граждане, достигшие 16-летнего возраста и совершившие преступления по ст.
255 УК РФ, наказываются штрафом либо лишением права занимать определенные должности
или заниматься определенной деятельностью, либо исправительными работами.
Гражданско-правовая ответственность установлена в ГК РФ и выражается в
возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения законодательства о недрах.
Отдельные особенности возмещения причиненного ущерба (вреда) отражены в ст. 51 Закона «О
недрах». В соответствии с ч. 1 ст. 51 Закона РФ «О недрах» вред, причиненный пользователю
недр в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов государствен-
ной власти, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр
или создании условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего
пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств предприятий,
учреждений, организаций, граждан, средств соответствующих бюджетов.
Часть 2 ст. 51 упомянутого Закона предусматривает, что вред, причиненный государству в
результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых
участков месторождений полезных ископаемых, а также иных действиях, которые привели к
порче месторождения или созданию условий, частично или полностью исключающих
возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных
средств пользователя недр. Подлежит возмещению также вред, причиненный государству в
случае, если участок недр не передан в пользование. Размер вреда определяется федеральным
органом управления государственным фондом недр.
Вершило Н.Д. К вопросу о реализации законодательства в области недропользования (на
примере Саратовской области) // Экологическое право. 2006. № 4.
Вознесенская H.H. Соглашения о разделе продукции в сфере нефтедобычи. М., 1997.
Дудиков М.В. О пользовании недрами иностранными юридическими лицами //
Юридический мир. 2006. № 7.
Калинин И.Б. Правовое регулирование ресурсопользования. Томск, 2000.
Клюкин Б.Д., Теплое О.М. Концепция развития горного законодательства / Правовая
реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.
Краюшкина Е.Г. Правовое регулирование отношений по восстановлению земель,
нарушенных в процессе недропользования // Государство и право. 1998. № 12.
Лисковец Б.А. Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных
ископаемых в СССР. М., 1960.
Мухитдинов Н.Б. Горные правоотношения в СССР: Автореф. дис. докт. юрид. наук.
Алма-Ата, 1973.
Платонова Н. Проблемы законодательного регулирования соглашений о разделе
продукции // Хозяйство и право. 1998. № 3, 4.
Хаустов Д. В. Проблемы соотношения водного законодательства и законодательства о
недрах при регулировании добычи подземных вод // Экологическое право. 2005. № 1.
Глава 20.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ ЛЕСОВ
Лес — это экологическая система и природный ресурс, выполняющие средообразующие,

водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные
функции.
Лесной фонд занимает 64,6% площади всех земель РФ, лесные земли составляют 72,4%,
что превышает среднемировой показатель (27%) и показатель таких лесных стран, как Канада
(42%), Бразилия (40%), США (32%), и свидетельствует о большой экономической ценности
лесов нашей страны. Леса оказывают огромное воздействие на экологическое состояние
природных комплексов.
Из лесных земель покрыты ценными хвойными породами — 508,7 млн га,
твердолиственными породами (дуб, бук и др.) — 17,5 млн га. Общий запас древесины
составляет 76,6 млн м3, в том числе в спелых и перестойных лесах — 42 млрд м3.
Лесистость территории России составляет 45,4%. Она неравномерно распределена на
территории страны и зависит от климатических и антропогенных факторов. Наибольшие
значения лесистости (более 80%) отмечены в подзоне средней тайги Пермского края и
Республики Коми, Центральной Сибири. Наиболее малолесные районы (лесистость менее 1%)
— Республика Калмыкия, некоторые территории Ставропольского края, Астраханской,
Ростовской и Волгоградской областей — расположены в аридной зоне европейской части
России.
В настоящее время в лесном хозяйстве накопились проблемы, от решения которых
зависит эффективное и рациональное использование лесных ресурсов страны при безусловном
сохранении глобальной экологической значимости российского леса.
Как было констатировано в Федеральной целевой программе «Экология и природные
ресурсы России (2002—2010 годы)», лесной потенциал России (а это 22% лесных ресурсов
планеты) используется недостаточно. По сравнению с началом 1990-х гг. объем заготовок
древесины снизился более чем в два раза, что привело к накоплению перестойной части лесов с
одновременным снижением их качества, возросла опасность массовых вспышек болезней леса
и лесных пожаров. В последние годы резко уменьшилась площадь лесного фонда, занимаемая
такими ценными твердолиственными породами, как ясень на Дальнем Востоке, дуб и бук в
районах Северного Кавказа, а также хвойными лесами в северных и дальневосточных районах
страны.
Среди проблем лесного хозяйства в настоящее время наиболее острыми являются:
обеспечение своевременного восстановления не покрытых лесом земель лесного фонда,
сгоревших и вырубленных лесов, особенно в европейской части страны, восстановление
ценных твердолиственных насаждений (высокоствольных дубрав);
обеспечение охраны лесов от пожаров, защита их от вредителей. Только в 2000 г. леса
выгорели на площади 1,2 млн га, что выше уровня 1999 г. на 70%, а очагами вредителей и
болезней было охвачено более 8,2 млн га леса (рост в 3 раза);
повышение показателей использования основного лесного ресурса и запасов спелых и
перестойных лесов.
Более половины всех лесов России произрастает на вечномер-злотных почвах (Сибирь и
Дальний Восток) в условиях сурового климата, что определяет их низкую продуктивность и
фрагментарность. Лишь 45% площади лесов доступно для эксплуатации, но преобладающая их
часть (на севере европейской части России, Урале и вдоль Транссибирской магистрали)
значительно истощена в результате интенсивной эксплуатации в течение прошлого столетия.
Экономическая доступность спелых лесов еще более низкая. Так, доля продуктивных спелых и
перестойных хвойных древостоев не превышает 16%, а доля малопродуктивных древостоев
достигает 80%.
Отношения в области использования, охраны, зашиты и воспроизводства лесов являются
лесными отношениями.
Лесные отношения регулируются лесным законодательством РФ и иными нормативными
правовыми актами. Лесное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов
РФ. Лесное законодательство состоит из Лесного кодекса РФ1, других федеральных законов и
принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.
1
С 1 января 2007 г. вступил в силу новый Лесной кодекс РФ. ЛК РФ применяется к
отношениям, возникшим после введения его в действие. Отдельные положения ЛК РФ 1997 г.
продолжат свое действие до 1 января 2009 г.
Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных
насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ,
если иное не установлено Л К РФ, другими федеральными законами.
В соответствии с Л К РФ 1997 г. все леса делились на три группы.
К лесам первой группы относились леса, основным назначением которых являлось
выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных
функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы занимали
20% лесных площадей и включали: запретные полосы лесов по берегам рек, озер,
водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища
ценных промысловых рыб; противоэрозионные леса; защитные полосы лесов вдоль
железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и
областного значения; государственные защитные лесные полосы; ленточные боры и др.
Леса второй группы составляли около 6% лесного фонда России и включали: леса в
регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей;
леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и
иные функции; леса, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в
регионах с недостаточными лесными ресурсами.
К лесам третьей группы относились леса многолесных регионов, имеющих
преимущественно эксплуатационное значение. Леса третьей группы делились на освоенные и
резервные (не вовлеченные в эксплуатацию, например, вследствие удаленности от
транспортных путей).
Согласно положениям Лесного кодекса РФ 2006 г. леса располагаются на землях лесного
фонда и землях иных категорий: населенных пунктов, землях обороны и безопасности, особо
охраняемых природных территорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов
осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса
располагаются.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются
на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях
иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.
В защитных, резервных и эксплуатационных лесах могут быть выделены особо защитные
участки лесов (берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенные вдоль водных
объектов, склонов оврагов; опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;
заповедные лесные участки; места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения
диких животных и др.), на которых запрещается осуществление деятельности, несовместимой с
их целевым назначением и полезными функциями. Особенности использования, охраны,
защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо защитных участках, установлены в
ст. 107 ЛК РФ и нормативных актах, принимаемых уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти.
В соответствии с приказом Министерства природных ресурсов РФ от 22 февраля 2008 г.
№ 13 1 на особо защитных участках лесов выполнение работ по геологическому изучению недр
и разработке месторождений полезных ископаемых, строительству линий электропередачи,
линий связи, дорог, трубопроводов, других линейных объектов, строительству водохранилищ и
других искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений и специализированных
портов допускается в случае отсутствия других вариантов возможного размещения указанных
объектов. На особо защитных участках лесов не допускается интродукция (введение) видов
(пород) деревьев, кустарников, лиан, других лесных растений, которые не произрастают в
естественных условиях в данном лесном районе.
1 См.: Приказ МПР России от 22 янвря 2008 г. № 13 «Об утверждении особенностей
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах,
лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также
лесов, расположенных на особо защитных участках лесов» // РГ. 2008. 1 марта.
К защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях сохранения
средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и
иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это
использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими
полезными функциями.
С учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются следующие
категории указанных лесов:
1. Леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, - леса,
расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных
парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и
иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях.
В лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников,
запрещается проведение рубок лесных насаждений на лесных участках, на которых
исключается любое вмешательство человека в природные процессы. На иных участках, если
это не противоречит правовому режиму особой охраны территорий государственных
природных заповедников, допускается проведение выборочных рубок лесных насаждений в
целях обеспечения функционирования государственных природных заповедников и
жизнедеятельности проживающих в их пределах граждан. В лесах, расположенных на
территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказни-
ков, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено
правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых
природных территорий.
В лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, за исключением
территорий биосферных полигонов, запрещается использование токсичных химических
препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.
В лесах, расположенных на биосферных полигонах государственных природных
биосферных заповедников в соответствии с их назначением, определенном в положении о
биосферном полигоне, могут использоваться токсичные химические препараты для охраны и
защиты лесов в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также
апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих
окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы.
Лица, которым земельные участки, расположенные на землях особо охраняемых
природных территорий, предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляют
использование лесов, расположенных на таких земельных участках, в соответствии с проектом
освоения лесов и Положением о соответствующей особо охраняемой природной территории.
Лица, которым земельные участки, расположенные на землях особо охраняемых природных
территорий, предоставлены в аренду, осуществляют использование лесов, расположенных на
таких земельных участках, также на условиях договора аренды соответствующего земельного
участка1.
1
См.: Приказ МПР России от 16 июля 2007 г. № 181 «Об утверждении особенностей
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых
природных территориях» // БНА. 2007. № 38 (с послед, измен.).
2. Леса, расположенные в водоохранных зонах. В этих лесах запрещаются проведение
сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для
охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Особенности использования, охраны,
защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, устанавливаются
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
3. Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:
леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников

питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего
пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог
общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ;
зеленые зоны, лесопарки;
городские леса;
леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-
санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
В лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается
проведение сплошных рубок лесных насаждений. Сплошные рубки допускаются, когда
выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои полезные
функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных
лесов и выполняемых ими полезных функций, и случаев установления правового режима зон с
особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие
леса. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты
природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных
лесных насаждений.
В зеленых зонах, лесопарках дополнительно устанавливается запрет на использование
токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;
ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений
полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением
лесных троп, гидротехнических сооружений.
4. Ценные леса:
государственные защитные лесные полосы;
противоэрозионные леса;
леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах,
степях, горах;
леса, имеющие научное или историческое значение;
орехопромысловые зоны;
лесные плодовые насаждения;
ленточные боры.
В ценных лесах запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений за
исключением случая, когда выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений,
утрачивающих свои полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение
целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций.
К эксплуатационным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях
устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других
лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций
лесов.
В эксплуатационных лесах допускается использование лесов всех видов лесопользования,
установленных в гл. 2 ЛК РФ (заготовка древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов,
ведение охотничьего хозяйства и сельского хозяйства, осуществление рекреационной и
научной деятельности и др.).
К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется
осуществлять заготовку древесины. В резервных лесах осуществляются авиационные работы по
охране и защите лесов.
Лесоавиационные работы являются составной частью комплекса мероприятий по охране
лесов от пожаров, защите их от вредных организмов и иных негативных воздействий
природного и антропогенного характера, а также по обеспечению санитарной безопасности в
лесах. Зоны осуществления лесоавиационных работ (территории, в границах которых
осуществляются охрана и защита лесов авиационными методами) определяются Федеральным
агентством лесного хозяйства по согласованию с органами государственной власти субъектов
РФ.
Авиационные работы по охране лесов от пожаров осуществляются на территориях, где
обнаружение и тушение лесных и других ландшафтных (полевых, луговых, тундровых)
пожаров в лесах наземными силами и средствами затруднено либо невозможно. Авиационные
работы по защите лесов проводятся с целью ведения лесопатологического мониторинга,
выявления очагов вредных организмов и иных негативных воздействий природного и антро-
погенного характера, проверки сообщений о появлении указанных очагов на труднодоступных
территориях, уточнения границ этих территорий, а также локализации и ликвидации таких
очагов для обеспечения санитарной безопасности в лесах.
В состав лесоавиационных работ входят: проведение авиационного патрулирования лесов;
проведение профилактических противопожарных мероприятий, в том числе противопожарной
пропаганды; выполнение авиационных работ по тушению лесных пожаров с использованием
парашютно-пожарных и десантно-по-жарных команд и групп, воздушных судов (самолетов-
танкеров, вертолетов с водосливными устройствами и т.д.) и других технических средств, а
также взрывчатых материалов; выполнение поисково-спасательных работ и др.
Особенностью правового режима резервных земель является то, что их использование
допускается после их отнесения к эксплуатационным лесам или защитным лесам.
Отнесение лесов к ценным лесам, к эксплуатационным лесам, резервным лесам,
выделение особо защитных участков леса, а также установление их границ относятся к
полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений.
В зависимости от природно-климатических условий определяются лесорастительные
зоны, в которых расположены леса с относительно однородными лесорастительными
признаками (ле-сорастительноерайонирование). На основе лесорастительного районирования
осуществляется установление лесных районов с относительно сходными условиями
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Лесорастительные зоны и лесные
районы в соответствии с научно обоснованной методологией определяются уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти.
Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 28 марта 2007 г. № 68 был утвержден
перечень лесорастительных зон (зона полупустынь и пустынь, лесостепная, таежная зоны и т.д.)
и лесных районов РФ1.
1
БНА. 2007. № 26; БНА. 2008. № 5.
Возрасты рубок лесных насаждений (возрасты лесных насаждений, устанавливаемые для
заготовки древесины определенной товарной структуры), правила заготовки древесины и иных
лесных ресурсов, правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в
лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами устанавливаются для каждого
лесного района Министерством природных ресурсов и экологии РФ.
Право собственности. Лесное законодательство определяет формы собственности на
лесные участки и лесные насаждения (древесину).
Лесные участки и нелесные земли в составе земель лесного фонда находятся в
федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных
категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Данные земельные
участки могут быть в государственной и муниципальной собственности.
В соответствии со ст. 20 Лесного кодекса граждане и юридические лица, которые
используют леса в установленном порядке для целей, указанных в ст. 25 Л К РФ, приобретают
право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с
гражданским законодательством. Право собственности принадлежит Российской Федерации на
древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного
фонда, для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки
месторождений полезных ископаемых; строительства и эксплуатации водохранилищ, иных
искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных
портов; строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи,
дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработки древесины и иных лесных
ресурсов.
§ 2. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЛЕСОВ
Физические и юридические лица вправе использовать леса с предоставлением или без

