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Análisis de reformas constitucionales de los últimos 10 años

El 5 de febrero de 1917 se promulgó la vigente Constitución mexicana, después de un año y un mes de trabajo del
Constituyente en el Teatro Iturbide de la ciudad de Querétaro, la Constitución Política de 1857 fue reformada para
adecuarla a las demandas surgidas dela Revolución. Uno de los más álgidos debates fue el tema de la educación laica,
mismo que vuelve hoy a ser un tema de discusión gracias a una reforma al artículo 24 que se encuentra en proceso de
aprobación.

México vive un constitucionalismo formal y ordinario, como si inscribir algo en ella implicara, mágicamente, su
cumplimiento y como si reformar la Constitución fuera el método regular de su actualización. Lo fundamental es la
materia constitucional y no al revés, esto es, la constitucionalización de materias ajenas para darles legitimidad. La
reforma debe ser extraordinaria, debe ser el caso extremo y no la orden del día de cada jueves, ni la ocurrencia de
legisladores o partidos por quedar bien en la tribuna o atraer votos. En 2009 el Presidente de la Comisión de Puntos
Constitucionales de la Cámara de Diputados informó que existían más de mil iniciativas de reforma en la “congeladora”.

Desde 1917 hasta la fecha, la Constitución ha sido reformada en 199 ocasiones (me refiero a los decretos publicados).
Los días 6 y 10 de junio de 2011 se publicaron dos importantes reformas constitucionales que modificaron
sustancialmente el entendimiento de los derechos humanos y su defensa por medio del Juicio de Amparo. Para ser
efectivas, ambas reformas requieren de algunas leyes ordinarias. Lamentablemente la Ley de Amparo no ha sido
expedida, ello contraviene el artículo segundo transitorio del decreto del 6 de junio. El Poder Judicial ha emitido una
serie de acuerdos para aplicar las normas constitucionales en materia de amparo ante la falta de legislación.

Las siguientes deberán publicarse antes del 10 de junio de 2012: la ley sobre reparación de la violación a los derechos
humanos reglamentaria del artículo 1°, la ley sobre asilo del artículo 11, la leyes reglamentarias del artículo 29, del 33 y
la adecuación dela CNDH y de las comisiones de derechos humanos locales.

La reforma en materia de derechos humanos significa un parte aguas para el reconocimiento, protección y promoción
de los derechos humanos en México. Diego Valadés, a propósito del debate acerca de la necesidad de darnos un nuevo
orden fundamental, ha comentado que “sólo una reforma de excepcional importancia podría restituir tanto el prestigio,
como la pérdida de adhesión espontánea ala Constitución”, pienso que la reforma en materia de derechos humanos lo
ha conseguido, pues se trata de una modificación que da coherencia a las normas que garantizan nuestros derechos,
además de colocar a México a la vanguardia con el derecho internacional de los Derechos Humanos.
La reforma de Derechos Humanos crea un bloque de constitucionalidad en el que se incorporan al mismo nivel de la
Constitución los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, así como las decisiones de la Corte
Interamericana en que México sea parte (ver la decisión Radilla dela Suprema Corte).

La reforma es importante, pero coincido en que no hay que verla como la panacea, sí hay que celebrarla en su justa
dimensión: una renovación que amplía las libertades y derechos al incorporar los derechos reconocidos vía tratados y
que textualiza su entendimiento en sus vertientes objetiva y subjetiva, vinculantes directamente a todas las autoridades
e indirectamente a todas las personas. No más, no menos.

Un recuento:

En los últimos 10 años la Constitución mexicana ha sido reformada en 48 ocasiones (cuento el número de decretos
publicados entre 2001 y 2010, números151 a 199). Las reformas van desde la modificación de la palabra “capacidades
diferentes” por la de “discapacidades” en el artículo 1°, hasta reformas de gran envergadura como la reforma penal o la
de derechos humanos.

Las grandes reformas, por sus implicaciones políticas y/o por el número de artículos que modifican o adicionan, fueron:

la indígena en agosto de 2001;

la reforma que remueve del texto los “departamentos administrativos” de agosto de 2007;

la reforma electoral de noviembre de 2007;

la reforma sobre fiscalización de recursos públicos de mayo de 2008;

la reforma penal de junio de 2008;

la reforma sobre remuneraciones a los servidores públicos de agosto de 2009;


la reforma sobre Amparo de junio de 2011; y

la reforma de Derechos Humanos de junio de 2011.

