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Entre 1980 y la primera década del presente siglo, los secuestros de aviones, las
explosiones de bombas en buses así como los raptos de personas aunque parecieran
irracionales e incoherentes para los observadores, han sido tácticas sorprendentemente
efectivas en lograr los objetivos políticos de los grupos terroristas.
Otros han examinado los motivos que conduce al surgimiento del terrorismo así como las
redes, el dinero, y las operaciones que han permitido al terrorismo desarrollarse. Lo que
falta, es un claro entendimiento del amplio juego estratégico que se están llevando a cabo
y en la forma en que los Estados ayudan o lo obstaculizan.
Al respecto, cuando se realizaron los actos terroristas contra el World Trade Center y el
Pentágono, al-Qaida tuvo la certeza que dichos actos contribuirían a aumentar el precio a
pagar por el apoyo de Estados Unidos a Israel, Arabia Saudita y otros regímenes árabes y al
mismo tiempo provocar que la movilización militar convocada por Washington llevara a la
movilización musulmana a nivel mundial.
De esta manera las respuestas de los gobierno atacados ponen de relieve la necesidad de
entender las razones que se encuentran detrás de este tipo de violencia.
En este articulo trata de dar respuestas a cuatro preguntas: 1. Cuáles son las metas que
los terroristas buscan alcanzar. 2. Que estrategias llevan a cabo para alcanzar estas
metas. 3. Porque estas estrategias funcionan en algunos casos pero en otros no y 4.
Cuáles son las mejores respuestas de los Gobiernos para prevenir el terrorismo y
proteger a sus países de futuros ataques.
El meollo del argumento es que la violencia terrorista constituye una señal altamente
costosa. Los terroristas no disponen en muchos casos de la capacidad para prevalecer
directamente con la fuerza. En algunas ocasiones, son lo suficientemente fuertes para
persuadir a la audiencia de hacer los que ellos desean por medio de la alteración de las
creencias de dicha audiencia respecto a algunos asuntos como seria la capacidad de los
terroristas para imponer costos y su grado de compromiso a sus causas.
El artículo está dividido en dos grandes secciones. La primera discute las metas que
persiguen los terroristas y examina 42 grupos considerados por el Departamento de
Estado como organizaciones terroristas. La segunda parte, analiza las cinco estrategias
que utilizan los terroristas para alcanzar sus metas, discute las condiciones en las
cuales cada una de estas estrategias es posible que tengan éxito y delinea las
implicaciones para una mejor respuesta contra el terrorismo.
Durante años los medios de comunicación han presentado a los terroristas como
extremistas dementes que cometen actos indiscriminados de violencia, sin ninguna
meta importante más allá de la revancha o de producir temor a la población.
Las motivaciones particulares en el caso de los voluntarios para una misión suicida
pueden ser la obtención de una recompensa después de la vida, vengar a un familiar
asesinado por el enemigo o simplemente una recompensa financiera para sus
descendientes. Por el contrario las metas de las organizaciones terroristas son por lo
general objetivos políticos y son esas metas las que determinan como deben ser
realizadas las campañas terroristas.
Aunque las metas finales del terrorismo han cambiado con el paso del tiempo, cinco
(5) han mantenido su importancia: Cambio de Régimen, Cambio Territorial, Cambio
Político, Control Social y Mantenimiento del status quo.
Cambio Político: es una categoría de solicitud como la realizada por al-Qaida para que
Estados Unidos dejara de apoyar a Israel y a las monarquías del Golfo Pérsico.
Control Social: restringe la conducta de los individuos más que de los Estados. El Ku
Klux Klan, grupos anti abortos.
En el Cuadro Numero 1., se pueden observar las metas y las frecuencias relativas de los
42 grupos terroristas según el Departamento de Estado. 31 de estas organizaciones
tienen por objetivo el cambio de régimen, 4 el cambio político y 1 busca el
mantenimiento del status quo.