предоставления лесных участков с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.
Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального,
непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности и
осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных
функций.
Как и Лесной кодекс РФ 1997 г., Лесной кодекс РФ 2006 г. дает основания выделять два
вида использования лесов (лесопользования): право общего лесопользования (ст. 11) и право
специального лесопользования (ст. 25). В соответствии со ст. 11 граждане вправе бесплатно
находиться в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих
плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пи-
щевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Граждане обязаны соблюдать
правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила
лесо-восстановления и правила ухода за лесами.
При осуществлении права общего использования лесов граждане обязаны соблюдать
запреты, установленные в отношении заготовки и сбора грибов и дикорастущих растений, виды
которых занесены в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ, а также грибов и
дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами.
Право общего использования лесов может быть запрещено или ограничено в лесах,
которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных
территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с
федеральными законами, и только в целях обеспечения: пожарной безопасности и санитарной
безопасности в лесах; безопасности граждан при выполнении работ.
Статья 25 Л К РФ определяет виды специального использования лесов. В целом
использование лесов может иметь различные формы (виды) при условии соблюдения целевого
назначения земель, на которых леса располагаются, а также обеспечения защиты, охраны и
воспроизводства лесов.
1. Заготовка древесины является ведущим видом использования (изъятия) лесных
ресурсов и представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой
лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса
древесины. Исключение составляет заготовка гражданами древесины для целей отопления,
возведения строений и иных собственных нужд, которая предпринимательской деятельностью
не признается. Заготовка древесины осуществляется в эксплуатационных лесах, защитных
лесах, если иное не предусмотрено федеральными законами (например, граждане производят
заготовку древесины для собственных нужд в любых лесах на основании договоров купли-
продажи лесных насаждений).
Рубками лесных насаждений (деревьев, кустарников, лиан в лесах) являются процессы их
спиливания, срубания, срезания. Для заготовки древесины, если иное не установлено лесным
кодексом, допускается осуществление рубок: спелых, перестойных лесных насаждений;
средневозрастных, приспевающих, спелых, перестойных лесных насаждений при вырубке
погибших и поврежденных лесных насаждений, уходе за лесами; лесных насаждений любого
возраста на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и
эксплуатации объектов лесной инфраструктуры, лесоперерабатывающей инфраструктуры, а
также объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (см. ст. 21 ЛК РФ). Порядок
осуществления рубок лесных насаждений определяется правилами заготовки древесины,
правилами санитарной безопасности в лесах, правилами пожарной безопасности в лесах,
правилами ухода за лесами. Правила заготовки древесины установлены приказом
Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 г. № 184 1.
1
БНА. 2007. № 48.
Рубки лесных насаждений осуществляются в форме выборочных рубок или сплошных
рубок. Выборочными рубками являются рубки, при которых на соответствующих землях или
земельных участках вырубается часть деревьев и кустарников. Сплошными рубками
признаются рубки, при которых на соответствующих землях или земельных участках
вырубаются лесные насаждения с сохранением для воспроизводства лесов отдельных деревьев
и кустарников или групп деревьев и кустарников. В защитных лесах сплошные рубки
осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных
насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические,
оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие
сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций.
Осуществление сплошных рубок на лесных участках, предоставленных для заготовки древе-
сины, допускается только при условии воспроизводства лесов на указанных лесных участках.
Федеральными законами могут устанавливаться случаи, при которых запрещаются сплошные
рубки (например, в центральной экологической зоне озера Байкал).
Для заготовки древесины предоставляются в первую очередь погибшие, поврежденные и
перестойные лесные насаждения. Перечень видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка
древесины которых не допускается, устанавливается Правительством РФ.
Запрещается заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку
(допустимый объем изъятия древесины), а также с нарушением возрастов рубок. Возрасты
рубок и порядок исчисления расчетной лесосеки устанавливаются уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти.
Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров
аренды лесных участков, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления
лесного участка — договоров купли-продажи лесных насаждений. Граждане, юридические
лица в целях заготовки древесины вправе осуществлять строительство лесных дорог, лесных
складов, других строений и сооружений, за исключением заготовки древесины гражданами для
собственных нужд.
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к
коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и ведущих
традиционный образ жизни, эти лица имеют право бесплатно осуществлять заготовку
древесины для собственных нужд исходя из нормативов, установленных законами субъектов
РФ.
2. Заготовка живицы представляет собой предпринимательскую деятельность,
связанную с подсочкой хвойных лесных насаждений, хранением живицы и вывозом ее из леса.
Подсочкой лесных насаждений является процесс нанесения на стволы деревьев хвойных пород,
отдельных лиственных пород надрезов, а также процесс сбора живицы, древесных соков.
Заготовка живицы осуществляется в лесах, которые предназначаются для заготовки
древесины. Граждане, юридические лица осуществляют заготовку живицы на основании
договоров аренды лесного участка.
Правила заготовки живицы1, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов2
1
См.: БНА. 2007. № 32.
2
См.: БНА. 2007. № 27
3. Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ранее — так называемые
второстепенные лесные ресурсы) представляют собой предпринимательскую деятельность,
связанную с изъятием, хранением и вывозом соответствующих лесных ресурсов из леса. К
недревесным лесным ресурсам в данном случае относятся пни, береста, кора деревьев и
кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели для новогодних
праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы.
Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд не
являются предпринимательской деятельностью и осуществляются в порядке реализации права
общего лесопользования (ст. 11 Л К РФ).
Граждане, юридические лица осуществляют заготовку и сбор недревесных лесных
ресурсов на основании договоров аренды лесных участков, за исключением заготовки и сбора
гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд. Эти лица — арендаторы —
вправе возводить навесы и другие временные постройки на предоставленных им лесных
участках.
Порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных
нужд устанавливается законом субъекта РФ.
4. Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений представляют
собой предпринимательскую деятельность (за исключением заготовки гражданами для
собственных нужд), связанную с изъятием, хранением и вывозом таких лесных ресурсов из
леса. К таким пищевым лесным ресурсам относятся дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы,
семена, березовый сок и подобные лесные ресурсы.
Граждане, юридические лица осуществляют заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор
лекарственных растений, за исключением заготовки гражданами для собственных нужд, на
основании договоров аренды лесных участков. Лица, осуществляющие заготовку пищевых
лесных ресурсов и сбор лекарственных растений, на предоставленных им лесных участках
вправе размещать сушилки, грибоварни, склады и другие временные постройки.
Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор, лекарственных растений для собственных
нужд осуществляются гражданами в соответствии со ст. 11 Л К РФ (право общего
лесопользования).
В иных случаях граждане и юридические лица осуществляют заготовку пищевых лесных
ресурсов и сбор лекарственных растений на основании договоров аренды лесного участка.
Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений гражданами и
юридическими лицами осуществляется в соответствии с лесс-хозяйственным регламентом
лесничества или лесопарка. Невыполнение лицами, осуществляющими использование лесов,
лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного
расторжения договора аренды лесного участка. Заготовленные пищевые лесные ресурсы и
лекарственные растения являются собственностью арендатора лесного участка.
В районах, загрязненных радиоактивными веществами, заготовка пищевых лесных
ресурсов и сбор лекарственных растений могут быть ограничены или запрещены в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации
Заготовка лекарственных растений допускается в объемах, обеспечивающих
своевременное восстановление растений и воспроизводство запасов сырья. Повторный сбор
сырья лекарственных растений в одной и той же заросли (угодье) допускается только после
полного восстановления запасов сырья конкретного вида растения.
Правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений
установлены приказом Министерства природных ресурсов РФ от 10 апреля 2007 г. №83 1.
Порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений
для собственных нужд устанавливается законом субъекта РФ.
1 См.: БНА. 2007. № 27
5. Использование лесов для ведения охотничьего хозяйства представляет собой
предпринимательскую деятельность, связанную с оказанием услуг лицам, осуществляющим
охоту. Данный вид использования лесов реализуется через предоставление для ведения
охотничьего хозяйства лесных участков, которые признаются охотничьими угодьями. Охота на
лесных участках, предоставленных для ведения охотничьего хозяйства, осуществляется в соот-
ветствии с ФЗ от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и ЛК РФ.
Граждане, юридические лица осуществляют использование лесов для ведения
охотничьего хозяйства на основании договоров аренды лесных участков. На лесных участках,
предоставленных для ведения охотничьего хозяйства, допускается возведение временных
построек и осуществление благоустройства этих лесных участков.
Правила использования лесов для ведения охотничьего хозяйства устанавливаются
законом субъекта РФ.
Этот вид лесопользования включает в себя также использование гражданами лесов для
осуществления любительской охоты и спортивной охоты, которое осуществляется без
предоставления лесных участков в порядке общего лесопользования.
6. Использование леса для ведения сельского хозяйства (сенокошения, выпаса
сельскохозяйственных животных, пчеловодства, северного оленеводства, выращивания
сельскохозяйственных культур и иной сельскохозяйственной деятельности). Правила
использования лесов для ведения сельского хозяйства установлены приказом Министерства
природных ресурсов РФ от 10 мая 2007 г. № 124'.
На лесных участках, предоставленных для ведения сельского хозяйства, допускается
размещение ульев и пасек, возведение изгородей, навесов и других временных построек. Для
ведения сельского хозяйства лесные участки предоставляются гражданам, юридическим лицам
на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, безвозмездного срочного
пользования, а также на праве ограниченного срочного пользования в порядке, установленном
гражданским и земельным законодательством.
7. Использование лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности,
образовательной деятельности научными организациями, образовательными организациями.
Для осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности
лесные участки предоставляются государственным учреждениям, муниципальным
учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим научным организациям,
образовательным организациям — в аренду.
Использование лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности
включает в себя осуществление экспериментальной или теоретической деятельности,
направленной на получение новых знаний об экологической системе леса, проведение
прикладных научных исследований, направленных преимущественно на применение этих
знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач в области
использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
1
БНА. 2007. № 26.
К использованию лесов для осуществления образовательной деятельности относится
создание и использование на лесных участках объектов учебно-практической базы (полигонов,
опытных площадок для изучения природы леса, обучения методам таксации леса, проведения
рубок лесных насаждений, работ по лесовосста-новлению, охране, защите, воспроизводству
лесов и других мероприятий) в области изучения, использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов, иных компонентов природы, объектов необходимой лесной
инфраструктуры для закрепления на практике у обучающихся специальных знаний и навыков.
Земли, нарушенные или загрязненные при использовании лесов для научно-
исследовательской и образовательной деятельности, подлежат рекультивации в срок не более 1
года после завершения соответствующего этапа работ. На участках с нарушенным почвенным
покровом при угрозе развития эрозии почвы должна проводиться рекультивация земель с
посевом трав и (или) посадкой деревьев и кустарников на склонах.
8. Леса могут использоваться для осуществления рекреационной деятельности в целях
организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности. Для
осуществления рекреационной деятельности лесные участки предоставляются
государственным учреждениям, муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное)
пользование, другим лицам — в аренду.
При осуществлении рекреационной деятельности в лесах допускается возведение
временных построек на лесных участках и осуществление их благоустройства. Если в плане
освоения лесов на территории субъекта РФ (лесном плане субъекта РФ) определены зоны
планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство,
реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, на
соответствующих лесных участках допускается возведение физкультурно-оздоровительных,
спортивных и спортивно-технических сооружений.
На лесных участках, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности,
подлежат сохранению природные ландшафты, объекты животного мира, растительного мира,
водные объекты.
9. Создание лесных плантаций и их эксплуатация представляют собой
предпринимательскую деятельность, связанную с выращиванием лесных насаждений
определенных пород (целевых пород), к которым относятся лесные насаждения искусственного
происхождения, за счет которых обеспечивается получение древесины с заданными
характеристиками. Налесных плантациях проведение рубок лесных насаждений и
осуществление подсочки лесных насаждений допускаются без ограничений.
Лесные плантации могут создаваться на землях лесного фонда и землях иных категорий.
Гражданам, юридическим лицам для создания лесных плантаций и их эксплуатации лесные
участки предоставляются в аренду в соответствии с ЛК РФ, земельные участки — в
соответствии с земельным законодательством.
10. Выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных
растений представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с получением
плодов, ягод, декоративных растений, лекарственных растений и подобных лесных ресурсов.
Правила использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных
растений, лекарственных растений установлены приказом Министерства природных ресурсов
РФ от 10 апреля 2007 г. № 85 1.
1
БНА. 2007. № 27.
Граждане, юридические лица осуществляют выращивание лесных плодовых, ягодных,
декоративных растений, лекарственных растений на основании договоров аренды лесных
участков. На лесных участках, используемых для выращивания лесных плодовых, ягодных,
декоративных растений, лекарственных растений, допускается размещение временных
построек.
Для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных
растений используют, в первую очередь, нелесные земли из состава земель лесного фонда, а
также необлесившиеся лесосеки, прогалины и другие, не покрытые лесной растительностью
земли, на которых невозможно естественное возобновление леса до посадки на них лесных
культур; земли, подлежащие рекультивации (выработанные торфяники и др.).
Использование лесных участков, на которых встречаются виды растений, занесенные в
Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ, для выращивания лесных плодовых, ягодных,
декоративных растений, лекарственных растений запрещается в соответствии с
законодательством. Запрещается использование для выращивания лесных плодовых, ягодных,
декоративных растений и лекарственных растений защитных лесов и особо защитных участков
лесов.
11. Использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для
разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии со ст. 21 Л
К РФ, регулирующей отношения по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов, не
связанных с созданием лесной инфраструктуры.
Для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений
полезных ископаемых, за исключением работ по геологическому изучению недр на землях
лесного фонда, выполнение которых не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений,
лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности,
предоставляются в аренду. Работы по геологическому изучению недр на землях лесного фонда,
выполнение которых не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений, осуществляются
на основании разрешений органов государственной власти, органов местного самоуправления в
пределах их полномочий.
В целях размещения объектов, связанных с выполнением работ по геологическому
изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, используются, прежде
всего, нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель — участки
невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых
произрастают низкополнотные и наименее ценные лесные насаждения. Использование иных
лесных участков для указанных целей допускается в случае отсутствия других вариантов
возможного размещения объектов, связанных с выполнением работ по геологическому
изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых.
Использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных
искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений,
специализированных портов. Лесные участки для указанных целей используются согласно
положениям водного законодательства.
Использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий
электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов.
В целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов используются,
прежде всего, нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель — участки
невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых
произрастают низкополнотные и наименее ценные лесные насаждения. Использование иных
лесных участков для указанных целей допускается в случае отсутствия других вариантов
возможного размещения линейных объектов.
Земли, нарушенные или загрязненные при использовании лесов для строительства,
реконструкции и эксплуатации линейных объектов, подлежат рекультивации в срок не более 1
года после завершения соответствующего этапа работ. По всей ширине трасс ЛЭП или линий
связи на участках с нарушенным почвенным покровом при угрозе развития эрозии должна
проводиться рекультивация земель с посевом трав и (или) посадкой кустарников на склонах.
В последних двух случаях использование лесов осуществляется согласно ст. 21 Л К РФ, и
лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности,
предоставляются гражданам, юридическим лицам для строительства водохранилищ, иных
искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных
портов в порядке, установленном гражданским и земельным законодательством.
14. Использование лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов
представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с производством
лесоматериалов и иной продукции такой переработки. Лесные участки, находящиеся в
государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам,
юридическим лицам в аренду для переработки древесины и иных лесных ресурсов.
Для переработки древесины и иных лесных ресурсов создается лесоперерабатывающая
инфраструктура (объекты переработки заготовленной древесины, биоэнергетические объекты и
другое). Создание лесоперерабатывающей инфраструктуры запрещается в защитных лесах на
особо защитных участках лесов.
15. Леса могут использоваться религиозными организациями для осуществления
религиозной деятельности. Для выполнения организациями своих функций на лесных
участках, предоставленных для осуществления религиозной деятельности, допускается
возведение зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения.
Гражданами и юридическими лицами, осуществляющими использование лесов,
представляется в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах
их полномочий отчет об использовании лесов (информация об объеме изъятых лесных
ресурсов, их товарной структуре, другая информация). Отчеты представляются ежеквартально
не позднее десятого числа месяца, следующего за отчетным кварталом.
На основании ст. 13 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства
лесов допускается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и других).
Объекты лесной инфраструктуры, после того как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а
земли, на которых они располагались, — рекультивации. Лесные дороги могут создаваться при
любых видах использования лесов.
В соответствии со ст. 21 Л К РФ строительство, реконструкция и эксплуатация
объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда
допускаются для: осуществления работ по геологическому изучению недр; разработки место-
рождений полезных ископаемых; использования водохранилищ и иных искусственных водных
объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; использования
линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
переработки древесины и иных лесных ресурсов; осуществления рекреационной деятельности;
осуществления религиозной деятельности. Строительство, реконструкция и эксплуатация этих
объектов на землях иных категорий, на которых расположены леса, допускаются в случаях,
определенных другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих
земель. Земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации
объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, подлежат рекультивации.
В целях строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с
созданием лесной инфраструктуры (за исключением переработки древесины и иных лесных
ресурсов, осуществления рекреационной деятельности или осуществления религиозной
деятельности), допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах
и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и
создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.
Объекты, связанные с осуществлением работ по геологическому изучению недр,
разработки месторождений полезных ископаемых, по истечении сроков выполнения
соответствующих работ подлежат консервации или ликвидации в соответствии с
законодательством о недрах. Гидротехнические сооружения подлежат консервации или
ликвидации в соответствии с водным законодательством.
Использование лесов может ограничиваться только в случаях и в порядке, которые
предусмотрены ЛК РФ, другими федеральными законами. В соответствии с п. 2 ст. 27 Л К РФ
допускается установление следующих ограничений использования лесов: запрет на
осуществление одного или нескольких видов специального использования лесов; запрет на
проведение рубок. Кроме того, использование лесов может быть приостановлено в случаях,
предусмотренных федеральными законами. Приостановление использования лесов в случаях,
предусмотренных КоАП РФ, осуществляется в судебном порядке. В иных случаях
приостановление использования лесов осуществляется органами исполнительной власти,
органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии с федеральными
законами.
По ЛК РФ 1997 г. осуществление лесопользования допускалось только на основании
лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Основанием для выдачи лесорубочного
билета, лесного билета являлся договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного
пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о
результатах лесного аукциона или решение органа государственной власти субъекта РФ.
Лесорубочный билет, ордер, лесной билет выдавались лесопользователю при краткосрочном
пользовании лесным фондом на срок до одного года. Лесорубочный билет, ордер и лесной
билет предоставляли лесопользователю право на осуществление только того вида
лесопользования, который в них указан, в установленном объеме (размере) и на конкретном
участке лесного фонда.
Лесорубочный билет являлся документом, предоставляющим лесопользователю право на
заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов. Основанием для
выдачи лесничеством ордера являлся выданный этому лесничеству лесорубочный билет. На
основании ордера лесопользователем осуществлялись отдельные виды заготовки и вывозка
древесины, заготовка второстепенных лесных ресурсов. Лесной билет являлся документом,
предоставляющим лесопользователю право на осуществление лесопользования, за
исключением заготовки и вывозки древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов.
ЛК РФ 2006 г. не упоминает о лесорубочном билете, ордере, лесном билете. В
соответствии с ФЗ от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса
Российской Федерации» договоры аренды участков лесного фонда и договоры безвозмездного
пользования участками лесного фонда должны быть приведены в соответствие с ЛК РФ до 1
января 2009 г. Для этого пользователи участками лесного фонда должны подать заявления о
переоформлении таких договоров на договор аренды лесного участка или договор
безвозмездного срочного пользования лесным участком. Для приведения названных договоров
в соответствие с ЛК РФ не требуется проведение государственного кадастрового учета лесных
участков. Права арендатора по договору аренды участка лесного фонда до приведения его в
соответствие с ЛК РФ ограничиваются, он не вправе: сдавать арендованный им участок лесного
фонда в субаренду; передавать свои права и обязанности по договору аренды участка лесного
фонда другим лицам (перенаем); отдавать арендные права в залог; вносить арендные права в
качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса
в производственный кооператив.
Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности,
могут предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное
пользование — юридическим лицам, в аренду или безвозмездное срочное пользование —
гражданам. Как можно было заметить, наиболее часто встречающимися основаниями
возникновения права лесопользования по действующему законодательству является договор
аренды лесных участков и договор купли-продажи лесных насаждений (см. также гл. 16
настоящего учебника).
Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование
или в аренду, составляют проект освоения лесов, состав и порядок разработки которого
устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Освоение
лесов предполагает организацию использования лесов, создание и эксплуатацию объектов
лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, проведение мероприятий по охране, защите,
воспроизводству лесов, проведение мероприятий по охране, использованию объектов
животного мира, водных объектов с учетом целевого назначения и функций лесов. Проект
освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе. В соответствии с
проектом освоения лесов ежегодно в компетентные органы государственной власти или органы
местного самоуправления подается заявление об использовании лесов (лесная декларация)
лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или
аренду.
Лица, использующие леса на основании проекта освоения лесов, обязаны осуществлять
уход за лесами — мероприятия, направленные на повышение продуктивности лесов,
сохранение их полезных функций (вырубка части деревьев, кустарников, агро-
лесомелиоративные и иные мероприятия).
По договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для
специального лесопользования. Объектом аренды могут быть только лесные участки, нахо-
дящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный
кадастровый учет. До 1 января 2010 г. допускается предоставление лесных участков в составе
земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета. В последнем
случае производится государственный учет лесных участков в составе земель лесного фонда,
результатом которого является внесение в государственный лесной реестр сведений,
подтверждающих существование таких земельных участков (о местоположении, границах,
площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков). После
проведения государственного учета органами, осуществляющими предоставление лесных
участков, выдается план лесного участка. Для проведения государственной регистрации прав на
такие участки и сделок с ними вместо кадастрового плана или кадастрового паспорта
предоставляются планы лесных участков. Права арендатора по распоряжению участком
лесного фонда или лесным участком ограничены (он не может сдать участок в субаренду,
передать свои права третьим лицам и т.п.).
собственности, заключается на срок от одного года до сорока девяти лет для выполнения работ
по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, для
строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также
гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, ре-
конструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и
других линейных объектов. В остальных случаях — на срок от десяти до сорока девяти лет (см.
ст. 72 Л К РФ). Срок договора аренды лесного участка определяется в соответствии со сроком
разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом.
Поскольку договор аренды лесного участка может быть только срочным, то требуется его
государственная регистрация.
Арендатор, надлежащим образом исполнивший договор аренды лесного участка,
находящегося в государственной или муниципальной собственности, по истечении его срока
имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок. Договор
аренды лесного участка заключается на предельный срок, установленный ст. 72 Л К РФ, с
изъятием или без изъятия лесных ресурсов.
Размер арендной платы определяется на основе минимального размера арендной платы,
который зависит от вида договора аренды лесного участка. При использовании лесного участка
с изъятием лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как
произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных
ресурсов на арендуемом лесном участке. При использовании лесного участка без изъятия
лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки
платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка.
Для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, собственности
субъекта РФ, муниципальной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов
и ставки платы за единицу площади лесного участка устанавливаются соответственно
Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного
собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого
договора, за исключением следующих случаев:
использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для
разработки месторождений полезных ископаемых;
использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных
искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных
портов;
использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий
электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
реализация приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.
По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных
насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной
собственности. В договоре купли-продажи лесных насаждений указываются местоположение
лесных насаждений (лесной квартал и (или) лесо-таксационный выдел) и объем подлежащей
заготовке древесины. Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может
превышать один год.
Плата по договору купли-продажи лесных насаждений, за исключением платы по
договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, определяется на основе
минимального размера платы. Минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных
насаждений определяется как произведение ставки платы за единицу объема древесины и
объема подлежащей заготовке древесины. Ставки платы за единицу объема древесины, заго-
тавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов
РФ, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ,
органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Плата по
договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд определяется по ставкам,
устанавливаемым органами государственной власти субъектов РФ.
Договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по
продаже права на заключение такого договора, за исключением:
• заключения договора, в котором содержатся элементы государственного или
муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и
договора купли-продажи лесных насаждений (ст. 19 ЛК РФ);
• заготовки гражданами древесины для собственных нужд.
Граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд
в порядке, установленном органами государственной власти субъектов РФ.
К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах
купли-продажи, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено Л К РФ.
Аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка,
находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение
договора купли-продажи лесных насаждений проводятся путем повышения начальной цены
предмета аукциона. В случае, если договор аренды лесного участка, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, не был заключен по результатам аукци-
она, допускается проведение аукциона, по результатам которого заключается договор аренды
такого лесного участка, предусматривающий начало срока внесения арендной платы по
истечении первых пяти лет срока договора аренды лесного участка.
Порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного
участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на за-
ключение договора купли-продажи лесных насаждений установлен гл. 8 Л К РФ. При
заключении договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, договора купли-продажи лесных насаждений по результатам
аукциона изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или
по требованию одной из его сторон не допускается.
Распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов РФ, а также
предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное)
пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование и заключение договоров купли-
продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих
аукционов, осуществляют органы государственной власти субъектов РФ (ст. 82, 83 Л К РФ).
Распоряжение федеральными лесными участками и лесными насаждениями, расположенными
на федеральных земельных участках, производят органы субъектов Российской Федерации при
передаче этих полномочий Российской Федерацией. Органы местного самоуправления
уполномочены на распоряжение лесными участками, находящимися в муниципальной
собственности, а также на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений,
расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности (ст. 77, 84 ЛК РФ).
Прекращение права использования леса и лесных участков осуществляется в
добровольном или принудительном порядке. Невыполнение гражданами, юридическими
лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта
освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного
участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного
прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или
безвозмездного срочного пользования лесным участком.
§ 3. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ, ЗАЩИТЫ

ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ
Одним из принципов лесного законодательства и иных регулирующих лесные отношения