Las reformas que considero que representan cambios positivos e importantes serían:

La inclusión de la prohibición de discriminación en el artículo 1°

la responsabilidad patrimonial del Estado (art. 113);

la obligatoriedad de la educación preescolar (art. 3° y 31);

la posibilidad de recuperar la nacionalidad perdida (reforma al segundo transitorio del decreto del 20 de marzo de
1997);

la abolición de la pena de muerte y el derecho al debido proceso (art. 4 y 22);

el nuevo sistema de justicia para adolescentes (art. 18);

la autonomía del INEGI (art. 26);

la facultad dela CNDH para interponer acciones de inconstitucionalidad ( Art. 105);

los principios y bases para el ejercicio del derecho de acceso a la información (art. 6);

el derecho de réplica (art. 6);

el sistema propaganda electoral (art. 41);

la facultad para desaplicar leyes contrarias a la Constitución del Tribunal Electoral (art. 99);

responsabilidad a los servidores públicos de los organismos autónomos (art. 108);

aplicación imparcial de recursos y límites a la propaganda de poderes públicos, órganos autónomos, dependencias y
entidades de la administración pública (art. 134);

defensoría pública y servicio civil de carrera para los defensores (art. 17);

las nuevas bases para la organización del sistema penitenciario (art. 18);
la introducción del proceso penal acusatorio y oral, la presunción de inocencia, la nulidad de pruebas obtenidas
mediante violación a los derechos fundamentales (art. 20);

las bases mínimas a que se sujeta el Sistema Nacional de Seguridad Pública (art. 21);

el principio de la proporcionalidad de las penas (art. 22);

la comparecencia, interpelaciones y solicitudes de información a los Secretarios de Despacho por parte de los
legisladores en el Congreso (art. 93);

la posibilidad de que el Presidente se ausente del territorio durante 7 días sin que sea necesario el permiso del Congreso
(art. 88);

el derecho al acceso a la cultura y el ejercicio de los derechos culturales (art. 4°);

la protección de los datos personales (art. 16); y

las acciones colectivas (art. 17);

la reforma en materia de trata de personas (arts. 19, 20, 73 fr. XXI); y

la reforma que elimina el “veto de bolsillo” del Ejecutivo (arts. 71, 72 y 78).

Por otro lado, existen algunas modificaciones negativas, ya sea porque limitan derechos de forma injustificada o
porque presentan problemas para el sistema constitucional:

la aceptación condicionada y caso por caso de la jurisdicción dela Corte Penal Internacional. Se debe aceptar sin
condiciones (art. 21);

la reforma a la fracción XXI del artículo 73 que determina que leyes federales establecerán la concurrencia entre la
Federación y los estados en materia de delitos federales. Esta disposición es absurda y da al traste con el principio
federal. (Ver mis notas acá y acá);

la reforma al artículo 41 me parece demasiado detallada y larga para ser una norma constitucional. Pienso que en ella
deben estar las bases y principios generales y no las reglas para el proceso electoral;

la reforma penal contiene muchas cuestiones criticables, sin ser exhaustiva, me parecen problemáticas las siguientes
modificaciones y/o adiciones: la desaparición y sustitución por otros de los conceptos de “cuerpo del delito” y “hacer
probable la responsabilidad” que cambian los requisitos para librar órdenes de aprehensión, la constitucionalización del
arraigo, las excepciones para “otros internos que requieran medidas especiales de seguridad”, la facultad discrecional
para que el Ministerio Público considere “criterios de oportunidad” para ejercitar la acción penal y la extinción de
dominio;

la anulación de la obligación del Ejecutivo de asistir a la apertura del primer periodo ordinario de sesiones del Congreso
para dar el informe sobre el estado que guarda su administración (art. 69).

Otras reformas:

quórum para la apertura de sesiones de las Cámaras y procedimiento para cubrir vacantes (art. 63 y 77);

fecha para hacer llegarla Leyde Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos cambia al 8 de septiembre (art. 74);

ampliación del segundo periodo de sesiones del Congreso, comienza el 1° de febrero, en lugar del 15 de marzo (art. 65);

resolución de conflictos de límites entre entidades federativas (art. 46, 73, 76 y 105);

en materia de política exterior se amplían las facultades del Senado y del Ejecutivo (art. 76 y 89);

se modifican los requisitos para ser Presidente, ciertos funcionarios deberán separarse de su puesto seis meses antes de
la elección (art. 82);

se modifican los requisitos para ser Diputado, se especifican los tiempos para separación del encargo antes de la
elección (art. 55);

creación del Consejo dela Judicaturadel Distrito Federal (art. 122);

se introduce el derecho a la cultura física y al deporte (art. 4);

se introduce el principio del interés superior del niño (art. 4);

se introduce el derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad (art. 4 y 27 fr. XX)

