U N IVERSID A D E D E SÃ O PA U LO

FA CU LD A D E D E A RQ U ITETU RA E U RBA N ISM O

PRO GRA M A D E ESTRU TU RA S A M BIEN TA IS U RBA N A S

— D E S E N H A N D O A BA C IA A M BIE N TA L —
S U BS ÍD IO S P A R A O P L A N E J A M E N TO D A S Á G U A S D O C E S
M E TR O P O L ITA N (IZ A D )A S

Em ilia Rutkowski
Tese apresentada à Faculdade de
A rquitetura e U rbanism o, da
U niversidade de S ão Paulo, com o
parte dos requisitos para a
obtenção do Título de D outor em
A rquitetura e U rbanism o.
O rientador:
Prof.D r.Celso M onteiro Lam parelli

São Paulo
Verão de 1999

1
 Tese nova,sentim ento antigo:
“W hat a great title for m y new book ...
‘Things I’ve learned after it was too late’”
(Snoopy,1958)

2
 A GRA D ECIM EN TO S

H á tanto de tantos neste trabalho ...

A o Professor Celso não só por ter aceito orientar alguém desorganizada e passional, duas características

incôm odas e negativas para um percurso acadêm ico, m as tam bém pela atenção e paciência, m inha eterna

gratidão.

À Roze, que se viu forçada a carregar parte das m inhas atividades acadêm icas, por m anter sem pre o bom

hum or à dem anda contínua de orientação inform al, por m e ensinar a adquirir algum senso prático e,

principalm ente,pela sua am izade.

À Sim one e a Tina pela parceria constante, por estarem sem pre interessadas e dispostas a ouvir a m esm a

ladainha,por toda a ajuda e am izade.

À am iga Tania,tão am iga,que se dispôs a ler,com cuidado,m ais de cem páginas em tem po recorde.

A os am igos e am igas, que m antiveram os ouvidos críticos nesse longo percurso em redem oinho, sem pre a

fornecer algum a inform ação prestim osa e a desem penhar algum a tarefa, aqui listados sem qualquer ordem :

M arcinho, TiH élio, Kika, A lm eidinha, M arcos, A ri, D ario, Júlio, Chica, Célio Vale, TiN ilo, D enise, Carlos

Gom es,H elenas (a m ineira e a paulista),Paulo,M iriam e Eustáquio,Z uffo,N ilson,M achado.

A os am igos das com panhias de saneam ento, participantes ativos deste percurso: D arcy, Tales, M arília e

Elias.

À Bia da A ssem bléia Legislativa de M inas Gerais.

A os professores que m e indicaram o cam inho por áreas alheias a m inha form ação: Phil, Rebeca, Laym ert,

A rlete,Ricardo e Leila.

A os am igos do departam ento e da faculdade sem pre prontos a ajudar e pacientes com as m inhas m udanças

repentinas de hum or.

A os funcionários da FEC sem pre atenciosos,especialm ente N oem ia,e as turm as da Beth,Tania,e Evandro;e

as faxineiras,foram tantas,sem pre a esperar perm issão para desem penhar sua tarefa.

A os tam bém atenciosos funcionários da FA U - M aranhão,especialm ente Z ezé,Cidinha e D inah.

A o term inar este trabalho fico com a sensação de injustiça ao assiná-lo sozinha, m uitos ajudaram a

transform ar um a inquietação fluida em um a proposta m inim am ente consistente que parece se sustentar em

pé,m as o ritualnão perm ite a co-autoria,fico a dever a todos.

3
 SU M Á RIO
LISTA S :
Tabelas,Q uadros e Figuras iv
Siglas v

Resum o viii
A bstract ix

Introdução 01

Parte I - U M RO TEIRO TEÓ RICO

A S Á GU A S D O CES 06
o ciclo da água na natureza 07
a intervenção hum ana no ciclo da água 10
a bacia hidrográfica com o ecossistem a 12
A U RBA N IZ A ÇÃ O D A S Á GU A S D O CES 16
as funções urbanas na bacia hidrográfica 17
A S U STEN TA BILID A D E D O D ESEN VO LVIM EN TO 22
a sustentabilidade das águas doces urban(izad)as 34

Parte II - U M RO TEIRO H ISTÓ RICO

A PRO BLEM Á TICA D A S Á GU A S D O CES U RBA N (IZ A D )A S 41
m om ento sanitarista:a construção de um paradigm a para as cidades 49
m om ento tecno-burocrático:o planejam ento hídrico em um a nota só 57
m om ento econôm ico-financeiro:águas,volver! 72
m om ento am biental:os ecos da RIO 92 95

Parte III - U M A PRO PO STA

PLA N EJA M EN TO A M BIEN TA L ESTRA TÉGICO 119
1.um a questão teórica
a dim ensão m orfológica 120
a estratégia m etodológica:suas prem issas 123
os atores sociais 126
os indicadores do m eio 129

2.a proposta para as águas m etropolitan(izad)as 131

passo 1 - reconhecim ento da paisagem natural 134
passo 2- identificação dos atores sociais 134
passo 3 - representação socialda qualidade am bientalda pré-bacia am biental 138
passo 4 - construção tem poraldo quadro de conflitos 139
passo 5 - qualidade ecológica da pré-bacia am biental 142
passo 6 - consolidação da bacia am biental 143

Considerações Finais 146

Referências bibliográficas 148

A nexo 158

4
 TA BELA S,Q U A D RO S E FIGU RA S

Tabela 1 M atriz de interação crom ática de im pactos 36

Q uadro 1 Tem po de residência das m oléculas de água no ciclo hidrológico 09

Q uadro 2 Efeitos da urbanização sobre os aspectos da hidrologia 17

Q uadro 3 D ispositivos da Política N acionalde Recursos H ídricos 116

Q uadro 4 Com parativo entre as políticas estaduais de recursos hídricos 117
Q uadro 5 Interações entre análise,planejam ento e gerenciam ento 125

Q uadro 6 D esenvolvim ento m etodológico para o PA E 133

Q uadro 7 Interações entre análise,PA E,planejam ento e gerenciam ento 144

Figura 1 Ciclo hidrológico 08

Figura 2 D inâm ica energética do ecossistem a hídrico 15

Figura 3 Espectro de m eio e objetivos-fim 24

Figura 4 Pré-bacia am bientalRM BH 135

Figura 5 Pré-bacia am bientalRM SP 136

Figura 6 Pré-bacia am bientalao longo do século - RM BH 140

Figura 7 Pré-bacia am bientalao longo do século - RM SP 141

5
 SIGLA S
A BEA A ssociação Brasileira de Engenheiros A grônom os
A BEM A A ssociação Brasileira de Entidades de M eio A m biente
BID Banco Interam ericano de D esenvolvim ento
BN H Banco N acionalde H abitação
CBPU Com issão Interestadualda Bacia Paraná-U ruguai
CD M A A LC Com issão de D esenvolvim ento e M eio A m biente da A m érica
Latina e do Caribe
CECPA Conselho Estadualpara o Controle de Poluição das Á guas
CEEIBH Com itê Especialde Estudos Integrados das Bacias
H idrográficas
CEPA Com issão Especialpara o Planejam ento das O bras de
A bastecim ento e D istribuição de Á gua da Capital
CERH Conselhos Estaduais de Recursos H ídricos
CETESB (Com panhia Estadualde Tecnologia de Saneam ento Básico)
Com panhia de Tecnologia e Saneam ento Básico e de D efesa do
M eio A m biente do Estado de São Paulo
CM M A D Com issão M undialsobre M eio A m biente e D esenvolvim ento
CN A EE Conselho N acionalde Á guas e Energia Elétrica
CO M A G Com panhia M ineira de Á guas e Esgotos
CO M A SP Com panhia M etropolitana de Á gua de São Paulo
CO N A M A Conselho N acionalde M eio A m biente
CO N SEM A Conselho Estadualde M eio A m biente
CO PA M Com issão de Política A m biental
CO PA SA Com panhia de Saneam ento de M inas Gerais
DAE D epartam ento de Á guas e Energia
D A EE D epartam ento de Á gua e Energia Elétrica
D EM A E D epartam ento M unicipalde Á guas e Esgotos
D N A EE D epartam ento N acionalde Á guas e Energia
DN O S D epartam ento N acionalde O bras e Saneam ento
ELETRO BRÁ S Centrais Elétricas Brasileiras S/A
EM PLA SA Em presa M etropolitana de Planejam ento da Grande São Paulo
S.A
EPA Environm entalProtection A gency

6
FA E Fundos Estaduais de Á gua e Esgoto
FESB (Fundo Estadualde Saneam ento Básico)
Fom ento Estadualde Saneam ento Básico
FGTS Fundo de Garantia por Tem po de Serviço
FIPLA N Fundo de Financiam ento de Planejam ento Local
IBA M A Instituto Brasileiro do M eio A m biente de Recursos N aturais
Renováveis
IBD F Instituto Brasileiro de D esenvolvim ento Florestal
LIGH T São Paulo Railway,Light and Power Co Ltd
M DUM A M inistério de D esenvolvim ento U rbano e M eio A m biente
M EBA G Program a M etas e Bases para a A ção do Governo
M IN TER M inistério do Interior
MMA M inistério de M eio A m biente,Recursos H ídricos e A m azônia
Legal
ONU O rganização das N ações U nidas
PA C Program a de A ção integrada
PA CS Program a de A ção Com unitária e Saneam ento
PA E Planejam ento A m bientalEstratégico
PERH Política Estadualde Recursos H ídricos
PLA M BEL Superintendência do D esenvolvim ento da Região
M etropolitana de Belo H orizonte
PLA N A SA Plano N acionalde Saneam ento
PM D ES Plano M ineiro de D esenvolvim ento Econôm ico e Social
PM D I Plano M etropolitano de D esenvolvim ento Integrado
PN D Plano N acionalde D esenvolvim ento
PN M A Política N acionalde M eio A m biente
PN RH Política N acionalde Recursos H ídricos
PN U D Program a das N ações U nidas para o D esenvolvim ento BID
PRO D ECO M Program a de D esenvolvim ento de Com unidades
PRO SA M Program a de Saneam ento das Bacias dos ribeirões A rrudas e
O nça
RA E Repartição de Á gua e Esgotos
RM BH Região M etropolitana de Belo H orizonte
RM SP Região M etropolitana de São Paulo

7
SA BESP Com panhia de Saneam ento Básico do Estado de São Paulo
SA N EGRA N Program a de Saneam ento da Grande São Paulo
SA N ESP Com panhia M etropolitana de Saneam ento de São Paulo
SA N EVA LE Com panhia Regionalde Á guas e Esgotos do Vale do Ribeira
SBS Com panhia de Saneam ento da Baixada Santista
SEM A Secretaria Especialde M eio A m biente
SERFH A U Serviço Federalde H abitação e U rbanism o
SFS Sistem a Financeiro do Saneam ento
SISN A M A Sistem a N acionalde M eio A m biente
SN I Serviço N acionalde Inform ações
SPA M Sistem a de Planejam ento de A dm inistração M etropolitano
SRH Secretaria de Recursos H ídricos (M M A )
SU D EPE Superintendência do D esenvolvim ento da Pesca
SU D H EVEA Superintendência do D esenvolvim ento da Borracha

8
 RESU M O

O presente trabalho discute a gestão das águas doces m etropolitanizadas brasileiras,

tendo com o áreas de atenção as Regiões M etropolitanas de Belo H orizonte e São Paulo.

É apresentada um a unidade para planejam ento am biental estratégico — a bacia

am biental.U m a unidade de conform ação m orfológica dinâm ica definida pelos indicadores

sociais e ecológicos sob a prem issa da sustentabilidade do desenvolvim ento.Pretende-se

um a participação diferenciada de todos os segm entos sociais no processo de gestão.

9
 A BSTRA CT

The present work discusses the m etropolitanized freshwater m anagem ent in

Brasil and proposes a new strategic environm ental planning unit — the

environm ental basin. It is a process with dynam ic boundaries defined by social

and ecological indicators under the perspective of the developm ent’s

sustainability.It aim s to induce a differentiated participation of allsegm ents of

society.

10
 IN TRO D U ÇÃ O

Faltar água potável e sobrar esgoto com põe o cotidiano das regiões urbanizadas

no Brasil, ao longo deste século.A disponibilidade e a qualidade das águas doces

têm sido um a das questões centrais do debate sobre as transform ações sofridas

pelo m eio sob o im pacto do crescim ento das cidades e,m ais especificam ente,das

regiões m etropolitanizadas, pois as águas doces têm um papel crucial na

form ulação das políticas urbanas de desenvolvim ento. Tal quadro justifica o

presente trabalho.

A apropriação do bem natural água doce, principalm ente na sua fase bacia

hidrográfica, pela sociedade urbano-industrial ocorre sob várias perspectivas.

Reconhecer os vários olhares sobre a questão das águas doces urbanas é

necessário,quando se pretende analisar a relação sociedade-am biente dentro da

prem issa da sustentabilidade do desenvolvim ento — entendida não com o um m ero

ajuste aos m odelos de desenvolvim ento existentes, que têm o crescim ento

11
econôm ico com o parâm etro essencial(Redclift,1993),m as um a prática que busca

a qualidade do desenvolvim ento que se sustenta nas relações estabelecidas

através de negociação entre os diversos segm entos sociais, tendo com o fator

lim itante básico as relações ecológicas do m eio.