нормативных актов является устойчивое управление лесами, в целях сохранения
биологического разнообразия и воспроизводства лесов, повышения их потенциала, обеспечения
охраны и защиты лесов. Управленческие функции в области использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов реализуют органы государственной власти РФ или субъектов РФ,
органы местного самоуправления, полномочия которых определяются в ст. 81-84 Л К РФ.
К органам общей компетенции относятся Правительство РФ, органы исполнительной
власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Основными органами специальной
компетенции являются Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральная служба по
надзору в сфере природопользования, координацию и контроль за их деятельностью
осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии РФ.
Федеральное агентство лесного хозяйства в установленной сфере деятельности
осуществляет установление возраста рубок, организует и обеспечивает в лесах, расположенных
на землях лесного фонда, лесопатологический мониторинг и лесное семеноводство,
осуществляет государственную инвентаризацию лесов, определяет количество лесничеств,
лесопарков, устанавливает их границы и т.д.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере
природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
осуществляет контроль и надзор в области охраны, использования и воспроизводства объектов
животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением
полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ,
а также государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лес-
ничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 ЛК РФ, и (или) в случаях, когда указанные
полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ
и др.
Для обеспечения устойчивого развития территорий производится планирование в области
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Лесное планирование является
основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков, которые
являются основными территориальными единицами управления в области использования,
охраны, защиты, воспроизводства лесов. Количество лесничеств, лесопарков, их границы
Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской
Федерации. В лесном плане субъекта РФ определяются цели и задачи лесного планирования, а
также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения.
Клееному плану субъекта РФ прилагаются карты с обозначением границ лесничеств,
лесопарков, а также зон их планируемого освоения.
Лесной план субъекта РФ утверждается высшим должностным лицом субъекта РФ
(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Состав и порядок подготовки лесного плана субъекта РФ установлены постановлением
Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. № 246'.
Лесной план подготавливается на основе материалов лесоустройства, государственной
инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании,
охране, о защите и воспроизводстве лесов, планов социально-экономического развития
субъекта РФ и документов территориального планирования субъекта РФ. Лесной план
составляется на 10 лет.
Не осуществляется подготовка лесных планов субъектов РФ в отношении лесничеств,
лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения
которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения РФ. Перечень таких
лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов РФ утверждаются Правительством РФ.
Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов,
расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент
лесничества, лесопарка. Лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения
гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту,
воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка.
В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах
лесничеств, лесопарков, устанавливаются:
виды разрешенного использования лесов;
возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их
разрешенного использования;
ограничение использования лесов;
• требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Лесохозяйственный регламент
составляется на срок до десяти
1
лет. Реализация лесохозяйственного регламента в лесничествах и лесопарках
обеспечивается лесничими.
Также необходимым условием планирования использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов является лесоустройство, проводимое в порядке, установленном
Правительством РФ1, на землях лесного фонда и на иных землях, на которых расположены
леса. Лесоустройство включает в себя:
1) проектирование лесничеств и лесопарков;
2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также
особо защитных участков лесов;
3) проектирование лесных участков;
закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков,
эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и
лесных участков;
таксацию лесов (выявление, учет, оценка качественных и количественных характеристик
лесных ресурсов);
проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
1
См.: Постановление Правительства РФ от 18 июня 2007 г. № 377 // СЗ РФ. 2007.
№26. Ст. 3182.
Для проверки состояния лесов, их количественных и качественных характеристик
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти проводится государственная
инвентаризация лесов. Государственная инвентаризация лесов проводится в отношении лесов,
расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, наземными и
аэрокосмическими способами. Порядок проведения государственной инвентаризации лесов
устанавливается Правительством РФ2.
2
См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2007 г. № 407 // СЗ РФ. 2007. №
27. Ст. 3294.
Целями проведения государственной инвентаризации лесов являются:
своевременное выявление и прогнозирование развития процессов, оказывающих
негативное воздействие на леса;
оценка эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;
информационное обеспечение управления в области использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов, а также в области государственного лесного контроля и надзора.
Федеральное агентство лесного хозяйства при инвентаризации лесов осуществляет:
проверку состояния лесов, их количественных и качественных характеристик (площадь лесов,
объемы и прирост древесины, распределение лесов различного целевого назначения по
преобладающим древесным породам лесных насаждений, возрасту и т.д.); выявление и учет
изменений состояния лесов, происходящих в результате негативных воздействий (в том числе
изменений, произошедших в результате воздействия вредных организмов, лесных пожаров,
ветровалов, использования лесов и т.д.), а также причин, приведших к такому изменению. Для
проведения оценки эффективности мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов
выявляются изменения, произошедшие в состоянии лесов после осуществления указанных
мероприятий, а также соответствие этих мероприятий лесному плану субъекта РФ,
лесохозяйственному регламенту и проекту освоения лесов.
Аэрокосмические способы государственной инвентаризации лесов применяются в целях
своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное
воздействие на леса преимущественно в зонах их интенсивного использования. Наземные
способы государственной инвентаризации лесов применяются в целях: определения
количественных и качественных характеристик отдельных лесных участков и сравнения их с
данными, полученными при проведении таксации лесов; проведения оценки эффективности
осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.
Данные о негативном воздействии на леса и нарушениях лесного законодательства,
полученные при проведении государственной инвентаризации лесов и требующие принятия
неотложных мер, в 3-дневный срок с даты их получения направляются в соответствующие
органы государственной власти, органы местного самоуправления, осуществляющие функции
управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также в
органы государственной власти, уполномоченные в области государственного лесного
контроля и надзора.
Обобщенные результаты государственной инвентаризации лесов оформляются в виде
текстовых, табличных и графических (в том числе картографических) материалов и ежегодно
направляются в органы государственной власти, осуществляющие функции управления в
области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также в органы
государственной власти, уполномоченные в области государственного контроля и надзора.
Информационную функцию в области использования, охраны, защиты, воспроизводства
лесов выполняет государственный лесной реестр. Государственный лесной реестр1
представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их
использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках.
1
См.: Постановление Правительства РФ от 24 мая 2007 г. № 318 // СЗ РФ. 2007. № 22.
Ст. 2650.
В государственном лесном реестре содержится документированная информация:
о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены
леса;
о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотак-сационных выделах;
о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах;
об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования
территорий;
о лесных участках;
о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных
ресурсов;
об использовании, охране, о защите, воспроизводстве лесов;
• о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам.
Указанная выше документированная информация в соответствии с п. 4 ст. 91 Л К РФ в
обязательном порядке представляется лицами, осуществляющими использование, охрану,
защиту, воспроизводство лесов, и органами государственной власти, осуществляющими
управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Перечень видов
информации, предоставляемой в обязательном порядке, и условия ее предоставления
установлены приказом Министерства природных ресурсов РФ от 20 июля 2007 г. № 1902.
2
БНА. 2007. № 37.
Документированная информация, содержащаяся в государственном лесном реестре,
относится к общедоступной информации, за исключением информации, доступ к которой
ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа). В течение пяти
рабочих дней уполномоченный орган исполнительной власти предоставляет заинтересованному
лицу выписку из государственного лесного реестра или в письменной форме направляет
заинтересованному лицу мотивированный отказ в предоставлении такой выписки. Отказ может
быть обжалован заинтересованным лицом в судебном порядке. За предоставление выписок из
государственного лесного реестра, как правило, взимается плата. Размер указанной платы и
порядок ее взимания устанавливаются Правительством РФ.
Ведение государственного лесного реестра осуществляется в порядке, установленном
Правительством РФ. Российская Федерация передает органам государственной власти РФ
полномочия по ведению государственного лесного реестра применительно к лесам,
расположенным в границах территории субъекта РФ. Осуществление полномочий может не
передаваться в отношении утвержденных Правительством РФ лесничеств, лесопарков,
расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в
пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения РФ. Устанавливается перечень таких
лесничеств, лесопарков и на территории субъектов РФ.
Важнейшей функцией управления в области использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов является осуществление лесного контроля и надзора. Лесной контроль и
надзор в зависимости от выполняющих их органов подразделяются на государственный и
муниципальный.
Целью государственного лесного контроля и надзора является обеспечение соблюдения
лесного законодательства. Государственный лесной контроль и надзор осуществляются
органами государственной власти в пределах их полномочий, определенных в соответствии со
ст. 81—83 Л К РФ.
К таким органам относятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
и органы исполнительной власти субъектов РФ. Роспри род надзор осуществляет
непосредственно и через свои территориальные органы государственный лесной контроль и
надзор в отношении особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также
в отношении утвержденных Правительством РФ лесничеств и лесопарков, расположенных в
границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает
среднюю плотность населения Российской Федерации. Органы исполнительной власти
субъектов РФ осуществляют государственный лесной контроль и надзор в отношении иных
лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ.
Проведение государственного лесного контроля и надзора осуществляется в форме
проверок в соответствии с планами, утверждаемыми Росприроднадзором, его
территориальными органами или органами исполнительной власти субъектов РФ в
соответствии с их компетенцией, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и
законных интересов юридических лиц и граждан. Внеплановые проверки проводятся: а) для
проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений лесного
законодательства; б) в случае получения от органов государственной власти, органов местного
самоуправления, юридических лиц и граждан информации, подтверждаемой документами и
иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушений лесного
Плановые и внеплановые проверки при осуществлении государственного лесного
контроля и надзора на территориях лесничеств и лесопарков, расположенных на землях
обороны и безопасности, проводятся по согласованию с федеральными органами
исполнительной власти, уполномоченными в области обороны и безопасности.
Должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор
(государственные лесные инспектора), имеют право:
1) пресекать и предотвращать нарушение лесного законодательства;
2) осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства;
составлять по результатам проверок акты и предоставлять их для ознакомления
гражданам, юридическим лицам, осуществляющим использование лесных участков;
давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в
результате проверок нарушений лесного законодательства и контролировать исполнение
указанных предписаний в установленные сроки;
уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих
использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах
проверок соблюдения лесного законодательства и о выявленных нарушениях;
предъявлять гражданам, юридическим лицам требования об устранении выявленных в
результате проверок нарушений;
предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах их компетенции;
осуществлять иные предусмотренные федеральными законами права.
Решения органов исполнительной власти, осуществляющих государственный лесной
контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками лесных
отношений. Указанные решения могут быть обжалованы в судебном порядке. Порядок
осуществления государственного лесного контроля и надзора был утвержден постановлением
Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394'.
На территории муниципального образования лесной контроль и надзор за
использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципальный лесной контроль
и надзор) осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вырубленные, погибшие, поврежденные леса подлежат воспроизводству.
Воспроизводство лесов осуществляется органами государственной власти, органами местного
самоуправления в пределах их полномочий, если иное не предусмотрено ЛК РФ, другими
Воспроизводство лесов осуществляется путем лесовосстановления и ухода за лесами.
Лесовосстановление осуществляется путем естественного, искусственного или
комбинированного восстановления лесов. На лесных участках, предоставленных в аренду для
заготовки древесины, лесовосстановление осуществляется арендаторами этих лесных участков.
Одним из способов воспроизводства лесов является лесное семеноводство. При
воспроизводстве лесов используются улучшенные и сортовые семена лесных растений или,
если такие семена отсутствуют, нормальные семена лесных растений, при этом не допускается
применение нерайонированных семян лесных растений, а также семян лесных растений,
посевные и иные качества которых не проверены.
Уход за лесами представляет собой осуществление мероприятий, направленных на
повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций (вырубка части деревьев,
кустарников, агролесомелиоративные и иные мероприятия). Уход за лесами осуществляется
лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов.
При уходе за лесами осуществляются рубки лесных насаждений любого возраста,
направленные на улучшение породного состава и качества лесов, повышение их устойчивости к
негативным воздействиям и экологической роли. Уход за лесами путем проведения
агролесомелиоративных мероприятий заключается в создании на лесных участках защитных
лесных насаждений, обеспечивающих повышение противоэрозионных, водорегулирующих,
санитарно-гигиенических и иных полезных функций лесов. К иным мероприятиям по уходу за
лесами относятся: реконструкция малоценных лесных насаждений (включая рубки
реконструкции), уход за плодоношением древесных пород (в частности — кедра), обрезка
сучьев деревьев, удобрение лесов, уход за опушками, уход за подлеском, уход за лесами путем
уничтожения нежелательной древесной растительности и другие мероприятия.
В эксплуатационных лесах мероприятия по уходу за лесами направлены на достижение
целей устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и
других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных
функций лесов. В защитных лесах мероприятия по уходу за лесами направлены на достижение
целей сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических,
оздоровительных и иных полезных функций лесов.
Уход за лесами осуществляется в соответствии с лесным планом субъекта РФ,
лесохозяйственным регламентом лесничества (лесопарка), а также проектом освоения лесов.
Для предотвращения водной, ветровой и иной эрозии почв, создания защитных лесов и
иных целей, связанных с повышением потенциала лесов, осуществляется лесоразведение.
Лесоразведение осуществляется на землях, на которых ранее не произрастали леса. К
лесоразведению относятся: облесение нелесных земель в составе земель лесного фонда
(осушенные болота, рекультивированные земли, земли, вышедшие из-под
сельскохозяйственного пользования, овраги и другие), создание защитных лесных насаждений
на землях сельскохозяйственного назначения, землях промышленности, транспорта, землях
водного фонда и на землях других категорий, создание лесных насаждений при рекультивации
земель, нарушенных промышленной деятельностью, а также лесных насаждений в санаторно-
курортных зонах и на других объектах.
Лесоразведение осуществляется созданием искусственных лесных насаждений методами
посадки саженцев, сеянцев, черенков или посева семян. Методы и технологии выполнения
работ по лесоразведению определяются проектами лесоразведения, которые должны содержать
конкретные критерии оценки состояния созданных объектов лесоразведения для признания
работ по лесоразведению завершенными (возраст лесомелиоративных насаждений, средняя
высота деревьев, показатель сомкнутости крон, количество жизнеспособных деревьев и
кустарников на единице площади и другие).
По официальным данным Министерства природных ресурсов РФ лесоразведение должно
производиться на землях сельскохозяйственного назначения. Защита сельскохозяйственных
угодий от эрозии почв, а урожаев - от засух и суховеев с помощью лесных насаждений является
наиболее приемлемым мелиоративным мероприятием. Однако работы в этой области в
настоящее время в стране практически свернуты. Если 20-30 лет назад Рослесхозом как
основным подрядчиком агролесомелиоративных работ ежегодно закладывалось по 100-150 тыс.
га полезащитных лесных полос, насаждений на оврагах, балках, песках и других неудобных
землях колхозов и совхозов, то в 2006 г. было посажено только 5,5 тыс. га защитных
лесонасаждений на землях сельскохозяйственного назначения. По экспертным оценкам,
объемы создаваемых в последние годы защитных лесных насаждений не превышают их ес-
тественную убыль.
Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99 принята федеральная
целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель
сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на
2006-2010 годы». За указанный период предусмотрено создать 118 тыс. га защитных лесных
насаждений. Этого явно недостаточно, основное внимание в программе уделено проведению
гидромелиоративных, агрохимических и культуртехнических мероприятий. Объем
финансирования агролесомелиоративных работ в программе не определен. Функции
государственных заказчиков программы возложены на Минсельхоз России и Росводресурсы,
кроме того, в реализации программы участвует Россельхозакадемия в качестве распорядителя
средств федерального бюджета. С начала аграрных реформ Правительством РФ принимались
три федеральные целевые программы повышения плодородия почв на периоды 1992-1995,
1996-2000, 2002-2005 гг., но ни в одной из них задания по защитному лесоразведению не были
выполнены. Основная причина — недостаточное финансирование, при этом необходимо
отметить, что в 2005-2006 гг. средства из федерального бюджета на агролесомелиоративные
мероприятия Минсельхозом России вообще не выделялись.
В результате реализации мер, предусмотренных Федеральной целевой программой
«Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)», ожидается существенное
улучшение состояния лесного фонда, основными факторами которого являются
лесовосстановление на площади 6900 тыс. га, лесоразведение на площади 160 тыс. га, ввод
молодых лесных посадок в категорию ценных лесных насаждений на площади 9500 тыс. га,
улучшение санитарного состояния лесов на площади 10 400 тыс. га и снижение опасности
лесных пожаров с предотвращением ущерба в размере более 2 млрд. руб. в год. Это позволит
обеспечить подготовку лесосечного фонда под рубки главного и промежуточного лесополь-
зования в объеме до 220 млн. м3 в год, что создаст условия для повышения доходов
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Леса имеют повышенную пожароопасность. Крайне недостаточное финансирование
лесного хозяйства, охраны лесов от пожаров привело к тому, что возросло число крупных
лесных пожаров, которые нередко принимают катастрофический характер. Лесные пожары
остаются одним из наиболее опасных факторов, влияющих на состояние лесных экосистем.
Например, по данным Росстата, в 2006 г. в лесах Российской Федерации возникло 32,5 тыс. по-
жаров с пройденной площадью 2450,2 тыс. га. Наиболее сложная лесопожарная обстановка
была на территории 12 субъектов РФ, где пожарами пройдены значительные площади лесных
земель лесного фонда. Доля пройденной огнем площади лесных земель в этих субъектах
составила 92% общего по стране показателя, в том числе 68% площади пришлось на
Красноярский край, Амурскую и Иркутскую области. Основными причинами возникновения
лесных пожаров явились антропогенные факторы — 86%, в том числе по вине граждан — 68%,
от сельскохозяйственных палов — 17%. Тушение лесных пожаров возложено на субъекты РФ
за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций. После передачи полномочий
субъектам РФ ликвидация лесных пожаров в день обнаружения снизилась с 62,7% в 2006 г. до
47,3% в 2007 г. Охрана лесов включает охрану не только от пожаров, но и от загрязнения и от
иного негативного воздействия.
Защита лесов направлена на выявление в лесах вредных организмов (растений,
животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред
лесам или лесным ресурсам) и предупреждение их распространения, а в случае возникновения
очагов вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, — на их локализацию и
ликвидацию. Защита лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам,
осуществляется в соответствии с ФЗ от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений».
Общая площадь очагов насекомых-вредителей и болезней леса составляет 40-50 тыс. км2.
Самые масштабные очаги массового размножения насекомых-вредителей в России формирует
сибирский шелкопряд, а из болезней леса — корневая губка.
Охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами
местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81—
84 Л К РФ, если иное не предусмотрено лесным кодексом, другими федеральными законами.
В целях охраны и защиты лесов проводятся сбор, анализ и использование информации о
лесопатологическом состоянии лесов, в том числе об очагах вредных организмов, отнесенных к
карантинным объектам (лесопатологический мониторинг), осуществляются авиационные
работы по охране и защите лесов.
На основании ст. 53 ЛК РФ для обеспечения пожарной безопасности в лесах
осуществляются:
противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство, реконструкция и
содержание дорог противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов,
вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов,
прокладка просек, противопожарных разрывов;
создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарные техника
и оборудование, пожарное снаряжение и другие), содержание этих систем, средств, а также
формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности;
мониторинг пожарной опасности в лесах;
разработка планов тушения лесных пожаров;
тушение лесных пожаров;
иные меры пожарной безопасности в лесах.
В целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются:
лесозащитное районирование (определение зон слабой, средней и сильной
лесопатологической угрозы);
лесопатологические обследования и лесопатологический мониторинг;
авиационные работы и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных
организмов;
санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных
насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия);
5) установление санитарных требований к использованию лесов.
Правила пожарной безопасности в лесах, а также правила санитарной безопасности в
лесах устанавливаются Правительством РФ1.
1
См.: Постановление Правительства РФ от 29 июля 2007 г. № 414 (СЗ РФ. 2007. № 28. Ст.
3431); Постановление Правительства РФ от 30 июля 2007 г. №417(СЗ РФ 2007 № 28. Ст. 3432).
§ 4. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут ответственность в

соответствии с законодательством РФ.
Административная ответственность за нарушение лесного законодательства
предусмотрена КоАП РФ и может быть установлена законами субъектов РФ. Кодекс РФ об
административных правонарушениях содержит значительное количество составов
административных проступков:
уничтожение или повреждение знаков особо охраняемых природных территорий,
лесоустроительных и лесохозяйственных знаков (ч. 2 ст. 7.2);
самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков без
специального разрешения (ст. 7.9);
самовольная переуступка права пользования лесным участком, а равно самовольный
обмен лесного участка (ст. 7.10);
сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5);
нарушение порядка предоставления в пользование земельных участков, лесов в
водоохранных зонах и режима их использования (ст. 8.12);
нарушение порядка предоставления лесов для их использования (ст. 8.24);
нарушение правил использования лесов (ст. 8.25);
самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения
сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст. 8.26);
нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами,
правил лесного семеноводства (ст. 8.27);
незаконная рубка, повреждение лесных насаждений либо самовольное выкапывание в
лесах деревьев, кустарников или лиан (ст. 8.28);
уничтожение мест обитания животных (ст. 8.29);
уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов.и пастбищ (ст. 8.30);
нарушение правил санитарной безопасности в лесах (ст. 8.31);
• нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32).
Размеры штрафов за административные правонарушения зависят от вида правонарушения
и совершившего его субъекта (гражданин, должностное или юридическое лицо).
Уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства установлена ст. 260
и 261 УК РФ.
Статья 260 УК РФ была принята для предотвращения незаконной рубки лесных
насаждений. Согласно ч. 1 ст. 260 уголовно наказуемыми признаются: незаконная порубка, а
равно повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений или не отнесенных к
лесным насаждениям деревьев, кустарников и лиан, если эти деяния совершены в значительном
размере. Так, за последние три года, например, в Республике Бурятия более чем в полтора раза
увеличилось число незаконных рубок (с 239 в 2003 г. до 385 в 2005 г.). Возрос этот показатель и
на территории Иркутской области, где в 2003 г. правоохранительными органами было
зафиксировано 670 фактов нелегальной заготовки леса, а в 2005 г. их количество достигло уже
780. При этом более половины фиксируемых преступлений совершается в крупных размерах, а
исполнители их все чаще сплачиваются в организованные группы1.
1
См.: Бородуля Е.В. Роль ОВД в предотвращении преступности в лесной сфере //
Российский следователь. 2006. № 9.
Под незаконной рубкой следует понимать рубку лесных насаждений и не отнесенных к
лесным насаждениям деревьев, кустарников и лиан без лесорубочного билета, ордера или без
договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений, а также
рубку, осуществляемую не на том участке или за его границами, сверх установленного
количества, не тех пород или не подлежащих рубке лесных насаждений и иных деревьев,
кустарников и лиан, до или после сроков рубки, рубку лесных насаждений и иных деревьев,
кустарников и лиан, заготовка древесины которых не допускается постановлением
Правительства РФ от 15 марта 2007 г. № 1622, или после вынесения решения о
приостановлении, ограничении или прекращении деятельности лесопользователя или права
пользования лесным участком.
2
Размер деяния признается значительным, если причиненный ущерб, исчисленный по
установленным таксам, превышает 10000 руб.
Часть 2 ст. 260 УК РФ предусматривает усиление ответственности, если незаконная рубка,
а равно повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений или не отнесенных
клееным насаждениям деревьев, кустарников и лиан совершены: группой лиц; лицом с
использованием своего служебного положения либо в крупном размере (т.е. размер ущерба,
исчисленный по установленным таксам, превышает 100000 руб.).
Деяния, предусмотренные ч. 1 или 2 ст. 260 УК, квалифицируются по части третьей
рассматриваемой статьи, если они совершены в особо крупном размере (т.е. размер ущерба,
исчисленный по установленным таксам, превышает 250 000 руб.), группой лиц по
предварительному сговору или организованной группой.
Кроме изложенного, необходимо иметь в виду и ст. 99, 100 ЛК РФ, согласно которым
лица обязаны возместить вред, причиненный лесам вследствие нарушения лесного
законодательства. Таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам
вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ.
К специальному законодательству по этому вопросу можно отнести таксы для исчисления
размера ущерба, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, за
исключением ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным
насаждениям деревьям, кустарникам и лианам; таксы для исчисления размера ущерба,
причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям,
кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, заготовка древесины
которых допускается, таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесам, в том числе
деревьям и кустарникам, заготовка древесины которых не допускается, методику исчисления
размера вреда, причиненного лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям
деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства,
утвержденные постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. № 273 1 (далее —
постановление № 273).
1
Нормы постановления № 273 распространяют свое действие не только на
лесопользователей и лиц, ведущих лесное хозяйство, но и на иных граждан и юридических лиц
и определяют таксы для исчисления размера ущерба. Размер ущерба, исчисленный в
соответствии с установленными постановлением № 273 таксами, увеличивается: если
нарушение лесного законодательства совершено в защитных лесах и на особо защитных
участках эксплуатационных лесов или защитных лесов, на особо охраняемых природных
территориях, если осуществлены заготовка пищевых лесных ресурсов или сбор лекарственных
растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации и (или) красные
книги субъектов РФ, а также в случае незаконных рубки, уничтожения или повреждения
деревьев и кустарников хвойных пород, осуществляемых в декабре — январе.
Статья 261 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или
повреждение лесных насаждений. Только в 2006 г. в целях стабилизации лесопожарной
обстановки на территории 10 субъектов РФ вводился режим чрезвычайной ситуации, в 22
субъектах РФ — ограничение на посещение лесов населением и въезд в него транспортных
средств. От лесных пожаров погибло 174,9 тыс. га лесов, или 56,2% площади всех погибших
насаждений. На Красноярский край, Амурскую и Иркутскую области пришлось 68%
пройденной огнем площади лесных земель. Основными причинами возникновения лесных
пожаров явились антропогенные факторы — 86%.
Согласно ч. 1 ст. 261 уголовно наказуемыми признаются уничтожение или повреждение
лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или
иными источниками повышенной опасности. Так, основанием для привлечения виновного лица
к ответственности может служить ненадлежащее обращение с источниками воспламенения
вблизи горючих материалов, в эксплуатации технических устройств с неустраненными
дефектами (например, использование в лесу трактора без искрогасителя, оставление без
присмотра непогашенных печей, костров либо невыключенных электроприборов, газовых
горелок и т.п.); несоблюдение мер предосторожности от возникновения лесного пожара
(оставление непотушенным костра, использование на территории леса машин и оборудования
без искрогасителя, оставление без присмотра в лесу легковоспламеняющихся веществ и т.п.).
Объектом преступления являются отношения по охране лесных насаждений (деревьев,
кустарников, лиан в лесах). Поэтому уничтожение или повреждение древесно-кустарниковой
растительности на приусадебных, дачных и садовых участках, питомниках плодовых, ягодных,
декоративных, иных культур и т.п. должно квалифицироваться как общественно опасное
деяние против собственности, и при наличии признаков состава преступления возможно
применение ст. 167 или 168 УК РФ.
Уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений путем поджога,
иным общеопасным способом либо в результате загрязнения или иного негативного
воздействия влечет за собой применение ч. 2 ст. 261 УК РФ.
Вред, причиненный пожарами личности и имуществу гражданина либо юридического
лица, подлежит возмещению по правилам, изложенным в статье 1064 ГК РФ, в полном объеме
лицом, причинившим вред. При этом необходимо исходить из того, что возмещению подлежит
стоимость уничтоженного огнем имущества, расходы по восстановлению или исправлению
поврежденного в результате пожара или при его тушении имущества, а также иные вызванные
пожаром убытки (п. 2 ст. 15 ГК РФ).
Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А.Боголюбова. М.:
Норма — ИНФРА-М, 1997.
Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации (поглавный) / Под ред.
М.Ю. Тихомирова. М., 2007.
Калинин И.Б. Правовое регулирование ресурсопользования. Томск, 2000.
Крассов О.И. Право лесопользования в СССР: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М.,
1991.
Глава 21.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) составляют

