JURISPRUDENCIA - Temas Urbanisticos PDF

JURISPRUDENCIA APLICABLE Normograma – Dirección Administrativa de Control Urbano
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JURISPRUDENCIA RELATIVA A NORMAS

URBANÍSTICAS Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
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ASENTAMIENTOS
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del trece
(13) de mayo de dos mil cuatro (2004), Radicación N°76001-23-31-000-2002-02821- 01(AP), C.P:
Camilo Arciniegas Andrade.
ASENTAMIENTO ILEGAL - Prohibición de inversión pública: Ley 812 de 2003 / ALCANTARILLADO -

No procede en asentamiento sobre el corredor férreo: reubicación / REUBICACIÓN DE
ASENTAMIENTO ILEGAL - Protección en acción popular / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA -
Saturación de pozo séptico / FERROVIAS - Recuperación del corredor férreo / CONSTRUCCION DE
PROYECTO DE VIVIENDA - Mora en su ejecución vulnera los derechos colectivos relativos a la
reubicación del asentamiento ilegal
Las pruebas aportadas al proceso evidenciaron un grave problema de salubridad originado por la saturación
del pozo séptico, por su rebosamiento con el consiguiente vertimiento de excretas a cielo abierto y de
aguas residuales domésticas en el sector de La Balastrera, agravado por el desconocimiento de las más
elementales normas de higiene y de seguridad por parte de sus habitantes, quienes arrojan a este basuras
y residuos de alimentos lo que incrementa la propagación de plagas e insectos, los malos olores y que
además carece de cerramientos adecuados, lo que representa un peligro especialmente para la población
infantil. Pese a no controvertir el compromiso a la salubridad que para los habitantes del sector representa
la problemática descrita, el Municipio de Tulúa argumenta que la comunidad es responsable de haber
creado la situación que produce la afectación de los derechos a la salubridad pública y el ambiente sano,
pues se trata de un asentamiento ilegal. El municipio además aduce que los habitantes serán reubicados y
que FERROVÍAS ha requerido el desalojo de las áreas que ocupan por corresponder a zona de seguridad
del corredor férreo que en virtud de contrato de concesión la empresa TREN DE OCCIDENTE está
obligada a poner en funcionamiento. No le asistió razón al apoderado del municipio al aducir el artículo 99
de la Ley 812 de 2003, pues aunque ciertamente dispuso que «queda absolutamente prohibida la inversión
de recursos públicos en asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales realizados con
posterioridad a la vigencia de la presente ley» no es esta la situación del caso presente pues el
asentamiento ilegal a lo menos data de 1999 y esta tuvo lugar el 27 de junio de 2003. (Diario Oficial 45231).
Desde la Resolución 006 de 12 de marzo de 2001 por la cual la Alcadía de Tulúa ordenó la restitución del
corredor férreo del sector La Balastrera y de su zona de protección o seguridad -12.50 metros contados de
lado y lado a partir del eje de la vía- han transcurrido más de 3 años, sin que la Administración haya
demostrado que desde cuando en el año de 2001 adquirió el predio y tramitó la licencia de construcción,
haya adelantado la construcción del proyecto de vivienda, ni que haya un cronograma que haga factible que
la reubicación tenga lugar en un plazo cierto y determinado. Por el contrario, el municipio adujo no haber
procedido al desalojo porque «no se les ha solucionado una posible reubicación por la falta de aprobación
del programa de vivienda adelantado por el municipio.» De otra parte acertó el Tribunal al conceder el
amparo de los derechos al goce de un ambiente sano y a la salubridad públicas, pues el material probatorio
allegado al expediente probó plenamente su vulneración a causa de la conducta omisiva de las autoridades
municipales, quienes a lo menos desde el año 1999 conocen de los riesgos a la salubridad que produce la
saturación del pozo séptico y su rebosamiento, sin que demostraran que han venido adoptando las medidas
para que la reubicación de los habitantes del sector de La Balastrera se produzca en un plazo razonable.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del Seis
(6) de marzo de dos mil tres (2003), Radicación N° 73001-23-31-000-2000-3448-01(AP-856), C.P:
Darío Quiñoñes Pinilla.
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DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Inexistencia de violación por autoridad que

permitió asentamientos subnormales / DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PUBLICO - Protección.
Orden de reubicar asentamiento subnormal / ASENTAMIENTO SUBNORMAL - Orden de reubicación
para proteger goce del espacio público
En relación con los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes
de uso público, se tiene que aunque no obran en el expediente documentos que demuestren que los
terrenos donde se ubica la comunidad de Las Acacias son de propiedad del municipio de Ibagué, sí existen
elementos de juicio en el expediente que permiten deducirlo. Pues bien, para entender el significado y el
núcleo de protección de interés colectivo de protección al espacio público y el derecho al goce del mismo,
es necesario referirse al artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que define el concepto. En consideración con lo
anterior, se concluye, de un lado, que el asentamiento subnormal de la comunidad de Las Acacias vulneró los
derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y,
de otro, que la restitución de esos bienes correspondía al alcalde de Ibagué. Eso significa que la primera
autoridad municipal tiene a su cargo la obligación de conservar y salvaguardar el uso adecuado y común del
espacio público. Para proteger ese derecho colectivo, la sentencia de primera instancia ordenó al Municipio
de Ibagué que reubique a los residentes del sector de Las Acacias en un término de dos años contados a
partir de la ejecutoria de la sentencia. La Sala está de acuerdo con esa decisión. Finalmente, porque el
término de dos años para reubicar a los habitantes del sector de Las Acacias se considera razonable, en
tanto que para adelantar esa política se requiere de disponibilidad presupuestal y de trámites jurídicos y
técnicos que no pueden tramitarse en espacios reducidos de tiempo. No obstante lo anterior, la Sala
considera necesario precisar que si bien es cierto la política de reubicación es válida y concilia los derechos
e intereses involucrados, también es cierto que, dentro de la competencia discrecional de las autoridades
administrativas, se podrían encontrar otras alternativas que de igual forma garantizan la protección de los
derechos objeto de análisis. Por lo tanto, se considera necesario modificar la decisión del Tribunal para
ordenar al Alcalde de Ibagué que dentro del término de 2 años reubique a los residentes del sector de Las
Acacias o adelante otras gestiones administrativas que se consideren adecuadas para dar solución
definitiva al uso indebido del espacio público en esa zona.
DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS - Protección. Orden a las autoridades de

policía para que adelante gestión de control y vigilancia / ASENTAMIENTO SUBNORMAL - Orden de
control policial para proteger derecho a la seguridad pública / POLICÍA NACIONAL - Orden de control
y vigilancia para protege derecho a la seguridad pública
En cuanto a la violación de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, se tiene en el

expediente que aunque es cierto que su afectación no deriva directamente de la existencia del asentamiento
subnormal, no es menos cierto que en el sector de Las Acacias y sus alrededores la Policía ha adelantado
operativos por la denuncia de la ocurrencia de hechos violentos y, tal y como consta en las pruebas
descritas en precedencia, las autoridades locales han advertido la ocurrencia de esos hechos.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del

catorce (14) de junio de dos mil siete (2007), Radicación N°11001-23-24-00 2001-00505-01, C.P:
LEGALIZACION DE URBANIZACIONES - Definición; requisitos; efectos; regulación legal;

competencias / VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Legalización de urbanizaciones /
URBANIZACIONES - Legalización; efectos; regulación.
Para resolver el recurso de apelación en cuanto a la declaración de caducidad de la acción, la Sala reseñará las
normas reguladoras de la notificación y publicación del acto administrativo por el cual se legaliza una
urbanización y se regulariza el correspondiente asentamiento humano. La Ley 9ª de 1989, en su artículo 48,
contempló la legalización de urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social, y le atribuyó como
efectos su incorporación al perímetro urbano o de servicios y la regularización urbanística del asentamiento
humano: (…). La regularización urbanística habilita al asentamiento para recibir los servicios públicos. El
Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá, en su Capítulo X «Legalización de Desarrollos Urbanos», artículo
263, consideró la legalización como un procedimiento, esto es, como una actuación administrativa que culmina
con el acto por el cual se reconoce el asentamiento humano, se aprueban los planos correspondientes y se
expide su reglamentación: (…). Una vez ordenada por el Concejo la legalización, el DAPD deberá iniciar y
concluir la correspondiente actuación administrativa. Sin embargo, el artículo 239, literal c) ibídem reconoce
a los propietarios, poseedores, arrendatarios y tenedores de inmuebles a cualquier título, interés jurídico
para solicitar que se inicie la actuación, y para coadyuvarla o impulsarla. En cuanto a citación, notificación y
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publicaciones en esta actuación administrativa, el artículo 242 del Acuerdo 6° de 1990 dispone: (…). Al
tenor de esta norma, si hubiese particulares que pudieran resultar afectados, se les deberá comunicar la
existencia de la actuación y su objeto; si existieren terceros directamente interesados en la actuación se les
deberá citar para que se hagan parte y hagan valer sus derechos; y si hubiese terceros no determinados
que puedan estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de la
decisión se publicará (insertará) en la Gaceta de Urbanismo y Construcción de Obra para el Distrito Especial
de Bogotá. En todo caso, se aplicarán las normas del Título I (Libro Primero) del CCA.
LEGALIZACION DE URBANIZACIONES - Citación de terceros: comunicación, citación, publicación /

CITACION DE TERCEROS EN ACTUACION ADMINISTRATIVA - Omisión a propietario en legalización
de urbanización: revoca declaración de caducidad de la acción
En cuanto a citación, notificación y publicaciones en esta actuación administrativa, el artículo 242 del
Acuerdo 6° de 1990 dispone: (…). Al tenor de esta norma, si hubiese particulares que pudieran resultar
afectados, se les deberá comunicar la existencia de la actuación y su objeto; si existieren terceros
directamente interesados en la actuación se les deberá citar para que se hagan parte y hagan valer sus
derechos; y si hubiese terceros no determinados que puedan estar directamente interesados o resultar
afectados con la decisión, el texto o un extracto de la decisión se publicará (insertará) en la Gaceta de
Urbanismo y Construcción de Obra para el Distrito Especial de Bogotá. En todo caso, se aplicarán las
normas del Título I (Libro Primero) del CCA. Por consiguiente, CASA CLUB LTDA., como propietaria del
lote, era un tercero directamente interesado que debía ser citado a la actuación y notificado del acto de
legalización, en cumplimiento del artículo 44 CCA. Erró, entonces, el Tribunal cuando computó el término de
caducidad de la acción desde la publicación del acto en la Gaceta, pues, como se vio, esta publicación se
dirige a terceros no determinados y no puede suplir la notificación personal a los interesados determinados.
Según el art. 48 CCA, en las actuaciones administrativas la notificación por conducta concluyente solamente
tiene lugar cuando el interesado, dándose por suficientemente enterado, convenga en la decisión o
interponga en tiempo los recursos procedentes. Ninguno de tales eventos ocurrió en el presente caso. Así
que, por no haberse permitido a la interesada notificarse ─tal como se dispuso en la Resolución─ ni
interponer los recursos, la decisión no podía producir efectos y menos el efecto de que comenzara a correr
el término de caducidad. Se impone, entonces, revocar la declaración de caducidad de la acción.
LEGALIZACION DE URBANIZACIONES - Finalidades; competencia en Bogotá D.C.; procedimiento

administrativo
El artículo 236 del Acuerdo 6° de 1990 define el proceso de legalización como «el procedimiento mediante
el cual se adoptan las medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un
asentamiento o edificio, a dar la aprobación a los planos correspondientes y a expedir la reglamentación
respectiva». Posteriormente, el artículo 1° del Decreto Distrital 688 de 1996 (6 de noviembre) «por el cual se
reglamenta el proceso de legalización o reconocimiento oficial de desarrollos, asentamientos o barrios
localizados al interior o exterior del Área Urbana del Distrito Capital», precisó: (…). Según estas normas, la
finalidad de la legalización de un barrio consiste fundamentalmente en su incorporación al perímetro urbano,
y en la regularización urbanística del asentamiento, singularmente para facilitar a sus habitantes el acceso a
los servicios públicos, cuya prestación es inherente a la finalidad social del Estado. La legalización de un
asentamiento de origen clandestino, contemplada por la ley, puede disponerse sin otro requisito que el
señalado en el artículo 48 de la Ley 9ª de 1989, esto es, que esté formado por viviendas de interés social,
conforme las define la ley. La competencia para legalizar asentamientos urbanos radica en las
administraciones municipales o distritales, como acto concerniente al ordenamiento del desarrollo de su
territorio (art. 311 CP). En el Distrito Capital, es atribución del DAPD según lo dispuesto en el artículo 239
del Acuerdo 6° de 1990. Ahora bien, el Distrito Capital ha expedido normas reglamentarias en la materia,
comenzando por el Acuerdo 1 de 1986 (12 de febrero), que dispuso la legalización e incorporación a los
planes y programas oficiales de ciertos desarrollos urbanos, entre ellos el barrio SAN MARTÍN DE PORRES
de la localidad de Chapinero. En ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 241 y 365 del
Acuerdo 6 de 1990, el Alcalde Mayor expidió el Decreto 700 de 1991 «por el cual se reglamenta el
procedimiento para tramitar la legalización urbanística, la prestación provisional de los servicios públicos, y
el reconocimiento de existencia de inmuebles determinados» norma que se señalan requisitos y
procedimientos. Las disposiciones reseñadas son el marco jurídico de carácter general aplicable a los
procesos de legalización de asentamientos o barrios de origen clandestino.
AFECTACION A INMUEBLE POR OBRA O VIA PUBLICA - Definición legal; efectos; compensación
por perjuicios reales; inaplicación en legalización de urbanizaciones / HABILITACION DE
ASENTAMINETOS LEGALIZADOS - Definición; programa de habilitación difiere de las afectaciones
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El artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 define la afectación como toda restricción impuesta por una entidad
pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, parcelación, construcción o
funcionamiento. Las afectaciones pueden imponerse por causa de una obra pública o por protección
ambiental. Las que se fundamenten en la construcción de una obra pública podrán imponerse por 3 años
prorrogables hasta 6. La Administración celebrará con el propietario un contrato en que se pacte el valor y
forma de pago de los perjuicios ocasionados durante el tiempo de la afectación. El artículo 123 del Acuerdo
6 de 1990 concierne a las afectaciones impuestas a inmuebles aptos para ser urbanizados, parcelados o
construidos. Tánto es así que condiciona el pago de la compensación a la ocurrencia real del perjuicio. Y es
palmario que no existe perjuicio cuando el propietario se encuentra en imposibilidad física para urbanizar o
construir. Por tanto, esta norma no es aplicable a la legalización de asentamientos urbanos. Confirma este
aserto el Capítulo X del Acuerdo 6 de 1990, que contiene disposiciones especiales respecto de
asentamientos legalizados. El artículo 246 define como «habilitación» la actuación adelantada por la
Administración para dotarlos de los espacios necesarios para uso público y estructura vial: (…). Los
programas de habilitación en asentamientos legalizados son, entonces, materia distinta de la imposición de
afectaciones y de la consiguiente compensación.
LEGALIZACION DE URBANIZACIONES - No tiene efectos sobre el derecho de propiedad: no priva a

nadie de acciones posesorias o reivindicatorias
La legalización del DESARROLLO SAN MARTÍN DE PORRES, que sólo concierne a aspectos meramente
urbanísticos, no viola en manera alguna el derecho de propiedad. Es claro entonces que la decisión de
legalizar un asentamiento urbano no tiene ningún efecto jurídico sobre el derecho de propiedad, pues el
respectivo acto no legaliza la tenencia de ningún predio ni limita o afecta los derechos de los propietarios.
La Sala no desconoce la evidente realidad de que los derechos de uso y goce de los terrenos de los
actuales dueños se encuentran limitados, pero esa limitación no es imputable a la Administración Distrital,
pues como se indicó, el asentamiento objeto de legalización no fue promovido ni coadyuvado por ella. Por
las consideraciones expuestas, el argumento sobre violación de la propiedad privada no está llamado a
prosperar. Para la Sala es claro que el procedimiento y el acto de legalización, no causan ningún perjuicio a
los propietarios, pues con legalización o sin ella, estos habían perdido de hecho sus derechos.
Efectivamente, la posesión que ejerce la comunidad asentada en el Desarrollo legalizado, data de
comienzos de los años 70, luego la pérdida de los atributos del derecho de propiedad no fue consecuencia
del acto administrativo de legalización como alega el actor, pues esta decisión solamente tiene incidencia en
el ámbito urbanístico, y carece de trascendencia jurídica sobre la propiedad privada. Así pues, el acto
acusado no infligió lesión alguna al derecho de propiedad por actuación de la Administración pues la
incorporación del asentamiento a los límites de la ciudad no implica privación de las acciones posesorias o
reivindicatorias de que disponían los propietarios de conformidad con las normas civiles vigentes, como
tampoco de la posibilidad de que se adelantara la expropiación con miras a satisfacer las necesidades de
vivienda de los habitantes del barrio.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de

cuatro (4) de octubre de dos mil siete (2007), Radicación N°08001-23-31-000-2002-02456-01(AP),
C.P: Martha Sofía Saenz Tobón
SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES - Componente de los

planes de desarrollo / ZONAS DE ALTO RIESGO EN BARRANQUILLA - Responsabilidad del
Municipio: evitar asentamientos / CANAL DEL ARROYO EL AFAN - Aseo a cargo del Municipio de
Barranquilla
El Decreto 919 de 1989 por medio del cual “se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres” señala que la prevención de desastres constituye un componente de los planes de desarrollo,
lo cual debe ser atendido por todas las entidades territoriales. Dicho decreto dispone, en sus artículos 5° y
6° lo siguiente: (...). Por otra parte, la Sección Primera del Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia ha
precisado que los alcaldes municipales o distritales, como representantes del respectivo ente territorial, son
responsables no sólo de la guarda del espacio público sino también de evitar asentamientos humanos en
zonas de alto riesgo. Ha dicho la Sala: A nivel local es al municipio a quien le compete reglamentar el uso
del suelo, sin perjuicio del control efectivo que debe ejercer para prever o evitar la ocurrencia de
asentamientos humanos, mucho menos en zonas de alto riesgo, aunado al hecho de que al tenor de lo
dispuesto en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 136 de 1994 dentro de sus funciones está solucionar las
necesidades insatisfechas de vivienda de sus habitantes. En ese orden de ideas, es claro que no le asiste
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razón a la Alcaldía Municipal cuando asevera que no es responsable de prevenir posibles desastres en las
zonas aledañas al arroyo El Afán del Barrio San Nicolás. De lo anterior se observa que la Alcaldía Distrital
de Barranquilla es la encargada de mantener libre de residuos sólidos el canal por el que pasa el arroyo El
Afán, toda vez que es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar la prestación del servicio
público de aseo de una manera eficiente, minimizando y mitigando el impacto en la salud y en el medio
ambiente de los habitantes. No existe entonces razón alguna para que el municipio demandado se sustraiga
de sus obligaciones de cuidado frente a su comunidad, en lo que tiene que ver con la prevención de
desastres y la recolección de basuras, con miras a garantizar el goce de un ambiente sano.
PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Canal del Arroyo El Afán de Barranquilla: riesgo de

desbordamiento por basuras
De la inspección judicial y el dictamen pericial transcritos, se observa, que el canal en mención se encuentra
cubierto por sedimentos, hierba y basura lo cual forma una corriente de aguas servidas. Ello demuestra que
la recolección de basuras en el lugar de los hechos es deficiente, como quiera que su acumulación da lugar
al desbordamiento del arroyo El Afán así como a la creación de riesgos para la salubridad pública situación
que a todas luces supone la violación al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Es igualmente
claro que uno de los costados del citado canal se encuentra construido un metro por debajo del otro y que la
canalización del arroyo es insuficiente cuando hay gran afluencia de agua, lo que lleva a determinar que el
canal presenta deficiencias que no corresponden a una infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública y a su prestación eficiente y oportuna. Así, de las pruebas recaudadas, se desprende que
efectivamente en el sector a que se refieren los hechos, el arroyo el Afán se desborda, superando los muros
de contención y causando inundaciones, debido a la insuficiente capacidad de drenaje del canal y la
acumulación de basuras. Tal situación, sumada a la ausencia de las obras correctivas y preventivas,
evidencian la vulneración de los derechos colectivos invocados, lo cual impone confirmar la sentencia
recurrida.
Bienes

veintiuno (21) de febrero de dos mil ocho (2008), Radiación N° 25000-23-24-000-2002-01058-01,
C.P: Martha Sofía Saenz Tobón.
ACTOS DE CARACTER MIXTO - Inmuebles de conservación arquitectónica / INMUEBLES DE

CONSERVACION ARQUITECTONICA - Actos de carácter mixto: acciones procedentes
El Decreto 606 de 2001, acusado de nulidad parcial, “Por medio del cual se adopta el inventario de algunos
Bienes de Interés Cultural, se define la reglamentación de los mismos y se dictan otras disposiciones”; como
lo señaló el fallo que se recurre y lo alega la entidad demandada, es un acto de naturaleza mixta, pues en
dicho acto se tomaron simultáneamente decisiones de orden general y de orden particular. Respecto de
estos actos de carácter mixto ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, que pueden demandarse
tanto en acción de simple nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que quien pretenda
algo más que la simple desaparición de los efectos jurídicos del acto, como sería el caso de
indemnizaciones por perjuicios, necesariamente debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento. En
efecto, la primera parte del decreto acusado fijó normas generales, entre otras, sobre: obras permitidas y
restricciones en este tipo de inmuebles, como lo son, entre otras, la restauración, adecuación funcional,
mantenimiento, reconstrucción parcial y obras locativas, dimensiones, antejardines, aislamientos; obras no
permitidas o características tipológicas y morfológicas originales de la edificación que deben mantenerse
tanto al interior como al exterior del inmueble; regulaciones y restricciones en cuanto a la existencia de
sótanos, estacionamientos, englobe y uso de los mismos. El anexo 1 del Decreto de manera particular y
concreta señaló los predios que están sometidos a la reglamentación anterior, entre ellos, los inmuebles que
la parte actora señala en su demanda que se declaran como “inmuebles de interés cultural”, categoría
conservación integral, localizados en el Barrio Industrial Centenario, UPZ Zona Industrial. El acto acusado
por su contenido en el anexo 1 y no por su encabezamiento, como lo pretende la entidad demandada, es
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una norma de asignación, clasificación y sometimiento de uno o varios inmuebles al tratamiento especial de
conservación arquitectónica.
INMUEBLES DE CONSERVACION ARQUITECTONICA - Acto administrativo mixto sujeto a

publicación del proyecto de decreto de asignación / PUBLICIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS MIXTOS - Vulneración al calificar inmuebles como de conservación
arquitectónica
De manera que, contrario a lo señalado por la entidad demandada, el artículo 388 del Acuerdo N° 6 de 1990
no estaba derogado por el Decreto 619 de 2000, por lo cual, la publicación de los proyectos de decreto de
asignación de tratamiento estaba vigente para la época de los hechos y hasta la entrada en vigencia del
Decreto 217 de julio 14 de 2004, norma ésta que obliga al DAPD a desarrollar todas las actuaciones
administrativas necesarias para asegurar la participación de los interesados en los procesos de declaratoria
de tratamiento de bienes de interés cultural. De lo probado se tiene que el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, inició de manera oficiosa actuaciones que afectaron a particulares y que culminaron
con la expedición del decreto acusado, con lo cual se violaron los principios de publicidad y contradicción,
pues la sociedad actora no tuvo oportunidad de controvertir las decisiones adoptadas durante el trámite.
Las actuaciones de la administración consistieron en estudios de soporte, identificación, inventario,
clasificación y valoración de los inmuebles, propuestas, concepto previo del Concejo Asesor de Patrimonio
Distrital y criterios sobre la declaratoria de éstos como bienes de interés cultural, dentro de los cuales se
enlistaron bienes de propiedad de la actora, sin que ésta pudiera controvertir, solicitar ni aportar pruebas, lo
cual se traduce necesariamente en una vulneración al derecho de defensa, establecido en el artículo 29 de
la Carta Política, así como en el artículo 34 del C.C.A. y las normas especiales que rigen en el Distrito
Especial. La notificación por edicto del Decreto 606 de 2001 a los particulares afectados con la declaratoria
de bienes de interés cultural, no sanea el incumplimiento de las normas que garantizan el debido proceso a
los particulares afectados con las decisiones adoptadas. Además el decreto acusado no se motivó en lo que
se refiere concretamente a la oportunidad que debieron tener los interesados de expresar sus opiniones
para que con base en ello y otros requisitos, de conformidad con el artículo 35 del C.C.A., la administración
tomara una decisión motivada. En conclusión, de conformidad con las normas constitucionales y legales y
con el artículo 388 del Acuerdo N° 6 de 1990, el Decreto N° 606 del 26 de julio de 2001 está viciado de
nulidad parcial, en la parte que directa y específicamente afecta los inmuebles de propiedad de la sociedad
demandante, porque como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado de prosperar la
pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actora que demandó en
ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. Igual suerte corre la Resolución N° 278 del 15
de julio de 2002 que negó las pretensiones formuladas por el actor en el recurso de reposición interpuesto
contra el citado decreto. La Sala revocará el numeral CUARTO de la sentencia apelada que negó la
pretensión de la actora de que se oficie a la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá para que se
suprima de los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a los inmuebles afectados, cualquier
anotación relacionada con el régimen especial de conservación, para en su lugar aceptar la petición, pues
esta es una consecuencia que se deriva de declarar la nulidad parcial del Decreto Distrital 610 de 2001 y de
la Resolución N° 278 de 2002.
ACCION POPULAR - No puede declarar la nulidad de los actos administrativos pero sí suspender su
aplicación / ACTO ADMINISTRATIVO Y ACCION POPULAR - Improcedencia de su nulidad;
procedencia de la suspensión
No quiere decir lo anterior que un acto administrativo no pueda ser fuente de amenaza o violación de los
derechos colectivos, pues en la jurisprudencia de esta Corporación, cuando así ocurra su aplicación o
ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca
de la nulidad de tales actos solo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo. Sin
embargo, debe anotarse que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del
derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción popular y en la acción contencioso administrativa.
En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional de interés afectado, por
medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa
un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un análisis
de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, se efectúa el
control de legalidad del acto y, por lo tanto, puede declararse la nulidad. A su turno, en la acción popular no
puede declararse la nulidad del acto porque esta no versa sobre su legalidad, pero sí puede suspender la
ejecución o aplicación de un acto administrativo que viola o amenaza derechos o intereses colectivos.
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USO DEL ESPACIO PUBLICO - Reglamentación; facultad para contratar con particulares su
administración, mantenimiento y aprovechamiento económico / ASOCIACIONES CIVICAS - Contrato
de administración de bienes de uso público / CONTRATOS DE ADMINISTRACION DE BIENES DE
USO PUBLICO - Autorización legal
El artículo 7.º ídem faculta a la Administración Distrital para contratar con entidades privadas el
aprovechamiento del espacio público: «[...] Los Municipios y la lntendencia Especial de San Andrés y
Providencia podrán crear, de acuerdo con su organización legal, entidades que serán responsables de
administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el Espacio Público, el patrimonio inmobiliario y
las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y servicios comunales. Así mismo, podrán contratar
con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de los bienes
anteriores. [...]». De igual forma los artículos 5.° y 6.° de la Ley 388 de 1997 al definir el ordenamiento
territorial habilitan a las autoridades municipales y distritales para regular la ocupación del espacio público:
«[…] Artículo 5. CONCEPTO. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de
acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o
distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites
fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio,
de acuerdo con las estrategias de desarrollo socieconómico y en armonía con el medio ambiente y las
tradiciones históricas y culturales. […]». El artículo 4.° del Decreto Distrital 145 de 2005 faculta a las
Asociaciones Cívicas particulares para suscribir contratos de administración con el Distrito: «[...]. Las
asociaciones u organizaciones cívicas, comunitarias, benéficas o de utilidad común a las que se conceda la
licencia regulada mediante el presente Decreto, deberán cumplir los requisitos establecidos por el
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, para lo cual podrán suscribir contrato o
acuerdo de administración, mantenimiento y aprovechamiento económico con el Departamento
Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, conforme a lo previsto por el artículo 5º del Acuerdo
018 de 1999, el artículo 278 del Decreto Distrital 190 de 2004 y el Decreto Distrital 463 de 2003.
PARÁGRAFO 1º. En los contratos o acuerdos a que hace mención el presente artículo, se tendrá en cuenta
la formulación del proyecto de administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio
público, conforme al programa Acuerdos de Sostenibilidad y Gestión Concertada de Espacios Públicos
Barriales del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público..[...]» El artículo 18 del
Decreto 1504 de 1998 precisa las condiciones que la Administración debe observar cuando autorice el uso
del espacio público a un particular: «[...]. Los municipios y distritos podrán contratar con entidades privadas
la administración, mantenimiento y el aprovechamiento económico para el municipio o distrito del espacio
público, sin que se impida a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito.[...]»
USO DEL ESPACIO PUBLICO - Autorización a particulares para tomarlos en arrendamiento o

concesión / ARRENDAMIENTO DE BIENES DE USO PUBLICO - Autorización legal para actividad
comercial
El actor pretende que se restituya el espacio público correspondiente al costado occidental de la carrera 7ª
con calle 26 de esta ciudad, donde funciona el parqueadero San Diego, por considerar vulnerados los
derechos al uso y goce de este espacio público, contemplados en el literal d) del artículo 4º de la Ley 472 de
1998. Esta Corporación ya ha tenido oportunidad de fijar su pensamiento en torno a la cuestión que vuelve
a plantearse, precisando que según la normativa vigente, la Administración municipal o distrital está
habilitada para autorizar a particulares el uso del espacio público. Este criterio fue expuesto por la Sección
Primera, entre otras, en sentencia de 24 de julio de 2003: «[…]. Lo anterior, conlleva, con claridad meridiana
y dentro de una rigurosa lógica a que sí se pueda utilizar el espacio público dentro del marco legal fijado, y
no como algunos lo han entendido que esté totalmente prohibido su uso, desconociendo la actividad normal
de las sociedades. Es de advertir, que lo que sí está prohibido es su uso desordenado y anárquico, más no
existe una prohibición absoluta del uso del espacio público. […]» En igual sentido se pronunció la Sección
Quinta en sentencia de 3 de octubre de 2002: «[...] los bienes de uso público, conforme lo ha considerado
reiteradamente esta Corporación, no solo a través de la Sala Contenciosa sino de la de Consulta y Servicio
Civil, (concepto de 22 de junio de 1990, Radicación 6325, Consejero ponente doctor Javier Henao Hidrón;
providencias de 9 de marzo de 1995, expediente núm. 3237, Consejero ponente doctor Miguel González
Rodríguez; 6 de julio de 1999 (Expediente núm. 5255, Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez
Rodríguez; de 11 de noviembre de 1999, expediente núm. 5286, Consejera ponente doctora Olga Inés
Navarrete Barrero; y de 23 de marzo de 2000, expediente núm. 5504, Consejero ponente doctor Manuel S.
Urueta Ayola), pueden ser dados en arrendamiento o en concesión o susceptibles de permiso para ejercer
en ellos actividad comercial. Conforme se precisó en la última sentencia citada: “La destinación al uso
común del espacio público puede ser reglamentada por la autoridad en el ejercicio de sus competencias
7
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policivas, pues esa reglamentación constituye un mecanismo para la protección de su integridad, de manera
que dicho uso puede, bajo ciertas circunstancias, ser limitado de acuerdo con la ley y los reglamentos
administrativos, sin que ello constituya violación del artículo 82 constitucional...”. [...]»
PARQUEADERO DE SAN DIEGO - Bien de uso público susceptible de arrendamiento /

ARRENDAMIENTO DE BIENES DE USO PUBLICO - Requisitos / CONTRATO DE ADMINISTRACION
DE BIENES DE USO PUBLICO - Parqueadero de San Diego de Bogotá: legalidad
Queda claro que el derecho al disfrute del espacio público no es absoluto; pues, como quedó visto, la
normativa vigente habilita a las autoridades municipales y distritales para autorizar su uso a particulares en
actividades compatibles con su naturaleza y previo cumplimiento de los siguientes requisitos: (1) Que obre
autorización de la Administración municipal, (2) Que el uso sea compatible con la naturaleza del espacio
público, o sea que no cause afectación a los derechos colectivos y (3) Que se formalice la relación jurídica a
través de un vínculo contractual. Los requisitos mencionados en la providencia referenciada, fueron
reunidos y probados en el caso concreto, según se comprueba con la respuesta de la Subdirectora del
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la copia de la licencia de funcionamiento, el contrato
suscrito entre la Administración Distrital y la Corporación San Diego y el posterior concepto favorable del
Personero de Bogotá sobre su legalidad. Concluye la Sala que el contrato de administración celebrado se
ajusta en todo a la normativa que faculta al alcalde para autorizar que una sociedad cívica, en este caso la
Corporación San Diego, administre un bien de uso público como la plazoleta de San Diego. No existe
ningún elemento probatorio del que pueda inferirse que los derechos colectivos hayan sido conculcados o
puestos en peligro y por el contrario, se probó que en cumplimiento del contrato la Corporación contratista
ha realizado las actividades tendientes al mejoramiento del espacio público. Tampoco le asiste razón al
actor en afirmar que la Administración Local ha omitido su deber de restituir el espacio público, pues no ha
existido ocupación ilegal o arbitraria. Se confirmará la sentencia apelada.

treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007), Radiación N°19001-23-31-000-2004-01611-
01(AP), C.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
BIENES DE LA UNION - Clases: patrimoniales o fiscales y de uso público / BIENES PATRIMONIALES

O FISCALES - Definición / BIENES DE USO PUBLICO - Definición
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil se llaman “Bienes de la Unión” aquellos
cuyo dominio pertenece a la República y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso
público. Los primeros, es decir los patrimoniales o fiscales, también conocidos como propiamente estatales,
pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y de manera general están
destinados a la prestación de las funciones públicas o de servicios públicos, su dominio corresponde al
Estado, “pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes”, es decir el Estado los posee y los
administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. Y los bienes
de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo
dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su
servicio permanente. Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos,
ejidos, etc. A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la
titularidad de dominio equivalente a la de un particular, por estar destinados al servicio de todos los
habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a
garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general.
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION - Protección constitucional y legal / MONUMENTOS

NACIONALES - Declaración de interés cultural de la Nación / MINISTERIO DE CULTURA -
Declaratoria de monumento Nacional / CONSEJO DE MONUMENTOS NACIONALES - Control fiscal a
nivel territorial / BIENES DE INTERES CULTURAL - Régimen; plan especial de protección
Mediante la Ley 163 del 30 de diciembre de 1959 se dictan medidas sobre defensa y conservación del
patrimonio histórico, artístico y monumentos públicos de la Nación. De ella se destacan los artículos 4, 6 y
18 que son del siguiente tenor: (…). Por otra parte, la Carta Política de 1991 dispensa especial protección al
patrimonio cultural de la Nación, en los siguientes términos: (…). Estos mandatos encuentran regulación en
la Ley 397 del 7 de agosto de 1997, que, según lo previsto en el artículo 8°, le atribuye la responsabilidad de
realizar la declaratoria de monumentos nacionales y de bien de interés cultural de carácter nacional, así
como del manejo de unos y otros, al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Cultura y previo concepto
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del Consejo de Monumentos Nacionales, lo cual, a nivel territorial le asigna a las entidades territoriales
respecto de bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, por intermedio de las
alcaldías y las gobernaciones, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos
Nacionales, donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura. La misma
ley en su artículo 11 fija el régimen a que estarán sometidos los bienes de interés cultural, tanto públicos
como privados, en los siguientes términos: (...). Según lo resaltado en los apartes transcritos, la declaratoria
de Monumento Nacional o de Bien de Interés Cultural o Artístico, así como el manejo de los mismos,
corresponde al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de
Monumentos; como consecuencia de ello se elaborará un plan especial para su protección por parte de la
autoridad competente, y además se hace necesario un concepto previo de quien los haya declarado como
tal para todo lo concerniente a demolición, desplazamiento y restauración.
RAMPAS PARA DISCAPACITADOS - Forman parte del espacio público como elemento constitutivo /
DISCAPACITADOS - Rampas como espacio público: reglamentación
El Decreto 1504 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de
ordenamiento territorial”, acoge en su artículo 2° la definición antes trascrita y en el artículo 3°, ibídem,
precisa que comprende los siguientes aspectos: (…). Es más, en el artículo 5°, ibídem, referente a los
elementos constitutivos y complementarios del espacio público se pormenoriza que entre los constitutivos
del mismo, ya sean artificiales o construidos, se encuentran: a) Áreas integrantes de los sistemas de
circulación peatonal y vehicular, constituidas por: i) Los componentes de los perfiles viales tales como:
áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles
peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, (…).
Entonces, las rampas para discapacitados que forman parte del espacio público son las que conforman los
perfiles viales de las áreas requeridas para la circulación peatonal, destinados por su naturaleza, uso o
afectación, a la satisfacción de las necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses
individuales de los habitantes.
DISCAPACITADOS - Mecanismos de integración social; accesibilidad a los servicios públicos /

ELIMINACION DE BARRERAS ARQUITECTONICAS - Término de 4 años: reglamentación
Precisamente en desarrollo de las citadas normas constitucionales el Congreso de la República expidió la

Ley 361 de 7 de febrero de 1997 “Por la cual se establecen los mecanismos de integración social de las
personas con limitación y se dictan otras disposiciones.”. En el título IV de la mencionada ley se desarrollan
las normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, sea ésta
temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad,
analfabetismo, limitación o enfermedad. Además en ella se destaca que la accesibilidad es un elemento
esencial de los servicios públicos a cargo del Estado y por lo tanto deberá ser tenida en cuenta por los
organismos públicos o privados en la ejecución de dichos servicios (Art. 46). Respecto de la eliminación de
barreras arquitectónicas en las edificaciones abiertas al público que se vayan a construir, o en las ya
existentes, el artículo 47 de la Ley 361 de 1997 establece lo siguiente: (…). “La construcción, ampliación y
reforma de los edificios abiertos al público y especialmente de las instalaciones de carácter sanitario, se
efectuarán de manera tal que ellos sean accesibles a todos los destinatarios de la presente ley. Con tal fin,
el Gobierno dictará las normas técnicas pertinentes, las cuales deberán contener las condiciones mínimas
sobre barreras arquitectónicas a las que deben ajustarse los proyectos. De los últimos artículos reseñados
se desprende que si bien se concedió un término de cuatro años para realizar las adecuaciones necesarias
a sus edificaciones con el propósito de cumplir las previsiones del título IV de la Ley 361 de 1998 y sus
disposiciones reglamentarias, tal reglamento contentivo de las normas técnicas pertinentes solo fue
expedido por el Gobierno Nacional el 17 de mayo de 2005, a través del Decreto 1538 “por el cual se
reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997”.
EDIFICIO DE LA GOBERNACION DEL CAUCA - Inaccesibilidad a discapacitados ante rampa

restringida y pendientes irreglamentarias / DISCAPACITADOS - Vulneración de accesibilidad al
espacio público en edificio público / EDIFICIOS PUBLICOS - Garantía de accesibilidad a
discapacitados
De los elementos de juicio antes relacionados se desprende, sin lugar a equívocos, que si bien el edificio
donde funciona la Gobernación del Cauca tiene en su entrada principal o frontal gradas a través de las
cuales el público accede al mismo, en su parte occidental, ingresando por el garaje, cuenta con una rampa
de acceso para personas con movilidad reducida, discapacitadas o minusválidas, cuyo servicio es
restringido e incluso riesgoso porque la puerta de acceso a dicho garaje permanece cerrada, no existen
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señales o avisos sobre esta forma de ingreso, y la conforman tramos con pendientes significativamente
inclinadas en un porcentaje que sobrepasa el exigido por la normativa prevista para ello. Esto revela que no
está garantizada la accesibilidad de esas personas a una edificación donde funciona un ente que presta un
servicio público, accesibilidad además concebida por la ley como un elemento esencial de esta clase de
servicios a cargo del Estado, razón por la cual deben acometerse las diligencias y obras necesarias para
superar tal situación. Empero, como dicha edificación, pese a no contar con declaratoria de Monumento
Nacional ni bien de interés cultural, sí está clasificada como de “Conservación Especial”, cualquier
intervención que se le haga debe disponer de autorización previa del Ministerio de Cultura o en todo caso
de la autoridad que lo haya declarado o clasificado como tal.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del seis
de octubre de 2005, Radiación N°52001-23-31-000-2003-00456-01(AP), C.P: Rafael E. Ostau de
Lafont Pianeta.
AFECTACION DE INMUEBLE POR CAUSA DE OBRA PUBLICA - Trámite, requisitos, efectos / PLAN
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - La sola inclusión en proyecto de expansión vial no implica ipso
iure afectación del inmueble
El artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 establece el concepto de afectación, su procedimiento y sus efectos, y

con base en ello se determina que la entidad competente habrá de producir la decisión administrativa
mediante la cual se adopta dicha limitación a la propiedad privada, la que en todo caso deberá serle
notificada personalmente al propietario e inscribirse en la respectiva oficina de Registro. Dado lo
precedentemente expuesto y en relación con el caso que nos ocupa, se puede concluir que la sola
incorporación del proyecto de expansión vial en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial no implicó ipso
iure la afectación del inmueble del Señor José Máximo Villa Tulcán; y, cuando se expidió la Licencia de
Construcción, la Entidad municipal competente tampoco había adelantado las actuaciones administrativas
tendientes a producir dicha afectación, motivo por el cual, en tal sentido, aquella fue expedida
correctamente y el bien conservaba su naturaleza privada. Es más, no existe prueba en el expediente que
permita verificar que con posterioridad a la fecha de iniciación de la presente actuación judicial, se haya
decidido lo concerniente a la afectación del inmueble. Por lo tanto dadas estas circunstancias, se impone
que ante la decisión de adelantar efectivamente el proyecto de expansión vial, las autoridades competentes
deben adoptar las medidas para afectar los inmuebles involucrados en aquella, y posteriormente adelantar
las actuaciones negociadoras correspondientes, o, en su caso, aplicar el mecanismo de la expropiación. Por
lo tanto, todo indica que el inmueble no ha sido transferido al Municipio y menos con carácter de bien de uso
público, y el hecho de que el trazado de la proyección de la vía, carrera novena en mención, prevea la
incorporación de una franja del mismo, no lo convierte en bien de uso público, pues su carácter de bien de
propiedad privada se mantiene mientras no salga de esa condición mediante el procedimiento que sea
pertinente con fin de que pase al municipio para ser destinado al uso público. Por consiguiente, no es
posible predicar vulneración del derecho al goce del espacio público por cuanto el espacio afectado por la
vivienda no tiene ese carácter, sino privado, cuya titularidad, goce y uso la tiene José Máximo Villa como se
acredita en la matricula inmobiliaria núm.: 244- 8924, situación jurídica que se encuentra amparada por la
ley. De suerte que la acción incoada carece de motivo por sustracción de materia en lo que al goce del
espacio público se refiere.

diecinueve (19) de octubre del dos mil (2000), Radicación N° AP-064, C.P: Manuel Santiago
Urueta Ayola.
BIEN DE USO PUBLICO - No lo son los no afectados al uso de toda la comunidad / VENDEDORES
AMBULANTES - Los inmuebles destinados a su reubicación son bienes fiscales / MUNICIPIO DE
SANTIAGO DE CALI - Constitución de sociedad de economía mixta para reubicación de vendedores /
VENDEDORES AMBULANTES - Reubicación
La Sala estima, en consecuencia, que los lotes de terreno adquiridos por el Municipio para reubicar a los
vendedores ambulantes del centro de la ciudad de Cali, por no estar afectados al uso de la comunidad, no
constituyen bienes de uso público. Se trata, entonces, como lo estimó el tribunal a quo, de bienes fiscales,
que, como tales, podían ser aportados por el Municipio a una sociedad de economía mixta, como la prevista
en el Acuerdo Núm. 09 de 1994, con el fin de adelantar “actividades comerciales” tendientes a colaborar en
la recuperación del espacio público, mediante la reubicación de los vendedores ambulantes y estacionarios.
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________________________________________________________________________________________________
De otra parte, el hecho de que unos locales hayan sido arrendados y otros se busque venderlos de contado
corresponde al giro comercial propio de las sociedades de economía mixta, y también de las empresas
industriales y comerciales del Estado, pues la naturaleza de esas entidades es precisamente la de
desarrollar actividades comerciales, bajo un régimen de derecho privado. No entiende la Sala de qué
manera se pueda aplicar el principio propio de los bienes de uso público a los locales de los centros
comerciales, pertenecientes a la sociedad AIREAR URBANO S. A., ni observa en dicha construcción un
desvío de los objetivos iniciales, pues el hecho de que se haya autorizado por el Acuerdo Núm. 09 de 1994
la constitución de una sociedad de economía mixta, con el objeto de adelantar actividades comerciales, es
indicativo de que los locales en donde debían ser reubicados los vendedores ambulantes tendrían un precio
para ser arrendados o para ser vendidos.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del tres
(3) de octubre de dos mil dos (2002), Radicación N° 05001-23-31-000-2002-0132-01(AP), C.P:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
ESPACIO PUBLICO - Pueden ser dados en arrendamiento o concesión o con permiso para ejercicio
de actividad comercial / ESPACIO PUBLICO - Su uso puede ser reglamentado / KIOSKOS - Permisión
oficial de uso del espacio público: licencia de funcionamiento, pago de industria y comercio.
Autorización municipal / BIENES DE USO PUBLICO - Arrendamiento, concesión, permiso
Advierte la Sala que de los documentos que reposan en el expediente se extrae que a las demandadas la
autoridad local de Caucasia las autorizó para ejercer una actividad comercial en los kioskos ubicados en el
espacio público, razón por la cual se pagan los correspondientes impuestos de industria y comercio,
además de los servicios públicos. Así se lee a folio 27 en que la Gobernación del Departamento de
Antioquia afirma “... En relación con los kioskos de las recurrentes aparecen en autos sendas autorizaciones
para establecerlos, concedidas por la Administración Municipal de Caucasia, y constancias procesales de
tener las respectivas licencias de funcionamiento...”. Igualmente, obran los certificados sanitarios expedidos
por la Alcaldía Municipal de Caucasia a favor del Kiosko “La Copa”, de propiedad de Amanda Castaño; y del
Kiosko “LA YE”, de propiedad de Liliam Alvarez. Luego, su presencia allí no se puede considerar arbitraria,
abusiva o ilícita. De otra parte, los bienes de uso público, conforme lo ha considerado reiteradamente esta
Corporación, no solo a través de la Sala Contenciosa sino de la de Consulta y Servicio Civil, pueden ser
dados en arrendamiento o en concesión o susceptibles de permiso para ejercer en ellos actividad comercial.
Conforme se precisó en la última sentencia citada: “La destinación al uso común del espacio público puede
ser reglamentada por la autoridad en el ejercicio de sus competencias policivas, pues esa reglamentación
constituye un mecanismo para la protección de su integridad, de manera que dicho uso puede, bajo ciertas
circunstancias, ser limitado de acuerdo con la ley y los reglamentos administrativos, sin que ello constituya
violación del artículo 82 constitucional...”. NOTA DE RELATORIA: Se citan: concepto de 22 de junio de
1990, Radicación 6325, Consejero ponente doctor Javier Henao Hidrón; providencias de 9 de marzo de
1995, expediente núm. 3237, Consejero ponente doctor Miguel González Rodríguez; 6 de julio de 1999
(Expediente núm. 5255, Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez; de 11 de noviembre de
1999, expediente núm. 5286, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero; y de 23 de marzo de
2000, expediente núm. 5504, Consejero ponente doctor Manuel S Urueta Ayola.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del veinte
(20) de noviembre de dos mil tres (2003), Radicación N° 25000-23-24-000-2002-01503-01(AP-
01503), C.P: Ligia López Díaz.
BIENES DE LA UNION - Se clasifican en bienes fiscales y bienes de uso público / BIENES FISCALES
- Pertenecen a una persona de derecho público y generalmente están destinadas a la prestación de
funciones o servicios públicos / BIENES DE USO PUBLICO - Son aquellos cuyo dominio es del
Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio / BIENES DE USO PUBLICO -
Características
De conformidad con el artículo 674 del Código Civil los “bienes de la Unión” se clasifican, en bienes
patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público. Los primeros son los propiamente estatales, pertenecen
a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y generalmente, están destinados a la
prestación de las funciones públicas o de los servicios públicos, cuyo dominio corresponde al Estado, pero
su “uso no pertenece generalmente a los habitantes”, es decir, el Estado los posee y los administra de
manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. En tanto que los bienes de
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uso público universal o bienes públicos del territorio son aquellos cuyo dominio es igualmente del Estado,
pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente (como las
calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc.), lo que significa que, por su naturaleza, respecto a
estos bienes ninguna entidad estatal tiene la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, puesto
que están destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce fundamentalmente
derechos de administración y de policía, en orden a garantizar y proteger precisamente su uso y goce
común, por motivos de interés general. Las características de los bienes de uso público, son: El titular del
derecho de dominio es el Estado, representado por las respectivas entidades públicas que ejercen
facultades especiales de administración, protección, control y de policía. Se encuentran determinados por la
Constitución o por la ley. Son bienes de dominio público que se caracterizan por su afectación a una
finalidad pública, porque su uso y goce pertenecen a la comunidad, por motivos de interés general. Están
sujetos a un régimen jurídico en virtud del cual gozan de privilegios tales como la inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad, que los colocan por fuera del comercio.
PARQUE LA FLORIDA - Es un bien de uso público cuya protección le corresponde al Estado /

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DEL PARQUE LA FLORIDA - Al no vulnerar derechos colectivos
no se varía el fin jurídico del bien de uso público / ARRENDAMIENTO DE BIENES DE USO PUBLICO -
No hay normas que proscriban este tipo de contratos / DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PUBLICO
- No se vulnera con un contrato de arrendamiento del Parque La Florida
La Sala de conformidad con las pruebas aportadas en el plenario, en concordancia con el análisis
anteriormente realizado, concluye que el parque denominado La Florida es un bien de uso público cuya
protección le corresponde al Estado pues se encuentra íntimamente ligado con la recreación (artículo 53
C.P.), con la función ecológica de la propiedad (art. 58 C.P.), con la conservación de las áreas de especial
importancia ecológica (art. 79 C.P.) y con la prevención del deterioro ambiental, protección de ecosistemas
y garantía de desarrollo sostenible (art. 80 C.P.). Para la Sala, ninguna de las cláusulas del contrato
constituye una vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados por el actor, pues en éste no se
varía el fin jurídico del bien de uso público objeto del contrato, porque contrario a lo señalado por el
accionante, no hay normas que proscriban figuras jurídicas ni formas contractuales, como el arrendamiento
sobre este tipo de bienes, salvo las que impliquen enajenación, pues lo que debe protegerse es que no se
desnaturalice la finalidad pública a la que están destinados. Si bien la Sección Primera del Consejo de
Estado consideró que el artículo 174 del Decreto 1421 de 1993 no autoriza el arrendamiento de los bienes
de uso público, advirtió al mismo tiempo que ello no descarta, con fundamento en otras disposiciones
legales, que pueda ser posible el arrendamiento de los mismos.
ARRENDAMIENTO DE PARQUES - No debe impedir el uso, goce y tránsito de la comunidad por ellos
/ CONTRATO DE ARRENDAMIENTO PARA LA PRACTICA DEL GOLF - Es compatible con la finalidad
jurídica del bien de uso público
Como se observa, la normatividad específica que rige la materia autoriza la contratación sin excluir
expresamente determinado tipo de contratos, exigiendo eso sí, como condición esencial, que se
garantice el uso, goce y tránsito por parte de la comunidad y que se preserve la finalidad de los
parques. Por ello los contratos que se suscriban deben contener necesariamente cláusulas como las
que aparecen en el que se analiza, así como las que permitan controlar y asegurar al contratante el
cumplimiento de la finalidad que tienen los parques públicos, de suerte que se mantenga la práctica del
deporte y la recreación para la comunidad, mediante la disposición de los equipos necesarios, así como
de los elementos y del personal requerido para su práctica. En el presente caso, el contrato puesto a
consideración de la Sala no impide a la comunidad el uso, goce o disfrute del terreno, pues como ya se
indicó, expresamente permite el libre acceso a las áreas objeto del contrato. Adicionalmente, el uso
exclusivo de los predios objeto del contrato para la práctica, promoción y formación del deporte del golf,
es compatible con la finalidad jurídica del bien de uso público.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del

dieciocho (18) de marzo de dos mil cuatro (2004), Radicación N° 52001-23-31-000-2002-1750-
01(AP), C.P: Germán Rodriguez Villamizar.
BIENES DE DOMINIO PRIVADO - Concepto / BIENES DE DOMINIO PUBLICO - Concepto.

Clasificación / BIENES FISCALES - Concepto / BIENES DE USO PUBLICO - Concepto / BIENES DE
USO PUBLICO - Características
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En la Constitución Política y en la legislación civil, se pueden distinguir dos tipos de bienes sujetos a
regímenes jurídicos diferentes: los colectivos o públicos y los individuales o particulares. Los bienes de
dominio privado, protegidos por el artículo 58 de la Carta Política y regulados por las leyes civiles, son
aquellos que caen bajo el exclusivo dominio de sus propietarios, entendiendo por dominio el derecho real
sobre una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, sin ir en contra de la ley ni de un
derecho ajeno. (art. 669 Código Civil). Los bienes de dominio público por su parte, de los cuales toda la
comunidad debe servirse según sus necesidades, constituyen el conjunto de bienes destinados al desarrollo
o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o aquellos que están afectados al uso común, tal como
se dispone en los artículos 63, 82, 102 de la Constitución. De acuerdo con el artículo 674 del Código Civil,
los bienes de dominio público se subclasifican a su vez en bienes fiscales y en bienes de uso público. Los
bienes fiscales o estatales, son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público y que, por lo general,
están destinados al cumplimiento de las funciones públicas, es decir, los utilizan para el giro de sus
actividades. Los bienes de uso público propiamente dichos, sometidos a un régimen jurídico especial, son
aquellos bienes destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad y, por lo tanto, están al servicio de ésta
en forma permanente, con las limitaciones que establece el ordenamiento jurídico y la autoridad competente
que regula su utilización, como calles, plazas, parques, puentes, caminos, etc.; por lo anterior, es claro que
el Estado cumple simplemente una función de protección, administración, mantenimiento y apoyo financiero
a esta clase de bienes. Así mismo, los bienes de uso público figuran en la Constitución como aquellos
bienes que reciben un tratamiento especial, ya que son considerados como inalienables, inembargables e
imprescriptibles. Nota de Relatoría: Ver Exps. 16596 del 16 de febrero de 2001 y 18503 del 22 de febrero
de 2001
BIENES DE USO PUBLICO - Inalienables. Inajenable e imprescriptible / BIENES DE USO PUBLICO -

Regulación constitucional y legal
Los bienes de uso público son inalienables, es decir, no se pueden negociar por hallarse fuera del comercio
en consideración a la utilidad que prestan en benefició común, por lo que, no puede celebrarse sobre ellos
acto jurídico alguno. Esta característica tiene dos consecuencias principales: la de ser inajenables e
imprescriptibles. La inajenabilidad significa que no se puede transferir el dominio de los bienes públicos a
persona alguna; y la imprescriptibilidad, es entendida como el fenómeno en virtud del cual no se puede
adquirir el dominio de los bienes de uso público por el transcurrir del tiempo, en el sentido que debe primar
el interés colectivo y social, así, su finalidad es la conservación del dominio público en su integridad, toda
vez que es contrario a la lógica, que bienes destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento
de derechos privados. De esta forma, el Código de Procedimiento Civil en el artículo 407, numeral 4º,
modificado por el artículo 1º, numeral 210 del decreto -ley 2282 de 1989, sustrae la posibilidad de adquirir
por prescripción los bienes de propiedad de las entidades públicas. De otro lado, la misma Constitución
Política define categóricamente el titular del derecho de dominio de los bienes públicos, dejando atrás la
clásica discusión sobre la titularidad de los mismos, en la que unos afirmaban que el propietario de los
bienes de uso público era el pueblo y otros el Estado.
ESPACIO PUBLICO - Concepto / RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PUBLICO - Regulación legal
El concepto de espacio público tiene un carácter amplio, no se limita exclusivamente al ámbito del suelo
físicamente considerado, sino que, también se refiere al espacio aéreo y a la superficie del mar territorial.
Además, por ser el Estado el representante legítimo del pueblo, tiene a su cargo la obligación constitucional
y legal de brindar efectiva protección a los bienes de uso público, los que hacen parte del espacio público,
así como lo dispone el artículo 82 de la Carta Política. Es decir, señala como prioritaria la recuperación del
espacio público por parte de las autoridades administrativas; en concordancia con ello el decreto ley 1355
de 1970 establece los procedimientos administrativos especiales y compulsivos destinados a la
recuperación de los bienes de uso público. En este mismo sentido, el decreto 1504 de 1998, por el cual se
reglamenta el manejo de espacio público en los planes de ordenamiento territorial, establece el deber que
tiene el Estado de protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual
debe prevalecer sobre el interés particular. De tal manera, los alcaldes y en general las autoridades
administrativas, están investidos de facultades suficientes para lograr la restitución de los bienes de uso
público. Por lo anterior, debe aclararse, que la recuperación del espacio público, debe tener un campo de
acción mayor al que se refiere el artículo 674 del Código Civil, ya que de conformidad con el artículo 6º de la
Ley 9ª de 1989, el destino de los bienes de uso público de las áreas urbanas y suburbanas puede ser
variado únicamente por los Concejos Municipales, Juntas Metropolitanas, por el Concejo Intendencial o por
iniciativa del Alcalde o el Intendente de San Andres y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por
otros de características equivalentes.
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CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Elementos esenciales / BIEN DE USO PUBLICO - Arrendamiento.

Nulidad absoluta
El arrendamiento es un contrato en virtud del cual una de las partes se obliga a proporcionarle a otra el uso
y goce de una cosa, o ejecutar una obra o prestar un servicio durante cierto tiempo, y ésta a pagar, como
contraprestación, un precio determinado (artículo 1973 Código Civil). Ahora bien, el artículo 1501 del Código
Civil enuncia los elementos del contrato, dentro de los cuales se hallan los elementos esenciales, naturales
y accidentales. Los elementos esenciales son aquellos sin lo cuales el contrato no produciría efecto alguno,
o degeneraría en otro diferente; los naturales son los que no siendo esenciales, se entiende pertenecerle sin
necesidad de una cláusula especial; y los accidentales son aquellos que ni esencial ni naturalmente le
pertenecen, y que se le agregan por medio de cláusulas especiales. De esta forma, son de la esencia del
contrato de arrendamiento, de un lado la cosa y de otro lado el precio, elementos que se encuentran en el
caso sub judice debidamente estructurados. De otro lado, como lo ha reiterado la jurisprudencia el contrato
de arrendamiento supone actos de administración más no de disposición, toda vez que el arrendamiento no
transfiere el dominio del bien, sino simplemente el derecho de uso y goce de la cosa arrendada, el cual se
encuentra protegido frente a cualquier clase de perturbación o molestia, por lo que no es posible arrendar
un bien de uso público, ya que iría en contravía de su propia naturaleza y finalidad. De esta forma, los
bienes de uso público están destinados al uso, goce, disfrute visual y libreta transito por parte de todos los
ciudadanos, por lo que, atendido a tales finalidades, no es jurídicamente viable que dichos bienes sean
entregados en arrendamiento, dado que es de la esencia de dicho contrato el uso y goce exclusivo, sin
ningún tipo de perturbación o molestia. En tales condiciones, al celebrase sobre los bienes de uso público el
mencionado negocio jurídico, el acuerdo contractual estaría viciado de nulidad absoluta por objeto ilícito,
según lo prescriben los artículos 1519 y 1521 del Código Civil. No obstante, debe precisarse, además, que
en el marco del ordenamiento jurídico, con el fin de preservar y asegurar la correcta y debida utilización de
este tipo de bienes, las autoridades estatales bien pueden reglamentar el uso de tales bienes, para evitar
una utilización abusiva, caprichosa o arbitraria, en orden de lograr, al propio tiempo, una mejor realización
del interés general, para cuyo propósito, aquellas podrán establecer determinados requisitos y fijar algunas
restricciones, como por ejemplo de horarios, periodos, actividades posibles de realizar, etc. Nota de
Relatoría: Ver Exp. 16596 del 16 de febrero de 2001
ESPACIO PUBLICO - Ferias artesanales / FERIA ARTESANAL - Destinación de bien de uso público
Entre los elementos constitutivos del espacio público se encuentran las plazas y los parques, los cuales
deben ser siempre utilizados en forma apropiada y cumpliendo la finalidad por las cuales fueron creados o
están destinados, por lo que, no deben ser utilizados para la obtención de finalidades distintas a las públicas
y, mucho menos, para finalidades que limiten el uso, goce, aprovechamiento y disfrute de los ciudadanos.
En este contexto, en el caso concreto, la Sala estima que las ferias artesanales, como la que se realizó en
la ciudad de Ipiales, son perfectamente afines o compatibles con la destinación de los bienes de uso
público, ya que el fin último de ellas son el esparcimiento, recreación, goce y disfrute por parte de todos los
ciudadanos de espacio abiertos a la comunidad, todo en aras de promover la cultura y el desarrollo social
de una comunidad. En el presente asunto, de acuerdo con el acervo probatorio, se encuentra demostrado
que el 4 de septiembre de 2002, el municipio de Ipiales y la Sociedad Nariñense de Cultura y Ferias
suscribieron un contrato de arrendamiento cuyo objeto era la plaza “La Pola”, contrato que tenia como
duración el término de un (1) mes contado a partir del 28 de noviembre al 28 de diciembre de 2002. Ahora
bien, para poder predicar vulneración del derecho colectivo, es necesario que la ocupación de los bienes de
uso público, en este caso el parque “San Felipe Neri” o plaza “La Pola”, sea de carácter permanente o
temporalmente sistemático, elemento que no se configuró, ya que de acuerdo con los medios de prueba el
término de duración fue tan solo de un mes.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del seis
(6) de julio de dos mil uno (2001), Radicación N°25000-23-26-000-2001-0619-01 (ACU-935), C.P:
Germán Ayala Mantilla.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de Mayo

dieciocho (18) del año dos mil uno (2001), Radicación N°25000-23-27-000-2001-0064-01(AP-061),
C.P: Juan Ángel Palacio Hincapié.
QUERELLA CONCOMITANTE CON ACCION POPULAR - Es procedente ya que ni la Constitución ni la

ley 472 de 1998 lo prohíben / CIERRE DE ESTABLECIMIENTO COMERCIAL - Ante la demora del
alcalde para realizarlo es procedente la acción popular / DEMANDA DE ACCION POPULAR - Es
procedente la admisión de la demanda aunque exista querella policiva sobre los mismos hechos
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Ahora bien, de la naturaleza, objeto y características de la acción popular, se establece que por ser un
procedimiento preferencial, ágil y despojado de formalismos, así como su ejercicio es para hacer cesar la
amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos y restituir las cosas al estado anterior, en la medida que
fuere posible, no le asiste razón al Tribunal de que la acción popular no es paralela o para restarle
competencia a las autoridades administrativas. En efecto, ni del texto del artículo 88 de la Carta, ni de la
Ley 472 de 1998, se infiere que ésta no procede cuando son llevados varios procesos que tengan la misma
finalidad, porque aunque exista y se haya tramitado en el presente caso una querella policiva para lograr lo
pretendido, la acción popular es única e independiente y es justamente por la demora del señor Alcalde
Local de Kennedy quien según los accionantes, ha venido dilatando el cierre definitivo de los
establecimientos comerciales, al no resolver oportunamente los recursos interpuestos, pues lleva más de
once meses en su despacho la querella para resolver, por lo que acudieron a este mecanismo para que
cese la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados por residentes del sector. Así mismo,
la referida acción podrá promoverse durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza o peligro al
derecho o interés colectivo (art. 11). Visto lo anterior, es del caso revocar el auto del 26 de febrero del año
2001, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - , que
rechazó por improcedente la acción y en su lugar, se ordenará que si se reúnen los demás requisitos
establecidos en la ley 472 de 1998, la acción popular deberá ser admitida.

febrero catorce (14) de dos mil dos (2002), Radicación N°11001-03-24-000-2000-6531-01(6531),
C.P: Olga Inés Navarrete.
ACTOS DE INSCRIPCIÓN - Efectos particulares y efectos generales ante terceros
El acto de inscripción de un título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es un acto

administrativo que crea una situación jurídica particular, pues solo a partir de dicha inscripción surte efectos
ante terceros. Así lo dispone el artículo 44 de Decreto 1250 de 1970 que señala: “Artículo 44. Por regla
general ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto de terceros, sino
desde la fecha de aquel”. Si se crea una situación jurídica particular, es claro que solo puede pedir su nulidad
y, por ende, el restablecimiento del derecho, quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma
jurídica. Pero, una vez realizada la inscripción, el acto de registro surte efectos también respecto de terceros.
ACTOS DE INSCRIPCION DE BIENES PUBLICOS - Aunque es acto de carácter particular

puede demandarse en acción de simple nulidad en defensa del interés del patrimonio público /
TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Aplicación
Si bien es cierto que la inscripción constituye un acto de carácter particular y concreto, es necesario tener
en cuenta que en el presente caso, por un lado, que se trata de un predio de propiedad del municipio de
Leticia, pues se trataba de un terreno baldío urbano que, en virtud de lo previsto en la Ley 388 de 1997,
pertenece a estas entidades territoriales. De otro lado, se disputa el derecho real de la Nación porque se
aduce que tal derecho es del municipio, hecho que implica que cualquier ciudadano pueda alegar interés en
defensa del patrimonio público. Aplicando al caso la Teoría de los Móviles y Finalidades, ampliamente
desarrollada por esta Corporación, se desprende que está plenamente justificado el interés del demandante,
pues no pretende la defensa de derecho particular en su cabeza, sino los derechos del municipio de Leticia
sobre un bien inmueble baldío. Así las cosas no tiene cabida la excepción del ejercicio indebido de la acción de
nulidad. NOTA DE RELATORIA: Sobre la posibilidad de ejercitar la acción de nulidad respecto de actos
particulares y concretos, se cita la sentencia de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, del 27 de septiembre de 2001, Exp. 6881, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
BALDIOS URBANOS - Destinación como sinónimo de adjudicación / ACTOS SUJETOS A

REGISTRO - La “destinación” implica adjudicación del derecho de dominio al interpretar el acuerdo
municipal
Mediante el Acuerdo 018 de 1971, el Concejo Municipal de Leticia ordenó la destinación de unos lotes de
terreno baldíos urbanos a favor de la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional. El Decreto 1250 de
1970, vigente para la época de los hechos, señala los casos que están sujetos a registro, así: “Artículo 2. Están
sujetos a registro: 1. Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución,
declaración, aclaración, adjudicación, ...” Aunque los términos “destinación” y “adjudicación”, son esencialmente
diferentes, del texto completo del Acuerdo 018 de 1971 del Concejo Municipal de Leticia se desprende, sin lugar
a dudas, que la voluntad fue una sola: ceder a favor de la Nación, Armada Nacional, unos terrenos baldíos de
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propiedad del municipio, los distinguidos e identificados predios 1 a 5 que, además, habían venido siendo
utilizados de tiempo atrás por el ente de nivel nacional y, por el contrario, no ceder los distinguidos con los
números 6 a 7. Lo que hizo el Registrador de Instrumentos Públicos de Leticia, no fue algo distinto que cumplir
con lo prescrito por el artículo 2 del Decreto 1250 de 1970 que obliga al registro de todo acto o contrato que
implique precisamente “adjudicación, modificación, limitación” del derecho de dominio, es el contenido del acto
del Concejo de Leticia, respecto de terrenos baldíos que por ministerio de la ley eran de su propiedad. Tal
entendimiento de la voluntad del ente municipal fue consignada en la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil del 12 de noviembre de 1997, dentro del proceso ordinario adelantado por La
Nación – Ministerio de Defensa, contra Avícola Leticia Ltda., respecto del mismo inmueble de que trata el
Acuerdo Municipal 018 de 1971, y en la cual se dijo: “.... el sentenciador otorgó por sí mismo a ese acto de
“destinación” del Concejo entidad suficiente para constituir un titulo traslaticio de dominio a favor de la Nación,
pero no que en vez de ver “destinación“ hubiese apreciada en él “adjudicación” como adulteración material de la
prueba, porque tal cosa no ocurrió. Claro está con lo precisado por la Corte Suprema de Justicia que la
jurisdicción ordinaria reconoció que la nación es titular del derecho real de dominio sobre el predio y no sólo que
tenga respecto del mismo otro derecho precario, como lo pretende la parte actora en este proceso. No se
vulneró entonces ninguna de las disposiciones constitucionales ni legales a que alude el demandante pues el
Registrador de Instrumentos Públicos de Leticia, actuó en cumplimiento de las funciones previstas en la norma
legal, al interpretar la voluntad del ente municipal. No prosperan los cargos.

veintiocho de septiembre del año 2000, Radicación N°6178, C.P: Olga Inés Navarrete.
BANCOS DE TIERRAS - Concepto y finalidad / EJIDOS - Concepto y características
Los Bancos de Tierras son establecimientos públicos locales encargados de adquirir, por enajenación
voluntaria, expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines
previstos en la ley 9ª de 1989. La finalidad de la figura, no es otra que la de adquirir o sacar del mercado
tierras preurbanas, a efecto de ordenar el crecimiento del municipio y evitar la apropiación indebida
generada por el crecimiento. Los Bancos de Tierras, permiten neutralizar las alzas en los precios de los
inmuebles que vendría a encarecer el costo de la vivienda. Como entidades públicas que adquieren tierras
antes de su incorporación al desarrollo urbano, sus objetivos igualmente deben estar contenidos en el plan
de desarrollo. Como antecedente de los Bancos de Tierras en Colombia, están los antiguos ejidos que se
pueden definir como “tierra comunales de propiedad de todos”; los ocupantes de los ejidos podían hacerse
a sus tierras por compra o por arrendamiento, a precios muy bajos, fijados por el mismo municipio. La Corte
Suprema de Justicia en su sentencia de Julio 28 de 1987, (Magistrado Ponente Alberto Ospina Botero),
señala, en relación con los ejidos municipales que en la antigua legislación española, que se aplicó en
América, el ejido fue un tipo de propiedad comunal para los vecinos de un pueblo que, si bien en un
principio no les permitió su adquisición y explotación, luego el núcleo social vecino del poblado pudo
explotarlo, con las limitaciones y modalidades que la ley señalaba, como hacer del ejido un bien inalienable,
intransmisible, inembargable e imprescriptible.
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - La enajenación de inmuebles no esta sujeta al régimen de

contratación estatal y por ello no obliga a la pública subasta / CONTRATACIÓN DIRECTA -
Permisible en compraventa de inmuebles con destino a planes de vivienda de interés social / EJIDOS
- Perdieron su carácter al ingresar al Banco de Tierras dentro del plan de desarrollo / ACUERDO 007
DE 1994 - Legalidad
El artículo 2º, que modificó el 34 del Decreto 1333 de 1986, incluye la reserva de tierras urbanizables
necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por Vivienda de Interés Social, como uno
de los aspectos que deben contener los Planes de Desarrollo de los Municipios, obligación que se reitera
luego en el artículo 44. De conformidad con las precisas normas pretranscritas, lo relativo a la enajenación
de inmuebles con destino a Planes de Vivienda de Interés Social, no está sujeta a las normas ordinarias que
rigen la contratación estatal y, por ende, no obliga la pública subasta. Tanto es así, que el Decreto 855 de
1944, por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa, en el artículo 17
Señala que, sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes de Reforma Urbana y Reforma Agraria, las entidades
estatales podrán adquirir, previas las autorizaciones a que haya lugar, bienes inmuebles mediante
negociación directa, lo que hace deducir que las leyes en mención traen preceptos especiales por los que
se debe regir la compraventa de inmuebles que tenga por objeto el señalado en las mencionadas normas.
En razón de lo anterior el Acuerdo demandado no podía desconocer el Decreto 855 de 1994 y, por ende, no
le era aplicable la obligación de obtener del Instituto Geográfico Agustín Codazzi el avalúo base para la
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negociación. En el caso en estudio, el Acuerdo demandado parte del supuesto de la existencia de un Banco
de Tierras, y, como los bienes que tenían el carácter de ejidales que entraron a formar parte de su
patrimonio perdieron tal carácter, el supuesto sobre el que se sustentan los cargos de la demanda no existe.
Todo lo anterior conlleva que, conforme con los preceptos de la ley de Reforma Urbana, el municipio de
Valledupar reguló lo concerniente a la enajenación de inmuebles que ingresan como patrimonio al Banco de
Tierras, para lo cual, se supone, se encuentra prevista dentro del Plan de Desarrollo Municipal, prevista la
ejecución de Planes de Vivienda de Interés Social.

veinticuatro (24) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996), Radicación N° 3944, C.P:
Ernesto Rafael Ariza.
PLAZA DE MERCADO – Naturaleza del bien / BIEN DE USO PUBLICO - Inalienabilidad / BIENES DE
USO PUBLICO – Autoridad competente para decretar desafectación / CONCEJO DISTRITAL -
Facultades / EDIS - Liquidación
No infiere la Sala que el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá hubiera desafectado los inmuebles donde
funcionan las plazas de mercado y las galerías comerciales de propiedad de la EDIS, inmuebles éstos que,
como ya se dijo, tienen el carácter de bienes de uso público. Y aún aceptando en gracia de discusión que
con la autorización del Alcalde para vender los bienes muebles e inmuebles, y destinar su producto al pago
de los pasivos laborales, a que alude el parágrafo del artículo 4º, se estuvieran desafectando tales bienes,
dicha desafectación no cumple con la preceptiva del artículo 6º de la ley 9ª de 1989, el cual dispone que el
destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas, que están
comprendidos en las áreas necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos,
como las plazas de mercado, sólo puede ser variado por los Concejos a iniciativa de los Alcaldes siempre y
cuando sean canjeados por otros de características equivales. En consecuencia, el Alcalde Mayor de
Santafé de Bogotá, D.C., al disponer la venta de bienes de uso público de la EDIS, los cuales son
inenajenables, transgredió el artículo 63 de la Constitución Política; e igualmente el artículo 6º de la Ley 9ª
de 1989, habida cuenta que dichos bienes no habían sido desafectados por el Concejo Distrital en la forma
prevista en este último precepto, lo cual amerita la declaratoria de nulidad de los acusados.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de dos de

abril de mil novecientos noventa y ocho, Radicación N°4605, C.P: Libardo Rodríguez.
BIEN DE USO PUBLICO - Restitución / CONSTRUCCION DE PROPIEDAD - Invasión del espacio

público
La Sala hace notar al recurrente que, aun cuando para ordenar la restitución de la zona de terreno de uso
público que se dispuso mediante los actos acusados, la Administración no estaba en la obligación de
acreditar previamente el derecho de propiedad respecto de los inmuebles involucrados en la actuación
administrativa, puesto que norma alguna se lo imponía, sino simplemente determinar si dicha zona era un
bien de uso o dominio público, en el curso de tal actuación se allegó, y en el expediente administrativo obra
a folio 174, una certificación expedida el 3 de junio de 1992 por el Departamento Administrativo de Catastro,
en la cual figura como propietario del inmueble ubicado en la carrera 64 A No 38 F-59 Sur de esta ciudad, el
Señor Luis A. Parra Hernández, vale decir, el demandante, e igualmente allí consta que el área de terreno
del inmueble es de 81.0 metros cuadrados, y el área construida de 67.5 metros cuadrados, lo que pone en
evidencia que el área del terreno del inmueble que allí figura, es inferior a la que aparece en la Escritura
Pública No 5031 del 19 de agosto de 1981, de la Notaría Cuarta del Círculo de Bogotá, mediante la cual el
actor adquirió el derecho de dominio y propiedad de ese bien, y que tal diferencia, de acuerdo con el cuadro
de áreas del plano B-91 / 4-06 de la Urbanización Carimagua Primer Sector, remitido con destino al proceso
por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ( Cdo . num. 2), corresponde a la zona de uso
público, cuya restitución se ordenó en los actos enjuiciados.

treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho Radicación N°4805, C.P: Libardo Rodríguez.
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BIENES MOSTRENCOS - Calidad de Denunciante / CALIDAD DE DENUNCIANTE DE BIENES

MOSTRENCOS - Presupuestos para Otorgarla / FALSA MOTIVACION DEL ACTO - Inexistencia /
RECURSO DE REPOSICION - Resolución / INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO - Inexistencia /
GALEON SAN JOSE - Tesoro
La Sala considera que los actos acusados se ajustan plenamente a derecho, al no haberle reconocido al
actor la calidad de denunciante de los mencionados bienes, pues si la indicada norma supedita
expresamente el carácter de "descubrimiento" a que la existencia de los bienes de que se trate no haya sido
divulgada por cualquier medio de comunicación masiva "...con anterioridad a la pretensión del particular
interesado", en el presente caso es evidente que el alegado "descubrimiento" no se produjo, por cuanto así
la denuncia haya sido efectuada "coetáneamente" con la divulgación de la noticia sobre su existencia en el
plurimencionado medio masivo de comunicación, ella no se llevó a cabo "con anterioridad" a tal divulgación,
como se prevé en la indicada norma. En lo que se refiere a la censura de que el a quo se equivocó al
desestimar el cargo de falsa motivación del segundo de los actos acusados, pues, sin ser cierto, en él se
afirma que con la denuncia de los bienes monstrencos que hizo el actor allegó fotocopia de la página del
Diario "EL HERALDO" en que se publicó la noticia de la existencia de los mismos, la Sala comparte los
argumentos expuestos en la sentencia apelada como fundamento para denegar la prosperidad del
mencionado cargo, por cuanto está demostrado que tal denuncia no se instauró con anterioridad a la
referida publicación. El actor afirma que el funcionario que profirió el primero de los actos acusados, carecía
de competencia para confirmarlo al decidir el recurso de reposición interpuesto contra aquél, debido a que
tal facultad está reservada por la ley a su superior jerárquico, la Sala considera que tal argumento carece de
toda solidez, habida cuenta que si tanto el recurso de reposición como el de apelación en la vía gubernativa
tienen por finalidad el que se aclare, modifique o revoque un acto administrativo, de conformidad con el art.
50 del C.C.A., con mayor razón, tanto quien profirió, como su superior jerárquico, tienen la potestad de
confirmarlo, sin que tal determinación incida en absoluto sobre la legalidad del mismo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de once

de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, Radicación N°5286, C.P: Olga Inés Navarrete
BIENES DEL ESTADO - Bienes de uso público y los fiscales o patrimoniales / BIENES FISCALES -
Pueden ser dados en arrendamiento o administración / BIENES DE USO PUBLICO - Prohibición de
arrendarlos o darlos en administración
Esta Corporación considera que no les asiste razón a la parte actora y a la coadyuvante de la demanda,
pues ni del texto de la norma reglamentada, ni del de la norma reglamentaria, se desprende que respecto
de los bienes que pueden ser dados en arrendamiento o administración para ser destinados a la práctica de
la recreación masiva o el deporte incluyan los bienes de uso público, ya que de acuerdo con las mismas, los
bienes que para tales efectos se pueden destinar son los bienes fiscales. En consecuencia, al consagrar el
decreto demandado que para los fines del artículo 174 del Decreto 1421 de 1993 se pueden entregar en
arrendamiento o administración bienes de su propiedad, refiriéndose al Distrito y a sus entidades
descentralizadas, no desborda el marco de la norma que reglamenta, pues los bienes de su propiedad son,
precisamente, los fiscales. Finalmente, la Sala desea aclarar que lo que aquí se concluye es que con base
en lo dispuesto en el artículo 174 del Decreto 1421 de 1993 y en la norma demandada, los bienes de uso
público no pueden ser dados en arrendamiento o administración para la práctica de la recreación masiva o
el deporte, como así lo entendió la norma reglamentaria, sin que ello descarte que, con fundamento en otras
disposiciones legales, pueda ser posible el arrendamiento de los mismos.
NOTA DE RELATORÍA: Se reitera el concepto de la Sala de consulta y Servicio Civil No. 697 del 28 de
junio de 1995, Ponente: Dr. Javier Henao Hidrón, sobre diferencias entre bienes de uso público y fiscales.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de ocho

(8) de mayo del dos mil tres (2003), Radicación N°52001-23-31-000-2001-00422-01(8470), C.P:
Manuel Santiago Urueta.
BIENES DE USO PUBLICO - Requisitos para variar su destino: iniciativa del gobierno local y
sustitución del bien por otro / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRIORIAL DE PASTO - Nulidad parcial
por variación de la destinación de bienes de uso público sin requisitos / VARIACION DEL DESTINO
DE BIENES DE USO PUBLICO - Requisitos
Al respecto se tiene el artículo 6º de la Ley 9ª de 1989, el cual no fue derogado ni modificado por la Ley 388
de 1997, cuyo texto dice: “Artículo 6º.- El destino de los bienes de uso público incluidos en el Espacio
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Público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los Concejos, Juntas
Metropolitanas o por el Consejo Intendencial, por iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrés y
Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.” Dicha norma,
invocada como violada en la demanda, implica, entonces, que para adoptar excepciones como la cuestionada
se requiere de la iniciativa del Alcalde respectivo, sea que se incluya en el proyecto del Plan de Ordenamiento
Territorial o en adiciones al mismo, propuestas por dicho funcionario, y que el área excluida o exceptuada sea
sustituida por otra de características equivalentes. Los parques son elementos constitutivos del espacio público,
según el artículo 5º, inciso segundo, de la Ley 9ª de 1989, de allí que la cuestionada exclusión o excepción está
sujeta a los condicionamientos previstos en el artículo 6º de esa ley, atrás comentados, y al haber sido
adoptada sin el cumplimiento de los mismos, es claro que la decisión acusada viola este último artículo, de
donde la sentencia apelada debe ser confirmada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta
providencia.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de julio

once (11) del año dos mil tres (2003), Radicación N°08001-23-31-000-1994-08869-01(8326), C.P:
Olga Inés Navarrete.
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA - No se configura al diferir en el objeto: adquisición de propiedad por

accesión y legalidad de actos administrativos sancionatorios de la Dimar
En primer lugar, entra la Sala al estudio de los argumentos que sirvieron de base al Tribunal de primera
instancia para declararse inhibido para fallar de fondo por existir cosa juzgada. No puede aceptar la Sala el
argumento expuesto por el a quo en el sentido de que existía cosa juzgada puesto que, sobre los actos
acusados no ha existido pronunciamiento judicial alguno, ya que los fallos proferidos por la justicia civil a
que se refiere la sentencia que se revisa, se refieren a un proceso de adquisición de la propiedad por
accesión que, si bien tiene relación con el presente asunto, lógicamente, no define la legalidad de las
Resoluciones demandadas. En efecto, en el caso en estudio no se trata de definir la titularidad de la
propiedad de parte de un terreno por accesión, sino de la legalidad de unos actos administrativos en virtud
de a facultad sancionatoria de la administración. En el recurso de apelación que se analiza solicita la parte
actora un pronunciamiento de fondo acerca de las pretensiones de la demanda relacionadas con la falta de
competencia del Capitán de Puerto de Barranquilla para expedir la Resolución 005 de 1992 y para definir la
naturaleza de un bien y determinar su restitución a la Nación, y de la Dirección General Marítima, respecto
de la Resolución 065 de 1994, por la cual resolvió un recurso de apelación interpuesto contra el acto
anterior.
BIENES DE USO PUBLICO - Concepto: bienes particulares en que se permite el libre tránsito no
tienen ese carácter / ACTOS DE MERA FACULTAD - Permisión de tránsito público en bienes
particulares
La Constitución Política establece en el artículo 63 que los bienes de uso público son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. En el Decreto 2324 de 1984, “por el cual se reorganiza la Dirección
General Marítima y Portuaria”, y para efectos de su competencia, se definen así los bienes de uso público:
”Artículo 166. Bienes de uso público. Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes
de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener
concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente
decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo”.
En relación con los bienes de uso público, la Corte Suprema de Justicia expresó: “Luego, ha dicho la Corte,
los puentes y caminos así como las demás obras, (calzadas, canales, etc.), que se construyan por los
particulares a sus expensas y en terrenos de su propiedad, no pasan al dominio de la Nación por el solo
hecho de que sus dueños permitan que los habitantes de un territorio puedan libremente transitar, pasear,
estacionarse o reunirse en esos sitios. Son éstos actos de mera facultad que de acuerdo con el artículo
2520 del C.C., no confieren posesión ni dan lugar a prescripción alguna. “Dicho en otros términos, lo que da
a un bien el carácter de bien de la Unión de uso público o de bien público del territorio -para emplear una
cualquiera de las expresiones de que se vale el inciso 2º del art. 674 del mismo C.C.-, no es solamente su
afectación a un servicio público. Es necesario, además, que esa afectación o destinación, decretada por la
autoridad, esté respaldada por un título de dominio sobre tal bien y a favor de la Nación misma. Lo contrario
constituiría el más franco y absoluto desconocimiento del derecho de propiedad” (G.J. LXXIV, pág. 797)”.
Corte Suprema de Justicia, Magistrado Ponente, Jorge Castillo Rugeles. 029-1999. ).
ALUVION - Concepto como forma de accesión: requisitos / ACCESION POR ALUVION - Requisito:
retiro natural de las aguas / ALUVION - No lo es el relleno artificial
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En el análisis de este punto se debe tener presente el concepto y requisitos de aluvión como una forma de
accesión así: Aluvión: es el aumento que recibe la ribera de un lago o río por el lento e imperceptible retiro
de las aguas, se necesita además que el retiro sea obra de la naturaleza, que este retiro sea completo y
definitivo, si el agua ocupa y desocupa el terreno alternativamente en sus bajas y crecidas periódicas dicho
terreno hace parte de la rivera y no se adquiere por accesión. Franja que se hizo de manera artificial, pues,
como lo anotaron los actos demandados, el aumento de la ribera no se debió al lento retiro de las aguas,
pues hubo acumulación de sedimentos sobre la llanura de inundación de la margen occidental del Río
Magdalena, lo que produjo en los últimos años aumento de la extensión de la terraza, en parte debido a la
mano del hombre que mediante “rellenos” con escombros y otros materiales reforzó el proceso de
deposición sobre la llanura de inundación, elevando el nivel hasta alcanzar el nivel de terraza. Dentro de la
actuación administrativa se practicó un dictamen pericial que determinó, con base en la visita practicada al
predio, la existencia de un “relleno artificial ”, sin permiso de la autoridad marítima, de 10.620 metros
cuadrados, con material de desecho tipo económico que se extendía 354 metros hasta alcanzar el dique de
deposición occidental del Río Magdalena en esa época, y con un ancho de 30 metros, que se vino
efectuando en forma indebida y no autorizada, ocupando terrenos de la Nación que deben ser respetados
conforme al artículo 178 del Decreto Ley 2324 de 1984 y demás normas concordantes.
DIRECCION GENERAL MARITIMA Y PORTUARIA DIMAR - Jurisdicción: delimitación legal
En el Decreto 2324 de 1984 “Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria”, se
establece: “Artículo 2. Jurisdicción. La Dirección General Marítima y Portuaria ejerce su jurisdicción hasta el
límite exterior de la zona económica exclusiva en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas,
incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marino y fluviomarinos;
mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelos marinos, aguas supradyacentes,
litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país situados en su jurisdicción; islas, islotes
y cayos y, sobre los ríos que a continuación se relacionan, en las áreas indicadas.
1. Río Magdalena: Desde la desembocadura en Bocas de Ceniza hasta 27 kilómetros aguas arriba
(...)Parágrafo 2. Las costas de la Nación y las riberas del sector de los ríos de su jurisdicción en una
extensión de cincuenta (50) metros medidos desde la línea de la más alta marea y más alta creciente hacia
adentro, están sometidos a la Dirección General Marítima Portuaria”. Entre las funciones de la DIMAR,
contenidas en el artículo 4 del Decreto 2324 de 1984, se encuentra la contenida en el numeral 21 que dice:
“Artículo 4. 21. Regular, autorizar y controlar las concesiones y permisos en las aguas, terrenos de bajamar,
playas y demás bienes de uso público en las áreas de su jurisdicción.
SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS - Deslinde de competencias con la Dirección General