O olhar histórico: O Brasil, no processo de consolidação do projeto de nação,

adm inistrou seu recurso água de m aneira bastante descuidada, por ser um país

de grande potencial hídrico. Conseqüentem ente, as aglom erações urbanas se

tornaram focos irradiadores de doenças devido às suas péssim as condições

sanitárias. A salubridade das cidades se constitui em um a das principais

preocupações da adm inistração pública, principalm ente na República, quando a

gestão das águas doces é entendida com o parte prim ordial do processo

m odernizante “civilizatório” através da transform ação e regulam entação do

habitat urbano (Rutkowski,Lessa & O liveira,1997;Rutkowski& Lessa,1995).

O olhar de ação política: U m a análise da problem ática atual das águas doces

urbanas brasileiras rem ete ao entendim ento do contexto histórico em que cada

opção foi selecionada, com início na “criação” da República, através das ações de

âm bito nacional e sua repercussão na construção de um paradigm a para as

cidades brasileiras. À m edida que se consolida o Estado urbano-industrial

brasileiro,a gestão expansionista das águas vaisendo despolitizada.O resultado

é um conjunto de soluções que,em bora se apresentem com o de cunho m eram ente

técnico, necessita de um a m udança no padrão socialde com preensão do papel do

recurso água no espaço urbano para efetivar suas ações. O Estado M ilitar, em

função do seu caráter autoritário, entende políticas públicas com o um conjunto

de ações técnicas que ao redesenhar/reorganizar o espaço induz o bem -estar

sem a necessidade de estabelecer parcerias com a sociedade. A ssim com o um a

via de m ão dupla,a política das águas doces contribuipara o caos urbano e o caos

urbano agrava a questão das águas doces.

12
O olhar da função urbana: Q ualquer função urbana,seja residencial,com ercialou

industrial, depende prioritariam ente da existência da água para atender às

diversas finalidades que variam no tem po e nas quantidades a serem dem andadas

(Rutkowski, Lessa & O liveira, 1997).Para atender estas necessidades antrópicas

urbano-industrial,os corpos d’água são m anipulados de várias m aneiras,tendo sua

hidrografia redesenhada.

D entre todas as funções urbanas das águas doces, o abastecim ento público de

água potávelé considerado,sob qualquer circunstância,uso prioritário por suprir

as necessidades fisiológicas e de higiene individuais e coletivas — garantia de

vida. Para garantir o abastecim ento, m ananciais são, inclusive, preservados por

força de lei.

O olhar da m ercadoria: A s águas ao serem captadas nos m ananciais passam a ser

consideradas m atéria-prim a de um processo industrial de produção de água

potável — são aduzidas, tratadas, revertidas, arm azenadas e distribuídas. A pós

seu uso são devolvidas aos corpos d’água norm alm ente com qualidade inferior à

captada,dificultando sua utilização a jusante.

Com o contínuo increm ento populacional das regiões urbanizadas, o

abastecim ento público torna-se um a indústria em expansão tendo de buscar

continuam ente m atéria-prim a. Esta procura, à m edida que a cidade se espraia

pelo território, gera conflitos, quer pelo uso da água por outras atividades, quer

pela ocupação de áreas reservadas com o m ananciais de abastecim ento.Por outro

lado,a m elhoria da qualidade de vida dos habitantes das cidades,entendida com o

um m ero resultado de im plem entações tecnológicas, tem induzido a um aum ento

da dem anda de água por habitante. Tal situação obriga as m etrópoles, na

percepção de D aviEncarnação1:“[a estender] quilom étricos tentáculos de ferro e

de cim ento através do cam po para captar a água de rios e lagos distantes”.Esta

13
expansão contínua por sobre a paisagem m uda constantem ente a conform ação

física do espaço de gerenciam ento das águas doces, perm itindo um olhar da

questão através da lente do abastecim ento público, considerado um indicador

fundam entalpara a gestão das águas m etropolitanizadas.

O olhar da questão am biental: D iante do quadro existente a perspectiva

am bientalpropõe com preender as águas doces através de um a visão integradora

e holística das suas diversas funções:

✓ “comoelementovitalpara a sobrevivência da biodiversidadeedassociedades;

✓ comorecursovitalpara odesenvolvimentodediversasatividadeseconômicas;
✓ comorecursonatural,queporseucaráterlimitadoadquirevaloreconômico;e,
✓ como recurso ambiental,enquanto patrimônio comum que a sociedade deve usar,preservar e
conservar,realçando osaspectosculturaise espirituaisenvolvidos”.(Fórum Internacionalde
O N Gs e M ovim entos Sociais,1992)

Estes vários olhares sobre as águas doces na sua fase de bacia hidrográfica,

quando palco das funções urbanas, resulta em um a dinâm ica m ultifacetada de

tratam ento de um bem natural que, apesar de renovável, é finito, prom ovendo

um a crescente e constante crise de abastecim ento de água potável nas regiões

m etropolitanas brasileiras:o que é renovávelpassa a ser escasso.

O presente trabalho analisa a gestão das águas doces brasileiras apresentando o

conceito de bacia am biental com o um instrum ento de um a proposta de

planejam ento am biental estratégico para as águas doces m etropolitanizadas sob

a perspectiva da sustentabilidade do desenvolvim ento. Este trabalho está

organizado em três blocos.O prim eiro problem atiza as águas doces no contexto

do espaço urbanizado discutindo as prem issas da sustentabilidade do

desenvolvim ento. O segundo percorre esta problem ática na prática brasileira

através dos atos legais instituídos em nívelfederal,estaduale m unicipaltendo as

1 U m rapaz de 10 anos

14
Regiões M etropolitanas de Belo H orizonte e São Paulo com o áreas de foco. O

terceiro apresenta a proposta de planejam ento am biental estratégico para as

águas m etropolitanizadas brasileiras.

15
 PA RTE I

U M R O T E IR O T E Ó R IC O

16
 A S Á GU A S D O CES

A s águas percolam as cidades im pondo sua dinâm ica,que em si não é benéfica ou

m aléfica. Todavia se não for reconhecida nem com preendida pode m anter as

regiões urbanizadas em situações interm itentes de desconforto, por exem plo,

com enchentes ou ausência de água potável.

A pesar de ser um elem ento quím ico sim ples,a água é extraordinária — um líquido

ím par,sem ela,a vida com o a conhecem os,não seria possível.Está por toda parte

form ando oceanos,cam pos de gelo,lagos e rios,cobre ¾ da superfície da Terra:1

bilhão e 340 m ilhões de km 3 de água. A baixo da superfície, infiltrada na terra,

cerca de 4 m ilhões de km 3 de água perm eiam solos e rochas. N a atm osfera

terrestre,existem outros tantos 5000 km 3 de água,na m aior parte sob a form a

de vapor.

Com parada à m aioria dos outros líquidos com uns, a água tem um a grande

capacidade de absorver e estocar calor. Sendo a m aioria das águas naturais

levem ente ácidas, elas dissolvem um a grande variedade de com ponentes — de

sim ples sais, com o cloreto de sódio, a m inerais, com o carbonato de cálcio. A lém

disso,reage com com ponentes orgânicos com plexos,incluindo os am inoácidos.Sua

elevada tensão superficial é um a propriedade im portante para vários processos

físicos e biológicos que envolvem a estocagem ou o m ovim ento das águas através

de pequenas aberturas ou espaços porosos.

A pesar de a Terra estar praticam ente encharcada, a grande m aioria dos

ecossistem as e os seres hum anos dependem de um único tipo que apresenta

conteúdo de sólidos totais dissolvidos m enor que 1000 m g/l — as águas doces.

Estas representam som ente 3% do totalde água no planeta,estando 87% “presa”

17
nas calotas polares e glaciais ou em depósitos subterrâneos profundos ou ainda,

na atm osfera.

Constituinte fundam ental de todas as m anifestações da vida, as águas doces

representam 70% do corpo hum ano,e está presente no interior e no exterior de

qualquer célula. O rganism os m uito sim ples podem prescindir de ar, m as nenhum

consegue sobreviver sem água; um ser hum ano pode deixar de com er por várias

sem anas, m as não consegue passar m ais de 10 dias sem beber. Com o solvente

universale notávelm eio de transporte,tem servido tam bém para a evacuação de

detritos hum anos e venenos industriais,tornando-se,paradoxalm ente,um agente

que transm ite a m orte.

A com preensão da com plexidade do com portam ento das águas representa um

poderoso instrum ento para a constituição de regiões urbanizadas m ais saudáveis

e agradáveis. O cam inho proposto no presente trabalho inicia com o

reconhecim ento do ciclo da água na natureza, passa pelo papel da bacia

hidrográfica no ciclo e sua com preensão com o ecossistem a para possibilitar a

com preensão dos im pactos causados pelas funções urbanas na bacia hidrográfica.

o ciclo da água na natureza

O espaço hídrico do planeta,a hidrosfera,é constituído por duas partes,em um a,

as águas estão aprisionadas perm anentem ente em form a de geleiras e glaciais,

enquanto a outra flui constantem ente através do planeta pelos processos físicos

da evaporação/transpiração e precipitação.O trabalho de evaporação ocorre pela

absorção de energia lum inosa, enquanto a precipitação libera energia potencial

utilizável pelos ecossistem as. Este processo de evaporação-precipitação, fonte

de toda a água doce da Terra,a purifica naturalm ente,pois ao evaporar,som ente

as m oléculas de água deixam a superfície terrestre. Este percurso “ladeira

acim a-ladeira abaixo” é denom inado ciclo hidrológico — um a série de

18
com partim entos para arm azenagem de água ligados por transferência com o um

sistem a de “tubulação” (Figura 1),com os seguintes fluxos:

(a) evaporação da superfície dos corpos d’água e do solo para a atm osfera;
(b) transpiração das plantas para a atm osfera; transporte horizontal na
atm osfera em form a de vapor ou líquida e cristalpelas nuvens;
(c) precipitação da atm osfera para a superfície terrestre;
(d) escoam ento da água que caiu na parte continental do planeta para os
oceanos.

Figura 1 - Ciclo H idrológico

(extraído de H ylckam a,1975)

Três grandes com partim entos do ciclo hidrológico retêm as m oléculas de água

por tem pos diversos — a atm osfera,a superfície terrestre e o subsolo,conform e

Q uadro 1.

A pesar de ser um recurso natural continuam ente renovável, o suprim ento de

águas doces para os ecossistem as é lim itado pelo padrão de precipitação que se

m ove através do globo: regiões com precipitação abundante podem sustentar

ecossistem as florestais exuberantes, enquanto outras são desérticas pelo

19
m ínim o de chuva que recebem ,posto que a atm osfera exerce função fundam ental

na configuração clim ática através do transporte e condensação do vapor de água

(Erlich,Erlich & H oldren,1977).

C O M P A R T I M E N T O TEM PO D E
RESID ÊN CIA

A T M O S F E R A 9 dias

Rios,solos e lagos de 2 sem anas a 10 anos

S.TERRESTRE O ceanos 120 a 3000 anos

Calota polar 10.000 anos

S U B S O L O de décadas a 10.000 anos

Q uadro 1 - Tem po de residência das m oléculas de água no ciclo hidrológico.

(adaptado de Erlich,Erlich & H oldren,1977)

Por outro lado, a capacidade de cada localidade de sustentar, tanto quantitativa

quanto qualitativam ente, as atividades antrópicas que são dependentes hídricas,

é determ inada pelo com portam ento local do ciclo hidrológico. O escoam ento da

água na superfície terrestre é a principal determ inante para a configuração do

m eio físico e a um idade do solo — fator essencial para a diversidade vegetal

terrestre. A lém disso, os estoques e fluxos de águas subterrânea e superficial

são as principais conexões no transporte e na ciclagem de nutrientes quím icos.

D esta form a, um a pequena parcela de água circula constantem ente pelo planeta

através dos fenôm enos de evaporação, condensação e precipitação — cada um

responsável por um “círculo” no ciclo hidrológico. O círculo do escoam ento

superficialonde as águas correm pela superfície terrestre e se tornam parte do

sistem a de águas superficiais — a bacia hidrográfica. N o círculo da

evapotranspiração,as águas infiltram nos seres vivos tornando-se águas capilares

e retornam à atm osfera pelo m ecanism o da evapotranspiração.Enquanto o círculo

20
subterrâneo se configura pelas águas infiltrando no solo, percolando até os

lençóis/depósitos subterrâneos, passando a se m over pelos aqüíferos2, brotando

na superfície com o m inas, fontes e/ou poços, de onde vão se reunir às águas

superficiais (N ebel& W right,1998).