предмет правового регулирования водного законодательства. Водное законодательство
отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ и состоит из Водного кодекса РФ1 (ВК
РФ), федеральных законов и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ (ст. 2
ВК РФ).
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2381 (с послел. изм.).
Нормы, регулирующие водные отношения и содержащиеся в иных нормативных актах,
должны соответствовать ВК РФ. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из
представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде
обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических
ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд,
осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права
собственности и иных прав.
Следует учитывать, что водные объекты (например, пруды) могут находиться на землях
не только водного фонда, но и на иных категориях земель, соответственно, отношения по
использованию и охране таких объектов регулируются не только водным законодательством,
но и земельным законодательством. Имущественные отношения, связанные с оборотом водных
объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не уре-
гулированы ВК РФ.
В ст. 3 ВК РФ нашли закрепление принципы водного законодательства, среди которых
особо следует отметить принцип приоритета охраны водных объектов перед их
использованием, принцип значимости водных объектов в качестве основы жизни и
деятельности человека, принцип целевого использования водных объектов, принцип
приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения перед иными целями их использования, принцип гласности осуществления
водопользования, принцип платности использования водных объектов. Перечень принципов
водного законодательства во многом схож с принципами земельного законодательства, пе-
речисленными в ст. 1 ЗК РФ. Ранее действующий ВК РФ (1995 г.) не содержал принципов
водного законодательства, ограничившись перечислением лишь основных принципов
государственного управления в области использования и охраны водных объектов.
В соответствии с положениями ВК РФ (ст. 1) водный объект — природный или
искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение
вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима1. Совокупность водных
объектов в пределах территории РФ составляет водный фонд.
1
Водный режим — изменение во времени уровня, расхода, объема воды в водном
объекте.
В зависимости от особенностей режима, физико-географических, морфометрических и
других особенностей водные объекты подразделяются на два вида: поверхностные и подземные
водные объекты.
Поверхностные водные объекты, к которым относятся: моря или их отдельные части
(проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы);
водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы
подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники. Поверхностные водные объекты имеют
многофункциональное назначение и состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в
пределах береговой линии. Береговая линия (граница водного объекта) определяется для:
моря — по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды
— по линии максимального отлива;
реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера — по среднемноголетнему уровню вод в
период, когда они не покрыты льдом;
пруда, водохранилища — по нормальному подпорному уровню воды;
болота — по границе залежи торфа на нулевой глубине.
Положения ранее действовавшего Водного кодекса РФ 1995 г., рассматривавшего в
качестве единого водного объекта поверхностные воды и покрытые ими и сопряженные с ними
земли (дно и берега водного объекта), являются предпочтительнее приведенных норм В К РФ
2006 г. о составе поверхностных водных объектов. Исходя из современного законодательства, в
состав водного объекта и в состав земель водного фонда не входят береговая полоса и иные
сопряженные с водным объектом земли, обеспечивающие фактическое использование
поверхностных водных объектов. Хотя использование водного объекта почти во всех случаях
предполагает и использование прилегающего к водному объекту земельного участка, например,
береговой полосы.
Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными
водными объектами, если иное не предусмотрено В К РФ. Каждый гражданин вправе иметь
доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и
бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК РФ, другими федеральными законами.
К внутренним морским водам относятся морские воды, расположенные в сторону берега
от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря РФ. Внутренние
морские воды являются составной частью территории РФ (ст. 1 ФЗ от 31 июля 1998 г. № 155-
ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской
Федерации»1).
1
См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833; 2003. № 17. Ст. 1556; 2003. № 27. Ст. 2700; 2003 №
46. Ст. 4444; 2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 46. Ст. 5557.
К территориальному морю РФ относятся прибрежные морские воды шириной 12
морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами международного права и
В ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне
Российской Федерации» упоминается такой объект, как прилежащая зона РФ. Прилежащая зона
представляет собой морской пояс, расположенный за пределами территориального моря и
прилегающий к нему. Его внешняя граница находится на расстоянии 24 морских миль,
отмеренных от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
Прилежащая зона не входит в состав территории РФ, но в ее пределах Россия имеет
юрисдикцию, направленную на предотвращение нарушений таможенных, фискальных,
иммиграционных или санитарных правил, установленных российским законодательством.
От прилежащей зоны следует отличать исключительную экономическую зону РФ —
морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему,
с особым правовым режимом, установленным ФЗ от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об
исключительной экономической зоне Российской Федерации», международными договорами
РФ и нормами международного права. Определение исключительной экономической зоны
применяется также ко всем островам РФ, за исключением скал, которые непригодны для
поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной
деятельности. Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя
граница территориального моря.
Водный кодекс РФ содержит специальную статью, регулирующую отношения по
использованию водохранилищ (см. ст. 45). Водохранилищем является искусственно созданный
водоем для целей водоснабжения населения, орошения земельных участков и т.п.
Особое внимание в указанной статье уделено принятию специальных правил по
использованию данных водных объектов. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ВК РФ использование
водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами использования водных ресурсов
водохранилищ и правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ.
Правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их
использования, в том числе режим наполнения и сработки водохранилищ. Правилами
технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ определяется порядок
использования их дна и берегов. В настоящее время продолжает действовать постановление
Правительства РФ от 20 июня 1997 г. «О порядке эксплуатации водохранилищ»1.
1
СЗ РФ. 1997. №26. Ст. 3054.
К подземным водным объектам относятся: водоносный горизонт— воды,
сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи;
бассейн подземных вод.
В Водном кодексе РФ выделяются и особо охраняемые водные объекты — это природные
водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое,
рекреационное и оздоровительное назначение.
В водном кодексе в качестве общего правила закреплена федеральная собственность на
водные объекты. В собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или
юридического лица могут находиться пруд или обводненный карьер, расположенные в
границах земельного участка, принадлежащего на праве соответствующему лицу (субъекту РФ,
муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу), если иное не
установлено федеральными законами. Право собственности РФ, субъекта РФ, муниципального
образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер
прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий
земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Ранее
действующее законодательство допускало право муниципальной и частной собственности на
любые обособленные водные объекты, к которым могли относиться не только пруды,
обводненные карьеры, но и небольшие по площади озера, не имевшие гидравлической связи с
иными водными объектами. Современное законодательство, как можно уже было заметить,
допускает многообразие собственности исключительно на два вида поверхностных водных
объектов.
Пруды — это небольшие (с площадью акватории не более 1 км2) и неглубокие
искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады. Для пруда
характерны слабый уклон дна, достаточно крутые (в городах нередко бетонированные) берега,
устойчивое к размыву ложе. Обводненный карьер представляет собой заполненную водой
горную выработку, образующуюся при добыче полезных ископаемых открытым способом.
Водное законодательство запрещает такие сделки с прудом или обводненным карьером,
которые не влекут за собой отчуждение соответствующего земельного участка или которые
требуют раздела пруда, обводненного карьера. Такие сделки будут являться ничтожными (ст.
168 ГК РФ).
В ФЗ от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской
Федерации» определены критерии отнесения земельных участков, в границах которых
расположен пруд или обводненный карьер, к федеральной, региональной, муниципальной
собственности. Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный
карьер, являются собственностью РФ, если указанные объекты находятся на территориях двух
и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к
федеральной собственности. Земельные участки, которые не находятся в собственности
Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер,
являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на
территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные
земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ.
Земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан,
юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются
собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на
территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на
территориях муниципальных районов вне границ поселений. К собственности поселений,
городских округов относятся земельные участки, которые не находятся в собственности РФ,
субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых
расположены пруд, обводненный карьер.
Естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращение права собственности
РФ на этот водный объект.
Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о
недрах. В соответствии с Законом РФ «О недрах» недра являются частью земной коры,
расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна
водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и
освоения. Закон РФ «О недрах» регулирует в том числе отношения, возникающие в связи с
использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и
рапу соляных озер и заливов морей. Недра в границах территории РФ, включая подземное
пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы,
являются государственной собственностью.
§ 2. ПРАВО ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Общие положения. Право водопользования можно рассматривать, во-первых, как