Marítima / DIMAR - Deslinde de competencias con la Superintendencia General de Puertos
En otro pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 15 de diciembre de 1992, se dijo:“ (...)“4.
Deslinde de competencias. El criterio de distinción y el elemento que permite establecer la competencia de
la Superintendencia General de Puertos y de la Dirección General Marítima, está fundamentado sobre el
hecho de la naturaleza de la actividad respecto de la cual se solicita la concesión o el permiso. En
tratándose de actividades portuarias, éstas deberán referirse en términos generales a aquellas que tienen
por objeto la construcción, operación y administración de puertos y terminales portuarios. Los puertos, en
los términos previstos en la Ley 1ª de 1991, representan un conjunto de elementos físicos que permiten
aprovechar un área frente a la costa o ribera de un río en condiciones favorables pa ra realizar
operaciones de cargue y descargue de toda clase de naves, o el intercambio de mercancías entre tráfico
terrestre, marítimo y fluvial. De lo expresado se deduce que el cargue y descargue de toda clase de naves
y el intercambio de mercancías representan el elemento constitutivo de lo que debe entenderse por
puerto y por tanto por actividades portuarias, para delimitar cuál es el órgano administrativo encargado de
otorgar la concesión o el permiso de uso. Ese es el campo de acción específico de la Superintendencia
General de
Puertos. Cualquier otra actividad, a pesar de que se lleve a cabo en las instalaciones físicas de los puertos,
si no representa alguna forma de intermediación de mercancías o el cargue y descargue de naves en
general, debe ser considerada como actividad marítima no portuaria y por consiguiente sujeta a las
concesiones y permisos que concede la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa, dependencia
a la que en tales casos corresponderá ejercer la inspección y vigilancia a nombre del Estado”.
RESTITUCION DE BIEN DE USO PUBLICO - Areas de bajamar, playas y orillas de los ríos:
competencia de las Capitanías de Puerto y de la Dimar
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________________________________________________________________________________________________
La parte actora considera que no es competencia de los Capitanes de Puerto ordenar la restitución de
bienes de uso público, pues esta es función de policía que está en cabeza de los alcaldes tal como lo
señala el articulo 132 del Código Nacional de Policía. Para la Sala, en tratándose de áreas de bajamar,
playas y en orillas de ríos, la competencia para ordenar la restitución de dichos bienes a la Nación no sigue
los lineamientos generales de la norma antes transcrita, pues, como ya se anotó, existe norma especial al
respecto. La Sala considera que como las Resoluciones 005 de 25 de febrero de 1992, expedida por el
Capitán de Puerto de Barranquilla, y la 0065 de febrero 8 de 1994 de la Dirección General Marítima fueron
expedidas antes de que el fallo del Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla, que es del 23 de febrero
de 1993, fuese confirmado por la Sala Civil del Tribunal Superior de Barranquilla el 26 de abril de 1995,
para la expedición de las Resoluciones demandadas no tenía por qué la administración hacer referencia a
dicho pronunciamiento judicial, de cuyo trámite no aparece en el expediente que se hubiere dado a
conocer al Capitán de Puerto de Barranquilla. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a tener como
no probado el cargo de falta de competencia para ordenar a favor de la Nación los terrenos que se
consideraron declarar bienes de uso público.
DIMAR - Legalidad de las resoluciones sancionatorios por ocupación ilegal de bienes de uso público
/ SANCION POR OCUPACION ILEGAL DE BIENES DE USO PUBLICO
De manera que, a pesar de que en el peritazgo rendido dentro del proceso de nulidad tramitado en primera
instancia ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, ante la pregunta acerca de si el lote identificado como
“relleno” es el mismo en linderos y medidas que adjudicó el Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla a la
firma Osorio & Puccini Ltda., confirmada por el Tribunal Superior de Barranquilla, los peritos respondieron:
”Como consta en el levantamiento del terreno y la cartera que se acompañan, el segundo lote visitado el día
de la inspección judicial y que figura como “relleno” en el plano que se adjunta, coincide exactamente con el
adjudicado a la firma Osorio & Puccini Ltda.. en la sentencia dictada por el Juzgado 11 Civil del Circuito de
Barranquilla según providencia de fecha 11 de febrero de 1993, confirmada por el Tribunal Superior de
Barranquilla, mediante proveído de fecha 26 de abril de 1995.....” (folio 182).,aspecto no rebatido por
ninguna de las partes en este proceso, se desprende de lo aportado que la ocupación ilegal a que se
refieren los actos demandados y el uso no autorizado de terrenos de la Nación sujetos al control y
jurisdicción de la Dirección General Marítima, fundamentos de las decisiones administrativas demandadas,
no se desvirtuaron en el curso de este proceso, puesto que tales determinaciones fueron adoptadas, en su
orden, por la Capitanía del Puerto de Barranquilla y por la Dirección General Marítima sobre el presupuesto
de que se trataba de terrenos de propiedad de la Nación, por lo que el hecho de que con posterioridad a su
expedición una sentencia de la justicia civil haya declarado la propiedad particular sobre dicho terreno por
el fenómeno de la accesión, en nada afecta la legalidad de los actos acusados en la medida en que la
misma se examina conforme a las normas superiores que debieron tenerse en cuenta al momento de su
expedición. Por lo tanto, no corresponde a esta jurisdicción precisar los efectos de los fallos proferidos por la
justicia civil ni su fuerza ejecutoria de cosa juzgada frente a las aseveraciones relativas a que dentro del
proceso correspondiente, finalmente, la Nación no tuvo oportunidad de defensa, afectando la legalidad de
dichas sentencias.

treinta y uno (31) de enero de dos mil tres (2003), Radicación N° 25000-23-24-000-1997-8827-
01(5730), C.P: Camilo Arciniegas.
RESTITUCION DE BIEN DE USO PUBLICO - Competencia de la jurisdicción administrativa sobre sus

actos / AUTORIDADES DE POLICIA - Excepcionalmente ejercen función jurisdiccional
Los actos demandados ordenan la restitución de un bien de uso público, y su legalidad puede ser
controvertida ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, por tratarse de verdaderos actos administrativos que crean, modifican o
extinguen una situación jurídica particular y concreta, expedidos en ejercicio de la función administrativa que
por regla general les corresponde a las autoridades de policía, y no en ejercicio de la función jurisdiccional
que solo por excepción les está atribuida.
INEPTITUD DE LA DEMANDA - No se configura al omitir demandar el acto que resuelve la reposición

que confirma el acto principal / RECURSO DE REPOSICION EN VIA GUBERNATIVA - Carácter
potestativo y accesorio cuando es confirmatorio
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La Sala advierte que además de los actos administrativos acusados, en la actuación administrativa
adelantada contra la demandante se profirió la Resolución 108 de 21 de junio de 1996, que resolvió el
recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 24 de 13 de marzo de 1996, en el sentido de
mantener la decisión en esta última contenida y conceder el recurso de apelación ante el Consejo de
Justicia Sala Administrativa de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Dicha Resolución 108 no fue objeto de
pretensión de nulidad en la acción que ocupa la atención de la Sala, no obstante lo cual no se declarará la
excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, pues la posición mayoritaria de la Sala ha sido que no es
necesario demandar el acto que resuelve el recurso de reposición, dado el carácter potestativo y accesorio
de dicho recurso cuando es confirmatorio del acto principal, tal como sucede en el asunto sub-judice.
AREA DE CESION OBLIGATORIA - La constituye la destinada en el plano aprobado al uso público en

procesos de urbanización / CESION OBLIGATORIA - Determinación en planos que otorgan licencias
de urbanización
Los actos acusados tienen como fundamento legal el plano 602/4-02, aprobado por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital según Resolución 330 de 22 de julio de 1987, y el Acta de
Aprehensión núm. 8 de 8 de noviembre de 1993, de la Procuraduría de Bienes. En el plano citado se incluyó
como área de cesión obligatoria, entre otras, la correspondiente al terreno del cual dice ser propietaria la
actora, quien sostiene que dicha inclusión se debió al error en que indujo la Urbanización Franco a la
Administración, sin que haya intentado probar en qué había consistido dicho error. En efecto, el plano
anteriormente identificado fue aprobado, como ya se dijo, mediante la Resolución 330 de 22 de julio de
1987, es decir, que con anterioridad a la escritura de compra otorgada por la actora el 24 de agosto de 1989
ya se había determinado que el mismo hacía parte de la zona de cesión obligatoria, lo cual significa que se
encontraba fuera del comercio, ya que de acuerdo con el artículo 71 del Acuerdo 6 de 1990, “Para todos los
fines legales, en terrenos sin urbanizar en relación con los cuales se tramiten o se hayan obtenido licencias
de urbanización, las áreas o zonas de terreno destinadas al uso público estarán siempre afectas a ese fin
específico, con el sólo señalamiento que se haga de ellas en el plano de proyecto general, aun cuando
permanezcan dentro del dominio privado....”.
AREA DE CESION OBLIGATORIA - Acta de aprehensión en urbanizaciones / PROCURADURIA DE

BIENES - Facultades frente a áreas de cesión obligatoria
La Urbanización Franco se comprometió a ceder estas áreas y no lo hizo, razón por la cual la Procuraduría
de Bienes, en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto Distrital 600 de 1993, mediante Acta de
Aprehensión núm. 8 del 8 de noviembre de 1993 procedió a aprehender las zonas de uso público de la
Urbanización Industrial Franco localizadas en Fontibón, las cuales coinciden exactamente con las
identificadas en la Resolución 330 de 1987. En consecuencia, la Sala considera que correspondía a la
actora la carga de demostrar que el predio cuya propiedad alega no hacía parte de la zona de cesión
obligatoria comprendida en el plano 602/4-02, y no lo logró, antes bien, reconoce que dicho predio fue
incluido en el plano por un error que, se reitera, no demostró por medio alguno. Del anterior escrito se
desprende que el predio cuya restitución se ordenó mediante los acusados hace parte de la zona verde
número 4 que fue objeto de cesión al Distrito por parte de la Urbanización Industrial Franco, razón por la
cual la Sala considera que no se puede afirmar, como lo hace la actora, que hubiese sido despojada o
expropiada de hecho de un inmueble.

nueve (9) de marzo del año dos mil (2.000), Radicación N°5733, C.P: Olga Inés Navarrete.
BIENES PATRIMONIALES O FISCALES DEL ESTADO - Concepto / BIENES DE USO PUBLICO -

Concepto / DERECHO REAL DE PROPIEDAD - Características en bienes patrimoniales o en bienes
de uso público / BIENES DE USO PUBLICO UNIVERSAL - Concepto / BIENES DE USO PUBLICO -
Poderes de policía y administrativos
Integran la categoría de “Bienes patrimoniales o fiscales del Estado”, aquellos cuya titularidad corresponde
siempre a una persona jurídica de derecho público de carácter nacional, departamental o municipal, y que
sirven como medios necesarios para la prestación de las funciones y los servicios públicos. Por su parte,
los llamados “Bienes de uso público”, cuyo soporte se encuentra en los artículos 63 y 72 de la Constitución
Política, son aquellos cuya titularidad no radica en agencia estatal alguna, puesto que están destinados al
uso y goce de todos los habitantes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El derecho que
tiene el Estado sobre los bienes, tanto “los patrimoniales” como “los bienes de uso público”, ha sido
considerado por la doctrina, como un derecho igual al de los particulares. No obstante, el derecho real de
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propiedad sobre algunos bienes de uso público, suspende las características propias de ser total, esto es,
el ius utendi, el ius fruendi y el ius abutendi, pero se mantiene la persecución, la preferencia, rango y
publicidad. En otros bienes de uso público, ese uso, goce y disposición del Estado lo ejerce por conducto
de todos los habitantes, en razón a la misma naturaleza del bien, como el espacio aéreo. Se tiene entonces
que si bien es cierto que sobre los bienes patrimoniales y fiscales, el Estado detenta una propiedad similar
a la del particular, se pone de relieve la existencia de los llamados bienes de uso público universal, esto
es, aquellos que por su propia naturaleza no se pueden desafectar de su destino común para todos los
habitantes, sobre los cuales no existe ninguna propiedad similar a la particular, y el Estado ni detenta
derecho real sobre el mismo, ni puede otorgar un uso exclusivo para ningún sujeto. Aquí, según ha
señalado la teoría clásica o tradicional, el Estado solo tiene unos derechos de policía y administración.
Sin embargo, sobre otros bienes de uso público tales como las vías públicas y las plazas, existe la
propiedad pública del Estado, en la cual éste tiene el uso de sus bienes que realiza por intermedio del
público. Además de los poderes de policía y administrativos correspondientes, el Estado detenta entonces
los derechos consagrados en la Ley para el propietario particular, generándose un derecho real que se
encuentra en suspenso mientras el bien esté afecto al uso común.
INMUEBLES - Transmutación de la destinación privada en pública / LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD -

No puede ser expresión de la arbitrariedad de las autoridades por la función social que debe cumplir
Si el inmueble en cuestión resulta ajeno a la categoría de bien de uso público, correspondiendo, por el
contrario, al parecer, a la clasificación de los bienes de particulares, ello no constituye óbice para que la
administración obtenga la transmutación de la destinación privada en pública, acreditando la existencia de
razones de utilidad pública e interés común, y, utilizando los mecanismos y los procedimientos de
adquisición por enajenación voluntaria o de expropiación, dispuestos por el ordenamiento jurídico para el
mencionado logro. Bajo la anterior perspectiva, tanto por vía doctrinal como jurisprudencial se ha
enfatizado que las limitaciones a la propiedad, por la función social que debe cumplir, “no pueden ser
expresión arbitraria de las autoridades administrativas, sino una decisión del Congreso de la República, o
sea que en relación con la propiedad opera el centralismo político cuya razón estriba en la igualdad de los
ciudadanos frente a las cargas públicas” (Consejo de Estado, Sección Primera, 28 de agosto de 1.997,
Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.)
AFECTACIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD - Los procedimientos legales constituyen garantía

frente a los poderes de las autoridades
Bajo el prisma de las disposiciones de rango constitucional y legal antes enunciadas (Art. 58 C.P.; Ley 9 de
1989; Art. 60,61 y 66 de la ley 388 de 1997), se echa de menos la omisión de los referidos procedimientos
que constituyen una garantía para el ciudadano que debe soportar la afectación de su derecho de
propiedad, así como una protección frente a los poderes atribuidos a las autoridades administrativas, en
tanto éstos deben producirse por los cauces y mediante los procedimientos determinados por la ley.
REVOCATORIA DIRECTA - Cuando ha creado una situación subjetiva no puede revocarse sin el
consentimiento expreso y escrito del titular / REVOCATORIA DIRECTA - Es procedente con el
consentimiento del titular o mediante acción de lesividad o previa declaración de afectación por
utilidad pública
REVOCATORIA DIRECTA - Falsa motivación e ilegalidad de los actos acusados / LICENCIAS DE

CONSTRUCCIÓN
Lo anterior permite evidenciar que a la fecha de expedición de los actos acusados, la Alcaldía Municipal de
Villamaría, no solamente no había adelantando procedimiento alguno para la negociación o expropiación de
un bien que presuntamente se requería para continuar una obra de infraestructura pública, sino que
realmente, ni siquiera aún sabía si el referido inmueble estaría o no afectado por el trazado de la vía. Los
argumentos con antelación expuestos, conducen a resaltar la presencia del vicio de falsa motivación en los
actos acusados, además de la ilegalidad derivada de la revocatoria de un acto administrativo de contenido
particular (la Licencia de Construcción), sin surtir los procedimientos y requisitos dispuestos por la ley.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de abril

seis (6) del año dos mil, Radicación N°5805, C.P: Olga Inés Navarrete.
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BIENES DE USO PUBLICO - Características y variación del régimen de destino / BIENES FISCALES -
Imposibilidad de declararlos de utilidad o interés público para su negociación directa o la
expropiación / BIENES DEL ESTADO - Su calificación de bienes de uso público oficial depende de
su naturaleza y destinación
El régimen de los bienes del Estado, denominados de USO PÚBLICO implica que son inalienables,
imprescriptibles e inembargables (Constitución Política, artículo 63) y se caracterizan porque su uso
pertenece a todos los habitantes, como las calles, plazas, puentes y caminos (C.C.,artículo.674). Y el
régimen de destino sólo puede ser variado por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Consejo
Intendencial, siempre y cuando sean canjeados por otros de características semejantes (artículo 6° ley 9 de
1989). Por su parte el régimen de los denominados BIENES FISCALES, que también pertenecen al Estado
y que este maneja del mismo modo que los particulares, por ejemplo, edificios, etc.) no ostentan las
características inherentes a los clasificados como PUBLICOS, pero ello de por sí no posibilita la declaratoria
de Utilidad o Interés Público como paso previo a la negociación directa o la expropiación pues, como se
verá, existen otras regulaciones de orden Constitucional y legal que atender con respecto a este punto.
La tesis consistente en que el Concejo de Cartagena de Indias lo que hizo mediante la expedición del acto
acusado fue normativizar, lo que la gente ya había hecho en la práctica al convertir desde tiempo atrás los
predios de propiedad del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil en parques de recreación
pública, no resulta de recibo por la Sala, pues la calificación de BIEN DE USO PÚBLICO o DE BIEN FISCAL
no depende del uso que la población le esté dando en un momento dado sino de la naturaleza y destinación
del mismo.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias T-537 y C- 370/94 de la Corte Constitucional.
BIENES FISCALES - Para declararlos de utilidad pública o interés social debe sujetarse al Plan de
Desarrollo / ACUERDO 12 DE 1992 - Falta de motivación / PLAN DE DESARROLLO - Deben
coordinarse los de la entidad territorial con los de las entidades nacionales / ACUERDO 12 DE 1992 -
Confirma nulidad
En tercer lugar, resulta menester precisar que si bien, en principio, no existe obstáculo de rango
constitucional o legal en aras a que proceda la Declaratoria de Utilidad Pública e Interés Social respecto de
los BIENES FISCALES, no lo es menos que la autoridad administrativa no puede entrar a adoptar tal
determinación de forma autónoma e independiente de los programas trazados de manera previa por la
propia Administración. De manera que como tal Declaratoria respecto de un bien determinado debe ser
consecuencia de la previa planeación de una obra, para cuya ejecución se requiera de determinada
propiedad y la cual debe referirse la motivación del acto administrativo respectivo a fin de que establezca la
conexidad entre la planeación, este caso municipal, y la decisión que se adopta, con mayor razón, en
tratándose de propiedad que hace parte del patrimonio de otra entidad pública, la necesidad de la ejecución
de planes debe aparecer clara a fin de que no entren en contradicción los adoptados por la entidad
propietaria de los mismos frente a los previstos por otra entidad pública. Lo anterior implica la existencia
previa de un Plan de Desarrollo de la entidad territorial que indique la construcción de una obra pública y del
cual se derive que necesariamente la administración requiere de una propiedad privada para la ejecución de
la misma. En el caso en estudio no se adujo en las motivaciones del Acuerdo 12 de 1992, cuál era la obra
planeada con anticipación que requería la administración ejecutar; tampoco se extrae tal punto de los
antecedentes del acto administrativo, pues, como ya se vio, en los debates que precedieron a la aprobación
del Acuerdo, por parte de ninguno de los Concejales se hizo una presentación seria del proyecto de
Acuerdo. No puede llegarse a la falta de total coordinación entre los Planes de la entidad territorial y los que
tenga previsto la entidad del nivel nacional, pues lo que se encuentra probado es que los terrenos de
propiedad de la actora se encuentran afectados al cumplimiento de sus funciones y, mal puede el Distrito
Turístico y Cultural de Cartagena desconocer tal fin, cuando lo cierto es que la Aeronáutica Civil debe prever
con anticipación la ampliación de las pistas y demás servicios indispensables para la debida prestación del
servicio de transporte aéreo, a fin de no improvisar en el futuro la infraestructura que requiere para el
cumplimiento de sus fines.
NOTA DE RELATORIA: Reitera concepto Sala de Consulta y S.C. No. 697 del 28 de junio de 1995, M.P.
Javier Henao Hidrón.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de cuatro (4) de noviembre
de dos mil cuatro (2004), Radicación N°11001-03-06-000-2004-01592-01, C.P: Enrique José
Arboleda y Gustavo Aponte.
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BALDIOS URBANOS - Cesión de baldíos a municipios y distritos. Alcance de la ley 137 de 1959.
Finalidades de la cesión efectuada por la ley 388 de 1997 / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
- Coordinación con las disposiciones de la ley 768 del 2002 / TIERRAS BALDIAS - Apropiación o
adjudicación y recuperación. Marco legal
NOTA DE RELATORÍA: 1) El Concepto contiene completo análisis legal y doctrinario sobre los siguientes
temas: a) Alcance de la cesión de los bienes baldíos nacionales a favor de los municipios prevista en la ley
137 de 1959; b) Aplicación de la ley 388 de 1997 respecto de la transferencia de los bienes baldíos urbanos
a los municipios y distritos; c) Consecuencias de la calificación de bienes baldíos como recursos turísticos.
2) Autorizada la publicación con oficio 366 de 27 diciembre de 2004.
CONTRATO DE MANDATO - Concepto. Diferencias frente al ejercicio de funciones públicas por

particulares / FUNCION ADMINISTRATIVA - Ejercicio por particulares: diferencias frente al contrato
de mandato.
La realización de un contrato de mandato u otorgamiento de poder a un abogado, para que suscriba en

nombre de la entidad estatal, documentos privados (títulos valores, por ejemplo) o escrituras públicas, o sea
su apoderado en actuaciones extrajudiciales o procesos judiciales es diferente también del ejercicio de
funciones administrativas por particulares. El mandato se sujeta a las normas de los artículos 2142 y
siguientes del Código Civil, 65 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo
dispuesto por los artículos 13, 32 primer inciso y 40 primer inciso, de la ley 80 de 1993, y no constituye
tampoco, ejercicio de funciones administrativas por un particular, pues el mandatario actúa siempre en
nombre y representación de la entidad mandante, la cual conserva sus funciones. Si bien el mandatario se
puede relacionar con terceras personas, lo hace en calidad de representante, pero no en ejercicio de
funciones de la entidad.
DESCENTRALIZACION POR COLABORACION - Concepto. Celebración de contrato: trámite. Marco

legal / FUNCION ADMINISTRATIVA - Ejercicio por particulares. Celebración de contrato: trámite.
Marco legal / ENTIDAD TERRITORIAL - Trámite para conferir ejercicio de funciones administrativas a
particulares. Marco legal
El ejercicio de funciones administrativas por un particular hace parte de la llamada descentralización por
colaboración, de acuerdo con lo establecido por el inciso primero del artículo 210 de la Constitución y los
artículos 110 a 114 de la ley 489 de 1998, e implica el ejercicio de potestades públicas a favor de terceros
(usuarios de los servicios). Utilizando nuevamente la terminología del contrato de suministro, el consumidor
de tales servicios son terceros al contrato, llámense usuarios del servicio, administrados, etc. Este contrato
(que a juicio de la Sala es un tipo especial de concesión) se caracteriza porque tiene efectos hacia terceros,
que son los destinatarios de la función pública atribuida al contratista particular. El procedimiento que se
debe segur está regulado por la ley 489 de 1998, para lo cual se debe expedir por parte de la entidad, un
acto administrativo que determine las funciones específicas, las condiciones y término de su ejercicio, las
calidades, requisitos y garantías que deben presentar las personas naturales o jurídicas privadas que
aspiren a desarrollarlas, su remuneración, y celebrar luego un convenio con el particular, seleccionado
mediante un procedimiento de convocatoria pública. La entidad pública transfiere algunas de sus funciones
por un tiempo determinado, al particular, el cual asume la responsabilidad consiguiente y las debe
desarrollar autónomamente, de acuerdo con la normatividad aplicable a la actividad de que se trate, y con
sujeción a los controles de ésta ejercidos por parte de los organismos competentes, y los de la entidad
otorgante.
NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 366 de 27 de diciembre de 2004.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de veintidós (22) de mayo de
mil novecientos noventa y siete (1997), Radicación N°970, C.P: Augusto Trejos Jaramillo.
BANCOS DE TIERRAS - Creación. Fines
La ley 9ª. de 1989 facultó a los municipios y a las áreas metropolitanas para crear Bancos de Tierras, como
establecimientos públicos, con los siguientes fines: a) ejecución de planes de vivienda de interés social; b)
preservación del patrimonio cultural, incluidos el histórico y el arquitectónico en zonas urbanas y rurales; c)
constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y de los recursos hídricos; d)
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provisión de espacios públicos urbanos; e) legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales; f)

reubicación de asentamientos humanos situados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos;
g) ejecución de proyectos de integración o readaptación de tierras. El patrimonio de los Bancos de Tierras
está constituido, entre otros, por los terrenos ejidales, los cuales pierden su carácter al ingresar a dichos
bancos (arts. 10, 70, 71 num.5º.).
NOTA DE RELATORIA: Levantada su reserva legal con auto de 27 de junio de 2001.
ENAJENACION DE EJIDOS - Regulación legal / CONCEJO MUNICIPAL - Administración y

enajenación de ejidos / BANCOS DE TIERRA - Ingreso de terrenos ejidos a su patrimonio /
TERRENOS EJIDOS - Regulación legal que rige su enajenación
Las normas de la ley 41 de 1948 no son aplicables a la enajenación de ejidos rurales o urbanos que ordene
el concejo municipal. Lo son las del decreto ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) y, por tanto,
los concejos municipales están autorizados para dictar las normas sobre administración y disposición de
ejidos. Si se hubieren creado Bancos de Tierras o Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana
el régimen aplicable es el de las leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991, según el caso. Se advierte que, una vez
constituido el Banco de Tierra, como establecimiento público, o el Fondo de Vivienda de Interés Social y de
Reforma Urbana, casos en los cuales los ejidos pierden su carácter de tales al ingresar al patrimonio de
dicho Banco o Fondo, ya no será posible que reviertan a su original condición de ejidos. La enajenación de
ejidos que no hubieren ingresado al patrimonio de Bancos de Tierras o al de los Fondos de Vivienda de
Interés Social y de Reforma Urbana se rige por las disposiciones del decreto ley 1333 de 1986. El
procedimiento será el establecido en las normas sobre administración que hubieren expedido los concejos
municipales y, a falta de éstas, por las de la ley 9ª de 1989. En caso de existir Banco de Tierra o Fondo de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, en el respectivo municipio o distrito, la naturaleza de estos
inmuebles es la de bienes fiscales y su enajenación se somete a las leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991,
según el caso. La ley 80 de 1993, por ser de carácter general, se aplica sin perjuicio de disposiciones
especiales sobre la materia, como es el caso de los eventos de contratación directa contenidos en la ley 9ª
de 1989, art. 36 (consulta 602 de 1994). La enajenación de ejidos que disponga el concejo municipal puede
hacerse siguiendo el procedimiento especial señalado en el artículo 36 de la ley 9ª de 1989, pero sólo por
los motivos allí señalados.
NOTA DE RELATORIA: Levantada su reserva legal con auto de 27 de junio de 2001.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de veintiocho (28) de mayo
de mil novecientos noventa y ocho (1998), Radicación N°1101, C.P: Augusto Trejos Jaramillo.
ISLAS DEL ROSARIO - Competencia para su administración / BIENES BALDÍOS - Entidad

competente para administrarlos cuando hacen parte del sistema de parques Nacionales Naturales /
ISLAS DEL ROSARIO - Naturaleza jurídica.
De conformidad con las alindaciones y realindaciones efectuadas al Parque Nacional Natural Los Corales
del Rosario y de San Bernardo, de éste hacen parte dos de las islas que conforman las llamadas Islas del
Rosario - que tienen el carácter de terrenos baldíos y por tanto no enajenables - y el manejo respecto de
éstas corresponde a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques del Ministerio del Medio
Ambiente; las demás no integran el referido parque y de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 13 del
artículo 12 de la Ley 160 de 1994 su administración compete al INCORA, facultad ésta que puede ser
delegada en otros organismos de derecho público, según los previsto en el artículo 13 de la referida Ley. En
el manejo de las Islas del Rosario que no integran el Parque Nacional Natural los Corales del Rosario y de
San Bernardo convergen distintas entidades. No obstante, la facultad de administrarlas - que incluye la
celebración de convenios - corresponde al INCORA, en virtud de la calidad de baldíos reservados de la
nación que poseen tales islas, atribución ésta que puede ser delegada a otro organismo de derecho público,
para este caso el Ministerio del Medio Ambiente. La delegación, que deberá ser expresa y concreta,
implicará que los convenios celebrados entre el Ministerio del Medio Ambiente y particulares, esté sujeta a
las limitaciones de que se habla al final de la parte motiva.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio No.3110 - 2 - 13454 del 25 de junio de 1998.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de doce (12) de octubre de
dos mil cinco (2005), Radicación N°1685, C.P: Augusto Trejos Jaramillo.
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para dejar sin efectos actos administrativos. Alcance
de las facultades del juez / ISLAS DEL ROSARIO - Cumplimiento de acto administrativo que declaró
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su calidad de baldíos. Recuperación de bienes por la nación: imprescriptibilidad / BIEN BALDIO -

Obligación de recuperarlo por la nación no cesa por el transcurso del tiempo. Islas del Rosario
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de conformidad con lo dispuesto en el decreto ley 1300 de 2003
y lo ordenado en la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delgada para Asuntos
Ambientales y Agrarios ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fallada mediante providencia del 2
de mayo de 2001, confirmada el 6 de julio del mismo año por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
debe iniciar los procedimientos administrativos a que haya lugar, contenidos en la ley 160 de 1994 y en el
decreto 2664 del 1994, con el fin de: recuperar los bienes baldíos indebidamente ocupados, delimitar las
tierras de propiedad de la Nación y clarificar la propiedad de aquellos terrenos que no se encuentren
cobijados en la Resolución 4698 de 1984, confirmada mediante la Resolución 4393 de 1986 expedida por el
INCORA. Actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y no fueron objeto de debate en la
acción de cumplimiento respectiva. El juez en una acción de cumplimiento no puede desconocer la vigencia
de una decisión administrativa ejecutoriada, en la medida en que ésta acción no es el mecanismo apropiado
para establecer la legalidad o ilegalidad de los actos de la administración, sino para procurar su vigencia y
efectividad material
NOTA DE RELATORIA: autorizada la publicación con oficio 0727 de 31 de octubre de 2005.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de diciembre cinco (5) de
dos mil dos ( 2002 ), Radicación N°1469, C.P: Susana Montes.
AEROPUERTOS - Naturaleza jurídica. Propiedad. Marco normativo y jurisprudencial / BIENES DE

USO PUBLICO - Concepto / BIEN FISCAL - Concepto / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA -
Naturaleza de los bienes
Los bienes de uso público universal o bienes públicos del territorio son aquellos que su dominio pertenece
a la república, su uso pertenece a todos los habitantes de territorio y están a su servicio permanente, es
decir, que por su propia naturaleza, ninguna entidad estatal tiene la titularidad del dominio similar a la de un
particular puesto que están al servicio de todos los habitantes. De allí se ha afirmado que sobre ellos el
Estado ejerce fundamentalmente derechos de administración y de policía en orden a garantizar y proteger
precisamente su uso y goce común por motivos de interés general. De otra parte, los bienes patrimoniales o
fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza
que los posea y administre de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su
propiedad. La naturaleza de los bienes inmuebles que forman parte de la infraestructura aeronáutica, no
puede definirse únicamente a la luz de criterios meramente formales o del análisis de los títulos traslaticios
de dominio, tal y como, lo señala la Corte Constitucional en Sentencia T-572 de diciembre 9 de 1994. La
clasificación de este tipo de bienes deberá realizarse, entonces, atendiendo a la naturaleza de los mismos,
su destinación y afectación al uso común y, por su puesto, a la luz de las características señaladas en el
artículo 63 de la Constitución Política. Aplicando las anteriores premisas al caso sometido a estudio, la
Sala concluye que los aeródromos públicos de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil,
son bienes de uso público.
NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 0030 de 13 de enero de 2003.
EXENCIÓN TRIBUTARIA - Diferencia frente a exclusión tributaria / EXCLUSIÓN TRIBUTARIA -

Diferencia frente a exención tributaria
La doctrina y la jurisprudencia en materia tributaria distinguen los conceptos de exención y exclusión,

diferencia que cobra especial importancia, frente al caso objeto de estudio, pues no es lo mismo conceder
un trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen (exención), al hecho en el cual, no se configuran los
elementos estructurales del mismo (exclusión o no sujeción), máxime si tenemos en cuenta que en el primer
caso, existe una clara restricción de carácter constitucional para el legislador.
CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Marco normativo y jurisprudencial. Aeropuertos no son

sujetos pasivos de la contribución / BIENES DE USO PUBLICO - Contribución de valorización.
Exención y exclusión / UNIDAD ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL - Es sujeto pasivo de la
contribución por valorización / AEROPUERTOS - No son sujetos pasivos de la contribución por
valorización / INFRAESTRUCTURA AERONÁUTICA - Los bienes que la conforman no son sujetos
pasivos de la contribución por valorización
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Luego de analizar las definiciones doctrinarias sobre la contribución de valorización y el concepto de la Sala,
resulta claro que su finalidad está intrínsecamente vinculada a razones de carácter económico que se
traducen en ventajas patrimoniales para el propietario de los predios adyacentes a las obras públicas a nivel
nacional, departamental o municipal. En consecuencia, si el beneficio o mejor, si el incremento patrimonial
en el valor del bien inmueble de que se trate no se presenta, el hecho generador de la compensación,
tampoco. En el caso particular de los bienes de uso público, la Sala estima que en tanto éstos están fuera
del comercio pues son inalienables, imprescriptibles e inembargables, la ventaja patrimonial derivada del
mayor valor del bien inmueble para su propietario no se concreta. El legislador históricamente ha
contemplado como predios “excluidos” de este gravamen los que tienen por naturaleza o destinación el
carácter de uso público, pues del análisis de la finalidad de la denominada contribución de valorización se
desprende, claramente, que respecto a este tipo de bienes en términos reales no se produce una ventaja
patrimonial o un incremento que cause un enriquecimiento a su propietario. Como la autonomía fiscal de
los entes territoriales está regida por preceptos de orden superior y como, de otra parte, la Constitución de
1.991 no derogó en bloque la legislación preexistente sino apenas aquellas normas que resulten
incompatibles con sus nuevas disposiciones, en concepto de esta Sala la exclusión de los bienes de uso
público consagrada en los regímenes municipal y departamental vigentes desde antes de la expedición de
la nueva Carta Política, está plenamente vigente pues no se trata de disposiciones que crean exenciones,
ellas sí prohibidas por la Constitución, sino normas que establecen cuáles pueden ser sujetos pasivos del
tributo y cuáles no (exclusiones o no sujeciones). Así las cosas, la Sala estima que siendo los aeropuertos
y los bienes inmuebles que forman parte de la infraestructura aeronáutica, bienes de uso público por
destinación, se encuentran por disposición expresa “excluidos” de la contribución de valorización.
IMPUESTO PREDIAL - Los bienes de uso público no son sujetos pasivos del impuesto. Marco
normativo y jurisprudencial / BIENES DE USO PUBLICO - No son sujetos pasivos del impuesto
predial
Teniendo en cuenta, de una parte, el análisis realizado en la sentencia anteriormente trascrita y, de otra,
que no existe normatividad de carácter general o particular que contraríe lo dispuesto en el artículo 194 del
decreto 1333 de 1986 y en la ley 44 de 1990 (por la cual se creó el impuesto predial unificado para los
municipios), donde se consagra la exclusión de los bienes de la Nación del Impuesto predial, debe
concluirse que éstos no pueden ser gravados por los municipios con el impuesto predial. A la luz de los
postulados de la actual Constitución Política, la Sala considera que la razón fundamental que esgrimió esta
Corporación, según la cual, “siendo la facultad impositiva de los municipios una atribución secundaria que
debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley, no podían los municipios gravar los bienes públicos
sin expresa autorización legal y menos con el impuesto predial cuyo desarrollo normativo lo señalaba a
cargo de los propietarios de los particulares”, está vigente, en tanto las disposiciones que regulan este
tributo establecen que los bienes de la Nación no pueden ser gravados por este concepto. Concluye
entonces la Sala, que la Nación no es sujeto pasivo potencial de la obligación tributaria cuando de bienes
de uso público se trata, pues tal y como lo afirma la Corte en el caso de una exclusión contemplada en
materia de predial para “presas, estaciones generadoras”, la misma consulta la equidad en relación con la
entidad propietaria de tales obras por estar tales bienes destinados al servicio de la comunidad.
NOTA DE RELATORÍA: 1) Al final salvamento de voto del Dr. Flavio augusto Rodríguez Arce. Autorizada la
publicación con oficio 0030 de 13 de enero de 2003.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de cuatro (4) de marzo de mil
novecientos noventa y seis (1996, Radicación N°778, C.P: César Hoyos Salazar.
INTENDENCIA - Extinción / COMISARÍA - Extinción
El artículo 309 de la Constitución de 1991 transformó las intendencias y comisarías en departamentos.

Esta decisión del constituyente generó varias consecuencias jurídicas, comenzando por el efecto
derogatorio de la legislación que regulaba las extinguidas entidades, conformada por la Ley 22 de 1985 y
los decretos expedidos con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas en ella, así como los
reglamentos de éstos. Al adquirir las mencionadas entidades territoriales la condición de departamentos,
dejaron de depender del Gobierno Nacional, a través del Departamento Administrativo de Intendencias y
Comisarías (DAINCO), y obtuvieron la autonomía que la Carta Política otorga a los departamentos, para
la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y
social dentro de su territorio.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 183 de 17 de abril de 1996.
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CASAS FISCALES - Régimen legal / BIEN FISCAL - Administración / PRESUPUESTO

DEPARTAMENTAL - Organización
El fundamento legal para que el departamento de Guainía pueda conceder el goce de casas fiscales a
empleados de esta entidad territorial, que para cumplir sus funciones se hayan trasladado a una de sus
poblaciones, lugar diferente a su domicilio, está en las normas de los Decretos - ley 2400 y 3129 de 1968
y su Reglamentario 752 de 1984, aplicables a los empleados del nivel territorial por mandato del artículo
2º de la Ley 27 de 1992. Por tratarse de bienes fiscales de propiedad de ese departamento, la
administración de las casas fiscales debe sujetarse a las normas que para su administración, como parte
de un programa de bienestar social, haya dictado o adopte la asamblea departamental, de conformidad
con el numeral 5 del artículo 62 del Decreto - ley 1222 de 1986. Las rentas producto del arrendamiento
deben incluirse en el presupuesto dentro de los correspondientes grupos o subgrupos de que trata el
artículo 31 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto).
NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 183 de 17 de abril de 1996.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de once (11) de Mayo de mil
novecientos noventa (1990), Radicación N° 358, C.P: Jaime Betancur Cuartas.
ICBF - Patrimonio / SUCESION INTESTADA / VOCACION HEREDITARIA - Ejecutividad / BIEN FISCAL

/ CESION DE BIENES - Improcedencia / LEY DE REFORMA URBANA
El Instituto de Bienestar Familiar, es un establecimiento público del orden nacional, creado por la ley 75 de
1968, con la finalidad primordial de fortalecer la familia y proteger al menor de edad (art. 20 de la ley 7a. de
1979). Para el cumplimiento de su objetivo el Instituto coordina en todo el país el servicio de bienestar
familiar que se presta por organismos nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales y
municipales (art. 15 ley 7a. de 1979). El patrimonio del Instituto de Bienestar Familiar está constituido entre
otros recursos, por los bienes que recibe como heredero o legatario, conforme lo dispone el numeral 8o., del
art. 39 de la ley 7a. de 1979, toda vez que esa entidad ostenta la vocación de heredero en las sucesiones
intestadas, en el último lugar, según lo disponen los arts. 1040 del Código Civil y 66 de la ley 75 de 1968.
Con la intención de hacer efectiva esa vocación hereditaria del Instituto de Bienestar Familiar, el decreto
reglamentario 2388 de 1979, dispuso que las personas que tengan conocimiento de la existencia de bienes
pertenecientes a sucesiones intestadas, deberán hacer la denuncia de la vocación hereditaria por escrito a
la Dirección General o la Dirección Regional correspondiente del mencionado instituto, con miras a iniciar el
respectivo proceso judicial tendiente a obtener la adjudicación de los bienes a favor del Instituto de
Bienestar Familiar. Esta norma reglamentó el procedimiento administrativo que se debía adelantar y que
culminaba con la celebración de un contrato, en el que el denunciante se comprometía a realizar las
diligencias necesarias para conseguir que el bien denunciado ingresara al patrimonio del instituto. A cambio,
la entidad debía reconocer y pagar al particular denunciante un porcentaje equivalente al 30 del valor del
bien, según el art. 107 del citado decreto 2388 de 1979. El decreto reglamentario 3421 de 1986 modificó en
los aspectos estudiados al decreto 2388 de 1979, permitiendo una mayor claridad y comprensión del
procedimiento administrativo que se debe seguir para reconocer al denunciante del bien, de la celebración
del respectivo contrato y de la participación a que tiene derecho el particular por la actividad y la
colaboración realizadas para obtener la adjudicación del bien a favor del Instituto de Bienestar Familiar. La
ley 9a. de 1989, llamada de la "reforma urbana", dispone en el art. 58 que "las entidades públicas del orden
nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido
ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido
con anterioridad al veintiocho (28) de julio de 1988. La cesión gratuita, mediante escritura pública, se
efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos
aquí señalados. En ningún caso procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el
de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de
inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población. Esta disposición fue
demandada por considerarse inconstitucional, pero la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia que
profirió el 21 de febrero de 1990, la declaró exequible, motivo por el cual se encuentra vigente.
NOTA DE RELATORIA: Se levanta la reserva el 11 de marzo de 1997 conforme al art. 110 del C.C.A.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de abril (19) de dos mil
cinco (2005), Radicación N°1640, C.P: Flavio Augusto Rodríguez.
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INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA - Esquema ferroviario y su evolución. Naturaleza jurídica.

Exclusión del cobro del impuesto predial y contribución por valorización / IMPUESTO PREDIAL - No
se causa frente a bienes de uso público. Corredores férreos / CONTRIBUCION DE VALORIZACION -
No se causa frente a bienes de uso público. Corredores férreos / BIEN DE USO PUBLICO - No causa
impuesto predial ni contribución de valorización. Corredores férreos
Los corredores férreos, sus anexidades, zonas de seguridad, de señalización, patios de maniobra que
forman parte de la infraestructura férrea de propiedad de la Nación, son bienes de uso público y, como
tales, se encuentran excluidos de la contribución de valorización y del pago de impuesto predial unificado.
En consecuencia, al no ser Ferrovías en liquidación, sujeto pasivo de los citados tributo y contribución
respecto de los bienes de uso público de propiedad de la Nación, no es dable a las autoridades municipales
exigir el pago de dichos gravámenes para efectuar el registro de la transferencia que ésta entidad realice a
favor del Instituto Nacional de Vías.
NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 18233 de 4 de mayo de 2005.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de quince (15) de diciembre
de dos mil cuatro (2004), Radicación N°11001-03-06-000-2004-01613-01, C.P: César Hoyos
Salazar.
BIENES DE LA NACION - Enajenación a título gratuito y a otra entidad: Requisitos de procedencia /

MINISTERIO DE TRANSPORTE - Prohibición de transferir a titulo gratuito a otras entidades bienes
que no requiera / ENAJENACION DE BIENES NACIONALES - Eventos de procedencia. Límites /
ENTIDAD ESTATAL - Requisitos de procedencia de enajenación de bienes a otra entidad. Marco
legal / BIENES INMUEBLES FISCALES - Transferencia entre entidades públicas a título gratuito
Con fundamento en las normas constitucionales y legales vigentes, en opinión de la Sala, el Ministerio de
Transporte, como organismo del Estado, no puede transferir, a título gratuito, a otras entidades estatales
aquellos bienes que no sean necesarios para el desarrollo normal de sus funciones, salvo que medie
autorización expresa e inequívoca por parte del legislador. Esta Sala al analizar una consulta similar sobre
la viabilidad de ceder a título gratuito bienes inmuebles que no se requieran para el servicio público, hizo un
estudio sobre la figura de la desafectación de bienes de entidades estatales que se consagraba en el
artículo 112 del Decreto 222 de 1983 y del alcance del artículo 14 del decreto reglamentario 855 de 1994.
En efecto, en el Concepto 1164 del 25 de noviembre de 1998, la Sala conceptuó que el decreto
reglamentario 855 de 1994 conservó la noción de desafectación de bienes, tanto muebles como inmuebles,
de las entidades estatales del Decreto 222/83, “ya que dispuso que éstas pueden dar en venta bienes de su
propiedad que no se requieran para su servicio, sea a través del sistema de martillo o remate, si la ley prevé
este sistema, sea por los procedimientos de selección establecidos en la citada ley”. Acto seguido, la Sala
precisó, que la donación de bienes entre entidades públicas es viable, siempre y cuando, el Congreso en
virtud de la facultad consagrada en el artículo 150.9 de la Constitución Política, conceda la autorización
para enajenar bienes nacionales a título gratuito. La Sala reitera la posición jurídica expuesta en el concepto
en comento, en la medida en que la interpretación armoniza las competencias del Congreso y del Gobierno,
en esta materia. Así, le corresponde al legislador autorizar a las entidades estatales los eventos en que
éstas pueden transferir el derecho de dominio de los bienes que están en el patrimonio del Estado, a título
gratuito y, al Presidente de la república celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la
Constitución y a la ley.
JNOTA DE RELATORIA: 1) Cita Concepto 1164 de 25 de noviembre de 1998. Sala de Consulta. Ponente:
César Hoyos Salazar. Actor: Ministerio de Defensa Nacional. 2) Autorizada la publicación el 13 de enero de
2005. 3) El 7 de diciembre de 2005 fue ampliado el presente concepto (inserto al final)
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de doce (12) de octubre de
dos mil cinco (2005), Radicación N°1677, C.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
PEAJES - Calidad de los dineros recaudados por incremento ilegal de tarifas / BIEN MOSTRENCO -
Dinero recaudado por incremento ilegal de tarifas en peajes en vías concesionadas
Comoquiera que los actos administrativos que ordenaron el incremento adicional en las tarifas de peaje en
las vías departamentales –tanto en las transferidas como en las propias- fueron expedidos sin tener
competencia para ello, y los de carácter departamental fueron posteriormente modificados en el sentido de
dejar sin efecto el incremento adicional, la Sala estima que los dineros recaudados en virtud de dichos actos
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bien pueden reputarse provisoriamente como bienes mostrencos y en consecuencia, ser denunciados como
tales por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 52145 de 9 de noviembre de 2005.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de enero veintisiete (27) de
dos mil cinco (2005), Radicación N°1621, C.P: Enrique José Arboleda.
JUSTICIA PENAL MILITAR - Naturaleza de sus funciones. Estructura: orgánica y funcional /

DEPOSITOS JUDICIALES - Normas que regulan su manejo en la Justicia Penal Militar. Marco legal
De acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política, la Justicia Penal Militar administra justicia,
expresión que significa que desde un punto de vista funcional dicta sentencias que hacen tránsito a cosa
juzgada dentro de los límites de su competencia, pese a lo cual, no hace parte de la rama judicial entendida
como el órgano que cumple primordialmente la función jurisdiccional que lo identifica. En una perspectiva
orgánica, la Justicia Penal Militar se ubica dentro de la rama ejecutiva del poder público, y en la funcional
administra justicia. Con base en la distinción entre la función y el órgano, es posible decir que los despachos
de la Justicia Penal Militar dependen administrativamente del Ministerio de Defensa Nacional, dentro del
cual se encuentra la “Dirección Ejecutiva” y el Consejo Asesor de la Justicia Penal Militar organizado en
este mismo decreto en el artículo 65. En cuanto a las funciones, esto es la de investigar y fallar los delitos
cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio, se
rigen por el Código Penal Militar y el de Procedimiento Penal Militar, contenidos ambos en la ley 522 de
1999. En cuanto al ejercicio de su función, el artículo 18 ordena “integrar” lo no regulado, con los códigos
penal, de procedimiento penal y de procedimiento civil. En la ley 522 de 1999, no se definen los depósitos
judiciales, se hace referencia a las multas y las cauciones en efectivo, sin que haya una regulación sobre tal
tema. Así, es claro para la Sala que el artículo 9° de la ley 66 de 1993, en la forma como fue modificado por
el artículo 59 de la ley 633 de 2000, se aplica a la Justicia Penal Militar cuando las partes en los procesos
de que conoce deban efectuar depósitos judiciales ordenados por los órganos que administran esta justicia,
con fundamento en los códigos militares y en las normas complementarias que se mencionan adelante.
JUSTICIA PENAL MILITAR - Normas que regulan la prescripción de títulos judiciales. Requisitos de
procedencia / DEPOSITOS JUDICIALES - Requisitos de procedencia de la declaratoria de
prescripción en la Justicia Penal Militar / PRESCRIPCIÓN - Requisitos de procedencia en la Justicia
Penal Militar. Conteo del término
La prescripción se cuenta a partir de la terminación definitiva del correspondiente proceso, por lo que es
necesario que haya una decisión judicial, (auto o sentencia) en la que se ponga fin al proceso y se ordene la
entrega de los depósitos judiciales a alguna de las partes. Mientras no haya decisión judicial en este
sentido, no comienza a contarse la prescripción, y por lo mismo esos dineros depositados siguen siendo de
propiedad particular, sobre los cuales existe una obligación de custodia por parte de los jueces. La consulta
pregunta si es aplicable la norma transcrita a los casos en los cuales no se sabe si hubo o no decisión
definitiva sobre el proceso, y que además son extremadamente antiguos los depósitos judiciales. Se
desprende que bajo estas circunstancias, es probable que la acción penal haya incluso prescrito hace varios
años. En estos casos, y dado que la prescripción de la acción penal puede ser declarada de oficio, podría
pensarse en desarchivar los procesos y declarar dicha prescripción, y así comenzar a contar el término de la
ley 66 de 1993 modificado por la ley 633 de 2000. Entiende la Sala que mientras no haya decisión definitiva
sobre el proceso no es posible dar aplicación al artículo 9° de la ley 66 de 1993 modificado por el artículo 59
de la ley 633 de 2000, de manera que es necesario buscar e investigar en cada caso concreto si la hubo o
no, incluyendo un pronunciamiento sobre la prescripción de la acción penal. Si la hubo, deben contarse los
dos años a partir de la misma para saber si la propiedad de los dineros depositados pasó o no al Tesoro
Público, siguiendo entonces con el procedimiento ordenado por el Consejo Superior de la Judicatura. Si no
hubo decisión definitiva, o no es posible conocer si la hubo pues dada la antigüedad de los procesos los
expedientes no se encuentran, los dineros seguirán siendo de los particulares depositantes pues no hay
norma que autorice su tradición a favor del Tesoro Público. Para terminar este acápite, se puede afirmar
que sólo pasan a ser de propiedad del Estado aquellos depósitos judiciales en los cuales exista una
decisión en la que se pone fin al proceso, incluso por prescripción, y que, pasado el tiempo ordenado por la
ley, los depositantes no los han reclamado.
JUSTICIA PENAL MILITAR - Normas que rigen manejo y aprovechamiento de títulos judiciales. Marco
legal / CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - Aplicación en la Justicia Penal Militar Acuerdos
que regulan manejo de títulos judiciales / DEPOSITOS JUDICIALES - Normas que regulan su manejo
y aprovechamiento en la Justicia Penal Militar. Aplicación de los Acuerdos expedidos por el CJS
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En el aparte a) se precisó que el procedimiento establecido por el Consejo Superior de la Judicatura, para
efectos de determinar la prescripción a favor del Tesoro Nacional del valor de los depósitos judiciales, se
aplica en las actuaciones procesales de la Justicia Penal Militar. Esta conclusión, tiene expreso respaldo
constitucional en el artículo 257 numeral 3°, que otorga competencia al Consejo para “dictar los reglamentos
necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia...”, actividad que cumple el
organismo jurisdiccional mencionado. Así las cosas, el procedimiento establecido en el artículo 59 de la ley
633 de 2000, cuya competencia corresponde al Consejo Superior - o el que con posterioridad se disponga-,
en relación con la materia aludida, tiene aplicación directa y no analógica. Se resalta que esta función
reglamentaria no es “general” para cualquier código o ley que tenga que ver con la administración de
justicia, está limitada a aquellos casos, como el de la ley 66 de 1993 -con la modificación introducida en la
ley 633 de 2000- que se estudia, en el cual existe una actividad común a todos los despachos judiciales y
en la que es posible expedir un reglamento de los definidos en el numeral 3º del artículo 257 de la
Constitución. Si no se dan estas condiciones, el Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia
para reglamentar otros aspectos de la Justicia Penal Militar. Bajo los anteriores supuestos, es clara la
competencia del Consejo Superior de la Judicatura para expedir este reglamento, por lo que la existencia de
los órganos internos del Ministerio de Defensa Nacional con funciones de asesoría o de administración de la
Justicia Penal Militar, no alteran ni exceptúan la función anotada. De lo expuesto se desprende que la
aplicación de los reglamentos expedidos o que en el futuro expida sobre esta materia el Consejo Superior
de la Judicatura no se aplican “por vía analógica” en la Justicia Penal Militar, sino por vía directa, pues le
son obligatorios dada la expresa competencia que le asignó la Constitución Política para expedirlos.
DEPOSITOS JUDICIALES - Destinación de los dineros obtenidos por su prescripción a favor del
estado / MULTAS - Destinación de los dineros obtenidos por su prescripción a favor del estado /
CAUCIÓN JUDICIAL - Destinación de los dineros obtenidos por su prescripción a favor del estado /
JUSTICIA PENAL MILITAR - Destinación de los dineros obtenidos por declaratoria de prescripción
de multas, cauciones y títulos judiciales
En cuanto a las multas, existe una norma especial que regula la finalidad de estos dineros, y además hay un
concepto emitido por la Directora General del Presupuesto Público Nacional, en el que se concluye que
estos recursos públicos “ingresarán al Fondo Interno de la Unidad correspondiente y se destinarán
exclusivamente al mantenimiento de los despachos de la Justicia Penal Militar” de conformidad con el
artículo 544 de la ley 522 de 1999. En cuanto a los depósitos, se recuerda que el artículo 59 de la ley 633
de 2000 dice en su parte final que “Los dineros así adquiridos financiarán planes, proyectos y programas de
inversión y capacitación de la Rama Judicial” por lo cual deben ser invertidos con esta finalidad. La Sala es
del parecer que los depósitos judiciales tienen una regulación única, por lo que la calidad de los sujetos
procesados por la Justicia Penal Militar no justifica, por si misma, que no se aplique una regla que es común
para toda la administración de justicia.
JUSTICIA PENAL MILITAR - Destino de los bienes muebles aprehendidos y no reclamados / BIEN
MOSTRENCO - Proceso para su declaración de los no reclamados a cargo de la Justicia Penal Militar
Con base en el artículo 18 del Código Penal Militar, debe darse aplicación al artículo 64 del Código de
Procedimiento Penal, según el cual los bienes no reclamados por los interesados deben ser puestos a
disposición de la autoridad competente encargada de adelantar los trámites respecto de los bienes vacantes
o mostrencos. La autoridad competente al efecto es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, de
conformidad con la ley 75 de 1968, quien deberá adelantar el proceso abreviado civil de declaración de bien
mostrenco.
NOTA DE RELATORÍA: Autorizada su publicación con oficio 31337 de 19 de julio de 2005.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de dieciséis (16) de
diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996), Radicación N°930, C.P: Javier Henao
Hidrón.
ICBF - Facultades. Constitución de su patrimonio / INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR

FAMILIAR - Atribuciones en relación con bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarias.
Denuncio y participación. Facultad de reconocer o no al denunciante.
Conforme a lo dispuesto por la Ley 75 de 1968, que dio origen al Instituto, el patrimonio de este
establecimiento público está constituido, entre otros bienes, por los vacantes y mostrencos que le sean
adjudicados judicialmente y por los provenientes de la condición que ostenta en las sucesiones intestadas,
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en las que es llamado a suceder en el último lugar, en vez del “municipio de la vecindad del finado”, como
era la voluntad expresada por el legislador en el artículo 1040 del Código Civil.
DENUNCIA DE BIENES - Procedimiento / BIENES VACANTES - Concepto / BIENES MOSTRENCOS -

Concepto / BIEN BALDÍO - Concepto / RESTITUCIÓN DE BIENES - Vacantes o mostrencos. Pago de
expensas
En materia de clasificación de bienes y de acuerdo con el artículo 706 del Código Civil, se estiman como
vacantes los bienes inmuebles que se encuentran dentro del territorio respectivo a cargo de la Nación, sin
dueño aparente o conocido, y mostrencos, los bienes muebles que se hallen en el mismo caso. Mientras los
baldíos son terrenos que nunca han estado bajo el dominio del hombre (Ley 1110 de 1912, artículo 45), los
vacantes son inmuebles que habiendo sido propiedad particular, carecen de dueño aparente o conocido; el
abandono debe tener carácter involuntario, pues de ser consciente y voluntario, cualquier persona podría
apropiarse del bien. Sin embargo, si aparece el dueño de una cosa que se ha considerado vacante o
mostrenca, antes de que la entidad estatal la haya enajenado, le será restituida, pagando las expensas de
aprehensión, conservación y demás que incidieron y lo que por la ley correspondiere al que encontró o
denunció la cosa vacante; pero enajenada ésta, se considera irrevocablemente perdida para el dueño
DERECHO REAL - Concepto. Característica. Principio de inherencia. Persistencia / ACCIÓN REAL -

Origen / PERSISTENCIA DEL DERECHO REAL - Prolongación del principio de inherencia /
De conformidad con el Código Civil, derecho real es el que tenemos sobre una cosa sin respecto a
determinada persona -como ocurre el dominio, la herencia, el uso, el usufructo, la habitación, la prenda, la
hipoteca...- y el derecho personal o crédito, el que sólo puede reclamarse de ciertas personas que, por un
hecho suyo o la sola disposición de la ley, han contraído las obligaciones correlativas -como el que tiene el
prestamista contra su deudor por el dinero prestado, o el hijo contra el padre por alimentos. -De los primeros
nacen las acciones reales y de los segundos las acciones personales. En la literatura jurídica moderna se
destaca como característica del derecho real la llamada “inherencia”, significando que el derecho se
incorpora a la cosa sobre la cual se ejerce; de esta manera, el derecho corre la suerte de la cosa,
constituyendo el fenómeno conocido como “persistencia de la cosa”. El fenómeno de la persistencia del
derecho real que es una prolongación del principio de la inherencia, despliega sus efectos en el plano de la
circulación de la cosa; es decir, el derecho persiste con independencia de la persona que tenga aquélla, a lo
cual le permite a su titular obtener su reconocimiento, hacerlo valer formalmente, frente a cualquier persona.
DERECHO DE CRÉDITO - Inaplicabilidad del principio de inherencia / TITULO VALOR AL PORTADOR
- Concepto. Pueden devenir en bienes mostrencos /
En cambio, en lo atinente al “derecho de crédito” no es posible predicar los mencionados caracteres de

inherencia y persistencia, porque los derechos personales recaen sobre objetos inmateriales y representan
una facultad relativa; la relación jurídica que está en el centro de la obligación, sólo vincula al acreedor y al
deudor, sin que sea viable la intervención de ninguna otra persona. Otra sería la situación que podría
presentarse con los créditos sometidos a la ley mercantil, los que constituyen bienes mercantiles:
específicamente en relación con títulos valores de contenido crediticio. Los títulos al portador (acciones,
bonos, etc.), que en los casos expresamente autorizados por la ley son aquellos que no se expidan a favor
de determinada persona, aunque no incluyan la cláusula “al portador”, y los que contengan dicha cláusula
(C. de Co., artículos 668 a 670); con respecto a ellos, el derecho, que se incorpora al documento, tiene
carácter de derecho real, de manera que podrán devenir en bienes mostrencos en cuanto no tuvieron dueño
aparente o conocido. La facultad de abstenerse de reconocer al denunciante cuando exista “un alto riesgo
en ser condenada al pago de indemnizaciones por perjuicios causados al mismo Estado o a terceros”, no es
una facultad discrecional del ICBF por cuando no se ejerce libremente; se trataría de una conclusión
fundamentada en el no cumplimiento por el denunciante de requisitos que la ley le exige demostrar. A ese
respecto es pertinente la aplicación de los artículos 99, 100 y 102 del Decreto 2388 de 1979 y 2º y 3º del
Decreto 3421 de 1986.
Nota de Relatoría: Autorizada su publicación el 97/01/21
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de veintiséis (26) de julio de
dos mil siete (2007), Radicación N°11001-03-06-000-2007-00039-00(1825), C.P: Enrique José
Arboleda Perdomo.
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ALUVION COMO PROPIEDAD PUBLICA QUE ACCEDE A LA RONDA DE LOS RIOS - Efectos
probatorios de las declaraciones unilaterales efectuadas en escrituras públicas / BALDIO -
Adjudicación / OCUPACION DE TERRENOS DE ALUVION - Efectos legales
Salvo derechos adquiridos con antelación al 18 de diciembre de 1974, no es legalmente posible la accesión
por aluvión tratándose de inmuebles riberanos de propiedad privada, pues de acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 83 y 84 del código de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, el cauce de los
ríos, una franja paralela a éste en extensión máxima de 30 metros, y las demás superficies anejas a las
aguas, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado y están expresamente excluidos de los
procesos de adjudicación de baldíos. Entonces, la ocupación sin autorización emitida por autoridad
competente, es una ocupación de hecho, que exige la actuación de las autoridades en orden a obtener su
restitución, bien sea por la vía administrativa, según se ha expuesto, e incluso con el ejercicio de las
acciones populares, consagradas de tiempo atrás en el código Civil y contempladas en la Constitución de
1991 como mecanismos de defensa de los intereses colectivos. Entonces, la ocupación sin autorización
emitida por autoridad competente, es una ocupación de hecho, que exige la actuación de las autoridades en
orden a obtener su restitución, bien sea por la vía administrativa, según se ha expuesto, e incluso con el
ejercicio de las acciones populares, consagradas de tiempo atrás en el código Civil y contempladas en la
Constitución de 1991 como mecanismos de defensa de los intereses colectivos. La escritura pública en la
que obra la afirmación de un propietario de haber sido beneficiado con la accesión de terrenos de aluvión,
carece de la virtualidad de servir de prueba o de noticia de la ocurrencia de fenómeno natural del
desecamiento del cauce de un río, y por lo mismo no es título alguno de propiedad y menos aún sobre un
bien de uso público inalienable e imprescriptible. Dado que no es jurídicamente posible el fenómeno de la
accesión por aluvión después de la vigencia del código del Nacional de Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente, no hay ningún acto jurídico que tenga la virtualidad de servir de título
adquisitivo del dominio privado. La actuación gubernativa que se adelante debe vincular a los adjudicatarios
de los baldíos; pero el INCODER puede revocar directamente las adjudicaciones aún sin su consentimiento,
puesto que tratándose de bienes del dominio público ningún derecho fue transferido a ellos y, por ende, a
ningún derecho tienen que renunciar. El posible vicio que se cometió consistió en tomar como título la
afirmación unilateral del beneficiario de la accesión por aluvión y proceder a registrarlo como tal. Tanto el
Registrador como la Superintendencia, pueden proceder a revocar directamente dicha inscripción, de
conformidad con lo expuesto en la parte motiva de éste concepto.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio OF107-21261-OAJ-0410 de 10 de agosto de
2007.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de

veintinueve (29) de marzo de dos mil siete (2007), Radicación N°76001-23-31-000-2006-02295-
01(ACU), C.P: María Nohemí Hernández Pinzón.
BIENES FISCALES - Cesión gratuita de predios ocupados ilegalmente / VIVIENDA DE INTERES

SOCIAL - Requisitos y tramite para su adjudicación
El artículo 58 de la Ley 9 de 1989 regula la cesión gratuita de los bienes fiscales ocupados ilegalmente para
vivienda de interés social. Teniendo en cuenta que el artículo 7º, a fin de tramitar las solicitudes de los
particulares interesados en lograr la cesión gratuita de bienes fiscales, remite únicamente al artículo 3º del
Decreto 540 de 1998, en estos eventos la administración deberá adelantar con ocasión de las solicitudes
que cumplan los requisitos del artículo 4º íbidem, las siguientes actuaciones: a) verificar la situación jurídica
de los inmuebles con la información de la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente; b)
solicitar a las autoridades municipales información para determinar si los bienes objeto del trámite están
destinados a la salud, la educación o se encuentran ubicados en zonas insalubres o riesgosas; y c)
establecer si los inmuebles tienen carácter de vivienda de interés social, a través de un avalúo. Sin
embargo, la entidad demandada se resiste a hacer la visita de inspección reclamada en la demanda
apoyada en razones relacionadas con la complejidad del trámite administrativo para la cesión gratuita, por
un lado y, por otro, el concurso de varias entidades de diferente nivel, e incluso la necesidad de celebrar un
convenio interadministrativo con la entidad territorial donde está ubicado el predio que ocupa el actor.
También alega la existencia de un “manual de procedimiento” expedido por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial que, según afirma, señala un trámite más detallado que el previsto en el
Decreto 540 de 1998 para las cesiones gratuitas de bienes fiscales. Por tanto, una lectura integral de las
reglas procesales del Decreto 540 de 1998 permite concluir que, en una y otra modalidad del procedimiento,
la diligencia de inspección del inmueble opera siempre a petición de parte interesada y previa verificación de
las condiciones objetivas a que se refieren los ordinales 1°, 2° y 3° del artículo 3° de ese Decreto. Agotadas
estas etapas y salvo que la administración determine que el bien es de aquellos que no pueden ser
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transferidos (artículo 8°), el Decreto 540 de 1998 ordena que, Cumplido lo anterior, si la entidad encuentra
acreditados los supuestos a que hace referencia el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, procederá a expedir el
acto por el cual se transfieren a título gratuito los inmuebles. En ese orden de ideas, concluye la Sala que
los motivos aducidos por el Ministerio de Transporte en cuanto a la no realización de la inspección ocular
del inmueble que ocupa el actor son válidos, pues encuentran respaldo en el procedimiento administrativo
previsto en el artículo 3º del Decreto 540 de 1998, al que remite el inciso segundo del artículo 7º de la
misma normatividad, de donde se evidencia que esa es una diligencia intermedia del proceso de cesión
gratuita de bienes fiscales y, como aún no se han realizado todas las etapas anteriores, no encuentra la
Sala que la entidad demandada haya incurrido en el incumplimiento del artículo 5º que motivó la
presentación de la demanda y como tal se deniegan las pretensiones.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de catorce (14) de agosto
de dos mil siete (2007), Radicación11001-03-06-000-2007-00003-00(1800), C.P: Luis Fernando
Álvarez Jaramillo.
TRANSFERENCIA DE BIENES - Adquiridos por las entidades públicas con destino a la construcción
de obras de infraestructura básica / VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Vigencia de la prohibición legal
de transferirlos contenida en el artículo 1° de la ley 708 de 2001 / TRANSFERENCIA DE BIEN
INMUEBLE - Destinado a la construcción de infraestructura básica en el sector de energía / BIENES
FISCALES - Transferencia a título gratuito de bienes fiscales ocupados ilegalmente. Requisitos /
BIEN DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES GENERAL - Cambio de destinación
En la solicitud de consulta se cuestiona la vigencia de la prohibición de transferir a título gratuito para la

construcción o desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, aquellos inmuebles que se encuentran
destinados a la localización de las infraestructuras básicas de los sistemas de generación, producción,
distribución, abastecimiento y suministro energía eléctrica. La ley prevé que el procedimiento de adquisición
de predios para obras de infraestructura, bien sea a través de una enajenación voluntaria o mediante
expropiación, exige que previamente se formalice el acto normativo que los declare de utilidad pública e
interés social, en consideración a los fines para los cuales serán destinados. Considera la Sala que a partir
de la separación del bien a la obra futura, es preciso que el IPSE y las autoridades municipales, bajo la
coordinación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Fondo Nacional de Vivienda,
determinen la vocación de cada uno de los predios ocupados a vivienda de interés social urbana o rural, lo
cual, deberá reflejarse en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio. Para la Sala, ninguna de las
leyes que decreten el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones, para el caso las
leyes 998 de 2005 (art. 28) y 1110 de 2006 (art. 28), tuvieron la virtualidad de modificar, ni derogar
tácitamente las disposiciones contenidas en la ley 708 de 2001, en particular el inciso segundo del artículo
1º, disposición ésta que continúa vigente. El artículo 90 de la ley 1151 de 2007 faculta expresamente a las
entidades públicas a disponer de este tipo de bienes cuando los proyectos hayan sido archivados o
declarados no viables. En la hipótesis de la pregunta no se presenta la figura jurídica de la desafectación,
sino un fenómeno de cambio de destinación. Por tanto las entidades públicas del orden nacional pueden en
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 90 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo determinar que sus
bienes inmuebles adquiridos para la construcción de las infraestructuras mencionadas en el inciso 2º del
artículo 1º de la ley 708 de 2001, no se requieren para dicho objeto, cuando los estudios técnicos y
financieros, demuestren la inviabilidad de desarrollarlos o cuando dichos proyectos han sido sustituidos por
otros que han satisfecho las necesidades de agua potable, energía eléctrica, saneamiento básico, gas,
puertos, aeropuertos. En estos casos la respectiva entidad, de acuerdo con las circunstancias concretas de
cada bien, debe proceder a su enajenación onerosa o a su transferencia a título gratuito. El IPSE deberá
realizar un estudio pormenorizado de la viabilidad del proyecto con fundamento en el cual se adquirieron
los terrenos objeto de esta consulta, con el fin de establecer la viabilidad de separarlos de la construcción
futura de la PCH y proceder, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º de la ley 1001 de 2005, a titular a
favor de los ocupantes ilegales, aquellos predios que de acuerdo con las normas contenidas en el Plan de
Ordenamiento Territorial del Municipio de Mocoa, tengan vocación para adelantar proyectos de vivienda de
interés social.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación el 17 de septiembre de 2007.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de catorce (14) de junio de
dos mil siete (2007), 11001-03-06-000-2007-00036-00(1823), C.P: Flavio Augusto Rodríguez Arce.
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos para que opere el desacato / INCIDENTE DE DESACATO -

Otorgamiento de justo titulo de bien inmueble / TRANSFERENCIA DE BIEN INMUEBLE - Suscripción
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y otorgamiento del justo titulo del bien inmueble donde funcionan las oficinas del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar Regional Guajira / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Por
incumplimiento a sentencia judicial se sancionan con multas a los alcaldes respectivos
La Sala entra a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Riohacha contra el auto
proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante el cual sancionó al ex alcalde y alcalde del
Municipio de Riohacha con multa equivalente a cinco salarios mínimos legales mensuales a cada uno, al
considerar que esos funcionarios no cumplieron la orden impuesta en la sentencia proferida en el trámite de
la Acción de Cumplimiento. En el presente caso la orden judicial consistió en ordenar al Alcalde encargado
de Riohacha o a quien hiciera sus veces realizar las gestiones encaminadas a concederle al ICBF Regional
Guajira, el justo título del predio ubicado en la Calle 15, 4 vías, Avenida Aeropuerto de esa ciudad, con
referencia catastral N° 010300390001000. La sentencia no es precisa en ordenar conceder el justo título.
Tampoco señaló un plazo o término determinado y perentorio para que la autoridad lleve a cabo esa
titulación, ni para que adelante esas gestiones. Se limita a indicar que el Alcalde encargado o quien haga
sus veces debe actuar teniendo de presente que las autorizaciones otorgadas por el cuerpo edilicio vencen
el diez (10) de junio del presente año. No estipuló, en los términos del numeral 5° del artículo 21 de la Ley
393 de 1997, el plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto. En estas condiciones no es posible
confirmar la sanción por desacato impuesta por el a quo, pues no se advierte la ausencia de realización de
gestiones por parte de la administración municipal a través de los alcaldes de turno, dirigidas a cumplir la
orden impartida en el fallo del Tribunal. La sanción que se impugna procedería sólo si se evidenciara una
voluntad manifiesta e injustificada de parte de los alcaldes dirigida a la intención de desobedecer la orden
de realizar las gestiones tendientes a la titulación del predio al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Lo que se demuestra es que, comoquiera que la orden impartida en la sentencia no fue totalmente clara y
precisa, los alcaldes han tenido que elevar consultas porque desconocen si deben titular el predio gratuita u
onerosamente, el trámite previo a seguir y los requisitos legales a los cuales el municipio debe atender. Por
tanto, no se encuentra que las sanciones impuestas a los señores Hiraldo Rafael Beleño Gómez, quien
fungía como alcalde del Municipio de Riohacha en la época de ejecutoria de la sentencia, y Milder Vicente
Choles López, alcalde de ese municipio desde el 28 de febrero de 2006, sean razonables ni conducentes.
En consecuencia, la decisión sancionatoria será revocada.
REGALIAS - Utilizar regalías en el plan padrino viola la Constitución / TRANSFERENCIA DE

TECNOLOGIA - Apoyo a pequeñas explotaciones mineras con cargo a recursos de regalías / BIENES
- Propiedad de los bienes entregados conforme al artículo 255 de la ley 685 de 2001
El artículo 255 de la ley 685 de 2001, que establece la viabilidad de que los concesionarios del sector
minero, previa autorización de la autoridad minera, puedan establecer planes y programas de transferencia
tecnológica, de estructuración o reconversión de pequeñas explotaciones de terceros o de asistencia
técnica o jurídica y deducir las inversiones y gastos de los mismos de las regalías que están obligados a
pagar por su propia producción, en una cuantía que no exceda del 10% de dichas contraprestaciones, es
incompatible con lo dispuesto en los artículos 361 y 355 de la Constitución Política. De acuerdo con los
antecedentes legislativos el objetivo de este capítulo del Código es estimular la franja informal del sector
minero, a través de mecanismos nuevos como el “plan padrino” consagrado en el artículo 255 ibídem, para
imprimir un renovado enfoque empresarial a la minería tradicional y promover los compromisos sociales
entre las industrias mineras y las comunidades que directa o indirectamente se ven afectadas por la
explotación de los recursos naturales no renovables. En desarrollo del plan padrino consagrado en el
artículo en cita del Código de Minas, los titulares de los contratos de concesión minera que cuenten con
idoneidad técnica y empresarial, previa autorización de la autoridad minera, pueden patrocinar programas
de transferencia de tecnología, de estructuración o de reconversión de pequeñas explotaciones para apoyar
a terceros beneficiarios de títulos mineros o que se hallen en proceso de obtenerlos en los términos
previstos en dicho Código. El valor de las inversiones y gastos que dichos concesionarios realicen por ese
concepto, según la norma en comento, deben deducirse del monto de las regalías que estén obligados
pagar al Estado por su producción como contraprestación económica por la explotación del recurso, en
cuantía que no exceda del 10% de ésta. En el mismo sentido, se advierte que la disposición legal en
comento, en principio, es violatoria del artículo 355 de la Constitución Política que prohíbe a todas las ramas
u órganos del poder público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado. En consecuencia, la Sala considera que si la Carta le asignó al Fondo Nacional de
Regalías la función constitucional de servir de depositario de los recursos provenientes de las regalías de
que trata el artículo 361 de la C. P. mientras se realiza su redistribución entre las entidades territoriales en
los términos que prevé la ley, el legislador está impedido constitucionalmente para otorgarles a las
empresas concesionarias mineras el manejo, la administración y la distribución de una parte de las regalías,
que por su naturaleza jurídica y su origen constitucional deben ingresar a dicho fondo, so pretexto de crear
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un incentivo - adelantar programas sociales de apoyo a la pequeña minería. La asignación de la titularidad

de los bienes tangibles o intangibles a la entidad territorial, no resuelve el problema constitucional del
artículo en cuestión, en la medida en que los beneficiarios de estos programas serían los mineros que
individual o colectivamente decida apoyar o patrocinar el concesionario o padrino, previa autorización de la
autoridad minera, sin que se contemple en parte alguna la intervención o participación de las entidades
territoriales, ni la armonización de dichos proyectos con los planes de desarrollo de éstas últimas. Al no
existir ningún tipo de vínculo entre el concesionario y la entidad territorial a la que pertenezca el pequeño
minero o las asociaciones comunitarias de mineros, ahijados de la concesionaria, no encuentra la Sala
cómo se pueda adscribir la propiedad de dichos bienes a estas últimas.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 017720 de 10 de julio de 2007.
MEDIO AMBIENTE SANO

primero (1) de febrero de dos mil uno (2001), Radicación N° AP-101, C.P: Olga Inés Navarrete
Barrero.
ACCION POPULAR - Su finalidad puede ser de naturaleza preventiva o restitutoria del statuo quo /
DERECHOS COLECTIVOS - Protección para evitar daño contingente, hacer cesar el peligro o a la
amenaza
Las Acciones Populares siempre se instauran para la protección de los llamados DERECHOS
COLECTIVOS, por lo que no es necesario que el daño efectivamente se haya causado; su finalidad puede
consistir en hacer cesar el peligro que afecta, en principio, a la comunidad. Puede ser, por lo tanto, de
naturaleza preventiva o restitutorias del statuo quo. Teniendo en cuenta que el artículo 9º. de la ley 472 de
1998 consagra las Acciones Populares contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos, y que en el artículo
2º., se les define como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos que
se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o el agravio
sobre los derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas al estado anterior cuando ello fuere posible,
cualquier persona se encuentra legitimada para su ejercicio. En el caso en estudio la accionante acude ante
la jurisdicción alegando la calidad de vecina de un sector que ha sido invadido con la construcción de
centros de diversión, cuyo funcionamiento conlleva alteración del medio en que vive.
CASAS DE LENOCINIO - Su ubicación en áreas de actividad múltiple no le exoneran del

cumplimiento de los requisitos de funcionamiento / USOS DEL SUELO - Las zonas de uso residual
no pueden confluir con las zonas de prostitución / DERECHO A LA SEGURIDAD, TRANQUILIDAD Y
SALUBRIDAD PUBLICAS - Protección por ser de mayor jerarquía que el derecho al trabajo de los
propietarios de casas de lenocinio / CASAS DE LENOCINIO - Actividad de alto riesgo para la
comunidad / DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Protección
Conforme con las copias del Estatuto Urbano de Ibagué que obran en el proceso, si bien se señala a la
zona “El Papayo” como eje estructural de actividad múltiple, esto es, para usos públicos variados, en la
descripción de cada uno de esos servicios dicho Estatuto es claro en preceptuar en el numeral 3.2,
específicamente en el 3.2.1.4, que establecimientos como los mencionados en la presente caso son
incompatibles con el uso del sector como la vivienda, aún más si se tiene en cuenta que el sector
residencial fue establecido con anterioridad a los establecimientos de diversión, que si bien pueden formar
parte de una zona de actividad múltiple, ello no implica que puedan ubicarse en cualquier sector de la zona
y menos si el desarrollo de su actividad atenta contra los derechos colectivos de quienes habitan dicho
sector. Adicionalmente, resalta el mencionado Estatuto los requisitos que se deben cumplir para que dichos
establecimientos funcionen, como son: solución de parqueaderos, aislamiento acústico y ventilaciones
independientes, locales independientes sin vivienda en pisos superiores, que evidentemente, no aparecen
como cumplidos dentro de esta actuación por los establecimientos de lenocinio citados. Para la
organización de un municipio debe aparecer señalado, en forma concreta y detallada, la forma en que se
estructura la ciudad, teniendo en cuenta el uso del suelo, de manera que las áreas de actividad residencial
no se confundan y confluyan en una misma con las de la actividad comercial o con las zonas de
prostitución. Es evidente que las obras realizadas en la zona denominada “El Papayo” con miras al
desarrollo de actividad sexual y prostitución, interrumpen y dañan el ambiente familiar al que tienen derecho
las personas que en la zona residencial habitan, pues ellas tienen derecho a vivir en paz en un ambiente
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tranquilo y, por lo tanto, el Estado debe garantizar los derechos a la integridad, la educación, a crecer en un
ambiente de paz, en aras de garantizar un desarrollo armónico e integral. Por lo anterior, debe observarse
que si bien no se puede negar el derecho al trabajo de los propietarios y trabajadores de los
establecimientos de lenocinio denunciados en el escrito de demanda, no lo es menos que tales derechos no
pueden ser de superior jerarquía a los de los habitantes de la zona. Cabe mencionar que si bien se ha
demostrado que se han realizado operativos policivos a los establecimientos y a toda la zona para verificar
la tranquilidad y el orden, no puede desconocerse que los elementos típicos de dichos lugares afectan
gravemente el desarrollo normal de la vida de los habitantes de la zona, pues debe tenerse presente que
siempre se podrán presentar disturbios, consumo de licores, riñas etc. por lo cual su actividad siempre será
de alto riesgo para la comunidad.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del

veintitrés (23) de agosto de dos mil dos (2002), Radicación N° 41001-23-31-000-2002-0549-01(AP-
570), C.P: Roberto Medina López.
DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Protección. Construcción sala de necropsias / DERECHO

AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Protección. Construcción sala de necropsias / ACCIÓN
POPULAR - Carácter preventivo. Protección a los derechos de la salubridad pública y ambiente sano
/ CEMENTERIO - Obligación de contar con sala de necropsias / SALA DE NECROPSIAS -
Obligatoriedad para cementerios.
En este caso se reclama el amparo de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y
salubridad públicas, que se consideran vulnerados por parte del Alcalde Municipal de Iquira, respecto del
cementerio que carece de las instalaciones aptas para la práctica de autopsias a cadáveres, especialmente
los hallados en estado de descomposición. El Decreto 786 de 1990 reglamentó la práctica de necropsias
clínicas y médico legales y de visceroctomías. De manera que las salas de necropsias deben cumplir unas
condiciones mínimas de privacidad, aislamiento y protección; Iluminación suficiente; agua corriente;
ventilación; mesa especial para autopsias; y disponibilidad de energía eléctrica; requisitos que son de
obligatorio cumplimiento. Y para la práctica de autopsias de cadáveres en estado de descomposición o
exhumados, se permite que ellas sean realizadas en las salas de autopsias de medicina legal o de los
cementerios o en otros sitios adecuados, pero siempre en lugar diferente de los hospitales. Para la Sala es
evidente que la carencia de una sala apropiada para la práctica de necropsias de cadáveres recientes y en
estado de descomposición amenaza los derechos colectivos a un ambiente sano y a la seguridad y
salubridad públicas de los residentes del Municipio de Iquira. El carácter de la acción popular que se
demanda en este caso, es de naturaleza preventiva para evitar un daño contingente, hacer cesar la
amenaza o peligro de una epidemia y no se requiere, por lo tanto, que efectivamente el daño se haya
producido, para que se proteja el derecho. Por lo anteriormente expuesto la Sala revocará la providencia
impugnada para conceder la protección de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y
salubridad públicas de los habitantes del Municipio de Iquira.
CAR DE LOS VALLES DE SINU Y DEL SAN JORGE - Legalidad de la sanción por infracción ambiental
en zonas de playa y bajamar / BIENES DE USO PUBLICO - Lo son las zonas de playa y bajamar /
OCUPACION ILEGAL DE ZONAS DE USO PUBLICO - Zonas de manglar
Obra en el expediente el Informe de Inspección 082 suscrito por el Jefe Sección Litorales de la Dirección
General Marítima que produjo el auto de apertura de investigación del 13 de mayo de 1996 contra el señor
Carli Flury Stienfenhofer por las obras que se venían adelantando en predios ocupados por él, en zona de
playa y bajamar que son bienes de uso público. Mediante Resolución 1825 del 26 de abril de 1996, el
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA manifestó: “De lo anteriormente comentado se
concluye que tanto el predio LA DICHA de propiedad de la Sociedad FLURY VALENCIA Y COMPAÑÍA
como el predio COSTA DE ORO en posesión del señor SERGIO IVAN RESTREPO, son terrenos baldíos
ubicados en la zona denominada COSTA NACIONAL, que por su naturaleza son bienes de USO PUBLICO
inadjudicables e imprescriptibles del ESTADO, que no pueden ser objeto de titularidad alguna”. En el
Informe 082 A de la DIMAR se lee: “El área en su totalidad se encuentra inundada debido a que los
sistemas naturales de drenaje han sido taponados o cerrados con las obras adelantadas por el señor
CARLY FLURY STIENFENHOFER, afectando toda esta zona de caños y manglares, en razón a lo anterior
se establece que las construcciones, que por demás no cuentan con ninguna autorización están en contra
de un manejo sostenible del área. El arroyo que lleva las aguas de correntías al manglar también fue
taponado debido a las obras adelantadas por el señor Carly Flury Stienfenhofer, originando con esto que las
aguas queden estancadas y que se pueda originar una boca sobre el sector de la playa.”. En la Resolución
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00333 del 23 de septiembre de 1996 “por la cual se niega una solicitud de licencia ambiental” al señor Carly
Flury, el Director General de la CVS había manifestado: ”Que el grupo de Control, valuación y seguimiento
ambiental de la C.V.S. mediante informe técnico recomienda negar la solicitud de licencia ambiental por las
siguientes razones: Que Carly Flury taló en forma indiscriminada una considerable cantidad de mangle con
el objeto de construir un carreteable para la adecuación del sitio e instalar un proyecto particular para el
cultivo de peces. Que Carly Flury se encuentra haciendo ocupación ilegal de bienes de uso público, sitio
para el cual solicitó licencia ambiental. “...”. Aunque el señor Carly Flury señala que las obras que le
ocasionaron la imposición de la multa no fueron realizadas por él, no existe prueba alguna que corrobore
esta afirmación y antes, por el contrario, si hay evidencia de los daños ocasionados al ecosistema por obras
realizadas en sus territorios. No se vislumbra actuación irregular alguna por parte de la C.V.S. al expedir las
resoluciones acusadas puesto que, de conformidad con los Estatutos de esta Corporación, contenidos en
Resolución 1478 de 1995, su objeto es “propender por el desarrollo sostenible y protección del medio
ambiente en su jurisdicción, a través de la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre
medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las
disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a
las regulaciones, pauta y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”.

veintidós (22) de mayo de dos mil tres (2003), Radicación N°76001-23-31-000-2002-02446-01(AP),
C.P: Alier Eduardo Hernández.
ACCION POPULAR - Finalidad, naturaleza preventiva / ACCION POPULAR - Protección al derecho a

la salubridad pública / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Instalaciones adecuadas para
exhumaciones y necropsias / SALA DE NECROPSIA / CEMENTERIO PRIVADO - Requerimiento de la
Alcaldía para construcción de sala de necropsia
Las acciones populares surgieron con el objetivo de crear un mecanismo idóneo para la protección de los
derechos colectivos o de tercera generación. En efecto, el inciso primero del artículo 88 de la Constitución
Política consagró la acción popular, reglamentada por la Ley 472 de 1998, a cuyos términos tiene como
finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o
vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando estos actúen en
desarrollo de funciones administrativas. La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva,
razón por la cual, en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen
para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los
derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” Así las
cosas, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad
de vulneración del derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y tome las
medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la vulneración. Teniendo en cuenta que,
conforme a las pruebas que obran en el proceso, es claro que el cementerio de Andalucía no cuenta con las
instalaciones adecuadas para realizar exhumaciones y necropsias en cadáveres en descomposición,
forzoso es concluir que el hecho de que se realicen esos procedimientos, sin importar la frecuencia de los
mismos, pone en peligro el derecho a la salubridad pública y, en esa medida, la acción popular procede
para evitar la afectación del derecho. Con las disposiciones sobre Salas de necropsia, el legislador buscó
salvaguardar el derecho a la salubridad pública, es obligación de las autoridades hacer todo cuanto esté a
su alcance para garantizar el efectivo desarrollo de este derecho y, en consecuencia, no resulta posible, a la
luz de la nueva Constitución, aceptar que la única obligación de los municipios y las autoridades sanitarias
es la de es suspender la licencia de funcionamiento e imponer las sanciones que autoriza la ley. La Sala
considera que la Alcaldía debe, en virtud de las obligaciones constitucionales aquí señaladas, en su
condición de garante de los derechos constitucionales, adoptar todas las medidas necesarias para que el
cementerio cumpla los requerimientos legales. Para ello, debe exigir al dueño del cementerio el
cumplimiento de tales exigencias, y si tal cosa no fuere posible, lo hará por sí misma para, posteriormente,
exigir a los particulares el reembolso de las sumas requeridas. Nota de Relatoría: Ver sentencia T-528/92,
sobre naturaleza de las acciones populares

veintiséis (26) de abril de dos mil siete (2007), Radicación N°25000-23-24-000-2005-00504-01(AP),
C.P: Rafael Ostau de Lafont Pianeta.
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PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL - Reglamentación por Ley 140 de 1994 / PRINCIPIO DE RIGOR
SUBSIDIARIO - Reglamentación más estricta por Concejos Municipales: publicidad exterior visual
Ahora bien, es preciso tener en cuenta que mediante la Ley 140 de 1994 el Congreso de la República
reglamentó la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional, regulación ésta que fue declarada
exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en sus artículos 1º, 3º, 6º, 11, 12 y 15 mediante la
sentencia C-535 de 1996, en el entendido de que se trata de una legislación nacional básica de protección
al medio ambiente que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más
estricta por los concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios indígenas, en virtud
de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje, conforme a
lo señalado por los artículos 313 y 330 de la Constitución Política.
PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL - Vulneración del derecho a un ambiente sano con pasacalles de
Davivienda / CONTAMINACION VISUAL - Pasacalles de Davivienda en Girardot / PASACALLE -
Publicidad exterior visual: violación del derecho a un ambiente sano
Del anterior marco fáctico, probatorio y normativo, la Sala encuentra en primer lugar que, contrario a lo
sostenido por el apoderado del Banco Davivienda S.A., el pasacalles instalado en la arboleda de la Plaza
de Bolívar del municipio de Girardot sí constituye publicidad exterior visual, en cuanto que es un medio
masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público en general a través de
elementos visuales. En segundo término, que su instalación en dicho lugar, el cual hace parte del espacio
público, contraviene en forma clara lo dispuesto en la Ley 140 de 1994 y desconoce ciertamente el derecho
colectivo a gozar de un ambiente sano libre de contaminación visual y del paisaje. Ahora bien, aunque se
admitiera que el mencionado pasacalles es de aquellos cuya ubicación en el perímetro urbano del municipio
de Girardot está autorizada por el artículo 142 del P.O.T. de Girardot - de lo cual no hay prueba en el
proceso, pues dicho acto municipal no obra en el expediente -, en todo caso, es claro que su ubicación
transgredió dicha normativa, y de esta forma también el mencionado derecho e interés colectivo, puesto
que, según se deduce de lo señalado en el numeral 5 de estas consideraciones, el pasacalles de
Davivienda estuvo ubicado, al menos, entre el 13 de marzo y el 1º de mayo de 2005, es decir, por un
término mayor a diez (10) días, siendo evidente entonces que el retiro del elemento de publicidad exterior
visual se produjo luego de que fue admitida la demanda que dio origen al presente proceso. En ese orden,
al encontrase probada la vulneración alegada por el actor debió el a quo amparar el derecho e interés
colectivo al goce de un ambiente sano libre de contaminación visual, sin que lógicamente resulte necesario
ordenar medidas para la protección del mismo, toda vez en el trámite de la actuación se retiró el pasacalles
de DAVIVIENDA ubicado en la Plaza de Bolívar del municipio de Girardot.
Derecho a la Seguridad y Prevención de desastres
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de

Diciembre siete (7) del año dos mil (2000), Radicación N° AP- 136, C.P: Juan Ángel Palacio
Hincapié.
DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCION DE DESASTRES - Es un derecho colectivo amparado por

Acciones Populares / TERREMOTO DEL EJE CAFETERO - El FOREC es la encargada de manejar lo
relativo a la reconstrucción del Eje Cafetero / FOREC - Es el sujeto pasivo legítimo de la acción popular
Es procedente la presente acción, como quiera que está encaminada a la protección de un derecho colectivo
como es la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la realización de las
construcciones, edificaciones y desarrollos respetando las disposiciones jurídicas (Art. 4º Literales l y m de la
Ley 472 de 1998) con ocasión de la ocurrencia de la calamidad pública del terremoto del 25 de enero de 1999,
ocurrido en la zona del Eje Cafetero. En otras palabras, el FOREC por ser la entidad a la que llegan los
recursos de los niveles nacional e internacional para la reconstrucción del Eje Cafetero, a través de la
Fiduciaria La Previsora S.A., sí es sujeto pasivo legítimo de la acción popular. Para finalizar este punto, es
importante dejar claro que en caso de prosperar una acción popular por irregularidades en la recuperación
del Eje Cafetero la entidad obligada a generar los recursos para dar cumplimiento a la acción es el FOREC
a través de las ONGs contratistas o a las entidades municipales o departamentales, según el caso.
RECUPERACION DE VIVIENDAS DEL EJE CAFETERO – Las normas de sismo resistencia deben cubrir
incluso a las viviendas construidas antes del sismo / CONSTRUCCION DE EDIFICACIONES EN EL EJE
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CAFETERO - Se deben hacer respetando los parámetros de la Ley 400 de 1997 / ACCION POPULAR -
Procedencia / CODIGO DE CONSTRUCCIONES SISMO-RESISTENTES - Obligatoriedad
Obsérvese del artículo 1º de la Ley 400 de 1997 en su inciso primero, la referencia a la recuperación de
inmuebles con posterioridad a la ocurrencia de un sismo y véase con claridad, inciso segundo, cómo la Ley
es taxativa cuando se refiere a la “adición, modificación y remodelación del sistema estructural de
edificaciones construidas antes de la vigencia de la presente ley”. De lo anterior se infiere sin lugar a duda,
que la reparación de las viviendas del Eje Cafetero debe hacerse siguiendo los parámetros establecidos en
la Ley 400 de 1997, de manera que toda nueva reparación a vivienda debe seguir estos lineamientos. De
manera que no es acertado pretender que las reconstrucciones sobre las viviendas que habían sido
edificadas sin la observancia de las normas sismo-resistentes, deban efectuarse en las mismas
condiciones, esto es, sin atender la Ley 400 de 1997. Y es que la rehabilitación bajo las condiciones de
dicho ordenamiento contribuye a corregir los efectos del terremoto en la zona cafetera que dejó en
condiciones de destrucción física las viviendas de los afectados y a prevenir, en alguna medida, nuevos
desastres en la zona de alta vulnerabilidad sísmica.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del cinco
(5) de febrero del dos mil cuatro (2004), Radicación N°25000-23-27-000-2002-0159-01(AP), C.P:
Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
ACCION POPULAR - ACCION POPULAR / ACCION POPULAR CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS -

Examen de legalidad o conveniencia de su ejecución / ACTOS ADMINISTRATIVOS EN ACCION
POPULAR - Requisitos para su examen de legalidad
El artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá
de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos,
acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
administrativas. Lo anterior significa, en primer lugar, que los supuestos sustanciales para que proceda la
acción popular son: a), que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente, una
amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b), que esas situaciones
se deban a acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos supuestos deben ser
demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. En segundo lugar, que la acción popular puede
ejercerse respecto de actos administrativos en la medida en que su existencia o ejecución implique un daño
contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y por lo tanto con
el único fin de evitar el primero o hacer cesar los segundos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando
fuere posible, de suerte que sólo en esas circunstancias, esto es, cuando se vulnere o amenace un derecho
colectivo y con el exclusivo fin de procurar su protección, es posible que en virtud de dicha acción se
examine la legalidad de un acto administrativo o la conveniencia o condiciones de su ejecución, sin que ello
signifique que la misma sustituya o desplace las acciones contencioso administrativas previstas como
mecanismos normales para el control de legalidad de los actos administrativos.
ESTACIONES DE SERVICIO - Distancia entre tanques y los linderos de cualquier propiedad: Decreto
1677 de 1992 / TANQUES DE ALMACENAMIENTO DE COMBUSTIBLE - Distancias mínimas según
normas de la Asociación Nacional de Protección contra incendios de los Estados Unidos NFPA:
Decreto 1677 de 1992
Sobre ese tópico, se tiene que hasta la vigencia del artículo 3º del Decreto 353 de 1991 la distancia que
debía separar las estaciones de gasolina y los linderos era de 60 metros, pero el Decreto 1677 de 1992 la
redujo a tres (3) pies ( 0.90 ms) entre los tanques subterráneos y el lindero de cualquier propiedad, en virtud
de que así lo establece la norma NFPA 30 vigente. La NFPA es la Asociación Nacional de Protección contra
incendios de los Estados Unidos de Norteamérica, cuyas normas son ampliamente aceptadas en la mayoría
de los países, según se señala en el Decreto 1521 de 1998, el cual, en su artículo 5º, inciso segundo,
ratifica la aplicación de la norma precitada, al prescribir que “Las oficinas de planeación municipal, distrital o
metropolitana, o las autoridades que hagan sus veces, establecerán - mediante actos locales de carácter
general - las distancias que deben existir entre los tanques que almacenan líquidos inflamables y
combustibles en las estaciones de servicio con respecto a los linderos de los predios vecinos, respetando
como mínimo las distancias reconocidas por la norma NFPA 30. En todo caso, las distancias adoptadas por
las autoridades competentes deberán estar técnicamente soportadas.” En los incisos tercero y cuarto de
dicho precepto se reitera que para la instalación subterránea de los aludidos tanques se debe dejar por lo
menos una distancia de 3 pies (0.90m) hasta el lindero de cualquier propiedad que pueda ser construida, y
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que las estaciones de servicio se podrán ubicar en zonas urbanas o rurales, previo concepto de la autoridad
competente, en cuanto a localización y uso del suelo, condicionada a que sus tanques de almacenamiento
estén enterrados y cumplan con las distancias mínimas previstas en el norma NFPA 30 vigente.
ESTACIONES DE SERVICIO - Vulneración del derecho a la seguridad y a la realización de

construcciones respetando las disposiciones jurídicas / CURADOR URBANO - Vulneración de
derechos colectivos con licencia de construcción de estación de servicio / REVOCACIÓN DE
LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN EN ACCION POPULAR - Procedencia ante vulneración de derechos
colectivos por falta de requisitos omitidos por el curador urbano
De la situación expuesta cabe concluir que el asunto ha sido manejado de manera ligera, descuidada y
antitécnica por el Curador Urbano Primero de Sincelejo, con ausencia del rigor y sentido de responsabilidad
que el asunto y el cargo exigen, pues así se evidencia en las protuberantes falencias del trámite del asunto,
y es de allí que surge la amenaza a los derechos colectivos de seguridad y preservación del medio
ambiente de la comunidad aledaña a la proyectada estación, en virtud de no estar verificado el cumplimiento
de los requisitos y características técnicas que la normativa pertinente exige para garantizar que la actividad
respectiva no afecte la seguridad y el medio ambiente en el entorno donde se desarrolle. Por contera, es
claro que se configura la vulneración del derecho colectivo consagrado en el literal m) del artículo 4 de la
Ley 472 de 1998: el de la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando
las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de
los habitantes, pues las mismas autoridades administrativas competentes han puesto de presente el
incumplimiento de las disposiciones concernientes al presente caso. “... por lo que confirmará la sentencia
apelada en cuanto dispone la protección de esos derechos, la inmediata suspensión de toda actividad
material de construcción de la estación de servicio “El Papayo”, y reconoce el incentivo a favor de la parte
actora, debiéndose entender que su pago es de cargo de la Curaduría Primera de Sincelejo, pero se
modificará en tanto ordena al Curador Urbano revocar la licencia respectiva, en el sentido de darla como
revocada por el mismo funcionario según se puede deducir de lo señalado en su oficio de 17 de abril de
2002, dirigido al señor GABRIEL REINA CORZO, al advertirle que deberá presentar el proyecto
nuevamente, con todas las correcciones anotadas por la Secretaría de Planeación del Municipio, y las que
aquí se señalarán. En ese orden de ideas, la Sala se atiene a esa decisión del Curador, pues -amén de las
carencias técnicas de la solicitud-, dada la falta de verificación de la viabilidad del proyecto, en especial de
la compatibilidad o no de la actividad comercial respectiva con el uso del suelo señalado para la zona donde
se planea su construcción, punto que le corresponde certificar a las autoridades competentes, lo adecuado
es que se deba pedir nuevamente la licencia, por cuanto nada definitivo cabe proveer en este proceso sobre
ese tópico.
DERECHO A LA SEGURIDAD PUBLICA - Edificio público sin requisitos de sismoresistencia /

SISMORESISTENCIA - Obligación legal a partir de la Ley 400 de 1997: plazo / RIESGO SISMICO DE
EDIFICACION PUBLICA - Invulneración de derechos colectivos al no probarse omisión de la Fiscalía
General
La supuesta amenaza de los derechos colectivos los actores la deducen del estado físico del edificio
situado en la carrera 13 No. 18-51 de Bogotá, D.C., de propiedad de la Fiscalía General de la Nación y en el
cual funcionan fiscalías locales, pues no fue construido conforme a las normas técnicas y sismo resistentes
ni se adecuó a ellas posteriormente, no tiene la capacidad ni está diseñado para resistir la actividad y peso
que significa el funcionamiento de esas fiscalías, y por el sobrepeso que soporta ya muestra indicios de falla
estructural en la cimentación y posibles fisuras en el eje central, debido a que no tiene amarras por haber
sido construido entre los años 60 y 70, los pisos 8 y 9 no tienen vigas de amarre, los muros son en bloque y
la carga se incrementa diariamente. En el estudio de vulnerabilidad sísmica de la construcción, efectuado
por Ingeniería Técnica y Científica Limitada, INTEC LTDA., como prueba dentro del proceso, se concluye: -
Que la edificación tiene 60 años aproximadamente de haber sido construido, antes de que entrara en
vigencia la primera normativa sismo resistente en el país ...” -Que en condiciones sísmicas normales la
fisuras o estado actual de la edificación no significa peligro o amenaza grave o inminente a los derechos
colectivos invocados por la actora. Que el peligro surge de la vulnerabilidad del inmueble en la eventualidad
de sismos cuya intensidad se señala en el informe como de importancia 1.10, aunque no se cuantifica dicha
vulnerabilidad, la cual es definida en el artículo 4, numeral 42, de la Ley 400 de 1997, como “la
cuantificación del potencial del mal comportamiento de una edificación con respecto a una solicitación”. Es
cierto que la entidad demandada ha venido tomando medidas tendientes a minimizar el riesgo generado por
el estado de la edificación, que como se dijo, dejando de lado la eventualidad de un sismo de la magnitud
en comento, no es del grado que le atribuye la actora, de modo que no implica una amenaza inminente a la
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seguridad de los usuarios del mismo, con las cuales a su vez, se disminuye el impacto de los eventos
sísmicos en su estructura, de allí que tal como lo considera el a quo, no se le puede atribuir omisión a la
Fiscalía General de la Nación ante las condiciones de que tenía conocimiento hasta antes de la presente
acción, como tampoco se le puede atribuir respecto de la situación de vulnerabilidad en eventos sísmicos
expuesta en el estudio de ITEC LTDA. Según el artículo 54, inciso segundo, de la Ley 400 de 1997, las
edificaciones como la del sub lite deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad
sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de esa
ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años, contados a partir de su vigencia. Lo anterior
no obsta para recomendar a la demandada que mientras toma alguna decisión de fondo, como la posible
rehabilitación estructural del inmueble que se formula en el estudio de ITEC LTDA. o su reemplazo definitivo
por otro que ofrezca las condiciones de seguridad requeridas para las actividades propias de sus funciones,
se trasladen en el menor tiempo posible las dependencias que actualmente funcionan en él, pues si bien no
hay razones para proferir sentencia en su contra por las razones anotadas, es claro que por las condiciones
de la edificación, en caso de un sismo ofrece un riesgo mayor al de una edificación sismo resistente.

veintidós (22) de noviembre de dos mil siete (2007), Radicación N°68001-23-15-000-2002-01643-
01(AP), C.P: Camilo Arciniegas Andrade
EXCEPCION DE COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR - Identidad de causa y objeto: ocupación

plaza principal por vendedores y restitución: Municipio de Mariquita / OCUPACION DEL ESPACIO
PUBLICO - Excepción de cosa juzgada
En el anterior contexto, resulta claro en esta instancia que se encuentra configurada la excepción de cosa
juzgada, siendo deber del juez declararla cuando se encuentren probados los hechos que la constituyen, de
acuerdo a lo señalado en el artículo 307 del C.P.C. Al descender al caso concreto, conforme a lo señalado
en las consideraciones 4 y 5 de esta providencia, se advierte con claridad que se configura la excepción de
cosa juzgada en relación con las acciones populares antes citadas, pues ciertamente en cada una de ellas
existe identidad de causa (los hechos que motivan la interposición de las demandas se concretan en la
ocupación de la Plaza Principal de Mariquita por vendedores informales, situación ante la cual la
Administración Municipal no ha brindado una solución definitiva), e identidad de objeto (se pretende en cada
una de las demandas que se restituya el espacio público ocupado por tales personas y se construya una
plaza de mercado a la que éstas puedan trasladarse), siendo irrelevante que cada uno de los procesos haya
sido promovido por personas diferentes. Además, en la fecha en que se formuló la demanda que dio origen
al presente expediente (19 de diciembre de 2003), se encontraba corriendo el término de dos (2) años de
que trata la exhortación o el requerimiento contenido en el numeral primero de la sentencia del 6 de agosto
de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en la acción popular núm. 2003 00382, antes
trascrito, lo cual indica claramente que no se estaba frente a un hecho nuevo que condujera a la vulneración
del derechos colectivo al goce del espacio público.
COSA JUZAGADA EN ACCION POPULAR - Identidad de causa y objeto; no requiere identidad

absoluta de peritos / IDENTIDAD DE CAUSA - Hechos de la demanda / IDENTIDAD DE OBJETO -
Pretensiones de la demanda
El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales hace referencia a las
características de imperatividad, cohercibilidad e inmutabilidad de las cuales las sentencias ejecutoriadas
están dotadas; es decir, cuando las decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada,
significa que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de cumplirse
coercitivamente, y no pueden ser variadas. Se presenta cosa juzgada cuando llega al conocimiento de la
jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa e igual objeto al ya resuelto por los
funcionarios judiciales. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el ámbito de las acciones
populares en virtud de que su objeto de protección está constituido por derechos cuya titularidad es difusa,
lo decidido en la sentencia afecta por igual a toda la comunidad interesada, dentro de la cual puede o no
estar el actor popular; en tal sentido, para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones
populares no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en éstos procesos el actor
y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden. El otro elemento para que opere la cosa
juzgada es la identidad de causa, el cual ha sido entendido por la doctrina como “la razón por la cual se
demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; dichos motivos están
contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos, los que dan origen a su interposición y a la
formulación de las pretensiones. Y finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el
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nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de Justicia, “consiste
en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”.
INVASION DEL ESPACIO PUBLICO - Construcción sobre zona verde de la localidad de Kennedy /
ZONA VERDE DE USO PUBLICO - Protección del derecho al goce del espacio público / CESION DE
BIENES AL DISTRITO - Protección del derecho colectivo al espacio público: urbanización Bavaria
Techo
Se está en el presente caso frente a una situación en la que, según expuso el demandante, se ha invadido
el espacio público en cuanto a la zona verde, cuyas especificaciones de ubicación corresponden a la
localidad de Kennedy, en la Urbanización Bavaria Techo II Sector, Manzana 57 I entre la calle 10 con
carreras 77 y 78, cuyo propietario es el Distrito Capital, dada la cesión que le hizo la Constructora
Colombiana S.A. por conducto de la Procuraduría de Bienes del Distrito, de la cual dan cuenta las actas
Nros. 005 del 20 de enero de 1976 y 011 del 3 de febrero de 1978, por parte de particulares que han
construido y cerrado el predio considerado como zona verde de uso público. Habida cuenta que la dirección
identificada como Calle 10 Bis No. 78-05 “no se localiza en terreno” como lo dijo el Departamento
Administrativo del Espacio Público, pero que sí existe y que es la misma donde se encuentran construidas
las obras que invaden el espacio público, el Despacho mediante auto del 13 de febrero de 2007 ordenó
insistir en la notificación de los habitantes de dicho inmueble. En el informe secretarial de 14 de febrero de
2007 sobre la anterior notificación, se confirmó que el bien que se describe con nomenclatura “Calle 10 Bis
No 78-05” no existe, pero que de acuerdo con las fotografías aportadas al expediente, el inmueble requerido
responde a la ubicación Carrera 78 No. 9-76. La diligencia de notificación fue atendida por el señor Jorge
Matiz quien le manifestó que junto con su esposa, Edith Cuenca de Matiz, son los propietarios de dicho bien
inmueble, quienes efectivamente fueron notificados desde la primera instancia, en razón de la propiedad
que ostentan sobre los inmuebles ubicados en la carrera 77 números 9-69, 9-95, 9-77 y 9-83. Vale la pena
reiterar que dichos propietarios, terceros interesados en las resultas del proceso, ejercieron su derecho de
defensa frente a los cargos de invasión al espacio público con el cerramiento de dos lotes en ladrillo a la
vista y una casa de dos pisos en la parte posterior de sus respectivos inmuebles. Corrobora lo anterior la
imagen que se adjunta por parte de la Defensoría del Espacio Público en donde se delimita la zona verde
de la manzana 57 I, incluyendo las construcciones que se encuentran invadiendo el espacio público (…)Las
anteriores, son pruebas suficientes para demostrar que sí hay vulneración del espacio público, que está
siendo invadido y que en consecuencia deberá ser restablecido, por lo cual la Sala ordenará a la Alcaldía
Local de Kennedy que realice las actuaciones correspondientes para recuperar el espacio público invadido
por los cerramientos y las construcciones indicadas en esta providencia.
CERRAMIENTO DE LOTE URBANO - Obligación del municipio de efectuarlo a costa del propietario:
derechos a la seguridad y salubridad públicas / OBRAS DE CERRAMIENTO DE LOTE - Municipio de
Floridablanca
Es, pues, claro que según lo dispuesto en el Acuerdo 029 de 2005 si el propietario incumple la obligación
de efectuar el cerramiento del lote, el Municipio está obligado a efectuarlo, y a repetir en su contra para
obtener el reembolso de los gastos en que hubiese incurrido. La inspección judicial constató que el lote sin
construir entre las diagonales 31 y 32 y entre las carreras 29 y 28 del barrio Cañaveral carece de
cerramiento y se ha convertido en depósito de escombros y basuras, que generan vectores e insectos que,
sin duda producen riesgo para la salubridad. No se remite a duda que los lotes sin cerramiento se
convierten en refugio de indigentes o delincuentes, lo que ciertamente representa amenaza para la
seguridad de los residentes y transeúntes del sector. Se revocará la sentencia impugnada y se protegerán
los derechos reclamados, para lo cual se ordenará al Municipio de Floridablanca adelantar las obras de
cerramiento al lote de terreno ubicado entre las diagonales 31 y 32 y entre las carreras 29 y 28 del barrio
Cañaveral según las especificaciones señaladas en el artículo 66 del Acuerdo 008 de 2005. Así mismo, el
Municipio deberá construir andenes destinados al tráfico peatonal, pues estos forman parte del derecho
colectivo al espacio público, cuyo uso y goce debe asegurar. En consonancia con el criterio jurisprudencial
que la Sala consignó en sentencia de 20 de septiembre de 2007, se reconocerá el incentivo a la actora
Melissa Ballesteros Rodríguez, pues la sustituta procesal de HELMER ROBINSO VILLAMIZAR LEMUS no
realizó actuación procesal alguna.
ESPACIO PÚBLICO
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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del cinco
(05) de marzo de dos mil ocho (2008), Radicación N°25000-23-25-000-2004-00818-02(AP), C.P:
Ramiro Saavedra Becerra.
BIENES DE USO PUBLICO - Definición / BIENES DE USO PUBLICO - El Estado ejerce

fundamentalmente derechos de administración y de policía
Los bienes de uso público son aquellos cuyo dominio pertenece a una persona de derecho público, cuyo
uso se encuentra destinado a la colectividad en general (a diferencia de los bienes fiscales que están
destinados a la prestación de funciones públicas o de servicios públicos). Por su propia naturaleza, respecto
de estos bienes ninguna entidad estatal tiene la titularidad como un particular, puesto que están destinados
al servicio de todos los habitantes. De allí que se ha afirmado que sobre ellos el Estado ejerce
fundamentalmente derechos de administración y de policía, en orden a garantizar y proteger precisamente
su uso y goce común, por motivos de interés general (art. 1° de la Carta Política). El conjunto de bienes de
uso público forman el espacio público de todo el Estado, en cuanto a las características de estos bienes y
del conjunto en general. Nota de Relatoría: Ver, Sentencia del 16 de febrero de 2001, Exp. No. 16.596,
Consejero Ponente: Dr. Alier Hernández Enríquez.
ESPACIO PUBLICO - Regulación legal en el Distrito Capital
La Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9° de 1989 en el sentido de armonizarla con la Constitución Política de
1991, estableció ciertos lineamientos que las entidades territoriales deben incluir dentro de los Planes de
Ordenamiento Territorial, con el fin de cumplir el mandato de protección y garantía que la Constitución les
asignó en el artículo 82 mencionado, respecto del espacio público. En desarrollo de lo anterior, dentro del Plan
de Ordenamiento territorial de Bogotá D.C., contenido en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003,
compilados en el Decreto Distrital 190 de 2004, se define el espacio público. El artículo 13 del Decreto Distrital
190 de junio 22 de 2004 establece la protección, garantía, recuperación y mantenimiento del espacio público,
como política del Distrito para desarrollar en todos los niveles. Las políticas establecidas dentro de este Plan de
Ordenamiento Territorial, son directrices que son desarrolladas por las autoridades distritales y que permean
cada una de las decisiones que se toman en la entidad territorial; en desarrollo de ello, el Plan elabora una
“estrategia de ordenamiento para el Distrito”. El Plan de Ordenamiento define en tres estructuras superpuestas
e interdependientes, una de las cuales es la “estructura funcional de servicios”, en donde se establece como
uno de sus componentes, el “Sistema de espacio público construido: parques y espacios peatonales”. Este
Sistema de espacio público tiene un desarrollo extenso en el Plan de Ordenamiento Territorial dentro del
capítulo 10, el cual establece un subcapítulo especial sobre espacios peatonales, los cuales están
constituidos de acuerdo al artículo 245 del Plan. Adicional a lo anterior, el Plan de Ordenamiento Territorial
del Distrito establece unos Planes Maestro, que de acuerdo al artículo 45, “constituyen el instrumento de
planificación fundamental en el marco de la estrategia de ordenamiento de la ciudad-región; permiten definir
las necesidades de generación de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones de crecimiento
poblacional y de localización de la actividad económica, para programar los proyectos de inversión sectorial
en el corto, mediano y largo plazo.” Entre tales programas, el Decreto establece unos que tienen prioridad,
dentro de los cuales se encuentra precisamente el referido al espacio público. En desarrollo de lo anterior, se
expidió el Decreto Distrital 215 de junio 22 de 2005, por el cual se adoptó el “Plan Maestro del Espacio Público
para Bogotá Distrito Capital”, el cual tiene por objeto “concretar las políticas, estrategias, programas,
proyectos y metas relacionados con el espacio público del Distrito Capital, y establecer las normas
generales que permitan alcanzar una regulación sistemática en cuanto a su generación, mantenimiento,
recuperación y aprovechamiento económico, y apropiación social.”
En materia de bahías de estacionamiento y de zonas de cargue y descargue, la normatividad distrital ha
establecido lo siguiente: La existencia de bahías de estacionamiento dentro del Distrito, fue un tema regulado
durante varias décadas, cuya existencia siempre estuvo sometido a ciertos condicionamientos, cuya última
regulación se dio en el Decreto Distrital 735 de 1993. El Decreto 758 del 4 de septiembre de 1998 prohibió
expresamente la existencia de bahías de estacionamiento en el Distrito. En cuanto a las zonas de cargue y
descargue de establecimientos de comercio, la normatividad distrital no tiene un desarrollo expreso al respecto.
Con base en lo anterior, como primera conclusión puede decirse que existe un desarrollo normativo claro en el
Distrito Capital, respecto de la protección del espacio público y que dentro de éste se encuentra la prohibición
expresa de construir bahías de estacionamiento.
ESPACIO PUBLICO - Autoridades competentes para proteger y garantizar el espacio público en el

Distrito Capital
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En primer lugar, debe decirse que es el Alcalde Mayor de manera general, quién tiene la competencia expresa
de proteger y garantizar el espacio público: el Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial
para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, establece como atribución del Alcalde Mayor en el artículo 38
numeral 16, “velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común”. De la misma forma,
este mismo Decreto establece tal competencia en cabeza de las autoridades administrativas locales,
quienes al ser las encargadas de la organización territorial de sus localidades son las primeras obligadas a
la protección del espacio público. No obstante lo anterior, la principal autoridad encargada del espacio
público dentro del Distrito, es el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, quien se
encarga de aplicar las políticas y los planes establecidos en orden al Plan de Ordenamiento Territorial. Esta
entidad fue creada por el Acuerdo Distrital No. 18 del 31 de julio de 1999, con la finalidad de defender,
inspeccionar, vigilar, regular y controlar el espacio público en el Distrito, administrar el patrimonio
inmobiliario de la ciudad y construir una nueva cultura del espacio público que garantice su uso y disfrute
común. No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que el aparato administrativo distrital está compuesto
por una multiplicidad de entidades que, si bien cada una se ocupa de puntos específicos dentro del panorama
planteado por el Plan de Ordenamiento Territorial, todas se encuentran debidamente sincronizadas entre si,
teniendo como máximo órgano directivo a la Alcaldía Mayor; por ello, la competencia de proteger y garantizar el
espacio público que tiene cada entidad territorial, es desarrollada en el Distrito por muchas otras entidades que
de una u otra forma convergen en este tema concreto, de manera directa o indirecta.

quince (15) de febrero de dos mil siete (2007), Radicación N°25000-23-26-000-2004-02596-01(AP),
C.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
CERRAMIENTO CON REJAS DEL ESPACIO PUBLICO - No requiere querella ni solicitud ciudadana /
ESPACIO PUBLICO - Cerramiento con rejas: Bogotá Villas del Madrigal
A las alcaldías locales les compete preservar el espacio público y recuperar el invadido, sin que el ejercicio
de dicha competencia requiera necesariamente solicitud o querella por parte del ciudadano; y que menos
aún se ha instituido como requisito de procedibilidad de la acción popular la obligación de poner en
conocimiento previamente a la administración de los hechos que motivan su ejercicio. Así mismo, de
sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, al pronunciarse sobre hechos
semejantes, se infiere que no basta con la simple iniciación de un procedimiento administrativo como
consecuencia de la notificación de la admisión de la acción popular para mantener a salvo derechos
colectivos amenazados o vulnerados por la ocupación del espacio público con cerramientos mediante rejas
metálicas, cuando pese a ello la invasión persiste, pues a las alcaldías locales les compete la
responsabilidad de velar por su protección e integridad y acometer oportunamente su recuperación, sin
necesidad de que medie querella ciudadana para tal efecto. En consecuencia, la Sala habrá de revocar el
fallo apelado para en su lugar declarar que la Alcaldía Local de Engativá, del Distrito Capital de Bogotá, ha
vulnerado el derecho colectivo al uso y goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de
uso público, para cuyo restablecimiento se le ordenará que, si no lo ha hecho ya, inmediatamente a su
notificación de esta sentencia adopte las medidas necesarias para que se haga efectiva la restitución del
espacio público invadido con la instalación de los cerramientos con reja metálica en las direcciones
relacionadas en la demanda, lo cual se deberá materializar a la mayor brevedad posible y sin dilación
injustificada alguna, a más tardar dentro de un plazo máximo de dos (2) meses.
NOTA DE RELATORIA: Se citan las sentencia 25000-23-25-000-2002-02203-01 de 18 de mayo de 2006,
proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Dr. Camilo Arciniegas
Andrade, sentencia 25000-23-25-000-2002-01918-01 del 2 de noviembre de 2006, proferida por la Sección
Primera del Consejo de Estado con ponencia del Consejero Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Planeta y la
sentencia 25000-23-25-000-2000-0189-01(AP-116) del 27 de julio de 2001, con ponencia del Consejero Dr.
Juan Angel Palacio Hincapié.
DEFENSA DE PATRIMONIO CULTURAL - Casona del Sabio Caldas y del Poeta Soldado /
PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Patrimonio cultural de Popayán / BIENES DE
INTERES CULTURAL - Responsabilidad de mantenimiento del Municipio / CUNETAS VIALES - Falta
de pruebas; legitimación en pasiva
Pues bien, la valoración conjunta y razonada de los mencionados elementos de prueba permite concluir a la
Sala que, al menos parcialmente, le asiste razón al impugnante, pues es lo cierto que en el expediente se
encuentra probada la amenaza de los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio cultural y
a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, como consecuencia de la existencia de
un proceso erosivo en parte del terreno donde se localiza la Casona del Sabio Caldas y del Poeta Soldado
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Julio Arboleda, que de no controlarse adecuadamente podría ocasionar más desestabilización del suelo y
de contera daños en la estructura del citado inmueble, el cual fue declarado bien de interés cultural del
municipio de Popayán, junto con el predio en el que está construida, siendo necesario que se realicen las
obras pertinentes para su protección. La realización de las obras mencionadas le corresponde al municipio
de Popayán, pues de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 397 de 1997, le corresponde a las
entidades territoriales el manejo de los bienes declarados de interés cultural del ámbito municipal, manejo
que lógicamente incluye el mantenimiento, rehabilitación y protección de los mismos cuando quiera que se
encuentren expuestos a algún daño. Debe precisarse en este punto que no existe certeza que con ocasión
de la actuación del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, consistente en la celebración de dos contratos
para el “mejoramiento del camino Tejares – Boquerón – Los Dos Brazos”, se haya generado la situación
señalada, pues no está acreditado idónea y válidamente que haya sido parte del objeto de los citados
contratos la ampliación de la vía o que para la ejecución de los mismos se haya tenido que intervenir el
terreno donde se localiza la Casona. Por lo tanto, no es posible afirmar que la actuación del FNCV sea la
causa directa y necesaria de la afectación de los mencionados derechos e intereses colectivos. Ahora bien,
en relación con las otras censuras del impugnante, relacionadas con el presunto riesgo inminente que
padece la comunidad por la ausencia de la totalidad de cunetas de concreto y de andenes y señalización en
la vía Tejares – Boquerón – Los Dos Brazos del municipio de Popayán, considera la Sala que no existe
plena prueba al respecto, no siendo demostrativo de tal situación, como antes se dijo, el material fotográfico
allegado con la demanda. En el anterior contexto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, para
en su lugar, amparar los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio cultural y a la seguridad
y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del

veinticinco (25) de septiembre de dos mil tres (2003), Radicación N° 25000-23-27-000-2002-
00189-01(AP-00189), C.P: María Inés Ortiz Barbosa.
ANDEN - Elemento que hace parte del espacio público / ESTACIONAMIENTO DE VEHICULOS EN
SITIOS PROHIBIDOS - Sanciones / ANDENES Y BAHIAS - Prohibición de estacionar vehículos:
normas sancionatorias / INFRACCION DE TRANSITO POR ESTACIONAR EN LUGARES PROHIBIDOS
- Funciones de las autoridades de policía / ESPACIO PUBLICO - Andenes y bahías
La presunta vulneración del derecho e interés colectivo se deriva, de una parte, del estacionamiento de
vehículos en los andenes del sector antes indicado y de otra, de la omisión de las autoridades distritales en
el cumplimiento de sus funciones para la defensa del espacio público. De conformidad con las normas que
regulan el espacio público transcritas por el Tribunal en la sentencia, esto es: artículo 5° de la Ley 9 de
1989, Decreto 1504 de 1998, Ley 769 de 2002 y los artículos 1°, 82 y 315 de la Constitución Nacional, los
andenes hacen parte de los elementos que conforman el espacio público. La Ley 769 de 2002 en cuanto al
estacionamiento de vehículos prevé: “Artículo 75. Estacionamiento de vehículos. En vías urbanas donde
esté permitido el estacionamiento, se podrá hacerlo sobre el costado autorizado para ello, lo más cercano
posible al andén o al límite lateral de la calzada no menos de treinta (30) centímetros del andén y a una
distancia mínima de cinco (5) metros de la intersección. “Artículo 76. Lugares prohibidos para estacionar.
Está prohibido estacionar vehículos en los siguientes lugares: “Sobre andenes, zonas verdes o sobre
espacio público destinado para peatones, recreación o conservación.” La misma Ley 769 de 2002 establece
las sanciones a las infracciones de tránsito en el Título IV, Capítulo II, artículos 130 a 133. El artículo 131
en el literal C, dispone: “Será sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales
diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes
infracciones” y a continuación especifica varias conductas dentro de las cuales está la de “Estacionar un
vehículo en sitios prohibidos”. Adicionalmente se anota que el Plan de Ordenamiento Territorial para el
Distrito Capital (Decreto 619 de 2000) en el artículo 184, contempla entre otras las prohibiciones de
estacionar en andenes y las bahías de estacionamiento público anexas a cualquier tipo de vía. En resumen,
estacionar un vehículo sobre el anden, es una conducta sancionable con multa, en la cuantía señalada. La
misma norma prevé que la sanción se impondrá a quien cometió la infracción (par. 1° art. 129), es decir, al
conductor, que puede ser el propietario o tenedor del vehículo; además las autoridades pueden retirar del
lugar el vehículo estacionado en sitios prohibidos si el responsable del mismo no se encuentra en el lugar.
ESPACIO PUBLICO - Debe determinarse con precisión para obtener su protección /

ESTACIONAMIENTO DE VEHICULOS - El incumplimiento de las normas de tránsito no faculta al juez
para impartir orden a las entidades para que instalen elementos de amoblamiento urbano /
ANDENES - Elemento del espacio público: invulneración
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Se reitera que en el caso se evidencia el estacionamiento transitorio de vehículos en áreas que

aparentemente hacen parte del espacio público, sin que sea posible determinar con certeza el área
destinada al uso público, tampoco se demuestra que los peatones tengan que usar la calzada para su
desplazamiento, pues en las fotografías se advierte espacio para el paso, lo cual de manera alguna justifica
el estacionamiento de vehículos que obstaculizan el desplazamiento de peatones; adicionalmente se
advierte que si bien es cierto que sobre las aceras del sector al parecer habitualmente se estacionan
vehículos, también lo es que las autoridades distritales (Alcaldía Local y STT) en cumplimiento de sus
funciones vienen adelantado operativos en procura del amparo del derecho colectivo y dentro del POT se
contemplan proyectos tendientes a dar solución definitiva a la problemática. En el caso la acción popular no
es el medio idóneo para corregir tal situación, ya que en la sentencia que acoja las pretensiones de la
demanda debe impartirse la orden de hacer o de no hacer y definirse de manera precisa el lugar y la
conducta a cumplir así como quién debe cumplirla, lo que en el caso no es posible, pues no se acreditó la
alegada inoperancia o negligencia de las autoridades distritales, razones suficientes para denegar las
pretensiones de las acciones populares incoadas por el accionante. La afirmación del mero incumplimiento
de las normas por parte de los administrados y la aparente ocurrencia del mismo y con ello de la
vulneración del derecho a gozar del espacio público, no son argumentos suficientes para que el juez
popular, so pretexto de amparar un derecho e interés colectivo imparta orden a las entidades públicas para
que instalen elementos de amoblamiento urbano en un sector denunciado, sin determinar técnicamente las
áreas, ni la necesidad; además la pretensión de ordenar a las entidades accionadas que ejerzan un control
de la gestión de recuperación del espacio público, no es procedente, toda vez que las funciones están
legalmente definidas y en el caso, por lo expuesto antes, no se ha demostrado su incumplimiento. Si bien en
el caso no se demuestra la vulneración de los derechos colectivos por parte de las demandadas, se
requiere a la Alcaldía Mayor para que a través de las distintas entidades encargadas de la protección del
espacio público, implemente programas tendientes a comprometer a los propietarios y usuarios de los
establecimientos comerciales de la zona en la adopción de medidas en defensa del espacio público, para el
efecto se ordenará el envío de copia de esta providencia a las autoridades distritales competentes.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- Subsección B,

Sentencia de noviembre veintiuno (21) de dos mil dos (202) Radicación N° 25000-23-25-000-2001-
9062-01 (AP-750), C.P: Alejandro Ordoñez Maldonado.
ACCION POPULAR – Derecho al goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso
público / BIENES DE USO PUBLICO – Utilización y defensa. Andenes / DERECHO AL ESPACIO
PUBLICO – Protección. Orden de reconstruir ándenes para permitir su uso por la comunidad /
LEGITIMACIÓN POR PASIVA – Acción popular / INCENTIVO – Reconocimiento. Pago a cargo de
todos los accionados / ANDEN – Protección del espacio público. Orden de reconstrucción
Según el artículo 1º del Acuerdo No. 19 de 1972, por el cual se creó y reglamentó el funcionamiento del
IDU, esta entidad debe atender la ejecución de las obras públicas de desarrollo urbanístico ordenadas
dentro del Plan General de Desarrollo y los planes y programas sectoriales y en el artículo 4º se establece
su obligación de colaborar con la Secretaría de Obras Públicas en el mantenimiento y conservación de las
vías. En las anteriores condiciones y ante la evidencia que muestran las pruebas de que los sitios
señalados por los actores, fueron adecuados y sirvieron como parqueadero de las empresas y entidades
que en la demanda se señalan, la Sala ordenará al IDU, que en el marco de sus funciones y en el caso de
que los andenes y vías públicas hayan resultado deteriorados, proceda a su reconstrucción, reparación y
adecuación, por cuanto si bien existe prueba en el expediente de que las autoridades han llevado a cabo las
acciones pertinentes para su restitución, no las hay de que se hayan efectuado las reparaciones necesarias
para el acondicionamiento de los andenes para el adecuado uso y goce de la comunidad. Lo anterior
implica la revocatoria por este aspecto de la sentencia apelada y por tal razón se dejará en claro que el IDU
sí tiene legitimación por pasiva para comparecer al proceso. Se aclara igualmente al apelante, que el hecho
de declarar que el IDU sí está legitimado, no da lugar a que se le imponga obligación de pagar
separadamente el incentivo, pues cada acción da lugar únicamente al pago de un incentivo, que atendiendo
cada caso particular, se divide para su cancelación entre las diferentes autoridades comprometidas en las
acciones u omisiones perturbadoras de los derechos colectivos. En consecuencia, igualmente por este
aspecto se confirmará lo relativo al pago de diez salarios mínimos mensuales, como incentivo, a cargo del
Distrito Capital.
Nota de Relatoría: Mediante sentencia complementaria del 03/02/07 se adicionó el fallo en el siguiente
sentido: ”.. Adiciónase la sentencia de noviembre 21 de 2002, ordenando a las entidades demandadas que
dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, ejecute las obras
necesarias para la reparación, mantenimiento y adecuación del espacio público en los lugares materia de la
presente acción, e igualmente mantenga en tal estado dicho espacio..”
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veintinueve (29) de Septiembre del año dos mil cinco (2005), Radicación N°25000-23-26-000-2003-
00837-01(AP), C.P: María Claudia Rojas Lasso.
VENDEDORES AMBULANTES - Recuperación del espacio público: previo al desalojo se requiere

trámite administrativo de recuperación: Decreto 98 de 2004 / RECUPERACION DEL ESPACIO
PUBLICO - Trámite previo obligatorio: Decreto 98 de 2004 / CONFLICTO DE DERECHOS - Espacio
público y derecho al trabajo; predeterminación de trámite administrativo: Decreto 98 de 2004
De igual manera el demandado alegó que no es posible cumplir en 15 días el desalojo para recuperar el uso
y goce del espacio público de la calle 41 entre carreras 7 y 8, de acuerdo con las disposiciones del Decreto
098 de 2004, que dice: (…) Esta Sala considera que en este caso en concreto se encuentran en conflicto
dos derechos esenciales: el goce al espacio público y el derecho al trabajo, por lo que se tiene que
encontrar la manera de conciliar cada uno de ellos, ya que como se dijo anteriormente es responsabilidad
del Estado velar por estos. La sentencia T-772 de 2003 de la Corte Constitucional establece que si bien las
autoridades deben propender por despejar el espacio público para que sea aprovechado por los
ciudadanos, no se puede desconocer el derecho al trabajo, por lo que establece que antes de ser
desalojados los vendedores ambulantes del lugar que están ocupando, se debe tener un plan con políticas
establecidas para que estas personas sean reubicadas en otro sector y así poder seguir ejerciendo su
trabajo.
NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia SU-360 de 1999, de la Corte Constitucional.

veintiocho (28) de junio de dos mil uno (2001), Radicación N° 25000-23-24-000-2001-0150-
01(ACU), C.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - Obligatoriedad de la notificación a los vecinos colindantes /

NOTIFICACIÓN POR EDICTO A LOS VECINOS COLINDANTES - Punto de partida para el cómputo de
la caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCION - Operancia
El Decreto 958 de 10 de junio de 1992, reglamentario de la Ley 9ª de 1989, estableció que “Para todos los
efectos previstos en el artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, se entiende por vecinos a los propietarios, a los
poseedores y a los tenedores de todos los inmuebles colindantes sin distinción alguna”. Lo anterior
evidencia que para la Administración es irrelevante si quienes habitan en el inmueble son propietarios,
tenedores o poseedores, por lo que basta una comunicación dirigida a la dirección del inmueble vecino o
colindante respectivo, para procurar la notificación personal, que se repite, se surtió en este caso, citándose
previamente a Johana Bleier en la dirección que para ese efecto había suministrado, que coincide con la del
demandante; o, en caso de la no comparecencia de los interesados, proceder a la notificación por edicto.
De ahí que la notificación por edicto que se surtió a partir del 25 de junio de 1992, y la publicación que se
hizo el 3 del mismo mes y año, puedan tenerse como punto de partida para el cómputo de la caducidad,
máxime si cumplen a cabalidad los requisitos exigidos en el artículo 47 del C.C.A, pues en el texto de
aquéllas claramente se indica el contenido del acto por el cual se concede la licencia, con sus respectivas
especificaciones, los recursos que proceden contra el mismo y el funcionario ante quien deben
interponerse. Habida cuenta que de dicho cómputo se infiere que operó la caducidad, ya que la demanda se
presentó el 4 de mayo de 1993, debe confirmarse la sentencia apelada.

veintiséis (26) de julio de dos mil dos (2002), Radicación N°25000-23-25-000-2001-0544-01(AP-
520), C.P: Darío Quiñones Pinilla.
ACCIÓN POPULAR - Vulneración del derecho a la salubridad pública. Comercialización y transporte

inadecuado de carne / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Protección ante comercialización y
transporte inadecuado de carne
La comercialización y transporte inadecuado de la carne y vísceras en el barrio Guadalupe de Bogotá y la

ausencia de control estatal sobre esas actividades irregulares, amenazan gravemente el derecho colectivo a
la salubridad pública y el derecho de los consumidores a obtener alimentos de calidad óptima para el
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consumo humano. De hecho, es inherente al derecho de todas las personas en una sociedad de consumo
el de exigir que los productos alimenticios que se ofrecen sean aptos para el consumo humano. Por tales
motivos, esos derechos deben protegerse por medio de la acción popular.
ACCIÓN POPULAR - Vulneración al derecho al goce de un ambiente sano. Contaminación de ronda

hidráulica por basuras / DERECHO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Protección frente a
contaminación de ronda hidráulica por basuras
En relación con la contaminación de la ronda hidráulica del Río Tunjuelito por manejo inadecuado de las
basuras y de los desechos orgánicos que se arrojan al aire libre, para la Sala es claro que ese hecho pone
en peligro el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, puesto que una de las mayores fuentes de
deterioro ambiental es el manejo equivocado de residuos, basuras, desechos y desperdicios. Por ello, el
artículo 8º del Decreto 2811 de 1974 dice que se consideran factores que deterioran el ambiente, entre
otros, la contaminación de las aguas y suelo y la acumulación o disposición inadecuada de residuos,
basuras, desechos y desperdicios. Esa norma fue reiterada en el artículo 154 del Decreto 605 de 1996.
ACCIÓN POPULAR - Espacio público. Andenes. Vía pública / ANDEN - Uso para actividades
comerciales constituye uso indebido del espacio público / VÍA PUBLICA - Uso para actividades
comerciales constituye uso indebido del espacio público / ESPACIO PUBLICO - Uso de vías y
andenes para actividades comerciales configura uso indebido del espacio público / DERECHO AL
ESPACIO PUBLICO - Vulneración. Uso de vías y andenes para actividades comerciales
Hacen parte del espacio público, aquellas áreas que se construyen para el uso peatonal y uso vehicular, de
tal manera que pueden separar las vías públicas y los inmuebles de uso privado y particular. En efecto, el
artículo 2º del Decreto 1344 de 1970, tal y como fue modificado por el artículo 130 del Decreto 1809 de
1990, dispone que los andenes o aceras hacen parte del espacio público, en tanto que se definen como la
“parte de la vía destinada exclusivamente al tránsito de peatones”. En este orden de ideas se tiene que el
uso de los andenes y la vía pública para comercializar productos constituye uso indebido del espacio
público y, además, su perturbación puede afectar derechos fundamentales de amplia protección
constitucional. Así las cosas, no cabe duda, entonces, que en el presente caso se vulneró el derecho
colectivo al goce y utilización del espacio público y el interés colectivo de defensa del mismo. Por ello, se
procede a analizar si esas violaciones de derechos e intereses colectivos son imputables a las autoridades
públicas demandadas.
ACCIÓN POPULAR - Juicio de imputación de responsabilidad por omisiones administrativas /

JUICIO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD - Elementos que se analizan en la acción popular
En el juicio de imputación de responsabilidad por omisiones administrativas que se efectúa en las acciones
populares no se evalúa la causa del daño (títulos de imputación que derivan responsabilidad subjetiva u
objetiva) sino el daño mismo, por dos razones principales. De un lado, porque la acción popular no tiene un
contenido indemnizatorio sino que busca prevenir, restituir las cosas a su estado anterior y hacer cesar la
amenaza o vulneración de los derechos afectados. De hecho, aunque si bien es cierto que el artículo 34 de
la Ley 472 de 1998 dispone que la sentencia podrá condenar al pago de perjuicios en forma in genere, no
debe olvidarse que ese pago no puede desligarse del objeto de la acción popular, por lo que debe
entenderse que esa condena se efectúa cuando con esos recursos la entidad pública a cuyo favor se
ordena puede restituir las cosas a su estado anterior o para cubrir los costos que debe invertir como
consecuencia de la afectación de los derechos colectivos. De otro lado, porque ni el pago de perjuicios ni el
incentivo en la acción popular buscan reparar daños individuales sino que, de una parte, pretenden proteger
contra daños colectivos y, de otra, buscan reconocer la conducta diligente de particulares que acuden al
juez para proteger derechos e intereses que exceden el ámbito individual. Evidentemente, esta Corporación
ha definido el concepto de intereses colectivos como “intereses de representación difusa, en la medida en
que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo de personas que, en principio, puede ser
indeterminado o indeterminable”.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de Junio

ocho (8) del año dos mil uno (2001), Radicación N°52001-23-31-000-2000-3602-01(AP-070), C.P:
Juan Ángel Palacio Hincapié.
DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCION DE DESASTRES - Se vulnera al erosionarse terreno

construido con casa habitada / ACTUACIONES DE LA ENTIDAD ACCIONADA CON POSTERIORIDAD
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A LA DEMANDA - Son inaceptables para desvirtuar la procedencia de la Acción Popular / ESTADO

DE RUINA Y PELIGRO DE INMUEBLE - Las medidas para conjurarlo deben ser tomadas por el
Alcalde / ACCION POPULAR - Es procedente cuando se trata de amparar la vida de personas que
viven en terreno erosionado / EDIFICIO QUE AMENAZA RUINA
Se tiene que es procedente la presente acción, como quiera que está encaminada a la protección de un
derecho colectivo como es la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, (Art. 4º Literal l) de
la Ley 472 de 1998) con ocasión del desmoronamiento del terreno (roca y tierra) que sostiene una casa de
habitación de dos plantas, ubicada en un morro de la Calle 10ª entre Carreras 20 y 20 A del Barrio “Loma de la
Cruz” del Municipio de Neiva (Huila), poniendo en peligro la vida y seguridad de los que habitan la casa y las
personas que habitan en las viviendas aledañas al morro. Se infiere de lo anterior, que tanto la construcción
hecha en forma antitécnica, como el sitio donde está ubicada la casa del señor Luis Carlos Tique, es un terreno
erosionado por el tiempo y por la mano del hombre, que amenazan contra la vida de la personas que habitan la
casa así como los que habitan las viviendas de la parte de abajo del morro. A juicio de la Sala no le asiste razón
a la señora apoderada del Municipio de Neiva por cuanto de los hechos y de las pruebas aportadas y
practicadas dentro del proceso, las medidas adoptadas por el referido Municipio tendientes a conjurar la
amenaza al derecho colectivo, fueron tomadas con posterioridad a la presentación de la acción popular. De otra
parte, no puede escudarse la apoderada del Municipio en el hecho de que el señor Luis Carlos Tique no ha
querido desocupar la vivienda para proceder a declarar el estado de ruina e inminente peligro del inmueble y la
orden de demolición, por cuanto, corresponde a los Alcaldes, “ordenar el inmediato derribo de edificios u obras,
cuando sea necesario” (artículo 11 del Código Nacional de Policía) y así mismo, como primera autoridad de
policía del municipio que es (art. 315 de la C.P.), para hacer efectiva la orden impartida y cuando sea
estrictamente necesario, como en el presente caso, cuando está de por medio la vida de las personas y
viviendas, puede emplear la fuerza y otros medios coercitivos, tal como lo establece el Capítulo IV, artículo 29
literales a) y g) del Código Nacional de Policía, por lo que no es valedero el argumento de la impugnante.
Consecuente con lo anterior, corresponde al referido Municipio de Neiva el pago de los incentivos con destino al
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, tal como lo ordenó el Tribunal.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del once
(11) de octubre de dos mil dos (2002), Radicación N°73001-23-31-000-2002-1351- 01(AP-641), C.P:
Darío Quiñones Pinilla.
CADUCIDAD - No está sometida a un término en la acción popular / ACCIÓN POPULAR - Caducidad

no está sometida a un término sino a la condición de que exista actualidad en la amenaza o peligro
del derecho e interés colectivo que se busca proteger / DERECHO AL ESPACIO PÚBLICO - Término
para interponer acción popular. Supuestos para que no opere la caducidad
Según criterio de la entidad demandada, la acción popular objeto de estudio caducó, por cuanto los hechos
que se describen como causas de la violación de los derechos colectivos cuya protección pretende la
demanda sucedieron hace más de 15 años. Entra, pues, la Sala a estudiar ese argumento. Sin embargo,
en sentencia C-215 de 1999, la Corte Constitucional resolvió declarar inexequibles las expresiones “cuando
dicha acción esté dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco
(5) años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración”, contenidas en el artículo 11 de
la Ley 472 de 1994. Eso significa que la caducidad de la acción popular no está sometida a un término, sino
a la condición de que exista actualidad en la amenaza o peligro del derecho e interés colectivo que se busca
proteger. Así las cosas, se tiene que el demandante pretende la protección de los derechos e intereses
colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes
de uso público, por cuanto a la fecha de la presentación de la demanda se presenta una ocupación material
y visual de las vías públicas y de los andenes del municipio de Melgar. Ello muestra que, al margen de si
efectivamente se presenta la violación de los derechos colectivos que invoca el demandante, lo cierto es
que el hecho que describe como causa de la afectación de aquellos subsistía en el momento en que se
instauró la acción popular. Luego, el argumento no prospera.
LEGITIMACIÓN POR ACTIVA - En ejercicio de la acción popular y por su naturaleza cualquier

persona puede demandar la protección / ACCIÓN POPULAR - Legitimación por activa: por la
naturaleza de la acción su ejercicio no está restringido
La apoderada del Municipio de Melgar manifestó que no existe legitimación en la causa por activa,
comoquiera que los demandantes no residen en el municipio donde supuestamente se violan los derechos e
intereses colectivos que pretenden proteger. En cuanto a la legitimación activa en las acciones populares se
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tiene que el artículo 12 de la Ley 472 de 1994 señala quienes podrán ejercitar esta acción. Esa norma
muestra que el carácter público de la acción popular autoriza a cualquier persona, sin necesidad de
demostrar un interés particular y concreto, a presentar esta acción constitucional. De hecho, la regulación
legal del tema no es casual, puesto que es lógico inferir que la violación o amenaza de los derechos e
intereses colectivos no afecta derechos individuales sino, por el contrario, involucra la protección de
intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto. Ahora bien,
aunque es cierto que en sentencia C-215 de 1999 la Corte Constitucional señaló que el carácter público de
las acciones populares supone la protección de “un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de
individuos”, por lo que “cualquier persona perteneciente a esa comunidad pueda acudir ante el juez para
defender a la colectividad afectada”, no es menos cierto que el contexto en el que se afirmó lo anterior no
permite llegar a la misma conclusión de la entidad demandada. La lectura completa de lo expresado por la
Corte permite inferir una premisa contraria a la expresada por la entidad demandada. En efecto,
precisamente dicha Corporación indica que la naturaleza jurídica de los derechos colectivos implica la
existencia de intereses que no se radican en determinados individuos sino que tienen incidencia colectiva o
grupal, por lo que las explicaciones y motivaciones subjetivas no pueden considerarse en esta acción
constitucional. Ahora bien, lo anterior no significa que un derecho colectivo no afecte concretamente a
algunos individuos, pues el hecho de ser miembro de una colectividad cuyos derechos le son violados o
amenazados implica también una afectación concreta de los mismos. Sin embargo, los argumentos
concretos e individuales de afectación de los derechos no son relevantes en la acción popular, por cuanto
este instrumento procesal pretende proteger y garantizar derechos con incidencia colectiva. Luego, la
afectación concreta e individual del derecho no es relevante en esta acción.
ACCIÓN POPULAR - Derechos colectivos protegidos / DERECHOS DIFUSOS - Su titularidad no se

predica de una persona identificable / DERECHOS COLECTIVOS - Protección. Acción popular
El artículo 88 de la Constitución dispuso que el ambiente, el espacio público y el patrimonio público, son
derechos e intereses colectivos que pueden protegerse por medio de la acción popular. De igual manera, el
artículo 4º de la Ley 472 señaló que son derechos e intereses colectivos, entre otros, el “goce de un
ambiente sano” (literal a), el “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público” (literal d) y “la defensa del patrimonio público” (literal e). En este sentido, es claro que esos
derechos constituyen intereses de toda la colectividad y, al mismo tiempo, son derechos difusos porque su
titularidad no se predica de una persona identificable. En consecuencia, la acción popular procede para
proteger, preservar y restituir el espacio público y los demás derechos que invoca el demandante.
DERECHO AL ESPACIO PÚBLICO - Núcleo de protección / ESPACIO PÚBLICO - Marco legal.

Protección / ANDEN - Utilización y uso adecuado del mismo: protección del derecho al espacio
público / VENDEDOR AMBULANTE - Ocupación privada del espacio público. Protección del derecho
al espacio público
Para entender el significado y el núcleo de protección de interés colectivo de protección al espacio público y
el derecho al goce del mismo, es necesario referirse al artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que define el
concepto. Con base en lo anterior, se deduce que el concepto de espacio público involucra una serie de
elementos que definen el uso colectivo de los bienes, por lo que su destinación al uso colectivo obedece a
una decisión legal o normativa que los señale. Así, hacen parte del espacio público aquellas áreas que se
construyen para el uso peatonal, de tal manera que pueden separar las vías públicas y los inmuebles de
uso privado y particular. De igual manera, estas zonas permiten la libre locomoción de las personas,
favorecen su seguridad personal y comunican las vías en una ciudad planificada. En efecto, el artículo 2º del
Decreto 1344 de 1970, tal y como fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1809 de 1990, dispone que
los andenes o aceras hacen parte del espacio público, en tanto que se definen como la “parte de la vía
destinada exclusivamente al tránsito de peatones”. En este mismo sentido, el parágrafo del artículo 130 del
Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado por el artículo 109 del Decreto 1809 de 1990, señala que
“las bicicletas, motocicletas, motociclos, mototriciclos y vehículos de tracción animal e impulsión humana,
transitarán de acuerdo con las reglas que en cada caso dicte la autoridad municipal de tránsito. En todo
caso estará prohibido transitar por los andenes”. Lo anterior muestra que el uso común del espacio público
es un derecho protegido por el Estado que no solamente comprende la utilización por parte de la comunidad
sino también el goce adecuado del mismo. De hecho, los bienes de uso público deben tener la destinación
acorde con la finalidad propia de su naturaleza, pues el carácter común de aquellos no autoriza el uso
indiscriminado de tales espacios. En este orden de ideas se tiene que la utilización de los andenes y las
vías públicas para comercializar productos y servicios o para extender las fronteras de los establecimientos
de comercio autorizados por la administración constituye uso indebido del espacio público y, además, su
perturbación puede afectar derechos fundamentales de amplia protección constitucional.
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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del ocho
(8) de febrero de dos mil uno (2001), Radicación N° AP-159, C.P María Elena Giraldo Gómez.
ZONAS DE CESION - En el Distrito Capital / DISTRITO CAPITAL - Zonas de cesión
En el Distrito Capital existen dos clases de zonas de cesión : La tipo A, que son de propiedad del Distrito
Capital y su uso , goce y disfrute es público, y sobre las cuales la Defensoría del Espacio Público ejerce las
funciones de administración, defensa, inspección, vigilancia regulación y control; las de tipo B, áreas e
instalaciones de uso y propiedad comunal privada, indispensables para la existencia del conjunto y
susceptibles de ser sometidas al régimen de propiedad horizontal.
DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Inexistencia de violación por cerramiento de antejardín /

CERRAMIENTO DE ANTEJARDIN - Inexistencia de violación del espacio público / LICENCIA DE
CONSTRUCCION - Acción de nulidad / ACCION POPULAR - Improcedencia
El principio de legalidad contenido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, orienta a que la acción popular
busca, por su causalidad y objeto, cautelar derechos y no definir conflictos; y que cuando la acción se
ejercita ante esta jurisdicción debe examinarse, entre otros, si el demandado, quien debe necesariamente
ejercitar función administrativa es el que amenaza, quebranta o agravia un derecho o interés colectivo.
Aplicando lo anterior al caso concreto se advierte que es verdad que desde el punto de vista de regulación
normativa el ordenamiento jurídico objetivo tiene como derecho colectivo “el goce del espacio público y la
utilización y defensa de los bienes de uso público” (literal d art. 4 ley 472 1998). Pero desde el punto de
vista de la realidad se puede afirmar, con certeza, que no se demostró que la obra de construcción de
cerramiento, está sobre espacio público, toda vez que la zona verde es una zona de copropiedad que
comprende los límites fijados en la licencia de construcción. Además, desde otra perspectiva, se probó que
esa obra fue ejecutada por particulares, se constituye en una acción privada y, por lo tanto, ajena a la
función administrativa; que la misma obra tiene como antecedente de autorización un acto administrativo en
firme, que se presume veraz y legal, que otorgó un derecho. Por otra parte, si el demandante estimó que el
acto administrativo de otorgamiento de licencia de construcción para la comunidad de Timiza, es ilegal no
es la acción popular la que puede servir para atacarlo; existe otro mecanismo ordinario de defensa ante la
jurisdicción contencioso administrativa (art. 85 C.C.A).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de agosto

veintinueve (29) de dos mil dos (2002), Radicación N°41001-23-31-000-2001-4180-01 (AP-199),
C.P: María Inés Ortiz Barbosa.
ESPACIO PUBLICO - Goza de protección constitucional / ESTADO SOCIAL DE DERECHO - Garantiza

derechos sociales y colectivos como la recreación, aprovechamiento de tiempo libre y goce de un
ambiente sano / ESPACIO PUBLICO - Comprende no solo los bienes de uso público sino los de
propiedad privada que son necesarios para la vida urbana / ANTEJARDINES - Se encuentran dentro
del concepto de espacio público / BIENES DE PROPIEDAD PRIVADA COMO ESPACIO PUBLICO -
Trascienden lo individual y son necesarios para la vida urbana: antejardines, teatros
La Corte Constitucional en sentencia C-265 de 16 de abril de 2002, “Sobre el sentido y alcance de la

protección constitucional al espacio público”, expresó: “El constituyente de 1991 consideró necesario brindar
al espacio público una protección expresa de rango constitucional. Esta decisión resulta claramente
compatible con los principios que orientan la Carta Política y con el señalamiento del tipo de Estado en el
que aspiran vivir los colombianos. Sin duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que
identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de
derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre
(Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un
espacio físico a disposición de todos los habitantes. El concepto de espacio público hace relación no sólo a
los bienes de uso público, sino a aquellos bienes de propiedad privada que trascienden lo individual y son
necesarios para la vida urbana. Los antejardines, las zonas de protección ambiental, los escenarios
privados a los cuales accede el público (como los teatros), caen bajo ese concepto que permite un manejo
urbano en el que el elemento público y colectivo prevalece sobre el particular. ‟Dada su enorme importancia
para la calidad de vida, en especial en los centros urbanos, se ha considerado elevarlo a rango
constitucional. A partir de la Constitución de 1991 el concepto de espacio público adquiere, pues, protección
constitucional. Varios artículos de la Carta Política aluden específicamente a esta materia, no sólo para
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señalar que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 C.P.)
sino al especificar los referidos deberes de protección y conservación que se predican del Estado respecto
del espacio público en los términos del artículo 82 Superior.
ANTEJARDIN CARENTE DE TRANSFERENCIA AL EXTERIOR - Vulnera el goce al espacio público /

ALCALDÍA - No ampara el derecho al espacio público autoriza construir un antejardín con
desconocimiento de las normas legales / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Resulta vulnerado al
construirse un antejardín violando normas legales / ACCION POPULAR - Protección del espacio
público cuando se construye antejardín violando normas de urbanismo
La Sala considera que en el caso se está ante la vulneración del derecho al goce del espacio público,
puesto que la construcción levantada (muros en cemento y ladrillo) por la señora AMANDA LUNA
LEGIZAMO en el antejardín del inmueble de su propiedad, no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 34 del
Decreto 086 de 1992, ya que no garantiza “la transparencia” que según la norma debe ser del “80%”,
transparencia que según el concepto del Departamento de Planeación “se debe garantizar en todos y cada
uno de los linderos que conforman el área del antejardín”. A tal conclusión arribó la Sala luego de revisado
el acervo probatorio, pues si bien mediante acto administrativo la Alcaldía adoptó una decisión frente a la
querella instaurada por la ahora accionante, la que sólo fue cumplida luego de instaurada la presente
acción, tal decisión no amparó de manera efectiva el derecho colectivo al espacio público, como lo sostuvo
el Jefe del Departamento Administrativo de Planeación Municipal en el oficio N°557 de 21 de febrero de
2001, luego de la visita realizada al predio para verificar el cumplimiento de la Resolución informado por la
señora Amanda Luna. Lo anterior aunado a que de la simple observación de las fotos que obran en el
expediente se advierte que el área del antejardín del inmueble en la que están los muros construidos, objeto
de cuestionamiento, queda totalmente cubierta e impide la visualización de la misma. Adicionalmente la
Sala observa que pese a que la accionante insistentemente solicitó al ente territorial se acreditara el
permiso o licencia que autorizaba la construcción de los muros objeto de la controversia, la Alcaldía al
resolver la querella no hizo pronunciamiento alguno al respecto. Tanto la vulneración del espacio público
como la falta de autorización legal para construir la obra, debieron ser resueltos de manera efectiva por el
Alcalde al decidir la querella instaurada por la accionante, pues es el funcionario competente de
conformidad con la Constitución y la ley para garantizar la protección del espacio público; además, en estos
asuntos prima el interés general sobre el particular y no es válido, so pretexto de amparar el derecho
fundamental a la igualdad, no adoptar las medidas pertinentes con el argumento de la existencia de otras
construcciones en el sector fuera de las previsiones legales.

veintiséis (26) mayo del año dos mil cinco (2005), Radicación N° 25000-23-25-000-2003-00611-
01(AP).doc, C.P: María Claudia Rojas Lasso.
ANTEJARDINES - Definición; requisitos para su cerramiento: POT del Distrito Capital / ESPACIO
PUBLICO - Areas que lo constituyen: Ley 9 de 1989 / ESPACIO PUBLICO - Elemento constitutivo:
antejardines / ANTEJARDINES - Constituyen espacio público / PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL - Requisitos para el cerramiento de antejardines
Los antejardines son definidos como aquellas franjas que van desde el paramento de la construcción del
predio hasta el paramento del predio con el andén. Son considerados elementos de carácter privado pero
de uso público. El artículo 5 de la ley 9 de 1989 define así el espacio público: “Entiéndese por espacio
público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas
colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así,
constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como
vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana,
las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y
similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la
instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la
preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos
y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la
ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de
bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas
existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que
constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo. “ El Plan de Ordenamiento Territorial
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del Distrito Capital (Decreto 469 de 2003) establece las normas aplicables a los antejardines y en especial a
cerramiento de los mismos en su artículo 270 así: “... 11. En áreas residenciales se permitirá el cerramiento
de antejardines, cuando así lo establezca la respectiva ficha normativa y se cumpla como mínimo las
siguientes condiciones: 90% de transparencia- 1.60 metros de altura máxima, con un posible zócalo hasta
de 0.40 metros. La aprobación de estos cerramientos es exclusiva de las Curadurías Urbanas.”“....”. El
Decreto 1504 de 1998 ha dispuesto respecto de los antejardines lo siguiente: “Artículo 5º. El espacio público
está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: Elementos
constitutivos: 2. Elementos constitutivos artificiales o construidos: ...”. d) Son también elementos
constitutivos del espacio público las áreas y elementos arquitectónicos espaciales y naturales de propiedad
privada que por su localización y condiciones ambientales y paisajísticas, sean incorporadas como tales en
los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen, tales como cubiertas, fachadas,
paramentos, pórticos, antejardines, cerramientos;e) De igual forma se considera parte integral del perfil vial,
y por ende del espacio público, los antejardines de propiedad privada.” “...”.
ANTEJARDINES - Improcedencia de la acción popular para la demolición de construcciones ante

gestión de la alcaldía / CANCHA DE TEJO - Restitución por estar en ronda del Río Seco
Las actoras pretenden que les sean protegidos sus derechos relacionados con los derechos e intereses
colectivos consagrados en el articulo 4 de la Ley 472 de 1998, en cuanto al goce del espacio público así
como la utilización y defensa de los bienes de uso público, defensa del patrimonio público, realización de
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera
ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes, por cuanto consideran que
los inmuebles se realizaron construcciones en sus antejardines afectando así los derechos invocados. De lo
anterior se concluye que los antejardines de las casas residenciales se consideran espacio publico y están
sometidas a las normas urbanísticas y, si bien deben cumplir esas normas respecto de las construcciones
que se adelanten en ellas, no se puede afirmar que su desconocimiento necesariamente conlleve la
vulneración de derechos colectivos. Fueron allegadas dentro del proceso las Resoluciones proferidas por la
Alcaldía Local Antonio Nariño, en las que se evidencia que las propiedades señaladas en la demanda,
cuyos cerramientos en los respectivos antejardines son violatorios del derecho colectivo al espacio público,
ya habían sido objeto de control por parte de la administración la administración. En efecto, en las
mencionadas resoluciones se observa que la administración avocó conocimiento del asunto mucho tiempo
antes de la presentación de la demanda. En el siguiente cuadro comparativo se detalla cómo antes de
interponer la presente demanda de acción popular, la administración ya había iniciado actuaciones respecto
de los cerramientos señalados en la demanda, como se muestra a continuación: “...”. Respecto a la
ocupación del espacio público con las canchas de tejo y minitejo se observa que, mediante la Resolución
046 del 19 de febrero de 2004, se ordenó al presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio 5 de
Noviembre la restitución del bien ubicado en el sector Ronda del Río Seco a la altura de la calle 39D. La
anterior decisión fue tomada antes de la presentación de la demanda de acción popular por lo que la
administración tomó las medidas pertinentes para garantizar la protección de esos derechos colectivos
vulnerados.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del cinco
(5) de noviembre de dos mil tres (2003), Radicación N° 68001-23-15-000-2000-03447-01(AP-
03447), C.P: María Inés Ortiz Barbosa.
ESPACIO PUBLICO - No puede ser apropiado por particulares, ni permite tomar decisiones que lo
restrinjan o limiten o crear privilegios a favor de particulares / ESPACIO PUBLICO - Comprende no
sólo los bienes de uso público sino los bienes inmuebles públicos y algunos elementos de los
inmuebles de particulares / BIEN INMUEBLE PARTICULAR - Algunos de sus elementos específicos
hacen parte del espacio público / BIENES QUE INTEGRAN EL ESPACIO PUBLICO - Se caracterizan
por su afectación al interés general y su destinación al uso por todos los miembros de la comunidad
La posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho colectivo específicamente
consagrado en la Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación impidiendo,
entre otras cosas, (i.) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción que le pertenece a
todos, (ii.) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas del acceso
a dicho espacio (iii.) la creación de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés general.
Como puede apreciarse el constituyente amplía conceptualmente la idea de espacio público
tradicionalmente referida en la legislación civil (artículos 674 y 678 C.C.), teniendo en cuenta que no se
limita a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en dicha
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legislación, sino que se extiende a todos aquellos bienes inmuebles públicos, y a algunos elementos
específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares, que al ser afectados al interés general en
virtud de la Constitución o la ley, o por sus características arquitectónicas naturales, están destinados a la
utilización colectiva. Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su afectación al
interés general y su destinación al uso por todos los miembros de la comunidad.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia C-265 del 16 de abril de 2002 de la
Corte Constitucional que declaró inexequible el inciso 3° del artículo 64 de la Ley 675 de 2001.
ESTADO - Le corresponde velar por la integridad del espacio público conforme al artículo 82 de la
Carta / CONCEJO MUNICIPAL - Tiene entre sus funciones reglamentar los usos del suelo / ALCALDE
- Le corresponde velar porque se respeten las normas relativas a la protección y goce del espacio
público
Conforme lo establece el artículo 82 de la Constitución Política, corresponde al Estado velar por la

“integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular”; el artículo 313 de la Carta entre las funciones de los Concejos Municipales, señala la de
reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” y el artículo 315 ib,
dentro de las atribuciones de los Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su
competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales y legales y las que
expida el Concejo Municipal correspondiente. De lo anterior se concluye que sin lugar a dudas corresponde
a los Alcaldes velar porque se respeten las normas relativas a la protección y goce del espacio público.
PROPIEDAD HORIZONTAL - Es una forma especial de dominio en la que concurren derechos de

propiedad exclusiva sobre bienes privados y de copropiedad sobre bienes comunes / UNIDAD
INMOBILIARIA CERRADA - Para su constitución debe ceñirse a las previsiones contenidas en el
Título III de la Ley 675 de 2001
De lo precisado se deduce que la Urbanización Los Naranjos es un conjunto no sometido al Régimen de

Propiedad Horizontal, entendida ésta como “la forma especial de dominio (...) en la que concurren
derechos de propiedad exclusiva sobre bienes privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los
demás bienes comunes, con el fin de garantizar la seguridad y la convivencia pacífica en los inmuebles
sometidos a ella, así como la función social de la propiedad”; ni se ha constituido en Unidad Inmobiliaria
Cerrada, pues para ello debe ceñirse a las previsiones contenidas en el Título III de la Ley 675 de 2001, la
cual derogó expresamente las leyes 182 de 1948, 16 de 1985 y 428 de 1998 y los decretos que las
reglamentaban.
EDIFICIO O CONJUNTO EN PROPIEDAD HORIZONTAL - Se realiza mediante Escritura Pública

registrada en la Oficina de Registro / PROPIEDAD HORIZONTAL - Al inscribirse la Escritura Pública
de constitución en la Oficina de Registro surge la persona jurídica / REGLAMENTO INTERNO DE LA
URBANIZACIÓN - Difiere del reglamento de propiedad horizontal que contiene los coeficientes de
copropiedad / PATRIMONIO MUNICIPAL - Hacen parte las zonas cedidas al Municipio mediante
Escritura Pública tales como vías peatonales, vehiculares y zonas verdes / AREAS DE CESION AL
MUNICIPIO
La Ley 675 de 2001 prevé que un edificio o conjunto se somete al régimen de propiedad horizontal
mediante escritura pública registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y que una vez se
realiza tal inscripción, surge la persona jurídica a que se refiere esta ley (art. 4). Existe el Reglamento
Interno de la Urbanización Los Naranjos que fue protocolizado por medio de la Escritura Pública N°2922 de
28 de septiembre de 1982 de la Notaría Primera de Bucaramanga el cual difiere sustancialmente de los de
propiedad horizontal que deben contener entre otros requisitos mínimos “los coeficientes de copropiedad y
los módulos de contribución” (art 5° ib.), los cuales se echan de menos en aquel. De otra parte es claro
para la Sala que las vías vehiculares, vías peatonales, plazuelas y zonas verdes de la urbanización Los
Naranjos descritas en la cláusula Tercera de la Escritura Pública 6097 de 30 de diciembre de 1983 fueron
cedidas al Municipio de Bucaramanga, es decir, que tales zonas hacen parte del patrimonio de ese
municipio y por ende no son de dominio privado. Se aclara que con el Acuerdo 37 de 19 de agosto de 1999
el Concejo Municipal no varió la destinación de las mismas, de lo cual debe entenderse que tanto las
plazoletas y zonas verdes como las vías peatonales y vehiculares de ese Conjunto, hacen parte del espacio
público, el cual está consagrado exclusivamente al uso “por todos los miembros de la comunidad”, pero no
de los habitantes de la Urbanización o del sector sino de la comunidad en general, por tanto, como todos los
bienes de uso público, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
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PARTICULARES ADMINISTRANDO ELEMENTOS DEL ESPACIO PUBLICO - Conforme al Decreto 1504

de 1998 es posible ello pero a su vez prohíben el cerramiento de parques y zonas verdes / PARQUES
Y ZONAS VERDES - No pueden ser encerrados en forma que priven a la ciudadanía de su uso, goce,
disfrute visual y libre tránsito / VIAS PEATONALES Y VEHICULARES - No son susceptibles de
encerramiento alguno / CERRAMIENTO DE PARQUES Y ZONAS VERDES - Sólo puede ser autorizado
en forma parcial por las autoridades por razones de seguridad
De los artículos 18, 19 y 25 del Decreto 1504 de 1998 se deduce que es posible entregar a particulares para
su administración y mantenimiento, elementos que conforman el espacio público, pero expresamente
establecen que los parques y zonas verdes no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la
ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito; es decir, que entre otros elementos del espacio
público las vías peatonales y vehiculares no son susceptibles de cerramiento alguno. Así, las autoridades
sólo podrán autorizar el cerramiento “parcial” de aquellas áreas (parques y zonas verdes públicas) “por
razones de seguridad” y la construcción debe garantizar la transparencia en el porcentaje previsto en la
normatividad. Tales normas no autorizan el cerramiento “siquiera parcial” de vías peatonales y vehiculares
que tengan el carácter de públicas, ni existe previsión similar en el ordenamiento legal, pues prevalece el
interés general sobre el particular. Además, el Constituyente de 1991 le dio un sentido y alcance diferente al
espacio público, consagró las garantías para su preservación y mejora, lo elevó al rango de derecho
colectivo dentro de la misma Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación,
como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita.
ANDENES DE URBANIZACIÓN - Al ser afectados con muros y rejas fijas vulneran el espacio público
/ VIAS PEATONALES DE ACCESO A URBANIZACION
Para la Sala es evidente que los muros, rejas y puertas colocados sobre los andenes y vías públicas en la
Urbanización Los Naranjos vulneran el espacio público no solo por estar construidas las obras sobre el
mismo, hecho que impide la libre circulación por tales áreas, sino que de ejecutarse en su totalidad el
proyecto “controles de acceso” se restringiría el uso y goce de todas las áreas y zonas verdes que en ese
evento quedarían al interior del barrio, lo que se constituiría en apropiación por parte de los particulares de
bienes cuyo carácter es público sin que obre prueba de que se haya variado jurídicamente su destinación,
puesto que el Concejo Municipal tan solo autorizó la entrega de las áreas señaladas en el Acuerdo, para su
administración y mantenimiento. Asimismo al observar el Plano aprobado por la Curaduría Urbana y en
especial los puntos que se refieren tanto al cerramiento construido como el proyectado, las porterías y
cuartos de basura, se concluye que en caso de ejecutarse las construcciones previstas en el proyecto se
produciría un encerramiento de la Urbanización, con ingreso restringido solo por las porterías proyectadas,
lo cual constituye amenaza de los derechos colectivos invocados. Tal hecho objetivamente dejaría al interior
de la Urbanización Los Naranjos las áreas públicas cedidas al municipio de las cuales hacen parte las vías
peatonales y vehiculares y que como quedó dicho no son susceptibles de cerramiento alguno.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del tres
(3) de agosto del dos mil (2000), Radicación N° AP – 049, C.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
ACCION POPULAR / ESPACIO PUBLICO - Derecho colectivo / ESPACIO PUBLICO - Cesión a título gratuito por
parte de constructores y urbanizadores / CESION - Implica desprendimiento del derecho de dominio / AREAS
PUBLICAS DE CESION - Se consolida con las protocolizaciones de la escritura de la urbanización / AREAS DE
CESION OBLIGATORIA - Protección a través de la licencia de urbanismo
Tales derechos (goce del espacio público) encuentran una íntima relación con la cesión de áreas que, a título gratuito,
deben hacer los constructores o urbanizadores en favor de los respectivos municipios, que es lo que, precisamente,
constituye el objeto de la presente acción, razón por la cual, en lo que a tal aspecto se refiere, ésta resulta procedente.
Cuando se protocolizó el mencionado plano el 26 de octubre de 1981, el marco jurídico existente, en lo que al tema
debatido se refiere, era el Acuerdo núm. 053 de 7 de septiembre de 1977, expedido por el Concejo Municipal de
Floridablanca, conforme al cual para la aprobación de planos urbanísticos, las firmas urbanizadoras deberían: “destinar
los terrenos necesarios para las zonas escolares y construcción de aulas; así mismo que destinen los campos de
deporte, centros de salud, casas de mercado, cuarteles o inspecciones de policía y parques recreacionales”. En el
referido Acuerdo no aparece expresamente precisado, como era apenas menester que así fuera, a objeto de permitir su
efectivo cumplimiento, qué porcentaje del terreno urbanizable debía destinarse a los fines allí indicados, razón por la cual,
con base en el mismo, no podía exigirse cesión de un área determinada, máxime si la norma respectiva no hablaba de
CESION sino, simplemente de “DESTINACION”, término éste que no reviste la misma fuerza vinculante del anterior,
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como quiera que de él no se infiere un desprendimiento del derecho de dominio. Obsérvese que sólo a partir de la Ley 9ª
de 1989 (artículo 7º), se estableció, en lo que toca con el espacio público, lo concerniente a las cesiones obligatorias
gratuitas. De igual manera en dicha Ley no se precisó en qué forma se consolidaba la cesión; y sólo con la expedición de
la Ley 388 de 1997 en su artículo 117 se adicionó el articulo 5º de aquélla, y se estableció que la incorporación de las
áreas públicas se produce con la protocolización, en la oficina de registro, de la escritura de constitución de la
urbanización, en la cual se determinan las áreas públicas objeto de cesión. Finalmente, es del caso resaltar que la actual
propietaria de la manzana 13, motivo de la controversia, esto es, la Asociación de Vivienda y Empleo de Floridablanca
SOLAR, al haber sido favorecida con la licencia de urbanismo núm. 065 de 3 de marzo de 1999, deberá hacer las
cesiones de áreas que establecen las normas urbanísticas, conforme se deduce del informe del Secretario de
Planeación, por lo que los derechos colectivos que ahora se reclaman se verán protegidos.

dieciocho (18) de enero de dos mil uno (2.001), Radicación N° AP-162, C.P: Germán Rodriguez
Villamizar
ACCION POPULAR - Improcedencia / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Inexistencia de violación /

DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PUBLICO - Inexistencia de violación / ESPACIO PUBLICO /
DERECHO A LA UTILIZACION Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PUBLICO - Inexistencia de
violación / BIENES DE USO PUBLICO - Zonas de estacionamiento regulado / ZONAS AZULES /
DERECHO AL PATRIMONIO PUBLICO - Inexistencia de violación / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO
DE VIA PUBLICA - Inexistencia
En el caso bajo estudio, el actor invoca como vulnerados los derechos a la moralidad administrativa, al goce
del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio
público. En cuanto a la moralidad administrativa, no se encuentra dentro del expediente elemento alguno del
cual pueda concluirse que la misma se encuentre amenazada o que haya sido vulnerada. En efecto, la
celebración del contrato de concesión número CSA 033 de 1999, entre el municipio de Medellín y el señor
Jaime Hernando Lafaurie Vega, no constituye por sí sola un quebranto o amenaza al derecho a la moralidad
que debe orientar las actuaciones que adelanten las autoridades públicas. Así mismo, debe señalarse que
la Ley 9ª de 1989 no establece el destino específico de los dineros obtenidos por la explotación bienes de
uso público, además de que la posible “dilapidación” de tales recursos, a que hace referencia el actor, no
pasa de ser una situación hipotética sobre la cual no pueden, seriamente, fundamentarse los cargos de
amenaza o violación del derecho a la moralidad pública. De otro lado en relación con los derechos al goce
del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, encuentra la Sala que de
acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 9ª de 1989, los municipios pueden contratar “... con
entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico...” del patrimonio
inmobiliario y las vías de uso público. Ahora bien, en el asunto bajo estudio la autorización para el
aparcamiento en las vías públicas y el cobro del mismo a través de la concesión de zonas de
estacionamiento regulado, fue otorgada por el órgano competente (art. 7 Ley 9/89), en este caso el concejo
municipal de Medellín, mediante el Acuerdo número 38 de 1994. Tales autorizaciones no impiden el uso del
espacio público ni atentan contra los bienes de uso público o impiden su utilización, sino que, por el
contrario, a la vez que una racionalización en el uso de las vías públicas, permiten al municipio la obtención
de unos recursos adicionales. Así las cosas, no es cierto como equivocadamente lo afirma el actor, que se
haya modificado el uso de las vías públicas, ni mucho menos que pueda predicarse que se está en
presencia de un contrato de arrendamiento, pues en el caso del estacionamiento en las vías públicas, el
particular en ningún momento ostenta la tenencia del bien, que es una característica esencial del contrato
de arrendamiento, por el contrario el usuario de la vía pública en ningún momento puede alegar la tenencia
de la misma. Por último, en cuanto a la defensa del patrimonio público, el actor señala que los dineros
provenientes del contrato de concesión CSA 033 de 1999, constituyen “... el Patrimonio Público (sic) una
vez han ingresado al patrimonio del Municipio, y es de toda la comunidad. (...)” . El cargo así formulado no
precisa en qué consiste la presunta amenaza o vulneración del patrimonio público, lo que no permite un
examen de las hipotéticas razones en que se pueda fundamentar el actor, por lo cual también debe
despacharse desfavorablemente. Nota de Relatoría: Ver sentencias AP-122 del 19 de octubre de 2000, sobre
la naturaleza jurídica de las acciones populares y la AP-170 del 16 de febrero de 2001 respecto del Principio de
la Moralidad Administrativa.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de julio

veintisiete (27) del año dos mil uno (2001), Radicación N° 25000-23-25-000-2000-0189-01(AP-116),
C.P: Juan Ángel Palacio Hincapié.
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ESPACIO PUBLICO - Su protección y goce es atribución del Alcalde / CONCEJO MUNICIPAL - Es

función constitucional y legal reglamentar los usos del suelo / USOS DEL SUELO - Su
reglamentación es competencia del concejo municipal
El artículo 313 de la Carta entre las funciones de los Concejos Municipales, señala la de reglamentar los
usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”. Consecuente con lo anterior el artículo 315
de la Carta, dentro de las atribuciones de los alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el
área de su competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales y legales y
las que expida el Concejo Municipal correspondiente. Además, por disposición del ordinal 16 del artículo 38
del Decreto 1421 de 1993, son atribuciones del Alcalde Mayor del D.C. velar porque se respete el espacio
público y su destinación o uso común. De lo anterior se concluye que sin lugar a dudas corresponde a los
alcaldes velar porque se respeten las normas relativas a la protección y goce del espacio público.
ESPACIO PUBLICO - Su recuperación es labor del Alcalde desde el mismo momento en que aquel
se afecte / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Se vulnera por la colocación de bolardos en la vía
pública por parte de particulares / ALCALDE LOCAL - Es responsable de violar el derecho al espacio
público al no impedir la colocación de bolardos por particulares / BOLARDOS - Su colocación en vía
pública vulnera el derecho colectivo al espacio público
Si bien es cierto que el Alcalde Local de San Cristóbal está realizando las diligencias tendientes a la
recuperación del espacio público, solamente empezó a ejercer su autoridad de policía, cuando se le notificó
la demanda de acción popular. Y no es argumento valedero que dicha autoridad ejerza sus funciones de
velar porque se respete el espacio público, solamente cuando el particular se lo informe, porque justamente
corresponde a dicha autoridad velar porque estas cosas no sucedan o remediarlas tan pronto ocurran.
Ahora bien, se encuentra establecida la vulneración al derecho colectivo conforme a lo establecido en el
literal d) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, prueba de ello la da la diligencia de inspección judicial al
lugar de los hechos en la Calle 9 entre Carreras 7 y 8. Se concluye entonces que la autoridad pública, en
este caso el Alcalde Local de San Cristóbal, por omisión es responsable de la recuperación del espacio
público, junto con los particulares señalados anteriormente quienes fueron los infractores al colocar los
bolardos en la Calle referida. Respecto a los demás derechos colectivos por no probarse su vulneración, no
se accederá a su protección. Por lo anterior, se revocará el fallo el fallo apelado y se accederá a proteger el
derecho colectivo establecido en el literal d) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 “El goce del espacio
público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”. Y en consecuencia, se ordenará al Alcalde
Local de San Cristóbal, que en el término de cinco días ejerza su autoridad de policía ordenando el retiro de
los bolardos colocados por los vecinos del sector de la Calle 9ª Sur , a costa de los particulares, quienes
deberán cubrir los gastos que se ocasionen con el retiro de los bolardos así como el arreglo de los daños
que se hubieren causado por la postura de los mismos hasta lograr volver las cosas al estado anterior a la
vulneración del derecho colectivo.

veinticuatro (24) de octubre de dos mil dos (2002), Radicación N° 25000-23-26-000-2001-9404-
01(AP-546), C.P: Camilo Arciniegas Andrade.
DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PUBLICO - Protección: semaforizacion / SEMAFORIZACION -

Sincronización para paso peatonal / DERECHO AL DESARROLLO URBANO CON PREVALENCIA DE
LA CALIDAD DE VIDA - Protección: cebras y semaforización
LENIN F. SAAVEDRA instauró acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (IDU y STT), con miras a
obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los
bienes de uso público y la seguridad pública, el derecho a la prevención de desastres previsibles
técnicamente y a que los desarrollos urbanos den prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes. Mediante inspección en la zona se constató que pese a que ya fueron removidos los maletines
de concreto, el tiempo de verde efectivo para el paso peatonal de los semáforos en las intersecciones de la
carrera 10ª con Avenida Jiménez es todavía insuficiente para que los peatones puedan cruzar el costado
oriente-occidente en un solo tiempo, lo que debe garantizarse dado el riesgo a que se exponen cuando
permanecen en el separador ya que este no tiene ni la capacidad ni las condiciones de una zona de espera
segura. Se pudo igualmente constatar que es indispensable sincronizar los semáforos en las intersecciones
del sector mencionado, y asegurar un tiempo de verde efectivo para el paso peatonal sobre la calzada
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oriental y occidental de la carrera 10ª, interrumpiendo el tráfico vehicular en sentido occidente - norte. De
ahí que acertara el Tribunal al ordenar a la STT coordinar con la ETB - Dirección de Semaforización la
adopción e implementación de estas medidas. En este aspecto se confirmará el fallo apelado. Se constató
igualmente que la amenaza a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción también es
el resultado de la indisciplina de los conductores de buses y busetas que paran a dejar y recoger pasajeros
sobre las cebras e intersecciones, lo que hace mas difícil que los peatones empleen las zonas
demarcadas para cruzar.
DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - El no tenerla no enerva la acción popular ante la vulneración

evidente de los derechos colectivos / FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - No enerva la
acción popular
En sentencia de 25 de octubre de 2001 (Expediente 0512, Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), al decidir una acción popular esta Sala consignó el criterio jurisprudencial que por su
pertinencia para el caso presente en esta oportunidad reitera: «La falta de disponibilidad presupuestal y de
existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio
que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que
sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular.» Y en su más reciente pronunciamiento sobre el
tema, en sentencia de 5 de septiembre de 2002, reiteró que: «... La falta de disponibilidad presupuestal no
enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se
instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades ... que
efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos.»