O ciclo hidrológico, na sua fase terrestre, tem com o elem ento fundam ental a

bacia hidrográfica, que com preende a área de captação natural das águas

precipitadas cujo escoam ento se dirige para um único ponto de saída — o

exutório.O cam inho das águas nesta fase é sintetizado por Silveira (1993): “A

precipitação que caisobre as vertentes infiltra-se totalmente nos solos até haver saturação
superficialdestes, momento em que começam a decrescer as taxas de infiltração e a seguir
crescentes escoamentos superficiais, se a precipitação persistir. O escoamento superficial
gerado nas vertentes, no contexto da bacia hidrográfica, pode ser interpretado como uma
“produção” de água para escoamento rápido, e portanto as vertentes seriam vistas como as
fontes produtoras. S eguindo com este enfoque, a água produzida pelas vertentes tem como
destino imediato a rede de drenagem,que se encarrega de transportá-la à seção de saída da
bacia.N a zona de inundação doscursosde água (leito maior)há um comportamento ambíguo,
ora de produção,quando osriosestão inicialmente com níveisde água baixos,funcionando esta
zona comovertente,ora detransporte,quandoosriosestãoem cheia,com a zona deinundação
usada para escoamento”.

a intervenção hum ana no ciclo da água

D iferentem ente de outros fenôm enos naturais,com o a erosão,o ciclo hidrológico

foi apreendido, sobretudo em sua fase terrestre, desde os prim órdios da

civilização hum ana (D rew, 1985). D evido à relativa facilidade com que se

consegue realizar m odificações de grande porte, alto tem sido o grau de

2
D epósitos de água no subsolo

21
intervenção que aum enta proporcionalm ente ao aprim oram ento tecnológico.D este

m odo, raras são as partes dos atuais sistem as de drenagem em espaços

urbanizados de caráter natural.

Entretanto as intervenções hum anas têm negligenciado a relação entre o

elem ento água e seu entorno natural, provocando im pactos diretos ou indiretos

de três ordens: m udanças na superfície terrestre, poluição e retiradas

consum ptivas.

A m udança na superfície terrestre, principalm ente com a im perm eabilização,

aum enta o fluxo de escoam ento superficial, pois não há percolação para os

depósitos subterrâneos, provocando enchentes e erosão com carream ento de

toda sorte de resíduos sólidos.A lém disso,a dim inuição da recarga dos depósitos

subterrâneos pode ter conseqüências graves em regiões bem distantes — local

de afloram ento das águas.

O ciclo hidrológico pode agir com o um agente dissem inador de poluentes pela

biosfera. O s poluentes lançados na atm osfera precipitam na superfície com o

chuva contam inada. O s produtos quím icos usados na superfície — agrotóxicos,

óleos e graxas, por exem plo — lixiviam para os depósitos subterrâneos e/ou

com partim entos de superfície, com o tam bém ocorre com os resíduos sólidos

abandonados. A lgum as atividades, com o a irrigação, tem caráter consum ptivo

alterando as relações locais dos círculos do ciclo hidrológico. Fenôm eno

sem elhante ocorre com as reversões de água entre bacias hidrográficas.

D as diversas fases ou círculos do ciclo hidrológico é no âm bito da bacia

hidrográfica que ocorre a m aior incidência de interferências hum anas (Sim m ons,

1985; D rew, 1985). Contudo, as águas são “m ineradas” com o se não fizessem

parte de um sistem a natural, um ecossistem a, onde os elem entos se

interrelacionam .

22
 a bacia hidrográfica com o ecossistem a

U m sistem a é considerado ecológico quando constitui um a unidade funcional que,

segundo Eugene O dum (1988), “abrange todos os organi

smos que funcionam em conjunto
numa dada área, interagindo com o ambiente físico de talforma que um fluxo de energia
produza estruturasbióticasclaramente definidase uma ciclagem de materiaisentre aspartes
vivasenãovivas.”

O olhar energético sobre o ecossistem a surge com o m odelo de dinâm ica trófica

desenvolvido por Lindem an (1942).A o trabalhar em um pequeno lago, Cedar Bog

Lake (M innesota, EU A ), Lindem an agrupou os diversos grupos bióticos em níveis

tróficos e determ inou a biom assa das espécies nos diferentes grupos. Tendo

com o base as leis da term odinâm ica,o m odelo proposto identificava a quantidade

de energia ou alim ento que fluía de um níveltrófico a outro.Esta energia poderia

ser descrita tanto com o a quantidade estocada em um grupo em um dado

m om ento, quanto com o as taxas de fluxo energético. A energia de cada nível

trófico poderia,então,ser com parada através das taxas de eficiência.

Golley (1993) avalia que, em bora Lindem an reconheça ser a energia o elo

integrador entre as diversas atividades ecossistêm icas, ele ainda a utiliza com o

um instrum ento e não com o um a teoria fundam ental da ecologia. Teoria

consolidada por Eugene O dum (1988),que a partir das leis da term odinâm ica — a

da conservação de energia e a da entropia — descreve as relações do m eio: “O s

organismos, os ecossistemas e a biosfera inteira possuem a característica termodinâmica

essencial:elesconseguem criar e manter um alto grau de ordem interna,ou uma condição de
baixa entropia (pequena quantidade de desordem ou de energia não-disponívelnum sistema).
A lcança-se uma baixa entropia através de uma contínua e eficiente dissipação de energia de

23
alta utilidade (e.g., luz ou alimento) para dar energia de baixa utilidade (e.g., calor). N o
ecossistema,a “ordem”de uma estrutura complexa de biomassa é mantida pela respiração total
da comunidade,que “expulsa” continuamente a desordem.D essa forma,os ecossistemas e os
organismossão sistemastermodinamicamente abertos,fora do ponto de equilíbrio,que trocam
continuamente energia e matéria com o ambiente para diminuir a entropia interna,à medida
queaumenta a entropia externa (obedecendoassim àsleisda termodinâmica).”

N esta m esm a linha teórica,H oward O dum propõe a organização das inform ações

sobre os sistem as ecológicos a partir da representação analógica dos circuitos

elétricos,pois “everythi
ng hassomeenergy.P athwaysmayindicatecausalinteractions,show
materialcyclesorcarryinformation,butalwayswithsomeenergy”(O dum ,1996)

O s diagram as propostos nesta nom enclatura (O dum ,1996) (A nexo) apresentam o

ecossistem a em foco com o um a janela retangular por onde são visualizados os

diversos com partim entos internos e externos ao sistem a e às vias de energia

(Figura 2). A energia flui das fontes externas para os com partim entos e pelas

interações,deixando o sistem a ou com o um a fonte energética para outro sistem a

ou com o energia dissipada para o sistem a de entorno.Pela Leida Conservação de

Energia, a energia que adentra um sistem a não é criada nem destruída: ou fica

estocada nos com partim entos ou flui para o exterior. A pesar de a energia se

conservar em term os quantitativos ao passar pelo sistem a, ela m uda sua

capacidade de produzir trabalho (e.g., energia dissipada). A energia potencial,

capaz de produzir trabalho, é representada, nos diagram as de O dum , entrando

pelas laterais dos com partim entos. N a parte inferior de todas as figuras, a

energia dissipada, sob form a de calor, representa a Lei da Entropia. N este

contexto, o ecossistem a é entendido com o um sistem a aberto aos fluxos de

24
energia e m ateriais e à m igração de organism os, cujas fronteiras, desde que

identificados os com ponentes básicos3,tendem a ser arbitradas.

N esta perspectiva, definir os lim ites físicos de um ecossistem a terrestre não

era tarefa fácil (Golley, 1993). Entretanto, Borm ann & Likens, trabalhando na

bacia do H ubbard Brook (N ew H am phire, EU A ), propõem a bacia hidrográfica

com o a unidade ecossistêm ica básica, pois “the watershed di

vide, especially in
mountainous terrain, was precise. W ater flows into watershed from rainfalland snow, it
accumulatesin the soiland rock,and ifthe watershed ishydrologically sealed at the bottom by
suitablegeologicalstrata,allthewaterleavesthrough thestream,which exitsatthebottom or
through precipitation and the output through the stream,then the system dynamicsof water,
waterchemistry,and waterbiologycan bestudied directly”(Borm ann & Likens,1967).

O m odelo conceitual de bacia hidrográfica apresentado por Borm ann & Likens

(1967) une a biosfera ao ecossistem a e conecta os com ponentes bióticos e

abióticos4, além de relacionarem intim am ente os processos ecossistêm icos ao

ciclo hidrológico (Figura 2a). Este sistem a de dinâm ica com plexa e delicada, a

bacia hidrográfica, é o palco prioritário das intervenções hum anas,

principalm ente para a viabilização das regiões urbanizadas.

3
Com unidade biótica,fluxo de energia e ciclagem de m ateriais
4
O s com partim entos identificados foram a atm osfera, o tanque de nutrientes disponíveis no solo, a
quantidade disponívelde m aterialorgânico vivo e não-vivo e os m inerais do solo e das rochas

25
 (a) Bacia H idrográfica

(b) Bacia A m biental

Figura 2 - D inâm ica Energética do Ecossistem a H ídrico

26
 A U RBA N IZA ÇÃ O D A S Á GU A S D O CES

A estabilidade do ecossistem a bacia hidrográfica se fragiliza quando se torna

palco das intervenções urbanas, ao ter sua dinâm ica alterada pela diversificação

de produtores e consum idores, pelo aum ento das relações intrínsecas à bacia e

na sua dependência de fontes externas. Esta m alha de inter-relações e inter-

dependências (Figura 2b) das águas, criada pelo urbano, torna um recurso

renovávelescasso,gerando conflitos de uso.

A s regiões urbanizadas, apesar de norm alm ente ocuparem áreas reduzidas em

um a grande bacia hidrográfica,provocam alterações de talintensidade no regim e

hídrico que afetam um a extensa região e ao, m odificar com pletam ente o

com portam ento de córregos e riachos, produzem um regim e hídrico urbano

característico (Spirn, 1995). A intensidade destas m udanças depende tanto da

proporção de im perm eabilização provocada pela construção quanto da natureza

do sistem a de drenagem artificialim plantado D rew (1985).

A im perm eabilização do solo, resultante do índice de ocupação urbana, reduz a

evapotranspiração e provoca alterações na taxa de escoam ento superficial em

períodos de precipitação intensa, elevando em até seis vezes o pico de cheia em

relação ao pico da m esm a bacia em condições naturais (Porto et al, 1993;

Fendrich, 1998; Spirn, 1995) enquanto que, no período de estiagem reduz a

recarga dos aqüíferos (Tucci& Genz,1995).

O processo recente de urbanização brasileira, ao canalizar e/ou “envelopar” a

m aioria dos riachos e córregos, aum entou a im perm eabilização do solo e,

consequentem ente, a velocidade de escoam ento das águas precipitadas.A ssim , o

fenôm eno natural de inundação das várzeas é transform ado em problem a social

— as enchentes (Botkin & Keller,1995;Tucci,1995;Tucci& M achado,1998).

27
O estabelecim ento do m eio urbano ao reconstruir o espaço afeta os diversos

fenôm enos do processo hidrológico de m aneira diferenciada, podendo tanto

aum entar quanto dim inuir seus efeitos na bacia hidrográfica (Q uadro 2).

PROCESSOS HIDROLÓGICOS
PROCESSOS URBANOS
infiltração nível freático enchentes fluxos baixos sólidos na água

terra nua -- - ++ -- +++

edifícios, ruas --- --- +++ --- +
esgotos e rejeitos +++
galerias, leito alterado, proteção - - -- -- +
contra cheias

Q uadro 2 - Efeitos da urbanização sobre os fenôm enos hidrológicos da bacia

hidrográfica (+ e - aum ento e dim inuição dos efeitos,respectivam ente) (extraído
de D rew,1985)

as funções urbanas na bacia hidrográfica

A s águas doces podem definir o desenvolvim ento de um a região urbanizada pela

quantidade e qualidade de seu suprim ento. A sua característica de recurso

natural renovável tem sido interpretada com o de recurso inesgotável da

natureza, passível de ser tecnologicam ente dom esticada em benefício da

sociedade:saciando a sede e carregando para longe o indesejável.

A im portância absoluta da água potável, aliada às alterações de suprim ento

hídrico no tem po e no espaço, são responsáveis pelas prim eiras tentativas da

sociedade hum ana de m odificar o am biente natural: “N a verdade,o desenvol

vimento
da agricultura e da sociedade organizada sempre esteve vinculado ao controle da água,
especialmentepara irrigação.A scivilizaçõesdoantigoE gitoeda C hina,assim comoda Índia
e da M esopotâmia, chamam-se “civilizações hidráulicas”. S ua ascensão e subseqüente queda
estãointimamenterelacionadasaousoeabusoda água”(D rew,1985).

28
A s finalidades definidas para as águas variam no tem po e nas quantidades a

serem dem andadas.A cultura urbano-industrial, entendendo estas com o recurso

inesgotável, gera dem andas hídricas de crescim ento exponencial, obrigando a

um a procura contínua por fontes hídricas, além de prom over a urbanificação dos

corpos d’água criando novos desenhos hidrográficos interdependentes, que se

sobrepõem na m esm a paisagem .Q ualquer função urbana — residencial, com ercial

ou industrial — depende prioritariam ente da existência da água para atender às

suas necessidades,tanto pela utilização direta,com o para dessedentação,quanto

indireta,com o para a produção de energia hidráulica.

Por im pelir as fábricas,aquecer e resfriar as casas,nutrir os alim entos,m atar a

sede e carregar dejetos, Spirn (1995) considera as águas com o o sangue que dá

vida às cidades, afirm ando que “as ci

dades importam mais água do que todos os outros
bensematérias-primascombinado.Á gua suficientenãoéapenasum pré-requisitopara a saúde,
é essencialpara a vida”. Botkin & Keller (1995) corroboram este ponto de vista ao
afirm arem que “i
n recent yearsthe totalmass(or weight) of water use on E arth per year
hasbeen approximately1000 timestheworld’stotalproduction ofminerals,including petroleum,
coal, metal ores, and nonmetals” . O processo de urbanização, com sua dinâm ica
concentradora,tem trazido para perto de uns,o que outros m andaram para longe

— tão perto que a sede destes passou a ser saciada com o indesejáveldaqueles.