субъективное право — совокупность правомочий, принадлежащих гражданам и юридическим
лицам, по использованию водных объектов; во-вторых, как объективное право — совокупность
правовых норм, регулирующих отношения по использованию водных объектов.
Водопользование, или использование водных объектов, определено в ст. 1 ВК РФ как
использование водных объектов для удовлетворения потребностей РФ, субъектов РФ,
муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.
Использование водных объектов представляет собой получение различными способами
пользы от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей указанных
субъектов.
Водопользование возникает только при использовании водных объектов, точнее — воды,
находящейся на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах. Объектом
водопользования является вода в естественном природном состоянии. Когда же происходит
изъятие воды из природной среды, то возникающие по поводу использования такой воды
отношения являются предметом правового регулирования гражданского права.
Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование, водопользование
подразделяется на совместное водопользование и обособленное водопользование (ст. 38 ВК
РФ). Таким образом, законодатель вернулся к выделению совместного водопользования, под
которым понимается использование водного объекта (его части) несколькими
водопользователями, существовавшего в Водном кодексе РСФСР 1972 г. В ВК РФ 1995 г.
подобный вид водопользования прямо не назывался, но в соответствии со ст. 85 водные
объекты или их части могли предоставляться в пользование для удовлетворения одной или
нескольких целей, одному или нескольким водопользователям.
Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях,
находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их
частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных
для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или
муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их
частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления
рыбоводства.
По способу использования водных объектов водопользование подразделяется на:
водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии
возврата воды в водные объекты; водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из
водных объектов без возврата воды в водные объекты; водопользование без забора (изъятия)
водных ресурсов из водных объектов.
Порядок возникновения права водопользования зависит от цели использования водного
объекта и вида водного объекта.
Водный кодекс предусматривает право граждан на доступ к водным объектам общего
пользования (см. ст. 6). По общему правилу поверхностные водные объекты, находящиеся в
государственной или муниципальной собственности, являются общедоступными для
использования их гражданами в личных и бытовых целях. Такое водопользование (общее
водопользование) возможно исключительно гражданами, осуществляется на безвозмездной
основе и для его возникновения не требуется разрешения какого-либо органа государственной
власти или органа местного самоуправления. Законодательством РФ и законодательством
субъектов РФ могут быть установлены запреты на использование водных объектов общего
пользования (например, могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных
судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на
водных объектах, водопой). Информация об ограничении водопользования на водных объектах
общего пользования предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного
самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных
информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также
использованы иные способы предоставления такой информации.
Кроме того, в п. 3 ст. 11 ВК РФ установлены случаи, когда использование водного
объекта физическими лицами, юридическими лицами также допускается без каких-либо
разрешений и оформления письменных договоров. Такое использование также имеет характер
общего водопользования. К таким случаям относится использование водных объектов для:
судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов; осуществления
разового взлета, разовой посадки воздушных судов; забора (изъятия) из подземного водного
объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и
(или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод; забора
(изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также
предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; забора (изъятия)
водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);
забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов,
устройств и технических средств; воспроизводства водных биологических ресурсов;
проведения государственного мониторинга водных объектов и
других природных ресурсов; проведения геологического изучения, а также
геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических,
водолазных работ; рыболовства, рыбоводства, охоты; осуществления традиционного при-
родопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ; санитарного, карантинного и другого контроля;
охраны окружающей среды, в том числе водных объектов; научных, учебных целей; разведки и
добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий
электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а
также болот, расположенных в поймах рек; полива садовых, огородных, дачных земельных
участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу
за сельскохозяйственными животными.
В остальных случаях право пользования поверхностными водными объектами,
находящимися в государственной или муниципальной собственности, физическими,
юридическими лицами возникает на основании договора водопользования или решения о
предоставлении водного объекта в пользование (специальное водопользование). В то же время
цели использования водных объектов в порядке специального водопользования
исчерпывающим образом определены в ст. 11 ВК РФ. В отличие от ВК РФ 1995 г. ВК РФ 2006
г. не предусматривает лицензирование водопользования1. Право пользования прудом,
обводненным карьером, принадлежащим на праве собственности частным лицам, возникает на
основании юридических фактов, предусмотренных гражданским законодательством (сервитут,
договор аренды водного объекта, договор безвозмездного строчного пользования водным
объектом и т.п.).
1
В отдельных случаях для получения права на использование водных объектов требуется
лицензия: для использования подземных водных объектов или поверхностных водных объектов
для разведки и добычи полезных ископаемых (лицензия на пользование недрами), пользования
водными объектами в связи с охотой (лицензия на пользование животным миром) и
использования водными объектами, содержащими природные лечебные ресурсы.
На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной
собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований,
предоставляются в пользование для: забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных
водных объектов; использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных
целей; использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей
производства электрической энергии. Договор водопользования предполагает передачу
водопользователю (физическому или юридическому лицу) водного объекта в целом или его
части в пользование за плату. Хотя договор водопользования имеет много общего с договором
аренды, рассматриваемый договор не предполагает передачу предмета договора во владение
(как это может иметь место при аренде недвижимого имущества). К договору водопользования
применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено
Водным кодексом и не противоречит существу договора водопользования (см. п. 2 ст. 12 ВК
РФ). В то же время, поскольку водный объект - это также и соответствующий земельный
участок, нельзя исключать применения в данном случае и положений земельного кодекса об
аренде земельных участков.
Договор водопользования оформляется письменно и признается заключенным с момента
его государственной регистрации в государственном водном реестре. Предельный срок
предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования не
может составлять более чем двадцать лет. Договор водопользования, заключенный на срок
более 20 лет, считается заключенным на срок, равный предельному сроку договора во-
допользования.
В соответствии со ст. 13 ВК РФ к существенным условиям договора водопользования
относятся:
сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в
пределах которых предполагается осуществлять водопользование;
срок действия договора водопользования;
размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения
данной платы';
порядок прекращения пользования водным объектом или его частью;
ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий.
При предоставлении поверхностного водного объекта для забора водных ресурсов
договор водопользования также должен содержать условие, определяющее цель, виды и
условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора
(изъятия) водных ресурсов). Отсутствие хотя бы одного из названных выше существенных
условий влечет незаключенность договора водопользования, он не имеет юридической силы.
Учитывая то значение, которое законодатель придает согласованию существенных условий
договора, и включение в ВК РФ статьи 18 (ответственность сторон договора водопользования),
представляется сомнительным включение в их круг условия об ответственности сторон
договора водопользования за нарушение договорных условий.
К договору водопользования прилагаются материалы в графической форме (в том числе
схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а
также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним.
Договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе
для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных
Правительством РФ, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право
заключения такого договора. Порядок подготовки и заключения договора водопользования
относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, форма примерного договора водопользования и порядок проведения аукциона
на право заключить договор водопользования утверждаются Правительством РФ.
Водное законодательство устанавливает довольно жесткие последствия нарушения
договора водопользования. Несвоевременное внесение водопользователем платы за
пользование водным объектом влечет за собой уплату пеней в размере одной стопятидесятой
действующей на день уплаты пеней ставки рефинансирования Центрального банка РФ, но не
более чем в размере двух десятых процента за каждый день просрочки. За забор (изъятие)
водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем
забора (изъятия) водных ресурсов, водопользователь обязан уплатить штраф в пятикратном
размере ставки платы за пользование водным объектом. Кроме этого, виновное лицо может
быть привлечено и к административной ответственности в виде штрафа «за нарушение правил
водопользования при заборе воды» (ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ).
Решение о предоставлении водного объекта в пользование принимается Правительством
РФ, если водный объект находится в федеральной собственности и предоставляется в
пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исполнительные
органы государственной власти или органы местного самоуправления предоставляют в
пользование водные объекты для:
обеспечения обороны страны и безопасности государства;
сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;
размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;
размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных
систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий
связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;
разведки и добычи полезных ископаемых;
проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с
изменением дна и берегов водных объектов;
подъема затонувших судов;
сплава древесины в плотах и с применением кошелей;
забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного
назначения (в том числе лугов и пастбищ);
организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан
пожилого возраста, инвалидов.
Предоставление в пользование для вышеуказанных целей водохранилищ, перечень
которых устанавливается Правительством РФ, или частей таких водохранилищ, а также морей
или их отдельных частей осуществляется на основании решения Федерального агентства
водных ресурсов или его территориального органа. В остальных случаях предоставление в
пользование водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на
территории субъекта РФ, а также водных объектов, находящихся в собственности субъекта РФ,
осуществляется на основании решения органа исполнительной власти субъекта РФ, а водных
объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, — на основании
решения органа местного самоуправления.
Требования, предъявляемые к содержанию решения о предоставлении водного объекта в
пользование, определены в ст. 22 ВК РФ. Решение о предоставлении водного объекта в
пользование принимается в порядке, установленном ст. 23 ВК РФ. Правила подготовки и
принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование утверждены
постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 844'.
Физическое лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель,
заинтересованные в предоставлении ему водного объекта в пользование, обращаются в
территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов с запросом о предоставлении
сведений о водном объекте, содержащихся в государственном водном реестре. На основании
сведений о водном объекте, содержащихся в государственном водном реестре, лица обраща-
ются с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование и требуемыми
документами в компетентный орган по месту расположения водного объекта.
Исполнительный орган или орган местного самоуправления в срок не более 30 дней с
даты поступления документов:
рассматривает представленные заявителем документы на предмет их соответствия
требованиям, установленным настоящими Правилами, с оценкой их полноты и достоверности,
а также соответствия условий осуществления намечаемых водохозяйственных мероприятий и
мероприятий по охране водного объекта требованиям водного законодательства;
выполняет расчет параметров водопользования;
определяет условия использования водного объекта;
обеспечивает согласование условий водопользования с заинтересованными
исполнительными органами государственной власти по вопросам, отнесенным к их
компетенции;
рассматривает и оценивает возможность использования водного объекта для заявленной
цели.
В случае предоставления в пользование водного объекта для обеспечения обороны
страны и безопасности государства по результатам рассмотрения документов и выполнения
названных выше процедур территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов
подготавливает соответствующее предложение, направляет документы с обосновывающими
материалами в указанное агентство и уведомляет об этом заявителя. Федеральное агентство
водных ресурсов в течение 20 дней с даты поступления указанных документов и
обосновывающих материалов рассматривает предложение, готовит проект акта Правительства
РФ и представляет его с необходимыми документами и обосновывающими материалами в
Министерство природных ресурсов РФ.
В случае необходимости проведения проверки представляемых территориальным
органом Федерального агентства водных ресурсов документов и обосновывающих материалов
срок подготовки проекта акта Правительства РФ и его представления в Министерство
природных ресурсов и экологии РФ может быть увеличен, но не более чем на 10 дней.
Министерство природных ресурсов РФ в 15-дневный срок с даты получения проекта акта
Правительства РФ вносит его в установленном порядке в Правительство РФ после
необходимых согласований с руководителями заинтересованных федеральных органов
исполнительной власти или возвращает заявителю представленные им документы с
обоснованием причин возврата.
Исполнительный орган или орган местного самоуправления принимает решение о
предоставлении в пользование водного объекта или направляет заявителю мотивированный
отказ в течение 30 дней с даты получения документов. Отказ в предоставлении водного объекта
в пользование может быть обжалован в судебном порядке.
К решению о предоставлении водного объекта в пользование прилагаются материалы в
графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений,
расположенных на водном объекте, зон с особыми условиями их использования) и
пояснительная записка.
ВК РФ 1995 г. по-другому определялись виды водопользования, где выделялось общее,
специальное и особое водопользование. Общим признавалось водопользование без применения
сооружений, технических средств и устройств, которое могло осуществляться частными
лицами без получения лицензии на водопользование. Специальным являлось водопользование с
применением сооружений, технических средств и устройств, которое могло осуществляться
частными лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев
использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для
разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Особым признавалось водопользование
исключительно для государственных или муниципальных нужд, без допуска к нему частных
лиц (ср. с п. 2 ст. 38 ВК РФ).
Содержание права водопользования включает правомочия владения, пользования водным
объектом. Одним из принципов водного законодательства является принцип целевого
использования водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или
нескольких целей. Водные объекты используются для целей питьевого и хозяйственно-
бытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства
электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных
предусмотренных ВК РФ целей.
Общие права и обязанности пользователей водными объектами закреплены в ст. 39, 42
ВК РФ. Специальные права и обязанности могут быть предусмотрены в иных нормативных
актах или договорах. Так, лицо, владеющее водным объектом, в пределах которого
располагается объект археологического наследия, и обеспечившее выполнение работ по
сохранению данного объекта, имеет право на уменьшение установленной арендной платы на
сумму произведенных затрат или части затрат; порядок предоставления указанной компенсации
и ее размер определяются договором аренды (ст. 14 ФЗ «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).
Водопользователь, надлежащим образом исполнявший свои обязанности по договору
водопользования, по истечении срока действия договора водопользования имеет
преимущественное перед другими лицами право на заключение договора водопользования на
новый срок, за исключением случая, если договор водопользования был заключен по
результатам аукциона. Для реализации этого права водопользователь обязан уведомить в пись-
менной форме орган государственной власти или орган местного самоуправления, с которым у
водопользователя заключен договор, о желании заключить договор водопользования на новый
срок не позднее чем за три месяца до окончания срока действия этого договора. Нарушение
обязанности водопользователем по предварительному письменному уведомлению
компетентного органа о своем желании заключить договор водопользования на новый срок
влечет за собой прекращение права преимущественного заключения договора водопользователя
на новый срок.
Водопользователь с согласия исполнительного органа государственной власти или органа
местного самоуправления, с которым он заключил договор водопользования, вправе передавать
свои права и обязанности по договору водопользования другому лицу, за исключением прав и
обязанностей по договору водопользования в части забора (изъятия) водных ресурсов из
поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу осуществляется в
соответствии с гражданским законодательством (см. гл. 24 ГК РФ). Права и обязанности по
договору водопользования считаются переданными после регистрации в государственном
водном реестре.
Заявление водопользователя о даче согласия на передачу прав и обязанностей по
договору водопользования другому лицу должно быть рассмотрено исполнительным органом
государственной власти или органом местного самоуправления не позднее чем через тридцать
дней со дня получения такого заявления. Отказ в даче согласия на передачу прав и
обязанностей по договору водопользования другому лицу может быть обжалован в судебном
порядке.
Использование отдельных водных объектов или их частей может быть приостановлено
или ограничено в случае: угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека;
возникновения радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или
техногенного характера; причинения вреда окружающей среде; в иных предусмотренных
федеральными законами случаях. Например, в соответствии со ст. 55 Конституции РФ права
могут быть ограничены для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
Приостановление водопользования в случаях, предусмотренных КоАП РФ об
административных правонарушениях, осуществляется в судебном порядке. КоАП РФ
предусматривает административное приостановление деятельности индивидуальных
предпринимателей или юридических лиц на срок до девяноста суток за нарушение режима
использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах (ч. 2 ст. 8.12); невыполнение
или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их
водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования (ч. 2 ст. 8.13);
нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных
вод в водные объекты (ч. 1 ст. 8.14); нарушение норм и правил безопасности при
проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте,
реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения (ст.
9.2). В иных случаях приостановление водопользования осуществляется исполнительными
органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их
компетенции в соответствии с федеральными законами.
Ограничение водопользования устанавливается нормативными правовыми актами
исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления или решением суда.
Прекращение права водопользования может иметь добровольный или принудительный
характер. Основания прекращения права водопользования определяются гражданским
законодательством и водным кодексом. Право пользования подземными водными объектами
прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах
(например, в результате возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные
действия и др.), ликвидации субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были
предоставлены в пользование).
Водное законодательство устанавливает обстоятельства, при наступлении которых
возможно прекращение права водопользования в принудительном порядке. По решению суда
право водопользования может быть прекращено при: нецелевом использовании водного
объекта; использовании водного объекта с нарушением законодательства РФ; неиспользовании
водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении
водного объекта в пользование сроки.
Исполнительными органами государственной власти или органами местного
самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами может
быть принято решение о принудительном прекращении права пользования водными объектами
в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или
муниципальных нужд. Предъявлению требования о прекращении права пользования водным
объектом должно предшествовать вынесение предупреждения исполнительным органом
государственной власти или органом местного самоуправления, форма которого
устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной
власти.
При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан:
прекратить в установленный срок использование водного объекта;
обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений,
расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с
прекращением использования водного объекта.
Цели использования водных объектов. Принципом водного законодательства является
принцип приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-
бытового водоснабжения перед иными целями их использования, т.е предоставление их в
пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов. В
соответствии с ц. 4 ст. 43 ВК РФ на территориях, на которых отсутствуют поверхностные
водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о
недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не
связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
Водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения, в том числе водные объекты, расположенные в черте городских и сельских
поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических
факторов вредного воздействия на человека.
Для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться
защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные
объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-
эпидемиологических заключений. Санитарно-эпидемиологические заключения о пригодности
водных объектов к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению выдают главные
государственные санитарные врачи РФ, субъектов РФ, главные санитарные врачи городов,
районов и их заместители.
Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе
предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ,
микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами.
Разрешение на использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при
наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта
санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного
объекта (ст. 18 ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения»).
Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения, устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с
законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Так, зоны сани-
тарной охраны устанавливаются на всех водопроводах независимо от их ведомственной
принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. На
территории зоны санитарной охраны выделяются три пояса: первый пояс (строгого режима)
включает территорию расположения водозаборов, площадок расположения водозаборов,
площадок расположения всех водопроводных сооружений и водопроводащего канала. Первый
пояс обеспечивает защиту места водозабора и водозаборных сооружений от загрязнений и
повреждений. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию,
предназначенную для повреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом
поясе устанавливается специальный правовой режим.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие эксплуатацию
централизованных, нецентрализованных, домовых распределительных, автономных систем
питьевого водоснабжения населения и систем питьевого водоснабжения на транспортных
средствах, обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем
санитарным правилам.
Многие населенные пункты, в том числе 76 городов с населением более 250 тыс. жителей,
используют для водоснабжения поверхностные, не защищенные от загрязнения воды (Москва,
Санкт-Петербург, Мурманск, Астрахань, Нижний Новгород и др.). Статья 34 В К РФ
предусматривает резервирование источников питьевого водоснабжения на случай
возникновения чрезвычайной ситуации. Такое резервирование осуществляется органами
государственной власти субъектов РФ в целях обеспечения питьевой водой граждан,
проживающих в городах и других населенных пунктах, водоснабжение которых питьевой
водой обеспечивается преимущественно за счет поверхностных водных объектов или
недостаточно защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов. В качестве
источников питьевого водоснабжения для обеспечения граждан питьевой водой в случае
возникновения чрезвычайной ситуации используются защищенные от загрязнения и засорения
подземные водные объекты с разведанными запасами подземных вод, пригодность которых для
указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений1.
1
См.: Правила резервирования источников питьевого водоснабжения, утв.
постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 // СЗ РФ. 2006. № 48.
Порядок использования подземных водных объектов для целей питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливается законодательством о недрах. В
соответствии с Законом РФ «О недрах» для добычи подземных вод, используемых для питье-
вого водоснабжения, участки недр предоставляются в пользование на срок до 25 лет.
Использование подземных водных объектов подлежит лицензированию.
Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод
осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных водным кодексом и
законодательством в области охраны окружающей среды (т.к. такое использование сопряжено с
вредным воздействием на водный объект). В соответствии со ст. 1 ВК РФ дренажные воды - это
воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты;
сточные воды — это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их
использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории.
Использование водных объектов для сброса сточных и (или) дренажных вод допускается
только на основании решения уполномоченного органа. Статья 44 В К РФ запрещает сброс
сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, содержащие природные лечебные
ресурсы или отнесенные к особо охраняемым водным объектам, а также в водные объекты,
расположенные в границах: зон, округов санитарной охраны источников питьевого и хозяй-
ственно-бытового водоснабжения; первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной)
охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов; рыбоохранных зон,
рыбохозяйственных заповедных зон. Дополнительно к перечисленным объектам ВК РФ 1995 г.
справедливо устанавливал запрет на сброс сточных и (или) дренажных вод в места туризма,
спорта и массового отдыха населения и места обитания ценных и занесенных в Красную книгу
видов животных и растений.
Сброс загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные
объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади является платным. Взимание
платы предусмотрено ФЗ «Об охране окружающей среды», относящим названные сбросы
загрязняющих и иных веществ и микроорганизмов к видам вредного воздействия на
окружающую среду (ст. 16). Базовые нормативы платы за сбросы загрязняющих веществ в вод-
ные объекты по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного
воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья
населения, а также коэффициенты к базовым нормативам для отдельных регионов и бассейнов
рек, учитывающие экологические факторы, природно-климатические особенности территорий,
значимость природных и социально-культурных объектов, установлены постановлением
Правительства от 12 июня 2003 г. № 3441. Внесение платы за загрязнение окружающей
природной среды не освобождает водопользователей от выполнения мероприятий по охране
окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от
возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и
имуществу граждан, экономике загрязнением окружающей природной среды.
1
СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2528; 2005. № 28. Ст. 2876
В соответствии с постановлением Правительства от 29 октября 2002 г. № 777 1 объекты,
способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное
воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ, а
именно объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или
относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы, либо объекты, расположенные на
территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или
удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные
водные объекты, подлежат федеральному экологическому контролю.
1
СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390.
Сброс сточных вод и (или) дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или
запрещен по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами.
Использование водных объектов для целей производства электрической энергии
осуществляется с учетом интересов других водопользователей и с соблюдением требований
рационального использования и охраны водных объектов. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 11 ВК
РФ допускается использование водных объектов для производства электроэнергии без забора
(изъятия) водных ресурсов только на основании договора водопользования.
Использование водных объектов для производства электрической энергии
осуществляется через эксплуатацию гидроэлектростанций. При проектировании, строительстве,
вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений их собственник или
эксплуатирующая организация обязаны составлять декларацию безопасности гидротехнических
сооружений и представлять ее в орган надзора за безопасностью гидротехнических сооружений
на утверждение. Декларация безопасности гидротехнического сооружения является
необходимым условием для его внесения в Российский регистр гидротехнических сооружений.
Водопользователи, эксплуатирующие гидроэнергетические сооружения, обязаны
обеспечить режим сработки и наполнения водохранилищ с учетом приоритета целей питьевого
и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Использование поверхностных водных объектов для целей водного и воздушного
транспорта предполагает их использование в качестве путей сообщения в соответствии с
законодательством о водном транспорте или для взлета, посадки воздушных судов в порядке,
установленном постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 882 1.
1
СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 650.
Правовой режим внутренних водных путей2 определяется в соответствии с Кодексом
внутреннего водного транспорта РФ3. Внутренние водные пути и расположенные на них
гидротехнические сооружения находятся в федеральной собственности и используются в целях
судоходства4 любыми юридическими и физическими лицами. Перечень внутренних водных
путей утверждается Правительством РФ. Строительство и эксплуатация сооружений на
внутренних водных путях, а также добыча нерудных строительных материалов осуществляются
по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем
водном транспорте и государственными речными судоходными инспекциями бассейнов.
2
Внутренние водные пути Российской Федерации — естественные или искусственно
созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или
иным способом и используемые в целях судоходства.
3
СЗ РФ. 2001. № 1 1 . Ст. 1001; 2003. № 14. Ст. 1256; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 27.
Ст. 2711; 2006. № 50. Ст. 5279; 2006. № 52. Ст. 5498; СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3213; 2007. №
50. Ст. 6246.
4
Судоходство — это деятельность, связанная с использованием судов для перевозок
грузов, пассажиров и их багажа, почтовых отправлений, буксировки судов и иных
плавучих объектов, проведения поисков, разведки и добычи полезных ископаемых,
строительства, путевых и т.п. работ, осуществления мероприятий по охране водных
объектов, защите их от загрязнения и засорения, санитарного и другого контроля,
проведения научных исследований, учебных, спортивных и иных целей.
В пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий
поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно
береговую полосу (полоса земли 20 метров) для работ, связанных с судоходством.
Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их
окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее. Не допускается использовать
береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая
деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства. Пользование водными
участками для нужд рыболовства в случае, если такие участки используются для целей
судоходства, допускается по согласованию с бассейновыми органами государственного
управления на внутреннем водном транспорте.
Право пользования береговой полосой не распространяется на особо охраняемые
природные территории, территории гидротехнических сооружений, земельные участки, на
которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных
дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и другие земли,
предусмотренные федеральным законодательством. Пользование береговой полосой в пределах
внутренних водных путей на участках пограничных зон РФ осуществляется в соответствии с
федеральным законодательством и по согласованию с федеральным органом исполнительной
власти в области пограничной службы.
Предоставление земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и
выделение участков акватории внутренних водных путей, строительство на них каких-либо
зданий, строений, сооружений осуществляются в порядке, установленном федеральным
земельным законодательством и федеральным водным законодательством, по согласованию с
бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
Согласно ст. 40 ВК РФ участок земли или поверхность воды с расположенными на нем
зданиями, сооружением и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и
стоянки воздушных судов, является аэродромом. Поверхностный водный объект,
предназначенный для размещения аэродрома, предоставляется в.соответствии с
законодательством РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 11 ВК РФ использование водных объектов для
разового взлета и разовой посадки воздушных судов, а также для судоходства (в том числе
постоянного) не требует заключения договора водопользования или принятия решения
уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование.
Использование водных объектов для сплава древесины должно производиться таким
образом, чтобы не допускать вредного воздействия на водные объекты, их засорение.
Водопользователи, осуществляющие сплав древесины, обязаны регулярно проводить очистку
водных объектов от затонувшей древесины. Сплав древесины в плотах осуществляется и с
применением кошелей.
Сплав древесины без судовой тяги на водных объектах, используемых для судоходства, и
молевой сплав древесины на водных объектах запрещаются.
Водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных
и оздоровительных целей в порядке, установленном законодательством РФ о природных
лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. В соответствии с ФЗ от
23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебных оздоровительных
местностях и курортах» природные лечебные ресурсы — это минеральные воды, лечебные
грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия,
используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные
свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований,
многолетней практики и утверждаются федеральными органами исполнительной власти в
области здравоохранения.
Природные лечебные ресурсы предоставляются юридическим и физическим лицам для
лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха. Минеральные воды могут
использоваться также для промышленного розлива. Предоставление природных лечебных
ресурсов для иных целей допускается в исключительных случаях при наличии положительного
заключения экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы, если это не повлечет
ущерба для курортно-рекреационного потенциала соответствующих территорий.
Использование водных объектов для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта)
осуществляется с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами
местного самоуправления. Использование акватории водных объектов публичного образования,
том числе для рекреационных целей, предполагает заключение договора водопользования. На
основании решения о предоставлении водного объекта, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, используются водные объекты для организованного отдыха
детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.
Использование водного объекта для купания отдельных граждан не требует заключения
договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в
пользование.
В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые
водными объектами и пляжами, могут включаться в состав различных территориальных зон и
не подлежат приватизации. Кроме того, в результате градостроительного зонирования
возможно выделение зон рекреационного назначения (ст. 35 Градостроительного кодекса РФ).
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий,
занятых прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий,
используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и
спортом.
Проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и
эксплуатация зданий, строений, сооружений для рекреационных целей, в том числе для
обустройства пляжей, осуществляются в соответствии с водным законодательством и
законодательством о градостроительной деятельности.
Водные объекты могут использоваться для целей рыболовства и охоты. В данном случае
к регулированию соответствующих отношений применяются нормы различных нормативных
актов.
Согласно ст. 51 ВК РФ допускается осуществление рыболовства в соответствии с
законодательством о водных биологических ресурсах только на водных объектах
рыбохозяйственного значения. В то же время ФЗ от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» предполагается использование
любых водных объектов для этой цели.
Рыболовство — это деятельность по добыче (вылову) водных биологических ресурсов
(рыб, водных беспозвоночных, водных млекопитающих, водорослей, других водных животных
и растений, находящихся в состоянии естественной свободы), а также по их переработке,
транспортировке и хранению. Могут осуществляться следующие виды рыболовства:
промышленное, в том числе прибрежное, рыболовство; рыболовство в научно-
исследовательских и контрольных целях; рыболовство в учебных и культурно-просвети-
тельских целях; рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных
биологических ресурсов; любительское и спортивное рыболовство; рыболовство в целях
обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной
хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока РФ.
Для рыболовства формируется рыбопромысловый участок, состоящий из акватории
водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части. Использование
рыбопромыслового участка осуществляется в соответствии с законодательством о водных
биологических ресурсах и водным законодательством. Пользование рыбопромысловым
участком осуществляется на основании разрешения и договора пользования рыбопромысловым
участком, заключаемого с федеральным органом исполнительной власти в области
рыболовства.
Для целей охоты и ведения охотничьего хозяйства могут использоваться водные объекты
или их части, являющиеся средой обитания объектов животного мира, отнесенных к объектам
охоты. Использование водных объектов для целей охоты и ведения охотничьего хозяйства
осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о животном
мире.
Охота - добыча (включая выслеживание и преследование) объектов животного мира,
отнесенных к объектам охоты в нормативном порядке. Перечень объектов животного мира,
отнесенных к объектам охоты, утверждается Правительством РФ.
Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых
осуществляется в соответствии с водным кодексом и законодательством о недрах.
Использование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых должно
осуществляться в соответствии с решением уполномоченного органа (п. 6 ч. 2 ст. 11 ВК РФ).
При добыче торфа и других полезных ископаемых болото или его часть может утрачивать
режим водного объекта в результате полной или частичной выработки торфа, полной или
частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том
числе подстилающими болото отложениями. После окончания использования болота или его
части проводится их рекультивация преимущественно путем обводнения и искусственного
заболачивания.
Забор (изъятие) водных ресурсов для тушения пожаров допускается из любых водных
объектов без какого-либо разрешения, бесплатно и в необходимом для ликвидации пожаров
количестве. ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» обязывает всех
граждан оказывать содействие в тушении пожаров.
Возможно выделение водных объектов, предназначенных для обеспечения пожарной
безопасности. Использование таких объектов для иных целей запрещается.
Использование водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной
Востока РФ для осуществления их традиционного природопользования является принципом
водного законодательства и может осуществляться представителями коренных малочисленных
народов без письменных договоров и решений уполномоченных органов.
Использование водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной
Востока РФ должно осуществляться в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и
традиционного образа жизни названных народов. Пользование природными ресурсами,
находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и
юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается,
если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природо-
На территориях традиционного природопользования могут выделяться участки земли и
водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и
традиционного образа жизни, в том числе акватории моря для осуществления промысла рыбы и
морского зверя. Лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ, и их общины в местах их традиционного проживания и традиционной
хозяйственной деятельности вправе использовать водные объекты для традиционного
природопользования.
Многие цели водопользования, предусмотренные ст. 11 ВК РФ, остались без
дополнительного правового регулирования в водном кодексе: обеспечение обороны страны и
безопасности государства; размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных соору-
жений; размещение стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;
научные и учебные цели и др. В таких случаях условия использования водных объектов
определяются в договорах водопользования или в решениях о предоставлении водного объекта,
находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Платность водопользования. В целях рационального использования, восстановления и
охраны водных объектов водное законодательство закрепляет меры экономического
регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов.
Основным принципом экономического регулирования использования, восстановления и
охраны водных объектов является платность водопользования. В соответствии со ст. 3 ВК РФ
пользование водными объектами является платным, за исключением случаев, установленных
До 1 января 2005 г. порядок установления и взимания платы за пользование водными
объектами определялся в ФЗ от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными
объектами»1.
1
См.: СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067; 1999. № 14. Ст. 1652; 2001. № 33 (Ч. 1). Ст. 3414;
2001. №53(4. 1). Ст. 5030; 2002. №52(4. 1). Ст. 5132.
С 1 января 2005 г. вступили в силу положения Н К РФ о водном налоге (гл. 25.2). Водный
налог взимается с лиц, осуществляющих забор воды из водных объектов; использование
акватории водных объектов, за исключением сплава древесины в плотах и кошелях;
использование водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики; использование
водных объектов для целей лесосплава в плотах и кошелях.
Налогоплательщиками не признаются организации и физические лица, осуществляющие
водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении
водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после 1 января 2007
г. Эти лица обязаны вносить плату за пользование водными объектами. Ставки платы за
пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности
субъектов РФ, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой
платы устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти
субъектов РФ, органами местного самоуправления. В отношении федеральных водных
объектов Правительство РФ установило ставки платы за их пользование постановлением от 30
декабря 2006 г. № 876 1.
1
СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 324; 2007. № 50. Ст. 6294.
В Налоговом кодексе РФ определяются случаи, когда водный налог не взимается
(например, при заборе из подземных водных объектов воды, содержащей полезные ископаемые
и (или) природные лечебные ресурсы; заборе воды из водных объектов для обеспечения
пожарной безопасности, а также для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;
заборе воды из водных объектов для санитарных, экологических и судоходных попусков).
Размер ставки водного налога зависит от цели использования водных объектов, а также от
бассейнов рек, озер, морей и экономического района.
§ 3. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ

ОБЪЕКТОВ
Водный кодекс подробно определяет полномочия органов государственной власти РФ и

субъектов РФ в области водных отношений (ст. 24, 25). Причем перечень полномочий органов
государственной власти субъектов РФ, закрепленный в ст. 25 ВК РФ, является
исчерпывающим. В тоже время водное законодательство вводит возможность делегирования
отдельных полномочий РФ в области водных отношений органам государственной власти
субъектов РФ (см. ст. 26 ВК РФ).
Систему органов государственного управления в сфере использования и охраны водных
объектов образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов РФ. Федеральные органы представлены Правительством РФ и специально
уполномоченными государственными органами управления в области использования и охраны
водных объектов: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство
водных ресурсов и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Система
органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в
области использования и охраны водных объектов, устанавливается субъектами РФ в
соответствии с основами конституционного строя РФ, общими принципами организации
исполнительных органов государственной власти и водным кодексом.
В качестве основной единицы управления в области использования и охраны водных
объектов в ст. 28 ВК РФ названы бассейновые округа. В Российской Федерации
устанавливаются 20 бассейновых округов. Территория бассейновых округов состоит из речных
бассейнов1 и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Границы бассейновых
округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейновый
округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального
моря РФ и утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Регулирование
водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) является одним из
принципов водного законодательства (п. 9 ст. 3 ВК РФ).
1
Речной бассейн — территория, поверхностный сток вод с которой через связанные
водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро.
В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются
бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и
охраны водных объектов в границах бассейнового округа. В частности, бассейновые советы
разрабатывают рекомендации по порядку установления и определения целевых показателей
качества воды в водных объектах; формированию перечня водохозяйственных мероприятий и
мероприятий по охране водных объектов; определению лимитов забора (изъятия) водных
ресурсов из водных объектов и лимитов сброса сточных вод, соответствующих нормативам
качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов с учетом различных условий водности;
определению квот забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод,
соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов в
отношении каждого субъекта РФ.
Бассейновый совет создается решением Федерального агентства водных ресурсов на 5
лет. Члены совета осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе. В состав
бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством РФ федеральных
органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных
объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
РФ. От федеральных органов исполнительной власти в бассейновый совет включаются
представители Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по
недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,
Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной
службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства
морского и речного транспорта, Федерального агентства по рыболовству, Министерства
энергетики, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральной службы по
ветеринарному и фитосанитарному надзору. На заседание бассейнового совета могут
приглашаться представители органов государственной власти и местного самоуправления, а
также общественных объединений, не входящие в состав бассейнового совета.
К основным функциям специально уполномоченных государственных органов
управления в сфере использования и охраны водных объектов относятся следующие.
1. Планирование рационального использования водных объектов. Необходимым
инструментом планирования рационального использования водных объектов служат схемы
комплексного использования и охраны водных ресурсов. Схемы комплексного использования и
охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии
водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления
водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в
границах речных бассейнов. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
разрабатываются в целях: определения допустимой антропогенной нагрузки на водные
объекты; определения потребностей в водных ресурсах в перспективе; обеспечения охраны
водных объектов; определения основных направлений деятельности по предотвращению нега-
тивного воздействия вод.
В соответствии со ст. 24 ВК РФ разработка, утверждение и реализация схем комплексного
использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы относятся к
полномочиям органов государственной власти РФ (Федерального агентства водных ресурсов).
Схемы комплексного использования и охраны водных объектов рассматриваются
бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна. При разработке схем
комплексного использования и охраны водных объектов учитываются рекомендации
бассейновых советов.
Для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов
производится гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ.
Гидрографическими единицами являются речной бассейн и подбассейн реки, впадающей в
главную реку речного бассейна. Водохозяйственное районирование территории Российской
Федерации - деление гидрографических единиц на водохозяйственные участки (это часть
речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия)
водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта
(водопользования).
Гидрографическое районирование территории РФ (установление, документирование и
утверждение количества гидрографических единиц и их границ) осуществляется Федеральным
агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды. Водохозяйственное районирование территории РФ
(выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их
границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов. Методики
гидрографического и водохозяйственного районирования территории утверждаются
Министерством природных ресурсов и экологии РФ.
Водохозяйственное районирование необходимо для разработки водохозяйственных
балансов. Водохозяйственные балансы предназначены для оценки количества и степени
освоения доступных для использования водных ресурсов в границах речных бассейнов. Они
представляют собой расчеты потребностей водопользователей в водных ресурсах по сравнению
с доступными для использования водными ресурсами в границах речных бассейнов,
подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности (с учетом
неравномерного распределения поверхностного и подземного стоков вод в различные периоды,
территориального перераспределения стоков поверхностных вод, пополнения водных ресурсов
подземных водных объектов).
Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются:
целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем; перечень
водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов; во-
дохозяйственные балансы; лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и
лимиты сброса сточных вод в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных
участков при различных условиях водности; квоты забора (изъятия) водных ресурсов из
водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах
речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях
водности в отношении каждого субъекта РФ; основные целевые показатели уменьшения
негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень
мероприятий, направленных на достижение этих показателей; предполагаемый объем
необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и
охраны водных объектов.
На основе схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также данных
государственного водного кадастра, государственного водного реестра разрабатываются
государственные программы использования и охраны водных объектов. Водный кодекс 2006 г.
предоставляет полномочие по разработке, утверждению и реализации программ только
субъектам РФ в отношении водных объектов или их частей, расположенных на территориях
субъектов РФ. Ранее действующее водное законодательство предусматривало принятие
федеральных и региональных государственных программ по использованию и охране водных
объектов, что, безусловно, в большей степени отвечало интересам сохранения и улучшения
состояния водных объектов.
2. Ведение государственного мониторинга водных объектов является одной из функций
государственного управления водным фондом. Согласно ст. 30 ВК РФ мониторинг водных
объектов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния
водных объектов независимо от их формы собственности. Государственный мониторинг
водных объектов осуществляется в границах бассейновых округов с учетом особенностей
режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других
особенностей.
Государственный мониторинг водных объектов является составной частью системы
государственного мониторинга окружающей природной среды. Государственный мониторинг
водных объектов ведется Федеральным агентством водных ресурсов с участием
уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ. Государственный мониторинг
водных объектов осуществляется в целях: своевременного выявления и прогнозирования разви-
тия негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние,
разработки и реализации мер по предотвращению негативных последствий этих процессов;
оценки эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов;
информационного обеспечения управления в области использования и охраны водных
объектов, в том числе для государственного контроля и надзора за использованием и охраной
водных объектов.
Государственный мониторинг водных объектов включает в себя следующие мероприятия:
регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и
качественными показателями состояния водных ресурсов, а также за режимом использования
водоохранных зон;
сбор, обработку и хранение сведений, полученных в результате наблюдений;
внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в государственный водный
реестр;
оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и
качественных показателей состояния водных ресурсов.
Для мониторинга создается наблюдательная сеть - система стационарных и подвижных
пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий,
предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами,
происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, климатических,
аэрологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических, агромете-
орологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения водных объектов, в
том числе по гидробиологическим показателям. Государственный мониторинг водных объектов
включает различные направления и состоит из:
мониторинга поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга,
осуществляемого при проведении работ в области гидрометеорологии и смежных с ней
областях;
мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных
зон;
мониторинга подземных вод с учетом данных государственного мониторинга состояния
недр;
наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими
сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и водоотведении.
3. Ведение государственного водного реестра. Государственный водный реестр
представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных
объектах, находящихся в различных формах собственности, об использовании водных объек-
тов, о речных бассейнах, о бассейновых округах. Государственный водный реестр создается в
целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого
использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки
мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация
договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование,
перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора
водопользования.
В государственный водный реестр включаются документированные сведения:
о бассейновых округах,
о речных бассейнах и водохозяйственных участках;
о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об
особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и
других особенностях; о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, других зонах с
особыми условиями их использования;
о водохозяйственных системах, гидротехнических и иных сооружениях, расположенных
на водных объектах;
об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и водоотведении;
6) о решениях о предоставлении водных объектов в пользование, договорах
водопользования и об иных документах, на основании которых возникает право собственности
на водные объекты или право пользования водными объектами.
Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах
осуществляются в соответствии с законодательством о недрах.
Документированные сведения государственного водного реестра относятся к
государственным информационным ресурсам. Документированные сведения государственного
водного реестра носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной фе-
деральным законодательством к категории ограниченного доступа.
4. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
осуществляются в порядке, установленном в ст. 36 ВК РФ и постановлением Правительства РФ
от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного
контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»1. Задачей государственного
контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение
соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, особого правового
режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в
границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения,
иных требований водного законодательства.
1 СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 259.
Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (федеральный
государственный контроль и надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ
(региональный государственный контроль и надзор). Постановлением Правительства РФ от 4
ноября 2006 г. № 640 были утверждены критерии отнесения к объектам, подлежащим
федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных
объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной
водных объектов2. Так, критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному
государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, является
использование поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более
субъектов РФ, водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и
безопасности, внутренних морских вод, территориального моря РФ и др. Критерием отнесения
объектов к объектам, подлежащим региональному государственному контролю и надзору за
использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, пол-
ностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Российской
Федерации и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному
контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.
2
СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713; 2007. № 1. Ст. 296. Также см.: Приказ МПР России от
18 декабря 2006 г. № 288 «Об утверждении перечня объектов, подлежащих федеральному
государственному контролю за использованием и охраной водных объектов» // БНА. 2007.
№ 5.
Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
осуществляются в форме проверок. Проверки бывают: а) плановыми — проводимыми в
соответствии с планами, утверждаемыми в зависимости от проверяемого объекта Федеральной
службой по надзору в сфере природопользования или органами исполнительной власти
субъектов РФ; б) внеплановые — в случае проверки исполнения предписаний об устранении
ранее выявленных нарушений водного законодательства или получения от органов
государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов
и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений водного
§ 4. ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Влияние человека на водные ресурсы в ряде случаев имеет в качестве отрицательных