Para lograr sus objetivos a largo plazo, los terroristas deben seguir una variedad de
estrategias. Durante años los estudios de esta materia han sugerido un número de
tipologías de estrategias terroristas. Thomas Thornton ofrece cinco objetivos:
Fortalecimiento Moral, Publicidad, Desorientación (de una población objetivo del
terrorismo), Eliminación de Fuerzas de Oposición y Provocación.
Por su parte, Edward Price considera que el terrorismo debe deslegitimizar al régimen,
e imponer un alto precio sobre las fuerzas de ocupación, e identifica como tácticas a
los siguientes actos: secuestro, asesinato, publicidad y provocación.
Un punto interesante para una teoría de las estrategias del terrorismo debe incluir
información sobre la incertidumbre, el conflicto y señales significativas.
Al respecto se puede mencionar el caso del ex Primer Ministro ruso Mikhail Gorbachev
que deseaba acercase a Occidente y terminar la Guerra Fría. Sus declaraciones
verbales no fueron suficientes debido a que los líderes soviéticos anteriores habían
incurrido en posiciones similares a las de Gorbachev. Sin embargo, la reducción de
armas nucleares por medio del Tratado de Armas Nucleares intermedias, de 1987, fue
importante para cambiar la opinión pública de Occidente.
Debido a que las declaraciones no tienen una alta aceptación, los Estados y los
Terroristas que deseen influenciar la conducta de un adversario deben recurrir a
señalas costosas, las cuales son acciones que actores acostumbrados a mentir y
alardear son poco partidarios de tomar en consideración. En las crisis internacionales,
la movilización de fuerzas o continuar una determinada línea de acción son ejemplos
de estrategias que los actores pueden considerar muy costosas de seguir.
Para obtener sus metas políticas, los terroristas suministran información veraz a
aquellos a quienes esperan influenciar: a los Gobiernos cuyas políticas desean
modificar y a los individuos cuyo apoyo y obediencia buscan obtener. Los Gobiernos
objetos del terrorismo son fundamentales porque pueden otorgar concesiones sobre
políticas y territorios que los terroristas están buscando. Por su parte la población
también es importante ya que puede suministrar recursos a los terroristas y obedecer
sus órdenes sobre asuntos políticos y sociales.
El reto de los políticos es calibran sus respuestas de manera que no incentiven ninguna
acción posterior de los terroristas.
Ejemplos de la utilización de esta estrategia fueron los casos de Gracia en Chipre, los
judíos en Palestina y los árabes es Adén. Al respecto consideran los seguidores de
Hamas que pesar de pagar un alto precio usando solamente piedras y algunas armas
de fuego, necesitaban ejercer más presión y que el costo de la ocupación no solo era
alto en vidas sino también insoportable.
Una guerra de desgaste puede tener mejores resultados contra algunos objetivos que
contra otros. Tres variables son importantes a considerar: el nivel de interés del Estado
en el hecho en disputa, las limitaciones sobre su capacidad para retaliar, y su
sensibilidad a los costos de la violencia.
En la primera variable el grado de interés del Estado es fundamental. Estados con solo
intereses periféricos por lo general capitulan a las demandas de los terroristas;
mientras que Estados con intereses más capitales en juego raramente lo hacen. Un
ejemplo fue la retirada de Estados Unidos de El Líbano e Israel del sur de El Líbano
luego de los ataques contra las barricadas de marinos debido a que esta únicamente
tenía un interés marginal que era mantener la estabilidad y prevenir la dominación de
Siria de ese país. Por el contrario tenemos la respuesta a los ataques del 11 de
septiembre.
La segunda variable, limitaciones sobre la retaliación, afecta el costo pagado por los
terroristas al llevar una guerra de desgaste. En muchos casos las organizaciones
terroristas son más débiles que al Gobierno que quieren atacar y en consecuencia, son
vulnerables a su retaliación.
Mientras más obligado se encuentre el Estado de utilizar la fuerza, menos costosa será
una estrategia de desgaste, y más tiempo los terroristas pueden aguantar con la
esperanza de alcanzar su meta.