H igiene, alim entação, transporte, lazer, recreação, construção e processos

produtivos industriais,com erciais ou agrícolas:diversos são os usos para as águas

doces no espaço urbano dem andando qualidade e quantidade hídricas

diferenciadas.

Para a geração de eletricidade necessita-se de um a água que não contenha

poluentes corrosivos às turbinas e tubulações,m as em quantidades que perm itam

acionar as turbinas e, preferencialm ente, pela ação da gravidade. A s atividades

de lazer/recreação dem andam águas que não contenham elem entos quím icos e

29
biológicos nocivos à saúde. Caudais com volum e adequado para com portar

em barcações de diferentes portes e atracadouros são necessários para as

atividades de navegação/transporte.

O abastecim ento do cinturão-verde e a m anutenção de áreas verdes nas área

urbanas precisam de volum es consideráveis de água potávelpara irrigação,sendo

este um uso altam ente consum ptivo. A s águas para a indústria podem ser

incorporadas ao produto final— uso consum ptivo — ou ao processo de produção,

com o nas caldeiras e sistem as de refrigeração. Para dessedentação e higiene

hum ana e anim al,necessita-se de água potávelem quantidades que variam com os

hábitos sociais.

A bastecer as áreas urbanas de águas doces, com qualidade e em quantidades

com patíveis com estes diversos usos, leva a intervenções no espaço bacia

hidrográfica de form as diferenciadas, desenhando novas hidrografias. A s

atividades de lazer/recreação induzem à construção de fontes, espelhos d’água,

cam inhos ao longo da m ata ciliar e m olhes/píeres, além de barram ento para

perm itir certos esportes aquáticos e m anutenção/am pliação de estoque

pesqueiro.

A irrigação do cinturão-verde e das áreas verdes tanto pode ser feito por

retirada direta do caudal quanto por desvio para terraços inundáveis ou

trincheiras infiltrantes, além da reservação para garantia de volum e.

Barram entos são norm alm ente necessários para garantir a produção energética,

enquanto que para transporte/navegação constrõem -se píeres e docas às

m argens dos corpos d’água, devendo-se tam bém evitar o carream ento de

sedim entos que dim inuia profundidade das calhas.

A s obras de construção civil dem andam areia e cascalho retirados dos leitos e

m argens de corpos d’água,além de im perm eabilizarem extensões variadas de solo

quando prontas. Para o abastecim ento de água potável, as águas doces são

30
captadas e aduzidas para tratam ento, arm azenagem e distribuição, depois de

servidas são aduzidas novam ente para tratam ento e retorno aos corpos d’água,

em grau de qualidade nem sem pre com patível com a original e, na m aioria das

vezes, para caudais pertencentes a bacias hidrográficas diferentes da original.

Todas estas ações sobre a bacia hidrográfica provocam im pactos tanto positivos

quanto negativos no m eio.O s desenhos hidrográficos,que passam a ser traçados

para atender as diversas funções urbanas, reconfiguram a drenagem do espaço

levando a um desenho antropizado,onde a figura tradicionalem espinha de peixe,

de um a bacia hidrográfica se não perde o sentido, dificulta em m uito o

entendim ento da questão de um a m aneira holística, com o um sistem a dinâm ico

cujas as alterações são prom ovidas pelas ações/reações antrópicas e

reações/ações ecológicas em m oto-contínuo.

O s conflitos entre as necessidades hum anas e as do ecossistem a natural

am pliam -se em relação direta com o crescim ento e concentração populacionalnas

áreas urbanas. O s hidrologistas estim am , que um a região com m enos de 1000

m 3/ano, de água sofre im pactos negativos na produção alim entar, no

desenvolvim ento econôm ico e na conservação am bientalpois aum enta os conflitos

com os problem as de saúde e am bientais,dentre outros (N ebel& W right,1998).

Vários são os exem plos de ecossistem as sob stress ou quase m ortos por causa de

reversões de águas entre bacias hidrográficas para suprir as necessidades

hum anas.Esta é a situação da bacia do Rio Piracicaba (Estado de São Paulo) que

possui grande parte de suas nascentes revertidas para o abastecim ento de água

potável da Região M etropolitana de São Paulo, deixando a segunda m aior região

de crescim ento econôm ico do Estado em um a situação periclitante.

D entro da arena hum ana, há um constrangim ento crescente entre as dem andas

agro-industriais e urbanas e entre países que dividem um a fonte de água com um .

A região de Golan,no O riente M édio,possuio aqüífero da região, sendo este um

31
dos m otivos do conflito que se perpetua na região. Constrangim entos sim ilares

têm crescido entre regiões ricas e pobres em água dentro de um m esm o país.A

Região M etropolitana de São Paulo,com sua sede insaciável,já contratou estudos

para viabilizar a “m ineração” de águas superficiais de todas as bacias em seu

entorno. O utra situação grave é o núm ero considerável de regiões que vivem

atualm ente um a aparente abundância de água, sim plesm ente por utilizarem os

depósitos subterrâneos a um a velocidade m aior que a sua capacidade de

reposição, dim inuindo o suprim ento para o futuro.O m unicípio de Ribeirão Preto

(Estado de São Paulo) garante todo o seu abastecim ento a partir dos depósitos

subterrâneos e,segundo o Prof.D r.A ldo Rebouças,praticam ente 50% dos poços

foram perfurados de form a inadequada levando ao desperdício de água.

Este tratam ento, que tem sido dado ao m eio natural, é resultado de um a

perspectiva de desenvolvim ento, que entende os bens naturais renováveis com o

recursos inesgotáveis tendo seu uso am pliado pela capacidade hum ana em

transform á-los e otim izá-los através do desenvolvim ento de processos

tecnológicos. Entretanto, estilo de desenvolvim ento, que privilegia as relações

econôm icas da sociedade com o m eio, tem um a resultante entrópica que coloca

em risco as possibilidades futuras dos diversos segm entos sociais. N este

contexto, as prem issas de desenvolvim ento, enquanto um processo de

transform ação sócio-econôm ica,estão sendo reavaliadas,incorporando os lim ites

de uso dos bens naturais, im postos pelas relações ecológicas e os valores dos

diversos segm entos sociais. D esenvolvim ento passa, então, a ser discutido pela

perspectiva de sua sustentabilidade.

32
 A SU STEN TA BILID A D E D O D ESEN VO LVIM EN TO

O estilo de vida conhecido com o sociedade ocidental tem feito do conceito de

desenvolvim ento sua m ais perfeita tradução.À m edida que este estilo avança no

tem po e por sobre o planeta, ele vem incorporando, ao conceito de

desenvolvim ento, significados com o m udança, evolução, progresso, crescim ento,

transform ação, industrialização, m odernidade. D e tal form a, que esses

significados têm sido agregados ao conceito de desenvolvim ento com o

conseqüência do processo de ocidentalização, passando m esm o a serem

confundidos um com o outro (Pretes,1997).

N este sentido, as possibilidades de desenvolvim ento são transform adas em

infinitas — não há lim ites nem lim itações intransponíveis. Pretes (1997) aponta

que desenvolvim ento é um significado que preenche o im aginário ocidental na

busca do progresso infinito,através da substituição da idéia do deus cristão,m as

sem a visão m oral,conform e aponta Castoriadis (1991): “S i

nce there are no limitsto
the march of knowledge,there are no more limits to the march of our “power” (and of our
“wealth”):or,to putitanother way,limitations,when they presentthemselves,have a negative
value and must be transcended.C ertainly,whatever isinfinite isinexhaustible,so that we will
perhaps never achieve “absolute” knowledge and “absolute” power, but we ceaselessly draw
nearertothem”.

D esenvolvim ento infinito e contínuo é a força m otriz do processo centralda visão

ocidentalde m undo:“D evel

opmenthasnoend;itisinfiniteand continual— in practicethis
involvesthecontroloverand transformation ofnaturetoservehuman ends— and itsultimate
justification isthat W estern civilization hasdefined it asitsprincipalgoal,asitsprime symbol
or imaginary social signification. The W estern understanding of development is distinctly
W estern and notshared by non-W estern cultures;itisa culturalproductand one thatisnor

33
fixed or given,but subject to potentialredefinition.S uch a redefinition would involve changing
the fundamentalquestionsand beliefsof W estern society,in which case it would no longer be
W estern society”(Pretes,1997) .

Entendido com o infinito e contínuo, o desenvolvim ento ocidental exerce sua

prática política sob duas perspectivas: com o um processo que controla e

dom estica a natureza (separada da hum anidade) para benefício da sociedade; e

com o um processo que traz todas as sociedades do m undo para o ponto de vista

do O cidente (Pretes,1997).

A ssim , tem -se a “globalização” de um padrão m undial de bem estar social com

um a fé cega no papele poder da tecnologia,com o notam D aly & Townsend (1993):

“O ne seemingly naturalconclusion,which appearsto inform a popular vision of “the nature of

things”,is to imagine that the terrestrialdowry of resources and environmentalsink space is
adequately large to provide sustenance for ever larger populations and economies than now
exist.A lso,manypeopleseem tobring todiscussionsofgrowth economicsthepreconception that
technologicaladvancecan occuratratesthatexceed theratesatwhich resourcesand sinksare
exhausted. In either case, the generalconclusion seems to be that the world’s economy can
continuetogrow,withoutdisaster,fortheforeseeablefuture”..

Uma proposta de desenvolvim ento, que se baseie nas prem issas

ortodoxas/tradicionais das teorias econôm icas, tem com o pressuposto a não-

dependência do m eio físico/natural,não considerando os princípios ecológicos de

circulação de m atéria e fluxo unidirecional de energia, pois se sustenta no fluxo

contínuo de entrada financeira, o que, pelo m enos em teoria, é ilim itado (D aly &

Townsend,1993;O dum ,1988).Esta perspectiva de atuação resulta,segundo D aly

(1993), do fato de a política econôm ica definir com o os m eios de sustentação

para sua atuação e os objetivos-fim os quais ela alm eja,objetos interm ediários e

não finais (Figura 3). O s m eios de sustentação não são os bens prim ários

34
subordinados às relações ecológicas do m eio, m as bens interm ediários — objeto

de m anipulação da técnica — com o os estoques de artefatos.Já os objetivos-fim

atingem norm alm ente o patam ar “inferior” das relações éticas na sociedade por

tratar prioritariam ente de questões voltadas à sobrevivência, com o saúde. A s

questões de ordem m oral não fazem parte do universo de discussão da política

econôm ica.

RELIGIÃO ! O BJET IVO S-FIM (?)

ÉTICA
! O BJET IVO S-M EIO
! (saúde, educação, conforto, etc)

POLÍTICA
ECONÔMICA

! M EIO S IN T ERM ED IÁ RIO S

! (força de trabalho, estoque de artefatos)
TÉCNICA

FÍSICA ! M EIO S-FIM

(baixa entropia matéria-energia)

Figura 3 - Espectro de m eios e objetivos (extraído de D aly & Towsend,1993)

A s críticas a este padrão de desenvolvim ento ocorrem sob duas perspectivas

(Pretes,1997;D aly & Towsend,1993):

(a) a natureza finita dos recursos naturais é um obstáculo para o

desenvolvim ento infinito - visão a partir dos m eios-fim (biofísica);e
(b) a entropia produzida pelo desenvolvim ento infinito é perigosa para a
hum anidade - visão a partir dos objetivos-fim (m oral).

N a prim eira perspectiva,a realidade colide com o im aginário,dado que a finitude

dos recursos e de espaço não se resolve plenam ente com a otim ização propiciada

pela tecnologia. O lapso tem poral existente entre a definição do processo

tecnológico e a sua im plem entação em escala industrial ainda é grande, o

35
suficiente para m inim izar o obstáculo. São deste grupo palavras de ordem com o

“lim ites do crescim ento”, “ética do bote salva-vidas”, “tragédia dos com uns” ou

“m anutenção da capacidade-suporte”.

N o segundo caso, discute-se a ausência de diretrizes m orais ou de elem entos

espirituais na idéia de progresso ocidental, que tem estreita ligações com a

praxis capitalista de exploração econôm ica dos bens naturais, resultando em

poluição, degradação e destruição. Suas palavras de ordem são “econom ia

budista”,“ecologia social” ou “pensar com o a m ontanha”.

Este debate adentra os fóruns políticos internacionais constituindo um prim eiro

docum ento — a D eclaração do M eio A m biente H um ano — a partir de um a

conferência m undialprom ovida pela O rganização das N ações U nidas — O N U — em

Estocolm o,em 1972.N esta D eclaração,define-se a necessidade de preservar os

recursos naturais da Terra,em benefício das gerações atuais e futuras, através

dadoso planejamento ou administração”. A ssim , “ao planificar o desenvolvimento

de “cui

econômico, deve ser atribuída importância à conservação da natureza, incluídas a flora e a

fauna silvestres” (artigo IV). O desenvolvim ento econôm ico e social é entendido
com o “i
ndispensávelpara assegurar ao homem um ambiente de vida e trabalho favorávele
criar,na Terra,as condições necessárias à melhoria da qualidade de vida” (artigo VIII).
Para os países em desenvolvim ento, é preconizada a prom oção de “desenvol
vimento
acelerado,mediantea transferência maciça derecursosconsideráveisdeassistência financeira e
tecnológica que complementem os esforços internos dos países em desenvolvimento e a ajuda
oportuna,quandonecessária”(artigo IX ).