последствий их загрязнение, засорение и истощение. Загрязнение водных объектов — это сброс
или привнесение иным способом в водные объекты вредных веществ, а также образование их,
которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование
либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов. Засорение водных
объектов представляет собой сброс или внесение иным способом в водные объекты предметов
или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных
объектов. Истощение вод — постоянное сокращение запасов и ухудшение качества
поверхностных и подземных вод.
Охрана водных объектов — система мероприятий, направленных на сохранение и
восстановление водных объектов. Собственники водных объектов обязаны осуществлять
мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и
истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных
объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ,
собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами
государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
Статья 26 ВК РФ предусматривает передачу полномочий Российской Федерации по охране
водных объектов субъектам РФ. Кроме того, физические лица и юридические лица,
использующие водные объекты, обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и
мероприятия по охране водных объектов в соответствии с федеральными законами.
Установление и соблюдение нормативов допустимого воздействия на водные объекты
обеспечивает поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем
требованиям законодательства. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты —
допустимое совокупное воздействие всех источников, расположенных в пределах речного
бассейна или его части, на водный объект или его часть. Нормативы разрабатываются на осно-
вании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ,
микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.
Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатывает Федеральное
агентство водных ресурсов с участием Государственного агентства по рыболовству,
Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной
службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и утверждает
указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологичес-
кой экспертизы. Методические указания по разработке нормативов допустимого воздействия на
водные объекты утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ.
Водный кодекс содержит общие нормы об охране водных объектов, а также отдельные
статьи, регулирующие охрану некоторых водных объектов (болот, ледников, снежников,
подземных водных объектов), которые детализируются иными нормативными актами.
В соответствии с положениями ВК РФ на любых водных объектах запрещается сброс в
водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе
выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов),
захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ, сброс в водные
объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов,
агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает
нормативы допустимого воздействия на водные объекты, а также запрещается на водных
объектах проведение на основе ядерных и иных видов промышленных технологий взрывных
работ, при которых выделяются радиоактивные и (или) токсичные вещества. Проведение на
водном объекте работ, в результате которых образуются твердые взвешенные частицы,
допускается только в соответствии с требованиями законодательства РФ.
Захоронение отходов и других материалов — это любое преднамеренное удаление
отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов,
установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих
средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений (ст. 37 ФЗ
«О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федера-
ции»), Захоронением не считается удаление отходов или других материалов, являющихся
результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов,
установок и сооружений и не превышающих предельно допустимых концентраций вредных
веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и
природные ресурсы, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами,
летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях
удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам,
искусственным островам, установкам и сооружениям, а также кроме тех, что являются
результатом обработки таких отходов или других материалов на таких установках и
сооружениях; помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии,
что это не противоречит ФЗ и международным договорам РФ.
Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод в водные
объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные
объекты. Предотвращение загрязнения водных объектов с плавучих средств осуществляется
путем оборудования их специальными емкостями для сбора загрязняющих и засоряющих
веществ и отходов и сдачи их на береговые очистные сооружения; сбора мусора специальными
судами; применения автономных судовых установок для полной очистки сточных вод,
локализации и обезвреживания пролитых в водные объекты нефтепродуктов и других
примесей. На судне должны быть журнал операций со сточными водами и журнал операций с
мусором (ст. 25 Кодекса торгового мореплавания РФ).
В соответствии с ч. 4 ст. 56 ВК РФ содержание радиоактивных веществ, пестицидов,
агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных
объектах не должно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного
радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в
соответствии с законодательством РФ нормативы. Естественный радиационный фон — это доза
излучения, создаваемая космическим излучением и излучением природных радионуклидов,
естественно распределенных в земле, воде, воздухе, других элементах биосферы, пищевых
продуктах и организме человека. Согласно ст. 16 ФЗ от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О
радиационной безопасности населения» продовольственное сырье, пищевые продукты,
питьевая вода и контактирующие с ними в процессе изготовления, хранения,
транспортирования и реализации материалы и изделия должны отвечать требованиям к
обеспечению радиационной безопасности и подлежат производственному контролю.
В целях охраны водных объектов от истощения устанавливаются объемы допустимого
забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта. Как уже отмечалось, за забор (изъятие)
водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем
забора (изъятия) водных ресурсов, водопользователь обязан уплатить штраф в пятикратном
размере ставки платы за пользование водным объектом. Также при заборе воды сверх ус-
тановленных квартальных (годовых) лимитов водопользования налоговые ставки водного
налога в части такого превышения устанавливаются в пятикратном размере налоговых ставок.
Лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квоты допустимого забора
(изъятия) водных ресурсов из водного объекта в отношении каждого субъекта РФ
устанавливаются схемами комплексного использования и охраны водных объектов.
Особенности охраны подземных водных объектов определены в ст. 59 ВК РФ.
Физические лица, юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать
негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по
предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также
соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.
На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или
могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не
допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища,
скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние
подземных вод.
При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию,
эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных
объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия
таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды.
Собственники земельных участков, землевладельцы и землепользователи имеют право
без лицензии в границах принадлежащих им земельных участков осуществлять строительство
подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и
эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся
источником централизованного водоснабжения. Водоносный горизонт — это слой водонепро-
ницаемых горных пород, пустоты которых заполнены подземными водами. В случае, если при
использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять меры по охране
подземных водных объектов.
В нормах ст. 60, 61 В К РФ содержатся требования по охране водных объектов при
проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию,
эксплуатации водохозяйственных систем и при проведении работ.
Нередко негативные процессы, происходящие в водных объектах, приводят к
чрезвычайным ситуациям, а иногда — и к экологическому бедствию. Зонами экологического
бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций могут объявляться водные объекты и речные
бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения,
представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного
мира, другим объектам окружающей среды. Любой собственник водного объекта обязан за свой
счет осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его
последствий.
Водное законодательство к негативному воздействию вод относит затопление,
подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное
воздействие на определенные территории и объекты. В соответствии со ст. 67 ВК РФ границы
территорий, подверженных затоплению и подтоплению, и режим осуществления хозяйственной
и иной деятельности на этих территориях в зависимости от частоты их затопления и под-
топления устанавливаются в соответствии с законодательством о градостроительной
деятельности. На территориях, подверженных затоплению, запрещаются размещение новых
поселений, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений,
сооружений без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению
негативного воздействия вод.
§ 5. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
За виновное действие или бездействие, нарушающее водное законодательство, наступает

административная, уголовная или иная ответственность, установленная законодательством.
Правонарушениями, за которые предусмотрена КоАП РФ административная
ответственность, являются:
уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды,
наблюдательных режимных створов на водных объектах, водохозяйственных информационных
знаков, а также знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос внутренних
морских вод и территориального моря РФ (ч. 2 ст. 7.2);
самовольное занятие водного объекта или его части, использование их без документов, на
основании которых возникает право пользования либо водопользования с нарушением его
условий (ст. 7.6);
повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения,
установки или устройства (ст. 7.7);
нарушение условий лицензии на водопользование во внутренних морских водах, в
территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической
зоне РФ (ст. 8.17);
• сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5);
самовольная переуступка права пользования водным объектом (ст. 7.10);
нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13);
нарушение правил водопользования (ст. 8.14);
нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и
устройств (ст. 8.15);
нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских
водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) исключительной эконо-
мической зоне РФ (ст. 8.19);
непредоставление или несвоевременное предоставление в государственный орган
(должностному лицу) сведений, информации, а равно предоставление в государственный орган
(должностному лицу) сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде (ст.
19.7);
нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения
заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении водных объектов (ч. 2 ст. 19.9);
уничтожение специальных знаков (в частности, наблюдательных режимных створов на
водных объектах, маркшейдерских, водохозяйственных или водоохранных информационных
знаков — ч. 2 ст. 7.2);
непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению
административного правонарушения (ст. 19.6).
За совершение правонарушений, ответственность за которые установлена в КоАП РФ, на
виновных лиц, как правило, налагаются штрафы.
Субъектами административной ответственности могут быть граждане, должностные и
юридические лица.
Уголовный кодекс РФ устанавливает уголовную ответственность за загрязнение вод (ст.
250) и за загрязнение морской среды (ст. 252).
Объективную сторону деяния, предусмотренного ст. 250 УК РФ, составляют действия или
бездействия в виде загрязнения, засорения, истощения поверхностных или подземных вод,
источников питьевого водоснабжения либо иного изменения их природных свойств, повлекшие
причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам,
лесному или сельскому хозяйству. По данной статье квалифицируются, например, такие
деяния, как эксплуатация промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других
объектов с неисправными очистными сооружениями и устройствами, отключение очистных
сооружений и устройств, нарушение правил транспортировки, хранения, использования
минеральных удобрений и препаратов.
Иным изменением природных свойств вод являются, в частности, действия, состоящие в
негативном изменении физических свойств вод.
Законодатель не разъясняет, что значит «существенный вред» животному или
растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству. Существенный вред
является оценочной категорией, применение которой призвано облегчить разъяснение Пленума
Верховного Суда РФ, содержащееся в п. 5 постановления от 5 ноября 1998 г. «О практике
применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».
Нормы ч. 2 ст. 250 УК РФ устанавливают более жесткие меры ответственности за деяния,
предусмотренные ч. 1 этой статьи, которые повлекли причинение вреда здоровью человека или
массовую гибель животных, а равно были совершены на территории заповедника или
заказника, либо в зоне экологического бедствия, или в зоне чрезвычайной экологической
ситуации.
Если деяния, предусмотренные ч. 1 или 2 ст. 250 УК РФ, повлекли по неосторожности
смерть человека, то наступает ответственность по ч. 3 названной статьи.
Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие
нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море
искусственных островов, установок или сооружений веществ и материалов, вредных для
здоровья человека и водных биологических ресурсов либо препятствующих правомерному
использованию морской среды, влечет за собой ответственность по ч. 1 ст. 252 УК РФ. Часть 2
ст. 252 предусматривает более жесткие санкции за совершение лицом указанного деяния, если
оно причинило существенный вред здоровью человека, водным биологическим ресурсам,
рыбным запасам, окружающей среде, зонам отдыха либо другим охраняемым законом
интересам. За деяния, предусмотренные ч. 1 или 2 ст. 252 УК РФ, повлекшие по
неосторожности смерть человека, установлена ответственность в ч. 3 данной статьи.
Возмещение вреда, причиненного водным объектам нарушением водного
законодательства, производится прежде всего на основании ст. 68, 69 ВК РФ, в соответствии с
которыми лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо в
судебном порядке в соответствии с методикой исчисления размера вреда, причиненного
водным объектам.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 639 1 такая
методика разрабатывается и утверждается Министерством природных ресурсов РФ по
согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному
надзору.
1
СЗ РФ. 2006. № 46. Ст. 4791.
Приказом Министерства природных ресурсов от 30 марта 2007 г. № 71 была утверждена
Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения
водного законодательства2.
2
БНА. 2007. № 28.
Данной методикой учитываются следующие основные виды причинения вреда:
загрязнение водных объектов вредными (загрязняющими) веществами, сбрасываемыми в
составе сточных, в том числе неорганизованных, вод и поступающими иным способом;
загрязнение водных объектов в результате аварийных разливов нефти, нефтепродуктов и
иных вредных веществ;
загрязнение водных объектов в результате сброса хозяйственно-фекальных и льяльных
сточных вод с судов, а также иных плавучих и стационарных объектов и сооружений;
засорение акватории, дна и берегов водного объекта бытовыми и производственными
отходами, в том числе затопленными судами и иными крупными предметами, брошенными их
владельцами;
засорение акватории, дна и берегов водного объекта при осуществлении запрещенного
молевого сплава древесины и лесосплава без судовой тяги.
Методика не распространяется на случаи исчисления размера вреда, причиненного:
здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц, а также водным биоресурсам в
результате ухудшения экологического состояния водных объектов; водным объектам в
результате стихийных бедствий; затоплением и подтоплением сельскохозяйственных угодий,
зданий, сооружений и коммуникаций, при разрушении гидротехнических сооружений на
водных объектах.
Исчисление размера вреда основывается на компенсационном принципе оценки и
возмещения размера вреда по величине затрат, необходимых для фиксации и устранения
причин факта загрязнения, в том числе затрат, связанных с разработкой проектно-сметной
документации, и затрат, связанных с ликвидацией допущенного нарушения и восстановлением
показателей состояния водного объекта до допущенного нарушения, а также для устранения
последствий нарушения. Кроме того, исчисление размера вреда может осуществляться исходя
из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния водного объекта, с учетом
понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами
рекультивационных и иных восстановительных работ.
Боголюбов С.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Водному кодексу
Российской Федерации (постатейный) М., 2007.
Вакула М.А. Новый водный кодекс: проблемы и пробелы // Экологическое право. 2006.
№ 4.
Калиниченко Т.Г. Проблемы развития публично-правовых начал в проекте нового
Водного кодекса РФ // Экологическое право. 2006. № 4.
Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М.: Наука,
1972.
Лукъяненко В., Быстрое Г. Договор водопользования: содержание, порядок заключения
и исполнения // Хозяйство и право. 2006. № 2.
Мовчан А.П. Морское международное право. М., 1997.
Сиваков Д.О. Новый водный кодекс — итог обновления водного права // За-
конодательство и экономика. 2006. № 7.
Глава 22.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА
Животный мир является достоянием народов РФ, неотъемлемым элементом природной

среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом,
важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и
рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей
граждан РФ. Согласно ст. I ФЗ от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «Оживотном мире»1 животный
мир — это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или
временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы, а
также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной
экономической зоны РФ. К объектам животного мира относятся организмы животного
происхождения и их популяции — млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные,
рыбы,
1
насекомые, ракообразные, моллюски и др.
См.: СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462; 2003. № 46. Ст. 4444; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 1. Ст.
10; 2006. № 52. Ст. 5498; 2007. № 1. Ст. 21; 2007. № 17. Ст. 1933; 2007. № 50. Ст. 6246.
На территории Российской Федерации представлено 320 видов млекопитающих, 789 —
птиц, 75 — рептилий, около 30 — амфибий, 343 вида рыб пресных вод, 9 — круглоротых и
около 1500 видов морских рыб. Наиболее высоким уровнем разнообразия фауны отличаются
регионы Дальнего Востока, гор юга Сибири и Северного Кавказа.
Объектами животного мира являются только дикие животные, пребывающие в состоянии
естественной свободы. Исключаются из числа объектов животного мира домашние животные, а
также животные, содержащиеся в неволе. Отношения, возникающие в связи с их
использованием, регулируются нормами гражданского и иного законодательства. К
отношениям в области использования животных, содержащихся в полувольных условиях или
искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда
объектов животного мира, в иных научных и воспитательных целях, применяются нормы
законодательства о животном мире и других отраслей законодательства.
Значительной спецификой обладает правовой режим живых ресурсов (водных
биоресурсов) континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Учитывая
это, ФЗ «О животном мире» определяет, что при регулировании отношений, связанных с
использованием ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны
РФ, приоритетное над нормами данного Закона значение имеют нормы соответствующих
федеральных законов (специальное законодательство).
В Российской Федерации установлена государственная собственность в отношении
животного мира в пределах ее территории: государственная собственность РФ и
государственная собственность субъектов РФ. Пользование, владение и распоряжение жи-
вотным миром на территории РФ находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
§ 2. ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ ЖИВОТНЫМ МИРОМ
В законодательстве РФ существуют такие две различные категории, как «пользование

животным миром» и «использование объектов животного мира». Пользование животным
миром — юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предприни-
мателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира. Использование
объектов животного мира — это изучение, добывание объектов животного мира или получение
иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или
духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового (ст. 1 ФЗ
«О животном мире»).
Лицами, использующими объекты животного мира, являются Российская Федерация и
субъекты РФ, уполномоченные ими органы и пользователи животного мира. В качестве
пользователей животного мира могут выступать российские и иностранные физические и
юридические лица, иностранные граждане, лица без гражданства и индивидуальные
предприниматели. Юридические лица, использующие объекты животного мира, могут
выступать в двух качествах: как пользователи, осуществляющие деятельность, подлежащую
лицензированию, и как субъекты, которые сами выдают физическим лицам именные разовые
лицензии на право пользования объектами животного мира в пределах установленных им
лимитов.
Приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории
или акватории отдается тем российским юридическим лицам и гражданам РФ, которые ранее
осуществляли в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на
данной территории или акватории или которые являются собственниками земель,
землевладельцами или владельцами лесного фонда, располагающими соответствующими
средствами и специалистами.
Различают долгосрочное и краткосрочное пользование объектами животного мира.
Долгосрочное пользование объектами животного мира осуществляется юридическими лицами
на основе долгосрочной лицензии. Право краткосрочного пользования предоставляется только
гражданам по именной разовой лицензии.
Пользование объектами животного мира может осуществляться с изъятием или без
изъятия объектов животного мира из среды их обитания.
Изъятие объектов животного мира из среды их обитания может осуществляться на
основании лицензии либо без лицензии. Перечень объектов животного мира, изъятие которых
из среды их обитания без лицензии запрещено, определяется специально уполномоченными
государственными органами Российской Федерации по охране, контролю и регулированию
использования объектов животного мира и среды их обитания.
Получение лицензии не требуется для возникновения права общего пользования
объектами животного мира. Право общего пользования объектами животного мира не является
неограниченным, сфера его действия во многом определяется правом специального
пользования объектами животного мира и устанавливается методом исключения. Любое
пользование животным миром, не требующее лицензирования и осуществляемое на бесплатной
основе, можно отнести к праву общего пользования объектами животного мира.
В основе возникновения права специального пользования объектами животного мира
могут быть: а) лицензия (решение, разрешение), либо 2) лицензия и заключаемый на ее основе
договор о пользовании объектами животного мира.
Право пользования животным миром предоставляется специально уполномоченным
государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов
животного мира и среды их обитания.
Законодательством введены два вида лицензий на пользование объектами животного мира
— долгосрочная и именная разовая.
Долгосрочная лицензия на пользование животным миром выдается юридическим лицам,
индивидуальным предпринимателям специально уполномоченным государственным органом
по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их
обитания на основании решений Правительства РФ или органа исполнительной власти
субъекта РФ1.
1
Порядок выдачи долгосрочных лицензий установлен приказом Министерства сель-
ского хозяйства РФ от 26 июня 2000 г. «Об утверждении Положения о порядке выдачи
долгосрочных лицензий»// БНА. 2000. № 34; 2001. № 27 (с послед, изм.).С 1 января 2008 г.
полномочия по выдаче долгосрочных лицензий на пользование животным миром у специально
уполномоченных органов субъектов РФ по охране, контролю и регулированию использования
объектов животного мира и среды их обитания, которые выдают лицензии на основании
решений высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Срок действия долгосрочной лицензии устанавливается в зависимости от целей и сроков,
указанных в заявке, по соглашению сторон. Продление срока действия долгосрочной лицензии
производится в порядке, установленном для ее получения.
Территории, используемые для ведения сельского и лесного хозяйства, на которых ранее
осуществлялись или могут осуществляться охота, рыболовство и другие виды пользования
животным миром, могут быть обременены необходимыми условиями в соответствии с
земельным законодательством РФ, обеспечивающими пользование животным миром, на
определенный срок, в согласованное время и в установленном порядке.
Территории и акватории, в пределах которых находятся объекты животного мира,
предоставляются в пользование в соответствии с требованиями Водного и Лесного кодексов
РФ, федеральных законов «О континентальном шельфе» и «Об исключительной экономической
зоне», которые устанавливают иные правила предоставления соответствующих территорий и
акваторий в пользование.
Именные разовые лицензии на право пользования животным миром выдаются только
физическим лицам, имеющим удостоверение на право охоты. Приказом Министерства
сельского хозяйства РФ от 4 января 2001 г. № 3 было утверждено Положение о порядке выдачи
именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к
объектам охоты1. К специально уполномоченным лицам, которые осуществляют выдачу
лицензий в пределах установленных им лимитов, относятся территориальные органы
Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) —
управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в субъектах
РФ и юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие пользование
охотничьими животными в установленном порядке.
1
См.: БНА. 200]. № 14; 2006. № 34 (с послед, изм.).
В целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания
допускается запрещение, ограничение или приостановление права пользования животным
миром в отношении отдельных видов пользования животным миром, а также определенных
объектов животного мира.
При этом может быть разрешено их использование в культурно-просветительских,
рекреационных и эстетических целях без изъятия.
§ 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХОТЫ
Россия является одной из ведущих охотничьих стран. Одна из основных групп