Por ejemplo, Israel está en capacidad de llevar a cabo una masacre de magnitudes
incalculables contra los palestinos o expulsarlos a los países árabes vecinos. Sin
embargo, depende de las estrechas relaciones con Europa y los Estados Unidos. Por lo
tanto este tipo de restricciones hace la estrategia de la retaliación menos costosa y
más efectiva para los palestinos.
Esto también dependerá de la capacidad del país para realizar una retaliación.
Organizaciones terroristas como al-Qaida están muy dispersas y son difíciles de
identificar y son igualmente complicadas para llevar a cabo una acción de castigo. Tal
fue el caso durante mucho tiempo de Osama Bin Laden y su sucesor Ayman al-
Zawahiri.
El tipo de régimen es importante porque las democracias pueden ser menos capaces
de tolerar los efectos del terrorismo que los no democráticos, debido a que sus
ciudadanos están más inclinados a exigir el fin de los ataques, mientras que en los
regímenes autoritarios, el gobierno ejerce más control sobre los medios de
comunicación y pueden ignorar la opinión pública en gran medida.
Entre los gobiernos democráticos la sensibilidad por los costos puede variar según el
partido en el poder. Los niveles de tolerancia difieren de si el partido que está en el
poder es de los denominados Palomas (tolerantes) o si por el contrario son Halcones
(intolerantes). Este es el caso de la tradicional división de los partidos en Israel entre
paz y seguridad. Por esta razón los terroristas, que esperan conseguir grandes
concesiones, prefieren atacar a los partidos considerados palomas.
Por esa razón la precipitada salida de Israel del sur de El Líbano en mayo de 2000
convenció a los líderes de Hamas de iniciar una segunda Intifada en septiembre de ese
mismo año.
Por lo menos hay cinco contra estrategias en una guerra de desgaste. 1. Los gobiernos
pueden hacer concesiones en aspectos no esenciales a cambio de la paz. Esta es una
estrategia que se utiliza bastante pero poco admitida. En algunos casos las concesiones
es la mejor respuesta del Estado. Sin embargo, otros potenciales contendientes
podrían percibir esta respuesta como signo de debilidad, lo cual los conduciría a llevar
a cabo su propio ataque.
3. Un Estado puede endurecer los objetivos para minimizar los daños que las
organizaciones terroristas puedan infligir. Si los gobiernos pueden prevenir la ejecución
de diversos ataques, una guerra de desgaste no será capaz de ocasionar los daños
necesarios para convencer al país de darse por vencido. Ejemplo es el Muro que separa
Israel de la Franja de Gaza.
4. Los Estados deben tratar de impedir que los terroristas tengan acceso a armas de
destrucción masiva, especialmente nucleares y biológicas. Cualquier arma que pueda
causar enormes daños será particularmente atractiva para que los terroristas lleven a
cabo una guerra de desgaste. Mientras mayor es la destrucción, más alta es la
probabilidad que el Estado amenazado haga concesiones en asuntos trascendentales.
Particular atención debería dársele a los almacenamientos de material nuclear y en
interrumpir la propagación de la tecnología de uranio enriquecido como es el caso de
Irán y Corea del Norte debido a sus vinculaciones con organizaciones terroristas.
Finalmente, los Estados pueden luchar para minimizar los costos sicológicos del
terrorismo y la tendencia popular que existe de reaccionar de forma exagerada. John
Mueller considera que el riesgo asociado con el terrorismo es moderado y que los
programas de opinión pública deberían ser cuidadosos en no exagerar la amenaza ya
que es utilizada por los terroristas.
Una forma de hacer esto es suministrar una clara evidencia que la organización
terrorista puede asesinar a aquellos individuos que sigan sosteniendo al régimen.
Al poner como objetivo a los agentes y partidarios más visibles, tales como alcaldes,
policías, y ciudadanos relevantes, las organizaciones terroristas demuestran que tienen
la capacidad de hacer daño a sus oponentes y que el gobierno es débil para hacer
frente al terrorismo y proteger victimas futuras.