A D eclaração do M eio A m biente H um ano apresenta a planificação do

desenvolvim ento (artigos X III, X IV e X V) com o um instrum ento poderoso para

se atingir os seus objetivos de atribuir aos seres hum anos o “di

reito fundamentalà
liberdade,à igualdade e ao desfrute de condiçõesde vida adequadas,em um meio ambiente de

36
qualidade talque lhe[s] permita[m] levar uma vida digna, gozar de bem estar e [serem]
portador[es] solene[s] da obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente para asgerações
presentesefuturas”(artigo I).

A qualidade do desenvolvim ento, todavia, não é avaliada, fica subentendido que a

ocidentalização é um cam inho único sem volta. O im aginário da infinitude não é

questionado. A s críticas a este tipo de desenvolvim ento são assim iladas e

incorporadas nas décadas seguintes.

N os anos 80, as regiões urbanizadas já possuem um conjunto de docum entos

legais para regulam entar os efeitos entrópicos do “paradigm a” tecnológico

adotado. Estes docum entos versam principalm ente sobre substâncias quím icas

industrializadas, resíduos tóxicos, reações nucleares. Esta tam bém foi um a

década m arcada por um retrocesso m undialquanto às questões sociais: a m edida

que os cientistas alertavam para problem as urgentes e com plexos ligados à

sobrevivência da espécie hum ana5,os dirigentes,nas palavras de Gro Bruntland6,

“exigiam maioresesclarecimentose transferiam osproblemasa instituiçõesmalequipadaspara

lidarcom eles”(Com issão M undialsobre M eio A m biente e D esenvolvim ento,1988).

A concepção de desenvolvim ento econôm ico, apregoada desde o final da II

Guerra, levou a um a “deteri

oração ambiental, [que] vista a princípio como um problema
sobretudo dospaísesricose como efeito colateralda riqueza industrial,tornou-se uma questão
de sobrevivência para os países em desenvolvimento.E la faz parte da espiraldescendente do
declínio econômico e ecológico em que muitas das nações mais pobres se vêem enredadas”
(Com issão M undialsobre M eio A m biente e D esenvolvim ento, 1988).Este espírito

5
A quecim ento da superfície terrestre (efeito estufa), am eaças à cam ada atm osférica de ozônio, dentre
outros
6
Prim eira-M inistra da N oruega, M em bro do Parlam ento pelo Partido Trabalhista (desde 1977, líder
partidária em 81/86),M inistra do M eio A m biente (1974-79) e Presidenta da Com issão M undialsobre o M eio
A m biente e D esenvolvim ento.

37
conduziu a A ssem bléia Geral da O N U à criação, em 1983, da Com issão M undial

sobre M eio A m biente e D esenvolvim ento — CM M A D 7.

O relatório finalda CM M A D ,N O SSO FU TU RO CO M U M ,não pretendeu elaborar

um a sim ples “previ

são de decadência, pobreza e dificuldades ambientais [mas discutir a]
possibilidade de uma nova era de crescimento econômico,que tem de se apoiar em práticasque
conservem e expandam a base de recursos ambientais (Com issão M undial sobre M eio
A m biente e D esenvolvim ento,1988).

Este crescim ento é entendido com o essencial para m inim izar a decadência, a

pobreza e as dificuldades am bientais do m undo, para tanto a CM M A D

concentrou-se em um tem a fundam ental: “mui

tas das atuais tendências de
desenvolvimentoresultam em um númerocada vezmaiordepessoaspobresevulneráveis,além de
causarem danos no meio ambiente. D e que valia será taldesenvolvimento para o mundo do
próximo século, quando haverá o dobro de pessoas a depender do mesmo meio ambiente?”
(Com issão M undialsobre M eio A m biente e D esenvolvim ento,1988).

D iante de talconstatação,a Com issão “ampl

iou [sua]visão de desenvolvimento.[P assou]
a encará-lo não apenas em seu contexto restrito de crescimento econômico nos países em
desenvolvimento. [P ercebeu] que era necessário um novo tipo de desenvolvimento capaz de
manter o progresso humano não apenas em alguns lugares e por alguns anos,mas em todo o

7
Foinom eada,com o presidenta da CM M A D ,a Prim eira-M inistra da N oruega,Gro H arlem Bruntland,e com o
vice-presidente o ex-M inistro das Relações Exteriores do Sudão,M ansour Khalid.À Presidência da CM M A D
coube escolher os dem ais m em bros da Com issão,sendo que m etade deveria provir dos países em
desenvolvim ento Para atuar com o órgão independente podendo “tratar de qualquer assunto,solicitar
pareceres,e form ular e apresentar quaisquer propostas e recom endações que considerasse pertinentes e
relevantes”,os vinte e três m em bros da CM M A D não representavam os governos de seus países,assim
puderam atuar com totalindependência.O s m em bros eram da A rábia S audita,A rgélia,Brasil,Canadá,China,
Colôm bia,Estados U nidos da A m érica,Guiana,H ungria,Índia,Indonésia,Itália,Iugoslávia,Japão,M éxico,
N igéria,N oruega,República Federalda A lem anha,Sudão,U nião das Repúblicas Socialistas Soviéticas e
Z im bábue.O s trabalhos da Com issão foram organizados através de audiências públicas em várias regiões do
m undo (Brasil,Canada,Indonésia,Japão,N oruega,Q uênia,U nião das Repúblicas Socialistas Soviéticas e
Z im bábue) seguidas de reuniões deliberativas.A CM M A D atuou em estreita colaboração com o Com itê
Preparatório Intergovernam entalIntersessionaldo Conselho D iretor do Program a das N ações U nidas para o
M eio A m biente (PN U M A ).foiexam inado pelo Conselho D iretor do PN U M A antes de ser subm etido à
apreciação da A ssem bléia Geralda O N U ,em 1987.

38
planeta e até um futuro longínquo” (Com issão M undial sobre M eio A m biente e
D esenvolvim ento, 1988). N este contexto, o N osso Futuro Com um adjetiva

desenvolvim ento com o sustentável acreditando ser este o “obj

etivo a ser alcançado
não só pelas nações ‘em desenvolvimento’, mas também pelas industrializadas” (Com issão
M undialsobre M eio A m biente e D esenvolvim ento,1988).

Fica assim proposta um a nova era de crescim ento econôm ico na qual as

populações pobres receberiam um a parcela justa dos recursos, entendendo que

“taleqüidade seria facilitada por sistemaspolíticosque assegurassem a participação efetiva dos

cidadãosna tomada de decisões e por processos mais democráticosna tomada de decisões em
âmbito internacional” (Com issão M undial sobre M eio A m biente e D esenvolvim ento,
1988),aliada a um a m udança de estilo de vida dos países m ais ricos para um estilo

m ais com patível com os recursos ecológicos planetários. Tal concepção de

desenvolvim ento é entendida com o possuidora de “l

imitaçõesimpostaspeloestágioatual
de tecnologia e de organização social,no tocante aosrecursosambientais,e pela capacidade da
biosfera de absorver os efeitos da atividade humana de modo a atender às necessidades
presentes e futuras” (Com issão M undial sobre M eio A m biente e D esenvolvim ento,
1988). A Com issão Bruntland considera o “desenvol
vimento sustentávelnão um estado
permanente de harmonia,mas um processo de mudança no quala exploração dos recursos,a
orientação dosinvestimentos,osrumosdo desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional
estão de acordo com as necessidades atuais e futuras. [...] E m última análise, o
desenvolvimento sustentáveldepende de empenho político” (Com issão M undial sobre M eio
A m biente e D esenvolvim ento,1988).

O desenvolvim ento sustentável, apresentado pelo N O SSO FU TU RO CO M U M , é

um conceito que não possuilim ites absolutos,m as lim itações im postas pelo estado

de avanço tecnológico, pela organização social face aos recursos naturais e pela

habilidade da biosfera em absorver os im pactos antrópicos, além de em penho

39
político. N ão se pretende, portanto, um a m udança paradigm ática de

fundo/essência, m as de curso, com o analisa Pretes (1997): “S ustai

nable
development,asit ismost widely understood,isnot a new form of development.R ather,it is
development that reaffirms the idea of the infinite — called here “sustainability” — while
attempting to rectify and reconcile some of the discordance between finite resources and
environmentaland socialproblems,on the one hand,and infinite development and progresson
theotherhand”.

Esta proposta de m udança de curso no padrão de desenvolvim ento suscita

debates.Por iniciativa do Program a das N ações U nidas para o D esenvolvim ento —

PN U D e do Banco Interam ericano de D esenvolvim ento — BID foi criada, em

1989, a Com issão de D esenvolvim ento e M eio A m biente da A m érica Latina e do

Caribe — CD M A A LC8 para coordenar a execução de um relatório que contivesse

um a visão da região sobre a problem ática am biental.

Entendendo a problem ática am biental com o um a questão não só geofísica e

biológica m as tam bém sócio-política e cultural, a Com issão analisou a situação

am biental da A m érica Latina e Caribe e as suas inter-relações planetárias,

preconizando a solidariedade entre os países do H em isfério N orte e do Sul. A

N O SSA PRÓ PRIA A GEN D A ,o relatório finalda CD M A A LC,parte de um a análise

das relações entre pobreza, dívida externa e a tensão am biental na região.

Pobreza e dívida externa,tem as recorrentes nos debates sobre a região desde a

década de 50, passam a ser tratados na sua relação com a problem ática

am biental.O N O SSO FU TU RO CO M U M apontou a m inim ização da pobreza com o

um fator im portante para o desenvolvim ento sustentável,enquanto que a N O SSA

8
A Com issão foi presidida por Enrique V. Iglesias, presidente do BID , e por A ugusto Ram írez O cam po,
D iretor do Program a Regional para A m érica Latina e Caribe do PN U D , e integrada por 13 personalidades
latinoam ericanas, além de 23 peritos, divididos em 3 grupos de trabalho, que prepararam e analisaram o
conteúdo de cada capítulo do relatório. Foram recebidos com entários e contribuições escritas por 14
técnicos.H ouve 2 apresentações públicas,em W ashington (EU A ) e S antiago (Chile).A Com issão se reuniu em
N ova York (EU A ),W ashington (EU A ) e S antiago (Chile).

40
PRÓ PRIA A GEN D A considera “a pobreza causa e efei
to da deterioração ambientallocal.
E ste vínculo entre pobreza e exploração dos recursos ajuda a colocar em destaque outra
conexão:a relaçãoentredívida externa eosproblemasambientaisregionais.A saltassomasde
juros da dívida externa determinaram uma transferência líquida de capital, [obrigando] a
super-exploração dos recursos naturais, como meio de atender as necessidades prementes de
curto prazo e promover um acelerado aumento das exportações. [...] N este contexto, a
recuperação do crescimento e do desenvolvimento são uma condição necessária que deve ser
atendida para fazer frente a problemas sociais e ambientais prementes” (Com issão de
D esenvolvim ento e M eio A m biente da A m érica Latina e do Caribe,1990).

A o encarar a pobreza não só com o causa m as tam bém conseqüência da

degradação am biental, a N O SSA PRÓ PRIA A GEN D A sugere que se deve atuar

sobre “os fatores estruturai

s subjacentes [a este] fenômeno, entre os quais as políticas
econômicas que contribuem para o empobrecimento da população” (Com issão de
D esenvolvim ento e M eio A m biente da A m érica Latina e do Caribe,1990).

A CD M A A LC reconhece que a região se encontra endividada,m as que possuium a

abundância de recursos naturais e um rico patrim ônio cultural que podem ser

usados para alterar a sua capacidade de negociação, desde que os term os sejam

sustentados na eficiência econôm ica, prudência ecológica e justiça social.A ssim ,

a interdependência internacional poderia m inim izar as assim etrias existentes,

que obstruem as tentativas de se obter a sustentabilidade do desenvolvim ento

regional. U m dos principais acordos, que deveria ser alm ejado, é sobre a

“atribuição de responsabilidades em conformidade com a capacidade financeira de cada país”

(Com issão de D esenvolvim ento e M eio A m biente da A m érica Latina e do Caribe,

1990), aliada a um a seleção criteriosa dos sistem as tecnológicos em pregados na

exploração dos recursos naturais existentes, pois a diversidade cultural e

ecológica da região pede “i

maginação,criatividade e resgate de certas tecnologias locais

41
[atualizadas] em conformidade com a ciência e tecnologia modernas [...]  a participação
ativa da capacidade científico-tecnológica endógena”. (Com issão de D esenvolvim ento e
M eio A m biente da A m érica Latina e do Caribe,1990).

A necessidade de se entender os recursos naturais prioritariam ente com o bens

públicos im plica em m udanças de com portam entos e atitudes, principalm ente as

econôm icas, dada sua im portância na configuração das relações sociais e de

produção, diferenciadas nos territórios e entre seus grupos sociais. N este

sentido, Gallopín (1995) aponta que “a tercera R evol

ución Industrialno representa (en
cuanto a su origen) una transición a una nueva formación social,sino una revolución producida
dentro de la formación socialcapitalista,y generada por ella.E sta R evolución Industrial,y el
nuevo paradigma tecnoeconómico dominante, asociados a la emergencia de un nuevo modelo
económico,socialy cultural,representa la respuesta del“capitalismo de organización”a la crisis
de agotamiento de laspotencialidadesdelparadigma surgido de la posguerra para asegurar el
crescimiento económico y político de lasgrandesorganizacionesestatalesy privadasde lospaíses
másindustrializados.E lnuevo paradigma sería asíun producto de esasgrandesorganizaciones,
con potencialidades que responden funcionalmente a las necesidades de las mismas, que lo
generan,hegemonizan ydesarrollan.E n consecuencia,elaumentodegradosdelibertad para la
sociedad humana permitido por elcambio técnico,tiende a distribuir-se de manera desigual;la
nueva libertad es adquirida sobre todo por las grandes organizaciones de los países más
avanzados.