Las reformas al 73:


El artículo 73 fue reformado durante este periodo 18 veces. Además de lo arriba mencionado, se adiciona: la facultad
para legislar en materia de turismo; para expedir leyes en materia de seguridad nacional; para expedir leyes en materia
de pesca y acuacultura; para expedir leyes en materia de información estadística y geográfica de interés nacional;
legislar sobre sustancias químicas, explosivos y pirotecnia; para expedir leyes en materia de sociedades cooperativas;
para expedir leyes en materia de acceso a la cultura; para legislar en materia de protección de datos personales en
posesión de particulares; para legislar en materia trata de personas; para legislar en materia de cultura física y deporte;
y para legislar en materia de derechos de los niños, niñas y adolescentes respetando el principio del interés superior del
niño y los tratados suscritos.

Una reflexión:

Desde el verano electoral de 2000 se habla de una revisión o de la creación de una nueva Constitución y poco más de
diez años después, no hemos podido hacer nada. El próximo Presidente (o Presidenta) de México celebrará el primer
centenario de nuestra Constitución, sería deseable una profunda reflexión acerca de su renovación.

Las más de 500 reformas –por artículo- que nuestra Ley Fundamental ha sufrido, han llevado a desvirtuar la norma y a
comprenderla como un “programa de Gobierno” o una “carta de buenas intenciones”, más que comola Norma
Fundamentaldel Estado mexicano. Francisco Fernández Segado, jurista español, explica lo que él llama “la superficialidad
del constitucionalismo” a través de “la ausencia de un Estado fuerte, la inexistencia de una clara diferenciación entre el
poder social y el poder gubernamental y el carácter partidista de las constituciones, que se limita a reflejar el programa
político del partido con mayor fuerza enla Asamblea Constituyentelo que se traduce en la reticencia de las restantes
fuerzas políticas a aceptar como Ley Fundamental común la que consideraban elaborada por un solo partido y en su
exclusivo beneficio.” Considero que el constitucionalismo mexicano no se encuentra muy lejos de lo descrito por
Fernández Segado, el hecho de que hoy se adolezca de normatividad constitucional se debe a la superficialidad con que
políticos y, también, juristas han actuado nuestra Ley Fundamental.
Como una idea básica del liberalismo, las constituciones fue concebidas como el límite al poder público, como la
garantía de los derechos del hombre y el pacto social que el pueblo arreglaba para dirigir su Estado hacia un Estado
Libre. Poco a poco se fue comprendiendo la necesidad de que la Constitución, además, fungiera como la Norma de
Normas, como la fuente del ordenamiento jurídico y de esta forma se concibe a la Ley Fundamental como el vínculo de
supremacía y de normatividad.

El problema del constitucionalismo mexicano del siglo XX se encontraba en el fuerte presidencialismo –de hecho y de
Derecho-, pues al no existir una verdadera división de poderes, el control constitucional de interpretación y producción
de normas sub-constitucionales, así como el de reforma recayó en el Ejecutivo, de manera que se le concedió un
enorme poder político al adecuar e interpretarla Constitución con ánimo legitimador. El Ejecutivo rompió el vínculo de
supremacía y normatividad constitucional al no respetarlo y no tener límites para su adaptación, por ello durante varios
años gozó de un enorme poder político en el orden jurídico-constitucional. La producción de normas, la aplicación y la
interpretación, fueron controlados por un Presidencialismo fuerte que gobernaba a los Poderes Legislativo y Judicial,
haciendo dela Constitución una norma ordinaria que podía ser cambiada y transformada dependiendo de las
circunstancias.

A pesar de que se contó, formalmente, con la posibilidad del control de constitucionalidad difuso a la norteamericana
(art. 133), no ha sido sino hasta el pasado julio de 2011 que la Corte modificó el criterio de que sólo ella podría revisar la
constitucionalidad de las normas. La reforma judicial de 1994 rediseñó las facultades dela Suprema Corte para
convertirla en un verdadero Tribunal Constitucional, pero tuvieron que pasar 15 años hasta que por medio de la decisión
Radilla se abrió la puerta al control difuso de constitucionalidad. La finalidad del control de la constitucionalidad es la de
garantizar la unidad y la coherencia del sistema y en consecuencia, protege la normatividad constitucional.