Sentencia del catorce (14) de junio del año dos mil uno (2001), Radicación N°50001-23-31-000-
2001-0364-01(AP-073), C.P: Tarcisio Cáceres Toro.
ACCION POPULAR – Procedencia del derecho al espacio público / ESPACIO PUBLICO / BIENES DE
USO PUBLICO / CESION DE BIENES
El centro de la controversia se encamina a dilucidar la viabilidad de la protección reclamada del derecho

colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público previsto en el
artículo 4° literal d) de la Ley 472 de 1998 (respecto del parque de la urbanización el Paraíso de
villavicencio) y la consecuencial demolición del “encerramiento que en los actuales momentos impide el uso,
goce, disfrute visual y libre tránsito del parque de la Urbanización el Paraíso”. Observa la Sala que de las
pruebas aportadas al plenario, se desprende que la empresa Construcciones e Inversiones del Meta Ltda,
actuó legalmente al donar el terreno aludido al Municipio de Villavicencio, habida cuenta que por
mandamiento de la Ley, las constructoras deben efectuar obligatoriamente cesiones de terreno para efectos
de espacio público en beneficio del respectivo municipio. En efecto, de las escrituras allegadas al proceso
se encuentra que la manzana “Q” del barrio el Paraíso de Villavicencio pertenece al Municipio referido, por
lo que se colige que es un bien de uso público y que como tal debe recuperarse. Se observa que el
Tribunal de primera instancia, señaló que las dependencias municipales que funcionan en el sector aludido
prestan un servicio público a la colectividad de Villavicencio, quien encarna el interés general frente a los
habitantes del barrio el Paraíso que constituye el interés particular. Pero, concreta la Sala que no comparte
la apreciación del Tribunal por cuanto si bien, el servicio prestado por las distintas entidades se presta a
favor del municipio, no es menos cierto que los habitantes del barrio mencionado también hacen parte del
interés general de toda la comunidad y por ende mal haría la administración en no tener en cuenta a ésta
parte de la ciudadanía. No encuentra la Sala explicación alguna para que mediante sofismas de distracción
se nieguen los derechos colectivos que atañen a la ciudadanía, máxime si es la misma Ley la que en
tratándose de derechos al disfrute y goce del espacio público, que trasciende sobre los intereses de todos
los habitantes, ordena la obligatoriedad de dichas cesiones. Por consiguiente, la Sala habrá de revocar la
providencia materia de impugnación para en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda ordenando al
Alcalde del Municipio de Villavicencio, a que en el término de tres (3) meses, contados a partir de la
ejecutoria de esta providencia efectúe las obras necesarias, para que se compre por parte del Municipio un
predio ya sea en el mismo barrio o en un sector bastante cercano al mismo y se hagan las construcciones
pertinentes para lo pretendido por los habitantes del sector; o para que se efectúen las adecuaciones
pertinentes para el objeto para el cual fue cedido dicho terreno, el cual es el bien de uso público que
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corresponde a la Manzana “Q” del barrio el Paraíso de Villavicencio. Lo anterior, se deberá entregar en el
término de un año contado a partir del vencimiento de los 3 meses anteriormente señalados.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de

febrero primero (1º) del año dos mil dos (2002), Radicación N° 25000-23-25-000-2001-9184- 01(AP-
306), C.P: Juan Ángel Palacio Hincapié.
ACCION POPULAR - Es procedente para prevenir o hacer cesar la vulneración a los derechos
colectivos / RECURSO GUBERNATIVO - No son necesarios para interponer la Acción Popular /
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Contra toda acción u omisión que amenace violarlos
procede la Acción Popular
Contrario a lo expuesto por el Tribunal, que el artículo 88 de la Constitución Política permite el ejercicio
pleno para prevenir o hacer cesar la vulneración a los derechos colectivos, es procedente la acción popular
contra acciones, ya sean éstos actos, hechos u omisiones de la autoridad pública o de los particulares, así
no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción. De otra parte, del texto de los artículos 9º y 10
de la Ley 498 de 1998, es procedente la acción popular “contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos” y
cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la administración y
no será necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción
popular”. Así mismo, la referida acción podrá promoverse durante el tiempo que subsista la vulneración o
amenaza o peligro al derecho o interés colectivo (art. 11).
CICLORUTAS EN EL D.C. - Las impresiones de Internet demuestran que no están sobre los andenes
/ ANDENES - Las ciclorutas objeto del proceso no están sobre los andenes / VIAS DE TRANSITO
AUTOMOTOR - Fueron reducidas para la construcción de las ciclorutas pero no perjudican los
andenes
Las ciclo-rutas construidas en la capital, contrario a lo expuesto por el actor, no se encuentran sobre el
andén (parte de la vía destinada exclusivamente para peatones (art. 2º Código Nacional de Tránsito
Terrestre), sino que se encuentra adyacente (“situado en la inmediación o proximidad de otra cosa” –
Diccionario de la Real Academia Española-) al andén, de esto dan cuenta las impresiones de las páginas
Internet allegadas al proceso por el mismo demandante (fls. 29 a 63). En éstas también se observa que los
andenes fueron ampliados y la ciclo-rutas están perfectamente demarcadas, luego no le asiste razón al
demandante que las ciclo-rutas están sobre el andén y que las demandadas no hayan atendido las normas
vigentes para su construcción, lo que se nota es que las vías de tránsito automotor fueron reducidas para
dar paso a la construcción de las ciclo-rutas, pero en manera alguna el espacio para los andenes, su
destinación sigue siendo la misma.
CICLORUTAS EN LOS SEPARADORES DEL D.C. - No afecta la seguridad ciudadana al existir los
semáforos y las llamadas “cebras” / DERECHO A LA SEGURIDAD - Se refuerza a través de las
campañas para el uso de las ciclorutas / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - No se vulnera por la
utilización de las ciclorutas
Acusa también el accionante que la construcción de las ciclo-vías o ciclo-rutas en los separadores atenta
contra la seguridad ciudadana. En este aspecto, tampoco encuentra la Sala amenaza o vulneración a los
derechos a la seguridad ciudadana, por cuanto, para el cruce de las calles existen los semáforos y las
llamadas “cebras” por donde el peatón debe cruzar la vía y no en cualquier lugar de la calle y en este caso
tanto el tránsito automotor como los vehículos no automotores (bicicletas, triciclos, etc.) deben esperar a
que pase el peatón y el cambio del semáforo y las rampas de acceso y descenso de los vehículos no
solamente fueron creadas para el paso de las bicicletas, triciclos, patines sino también para el fácil acceso
de los discapacitados. Ahora, invertir para la implantación de señales reglamentarias, informativas y
preventivas para la red actual de ciclo-rutas de Bogotá, así como la implementación de campañas de
divulgación a través de diversos medios para promocionar las ciclo-rutas, en manera alguna vulnera los
derechos colectivos de los ciudadanos sino que al contrario, refuerza la seguridad para evitar accidentes y
para fomentar el uso de estas vías a quienes no utilicen el tránsito automotor y para mejorar el medio
ambiente. Por lo anterior, no se encuentran amenazados o vulnerados los derechos al goce del espacio
público y a la seguridad ciudadana.
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Veintidós (22) de junio de dos mil (2000), Radicación N° AP-050, C.P: Germán Rodriguez
Villamizar.
ACCIONES POPULARES - Uso de vallas para impedir el tránsito de vehículos y motocicletas deben
tener señalización adecuada / VIA PUBLICA - Deficiente iluminación / CIERRE DE VIA PUBLICA -
Requiere autorización
La Sala estima, que si bien la administración puede adoptar las medidas necesarias para brindar una mayor
seguridad a sus funcionarios e instalaciones, no puede tal circunstancia significar que lo pueda hacer de
cualquier manera, esto es, incluso vulnerando o poniendo en peligro los derechos de las demás personas,
por cuanto, las autoridades de la República, según el artículo 2º de la Constitución Política se encuentran
“instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias
y demás derechos y libertades (…)”. Estima la Sala, que al colocar todas las noches sobre la calle 50 a la
altura de la carrera 9, vallas que impiden el tránsito de vehículos y de motocicletas por esa vía, sin tener la
señalización adecuada, se pone en peligro la vida e integridad física de las personas que por allí transitan.
Además de lo anterior, al instalar unos obstáculos en una vía pública, como en el subexamine, sin que se
reúnan los más mínimos requisitos de seguridad, al momento de ocurrir un accidente, se generaría la
responsabilidad de la administración por la falta o por la indebida señalización de las vías públicas. Por tal
motivo, se ordenará a la Fiscalía General de la Nación y a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial -
Seccional Santander, adelanten los actos tendientes para que las vallas que utilizarán para impedir el
tránsito, entre ellos, que sean pintadas especialmente para permitir su visualización en la oscuridad, y las
demás condiciones que les exijan cumplir las autoridades competentes. Ahora, en relación a la deficiente
iluminación, la Sala requerirá al Alcalde Municipal de ese municipio para que solicite a la empresa
encargada de prestar ese servicio en el sector del Palacio de Justicia de Barrancabermeja, que mantenga
en condiciones óptimas la iluminación en esa zona. Finalmente, la Sala reprocha que las entidades
estatales y los particulares, sin contar con la autorización correspondiente, cierren las vías públicas que le
dan acceso a sus instalaciones, edificios, etc., por cuanto cualquier decisión del uso del suelo corresponde
a las autoridades municipales competentes. Sin embargo, por razones de seguridad y orden público, las
autoridades pueden otorgar permisos para el cierre de determinadas vías o para restringir el tránsito de
vehículos, motocicletas o personas. A pesar de contar con tales mecanismos legales, en el caso bajo
estudio encuentra la Sala que las autoridades prefirieron la vía de hecho, por encima de los procedimientos
legales, conducta que pone en peligro a los ciudadanos, comportamiento este censurable desde todo punto
de vista.
00/06/22, Sección Tercera, Exp. AP-050, Ponente: Dr. Germán Rodríguez Villamizar, Actor: Carlos Mauricio
Pedraza Ruíz.

Sentencia treinta y uno (31) de mayo del año dos mil uno (2001).Radicación N° AP 155, C.P:
Tarcisio Cáceres Toro.
ACCION POPULAR – Derecho al goce del espacio público es procedente / ESPACIO PUBLICO /
DOMINIO PUBLICO – Fundamentos jurídicos / BIENES DE USO PUBLICO – Requisitos para su
afectación / LIBERTAD DE CIRCULACIÓN
El centro de la controversia se encamina a dilucidar la viabilidad de la protección reclamada de los derechos

e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y la
defensa del patrimonio público previstos en el artículo 4° literales d) y e) de la Ley 472 de 1998 (respecto de
la zona en discusión) y la consecuencial restitución de la vía ubicada en la cra. 20ª entre calles 13 y 14 de
esta ciudad. Del estudio de las pruebas allegadas al proceso y las reclamadas por auto para mejor proveer,
encuentra la Sala que es posible inferir la existencia del predio en discusión como de uso público. Los
predios de la Carrera 20 A entre calles 13 y 14 de Bogotá, de acuerdo a las pruebas arrimadas si
cumplieron su cometido de constituir un bien de uso público y no existe prueba de antaño que hubiera sido
construida en bien particular; la circunstancia que no se encuentren escrituras públicas de adquisición de
los bienes con destino a dicha carrera no significa que antiguamente no hubieran ingresado al patrimonio de
Bogotá, tal como ocurre con tantos otros de los cuales tampoco existe dicha prueba y el hecho que oficinas
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del Distrito Capital no las tengan en su inventario de bienes de uso público no da lugar a la conclusión que
por eso son bienes particulares. Si en la actualidad, por actividad particular y omisión administrativa, dichos
bienes no estén al servicio de la comunidad, como manda la ley, tal acontecer no implica la pérdida de su
naturaleza, pues la conservan y por ende, requieren del procedimiento de desafectación. En esas
condiciones, la citada carrera sigue siendo una vía pública. Teniendo en cuenta la clasificación de los
bienes estatales y su clasificación, además de las circunstancias ya analizadas, se concluye que la vía
objeto de controversia es un bien de uso público y como tal, inembargable, inalienable e imprescriptible. Y
corresponde al Estado la obligación de velar por la integridad de dichos bienes. Ahora, es evidente que el
citado bien de uso público, que hace parte del espacio público, no está a disposición de la colectividad
para su goce y disfrute, a la vez que peligra el pertinente patrimonio público, dada la ocupación por
particulares de los predios que han constituido la Carrera 20 A entre calles 13 y 14 de Bogotá. En esas
condiciones, corresponde a esta Jurisdicción, en desarrollo de las atribuciones relacionadas con la ACCION
POPULAR de la Ley 472 de 1998, otorgar la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados
con el goce del espacio público, como de la utilización de los bienes de uso público y la protección del
patrimonio público. Así, es de vital importancia la recuperación del bien de uso público controvertido para
nuevamente permitir el goce del espacio público y la utilización de los bienes uso público, a la vez que las
autoridades pertinentes deben incorporar la citada vía al inventario correspondiente.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias de la Corte Constitucional T-150 de 4 de abril 4 de 1995, Ponente:
Dr. Alejandro Martínez Caballero; T-566/92; T-572/94, Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero; T-502/92,
T-508/92; T-550/92. Ponente Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo y SU-067/93, Ponente: Ciro Angarita
Barón y Fabio Morón Díaz; De la Corte Suprema de Justicia , Sala de Negocios, cita la sentencia de 21 de
abril de 1953, Gaceta Judicial LXXIV. Página 798.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del seis
(6) de agosto de dos mil tres (2003, Radicación N°258000-23-27-000-2002-01417-01, C.P: María
Inés Ortiz Barbosa.
CERRAMIENTO DE VIA PUBLICA VEHICULAR Y PEATONAL - No implica violación al espacio público

al no estar demostrado / ZONAS DE CESION OBLIGATORIA GRATUITA - Deben estar demarcadas
por localización y linderos en la escritura de constitución de la Urbanización / INVASION DE
ESPACIO PUBLICO - Para su ocurrencia debe probarse que el bien está en cabeza del Distrito
Capital y su destinación al uso público / ACCION POPULAR - No procede al no demostrarse que el
cerramiento de una vía peatonal invade el espacio público / CESION GRATUITA DE AREAS
PUBLICAS - Requisitos
El cerramiento a que se refiere el accionante podría estar construido sobre parte de una zona de cesión
obligatoria gratuita, pero no obra en el expediente documento idóneo que permita establecer con certeza la
titularidad del bien y el área destinada al uso público. El artículo 756 del Código Civil dispone que la
tradición del dominio de los bienes raíces se efectúa por la inscripción del título en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos. Como se indicó el SIDEP tiene en sus registros un número de matrícula inmobiliaria
a la que hace referencia, pero dicho documento no obra en el expediente; igualmente no obran en el
plenario la Resolución mediante la cual el DAPD aprobó los planos definitivos de la Urbanización, el Acta de
toma de posesión de las áreas cedidas y la destinación, ni la Escritura Pública mediante la cual se declara
la propiedad pública a favor del Distrito Capital sobre las zonas de cesión de la Urbanización El Rincón de
los Ángeles. Estima la Sala que no obran en el expediente los elementos probatorios idóneos que permitan
determinar con certeza cuáles fueron exactamente las zonas cedidas al Distrito Capital por la Urbanización
El Rincón de los Ángeles y que están afectas al fin de uso público, ni constatar la tradición de dichas zonas
para determinar que ostentan la calidad de “bien público”, y así verificar si el cerramiento en controversia
invade o no espacio público. Por otra parte, si bien de las afirmaciones tanto del demandante como de las
autoridades que intervinieron en el presente proceso (DADEP, DAPD y la Alcaldía Local) se podría deducir
la presunta vulneración del espacio público, no cuentan con respaldo probatorio, pues no basta afirmar que
“la invasión es evidente” sino que, se reitera, debe estar probado dentro del proceso que la propiedad del
bien está en cabeza, como en el caso, del Distrito Capital y su destinación al uso público, ya que la sola
existencia del cerramiento no implica vulneración del derecho colectivo. De conformidad con la normatividad
que regula las zonas de cesión obligatorias y gratuitas (L. 9/89, D. 217/97, D. 161/99, mofic. D. 823/00),
estás deben estar demarcadas por localización y linderos en la escritura de constitución de la Urbanización
que debe contener una cláusula que exprese que “el acto implica cesión gratuita de las áreas públicas
objeto de cesión obligatoria al Distrito Capital”, además que la Procuraduría de Bienes del Distrito (Hoy
DADEP) debe adelantar las acciones necesarias para la transferencia y titulación de tales zonas, suscribir
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las escrituras públicas y registrarlas para que se abran los folios de matrícula inmobiliaria que correspondan
a la cesión. Así las cosas, la Sala considera que la acción popular incoada no tiene vocación de prosperidad
al no existir en el plenario prueba que demuestre, sin lugar a duda, que el cerramiento indicado por el actor
invade “espacio público”, razón por la cual se confirmará la decisión apelada.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de octubre

tres de dos mil dos. Radicación N° 25000-23-16-000-2001-9557-01(AP-559), C.P: Germán Ayala
Mantilla.
CRUCES PEATONALES - Al no estar debidamente demarcado constituye violación al derecho a la

vida, al espacio público y a la seguridad pública / TRANSITO PEATONAL Y VEHICULAR - Negligencia
en su regulación y manejo / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Su goce se vulnera por
descoordinación entre semáforos / DERECHO A LA SEGURIDAD PUBLICA - No hay activa
participación de la autoridad local para su protección / CEBRAS / SEMAFOROS
La actora solicita que se garantice la defensa y protección de los siguientes derechos e intereses colectivos,
como son la vida, el goce del espacio público y la seguridad pública. Básicamente la amenaza a los
anteriores derechos, la deriva la accionante de la falta de demarcación de unas cebras (rayas blancas en la
calzada, indicativas de cruce peatonal) y un semáforo peatonal, tanto en la avenida 19 con carrera 7ª, como
en la avenida 19 por carrera 10, en la esquina de la carrera 8ª por avenida 19 costado occidente oriente. En
efecto, evidencia la Sala que, efectivamente, se presentan problemas entre el cruce peatonal y el tránsito de
los vehículos de la avenida 19 con carrera 7ª, igualmente, en la avenida 19 con carrera 10ª y en la esquina
de la carrera 8ª por avenida 19 costado occidente – oriente. Advierte la Sala que la cebras en las avenidas
citadas, no se encuentran totalmente demarcadas, aunado a lo anterior constituye una violación de los
derechos a la vida, al goce del espacio público y a la seguridad pública. Del material probatorio se advierte,
que la Alcaldía de Bogotá, a través de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, ha sido negligente
en la regulación, manejo y vigilancia del tránsito vehicular y peatonal de la ciudad, sobre todo en el sitio
demandado. De igual manera se evidencia de las pruebas allegadas al expediente que no hay una activa
participación de la autoridad en el sitio objeto de la presente acción, para así poder contrarrestar posibles
accidentes de tránsito y al mismo tiempo educar a peatones y conductores.

primero (1º) de diciembre de dos mil cinco (2005), Radicación N°50001-23-31-000-2004-00074-
01(AP), C.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
ESPACIO PUBLICO - Clasificación: elementos constitutivos y complementarios / CLASIFICACION

DEL ESPACIO PUBLICO - Elementos constitutivos y complementarios / ELEMENTOS
CONSTITUTIVOS DEL ESPACIO PUBLICO - Concepto / ELEMENTOS COMPLEMENTARIOS DEL
ESPACIO PUBLICO - Concepto
Es preciso señalar que conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política, es deber del
Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular. El espacio público, según lo señalado en el artículo 2º del Decreto
1504 de 1998 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento
territorial”, es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los
inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas
colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes. A términos del artículo
5º ibídem, el espacio público está conformado por elementos constitutivos y complementarios, siendo los
primeros naturales y artificiales o construidos; dentro de éstos últimos se encuentran las áreas integrantes
de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas, entre otros, por los componentes de los
perfiles viales tales como las rampas para discapacitados.
LIMITADOS FISICOS - Accesibilidad a edificios / EDIFICACIONES - Adecuación a discapacitados:

término de 4 años a partir de la vigencia del Decreto Reglamentario 1538 de 2005 de la Ley 361 de
1997
En desarrollo de las citadas normas constitucionales, el Congreso de la República expidió la Ley 361 de 7
de febrero de 1997 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con
limitación y se dictan otras disposiciones”. En lo que atañe especialmente a este asunto, el Título III de la
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Ley 361 de 1997 establece las normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad a las personas con
movilidad reducida, sea ésta temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre
disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad; a través de ellas se busca suprimir y evitar
toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario
urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada. Lo
dispuesto en ese título se aplica igualmente a los medios de transporte e instalaciones complementarias de
los mismos y a los medios de comunicación. En relación con la eliminación de barreras arquitectónicas en
las edificaciones abiertas al público que se vayan a construir lo mismo que en las ya existentes, el artículo
47 idídem establece lo siguiente:(...). Esta norma es clara en determinar que las edificaciones ya existentes
al momento de la entrada en vigencia de la ley deben ser adecuadas de manera progresiva para permitir
condiciones de accesibilidad a los discapacitados, lo cual debe hacerse atendiendo a la reglamentación
técnica que para el efecto expida el Gobierno Nacional. De otro lado, el artículo 52 de la ley comentada,
establece que lo dispuesto en el Título IV de la misma y en sus disposiciones reglamentarias, será también
de obligatorio cumplimiento para las edificaciones e instalaciones abiertas al público que sean de propiedad
particular, quienes dispondrán de un término de cuatro años contados a partir de la vigencia de la presente
ley, para realizar las adecuaciones correspondientes. Pues bien, no obstante que se concedió el citado
término a los particulares para realizar las adecuaciones necesarias a sus edificaciones en orden a cumplir
las previsiones del Título IV de la Ley 361 de 1997 y sus disposiciones reglamentarias, tal reglamento sólo
fue expedido por el Gobierno Nacional hasta el año 2005 a través del decreto 1538 de 17 de mayo “Por el
cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997”.
DISCAPACITADOS - Adecuación de edificios: término / EDIFICIOS - Adecuación a discapacitados:

reglamentación
Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección del derecho colectivo de las personas
discapacitadas al goce del espacio público, el cual se estima vulnerado en razón a que en el inmueble de la
Calle 39 No. 31-13 de Villavicencio donde funciona una sede del Banco de Bogotá no existe una
adecuación o rampa que permita el fácil acceso de tales personas a dicha oficina. Debe tenerse presente
que dicha edificación fue construida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 361 de 1997, pues
data del año 1970, según lo informado en el dictamen pericial practicado en este asunto, siendo entonces
uno de aquellos edificios ya existentes de que trata esa ley que debía adaptarse progresivamente a las
previsiones técnicas que dictara el Gobierno Nacional para asegurar la accesibilidad de las personas
discapacitadas, lo cual no pudo realizarse, ya que las mismas solo se expidieron hasta el presente año.
Como quiera que es un hecho cierto que las instalaciones de la Oficina del Banco de Bogotá ubicado en la
Calle 39 No. 31-13 del municipio de Villavicencio no brindan condiciones idóneas para la accesibilidad a ese
establecimiento de personas con movilidad reducida, y que ya existe la reglamentación técnica expedida por
el Gobierno Nacional para que los propietarios adecuen sus edificaciones para posibilitar dicha
accesibilidad, la Sala exhortará al Banco de Bogotá S.A. para que a la mayor brevedad, si aún no lo ha
hecho, adelante las obras que sean necesarias para la adecuación de la citada oficina a las previsiones de
la Ley 361 de 1997 y de su decreto reglamentario número 1538 de 2005.

veinticinco (25) de septiembre de dos mil tres (2003). Radicación, 25000-23-25-000-2002-2202-
01(AP), C.P: Darío Quiñones Pinilla.
ACCIÓN POPULAR - Protección al goce del espacio público. Omisión de las autoridades del deber
de cuidado y preservación / DERECHO AL ESPACIO PÚBLICO - Protección. Vulneración por
particular que permite parqueo transitorio de vehículos en espacio público / ANDÉN - Parqueo
transitorio de vehículos. Violación del espacio público
Se ejerció la acción popular con el fin de que se protejan los derechos colectivos al goce del espacio público
y otros, en tanto que se consideran afectados, de un lado, por la acción del particular demandado que utiliza
los andenes y antejardines que rodean el predio de su propiedad como parqueaderos y, de otro, por la
omisión de las entidades públicas demandadas en el control y preservación del espacio público. Según las
pruebas la totalidad de las franjas de terreno ubicadas en frente de las instalaciones de la sociedad
demandada corresponden a andenes y no, como lo sostiene esa empresa, a una parte de zona de parqueo
y a otra de andenes. El estacionamiento de vehículos sobre los andenes y antejardines constituye uso
indebido del espacio público y, además, su perturbación puede afectar derechos fundamentales de amplia
protección constitucional, tales como la libertad de locomoción y el principio de prevalencia del interés
general. Para esta Sala, es claro que la violación del derecho colectivo al goce y utilización del espacio
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público y el interés colectivo de defensa del mismo, se predica de la acción del particular demandado, esto
es, de la sociedad NCR Colombia Ltda.; además de lo anterior, la violación de los derechos e intereses
colectivos objeto de esta acción, también deben imputarse a la Secretaria de Tránsito y Transporte de
Bogotá, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, al Alcalde Local de Teusaquillo y al Departamento Administrativo de
la Defensoría del Espacio Público. Ello, por cuanto, esas entidades omitieron el cumplimiento de las normas
que les señalan el deber de cuidado y preservación del espacio público.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del seis (6)
de julio de dos mil uno (2.001), Radicación N°25000-23-25-000-2000-0082-01(AP-072, C.P: Roberto
Medina López.
ACCIÓN POPULAR - Derechos al medio ambiente sano y al espacio público / DERECHO AL

AMBIENTE SANO - Inexistencia de prueba sobre su vulneración / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO -
Inexistencia de prueba sobre su vulneración / COMERCIO DE COBERTURA METROPOLITANA /
ÉXITO COUNTRY
Constituyen pretensiones de la demanda que se prohíba la ejecución del proyecto comercial, que los
demandados garanticen los derechos colectivos indicados y que a los particulares comprometidos se les
ordene abstenerse de iniciar trabajos o suspenderlos y que se hagan las prevenciones del caso para que se
restablezcan las cosas a su estado anterior y se eviten futuras acciones similares. Los demandantes alegan
la lesión a varios derechos colectivos, que finalmente nace para ellos con la expedición de una licencia
oficial para levantar dentro del perímetro urbano y en zona residencial, una edificación destinada a
establecimiento comercial, con desconocimiento de las disposiciones jurídicas pertinentes, que juzgan
desordenada y nociva con la calidad de vida de los habitantes del sector, lo cual está prohibido por el
artículo 4 literal m de la Ley 472 de 1998. De acuerdo con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en las
acciones populares la carga de la prueba corresponde al demandante. Los primeros factores señalados que
constituyen hechos relevantes de los derechos colectivos reclamados, puesto que son ellos los que pueden
revelar la presencia de esa realidad social maltratada, no están satisfactoriamente demostrados en algunos
casos, como son los relativos al deterioro del medio ambiente o la calidad de vida de los habitantes; o han
sido reconocidos por la autoridad que entonces ha procedido a tomar las medidas para rectificarlos y así se
viene obedeciendo, como es el caso de las vías de acceso al supermercado, pues así se afirma y se
desprende de la lectura a las dos resoluciones acusadas, en especial la de segunda instancia que en forma
ordenada y convincente responde a cada una de las observaciones adversas al proyecto. Además, en la
resolución del Curador Urbano se sientan pautas previas a la ejecución de la obra y posteriores para el
desarrollo comercial del proyecto y específicas obligaciones futuras y constantes del urbanizador, todo de
tal manera que siempre esté garantizada la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, decisiones que
fueron confirmadas por el superior, pero que en este fallo los toma en cuenta la Sala únicamente por falta
de otros elementos de juicio y que le permiten concluir con serio fundamento que no existe lesión actual o
eventual, real y cierta de derecho colectivo alguno, pero que de ninguna manera significan pronunciamiento
alguno sobre la validez de esos actos administrativos que de acuerdo con consideraciones anterior, está
sujeto a revisión por la vía contenciosa administrativa.
ACCIÓN POPULAR - Autonomía procesal. No tiene carácter subsidiario / ACCIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA - Se puede ejercitar paralelamente con la acción popular / DERECHOS
COLECTIVOS - Defensa a través de la acción popular sin perjuicio de que exista o se acuda a otro
medio de defensa / CARÁCTER SUBSIDIARIO - No es propio de la acción popular
Pregunta apropiada sería si las dos acciones posibles de ejercitar, la popular y la contencioso
administrativa, no son excluyentes, y, por tanto, se podrían intentar simultáneamente. De manera particular
en este caso en que las discrepancias provienen de decisiones escritas de la administración. La primera
tesis que aflora es la de la defensa de la estabilidad jurídica, sobre todo cuando en uno de sus extremos se
halla el propio Estado, que, en función de administrador de los servicios públicos, se presume que actúa
siempre en beneficio del interés común, pues sus dictados deben encaminarse a la satisfacción de las
necesidades generales de la sociedad, dictados que una vez se encuentren en firme, serán obligatorios
mientras no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción en lo contencioso administrativo. Esta es
la posición del tribunal de primera instancia que lo lleva a remitir al grupo de ciudadanos al otro medio de
defensa judicial, el de la acción contencioso administrativa, puesto que las licencias de construcción son
actos administrativos particulares contra los cuales cabe la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. La segunda tesis entra a reconocerle a la acción popular mayor jerarquía, puesto que no puede
quedar expuesta a la subordinación que tienen la de cumplimiento y la de tutela que son procedentes
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“cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. De acuerdo con este punto de vista a la
acción popular le falta ese carácter subsidiario porque la Constitución no lo dice, cuando hubiera podido
hacerlo, y no lo dice porque el Constituyente la dotó de entera independencia. Las acciones populares
gozan de autonomía procesal dentro el conjunto ordinario y especializado de las competencias judiciales,
luego no puede provocar conflicto alguno su ejercicio independiente de la acción ordinaria o especializada,
sea de derecho público, sea de derecho privado. Por consiguiente, en tratándose de un derecho colectivo,
y lo es todo aquel que se halla en cabeza de un grupo social, que es de muchos pero de nadie en particular,
expuesto al agravio o vulnerado por la acción u omisión de la autoridad, o de los particulares en casos
excepcionales, el grupo o cualquiera de sus miembros en representación legal de todos, está legitimado
para reclamar ante el juez administrativo la protección de los derechos afectados, sin perjuicio de que
exista o se acuda a otro medio de defensa judicial. Esta segunda tesis, clara en su sentido y con autorizado
origen, es la que acoge esta Sala, posición que le permite manifestar su desacuerdo con la primera
instancia y hacer otra clase de consideraciones.
NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-215 de 1996, Corte Constitucional.
BALDIOS INDEBIDAMENTE OCUPADOS - La clasificación sobre su propiedad y deslinde

corresponde al INCORA / INCORA - Le corresponde clarificación de la propiedad de la Nación, el
deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados / PRUEBA DE LA RENUENCIA - La
constituye la ratificación de la omisión presentada en la contestación de la demanda / ACCION DE
CUMPLIMIENTO - Procedencia por estar demostrado el incumplimiento de la Ley 160 de 1994 y del
Decreto 2664 de 1994
El acto administrativo invocado como incumplido debe contener una orden en concreto dirigida a una
autoridad en particular, pues no puede ser de carácter general, ya que cuando se trata del cumplimiento de
actos administrativos de contenido particular y concreto, el deber omitido debe ser tan preciso, que se
pueda asimilar a un título ejecutivo a favor del solicitante, es decir, que el acto debe contener una obligación
expresa, clara y exigible que haga posible el mandamiento de su cumplimiento. Para la Sala es claro, como
lo afirmó el Tribunal, que la obligación del INCORA era la de darle cumplimiento a los numerales 14, 15, 16
y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos
45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 de 1994, para el caso de autos, se concretan en la clarificación
de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados,
presuntamente, del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, provocando con la
omisión del cumplimiento una obligación clara, expresa y exigible para el INCORA. De acuerdo con lo
anterior y ratificada la entidad demandada en su incumplimiento, como lo afirmó en la contestación de la
demanda, se reitera la renuencia por parte de ésta, correspondiendo al INCORA asumir la carga de la
omisión dada al cumplimiento de la disposiciones antes señaladas.

veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001), Radicación N°52001-23-31-000-2000-1086-
01(AP-1086), C.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
ESPACIO PUBLICO - Protección como derecho colectivo / ANDEN O ACERA - Parte de la vía
destinada al tránsito de peatones / ACCION POPULAR - Protección de los derechos colectivos de
goce y utilización del espacio público / INCENTIVO - Negación de exoneración
De lo que ha quedado reseñado la Sala deduce que el lugar ocupado por la báscula y la valla corresponde
al andén; y el hecho de que la báscula funcione allí, desde hace 25 años no impide considerar dicho andén
como espacio público, pues desde 1970, esto es, hace más de 30 años, con la expedición del Decreto 1344
de 1979 (Código Nacional de Transporte Terrestre), en su artículo 2º se previó que “la acera o andén es la
parte de la vía destinada exclusivamente al tránsito de peatones”; y esta definición se ha mantenido en la
normatividad posterior, verbigracia, en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que definió el espacio público,
concepto dentro del cual se encuentra el andén o acera, pues ésta es un área requerida para la circulación
de peatones entre otros usos comunes. Finalmente, cabe resaltar que, conforme lo reconoció el Municipio
de Pasto y se deduce de los documentos allegados al expediente (folios 118 a 132), éste inició la actuación
administrativa contra el propietario de Molinos San Nicolás, con posterioridad a la presentación de esta
demanda, lo que pone de manifiesto su omisión en la recuperación del espacio público, máxime si la
situación ha persistido desde hace 25 años. En consecuencia, no puede exonerársele del pago del
incentivo, habida consideración de que este se causó al tener prosperidad las pretensiones de la demanda.
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dieciocho (18) de agosto del dos mil cinco (2005), Radicación N°68001-23-15-000-2002-01357-01(AP),
C.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
ESPACIO PUBLICO - Andenes sardineles: protección ante ocupación para parqueaderos / ANDENES
- Definición; eliminación de uso de parqueo / PARQUEADERO SOBRE ESPACIO PUBLICO - Omisión
de las autoridades: Universidad Manuela Beltrán
Como quiera que dentro del expediente obran documentos que demuestran que efectivamente la actividad
comercial desplegada se realiza en el sardinel y en el anden, estableciendo en la misma una bahía utilizada
como parqueadero vehicular sobre el costado occidental de la carrera 27 entre calle 33 y 34 y sobre el
costado norte de la calle 34 entre carreras 26 y 27, invadiendo el espacio destinado al transito de peatones,
se hace necesario analizar la normativa concerniente a las áreas de andenes y sardineles. De acuerdo con
la normativa anteriormente descrita “Andenes, son espacios peatonales destinados a la libre movilización de
los ciudadanos, sin generar obstáculos con los predios colindantes y tratados con materiales duros y
antideslizantes, garantizando el desplazamiento de personas con alguna limitación, respetando los
lineamientos de la Cartilla de Andenes del Departamento Administrativo de Planeación Distrital”. Para la
construcción de andenes se establecieron las siguientes políticas: Aprovechar el desarrollo de andenes para
subterranizar las redes de energía y teléfono. Eliminar los parqueos sobre el andén. Darle prioridad al ancho
del andén para mayor comodidad del peatón. Ahora bien, la Sala observa que de acuerdo a las fotografías
(folio 5, 6) y a la inspección judicial realizada el 26 de septiembre del año 2003 (folio 208, 210) se puede
constatar que sobre el costado de la calle 34, donde se ubica la sede de UMB, existen espacios o cupos
para el estacionamiento de vehículos, también se observó que mientras esos espacios no estén siendo
ocupados, el acceso a los mismos es restringido por ladrillos y piedras de manera que no puedan ser
ocupados por otras personas que no pertenezcan al claustro educativo, se advirtió que se trata de una vía
recientemente reparada en la cual se nota la ausencia de sardinel, por lo cual el área destinada para los
peatones y la calzada de los vehículos se encuentran en un mismo nivel, igualmente la zona se encuentra
debidamente señalizada y alrededor de ella se ubican dos parqueaderos con capacidad para 30 vehículos
cada uno. En ese orden de ideas es clara la violación de los derechos colectivos al goce y disfrute del
espacio público, por parte del Municipio de Bucaramanga, la Dirección de transito de la misma ciudad, así
como de la Fundación Manuela Beltrán, que no se reduce simplemente a una infracción de transito
solamente por parquear en un sitio prohibido, sino a la omisión y a la negligencia por parte de las
autoridades demandadas al no realizar los correctivos necesarios ante dicha situación, y a la ocupación,
notoria, continua y permanente del espacio público por parte de particulares funcionarios y estudiantes de la
citada institución educativa, sin que ésta haya asumido una posición activa sobre el particular ante la
conducta de sus funcionarios y estudiantes.

veintinueve (29) de septiembre de dos mil cinco (2005) , Radicación N°25000-23-24-000-2003-02104-
01(AP), C.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta
PARQUES DE RECREACION - Clasificación en el Distrito Capital: regional, metropolitana, zonal,

vecinales
De manera consecuente, la Sala se dispone a estudiar el objeto y la calificación jurídica del parque infantil
sobre el que versa la controversia, no sin antes precisar los lineamientos que la Administración Distrital tuvo
a bien considerar en el Plan de Ordenamiento Territorial, en lo referente a la clasificación de los parques en
el Distrito Capital. El artículo 230 del Decreto 619 de 2000 expresa que: “El sistema de Parque Distritales se
clasifica así: Parques de escala regional, Parques de escala metropolitana, Parques de escala zonal,
Parques vecinales y de bolsillo. (...). Parques de Escala Vecinal: Son áreas libres, destinadas a la
recreación, la reunión y la integración de la comunidad, que cubren las necesidades de los barrios. Se les
denomina genéricamente parques, zonas verdes o cesiones para parques; anteriormente se les
denominaba cesiones tipo A. El parque de bolsillo es una modalidad de parque vecinal, que tiene un área
inferior a 1000 m2, destinado exclusivamente a la recreación pasiva contemplativa. En lo que hace al área
del parque recreativo el informe demuestra que se trata de 324.00 m2, es decir, que se identifica con un
parque vecinal de bolsillo, como quiera que éste se caracteriza por que su diámetro es de 1000 m2, y a
todas luces el del barrio Candelaria La Nueva se encuentra dentro de los lineamientos que exige la
normatividad.
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PARQUES DISTRITALES DE RECREACION - Competencia del Departamento Administrativo de la

Defensoría del Espacio Público y del Instituto Distrital de Recreación y Deporte: administración,
conservación y dotación / DEFENSORIA DEL ESPACIO PUBLICO - Funciones en relación con
parques distritales de recreación
En concordancia con lo anterior, una vez se revisa desprevenidamente el ordenamiento jurídico vigente
relacionado con la protección del espacio público y las entidades que lo regentan y protegen, encontramos
que tal función es predicable tanto del Instituto de Recreación y Deporte como del Departamento
Administrativo de la Defensoría del Espacio Público; por ejemplo el artículo 4º del citado Decreto asigna al
IDRD la facultad de administrar los parques, y a renglón seguido al DADEP también le otorga la
competencia para administrar las zonas de cesión. Entendiendo la potestad de administrar como la define
el Decreto 343 de 2002, estas dos entidades comparten la función de dotar, conservar y mantener en buen
estado al parque infantil del Barrio Candelaria La nueva Etapa I y II del rodadero que hace parte del mismo.
El Acuerdo número 4 de 1978 define las funciones del Instituto Distrital Recreación y Deporte y en el artículo
2º numeral 1º establece que deberá “formular políticas para el desarrollo masivo del Deporte y la
Recreación del Distrito”, y en el mismo artículo numeral 4º expresa que está obligado a “Promover las
actividades de recreación en los parques de propiedad distrital, conservar y dotar las unidades deportivas y
procurar el establecimiento de nuevas fuentes de recreación”. De igual manera, el Decreto 619 del 28 de
julio de 2000, artículo 267 defiere al IDRD la potestad de “elaborar un programa de mantenimiento,
dotación, administración y preservación para los parques metropolitanos y zonales”, así como la de
“formular un programa para el mantenimiento, dotación, administración y preservación de los parques
vecinales, de bolsillo y sus espacios públicos peatonales...”. Por su parte, el Decreto 343 de 2002 artículo 4º
delega en cabeza de éste Instituto la función de “Mantener, dotar, administrar, arborizar y conservar los
parques públicos de escala metropolitana, urbana y zonal y llevar su inventario”, así como la de formular un
programa para el mantenimiento, dotación, administración y preservación de los parques vecinales, de
bolsillo y sus espacios públicos peatonales; y formular los planes maestros correspondientes a los parques
metropolitanos.
ZONAS DE CESION DEL ESPACIO PUBLICO - Administración por los particulares / PARQUES DE
RECREACION - Administración por los particulares en Distrito Capital: facultad de contratación de la
Defensoría del Espacio Público / CONTRATOS DE ADMINISTRACION DE PARQUES DE
RECREACION - Facultad de la Defensoría del Espacio Público
Ahora bien, en lo relacionado con la facultad de cesión del espacio público de la administración a los
particulares, el Decreto 18 de 1999 artículo 5º literal d) le entrega al DADEP la función de “Mantener,
administrar y aprovechar las zonas de cesión con la facultad de recibir y entregar materialmente dichas
zonas a nombre del Distrito Capital mediante la suscripción de contratos...”. De manera análoga el Decreto
343 de 2002 en el artículo 4º establece que deberá mantener, administrar y aprovechar las zonas de cesión.
Normativas éstas de carácter general o abstracto que posteriormente se reglamentaron a fin de especificar
en cabeza de las entidades del Distrito, la capacidad y funciones a ejecutar en lo relativo al espacio público
y su administración. El Decreto 463 de 2003 artículo 6º preceptúa que el DADEP establecerá el inventario
de las zonas de cesión que pueden ser administradas por los particulares mediante contrato, y a su vez, en
el artículo 10º autoriza para que los parques vecinales y de bolsillo sean susceptibles de aprovechamiento
económico. Igualmente, permite que otorgue licencias para la administración, mantenimiento y
aprovechamiento económico de los parques de escala vecinal y de bolsillo, para ello prescribe que se
deberá practicar una visita técnica con el fin de que se verifique la factibilidad técnica, ambiental y el
impacto urbano. En este orden de ideas y pese a las razones de derecho expuestas por el Tribunal para
atribuir responsabilidad al DADEP, encuentra la Sala que la Facultad de celebrar el contrato No. 0088 con la
Junta de Acción Comunal de la Localidad de Ciudad Bolívar no deviene de una competencia que de facto o
de hecho se haya atribuido la entidad, sino de los lineamientos de orden jurídico debidamente analizados
anteriormente, es decir, que la atribución de ceder zonas de uso público debidamente calificadas como
tales, es otorgada por la ley –entiéndase ley en sentido material-, especialmente por el Decreto 415 de
2002.
PARQUES DISTRITALES DE RECREACION - La falta de programa del Instituto Distrital de

Recreación no implica abstención de administrar atribuida a la Defensoría del Espacio Público /
PLAN MAESTRO PARA PARQUES DE BOLSILLO - Su no adopción no implica incumplimiento de
obligación de administrar: dotar y conservar
Ahora bien, una vez despejada la duda sobre la responsabilidad del Departamento Administrativo de la
Defensoría del Espacio Público en el caso sub iudice, entra la Sala a estudiar el tema de la relación de
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causalidad entre la acción del ente público y la existencia del riesgo o peligro que vulnera derechos o
intereses colectivos. En efecto, si la Defensoría del Espacio Público hubiese actuado conforme a los
preceptos jurídicos o normas y sujetándose al contenido del contrato No. 00088, la comunidad que habita y
disfruta del parque ubicado frente a la nomenclatura 62-14 Sur, en la Calle 62 A Sur Carrera 36 Bis en el
Barrio Candelaria LA Nueva de la Localidad de Ciudad Bolívar, se encontraría satisfecha sin necesidad de
acudir a la jurisdicción para soslayar el inconveniente de las averías de los instrumentos de recreación que
integran el mismo, y por contera sin inquietudes ni incertidumbre a cerca de la integridad y salud de los
menores que lo visitan. Es totalmente independiente la actuación del Instituto Distrital de Recreación y
Deporte, toda vez que el hecho de la falta de formulación de un programa para el mantenimiento,
administración y aprovechamiento económico no implica que el DADEP se abstenga de cumplir las
funciones conferidas por los Decretos en lo que hace al mantenimiento de dotación y administración de los
parques de bolsillo al tenor de lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 343 de 2002, porque a más de lo
antedicho, al IDRD le corresponde la “formulación del programa para administrar” mientras que al DADEP le
corresponde “administrar” y ya en líneas anteriores se explicó lo que por interpretación comprende tal
concepto, ejemplo, dotar, mantener, conservar, etc. En gracia de discusión, no puede ni el legislador ni el
Concejo Distrital de Bogotá, ni el Alcalde Mayor de la misma ciudad dejar a la población a la deriva en lo
que hace a la administración del espacio público en el interregno comprendido entre el mandato de expedir
un plan maestro para los parques de bolsillo y el momento en que en efecto se surta, ya que con tal
aplicación en últimas se perjudicaría a la comunidad que acude a la Administración en uso de la democracia
participativa para buscar una solución expedita a un inconveniente, encontrando que los mecanismos que le
ofrece el legislador no satisfacen sus necesidades y por lo tanto aquel discurso garantístico del que habla la
Constitución se convertiría en una utopía.

diecinueve (19) de octubre de dos mil (2000), Radicación N° AP-111, C.P: Reinaldo Chavarro
Buritica.
ACCION POPULAR - Derecho al espacio público se puede proteger a través de querella de policía /
ESPACIO PUBLICO - Protección a través de querella de policía
Resulta útil precisar que la pretermisión del uso común de todos del espacio público puede solucionarse
igualmente a través del ejercicio de competencias administrativas regladas en el Código Nacional de Policía
y, por tanto, no necesariamente debe ejercitarse la acción popular para reivindicarlo. No obstante, en el
presente caso, el demandante ha instaurado varias querellas de policía desde el año 1995, que culminaron
con la expedición de la Resolución No. 165 de diciembre 3 de 1997, la cual, según el Director de Asuntos
Jurídicos de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, no se ha podido ejecutar porque se
encuentran pendientes algunas acciones de reubicación de los invasores.
ACCION POPULAR - La confianza legítima no es obstáculo para recuperar espacio público /

ESPACIO PUBLICO - Procedencia de la acción popular para protegerlo / VENDEDOR AMBULANTE -
Desalojo para proteger espacio público / CONFIANZA LEGITIMA - No es obstáculo para proteger
espacio público
Resulta evidente que el derecho colectivo invocado está siendo vulnerado por las personas que ejercen un
comercio informal sobre las vías. La ocupación del espacio público se encuentra prohibida por la
Constitución y la ley y las autoridades competentes deben disponer lo necesario para recuperarlo si se
encuentra ocupado y restituirlo al uso común de los asociados. El actor, desde el año 1995 está intentando
obtener de las autoridades la protección del derecho colectivo a gozar del espacio público, sin que ello haya
sido posible porque, según manifiesta el apoderado de la Alcaldía Mayor, los invasores del espacio público
se encuentran amparados por la confianza legítima y por tal razón es indispensable encontrar vías de
solución alternas para los ocupantes protegidos por esa confianza. La confianza legítima no puede
convertirse en obstáculo para tutelar el derecho constitucional al espacio público porque es deber del
Estado velar por su protección y por su destinación al uso común; el reconocimiento de la existencia de la
confianza legítima no puede habilitar a las autoridades para permitir la vulneración del derecho colectivo
mencionado y menos en circunstancias que, como en este caso, se platean por las autoridades
concernidas en forma indefinida en el tiempo. En tales circunstancias, las autoridades distritales deben
adoptar las medidas necesarias para desalojar a los vendedores ambulantes y a todos los ocupantes del
espacio público en la calle 11 entre carreras 18 y 19 sin dejar de garantizar los medios que permitan a los
ocupantes protegidos por la confianza legítima condiciones posibles y dignas para que puedan ejercer su
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actividad pero, en todo caso, sin menoscabo del derecho colectivo cuya reivindicación se pretende, tal
como lo ha señalado la Corte Constitucional en sus sentencias SU - 360 y 601 de 1999.
NOTA DE RELATORIA: Sentencia SU-360 de 1999, T-940 de 1999.

veinte (20) de marzo de dos mil tres (2003), Radicación N° 50001-23-31-000-2002-00059-01(AP),
C.P: Camilo Arciniegas Andrade.
NADIE ESTA OBLIGADO A LO IMPOSIBLE - Omnipotencia y omnipresencia del Estado /

VENDEDORES AMBULANTES - Espacio público y desempleo: realidad socioeconómica / ESPACIO
PUBLICO Y EMPLEO - Desalojo con reubicación
Al examinar situaciones análogas la Corporación ha sostenido lo que en el caso presente reitera: «Reclamar
del Estado, la omnipotencia y omnipresencia que pide la actora, equivaldría a imponerle obligaciones
imposibles...» Dado el contexto analizado, la Sala advierte que las expectativas ciudadanas en materia de
seguridad y de uso del espacio público no pueden ir en contravía de la realidad socioeconómica por la que
atraviesa el país, ni desconocer que el desempleo y el desplazamiento forzado de personas que causa el
conflicto armado y la erradicación de cultivos ilícitos, en particular en las regiones en que tienen lugar las
operaciones bélicas, ha generado una grave problemática social que, entre otras secuelas, se traduce en un
inusitado incremento de las ventas ambulantes y del comercio informal, única opción para muchas familias
colombianas de generar su sustento diario. Ante esa preocupante realidad social, en las actuales
circunstancias no es dable a las autoridades municipales resolver las tensiones sociales que causa la
ocupación del espacio público con medidas de desalojo que desconocen los derechos al trabajo y al
empleo, pues a estos deben las autoridades igual protección constitucional, razón por la que están
obligadas a hacerlos efectivos. En la hora presente un desalojo sin reubicación, agrava el problema social y
agudiza los factores generadores de inseguridad.
ESPACIO PUBLICO Y DERECHO AL TRABAJO - Razonabilidad: margen objetivo de apreciación:

desalojo de vendedores y reubicación / DERECHO AL TRABAJO Y DERECHO AL EMPLEO -
Protección frente a desalojo de vendedores ambulantes
Por ello, resulta pertinente citar lo que, a propósito de la resolución de la tensión entre la protección del
espacio público y el derecho al empleo y al trabajo, señalara la Corte Constitucional en Sentencia SU-360
de 1999, así: «Los alcaldes están investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la
restitución de bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de Policía (artículo 132).
También, tienen competencia para señalar restricciones en lo relativo a su uso por razones de interés
común, sin que el razonable ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de derechos o garantías
constitucionales. ...«La actuación de la autoridad pública en desarrollo de sus funciones de policía
administrativa debe adecuarse a un margen objetivo de apreciación, evitando la desviación o el abuso de
las competencias estatales.... Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido
constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el
cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que
garanticen que los 'ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de
Derecho' (Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell). ... La verdad es que el vendedor
desalojado se halla de repente en el desempleo total, con franco deterioro para su forma de vivir, lo cual
implica la propagación de la pobreza, que según la OIT es 'moralmente inadmisible y económicamente
irracional'. ... En este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin presentar alternativas que lo
mitiguen y por consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar
la crisis.»
DERECHO A LA SEGURIDAD PUBLICA - Su vulneración requiere prueba de la omisión de las

autoridades / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO
De otra parte, respecto de la seguridad, está demostrado que las entidades responsables han acometido
múltiples acciones (allanamientos a los expendios de alucinógenos, redadas en el sector para la captura de
raponeros y drogadictos, campañas con la comunidad y las instituciones escolares para prevenir el
consumo de drogas y la prostitución) por lo cual, desde este aspecto, tampoco existe omisión de las
autoridades en el cumplimiento de sus deberes constitucionales o legales. La Sala considera que no
habiéndose probado que los hechos que suscitan la acción son atribuibles a la inacción de las autoridades
municipales demandadas, no debió prosperar en relación con la protección del espacio público, pues, como
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quedó demostrado, desde el año 2001 las autoridades municipales vienen adelantando gestiones para la
carnetización de los vendedores ambulantes y para su reubicación en el mediano plazo, mediante la
relocalización de la plaza de mercado San Isidro. Se impone, pues, revocar la decisión del fallador de
instancia en cuanto concedió el amparo en relación con el espacio público, habida cuenta que se desvirtuó
que de parte de las autoridades municipales haya existido omisión.
EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Permisos, servidumbres y ocupación

temporal. Marco legal / ESPACIO PÚBLICO - Prohibición de utilizarlo. Obtención de licencia o
permiso / VÍA FÉRREA - Empresa de servicios públicos domiciliarios: obtención de permiso para
ocuparla temporalmente / FERROVÍAS - Permisos para ocupación temporal de redes ferroviarias.
Competencia. Finalidad
Encuentra la Sala que, si bien es cierto, los artículos 26, 28 y 57 de la ley 142 de 1994 establecen el
derecho de las empresas de servicios públicos domiciliarios a construir, operar o modificar sus redes e
instalaciones, también lo es que ella, en desarrollo del postulado previsto en el artículo 63 de la Carta,
prevé la necesidad de la obtención del permiso previo otorgado por autoridad competente, para el caso en
estudio Ferrovías, regulación que corrobora la regla general prevista en el artículo 679 del Código Civil que
consagra la prohibición de utilizar el espacio público sin licencia o permiso de la autoridad competente.
Igualmente, es dable señalar que las disposiciones que facultan a Ferrovías a expedir los permisos o
licencias y a exigir que las obras se ejecuten en las condiciones y bajo las especificaciones técnicas de ese
sistema de transporte, en tanto se derivan de las facultades de administración y mantenimiento de la red
férrea que está a su cargo, se encuentran plenamente vigentes y en concordancia con lo dispuesto en la
ley 142 de 1994. Por consiguiente, no resulta jurídicamente aceptable que las empresas de servicios
públicos argumenten que con base en el artículo 186 de la ley 142 de 1994, los permisos consagrados en
el decreto ley 1075 de 1954, en las disposiciones generales como la prevista en el artículo 679 del Código
Civil, y en las demás normas de carácter reglamentario que en esta materia ha expedido la empresa, se
encuentran derogadas, so pretexto de exonerase del cumplimiento de la obligación legal que les
corresponde. Como ya se señaló, es la misma ley 142, en su artículo 57, la que reitera la norma general del
código civil y de las leyes especiales sobre transporte ferroviario, relativa a la exigencia previa del permiso
para poder intervenir la vía férrea. Por ello, es claro que no existe contradicción u oposición entre una y otra
normatividad y, en consecuencia, no pueden entenderse derogadas por la ley 142.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencias C-475 de 1997 Corte Constitucional y 16943 de 30 de marzo de 2000.
Sección Tercera del Consejo de Estado.
EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICO DOMICILIARIOS - Incompetencia de Ferrovías para cobrar

derechos por ocupación de espacio público / FERROVÍAS - Incompetencia para cobrar a ESP tarifas
por ocupación o utilización del espacio público / ESPACIO PÚBLICO - Cobro de tarifas generadas
por su uso. Competencia para fijarlas. Marco legal / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE
FERROVIARIO - Empresa de servicios públicos: obtención de licencia para ocupar vía férrea
El cobro de derechos por ocupación y utilización del espacio público a las empresas de servicios públicos
domiciliarios, solamente podría operar por ministerio de la ley, es decir, que sólo el legislador, ordinario o
extraordinario, puede autorizar el cobro de este tipo de tarifas y, por consiguiente, no es posible hacerlo de
manera directa a través de actos reglamentarios del Gobierno o de una autoridad administrativa. En efecto:
Jurisprudencial y doctrinariamente se ha determinado que toda tarifa que se cobre a un contribuyente debe
corresponder a un gravamen o tributo, entendido en su sentido general (impuesto, contribución y tasa), el
cual, a su vez, deberá estar constituido en los términos previstos en el artículo 338 de la Constitución
Política. La ley de servicios públicos domiciliarios en sus artículos 26, 28, 33 y 57 respectivamente, si bien
es cierto regula los permisos para instalación de redes destinadas a la prestación de servicios públicos
domiciliarios en bienes de uso público, también lo es que esta ley no consagra la posibilidad de gravar el
uso del espacio público, como tampoco establece el derecho al cobro de una tasa que compense los
costos por los servicios administrativos que se deriven para la entidad pública respectiva en la expedición
de la licencia o el permiso de que se trate. Los requisitos para el uso del subsuelo y del espacio público por
parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios son los previstos en la ley 142 de 1994, que regula
íntegramente las actividades relacionadas con este tipo de servicio. Por lo tanto, bastará con obtener la
licencia o permiso el cual debe comprender las normas técnicas para acometer los trabajos, para realizar la
intervención, sin que ello implique que las autoridades públicas puedan exigir cobros como, tasas o
derechos de uso, por ausencia de autorización legal para imponerlas. Con lo dicho no quiere significar la
Sala que en ningún caso se puedan cobrar derechos por el uso del espacio público, o que éstos estén en
contravía de lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política; tales cobros, se repite, pueden
señalarse o autorizarse por la ley. Pero mientras la ley no los establezca no se pueden cobrar. La razón por
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la cual debe obtenerse la licencia o permiso de Ferrovías por las empresas de servicios públicos
domiciliarios para poder realizar cruces sobre o a través de la línea férrea cuando se propongan ampliar la
cobertura de sus redes, es garantizar, de una parte, la seguridad del servicio público de transporte
ferroviario y, de otra, la integridad de la vía férrea nacional, esto es, de los bienes de dominio público de
carácter nacional.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia 5504 de 23 de marzo de 2000. Sección Primera del Consejo de Estado.
CORREDOR FÉRREO - Naturaleza jurídica. Destinación. Inembargabilidad / SISTEMA FERROVIARIO

NACIONAL - Naturaleza jurídica. Conformación. Destinación / BIEN DE USO PÚBLICO - Corredor
férreo y zonas aledañas / FERROCARRIL - Naturaleza jurídica del corredor férreo y zonas aledañas
¿Los corredores ferroviarios y las zonas anexas a ellos, deben catalogarse como bienes de uso o dominio
público?. La infraestructura ferroviaria o el sistema ferroviario nacional, en palabras del legislador de 1988,
está conformado tanto por bienes de uso público como por bienes fiscales, representados en instalaciones,
edificaciones, lotes de terreno, corredores férreos, cuya clasificación en uno u otro grupo, dependerá de la
afectación al uso común de los bienes que forman parte del sistema. En particular, sobre la naturaleza del
corredor férreo, la Sala observa que las leyes y demás normas que en materia ferroviaria se han expedido
hasta la fecha, sistemáticamente, al regular la materia, involucran las zonas contiguas, aledañas o anexas
como parte del mismo, en tanto su existencia obedece a estándares técnicos de diseño de la vía, con
miras, siempre, a garantizar la seguridad de este medio de transporte. Nótese como, en virtud del decreto
por el cual se creó la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías- se le asignaron como parte de su
patrimonio, los bienes inmuebles que hacen parte del corredor férreo incluyendo sus anexidades. De esta
manera y siguiendo el principio general según el cual, lo accesorio sigue la suerte de lo principal, las
denominadas zonas anexas, contiguas o aledañas, en tanto sean necesarias para garantizar la seguridad,
la estabilidad y por ende la correcta operación del corredor férreo, ostentan la misma naturaleza jurídica de
éste. Del análisis de las características del corredor férreo, la Sala concluye que éste junto con sus
anexidades, son bienes de uso público por las razones que a continuación se exponen: El corredor férreo
forma parte de la infraestructura vial y de transporte de propiedad de la Nación, por lo tanto, es un bien que
se encuentra afecto al uso público o colectivo, independientemente del sistema de operación o explotación
que se establezca. Su destinación al uso común está directamente relacionada con el ejercicio de la
actividad de transporte que por su naturaleza es un servicio público. El corredor férreo y sus anexidades
están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto, son inembargables, inalienables e imprescriptibles. En
este orden de ideas, los bienes inmuebles que conforman el corredor férreo, sus zonas anexas, contiguas o
de seguridad, se clasifican como bienes de uso público mientras se hallen vinculados al servicio público del
transporte ferroviario y, por ende, gozan de una especial protección frente a cualquier tipo de intervención
que afecte su integridad, consagrada de manera reiterada en las normas especiales expedidas para este
tipo de transporte.
EMPRESA COLOMBIANA DE VIAS FÉRREAS - Competencia para exigir permiso por ocupación
transitoria de corredor férreo. Marco legal / CORREDOR FÉRREO - Competencia de Ferrovías para
otorgar permiso para ocupación transitoria / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS -
Obtención de licencia para ocupar transitoriamente corredor férreo y zonas aledañas /
FERROCARRIL - Trámite de permiso para ocupar temporalmente corredor férreo. Marco legal
Sobre la competencia de Ferrovías para exigir el permiso que le permita a las empresas prestadoras de
servicios públicos y, en general, a cualquier persona natural o jurídica intervenir el corredor férreo o la zona
de aislamiento o seguridad anexa al mismo, no le cabe duda a la Sala, que dicha competencia le fue
asignada por su especialidad y relación directa cuando se le atribuyó, como una de sus obligaciones, la de
mantener y administrar la red férrea de propiedad de la Nación en condiciones de seguridad para el
usuario, la cual incluye no solamente la línea férrea en sí misma, sino también sus zonas aledañas o anexas
y la requerida para la señalización e infraestructura para el control del tránsito férreo; ofrecer la vía en el
mejor estado posible se constituye, entonces, en la misión que dentro del esquema adoptado desde la ley
21 de 1988 y el Decreto 1588 de 1.989 le corresponde a esta empresa para el cumplimiento de su objeto
industrial y comercial. Dado que el estado óptimo de la vía férrea es responsabilidad de Ferrovías y debe
obedecer a estándares técnicos propios de la especialidad de este tipo de transporte, se reitera, que es
esta empresa la autoridad llamada a regular el uso que sobre este tipo de bienes públicos pretendan hacer
terceros, bien para la instalación de redes de servicios públicos domiciliarios o para otro tipo de redes o
tuberías que deban instalarse en la trocha férrea o en sus anexidades. Permitir que cualquier empresa o
persona intervenga el corredor férreo y sus anexidades sin obedecer parámetros técnicos haría nugatoria la
responsabilidad de la empresa en este aspecto, máxime si se tienen en cuenta los niveles de riesgo que
puede representar una excavación o una obra para la estabilidad del corredor. En concordancia con lo
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expuesto, las exigencias que debe contener el permiso deben ser técnicas, objetivas y proporcionales, para
asegurar, de una parte, que la ampliación de la cobertura de los servicios públicos domiciliarios no se vea
obstaculizada y, de otra, que la operación del servicio del modo de transporte ferroviario se preste bajo las
condiciones de seguridad debida. Lo anterior, no es óbice para que Ferrovías exija a las personas naturales
y jurídicas, incluyendo, obviamente, las empresas de servicios públicos domiciliarios, actuar dentro del
esquema de responsabilidad que les corresponda y, por ende, cubra los riesgos que se deriven para el
sistema ferroviario con garantías que lejos de corresponder al concepto de tributo, son la expresión de la
obligación de reparar el daño causado en la vía intervenida.
NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 10226 de 10 de marzo de 2004.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del cinco
(5) de noviembre de dos mil tres (2003), Radicación N°68001-23-15-000-2000-03447-01(AP-
03447), C.P: María Inés Ortiz Barbosa.
ESPACIO PUBLICO - No puede ser apropiado por particulares, ni permite tomar decisiones que lo
restrinjan o limiten o crear privilegios a favor de particulares / ESPACIO PUBLICO - Comprende no
sólo los bienes de uso público sino los bienes inmuebles públicos y algunos elementos de los
inmuebles de particulares / BIEN INMUEBLE PARTICULAR - Algunos de sus elementos específicos
hacen parte del espacio público / BIENES QUE INTEGRAN EL ESPACIO PUBLICO - Se caracterizan
por su afectación al interés general y su destinación al uso por todos los miembros de la comunidad
La posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho colectivo específicamente
consagrado en la Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación impidiendo,
entre otras cosas, (i.) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción que le pertenece a
todos, (ii.) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas del acceso
a dicho espacio (iii.) la creación de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés general.
Como puede apreciarse el constituyente amplía conceptualmente la idea de espacio público
tradicionalmente referida en la legislación civil (artículos 674 y 678 C.C.), teniendo en cuenta que no se
limita a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en dicha
legislación, sino que se extiende a todos aquellos bienes inmuebles públicos, y a algunos elementos
específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares, que al ser afectados al interés general en
virtud de la Constitución o la ley, o por sus características arquitectónicas naturales, están destinados a la
utilización colectiva. Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su afectación al
interés general y su destinación al uso por todos los miembros de la comunidad.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia C-265 del 16 de abril de 2002 de la
Corte Constitucional que declaró inexequible el inciso 3° del artículo 64 de la Ley 675 de 2001.
ESTADO - Le corresponde velar por la integridad del espacio público conforme al artículo 82 de la
Carta / CONCEJO MUNICIPAL - Tiene entre sus funciones reglamentar los usos del suelo / ALCALDE
- Le corresponde velar porque se respeten las normas relativas a la protección y goce del espacio
público
Conforme lo establece el artículo 82 de la Constitución Política, corresponde al Estado velar por la

“integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular”; el artículo 313 de la Carta entre las funciones de los Concejos Municipales, señala la de
reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” y el artículo 315 ib,
dentro de las atribuciones de los Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su
competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales y legales y las que
expida el Concejo Municipal correspondiente. De lo anterior se concluye que sin lugar a dudas corresponde
a los Alcaldes velar porque se respeten las normas relativas a la protección y goce del espacio público.
PROPIEDAD HORIZONTAL - Es una forma especial de dominio en la que concurren derechos de

propiedad exclusiva sobre bienes privados y de copropiedad sobre bienes comunes / UNIDAD
INMOBILIARIA CERRADA - Para su constitución debe ceñirse a las previsiones contenidas en el
Título III de la Ley 675 de 2001
De lo precisado se deduce que la Urbanización Los Naranjos es un conjunto no sometido al Régimen de

Propiedad Horizontal, entendida ésta como “la forma especial de dominio (...) en la que concurren
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derechos de propiedad exclusiva sobre bienes privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los
demás bienes comunes, con el fin de garantizar la seguridad y la convivencia pacífica en los inmuebles
sometidos a ella, así como la función social de la propiedad”; ni se ha constituido en Unidad Inmobiliaria
Cerrada, pues para ello debe ceñirse a las previsiones contenidas en el Título III de la Ley 675 de 2001, la
cual derogó expresamente las leyes 182 de 1948, 16 de 1985 y 428 de 1998 y los decretos que las
reglamentaban.
EDIFICIO O CONJUNTO EN PROPIEDAD HORIZONTAL - Se realiza mediante Escritura Pública

registrada en la Oficina de Registro / PROPIEDAD HORIZONTAL - Al inscribirse la Escritura Pública
de constitución en la Oficina de Registro surge la persona jurídica / REGLAMENTO INTERNO DE LA
URBANIZACIÓN - Difiere del reglamento de propiedad horizontal que contiene los coeficientes de
copropiedad / PATRIMONIO MUNICIPAL - Hacen parte las zonas cedidas al Municipio mediante
Escritura Pública tales como vías peatonales, vehiculares y zonas verdes / AREAS DE CESION AL
MUNICIPIO
La Ley 675 de 2001 prevé que un edificio o conjunto se somete al régimen de propiedad horizontal
mediante escritura pública registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y que una vez se
realiza tal inscripción, surge la persona jurídica a que se refiere esta ley (art. 4). Existe el Reglamento
Interno de la Urbanización Los Naranjos que fue protocolizado por medio de la Escritura Pública N°2922 de
28 de septiembre de 1982 de la Notaría Primera de Bucaramanga el cual difiere sustancialmente de los de
propiedad horizontal que deben contener entre otros requisitos mínimos “los coeficientes de copropiedad y
los módulos de contribución” (art 5° ib.), los cuales se echan de menos en aquel. De otra parte es claro
para la Sala que las vías vehiculares, vías peatonales, plazuelas y zonas verdes de la urbanización Los
Naranjos descritas en la cláusula Tercera de la Escritura Pública 6097 de 30 de diciembre de 1983 fueron
cedidas al Municipio de Bucaramanga, es decir, que tales zonas hacen parte del patrimonio de ese
municipio y por ende no son de dominio privado. Se aclara que con el Acuerdo 37 de 19 de agosto de 1999
el Concejo Municipal no varió la destinación de las mismas, de lo cual debe entenderse que tanto las
plazoletas y zonas verdes como las vías peatonales y vehiculares de ese Conjunto, hacen parte del espacio
público, el cual está consagrado exclusivamente al uso “por todos los miembros de la comunidad”, pero no
de los habitantes de la Urbanización o del sector sino de la comunidad en general, por tanto, como todos los
bienes de uso público, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
PARTICULARES ADMINISTRANDO ELEMENTOS DEL ESPACIO PUBLICO - Conforme al Decreto 1504

de 1998 es posible ello pero a su vez prohíben el cerramiento de parques y zonas verdes / PARQUES
Y ZONAS VERDES - No pueden ser encerrados en forma que priven a la ciudadanía de su uso, goce,
disfrute visual y libre tránsito / VIAS PEATONALES Y VEHICULARES - No son susceptibles de
encerramiento alguno / CERRAMIENTO DE PARQUES Y ZONAS VERDES - Sólo puede ser autorizado
en forma parcial por las autoridades por razones de seguridad
De los artículos 18, 19 y 25 del Decreto 1504 de 1998 se deduce que es posible entregar a particulares para
su administración y mantenimiento, elementos que conforman el espacio público, pero expresamente
establecen que los parques y zonas verdes no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la
ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito; es decir, que entre otros elementos del espacio
público las vías peatonales y vehiculares no son susceptibles de cerramiento alguno. Así, las autoridades
sólo podrán autorizar el cerramiento “parcial” de aquellas áreas (parques y zonas verdes públicas) “por
razones de seguridad” y la construcción debe garantizar la transparencia en el porcentaje previsto en la
normatividad. Tales normas no autorizan el cerramiento “siquiera parcial” de vías peatonales y vehiculares
que tengan el carácter de públicas, ni existe previsión similar en el ordenamiento legal, pues prevalece el
interés general sobre el particular. Además, el Constituyente de 1991 le dio un sentido y alcance diferente al
espacio público, consagró las garantías para su preservación y mejora, lo elevó al rango de derecho
colectivo dentro de la misma Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación,
como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita.
ANDENES DE URBANIZACIÓN - Al ser afectados con muros y rejas fijas vulneran el espacio público
/ VIAS PEATONALES DE ACCESO A URBANIZACION
Para la Sala es evidente que los muros, rejas y puertas colocados sobre los andenes y vías públicas en la
Urbanización Los Naranjos vulneran el espacio público no solo por estar construidas las obras sobre el
mismo, hecho que impide la libre circulación por tales áreas, sino que de ejecutarse en su totalidad el
proyecto “controles de acceso” se restringiría el uso y goce de todas las áreas y zonas verdes que en ese
evento quedarían al interior del barrio, lo que se constituiría en apropiación por parte de los particulares de
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bienes cuyo carácter es público sin que obre prueba de que se haya variado jurídicamente su destinación,
puesto que el Concejo Municipal tan solo autorizó la entrega de las áreas señaladas en el Acuerdo, para su
administración y mantenimiento. Asimismo al observar el Plano aprobado por la Curaduría Urbana y en
especial los puntos que se refieren tanto al cerramiento construido como el proyectado, las porterías y
cuartos de basura, se concluye que en caso de ejecutarse las construcciones previstas en el proyecto se
produciría un encerramiento de la Urbanización, con ingreso restringido solo por las porterías proyectadas,
lo cual constituye amenaza de los derechos colectivos invocados. Tal hecho objetivamente dejaría al interior
de la Urbanización Los Naranjos las áreas públicas cedidas al municipio de las cuales hacen parte las vías
peatonales y vehiculares y que como quedó dicho no son susceptibles de cerramiento alguno.