E ntre lastendenciascentralesdelnuevo paradigma figuran la concentración delpoder en las

grandes organizaciones; la distribución crecientemente asimétrica del ingreso entre clases
socialesy naciones;y la pérdida deautonomia de lospaísesen losque lasorganizacionesmayores
no tienen su núcleo principalde dirección,actividad y desarollo.E stastendencias,negativasen
generalpara la A merica L atina,son lasquesurgen dela lógica delprocesotalcomoseoriginó

42
y se esta dando, y las que afectarían a la región de continuar la actualdeterminación (en
esencia exógena)dela incorporación delcambiotecnológico.”

A prem issa fundam ental na discussão sobre a sustentabilidade do

desenvolvim ento regional é a inexistência de um a estratégia universal. A s

estratégias precisariam ser construídas a partir da análise de particularidades

institucionais, econôm icas e sociais e dos problem as am bientais regionais,

nacionais e locais,pois as políticas de desenvolvim ento que vem sendo adotadas e

“osprogramase projetosde investimentospodem produzir sériasconseqüênciasadversaspara a

saúde da população” (Com issão de D esenvolvim ento e M eio A m biente da A m érica
Latina e do Caribe, 1990). O grande desafio para a sustentabilidade do

desenvolvim ento está na com preensão, de form a m enos lim itada pelas

autoridades, “dosví
nculosentre asaçõespor parte de outrossetores[da gestão pública],o
impacto ambiental e as ameaças à saúde das comunidades e indivíduos” (Com issão de
D esenvolvim ento e M eio A m biente da A m érica Latina e do Caribe, 1990). A

reversão deste quadro atual requer, segundo a Com issão latino-am ericana e

caribenha, “mai
s do que conhecimento científico, capacidade institucional ou especialistas
habilidosos. R equer vontade política”. Em penho político tam bém é apontado com o
fundam ental pelo N osso Futuro Com um . “E m suma, a deteri
oração ambiental, as
condiçõesde saúde e o desenvolvimento estão inextrincavelmente entrelaçados.[...] É preciso
uma integração daspreocupaçõessanitáriascom asambientais,como parte de um novo modelo
de desenvolvimento sustentável” (Com issão de D esenvolvim ento e M eio A m biente da
A m érica Latina e do Caribe,1990).

Perceber a deterioração am biental não com o problem a em si m esm o, m as com o

processo característico do tipo de desenvolvim ento hoje predom inante, que

privilegia a eficiência econôm ica, sendo insustentável em term os ecológicos e

socialm ente desigual e injusto, leva a um a nova perspectiva. A com plexidade da

situação perm ite afirm ar que “pol

íticas puramente setoriais são incapazes de resolver
43
problemas.[É preciso um]novo planejamento sócio-ecológico que ataque oscircuitoscausaispor
completo,circuitosessesque incluem fatoreslocais,nacionais,internacionaisou globais,e o faça
de modo coordenado e racional” (Com issão de D esenvolvim ento e M eio A m biente da
A m érica Latina e do Caribe,1990).

A N O SSA PRÓ PRIA A GEN D A defende que um a agenda para a sustentabilidade

do desenvolvim ento da região deve considerar três tem as diferentes,

intim am ente relacionados: os problem as am bientais da região que auxiliarão na

form ulação de estratégias nacionais ou regionais para um a adm inistração

am biental m ais adequada; os problem as am bientais globais, com o o aquecim ento

do planeta, apresentados pelos países desenvolvidos; e a inclusão, no debate

N orte-Sul, da questão sobre as políticas e com portam ento do N orte

industrializado,que afetam seriam ente o m eio e o desenvolvim ento da região.

ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ

U m desenvolvim ento que busque um a m udança paradigm ática de fundo/essência

precisaria privilegiar a transform ação do conter e do seduzir9. N ão negando o

envolvim ento dos seres, m as a sua capacidade de transform ar a sua própria

abrangência.Com a sustentabilidade do desenvolvim ento,busca-se a qualidade do

desenvolvim ento que se pode sustentar, privilegiando o significado desta ação

com o a de favorecer, m anter am parar, estim ular ou equilibrar-se (Ferreira,

1986). D este m odo, a indissociabilidade entre desenvolvim ento e biosfera traz

tam bém à questão a autonom ia das com unidades no que diz respeito à degradação

do m eio, seja pela apropriação de seus recursos naturais, seja pela produção de

rejeitos que levam à poluição transfronteiriça.

9
N ão pretendendo nenhum a discussão etim ológica,m as ilustrar o am plo espectro de significados dos term os
em discussão. É interessante notar que desenvolvim ento com o o ato de se desenvolver possui significados
vários.O prefixo des significa separação,negação e privação, m as pode tam bém significar transform ação e
intensidade, assum indo inclusive o caráter de reforçar ou reiterar um a ação (A urélio Buarque de H olanda,
1986). O vocábulo envolver, por sua vez, significa confundir, introm eter-se, ocultar-se, cobrir e enredar,

44
D este m odo, um a variável fundam ental para um a agenda am biental latino-

am ericana e caribenha seria a preservação da sociodiversidade, prom ovendo a

revalorização da tecnologia tradicional e do conhecim ento em pírico existente na

região, pois “muchastecnol

ogíastradicionales ya están mejor adaptadas a las condiciones y
ciclos ecológicos locales que la tecnologia “moderna” actualmente en expansión” (Gallopín,
1995).

Gallopín (1995) propõe que a hidridização tecnológica — integração construtiva

de tecnologias novas e em ergentes com tecnologias tradicionais ou m odernas —

fosse prom ovida para “mej

orar losrendimientosy evitar algunasde laslimitacionesde las
técnicas tradicionales. Talintegración tecnológica permitiría una reducción de los conflictos,
podría promover la innovación tecnológica autosostenida,sería fácilmente absorbida y adaptada
a las situaciones locales” (Gallopín, 1995). A ssim , poder-se-ia viabilizar a
sustentabilidade de um desenvolvim ento endógeno para a região.

N este contexto, sustentabilidade do desenvolvim ento é entendida com o um a

prática que busca a qualidade do desenvolvim ento que se sustenta nas relações

estabelecidas através de negociação entre os diversos segm entos sociais, tendo

com o fator lim itante básico as relações ecológicas do m eio.

a sustentabilidade das águas doces urban(izad)as

A s águas doces têm um papel intrínseco no processo de desenvolvim ento da

sociedade urbano-industrial.Tratadas com o recurso inesgotável,os corpos d’água

são m apeados e catalogados pelo potencialde uso de cada trecho de calha,sendo

urbanificados10 para prover saúde, energia, alim ento, transporte e lazer,

atendendo às diversas funções urbanas. Esta estratégia expansionista de

m as tam bém abranger, conter, im portar, seduzir, cercar, encantar, cativar e atrair (A urélio Buarque de
H olanda,1986).

45
apropriação predatória das águas acarreta um processo de degradação am biental

com perdas quantitativas e qualitativas para a bacia hidrográfica. Cada função

urbana dem anda um conjunto de intervenções que causa im pactos de ordens

diversas — de positivo a negativo — na bacia hídrica de um a região urbanizada.

Reconhecer estes im pactos e sua dim ensão é m ister para a prom oção do

planejam ento das águas doces, enquanto recurso natural estratégico para a

sustentabilidade do desenvolvim ento das regiões m etropolitanas.

A avaliação da dim ensão destas intervenções costum a ser elaborada a partir da

seleção de indicadores am bientais de avaliação — os ecodeterm inantes:

“parâmetros, que provêem informações relevantes sobre os principais fenômenos na área de

estudo” (O ECD , 1995).A seleção dos indicadores ocorre, segundo Santos1 (1998),
de acordo com os objetivos ou propósitos definidos para a região que será objeto

de planejam ento norteando a am ostragem do m eio e dim inuindo o universo de

parâm etros e m edidas.Tal direcionam ento sim plifica a apresentação e o m anejo

das inform ações.

A título de ilustrar a abrangência im pactante das funções urbanas, alguns

fatores am bientais, de am plo espectro e relevantes na viabilidade do recurso

hídrico para atender às funções urbanas, foram selecionados para produzir um a

m atriz de interação crom ática (Tabela 1). N ela é apresentada a qualidade do

im pacto provocado pelas intervenções dem andadas pelas funções urbanas sobre

os fatores am bientais. Estas intervenções foram analisadas considerando a pior

situação,ou seja,a situação em que ocorreria o m aior im pacto.

10
Providos som ente de infraestrutura

46
 N A VEGA ÇÃ O /
A BA ST ECIM EN T O PÚ BLICO CO N ST RU ÇÃ O EN ERGIA CIN T U RÃ O -VERD E LA ZER RECREA ÇÃ O
T RA N SPO RT E

IN D ICA D O RES aspersão e/ou estoque

água tratada - armazenagem

água servida - recolhimento

molhes/píeres - construção
areia/cascalho - mineração
captação tratamento tratamento gotejamento desvio construção pesqueiro

píeres/docas - construção
água tratada - distribuiçãi

solo - impermeabilização
A M BIEN T A IS

sedimento - controle

sedimento controle
fonte/espelho d’água
res. sol. - disposição
sedimento - controle

sedimento - controle
res.sol. - disposição

tratamento terciário

trincheira infiltrante
barramento

barramento
ETE - construção

caminhos ciliares
terraço inundável
ETA -construção
com reservação

filtro - lavagem
adução

adução

bombeamento

manutenção
reservação

ampliação
direta

relevo
quím icos
físico-

solo

parâmetros
hidrológicos
bióticos

saúde pública

saneam. básico
antrópicos

habitação

proc. produtivos
conserv.
ambiental

Tabela 1 - M atriz de interação crom ática de im pactos entre as ações que as funções urbanas dem andam na bacia
hidrográfica e os fatores am bientais.
im pacto positivo, situação de indiferença, situação de alerta, im pacto negativo.

47
A o analisar as regiões m etropolitanas para o planejam ento de suas águas doces,

pode-se identificar indicadores sob duas perspectivas: os que definem a

qualidade do m eio hídrico e os que definem a qualidade do m eio social.O conjunto

m ínim o de fatores am bientais para o m eio hídrico é com posto por relevo, solo,

parâm etros hidrológicos e bióticos.O relevo,por descrever a m orfologia da bacia

através dos indicadores estrutura (tipo),declividade e com prim ento de ram pa.O

solo, por apresentar a qualidade da ocupação das terras da bacia através dos

indicadores tipo de solo, quantidade de m atéria orgânica em função do tipo de

solo e perda por erosão. O s parâm etros hidrológicos, por descreverem a

quantidade e qualidade das águas da bacia através dos indicadores volum e de

água (vazão),volum e de sedim ento e índice de qualidade.O s parâm etros bióticos,

analisados aquicom o descrevendo a presença e qualidade da fauna e flora.Saúde,

saneam ento básico,habitação,processos produtivos e conservação am bientalsão

os fatores am bientais do m eio social que representam as necessidades básicas

hum anas no espaço urbano. Estes fatores am bientais são tam bém agentes que

dem andam as intervenções propostas e são im pactadas por elas.A s intervenções

que causam os m aiores im pactos são as que se referem à própria constituição do

espaço urbano — construção civil,produção de energia e m anutenção do cinturão-

verde. O abastecim ento público no seu conjunto é a intervenção m enos

im pactante negativam ente ao planejam ento das águas doces.

ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ

U m futuro “sustentável” depende de que se aprenda a estabelecer relações de

parceria sobre as águas doces. H á inúm eras possibilidades para a

sustentabilidade do desenvolvim ento nesta arena (N ebel & W right, 1998). U m a

proposta de desenvolvim ento que apreenda as águas nas dim ensões definidas por

Brüseke (1996) com o fractais (biofísica,do cálculo econôm ico e da sócio-política)

48
deve estar sustentado pela prudência ecológica, eficiência econôm ica e justiça

social,buscando a solidariedade em detrim ento da “superioridade” de um a região

sobre as dem ais,ou de um grupo socialsobre os dem ais.

A sustentabilidade, derivada prim ariam ente da análise ecológica do m eio, se

baseia na qualidade am bientalda paisagem natural.A identificação dos lim ites,e

não das lim itações,im postos pela qualidade am bientaldo m eio é um condicionante

sine qua non para a definição de um a política de “transform ação do envolvim ento”

da sociedade com o am biente. Política esta que se pretende sustentável nos

recursos renováveis, porém finitos do planeta. A questão da sustentabilidade,

portanto,adquire um caráter de fio condutor do processo de gestão estratégica

de um bem naturaltornado público — as águas doces.

N os países de industrialização tardia da A m érica Latina e do Caribe, um a nova

relação de “apropriação” do bem água capaz de prom over um a nova dinâm ica nas

relações sociais deve considerar a opção de hibridização tecnológica,com o form a

de não induzir a elevados custos sociais e econôm icos (Gallopín,1995).