Los terroristas también pueden usar una estrategia de intimidación para obtener un
mayor control social sobre la población. Pueden aplicar esta estrategia donde un
gobierno constantemente se ha rehusado a practicar políticas que los favorezca y
donde los esfuerzos de los terroristas parecen inútiles.
En este caso, los terroristas usan la intimidación para imponer la política deseada
directamente sobre la población, ganando docilidad por medio de la violen selectiva y
la amenaza de represalias futuras. Un Ejemplo son los activistas anti aborto y los
grupos racistas en los Estados Unidos durante los años sesenta.
Esta respuesta está incorporada en la estrategia de limpieza y control que las fuerzas
norteamericanas emplearon en Irak y de igual manera en Vietnam. Así mismo la Ex
Secretaria de Estado Condoleezza Rice señaló en octubre de 2005 que era claro
mantener y recuperar áreas del control de los insurgentes a fin de establecer
instituciones iraquíes nacionales permanentes.
Si los rebeldes controlan su propia zona y no tiene acceso a la zona del gobierno, no
tendrán incentivos para matar civiles en su propia zona ni la habilidad en la zona
gubernamental. En esta situación no hay duda de quién está en control. La información
que se suministra por intimidación ya es conocida. Los Estados Unidos desarrollaron
esta estrategia en los años finales de la guerra de Vietnam limitando el acceso del
Vietcong a potenciales objetivos y de esta manera cortar su estrategia.
La estrategia de limpieza y control tiene sus limitaciones. Es imposible impedir
completamente a los terroristas la entrada a zonas controladas por el gobierno. Un
ejemplo es los terroristas chechenos y Sendero Luminoso. En estas situaciones una
contra estrategia más efectiva seria dedicarle mayor protección a objetivos posibles de
ataque.
En muchos países, la mayor parte del tiempo los agentes del estado no necesitan
preocuparse respecto a su seguridad física, porque nadie quiere hacerles daño. Sin
embargo, ciertos agentes como es el caso de los abogados acusadores del hampa
organizada, están acostumbrados al peligro y se han desarrollados procedimientos
para protegerlos.
Más controversial podría significar usar organismos nacionales tales como el FBI para
vigilar a funcionarios locales que simpatizan con los terroristas e investigar
organizaciones que ejecutan la ley para purgar a estos simpatizantes y obstruyen la
justicia. El Estado puede además ofrecer protección adicional a objetivos potenciales y
aumentar las penalidades por la violencia que comenten contra ellos.
Provocación
Para tener éxito, una organización terrorista debe ante todo convencer a los
ciudadanos moderados que su gobierno necesita ser reemplazado o que
independizarse del gobierno central es el único resultado aceptable. La provocación
ayuda a cambiar el apoyo ciudadano al régimen imperante. En una estrategia de
provocación, los terroristas buscan acosar al gobierno para que lleve a cabo una
respuesta militar que afecte a los civiles dentro del territorio controlado por una
organización terrorista.
Nada radicaliza más rápido a un pueblo que la conducta desenfrenada de las fuerzas
de seguridad en pueblos y ciudades. Se argumenta que los moderados se radicalizan
debido a que los ataques del gobierno proporcionan importante información respecto
al tipo de liderazgo en el poder y su buena disposición de negociar con elementos más
moderados.
La provocación por lo tanto es una vía utilizada por los terroristas para obligar a un
gobierno a revelar información respecto asimismo y que va ayudar a la organización a
reclutar miembros adicionales.
Cuál es la explicación porque un gobierno debería elegir una contra estrategia menos
discriminada sobre una más precisa? En algunos casos una respuesta militar a gran
escala aumentará la seguridad de un país. Si el gobierno es capaz de eliminar el
liderazgo de una organización terrorista y sus operaciones, el terrorismo es probable
que cese o se vea altamente reducido.
Una respuesta militar a gran escala puede también mejorar la seguridad de un país, a
pesar de radicalizar a algunos moderados, y pudiera disuadir ataques adicionales de
otros grupos terroristas que estén considerando una guerra de desgaste.
Los gobiernos amenazados pueden calcular que, las consecuencias negativas de una
estrategia de provocación son aceptables bajo estas condiciones.