dieciocho (18) de marzo de dos mil cuatro (2004), Radicación N°25000-23-24-000-2002-02570-
CESION DE ZONAS DE USO PUBLICO - El cerramiento del conjunto y del parque infantil por el
urbanizador vulnera derechos colectivos / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Aplicación.
Acuerdo voluntario de cerramientos de zonas de cesión obligatoria / PARQUE INFANTIL - Zona de
uso público con cerramiento dentro de conjunto residencial: vulneración de derechos colectivos
En el presente asunto el problema radica en determinar si el parque infantil que se encuentra en el Conjunto
Residencial Florencia II – Confamiliar Afidro, es un bien de uso público o no. A pesar de que no se ha
legalizado la cesión de las zonas de uso público, es claro que las mismas no pertenecen al Conjunto
Residencial Florencia – Comfamiliar Afidro y por lo tanto al haber sido encerradas como zonas de uso
común del conjunto residencial se están vulnerando los derechos colectivos cuyo amparo se solicita
mediante esta acción. Es clara, por lo tanto, la vulneración de los derechos que se pretenden proteger,
además de que los residentes del Conjunto Residencial Florencia – Confamiliar Afidro no son los causantes
de ella, pues tal como consta en el acta de entrega, la Caja de Compensación Familiar Afidro le entregó al
Consejo de Administración el conjunto totalmente encerrado en reja metálica que incluye 3 entradas con su
puerta para control de peatones y dos puertas de entrada para control vehicular. De acuerdo con lo anterior
la causante de la vulneración fue la Caja de Compensación Familiar Afidro. Resulta evidente que al haber
recibido el conjunto totalmente encerrado se generó para los compradores de los apartamentos la certeza
de que las autoridades encargadas de realizar la vigilancia en relación con que la Caja de Compensación
Familiar Afidro observara las normas urbanísticas para la construcción del conjunto, hubieran cumplido con
su obligación; de ahí que la confianza que estos terceros depositaron en la autoridades distritales, es digna
de protección y debe respetarse con base en el principio de la confianza legítima. De acuerdo con lo
anterior, sería procedente por lo tanto que el alcalde Local de Engativá busque un acuerdo de restitución del
espacio público con la Caja de Compensación Familiar AFIDRO para que retire voluntariamente los
cerramientos de las zonas descritas e igualmente asuma el compromiso de que sean colocados en las
zonas permitidas a los Conjuntos Cerrados (zonas Tipo B), de acuerdo con la Defensoría del Espacio
Público y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Igualmente se advierte que el Alcalde
Local de Engativá debe realizar las gestiones necesarias con el fin de legalizar la cesión realizada mediante
el Acta No. 010 de 29 de marzo de 1993, esto es, elevar la cesión a escritura pública y realizar su respectivo
registro.
NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de confianza legítima la Corte Constitucional, en sentencia C-478
de 1998, ha precisado que “Este principio.....pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a
cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades....”.
Consejo de Estado, Sala de Concepto de Consulta y Servicio Civil, 12 de agosto de dos mil tres
(2003), Radicación N°1498, C.P: Augusto Trejos Jaramillo.
PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL - Cobro del impuesto: tarifa. Sujeto pasivo. Beneficiarios /
IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS - Sujetos pasivos / ESPACIO PÚBLICO - Cobro de impuesto por
publicidad exterior visual. Beneficiarios del impuesto
Del análisis sistemático de las normas que rigen la materia objeto de estudio, se infiere que desde su
origen, en la ley 97 de 1913, artículo 1°, letra K, se trataba de un impuesto sobre avisos puestos en vía
pública u otros sitios. Esta regulación era para la ciudad de Bogotá. La ley 84 de 1915 autorizó el gravamen,
en los mismos términos, para todos los municipios del país. A su vez, la ley 14 de 1983, artículo 37,
76
________________________________________________________________________________________________
determinó que el impuesto de avisos y tableros se cobrara a todas las actividades comerciales, industriales
y de servicios, como complemento del de industria y comercio. Esto quedó ratificado por el decreto 3070 de
1983, artículo 10, el que además distinguió claramente el impuesto que bajo las modalidades de avisos,
vallas y de comunicación al público, debían pagar, diferente del de industria y comercio, las agencias de
publicidad por su actividad. La ley 140 de 1994, simplemente ordenó que el impuesto también cubra la
colocación de toda publicidad exterior visual, sin que se supere el monto equivalente a cinco (5) salarios
mínimos. La Sala considera que la ley 140 busca gravar la utilización del espacio público por la publicidad
exterior visual y autoriza para ello una tarifa independiente a la señalada para la colocación de avisos y
tableros, que es complementaria del impuesto de industria y comercio, pues aquella se hace exigible no
sólo a los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, sino a todos aquellos que incurran en el
hecho gravado, esto es, colocar vallas de tamaño igual o superior a 8 metros cuadrados. Por lo anterior, la
Sala comparte la tesis expuesta por la Sección Cuarta de esta Corporación en la que, revisando su anterior
pronunciamiento sobre el tema, estableció que la ley “determinó que la utilización del espacio público local
mediante la colocación de las vallas que constituyen la denominada publicidad exterior visual, fuera gravada
autónomamente con una nueva carga impositiva traducida en la autorización para el cobro de un gravamen
con una tarifa de carácter especial, a favor de las entidades territoriales del nivel municipal y los territorios
indígenas”.
NOTA DE RELATORÍA: 1) Sentencia 12646 de 12 de junio de 2002. Sección Cuarta. 2) Autorizada la
publicación con oficio 1042 de 22 de octubre de 2003.
EXPROPIACIÓN
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de nueve (9)
de octubre de dos mil siete (2007), Radicación N°11001-03-15-000-2007-00954-001(C), C.P: Enrique
Gil Botero
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del

Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo del Cesar / ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Proceso de expropiación de bien inmueble urbano de
naturaleza agraria / COMPETENCIA TERRITORIAL - Lugar de domicilio de la entidad demandada
El conflicto planteado está dirigido a determinar quien es la autoridad judicial competente para conocer del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra del Consejo Nacional de
Estupefacientes, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la
entidad aprobó y asignó en favor del INCODER el predio rural denominado “Argentina”, ubicado en el
municipio de Aguachica, Cesar. En el presente caso se trata de la nulidad de un acto administrativo
expedido por una autoridad del orden nacional –Consejo Nacional de Estupefacientes –, quien no tiene
oficina en el domicilio del demandante (Bucaramanga), acto cuya cuantía es inferior a 300 salarios mínimos.
En consecuencia, la actuación debe regirse por el numeral 3 del artículo 134B del C.C.A., respecto a la
competencia funcional, y el literal b) del numeral 2 del artículo 134D en lo que se refiere al factor territorial.
erró el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá –Sección Primera–, al considerar que se trataba de un
asunto agrario, toda vez que se está en presencia es de la solicitud de nulidad de un acto mediante el cual
se asigna un bien decomisado en razón de un proceso penal. Igualmente, no le asiste razón al Juzgado
Treinta y Dos Administrativo del circuito de Bogotá –Sección Tercera–, cuando señala que los actos
demandados contienen una decisión de expropiación, toda vez que en el presente caso lo que se dio fue el
decomiso definitivo de un bien inmueble como pena accesoria, impuesta a través de una sentencia penal y
no la figura de la expropiación judicial o administrativa, atendiendo a motivos de utilidad pública o de interés
social. Tampoco es posible predicar, en el asunto sub –examine, que el acto sea de aquellos por medio de
los cuales se adjudica un bien baldío, debido a que como lo señala la misma resolución acusada, lo que se
dio fue la asignación definitiva de un inmueble al Incoder para lo de su cargo, y ello no obsta para que la
entidad, luego de un procedimiento administrativo, determine si es viable la adjudicación del bien como
baldío a un particular en los términos de las leyes 160 de 1994 y 1152 de 2007, pero esa circunstancia no
se relaciona con la determinación adoptada a través de los actos administrativos demandados en este
proceso, y a partir de las cuales se originó el conflicto de competencias que hoy se decide. Así las cosas, la
competencia corresponde a los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá –Sección Primera– puesto
que, como se precisó anteriormente, resultan aplicables las reglas de competencia dispuestas en el numeral
3 del artículo 134B y en el literal b) del numeral 2 del artículo 134D del C.C.A.
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Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de ocho de

mayo de mil novecientos noventa y siete, Radicación N° 4208, C.P: Juan Alberto Polo Figueroa.
CONCEJO MUNICIPAL - Facultades / FACULTAD CONSERVACIONISTA / EXPROPIACIÓN -

Inexistencia / PROPIEDAD PRIVADA - Función Social / PATRIMONIO URBANO / PATRIMONIO
ARQUITECTONICO / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR DAÑO
ESPECIAL / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedencia /
ACCION DE REPARACION DIRECTA
De manera fácil se observa que el art. 2o. de la ley 9a. de 1989 no hace más que señalar los rubros o
aspectos que se deben contemplar en los planes de desarrollo municipal, siendo uno de ellos precisamente
el de la conservación de edificaciones de interés histórico, arquitectónico y ambiental, sin que su inclusión
en dicho plan comporte el tener que recurrir siempre a la expropiación, como no lo es tampoco para los
demás aspectos a tener en cuenta en el plan de desarrollo. Ello significa ni mas ni menos que este
propósito conservacionista puede ser aducido por la administración para declarar de interés público el bien
de que se trate y decretar su expropiación, o sea que este procedimiento puede ser utilizado por la
autoridad administrativa para dicho propósito, como una mera opción y en modo alguno significa que lo
consagra como único, de suerte que está lejos de que la declaración de reserva de un inmueble con este fin
conservacionista esté supeditada en la expropiación. De modo que las normas comentadas solo se refieren
a los aspectos que han de incluirse en todo plan de desarrollo municipal, a los motivos adicionales a los
previstos en otras leyes para que sea procedente declarar de interés público y decretar la expropiación de
inmuebles por parte de las autoridades territoriales, así como a las reglas para la fijación del precio de
inmuebles en caso de adquisición por parte de las mismas. Siendo entonces que las disposiciones
acusadas. -arts. 140 y 167 del decreto municipal en cita- no se ocupan de tales tópicos, no tienen porque
estar subordinadas a aquéllas, luego por sustracción de materia no le pueden ser contrarias o desconocer
sus mandatos. Y si de esta inexistente contrariedad el a quo derivó la violación de los arts. 58 de la Carta y
669 del C.C., de suyo ésta se cae de su peso. El presunto daño que se pueda causar por un daño
administrativo legal no puede reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en
ésta tiene, por el contrario, fundamento exclusivo en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto. Tal
pretensión solamente podría deducirse ante esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa en la
modalidad de responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial. NOTA DE RELATORIA: Se
menciona la sentencia de 21 de marzo de 1996, Exp. 3575, Consejero Ponente Dr. ERNESTO RAFAEL
ARIZA MUÑOZ.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de siete (7) de diciembre de dos
mil (2000), Radicación N°11001-03-06-000-2000-01311-01, C.P: Flavio Augusto Rodríguez.
UNIDAD AGRICOLA FAMILIAR - Cálculo del costo de venta. Valor de adquisición de un predio /
PROCESO DE EXPROPIACION - Marco legal. Cálculo del valor de venta de unidades agrícolas
familiares / EXPROPIACION - Naturaleza. Marco legal
El proceso de expropiación en el caso concreto se inició con anterioridad a la expedición de la ley 160 de
1994 y la entrega del bien por el INCORA a los parcelarios se efectuó el 22 de mayo de 1991, por lo cual es
preciso dar aplicación al artículo 40 de la ley en cita, el cual estableció reglas especiales para aquellas
parcelaciones que ya hubiere establecido el INCORA a la vigencia de la misma. De esta disposición
especial se desprende que el legislador consagró unos criterios para determinar el valor de venta que haga
el INCORA de las citadas Unidades Agrícolas Familiares, entre los cuales se pueden resaltar los siguientes:
1) Debe tratarse de ventas que tengan por objeto los inmuebles allí indicados, esto es, Unidades Agrícolas
Familiares constituidas en zonas de parcelación antes de la vigencia de la ley en cita. 2) Que “el precio
global de adquisición” de dichas Unidades tenga en cuenta “el valor intrínseco del terreno” y de “las mejoras
útiles y necesarias” al “momento de la adquisición por el Instituto”, lo que indica que estos factores de
“valor intrínseco” y de “mejoras” “al momento de la adquisición” se refieren “al precio global de adquisición”,
esto es, al valor del bien, ya sea el precio de compra en el caso de negociación directa o mediante
cualquier otro modo de adquisición por parte del Instituto -la expropiación, por ejemplo-, lo cual constituye
una garantía para el antiguo propietario. Es decir, tal exigencia no se predica del valor de venta que haga el
Instituto, sino del precio de adquisición. 3) Se señala la necesidad de la distribución de ese “precio global de
adquisición”, según las condiciones pertinentes, “entre las distintas parcelas del predio que se fracciona”, a
fin de establecer el “precio de adquisición” de dichas parcelas, lo cual viene a constituir “el costo inicial de
las Unidades Agrícolas Familiares”, según el encabezamiento del numeral 6°. 4) La misma disposición
señala otro criterio de determinabilidad del precio de venta por el Instituto al parcelario, al indicar que “no
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podrá ser superior al de su última adquisición por el Instituto”, lo cual implica, entre otras, las siguientes
características: de un lado, se requiere que el Instituto haya adquirido a título oneroso o por un precio la
respectiva Unidad Agrícola Familiar (costo de adquisición) y, del otro, que dicho precio (el de venta al
parcelario) no sea “superior” a aquel. Lo anterior indica no sólo la posibilidad de que “el precio de venta al
parcelario” sea distinto al “precio de costo de adquisición” sino que, además, pueda ser igual o inferior a
este. 5) La misma disposición precisa que el valor máximo del “precio de venta al parcelario” es el de “su
última adquisición por el Instituto”, esto es, al máximo “precio de adquisición” de dicha Unidad Agrícola
Familiar constitutiva del costo de esta última, lo que indica que el primero tiene como límite no todos los
valores y contraprestaciones que se hayan erogado en virtud de la adquisición del bien, sino únicamente “el
precio de adquisición”, es decir, la contraprestación que se entrega directamente por el valor del bien que se
adquiere, dejando por fuera las demás erogaciones que a otro título puedan hacerse, tales como el pago de
intereses que correspondan a indemnización por lucro cesante del capital no pagado, el pago de impuestos,
de servicios personales y demás gastos ocasionados con motivo de esa adquisición.
NOTA DE RELATORÍA: Levantada la reserva legal mediante auto de 28 de febrero de 2005.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de dieciséis (16) de diciembre de
mil novecientos noventa y siete (1997), Radicación N°1043, C.P: Luis Camilo Osorio.
RESERVAS NATURALES DE LA SOCIEDAD CIVIL - Registro ante el Ministerio del Medio Ambiente /
DERECHO DE PROPIEDAD - Restricción / DERECHO DE DOMINIO - Afectación / RESERVAS
NATURALES DE LA SOCIEDAD CIVIL - Registro Inmobiliario
El caso de las reservas naturales de la sociedad civil, entiende la Sala, representa un evento de limitación al
dominio con origen en la ley 99 de 1993, y como tal, su registro inmobiliario es obligatorio conforme al
artículo 2o. del decreto 1250 de 1970 mediante acto administrativo expedido por el Ministerio del Medio
Ambiental al momento de hacerse el registro ambiental ante su despacho, el cual por lo demás, tiene su
propia autonomía y efectos tal como lo prevé el artículo 110, ibídem.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 29 de enero de 1998.
CONSENTIMIENTO DEL TITULAR DE LA RESERVA PARA EJECUTAR INVERSIONES / GESTIÓN

PUBLICA - Prerrogativa Decisoria / PROTECCIÓN AMBIENTAL / IMPOSICIÓN DE SERVIDUMBRE -
Improcedencia
Se concede por la ley una prerrogativa decisoria en la gestión pública de planeación y de ejecución de la
inversión, que otorga en este caso consecuencias participativas al titular del derecho de propiedad en razón
de sus características ambientales y del valor que representan para la conservación de las riquezas
naturales de la Nación; se privilegia con ello la voluntad del titular de la reserva sobre los proyectos de
inversión. El legislador estableció este mecanismo en aras de la protección ambiental independientemente
del titular. En otros términos, lo que es objeto de protección legal es la reserva ambiental y no el derecho de
propiedad particular sobre el inmueble. En el caso de que el titular de la reserva no conceda su
consentimiento tal determinación debe estar fundada en las razones que le asisten para impedir que se
deteriore el entorno protegido; en tal evento, el Estado no podrá emprender las obras, pues la norma
especial del artículo 110 de la ley 99 de 1993 así lo prevé, de tal manera que las disposiciones generales
sobre adquisición e imposición de servidumbres (decreto 222/83) no resultan aplicables ante la prohibición
especial ambiental.
EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Procedimiento Aplicable / PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

- Ejecución de Obras Públicas / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Procedimiento
La consideración acerca del alcance de la prohibición de inversión por los propietarios no obsta para la
aplicación de procedimientos de adquisición por enajenación voluntaria o mediante expropiación previstos
en la misma ley 99 de 1993, toda vez que la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y
manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como la ordenación de cuencas
hidrográficas, la imposición de servidumbres necesarias para la e ejecución de obras públicas destinadas a
la protección y manejo del medio ambiente, son motivos de utilidad pública e interés social previstos por la
ley (arts. 107, 108, 11) pero sus causales son las mismas generales para cualquier predio y tienen lugar
únicamente en los casos que determine el legislador (Art. 58 de la C.P.). El procedimiento que debe
aplicarse tanto para negociación directa y voluntaria como para la expropiación, según el caso, es el
contenido en las normas sobre reforma agraria para predios rurales y sobre reforma urbana para predios
urbanos. (Art.. 107). El cambio del titular del derecho de propiedad no afecta la destinación del inmueble ni
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________________________________________________________________________________________________
la aplicabilidad de los usos y actividades a las cuales puede destinarse el inmueble, toda vez que los
derechos derivados de la reserva previstos en la ley son irrenunciables y no pueden ser objeto de
transacción por las autoridades o los particulares, por ser normas ambientales de orden público (Art.. 107,
ley 99/93).
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de dos (2) de septiembre de mil
novecientos noventa y seis (1996), Radicación N°876, C.P: Roberto Suarez Franco
EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA - Procedimiento / PREDIOS DESTINADOS A OBRAS DE

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE - Adquisición / EXPROPIACIÓN - Clases. Desarrollo legal y
jurisprudencial
Además de la autorización contenida en el artículo 35 de la Ley 105 de 1993, decretar la expropiación

administrativa con indemnización para la adquisición de predios destinados a obras de infraestructura de
transporte requiere un estatuto legal que fije el procedimiento administrativo para llevarlo a cabo. En la
actualidad no existe un procedimiento general aplicable a la expropiación por vía administrativa. Las normas
del Código Contencioso Administrativo, que reglamentan las actuaciones administrativas, no son aplicables
para adelantar dicho procedimiento, por cuanto no contienen reglas para tramitar asuntos tales como la
oferta de compra, el monto de la indemnización y su forma de pago, indispensable para llevar a término
toda expropiación. Ante la ausencia de un procedimiento aplicable no es posible ejecutar la previsión
contenida en el artículo 35 de la Ley 105 de 1993 porque las normas sobre procedimiento no se pueden
establecer por vía analógica o deducción.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de veintidós (22) de agosto de mil
novecientos noventa y siete (1997), Radicación N°983, C.P: César Hoyos Salazar
AVALUOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES - Competencia para realizarlos / INMUEBLES - Avalúos

comerciales: competencia para realizarlos / AVALUO DE INMUEBLES - Enajenación voluntaria.
Expropiación
Los avalúos comerciales de inmuebles a que se refiere la ley 9ª de 1989, deben ser realizados por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o por la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados
inscritos en las lonjas de propiedad raíz o las asociaciones de avaluadores de inmuebles, según la
escogencia que hagan las entidades públicas, de conformidad con el artículo 61 de la ley 388 de 1997, en
concordancia con el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995. De acuerdo con el citado artículo 61, el
Gobierno Nacional debe expedir un decreto reglamentario especial sobre avalúos, en el cual se precisen los
parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales.
NOTA DE RELATORÍA: Levantada su reserva legal mediante auto de 22 de agosto de 2001.
EXPROPIACIÓN - Entidades públicas competentes para adquirir inmuebles por esta vía /
ENAJENACIÓN VOLUNTARIA - Entidad pública competente para adquirir inmuebles por esta vía
Las entidades públicas que están habilitadas por la ley para adquirir inmuebles por enajenación voluntaria o
por expropiación, con miras a desarrollar las actividades antes transcritas, son la Nación, las entidades
territoriales, las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios de manera general, y de manera
especial, en cuanto alguna de esas actividades esté contemplada en sus estatutos, los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, de los
órdenes nacional, departamental y municipal.
NOTA DE RELATORÍA: Levantada su reserva legal mediante auto de 22 de agosto de 2001.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de marzo dieciséis del dos mil
(2000), Radicación N°1246, C.P: Luis Camilo Osorio
TRANSACCION - Elementos
La Corte Suprema de Justicia, admite que la definición legal de la transacción es inexacta y deficiente,
porque considera que por sí sola no es creadora de obligaciones y porque no alude a las prestaciones
recíprocas de las partes, ni la distingue de otras figuras afines. Por ello, esa Corporación ha señalado los
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siguientes tres elementos como específicos de la transacción: la existencia de un derecho dudoso o de una
relación jurídica incierta, aunque no esté en litigio, es decir, la existencia actual o futura de discrepancia
entre las partes acerca de un derecho; la voluntad e intención de las partes de mudar la relación jurídica
dudosa por otra relación cierta y firme y la eliminación convencional de la incertidumbre mediante
concesiones recíprocas. Con los elementos anteriores, la define como la convención en que las partes,
sacrificando parcialmente sus pretensiones, ponen término en forma extrajudicial a un litigio pendiente o
precaven uno eventual. Igualmente la Corte Suprema de Justicia afirma que cuando la transacción afecta
inmuebles se convierte en contrato solemne y que ella suele presentarse combinada con otras figuras con
las que no se la debe confundir, tales como la renuncia de un derecho, la aceptación de una demanda, el
desistimiento, la conciliación, la dación en pago, la remisión de la deuda, el compromiso y el laudo arbitral
(CSJ, Cas civil, diciembre 12 de 1938, junio 6 de 1939, gacetas XLVII y XLVIII; mayo 6/66).
NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 2000-000-21402 de 31 de octubre de 2000.
TRANSACCION - Improcedencia frente a proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
Según pronunciamiento del Consejo de Estado, el Código Contencioso Administrativo autoriza la

transacción para las acciones contractuales y de reparación directa, pero no para la de nulidad y
restablecimiento del derecho. La disposición del artículo 218 del C.C.A, regula la materia como ley especial
para las acciones contencioso administrativas, lo cual impide la aplicación por remisión de la figura de la
transacción como forma de terminación anormal del proceso prevista en el Código de Procedimiento Civil.
Por tanto, a juicio de la Sala no es procedente la transacción como contrato estatal para los efectos de
solucionar el conflicto porque no existe disposición legal que autorice a las partes, para que por vía de
acuerdo entre ellas, puedan sustraer el proceso del conocimiento de la jurisdicción contencioso
administrativa de acción que involucra la legalidad del acto administrativo, a diferencia de lo que ocurre con
la conciliación para la que si existe autorización legal, según se precisará (arts. 59 y 62, ley 23/91 y art. 70,
ley 446/98).
NOTA DE RELATORIA: Expedientes 9151 auto de 27 de junio de 1994; Sección Segunda; 2198 auto de 3
de junio de 1993, Sección Primera; Autorizada su publicación con oficio 2000-000-21402 de 31 de octubre
de 2000.
AMIGABLE COMPOSICION - Improcedencia para entidades estatales
El Código de Procedimiento Civil de 1970, artículo 677, prevé la amigable composición; adoptada luego por
los artículos 51 y 52 del decreto 2279 de 1989, adicionado por el artículo 116 de la ley 23 de 1991, es un
medio de solución de conflictos, por el cual dos o más particulares delegan en un tercero, denominado
amigable componedor, la facultad de precisar, con fuerza vinculante para ellas, la forma de
cumplimiento de un negocio jurídico particular (arts. 130, 131 y 132, ley 446 de 1998). Además en la materia
que ocupa a esta Sala, su autorización no está dada a las entidades estatales, pues sólo es aplicable a los
particulares.
ARBITRAJE - Improcedencia frente a controversia judicial
Está definido como el mecanismo por medio del cual las partes involucradas en un conflicto de carácter
transigible, defieren su solución a un tribunal arbitral, el cual queda transitoriamente investido de la facultad
de administrar justicia, profiriendo una decisión denominada laudo arbitral ( ley 446/98, art. 111). Para el
caso en estudio no resulta procedente el arbitramento porque la controversia carece de origen contractual, y
las partes mediante acuerdo no pueden arrebatar al Consejo de Estado el juzgamiento de la legalidad del
acto administrativo sub judice porque el legislador asigna esta competencia de forma “privativa” a esta
Corporación (art 128-10). Finalmente, el arbitramento cuya competencia es explícita en la ley, no está
contemplado para el caso que ocupa a la Sala, pues se trata de una controversia judicial.
DESISTIMIENTO - Procedencia en acción de nulidad y restablecimiento del derecho entre entidades

públicas
Para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, no existe disposición especial que autorice o
prohiba el desistimiento en el Código Contencioso Administrativo. La remisión eventual al Código de
Procedimiento Civil no podría entenderse que está habilitando al servidor para ejercer la función de disponer
de bienes públicos; sin embargo su viabilidad en este caso parece evidente.
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CONCILIACION - Entre entidades de derecho público / EXPROPIACION - Conciliación
En síntesis, la conciliación, es aplicable, como lo indica la ley 446, artículo 65, a los asuntos susceptibles de
transacción, desistimiento y en “aquéllos expresamente determinados en la ley”. Y el artículo 70 (ley 446)
transcrito, remite a los “conflictos de carácter particular y contenido económico”. Por tanto, debe afirmarse
que constituye conflicto de carácter particular y contenido económico la pérdida de dominio de un bien
inmueble cuya titularidad pasa a la autoridad que ejerció la función de expropiación, lo cual prima facie,
desde luego tiene contenido económico y si se le analiza como bien rural de una entidad descentralizada
(hoy la Nación), constituye un derecho subjetivo, real y patrimonial del cual su titular es una entidad de
derecho público. La ley 446 de 1998 además amplió el mecanismo de la conciliación a las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho; dicha ley modificó el artículo 62 de la ley 23 de 1991 y permite,
cuando medie acto administrativo de carácter particular, que se concilie sobre los efectos económicos del
mismo, si existe fundamento en alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, “se entenderá revocado el acto y
sustituido por el acuerdo logrado” (ley 446/98, art. 71).
CONCILIACION - Mecanismo alternativo para dirimir conflictos entre entidades públicas / EXTINCION
DE DOMINIO - Procedencia de la conciliación entre entidades públicas
En curso un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que vincula a la Nación -Ministerio de
Desarrollo Económico y al distrito turístico, cultural e histórico de Santa Marta, en relación con los actos
administrativos de extinción de dominio del inmueble conocido como Pozos Colorados, es viable que las
partes diriman en forma definitiva y mediante acuerdo sus diferencias, porque se trata de dos entidades de
derecho público, cuyo patrimonio tiene esta misma naturaleza. La conciliación en este caso concreto es
posible por cuanto la parte demandante puede desistir de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho pues ambas están en capacidad de conciliar las consecuencias económicas que pudieran
derivarse de un fallo judicial; además el legislador autoriza dirimir conflictos de carácter particular y
contenido económico y el asunto específico tiene lugar entre entidades públicas cuyos efectos patrimoniales
se entiende que dejan la titularidad del bien objeto de la controversia, en alguna de ellas. Lo anterior, en el
entendido de que la Sección Tercera del Consejo de Estado, según su criterio, considere que se ha
configurado alguna de las causales previstas en el Código Contencioso Administrativo, para atender las
peticiones de las entidades en conflicto y resuelva dar curso a la conciliación.
ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS - Procedencia en materia de urbanización
Las actuaciones en materia de urbanización pública a que se refiere la ley 388 de 1997, artículos 36 y
siguientes, permiten expresamente la asociación de entidades públicas para desarrollar directamente o
mediante formas mixtas dichas actividades. Lo anterior, sin perjuicio de la opción para que el bien sea
aportado a una sociedad existente o que se conforme con participación de otras entidades estatales y de
particulares
Licencias Urbanísticas
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia veintiocho

(28) de noviembre de dos mil dos (2002), Radicación N° 66001-23-31-000-2002-0857-01(ACU-1641),
C.P: Darío Quiñones Pinilla.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para controvertir acto administrativo. Licencia de

construcción / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Revocatoria directa de acto de
protocolización / CURADOR URBANO - Revocatoria del acto de protocolización de silencio
administrativo positivo. Licencia de construcción / PROTOCOLIZACIÓN DEL ACTO DE SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO - Revocatoria directa por curador urbano. Improcedencia de la acción
de cumplimiento
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Se presenta una controversia en cuanto el demandante considera, de una parte, que le asiste el derecho a
que se le reconozcan los efectos legales de la decisión favorable por silencio administrativo positivo, en los
términos previstos en el artículo 42 del C.C.A. y, de otra, que el Curador Urbano Primero de Pereira incurrió
en una vía de hecho al revocar directamente el acto de protocolización del silencio administrativo positivo
sin su consentimiento. Para la Sala una definición sobre ese asunto escapa al ámbito de la acción de
cumplimiento. Esa acción no se puede utilizar como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden
dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que
reconozca un derecho o un beneficio que el accionante cree tener a su favor, pues ello implicaría un
desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia para decidir
sobre el particular. Se encuentra acreditado que el Curador Urbano Primero de Pereira, mediante la
Resolución 00005 de 2002, en la que invoca el ejercicio de las facultades que le confieren, entre otros, los
artículos 69 y 73 del C.C.A., confirmada por la distinguida con el número 00006 del 16 de julio siguiente,
revocó de manera directa el acto positivo presunto por silencio administrativo, protocolizado por Escritura
Pública número 2063 del 14 de mayo de 2002 de la Notaría Primera del Círculo de Pereira. Esas decisiones
están contenidas en unos actos administrativos revestidos de presunción de legalidad y, por tanto, son
susceptibles de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, dentro del término de caducidad de la acción conforme a lo indicado en el artículo 136 del
mismo Código -cuatro meses contados a partir de la notificación-.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia veintiocho

(28) de febrero de dos mil dos (2.002)., Radicación N° 05001-23-31-000-2001-2599-01(AC-1731),
C.P: Mario Alario Méndez.
COMUNICACIÓN DE LA SOLICITUD DE LICENCIAS - Trámite. Autoridad competente / SOLICITUD DE

LICENCIA - Comunicación a vecinos. Trámite / ACCIÓN DE TUTELA - Protección del derecho al
debido proceso. Trámite de solicitud de licencias / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Trámite en
solicitud de licencias / CURADOR URBANO - Particular que actúa en ejercicio de función pública.
Licencias de urbanismo y construcción. Delegación de notificación / NOTIFICACIÓN POR EDICTO -
Improcedencia en trámite de solicitud de licencia sin antes agotar etapa de notificación personal a
vecinos
El ejercicio de la acción de tutela es procedente frente a las acciones u omisiones de particulares que
actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, y el curador urbano es un particular encargado de
estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo y de construcción, y ejerce una función pública para la
verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio,
a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción, conforme a lo establecido en los
artículos 35 y 36 del decreto 1052 de 1998, “por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a
licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana y las sanciones urbanísticas” . La
solicitud de licencia debe comunicarse y la licencia notificarse, conforme a lo establecido en el artículo 22
del decreto 1052 de 1998. Entonces, en lo que concierne: (a) Los actos mediante los cuales se resuelva
sobre las solicitudes de licencia deben ser notificados personalmente a los vecinos, por quien los haya
expedido o la persona en quien haya sido delegada esa función; (b) La función de hacer la notificación
puede delegarse, como está expresamente dicho en la disposición transcrita, pero en conformidad con lo
establecido en el artículo 9.º de la ley 489 de 1998; (c) Para hacer la notificación personal, previamente se
enviará citación por correo certificado, si no hay otro medio más eficaz de hacerlo, de manera que si hubiera
un medio más eficaz es ese y no el correo certificado el que debe emplearse, y (d) Si no se pudiera
hacer la notificación personal al cabo de cinco días del envío de la citación -solo en ese caso-, la notificación
puede hacerse por edicto.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del

veintiuno (21) de mayo de dos mil tres (2003), Radicación N°76001-23-31-000-2000-02934-
01(AP), C.P: María Inés Ortiz Barbosa.
LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - La solicitud debe ser comunicada por la Curaduría a los vecinos del
predio donde se hará el proyecto / ESTACIONES DE SERVICIO - No pueden construirse en lotes
situados a menos de 80 metros de intersecciones viales / PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN PARA
ESTACIONES DE SERVICIO - La distancia de 80 metros en relación con intersecciones viales puede
variar hasta en un 10 por ciento
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________________________________________________________________________________________________
De lo señalado se infiere que la citada Curaduría cumplió con lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto
1052 de 1998 y contrario a la afirmación del accionante, lo anterior demuestra que la entidad oficial si
comunicó la solicitud de la licencia de construcción a los vecinos del predio en que se desarrollaría el
proyecto, como lo establece la norma, es decir, que no desconoció el trámite legal, ni los derechos de los
presuntos afectados. En cuanto al alegado incumplimiento de lo preceptuado en el literal b) del artículo 4°
del Decreto Municipal 1180 de 1996, se observa que el acto municipal no fue aportado al plenario, sin
embargo a continuación se transcribe el texto copiado por el accionante en la demanda, teniendo en cuenta
que el mismo no fue discutido y solo por tratarse de una acción de rango constitucional, pues según el
artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, la norma no nacional ha de ser probada por quien la
aduce:”- Las Estaciones de Servicio, Centros de Servicio Automotriz y Centros de Lubricación, no se
permitirán en lotes situados a menos de ochenta (80) metros de intersecciones de vías pertenecientes al
sistema arterial. Esta distancia se medirá entre la intersección de las líneas de paramento de las cuadras
que den frente a estas vías y el lindero más próximo a dicha intersección del lote donde se desea ubicar el
proyecto‟. Para la Sala la anterior razón, sustentada en disposición legal (art. 10, D. 1180/96), es válida,
toda vez que obra en acto que goza de la presunción de legalidad y además porque no fue objeto de
reproche por parte del demandante. De lo señalado se colige que la medida que establece la norma inicial
puede variar hasta en el porcentaje señalado en la segunda, por lo que en el caso en estudio el proyecto se
ajusta a lo preceptuado en las mencionadas disposiciones, sin que haya lugar a considerar que se incumplió
tal requisito.
AUDIENCIA PUBLICA PARA OTORGAMIENTO DE LICENCIA AMBIENTAL - Está condicionada a la

solicitud previa por parte de las personas interesadas / CURADURIA URBANA - Al comunicar a los
vecinos la solicitud de licencia ambiental cumple con lo señalado en la Ley 99 de 1993 / LICENCIA
AMBIENTAL - El DAGMA para expedirla debe convocar a Audiencia Pública si quienes tienen
derecho la solicitan oportunamente
Por lo que hace a la omisión en que presuntamente incurrió el DAGMA dentro del trámite de la licencia
ambiental, consistente en no convocar a audiencia pública a la comunidad, se observa que el accionante no
indicó la norma que establece dicho procedimiento. Estima la Sala que el tenor de la disposición es claro en
cuanto a que ésta señala quiénes pueden elevar la solicitud de „realización de una audiencia pública‟ ante
la autoridad que esté tramitando permiso o licencia ambiental, para que ésta una vez elevada dicha solicitud
la convoque. En efecto, si bien la obligación de convocar a la audiencia pública estaría a cargo de la entidad
competente para expedir la licencia ambiental, ello sólo sería posible en el evento en que cualquiera de las
personas que indica la norma hubiera elevado tal solicitud, es decir, que la convocatoria está condicionada
a la solicitud previa por parte de las personas que indica la norma. En el sub-lite no obra elemento
probatorio alguno del cual deducir que ante el DAGMA fue elevada la solicitud de celebración de la
audiencia administrativa de que trata el artículo 72 de la Ley 99 de 1993, cuya convocatoria reclama el
accionante, por este motivo la Sala considera no se vulneró el derecho a la participación de la ciudadanía.
Así las cosas, como quedó demostrado en el caso, las afirmaciones del accionante no cuentan con respaldo
probatorio, por el contrario se reitera que la Curaduría Urbana Dos de Cali comunicó oportunamente a los
vecinos el inicio del trámite de la solicitud de licencia de construcción del proyecto y el DAGMA, autoridad
competente para expedir la licencia ambiental del mismo proyecto, si bien no convocó a la audiencia
prevista en la Ley 99 de 1993, ello se debió a que no se elevó solicitud alguna al respecto por quienes
tenían derecho a ello.

veinticuatro (24) de noviembre del año dos mil cinco (2005), Radicación N° 05001-23-31-000-2003-
02227-01(AP), C.P: María Claudia Rojas Lasso.
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA CEJA - Obligaciones del urbanizador /

URBANIZADOR - Obligaciones de construir andenes, calzadas y zonas peatonales y viales /
LICENCIA DE CONSTRUCCION DE URBANISMO - Obligaciones del urbanizador en viviendas de
interés social
El Plan Básico de Ordenamiento Territorial de La Ceja, Antioquia, reglamenta, tal como lo establece la Ley
388 de 1997, las obligaciones que debe cumplir todo urbanizador al cual se le ha otorgado una licencia de
urbanismo; el artículo 343 señala lo siguiente: “ARTÍCULO 343: (.....) El urbanizador tendrá como
obligación entregar como mínimo las siguientes obras: 1. Los andenes, cordones, calzadas pavimentadas,
cunetas y zonas verdes de las vías vehiculares y peatonales. 2. Apertura y explanación de las zonas verdes
y recreativas y las destinadas a futura obligación de servicios colectivos, las cuales deben quedar
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________________________________________________________________________________________________
claramente delimitadas. 3. Concertar con la Secretaría de Planeación las áreas de cesión, las cuales deben
ser entregadas al Municipio adecuadas y habilitadas para su uso; estas deberán cumplir con todas las
condiciones para su adecuado funcionamiento en cuanto al acceso, aptitud para la construcción de los
servicios que allí se instalen y no tener afectaciones que impidan su utilización (....)”. La ley 388 de 1997
establece que los municipios pueden establecer los objetivos, directrices, políticas, estrategias, actuaciones
y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Por
lo tanto el municipio de La Ceja, Antioquia, al expedir el Acuerdo 031 de 2000, conforme a la Ley 388 de
1997, reglamentó la actividad urbanística estableciendo directrices y normas orientadoras, las cuales los
urbanizadores están en la obligación de cumplir por ser normas de orden público. A la Asociación San
Judas le fue otorgada licencia de urbanismo, pues así lo establece la Resolución 006 de 2000, expedida por
la Secretaría de Planeación Municipal de la Ceja, Antioquia. Al conceder una licencia de urbanismo a la
Asociación San Judas esta se encuentra en la obligación de construir los andenes, calzadas pavimentadas,
cunetas y zonas verdes de las vías vehiculares y peatonales. La Urbanización de Vivienda San Judas, es
una urbanización de interés social que tiene como objetivo satisfacer la necesidad de vivienda a sus
asociados, a la cual se aplican las normas del Acuerdo 031 de 2000, Plan Básico de Ordenamiento
Territorial, el cual establece lo siguiente respecto a esta clase urbanizaciones: Las urbanizaciones de
vivienda de interés social que se desarrollen en el Municipio de La Ceja, se someterán a las siguientes
normas, siempre y cuando no superen el valor de 100 salarios mínimos legales vigentes (....)” De acuerdo
con lo anterior se puede concluir que el hecho de que la Asociación San Judas sea una urbanización de
interés social no la exime de la obligación de construir los espacios públicos como los andenes, calzadas,
vías, etc.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del siete
(7) de diciembre de dos mil cinco (2005), Radicación N° 76001-23-31-000-2003-01428-01(AP), C.P:
LICENCIAS DE INTERVENCION Y OCUPACION DEL ESPACIO PUBLICO - Reglamentación: planes de

ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Licencia de intervención y
ocupación del espacio público / DISCAPACITADOS - Andenes: medidas
Efectivamente, el Presidente de la República expidió el Decreto No. 1504 del 4 de agosto de 1998 “Por el
cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial” que en su
artículo 27 le asigna competencia para la expedición de licencias de intervención y ocupación del espacio
público a las oficinas de planeación municipal o distrital o a la autoridad municipal o distrital que cumpla sus
funciones. A su turno, el Acuerdo 009 del 2 de marzo de 2001 contiene el Plan Básico de Ordenamiento
Territorial del Municipio de Sevilla – Valle y regula todo lo relacionado con el espacio público. Ahora bien, en
relación con la inconformidad derivada de la medida de 90 centímetros que deben permanecer despejados
en el andén frente al establecimiento “El Alcázar de Sevilla” que el actor encuentra contraria a la Resolución
No. 14861 del 4 de octubre de 1985, la Sala anota que mediante ella el Ministro de Salud dicta “normas
para la protección, seguridad, salud y bienestar de las personas en el ambiente y en especial de los
minusválidos”, y que en su artículo 15, referente a las características o aspecto a tener en cuenta para el
diseño y la construcción de andenes y vía peatonales, se destaca “Que el ancho libre no sea menor de
1.50m”. El artículo 66 del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sevilla incorpora en su
artículo 66 la Tabla No. 6 donde se consignan “parámetros para la construcción de nuevas vías. Fuente:
Plan Vial Nacional” (cuaderno No. 2) y en relación con los andenes de las vías V1, V2, V3 y V4 le asignan
una medidas de 1.5 mts, y de 1 metro para las vías V5 y V6. Razón por la cual la explicación del declarante
en este aspecto debe considerarse acorde con los marcos de razonabilidad de conformidad con las
circunstancias fácticas expuestas sobre las vías antiguas del municipio de Sevilla (Valle).

dieciocho (18) de mayo del dos mil (2.000), Radicación N°479, C.P: Manuel Santiago Urueta.
SANCIONES URBANÍSTICAS - Graduación según la gravedad de infracción / EXCEPCION DE

INCONSTITUCIONALIDAD - El establecimiento de sanciones urbanísticas de carácter policivo no
contraría normas constitucionales / LICENCIAS DE CONSTRUCCION - Es requisito previo so pena de
las sanciones urbanísticas
La Sala no comparte los razonamientos de la parte recurrente sobre la presunta inconstitucionalidad del
artículo 66 de la ley 9 de 1989, pues lo que ésta considera como consagración del arbitrio de la autoridad
administrativa por no existir dosificación de la sanción, que es la razón del cargo, no corresponde a la
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________________________________________________________________________________________________
realidad normativa porque allí se consagra una sanción mínima y una sanción máxima, facultándose a la
autoridad para graduarla en los casos concretos, de acuerdo con la gravedad de la infracción. El
establecimiento de sanciones de carácter policivo, per se, como son las del asunto sub judice, es una
facultad propia del legislador, cuyo ejercicio no contraría normas constitucionales. La providencia
impugnada tuvo unos fundamentos de hecho consistentes en la construcción no autorizada de un tercer
piso de un edificio destruido parcialmente por un incendio, en contravención de las normas legales en la
materia, situación que el recurrente no discute, aun cuando en su demanda trató de justificar por presuntas
razones de seguridad colectiva, las cuales resultaban a todas luces inadmisibles. No puede el ciudadano, so
pretexto de que la autoridad no ha respondido una petición, sobre la cual no existe además prueba idónea
de que haya sido presentada, tomar la ley por su propia mano y decidir sobre asuntos que necesitan de
autorización administrativa previa para realizarse, tal como sucede con las licencias de construcción. Esa
actitud de la parte actora fue censurable y ameritaba ampliamente la sanción que ahora se controvierte.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del ocho
(8) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1.998), Radicación N°5051, C.P: Ernesto Rafael
Ariza.
LICENCIA DE CONSTRUCCION - Falsa Motivación del Acto / FALSA MOTIVACION - Configuración /

DESVALORIZACION DE INMUEBLE - Falta de Aislamiento entre Edificios / RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO - Valorización de Inmueble
Se incurrió en falsa motivación en la demarcación y, por ende, en la Licencia de Construcción, que

constituye el acto administrativo acusado, pues aquélla es prerrequisito de ésta; falsa motivación que
hubiera podido evitarse si la Administración hubiera dado cumplimiento al artículo 12, literal c), del Decreto
Distrital 751 de 1987, que le impone la obligación de hacer una revisión del proyecto arquitectónico, de las
memorias de los cálculos estructurales y del estudio de suelos, revisión ésta que, conforme al artículo 15
ibídem, consiste en la confrontación de los datos suministrados en el formulario oficial y en los anexos a fin
de establecer que los planos presentados pertenezcan al predio, la localización de éste y el área total a
construir, para concluir con la concesión de la licencia de construcción, la cual, según las voces del art. 19
ibídem, se expide cuando "se verifique que el formulario oficial y sus anexos siguieron el trámite señalado
en el presente Decreto. Ahora, el hecho de no haber dejado aislamiento en la construcción del edificio
contiguo al de la actora ocasionó perjuicios en algunos apartamentos del edificio de ésta por cuanto les
quito luz en el interior, lo cual obviamente incide en el valor de los mismos. Y esta incidencia fue
cuantificada por los peritos teniendo en cuenta factores tales como la vista hacia el exterior, la iluminación,
la soleación, el microclima y la aceptación comercial. El restablecimiento del derecho debe disponerse en
favor de la actora, que es, la persona que demostró en la demanda ser la propietaria del edificio ubicado en
la calle 94A núm. 16 - 22 de esta ciudad, cuyos apartamentos núms. 202, 203, 402,403, 601, 602 y 603
resultaron afectados en virtud de la expedición del acto administrativo acusado.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del treinta
(30) de octubre de dos mil tres (2003), Radicación N° 25000-23-24-000-1996-06925-01(7913), C.P:
ACTOS QUE DECIDEN LA SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTA - No son enjuiciables:

pronunciamiento inhibitorio
El apoderado de los demandantes adicionó la demanda para solicitar también la nulidad de la Resolución
núm. 0496 de 16 de abril de 1996, que rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa por él
formulada contra los actos inicialmente acusados. Sobre el particular, es menester precisar que en la parte
resolutiva de esta providencia habrá de disponerse un pronunciamiento inhibitorio en relación con dicha
resolución, pues ella no forma parte de la vía gubernativa y, por ende, no es enjuiciable.
LICENCIA DE CONTRUCCION - Legalidad de la negación por incumplimiento de normas sobre

aislamientos posteriores / AISLAMIENTO POSTERIOR - De 4 a 7 pisos es de 5 metros cuando el
primer piso se destina a equipamiento comunal o estacionamiento
A folios 29 a 30 obra el Oficio núm. 17349 de 9 de agosto de 1995, expedido por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, a través del cual se negó la licencia de construcción solicitada por los
actores. Según se lee en el texto de dicho acto, la razón por la cual se negó tal licencia fue que “la
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________________________________________________________________________________________________
información solicitada en el Formulario de Solicitud para el Proceso de Desarrollo por Construcción en la

página 3, descripción del Proyecto presentado, no cumple con las normas arquitectónicas consignadas en el
Artículo 4º, Literal d) de la Delineación Urbana No. 0830 de Mayo 17 de 1995 en lo que respecta a la
dimensión de cinco (5.00) mts exigida para el aislamiento posterior. La indicada en dicho formulario es de
tres (3.00) mts”. Conforme a lo dispuesto en las normas transcritas, si el primer piso no cuenta para el
aislamiento posterior, se tiene entonces que para este efecto una construcción se considera como de 4. Y
al aplicar las tablas antes reseñadas resulta que para 4 a 7 pisos el aislamiento previsto es de 5 metros.
Ahora, contrario a lo sostenido por los actores en la demanda, los actos acusados interpretaron y aplicaron
correctamente las normas transcritas. Así se deduce de lo expresado en la parte motiva de la Resolución
núm. 1912, en la cual se lee: “...En el asunto en cuestión, la altura básica es de 4 pisos, tal como quedó
visto, y el planteamiento del quinto (5º) piso obedece a la aplicación del artículo 19 numeral 3º del decreto
735 de 1993, según el cual el primer piso no se contabiliza dentro del cómputo de pisos permitidos, por
destinarse a equipamiento comunal y estacionamiento...”.
CERTIFICACION DE DELINEACION URBANA - Concepto legal; información sobre aislamientos

posteriores
De otra parte, el artículo 2º del Decreto 600 de 1993 se refiere a que el certificado de delineación urbana es
la información que a solicitud del propietario suministra la Administración Distrital sobre las normas
urbanísticas y arquitectónicas y las especificaciones técnicas que al momento de su expedición afectan a un
determinado predio urbanizado o en proceso de urbanización. A folio 75 obra el CERTIFICADO DE
DELINEACIÓN URBANA núm. 0830 de 17 de mayo de 1995 y en éste igualmente se le informó a los
actores acerca de que la altura básica era de 4 pisos, ya que la primera planta no se cuenta cuando la
edificación se destine a equipamiento comunal. De igual manera se señaló como aislamiento posterior “
5.00 mts. PARA TODOS LOS PISOS QUE CONFORMAN EL PLANO DE FACHADA POSTERIOR CON
EXCEPCIÓN DE LA PRIMERA PLANTA”. De tal manera que mal pueden los actores pretender un
aislamiento menor, el de 3 metros que reclaman, aplicable para construcciones de 1 a 3 pisos, pues la
proyectada era de 5, y descontando la primera planta, que no cuenta para los efectos del aislamiento
posterior, se convierte en 4, número de pisos este que requiere, según las tablas reseñadas, 5 metros.

veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa y siete, Radicación N° 4405, C.P: Libardo
Rodriguez.
LICENCIA DE CONSTRUCCION - Nulidad / CONJUNTO RESIDENCIAL MIRADORES DEL ATALAYA -

Ubicación / AREA DE TRATAMIENTO DE CONSERVACION AMBIENTAL
El dictamen que no fue objetado por la entidad demandada, concluye que la licencia de construcción que se
demanda, que se remite a los planos arquitectónicos, no respetó la distancia mínima para los aislamientos,
a la cual se contrae el art. 10o. del decreto 1025 de 1987. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión
del fallador de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad parcial de la licencia de construcción núm.
7488 de 18 de diciembre de 1989, en lo relacionado con la permisión contenida en el plano 125 - 04 - 9,
respecto de la construcción de ventanas sin aislamiento lateral de tres metros. La Sala observa que si bien
es cierto que a folio 9 del dictamen pericial rendido dentro del presente proceso se dice que, "La edificación
sobrepasa en la línea del parámetro superior la altura permitida al elevarse sobre el terreno 3.18 pisos más
la cubierta que hacia en interior en ángulo de 45 grados continúa elevándose en aproximadamente 1 mt.
más, sin tener en cuenta la reglamentación que fija dos pisos y altillo", también lo es que, a folio 10 ibídem,
de igual manera se afirma que la licencia núm. 7488 de 1989 "...está de acuerdo con los arts. 5o., 6o. y 7o.
del decreto 1025 de 1987...", lo cual significa, como lo concluyó el aquo, que la construcción fue la que
realizó por fuera de los señalamientos de la licencia de construcción, pues ésta fue concedida para
"Modificaciones y adición al conjunto residencial, "miradores de Atalaya" propiedad horizontal en cinco pisos
semisótano por la transversal 1A y dos pisos y altillo en la parte posterior...", es decir, respetando lo
dispuesto en la resolución 79 de 1989, reglamentación específica a la cual debía sujetarse el proyecto en
cuestión, de conformidad con el art. 5o. del decreto 1025 de 1987.
INDEMNIZACION DE PERJUICIOS / INCIDENTE DE LIQUIDACION
En cuanto a la indemnización de perjuicios, esta Corporación, de acuerdo con lo expresado por el fallador
de primera instancia, considera que los mismos deben concretarse mediante el respectivo incidente,
87
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acreditándose el valor comercial del primero y segundo piso de las edificaciones identificadas con los núms.
69 - 15 y 68 - 79, para así poder determinar la depreciación causada por ocasión de la construcción de las
ventanas, sin respetar la distancia mínima.

veintitrés (23) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1.998), Radicación N° 4893, C.P:
Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
LICENCIA DE CONSTRUCCION EN SAN ANDRES - Plan de Ordenamiento de Usos del Suelo /

PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA - Inaplicación en Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho /
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Presupuestos
El acto administrativo acusado transgredió el parágrafo 1 del artículo 37 de la Ley 99 de 1993, ya que no
podía el Municipio de Providencia conceder licencia de construcción alguna sin que se hubieran expedido
los planes a los cuales se ha hecho mención, razón por la cual estuvo acertada la decisión del a quo de
declarar la nulidad del mismo, para lo cual no tenía que acudir al principio "iura novit curia", de cuya
aplicación está excluida la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por virtud del carácter reglado
de esta jurisdicción en esta materia, máxime si el cargo de la demanda es muy claro en cuanto a la violación
de la citada disposición y al alcance de la misma. Lo que hace procedente el ejercicio de la acción prevista
en el artículo 85 del C.C.A. es, entre otros, el hecho de que el acto administrativo acusado sea de
contenido particular y concreto; que la acción provenga del perjudicado con el mismo; y que se instaure
oportunamente, independientemente de si el juzgador administrativo accede o no las pretensiones de
restablecimiento que se formulen en la demanda.
NULIDAD DEL ACTO - Efectos
Si un efecto propio de la sentencia declaratoria de la nulidad de un acto administrativo es que las cosas
vuelvan al estado anterior a la expedición del mismo, en el caso sub judice, con la declaratoria de nulidad
del acto a través del cual se le concedió licencia de construcción al señor Antonio Bent Archbold el efecto
que se produce es la desaparición de ésta, con los efectos materiales consiguientes.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del abril
trece (13) del año dos mil., Radicación N°: 5363, C.P: Olga Inés Navarrete.
FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Inexistencia en acciones de simple nulidad
La excepción de falta de legitimación en la causa, se funda en que el accionante no tiene un interés

legítimo para demandar el acto, puesto que ni siquiera es vecino del sector en donde se ubica la planta cuya
licencia se concedió por la administración municipal de Pereira. El Tribunal de primera instancia la decidió
argumentando que el artículo 73 de la ley 99 de 1993, lo legitima para instaurar la acción de nulidad, en
cuanto hace referencia al daño ambiental que podría producir la autorización de la mencionada licencia de
construcción y, por ende, al demandar no lo hace para atacar el acto administrativo por violación de
derechos subjetivos, sino que aduce circunstancias de carácter general, como lo es la falta de notificación a
los vecinos. La acción de simple nulidad instaurada resulta procedente en la medida de que el actor no
pretende se le restablezca a él personalmente daño alguno sino que habla por la comunidad; es por ello que
no requería demostrar que era vecino de la planta cuya construcción se autoriza para señalar que era
perjudicado con su instalación.
REVOCATORIA DIRECTA - Noción : Forma de extinción de los actos administrativos
La noción de la Revocatoria Directa conduce a que es una modalidad de desaparición de un acto

administrativo, mediante la cual la administración decide, de oficio o a petición de parte, eliminar un acto
anterior. Se encuadra dentro del contexto del derecho administrativo como una forma de autocontrol,
porque proviene de la misma administración como consecuencia del examen que realiza sobre sus propias
decisiones, y que los motivos por los cuales la administración pueda revocar sus actos tienen consagración
expresa en la ley, pues no puede dejarse a la voluntad de la administración determinar los motivos para
hacerlo ya que ello atentaría gravemente contra la seguridad y estabilidad jurídicas respecto de actos que
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consagran derechos subjetivos en cabeza de los administrados. La revocación es una de las formas de
extinción de los actos administrativos, que puede ser resumida diciendo que es la extinción de un acto de
esa naturaleza dispuesta por la misma administración pública, fundándose para ello tanto en razones de
oportunidad e interés público, como en razones de ilegitimidad.
REVOCACIÓN - Difiere de la Anulación : extinción del acto en sede administrativa / ANULACIÓN -

Unicamente opera en sede judicial
En la doctrina ha existido cierta confusión respecto del sentido y alcance que debe darse a al expresión “
revocación” pero en la actualidad puede aceptarse que la revocación está referida a la extinción de un acto
administrativo, por las causales ya señaladas, hecha en sede administrativa, mientras que a la extinción de
un acto administrativo, hecha en sede judicial por razones de ilegitimidad, se le designa con la
denominación de “anulación”. Para algunos se trata de un recurso extraordinario para la defensa de la
constitucionalidad y de la legalidad.
REVOCATORIA DIRECTA - Excepción al principio de legalidad / REVOCATORIA DIRECTA - No esta

sujeta a la caducidad / REVOCATORIA DIRECTA - Reglas : obligatoriedad, taxatividad e
improcedencia
Es una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos, pues encontrándose éstos en firme
y, por ende, presumiéndose su legalidad y ostentando caracteres de ejecutividad y de ejecutoriedad, no
obsta la actuación de la administración para revocarlos en cualquier momento, ya que no se encuentra
consagrado término de caducidad para solicitarla por los interesados, o para decidirla de oficio por la
administración, pues ésta sólo pierde competencia para tal decisión cuando se ha proferido auto admisorio
de demanda respecto del o de los actos cuya revocatoria se solicita o se pretende de manera oficiosa. Si
bien es cierto, ya se ha hecho mención a las bondades de la revocatoria , no es menos cierto que su
aplicación debe tener sus precisas reglas. Dentro de estas reglas cabe citar: a) Obligatoriedad de solicitar
permiso previo, escrito y expreso del titular del derecho, cuando se trate de decidir la revocación de un acto
creador de situaciones jurídicas, subjetivas, particulares y concretas en favor de persona o personas
determinadas. b) Taxatividad en la enumeración de las causales descritas, que en nuestro medio se
encuentran contenidas en el artículo 69 del C.C.A. y a las que tienen que someterse bien los administrados,
cuando solicitan la revocatoria directa de un acto administrativo, bien la administración, cuando decide de
oficio o con base en la petición formulada por un interesado. c), Improcedencia de la petición de revocatoria
directa cuando el mismo interesado ha interpuesto los recursos procedentes en la vía gubernativa. En
nuestro medio las razones por las cuales procede la Revocatoria Directa se encuentran en el artículo 69 del
C.C.A., en cuya enumeración se encuentran causales de índole jurídica (numeral 1º) y, causales de orden
de conveniencia (numerales 2º y 3º).
REVOCATORIA DIRECTA - Acto administrativo autónomo: recurso extraordinario / REVOCATORIO

DIRECTA - Procede cuando no se han interpuesto recursos en vía gubernativa
Pues bien, sentado que el acto que define la Revocatoria Directa es un acto administrativo autónomo,
porque no depende del acto administrativo al que se refiere la revocatoria, de naturaleza “relativamente
facultativa”, cuando se trata de causales de conveniencia, y de obligatorio – deber, cuando se trata de
causales de ilegalidad, constituye un recurso extraordinario en la medida de que sólo resulta procedente
cuando no se han intentado por el interesado los recursos en la vía gubernativa.
REVOCATORIA DIRECTA - Cuando ocurre por razones de conveniencia tiene efectos constitutivos e
indemnizables / REVOCATORIA DIRECTA - Cuando ocurre por razones de ilegalidad tiene efectos
declarativos / EFECTOS EX NUNC - Efectos hacía el futuro, cuando se revoca por razones de
conveniencia / EFECTOS EX TUNC - Efectos retroactivos cuando se revoca por ilegalidad
Cuando la revocación se ha fundado en razones de mérito u oportunidad no se desdice la legalidad del

acto revocado; produce efectos constitutivos para el interesado, ya que lo coloca ante una situación nueva,
dándole derecho, incluso, a ser indemnizado por los beneficios de que resulta privado o por los perjuicios
que se deriven de la decisión de revocatoria. Cuando se trata de revocatoria por razones de legitimidad,
produce efectos declarativos puesto que las cosas se retrotraen al estado anterior. Se trata de sacar el
mundo jurídico un acto calificado de ilegal. “ Si la revocación se ha fundado en razones de mérito, siendo
constitutiva, producirá sus efectos ex nunc, o sea, a partir de la fecha de la revocación; en el caso de
responder a razones d ilegitimidad, sus efectos se producirán ex tunc, es decir, desde la fecha de emisión
del acto que ha sido revocado o en que éste ha comenzado a producir sus resultados.”
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REVOCATORIA DIRECTA - Control jurisdiccional sobre actos que la deciden
Las siguientes razones justifican el control en sede judicial respecto de actos administrativos que deciden
sobre la revocatoria directa: Es un acto autónomo y, como tal, es susceptible de ser cuestionado por
cualquiera de los vicios de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., por razones de procedimiento y
por razones de fondo respecto de las causales que alegó como motivación para su expedición. Cuando las
referidas razones de legalidad hacen relación a la confrontación con la Constitución Política y la ley,
naturalmente quien está mejor capacitado para valorar tal análisis es el juez administrativo, pues tal
evaluación es su campo. En cuanto a las razones de mérito, agravio injustificado a una persona, cuando el
acto no esté conforme al interés público o atente contra él, igualmente el juez administrativo posee total
competencia para el control del acto que decide revocar en forma directa otro anterior, pues de lo contrario
quedaría parte de la actuación administrativa sin control judicial lo que podría conllevar a que la
administración, so pretexto de haber encontrado razones de mérito de las que trata el artículo 69 en los
numerales 2° y 3°, entrara a desconocer derechos otorgados por actos administrativos que deben generar
estabilidad por razón de su firmeza en sede administrativa.
LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - Sólo la petición inicial obliga la citación de los vecinos / ACTO DE
REVOCATORIA DIRECTA - No puede ni debe indicar recursos y sólo procede control por vía judicial
/ LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - Concepto ambiental de desarrollo sostenible / DESARROLLO
SOSTENIBLE - Concepto
Tampoco resultaba procedente la citación a los vecinos, en calidad de terceros determinados, pues no se
trataba de la actuación inicial para decidir la petición de licencia de construcción ya que ésta ya había sido
expedida, y revocada con posterioridad alegando las razones expuestas por la comunidad. No siendo el
acto demandado de la naturaleza descrita no había necesidad de dar trámite a la actuación a que se hace
mención en la demanda, para dar cumplimiento a los preceptos de la ley 9ª. de 1993 y demás normas que
la reglamentan. Tampoco acoge la Sala la argumentación expuesta en la demanda en cuanto a la falta de
indicación de los recursos procedentes, pues al tratarse de un acto de revocatoria directa no es posible
nuevamente abrir la posibilidad de impugnación en sede administrativa haciendo interminable la actuación.
No está contemplada la existencia de recursos en vía gubernativa respecto de esta clase de actos, pues,
como ya se vio, procede el control por la vía judicial en los casos ya anteriormente anotados y por los
motivos expuestos. Las motivaciones esgrimidas hacen relación a las que con anterioridad presentó la
administración municipal como suficientes para revocar la licencia de construcción industrial a la planta de
sebos, y que luego fueron desvirtuadas, principalmente con el hecho de que la autoridad ambiental en el
ámbito seccional encontró que la industria no causaría impacto dañino a la comunidad y que, por el
contrario, será motor de desarrollo sectorial y generador de empleo. Tal consideración de la autoridad
ambiental es la que se conoce como Desarrollo sustentable: Es la unión o lazo entre el medio ambiente y
el desarrollo. Su finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo basándose en la sana utilización de los
recursos para la satisfacción de las necesidades actuales y futuras de la sociedad.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de cinco

(5) de julio del dos mil dos (2.002), Radicación N°: 76001-23-25-000-1996-4088-01(7171), C.P: Olga
Inés Navarrete.
ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES - Lo es el que otorga licencia de uso del suelo a un

establecimiento / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES - Procedencia: en los
casos previstos por la ley o cuando tenga interés para la comunidad al afectar orden público social y
económico / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Evolución jurisprudencial
Del contenido de la anterior resolución transcrita no queda duda alguna para la Sala de que se trata de un
acto de carácter particular y concreto, en la medida en que le otorgó licencia de uso del suelo a un particular
para que estableciera un casino, por lo cual, en principio, podría afirmarse que contra la misma sólo es
procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, la acción de nulidad, por regla
general, sólo procede contra actos de carácter general, cuyo objetivo es mantener la legalidad del orden
jurídico abstracto. Se dice que, en principio, pues la Sala Plena del Consejo de Estado, a partir de la
sentencia del 10 de agosto de 1.961, con ponencia del Doctor Carlos Gustavo Arrieta, sostuvo que para
establecer la procedencia de las acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino los
motivos determinantes de la acción y las finalidades señaladas por la ley, lo cual significa que la acción de
simple nulidad procede contra los actos particulares y concretos, siempre y cuando la finalidad de la misma
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sea solamente el restablecimiento del orden jurídico. La doctrina de los motivos y finalidades fue modificada
en providencia de la Sección Primera de 2 de agosto de 1990, Consejero Ponente, Doctor Pablo J. Cáceres
Corrales, en la que se concluyó que la acción de nulidad procede contra los actos administrativos
particulares para los cuales dicha acción esté expresamente prevista en la ley. En sentencia de la Sección
Primera de 26 de octubre de 1995, Consejero Ponente Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, se dejó dicho
que para que la acción de simple nulidad proceda contra un acto creador de una situación jurídica individual
y concreta, a pesar de que no haya sido expresamente prevista en la ley, se requiere que la situación
conlleve un interés para la comunidad en general, de tal naturaleza e importancia que desborde el simple
interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o
económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada
con el acto. La anterior posición jurisprudencial fue reafirmada por la Sala Plena de esta Corporación en
sentencia S-404 de 29 de octubre de 1.996, con ponencia del Doctor Daniel Suárez Hernández.
ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES - Pasibles de acción de nulidad por comprometer el

patrimonio cultural de la nación / LICENCIA DE USO DEL SUELO - Ilegalidad por concederse en
zonas no permitidas / AREAS DE INTERES PATRIMONIAL - Restricción por uso del suelo: casinos
En el asunto sub exámine se está en presencia de un acto que si bien es de carácter particular y concreto,
también es de interés, no sólo para los habitantes de Cali, sino para todos los habitantes del territorio
nacional, ya que de conformidad con el artículo 72 de la Constitución Política, “El patrimonio cultural de la
Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que
conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación...”. En consecuencia, el acto demandado es pasible
de la acción de nulidad. Teniendo en cuenta que el casino se encuentra ubicado dentro del perímetro de
exclusión establecido por el Decreto 1730 del 3 de diciembre de 1993 “Por el cual se reglamentan los
juegos en el Municipio de Santiago de Cali”, expedido por el Alcalde, cuyo artículo 5º, numeral 9º, inciso 4,
dispone que;” sólo podrán estar ubicados a tres (3) cuadras de distancia de iglesias, centros educativos y
culturales, parques y plazas, hospitales, clínicas, ancianatos y similares…”, resta concluir que con la
localización del casino en un lugar no situado a más de tres cuadras de distancia se afecta el patrimonio
cultural protegido constitucional y legalmente y, por ende, el acto puede ser atacado en acción de simple
nulidad. Es claro, entonces, que la resolución acusada viola directamente el artículo 5º, numeral 9, inciso 4,
del Decreto 1730 de 1993, al igual que los artículos 140 y 141 del Estatuto de Usos del Suelo y Normas
Urbanísticas de Santiago de Cali (Acuerdos 30 de 1993 y 10 de 1994), que clasifican a la Plaza de Caicedo
y su zona de influencia como un área de interés patrimonial, y a la Catedral de San Pedro, al Palacio
Nacional y al Teatro Isaacs como monumentos nacionales, de donde se deriva la violación indirecta del
canon constitucional 72. Concluye la Sala que con la solicitud de nulidad el actor sólo pretende el
restablecimiento del orden jurídico abstracto vulnerado, y advierte que si bien la consecuencia de la nulidad
es el cierre del casino, ello redunda en beneficio del patrimonio cultural de la Nación y, por ende, en el de la
comunidad, dentro de la cual bien puede entenderse comprendido el demandante, sin que por ello se pueda
afirmar que debió, entonces, ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. NOTA DE
RELATORIA: Se cita sentencia de 26 de septiembre de 1996, proferida por esta Sección, con ponencia del
doctor Juan Alberto Polo Figueroa, exp. 3878.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del nueve
(9) de mayo de dos mil uno (2001), Radicación N°13001-23-31-000-1991-7704-01(6501), C.P:
VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL - Los términos que hubieren empezado a correr se rigen por la ley
vigente al tiempo de su iniciación / ACTO PRESUNTO - Podía demandarse en cualquier tiempo
conforme al art. 136 del C.C.A. / CADUCIDAD DE LA ACCION - Inexistencia
El recurso de queja se presentó el 14 de septiembre de 1989, fecha para la cual regía el artículo 136 del
Decreto 01 de 1984, conforme al cual: "La acción sobre los actos presuntos que resuelven un recurso podrá
interponerse en cualquier tiempo". El artículo 40, ibídem, preveía que la Administración tenía el deber de
decidir, por lo que no perdía la competencia para ello. De otra parte, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887
establece que “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a
correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de
su iniciación”. Y de la aplicación en este asunto de esta importantísima regla de hermenéutica, teniendo en
cuenta la fecha en que se interpuso el recurso, igualmente, tendría que concluirse que la normatividad
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anterior al Decreto 2304 de 1989 es la que se aplica. Así las cosas, mientras la Administración no hubiera
resuelto el recurso de queja, la actora podía demandar en cualquier tiempo el acto presunto; pero una vez
expedido el acto expreso, como se produjo en este caso, tenía el término de cuatro meses contado a partir
de la notificación del mismo; y, como ya se vio, si se notificó el 14 de mayo de 1990 de la Resolución de 7
de mayo que confirmó la providencia de 22 de agosto de 1989, que le negó los recursos de reposición y de
apelación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, la demanda presentada el 14
de septiembre de 1990 lo fue en tiempo, por lo que no resulta de recibo el argumento del a quo en torno de
la caducidad de la acción. Cabe señalar que si bien es cierto que, conforme al artículo 936 transcrito, la
demarcación tenía una vigencia de seis meses, contados a partir de la fecha de su expedición, no lo es
menos que de acuerdo con el parágrafo del artículo 935 dicho acto no se requiere para proyectos en
sectores, barrios o urbanizaciones que tengan reglamentaciones específicas aprobadas, como, acontece
con el sector de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, según lo planteó el apoderado del Edificio
Inversiones Puerto Azul en la contestación de la demanda, y se infiere del texto de los artículos 246 a 342
del citado Decreto 184 de 1978. Tal enfoque podría constituir la única explicación del porqué la
Administración en este caso concedió la licencia en las condiciones en que lo hizo, es decir, sin ninguna
remisión o referencia a un acto de demarcación precedente, como se resaltó en la providencia que al
resolver el recurso de apelación, revocó la medida de suspensión provisional decretada por el a quo.
ACTO DE DEMARCACION - Debe estar acorde con las condiciones de la licencia de construcción /
ACTO ADMINISTRATIVO - Las irregularidades deben ser sustanciales para obtener su nulidad /
DEMARCACION - Es acto administrativo de trámite / ACTO APROBATORIO DE PLANOS - Acto de
trámite / LICENCIA DE CONTRUCCION - Legalidad
El artículo 25 del Acuerdo 44 de 1989, aún cuando es posterior a la expedición de la licencia de

construcción cuestionada, pero cuya invocación en este asunto resulta pertinente en vista de que fue
promulgada estando aún pendiente de definición la vía gubernativa provocada por la parte demandante a
raíz de la interposición del recurso de queja desatado el 7 de mayo de 1990, pone de manifiesto que lo
trascendente del acto de demarcación no es su vigencia sino su contenido, el cual debe estar acorde con
las condiciones de aquélla; y, como ya se dijo, no aparece demostrado en el proceso que las condiciones de
la licencia hubieran variado en relación con las consagradas en el acto de demarcación. Lo anterior está en
consonancia con los criterios doctrinarios, según los cuales no toda irregularidad conlleva la nulidad del acto
de que se trate, sino sólo en la medida en que sea sustancial, y para el caso presente, conforme se dejó
visto, la irregularidad anotada, de aceptarse que se incurrió en ella, no tendría tal carácter, frente a la no
aducción ni mucho menos demostración de cambios en las normas urbanísticas vigentes en el interregno
comprendido entre la fecha de la demarcación y la concesión de la licencia. Frente al segundo cargo los
demandantes aducen que el acto de demarcación no contiene norma urbanística alguna por lo que incurre
en falsa motivación y es nulo, como también lo son la licencia de construcción y la aprobación de los planos
que se basaron en ella. Al respecto, se precisa que la declaratoria de nulidad no puede recaer ni sobre el
acto de demarcación, aceptando, en gracia de discusión, que el mismo se requería en este caso, ni sobre el
acto aprobatorio de los planos, ya que éstos no constituyen actos definitivos sino de trámite. Observa
también la Sala que el acto que confirió la licencia de construcción fue enfático en señalar que ella “…debe
ajustarse en un todo de acuerdo con los correspondientes planos aprobados…” ; y no existe prueba en el
expediente que demuestre que los planos contuvieran especificaciones contrarias a las normas urbanísticas
o que hubieran autorizado a los constructores del Edificio a omitir su cumplimiento, patrocinando la
supuesta “invasión” del edificio de los actores.
LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN - En su trámite era Improcedente interponer los recursos de

reposición y apelación por no estar contemplados en los procedimientos especiales del municipio
de Cartagena / LICENCIAS DE CONTRUCCION EN VIGENCIA DE LEY 9 DE 1989 - Proceden los
recursos de reposición y apelación en la vía gubernativa
Finalmente, en lo que respecta al tercer cargo de violación, que controvierte los actos a través de los cuales
se rechazaron, por improcedentes, los recursos de reposición y de apelación, estima la Sala que, tampoco
está llamado a prosperar, toda vez que dentro de las normas especiales que regulan el trámite para la
expedición de las licencias de construcción en el Municipio de Cartagena, vigentes al momento de la
expedición de aquéllos, no existía ninguna relativa a la procedencia de tales recursos, y dada esa
especialidad no hay lugar a dar aplicación a las normas de la primera parte del Código Contencioso
Administrativo, así se desprende de lo dispuesto por el artículo 81, en cuanto señala: "Procedimientos
especiales. En los asuntos departamentales y municipales, se aplicarán las disposiciones de la parte
primera de este código, salvo cuando las ordenanzas o los acuerdos establezcan reglas especiales en
asuntos que sean de competencia de las asambleas y concejos". Cabe advertir que a partir de la Ley 9ª de
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1989 (artículo 65) se previó expresamente que en el trámite de las licencias de construcción procedían los
recursos de la vía gubernativa que señala el Decreto Ley 01 de 1984; pero esta norma es posterior a la
licencia de construcción acusada, razón por la cual no es aplicable, pues de su texto claramente se infiere
que el mismo gobierna las licencias tramitadas y expedidas bajo su vigencia. Desde esta perspectiva no
puede predicarse la obligatoriedad de la concesión del recurso de apelación. En consecuencia, debe
revocarse la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de la
demanda.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de seis de

diciembre de dos mil uno, Radicación N°25000-23-24-000-1996-7798-01(6700), C.P: Camilo
Arciniegas Andrade.
LICENCIA DE CONSTRUCCION - Requisitos para su prórroga / LICENCIA DE CONSTRUCCION - La

falta de publicación le quita firmeza y efectos respecto de terceros
Según estas normas (Art. 63 ley 9 de 1989 y art. 6 D.R. 1319 de 1993), la prórroga de una licencia de
construcción solamente puede concederse en atención al tamaño de la obra, a su complejidad y a su
duración. Pero en el caso presente, el titular de la licencia no demostró que se encontrara en alguna de las
situaciones en que procede la prórroga. Es más, mientras el acto administrativo por el cual se concede una
licencia de construcción no se encuentre ejecutoriado ni se hayan pagado los impuestos, no le es dado a su
titular iniciar las obras. Y puesto que el actor admite no haber publicado dicho acto, contra lo ordenado en el
artículo 9° del Decreto 1319 de 1993, resulta manifiesto que la licencia ni estaba en firme ni producía
efectos respecto de terceros, y menos el efecto de dar pie a una eventual renovación. Para la Sala, esta
sola omisión hacía improcedente la prórroga y sustenta suficientemente los actos demandados. Sin
embargo, es oportuno resaltar que si el acto administrativo por el cual se concede una licencia queda
ejecutoriado, la Administración no puede después revocarlo de oficio y corre con la carga de demandar su
nulidad. Pero, no habiendo quedado en firme, bien podían las autoridades de Tenjo actuar como lo hicieron
en este caso.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de cuatro

de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, Radicación N°3404, C.P: Camilo Arciniegas
Andrade.
LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN - Pérdida de competencia del Departamento Administrativo de

Planeación Distrital / ENTRADA EN VIGENCIA DEL ACUERDO 6 DE 1990 / TERMINOS - A partir de su
publicación significa desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior
siendo cierto que el funcionario que expidió el acto demandado invocó la facultad que le otorgaba el artículo
108 del acuerdo 7 de 1.979, para establecer las alturas en las áreas de actividad residencial (folio 236) ; que
éste fue expresamente derogado por el artículo 547 del acuerdo 06 de 1.990 ; y que los artículos 447, 448,
449, 450, 451 y 452 le asignaron al Alcalde Mayor del Distrito Capital reglamentar los elementos de
volumetría de las edificaciones de que se ocupa la resolución demandada, en lo que concierne a la
urbanización Santa Ana Occidental, con efectos a partir del mismo día en que se expidió la mentada
resolución 274, o sea, el 31 de mayo de 1.990, ha de concluirse que la misma fue expedida sin
competencia. En efecto, el precitado acuerdo 06 de 8 de mayo de 1.990 dispone en su artículo 547, que
entraría a regir a partir de su publicación en los Anales del Concejo Distrital, la cual se hizo efectivamente
en dicho medio el día 31 de mayo de 1.990. La expresión “partir”, en su acepción 12, significa “Tomar un
hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo” (D.R.A.E.). “ A
partir” es, pues, sinónimo de “desde”; y , según la ley, “Cuando se dice que una cosa debe observarse
desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día
anterior” (art. 61 CRPM), lo cual, aplicado al caso concreto, significa, como lo apreció el a quo, que a partir
de las cero (00) horas del día 31 de mayo de 1.990, en que se hizo la publicación, tal Acuerdo comenzó a
regir, con la consecuencia de que desde esa misma fecha el Director del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital perdió las atribuciones que ese día ejerció a través de la susodicha resolución, amén
de que esta última, para entrar a regir debía, a su vez, ser legalmente publicada.
ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES - Cuáles son pasibles de acción de nulidad
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Los actos administrativos particulares que son pasibles de acción de nulidad son:1.-Los actos electorales
concretos (artículos 223 y ss. del C.C.A.).2.-Los contentivos de cartas de naturaleza (artículo 221 ibídem).3.-
Los de patentes (artículo 567 del C. de Co.)4.-Los de certificados de dibujos o modelos industriales (artículo
580 ibídem).5.-Los de certificados de marca (artículo 596 ibídem).6.-Las Resoluciones de adjudicación de
baldíos expedidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - (artículo 72 de la ley 160
de 1994).7.-Los actos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización,
concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente (artículo 73
de la ley 99 de 1.993). Y, “… Cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un
especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el
afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de
alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e
incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de
colombianos….”
NOTA DE RELATORIA: Se reitera la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado de 29 de octubre de 1.996, Expediente núm. S-404, Actores: Jesús Pérez González
Rubio y otro, Consejero Ponente doctor Daniel Suárez Hernández.

veintiocho (28) de junio de dos mil uno (2001), Radicación N°25000-23-24-000-1993-3349-01(6216),
C.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
ACERA O ANDEN - Concepto / ANDEN - Enmarcado dentro del concepto de espacio público /
ESPACIO PUBLICO - Concepto, destino y variación / CICLORUTAS - Programa de construcción con
destino al uso común / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia sobre destino de aceras o
andenes
Ciertamente las normas cuyo cumplimiento solicita el actor prevén que la acera o andén es la parte de la vía
destinada exclusivamente al tránsito de peatones (artículo 2º del Decreto 1344 de 1970); que está prohibido
que las bicicletas, motocicletas, motociclos y vehículos de tracción animal e impulsión humana transiten por
los andenes (parágrafo del artículo 130, ibídem); y que los ciclistas y motociclistas no pueden transitar sobre
las aceras y lugares destinados al tránsito de peatones (artículo 156, ibídem). Sin embargo, no puede
perderse de vista que, ante todo, la noción de acera o andén está enmarcada dentro del concepto de
espacio público, el cual ha venido cobrando importancia con el transcurso del tiempo. En efecto, el artículo
5º de la Ley 9ª de 1989, al definir el espacio público, precisó que “...son las áreas requeridas para la
circulación tanto peatonal como vehicular”; y en el artículo 6º, ibídem, previó que el destino de los bienes de
uso público, incluidos en el espacio público -dentro de los cuales se encuentra las aceras o andenes, pues
éstos forman parte de las vías-, puede ser variado por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Consejo
Intendencial, por iniciativa del Alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean
canjeados por otros de características equivalentes. De tal manera que no puede afirmarse enfáticamente
que los andenes única y exclusivamente pueden ser destinados al uso peatonal pues, como ya se vio, el
legislador autoriza que se pueda variar el uso de los bienes uso público. Existe el Acuerdo núm. 6 de 1998,
del Concejo Distrital de Bogotá, a través del cual se estableció el programa de construcción de ciclorutas,
así como que se han expedido por el Alcalde Mayor Decretos que lo desarrollan, lo que evidencia, conforme
lo reconoció el a quo, que tal construcción está amparada por un andamiaje reglamentario que la sustenta.
De otra parte, el artículo 82 de la Carta Política consagra como deber del Estado el de “velar por la
protección de la integridad del espacio público y POR SU DESTINACION AL USO COMUN....”(Resalta la
Sala fuera de texto); y, conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la expresión
“COMUN”, significa, entre otras acepciones, “...lo que no siendo privativamente de ninguno pertenece o se
extiende a varios”. Es decir, que nada impide considerar que el uso de las aceras o andenes pueda ser
compartido por peatones y bicicletas, máxime si, como se observa en las fotografías que acompaña el actor,
no se trata de que se hubiera abolido el andén para uso peatonal y dar así paso a las ciclorutas, sino que
las aceras fueron ampliadas, por efecto de la reducción de la vía, para que en forma claramente delimitada
pudieran tener el uso común, entre peatones y ciclistas y no exclusivo de alguno de ellos. Además, es un
hecho notorio que con el transcurso del tiempo la bicicleta como medio de transporte se ha incrementado y
es muy común entre las personas de escasos recursos económicos, quienes lo emplean para trasladarse
desde sus hogares al sitio de trabajo y viceversa, por lo que en gran medida las ciclorutas contribuyen no
solo a mejorar la calidad de vida de los usuarios sino a su protección. Así pues, para la Sala la entidad
demandada no ha incumplido disposición legal alguna y, por el contrario, su proceder se adecua no
solamente a la noción de espacio público contenida en la Ley 9ª de 1989, sino en la Carta Política,
normatividad esta posterior al Decreto 1344 de 1970.
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diecinueve (19) de diciembre de dos mil cinco (2005), Radicación 25000-23-24-000-1995-04761-
01(7591), C.P: Camilo Arciniegas Andrade.
SIERRAS DEL CHICO - Error de la administración no crea derecho / DERECHO A LA IGUALDAD EN