млекопитающих, отнесенных к объектам охоты и являющихся основным объектом охоты, —
дикие копытные животные. Наиболее многочисленная группа птиц, отнесенных к объектам
охоты, как в видовом отношении, так и по численности, — это водоплавающие птицы.
В соответствии со ст. 41 ФЗ «О животном мире» отношения в области охоты и
охотничьего хозяйства регулируются на основе указанного Закона специальным федеральным
законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, иными
нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными актами
Охота, как юридически обусловленная деятельность, влекущая установление прав и
обязанностей охотников, предполагает добычу (включая выслеживание и преследование) не
любых объектов животного мира, а только тех, которые отнесены к объектам охоты в
нормативном порядке.
Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, составляется
специально уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране,
контролю и регулированию использования объектов животного мира по согласованию с
органами исполнительной власти субъектов РФ и утверждается Правительством РФ1. При этом
учитываются их статус, численность, традиции в использовании, виды и качество получаемой
продукции.
1 См.: Постановление Правительства РФот26декабря 1995г.№ 1289 «О перечне
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты» // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 120;
1996. № 49. Ст. 5599; 1998. № 32. Ст. 3904.
Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 28 апреля 2005 г. № 70
утвержден Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, которые
отнесены к особо ценным в хозяйственном отношении // БНА. 2005. № 23; 2005. № 50;
2006. №42.
Охота может осуществляться только в пределах охотничьих угодий, которыми
признаются все земельные, лесные и водопокрытые площади, которые служат местом обитания
диких зверей и птиц и могут быть использованы для ведения охотничьего хозяйства.
Охотничьи угодья могут быть переданы лицам в пользование на основе договоров аренды
лесных участков лесного фонда. В таких угодьях охота производится по разрешениям,
выдаваемым этими лицами. В закрытых для охоты угодьях (заповедники, заказники, зеленые
зоны) любая охота запрещена.
Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием пользуются все достигшие 18-
летнего возраста граждане РФ, сдавшие испытания по правилам охоты, технике безопасности
на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием. Граждане, населяющие районы
Крайнего Севера и приравненные к ним местности, пользуются правом охоты с охотничьим
огнестрельным оружием с 14-летнего возраста.
Любительская охота и спортивная охота2 с разрешенными орудиями охоты, а также
охотничьими собаками и ловчими птицами может осуществляться всеми гражданами РФ,
сдавшими испытания по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с
охотничьим оружием и уплатившими государственную пошлину в установленном размере.
2
См.: Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 26 июля 1993 г. №
728 «Олюбительской и спортивной охоте в Российской Федерации»//СЗ РФ. 1993. № 31.
Ст. 2991.Любительская и спортивная охота с соблюдением правил в угодьях, в которых
охотничье хозяйство ведется общественными охотничьими организациями, другими
юридическими и физическими лицами, осуществляется с их разрешения, а в иных охотничьих
угодьях — с разрешения государственных органов управления охотничьим хозяйством.
Удостоверением на право охоты служат охотничьи билеты, выдаваемые
государственными органами управления охотничьим хозяйством, или членские охотничьи
билеты, выдаваемые общественными охотничьими организациями, с отметкой этих
организаций о сдаче испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению
с охотничьим оружием и об уплате государственной пошлины, и путевка (лицензия).
На территории России правила охоты устанавливаются субъектами РФ на основании
Типовых правил охоты в Российской Федерации. Правила охоты являются основным
документом, который определяет порядок проведения охоты.
Особые ограничения на пользование объектами животного мира установлены в
отношении тех из них, которые занесены в Красную книгу РФ1. Красная книга РФ ведется
специально уполномоченным органом управления охраной природных ресурсов на основе
систематически обновляемых данных о состоянии и распространении редких и находящихся
под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих
растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории РФ, на континентальном
шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. Красная книга РФ является официальным
документом, содержащим свод сведений о перечисленных объектах животного и растительного
мира, а также о необходимых мерах по их охране и восстановлению.
1
См.: Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996г.№ 158 «О Красной
книге Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 808.
Пользование объектами животного мира, занесенными в Красную книгу РФ,
осуществляется на основании распорядительных лицензий.
Добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную
книгу РФ, допускается в исключительных случаях в целях сохранения этих объектов,
регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни
человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних
животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов и в иных целях.
Не допускается добывание животных с целью передачи их другим организациям или лицам.
В соответствии с действующим законодательством в состав прямых обязанностей
исполнительных органов субъектов РФ входит ведение Красной книги субъекта РФ. К
настоящему времени в 70 субъектах РФ издано 96 томов региональных Красных книг. В 2006 г.
число субъектов РФ, утвердивших перечни особо охраняемых объектов животного мира,
увеличилось до 68 (77,3% числа административных территорий). Красные книги с разделом
«Животные» изданы также 68 субъектами РФ в количестве 65 томов. В том числе три Красные
книги разработаны и опубликованы совместно несколькими соседними субъектами РФ
(Красная книга Среднего Урала, Красная книга Читинской области и Агинского Бурятского
автономного округа, Красная книга Севера Дальнего Востока).
§ 4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫБОЛОВСТВА
Важнейшим видом водных биологических ресурсов являются рыбы. В зависимости от

мест их обитания выделяют следующие виды рыб.
Анадромные виды рыб — виды рыб, воспроизводящихся в пресной воде водных объектов
в Российской Федерации, совершающих затем миграции в море для нагула и возвращающихся
для нереста в места своего воспроизведения.
Катадромные виды рыб — виды рыб, воспроизводящихся в море и проводящих большую
часть своего жизненного цикла во внутренних водах РФ и в территориальном море РФ.
Трансграничные виды рыб и других водных животных — виды рыб и других водных
животных, которые воспроизводятся и проводят большую часть своего жизненного цикла в
исключительной экономической зоне РФ и могут временно мигрировать за пределы такой зоны
и в прилегающий к такой зоне район открытого моря.
Трансзональные виды рыб и других водных животных — виды рыб и других водных
животных, обитающих в исключительной экономической зоне РФ и в прилегающих к ней
исключительных экономических зонах иностранных государств.
Далеко мигрирующие виды рыб и других водных животных — виды рыб и других водных
животных, которые большую часть своего жизненного цикла проводят в открытом море и
могут временно мигрировать в исключительную экономическую зону РФ.
Регулирование отношений по поводу водных биологических ресурсов осуществляется на
уровне федеральных нормативных актов и актов субъектов РФ. На основании и во исполнение
федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных
нормативных правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления в пределах своих
полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области
рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
В соответствии со ст. 10 ФЗ от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении
водных «биологических ресурсов»1 водные биоресурсы находятся в федеральной
собственности, за исключением водных биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных
карьерах, которые могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов
РФ, муниципальной и частной собственности. Такое положение связано с тем, что на пруды,
обводненные карьеры водное законодательство допускает многооразие форм собственности, и,
соответственно, водные биоресурсы находятся в собственности того лица, которое является
собственником водного объекта.
1
СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5270; 2006. № 1. Ст. 10; 2006. № 23. Ст. 2380; 2006. № 52. Ст.
5498; 2007. № 17. Ст. 1933; 2007. № 50. Ст. 6246.
Граждане и юридические лица могут осуществлять следующие виды рыболовства:
промышленное рыболовство, в том числе прибрежное рыболовство — это
предпринимательская деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов с использованием
специальных средств по приемке, переработке, перегрузке, транспортировке и хранению
уловов и продуктов переработки водных биоресурсов;
рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях осуществляется для
изучения водных биоресурсов и среды их обитания, проведения государственного мониторинга
водных биоресурсов, поиска новых районов промысла и запасов водных биоресурсов,
определения обшихдопустимыхуловов, разработки мер по сохранению водных биоресурсов1;
1
См.: Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 7 марта 2006 г. № 69 «Об
утверждении порядка осуществления рыболовства в научно-исследовательских и
контрольных целях» // БНА. 2006. № 22.
рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях;
рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных
биоресурсов;
любительское и спортивное рыболовство — это деятельность по добыче (вылову) водных
биоресурсов в целях личного потребления и в рекреационных целях;
рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления
традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока РФ осуществляется лицами, относящимися к указанным народам, и их
общинами2.
2
См.: Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 22 февраля 2006 г. // БНА.
2006. № 16.
В целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования
могут устанавливаться следующие ограничения рыболовства:
запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных
закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных
минимальные размер и вес добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов;
виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных
размер ячеи орудий лова, размер и конструкция орудий добычи (вылова) водных
объем и состав водных биоресурсов, добыча (вылов) которых допускается одновременно с
добычей (выловом) водных биоресурсов (разрешенный прилов);
распределение районов добычи (вылова) водных биоресурсов (район, подрайон,
промысловая зона, промысловая подзона) между группами судов, различающихся по орудиям
добычи (вылова) водных биоресурсов, типам и размерам;
периоды добычи (вылова) водных биоресурсов для групп судов, различающихся
орудиями добычи (вылова) водных биоресурсов, типами (мощностью) и размерами;
9) количество и типы (мощность) судов, которые могут осуществлять
промышленное рыболовство одновременно в одном районе;
минимальный объем добычи (вылова) водных биоресурсов на одно судно;
время выхода в море судов для осуществления промышленного рыболовства;
периоды рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения;
иные установленные в соответствии с федеральными законами ограничения рыболовства.
Общий допустимый улов водных биоресурсов и виды водных биоресурсов, в отношении
которых он устанавливается, утверждаются уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти (Министерством сельского хозяйства РФ) для каждого
рыбохозяйственного бассейна. Общий допустимый улов водных биоресурсов в целях
установления квоты добычи (вылова) водных биоресурсов, предоставляемой Российской
Федерации, определяется в соответствии с международными договорами РФ. Порядок
определения и утверждения общего допустимого улова водных биоресурсов и его изменения
устанавливается Правительством РФ1.
1
См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 2005 г. № 583 «Об
определении и утверждении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, а
также о внесении в них изменений» // СЗ РФ. 2005. № 40. Ст. 4036.
Для осуществления промышленного рыболовства, в том числе прибрежного рыболовства;
рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях; рыболовства в учебных и
культурно-просветительских целях; рыболовства в целях рыбоводства, воспроизводства и
акклиматизации водных биоресурсов необходимо получение разрешения на добычу (вылов)
водных биоресурсов. Федеральным законом могут быть установлены иные случаи получения
такого разрешения. Так, любительское и спортивное рыболовство на водных объектах,
предоставленных для организации любительского и спортивного рыболовства, осуществляется
на основании таких разрешений.
К живым ресурсам (водным биологическим ресурсам) исключительной экономической
зоны относятся все виды рыб, водные млекопитающие, водные беспозвоночные, водоросли,
другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы, за
исключением живых организмов «сидячих видов» морского дна и его недр, использование
которых регулируется специальным законодательством.
Водными биоресурсами континентального шельфа являются живые организмы,
относящиеся к «сидячим видам», т.е. организмы, которые в период, когда возможен их
промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны
передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его
недрами. Перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами конти-
нентального шельфа РФ, устанавливается федеральным органом исполнительной власти в
области рыболовства.
Лица, осуществляющие рыболовство в исключительной экономической зоне РФ и на
континентальном шельфе, имеют право на его осуществление только в пределах объема, видов
водных биоресурсов, сроков и района их добычи (вылова), которые указаны в разрешении на
добычу (вылов) водных биоресурсов.
§ 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА
Государственное управление в области рационального использования животного мира

осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ, органами исполнительной власти
субъектов РФ и специально уполномоченными государственными органами по охране,
контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
Последние состоят из федеральных государственных органов и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия по охране, контролю и
регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, их
территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих органов
и выполняющих задачи по охране, контролю и регулированию использования объектов
животного мира и среды их обитания. До 1 января 2008 г. рассматриваемые специально упол-
номоченные государственные органы состояли исключительно из соответствующих
федеральных и территориальных (бассейновых) государственных органов.
Основными принципами государственного управления в области охраны и использования
животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания являются:
• обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира;
поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;
осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого
обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;
недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля
за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по
использованию объектов животного мира;
привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны,
воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;
отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими
природными ресурсами;
платность пользования животным миром;
приоритет международного права в области использования и охраны животного мира,
охраны и восстановления среды его обитания.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в
области охраны и использования животного мира перечислены в ст. 5-8 ФЗ «О животном
мире». Статья 6 устанавливает перечень полномочий Российской Федерации в области охраны
и использования животного мира, переданных для осуществления органам государственной
власти субъекта РФ. К ним относятся:
организация и осуществление охраны и воспроизводства, а также регулирование
численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира,
находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, охрана
среды обитания указанных объектов животного мира;
ведение государственного учета численности объектов животного мира, государственного
мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах субъекта РФ, за
исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных
территориях федерального значения;
• выдача лицензий (за исключением распорядительных) и разрешений на использование
объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых
природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных
в Красную книгу Российской Федерации;
• контроль за использованием капканов и ловушек; осуществление контроля за оборотом
продукции, получаемой от объектов животного мира и др.
Контроль за осуществлением, а также за полнотой и качеством осуществления органами
государственной власти субъектов РФ переданных полномочий осуществляется Федеральной
службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами.
Контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных
полномочий включает в себя:
рассмотрение и анализ отчетов о проведенных мероприятиях в области охраны,
использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты,
ежеквартально представляемых органами государственной власти субъектов РФ;
оценку качества проведенных мероприятий за счет средств, предоставленных в виде
субвенций из федерального бюджета для осуществления переданных полномочий;
оценку деятельности органов государственной власти субъектов РФ по исполнению
переданных полномочий;
направление органам государственной власти субъектов РФ предписаний об устранении
выявленных нарушений;
направление органам государственной власти субъектов РФ предписаний о привлечении к
ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных
полномочий;
направление Министерству сельского хозяйства РФ предложений об изъятии переданных
полномочий.
Контроль осуществляется в форме документальных и выездных плановых и внеплановых
проверок. Плановые проверки проводятся на основании ежегодных планов, утверждаемых
руководителем Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и
руководителями ее территориальных органов. Выписки из планов доводятся до проверяемых
органов государственной власти субъектов РФ. Внеплановые проверки проводятся в случае
получения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору сведений о
возможных нарушениях, допущенных органом государственной власти субъекта РФ при
осуществлении переданных полномочий, нарушениях законодательства РФ, в случае
несоответствия и расхождения в сведениях, представленных в отчетах о проведенных
мероприятиях органом государственной власти субъекта РФ, поступления обращений
физических лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц с жалобами на
нарушение их прав и законных интересов, получения иной информации, свидетельствующей о
наличии признаков нарушений, а также для проверки исполнения предписаний об устранении
выявленных нарушений законодательства РФ в области охраны, использования и
воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.
Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими
государственное управление в области охраны, воспроизводства и использования объектов
животного мира и среды их обитания, являются Министерство сельского хозяйства РФ,
Государственный комитет РФ по рыболовству, Министерство природных ресурсов РФ и др.
Указанные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения образуют
систему государственных органов в области контроля за охраной и использованием объектов
животного мира. Сфера их деятельности и полномочия по осуществлению государственного
контроля определены положениями об указанных органах, утвержденными Правительством
РФ, законами РФ и указами Президента РФ.
Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным
политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере
промышленного рыбоводства (аквакультуры), охраны, изучения, сохранения, воспроизводства
и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением
обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу
РФ, и среды их обитания и др.
Минсельхоз России принимает следующие нормативные правовые акты: правила
использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и порядок
исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный незаконной добычей или уничтожением
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также осуществляет: организацию
работ по разведению в полувольных условиях объектов животного мира, отнесенных к
объектам охоты; учет объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в
специальные перечни вредителей домашних животных и вредителей растений (кроме
вредителей леса); государственный учет и государственный мониторинг объектов животного
мира, отнесенных к объектам охоты.
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции: по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, про-
изводственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, изучения, сохранения,
воспроизводства и использования водных биологических ресурсов и среды их обитания; по
контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во
внутренних водах РФ, за исключением внутренних морских вод РФ, а также Каспийского и
Азовского морей до определения их правового статуса и др.
Государственный комитет РФ по рыболовству осуществляет следующие полномочия в
установленной сфере деятельности:
1) самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
методики исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам;
порядок изъятия долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биологических
ресурсов для осуществления промышленного рыболовства;
порядок заключения и регистрации договора о переходе долей в общем объеме квот
добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного
рыболовства от одного лица к другому;
перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального
шельфа;
порядок определения категорий водных объектов рыбохо-зяйственного значения и
использования находящихся в них водных биологических ресурсов;
порядок установления ограничений рыболовства;
порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот добычи (вылова) водных
биологических ресурсов и долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биологических
ресурсов для осуществления промышленного рыболовства;
перечень видов водных биологических ресурсов, которые являются объектами
рыболовства;
типовые правила рыболовства и правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного
бассейна;
• порядок осуществления рыболовства в различных целях; и др.;
2) организует:
комплексное изучение водных биологических ресурсов в целях сохранения водных
биологических ресурсов и среды их обитания;
государственный учет и государственный мониторинг состояния водных биологических
ресурсов, включая обеспечение функционирования отраслевой системы мониторинга водных
биологических ресурсов и наблюдения за деятельностью рыбопромысловых судов;
мероприятия по восстановлению водных биологических ресурсов и среды их обитания,
нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам, за исключением водных
биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях
федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ;
проведение конкурсов на право заключения договора о пользовании рыбопромысловым
участком;
искусственное воспроизводство и акклиматизацию водных биологических ресурсов;
3) осуществляет:
ведение государственного кадастра объектов животного мира, принадлежащих к объектам
рыболовства;
разработку и представление на государственную экологическую экспертизу предложений
об общих допустимых уловах водных биологических ресурсов;
оформление, выдачу, регистрацию разрешений на добычу (вылов) водных биологических
ресурсов и внесение изменений в такие разрешения, а также приостановление действия
разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов или аннулирование таких
разрешений до истечения установленного срока их действия;
заключение с пользователями водными биологическими ресурсами договоров о
закреплении за ними долей в общем объеме квот;
согласование перечня рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории
внутренних вод РФ, в том числе внутренних морских вод РФ, и территориального моря РФ,
утверждаемого органом исполнительной власти субъекта РФ;
• заключение договоров пользования рыбопромысловым участком;
заключение договоров об искусственном воспроизводстве водных биологических
ресурсов в водных объектах рыбохозяйственного значения;
установление ограничений рыболовства в порядке, предусмотренном законодательством
РФ о водных биологических ресурсах;
осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ в
области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных
биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях
федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ;
выдает разрешения в установленных законодательством РФ случаях;
осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции
предусмотрены федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и
Правительства РФ.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР России) является федеральным
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования,
воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая использование объектов животного
мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам
охоты), а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического
надзора). Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и
контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства
лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования:
1) осуществляет контроль и надзор:
в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их
обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, осуществление
которых передано органам государственной власти субъектов РФ;
за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и
стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод,
территориального моря и в исключительной экономической зоне;
• за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном
шельфе;
выполняет функции федерального органа исполнительной власти, специально
уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера
Байкал;
выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:
добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ;

оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ;
добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и
пользование ими, за исключением полномочий, осуществление которых передано органам
государственной власти субъектов РФ;
содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде
обитания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, за
исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти
субъектов РФ;
ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под
угрозой исчезновения, кроме осетровых рыб;
осуществляет в пределах своей компетенции мониторинг объектов животного мира,
уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа, исключительной
экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря РФ;
осуществляет ведение Красной книги РФ.
Одним из направлений деятельности органов государственного управления в сфере
охраны и использования объектов животного мира является контроль в этой области. Задачей
государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства объектов
животного мира и среды их обитания является обеспечение соблюдения всеми юридическими
лицами и гражданами требований законодательства РФ и законодательства субъектов РФ об
охране и использовании объектов животного мира.
В целях реализации требований ФЗ «О животном мире» осуществляются разработка и
реализация специальных государственных программ, предусматривающих конкретные
мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания.
Федеральные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания
утверждаются Правительством РФ. Региональные и местные программы разрабатываются и
реализуются в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов РФ. Под
охраной животного мира понимается деятельность, направленная на сохранение
биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а
также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов
животного мира. Например, в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни
человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных,
предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его
обитания осуществляются меры по регулированию численности отдельных объектов животного
мира.
Регулирование численности отдельных объектов животного мира должно осуществляться
способами, исключающими причинение вреда другим объектам животного мира и
обеспечивающими сохранность среды их обитания, с учетом заключений научных организаций,
решающих проблемы в данной области, и по согласованию со специально уполномоченными
государственными органами, осуществляющими охрану земельных, водных и лесных ресурсов.
Основу работ по искусственному воспроизводству рыбных запасов составляет деятельность
рыбоводных предприятий по выращиванию молоди ценных промысловых видов рыб - осетро-
вых, лососевых, сиговых, частиковых, растительноядных. Так, в естественные водоемы и
водохранилища РФ в 2006 г. выпущено1 7419 млн. штук молоди ценных промысловых видов
рыб, из них (млн. штук): осетровых — 79, лососевых — 695, сиговых — 34,5, частиковых —
6533,6, растительноядных — 77, прочих (кефалевых и миног) — 6,5. В основных водоемах, где
обитают осетровые виды рыб, — Каспийском и Азовском бассейнах — проводятся широ-
комасштабные работы по разведению таких особо ценных видов, как белуга, осетр, севрюга.
1
Результаты округлены.
В условиях катастрофического снижения численности сибирского осетра первостепенная
роль отводится его искусственному воспроизводству. На это направлена работа осетровых
заводов Сибири, которые в 2006 г. выпустили 2,451 млн. штук молоди.
С 1996 г. начата целенаправленная работа по восстановлению популяции байкальского осетра,