Es una estrategia discriminada que inflija pequeños daños colaterales como sea
posible. Los países deben de buscar y destruir los terroristas y sus inmediatos apoyos
para reducir la posibilidad de futuros ataques terroristas pero deben separar
cuidadosamente estos objetivos de la población, la cual podría tener o no simpatías
por los terroristas. Este tipo de discriminación requerirá capacidades de métodos de
inteligencia superiores.
Funciona al poner en ejecución la desconfianza entre dos grupos y tiene éxito cuando
una o ambas partes fallan en firmar o ejecutar un acuerdo. Es generalmente utilizado
cuando el objetivo final es un cambio de territorio.
Los terroristas recurren a la estrategia del saboteo cuando las relaciones entre dos
enemigos están mejorando y un acuerdo de paz amenaza las más altas metas de los
terroristas.
Los acuerdos de paz producen alarma en los terroristas porque entienden que los
ciudadanos moderados son menos favorables a apoyar la actual violencia una vez que
un acuerdo de compromiso es alcanzado entre grupos moderados. Un ejemplo fue el
secuestro de 52 funcionarios diplomáticos americanos en la Embajada de Washington
en Teherán en 1979, acción mediante la cual los radicales impidieron la posible
reconciliación entre ambos países. En conclusión, la meta de la estrategia de sabotaje
es asegurar que un intento de paz entre líderes moderados del grupo terrorista y el
gobierno no tenga éxito.
Funciona al persuadir al enemigo que no se puede confiar en los moderados del lado
terrorista para acatar un acuerdo de paz. De cualquier manera en la negociación de un
acuerdo de paz, hay duda respecto a si el acuerdo es auto impuesto. Cada lado teme
que aun honrando sus compromisos, el otro lado no lo haga, llevándoles de regreso a
la guerra en términos desventajosos.
Es el caso de muchos judíos que temen que su país pueda regresar el 13% de la
Margen Occidental a los palestinos según el acuerdo de Wye en 1998.
Los extremistas entienden que los moderados buscan señales de que sus ex enemigos
violaron el acuerdo y el objetivo es que estos moderados con violencia aumentarán sus
temores hasta hacerlos explotar.
Por lo tanto los ataques terroristas están destinados a persuadir a un Estado que la
aparente oposición moderada con quien negocia un acuerdo no frena el terrorismo y
por lo tanto en ellos no se puede confiar para honrar un acuerdo.
Los actos terroristas son particularmente efectivos durante las negociaciones de paz
debido a que las partes opositoras están generalmente recelosas por motivos mutuos y
tienen limitadas fuentes de información respecto a las intenciones de cada uno. Así,
aun si los líderes moderados desean suprimir extremistas de su parte, los terroristas
saben que la violencia aislada podría convencer a la otra parte de rechazar el acuerdo.
Los terroristas que llevan a cabo una estrategia de sabotaje son más propensos a tener
éxito cuando el enemigo percibe que los moderados de su parte son más fuertes y por
lo tanto capaces de hacer titubear al terrorismo. Cuando un ataque ocurre, el grupo no
puede estar seguro si los moderados de su lado pueden reprimir sus propios
extremistas o son débiles o les falta la capacidad para detenerlos. Israel siempre
cuestionó a Yasser Arafat por el hecho de no detener los ataques terroristas o no tenía
el deseo de hacerlo. Entre más débiles se perciban que sean los moderados menos
impacto tendrá un ataque terrorista en la credibilidad de la otra parte, y lo menos
probable es que dicho ataque convencerá a la otra parte para que abandone el
acuerdo de paz.
El Proceso de Paz de Oslo estuvo plagado de saboteadores. Del lado palestino Hamas y
del lado israelí los partidarios de la línea dura del partido Likud.