SIERRAS DEL CHICO - Error de la administración no crea derecho
De otra parte, para la Sala no resulta atendible el argumento de la actora que afirma que la existencia de
edificaciones hasta de 10 pisos de altura en terrenos aledaños obliga a la Administración distrital a otorgar
licencia para urbanizar las Sierras del Chicó, en observancia del principio de igualdad. Así la actora
hubiese probado que en terrenos de los cerros orientales de idénticas características a las Sierras del Chicó
la Administración había otorgado licencias de urbanización a proyectos con especificaciones idénticas a las
objetadas al proyecto «Sierras del Cazador», no por ello resultarían urbanizables las Sierras, pues el error
de la Administración no crea derecho. De otra parte, no le corresponde a la Sala pronunciarse en relación
con actos ajenos al debate propio de esta instancia, pues su competencia para decidir la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, se circunscribe a determinar si los actos acusados se ajustaron o no a la
legalidad. La Sala reitera que auncuando tal aserto se hubiese demostrado, no por ello resultarían
urbanizables los terrenos objeto de controversia, pues es sabido que las normas sobre uso del suelo son
de orden público y su observancia es obligatoria, con efecto general inmediato. Este cargo no prospera.
LICENCIA DE URBANISMO - Sierras del Chicó: función social y ecológica de la propiedad / FUNCION
SOCIAL Y ECOLOGICA DE LA PROPIEDAD - Sierras del Chicó: negación de licencia no constituye
expropiación
La actora considera violado el artículo 58 CP pues al negarle la Administración distrital la licencia de

construcción de las Sierras del Chicó, la priva de facto del derecho a ejercer actos de dominio sobre sus
bienes y a explotarlos económicamente. Califica la negación de la licencia como una expropiación indirecta.
Para la Sala este argumento es infundado, pues sabido es que el derecho de propiedad, la libre
competencia y la libertad económica reconocidos en los artículos 58, 333 y 334 de la Constitución Política
no son absolutos. La propiedad tiene una función social que implica obligaciones, y como tal le es
inherente una función ecológica. La actividad económica y la iniciativa privada deben ejercerse «dentro de
los límites del bien común» y, desde luego, con estricta sujeción a sus mandatos. Por lo demás, salta a la
vista que la decisión de negar una solicitud de licencia de urbanización no equivale a una confiscación. Para
esta Sala no resulta acorde con la Constitución aducir el derecho a la libertad económica, la libertad de
empresa y el derecho a la libre competencia económica como barreras capaces de impedir la eficaz
protección del interés público mediante la adopción de medidas que salvaguarden la conservación de áreas
de especial importancia ecológica, máxime cuando, como quedó visto, el Constituyente de 1991 elevó a la
categoría de mandato constitucional la protección del medio ambiente cuando estableció en el artículo 79
CP que «es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines»; y en el inciso final del
artículo 333 que «la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social,
el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.» Tal es el sentido del artículo 333 de la Constitución
Política: «la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común» y
que «la libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades.»
SIERRAS DEL CHICO - El otorgamiento parcial de licencia de construcción no implica derechos

adquiridos al estar sujeto a condición
La recurrente estima que la Resolución 57 de 1978, expedida por la Junta de Planeación Distrital, le otorgó
el derecho a la licencia de urbanización de los predios de su propiedad, que no puede ser revocado sin su
consentimiento expreso y escrito. El tenor literal de la citada Resolución es el siguiente:ARTÍCULO 1º.
Aceptar el anteproyecto denominado «Las Sierras», según las características consignadas en el expediente
de la referencia 5755, fijándole un uso residencial en una densidad máxima de treinta (30) viviendas por
hectárea, para el predio ubicado en la carrera 7ª No. 100-02, solicitado por el señor Guillermo Rojas García.
ARTÍCULO 2º. Fijar una altura máxima de cuatro (4) pisos y pent-house para las construcciones de la
referencia”. Así, pues, la Resolución 57 de 1978 decidió «autorizar el cambio de uso de reserva principal a
residencial, recomendándole a los interesados utilizar índices de construcción y aceptación bajos, debiendo
conservar las zonas de arborización existentes y el área por encima de la cota 2.700 mt2.» Aun cuando se
tuviera este acto como ajustado a la legalidad, no por ello resultarían urbanizables las Sierras, pues consta
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________________________________________________________________________________________________
en la Resolución 57 que la aceptación del anteproyecto sólo comprendió el predio ubicado en la carrera 7ª
No. 100–02 y según el artículo 3º quedó supeditada a la observancia de las demás normas que sobre el
particular fije el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. En tanto acto sometido a condición,
mal pudo conceder derechos adquiridos. El cargo no prospera.
SIERRAS DEL CHICO - Normas vigentes en licencia de urbanismo: voluntad de acogerse a nueva
reglamentación
La actora admite que mediante escrito presentado el 25 de enero de 1993 manifestó su voluntad de
acogerse «...a las nuevas disposiciones tal como lo autoriza el Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto 316 de 1992,
a fin de que la solicitud de licencia de urbanización se decida conforme a los Decretos 334 y 335 de 1992
del Alcalde Mayor» El artículo 1º del Decreto 316 de 1992 dispuso que las solicitudes de licencia radicadas
con anterioridad a la publicación de los Decretos reglamentarios del Acuerdo 6 de 1990 «... se decidirán
bajo las normas vigentes antes de dicha publicación, salvo que el interesado manifieste por escrito su
voluntad de acogerse a las nuevas disposiciones, caso en el cual deberá ajustar su proyecto a las mismas,
y se entenderá que se ha iniciado otra vez la actuación....». Fuerza es, entonces, concluir que hasta el 25
de enero de 1993 la solicitud se rigió por el Acuerdo 07 de 1979 y su Decreto Reglamentario 1131 de 1986
y a partir de esa fecha, y en virtud de la manifestación expresa de la actora consignada en escrito de 25 de
enero de 1993, la actuación correspondiente a la solicitud de licencia de urbanización se entendió iniciada
de nuevo, y debía decidirse en conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 y sus Decretos Reglamentarios 334
y 335 de 1992. Por consiguiente, debe la Sala examinar el cargo a la luz de la regulación normativa allí
prevista, no sin antes advertir que contra lo sostenido por el Tribunal, su texto auténtico sí fue aportado por
la parte actora.
SIERRAS DEL CHICO - La negación de licencia de urbanismo se fundó en incumplimiento de normas

técnicas: prueba pericial no pedida para el efecto / PRUEBA PERICIAL - La solicitada no tuvo por
objeto probar el cumplimiento de requisitos de la nueva normatividad
Aparte de lo anterior, en la Resolución 218 de 1994 consta que la decisión de negar la licencia de
urbanización se fundamentó en el incumplimiento de las siguientes exigencias: (...). Frente a la anterior
motivación, la actora sostuvo en su demanda lo siguiente: «No obstante, tal y como se demuestra con los
planos y documentos que hacen parte del expediente del proyecto, lo cual será ratificado por los conceptos
periciales, el proyecto satisface ampliamente los requerimientos técnicos exigidos por las normas invocadas
como fundamento para resolver por las Resoluciones acusadas.» Como quiera que la actora afirmó haber
cumplido en su proyecto de urbanización los requisitos de que trata el Decreto 335 de 1992 y sostuvo que
así lo demostrarían los dictámenes periciales, la Sala se remite al acápite de pruebas de la demanda,
donde consta que ese no fué el objeto para el cual los solicitó: «1. Que se ordene una inspección judicial en
las oficinas de las sociedades demandantes, con intervención de peritos ...hagan un estudio sobre el costo
de los trámites adelantados ante el DAPD por las propietarios de los predios, los egresos causados y
estimen los perjuicios ...«2. para que determinen el precio comercial de los inmuebles distinguidos con las
matrículas inmobiliarias números 50-471316 y 0500471315 y los perjuicios causados por no haber recibido
las Sociedades demandantes el permiso de urbanización en 30 años.” Respecto de las anteriores
solicitudes, el Tribunal en el auto que decretó pruebas, señaló que para la verificación de los hechos que
se pretenden demostrar con las inspecciones judiciales eran suficientes los dictámenes periciales a que allí
se alude y, por esa razón negó su práctica. Es evidente que con los dictámenes solicitados por la actora en
manera alguna se pretendió demostrar que el proyecto de urbanización se ajustaba a las exigencias del
Acuerdo 6 de 1990 y sus Decretos Reglamentarios 334 y 335 de 1992, razón por la cual esta Corporación
tiene por cierta la motivación de los actos acusados respecto del incumplimiento de las citadas normas. El
cargo no prospera.
SIERRAS DEL CHICO Y CHICO ORIENTAL - Area de reserva forestal y de interés estratégico
paisajístico; prohibición absoluta de urbanismo; zona verde de uso público; inexistencia de falsa
motivación / AREA DE RESERVA FORESTAL Y ZONA VERDE DE USO PUBLICO - Sierras del Chicó y
Chicó Oriental
Para la Sala la aseveración de la actora según la cual la verdadera motivación del acto tuvo tintes políticos
para expropiarla de hecho sus predios, sin la indemnización correspondiente, es infundada. En
cumplimiento de este mandato constitucional, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, mediante
Resolución 1533 de 1994 (30 de diciembre),«en uso de sus facultades legales y en especial las que le
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________________________________________________________________________________________________
1
confiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993...» decidió «reservar y alinderar como área de reserva forestal
protectora la zona urbana de terreno ubicada en Santa Fe de Bogotá» correspondiente a las Sierras del
Chicó. Para adoptar esa determinación expuso las consideraciones siguientes: «Los terrenos ubicados en
la quebrada El Chicó y la calle 106 y entre la carrera 7ª y la Cota 2.700 tienen interés estratégico
paisajístico, dado que con el Parque Nacional son los únicos sectores en los cuales los cerros orienta les
penetran dentro de la ciudad en forma accesible para su población y conforman un importante elemento
de la malla verde urbana.» Después, el Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, mediante
Acuerdo 22 de 1995 (7 de septiembre) «por el cual se da cumplimiento al artículo 61 de la Ley 99 de
1993, se autoriza a la Administración para desarrollar un parque y se dictan otras disposiciones» declaró
como «reserva forestal y zona verde de uso público» los predios denominados «Sierras del Chicó Ltda.» y
«Chicó Oriental Número 2» y autorizó al Alcalde Mayor a iniciar directamente con los propietarios los
trámites pertinentes a su adquisición. En el artículo 2º preceptuó que «En la zona comprendida por los
predios anteriormente mencionados no podrán adelantarse construcciones urbanísticas, ni residencial, ni
comercial, ni industrial, ni en general podrán tener un uso distinto al de una zona verde pública para uso
contemplativo. En este predio sólo podrán adelantarse aquellas obras paisajísticas que no ofr ezcan
impacto ambiental alguno y que permitan a los ciudadanos el uso contemplativo al igual que el desarrollo
de la Avenida Circunvalar.»
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de treinta

(30) de enero de mil novecientos noventa y siete (1.997), Radicación N° 1217, C.P: Ernesto
Rafael Ariza
DEMANDA - Ineptitud / FALLO INHIBITORIO/ INDIVIDUALIZACION DEL ACTO - Inexistencia / ACTO

PREPARATORIO - Oficio
Del contenido del art. 138 del decreto ley 01 de 1984 se infiere que lo que era obligatorio demandar, cuando
se había tramitado la vía gubernativa, era el acto confirmatorio, y lo potestativo, los actos confirmados o
modificados por aquél. En el caso sub examine la demanda se dirigió contra un acto preparatorio, como es
el contenido en el oficio No. 1060 de 16 de febrero de 1987, fue el que dio base a la licencia de
construcción, pues a través del mismo se aprobó el anteproyecto; y contra el acto definitivo; la licencia de
construcción No. 036736 O.N. 114257, expedida por la División de Control de la Secretaría de Obras
Públicas de Bogotá D.E. Contra este acto administrativo la parte actora había interpuesto los recursos de
reposición y de apelación, los cuales le fueron resueltos negativamente. Actos estos que no fueron objeto
de impugnación en la demanda, y en particular el último, a través del cual se agotó la vía gubernativa, que
era, como ya se puntualizó el obligatorio de demandar, tornándose así la demanda en sustantivamente
inepta.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial sentencia de marzo 20 de 1992, Exp. 1333, Consejero
Ponente Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de nueve

(9) de mayo de dos mil uno (2001), Radicación N° 13001-23-31-000-1991-7704-01(6501), C.P:
VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL - Los términos que hubieren empezado a correr se rigen por la ley
vigente al tiempo de su iniciación / ACTO PRESUNTO - Podía demandarse en cualquier tiempo
conforme al art. 136 del C.C.A. / CADUCIDAD DE LA ACCION - Inexistencia
El recurso de queja se presentó el 14 de septiembre de 1989, fecha para la cual regía el artículo 136 del
Decreto 01 de 1984, conforme al cual: "La acción sobre los actos presuntos que resuelven un recurso podrá
interponerse en cualquier tiempo". El artículo 40, ibídem, preveía que la Administración tenía el deber de
decidir, por lo que no perdía la competencia para ello. De otra parte, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887
establece que “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a
correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de
su iniciación”. Y de la aplicación en este asunto de esta importantísima regla de hermenéutica, teniendo en
1
Su tenor literal es el siguiente:
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cuenta la fecha en que se interpuso el recurso, igualmente, tendría que concluirse que la normatividad
anterior al Decreto 2304 de 1989 es la que se aplica. Así las cosas, mientras la Administración no hubiera
resuelto el recurso de queja, la actora podía demandar en cualquier tiempo el acto presunto; pero una vez
expedido el acto expreso, como se produjo en este caso, tenía el término de cuatro meses contado a partir
de la notificación del mismo; y, como ya se vio, si se notificó el 14 de mayo de 1990 de la Resolución de 7
de mayo que confirmó la providencia de 22 de agosto de 1989, que le negó los recursos de reposición y de
apelación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, la demanda presentada el 14
de septiembre de 1990 lo fue en tiempo, por lo que no resulta de recibo el argumento del a quo en torno de
la caducidad de la acción. Cabe señalar que si bien es cierto que, conforme al artículo 936 transcrito, la
demarcación tenía una vigencia de seis meses, contados a partir de la fecha de su expedición, no lo es
menos que de acuerdo con el parágrafo del artículo 935 dicho acto no se requiere para proyectos en
sectores, barrios o urbanizaciones que tengan reglamentaciones específicas aprobadas, como, acontece
con el sector de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, según lo planteó el apoderado del Edificio
Inversiones Puerto Azul en la contestación de la demanda, y se infiere del texto de los artículos 246 a 342
del citado Decreto 184 de 1978. Tal enfoque podría constituir la única explicación del porqué la
Administración en este caso concedió la licencia en las condiciones en que lo hizo, es decir, sin ninguna
remisión o referencia a un acto de demarcación precedente, como se resaltó en la providencia que al
resolver el recurso de apelación, revocó la medida de suspensión provisional decretada por el a quo.
ACTO DE DEMARCACION - Debe estar acorde con las condiciones de la licencia de construcción /
ACTO ADMINISTRATIVO - Las irregularidades deben ser sustanciales para obtener su nulidad /
DEMARCACION - Es acto administrativo de trámite / ACTO APROBATORIO DE PLANOS - Acto de
trámite / LICENCIA DE CONTRUCCION - Legalidad
El artículo 25 del Acuerdo 44 de 1989, aún cuando es posterior a la expedición de la licencia de

construcción cuestionada, pero cuya invocación en este asunto resulta pertinente en vista de que fue
promulgada estando aún pendiente de definición la vía gubernativa provocada por la parte demandante a
raíz de la interposición del recurso de queja desatado el 7 de mayo de 1990, pone de manifiesto que lo
trascendente del acto de demarcación no es su vigencia sino su contenido, el cual debe estar acorde con
las condiciones de aquélla; y, como ya se dijo, no aparece demostrado en el proceso que las condiciones de
la licencia hubieran variado en relación con las consagradas en el acto de demarcación. Lo anterior está en
consonancia con los criterios doctrinarios, según los cuales no toda irregularidad conlleva la nulidad del acto
de que se trate, sino sólo en la medida en que sea sustancial, y para el caso presente, conforme se dejó
visto, la irregularidad anotada, de aceptarse que se incurrió en ella, no tendría tal carácter, frente a la no
aducción ni mucho menos demostración de cambios en las normas urbanísticas vigentes en el interregno
comprendido entre la fecha de la demarcación y la concesión de la licencia. Frente al segundo cargo los
demandantes aducen que el acto de demarcación no contiene norma urbanística alguna por lo que incurre
en falsa motivación y es nulo, como también lo son la licencia de construcción y la aprobación de los planos
que se basaron en ella. Al respecto, se precisa que la declaratoria de nulidad no puede recaer ni sobre el
acto de demarcación, aceptando, en gracia de discusión, que el mismo se requería en este caso, ni sobre el
acto aprobatorio de los planos, ya que éstos no constituyen actos definitivos sino de trámite. Observa
también la Sala que el acto que confirió la licencia de construcción fue enfático en señalar que ella “…debe
ajustarse en un todo de acuerdo con los correspondientes planos aprobados…” ; y no existe prueba en el
expediente que demuestre que los planos contuvieran especificaciones contrarias a las normas urbanísticas
o que hubieran autorizado a los constructores del Edificio a omitir su cumplimiento, patrocinando la
supuesta “invasión” del edificio de los actores.
LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN - En su trámite era Improcedente interponer los recursos de

reposición y apelación por no estar contemplados en los procedimientos especiales del municipio
de Cartagena / LICENCIAS DE CONTRUCCION EN VIGENCIA DE LEY 9 DE 1989 - Proceden los
recursos de reposición y apelación en la vía gubernativa
Finalmente, en lo que respecta al tercer cargo de violación, que controvierte los actos a través de los cuales
se rechazaron, por improcedentes, los recursos de reposición y de apelación, estima la Sala que, tampoco
está llamado a prosperar, toda vez que dentro de las normas especiales que regulan el trámite para la
expedición de las licencias de construcción en el Municipio de Cartagena, vigentes al momento de la
expedición de aquéllos, no existía ninguna relativa a la procedencia de tales recursos, y dada esa
especialidad no hay lugar a dar aplicación a las normas de la primera parte del Código Contencioso
Administrativo, así se desprende de lo dispuesto por el artículo 81, en cuanto señala: "Procedimientos
especiales. En los asuntos departamentales y municipales, se aplicarán las disposiciones de la parte
primera de este código, salvo cuando las ordenanzas o los acuerdos establezcan reglas especiales en
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asuntos que sean de competencia de las asambleas y concejos". Cabe advertir que a partir de la Ley 9ª de
1989 (artículo 65) se previó expresamente que en el trámite de las licencias de construcción procedían los
recursos de la vía gubernativa que señala el Decreto Ley 01 de 1984; pero esta norma es posterior a la
licencia de construcción acusada, razón por la cual no es aplicable, pues de su texto claramente se infiere
que el mismo gobierna las licencias tramitadas y expedidas bajo su vigencia. Desde esta perspectiva no
puede predicarse la obligatoriedad de la concesión del recurso de apelación. En consecuencia, debe
revocarse la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de la
demanda.

veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, Radicación N°5581, C.P: Juan
Alberto Polo Figueroa.
LICENCIAS DE CONSTRUCCION - La mención del uso del suelo no implica determinación del mismo
/ USOS DEL SUELO - Competencia del Concejo a través de actos generales
El objeto de estos actos demandados no fue el establecer o determinar el USO PERMITIDO principal para
el aludido predio, sino el de resolver la solicitud que los actores hicieron para construir los dos galpones
iniciales de que se habla, que en ese entonces les fue resuelta favorablemente, y para lo cual, lo
concerniente al uso del suelo era presupuesto jurídico, es decir, algo que se supone definido o regulado
jurídicamente con anterioridad, por lo tanto, se inserta en los motivos jurídicos del acto, como sus
fundamentos de derecho. La mención que de dicho uso se hace en la parte resolutiva de la resolución 013,
obedece sencillamente a la descripción del proyecto objeto de la licencia que mediante ella se le otorga
(folio 13), del mismo modo que hace mención de su ubicación, área de construcción, sector, etc.; empero,
en forma alguna implica que dicha resolución defina o determine el mentado uso para el predio respectivo.
Como bien lo anota el a quo, la determinación del uso del suelo corresponde al concejo municipal, por lo
tanto, se efectúa a través de actos generales, como son los acuerdos, que contienen planes de
ordenamiento territorial, o de desarrollo urbano.

septiembre veintitrés (23) de mil novecientos noventa y nueve (1999), RadicaciónN°5417, C.P:
Olga Inés Navarrete.
CADUCIDAD DE LA ACCION - Contabilización del término en asuntos relativos a licencias de

construcción
En este punto resulta importante analizar por la Sala que, si bien es cierto el artículo 136 del C.C.A. consagra
como eventos, a partir de los cuales se contabiliza el término de caducidad para el ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, la publicación, notificación o ejecución del acto, entratándose de actos
administrativos como el demandado, es imperativo, para efectos de señalar término desde el cual contabilizar la
caducidad de la acción, y tal como lo disponen la Ley 9 de 1989 y su Decreto Reglamentario 958 de 1992, la
fecha en que se haya notificado a los vecinos colindantes y, en su caso, la de la publicación para enterar a los
terceros de la decisión administrativa.
LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN - citación a terceros determinados o vecinos se hace al realizar la

solicitud / NOTIFICACIÓN PERSONAL A LOS VECINOS - Fines
Acorde con lo establecido en el artículo 14 del C.C.A., la citación a los denominados TERCEROS
DETERMINADOS, en el caso de la Ley 9 de 1989 VECINOS, debe hacerse tan pronto se radique la solicitud de
licencia de construcción, para que éstos puedan hacer valer sus derechos haciéndose parte dentro de la
actuación administrativa, pues no se autoriza la actuación administración para adelantar la misma a espaldas
de quienes puedan ser afectados con las resultas de la decisión administrativa. De todo lo expuesto, concluye la
Sala, que habiéndose consagrado de manera expresa en el texto legal y reglamentario citados, la obligación de
vincular a la actuación los VECINOS y de notificarles personalmente el acto administrativo que concede la
licencia de construcción, no resulta ajustado a derecho el tenerlos por, enterados “por conducta concluyente” o
por la “ejecución del acto administrativo”, pues cuando el legislador quiso que tal notificación fuese personal,
tuvo en cuenta que la ejecución del acto, por el adelantamiento de estudios de suelo, excavaciones,
levantamiento de estructura, etc., no dan noticia exacta y completa de las normas urbanísticas que condicionan
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la licencia de construcción ya que, las más de las veces, sólo se conocen a la culminación de la construcción y,
ello, por los perjuicios que advierten los vecinos.
SOLICITUDES DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - Intervención de los vecinos se limita al amparo de sus derechos
Al respecto la Sala considera, inicialmente, que si bien la ley consagra y garantiza el derecho de los vecinos,
entre otros, para sean llamados a intervenir, si lo desean, en la actuación administrativa que se adelante en
virtud de una solicitud de licencia de construcción, y para que, si lo estiman pertinente, ejerzan la acción
contenciosa administrativa que corresponda, con miras a lograr la declaratoria de nulidad del acto administrativo
mediante el cual se concede la licencia de construcción, la violación de las normas que por ellos se alegue en
uno u otro caso, solo pueden ser aquellas que en forma directa y evidente tengan como fin amparar sus
derechos, pues para tal efecto están legitimados, pero en momento alguno las que en nada les afecta, a pesar
de los eventuales vicios en que se haya incurrido en el trámite administrativo que se surtió con motivo de la
referida solicitud, y que haya culminado con la expedición del respectivo acto administrativo de concesión de la
licencia.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 13 de

septiembre de 2007, Radicación número: 05001-23-31-000-1995-01415-01, C.P: Marco Antonio Velilla
Moreno.
LICENCIA DE CONSTRUCCION - Deber de comunicar a los vecinos desde la solicitud y no al

conceder la licencia / RECTIFICACION JURISPRUDENCIAL - Falta de comunicación de la solicitud de
licencia viola el debido proceso
Esta Corporación en sentencia de 18 de julio de 2001 (Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola),
frente a un asunto similar al que ahora es objeto de estudio sostuvo que no toda irregularidad en un trámite
administrativo conlleva la nulidad del mismo, sino solo en la medida en que el vicio vulnere el derecho de
defensa. En este caso, la Sala rectifica la tesis expuesta en la precitada sentencia, habida cuenta de que es
evidente que si la ley ha previsto que desde un comienzo, tratándose de materia urbanística, los vecinos de
la obra a construir estén enterados de la misma, es porque el legislador ha sido conciente de que la garantía
de su derecho de defensa tiene como punto de partida el momento procesal de la comunicación de la
solicitud de licencia de construcción, a fin de que los mismos preparen sus argumentos en torno de la
viabilidad o inviabilidad de la obra a construir. Considerar que con la posibilidad de interponer los recursos
se sanea la irregularidad de la falta de comunicación de la solicitud, es cercenar el derecho de defensa,
pues el término para ejercitar los medios de impugnación es muy limitado (5 días), en tanto que el legislador
previó en estos casos uno mucho más amplio desde la comunicación de la solicitud hasta la notificación del
acto administrativo de otorgamiento. De tal manera que los actos acusados, en virtud de su expedición
irregular que afecta el debido proceso, deben ser declarados nulos.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 5 de

diciembre 2005, Radicación número: 41001-23-31-000-1990-05732-01(12158), C.P: Alier Eduardo
Hernández Enriquez,
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Interés para demandar / ACCION DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Legitimación / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA - Indebido ejercicio de la acción. Inexistencia / INDEBIDO EJERCICIO DE LA ACCION -
Ineptitud sustantiva de la demanda. Inexistencia
En este caso, la sociedad actora carecía de interés para demandar los actos mediante los cuales obtuvo la
licencia de construcción, ya que precisamente de ellos provenía el derecho cuya vulneración reclama, dado
que fue su suspensión la que originó el supuesto daño reclamado en la demanda. Otro tipo de
consideración llevaría a la paradoja de que quien es beneficiario de un acto, fruto de propia solicitud, queda,
sin embargo, abocado a demandarlo, así carezca de todo motivo de reproche. Así lo entendió el Tribunal y,
por eso, no reclamó de la actora, respecto de estos actos, el ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, como si lo hizo respecto del acto de suspensión. En consecuencia, la
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demanda no es inepta, razón por la cual, esta Sala se pronunciará de fondo. Nota de Relatoría: Ver
sentencia de 21 octubre de 1999, Exp. 11616, actor: Seguros del Estado S.A.
RECURSO DE APELACION - Sentencia inhibitoria. Revocación. Competencia ilimitada / SENTENCIA

INHIBITORIA - Recurso de apelación. Revocatoria. Competencia ilimitada
Es importante advertir que, conforme lo dispone el último inciso del artículo 358 del Código de
Procedimiento Civil, aplicable en este caso por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso
Administrativo, cuando se hubiere apelado “una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá
proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. En otras palabras, en el presente
asunto, la Sala tiene competencia sin límites para resolver todos los problemas jurídicos sometidos a su
consideración.
DAÑO ANTIJURIDICO - Fuente de la reparación / DAÑO ANTIJURIDICO - Definición jurisprudencial /

DAÑO ANTIJURIDICO - Características / DAÑO ANTIJURIDICO - Generalidades
A pesar de que el artículo 90 de la Constitución es claro en señalar que el Estado “responderá

patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables”, lo cierto es que en nuestro
ordenamiento jurídico no existe definición normativa del concepto de daño antijurídico. Por ello, la
jurisprudencia nacional, siguiendo algunos parámetros de la doctrina extranjera, dada la similitud de los
artículos 106 de la Constitución Española y 90 de la Constitución Colombiana, ha definido el daño
antijurídico como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la
obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”; o también se ha entendido como el
daño que se produce a una persona a pesar de que “el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima
el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de ´causales de justificación´. Nótese que, de la simple
definición de daño antijurídico, pueden deducirse fácilmente dos de sus principales características, a saber:
La primera: no todos los daños que causa el Estado resultan indemnizables, sobre todo si los mismos son el
resultado de la actividad estatal lícita, pues solamente originan el deber de reparación patrimonial aquellos
daños que exceden los límites jurídicos que garantizan los derechos e imponen obligaciones exigibles a
todas las personas que viven en determinada sociedad. Se ve, entonces, como la concepción del daño
antijurídico, desde esa perspectiva, no solamente resulta acorde con los principios de eficiencia de la
función pública y efectividad de los derechos (artículos 228 y 2º de la Constitución), sino también confluye
con los principios de igualdad frente a las cargas públicas y solidaridad, que constituyen las piezas
angulares del Estado Social de Derecho (artículos 1º y 13 de la Carta). Ahora bien, esta característica del
daño antijurídico resulta especialmente relevante en aquellas limitaciones impuestas por el Estado al
ejercicio de los derechos reconocidos y garantizados por las normas jurídicas, en tanto que solamente
pueden originar su responsabilidad patrimonial aquellas restricciones que “superan la normal tolerancia” o
que impiden el goce normal y adecuado del derecho. Específicamente en cuanto a la razonabilidad de la
limitación del derecho a la propiedad y al límite de la obligación del titular a soportar dicha restricción en el
ejercicio de su derecho, para efectos de establecer el deber de los particulares de reparar los daños. En
consecuencia, para efectos del caso objeto de estudio, sólo puede entenderse como antijurídico el daño que
causa un perjuicio personal y cierto al derecho a la propiedad que ha sido restringido con intromisiones
intolerables, esto es, que es limitado de forma tal que excede la obligación jurídica de soportarlo. La
segunda característica del daño indemnizable se encuentra en el hecho de establecer que solamente
resultan antijurídicas las lesiones causadas por el Estado a los derechos de las personas que no surgen de
su anuencia, aceptación o que son propiciadas por ellos mismos. No se trata de identificar el concepto de
daño antijurídico con la causal de exoneración de responsabilidad que rompe la imputación por el hecho o
culpa exclusiva de la víctima; se trata de entender que el Estado no puede indemnizar los daños cuya
fuente de indemnización no es objeto de protección jurídica, en tanto que su origen es inconstitucional,
ilegal o contraria al principio de buena fe que debe regular todas las actuaciones de los particulares y del
Estado (artículo 83 de la Constitución). En otras palabras, así el daño cuya reparación se pretende pudiese
ser causado de manera directa y eficiente por el Estado, no puede ser indemnizado si fue propiciado,
auspiciado, avalado u originado con la actuación u omisión de quien lo reclama, en tanto que el
ordenamiento jurídico solamente protege las actuaciones leales y legítimas de los particulares. Nota de
Relatoría: Ver Sentencia del 2 de marzo de 2000, expediente 11945
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Actuación administrativa / PRINCIPIO DE BUENA FE -

Actuación administrativa / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Condiciones para su protección /
LICENCIA DE CONTRUCCION - Principio de confianza legítima / CAMBIO NORMATIVO ABRUPTO -
Principio de confianza legítima / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Licencia de construcción.
Cambio normativo abrupto
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Los principios de confianza legítima del particular en las actuaciones del Estado o de la buena fe en las
actuaciones de los administrados, derivadas de los principios de legalidad, igualdad y seguridad jurídica
propios del Estado Social de Derecho, limitan las decisiones discrecionales de la administración cuando se
dirigen a modificar de manera abrupta, aunque válida y legítima, derechos de particulares. De este modo,
resulta evidente que la aplicación de la buena fe en las actuaciones de los particulares y del Estado no sólo
es un principio general del derecho y de ética de comportamiento, sino que es un precepto de obligatorio
cumplimiento. Sin embargo, la constitucionalización de este principio en el artículo 83 de la Carta evidencia
su carácter correlativo o recíproco, pues supone, de un lado, la garantía para el administrado de que el
Estado presuma que así actúa frente a él y a los demás particulares y, de otro, el deber de comportarse de
buena fe en todas las relaciones, de tal forma que tanto la administración como el administrado deben
adoptar comportamientos leales en el desenvolvimiento de sus relaciones. En este sentido, la doctrina y la
jurisprudencia han concluido que, para que la confianza del particular sea digna de protección jurídica, es
necesario que reúna las siguientes condiciones principales: i) La estabilidad que modifican los poderes
públicos debió generar una expectativa razonable y cierta, pues debió apoyarse en signos externos y
concluyentes de que la actuación era válida ii) el conflicto entre la necesidad de preservar el interés público
y el interés privado de quien se encuentra amparado por los principios de seguridad jurídica y legalidad,
debe resolverse a favor del primero, iii) “se exige una antijuricidad, no tanto como conducta ilegal, sino en el
sentido de que el sujeto que sufre los daños y perjuicios por la actuación administrativa no tiene el deber de
soportar los mismos y, a este respecto, la jurisprudencia ha admitido la quiebra de la confianza en las
expectativas legítimas como una causa adecuada e idónea para el resarcimiento de daños y perjuicios, pero
rechaza con idéntica fuerza aquellos supuestos en que la confianza del ciudadano obedece a un puro
subjetivismo”, iv) el comportamiento previo a la constitución de las relaciones debe ser claro, inequívoco y
veraz. Como ejemplo de esta condición, se ha dicho que “no puede, pues, el administrado extender los
efectos de una licencia de construcción partiendo de las ambigüedades de la documentación que sirvió de
base al otorgamiento de la licencia” o “si se llegó a obtenerse la licencia precisamente por haber inducido a
error a la Administración al facilitar datos inexactos, si la Administración, en ejercicio de sus facultades, priva
de efectos a la licencia, no procederá la indemnización de perjuicios para aquel administrado”. Así las
cosas, los daños causados como consecuencia de los cambios normativos abruptos, así sean legítimos,
pueden ser indemnizados cuando el administrado se encuentra amparado por la confianza que es
merecedora de protección. En cambio, cuando el beneficio que fue modificado fue obtenido por el particular
en forma dolosa, engañosa, con información errónea y/o con documentación incompleta a sabiendas de la
deficiencia, es obvio que esa confianza no es merecedora de protección. En este orden de ideas, si el acto
administrativo generador de un derecho es revocado porque se encontraron irregularidades que pudieron
ser propiciadas, auspiciadas, avaladas o se originaron con la actuación u omisión de quien lo reclama, el
daño cuya reparación se pretende no resulta antijurídico y, por ende, no puede ser indemnizado. En tal
virtud, la Sala procede a estudiar si, la sociedad demandante, debía conocer las situaciones por las que fue
suspendida la licencia de construcción y, por consiguiente, si tenía el deber jurídico de soportar el daño
causado. Nota de Relatoría: Ver Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero, de la Corte
Constitucional
LICENCIA DE CONTRUCCION - Confianza legítima. Ilegalidad / SUSPENSION DE CONSTRUCCION -

Confianza legítima. Inexistencia / PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA - Licencia de
construcción ilegal / SUSPENSION DE LA LICENCIA DE CONTRUCCION - Daño antijurídico.
Inexistencia
Si la sociedad demandante debía conocer que la zona donde desarrollaría su proyecto de vivienda no podía
urbanizarse como zona residencial, no es razonable sostener que la confianza generada con la licencia de
construcción era merecedora de protección, pues sabía que era un acto contrario a derecho y que, si bien
no estaba obligada a demandar porque la beneficiaba, no podía generar estabilidad jurídica de manera
indefinida. Dicho de otra manera, como el daño generado a los demandantes por la suspensión legítima de
la licencia de construcción que expidió la autoridad pública, fue propiciado o auspiciado por la ignorancia
inexcusable de los particulares respecto del uso del suelo, no puede considerarse antijurídico y, por
consiguiente, no debe ser indemnizado. En este orden de ideas, se tiene que en aquellos casos en los que
la parte demandante se lucra y beneficia con la expedición de una licencia de construcción que, si bien esta
amparada por la presunción de validez resulta manifiestamente ilegal, las autoridades públicas no están
llamadas a reparar los perjuicios provenientes de la suspensión de sus efectos por cuanto en ese caso, no
se genera un daño antijurídico, por cuanto la confianza de los constructores sólo goza de protección jurídica
cuando resulta legítima, esto es, cuando el beneficiario del acto actúa de tal forma que sus conductas u
omisiones sean merecedoras de la confianza, pues se fundamentaron en hechos inequívocos de validez
ofrecidos por el Estado y no omitieron el conocimiento de circunstancias que resultaban determinantes en la
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decisión administrativa. En conclusión, los daños que pudieron padecer los demandantes con la suspensión
de la licencia de construcción de la urbanización Santa Mónica en el Municipio de Neiva no resultan
antijurídicos, y como no existe responsabilidad del Estado sin daño antijurídico, es lógico concluir que las
pretensiones de la demanda no deben prosperar.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de dos (2) de junio de dos mil
cinco (2005), Radicación N°1643 , C.P: Luis fernanado Alvarez Jaramillo
CURADURIA URBANA - Naturaleza jurídica. Revocatoria directa de licencias urbanísticas:

competencia / CURADOR URBANO - Revocatoria directa de licencias. Competencia para solicitarla /
COMISIONES DE VEEDURÍA - Legitimación para solicitar revocatoria directa de licencia urbanística /
REVOCATORIA DIRECTA - Licencias urbanísticas. Competencia y causas para solicitar revocación /
SUPERIOR INMEDIATO - Concepto / LICENCIA URBANISTICA - Competencia y causas para su
revocación
Los curadores cumplen una función pública que se rige por los principios de la función administrativa de que
trata el artículo 209 Superior, y que sus actos, relacionados con el otorgamiento de licencias de
urbanización y de construcción, son actos administrativos sometidos a las disposiciones del Código
Contencioso Administrativo, en lo no previsto en normas especiales. Cuando la ley 388 de 1997 y su
decreto reglamentario concibieron la posibilidad de revocatoria directa de los actos de los curadores,
sometiendo esta figura a las normas del Código Contencioso Administrativo, la interpretación de contexto o
lo que llaman los autores españoles, el metalenguaje de la norma, indica que el curador es competente para
revocar sus propios actos, y que las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes son los “inmediatos
superiores” funcionales ante quienes también se puede solicitar la revocación directa de los actos de los
curadores, habida consideración de la facultad que les otorga la ley para vigilar y controlar el cumplimiento
de las normas urbanísticas por parte de éstos. No puede afirmarse que esta superioridad funcional la tenga
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por cuanto su función no es de control y
vigilancia, sino de orientación, apoyo y coordinación. Las comisiones de veeduría están legitimadas para
solicitar la revocación directa de las licencias otorgadas por los curadores urbanos, cuando sean contrarias
a la Constitución o la ley, o cuando atenten contra el interés público o social, sobre la base de que, como lo
ha dicho la doctrina, la revocación directa a solicitud de parte ha de entenderse como una especie de
“recurso extraordinario”, en el sentido de excepcional.
NOTA DE RELATORÍA: 1) Cita concepto 1624 de 3 de febrero de 2005. 2) Autorizada la publicación con
oficio 1000251313 de 16 de junio de 2005.
PLANES
veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998), Radicación N° ACU-405,
C.P Ricardo Hoyos Duque.
AFECTACION DE BIENES INMUEBLES PARA OBRA PUBLICA - Integración al Plan de Desarrollo

Municipal / ADMINISTRACION MUNICIPAL - Competencia para Decidir la Afectación de Bienes
De conformidad con las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, los proyectos que impliquen la afectación de bienes
inmuebles para obras de interés colectivo deben integrarse al Plan de Desarrollo de los Municipios, por
medio de acuerdo expedido por los concejos municipales. Posteriormente, la entidad administrativa
facultada determinará los bienes que se requiera para la ejecución de la obra y aquellos en relación con los
cuales se limitará su uso de manera permanente o temporal, para proceder a su afectación y negociación
directa, expropiación o constitución de servidumbre. De tal manera que será la entidad interesada la que
deberá decidir el momento en el cual realice el proceso de afectación de los bienes inmuebles que requiera
para la realización de las obras en relación con las cuales cuenta con los recursos y por tanto, no podrá el
juez de cumplimiento, so pena de usurpar competencias de las entidades administrativas, ordenar la
afectación de bienes particulares para la ejecución de obras públicas que están apenas en proyecto.
EJECUCION DE OBRAS PUBLICAS - Potestad de la Administración / AFECTACION BIENES

INMUEBLES - Requisitos para la Adquisición
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Debe tenerse en cuenta que la ejecución de obras públicas corresponde a la potestad discrecional de las
autoridades administrativas competentes y por tanto, no le corresponde al juez de cumplimiento ordenar que
se inicien las limitaciones al dominio que la obra proyectada demanda, pues en tal caso estaría
desbordando el ámbito de sus competencias. Además se advierte que el artículo 37 de la ley 9 de 1989 no
establece el deber de las autoridades de afectar lo bienes inmuebles en relación con los cuales existan
proyectos de obras públicas. Por el contrario, concede a las entidades la posibilidad de realizar esas
afectaciones como primer requisito para la adquisición de los inmuebles y prevé la sanción para los eventos
en los cuales no se adquieran los bienes dentro de los plazos legales, la cual consiste en dejar sin efecto,
de pleno derecho, dicha afectación.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de enero

veintinueve (29) de dos mil cuatro (2.004), Radicación N°73001-23-31-000-2002-00575-01(AP), C.P
Ramiro Saavedra Becerra.
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Definición / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -

Acción popular / ACCION POPULAR - Finalidad / ACTIVIDAD FERIAL - POT
El Plan de Ordenamiento Territorial POT, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de

ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de directrices, políticas, estrategias,
metas, programas, actuaciones y normas que debe adoptar cada municipio para orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y
mediano plazo un modelo de organización y racionalización del territorio municipal o distrital, según el caso,
señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar de
manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito. El POT, en síntesis, es el instrumento básico
para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Por su contenido y naturaleza, los
Planes de Ordenamiento Territorial consagran una serie de disposiciones conexas con una amplia de gama
de derechos e intereses propios de la colectividad, algunos de rango constitucional, toda vez que dicho
ordenamiento tiene como ámbito de aplicación espacial, una entidad territorial en la que confluyen y se
desarrollan grupos humanos o comunidades organizadas, protegidas por la Constitución y las leyes. De
aquí que se deba tener especial observancia por parte de la administración pública del Municipio en la
aplicación, desarrollo y ejecución de las actividades, programas y obras que se lleven a cabo en virtud del
POT, pues podrían afectarse o ponerse en peligro derechos e intereses colectivos. La acción popular tiene
como objeto la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos y de acuerdo con el artículo 2º
de la Ley 472 de 1998, procede para i) evitar un daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza,
vulneración o agravio sobre los derechos colectivos y iii) restituir las cosas a su estado anterior, si eso es
posible. Como se observa, los dos primeros objetivos de éste instrumento procesal parten de la existencia
de una afectación actual o próxima de los derechos, pues tienen una naturaleza preventiva para impedir la
consumación del daño o evitar que el daño producido sea mayor. A su turno, la tercera finalidad de la acción
popular muestra la existencia de violación de derechos causada, por lo que se dirige a restablecer o volver
las cosas a su estado anterior, no con un fin principal de reparación económica sino como un instrumento
para restablecer el derecho cuyo daño ya se ha producido. En esta última circunstancia se tiene que aunque
la violación del derecho o interés colectivo ya se causó, todavía es posible reparar el daño o retrotraer
algunos de los efectos de la afectación de los mismos. A contrario sensu no procedería la acción popular en
aquellos casos en los que pese a suscitarse la violación de los derechos e intereses colectivos no es factible
restablecer las cosas a su estado anterior. De lo anterior se tiene que es plenamente factible obtener el
amparo y protección de los derechos colectivos valiéndose de las acciones populares cuando se encuentren
en riesgo de violación, bien sea por un daño contingente, o por un peligro, amenaza o agravio sobre los
mismos, o para restituir las cosas a un estado anterior cuando hayan sido alteradas; siempre que dicha
restitución sea materialmente posible, aún cuando dicho riesgo surja en virtud de la ejecución del Plan de
Ordenamiento Territorial. En el caso de presentarse las amenazas o vulneraciones anteriormente descritas,
los ciudadanos cuentan con el amparo constitucional y legal para hacer valer sus intereses, y de probarse el
riesgo, amenaza o violación, el juez de conocimiento está en la obligación de ordenar, el cese de las
actividades o programas que lesionan los derechos e intereses colectivos, tal como se desprende del
artículo 34 de la ley 472 de 1998. La actividad ferial en la zona donde se ubica el Coliseo de Ferias y
Exposiciones no está prohibida por el POT, por lo tanto su uso puede ser compatible con otros, de acuerdo
a la vocación para la cual fue construido, y es la actividad ferial, sin duda alguna, la razón de ser de que
exista el mencionado Coliseo. Con respecto a la ubicación del mismo, el mencionado Acuerdo 116 no
menciona el Coliseo de Ferias dentro de los equipamientos que han de ser relocalizados, y por último, le
asiste razón al demandado cuando afirma que el POT al referirse a la actividad ferial y ordenar como
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actividad la terminación y fortalecimiento del Centro de Ferias y Exposiciones de Ibagué, no está haciendo
alusión al Centro de Ferias y Exposiciones de Ibagué S.A., pues ciertamente son dos cosas
sustancialmente diferentes. En conclusión, por no contravenir las actividades fériales y el lugar donde fueron
llevadas a cabo lo que se dispone en el Plan de ordenamiento Territorial, ni haberse demostrado el deterioro
de las condiciones de vida de los habitantes del sector, no habría lugar a reconocer pretensión en este
sentido al accionante, si esta fuera procedente. Nota de Relatoría: Ver la sentencia AP-869 del 6 de marzo
de 2003
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de

diecisiete (17) de junio de dos mil uno (2001), Radicación N° AP-166, C.P Ariel Hernández.
MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Alcance del principio en cada caso concreto / MORALIDAD

ADMINISTRATIVA - Conexidad con los derechos colectivos
La textura abierta del principio constitucional de moralidad obliga a la Sala a determinar su alcance según
los hechos del caso concreto. De la demanda se derivan cuatro materias a las que se circunscriben los
hechos y omisiones en que los actores y coadyuvantes hacen consistir las violaciones a la moralidad
administrativa. La primera es la contratación estatal que terminó con la constitución de ASMEPAS, durante
la cual, según lo afirman las demandas, hubo varias irregularidades; la segunda, se refiere a la expedición
de la licencia ambiental, pues sostuvieron los demandantes que con ella se inobservaron criterios legales
obligatorios y apreciaciones de conveniencia y oportunidad evidentes; la tercera es la atinente a la decisión
administrativa de ubicar el proyecto en una zona cuyas características, en la opinión de los actores, son
inapropiadas para ello; y la cuarta es la presupuestal, pues consideran que la administración manejó
inadecuadamente los recursos públicos tomando dinero de otros rubros destinados a sectores que deberían
privilegiarse, y desconociendo el plan plurianual de inversiones del municipio. La Sala encuentra que las
irregularidades contractuales no fueron probadas. Por otra parte, en lo atinente al manejo presupuestal,
debe anotarse que aquellas acusaciones que podrían constituir inmoralidad administrativa, como las de la
destinación indebida de los recursos reservados para agua y saneamiento básico, no fueron probadas
durante el proceso. En lo que toca con la licencia ambiental, la Sala encuentra acreditadas varias de las
irregularidades denunciadas por los actores, razón por la cual se compulsarán copias a la Procuraduría
General de la Nación para que inicie las investigaciones correspondientes. Dichas irregularidades
constituyen un indicio de quebranto al derecho colectivo a la moralidad administrativa. Finalmente, en lo que
tiene que ver con la decisión administrativa de ubicar el proyecto en el sector de Obonuco, la Sala
encuentra que los demandantes tienen razón en sus denuncias. La Sala encuentra que la conexidad de la
moralidad administrativa con otros derechos colectivos es, en este caso, indiscutible. De modo general, tal
vez teóricamente pueda imaginarse un daño a la moralidad administrativa aislado de sus consecuencias; sin
embargo, en la práctica, es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos
del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio
público, el de la libre competencia económica, el de la seguridad pública o el de la prevención de desastres
técnicamente previsibles, entre otros.
Nota de Relatoría: Ver sentencia del 16 de febrero de 2001, Exp. AP-170
ACCION POPULAR Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD - Procedencia de trámites simultáneos /

ACCIONES DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS - Trámite simultáneo con el de
la Acción popular
Ninguna de las decisiones en materia disciplinaria o penal, tienen virtud para hacer cesar el proceso de la
acción popular, pues ésta ha sido consagrada por el constituyente, y desarrollada por el legislador como un
mecanismo judicial de protección de los derechos colectivos, los cuales, por su naturaleza, son
independientes de la responsabilidad personal, penal, disciplinaria y civil de los servidores públicos. La Sala
reitera que la acción popular no es subsidiaria, que no se trata de una acción sancionatoria, y que no se
identifica con ninguna acción de responsabilidad, pues si así fuera, el argumento de la existencia de tales
acciones resultaría suficiente para desplazar la acción popular, que, por este camino, quedaría vacía de
contenido real. Por eso, la acción popular no se ve afectada por la existencia de otras acciones, como
tampoco su procedencia impide que ellas se inicien para que las autoridades de control deduzcan las
responsabilidades del caso. Se trata, pues, de mecanismos judiciales independientes con propósitos,
también, distintos.
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ACCION POPULAR - Aplicación del principio iura novit curia / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA -
Aplicación en la acción popular
De acuerdo con el artículo 18 de la ley 472 de 1998, para promover una acción popular se debe presentar
una demanda que cumpla, entre otros, con el requisito de indicar el derecho o interés colectivo amenazado
o vulnerado. Ello no significa que el juez deba negar la protección de un derecho colectivo, sin más, por el
sólo hecho de que no fue señalado expresamente en la demanda. El juez no puede modificar el petitum de
la demanda y los hechos que le sirvan de fundamento. Pero, si de tales hechos se deriva que hay un
derecho colectivo comprometido, diferente del que se señaló expresamente, el juez, en cumplimiento de su
deber de administrar justicia y procurar la vigencia de los derechos consagrados en la Constitución, deberá
aplicar la ley a como corresponda a lo alegado en la demanda y probado en el proceso, protegiendo el
derecho colectivo que encuentre amenazado o vulnerado. Se trata solamente de la aplicación del antiguo
principio da mihi factum dabo tibi jus, además de que, dado que la aplicación de la ley se debe hacer
conforme a los hechos expuestos, conocidos por el demandado, no se vulnera su derecho de defensa. En
otros términos, a juicio de la Sala, resulta imperioso la aplicación del principio iura novit curia a los procesos
de la acción popular. No hay razón para sostener lo contrario, pues si tal principio rige procesos en donde
se pretende la reparación de derechos individuales, como los contencioso administrativos de reparación
directa, y de nulidad y restablecimiento del derecho, estos últimos cuando se requiere la protección de un
derecho fundamental, con mayor razón deberá aplicarse en procesos por medio de los cuales se protegen
derechos colectivos. El Consejo de Estado ha reiterado que en los procesos de reparación directa debe
aplicarse el mencionado principio “que da por descontado el conocimiento que tiene el juez del derecho
aplicable y le impone la obligación de aplicarlo sobre los hechos alegados y probados...”. En el presente
caso, como consecuencia de la contravención al principio de la moralidad administrativa, se ha puesto en
peligro la seguridad de los habitantes del municipio de Pasto.
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO - Operan a través de las instituciones jurídicas /

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Función pública de planeación urbanística / FUNCION PUBLICA DE
PLANEACION URBANÍSTICA - En esta institución se concreta el principio de la moralidad
administrativa en el caso concreto
Sobre el alcance de los principios y su aplicación, es necesario resaltar, siguiendo la doctrina, que la
concepción sustancialista del derecho, que ha sido adoptada por el pensamiento jurídico occidental,
encuentra su “punto de penetración... en los principios generales del Derecho..., verdaderos principios en
sentido ontológico, que informan la institución en que se manifiestan...”. El asunto cobra importancia si se
tiene en cuenta que tales principios operan a través de las instituciones jurídicas, de manera que,
normalmente, el contenido de aquellos es idéntico al de la idea central de la institución positiva que
informan. Los principios, normas e instituciones se relacionan a la manera de círculos concéntricos, siendo
su núcleo los principios, como corresponde a su papel constitutivo del orden jurídico. Se trata de una
relación dinámica, en la cual el centro termina proyectándose a los demás círculos, pues actúa
desenvolviéndose en la vida de la institución por medio de las normas que lo desarrollan; de este modo
preside y orienta todo el funcionamiento de la institución de que se trate. Por lo dicho, para aplicar los
principios es imprescindible determinar, para el caso concreto, cuál es la institución jurídica comprometida.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que la función pública de planeación urbana es la
institución jurídica que, en este caso, es informada por el principio de moralidad administrativa, y
dentro cuya esfera se presentaron los hechos que motivaron la demanda.
METODO DE LA PONDERACION DE PRINCIPIOS - Definición / CONTROL JUDICIAL DEL PRINCIPIO

DE MORALIDAD - Aplicación del método de ponderación de principios
El método de la ponderación, se trata de un mecanismo de aplicación normativa al que debe recurrirse

cuando no funcione el silogismo, para aplicar normas que no estén formuladas condicionalmente. Por ello
es necesario a la hora de aplicar directamente los principios constitucionales, pues dado que, como se dijo,
ellos ejercen un papel constitutivo del orden jurídico, deben coexistir, relacionándose íntimamente entre sí,
de manera que ninguno de ellos tiene carácter absoluto pues, de ser así, se excluirían unos a otros, y
terminaría negándose la existencia de la Institución jurídica que informan. Dado que los principios preceden
y determinan otras entidades derivadas, llamadas instituciones jurídicas, dado que en una misma institución
hay, siempre, dos o más principios en juego, dado que la vigencia absoluta de todos ellos en el marco de
una determinada institución terminaría por generar su propia negación y la de ésta, entonces su aplicación
directa demanda de un proceso por medio del cual se determine, de acuerdo con la norma específica que
contenga los principios, a cual de ellos debe dársele prioridad sobre los otros. Este método, que facilita la
aplicación directa de principios constitucionales, responde a las exigencias de un Estado Social de Derecho.
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El profesor Rodríguez de Santiago explica el método en los siguientes términos: La ponderación ... como
procedimiento, (es) una forma o método de argumentar decisiones en Derecho, caracterizada... por seguir
un esquema que puede estructurarse en tres fases, en el que, primero, se investigan e identifican los
principios (valores, derechos, intereses, etc.) en conflicto; segundo, se les atribuye el peso o importancia
que les corresponda, conforme a las circunstancias del caso; y, tercero, se decide sobre la prevalencia de
uno de ellos sobre el otro (o los otros). De lo dicho se deriva que el control judicial fundado en la exigencia
de aplicación del método de la ponderación es un control de legalidad, y no de oportunidad, fundado en los
fines impuestos por la ley a la administración.
FUNCION PUBLICA DE PLANEACION URBANÍSTICA - La administración, en ejercicio de la función

de planeación urbanística, está comprometida a encontrar el modelo territorial más adecuado a las
exigencias del interés público
La Sala encuentra que la función pública de planeación urbana es la institución jurídica que, en este caso,
es informada por el principio de moralidad administrativa, y dentro cuya esfera se presentaron los hechos
que motivaron la demanda. El método más apropiado para cumplir con la obligación de garantizar la
vigencia de los principios que informan la función de planificación, es el de la ponderación. Aun más,
debido a que la función administrativa de planeación urbanística tiene un alto contenido discrecional y
supone complejas decisiones, se ha reconocido que en este ámbito. “...La ponderación como
procedimiento, más allá de una mera forma de argumentar, se refiere a un procedimiento administrativo en
sentido estricto: una sucesión de trámites encaminados a hacer posible la identificación de los intereses
merecedores de ser tenidos en cuenta, la atribución de la importancia que a cada uno de ellos deba
corresponderle, las decisiones de prevalencia entre ellos, etc” . La exigencia a que debe someterse la
administración, en el sentido de aplicar el procedimiento de la ponderación antes de tomar decisiones de
este tipo, y su necesario resultado ponderado -conforme al criterio según el cual “cuanto mayor sea el
grado de perjuicio del principio que ha de retroceder, mayor ha de ser la importancia del cumplimiento del
principio que prevalece- aparece, en esta materia, como una vía de control de la actividad administrativa y
de protección de los administrados. El control judicial fundado en tal exigencia garantiza la vigencia del
principio de la interdicción de la arbitrariedad y supera el problema de “la invocación del parapeto de la
discrecionalidad técnica de la Administración”, como mecanismo por medio del cual “ha evitado... (el)
control judicial efectivo” de decisiones de evidente trascendencia para los intereses generales y colectivos.
Entonces, la administración, en ejercicio de la función de planeación urbanística, está comprometida a
encontrar el modelo territorial más adecuado a las exigencias del interés público, teniendo en cuenta las
necesidades de la comunidad y la utilización racional del suelo. Se ha dicho que agotar el proceso de
ponderación, para los casos en que la administración debe obedecer y realizar normas finalísticas, es
obligatorio.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de tres

(3) de septiembre de dos mil cuatro, Radicación N° 25000-23-24-000-2001-0540-01, C.P: Olga
Inés Navarrete.
CONSEJO DE PLANEACION - Naturaleza, objeto, designación
De acuerdo con la Ley 152 de 1994 los Consejos de Planeación (municipales, departamentales y nacional)
son entes de carácter consultivo, que presentan recomendaciones a las administraciones municipales,
departamentales y nacional en la formulación de los respectivos planes de desarrollo. Estarán integrados
por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes
autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos,
según sea el caso; como mínimo, deberán estar integrados por representantes de su jurisdicción territorial
de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios. Además, con el fin
de articular la planeación departamental con la municipal, en el Consejo Departamental de Planeación
participarán representantes de los municipios.
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION - Designación de sus integrantes, período, renovación /

CONSEJO DE PLANEACION DE CHIA - Integración, período
De conformidad con el artículo 10 de la Ley 152 de 1994 “los integrantes del Consejo Nacional de
Planeación serán designados para un periodo de ocho años y la mitad de sus miembros será renovado
cada cuatro años. En el evento en que el número de integrantes del Consejo sea impar, el número de
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integrantes que será renovado será el equivalente al que resulte de aproximar el cociente al número entero
siguiente.” y en relación con el mismo tema, el artículo 7º del Acuerdo 16 de 1999 del Concejo de Chía
dispone que “el periodo de los consejeros de Planeación será por un periodo de seis (6) años, la mitad de
los miembros se renovará cada tres (3) años de conformidad con los mecanismos establecidos en la Ley.”
Teniendo claro que los actos de nivel municipal ya enunciados previeron el número y composición del
Consejo Territorial de Planeación de Chía y que el mismo se conformó mediante el Decreto 138 de 4 de
diciembre de 1999, los miembros que se posesionaron en esa época, para el momento de expedición del
Acuerdo 078 de 2001 no habían cumplido los 3 años de que habla el artículo 7º del Acuerdo 16 de 1999. Sin
embargo, otra era la situación de 3 miembros que habían sido nombrados desde el Decreto 050 de 1998,
mediante el cual se conformó el primer Consejo Territorial de Chía, quienes ya habían cumplido los 3 años
de que habla el artículo 7º del Acuerdo 016 de 1999. De manera que el Alcalde de Chía se encontraba
facultado para realizar el nombramiento de nueve nuevos consejeros, y no de 12 como lo hizo con el
Decreto 093 de 2001.
CONSEJO DE PLANEACION MUNICIPAL - Sustitución ilegal de miembros por falta de expiración del
término / SERVIDORES PUBLICOS DE PERIODO FIJO - Imposibilidad de restitución de cargo por
vencimiento del mismo / ACTOS DE ELECCION O NOMBRAMIENTO SUJETOS A PERIODO -
Improcedencia de la restitución de cargos
Por todo lo expuesto la Sala considera que le asiste razón al a quo en cuanto a que con el acto demandado
se están vulnerando las normas enunciadas por los actores ya que el Alcalde, sin tener en cuenta lo
dispuesto en los artículos 10 de la Ley 152 de 1994 y 7º del Acuerdo 16 de 1999, dispuso a convocar para
renovar el Consejo Territorial de Planeación, sin que algunos de sus miembros hubieran cumplido 3 años
después de su conformación. De manera que resulta procedente declarar la nulidad del Decreto 093 de
2001 por cuanto de los documentos obrantes en el proceso se evidencia que los Consejeros de Planeación
Territorial de Chía han sido sustituidos sin haber cumplido su periodo mínimo, creando inseguridad jurídica,
ya que en el momento de entrar una nueva administración local se procedió a convocar nuevamente para la
conformación del Consejo, sin tener en cuenta que se no había cumplido el periodo establecido,
desconociendo las normas que rigen tal situación. Sin embargo, no podrán ser restituidos en sus cargos los
consejeros que dejaron de cumplir la totalidad de su período ya que, como quedó determinado, en virtud
del Decreto 138 de 4 de diciembre de 1999 se conformó el nuevo Consejo Territorial de Planeación en Chía
con 23 miembros, pero el periodo venció 3 años después, de conformidad con el artículo 7º Acuerdo 16 de
1999 proferido por el Concejo Municipal del Chia, es decir venció el 4 de diciembre de 2002, por lo que
habrá de revocarse el punto “SEGUNDO:” de la sentencia recurrida que se refiere a la restitución de los
cargos de los consejeros, por ser un imposible jurídico en este momento. Esta forma de razonar la ha
aplicado reiteradamente esta Corporación en aquellos eventos en que prospera la acción de nulidad frente a
actos de elección o nombramiento sujetos a periodo cuando este se encuentra vencido al momento de
producirse el fallo. De manera que en este sentido son múltiples las providencias que pueden citarse como
ejemplo proferidas por las Secciones Segunda y Quinta, especialmente.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de

cuatro (4) de mayo de dos mil uno (2001), Radicación N°73001-23-31-000-1999-0493-01(6466),
C.P Camilo Arciniegas Andrade.
PLAN DE DESARROLLO - Conformación del Sistema nacional de planeación / PLANES DE

DESARROLLO DE ENTIDADES TERRITORIALES / CONSEJOS DE PLANEACION TERRITORIAL / LEY
ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO - integración de los Consejos territoriales de Planeación /
PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL - Trámite ante el Consejo Territorial y ante el Concejo Municipal
El artículo 339, inciso segundo, de la Constitución Política, impone a las entidades territoriales el deber de
adoptar, de manera concertada con el Gobierno Nacional, planes de desarrollo destinados a «asegurar el
uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por
la Constitución y la ley.» Con miras a lograr el cumplimiento de este deber, se dispuso en el artículo 340,
inciso tercero, de la Carta, que en las entidades territoriales habrá Consejos de Planeación, según lo
determine la ley, los cuales, juntamente con el Consejo Nacional, conformarán el sistema nacional de
planeación. Con fundamento en estas normas, y en lo dispuesto en el artículo 342 ibídem, el 19 de julio de
1994 fue promulgada la Ley 152, «por la cual se establece la ley orgánica del plan de desarrollo», cuyos
capítulos VIII a XI regulan los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los artículos 33 y 34 de la
Ley 152 contemplan los consejos territoriales de planeación y confían a alcaldes y gobernadores la
designación de sus miembros, que deberán ser representantes de los sectores económicos, sociales,
108
________________________________________________________________________________________________
ecológicos, educativos, culturales y comunitarios. En orden al procedimiento para adoptar los planes
territoriales, se dispuso en el artículo 39, numeral 5, de la Ley 152, que el Gobernador o Alcalde, dentro de
los dos (2) meses siguientes a su posesión, entregará al Consejo Territorial de Planeación el proyecto de
plan, como documento consolidado; y que en la misma oportunidad deberá enviar copia de esta
información a la respectiva corporación de elección popular. El Consejo Territorial contará con un mes para
conceptuar sobre el documento y presentar sus recomendaciones. Respetada que haya sido la oportunidad
en que el consejo territorial de planeación debe emitir su concepto, el Alcalde, según lo ordenado en el
artículo 40 de la Ley 52, presentará, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesión, al Concejo
Municipal, el proyecto de Plan de Desarrollo, y esta corporación deberá decidir sobre el plan dentro del mes
siguiente a su presentación; si transcurriere este lapso sin adoptar decisión alguna, el alcalde podrá
adoptarlo mediante decreto.
PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL - Participación ciudadana a través del Consejo Territorial de

Planeación / PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL - Competencia del alcalde para expedirlo por
decreto ante omisión del Concejo Municipal
En el caso presente, el Tribunal interpretó acertadamente el artículo 40 de la Ley 152 en el sentido de que,
si el Concejo deja transcurrir el término de un mes sin tomar decisión, el Alcalde queda investido de
competencia para expedir el plan mediante decreto. Es decir, que el Concejo debía aprobar el proyecto u
obtener la aquiescencia del Alcalde para modificarlo, pues de otra manera, la competencia se desplazaba a
favor del Ejecutivo. Por el contrario, el Tribunal erró en considerar que no existió participación ciudadana en
la preparación del proyecto de plan y que ni siquiera existe prueba de haberse integrado el Consejo
Territorial de Planeación. Primero, porque nada se probó en contra de lo manifestado por el Alcalde en
oficio del 27 de mayo de 1998 en el sentido de haber entregado el Plan del Desarrollo al Consejo Territorial
de Planeación por el término de treinta (30) días; y segundo, porque el actor, cuando manifestó que el
Alcalde no envió oportunamente al Concejo Municipal copia de las informaciones entregadas al organismo
territorial de Planeación, estaba admitiendo implícita pero inequívocamente, que este último existía y había
contado con la información o documentación concerniente al Plan. Concluye, entonces, la Sala, que el
Alcalde de Saldaña sí respetó la participación ciudadana a través de su Consejo Territorial de Planeación; y
que tenía competencia para expedir por decreto el Plan de Desarrollo, porque el Concejo no adoptó
decisión alguna dentro del mes siguiente al 12 de agosto de 1998, fecha en que se había presentado el
proyecto.

octubre treinta y uno (31) del año dos mil dos, Radicación N°25000-23-24-000-1999-0519-
01(8006), C.P: Olga Inés Navarrete.
PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL - Primacía sobre otro Acuerdo ordinario del Concejo / PLAN DE
DESARROLLO MUNICIPAL - Areas de reserva forestal: vigencia hasta la adopción del Plan de
Ordenamiento Territorial / USOS DEL SUELO - Su cambio está sujeto a lo previsto en el Plan de
Desarrollo Municipal / AREAS DE RESERVA FORESTAL - Vigencia hasta la adopción del Plan de
Ordenamiento Territorial / ACUERDO 36 de 1997 DEL CONCEJO DE SOACHA - Nulidad
Este Plan de Desarrollo, por la naturaleza de su contenido, primará sobre cualquier Acuerdo ordinario que
expida el respectivo Concejo Municipal (art. 130 ley 388/97, art. 1 ley 9/89). En el Acuerdo 091 de 1994, por
el cual se adoptó el plan integral de desarrollo del Municipio de Soacha, se señaló en el artículo 14 el área
de reserva agrícola. Este Acuerdo era de obligatorio acatamiento por parte del Concejo Municipal, por
contener el Plan de Desarrollo del Municipio que tenía plena vigencia mientras se expedía el Plan de
Ordenamiento Territorial. Vista la documentación obrante en el expediente y confrontada frente a la
legislación existente, la Sala encuentra que el Concejo Municipal de Soacha cambió el uso del suelo de
unos predios específicos desconociendo lo señalado en el Plan de Desarrollo Municipal, adoptado mediante
el Acuerdo 091 de 1994 que, como ya se dijo, estaba vigente hasta tanto se expidiera el Plan de
Ordenamiento Territorial. Y como la Ley 99 de 1993, al establecer las funciones de las Corporaciones
Autónomas Regionales, determinó en el numeral 9 del artículo 31 que ellas deben otorgar concesiones,
permisos, autorizaciones y licencias ambientales para el uso, aprovechamiento o movilización de los
recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio
ambiente, como en el caso de cambiar el uso agrícola por el uso industrial, se vulneró la misma.
USOS DEL SUELO - Cambios significativos: requisito de la consulta popular / CONSULTA POPULAR
- Requisito para cambios significativos del uso del suelo / AREAS DE RESERVA AGRICOLA O
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FORESTAL - Deben incluirse en los Planes de Desarrollo y constituyen limitación a las

modificaciones
Y en cuanto al artículo 33 de la Ley 136 de 1994 según el cual, cuando se amenace con crear un cambio
significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un
municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley, no aparece prueba de que
con el acto demandado se pretenda cambiar la actividad tradicional del municipio como para que ameritara
la intervención previa de la respectiva Corporación Autónoma de Desarrollo; por lo tanto, en este caso no se
requería la realización de una consulta popular, como lo entendió la parte actora. No puede dejarse de lado
el aspecto muy significativo relacionado con la importancia que tienen las áreas de reserva forestal o
agrícola como fuente de recursos para los centros urbanos, al tiempo que constituyen un pulmón que les
permite mantener un aire sano y un ambiente más propicio para la salud de sus habitantes y, por ello, el
cambio de destinación de un área de reserva forestal debe hacerse previo el análisis de toda una serie de
consecuencias y conforme a los requisitos señalados en normas superiores, para lo cual debe tenerse en
cuenta que la reglamentación de usos del suelo y el señalamiento de áreas de reserva forestal, aspectos
que deben estar incluidos dentro de los Planes de Desarrollo, marcan delimitaciones cuya modificación no
puede desconocer el mismo Plan sin motivaciones suficientes para 0adoptar la nueva medida. La Sala
observa una clara violación de normas superiores por parte del Concejo Municipal de Soacha al expedir el
Acuerdo 036 de 1997 lo que llevará a confirmar la providencia apelada.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia veinte

(20) de septiembre de dos mil siete (2007), Radicación N°25000-23-24-000-2000-00644-
01(8667), C.P: Camilo Arciniegas Andrade
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Materias sometidas a su reserva; distribución

de competencias; creación de Departamentos, regiones, áreas metropolitanas y entidades
territoriales indígenas
Las materias sometidas a la reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial: la Constitución no trata
de manera sistemática en un solo artículo o capítulo el contenido general de la legislación orgánica
territorial, sino en diferentes normas. Una primera enumeración de los asuntos reservados por el
Constituyente para este tipo de leyes, es la siguiente: a) La asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales (C.P., art. 151); b) La distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales (C.P., art. 288); c) El establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos
Departamentos (C.P. art. 297); d) El señalamiento de las condiciones para la conversión de una región en
entidad territorial (C.P. art. 307); e) La determinación de las atribuciones, órganos de administración y
recursos de las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del
Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos
especiales (C.P., art. 307); f) La adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas
metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas
autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se habrán
de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios que las
constituyen (C.P., art. 319); y g) La fijación de las condiciones para la conformación de las entidades
territoriales indígenas (C.P., art. 329).
LEY ORGANICA - Reserva en materias específicas señalados por el constituyente / LEY ORGANICA
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Interpretación restrictiva / INTERPRETACION RESTRICTIVA -
Materias específicas sujetas a reserva de ley orgánica
La jurisprudencia constitucional tiene definido que la aprobación de leyes orgánicas constituye una
excepción a la cláusula general de regulación normativa que el Congreso desarrolla expidiendo leyes cuyo
proceso de formación se surte con las exigencias de quórum ordinarias. En tal virtud, ha precisado que la
reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política, y sus alcances
materiales son restrictivos en su interpretación. En otras palabras, sólo forman parte de la reserva de ley
orgánica aquellas materias específica expresamente señaladas por el Constituyente, pues como esta clase
de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación amplia de esta reserva
terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto es así que en sentencia C-432 de
2000 se sostuvo que «la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no,
debe resolverse a favor del legislador ordinario», por dos razones: (i) en observancia de la cláusula general
de competencia de regulación normativa en favor del legislador; y (ii) porque las limitaciones propias de las
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leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias que no han
sido objeto de señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse
como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario. En
conclusión: en virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del
legislador ordinario, las materias relacionadas con la organización territorial de la República que no estén
entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo temático reservado
constitucionalmente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y, por lo mismo, pueden ser
desarrolladas por ley ordinaria.
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Comporta atribución de competencias propias

y la afirmación de derecho y poderes oponibles a nivel nacional / REPUBLICA UNITARIA -
Armonización entre principios de unidad y autonomía / AUTONOMIA TERRITORIAL - Se concreta en
poder de dirección administrativa
Colombia es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (artículo
1º CP). Estos principios constitutivos del Estado colombiano implican que las entidades territoriales tienen
derechos y competencias propios que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en
especial de la Nación. La Corte Constitucional ha declarado contraria a la Constitución Política toda
interpretación que restrinja el ámbito de autonomía que la Carta reconoce a las entidades territoriales. En
sentencia C-284 de 1997, precisó que la autonomía comporta la atribución de competencias propias y la
afirmación de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del
Estado. De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los términos de la
Constitución y de la ley; no puede, por tanto, el legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo
esencial de esta autonomía y las limitaciones que puede establecer deben ser las necesarias,
proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se persigue. Dijo la Corte: «La
conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido (sic) de que según
lo establece el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos,
competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado
que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses.. De esta suerte,
aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de
dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce.». En otra
ocasión precisó: «4- El artículo 1º de la Carta reconoce la autonomía de las entidades territoriales como
elemento integrante de una República unitaria y descentralizada. Esta Corte ha explicado que esta
autonomía no se agota en la dirección política de las entidades territoriales sino que éstas deben además
gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta en un poder de dirección administrativa (C.P.
artículo 287). Igualmente, en numerosas oportunidades, esta Corte ha indicado que, en la medida en que
Colombia es también una república unitaria (CP artículo 1º), es necesario armonizar los principios de unidad
y autonomía, por medio del reconocimiento del manejo autónomo por los municipios y departamentos de los
intereses locales, pero la aceptación de la supremacía del ordenamiento nacional. Este equilibrio entre
ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones recíprocas. Así, la autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la superioridad de las
regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad (sic) nacional debe respetar el contenido esencial
de la autonomía territorial, «que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado
por el legislador». Este contenido esencial goza entonces de una garantía constitucional. De esa manera se
afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la
autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un
contexto unitario. Igualmente, esta Corte ha precisado que las entidades territoriales no sólo tienen
competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que poseen derechos y poderes
exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio
cualitativo en la concepción de estos entes.
MUNICIPIOS - Reglamentación de los usos del suelo en plan de ordenamiento territorial / PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Objetivos / USOS DEL SUELO - Competencia del Concejo
Municipal a través del POT: objetivos
La Constitución Política concibe el municipio como la célula básica y primaria del Estado colombiano. Según
el artículo 311 ídem, es «la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado». Este
principio, a su vez, se articula con el de eficiencia de la Administración, puesto que la autonomía territorial
permite un mayor acercamiento entre la persona y la Administración Pública. El artículo 311 CP asigna a los
municipios la satisfacción de las necesidades locales para lo cual deberá «prestar los servicios públicos
que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
111
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territorio, promover la participación comunitaria, y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.» En

concordancia con las citadas disposiciones de la Constitución, el artículo 313 ibidem establece las funciones
de los Concejos Municipales, entre ellas la de reglamentar los usos del suelo (num. 7º ). El artículo 41 de la
Ley 152 de 1994 dispuso que los municipios, además de los planes de desarrollo, «contarán con un plan de
ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia.» El Gobierno Nacional y los
departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de
ordenamiento territorial. Esta función está desarrollada en la Ley 388 de 1997, cuyos objetivos son, entre
otros: i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía,
promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa
del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en
asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; ii) promover la
armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las
instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecución de actuaciones urbanas
integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales
con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del
desarrollo de dicha política (artículo 1º).
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Principios; instrumentos; definición
El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: función social y ecológica de la
propiedad; prevalencia del interés general sobre el particular, y distribución equitativa de las cargas y
beneficios (artículo 2º Ley 388 de 1997). Según el Artículo 6º de esta ley, el ordenamiento del territorio
municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión
territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento
sostenible, mediante: i) La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo,
en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. ii) El diseño y adopción de los
instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales
y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. iii) La
definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos. Dispone la misma norma que el
ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones
intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y
cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan
regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos
naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las
generaciones futuras. En los términos del artículo 9º de la Ley 388 de 1997 el Plan de Ordenamiento
Territorial que los municipios y distritos deberán adoptar, es el instrumento básico para desarrollar el
proceso de ordenamiento del territorio municipal. El plan se define como «el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.»
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Clases y denominación según población; componentes
Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: i) Planes de ordenamiento territorial: Elaborados
y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000
habitantes; ii) Planes básicos de ordenamiento territorial: Elaborados y adoptados por las autoridades de los
municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; Esquemas de ordenamiento territorial:
Elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000
habitantes. Los planes de ordenamiento territorial deben contemplar tres (3) componentes: general, urbano
y rural (Artículo 11); son obligatorios (Artículo 20), estarán vigentes mientras no sean revisados, y deben
guardar armonía con el plan de desarrollo del municipio o distrito (Artículo 21). Debe destacarse que las
citadas funciones de ordenamiento territorial en manos de los municipios y distritos están sometidas a la
Constitución y a la ley, por tratarse de manifestaciones de la autonomía territorial dentro de un Estado
unitario.
POT DE BOGOTA - Legalidad: Decreto 619 de 2000 / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -

Ejercicio autónomo del Municipio como atribución constitucional propia / REGLAMENTACION DE
LOS USOS DEL SUELO - Ejercicio autónomo del Municipio como atribución constitucional propia
112
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El artículo 151 CP que somete a reserva de Ley Orgánica «la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales» debe interpretarse sistemática y teleológicamente con las demás normas
constitucionales con que coexiste y con sus desarrollos legales, pues su aplicación no puede aparejar
desconocimiento de otras instituciones de igual rango constitucional, como es el ejercicio autónomo de las
funciones de los municipios, entre las cuales está la de ordenamiento del territorio y de reglamentación de
los usos del suelo. (CP arts. 311 y 313-7). Las competencias normativas que deben asignarse a las
entidades territoriales por ley orgánica no son las que a estas les compete ejercer como atribución
constitucional propia, como es el caso de la función de ordenamiento del territorio y de reglamentar los
usos del suelo que les confieren los artículos 287 y 313-7 CP. La interpretación contraria debe
descartarse, pues conduciría a restringir el reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales.
El ordenamiento del territorio es una atribución constitucional que no está sometida a reserva de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial. En tal virtud, la declaración de inexequibilidad del artículo 7º de la
Ley 388 de 1997 no enerva la competencia del Alcalde para expedir el Plan de Ordenamiento Territorial del
Distrito Capital de Bogotá, pues se trata de una atribución constitucional propia, no reservada a la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial de que trata el artículo 288 CP. El decreto cuestionado conserva
plena validez pese a la declaración de inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 388 de 1997 pues este no
constituía su fuente formal o material de validez, y en cambio tiene fundamento en normas constitucionales
y legales que mantienen su vigencia en el ordenamiento jurídico. El cargo no prospera.
COMPETENCIAS CONCURRENTES EN SERVICIOS PUBLICOS - Regulación normativa de los niveles

central regional y local / REPUBLICA UNITARIA - Principio de unidad jurídico política / SERVICIOS
PUBLICOS - Competencias concurrentes
Una interpretación teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce a la Sala a
afirmar que en el campo de los servicios públicos la Carta Política instituyó una competencia concurrente de
regulación normativa a favor de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción
puede caracterizarse así: A la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios
públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus parámetros generales y que regule sus demás
aspectos estructurales (Arts. 150-23 y 365 C.N.). Es propio de los departamentos y municipios desarrollar la
preceptiva legal por la vía del ejercicio de su competencia de regulación normativa, con miras a satisfacer
las necesidades locales, teniendo en cuenta las peculiaridades propias de su ámbito territorial. En otros
términos, corresponde a las autoridades de estos niveles ejercer su competencia de regulación normativa
para dar concreción y especificidad a la normación legal de modo que, con sujeción a sus parámetros,
provean a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos, según sean las características de las
necesidades locales. Tales competencias concurrentes son nítida expresión de la articulación de los niveles
a partir de los cuales se organiza el Estado. De una parte, la ley, a través de su capacidad reguladora
realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el
territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, pueda cercenar o desconocer la facultad decisoria de
que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonomía de estas para la gestión de sus propios
intereses. De otro lado, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer una facultad
normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las
particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que se busca satisfacer
con esta estructura institucional.
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO - Definición; características; frecuencias; sujeto a gestión y

control del Estado
Según el artículo 75 CP el «espectro electromagnético» es un bien público inenajenable e imprescriptible,

sujeto a la gestión y control del Estado. Es uno de los componentes del territorio colombiano (C.P., art. 101),
que pertenece a la Nación (C.P., art. 102). Los artículos 13 y 75 ídem garantizan a los operadores públicos
y privados de los servicios de telecomunicaciones el derecho de acceso al uso del espectro
electromagnético, en igualdad de oportunidades. El Estado debe permitir el acceso a todos los posibles
interesados que reúnan las condiciones de idoneidad técnica, económica y financiera que permitan
asegurar la óptima ejecución del objeto de la concesión que se pretende adjudicar. Por el aspecto técnico,
el espectro electromagnético es una franja de espacio alrededor de la tierra a través de la cual se desplazan
las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales. Su importancia radica en su
aptitud para transportar información e imágenes a corta y larga distancia. También ha sido entendido como
el conjunto de las frecuencias de radiación electromagnética. La Unión Internacional de
Radiocomunicaciones (U.I.T.) define las frecuencias del espectro electromagnético usadas para los
servicios de difusión, servicios móviles, de policía, bomberos, radioastronomía, meteorología y fijos como un
concepto dinámico «pues a medida que avanza la tecnología se aumentan (o disminuyen) rangos de
113
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frecuencia utilizados en comunicaciones». Síguese que su noción «corresponde al estado de avance

tecnológico». La jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que el acceso al espectro
electromagnético no se rige por libre iniciativa, en la medida en que, por tratarse de un bien público, la
gestión del espectro está sujeta a una especial regulación por el Estado. Así mismo, el espectro
electromagnético, como bien público inenajenable e imprescriptible, no se integra a la gestión patrimonial ni
a la autonomía negocial de los particulares. Tampoco los particulares pueden adquirir su dominio mediante
prescripción, pues así lo determinó el constituyente. El espectro electromagnético está sujeto a la gestión y
control del Estado. Este tipo de intervención estatal «responde al ejercicio de la potestad del Estado para
regular lo que está dentro de su territorio, garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del
espectro electromagnético y evitar las prácticas monopolísticas». Siendo el espectro electromagnético
elemento esencial para la prestación del servicio público de telecomunicaciones, el Estado ejerce una
significativa intervención orientada a dar cumplimiento a sus fines y hacer realidad los principios superiores
en los servicios públicos y garantizar su utilización racional, equitativa, eficaz y económica. El Estado debe
intervenir con el fin de facilitar el acceso equitativo y la utilización racional de ese bien natural, garantizar la
disponibilidad y la protección contra toda interferencia perjudicial de las frecuencias designadas para fines
de socorro y seguridad, contribuir a la prevención y resolución de casos de interferencia perjudicial para la
prestación del servicio de telecomunicaciones y facilitar el funcionamiento efectivo de todos los servicios de
telecomunicaciones.
POT DE BOGOTA - Legalidad en materia de infraestructura de telecomunicaciones / SERVICIO

PUBLICO DE TELECOMUNICACIONES - Legalidad de regulación en materia de infraestructura en
POT de Bogotá / INFRAESTRUCTURA EN TELECOMUNICACIONES - POT de Bogotá / ANTENAS DE
TELECOMUNICACIONES - POT de Bogotá: legalidad
Tanto la definición que de los componentes del servicio de telecomunicaciones hace el artículo 212 del
Decreto 619 de 2000 como la determinación de los objetivos de la intervención, que es el contenido
normativo consignado en el artículo 213 ídem, deben interpretarse sistemáticamente con las demás
disposiciones de la Ley 388 de 1997, y en particular con aquellas que establecen los objetivos del
ordenamiento territorial. Esa interpretación pone de manifiesto su exacto alcance, y evidencia que tanto la
definición de los componentes del sistema de telecomunicaciones como los objetivos de la intervención de
las autoridades municipales, tienen incidencia en el ordenamiento del suelo, atendida la circunstancia de
que los servicios de telecomunicaciones usan el suelo y el espacio público del Distrito Capital de Bogotá
para instalar o ubicar elementos de la infraestructura requerida para comunicar y trasmitir señales, como
son las antenas de telefonía, las torres y las redes de conducción, lo que explica que las autoridades
ejerzan las competencias de regulación normativa para fijar elementos que condicionen la expedición de
licencias de uso o las autorizaciones para la ocupación temporal del espacio público. De ahí que el
parágrafo del artículo 213 ídem disponga que respecto de la infraestructura de telecomunicaciones, el
Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital (DAPD) y los propietarios de antenas, concertarán un programa de desarrollo para el sector de las
telecomunicaciones, que apunte a la centralización de las estructuras de telecomunicación de largo alcance,
evitando su dispersión a través del sistema orográfico y congregando varios usuarios y tecnologías en no
más de tres áreas dentro del sistema orográfico del Distrito Capital. De ninguna manera se podrán ubicar
fragmentando o alterando relictos de vegetación nativa. Concluye la Sala que el contenido normativo de los
artículos 212 y 213 del Decreto 619 de 2000 en materia de infraestructura del sistema de
telecomunicaciones en nada interfiere o desconoce el ámbito material de la competencia de formulación de
la política del sector de telecomunicaciones, que compete al Presidente de la República, por conducto del
Ministerio de Comunicaciones y de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT).

octubre cuatro (4) de dos mil siete (2007), Radicación11001-03-06-000-2007-00064-00(1842), C.P:
Luis Fernández Álvarez Jaramillo.
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES - Características / REGALIAS Y COMPENSACIONES -

Son una contraprestación económica a favor del Estado / FONDO NACIONAL DE REGALIAS -
Creación. Fines / INTERVENCION DEL ESTADO - Explotación de recursos naturales no renovables
La Constitución Política consagra los lineamientos esenciales del sistema normativo que regula los recursos
naturales no renovables, defiriendo a la ley la configuración del régimen complementario. La normativa
Constitucional destaca las siguientes características: (i) El artículo 332 consagra la propiedad estatal sobre
el subsuelo y sobre los recursos naturales no renovables, lo cual excluye la posibilidad de la titularidad
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particular sobre los mismos, salvo los derechos adquiridos y perfeccionados por la legislación preexistente.
(ii) Como consecuencia de dicha titularidad, se prevé a favor del Estado el derecho a percibir por la
explotación de los recursos naturales no renovables, una contraprestación económica a título de regalía, sin
que ello impida la posibilidad de pactar otros derechos y compensaciones por dicha explotación. (iii) La
explotación de los recursos naturales no renovables causa a favor del Estado una contraprestación
económica a título de regalía sin perjuicio de otro derecho o compensación que se pacte, así como el
derecho de las entidades territoriales productoras y los puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos y sus derivados, a participar en las regalías y compensaciones. (iv)
Adicionalmente a las participaciones a que tienen derecho las entidades territoriales, el artículo 361 de la
Constitución Política previó que con los ingresos provenientes de las regalías, no asignados a estas
entidades, se crearía el Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se aplicarían exclusivamente a la
promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de dichas entidades. (v) Es también
elemento esencial del régimen, la atribución de potestad normativa al legislador para determinar las
condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, así como las reglas que deben
seguirse para la administración, ejecución y destinación de los ingresos generados por dicha explotación,
para lo cual cuenta con una amplia libertad de configuración para definir el contenido normativo
complementario, necesario para conformar el régimen aplicable. Además, no puede olvidarse que por
tratarse de recursos públicos, los procesos de causación, percepción, utilización, inversión y gasto, están
sujetos a los respectivos controles administrativos y fiscales. (vi) Finalmente es menester tener en cuenta
que por tratarse de recursos naturales no renovables, todas las medidas relacionadas con su explotación se
encuentran comprendidas dentro del objeto de las atribuciones intervencionistas del Estado que en forma
expresa consagra el artículo 334 de la Carta, con el fin de lograr la racionalización de la economía, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, potestades que han de ejercerse de
conformidad con la ley.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION - Facultad de ejercer la vigilancia y el control

financiero y administrativo de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y
compensaciones / VIGILANCIA Y CONTROL - Imposición de medidas correctivas por el
incumplimiento de las normas sobre la utilización y la ejecución de los recursos de regalías y afines
La Directora del Departamento Nacional de Planeación, solicita el concepto de la Sala con el fin de
establecer el término de caducidad de la facultad de imponer, por parte de ese Departamento, sanciones
por la incorrecta utilización de los recursos de las regalías y compensaciones. El articulo 10 de la ley 141 de
1994 reglamentado por el decreto 416 de 2007, atribuye al Departamento Nacional de Planeación la
facultad de ejercer “la vigilancia y el control financiero y administrativo de la correcta utilización de los
recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de los recursos naturales
no renovables, y de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, con el objeto de constatar que tales
recursos se utilicen en las finalidades y porcentajes previstos en la ley” (Art. 21). En el Titulo de las
Irregularidades, las Medidas Correctivas y los Procedimientos Administrativos Correctivos, el artículo 30 del
decreto reglamentario 416 de 2007 establece expresamente cuales actuaciones, conductas u omisiones se
consideran irregularidades en la administración y ejecución de las regalías y compensaciones, de las
asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, de los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera, FAEP, de los recursos de reasignación de regalías y compensaciones –Escalonamiento y de los
Fondos de Córdoba y Sucre, para efectos de la aplicación de medidas correctivas. Además de la
descripción de las irregularidades, el artículo 31 del decreto 416 regula las etapas que comprende el
procedimiento correctivo que debe seguirse para la imposición de las medidas correctivas por el
incumplimiento de las normas sobre la utilización y la ejecución de los recursos de regalías y afines, tales
como suspensión de giros o cambio de ejecutor (Art. 32). Se concluye que la actuación administrativa
orientada a la adopción de medidas correctivas tendientes a lograr la adecuada administración y ejecución
de los recursos originados en las regalías, compensaciones y afines, culmina con el acto administrativo a
través del cual, en desarrollo de los principios constitucionales sobre repartición de competencias entre los
distintos niveles territoriales de la administración, el DNP ejerce plenamente sus funciones de control y
vigilancia. Como quiera que el régimen legal especial que se adopta no es de carácter sancionatorio, no
procede ningún término de caducidad para su aplicación, y menos aún el establecido por el artículo 38 del
CCA. Es decir, que las medidas que puede adoptar el Departamento Nacional de Planeación con
fundamento en los artículos 10 de la ley 141 de 1994, 31 del decreto reglamentario 416 de 2007 y demás
normas concordantes, buscan fundamentalmente que con la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad que regulan las relaciones de competencia entre los distintos niveles
territoriales, los recursos provenientes de regalías o asignaciones del Fondo Nacional de Regalías se
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utilicen diligentemente para los fines dispuestos por las normas Constitucionales, legales y reglamentarias;
por tanto por no tratarse de sanciones, para su aplicación no opera el término de caducidad a que se refiere
el artículo 38 CCA.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del once
(11) de septiembre de dos mil tres (2003), Radicación N° 05001-23-26-000-1997-00802(7414), C.P:
CESION DE AREAS VERDES LIBRES RECREACIONALES - Compensación en dinero /

COMPENSACION EN DINERO DE AREAS DE CESION - Determinación del valor del terreno con base
en zona geoeconómica / AREAS DE CESION OBLIGATORIA - Compensación en dinero según zona
geoeconómica
De la norma transcrita se sigue que, previa autorización de Planeación Metropolitana, el interesado a quien
se autorice la compensación de áreas debe pagarlas «según avalúo catastral actualizado al momento del
pago». De otra parte, y atendido el tenor del artículo 8° de la Ley 14 de 1983, el 1° de enero de cada año
entra en vigencia el avalúo catastral del predio. Consta que a solicitud de la interesada, el Director de
Catastro Municipal, mediante Informe RT-205 de 23 de noviembre de 1995, le comunicó que el valor del
metro cuadrado para compensar en dinero las mencionadas áreas, era la cantidad de $60.000, precisándole
lo siguiente: «Valor para la tierra con base a la zona geo-económica No. 553463 fijada por Resolución D-
001 de Diciembre 20 de 1994» Nuevamente, y mediante Informe NR-048 de 11 de marzo de 1996, en
respuesta al ficho de 14 de febrero de 1996, el Director de Catastro Municipal comunicó a la interesada,
que el valor del metro cuadrado para compensar en dinero las áreas, era de $110.000, con la siguiente
precisión: «Valor para la tierra con base a la zona geo-económica No. 5534199, con vigencia a partir del 1°
de enero de 1996.». Para la Sala, la autoridad municipal procedió con arreglo a la Ley 14 de 1983 y al
Acuerdo 38 de 1990, porque a 11 de febrero de 1996, cuando la interesada se mostró dispuesta a pagar en
dinero las áreas, ya había entrado en vigencia, desde el 1° de enero, el avalúo catastral de esa anualidad.
De manera que el Municipio de Medellín tenia derecho a recibir en dinero el valor actual de unas áreas que,
de otra manera, se le hubiesen transferido por escritura pública. La Sala considera que el Decreto
Municipal 1066 de 1995, en cuanto dispuso que el pago de las áreas sería el valor de la tierra según la
determinación de la respectiva zona geoeconómica, no hizo más que reiterar lo dispuesto en el artículo 4°
de la Ley 14 de 1983 en cuanto a que las autoridades catastrales deben calcular independientemente los
valores de la tierra y de las edificaciones. El cumplimiento de esta norma por la autoridad catastral de
Medellín se evidencia al reparar en que señaló como monto por pagar el del avalúo del solo terreno, sin
agregación alguna.