занесенного в Красную книгу Российской Федерации, выпуск которого в озеро Байкал за 2001-
2006 гг. составил 4,33 млн. штук. В Сахалинской области 95% вылавливаемой кеты -
искусственного происхождения, каждая третья горбуша в уловах Сахалине-Курильского
региона получена за счет искусственного воспроизводства. Среднегодовой вылов горбуши за
последние 10 лет составил 74,6 тыс. т, что в 2,2 раза выше, чем за предыдущее десятилетие,
было выпущено 7,43 млн. штук подрощенной молоди сибирского осетра и стерляди. Уловы
тихоокеанских лососей заводского происхождения увеличились с 8-10 т в середине 1980-х гг.
до 40 тыс. т в последние годы.
Значение рыбоводства особенно велико для формирования и поддержания видов рыб,
обеспечивающих сохранение биоразнообразия. Запасы редких и исчезающих видов рыб,
занесенных в Красную книгу РФ, поддерживаются благодаря деятельности рыбоводных
предприятий по искусственному воспроизводству рыбных запасов. Рыбоводные заводы
Ленинградской области разводят волховского сига, балтийскую кумжу, озерного лосося и
озерную кумжу. Рыбоводные предприятия Республики Дагестан занимаются искусственным
воспроизводством терского лосося, а Донской осетровый рыбоводный завод - азовской белуги.
В целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и
восстановления среды его обитания осуществляется государственный учет объектов животного
мира и их использования, а также ведется государственный кадастр объектов животного мира.
Государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о
географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также
характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие
необходимые данные. В целях своевременного выявления распространения, физического
состояния объектов животного мира, структуры, качества и площади среды их обитания,
оценки этих изменений, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и
явлений для сохранения биологического разнообразия, обеспечения устойчивого состояния
объектов животного мира и научно обоснованного их использования проводится
государственный мониторинг объектов животного мира.
Учет водных биологических ресурсов, обитающих в морях на территории РФ, во
внутренних морских водах, территориальном море, исключительной экономической зоне и на
территориальном шельфе РФ, является очень сложным. В этих целях используются
космические средства и новейшие информационные технологии.
Эффективность государственного учета водных биоресурсов достигается при помощи
системы наблюдений и контроля за деятельностью российских и иностранных промысловых
судов, ведущих промысел водных биологических ресурсов, приемку, обработку,
транспортирование, хранение продукции, ее перегрузку, снабжение промысловых судов и
установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами и морские
ресурсные исследования во внутренних морских водах, в территориальном море, на
континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, в Каспийском и
Азовском морях, а также российских судов, осуществляющих промысел водных биоресурсов и
морские ресурсные исследования в открытой части Мирового океана и в экономических зонах
иностранных государств1.
1
Порядок ведения мониторинга водных биоресурсов установлен постановлением
Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. № 226 «Осоздании отраслевой системы
мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью
промысловых судов» // СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1243; 2003 № 29 Ст 3000-2006. № 52. Ст.
5587.
§ 6. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВИЛ ПОЛЬЗОВАНИЯ

ОБЪЕКТАМИ ЖИВОТНОГО МИРА
Основанием ответственности за нарушение правил пользования объектами животного

мира является соответствующее правонарушение. Составы правонарушений, за которые
наступает административная ответственность, перечислены в КоАП РФ и могут быть
дополнительно установлены законами субъектов РФ.
Согласно КоАП РФ к административным проступкам относятся:
уничтожение или повреждение знаков, устанавливаемых пользователями животным
миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и
регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к водным биологическим
ресурсам, и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным
пользователям и органам (ч. 2 ст. 7.2);
пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без
разрешения (лицензии) (ст. 7.11);
уничтожение мест обитания животных (ст. 8.29);
нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных (ст. 8.33);
нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки
биологических коллекций (ст. 8.34);
уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или
растений (ст. 8.35);
нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного
мира и водных биологических ресурсов (ст. 8.36);
нарушение правил пользования объектами животного мира и водными биологическими
ресурсами (ст. 8.37);
нарушение правил охраны водных биологических ресурсов (ст. 8.38);
непредоставление сведений (информации) (ст. 19.7);
непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению
административного правонарушения (ст. 19.6).
Дела об указанных административных правонарушениях рассматривают суды; органы,
уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов
животного мира, отнесенных к объектам охоты и среды их обитания; органы рыбоохраны.
Субъектами административной ответственности могут быть граждане, должностные и
юридические лица.
Уголовная ответственность предусмотрена ст. 256-259 УК РФ.
Часть 1 ст. 256 (незаконная добыча водных биологических ресурсов) предусматривает
ответственность за незаконную добычу (вылов) водных биологических ресурсов, если это
деяние совершено: с причинением крупного ущерба; с применением самоходного
транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических веществ, электротока либо
иных способов массового истребления указанных водных животных и растений; в местах
нереста или на миграционных путях к ним; на особо охраняемых природных территориях, в
заказниках либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической
ситуации.
Часть 2 устанавливает санкции за незаконную добычу котиков, морских бобров или иных
морских млекопитающих в открытом море или в запретных зонах.
И наконец, ч. 3 ст. 256 устанавливает ответственность за деяния, предусмотренные ч. 1
или 2, совершенные лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц
по предварительному сговору или организованной группой.
Преступление, предусмотренное ст. 256, считается оконченным с момента начала добычи,
выслеживания, преследования, ловли независимо от того, были ли фактически добыты водные
животные и растения, рыба или иные животные. Исключение составляет преступление,
связанное с причинением крупного ущерба, которое образует оконченный состав лишь при
наличии реального ущерба.
За нарушение правил охраны водных биологических ресурсов установлена уголовная
ответственность в ст. 257 УК РФ. Нормами данной статьи признается уголовно наказуемым
производство сплава древесины, строительство мостов, дамб, транспортировка древесины и
других лесных ресурсов, осуществление взрывных и иных работ, а равно эксплуатация
водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны
водных биологических ресурсов, если эти деяния повлекли массовую гибель рыбы или других
водных биологических ресурсов, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов
либо иные тяжкие последствия. Под иными тяжкими последствиями следует понимать
возникновение заболеваний водных биологических ресурсов; уничтожение мест размножения
рыбы; крупные убытки, связанные с восстановлением качества природной среды;
экологическую катастрофу в пределах водного объекта и т.п. Таким образом, этот состав
является материальным, и уголовная ответственность наступает только при наличии указанных
последствий.
Субъективная сторона преступления характеризуется умышленной и неосторожной
формами вины. Субъектом преступления выступает лицо, обязанное соблюдать правила охраны
рыбных запасов.
Уголовно наказуемой незаконная охота (ст. 258 УК РФ) является только в тех случаях,
когда она совершена: а) с причинением крупного ущерба; б) с применением механического
транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов
массового уничтожения птиц и зверей; в) в отношении птиц и зверей, охота на которых
полностью запрещена; г) на территории заповедника, заказника либо в зоне экологического
бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. Квалифицирующим признаком по
названной статье является совершение указанного деяния лицом с использованием своего
служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной
группой (ч. 2 ст. 258).
Охотой признаются такие действия, как выслеживание с целью добычи, преследование и
сама добыча диких птиц и зверей. Признаками незаконной охоты являются охота без
соответствующего разрешения либо вопреки специальному запрету, либо лицом, не имеющим
права на охоту или получившим лицензию без необходимых оснований, либо осуществляемая
вне отведенных мест, в запрещенные сроки, запрещенными орудиями и способами.
Как и незаконная добыча водных биологических ресурсов (ст. 256 УК РФ), незаконная
охота считается оконченной с момента начала добычи, выслеживания, преследования, ловли
независимо от того, были ли фактически добыты животные. Незаконная охота, связанная с
причинением крупного ущерба, образует оконченный состав лишь при наличии реального
ущерба.
Одним из элементов экологических преступлений, предусмотренных в ст. 256, 259 УК
РФ, является крупный ущерб. Для решения вопроса о признании ущерба крупным нужно
учитывать количество добытого, распространенность животных, их отнесение к специальным
категориям, экологическую ценность, значимость для конкретного места обитания, а также
иные обстоятельства. К такому вреду следует, в частности, относить ущерб, причиненный
отстрелом зубра, лося, оленя при незаконной охоте, уничтожением мест нереста, гибель
большого количества мальков при незаконном занятии водным добывающим промыслом, отлов
или уничтожение животных, занесенных в Красную книгу.
В ст. 259 УК РФ законодатель устанавливает жесткие санкции за уничтожение
критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ, повлекшее
гибель популяций этих организмов, — ограничение свободы на срок до трех лет или лишение
свободы на тот же срок. Эта норма является новой для уголовного законодательства.
Возмещение вреда, причиненного в результате нарушения правил пользования объектами
животного мира, производится независимо от привлечения виновного лица к уголовной или
административной ответственности в соответствии с положениями ГК РФ (гл. 59
«Обязательства вследствие причинения вреда»), ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О
животном мире», а также с учетом приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 25 мая
1999 г. № 399, которым были утверждены таксы для исчисления размера взыскания за ущерб,
причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или
уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, согласно приложению.
Юридические лица и граждане, причинившие вред объектам животного мира и среде их
обитания, возмещают нанесенный ущерб добровольно либо по решению суда или
арбитражного суда в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному
миру, а при их отсутствии — по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного
объектам животного мира и среде их обитания, с учетом понесенных убытков, в том числе
упущенной выгоды.
Статья 59 ФЗ «О животном мире» определяет, что незаконно добытые объекты животного
мира и полученная из них продукция, а также орудия незаконного добывания объектов
животного мира, в том числе транспортные средства, подлежат безвозмездному изъятию или
конфискации в порядке, установленном законодательством РФ. Безвозмездно изъятые или
конфискованные объекты животного мира подлежат возвращению в среду обитания.
Указанные объекты животного мира в случае, если их физическое состояние не позволяет
возвратить их в среду обитания, а также полученная из них продукция подлежат реализации
или уничтожению в порядке, установленном Правительством РФ. При этом безвозмездное
изъятие или конфискация объектов животного мира не освобождает граждан, юридических лиц,
незаконно добывших объекты животного мира, от обязанности возместить ущерб, нанесенный
объектам животного мира и среде их обитания.
Веденин H.H. Животный мир: проблемы охраны и использования // Журнал российского
права. 2002. № 12.
Малая Т.Н. Понятие, признаки и состав фаунистического фонда // Правоведение. 1998. №
3.
Неудахина О.М. Водные животные и растения как предмет преступления,
предусмотренного ст. 256 УК РФ // Экологическое право. 2006. № 3.
Романов В. Охрана и использование животного мира // Российская юстиция. 2001. №9.
Сиваков Д.О. Законодательство о водных биоресурсах // Экологическое право. 2006. № 4.
Глава 23.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗАРУБЕЖНЫХ
СТРАН
Одним из актуальных вопросов во многих странах является вопрос о праве собственности

на природные ресурсы. Зарубежное законодательство исходит из установления на земельные
ресурсы частной и государственной собственности. В большинстве стран в рамках
государственной собственности выделяется так называемая публичная собственность
(например, в Англии — это «собственность Короны»), объекты которой находятся в
исключительной собственности государства, используются только в общем благе и не могут
быть предметом гражданского оборота. К публичной собственности обычно относятся морские
берега, территориальное море и т.п.
В некоторых странах наряду с государственной и частной собственностью выделяется и
муниципальная собственность. Такое положение существует, в частности, в США. В целом же,
1/3 всей территории принадлежит федеральному правительству США. Федеральная
собственность выделяется во всех штатах. В отдельных штатах в федеральной собственности
находится значительная часть их территорий. Так, на Аляске федерации принадлежит почти
90% всех земель. В зависимости от компетенции выделяются четыре категории федеральных
земель, находящихся в исключительной, конкурирующей, частичной и распорядительной
собственности федерального правительства. Исключительная собственность предполагает
передачу федеральному правительству всех полномочий на земельный участок (это в основном
земли, занятые национальными парками, административными зданиями и военными базами).
Конкурирующее право собственности на переданные земли характеризуется закреплением всех
полномочий за федерацией с сохранением за штатами возможности реализации тех же полно-
мочий (это земли Аляски). Право частичной собственности на земельный участок связано с
передачей федеральному правительству части регистрирующих и управленческих полномочий,
остальные полномочия остаются за штатами. Право распорядительной собственности
предполагает предоставление федеральному правительству полномочий по распоряжению и
охране только тех земель, контроль за использованием которых является неотъемлемой частью
мер по обеспечению надлежащего состояния земельной собственности (имеется в виду
деятельность, влияющая на состояние федеральных земель: лесопользование, разведка и
добыча полезных ископаемых и др.). Возможность приобретения земель, находящихся в
федеральной собственности штатов, в частную собственность ограничена.
Первоначально во всех странах право собственности на частные земли распространялось
по общему правилу не только на земную поверхность, но и недра, воздушное пространство над
земельными участками. В соответствии с положениями Гражданского кодекса Франции,
которые нашли отражение и во многих других странах, собственность на земельный участок
включала собственность на все, что находится от «центра земли и до неба» (ст. 522). Собствен-
ность на участки давала право и на все то, что с ними естественно или искусственно соединено:
плоды, постройки и т.п. (ст. 546).
К концу XIX — началу XX в. происходит выделение прав на добычу полезных
ископаемых, прав на водные объекты и т.п., и право собственности на земельные участки
ограничивается. Так, согласно § 904 Гражданского уложения Германии право собственника
земельного участка распространяется как на пространство, находящееся над поверхностью, так
и на недра земли. Однако собственник не может воспретить воздействие, осуществляемое на
такой высоте или глубине.
Еще в большей степени ограничивается право собственности на земельные участки в
Швейцарии, где каждый собственник недвижимости обязан дозволять прокладку водопроводов,
труб для орошения, газовых и т.п., равно как электрических, воздушных или подземных
проводов, за предварительное полное возмещение причиненных этим убытков, поскольку
прокладка без использования его участка не может быть произведена совсем или лишь с
чрезмерными затратами (§ 691 Швейцарского гражданского уложения).
Постепенно законодательство развитых стран лишило собственника земельного участка
возможности по своему усмотрению добывать полезные ископаемые. Например, в 1810 г. во
Франции принимается закон, в силу которого разработка залежей полезных ископаемых может
производиться лишь на основании разрешения (концессии) со стороны правительства, но
независимо от воли собственника земельного участка (под которым находятся залежи),
получавшего только возмещение.
Современное законодательство многих стран предъявляет различные требования к лицам
(физическим и юридическим), использующим лесные, сельскохозяйственные и некоторые иные
участки. В ряде стран (Франции, Швейцарии, Австралии и др.) требуется наличие специальной
правоспособности: специальная профессиональная подготовка к руководству
сельскохозяйственным или лесным предприятием либо опыт работы в сельском и лесном
хозяйстве, молодой или средний возраст, необходимый капитал или кредит и т.д.
Ограничения коснулись не только вещных прав на земельные участки, но и договорных
отношений (конец XIX — начало XX в.). В законодательстве об аренде земель в большинстве
стран различаются три вида аренды в зависимости от срока: краткосрочная (обычно 5-9 лет),
среднесрочная (до 10-18 лет) и долгосрочная. Как правило, арендатор не вправе передавать
земельный участок в субаренду.
Развитие законодательства, регулирующего использование земель, характеризовалось
установлением и иных ограничений прав собственников и иных пользователей земельных
участков. Так, в годы Первой мировой войны из-за острой нехватки продовольствия в десятках
стран была введена обязательность обработки сельскохозяйственных угодий, которую
отменили в течение первых послевоенных лет в большинстве стран, за исключением тех,
которые не имели достаточных угодий и не сохранили колоний (Германия, Австрия и др.). В
годы Второй мировой войны к указанной мере вновь вернулись, и после войны ее, как правило,
не отменяли. Ограничение прав было связано и с проведением территориального зонирования и
планирования.
Зонирование выражается в выделении целевых зон, установлении в границах отдельных
зон своего правового режима использования и осуществлении контроля за его соблюдением. В
частности, в США с каждым годом происходит углубление дифференциации правовых
режимов землепользования, которое выражается в увеличении числа зон и подзон. К этому
добавляется тенденция регулирования видов деятельности по использованию земли, уста-
новление пределов антропогенной зоны нагрузки на окружающую среду.
С середины XVIII в. в большинстве стран проводятся массовые работы по оценке земель
для создания обоснованной системы налогообложения.
Городское территориальное планирование земель получило наиболее раннее и широкое
развитие в Англии (с XIV в.). В начале XVII в. (1607) во Франции был впервые введен институт
«линии застройки», вдоль которой строились здания, и эти линии ограничивали улицы, дороги
и площади от застроенных кварталов, затем начали принимать правила о застройке отдельных
земельных участков в городах Франции. Территориальное планирование получило развитие и
широкое распространение к середине XX в. Планирование использования всех земель
происходило одновременно во Франции, США, Италии, Скандинавских и других странах.
Особенно оно расширилось в 1960-1970-е гг.
В современном законодательстве зарубежных стран неоднозначно решается вопрос о
праве собственности иностранцев на земельные участки. Чаще всего в зарубежных странах
установлен запрет на приобретение этими лицами в собственность сельскохозяйственных
угодий (Турция, Марокко, Венгрия, Литва, некоторые провинции Канады, штаты США). В тех
же странах, где получение иностранцами сельскохозяйственных угодий разрешено, иногда
вводятся ограничения (например, в Испании иностранцы не могут приобрести более 15%
земель каждого муниципалитета, в Бразилии — 25%).
В отношении несельскохозяйственных земель также в целом ряде стран содержатся
различные ограничения. Например, в Японии, Чехии, Бразилии иностранцы могут приобрести
земельные участки только в том случае, если постоянно проживают в этой стране; в
Великобритании, Монако, Швейцарии, ряде штатов США — если иностранцы получили
разрешение на проживание в этой стране. В Италии, Польше, Сальвадоре, ряде штатов США
предоставляют иностранцам определенной страны право на приобретение земельных участков
при условии, что эта страна взамен предоставляет равные права на землю их гражданам.
Общим правилом земельного законодательства является установление для иностранцев
обязательной процедуры получения от государства разрешения на приобретение земли, а в ряде
случаев и получения специальной лицензии.
В таких странах, как Китай, Вьетнам, Таиланд, Индонезия, Израиль, Албания, Эстония,
Румыния, Белоруссия, установлен полный запрет для иностранцев на приобретение любых
земель.
Первые попытки выделения «комплексного» земельного права были сделаны в конце XIX
— начале XX в. в Великобритании, Германии и Франции. В настоящее время в некоторых
странах идет дискуссия о существовании земельного права. Многие ученые признают, что
необходим комплексный подход к регулированию отношений по поводу земли, и
регулирование этих отношений только нормами гражданского и административного законода-
тельства является недостаточным.
Практически все страны имеют отдельные нормативные акты, направленные специально
на регулирование отношений по использованию, охране земель.
Безбах В. В. Частная собственность на землю в странах Латинской Америки (правовое
регулирование). М.,1997.
Быстрое Г.Е. Правовое регулирование земельной реформы в зарубежных странах //
Забелышенский A.A. Правовое регулирование земельных отношений в США и
Российской Федерации. Екатеринбург, 1996.
Земельное законодательство зарубежных стран. М., 1982.
Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и
иностранных государствах / Под ред. В.В. Залесского. М., 2005.
фрумкин С. О регулировании оборота земель в Польше // Земельный вестник. 2002. № 3.
Чуркин В.Э. Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель по
английскому законодательству // Журнал российского права. 2000. № 5/6.

Zemel Pravo BOLTANOVA Ucheb

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Zemel Pravo BOLTANOVA Ucheb

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

серия основана в 1996 г.

Рекомендовано Московской государственной юридической академией в качестве

Настоящее издание подготовлено с учетом требований государственного

ГЛАВА 1. КРАТКИЙ ОЧЕРК ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ГЛАВА 2. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ В СИСТЕМЕ ПРАВА

ГЛАВА 3. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

ГЛАВА 4. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

ГЛАВА 5. ПРАВА НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ

ГЛАВА 6. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА

ГЛАВА 7. ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ И ОЦЕНКА ЗЕМЛИ

ГЛАВА 9. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ

ГЛАВА 10. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ

ГЛАВА 12. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

ГЛАВА 13. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

ГЛАВА 14. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ,

ГЛАВА 15. ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

ГЛАВА 16. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА

ГЛАВА 17. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА

ГЛАВА 18. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА

ГЛАВА 19. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО

ГЛАВА 20. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО

ГЛАВА 21. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО

ГЛАВА 22. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО

ГЛАВА 23. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Земля является важнейшим для человечества природным ресурсом. Ценность и

§ 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО

К середине XVI в. окончательно сложилась феодальная собственность на землю, имевшая

§ 2. ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПОСЛЕ 1917 ГОДА

Основы земельного строя были заложены одним из первых законодательных актов

§ 3. СОВРЕМЕННАЯ ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА

Исключительная государственная собственность на землю, сплошная коллективизация

§ 1. ПРЕДМЕТ, МЕТОД ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО

Прежде чем приступить к определению круга общественных отношений, входящих в

§ 2. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Под источником земельного права в юридическом смысле обычно понимаются

§ 3. СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Признание единства земельных отношений и регулирующих их норм не исключает, а,

§ 4. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Изучение принципов, лежащих в основе регулирования земельных отношений, имеет

§ 5. СООТНОШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА

Для раскрытия вопроса о соотношении одного явления с другим необходимо рассмотреть

§ 1. ПОНЯТИЕ, СОСТАВ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормами права,

§ 2. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ

Основаниями возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений

§ 3. КЛАССИФИКАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Классификацией является распределение земельных отношений по отдельным группам

Экономическое отношение собственности — отношение между людьми по поводу

§ 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ

§ 2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ

Муниципальная собственность на землю является самостоятельной формой

§ 3. ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

§ 4. ОБЩАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

Общая собственность на земельные участки — это собственность двух или нескольких

§ 5. ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА

Основания прекращения права частной собственности на земельные участки должны быть

§ 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПРАВАХ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ

Существующие в законодательстве, помимо права собственности, иные права на

§ 2. ПРАВО ПОЖИЗНЕННОГО НАСЛЕДУЕМОГО ВЛАДЕНИЯ

Право пожизненного наследуемого владения впервые было предусмотрено Основами

§ 3. ПРАВО ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