Cuando existe una confianza mutua muy alta, un acuerdo de paz puede ser ejecutado a
pesar de que se sucedan actos terroristas y la potencial vulnerabilidad que el acuerdo
pueda producir. La confianza, sin embargo, es alta, raras veces, luego de largos
conflictos, razón por la cual los saboteadores pueden atacar con una posibilidad
razonable de que sus ataques tendrán éxito. La estrategia de construir confianza y
reducir la vulnerabilidad son por lo tanto la mayor respuesta al sabotaje.
El problema del cambio del poder puede ser tratado al menos en tres formas:
1. Los acuerdos mismos pueden ser elaborados de manera que limite un cambio en el
poder. Los acuerdos de cambios de poder tales como entre liberales y
conservadores para crear una presidencia compartida en Colombia en 1957 es un
ejemplo. Permitiendo a la parte derrotada retener alguna capacidad militar, como
fue también el caso de los oficiales confederados después de la rendición de
Appomatox.
2. Los acuerdos de paz pueden requerir que el lado que tenga ventaja envíe una señal
significativa de sus intenciones honorables, tales como suministrar protección
constitucional del derecho de las minorías. La Ley Constitucional sobre Minorías
Nacionales aprobada en Croacia en el 2002 permitió proteger los derechos de las
minorías a recibir educación en su propia lengua.
Esta estrategia surge cuando prevalecen dos condiciones: dos o más partes están
compitiendo por el liderazgo, y la población se encuentra indecisa respecto a cuál de
los grupos representa mejor sus intereses. (Hamas y Fatah)
Es evidente que el grupo podría ser fuerte y resultar defensor de la causa o débil e
inefectivo, títere del enemigo. Si los ciudadanos apoyan a los fanáticos, ellos obtienen
un representante de su causa pero con algún riesgo de ser arrastrados dentro de una
confrontación con el enemigo que puede terminar en derrota.
Si los ciudadanos apoyan a los denominados traidores, pueden obtener la paz pero al
precio de aceptar un peor resultado del que pudieron haber logrado con una lucha
armada.
Los grupos compitiendo por el poder tienen un incentivo de destacar que ellos son
defensores más que traidores. Los ataques terroristas pueden servir a esta función al
señalar que un grupo tiene el deseo de continuar la lucha armada a pesar de sus
costos.
Tres razones ayudan a explicar porque los grupos están más inclinados a ser
recompensados por ser más militantes.
El proceso está casi enteramente relacionado con la señal enviada a la población que
tiene incertidumbre respecto a su liderazgo y su compromiso con la causa. Tal presión
suministra una explicación potencial para los ataques terroristas que continúan aun
cuando parecen incapaces de producir resultado real alguno.
Esta estrategia será favorable cuando grupos múltiples estén compitiendo por la
lealtad de una base demográfica de apoyo. En Perú en la década de los setenta se vio
el desarrollo de un número de grupos izquierdistas que buscaban representar la
población pobre e indígena. Cuando los militares entregaron el poder a un gobierno
electo en 1980, Sendero Luminoso inició una lucha armada para distanciarse de los
grupos que escogieron la vía política electoral.
En general cualquier paso que pueda tomarse para que los grupos de presión menos
exitosos (canalizar recursos y servicios del gobierno para sus intereses) también
ayudaría a minar las presiones. El gran cambio en las elecciones iraquíes de 2005 en las
regiones dominadas por sunitas implicó que la presión estaba comenzando a fallar en
las comunidades más fuertemente opuestas al nuevo sistema político.
Conclusiones
La violencia terrorista es una forma de señal muy costosa por medio de la cual los
terroristas intentan influir en las ideas de sus enemigos y la población que representan
o desean controlar. El uso de la violencia para señalar su fortaleza y resolver en un
esfuerzo para obtener concesiones de sus enemigos y obediencia y apoyo de sus
seguidores.
Ellos también tratan de sembrar desconfianza entre los moderados que deseen hacer
la paz y provocar una reacción que haga aparecer al enemigo como barbaros y
desconfiables.
En este artículo se han examinado las 5 metas principales que las organizaciones
terroristas buscan y las 5 más importantes estrategias y se ha hecho un bosquejo de las
mismas y cuál es la mejor contra estrategia que pudiera ponerse en práctica.