(5) de julio del dos mil dos (2.002), Radicación N°76001-23-25-000-1996-4088-01(7171), C.P: Olga
Inés Navarrete.
ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES - Lo es el que otorga licencia de uso del suelo a un

establecimiento / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES - Procedencia: en los
casos previstos por la ley o cuando tenga interés para la comunidad al afectar orden público social y
económico / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Evolución jurisprudencial
Del contenido de la anterior resolución transcrita no queda duda alguna para la Sala de que se trata de un
acto de carácter particular y concreto, en la medida en que le otorgó licencia de uso del suelo a un particular
para que estableciera un casino, por lo cual, en principio, podría afirmarse que contra la misma sólo es
procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, la acción de nulidad, por regla
general, sólo procede contra actos de carácter general, cuyo objetivo es mantener la legalidad del orden
jurídico abstracto. Se dice que, en principio, pues la Sala Plena del Consejo de Estado, a partir de la
sentencia del 10 de agosto de 1.961, con ponencia del Doctor Carlos Gustavo Arrieta, sostuvo que para
establecer la procedencia de las acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino los
motivos determinantes de la acción y las finalidades señaladas por la ley, lo cual significa que la acción de
simple nulidad procede contra los actos particulares y concretos, siempre y cuando la finalidad de la misma
sea solamente el restablecimiento del orden jurídico. La doctrina de los motivos y finalidades fue modificada
en providencia de la Sección Primera de 2 de agosto de 1990, Consejero Ponente, Doctor Pablo J. Cáceres
Corrales, en la que se concluyó que la acción de nulidad procede contra los actos administrativos
particulares para los cuales dicha acción esté expresamente prevista en la ley. En sentencia de la Sección
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Primera de 26 de octubre de 1995, Consejero Ponente Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, se dejó dicho
que para que la acción de simple nulidad proceda contra un acto creador de una situación jurídica individual
y concreta, a pesar de que no haya sido expresamente prevista en la ley, se requiere que la situación
conlleve un interés para la comunidad en general, de tal naturaleza e importancia que desborde el simple
interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o
económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada
con el acto. La anterior posición jurisprudencial fue reafirmada por la Sala Plena de esta Corporación en
sentencia S-404 de 29 de octubre de 1.996, con ponencia del Doctor Daniel Suárez Hernández.
ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES - Pasibles de acción de nulidad por comprometer el

patrimonio cultural de la nación / LICENCIA DE USO DEL SUELO - Ilegalidad por concederse en
zonas no permitidas / AREAS DE INTERES PATRIMONIAL - Restricción por uso del suelo: casinos
En el asunto sub exámine se está en presencia de un acto que si bien es de carácter particular y concreto,
también es de interés, no sólo para los habitantes de Cali, sino para todos los habitantes del territorio
nacional, ya que de conformidad con el artículo 72 de la Constitución Política, “El patrimonio cultural de la
Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que
conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación...”. En consecuencia, el acto demandado es pasible
de la acción de nulidad. Teniendo en cuenta que el casino se encuentra ubicado dentro del perímetro de
exclusión establecido por el Decreto 1730 del 3 de diciembre de 1993 “Por el cual se reglamentan los
juegos en el Municipio de Santiago de Cali”, expedido por el Alcalde, cuyo artículo 5º, numeral 9º, inciso 4,
dispone que;” sólo podrán estar ubicados a tres (3) cuadras de distancia de iglesias, centros educativos y
culturales, parques y plazas, hospitales, clínicas, ancianatos y similares…”, resta concluir que con la
localización del casino en un lugar no situado a más de tres cuadras de distancia se afecta el patrimonio
cultural protegido constitucional y legalmente y, por ende, el acto puede ser atacado en acción de simple
nulidad. Es claro, entonces, que la resolución acusada viola directamente el artículo 5º, numeral 9, inciso 4,
del Decreto 1730 de 1993, al igual que los artículos 140 y 141 del Estatuto de Usos del Suelo y Normas
Urbanísticas de Santiago de Cali (Acuerdos 30 de 1993 y 10 de 1994), que clasifican a la Plaza de Caicedo
y su zona de influencia como un área de interés patrimonial, y a la Catedral de San Pedro, al Palacio
Nacional y al Teatro Isaacs como monumentos nacionales, de donde se deriva la violación indirecta del
canon constitucional 72. Concluye la Sala que con la solicitud de nulidad el actor sólo pretende el
restablecimiento del orden jurídico abstracto vulnerado, y advierte que si bien la consecuencia de la nulidad
es el cierre del casino, ello redunda en beneficio del patrimonio cultural de la Nación y, por ende, en el de la
comunidad, dentro de la cual bien puede entenderse comprendido el demandante, sin que por ello se pueda
afirmar que debió, entonces, ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. NOTA DE
RELATORIA: Se cita sentencia de 26 de septiembre de 1996, proferida por esta Sección, con ponencia del
doctor Juan Alberto Polo Figueroa, exp. 3878.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de enero

treinta (30) de dos mil cuatro (2004), Radicación N°11001-03-24-000-2001-00170-01, C.P: Olga
Inés Navarrete.
AREAS DE RESERVA FORESTAL - Su declaración y alinderamiento por el Inderena no es nulo por

omisión en publicación e inscripción en oficinas de registro / Inderena - Requisitos de validez y de
eficiencia de los actos administrativos
Entra la Sala al estudio de la presente demanda de nulidad contra el Acuerdo 030 de 1976 expedido por la
Junta Directiva del INDERENA, por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan
unas funciones. Este Acuerdo fue expedido en virtud de las facultades conferidas al INDERENA por el ordinal 3
del artículo 38 del Decreto 133 de 1976. En el artículo 1 del citado Acuerdo, se declara como área de Reserva
Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito
Especial de Bogotá. Se aduce por parte del demandante que el citado Acuerdo no es válido por no haberse
cumplido con la inscripción en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Facatativá y
Zipaquirá y no haberse publicado en las cabeceras de los municipios en cuya jurisdicción estuvieran ubicadas
las áreas reservadas. Es necesario precisar que el artículo décimo a que se refiere el demandante solo
consagra como requisito de validez del Acuerdo, la aprobación y autorización del Gobierno Nacional mediante
Resolución Ejecutiva, requisito que se cumplió con la expedición de la Resolución 76 de 1977, expedida por el
Presidente de la República y el Ministro de Agricultura “por la cual se aprueba un Acuerdo de la Junta Directiva
del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente- INDERENA-. El mismo artículo
señala de modo imperativo que, además de esta aprobación por parte del Gobierno Nacional el Acuerdo debía
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ser publicado en las cabeceras de los Municipios en cuya jurisdicción estuvieren ubicadas las áreas reservadas
y en el Diario Oficial e inscrito en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Facatativá y
Zipaquirá. Estos últimos requisitos no están relacionados con la validez del acto. La falta de publicación en las
cabeceras de los municipios o de registro en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos que debía
realizar el INDERENA no tienen que ver con la validez del acto, sino con su eficacia. Este requisito fue cumplido
años después en virtud de un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 1 de
marzo de 2001, dentro de un proceso de acción de cumplimiento.
ACTO ADMINISTRATIVO - Elementos esenciales; vicios de nulidad / ELEMENTOS ESENCIALES DEL

ACTO ADMINISTRATIVO - No comprende la debida notificación por ser aspecto externo no
constituyendo causal de nulidad / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD - La ejecución de actos
administrativos sin notificar o publicar da lugar a vía de hecho
Sobre los elementos constitutivos de los actos administrativos sin los cuales éste no puede ser válido, ha
dicho en forma clara esta Corporación: “3°. Partiendo de la noción de acto administrativo, como aquel que
expresa una declaración de voluntad de la administración, se encuentra que la doctrina y la jurisprudencia
se han encargado de precisar cuáles son los elementos del acto administrativo, para indicar como tales : la
voluntad, la competencia, el objeto, los procedimientos, la motivación y la finalidad. La necesidad de que el
acto administrativo cumpla con todos los elementos esenciales que se han mencionado atañe, no solo a la
correcta gestión pública, sino, además, al interés del destinatario de la decisión administrativa; en tal medida
su omisión ha sido calificada como vicio de nulidad. Al no encontrarse dentro de los elementos esenciales
del acto administrativo, lo referente a su debida notificación, ésta no se ha erigido como causal para enervar
la legalidad de la decisión administrativa, pues, en realidad, es un aspecto externo a la naturaleza del acto
administrativo en la medida en que desarrolla el principio de publicidad a que está sometida la actuación
administrativa. Es por lo anterior, que esta jurisdicción en repetidas oportunidades ha sentado la tesis de
que los defectos atinentes a la forma como la administración debe dar publicidad a los actos administrativos,
no constituyen causal de vicio de nulidad del mismo, dado que el efecto de la ausencia de notificación o de
publicación no es otro que la falta de autoridad para oponer la decisión administrativa a sus destinatarios.
Ante la falta de notificación del acto administrativo o de la práctica defectuosa de la misma, no puede
endilgarse vicio de nulidad del acto, pues si éste se ha perfeccionado, al reunir los elementos esenciales, ha
nacido a la vida jurídica ; otra cosa es que no pueda la administración imponer su acatamiento a los
particulares, aún por la fuerza, cuando no ha cumplido con el deber de hacer pública su decisión,
autorizando en el evento en que, pasando por alto el principio de publicidad ejecute el acto administrativo, a
plantear una vía de hecho, posibilitando, como consecuencia de ello, al particular que ha sufrido perjuicio
con tal actuación, a reclamar los perjuicios que se deriven de tal actuar”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección
Primera. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp. 5694. Fecha: 17 de febrero de 2000.).

quince (15) de marzo del año dos mil uno (2001), Radicación N°25000-23-24-000-1997-9346-
01(6438), C.P: Olga Inés Navarrete.
ACTO ADMINISTRATIVO - Pérdida de fuerza ejecutoria / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA /

DECAIMIENTO - Efectos hacia el futuro / ACTO DECAIDO - Puede examinarse su legalidad bajo el
régimen vigente a su nacimiento / NULIDAD - Su declaración tiene efectos ex tunc y desvirtúa
presunción de legalidad mientras produjo efectos / DECAIMIENTO - No ataca validez del acto sino su
ejecutoriedad / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Comprende validez y fuerza ejecutoria /
VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Ligada al principio de publicación del acto / FUERZA DE
EJECUTORIA - Da lugar a la acción directa coerciva de la administración
Reitera sentencia de la Sección Primera del 03/08/00, Exp. 5722 C.P. Olga Inés Navarrete B. , que a su
vez cita auto del 28/06/96, Exp. 12005, Sección Tercera C.P. Carlos Betancur J.
SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Por derogación, subrogación y producción de todos los efectos /

TEORIA DE LA SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Cambio jurisprudencial por los efectos durante la
vigencia de los actos que carecen de fuerza de ejecutoria
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA - Competencia para reglamentar tratamientos de conservación

arquitectónica / INMUEBLES DE CONSERVACIÓN ARQUITECTÓNICA - Competencia reglamentaria del
Alcalde Mayor de Bogotá
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Para la Sala no queda duda, entonces, de que bajo el marco legal en cita, la Alcaldía Mayor de Bogotá al
expedir el Decreto 215 de 31 de marzo de 1.997, “Por el cual se Reglamenta el Acuerdo 6 de 1.990, se
asigna el Tratamiento de Conservación Arquitectónica en las Areas Urbanas y Suburbanas del Distrito
Capital y se dictan otras disposiciones”, actuó dentro de la órbita de su competencia, toda vez que desplegó
la función descrita en el Acuerdo 6 de 1.990, numeral 4º del artículo 17 y 384 del mismo ordenamiento.
Como corolario de lo expuesto, partiendo de la premisa de que es a la luz del Decreto Ley 1421 de 1.993 y
del Acuerdo 6 de 1.990 que ha de dilucidarse si el acto demandado adolece del vicio de incompetencia
endilgado, advierte la Sala que dicho cargo no está llamado a prosperar.
PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Los defectos de publicidad no son casual de

anulación ni afectan su validez / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO - Lo es el que tiene efectos particulares
y generales a la vez / ACTOS ADMINISTRATIVOS MIXTOS - Los efectos individuales constituyen una
disposición propia de un acto condición / PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Las
Disposiciones generales se hace conocer mediante su publicación y las particulares deben notificarse
individualmente / INMUEBLES DE CONSERVACIÓN ARQUITECTÓNICA - La notificación personal de los
afectados garantiza el derecho de defensa y contradicción
Dejando por sentada la premisa reiterada por la jurisprudencia parcialmente transcrita, en el sentido de que
los defectos de publicación de los actos administrativos no constituyen causal para su anulación, en el caso
particular analizado en el sub lite, no cabría aducir que a la demandante le fue conculcado el derecho de
defensa y contradicción. En efecto, si bien el Decreto Distrital 215 de 1.997 no fue comunicado en forma
personal a cada uno de los propietarios de los inmuebles incluidos en el listado de conservación
arquitectónica, entre ellos a la sociedad actora, es evidente que con antelación a la expedición del referido
acto la demandante tuvo la oportunidad de controvertir y formular observaciones, afirmación que efectúa la
propia actora en la relación de hechos de la demanda. De lo anterior se colige que el acto acusado no
desconoció, entonces, el artículo 29 de la Constitución Política, máxime si se tiene en cuenta que la
sociedad actora tuvo la oportunidad de exponer sus opiniones y reclamos en procura de controvertir la
decisión de mantener el inmueble de su propiedad en el listado de Tratamiento Especial de Conservación
Arquitectónica. Lo anterior es suficiente para desvirtuar el cargo de violación del debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Es a todas luces claro que, por tratarse de una
norma reglamentaria y de carácter general, la ley no dispone su motivación; no obstante, los preceptos del
Decreto con antelación transcritos, contienen la motivación que echa de menos la actora, en cuanto, de
manera general señalan las razones que justifican la asignación del tratamiento especial a los diversos
predios de diferentes localidades de la ciudad; lo que carece de lógica es exigir que el mismo acto incluya el
detalle particular referente al análisis y valoración de cada inmueble. En cuanto al argumento en que se
apoya la censura expresada en términos de falsa motivación, cabe señalar que si bien es cierto que la
asignación del tratamiento de conservación arquitectónica conlleva una limitación al derecho de dominio, en
cuanto implica el surgimiento de la obligación de conservación del inmueble, tal limitación no equivale a una
sanción, sino a la efectividad del mandato superior que prioriza la función social de la propiedad, tal como lo
ha entendido la jurisprudencia de La Corte Constitucional.
NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia Sección Primera de 12 de agosto de 1999, Exp. 5500 C.P. Juan A.
Polo F.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Invulneración por haber hecho observaciones al proyecto de

asignación de tratamiento de conservación / FALSA MOTIVACIÓN - Inexistencia por cuanto no se puede
exigir consideraciones específicas que determinen la inclusión de cada predio en tratamiento de
conservación / INMUEBLES DE CONSERVACIÓN ARQUITECTÓNICA - Limitación al derecho de dominio
en razón de la función social de la propiedad
SANCIÓN URBANÍSTICA

veinte (20) de septiembre de dos mil dos (2002), Radicación N° 25000-23-24-000-1999-0250-
01(7042), C.P: Camilo Arciniegas Andrade.
CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - Aplicación supletoria del artículo 38 del C.C.A.

por uso fraudulento del servicio de energía: contabilización del término / USO FRAUDULENTO DEL
SERVICIO DE ENERGIA - Caducidad de la acción sancionatoria: aplicación del artículo 38 del C.C.A. /
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FALTAS CONTINUADAS - Contabilización del término de caducidad a partir de la fecha en que se

detecta el uso fraudulento de energía
Puesto que la Ley 142 de 1994 no contempló término de caducidad para las sanciones por uso fraudulento
del servicio de energía, debe aplicarse la norma supletiva, consignada en el artículo 38 del CCA, que es del
siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 38. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las
autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que
pueda ocasionarlas.» Para la Sala, tratándose de faltas continuadas, como el uso fraudulento del servicio de
energía merced a la adulteración de los medidores, el término de caducidad de la acción sancionatoria se
cuenta a partir de la fecha en que la empresa conoció la ocurrencia del acto constitutivo de falta, lo que en
este caso ocurrió el 10 de enero de 1997, cuando practicó inspección técnica al inmueble ubicado en la
Avenida 30-7-A-41 de Girardot, cuyo suscriptor es el sancionado, y encontró que el medidor No. 6697999
«se encontraba parado» y lo retiró para su revisión en el Laboratorio de la empresa. Así lo definió esta Sala
(C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación 7041, Actora: Empresa de Energía de Cundinamarca)
al decidir un caso análogo al presente, con el criterio jurisprudencial que se reitera: “En cuanto al punto de la
caducidad de la acción sancionatoria, es menester poner de presente que la conducta aludida constituye una
falta continuada, en la cual se está incurriendo hasta tanto cese el uso fraudulento del servicio, de allí que el
término de caducidad deba contarse desde cuando cesa la conducta. En estas circunstancias, además de una
apreciación infundada de los hechos, se dio una inadecuada aplicación del artículo 38 del CCA. por parte de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al revocar la decisión sancionatoria, de donde la
resolución acusada se encuentra afectada por la causal de nulidad ... toda vez que la acción sancionatoria
correspondiente no había caducado....»
USO FRAUDULENTO DE ENERGIA - Comprobación del elemento subjetivo para imponer la sanción:
ocurrencia antes de adquirir el inmueble
Aunque es cierto que la adulteración de los aparatos de medición constituye falta que acarrea sanción
pecuniaria por uso fraudulento del servicio de energía al tenor de lo preceptuado en los literales e) y f) del
artículo 16 del Decreto 1303 de 1989, también lo es que la EEC no probó que la adulteración del medidor
fuera atribuible al usuario sancionado, requisito sin el cual no podía sancionarlo pues éste demostró que en
1993 no habitaba el inmueble, y que vino a ocuparlo después de haberlo comprado mediante escritura
pública 1479 de 2 de junio de 1994 de la Notaría 40 del Círculo de Bogotá; y atendida la circunstancia de
que en la resolución sancionatoria, la misma empresa calculó en 39 meses el tiempo de permanencia de la
anomalía, se sigue que habría ocurrido para ese entonces. En esas circunstancias, en el caso presente la
comprobación del elemento subjetivo era indispensable para que la empresa prestadora del servicio de
energía pudiese endilgar al sancionado responsabilidad por la ocurrencia de alteraciones en los medidores,
como autor de la conducta constitutiva de falta. Tal prueba se echa de menos en el expediente, y antes
bien, está demostrado el interés del suscriptor en que se revisase el medidor y la incuria de la EEC para
hacerlo. Por hechos análogos a los del caso presente, esbozó la Corte Constitucional en la Sentencia T-
1402 de 2001: “En consecuencia, carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones
administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del
desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales
hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso.».
FACTURAS - Determinación del consumo con base en períodos anteriores: desviaciones

significativas / DETERMINACION DEL CONSUMO FACTURABLE - Pérdida del derecho a recibir el
precio por omisión de la empresa en medir consumo real / COBRO OPORTUNO DE SERVICIOS
PUBLICOS - Límites: cinco meses / MEDIDORES - Obligación de instalarlos: seis meses
Consta asimismo en el expediente que el análisis histórico de los consumos del inmueble del usuario
sancionado evidenció que por más de tres años consecutivos la empresa omitió medir el consumo real, lo
que también se demuestra con las facturas de cobro del servicio que en ese lapso registraron «consumo 0»
y prueba además que la falta de medición del consumo real facturable se debió a omisión imputable a la
empresa prestadora del servicio de energía, puesto que estas le permitían detectarla. A causa de la referida
omisión, la empresa perdió el derecho a recibir el precio, al tenor de lo preceptuado por el inciso cuarto del
artículo 146 de la Ley 142, concordante con los artículos 149 y 150 ibídem, que a la letra disponen:
“ARTÍCULO 146.- La medición del consumo y el precio del contrato. “... “. “La falta de medición del
consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga
lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del
contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso
anterior, Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa, la no colocación de medidores en un
120
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período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario. ARTÍCULO 149. De la
revisión previa. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones
significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en
la de periodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo
individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se
abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso. ARTÍCULO 150.- De los cobros oportunos.-
Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios
que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos
anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario».

veinte (20) de octubre de dos mil cinco (2005), Radicación N°25000-23-24-000-2001-00314-01,
C.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - Exige de la administración decisión y

notificación del acto sancionatorio sin tener en cuenta ejecutoria / CADUCIDAD DE LA FACULTAD
SANCIONATORIA - No se configura al decidir y notificar el acto principal: no se tiene en cuenta los
recursos de la vía gubernativa
En tratándose de la facultad sancionatoria de la Administración y para los efectos de la aplicación de la

caducidad, la Sala en algunos pronunciamientos ha precisado que siendo la interposición de los recursos
una circunstancia que depende enteramente de la voluntad del administrado, el cual, a su arbitrio, decide si
debe acometerla o no, no debe ser tenida en cuenta para establecer tal fenómeno; por ende, lo que debe
exigírsele a la Administración se reduce a que resuelva sobre la situación del investigado y notifique su
decisión dentro del lapso que le confiere la norma, sin que se requiera la firmeza o ejecutoria de ese acto
(sentencia de 6 de septiembre de 2001, expediente 6283, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo). Así también lo ha venido interpretando la Sección Cuarta de esta Corporación desde
1994, conforme se reitera en sentencia de 8 de septiembre de 2000 (Exp. 5976-02-10056, Actores:
Inmobiliaria El Rosal S.A. y otros, Consejero ponente doctor Julio Enrique Correa Restrepo), que al efecto
expresó: “… Esta tesis intermedia, que considera válido el ejercicio de la acción contravencional con la
expedición y notificación del acto principal, ésto es el que impone la sanción, es la vigente”; En este caso el
acto sancionatorio principal, esto es, la Resolución núm. 0007195 de 18 de diciembre de 1997, se expidió y
notificó dentro del término que tenía la Administración para hacerlo, pues el último acto constitutivo de falta
se produjo, en cada uno de los Distritos, el 26 de septiembre de 1995 (Duitama); el 22 de abril de 1996
(Combita) y el 11 de marzo de 1996 (Puerto Boyacá). Y como quiera que la Resolución sancionatoria se
expidió el 18 de diciembre de 1997 y quedó notificada el 18 de febrero de 1998, según consta a folio 51 del
cuaderno principal, no se había configurado la caducidad.
ORGANISMOS DE TRANSITO - Sanción por no cumplir los requisitos legales de los trámites de
tránsito y transporte: Decreto 2170 de 1991 / MATRICULA DE AUTOMOTORES - Legalidad de la
sanción a organismos de tránsito por no cumplir los requisitos legales
Considera (el actor) que las normas presumiblemente violados no son aplicables a los organismos de
tránsito, pues la Resolución 000717 de 1995 no configuró obligaciones respecto de ellos sino que reguló la
delegación de funciones a los Asesores Regionales y Seccionales del Ministerio. La Resolución núm.
000780 de 14 de febrero de 1997, por la cual se abrió investigación al actor, da cuenta de que en la visita
realizada al Distrito de Tránsito No. 3 (Duitama), según informe de 15 de septiembre de 1995, radicado el 26
del mismo mes y año, el Instituto de Tránsito de Boyacá, incurrió en irregularidades, al matricular algunos
vehículos, tales como la falta de factura de la carrocería e inscripción de la empresa carrocera; sin
concepto de capacidad transportadora y con solo la carta de aceptación de la empresa; con un documento
inconsistente de la Alcaldía de Soacha, sin el lleno de los requisitos de que trata el Decreto 493 de 1990; sin
planilla de registro automotor; con doble facturación, etc. Que, igualmente, según informe de 22 de abril de
1996, en el Distrito de Tránsito No. 1 de Combita, se incurrió en irregularidades tales como matricular un
vehículo que fue transformado sin el concepto técnico de transformación; y según informe de 11 de marzo
de 1996, en el Distrito de Tránsito No. 8, Puerto Boyacá, por la refrendación de un permiso de circulación
restringida; por no entregar oportunamente la renovación de una licencia de conducción y no dar respuesta
al requerimiento que le hizo el Ministerio en tal sentido. De otra parte, en el artículo primero de tal
Resolución se advierte que el pliego de cargos se formula por presunta violación a la legislación de tránsito
y transporte vigente que hace incurso al actor en las causales d) y e) del artículo 6º del Decreto 1270 de
1991. La citada norma, prevé: “ARTÍCULO 6o. Será sancionado con multa equivalente a ciento cincuenta
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________________________________________________________________________________________________
(150) salarios mínimos legales mensuales vigentes, el organismo de tránsito que incurra en cualquiera de
las siguientes conductas:... d) Exigir requisitos diferentes a los establecidos legalmente para los trámites
que se adelanten ante dichos organismos; e) Cometer acto arbitrario con ocasión de sus funciones, o
excederse en el ejercicio de ellas”. Para la Sala las conductas descritas en la parte motiva de la Resolución
0000780 de 1997, por la cual se formuló pliego de cargos al actor encuadran dentro de las causales antes
mencionadas; y tales conductas son las mismas que aparecen relacionadas en la Resolución 0007195 de
18 de diciembre de 1997 que impuso la sanción y frente a las cuales se rindieron los correspondientes
descargos. En consecuencia, no se vislumbra la violación del debido proceso ni del derecho de defensa
alegada por el actor.
TRATAMIENTO DE CONSERVACION ARQUITECTONICA - Definición; fines
En desarrollo de la facultad dada por el Decreto 1421 de 1993 al Alcalde Mayor del Distrito Capital, se
expidió el Decreto 215 del 31 de marzo de 1997 para reglamentar el Acuerdo 6 de 1990. El citado Decreto
en su artículo 4o define lo que se entiende por tratamiento de conservación arquitectónico, así: “Noción y
Elementos. El tratamiento de conservación arquitectónica está orientado a preservar la arquitectura como
elemento primordial de la memoria colectiva de los pueblos, como patrimonio cultural de los pueblos, como
patrimonio cultural inmueble y memoria urbana, y como representación de la comunidad como grupo social.
Busca la protección y conservación de los inmuebles que por sus valores arquitectónicos, urbanísticos,
históricos, estéticos, culturales, ambientales, paisajísticos, etc, merecen ser preservados”.
INMUEBLES DE CONSERVACION ARQUITECTONICA - Modificación a fachada requiere concepto y

licencia de construcción / FACHADA DE INMUEBLE DE CONSERVACION ARQUITECTONICA -
Cualquier modificación requiere licencia / REPARACIONES LOCATIVAS - No los son las
modificaciones a fachas en inmuebles de conservación arquitectónica
Por su parte, el artículo 15, ibídem, señala como elemento de fachada, entre otros, a la ventanería¸ y prevé
que es obligación mantener dichos elementos originales en los inmuebles de conservación arquitectónica.
De acuerdo con el texto de las normas que ha quedado reseñado, la Sala colige lo siguiente: 1.-La
ventanería, cuyo cambio en este caso pudo obedecer a una obra tendiente a conservar el buen estado del
inmueble, porque según lo afirmó el actor en la diligencia de descargos hubo inundaciones que lo
ameritaban, constituye un elemento de fachada y su cambio encaja dentro de las obras de intervención en
un inmueble de conservación arquitectónica, a que alude el artículo 25 del Decreto 215 de 1997. 2.-De
aceptarse que dicho cambio encuadra como obra de mantenimiento o reparación locativa que de no llevarse
a cabo puede causar amenaza de ruina, de todas maneras debe solicitarse a la Junta de Protección del
Patrimonio Urbano que dé su concepto, aunque sea posterior o concomitantemente con la realización de la
obra, pues así se desprende del claro texto del parágrafo del artículo 27 del Decreto 215 de 1997, que
establece que dicha Junta emitirá concepto sin importar la actividad de hecho que se desarrolle en el
inmueble, y la actividad de hecho no es otra que la emprendida sin el concepto, porque de no llevarse a
cabo la reparación podría causarse amenaza de ruina; empero siempre se requiere tal concepto, pues es la
única manera de garantizar que la obra mantenga los elementos originales de fachada con sus materiales
prístinos, que es uno de los aspectos que se pretenden proteger cuando se declara un inmueble de
conservación arquitectónica.
INMUEBLES DE CONSERVACION ARQUITECTONICA - Intervenciones que requieren concepto y

licencia
El artículo 27, ibídem, claramente establece que “cualquier intervención” requiere licencia. No está
excluyendo a las obras de mantenimiento o reparaciones locativas. Y es más, cuando a estas se refiere, el
parágrafo alude a que “el concepto de la Junta de Protección del Patrimonio ni la licencia incluirán la
aprobación del uso. De otra parte, el artículo 4º del Decreto 1052 de 1998 consagra como modalidades de
la licencia de construcción, las autorizaciones para ampliar, adecuar, modificar, cerrar y demoler. De tal
manera que en este caso la reparación locativa efectuada por el actor requería el concepto y la licencia,
pues la sustitución de la ventanería, que está relacionada con la fachada, es una modificación que se le
hace a la construcción; que si mantiene los elementos y materiales originales, muy seguramente las
autoridades darán su aprobación con el concepto y la licencia posterior; y si no se cumple con dicha
obligación, ordenarán su demolición. Tan cierto es que el cambio de ventanería en un inmueble de
conservación arquitectónica sí requiere licencia, que el parágrafo 1º del artículo 10º del Decreto 1052 de
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1998 prevé: “Cuando el objeto de la licencia sea una autorización de remodelación o restauración de
fachadas”... el solicitante deberá acompañar...concepto favorable de la remodelación...”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de veinte

(20) de marzo del dos mil tres (2003), Radicación N° 25000-23-24-000-2001-0431-01(8340), C.P:
Manuel Santiago Urueta.
CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - Contabilización en faltas continuadas: fecha en

que cesa la conducta / FALTAS CONTINUADAS - Contabilización del término para efectos del art. 38
del C.C.A. / CONDUCTA CONTINUADA - Caducidad de la acción sancionatoria: infracción urbanística
/ CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - No opera cuando la obra compromete o afecta
elementos constitutivos del espacio público
El aspecto a dilucidar en esta instancia es el de la pretendida caducidad de la acción sancionatoria prevista

en el artículo 38 del C. C. A., sobre lo cual la Sala observa que en el presente caso no tuvo ocurrencia,
pues se trata de una conducta continuada, de donde se debe tener en cuenta la fecha en que cesa la
conducta y no la de su iniciación y, en este caso, de una parte, se tiene que las obras aún se estaban
realizando en el momento en que se inició la actuación administrativa, pues el inmueble hay que
considerarlo como una unidad, de suerte que las obras en ejecución del cuarto piso eran la continuación de
las del tercer piso; de otra parte, aún considerando el tercer piso como unidad u obra individual, en gracia
de discusión, puesto que realmente no lo es, el mismo accionante acepta que en la fecha en que rindió los
descargos, 4 de junio de 1999, lo había terminado hacía apenas un año. En cuanto a la conducta
investigada, lo que cuenta es el momento en que ella cesa y no cuando comienza a realizarse y, como
consta en el plenario, el tercer piso lo había culminado, según dice el querellado, un año antes de la fecha
en que rindió sus descargos, amén de que las obras se habían continuado para construir un cuarto piso, lo
cual indica que la infracción se había prorrogado en el tiempo, de manera que el término de caducidad de la
acción debía empezarse a contar el 9 de octubre de 1998, cuando se rindió el informe del acta de visita. En
el sub lite, el acto definitivo fue la Resolución Núm. 196 de 20 de octubre de 2000, y al haber sido oído el
actor en descargos el 4 de junio de 1999, se tiene que en esa fecha aún no habían transcurrido los tres (3)
años previstos en el artículo 38 del C. C. A. para que opere la caducidad invocada, luego ese término
despareció o se evitó que venciera, tanto respecto del tercer piso en cuestión como del resto de la obra
censurada por la Administración, luego es claro que no se configuró ese fenómeno extintivo de las acciones.
Conviene aclarar que cuando la obra compromete o afecta elementos constitutivos del espacio público, el
término en comento no empieza a correr, es decir, que la acción sancionadora en esta materia no caduca,
mientras no cese la conducta o desaparezca el hecho respectivo.

veinticinco (25) de abril de dos mil dos (2002), Radicación N°25000-23-24-000-1998-0939-01(6896),
INFRACCION URBANISTICA AL REGIMEN DE OBRAS - Aplicación del artículo 38 del C.C.A para la
caducidad de la acción sancionatoria / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - En
infracción al régimen de obras debe contabilizarse a partir del último acto constitutivo de la falta /
CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - Ante infracciones sucesivas al construir sin
licencia se contabiliza a partir del último acto
Puesto que la Ley 9ª de 1989 no contempló término de caducidad para las sanciones por infracciones
urbanísticas, y no habiéndose planteado violación de normas del orden distrital, debe aplicarse la norma
supletiva, consignada en el artículo 38 del CCA que es del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 38. Salvo
disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer
sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.» Le corresponde a la
Sala determinar cuál es el punto de partida para computar el término de tres (3) años de caducidad de la
potestad sancionatoria de las autoridades administrativas, establecido en el artículo 38 CCA. Para la Sala,
en este caso, este término se cuenta a partir de la fecha en que se produjo el último acto constitutivo de
falta o infracción al régimen de obras previsto en las normas urbanísticas, a menos que se trate de una obra
clandestina. No a partir del auto de apertura de la investigación, como equivocadamente lo sostienen la
actora y el Tribunal. La conducta consistente en «construir sin licencia, requiriéndola» que al tenor de lo
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preceptuado por el literal a) del artículo 66 de la Ley 9ª. de 1989 constituye infracción urbanística al régimen
de obras y por la cual se impuso la sanción a la actora fue, en este caso, desplegada por la actora con
todos los actos u operaciones materiales sucesivas de que resulta la construcción. Las pruebas obrantes en
el expediente demuestran que según lo reportado por la Corporación La Candelaria al Alcalde Local, el 5 de
octubre de 1995 la obra seguía adelantándose sin licencia. Ahora bien, el acto sancionatorio definitivo, o
sea, la Resolución AO-056797 mediante la cual la Alcaldía de la Candelaria impuso multas sucesivas a la
actora, fue expedido el 28 de agosto de 1997 y notificado por edicto fijado el 15 de septiembre de 1997 y
desfijado el 25 del mismo mes y año, o sea, dentro del término que tenía la Administración para hacerlo,
pues este vencía el 5 de octubre de 1998. Así, pues, no operó la caducidad de la facultad sancionatoria de
la Administración.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de doce

(12) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1.998), Radicación N°4727, C.P: Ernesto
Rafael Ariza Muñoz.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Finalidad / SERVICIO PUBLICO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO -

Reglamentación / SERVICIO CLANDESTINO DE ACUEDUCTO - Sanciones / CONTRAVENCION
ADMINISTRATIVA - Cobro de consumo clandestino de agua / CADUCIDAD - Inexistencia / PLAZO
PARA EL COBRO DE FACTURACION - Excepción / ACOMETIDA CLANDESTINA DE AGUA
Lo que pretende garantizar el artículo 29 de la Carta Política es que el hecho que se le imputa a una
persona como sancionable esté contenido como tal en una norma preexistente al mismo. En el caso sub
examine la conducta endilgada a la actora en los actos administrativos acusados, consistente en el uso
clandestino del servicio de acueducto o uso no autorizado de una acometida, existía como conducta
sancionable en la vigencia del decreto 0951 de 4 de mayo de 1989, "por el cual se establece el reglamento
general para la prestación de los servicios de acueducto y de alcantarillado en todo el territorio nacional",
decreto éste anterior a la expedición del Decreto 1842 de 1991 y de la ley 142 de 1994 y que regulaba la
materia. En el referido decreto 0951 se definió en el artículo 1o. la acometida clandestina o fraudulenta
como "la acometida de acueducto o alcantarillado no autorizada por la entidad", y dicha conducta fue
prevista como objeto de carga pecuniaria especial en el artículo 116 literal f), ibídem, consistente en cobrar
el servicio recibido más los intereses de mora correspondientes. Las normas que regulan la prestación de
los servicios públicos exceptúan de cualquier plazo para hacer los cobros al caso en que se compruebe
fraude o dolo del suscriptor o usuario (artículo 17 del Decreto 1842 de 1991 y 150 de la Ley 142 de 1994).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de trece

(13) de diciembre de dos mil cinco (2005), Radicación N° 25000-23-24-000-2000-00186-01, C.P:
ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO - Cierre definitivo por incumplir normas sobre usos del suelo /
USOS DEL SUELO - Incumplimiento insubsanable por establecimientos de comercio / CIERRE DE
ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO - Legalidad ante incumplimiento de normas sobre usos del suelo
La Alcaldía Local de Usaquén a través de la Resolución núm. 061 de 12 de junio de 1998, acusada, ordenó
el cierre definitivo de las oficinas de la sociedad actora, localizadas en la calle 118 A núm. 14-42 de Bogotá,
por cuanto, según el Acuerdo 6 de 1990, del Concejo de Bogotá, el inmueble se encuentra ubicado en área
residencial especial, identificada con el USO INSTITUCIONAL DE INFLUENCIA METROPOLITANA –
CLASE III- y dicha área solo es permitida para el USO INSTITUCIONAL DE INFLUENCIA LOCAL CLASE I.
De los requisitos antes señalados (Ley 232 de 1995, art. 2) advierte la Sala que el relativo a usos del suelo
es el único que no admite ser subsanado, para los efectos del artículo 4º, ibídem, según el cual el alcalde,
quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación puede requerir por escrito al interesado para
que en un término de 30 días calendario cumpla con los requisitos faltantes. Lo anterior pone de manifiesto
que la actora tuvo la oportunidad de aportar las pruebas para evitar el cierre del establecimiento, no solo al
interponer el recurso de apelación sino aún en esta instancia jurisdiccional, para demostrar que la actividad
desarrollada en sus oficinas no era incompatible con el uso del suelo señalado para el sector de la calle 118
con carrera 14, lo cual no aconteció. Por el contrario, de acuerdo con la prueba recaudada en la segunda
instancia ante la Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Bogotá, emanada del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, quedó claramente demostrado que “el predio de la referencia se
encuentra localizado en un Area de Actividad Especializada, Zona Residencial Especial, con tratamiento
general de actualización... El uso de las oficinas... no se encuentra permitido en la zona donde se encuentra
ubicado el inmueble...”. Finalmente, es pertinente resaltar que, conforme lo precisó la Sala en sentencia de
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2 de octubre de 2003 (Expediente núm. 7410, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade) “las
normas sobre uso del suelo son de orden público y de efecto general inmediato, lo que explica que no sea
dable a sus destinatarios aducir derechos adquiridos a intento de enervar su aplicación. Al exigir su
observancia las autoridades de policía no imponen una sanción sino que cumplen con el deber de vigilar
que se observe la normativa sobre usos del suelo”. De ahí que el hecho de que las oficinas de la actora
llevaran 12 años funcionando en el sector resulta irrelevante para efectos de la aplicación de la medida de
cierre de establecimiento de comercio.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de once

(11) de octubre del dos mil uno (2001), Radicación N°25000-23-24-000-1999-0435-01(6923), C.P:
Manuel Santiago Urueta Ayola.
DEMOLICION DE OBRA CIVIL - Invulneración de los derechos al debido proceso y vivienda /

LICENCIA DE CONSTRUCCION - Sanción de demolición
Al actor se le declaró infractor al régimen de obras, por violación al artículo 99 de la Ley 388 de 1997, por
encontrarse adelantando obras de construcción sin contar con la licencia de construcción respectiva. Por tal
infracción y con fundamento en el artículo 104 de la citada ley se le impuso multa equivalente a setenta (70)
salarios mínimos legales mensuales; se le dio un plazo de sesenta (60) días para obtener la licencia
correspondiente, so pena de procederse a la demolición de las obras ejecutadas a costa del infractor y la
imposición de multas sucesivas, de acuerdo con el inciso 1º del artículo 105 de la Ley 388 de 1997. En la
segunda instancia, se concluyó que las obras en cuestión no son legalizables, que por ello la sanción de multa
no encaja legalmente en “el hecho infractorio”, porque mientras esté reservado dicho terreno para la
construcción de la futura Avenida del Ferrocarril del Sur, jamás se podrá obtener licencia para legalizar la
ampliación y remodelación realizadas en el inmueble. Cabe decir que la decisión de segunda instancia, en
cuanto revocó la sanción de multa y dejó solamente en pie y de manera directa la demolición de las obras
irregularmente construidas, además de lógica, no resulta más gravosa para el actor, sino que, en últimas, le es
favorable. Así las cosas, no se observa que al actor se le hubiera violado el debido proceso, ni el derecho a la
vivienda, puesto que, de una parte, el diligenciamiento administrativo se cumplió con el respeto a su derecho
de defensa y de audiencia, y atendiendo las razones y motivos debatidos en el mismo, con conocimiento por
parte del interesado. De otra parte, no se le ha privado de su vivienda, puesto que no se ha ordenado la
demolición de todo el inmueble, sino apenas de las obras adicionales en las plantas segunda y tercera del
inmueble, que como se ha señalado, se encontraban en obra negra, es decir, en ejecución, de donde le queda
a salvo la primera planta, amén de que la orden de demolición tiene fundamentos jurídicos que la justifican.

treinta (30) de marzo del año dos mil uno (2001) Radicación N°25000-23-24-000-1999-0258-
01(6698), C.P: Manuel Santiago Urueta Ayola
URBANIZACIONES - Funciones de intervención, inspección y vigilancia a cargo de los municipios /

MUNICIPIOS - Competencia de intervención, inspección y vigilancia de actividades de urbanización,
construcción y enajenación de viviendas
Desde el enfoque formal sustentado en las estructuras jurídicas que hacen efectivos los mecanismos de
desconcentración, en virtud del Decreto Ley 78 de 1.987, se trasladaron las funciones de intervención e
inspección y vigilancia en las actividades de urbanización, que con antelación se encontraban radicadas en el
ámbito de acción de la Superintendencia Bancaria, al Distrito Especial de Bogotá y a todos los municipios del
país. Para la Sala no queda duda de que, bajo el marco legal en cita, la Alcaldía Municipal de Arbeláez, al
proferir la Resolución No 592 de 19 de diciembre de 1.998, mediante la cual sancionó pecuniariamente a los
señores Héctor Alfonso y Tadeusz Staniszewski, por incumplimiento de las obligaciones que como
urbanizadores les correspondían, conforme a las especificaciones del proyecto autorizado, como por omisión a
los requerimientos de la administración, actuó dentro de la órbita de su competencia, toda vez que desplegó la
función descrita en las disposiciones antes referidas.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Invulneración en procedimiento sancionatorio por infracción

urbanística / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Naturaleza exceptiva
Carece de asidero el argumento referente a la negación del derecho de defensa de los actores. Con claridad
absoluta consta en el expediente que una vez notificados de la existencia de las irregularidades (vías de acceso
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a las parcelas deterioradas, ausencia de andenes, incumplimiento de especificaciones relativas a los servicios
de acueducto y energía), las cuales fueron verificadas por la administración, los demandantes dispusieron de la
oportunidad de ensayar su defensa, solicitar la práctica de pruebas e interponer los recursos procedentes; es
decir, que de ninguna manera es de recibo considerar que dentro del trámite surtido en la vía gubernativa se
pretermitieron las garantías que concretan el debido proceso, por lo que se encuentra improbado el cargo
formulado en tal sentido. Es claro que la Alcaldía Municipal no guardó silencio, sino que requirió al peticionario
para la realización de un trámite previo; es decir, la solicitud no estaba completa, por lo cual no puede alegarse
válidamente la configuración del silencio administrativo positivo, pues la administración sí se pronunció. Pero,
además, en los términos del artículo 41 del C.C.A., la figura del silencio administrativo positivo es de naturaleza
exceptiva, por lo cual es evidente que sólo en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el
silencio de la administración equivale a decisión positiva. Es claro que la hipótesis normativa prevista en el
numeral 2 del art. 2 del D.L. 78 de 1987 no se verificó en el asunto, no sólo porque la administración se
pronunció haciendo observaciones, sino, especialmente, porque la solicitud respecto de la cual se alega la
producción del silencio, tenía por objeto solicitar autorización para introducir modificaciones a las
especificaciones técnicas de un proyecto aprobado por la administración, situación diferente a la prevista en la
norma.

dieciocho (18) de noviembre de dos mil cuatro (2004), Radicación N°66001-23-31-000-2000-0968-
01(8583), C.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
INFRACCION URBANISTICA - Legalidad de la sanción de demolición y multa: corrección de

notificación / DEMOLICION POR CONSTRUCCION EN ZONA DE CESION - Legalidad de los actos
sancionatorios por falta de licencia
Los actos acusados impusieron multa a la actora equivalente a 180 salarios mínimos legales mensuales por
haber construido seis viviendas en la carrera 16 con calle 95 B, Urbanización Tolú Belmonte de la ciudad de
Pereira, con violación a las normas urbanísticas, por cuanto el terreno constituye un bien de uso público, ya
que corresponde a unas áreas de cesión entregados al Municipio. De igual manera, concedieron un plazo
de 10 días hábiles para restituir, previa demolición, el espacio público ocupado. Ahora, si bien es cierto que
cuando se expidió la Resolución 1976 de 12 de noviembre de 1999, a través de la cual se impuso la sanción
urbanística, ya el mencionado señor no ostentaba la condición de representante legal de la actora, no lo es
menos que a través de las Resoluciones núms. 166 de 24 de febrero de 2000; 290 de 21 de marzo de 2000;
642 de 6 de junio de 2000 y 1036 de 23 de agosto de 2000, se subsanó la irregularidad de haberlo
notificado en calidad de tal y se aclaró que la sanción recaía en cabeza de la sociedad constructora, a quien
se le notificaron los distintos actos a través del representante legal de ese momento, quien tuvo oportunidad
de recurrirlos. Sobre esta prueba (la licencia de construcción) cabe resaltar que conforme a la Resolución
núm. 1036 de 23 de agosto de 2000 el área de cesión de propiedad del Municipio se encuentra ubicada en
la carrera 16 con calle 95 B y comprende un área de 4.584 metros cuadrados (folio 46 cuaderno núm. 1).
Por ello se concluyó que la actora carecía de licencia de construcción, pues la que le se le otorgó lo fue para
un área distinta. Siendo lo anterior así, sobre dicho lote no podía la actora levantar construcción alguna, ni
transferir dominio, pues se trata de bienes uso público, inenajenables e imprescriptibles, razón por la que
tampoco era procedente, como lo reclama en la demanda, darle la oportunidad de legalizar la obra a través
de la Curaduría Urbana.

septiembre cinco (5) del año dos mil dos (2002), Radicación N°17001-23-31-000-1999-0623-
01(7706), C.P: Olga Inés Navarrete Barrero
LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - Competencia de los alcaldes para la vigilancia y control: sanción

por inobservancia de especificaciones técnicas / GRADUACION DE LA SANCION URBANÍSTICA -
Improcedencia ante sanción mínima
El señor Pedro A. López, colindante de la señora Ligia Salgado, denunció incumplimientos por parte de ésta
última en relación con la Licencia de Construcción concedida mediante Resolución 182 de 1998. Se ordenó
una Inspección ocular al inmueble con el fin de identificar las violaciones a las condiciones de la Licencia de
Construcción 000182-98 de la Curaduría Segunda de Manizales. Tal diligencia se llevó a cabo el 18 de
enero de 1999. En el informe del 5 de febrero de 1999 los peritos comisionados para practicar la diligencia
de inspección ocular, anotaron: “...”. A raíz de este peritaje se produjo la Resolución 322 del 22 de febrero
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de 1999, mediante al cual el Alcalde de Manizales impuso a la señora Ligia Salgado Gómez una multa de
50 salarios mínimos legales mensuales, además de la suspensión y sellamiento de la obra, indicando que
contra ella procedía el recurso de reposición. Esta resolución fue notificada personalmente a la señora Ligia
Salgado Gómez el 24 de febrero. El artículo 83 del Decreto 1052 de 1998, por el cual se reglamentan las
disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, el ejercicio de la curaduría urbana y las
sanciones urbanísticas, señala que corresponde a los alcaldes municipales o distritales ejercer la vigilancia
y control durante la ejecución de las obras, con el fin de asegurar el cumplimiento de la licencia de
urbanismo o de construcción y de las demás normas y especificaciones técnicas contenidas en el plan de
ordenamiento territorial. Precisa la Sala que las especificaciones técnicas descritas en una licencia de
construcción deben ser acatadas con precisión y exactitud por quien ejecuta la obra, pues, como en el caso
en estudio, su desconocimiento puede acarrear inestabilidad de obra, poniendo en peligro la propia
construcción y los derechos a la vida y la propiedad ajenos. Por tal razón la Ley 9 de 1989, formada por la
388 de 1999, atribuyen a los alcaldes municipales la vigilancia de la ejecución de las construcciones acorde
con la licencia respectiva. En cuanto al hecho de la servidumbre de vista que la actora endilga a su vecino
éste no es aspecto que quepa ventilar en este proceso sino que conforme con los artículos 913 y 915 C.C.,
corresponde a un trámite que se debe adelantar ante la jurisdicción civil, o que legitima instaurar tramitar la
querella respectiva. En relación con la cuantía de la multa impuesta, cabe anotar que el Decreto 1052 de
1998, artículo 86, numeral 3, prevé multas sucesivas entre 50 y 300 salarios mínimos por contravenciones a
la licencia de construcción. En este caso, establecido el incumplimiento de los términos de la licencia de
construcción concedida, se colocó la mínima sanción prevista.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de seis

(6) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación N° 25000-23-24-000-2000-0568-01, C.P: Camilo
Arciniegas Andrade.
INFRACCION URBANISTICA - Sanción de multa por incumplimiento de requerimiento al consumidor

sobre fisuras, grietas por asentamiento de edificio: legalidad
El 23 de julio de 1998 la Dirección Técnica de la Subsecretaría de Control y Vivienda practicó visita a la

Unidad 25 de la Agrupación de Vivienda Metrópolis, en la que constató que los interiores 5 y 6 presentaban
asentamiento de consideración con mayor pronunciamiento hacia la Avenida 68; que existían fisuras en los
apartamentos, grietas en los parqueaderos, y problemas sanitarios. El informe técnico de la visita, rendido
por el ingeniero FERNANDO LUCHINI PEÑA el 15 de septiembre de 1998, sugirió requerir al constructor
para evaluar los daños y presentar un plan acorde con las recomendaciones hechas por el Ingeniero de
Suelos LUIS FERNANDO OROZCO ROJAS, según informe de 22 de abril de 1998, en el sentido de
determinar las causas del asentamiento para una posterior proposición de soluciones. Debe la Sala
comenzar por señalar que no acierta la actora al afirmar que la multa fue impuesta por haber desmejorado
las especificaciones técnicas del proyecto, es decir, en virtud del literal g) del artículo 4° del Decreto Distrital
540 de 1991, que es del siguiente tenor: «....g. Ejercer el control necesario para lograr que en las relaciones
contractuales con los adquirientes, las personas que desarrollen las actividades a que se refieren la Ley 66
de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, no desmejoren las especificaciones contempladas en los planos
arquitectónicos, den cumplimiento a los reglamentos de propiedad horizontal y se ajusten a los modelos de
contratos aprobados por la Dirección de Urbanización y Vivienda de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de
Bogotá, D.C». Consta inequívocamente en la Resolución 348 de 12 de noviembre de 1999 que la
Subsecretaría de Control de Vivienda fundamentó la multa en el incumplimiento del requerimiento 4000 de
24 de noviembre de 1998 que ordenó a la actora atender las recomendaciones que el Ingeniero de Suelos
LUIS FERNANDO OROZCO ROJAS consignó en el informe técnico 841-98 de 22 de julio de 1998, al
considerar necesario determinar las causas del asentamiento para poder presentar posibles soluciones. De
ese modo queda descartada la tesis de la actora según la cual se violaron los artículos 16 de la Ley 66 de
1968 y 4° literal g) del Decreto Distrital 540 de 1991 porque como se lee estos no fueron los supuestos de la
sanción sino otros.
EDIFICACIÓN - Vicios redhibitorios: multa por desatender requerimiento de la Dirección de Vivienda

/ INFRACCION URBANÍSTICA - Incumplimiento de requerimientos para solucionar problemas de
fisuras y grietas por asentamiento irregular de edificio
Como quedó visto, el informe técnico de la visita fue explícito en «requerir al constructor para que evalúe los
daños y preste un plan acorde a las recomendaciones dadas por el ingeniero de suelos según informe
técnico 841-98 de 22 de julio de 1998, el cual se adjunta, con miras a solucionar el problema del
asentamiento en el edificio y los demás daños que esto ha originado en el interior de los apartamentos». En
ese sentido, es necesario concluir que la actora incumplió el requerimiento de la Subsecretaría de Control
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________________________________________________________________________________________________
de Vivienda y se hizo merecedora de la sanción a que las normas hacen referencia porque no demostró
haber atendido las recomendaciones consignadas en el informe de la visita técnica de 15 de septiembre de
1998 en el sentido de detectar las causas del asentamiento irregular de los bloques 5 y 6 de la Agrupación
de Vivienda Metrópolis Unidad 25 para solucionarlo y reparar los daños causados por él. El artículo 2°
numeral 9 del Decreto 078 de 1987 y el 4° literal i) del Decreto Distrital 540 de 1991, preceptúan que cuando
se incumplan los requerimientos hechos por la Dirección de Urbanización y Vivienda de la Secretaría
General, organismo del que hace parte la Subsecretaría de Control de Vivienda de la Alcaldía Mayor de
Bogotá, D.C. habrá lugar a la imposición de multa. Justamente el 4 de septiembre de 1998, la firma
administradora remite escrito a la constructora donde le solicita le sean facilitados los planos de redes
internas y externas y copia de los archivos de obra para poder ellos tomar cartas sobre el asunto. De esta
forma se evidencia que no se perseguía el cumplimiento de las especificaciones de construcción por
PEDRO GÓMEZ Y COMPAÑÍA S.A. sino mejor, que se le hiciera caso a una solución contingente para el
problema del asentamiento, que el informe del Ingeniero de Suelos LUIS FERNANDO OROZCO ROJAS,
comenzó por orientar. El siguiente aparte del escrito refuerza la orientación de los argumentos: «Con base
en la recomendación hecha en este informe por el ing. Luis Fernando Orozco, relacionada con la necesidad
de establecer las causas del asentamiento de los interiores, les estamos solicitando muy comedidamente,
tal como lo sugiere el mismo informe, nos sea facilitada una copia de los records de obra en los cuales
podamos conocer los espesores de relleno en recebo utilizados en el terreno, lo mismo que los niveles de
excavación de la obra, ello debido a que son solamente Ustedes, en su calidad de Compañía diseñadora y
constructora de la citada Agrupación de Vivienda, los únicos poseedores de dichos documentos»
VICIOS OCULTOS O REDHIBITORIOS - Saneamiento / INFRACCION URBANÍSTICA - Las

estipulaciones contractuales no enervan funciones de inspección y vigilancia
El argumento según el cual tratándose de una unidad destinada a vivienda que debe tener una vida útil de
por lo menos 10 años, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2060 del Código Civil, la sociedad constructora
debe responder aunque haya trascurrido el término contractual estipulado para salir al saneamiento de los
vicios ocultos o redhibitorios. Es preciso anotar que en esta instancia jurisdiccional la actora no cuestionó
los actos acusados por haber transcurrido el término de 1 año pactado contractualmente para responder por
los vicios redhibitorios de los inmuebles que comercializó en la Agrupación de Vivienda Metrópolis Unidad
25, que sí adujo durante el trámite administrativo. Pese a que esta circunstancia de suyo es suficiente para
eximir a la Sala de tener que analizar este argumento, es del caso precisar que las estipulaciones
contractuales son inoponibles para enervar el cumplimiento por las autoridades de las funciones de
inspección, control y vigilancia que les compete ejercer.

dieciocho (18) de noviembre de dos mil cuatro (2004), Radicación N° 66001-23-31-000-2000-0968-
INFRACCION URBANISTICA - Legalidad de la sanción de demolición y multa: corrección de

notificación / DEMOLICION POR CONSTRUCCION EN ZONA DE CESION - Legalidad de los actos
sancionatorios por falta de licencia
Los actos acusados impusieron multa a la actora equivalente a 180 salarios mínimos legales mensuales por
haber construido seis viviendas en la carrera 16 con calle 95 B, Urbanización Tolú Belmonte de la ciudad de
Pereira, con violación a las normas urbanísticas, por cuanto el terreno constituye un bien de uso público, ya
que corresponde a unas áreas de cesión entregados al Municipio. De igual manera, concedieron un plazo
de 10 días hábiles para restituir, previa demolición, el espacio público ocupado. Ahora, si bien es cierto que
cuando se expidió la Resolución 1976 de 12 de noviembre de 1999, a través de la cual se impuso la sanción
urbanística, ya el mencionado señor no ostentaba la condición de representante legal de la actora, no lo es
menos que a través de las Resoluciones núms. 166 de 24 de febrero de 2000; 290 de 21 de marzo de 2000;
642 de 6 de junio de 2000 y 1036 de 23 de agosto de 2000, se subsanó la irregularidad de haberlo
notificado en calidad de tal y se aclaró que la sanción recaía en cabeza de la sociedad constructora, a quien
se le notificaron los distintos actos a través del representante legal de ese momento, quien tuvo oportunidad
de recurrirlos. Sobre esta prueba (la licencia de construcción) cabe resaltar que conforme a la Resolución
núm. 1036 de 23 de agosto de 2000 el área de cesión de propiedad del Municipio se encuentra ubicada en
la carrera 16 con calle 95 B y comprende un área de 4.584 metros cuadrados (folio 46 cuaderno núm. 1).
Por ello se concluyó que la actora carecía de licencia de construcción, pues la que le se le otorgó lo fue para
un área distinta. Siendo lo anterior así, sobre dicho lote no podía la actora levantar construcción alguna, ni
transferir dominio, pues se trata de bienes uso público, inenajenables e imprescriptibles, razón por la que
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tampoco era procedente, como lo reclama en la demanda, darle la oportunidad de legalizar la obra a través
de la Curaduría Urbana.

(5) de diciembre de dos mil dos (2002), Radicación N°25000-23-24-000-1998-0514-01(5507), C.P:
CIERRE DEFINITIVO DE ESTABLECIMIENTO - La respuesta por autoridades de policía no es decisión

de un juicio de policía / JUICIO DE POLICIA - Concepto: cuando se dirime la controversia entre dos
partes en conflicto: exclusión del control contencioso / CONFLICTOS ENTRE UN PARTICULAR Y EL
ESTADO - Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativo
En sentencia de 20 de septiembre de 2002, la Sala señaló que los actos de cierre de establecimientos por
parte de las autoridades de policía en cumplimiento de su función de velar porque se cumplan las normas
sobre usos del suelo, no comportan ejercicio de función jurisdiccional ni constituyen ejercicio de una
potestad sancionatoria. Dijo entonces la Sala: «... la parte demandada sostiene que la orden de cierre del
establecimiento ... constituye la decisión de un juicio de policía y, por tanto, no es justiciable en sede
contencioso-administrativa, según lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 82 del CCA. En materia de
policía, la regla general es la naturaleza administrativa de las decisiones. Solamente cuando las autoridades
diriman una controversia entre dos partes en conflicto, previo un trámite especialmente regulado por la ley,
se estará en presencia de una decisión proferida en juicio de policía, la cual se sustrae al conocimiento de
esta jurisdicción. Al respecto, ha dicho el Consejo de Estado: “...observa la Sala que en el caso de autos no
se trata de juicios policivos, pues no hay conflicto entre dos partes que sea dirimido por la autoridad policiva,
como bien puede suceder en los amparos posesorios. En el evento de restitución de bienes de uso público,
la autoridad administrativa no actúa como juez, entendiendo esta institución en su sentido lato, es decir
como aquella que dirime imparcialmente, controversia entre dos partes que persiguen intereses opuestos.
4o. Estando claro que en el presente evento no se trata de un juicio policivo, procede ahora a definir a quien
compete el conocimiento de los conflictos que por dichas actuaciones se originen entre un particular y el
Estado. Estima la Sala que dicha competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, pues ésta se halla instituida entre otras cosas, para “juzgar las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades públicas (artículo 12 del Decreto 2304 de 1989,
que subroga el artículo 82 del CCA.).» En el caso sub-iudice, la orden de cierre definitivo no fue dictada por
las autoridades distritales en ejercicio de funciones jurisdiccional, sino netamente administrativas, pues
entre las autoridades y el administrado existía una relación directa e inmediata, en la cual podían aquellas
ejercer sus poderes para garantizar que los usos del suelo se conformaran a las normas urbanísticas, que
son de orden público. En consecuencia, los actos acusados son verdaderos actos administrativos,
justiciables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho...»
NOTIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Personal, por correo certificado, por conducta
concluyente / ACTOS DEFINITIVOS - Notificación: garantía del debido proceso / ERROR
ABERRANTE Y ANTIJURÍDICO - Deber de corrección de la administración
La notificación de la actuación adelantada por el Consejo de Justicia de Bogotá que culminó con la
expedición de las decisiones controvertidas se rige por el Capítulo X del Título I del CCA (artículos 44 ss).
El artículo 44 del CCA ordena que con excepción de los actos administrativos de carácter general «las
demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al
interesado, o a su representante o apoderado». En la diligencia «se entregará al notificado copia íntegra,
auténtica y gratuita de la decisión.» Esta norma prevé que si no hay otro medio eficaz de informar al
interesado, «para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la
dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación o en la nueva que figure en
comunicación hecha expresamente para tal propósito.» A su turno, el artículo 48 ibídem dispone que «sin el
lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la
decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice
en tiempo los recursos legales.» En el caso sub-examine no se cumplieron los señalados requisitos. Todo
apunta a señalar que la Administración omitió notificar el acto definitivo, pues no existe en el expediente
constancia de que las decisiones cuestionadas del Consejo de Justicia de Bogotá se hubiesen notificado
personalmente al representante legal de la UNIVERSIDAD A. N., o a su apoderado, ni obra la constancia de
envío de la citación. Tampoco se puede alegar que la actora se dio por notificada por conducta concluyente,
porque según las voces del artículo 48 CCA, esta se configura cuando el Administrado conviene en la
decisión, o se vale oportunamente de los recursos legales. Ninguna de estas hipótesis se dio en el presente
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caso pues, precisamente, la actora acudió ante esta jurisdicción para controvertir las Decisiones del
Consejo de Justicia, ya que los recursos que interpuso en su contra le fueron rechazados de plano. Las
formas procesales de las notificaciones constituyen garantías del debido proceso según el artículo 29
Constitución, y permiten al gobernado conocer la existencia de las actuaciones de la Administración que lo
afecten, para vincularlo a ellas y darle la oportunidad de defenderse, impugnando las decisiones cuando
fuere el caso. Deben, en consecuencia observarse estrictamente por la Administración.
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Procede sin consentimiento del

particular cuando se obtiene por medio ilícitos / USOS DEL SUELO - Su inobservancia no da lugar a
derechos adquiridos
Puesto que en el caso sub-examine el acto administrativo revocado no se produjo por medios fraudulentos,
no le es aplicable el criterio interpretativo que sobre el artículo 73 del CCA expuso la Sala Plena en
sentencia de 16 de julio de 2002, en que modificó su jurisprudencia al señalar que la revocación de los
actos administrativos de contenido particular, procede sin el consentimiento expreso y escrito del particular
afectado, cuando el acto se haya obtenido por medios ilícitos. Empero, no puede afirmarse que hubiese
nacido para la sociedad actora una situación jurídica individual que no pudiese ser revocada
unilateralmente, sin su consentimiento expreso, pues no habiendo observado los requisitos sobre usos del
suelo, mal podían los actos revocados configurar un derecho a su favor, en contradicción del ordenamiento
jurídico. No pueden constituir justo título, a causa, precisamente, de su ilicitud. Fuerza es, entonces, concluir
que no era dable al Tribunal ordenar a título de restablecimiento del derecho la apertura de las sedes del
establecimiento educativo de la actora ni acceder a la indemnización de perjuicios toda vez que el artículo
58 de la Constitución Política garantiza los derechos adquiridos «con arreglo a las leyes.»
REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER PARTICULAR - Acto ilegal / ACTO ADMINISTRATIVO

ILEGAL - Los provocados por maniobras fraudulentas, error, fuerza o dolo no generan derechos
adquiridos por falta de justo título / JUSTO TITULO - Requisito de los derechos adquiridos: acto
ilegal o inconstitucional no lo es
En la nombrada sentencia (IJ-029) de 16 de julio de 2002, C.P. Ana Margarita Olaya, se prohijó la
jurisprudencia que ha sido reiterada en este aspecto, al señalar: «... Es procedente también retomar el
examen que hizo la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional al declarar la exequibilidad condicionada
del artículo 24 del Decreto Ley 2733 de 1959, mediante sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 5 de
mayo de 1981, M.P. Jorge Velez García, pues tal criterio fue recogido por el decreto 01 de 1984. Dijo la
citada sentencia: a) Si ab initio el acto administrativo está manifiestamente viciado de ilegalidad (o si,
obviamente, lo está de inconstitucionalidad), v. y gr.: porque haya sido provocado mediante maniobras
fraudulentas del interesado, o emitido por error, fuerza o dolo, o porque ostente el carácter de inexistente,
tal acto en ningún momento ha podido generar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos,
porque para que éstos nazcan se necesita un justo título, y un acto ilegal o inconstitucional no lo es, luego
de él no se deriva ningún derecho ni procede ninguna situación jurídica que amerite protección del
ordenamiento. En tal caso el deber a cargo de la administración de corregir un error manifiesto suyo, o de
enmendar una situación aberrante y a todas luces antijurídica, como consecuencia de haber expedido un
acto que adolece de ilegitimidad grave, flagrante y por ende ostensible, no puede estar condicionado al
beneplácito de quien, diciéndose titular de los beneficios del acto írrito, no ha podido hacer derivar de éste
ninguna situación jurídica concreta, ni derecho alguno de carácter subjetivo.»
CIERRE DEFINITIVO DE ESTABLECIMIENTO - La impuesta por autoridad policiva por violación de

normas sobre usos del suelo es de aplicación inmediata
En la ya citada Sentencia de 20 de Septiembre de 2002, esta Sección dejó claramente definido que la orden
de cierre definitivo de un establecimiento impartida por la autoridad de policía en ejercicio de la competencia
de velar por la observancia de las normas sobre usos del suelo, no constituye una sanción, sino la
aplicación o cumplimiento de las normas urbanísticas, que por ser de orden público, tienen efecto general
inmediato. (art. 18, Ley 153 de 1887).
REVOCACION DIRECTA SIN CONSENTIMIENTO DEL TITULAR - Invulneración del procedimiento del
art. 74 C.C.A., en tratándose de actos que no generan derechos adquiridos / VIOLACION DE
NORMAS URBANISTICAS SOBRE USOS DEL SUELO
Tampoco encuentra la Sala violación del artículo 74 del CCA y, por tanto, del debido proceso, por haberse
revocado la Decisión de 31 de octubre de 1997 sin que previamente se hubiese adelantado una actuación
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administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes del mismo Código. Pues siendo así
que la Administración no puede, sin el consentimiento del respectivo titular, revocar el acto que haya creado
o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categoría (art. 73 CCA), la única finalidad que podría tener el adelantamiento de la actuación administrativa
a que alude el artículo 74 del CCA sería la de obtener el consentimiento necesario para la revocación. De
otra manera, no mediando derechos o situaciones jurídicas reconocidas, bien puede la Administración
revocar sus actos de con tenido particular sin adelantar actuación previa alguna. La Decisión consignada en
el Acta 027 de 31 de octubre de 1997 del Consejo de Justicia de Bogotá revocada no había creado o
modificado a favor de la actora una situación jurídica de carácter particular y concreto, ni le había reconoció
un derecho de igual categoría. Antes bien, en dicho acto se instó al Alcalde Local a que iniciase
investigación por infracción al régimen de construcción de obras «de acuerdo con lo dispuesto en la parte
última del inciso segundo del numeral 3 del artículo 104 de la Ley 388 de 1997», que se refiere a las
sanciones contra «quienes destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o
contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos.» Además, no se desvirtuó el concepto del
Departamento Administrativo de Planeación Distrital ―citado por la Alcaldía Local― en el sentido de que el
uso dado por la actora a los inmuebles (Institucional Clase III de influencia urbanística Metropolitana) «no es
permitido para ese eje de tratamiento.»

primero (01) de octubre del dos mil cuatro (2004), Radicación N° 25000-23-24-000-2002-0411-01
INFRACCION URBANISTICA - Falta de vinculación a propietario: citación que no afecta actuación /

CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - Falta de prueba sobre la fecha de la obra /
NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE - Inexistencia de caducidad de la facultad
sancionatoria
La alegada falta de vinculación de la señora Jane Francis Quiroga Velásquez no tiene asidero alguno por
cuanto como lo advierte el a quo, ella fue citada a rendir descargos en cuanto su condición de propietaria
del inmueble, según comunicación enviada a quienes tenían esa calidad, visible a folio 13 del expediente,
de 17 de abril de 2001 y, como consta en el plenario ella también era propietaria, estaba comprendida en la
citación, la cual sólo fue atendida por el señor José Numael Bello, lo que indica que fue recibida por sus
destinatarios. Por lo tanto su omisión no puede serle favorable y afectar la validez de la diligencia. En
cuanto a la prescripción o caducidad de la acción sancionatoria, se debe tener en cuenta que los actores no
aportaron prueba de que la obra en cuestión se hubiera realizado en 1993, siendo que como se trata de un
hecho que aducen en su favor debieron allegarla en la actuación administrativa del asunto o, por lo menos,
en este proceso, como lo exige el artículo 177 del C. de P.C., a cuyo tenor “Incumbe a las partes probar el
supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persigue”. Sólo se han limitado
a afirmar la ocurrencia de ese hecho sin el debido respaldo probatorio. Como quiera que el acto fue
expedido el 23 de junio de 2001 y los actores se notificaron del mismo por conducta concluyente el 11 de
enero de 2002, día en que el señor José Numael Bello Pereira solicitó copia del expediente y de la
resolución acusada, la cual identifican correctamente, indicando así de manera inequívoca que tenían
conocimiento de la misma, se tiene que entre la época de terminación de la obra y la expedición del acto, e
incluso de su notificación, transcurrió menos de 3 años, por lo tanto no hubo vencimiento del término
previsto en el artículo 38 del C.C.A., luego no tuvo ocurrencia la caducidad de la facultad sancionatoria
reclamada por los actores. Este cargo, por lo tanto, tampoco prospera.
INFRACCION URBANISTICA - Sustitución por el juez de decisiones anuladas: proporcionalidad y

razonabilidad de la sanción / SUSTITUCION DE MULTA EN INFRACCION URBANISTICA - Sustitución
de multa por demolición / SUSTITUCION DE DECISIONES ANULADAS - Facultad del juez
administrativo
En lo concerniente a la pretendida improcedibilidad de la decisión tomada por el a quo, se pone de presente

que en virtud del artículo 170 del C.C.A. el juez contencioso administrativo está facultado para adoptar
disposiciones en sustitución de las decisiones anuladas en acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, atendiendo las circunstancias procesales, y en este caso el Tribunal halló que una forma de ajustar
la decisión acusada a la situación procesal en cuanto a la proporcionalidad y legalidad de la misma y
restablecer el derecho de la parte actora es la sustitución de la multa impuesta en dicha decisión por la que
considera proporcional y ajustada a la normativa pertinente, lo cual la Sala considera acertado, pues
estando acreditada la infracción urbanística y confrontando la incidencia económica de la multa y de la
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demolición del muro que la generó, se encuentra que es más razonable y proporcional a los hechos que los
infractores procedan a demolerlo, aplicando al efecto el numeral 5º del artículo 104 precitado, que prevé
como una posible sanción la “demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o de la parte
de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia”, amén de que resulta más
pertinente a la obra ejecutada, dado que a simple vista se observa que la demolición tiene una menor valor
económico que la multa, lo cual es una forma de restablecer el derecho afectado con la parte anulada de la
decisión, es decir, de imponer como sanción la multa en la cuantía anotada.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete

(7) de junio del dos mil dos (2002), Radicación 66001-23-31-000-1999-0590-01(6988), C.P: Camilo
Arciniegas Andrade.
INFRACCION URBANÍSTICA - Legalidad de la revocación de la orden de demolición ante licencia de

construcción / NORMAS DE ALCANCE NO NACIONAL - Prueba con copia auténtica / CADUCIDAD DE
LA ACCION - No se aplica cuando la acción es de nulidad
Mediante la Resolución 1.681 de 23 de noviembre de 1998 la Secretaría de Control Físico del Municipio de
Pereira ordenó a PROVEEDORA demoler parcialmente unas construcciones de su propiedad. Los motivos
de esta sanción consistieron en haberse violado los siguientes artículos del Acuerdo 19 de 1991: i) el 48,
que fija los índices de ocupación (IO) y de construcción (IC); el primero, que es del 4.0%, significa en un
área de 7.450,64 m.2 una ocupación permitida de 298 m2., que contrasta con los 1.112,30 ocupados
realmente por la empresa; el segundo, igual a 0.04, también fue rebasado porque aparte del área de
ocupación se construyeron dos niveles más en la planta de proceso, e igualmente se sobrepasó la altura
máxima permitida de 9 metros, pues la edificación alcanzó a 17, 65 m. ii) Los artículos 48 y 52, que ordenan
retiros de 25 metros entre la construcción y el lindero, y otro tanto hasta la sección de la vía. Apelada esta
decisión, fue revocada por el Alcalde de Pereira mediante la Resolución 65 de 10 de febrero de 1999,
acusada en este proceso. En lo fundamental, se razonó que la construcción se había conformado a los
parámetros de la licencia otorgada por el Municipio mediante Resolución 208 de 1º de diciembre de 1995 y
del oficio de concertación número 158104 de 21 de noviembre del mismo año. La licencia se encuentra
vigente, en virtud de lo decidido en la Resolución 1.070 de 18 de octubre de 1996. En orden a la excepción
de caducidad de la acción, considera la Sala que no está llamada a prosperar, porque la acción incoada fue
la de nulidad, instituida en el artículo 84 del CCA., visto que el actor no pide el restablecimiento de ningún
derecho suyo, ni la eventual anulación del acto acusado comportaría ipso facto el restablecimiento de
derecho alguno. Además, la demanda se endereza a demostrar violación de las normas urbanísticas que
fijan los índices de ocupación y de construcción, lo mismo que los retiros de la construcción respecto de los
linderos y la vía pública. Sin embargo, está demostrado que el área de ocupación de 1.110 metros fue
autorizada a PROVEEDORA mediante la licencia de construcción, que no fue acusada en este proceso,
circunstancia que impide a la Sala pronunciarse sobre su legalidad. Aparte de que el actor no probó los
textos de los acuerdos 19 de 1991 y 133 de 1994, que debieron allegarse en copia completa y auténtica,
según lo dispuesto en el artículo 141 del CCA. Las consideraciones precedentes bastan para confirmar la
sentencia apelada.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia

veinticinco (27) de abril de dos mil uno (2001), Radicación N° 25000-23-24-000-2000-0064-01(AP-
032), C.P: Camilo Arciniegas Andrade.
ESPACIO PUBLICO - Rasgos relevantes
De acuerdo al citado precepto, el derecho constitucional al Espacio Público, examinado en su dimensión

autónoma, es un derecho colectivo de carácter constitucional, que cuenta para su protección con las
acciones populares, para los fines concretos de que trata el artículo 88 de la Carta Fundamental que se
examinará mas adelante. Dicho derecho esta instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Carta
Fundamental bajo el título de los Derechos Colectivos y del Ambiente; además, aparece relacionado en la
lista enunciativa que establece el inciso primero del Artículo 88 de la Carta como objeto de las citadas
acciones populares. De allí que para los efectos de este fallo, sea pertinente enunciar los rasgos relevantes
del espacio público, conforme a los ya citados artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política, así: 1) Es
deber del Estado, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público.
2) Es deber del Estado y de sus autoridades, velar por su destinación al uso común. 3) Es deber de las
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autoridades asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el
interés particular. 4) Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de
ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del
interés común, entre otros. 5) Es un derecho e interés colectivo. 6) Constituye el objeto material de las
acciones populares y es uno de los bienes jurídicamente garantizables a través de ellas.
INFRACCIONES URBANÍSTICAS - Caducidad de las acción sancionatoria / ACCIONES POPULARES -

Imprescriptibilidad de las restitutorias del espacio público / ESPACIO PUBLICO - Imprescriptibilidad
de las acciones restitutorias
Por otro aspecto, repara la Sala que tanto el apoderado del Alcalde Mayor del Distrito Capital, como el
Alcalde de la Localidad de Engativá y su Asesor ignoraron que las sanciones urbanísticas se diferencian de
las acciones populares restitutorias del espacio público por razón de su objeto, pues mientras que las
primeras sancionan la infracción de las normas urbanísticas, las segundas persiguen restituir el destino y
uso de las zonas peatonales y las zonas verdes que los propietarios de los inmuebles convirtieron en zonas
de tránsito vehicular. Para despejar el equívoco en que los funcionarios citados incurrieron y que el Tribunal
también pasó por alto, la Sala estima necesario puntualizar que las acciones para la restitución del espacio
público proceden en todo tiempo pues, como es sabido, las zonas verdes y las zonas peatonales son bienes
de uso público imprescriptibles, siendo por tanto aplicable el parágrafo 1º. del artículo 136 C.C.A. conforme al
cual “cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no
caducará.” Así pues, la Sala advierte que la caducidad de la acción sancionatoria de la administración operó
respecto de la infracción urbanística configurada por la construcción del garaje sin licencia. No así respecto
de la recuperación de las zonas verdes y peatonales, pues es sabido que según el artículo 63 de la
Constitución Política los bienes de uso público son imprescriptibles por lo que en todas las épocas se ha
considerado que “ Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su
destinación al uso común,” según lo establece el artículo 82 ibídem. A este respecto debe señalarse que el
artículo 8o. de la Ley 9a de 1989, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 5o. del Decreto 2400 de
1989, reglamentario de la anterior, confiere a las acciones populares previstas en el artículo 1005 del Código
Civil el carácter de instrumento judicial específico para la protección de los elementos constitutivos del
Espacio Público. De otra parte, se tiene que el Código Nacional de Policía (Decreto No. 1355 de 1970)
establece de modo especial la competencia de los alcaldes municipales en materia de la restitución de los
bienes de uso público entre ellas las “ vías públicas urbanas” .... en caso de ocupación, previa la
determinación por cualquier medio que esté al alcance de dichos funcionarios de la situación de perturbación
y de las características de dichos bienes.
ACCION POPULAR - Vía judicial para recuperar el espacio público / OMISIÓN DE LAS AUTORIDADES
- Consecuencias / INFRACCIÓN URBANÍSTICA - Caducidad de la acción sancionatoria / BIENES DE
USO PUBLICO - Imprescriptibilidad / ACCION DE RESTITUCIÓN DE BIEN DE USO PUBLICO - No
caduca, puede ejercerse en cualquier tiempo / SUPREMACÍA SOCIAL - Concepto: consecuencia de
la inacción o negligencia de la administración / INACCION DE LA ADMINISTRACIÓN - Consecuencias
De lo visto se concluye que el ejercicio de las acciones populares de que trata específicamente el citado
artículo 8o. de la Ley 9a. de 1989 era la vía judicial que ha debido agotar el Alcalde de Engativá para
obtener la protección al Derecho Constitucional al uso y disfrute del Espacio Público. Habiendo la autoridad
local omitido cumplir con el deber que le asistía de proteger el derecho colectivo que suscita la presente
acción, es claro para esta Sala que, de conformidad con lo dispuesto por la Carta y por las Leyes 9a. de
1989 y 388 de 1997, la vía judicial para obtener la protección del Derecho Constitucional al Espacio Público
urbano de que trata la acción de la referencia sí es la del ejercicio de la Acción de popular establecida en el
artículo 88 de la Constitución. En efecto, el Alcalde y el Personero de la Localidad de Engativá
desatendieron las reiteradas solicitudes de la hoy demandante. Sus actuaciones no se compadecen con el
deber constitucional de velar por la integridad del espacio público y por la prevalencia del interés general, ni
con el deber legal de impedir la ocupación de una vía de uso público en los términos del artículo 132 del
Código Nacional de Policía, que concede un plazo de (30) treinta días para hacer efectiva la resolución de
restitución. No obstante que la ocupación de la zona peatonal a que se refiere la demandante se produzca
sólo en ciertas horas del día, los ocupantes de dicho espacio público son conocidos, sus prácticas son
regulares, habituales y continuadas. La autoridad no puede consentir este tipo de conductas ilegales, so
pena de incumplir sus deberes constitucionales y legales y de comprometer su responsabilidad penal y
disciplinaria. No se trata pues, de un asunto de poca monta, pues entre las graves consecuencias que
produce la omisión de las autoridades en cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley se cuentan las de
erosionar gravemente la legitimidad democrática, fomentar la impunidad, crear caos en la convivencia,
desdibujar el respeto debido a los bienes públicos, debilitar la legalidad institucional y deteriorar la
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convivencia. La Sala reitera que dicha ocupación ha debido ser objeto de la resolución de restitución que
compete al Alcalde en los términos del Código Nacional de Policía pues, se repite, la caducidad de la acción
sancionatoria de la administración operó respecto de la infracción urbanística configurada por la
construcción del garaje sin licencia, más no respecto de las zonas verdes y peatonales, pues, se corrobora,
según los artículos 63 C.P. y 136 C.C.A., los bienes de uso público son imprescriptibles por lo que las
acciones que propenden por recuperarlos no caducan, esto es, pueden ejercerse en cualquier tiempo. Así lo
prevé expresamente el artículo 8° de la Ley 9ª. De 1989, respecto de la acción popular de que trata el
artículo 1005 del Código Civil. Por lo demás, como lo ha puesto de presente la Corte Constitucional, en
particular, la inacción, omisión o actuación ilegal de las autoridades policivas, en relación con el
cumplimiento de normas de índole urbanística, puede colocar a quienes infringen tales normas en una
situación de supremacía social a partir de la cual vulneran los derechos de sus conciudadanos, quienes se
ven injustamente forzados a tolerar tales comportamientos. La inacción y la negligencia de la
administración, encargada de aplicar y administrar las normas legales merece el más enérgico reproche
pues, con razón, se ha dicho que: “... entre las graves consecuencias, genera y expande supremacías y
poderes privados, a la par que aumenta la indefensión de amplios sectores sociales. Definitivamente es él
expediente eficaz de un género perverso de distribución del poder social”.
ESPACIO PUBLICO - Protección de zonas verdes y peatonales / ZONAS VERDES - Protección /