A questão am bientaldeve ser apreendida com o um a dem anda social,que pelo seu

caráter com plexo e integrador requer a dissem inação da inform ação com o form a

de viabilizar um novo patam ar da relação sociedade-am biente, sustentada na

com preensão das funções das águas doces no m eio ecológico e para o m eio social

da paisagem urbana.N esta perspectiva,é estratégico que o poder público assum a

o papel de provedor e dissem inador das inform ações, possibilitando a

participação ativa dos atores representantes dos diversos segm entos sociais nas

distintas instâncias de tom ada de decisão, além de reafirm ar seu papel de

m ediador/gestor das situações de conflito quanto à apropriação da base de

recursos.

A gestão das águas doces urbanas não pode ser definida nem pelo uso

predom inante nem com o resultado de escolhas de âm bito predom inantem ente

49
técnico, dado os conflitos de uso. D irim ir estes significa reconhecer com o a

qualidade am bientalda região urbanizada foisendo alterada, com o os atores dos

diversos segm entos sociais reconhecem a questão e se reconhecem com o parte

dela para que se possa buscar o consenso entre eles. A otim ização do recurso

água visando à sustentabilidade do desenvolvim ento,busca um a definição a partir

da relação consensual estabelecida ativa e dinam icam ente entre os diversos

grupos sociais, que direta ou indiretam ente interferem na região, tendo com o

fator lim itante a qualidade am biental do m eio. A viabilização dos usos m últiplos

não é entendida com o um a m era questão de adequação tecnológica, que concebe

soluções estritam ente hidráulicas/hidrológicas/sanitárias, m as baseada na

com preensão das necessidades e funções das águas doces no m eio ecológico e

para o m eio social.

São m uitos os olhares sobre as águas doces na sua fase de bacia hidrográfica

quando palco das funções urbanas, que devem ser apreendidos estrategicam ente

no seu conjunto,com o form a de m inim izar e,se possívelevitar,a consolidação de

um quadro de conflitos. A nalisando o papel do abastecim ento público de água

potável, considerado função urbana essencial, na viabilização do processo de

desenvolvim ento das regiões m etropolitanas brasileiras,observa-se um quadro de

conflitos. Esta crise crescente e constante que apresenta a água doce com o um

recurso escasso é, na realidade, resultado de um a dinâm ica m ultifacetada de

tratam ento de um bem naturalque,apesar de renovável,é finito.

50
 PA RTE II

U M R O T E IR O H 1 S T Ó R I C O

51
 A PRO BLEM Á TICA D A S Á GU A S D O CES U RBA N (IZA D )A S:U M
PERCU RSO

A adm inistração dos bens naturais no Brasil reflete o caráter intrinsecam ente

predador que m arca o processo de colonização na A m érica Latina. A abundância

de água no território nacional contribuiu para a adoção de um a política de

utilização descuidada deste bem natural, provocando um a escassez que levou ao

colapso do abastecim ento público na Capital do Im pério. A ssim , as águas doces

tornam -se tem a da agenda política im perial, quando em 1861, D .Pedro II ordena

a criação das Florestas da Tijuca e das Paineiras com o form a de proteger e

aum entar o volum e dos m ananciais abastecedores da Capital do Im pério (Centro

de Conservação da N atureza,1966;D ean,1996).

A necessidade de disciplinar o uso da água em nosso país ocorreu,

fundam entalm ente, em função do crescim ento das cidades, m anifestando-se a

partir de m eados do século X IX .Com efeito,as aglom erações urbanas são focos

irradiadores de doenças devido às suas péssim as condições sanitárias,

necessitando de intervenções para dotá-las de infraestrutura adequada. O

saneam ento das cidades constitui um a das preocupações da adm inistração

pública.

Com o advento da República,as autoridades públicas,no afã de se diferenciar do

Im pério, definem com o parte do processo m odernizante “civilizatório”, a

form ulação de norm as destinadas à gestão das águas.Essa questão - a das águas

doces urbanizadas - está aqui problem atizada a partir do advento da República,

escolhendo com o dois palcos im portantes, Belo H orizonte – a cidade produzida

sob m edida ao ideário republicano,e São Paulo – a cidade que alavanca o processo

de industrialização republicano.A s transform ações prom ovidas nos corpos d’água

52
têm o seu percurso traçado pelos docum entos legais produzidos nos vários

m om entos da adm inistração pública republicana (Yassuda,1989).

O s ideais republicanos brasileiros, no final do século X IX , alm ejam um país

m oderno, industrializado e urbano nos m oldes do que vinha ocorrendo tanto nos

EU A quanto na Europa. U m a grande parcela dos políticos é constituída por

intelectuais ou técnicos, que acom panham as discussões e descobertas técnico-

científicas de A lém -M ar.O papelque as águas desem penham ,neste período,está

ligado aos padrões de civilidade e desenvolvim ento da sociedade burguesa

urbano-industrial. A m odernidade, sob a ótica sanitarista/higienista, preconiza

cidades am plas, arborizadas, lim pas, com residências providas de todos os

equipam entos necessários para um a vida saudável — cidades que planejam sua

expansão de form a ordenada.Para tanto,é necessário adm inistrar os recursos da

natureza conhecendo suas reservas,otim izando-as para prover para o futuro.

M inas Gerais, um estado brasileiro im portante no cenário político republicano,

não possuía um a cidade com desem penho de capital econôm ica.Sendo um Estado

m ontanhoso, funciona com o dispersor das águas que vão form ar as principais

bacias do País: a oeste, os rios São Francisco e Paraopeba, ao norte, os rios das

Velhas e Jequitinhonha,a leste,o Rio D oce e ao sul,Rio Grande.O s vales destas

bacias são ocupados, no período colonial, com atividades agropecuárias de

subsistência,enquanto as cidades im portantes restringem -se à produção aurífera

da região centralda província (Singer, 1977).N o Im pério, o estado “se di

vide [...]
maisprofundamenteem regiõesautônomas,estanquesentre sie que se entrosam com economias
circunvizinhas, agrupadas ao redor de pólos de crescimento exteriores a M inas G erais”
(Singer,1977).

O papelda capitalO uro Preto, im portante no período colonial, é reduzido à sede

adm inistrativa provincial no Im pério, por estar distante das áreas de m aior

desenvolvim ento econôm ico e, pela dificuldade de im plantação de infraestrutura

53
de com unicação11 gerada pela sua geografia, dificultar a im plantação de infra-

estrutura.Talsituação induz o surgim ento da proposta de m udança da capitalde

M inas para um lugar m ais central, de m aior facilidade de com unicação com os

centros nacionais de interesse econôm ico. Com o advento da República,

recrudesce o desejo de m udança da capital encontrando eco favorável na

Constituinte de 1890.

O s preceitos civilizatórios republicanos norteiam a decisão do Congresso M ineiro

em propor a construção de um a nova Capital para o estado de M inas Gerais na

Constituição de 1891.Engenheiros são convocados para estudar localidades, para

projetar e construir a Cidade de M inas — a cidade burguesa do ideário

positivista republicano,a prim eira capitalplanejada na República Brasileira.A qui,

a água — recurso natural considerado indispensável para a boa salubridade do

espaço urbano — é caçada, analisada, quantificada. A s possibilidades de uso e

tratam ento são discutidas, as perspectivas de dem anda futura projetadas, os

corpos d’água selecionados e protegidos. São os prim órdios de um a política

brasileira de gestão das águas doces, dom inada pela preocupação

sanitarista/higienista com a salubridade sócio-urbana.

Por outro lado, a m odernidade na ótica republicana está vinculada tam bém à

industrialização, que por sua vez necessita do gerenciam ento das águas, já que,

independente do produto produzido,estes processos utilizam m uita água,direta,

ou indiretam ente, na form a de energia elétrica. N esse sentido, o

desenvolvim ento da cidade de São Paulo é privilegiado, pois sua localização

geográfica é considerada ím par por perm itir com unicação fácil com o Triângulo

M ineiro,suldo M ato Grosso e Goiás,norte do Paraná,Bolívia e O ceano A tlântico.

Preconizava-se para São Paulo um desenvolvim ento, no m ínim o, idêntico ao de

Buenos A ires desde que fossem criadas “condi

ções indispensáveis de vida exigíveis num

11
A Estrada de Ferro Pedro II penetra em M inas em 1869 m as só atinge O uro Preto em 1888

54
centro de talimportância econômica. E ssas condições residem de modo particular nos seus
serviçosdeutilidadepública,edentreestesressaltam osdeabastecimentodeágua,saneamento,
energia elétrica e transporte urbano.S e não se desenvolverem constituirão os'freios'que irão
afetarocrescimentoda cidade” (W hitaker,1946).

Sendo banhada pelo curso superior do Tietê, a cidade de São Paulo não possui

grandes caudais à sua disposição. O único sistem a hidrográfico teria, segundo

W hitaker (1946), “que atender às necessi

dades primordiais - abastecimento de água e
produção de energia elétrica -que deveriam ser resolvidosfatalmente,em conjunto,dentro de
um plano coordenador, que previsse o aproveitamento das águas da bacia hidrográfica
circunjacente ao mesmo tempo para osdoismisteres.R esolvido um,sem a solução simultânea do
outrooseu crescimentoentrará em colapso”.

À m edida que o século avança,os conflitos pela água,no espaço urbano,tendem a

se agudizar e o Estado Brasileiro assum e o papel de regulador, produzindo, pela

prim eira vez na década de 30, um a legislação norm ativa, hierarquizando

prioridades. Por outro lado, vão surgindo tecnologias de tratam ento quím ico da

água, que perm item a captação de corpos d’água não “protegidos” para o

abastecim ento público. Represas, que antes eram construídas para regularizar

vazão,seja para controle de enchentes,seja para produção energética,com o é o

caso de Guarapiranga em São Paulo, agora são usadas para dim inuir o déficit de

dem anda para abastecim ento.Belo H orizonte,constrói,nos anos 40,sua prim eira

represa para abastecim ento público — a represa da Pam pulha. O aum ento da

oferta de água é acom panhado do controle m ais efetivo por parte do poder

público com a obrigatoriedade de instalação de hidrôm etros residenciais.

Entretanto o m esm o recurso não é adm inistrado da m esm a m aneira independente

do uso. Enquanto o uso da água para produção energética é regulam entado pelo

governo federal e, em alguns casos com o em M inas Gerais, controlado pelo

55
governo estadual,o abastecim ento público era objeto exclusivo de adm inistração

m unicipal. O estágio da industrialização da cidade de São Paulo reflete-se na

qualidade de suas águas levando a instituição da prim eira legislação brasileira

contra a poluição das águas.Entretanto, pouco se avança na questão e, em 1960,

os governos dos m unicípios que constituem o A BC12 paulista — região que já

concentra a m aioria das indústrias brasileiras — exige que o governo controle a

qualidade das águas,com o form a de m anter as indústrias que am eaçam abandonar

a região.

O golpe m ilitar de 64 adota políticas públicas setoriais centralizadoras no intuito

de alcançar rapidam ente desenvolvim ento econôm ico com “ordem e progresso”.A

resultante aceleração no processo de urbanização leva à im plantação de diversos

instrum entos legais visando à regulam entação e controle dos efeitos deste

processo, com o a criação das regiões m etropolitanas. A salubridade das cidades

continuava sendo um ponto de pauta fundam ental para o desenvolvim ento

econôm ico, agora discutido não m ais exclusivam ente no âm bito da saúde pública

m as tam bém da política am biental. A ssim , o governo federal cria a Secretaria

Especial de M eio A m biente — SEM A , para com bater a poluição am biental, em

especial dos recursos hídricos; e institui o Plano N acional de Saneam ento —

PLA N A SA .

O PLA N A SA é acoplado à política habitacional, cuja gestão fica a cargo de um a

instituição financeira, o Banco N acional de H abitação — BN H . É,

prioritariam ente, um plano de financiam ento de am pliação de sistem as de

abastecim ento de água,im pondo,em nívelestadual,a centralização da política de

saneam ento, m irando-se no exem plo da política da hidroeletricidade. N o Estado

de M inas Gerais é criada, com resistência do setor, a Com panhia de Saneam ento

de M inas Gerais — CO PA SA ,que passa a controlar os sistem as de abastecim ento

12
Santo A ndré,São Bernardo do Cam po e S ão Caetano do Sul.

56
público de grande parte do estado incluindo toda a Região M etropolitana de Belo

H orizonte — RM BH . Esta nova configuração na adm inistração do espaço urbano

perm itiu às com panhias de saneam ento estaduais aum entarem a oferta de água,

principalm ente nos grandes centros, com m aior eficiência que os órgãos

m unicipais. Experiência neste sentido já havia sido im plantada para a região da

Grande São Paulo com a criação, em 1968, da Cia M etropolitana de Á gua de São

Paulo, para abastecim ento de água potável e a Cia M etropolitana de Saneam ento

de São Paulo para tratar dos esgotos.