Desde 1997 el PRI perdió la mayoría en el Congreso, lo que implicó la activación –todavía bastante timorata- de las
facultades de control del Legislativo hacia el Ejecutivo. Aun así, hoy sigue siendo indispensable redefinir las relaciones
entre los tres poderes, entre éstos y los organismos autónomos, replantear el Federalismo que tiende hacia un
centralismo arrogante y voraz.

Urge dotar al Distrito Federal de autonomía por medio de una Constitución, una ciudad con más de 8 millones de
personas no puede continuar a merced de los legisladores federales.
En materia de derechos, además de la reforma de junio, hace falta hacerlos vigentes y con verdadera fuerza normativa,
que los mexicanos nos apropiemos de ellos, que conozcamos cuáles son y cómo podemos exigirlos.

En fin, hace falta meditar y rediseñar el Estado Constitucional mexicano de acuerdo a lo que queremos los mexicanos
hoy, de cara al futuro.

Hay que plantearnos ¿Qué futuro le espera ala Constituciónde ‘17? ¿Tiene las cualidades necesarias para continuar
siendo nuestro marco jurídico? Una constitución democrática tiene como función garantizar la equidad en la
comunidad. Sea cual sea el entendimiento que se tenga dela Constitución, liberal o comunitario, hoy en día se comparte
la idea de quela Norma Fundamentalno puede ser vista como un conjunto de dogmas sino como un conjunto de normas
que se deben ir acoplando a los cambios históricos que el Estado Constitucional vive. Las sociedades modernas no son
homogéneas y la pluralidad de visiones y convicciones son un reto para las constituciones normativas. El marco
normativo constitucional debe permitir una política constitucional plural, que garantice, pero también que fomente el
pluralismo.

El problema que la Constituciónde 1917 enfrenta entrando al siglo XXI es el de su legitimidad y eficacia. Ciertamente, la
Norma Supremade nuestro país carece de normatividad pues el sentimiento constitucional mexicano ha sido conducido
de una manera equivocada. Ya lo he dicho muchas veces, los niños y adolescentes pasan más horas al día rindiendo
honores a la bandera que leyendo nuestra Constitución.

Alguna vez me pronuncié en contra de una nueva, y abogué por una revisión, pues encontraba problemas en la
legitimación de un Constituyente (Mundo del Abogado septiembre 2001, año 4, No. 29). Sin embargo, hoy, pienso que sí
es indispensable una nueva Constitución. Pienso que sería, visto prácticamente, lo más lógico para darle orden y
coherencia, para adecuarla a nuestras aspiraciones democráticas y de respeto a los derechos humanos. No, no creo que
el nuevo documento difiera en gran cosa del actual, pero sí sería internamente congruente.La Constituciónes un
sistema, sus normas se encuentran interrelacionadas, dependen unas de otras, y sólo con una Constitución unificada,
lógica y consecuente pueden protegerse eficazmente las libertades y derechos, puede haber un sistema coherente de
pesos y contrapesos, y puede tenerse un constitucionalismo que despliegue toda su fuerza normativa. Una Constitución
desarreglada como la actual, no inspira una voluntad de vivir en Constitución.
Por otro lado, el simbolismo refundacional sería importante para generar su apropiación por los mexicanos. Hoy la
Constitución no es entendida como un Código nuestro, sino como algo de “los políticos”. No hay vocación para
realizarla. Para ello, encuentro indispensable que su diseño y discusión sean realizados a través de medios democráticos
y transparentes, y su aprobación por la vía del referéndum popular, pues creo que la eficacia constitucional se encuentra
directamente en el sentimiento constitucional de ese Estado, es decir, no sólo en la voluntad de realizarla Constitución
de sus gobernantes, sino también de su pueblo de exigirla. Es verdad que la eficacia constitucional no se encuentra nada
más creando otra suponiendo su perfección, la comprensión de ese vínculo de supremacía y normatividad que la
Constitución crea es el orden constitucional que un pueblo espera, pero mientras ese pueblo no quiera vivir en
Constitución y sus gobernantes no ejerzan el poder en Constitución, no habrá Constitución perfecta que asegure un
Estado Constitucional Democrático. Entonces la pregunta es ¿Queremos?

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