ZONAS PEATONALES - Protección
Mediante la presente acción popular, se pide la protección de los derechos colectivos al goce de las zonas
verdes y peatonales que en la urbanización Tisquesusa se han pavimentado y convertido en zonas de
tránsito vehicular. Ahora bien, tiénese que las pruebas allegadas al expediente acreditan plenamente que
los propietarios de viviendas de la urbanización Tisquesusa han vulnerado los derechos al goce y disfrute
del espacio público y a que las construcciones se realicen respetando las disposiciones jurídicas, de manera
ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, que son los derechos
colectivos para cuya protección se instauró la presente acción popular, al (i) al modificar sin autorización las
zonas peatonales pavimentándolas y convirtiéndolas en zonas vehiculares; (ii) al usar las zonas verdes
como zonas vehiculares; (iii) al construir en sus casas de habitación garajes sin contar con la respectiva
licencia. Por todo lo expuesto, esta sala estima que al proferir la providencia impugnada, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca desconoció las pruebas y los perentorios mandatos de los artículos 63, 82
y 88 de la Constitución Política y de Ley 472 de 1998, conforme a los cuales, la defensa del espacio público
es un deber constitucionalmente exigible, por lo que las autoridades administrativas y judiciales están en la
obligación de adoptar las medidas y correctivos necesarios para su vigilancia y protección. Ahora bien,
como es deber de las autoridades rescatar el espacio público como una medida legítima en beneficio de los
derechos de la comunidad y del interés general o colectivo, que debe prevalecer sobre particular (artículo 88
C.P.), esta Sala revocará la providencia impugnada y en observancia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998,
definirá en forma precisa las conductas y órdenes a ejecutarse para la efectiva protección de los derechos
colectivos vulnerados; prevendrá a los demandados para que se abstengan de incurrir en las conductas que
dieron mérito para acceder a las pretensiones de la demandante; y, ordenará la conformación del Comité
para la verificación del cumplimiento de la presente sentencia.

veintinueve (29) de septiembre de dos mil cinco (2005), Radicación N°25000-23-24-000-2003-02104-
PARQUES DE RECREACION - Clasificación en el Distrito Capital: regional, metropolitana, zonal,

vecinales
De manera consecuente, la Sala se dispone a estudiar el objeto y la calificación jurídica del parque infantil
sobre el que versa la controversia, no sin antes precisar los lineamientos que la Administración Distrital tuvo
a bien considerar en el Plan de Ordenamiento Territorial, en lo referente a la clasificación de los parques en
el Distrito Capital. El artículo 230 del Decreto 619 de 2000 expresa que: “El sistema de Parque Distritales se
clasifica así: Parques de escala regional, Parques de escala metropolitana, Parques de escala zonal,
Parques vecinales y de bolsillo. (...). Parques de Escala Vecinal: Son áreas libres, destinadas a la
recreación, la reunión y la integración de la comunidad, que cubren las necesidades de los barrios. Se les
denomina genéricamente parques, zonas verdes o cesiones para parques; anteriormente se les
denominaba cesiones tipo A. El parque de bolsillo es una modalidad de parque vecinal, que tiene un área
inferior a 1000 m2, destinado exclusivamente a la recreación pasiva contemplativa. En lo que hace al área
del parque recreativo el informe demuestra que se trata de 324.00 m2, es decir, que se identifica con un
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parque vecinal de bolsillo, como quiera que éste se caracteriza por que su diámetro es de 1000 m2, y a
todas luces el del barrio Candelaria La Nueva se encuentra dentro de los lineamientos que exige la
normatividad.
PARQUES DISTRITALES DE RECREACION - Competencia del Departamento Administrativo de la

Defensoría del Espacio Público y del Instituto Distrital de Recreación y Deporte: administración,
conservación y dotación / DEFENSORIA DEL ESPACIO PUBLICO - Funciones en relación con
parques distritales de recreación
En concordancia con lo anterior, una vez se revisa desprevenidamente el ordenamiento jurídico vigente
relacionado con la protección del espacio público y las entidades que lo regentan y protegen, encontramos
que tal función es predicable tanto del Instituto de Recreación y Deporte como del Departamento
Administrativo de la Defensoría del Espacio Público; por ejemplo el artículo 4º del citado Decreto asigna al
IDRD la facultad de administrar los parques, y a renglón seguido al DADEP también le otorga la
competencia para administrar las zonas de cesión. Entendiendo la potestad de administrar como la define
el Decreto 343 de 2002, estas dos entidades comparten la función de dotar, conservar y mantener en buen
estado al parque infantil del Barrio Candelaria La nueva Etapa I y II del rodadero que hace parte del mismo.
El Acuerdo número 4 de 1978 define las funciones del Instituto Distrital Recreación y Deporte y en el artículo
2º numeral 1º establece que deberá “formular políticas para el desarrollo masivo del Deporte y la
Recreación del Distrito”, y en el mismo artículo numeral 4º expresa que está obligado a “Promover las
actividades de recreación en los parques de propiedad distrital, conservar y dotar las unidades deportivas y
procurar el establecimiento de nuevas fuentes de recreación”. De igual manera, el Decreto 619 del 28 de
julio de 2000, artículo 267 defiere al IDRD la potestad de “elaborar un programa de mantenimiento,
dotación, administración y preservación para los parques metropolitanos y zonales”, así como la de
“formular un programa para el mantenimiento, dotación, administración y preservación de los parques
vecinales, de bolsillo y sus espacios públicos peatonales...”. Por su parte, el Decreto 343 de 2002 artículo 4º
delega en cabeza de éste Instituto la función de “Mantener, dotar, administrar, arborizar y conservar los
parques públicos de escala metropolitana, urbana y zonal y llevar su inventario”, así como la de formular un
programa para el mantenimiento, dotación, administración y preservación de los parques vecinales, de
bolsillo y sus espacios públicos peatonales; y formular los planes maestros correspondientes a los parques
metropolitanos.
ZONAS DE CESION DEL ESPACIO PUBLICO - Administración por los particulares / PARQUES DE
RECREACION - Administración por los particulares en Distrito Capital: facultad de contratación de la
Defensoría del Espacio Público / CONTRATOS DE ADMINISTRACION DE PARQUES DE
RECREACION - Facultad de la Defensoría del Espacio Público
Ahora bien, en lo relacionado con la facultad de cesión del espacio público de la administración a los
particulares, el Decreto 18 de 1999 artículo 5º literal d) le entrega al DADEP la función de “Mantener,
administrar y aprovechar las zonas de cesión con la facultad de recibir y entregar materialmente dichas
zonas a nombre del Distrito Capital mediante la suscripción de contratos...”. De manera análoga el Decreto
343 de 2002 en el artículo 4º establece que deberá mantener, administrar y aprovechar las zonas de cesión.
Normativas éstas de carácter general o abstracto que posteriormente se reglamentaron a fin de especificar
en cabeza de las entidades del Distrito, la capacidad y funciones a ejecutar en lo relativo al espacio público
y su administración. El Decreto 463 de 2003 artículo 6º preceptúa que el DADEP establecerá el inventario
de las zonas de cesión que pueden ser administradas por los particulares mediante contrato, y a su vez, en
el artículo 10º autoriza para que los parques vecinales y de bolsillo sean susceptibles de aprovechamiento
económico. Igualmente, permite que otorgue licencias para la administración, mantenimiento y
aprovechamiento económico de los parques de escala vecinal y de bolsillo, para ello prescribe que se
deberá practicar una visita técnica con el fin de que se verifique la factibilidad técnica, ambiental y el
impacto urbano. En este orden de ideas y pese a las razones de derecho expuestas por el Tribunal para
atribuir responsabilidad al DADEP, encuentra la Sala que la Facultad de celebrar el contrato No. 0088 con la
Junta de Acción Comunal de la Localidad de Ciudad Bolívar no deviene de una competencia que de facto o
de hecho se haya atribuido la entidad, sino de los lineamientos de orden jurídico debidamente analizados
anteriormente, es decir, que la atribución de ceder zonas de uso público debidamente calificadas como
tales, es otorgada por la ley –entiéndase ley en sentido material-, especialmente por el Decreto 415 de
2002.
PARQUES DISTRITALES DE RECREACION - La falta de programa del Instituto Distrital de

Recreación no implica abstención de administrar atribuida a la Defensoría del Espacio Público /
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PLAN MAESTRO PARA PARQUES DE BOLSILLO - Su no adopción no implica incumplimiento de

obligación de administrar: dotar y conservar
Ahora bien, una vez despejada la duda sobre la responsabilidad del Departamento Administrativo de la
Defensoría del Espacio Público en el caso sub iudice, entra la Sala a estudiar el tema de la relación de
causalidad entre la acción del ente público y la existencia del riesgo o peligro que vulnera derechos o
intereses colectivos. En efecto, si la Defensoría del Espacio Público hubiese actuado conforme a los
preceptos jurídicos o normas y sujetándose al contenido del contrato No. 00088, la comunidad que habita y
disfruta del parque ubicado frente a la nomenclatura 62-14 Sur, en la Calle 62 A Sur Carrera 36 Bis en el
Barrio Candelaria LA Nueva de la Localidad de Ciudad Bolívar, se encontraría satisfecha sin necesidad de
acudir a la jurisdicción para soslayar el inconveniente de las averías de los instrumentos de recreación que
integran el mismo, y por contera sin inquietudes ni incertidumbre a cerca de la integridad y salud de los
menores que lo visitan. Es totalmente independiente la actuación del Instituto Distrital de Recreación y
Deporte, toda vez que el hecho de la falta de formulación de un programa para el mantenimiento,
administración y aprovechamiento económico no implica que el DADEP se abstenga de cumplir las
funciones conferidas por los Decretos en lo que hace al mantenimiento de dotación y administración de los
parques de bolsillo al tenor de lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 343 de 2002, porque a más de lo
antedicho, al IDRD le corresponde la “formulación del programa para administrar” mientras que al DADEP le
corresponde “administrar” y ya en líneas anteriores se explicó lo que por interpretación comprende tal
concepto, ejemplo, dotar, mantener, conservar, etc. En gracia de discusión, no puede ni el legislador ni el
Concejo Distrital de Bogotá, ni el Alcalde Mayor de la misma ciudad dejar a la población a la deriva en lo
que hace a la administración del espacio público en el interregno comprendido entre el mandato de expedir
un plan maestro para los parques de bolsillo y el momento en que en efecto se surta, ya que con tal
aplicación en últimas se perjudicaría a la comunidad que acude a la Administración en uso de la democracia
participativa para buscar una solución expedita a un inconveniente, encontrando que los mecanismos que le
ofrece el legislador no satisfacen sus necesidades y por lo tanto aquel discurso garantístico del que habla la
Constitución se convertiría en una utopía.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de julio

seis del año 2001, Radicación N° 25000-23-24-000-1999-0324-01(6570), C.P: Olga Inés Navarrete.
REFORMATIO IN PEJUS - Se aplica en proceso penales y disciplinarios / REFOMATIO IN PEJUS - No

se aplica a procedimientos administrativos sino en proceso judiciales entre particulares /
INFRACCIONES URBANÍSTICAS - No le es aplicable la reformatio in pejus por involucrar el bien
común
Para la Sala es claro que el principio de la reformatio in pejus, consagrado en el inciso 2º artìculo 31 de la
Constitución Política, no ostenta todo su rigorismo frente al procedimiento administrativo, pues dicho
postulado hace referencia solo a la sentencia penal, y se aplica a la sanción de tipo disciplinario. En cuanto
a la remisión al artículo 357 del C.P.C, no resulta de recibo en la actuación administrativa, pues, acorde con
el artículo 59 del C.C.A., que establece: “Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de
auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. Esta se motivará en sus aspectos de hecho
y de derecho, y en los de convivencia, si es del caso. La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan
sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo haya sido antes.”;en algunos
casos el ad-quem, al conocer del recurso de apelaciòn, puede ejercer su competencia funcional sin
limitaciòn alguna sobre la decisión administrativa impugnada. Ello, para permitir que la administración
pueda, desde su estructura interna, dar debido cumplimiento al principio de legalidad aplicando la sanción o
medida descrita en la norma, como resultado de tener por probada una contravención de tipo administrativo.
Además, cuando el artículo 357 del C.P.C marca el ámbito de competencia del superior, para indicar que el
recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusión al proceso judicial relativo a controversias
entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien
común, en la medida en que el respeto por las normas urbanísticas redunda en bienestar, tranquilidad y
organización social, se trasciende la esfera de lo meramente privado. Si bien, la reformatio in pejus, más
que un principio, constituye una regla técnica del derecho, no es de aplicación absoluta, pues, por el
contrario, el ordenamiento jurìdico establece las limitaciones propias que restringen su operatividad frente a
un caso concreto. Es asì, que aunque instituciòn netamente procesal, no tiene una utilización uniforme en
todos los procesos judiciales, y si bien puede ser aplicable en algunos procedimientos administrativos, su
ámbito depende de la estirpe disciplinaria-sancionatoria que algunos de ellos contengan, y que la norma
aplicable lo permita, no cobijando dicho postulado, por lo tanto, al caso sub-examine, puesto que lo
demandado evidencia la ausencia de ese carácter en la medida en que los fines que persigue la Ley 388 de
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1997 son la promoción, por parte de los municipios, del desarrollo, ordenamiento y uso equitativo del suelo,
protección del medio ambiente, prevención de desastres, así como el garantizar la función social y ecológica
de la propiedad; dista, por lo tanto, tal objeto del aspecto penal o netamente disciplinario o sancionatorio, a
pesar de que la Ley haya previsto sanciones por la violación de normas urbanísticas, impuestas para
garantizar su efectividad.
VÍA GUBERNATIVA - Inaplicación del art. 357 del C.P.C. por regulación especial de la segunda
instancia en el artículo 59 del C.C.A. / MULTA POR INFRACCION URBANÍSTICA - No constituye pena
ni sanción disciplinaria / REFORMATIO IN PEJUS - Invulneración por su no aplicación en
actuaciones administrativas
Es claro para la Sala que en la vía gubernativa la Administración puede corregir los errores en que haya
incurrido el funcionario de inferior jerarquía al expedir el acto recurrido, lo cual permite que el ad-quem
pueda llegar a modificar la decisión administrativa que haya adoptado el ad-quo, así esto traiga como
consecuencia la aplicación de una sanción mayor a quien actuó como impugnante respecto del acto de
primera instancia, cuando lo que se vislumbra es el desconocimiento abierto de la ley. No se trata entonces
de que el superior haya querido agravar la multa sino que se limitó a imponer la que, como mínimo,
legalmente correspondía, al igual que impuso otras medidas para la efectividad de la decisión adoptada. La
expresa remisión que se hace al Código de Procedimiento Civil por el artículo 267 del C.C.A. para los
aspectos no contemplados en el mismo, no se aplica en el tema en concreto, pues existe norma especial
que regula la materia, artículo 59 del C.C.A., norma que permite que el funcionario de segunda instancia
tenga flexibilidad para enmendar el error cometido por su inferior al proferir una decisión abiertamente ilegal.
De manera que la argumentación en la que sustenta la parte actora el cargo del desconocimiento del
principio de la reformatio in pejus no resulta de recibo, pues la sanción de multa impuesta en primera
instancia, de una parte, no constituye una pena, como tampoco una sanción de tipo disciplinario, conceptos
que tienen su desarrollo en el Código Penal y en el Único Disciplinario, no en la Ley 388 de 1997, donde el
tratamiento sancionatorio tiene una identidad y unos fines propios, denominándosele sanción urbanística,
como una forma de distinción frente a las demás que el Estado puede imponer respecto del incumplimiento
de las obligaciones por parte de los administrados, pero no como consecuencia de la comisión de un delito
ni de una falta disciplinaria imputable a un servidor público. De otra parte, el Consejo de Justicia de Bogotá
le dio aplicación a la ley en cita.

veintiuno (21) de febrero dos mil ocho (2008), Radicación N°05001-23-31-000-2005-03459-01(AP),
C.P: Marco Antonio Veilla.
PUENTE PEATONAL - Invulneración de derechos colectivos ante desmonte del mismo, señalización
y proyección de su reconstrucción / MUNICIPIO DE MEDELLIN - Demolición por accidente y
reconstrucción de puente peatonal
Las pruebas antes relacionadas permiten aseverar que, contrario a lo afirmado por el actor, quien afirma
que la demandada empezó a actuar una vez presentada y notificada la acción popular, desde el 6 de
diciembre de 2004, es decir, desde el día siguiente a la ocurrencia del accidente en el Puente Peatonal
Colombia, el Municipio de Medellín comenzó y ha venido realizando las gestiones de todo orden con miras a
desmontar y retirar del lugar la estructura averiada, restablecer la segura circulación tanto vehicular como
peatonal por el sector, y lograr la mejor forma de devolver el servicio del referido puente peatonal, incluidos
los estudios pertinentes y las tareas tanto administrativas como presupuestales para tal fin. En desarrollo de
este cometido el ente territorial procedió oportunamente a declarar la urgencia manifiesta para contratar la
pronta semaforización del lugar con miras a garantizar el seguro tránsito peatonal por el sector y la
señalización de la vía mediante rayas blancas tipo cebra, dispuso la presencia de guardas de la secretaría
de tránsito, todo ello mientras se desarrollan gestiones tanto técnicas como presupuestales y contractuales
propias para restablecer el servicio del puente peatonal afectado. Todas estas gestiones impiden aseverar
que el Municipio de Medellín ha permanecido ajeno a superar las dificultades y los eventuales riesgos para
la comunidad ocasionados como consecuencia del accidente sucedido en el puente peatonal existente el la
Avenida Colombia a la altura del Almacén Éxito, siendo distinto que se haya prolongado por razones
administrativas y procedimentales la entrega del nuevo puente peatonal. De lo anterior se infiere que la
semaforización peatonal y las señalización horizontal impresa en la vía resultan elementos que contribuyen
al tránsito seguro del peatón, mientras se refuerza la misma con la construcción del proyectado puente
peatonal.
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Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto de noviembre veintinueve (29)
de dos mil siete (2007), Radicación N°11001-03-06-000-2007-00081-00(1855), C.P: Luis Fernando
Álvarez.
DEMOLICION - La orden de demolición está prevista como medida sancionatoria por infracción al
régimen urbanístico / ACTO ADMINISTRATIVO - Carácter ejecutivo y ejecutorio / ALCALDE LOCAL -
Competencia para la ejecución de ordenes administrativas de demolición
Las órdenes administrativas de demolición impuestas por la autoridad local que se encuentren en firme y
debidamente ejecutoriadas, facultan a los Alcaldes Locales de Bogotá para que eventualmente puedan
ejecutarlas mediante el ingreso a los predios y edificaciones, siempre y cuando se hayan agotado en debida
forma las reglas del debido proceso administrativo de acuerdo con lo señalado en este concepto. Por
tratarse del ejercicio de una función de policía, los Alcaldes Locales pueden, en caso de ser absolutamente
necesario, ordenar el desalojo y practicar las diligencias de demolición sin requerir para ello mandamiento
escrito de autoridad judicial competente. Sólo en caso de ser necesario y previa observancia de las normas
sobre el debido proceso, la ejecución de la medida adoptada por los Alcaldes Locales puede eventualmente
exigir la utilización de la fuerza de policía como actividad necesaria para su ejecución, conforme a lo
dispuesto en los artículos 64 del Código Contencioso Administrativo y 152.1 del Código de Policía de
Bogotá. Las órdenes de demolición impuestas por los alcaldes locales por infracciones urbanísticas buscan
restablecer la observancia de las disposiciones sobre orden público y las reglas de planeación urbana y
ordenamiento territorial, así como las de control y vigilancia de la actividad de construcción. La orden de
demolición debe ser expedida previo agotamiento del respectivo procedimiento administrativo y con plena
aplicación de las garantías propias del debido proceso.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio de 11 de diciembre de 2007.
VARIOS
nueve (9) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1.998), Radicación N° AC-6014, C.P:
DEMOLICION DE OBRA - Acto Administrativo / ACTO DE DEMOLICION DE OBRA - Control

Jurisdiccional / ACCION DE TUTELA - Improcedencia contra Acto Administrativo
El acto que ordenó la demolición de la obra por carecer el actor de autorización o permiso de construcción
tiene el carácter de administrativo y es enjuiciable ante esta Jurisdicción, conforme se deduce del texto del
artículo 67 de la Ley 9a de 1989.
PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia
En cuanto concierne al perjuicio irremediable a que alude el actor, cabe señalar que, de una parte, en el
escrito contentivo de la solicitud aquél no indica en qué consiste tal perjuicio ni en el expediente obra prueba
alguna acerca de su inminencia y gravedad, amén de que tampoco puede tener dicha connotación de
irremediable en la medida de que a través del medio de defensa judicial que procede contra el acto
administrativo se puede obtener la suspensión provisional de sus efectos, así como la indemnización de
perjuicios a que hubiere lugar en caso de no encontrarse ajustado a derecho.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del

veintidós (22) de enero de dos mil cuatro (2004), Radicación N° 25000-23-25-000-2003-2053-
01(ACU), C.P: Reinaldo Chavarro Buritica
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de configuración del silencio administrativo positivo frente

a empresa de servicios públicos de energía / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Trámite para
notificar decisión sobre recursos. Empresa de servicios públicos domiciliarios / ACTO
ADMINISTRATIVO FICTO O PRESUNTO - Silencio administrativo positivo. Trámite y términos para
notificar decisión / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE ENERGIA - Improcedencia de cobro de
sanción pecuniaria ante operancia de silencio administrativo positivo
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De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo, el silencio

administrativo positivo se produce únicamente en los casos señalados en disposiciones especiales y el
mismo produce un acto positivo presunto susceptible de revocación directa en los términos previstos en los
artículos 71, 73 y 74 ibídem. Tal es el caso del artículo 158 de la Ley 142 de 1994; a su turno, el artículo
123 del Decreto 2150 de 1995 regula lo concerniente al ámbito de aplicación de la figura del silencio
administrativo positivo, contenida en el artículo 158 mencionado. En el sub lite, como se anotó, el acto
administrativo contenido en la Resolución 0-0000723303 del 30 de octubre de 2002, por medio de la cual se
resolvió el recurso de reposición objeto de la presente acción de cumplimiento, fue notificado el día 15 de
noviembre del mismo año, pero no existe en el expediente documento alguno en que conste la fecha en que
se envió la comunicación de que tratan los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo para
efectos de la notificación personal y además, mientras las demandantes afirman en el hecho dieciséis de la
demanda que recibieron la citada comunicación el día 13 de noviembre de 2002, la empresa demandada,
en la contestación de la demanda, afirma que este hecho no le consta “Al no encontrarse dentro del
expediente copia de la citación”. En tales circunstancias, no es posible determinar si el trámite de la
notificación de la referida resolución se surtió en la forma prevista en la ley, lo cual correspondía demostrar
a la empresa demandada por ser ella la obligada a adelantar dicho trámite. Todo lo cual permite concluir
que sí se configuró el silencio administrativo positivo frente al recurso de reposición interpuesto por las
demandantes; silencio que dio lugar al nacimiento a la vida jurídica del acto administrativo ficto, en virtud del
cual se revocó la sanción pecuniaria impuesta mediante dicha resolución. Para la Sala resulta evidente
entonces, que la negativa a reconocer los efectos del silencio administrativo positivo, el cual, por lo demás,
opera por ministerio de la ley, implica en este caso el incumplimiento del acto administrativo ficto que surgió
como consecuencia del silencio positivo y, por lo tanto la providencia impugnada será revocada para, en su
lugar, ordenar al Gerente de Codensa S.A. E.S.P. cumplir lo dispuesto en el citado acto administrativo ficto,
en virtud del cual, fue revocada la Resolución 0-0000705835 del 24 de septiembre de 2002, por medio de la
cual se impuso a las demandantes una sanción pecuniaria por valor de $16‟087.272.oo. y en consecuencia
se abstenga de cobrar dicha suma.
BIENES DEL ESTADO - Los imprescriptibles e inajenables no están sujetos a término de caducidad
de la acción / BIENES DE USO PUBLICO - No hay caducidad de la acción
Según el artículo 136, parágrafo 1º del numeral 12 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446
de 1998 “Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, la
acción no caducará” (Negrilla fuera de texto). Con la disposición anterior quiso el legislador que cualquier
persona, en cualquier tiempo, pudiera demandar los actos administrativos de carácter particular a través de
los cuales estuvieran involucrados los bienes del Estado que por su naturaleza de uso público tienen como
característica esencial su inenajenabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Como quiera que en este
caso, precisamente, los cargos de la demanda están orientados a dejar sin efecto el acto acusado, porque
el mismo recae sobre la venta o disposición de un bien del Estado INENAJENABLE, la acción procedente
es la de nulidad instaurada, en la que cualquier persona está legitimada para demandar y no está sujeta a
término de caducidad alguno.
BIENES DE USO PUBLICO - Características, clases / TERRENOS DE BAJAMAR - Objeto ilícito:

nulidad de la anotación al folio de matrícula inmobiliaria
Según se desprende del dictamen pericial obrante a folio 55 del cuaderno de pruebas, el bien objeto de la
venta que se dispuso en el acto administrativo acusado corresponde a un terreno de bajamar. En la
demanda se invocan como quebrantadas, entre otras disposiciones, las siguientes: El artículo 63 de la
Constitución Política, conforme al cual los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. El artículo 674 del Código Civil, que consagra que los bienes de uso público son aquellos
cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio, como calles, plazas, puentes y caminos. El artículo
166 del Decreto Ley 2324 de 1984, que establece que las playas, los terrenos de bajamar y las aguas
marítimas son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares. Al
confrontar el acto acusado, el dictamen del perito Oceanográfico obrante a folio 55 del cuaderno de
pruebas, según el cual el inmueble de marras corresponde a un terreno de bajamar y las disposiciones
antes reseñadas, fácilmente se advierte que aquél resulta violatorio de éstas, razón por la que es
procedente declarar su nulidad. Ahora, como la declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc, es decir,
que implica que las cosas vuelvan al estado anterior, es menester que como consecuencia de ella
desaparezca del folio de matrícula inmobiliaria la anotación sobre la venta efectuada en cumplimiento del
acto acusado por el Municipio de Tumaco a favor del señor Nemesio Quiñónez, por recaer sobre objeto
ilícito, pues, de otra manera la sentencia resultaría ilusoria. En consecuencia, la sentencia apelada se
adicionará en ese sentido.
139
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veintitrés (23) de noviembre de dos mil (2000), Radicación N° ACU-1723, C.P Ricardo Hoyos
Duque.
SILENCIO ADMINISTRATIVO - Clases / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Definición y efectos /

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Diferencias /
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Notificación de la decisión / NOTIFICACION DEL ACTO
ADMINISTRATIVO - Debe realizarse durante el término del silencio administrativo positivo
El silencio administrativo puede definirse como “una presunción o ficción legal por virtud de la cual,
transcurrido cierto plazo sin resolver la Administración, y producidas además determinadas circunstancias,
se entenderá (o podrá entenderse) denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los
particulares u otras administraciones”. El silencio administrativo puede ser negativo o positivo. El primero se
produce cuando transcurridos tres meses contados a partir de la presentación de una petición, no se notifica
decisión que la resuelva (art. 40 C.C.A.); el segundo opera solamente en los casos expresamente previstos
en disposiciones especiales (art. 41 C.C.A.). Entre ambos tipos de silencio pueden destacarse las siguientes
diferencias: -Producido el silencio positivo surge un acto administrativo presunto, en tanto que el silencio
negativo no da origen a un acto y sólo está concebido como un mecanismo con efectos procesales que
permite agotar la vía gubernativa. Hablar de un acto negativo presunto, tal como lo hace el artículo 40 del
Código Contencioso Administrativo en el caso del silencio administrativo con efectos negativos, es un error
de técnica jurídica pues por definición un acto es una manifestación de voluntad que produce una
modificación en el ordenamiento y con el silencio negativo no se genera ningún cambio, por el contrario, se
mantiene una situación preexistente. -Como el silencio positivo produce un verdadero acto administrativo en
el cual se reconocen derechos, una vez producido la administración no puede dictar un acto posterior
contrario y sólo está facultada para revocarlo con el consentimiento expreso y escrito del titular o cuando
sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, no esté conforme o atente contra el interés
público o social, se cause agravio injustificado a una persona o fuere evidente que el acto ocurrió por
medios ilegales (arts. 69 y 73 C.C.A.). En el silencio negativo, por el contrario, la administración tiene el
deber de decidir sobre la petición inicial, mientras el interesado no haya acudido ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (art. 60 C.C.A). Ahora bien: tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el
término del silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca
su existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede disfrutar
de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante el juez en el caso del silencio negativo. A esa
conclusión se llega a partir de la simple lectura del artículo 40 C.C.A. Debe tenerse en cuenta que si una
vez configurado el silencio administrativo positivo la administración expide un acto extemporáneo, contrario
al acto presunto y el titular del derecho interpone recursos contra él, no por ello el acto derivado del silencio
administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su voluntad que el acto cobra existencia sino que
él surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales actuaciones posteriores serán inocuas. Por último debe
precisarse que un vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la
administración sólo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le corresponda declarar su existencia.
El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo solo establece la forma de acreditar su operancia.
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias del 11 de septiembre de 1992 Exp 3869, del 27 de mayo de 1994
Exp 5376 y del 18 de febrero de 1993 Exp 4310 sobre el deber de resolver y notificar el acto durante el
término del silencio administrativo positivo
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Silencio administrativo positivo ante peticiones quejas y
reclamos / PETICIONES QUEJAS Y RECURSOS DE USUARIOS DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS - Configuración del silencio administrativo positivo / EMPRESAS DE SERVICIOS
PUBLICOS DE ENERGIA - Atención de peticiones, quejas y recursos de los usuarios
En relación concreta con la prestación de servicios públicos domiciliarios, el artículo 158 de la ley 142 de
1994 fija un término de 15 días para que las empresas prestadoras de servicios respondan los recursos,
quejas y peticiones de los usuarios y otorgaba efectos de silencio administrativo positivo, en forma expresa,
sólo a la omisión de resolver el recurso. Los conceptos de petición, queja y recurso son diferentes: el
artículo 154 de la ley 142 de 1994 define los recursos; el decreto 1842 de 1991, “por el cual se expide el
Estatuto Nacional del Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios”, en su artículo 45 define la queja, en
tanto que a la petición se le da un significado más amplio, equivalente al uso ordinario de la expresión. El
artículo 123 del decreto ley 2150 de 1995, amplía los efectos del silencio administrativo positivo a las
peticiones y quejas. Esto significa que por mandato del artículo 123 del decreto ley 2150 de 1995, ante la
omisión de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios de responder dentro del lapso de
140
________________________________________________________________________________________________
15 días tanto los recursos como las quejas y las peticiones presentadas por los usuarios, opera el silencio
positivo y por tanto, se produce un acto administrativo presunto generador de derechos para sus titulares.
De acuerdo con los criterios acogidos por la Sala relacionados con el silencio administrativo positivo en
materia de servicios públicos domiciliarios y la prueba que obra en el expediente, se concluye que en el
caso concreto como la Electrificadora no dio respuesta oportuna, o al menos no la notificó al interesado
dentro del plazo legal, operó el silencio administrativo positivo, cuyos efectos estaba en el deber de
reconocer al usuario dentro de las 72 horas siguientes, según lo previsto en el decreto ley 2150 de 1995. La
omisión en la entrega de la respuesta proferida por la entidad demandada por causa atribuible a la empresa
de correo, no incide en la decisión. Esta omisión es ajena al accionante, toda vez que la dirección sí existe,
tal como éste lo acreditó con la copia de la correspondencia enviada allí y además porque tal respuesta
podía ser enviada también a la dirección del usuario. Asunto distinto es que la Electrificadora pueda
demandar de dicha empresa los perjuicios que se puedan derivar de este fallo.
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencia del 5 de febrero de 1998 Exp AC-5436.
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia frente a actos administrativos presuntos producto del

silencio administrativo positivo / ACTO ADMINISTRATIVO PRESUNTO - Procedencia de la acción de
cumplimiento en caso del silencio administrativo positivo
En el escrito de respuesta a la demanda afirmó el Gerente General de la Electrificadora de Santander que

en caso de haber operado el silencio administrativo positivo, sus efectos no son exigibles a través de esta
acción porque un acto ficto no reúne las características exigidas por la ley 393 de 1997, porque no contiene
una obligación expresa, clara y exigible. Considera la Sala que no le asiste razón al demandado porque
como lo ha dicho esta Corporación en otras ocasiones, a pesar de que el silencio administrativo positivo da
lugar al nacimiento de un acto presunto, procede la acción de cumplimiento pues éste es un verdadero acto
administrativo y además ni la norma constitucional (art. 87) ni la ley (art. 1) excluyen este tipo de actos para
la procedencia de la acción.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del

febrero cinco (05) de dos mil cuatro (2004), Radicación N°25000-23-24-000-2002-2706-01(ACU),
C.P: Reinaldo Chavarro Buritica.
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia. Orden de cierre de establecimiento comercial que presta

servicios automotores / EMPRESA UNIPERSONAL - Requisitos que acreditan su existencia /
ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO - Orden de cierre. Prohibición de funcionamiento de
establecimientos dedicados a prestación de servicios automotores / USO DEL SUELO - Límites.
Actividades de comercio de mayor impacto en zona residencial / ACTIVIDAD COMERCIAL - Límites.
Comercio de mayor impacto en zona residencial
Manifiesta la demandante que la Alcaldía Local de Usaquén ha sido renuente a dar cumplimiento a la
Resolución 117 de 2000 y al acto administrativo 892 de diciembre de 2001, a través de los cuales se ordenó
el cierre definitivo del establecimiento denominado “Los Coches de la 147”. En la DG 147 N° 32-12,
funciona, a la fecha actual, el establecimiento denominado “Coches de las 147” y la sociedad “Coches de la
147 Cia. Ltda.” Que la empresa Cedritos Motors E.U., quien reclama ser tenida como propietaria de una
nueva empresa con sede en la diagonal 147 número 32-12 de esta ciudad, no acreditó dentro del proceso
que fuera propietaria de la empresa de venta de los bienes y servicios que constituye el objeto social de
Coches de la 147 Cía Ltda, aún vigente, y propietaria de un establecimiento de comercio denominado
Coches de la 147 que funciona en la misma dirección. Así, para la Sala, el cambio de denominación del
establecimiento de comercio y su alegación de haber adquirido en bloque o como unidad económica el
establecimiento de comercio Los Coches de la 147, no constituye sustento jurídico suficiente para enervar el
cumplimiento de la orden de policía, porque habiendo tenido oportunidad de probar que se trata en efecto
de una empresa comercial nueva y distinta y por tanto, carente de legitimación procesal por pasiva, solo
acreditó que inscribió en la Cámara de Comercio una empresa unipersonal de distinto nombre y propietario;
en parte alguna del expediente aparece probado que es propietaria del establecimiento de comercio Coches
de la 147, que ahora se llama Cedritos Motors EU. En efecto, según el artículo 72.6 del Código de
Comercio la formación de la empresa unipersonal exige determinar “el monto del capital haciendo una
descripción pormenorizada de los bienes aportados con indicación de su valor” y en el certificado aportado
solo se da cuenta el registro de la empresa unipersonal Cedritos Motors pero no de su condición de
propietaria del establecimiento de comercio que actualmente funciona en el diagonal 147 número 32-12. La
anterior constatación adquiere mayor firmeza si se tiene en cuenta que por mandato del artículo 526 del
Código de Comercio, la enajenación de un establecimiento de comercio “se hará constar en escritura
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pública o en documento privado reconocido por los otorgantes ante funcionario competente...” y ese
documento, único que podría acreditar fehacientemente el cambio de propietario del establecimiento de
comercio Coches de la 147, no se acompañó al proceso. Al ser evidente el incumplimiento por parte de la
Alcaldía Local de Usaquén de los actos administrativos cuyo cumplimiento se solicita, la providencia
impugnada será confirmada.

veintidós (22) de septiembre de dos mil cinco (2005), Radicación N°54001-23-31-000-2003-00447-
01(AP), C.P: Camilo Arciniegas Andrade.
FALTA DE LEGITIMACION EN PASIVA EN ACCION POPULAR - El riesgo de deslizamiento en barrio

no surge del incumplimiento de los deberes del Invías
La excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el INVÍAS y declarada por el a quo se
fundamentó en que si bien a esta entidad le compete el mantenimiento de la infraestructura vial a su cargo,
esto es, la red nacional de carreteras (Acuerdo 18 de 2000 y Decreto 2056 de 2003) a que pertenece la vía
que conecta a Cúcuta con el Puente Internacional Simón Bolívar, la violación de los derechos colectivos
perpetrada a sus transeúntes y a los habitantes de las viviendas del barrio Bogotá no surge del
incumplimiento de sus deberes propios. La Sala acoge esta argumentación, pues considera que no se
desvirtúan sus afirmaciones de que la vía está en buen estado de conservación, ni de que ha cumplido con
su deber de elaborar los planes, programas y proyectos tendientes a su reconstrucción, mejoramiento,
rehabilitación, conservación, atención de emergencias, y demás obras necesarias. Asimismo, la existencia
de señalización en la vía del peligro de derrumbes en el carril adyacente al talud del barrio Bogotá (PR 0 +
800 y PR 1 + 200 en la margen izquierda de la vía) se verificó en el registro fotográfico allegado por la
Defensoría del Pueblo y fue ratificada por el ingeniero de la Secretaría de Infraestructura Municipal en su
informe técnico. Luego habrá de confirmarse la sentencia en este sentido.
VIA NACIONAL - Urbanización de área de retiro obligatoria: actitud permisiva de las autoridades /
RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO - Termino, multas, suspensión de servicios / ZONA DE ALTO
RIESGO - Deslizamientos del talud
Según lo manifiesta el INVÍAS la zona de retiro obligatoria para la vía nacional número 70 que comunica a
Cúcuta con el Puente Internacional Simón Bolívar fue fijada por el Ministerio de Transporte en 70 metros: 35
a cada lado contados a partir del eje separador, a través de la Resolución 5737 de 17 de julio de 1978. Así,
pues, resulta indudable que la construcción de la parte alta del barrio Bogotá, que ocupa el área de retiro
obligatorio de la autopista internacional constituye invasión irregular al espacio público. Además, las
normas citadas permiten concluir que esta vulneración es atribuible a la actitud permisiva de las autoridades
municipales, quienes en uso de sus facultades de policía y acatando sus deberes de protección y
reglamentación del uso del suelo debieron impedirlo. Según el artículo 107 de la Ley 388 de 1997 esta
situación hace que este terreno deba restituirse. El texto de la norma es como sigue: «Ley 388 de 1997.
Articulo 107. Restitución de elementos del espacio publico. Los elementos constitutivos del espacio público
que fuesen destruidos o alterados, deberán restituirse en un término en dos meses contados a partir de la
providencia que impongan la sanción. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la imposición de
multas sucesivas por cada mes de retardado, en las cuantías señaladas en el numeral 2 del artículo 104 de
la presente ley y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la
Ley 142 de 1994.» La violación perpetrada da lugar entonces, a que actualmente los habitantes de las
viviendas de la parte alta del barrio Bogotá y quienes transitan por la autopista internacional se encuentren
en situación de riesgo por los deslizamientos del talud. La construcción de estas viviendas que implicó
explanaciones, instalación de postería, rotura de mangueras y perforación de zanjas influyó
significativamente en la permeabilización de la parte superior de la colina y en la desaparición de la capa
vegetal que estabiliza el talud. Además, según afirmó el INVÍAS, en tanto las viviendas carecen de
acueducto y alcantarillado, sus habitantes vierten las aguas lluvias y de deshecho en las áreas comunes,
generando cada vez más erosión.
PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Reubicación de asentamientos en zonas de alto

riesgo; planes de desarrollo de entidades territoriales / PLANES DE DESARROLLO TERRITORIAL -
Determinación de zonas no urbanizables / ZONAS NO URBANIZABLES - Determinación en planes de
desarrollo
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Los informes de la Administración transcritos en el recuento probatorio y la evidencia de que las autoridades
no han adelantado ninguna obra preventiva para el tratamiento del talud fuerzan concluir que el riesgo de
deslizamientos en esta zona es inminente y que debe ampararse el derecho a la prevención de desastres
técnicamente previsibles de quienes transitan por la vía y habitan las viviendas de la parte alta del barrio
Bogotá. Los Planes de Desarrollo, según lo determina el artículo 1° de la Ley 9ª de 1989, deben incluir en
sus propósitos la reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la
demanda por vivienda de interés social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presentan
graves riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes y la asignación de áreas urbanas de
actividades, tratamientos y prioridades para renovar y redesarrollar zonas afectadas con procesos de
deterioro económico, social y físico y rehabilitar las zonas de desarrollo incompleto o inadecuado. En
desarrollo de estos lineamientos el Decreto 919 de 1989 «por el cual se organiza el Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones» asignó a las entidades territoriales el
deber de tener en cuenta el componente de prevención de desastres en sus planes de desarrollo y de crear
dependencias o cargos técnicos encargados de prepararlo. Posteriormente, la Ley 388 de 1997 determinó
que el ordenamiento del territorio, como función pública, debe mejorar la seguridad de los asentamientos
humanos ante los riesgos naturales. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la
localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten
condiciones insalubres para la vivienda.
PLAN NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES - Programas que debe

ejecutar: cuencas de régimen torrencial y zonas inestables / ZONAS DE RIESGO - Reubicación y
planes de ordenamiento
Finalmente, el Decreto 93 de 1998 por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres estableció, en desarrollo de las estrategias, los principales programas que debe ejecutar el
sistema. En lo pertinente para el caso presente se enumeran: 1.1 [...] Se debe instalar redes de monitoreo y
alerta de cuencas de régimen torrencial y de zonas inestables de ladera, redes y sistemas para detección y
monitoreo de incendios forestales y redes de vigilancia y monitoreo epidemiológico. Las entidades
territoriales deben formular planes, programas y proyectos para la reducción de riesgos y asignar recursos
para la prevención y atención de desastres. 2.2 Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de
infraestructura localizados en zonas de riesgo. Se deben elaborar inventarios de vivienda en riesgo a nivel
municipal, impulsar programas de reubicación, mejoramiento y protección de vivienda y del entorno en
zonas de riesgo, promocionar la reglamentación de usos del suelo y el ordenamiento territorial con fines
preventivos y de mitigación de riesgos [...].
PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES - Zonas de riesgo: programas de reubicación: municipio

de Cúcuta / ASENTAMIENTOS ILEGALES - No impide protección de sectores en riesgo y alta
vulnerabilidad de deslizamiento
Así, pues, la prevención y atención de desastres compete a los entes territoriales, quienes, a través del
cuerpo técnico designado, deben formular planes y proyectos de protección, mejoramiento o reubicación en
relación con los asentamientos humanos ubicados en zonas de riesgo. El Departamento Administrativo de
Planeación de Cúcuta manifestó claramente en su Oficio E-1860-2004 que «la parte baja del barrio Bogotá
se encuentra localizada en zona de riesgo bajo, mientras que la parte alta se encuentra ubicada en zonas
de riesgo alto y medio». Por consiguiente, es indudable que el Municipio de Cúcuta está en mora de
formular planes, programas y proyectos para la reducción de los riesgos de deslizamiento en esta zona
(inestable de ladera, según se deduce del informe rendido por de la Secretaría de Infraestructura Municipal
el 25 de noviembre de 2003), habitada en 17 manzanas, según reporte de la Secretaría de Planeación
Municipal. El recurrente alega que los riesgos de deslizamiento que ordenó prevenir el a quo se originaron
en el asentamiento ilegal de las viviendas en una zona declarada de alto riesgo e inhabitable por el Plan de
Ordenamiento Territorial, que no merece tal protección. Para la Sala si bien no se discute que la
adquisición de sus derechos es contraria a la ley, este argumento no es procedente en tanto la protección
del derecho colectivo a la prevención de desastres, por su carácter urgente, debe ordenarse una vez
comprobada su vulneración, sin miramientos de esta clase. En el presente caso, el soporte probatorio es
contundente en cuanto al riesgo y vulnerabilidad de algunas viviendas de la parte alta del barrio Bogotá y de
quienes transitan por la vía que de Cúcuta conduce al Puente Internacional Simón Bolívar. Cosa distinta es
que la contravención consumada al tenor de lo establecido en el artículo 84 del Decreto 1052 de 1998
apareje la imposición de sanciones y que las autoridades tengan respecto de ello ciertos deberes. Por lo
tanto, al tener en cuenta las etapas y requisitos de la gestión pública, la Sala encuentra ajustada la orden
proferida por el a quo de incluir el proyecto de reubicación de las viviendas en el próximo Plan de Desarrollo
143
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que además, debe tratar preferencialmente aquellas que ocupan el área de retiro de la vía, pues soportan
mayor riesgo y deben restituir el espacio público que ocupan.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección cuarta, Sentencia del doce
(12) de junio del año dos mil tres (2003), Radiación N° 25000-23-26-000-2001-90667-01(AP), C.P:
Juan Ángel Palacio Hincapié.
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Vulneración al negar certificación de cumplir requisitos legales

para efectos de subsidios y aportes / REALIZACION DE CONSTRUCCIONES Y EDIFICACIONES
URBANAS - Su realización da prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes /
SUBSIDIO DE VIVIENDA - La actividad dilatoria del Alcalde produce interrupción en los trámites para
su obtención / ACCION POPULAR - Vulneración de los derechos colectivos a la realización de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos / DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA -
Vulneración
Para la Sala es contradictorio que la Alcaldía y la Secretaría de Planeación del Municipio de Sasaima hayan
proferido la Resolución 031 del 29 de diciembre de 2000, aprobando el proyecto urbanístico en el cual
además indica que la urbanización está ubicada en el centro urbano de Santa Inés y ahora se pretende por
la Alcaldía que es rural, pues así haya sido suscrito el acto por dos alcaldes diferentes, es claro que la
administración municipal es una sola, cualquiera que sea su titular. Se denota en el funcionario una
conducta parcializada y dilatoria en el cumplimiento de su deber, por lo que no ofrece motivos de
credibilidad suficientes en sus argumentaciones sin soporte probatorio alguno, que no sea su propio dicho y
el del funcionario de planeación anteriormente cuestionado, toda vez que los procedimientos y términos
para la elaboración y presentación de los planes parciales están establecidos en el artículo 27 de la Ley 388
de 1997. Como colofón a este análisis probatorio, tenemos que mediante sentencia de acción de
cumplimiento del 20 de junio de 2002, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación se ordenó al
Alcalde de Sasaima el cumplimiento de los artículos 15, 16 y 17 del Acuerdo 15 de 2000, en el término de
un año a partir de la notificación del fallo, el cual está por vencerse. Pero, de lo que se trata en este asunto
es el cumplimiento de los requisitos por la Junta de Vivienda de Interés Social El Mirador del Bosque del
Esquema de Ordenamiento Territorial expedido por el Acuerdo Municipal 15 de 2000, artículo 15, y no el
cumplimiento de otro tipo de reglamentaciones y teniendo en cuenta que el Alcalde y su Oficina de
Planeación Municipal según los numerales anteriormente descritos (2.20 y 2.21) certificó ante la CAR Villeta
la viabilidad del Proyecto de Vivienda de Interés Social no existe razón para que esa misma certificación y
en ese mismo sentido se le expida al representante legal de los viviendistas accionantes para que estos
puedan continuar desarrollando y tramitando el proyecto y además puedan acceder a los subsidios y
aportes departamentales y de cualquier otro organismo que pudieran haber sido perdidos por la conducta
dilatoria del Alcalde Municipal. Se concluye de todo lo anteriormente analizado que el Alcalde Municipal de
Sasaima, ha vulnerado por su conducta los derechos colectivos a la realización de las construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes, ya que por demás se vulneran derechos constitucionales fundamentales como es el
de acceder a una vivienda digna, más aún tratándose de un programa (como lo es en este caso) de
vivienda de interés social que cobija a los estratos más bajos de la población.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia treinta

(30) de enero de dos mil cuatro (2004), Radicación N° 05001-23-31-000-2001-2598-01(AP-2598),
ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR - Semejanzas y diferencias / PERJUICIOS EN ACCION

POPULAR - Solo proceden a favor de entidades públicas no culpables: no procede reconocimiento a
particulares / ACCION DE GRUPO - Persigue el pago de perjuicios individuales / REUBICACION DE
VIVIENDAS - No es reconocimiento de perjuicio sino cesación de una amenaza a los derechos de
prevención de desastres
1. Tanto las acciones populares como las de grupo se originan en la vulneración de derechos e intereses
colectivos. 2. La finalidad de las acciones populares es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior, de ser posible. 3. En las acciones populares es posible obtener el pago de perjuicios
cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo, pero sólo a favor de la entidad pública no
culpable que los tenga a su cargo, es decir, que en tratándose de particulares no hay lugar a reconocer y
pagar indemnización alguna. 4. Las acciones de grupo se ejercen exclusivamente para obtener el
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reconocimiento y pago de los perjuicios individuales. 5. Es deber del Juez proferir sentencia de mérito, para
lo cual adecuará la petición a la decisión que corresponda. Con los anteriores presupuestos, la Sala anota
que si bien la acción popular no es el instrumento idóneo para reclamar una indemnización de perjuicios, sí
debe pronunciarse sobre la pretensión de reubicación de las viviendas de los actores, pues de encontrarse
probada la alegada vulneración del derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres
previsibles técnicamente, la protección de estos derechos colectivos encuadra perfectamente en las
finalidades de la acción popular, una de las cuales es, entre otras, hacer cesar el peligro sobre el derecho
amenazado.
LEGITIMACION EN PASIVA EN ACCION POPULAR - Obligaciones del municipio en relación con

asentamientos de alto riesgo / ASENTAMIENTO DE ALTO RIESGO - Obligaciones del municipio:
artículos 56 y 69 Ley 9 de 1982 / ZONAS DE ALTO RIESGO - Obligaciones del municipio
Por su parte, el Municipio de Bello argumenta que está demostrado que las obras ejecutadas por las EPM
E.S.P. fueron la causa única y determinante de los daños sufridos por las viviendas y, por esta razón, se
encuentra inconforme con la declaración de su responsabilidad solidaria. En este punto la Sala considera
que no le asiste razón al ente territorial, ya que a las autoridades les corresponde la protección de las
personas residentes en Colombia «en su vida, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades»
(artículo 2º de la Constitución Política) y, concretamente, a los alcaldes, como representantes del Municipio,
de conformidad con los artículos 56 y 69 de la Ley 9ª de 1989, les competen las siguientes funciones:
“Artículo 56.- Los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término
máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los
asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes en razón a su ubicación en sitios
anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres
para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de
Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble
desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.....Artículo 69.-Los Alcaldes Municipales, el del
Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés y Providencia, de oficio, o a solicitud de cualquier
ciudadano directamente o por conducto de la Personería Municipal, podrán iniciar las acciones policivas
tendientes a ordenar la desocupación de predios y el lanzamiento de ocupantes de hecho cuando el
propietario o su tenedor no haya incoado la acción a que se refieren la Ley 57 de 1905 y su Decreto
Reglamentario 992 de 1930, siempre que la ocupación o los asentamientos ilegales que se hayan
efectuado, se estén llevando a cabo o que sea previsible determinar que se efectuarán, a juicio del Alcalde
o Intendente, atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra
las normas de urbanismo y planeación de la localidad.....”. Atendidas estas normas, el MUNICIPIO DE
BELLO no puede excusarse de su obligación de proteger el interés de la colectividad para evitar un daño
contingente, pues la ley le otorgó los medios para hacerlo, y si no hizo uso de ellos en forma voluntaria,
puede ser compelido mediante el ejercicio de una acción popular a que cumpla con su deber, una vez
probada la amenaza del derecho colectivo invocado. Están demostrados el deterioro de las viviendas y el
inminente peligro para sus moradores, lo cual no fue objeto de controversia por parte de los entes
demandados; asimismo, que la mayoría de las viviendas fueron construidas sin respetar norma técnica
alguna y sin previa licencia.
PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Responsabilidad del municipio y de las empresas de

servicios públicos / REUBICACION DE VIVIENDAS EN ZONAS DE ALTO RIESGO - Condena solidaria
y orden de explanación y demolición / SENTENCIA COMO TITULO TRASLATICIO - Aplicación en
predio objeto de reubicación a favor del municipio: zonas de alto riesgo
El anterior acervo probatorio lleva a la Sala a concluir que si bien los actores construyeron sus viviendas sin
estudio alguno de suelos, utilizando materiales de baja calidad y sin obtener la respectiva licencia de
construcción, las obras ejecutadas por las EPM E.S.P alteraron el nivel freático y la cimentación y
desencadenaron los daños a las viviendas. Además, EPM ESP no levantaron las actas de vecindad que le
recomendó Tecnisuelos Ltda. como lo reconoce expresamente la Ingeniera Interventora de la obra. De
todas maneras, la Sala reitera que como quiera que las acciones populares no tienen por objeto una
indemnización de perjuicios, pues para ello están instituidas las acciones de grupo (artículo 46 de la Ley 472
de 1998) y la de reparación directa (artículo 86 del CCA), en el caso concreto lo relevante es determinar si
procede ordenar la reubicación de los actores por haberse vulnerado el derecho a la seguridad y a la
prevención de desastres previsibles técnicamente. Teniendo en cuenta que la obra también beneficia a las
EPM EPS, y que se realizó en una zona de alto riesgo; y, de otro lado, que es obligación del MUNICIPIO DE
BELLO hacer cesar el peligro inminente para la vida de quienes habitan en el barrio París, la Sala comparte
la decisión del a quo de condenar solidariamente a la empresa y al municipio a reubicar definitivamente a
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los actores en un terreno seguro, a recuperar el terreno actualmente ocupado ordenando su explanación y
la demolición de las edificaciones, precaviendo así cualquier desastre y restituyendo las cosas a su estado
anterior, según lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. La Sala reformará la decisión del a quo
en cuanto a que la sentencia constituye título traslaticio de dominio y posesión a favor del MUNICIPIO DE
BELLO y de las E.P.M. E.S.P. sobre los terrenos, ya que el artículo 56 de la Ley 9ª determina que los
inmuebles y mejoras serán objeto de enajenación voluntaria o de expropiación, lo que implica adelantar un
proceso ordenado de reubicación y adquisición de inmuebles.
COSTAS EN ACCION POPULAR - Remisión al C. de P.C. / INCENTIVO - No procede cuando los

demandantes propician el riesgo al construir en zonas de alto riesgo / COMITE DE VERIFICACION DE
CUMPLIMIENTO - Integración
Confirmará la Sala la condena en costas impuesta a las entidades demandadas, pues el artículo 38 de la
Ley 472 de 1998 expresamente prevé que en esta materia se aplicarán a la acción popular las normas del
Código de Procedimiento Civil, que en su artículo 393, numeral 1, establece que se condenará en costas a
la parte vencida en el proceso. En lo que tiene que ver con el incentivo, la Sala revocará la decisión del a
quo de reconocer diez salarios mínimos legales mensuales a cada uno de los actores, ya que si bien se
encuentra probada la vulneración del derecho colectivo invocado, lo cierto es que los demandantes
propiciaron el riesgo al construir sus moradas en terreno no apto ni seguro, con materiales de baja calidad y
sin licencia de construcción y, por tanto, no pueden beneficiarse de este proceder. Finalmente, la Sala
ordenará la conformación de un Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia, integrado por los
apoderados de las partes, un representante del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios
Técnicos del Municipio de Bello y un representante de la Oficina de Atención y Prevención de Desastres del
MUNICIPIO DE BELLO.

veintinueve (29) de septiembre del año dos mil cinco (2005), Radicación N° 25000-23-26-000-
2003-02041-01(AP), C.P: María Claudia Rojas Lasso.
ZONAS VERDES - Cerramientos con requisitos preventivos en Decreto 619 DE 2000 no vulneran
derechos colectivos / CERRAMIENTOS DE ZONAS VERDES O PARQUES - Invulneración de
derechos colectivos al satisfacer requisitos legales / ADMINISTRACION DE ZONAS VERDES - Junta
de acción comunal
Se determina en el presente recurso la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público, por
cuanto varias zonas verdes de propiedad del Distrito asociadas a las vías en la urbanización LA
ESMERALDA de Bogotá, tienen cerramiento con rejas obstaculizando la libertad de locomoción de los
ciudadanos. Así las cosas, se tiene que de las pruebas aportadas se puede deducir que no se configura la
vulneración al derecho colectivo al espacio público puesto que aun cuando se demuestra la existencia de
rejas metálicas colocadas a los costados del barrio y que colindan con la vía públicas principales ellas no
impiden el goce de dicho derecho, ya que de conformidad con la norma transcrita, las pruebas fotográficas
aportadas al proceso y la inspección judicial realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la
reja metálica mantiene la transparencia en el porcentaje de visibilidad establecido en la norma
anteriormente transcrita y se comprueba que existe tránsito libre de todos los ciudadanos. Los artículos 18,
19, 25 del Decreto 1504 de 1998 estipulan que es posible entregar a particulares para su administración
elementos que conforman el espacio público, y expresamente establecen que los parques y zonas verdes
no podrán ser encerradas en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre
tránsito; en el caso en estudio, como ya se estableció las rejas colocadas alrededor del barrio La Esmeralda
no privan a la ciudadanía de los derechos del uso y goce de las zonas verdes y el libre tránsito. La
administración y mantenimiento de dichas zonas fue entregada por la administración local a la comunidad
por medio de la Junta de Acción Comunal de conformidad con lo probado en el expediente ya que existen
avisos en los que se lee “ PROPIEDAD DEL DISTRITO CAPITAL ZONA DE CESIÓN TIPO A,
ADMINISTRACIÓN Y MANTENIMIENTO A CARGO DE LA JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL BARRIO LA
ESMERALDA” y aunque no se establece la época en que fueron colocadas las rejas, estas cumplen con las
especificaciones físicas para el cerramiento del espacio público dictadas por el Decreto Distrital 190 de
2003.
CERRAMIENTOS DE ZONAS VERDES - Requisitos; licencias a cargo de la Defensoría del espacio

público / ZONAS VERDES - Reglamentación de cerramientos
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El Despacho sustanciador, por auto de 19 de noviembre de 2004 ordenó oficiar a la Alcaldía Mayor de
Bogotá a fin de que allegara al expediente las reglamentaciones sobre cerramiento de zonas verdes, así
como los requisitos para otorgar la licencias para cerramiento. En respuesta a lo anterior, la Subdirectora de
Infraestructura y Espacio Público de Planeación Distrital, allegó apartes del Decreto 190 de 2004 “Por el
cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”, que
en lo pertinente prevé: “Artículo 254. Cerramientos o Controles: (artículo 243 del Decreto 619 de 2000,
modificado por el artículo 188 del Decreto 469 de 2003). Los cerramientos o controles, se regirán por las
siguientes reglas: 2.- El diseño de los cerramientos de los parques de escala regional, metropolitana y
zonal, deberá cumplir, como mínimo, los siguientes requisitos: Mantener una transparencia del 90%, para
garantizar el disfrute visual del parque. La altura del cerramiento no podrá ser superior a 2.40 metros. Se
podrá levantar sobre zócalo de hasta 0.60 metros y, a partir de éste se podrán fijar elementos con
materiales que permitan la transparencia visual establecida hasta completar la altura máxima. En ningún
caso se permiten cerramientos que subdividan los predios destinados a parque, exceptuando las barandas
o mallas que delimiten las zonas especializadas de juegos. “.............. “Artículo 282. Licencias para
cerramientos. (artículo 272 del Decreto 619 de 2000). La Defensoría del Espacio Público resolverá las
solicitudes de licencia para cerramiento en bienes de uso público.”

diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1.999). Radicación N° 5243, C.P:
CONSTRUCCION Y ENAJENACION DE INMUEBLES DESTINADOS A VIVIENDA-Competencia para la

vigilancia y control / ALCALDIA MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA - Vigilancia y control sobre la
enajenación de inmueble destinado a vivienda
La competencia de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D. C. para vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites
establecidos en la ley, de conformidad con las reglamentaciones que sobre tales aspectos expida el
Concejo Distrital, no se deriva de los artículos 313, numeral 7, de la Constitución Política ni del artículo 187
de la ley 136 de 1994, sino del artículo 12, numeral 12, del Decreto 1421 de 1993, en armonía con el
artículo 38, numerales 1 y 4, ibídem, que constituyen la ley especial para el Distrito Capital, conforme a lo
previsto en los artículos 322 y transitorio 41 de la Carta Política. De tal manera que el cargo, que se
fundamenta en la violación de los citados artículos 313, numeral 7, de la Constitución Política y 187 de la
Ley 136 de 1994, no tiene vocación de prosperidad porque, la competencia del Distrito Capital de Santa Fe
de Bogotá y, por ende, la falta de Competencias de la Superintendencia de Sociedades, no se deriva de
tales disposiciones.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración Jurisprudencial Sentencia de Sala Plena de 9 de abril de 1996,
Expediente C-289 Consejero Ponente Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
TACHA DE FALSEDAD - Oportunidad procesal / TOMA DE POSESION DE BIENES DE

URBANIZADORES ILEGALES - Oportunidad para la tacha de falsedad / ACTIVIDAD URBANISTICA
ILEGAL - Toma de Posesión de bienes
Si bien es cierto que, como lo advirtió el a quo, en el expediente administrativo no existe constancia de que
se hubiera dado traslado del dictamen pericial que arrojó como resultado la autenticidad de las firmas del
actor y del señor LUIS HERNANDO RODRIGUEZ CONTRERAS en los documentos de marras, no lo es
menos que a quien le correspondía tachar de falsos los documentos era al actor, conforme se deduce
claramente del texto del artículo 289 del C. de P.C., y la oportunidad para hacerlo no era otra que cuando se
le corrió traslado de la queja presentada por los 8 prometientes compradores, así como cuando en una de
las diligencias de interrogatorio que absolvió se le pusieron de presente los 26 originales de las promesas
de contrato de compraventa y los documentos aportados por el apoderado de GILBERTO JIMENEZ
CASTRO Y AYDEE HERNANDEZ. Pero, ni al dar las explicaciones que se le solicitaron, ni al ponerle de
presente los documentos en las diligencias de interrogatorio que absolvió ni en el escrito contentivo del
recurso de reposición que formuló contra la Resolución número 100-2782 de 30 de noviembre acusada, ni
en esta instancia jurisdiccional, tachó de falsos los documentos ni solicitó prueba alguna tendiente a
demostrar tal falsedad, sino que se limitó a negar que fueran sus firmas y la del señor Luis Hernando
Rodríguez Contreras que en ellos aparecían. De tal manera que la conducta omisiva del actor en dicho
sentido autorizaba per se a la Superintendencia de Sociedades para tener por auténticos los documentos,
según las voces del numeral 3 del artículo 252 del C. de P. C., más aún si la prueba testimonial recaudada y
el interrogatorio del señor Luis Hernando Rodríguez Contreras corroboraban la autenticidad que no había
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sido desvirtuada por aquél, al no haber hecho uso del único mecanismo legal autorizado: la tacha de
falsedad. Luego el hecho de que la Superintendencia de Sociedades, en forma acuciosa, hubiera hecho
uso además de un dictamen grafológico, con ello no hizo más que corroborar lo que ya debía tenerse por
probado. Y, resulta irrelevante que las promesas no contuvieran los requisitos exigidos para su validez,
concretamente el del sañalamiento de la Notaría en la cual se perfeccionaría el contrato objeto de las
mismas (artículo 89 de la Ley 153 de 1887), pues la ausencia de dicho requisito, que ciertamente convierte
a tales promesas en NULAS, no hace que desaparezca la causal en que incurrió el actor de desarrollar la
actividad urbanística sin estar autorizado para ello, frente a la cual sólo se requiere demostrar la existencia
de los contratos a través de los cuales desarrolló tal actividad sin el permiso requerido, mas no su validez.
Y, en este caso, la existencia de las promesas de compraventa está acreditada y con ellas se demuestra
que el actor se dedicaba a la actividad de urbanizador, sin permiso para ello, que es lo que sanciona la Ley
66 de 1968, pues ésta no le está atribuyendo a la Superintendencia de Sociedades la facultad de decidir
sobre la validez o no de un contrato, ya que ello corresponde a la Jurisdicción Civil, la cual según el
apoderado del actor ya se pronunció sobre tal nulidad en relación con algunas de las promesas de contrato
de compraventa.
TOMA DE POSESION DE BIENES - Aclaración y complementación del acto / PRUEBA DOCUMENTAL

Y TESTIMONIAL - Valor Probatorio
Del contenido de la parte motiva y resolutiva del acto administrativo expreso acusado se deduce que el
objeto del mismo es aclarar y complementar la Resolución número 6307 de 3 de diciembre de 1980, de la
Superintendencia Bancaria, que dispuso la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes del
patrimonio del señor Luis Hernando Rodríguez Contreras y el embargo de parte del predio "El Saucedal", en
el sentido de extender la primera medida al patrimonio del actor y la segunda medida a la totalidad del
citado predio, con base en las pruebas que han quedado reseñadas, y no la convalidación de una actuación
de una funcionaria de la Superintendencia de Sociedades, supuestamente ilegal, actuación ésta que, por lo
demás, según se desprende de los argumentos expuestos en el cargo 6° de la demanda, se llevó a cabo el
30 de octubre de 1994 y el mismo día de la notificación al actor de la resolución acusada, esto es, antes y
después de dicho acto, razón por la cual no puede afectarlo. En los cargos 7° y 8° de la demanda el actor
controvierte el valor probatorio otorgado a la tira de papel de máquina sumadora y a los recibos de pago por
consignación bancaria. Para la Sala tampoco tienen vocación de prosperidad dichos cargos pues la prueba
documental recaudada, relacionada con la existencia de las promesas de compraventa, el hecho de no
haber sido dichas promesas tachadas ni redarguidas de falsas por el actor en las diferentes oportunidades
procesales que tuvo para hacerlo y los testimonios recepcionados, referidos a la existencia de tales
promesas, constituyen medios probatorios idóneos y suficientes para dar por demostrada la ocurrencia de
las cuales endilgadas al actor, por lo cual resulta irrelevante que se hubieran tenido también como prueba la
tira de la máquina sumadora y los recibos de consignación bancaria.
TOMA DE POSESION DE BIENES DE URBANIZADORES ILEGALES - Competencia Superintendencia

Bancaria / REGISTRO DEL ACTO DE TOMA DE POSESION DE BIENES - Improcedencia
Los artículos 12 a 14 de la Ley 66 de 1968, autorizan al Superintendente Bancario para tomar la inmediata
posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas naturales o jurídicas que se ocupen de las
actividades de que trata dicha ley, lo cual se traduce, entre otras medidas, en el embargo y secuestro de los
bienes inmuebles cuya posesión se ha decretado. En las referidas disposiciones no se establece la
obligación de registrar la decisión relativa a la toma de posesión de los bienes y haberes de la persona
jurídica o natural. Y siendo la medida de embargo, consecuencia de la decisión de la toma y posesión de
los bienes y haberes que recae sobre bienes inmuebles, basta comunicar la decisión en este sentido para
que se registre como embargo, pues las otras medidas (ocupación de libros, cuentas y papeles, guarda de
bienes y postura de sellos, y prevención a los deudores del intervenido de que en el futuro deben
entenderse con la Superintendencia Bancaria) no afectan la propiedad de los inmuebles y, por lo mismo, no
requieren de registro en el folio de matrícula inmobiliaria ante la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos.

veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2003), Radicación N° 66001-23-31-000-1999-00845-
AREA METROPOLITANA - Concepto: hechos y servicios públicos metropolitanos
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La Ley 128 de 1994, “Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, en su artículo 1º
definió dichas áreas como “entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios
integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de
orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional
prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada”. El artículo 6º de dicha Ley
prevé que “Las Áreas Metropolitanas dentro de la órbita de competencia que la constitución y la ley les
confiere, solo podrán ocuparse de la regulación de los hechos metropolitanos. Se determinan como
metropolitanos aquellos hechos que a juicio de la Junta Metropolitana afecten simultáneamente y
esencialmente a por lo menos dos de los municipios que la integran como consecuencia del fenómeno de la
conurbación”. Dentro de las atribuciones básicas que la Ley 128 le otorga a la Junta Metropolitana, en el
artículo 14, literal D), se encuentra la relativa a la “Prestación de servicios públicos” frente a la cual el
numeral 1 dispone como función la de “Determinar cuáles servicios son de carácter metropolitano y adoptar
las medidas necesarias para su adecuada prestación”.
AREA METROPOLITANA - Servicio Público de Transporte: competencias
El Acuerdo Metropolitano núm. 009 de 28 de junio de 1993, por el cual se reglamenta el Servicio de
Transporte en los Municipios de Pereira- Dosquebradas-La Virginia, en su artículo 1º dispuso, igualmente,
que dicho servicio tendría ese carácter. El Acuerdo núm. 008 de 25 de agosto de 1994 en su artículo 1º
también trae la misma regulación y, básicamente, la diferencia entre este Acuerdo y los anteriores, estriba
en que en su artículo 2º se otorgó al Departamento de Transporte Público Metropolitano, adscrito a la
Alcaldía de Pereira, las funciones de organización, control y vigilancia de la actividad transportadora (folio
15, ibídem), pues en aquellos esa función se le había atribuido a la Oficina de Transporte Público adscrita a
la Alcaldía de Pereira. De otra parte, el hecho de que el Departamento de Transporte Público Metropolitano
adscrito a la Alcaldía de Pereira hubiera sido suprimido, no implica considerar que ipso facto desapareció el
carácter metropolitano del servicio público de transporte o que no exista autoridad que pueda tomar las
decisiones a ese nivel, pues según se deduce del texto del Decreto núm. 815 de 27 de diciembre de 1995
(folio 46 cuaderno núm. Uno 1) si bien tal Departamento se suprimió, también lo es que se había creado,
mediante el Acuerdo Municipal 137 de 27 de diciembre de 1994, el INSTITUTO MUNICIPAL DE TRÁNSITO
Y TRANSPORTE y en el artículo 3º se previó que dicho organismo estaba facultado, DE ACUERDO CON
LAS REGLAMENTACIONES DE CARÁCTER METROPOLITANO, para ejercer las funciones de transporte
público en el Área Metropolitana del Centro Occidente.
AREA METROPOLITANA - Incompetencia de los municipios que la integran para habilitación de

empresas de transporte
El acto acusado dispuso otorgar a TRANSPORTES DE COLECTIVOS Y TAXIS S.A. “COLTAX S.A.” la
habilitación para operar como empresa de transporte público terrestre automotor en la modalidad de
pasajeros individual en el radio de acción Municipal de Dosquebradas. Dicho acto fue expedido por el
Instituto Municipal de Tránsito y Transporte del citado Municipio. Es cierto, conforme lo sostiene el Municipio
de Dosquebradas, que de acuerdo con el Decreto 1553 de 1998, numeral 7, la autoridad encargada de
dirigir el transporte dentro de su ámbito territorial es el Alcalde Municipal, empero ello debe entenderse así,
siempre y cuando el Municipio no pertenezca a un Área Metropolitana cuya Junta no lo haya determinado
con carácter metropolitano, pues en este caso las decisiones que se adopten trascienden del ámbito
meramente municipal, sin que ello implique violación de la autonomía de los entes territoriales, pues según
se desprende del Acuerdo 10 de 21 de junio de 1995, contentivo del Estatuto del Área Metropolitana Centro
Occidente, la Junta está integrada por los Alcaldes de cada uno de los Municipios, el Gobernador del
Departamento y un Representante de los Concejos Municipales, debiéndose adoptar las decisiones por
mayoría absoluta de sus miembros (artículos 22 y 28, folios 335 y 337 cuaderno número uno), lo que hace
suponer que, necesariamente, en tales decisiones se refleja la voluntad de la entidad territorial, orientada a
sacar avante los planes y proyectos que redundarán en beneficio común y, por lógica, en provecho de cada
uno y que son las que, en el caso del servicio de transporte, está obligado a tener en cuenta el INSTITUTO
MUNICIPAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE.

nueve (9) de diciembre del año dos mil cuatro (2004), Radicación N° 73001-23-31-000-2000-2931-
01, C.P: Olga Inés Navarrete.
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CIERRE DE ESTABLECIMIENTO - Caducidad de la acción: contabilización a partir de la ejecución /

CADUCIDAD DE LA ACCION - Contabilización a partir de la ejecución del acto / ACTO DE
EJECUCION - Contabilización del término de caducidad de la acción
De conformidad con esta documentación, la Sala deberá confirmar la decisión del a quo al haberse
configurado la caducidad de la acción puesto que, desde el mes de julio de 1999, el interesado estuvo
suficientemente informado de la decisión de cierre de su establecimiento comercial, sin que para el efecto
cuente la interposición de recursos y la decisión del de reposición contra el acto de ejecución proferido por
la Inspectora de Policía. Es decir, el 18 de julio de 1999 el interesado fue notificado de la decisión de cierre
de establecimiento y desde esa fecha se debe computar el término de caducidad. La ejecución del acto es
uno de los eventos para empezar a computar el término de caducidad a la luz del artículo 136 del C.C.A.. La
Resolución de fecha 24 de julio de 1999, que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 016 de
1999 fue ejecutada en esa fecha, mientras que se interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho en el mes de septiembre de 2000.
CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Contabilización a partir de la

publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto / TERMINO DE CADUCIDAD DE LA
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Contabilización a partir de publicación,
comunicación, notificación o ejecución del acto / CONTABILIZACION DEL TERMINO DE CADUCIDAD
- La publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto
Al respecto la Sala Plena de esta Corporación ya definió el criterio en el tema del cómputo del término para
la caducidad de la acción con diferentes jurisprudencias así: “...en Sala de Decisión de su Sección Tercera,
con ponencia de quien redacta la presente, dijo: ´De lo anterior se colige que el término de caducidad debe
contarse así: ´a) A partir de la publicación, respecto de terceros afectados en forma directa e inmediata,
cuando la decisión se haya tomado en una actuación en la que ellos no han intervenido (art. 46 del C. C.
A.); 'b) A partir de la comunicación cuando haya norma expresa que indique que para la firmeza del acto es
suficiente la sola comunicación, sin necesidad de la notificación que como regla general ordena el artículo
44 del Código Contencioso Administrativo, o sea cuando se establece una excepción a la obligatoriedad de
notificar los actos; „c) A partir de la ejecución, cuando la administración no dio la oportunidad de ejercer los
recursos existentes (art. 135, ordinal 29 del C. C. A.) y los ejecuta respecto del administrado sin haberlos
notificado, ni comunicado, ni publicado, según el caso, pues es obvio que a partir de tal ejecución el
interesado tiene conocimiento cabal de la existencia de la decisión que le vulneró el derecho cuyo
restablecimiento pretende por la vía jurisdiccional; „d) A partir de la notificación: 1. De la decisión
cuestionada, cuando contra ella no procede ningún recurso por la vía gubernativa (art. 62, ordinal lº del
C.C.A.). 2. De la decisión que se haya tomado respecto de los recursos interpuestos oportunamente
(C.C.A., arts 62 ordinal 2 y 44 inciso lº). ´Del examen de los artículos 63 y 51 inciso cuarto, del Código
Contencioso Administrativo se colige que el término de caducidad también empieza a correr, respecto de los
actos contra los cuales procedan recursos de los que el interesado no hizo uso, a partir del día siguiente al
vencimiento del lapso hábil para impugnarlos por la vía gubernativa, porque esta es una forma de que el
acto administrativo quede en firme" (Auto del 12 de marzo de 1987. Expediente número 4978; Actor: "Minas
Maturin Ltda."; Tomo Copiador 71, páginas 396 y siguientes) (Tomo de la Secretaría de la Sección Tercera
del Consejo de Estado). Teniendo como punto de partida para computar la caducidad de la acción la de la
ejecución del acto por parte de la Inspectora de Policía, queda probada la caducidad de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho. La Sala confirmará el fallo del a quo.
NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de septiembre 21 de 1988, Actor: Luis Ramón Castañeda, Exp.
R-038, Magistrado Ponente: Miguel González Rodríguez
ACTO DE EJECUCION - Contabilización del término de caducidad en laboral administrativo /

EJECUCION DEL ACTO Y CADUCIDAD DE LA ACCION - Contabilización del término /
COMUNICACION DEL ACTO - Difiere de su ejecución material: caducidad de la acción a partir del
acto de ejecución
Al respecto la Sala Plena de esta Corporación ya definió el criterio en el tema del cómputo del término para
la caducidad de la acción con diferentes jurisprudencias así: “La Corporación considera que las anteriores
concepciones jurisprudenciales deben mantenerse, ahora con mayor razón en presencia de lo dispuesto en
el inciso 2º del artículo 136 del Decreto - ley 01 de 1984, que hizo mención expresa de la comunicación del
acto administrativo, pero sin prescindir de la ejecución del mismo como momento a partir del cual empieza a
correr el término de caducidad de una acción de restablecimiento del derecho. Sin embargo, cabe precisar
lo que allí se dijo sobre el aspecto ejecución del acto, en el siguiente sentido: El término de caducidad de la
acción de restablecimiento de derecho de carácter laboral - administrativo debe contarse a partir de la
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ejecución del acto, y no de la fecha de su comunicación, cuando quiera que el funcionario público separado
del servicio continúa en él con la aquiescencia de la administración pública en donde presta sus servicios y
por ello se le cancelan salarios y se le reconoce dicho lapso para efectos prestacionales, como en el caso
que nos ocupa, pues es en ese momento en que hace dejación del empleo y deja de percibir salarios y
prestaciones sociales, cuando realmente sufre el perjuicio cuyo resarcimiento busca a través de la acción
contenciosa pertinente. En otras palabras, la ejecución del acto no sólo juega papel para efectos del término
de caducidad de la acción, cuando la administración no dio oportunidad de ejercer los recursos existentes y
ejecuta respecto del administrado el acto sin haberlo notificado, ni comunicado, ni publicado según el caso,
sino igualmente cuando el acto administrativo, comunicado, notificado, o no, sólo es ejecutado por la
Administración tiempo después de haberlo puesto en conocimiento del empleado público separado del
servicio por declaratoria de insubsistencia, revocación del nombramiento, destitución, etc., y hasta entonces
reconoce al servidor público sus salarios y las prestaciones sociales que corresponda, pues, se repite, es
esa ejecución la que determina el perjuicio que se busca restablecer con la acción judicial.”

dieciocho (18) de octubre de dos mil siete (2007), Radicación N°66001-23-31-000-2002-00978-01,
USOS DEL SUELO - Permiso para servicios exequiales o funerarios: acto particular con efectos en
los vecinos; acción de restablecimiento y no de nulidad
Se persigue la nulidad de la Decisión del Comité de Usos del Suelo del municipio Dosquebradas, Risaralda,
notificada el 5 de marzo de 2002, consistente en aprobar la solicitud de permiso para uso del suelo a fin de
trasladar los servicios exequiales o funerarios CASA DE LA PAZ, a la carrera 15 No. 35-39 del barrio
Guadalupe, municipio de Dosquebradas, solicitada por el señor JAIME CEBALLOS OSPINA. Esa decisión
efectivamente constituye un acto administrativo, y como tal es de carácter particular y concreto, pues crea o
contiene una situación jurídica subjetiva en cabeza del solicitante, aunque tiene efectos directos e
inmediatos en los vecinos del predio, sean propietarios, poseedores o tenedores de inmuebles aledaños al
mismo. Por tanto, en la presente actuación están involucrados intereses particulares, como son los del titular
del permiso y los de los vecinos del predio y habitantes del sector donde éste se encuentra, de allí que la
eventual anulación del acto implicará automáticamente la afectación de esos derechos, volviendo las cosas a su
estado anterior, de allí que se genera un perjuicio para el titular y restablecimiento del derecho para el actor,
pretensiones que deben perseguirse a través del ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A.
En efecto, la anulación de los actos administrativos vuelve las cosas a su estado anterior, como si el acto
anulado no hubiera existido, de donde de anularse el acto aquí demandado se llegaría automáticamente a la
extinción o desaparición del permiso, es decir, a una situación en que habría de tenerse como que aquél no se
hubiera otorgado, lo cual es una forma de restablecimiento automático del derecho del demandante.
TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - La acción no solo depende de los fines del actor sino
de las reglas que fijan su procedibilidad / INTERPRETACION DE LA DEMANDA - Prevalencia del
derecho sustancial; examen del derecho de postulación y legitimación en activa
Por consiguiente, la acción que en este caso procede contra el acto objeto de la demanda es la de nulidad y
restablecimiento del derecho, y no la de simple de nulidad que impetra el actor, pues el uso de tales
acciones en cada caso, como es lo propio de todas las acciones judiciales, no depende solamente de los
fines que pretenda el actor, sino de las reglas que fijan su procedibilidad, las cuales ha condensado esta
jurisdicción en la teoría de los fines y motivos de las acciones, ratificada por la Sala Plena de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa de esta Corporación, en sentencia de 4 de marzo de 2003, Expediente Num. IJ-
5683, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, con base en la cual cabe decir que la
naturaleza y características de las acciones se deduce de la ley, en cuanto de la misma se desprenden los
fines y motivos que corresponden a cada una de ellas, y que en relación con la acción de simple nulidad
contra los actos administrativos particulares sólo procede cuando la anulación del acto no implica el
restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que
corresponde es la subjetiva, esto es, de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no
es esa su finalidad, o en las situaciones que ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación. Pero el
hecho de que se haya invocado el ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del
C.C.A. no convierte per se la acción en improcedente, pues, en aras de garantizar la prevalencia del
derecho sustancial, debe el juzgador interpretar la demanda y analizar si se dan o no los presupuestos para
adecuarla a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 ibídem. En el caso
objeto de estudio, la acción incoada, interpretada como de nulidad y restablecimiento del derecho, se
151
________________________________________________________________________________________________
insiste, se ejerció directamente por el actor sin que hubiere acreditado el derecho de postulación, ya que no
acreditó y ni siquiera invocó la condición de abogado inscrito que se requiere para promover toda acción
subjetiva, atendiendo los artículos 24 y 25 en concordancia con los artículos 28 y 29 del Decreto 196 de
1971, que era la normativa pertinente que regía en la fecha de presentación de la demanda, 18 de
septiembre de 2002. A lo anterior se agrega que tampoco acreditó el interés directo e inmediato que le
puede asistir en este caso, esto es, como propietario, poseedor o tenedor de inmueble vecino al predio
objeto del permiso.
USOS DEL SUELO - Permiso para el servicio exequial o funerario: legalidad por corresponder a zona
de actividad múltiple / SERVICIO EXEQUIAL O FUNERARIO - Legalidad de permiso sobre usos del
suelo
No obstante, y dado que pese a esa situación el a quo le dio curso a la demanda y en gracia de la economía
y eficacia procesal, se procede a examinar el asunto, debiéndose precisar que se concreta en establecer si
el sitio donde se autorizó el funcionamiento del referido establecimiento funerario, correspondiente al
servicio S 6 código 959903, permite o no el uso del suelo para ese efecto. Al respecto se tiene que como bien lo
señala el a quo, el servicio S 6 código 959903, descrito como “Funerarias y Salas de Velación”, está dentro de
los usos permitidos en el artículo 50 del PORTE, concerniente a la zona de actividad múltiple, que corresponde
a la zona centro municipal, en la cual se halla comprendida la dirección del referido establecimiento funerario,
que por lo demás aparece como el único, de los dos código que se prevén del servicio S 6, que se autoriza en
dicho artículo 50 para esa zona. Así las cosas, la sentencia está conforme la situación jurídica del acto
acusado, de allí que en cuanto hace al fondo del asunto merece ser confirmada, como en efecto se hará en
la parte resolutiva de esta providencia.
152

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