O m odelo de desenvolvim ento adotado im pôs pressão sobre o recurso água

provocando escassez, quer pela intensificação da irrigação nos processos agro-

industriais, quer pela diversidade dos rejeitos industriais que inviabiliza a

adequação do tratam ento, quer pelo aum ento dos esgotos dom ésticos, quer pela

im perm eabilização das bacias de drenagem com a acelerada urbanização. A s

com panhias de saneam ento para atender a crescente dem anda por água potável

caçam m ananciais, tratando a água com o m atéria-prim a industrial — um recurso

m ineral a ser garim pado e estocado, quando de boa qualidade, e descartado,

quando de m á. Bacias hidrográficas são cada vez m ais revertidas, nas regiões

m etropolitanas, tanto para abastecim ento de água potável quanto para

esgotam ento sanitário.N o caso do m unicípio de Belo H orizonte, que se situa nas

terras da Bacia do Rio das Velhas, as águas são m ineradas para abastecim ento

público na bacia do Rio Paraopeba, através das bacias dos ribeirões Vargem das

Flores, Serra A zul e M anso.Por outro lado, os esgotos belorizontinos continuam

a ser lançados no Rio das Velhas,pelas águas dos ribeirões A rrudas e O nça.Para

a Região M etropolitana de São Paulo, situada à cabeceira do Rio Tietê, são

aduzidas todas as águas de bacias de ribeirões e rios da região, entretanto não

sendo suficiente, tam bém as cabeceiras do Rio Piracicaba foram revertidas,

am pliando a capacidade do Sistem a Cantareira.

57
O PLA N A SA expandiu e ao m esm o tem po endividou-se.Com as sucessivas crises

econôm icas, o sistem a entra em colapso sem atingir suas m etas a contento por

ser, de um lado, excessivam ente centralizador alijando do processo decisório o

poder m unicipal e os atores sociais diretam ente envolvidos. Por outro lado, as

com panhias estaduais de saneam ento básico,que deveriam gerenciar a totalidade

do processo, não conseguiram todas as concessões dos serviços m unicipais de

água e esgoto.Talsituação pode ser caracterizada com o extrem am ente precária.

O caos instalado no país em relação à gestão das águas doces leva as associações

profissionais ligadas à questão sugerir um Sistem a N acionalde Gerenciam ento de

Recursos H ídricos quando da apresentação de em endas à nova Constituição.

A ssim , a Constituição Brasileira de 1988 institui o sistem a nacional de

gerenciam ento de recursos hídricos. Para regulam entar tal proposta

constitucional, o Executivo federal encam inha, em 1991, proposta de Lei para o

Legislativo que, ao ser enviada à Com issão de M eio A m biente, M inorias e

Consum idor da Câm ara, traz a discussão da gestão das águas para um fórum

am biental. O s substitutivos apresentados pelos relatores, D eputados. Fábio

Feldm ann e A roldo Cedraz, ao projeto de lei da Política N acional de Recursos

H ídricos incorporaram tem as com o salubridade am biental, descentralização dos

fóruns de decisão e participação popular. Foi proposto que a gestão se fizesse

por bacias hidrográficas, respeitando a divisão político-adm inistrativa do país,

dando às instâncias locais poder de decisão.D esde a prom ulgação da Constituição

consórcios e com itês de bacias vêm sendo organizados levando em consideração

as reversões existentes,com o por exem plo,o Consórcio das bacias paulistas dos

rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí: algum as localidades que captam água na bacia

do Rio Piracicaba lançam seus efluentes no Capivarie as que captam no Capivarie

lançam no Jundiaí.

58
A trajetória da adm inistração da gestão das águas doces reflete o próprio

processo de desenvolvim ento da adm inistração pública brasileira, segundo

YA SSU D A (1989). Este autor divide o estudo da trajetória em três fases —

burocrática, econôm ica-financeira e integração participativa. Todavia, ao se

fazer o percurso pela bacia m etropolitana, quatro m om entos podem ser

identificados no que diz respeito à gestão das águas doces:

I. Sanitarista (1890-1934) - período de projeto e construção da cidade,

dom inado pela discussão sobre salubridade urbana, no qual as ações sobre as

águas são tecno-cientificam ente avaliadas considerando tanto a qualidade quanto

a quantidade. O Estado liberal atua pontualm ente para dirim ir conflitos pois as

águas doces são consideradas um bem privado. O abastecim ento público é de

responsabilidade exclusiva da adm inistração m unicipal;

II. Tecnoburocrático (1934-1963) - período no qual as águas passam a ser

consideradas um bem público, todavia o Estado trata as questões hídricas de

form a fragm entada.H á produção de vasta legislação regulatória. A preocupação

prim ordial é com a quantidade de água tornada disponível tendo em vista as

tecnologias de tratam ento que vão sendo industrializadas, principalm ente as

quím icas,que perm item a ilusão de ilim itabilidade/inesgotabilidade do recurso;

III. Econôm ico-financeiro (1963-1980) - período em que são criados

instrum entos político-financeiros para suprim ento de água potável. A escassez

devido à expansão urbana leva as questões quanto à qualidade das águas a serem

reconsideradas com a im plem entação de m ecanism os legais de controle.O Estado

centraliza todas as ações relativas às águas doces;e

IV. A m biental (a partir de 1980) - período que com eça a se esboçar com a

instituição de instrum entos legais dos m ananciais de abastecim ento

m etropolitano à adm inistração pública. Salubridade passa a ser discutida em

term os am bientais, levando em consideração a gestão do ecossistem a bacia

59
hidrográfica.O país define, finalm ente, sua Política N acional de M eio A m biente,

além de instituir o Conselho N acional de M eio A m biente — CO N A M A com

garantia form alde participação de segm entos sociais regionais.O Estado passa a

pretender o papel de negociador. A indissociabilidade solo-água é consolidada

através da Política N acional de Recursos H ídricos com a definição da bacia

hidrográfica com o unidade de gestão.

M O M EN TO SA N ITA RISTA :A construção de um paradigm a para as cidades

A industrialização, surgida no século X IX , concentrou m ão-de-obra prom ovendo

um crescim ento anárquico das cidades: “mui

ta gente,sujeira,doença,a pobreza abjeta,
mercadoriascirculando por todososladosem todasasdireções,o dinheiro impulsionando a vida,
enfim, toda uma corte de elementos novos e assustadores pela sua novidade” (Bresciani,
1991). A s cidades cresceram rapidam ente: Londres, entre 1801 e 1841, teve um

aum ento populacional de 203% , atingindo quase 2 m ilhões de habitantes13. Esse

crescim ento populacional superava qualquer aum ento da oferta de m oradias, que

eram construídas a toque de caixa sobre qualquer terreno sem qualquer

preocupação com a qualidade das casas — um a m era atividade com erciallucrativa.

Cada vez m ais pessoas trabalhavam nas fábricas e tinham que viver nas suas

proxim idades: “... havi

a pouco interesse em tomar medidas sanitárias, pois não se
consideravam rendosas as despesas necessárias para usufruir esses benefícios.A raridade de
esgotadourose da remoção do lixo,e o descaso quanto aospátiose ruelasem torno dosquaisse
construíam as casas, deu origem à prática de usá-los como lugar de depósito. A ssim,
raramente,um pátionãoestava ocupadoporuma fossa comunal,ou por um monturo.A scasas
nosbairrosmaispobresnão possuíam privada com descarga d’água,muitasnão tinham sequer

13
de 958 m il(1801) para 1948 m il(1841).

60
privadas.E sse estado de coisasnão se restringia aoslaresdasclassestrabalhadoras,mas se
agravava ali.N a P equena Irlanda,em M anchester,havia duasprivadaspara 250 pessoas.
E m outro distrito,trinta e trêsurinóisserviam a sete milpessoas! N a maioria doscasos,não
havia como chegar ao quintalsenão passando por dentro da casa,e assim todasasimundícies
eram carregadasatravésde quartos,corredores,entradase outrospisosque ficavam poluídos”
(Rosen, 1994). Tam anha aglom eração urbana desordenada produziu cidades

extrem am ente sujas,com alto índice de insalubridade.

A saúde, no início do século X IX , era considerada um problem a do indivíduo,

restrita à esfera m édica, até tornar-se um a questão econôm ica - força de

trabalho = m ercadoria.A ssim ,em 1840,ao discutir o im pacto da doença sobre os

trabalhadores, o Com itê Especial sobre a Saúde das Cidades da Inglaterra,

declara que “[...]medi

dassãourgentes,comoclamoresdehumanidadeejustiça para grandes
multidõesde nossosirmãos,e como necessárias,não menos,para o bem estar dospobrese para
defesa da propriedadeepara a segurança dosricos”(Rosen,1994).

Para se estudar os m eios de prevenir a doença, várias enquetes, principalm ente

na França e Inglaterra, m apearam as áreas de insalubridades de Paris e

Londres14. A questão da salubridade foi, então, problem atizada tendo com o

pressuposto a teoria m édica do am biente:“oestadodoambi

entefísicoesocialafetava a
saúde,para o bem ou para o mal”(Bresciani,1991) - concepção sanitária definida por
Chadwich (Rosen,1994).

O docum ento produzido na Inglaterra é detalhista na descrição e na relação das

condições sanitárias com as variações nas taxas de m ortalidade e com os níveis

econôm icos, distrito a distrito. U m a teoria epidem iológica é exposta15 e dela

14
Coordenadas por Parent D uchatelet em Paris e Edwin Chadwick em Londres.
15
A insalubridade urbana foi analisada, num a perspectiva organicista, a partir do m odelo da circulação
sangüínea de H arvey que induz, ao im perativo do m ovim ento do ar, da água, dos produtos.Tal fato m odelou
um a estratégia sanitária que atribuiu grande im portância à circulação das m assas — m ovim entar

61
nascem os princípios que vão nortear a reform a sanitária, pois o relatório não

perm ite dúvidas quanto ao fato das doenças, principalm ente as “contagiosas”,

estarem relacionadas com a im undície do m eio - pela ausência, dentre outras

coisas, do abastecim ento de água potável e escoam ento de água residuária. O

relatório concluique “asdefi

ciênciasmaisimportantese que maisimediatamente podem cair
sob controle legislativo e administrativo,são,sobretudo,asexternasàsresidênciasda população
eseoriginam,principalmente,da negligência da drenagem”(Rosen,1994).

D este m odo, a saúde, problem atizada com o saúde pública, passa a estar

intim am ente ligada às águas, prom ovendo um a redução da questão a dados

puram ente técnicos e a núm eros — a saúde pública tornou-se um problem a

passível de ser controlado com a ajuda de engenheiros e dos aparelhos de

salubridade. O m eio foi reduzido a seus com ponentes técnicos: os esgotos, o

sistem a de drenagem ,a distribuição da água (Beguin,1981).N ão obstante,o papel

da água é am bíguo: enquanto fluido é vista, de um lado, com o o veículo prom otor

da saúde, quando usada para suprir as necessidades básicas dos cidadãos, m as

tam bém ,o veículo condutor de doenças,ao transportar dejetos.

A responsabilidade sobre a qualidade de vida nas cidades passa a ser dos

engenheiros e da adm inistração pública que se tornaram os agentes efetivos da

construção dos novos sistem as de salubridade.O m anejo das águas passou a ser

adm inistrado, regulam entado e m esm o em preendido pela esfera pública, só

adentrando a esfera privada  a casa  após passar por um longo trajeto

traçado pela adm inistração pública. D e sim ples elem ento consum ido para suprir

as necessidades fisiológicas e energéticas, cotidianas e espontâneas, as águas

passaram a levar para dentro dos lares burgueses e dos trabalhadores, m uito

m ais que saúde e higiene: todo um novo código de posturas, novos

representava um a ação contrária à insalubridade.A virtude im putada à circulação incitou às canalizações,às

drenagens,à retificação dos rios,apontando para um futuro m ais civilizado,para um cam inho salubre para as

62
com portam entos, passaram a ser dissem inados a partir do acesso facilitado à

água.A idéia de civilização burguesa está intim am ente ligada à questão sanitária

através das noções de higiene e salubridade (Rutkowski & Lessa, 1997). N o

Brasil, os códigos de postura — instrum entos legais m unicipais — buscavam um

com portam ento dito civilizado dos habitantes das cidades adotando um a postura

sanitarista no seu disciplinam ento.

O idealde sociedade preconizado pelos republicanos brasileiros é alm ejado pelos

m ineiros, que querem um a nova capital para o estado de M inas Gerais. A

República Brasileira im punha um a capital m oderna em um local cujas

características geográficas e topográficas consolidassem o ideário positivista de

salubridade.A Constituição M ineira de 1891 prevê a construção da nova Capitale

um a com issão é designada para estudar diversas localidades.O Engenheiro A arão

Reis16 é convidado a presidir a Com issão.

A s instruções expedidas pela Secretaria do Interior do Estado de M inas Gerais

para a Com issão d’Estudos das Localidades davam um a grande im portância às

questões ligadas à salubridade, principalm ente quanto ao “abasteci

mento abundante
de água potávele o processo preferívelpara osesgotos,quer despejando suaságuas,depoisde
convenientemente purificadase desinfetadas,em rio que se preste a recebê-las,quer aplicando-
as à irrigação de campos”. O s textos da Com issão d’Estudos são fartos em
explicações técnicas sobre os diferentes m étodos e processos existentes para

tratam ento de esgotos, devido a ausência de um consenso, à época, acerca do

m elhor sistem a a ser adotado.

A arão Reis, no relatório final, expõe sua concepção sobre saneam ento urbano —

há um a preocupação não só com a água captada para o abastecim ento público,m as

tam bém com a qualidade da água à jusante da cidade: “S e por um l

ado era

cidades.

63
indispensávelum abastecimento abundante de água,por outro era preciso garantir que todo
esse volume, depois de servido, encontrasse fácile pronta evacuação para fora da cidade.
P orém, não bastava que toda essa “massa de imundície produzidas pela vida diária” fosse
transportada para além do núcleo urbano,poiso saneamento interno dascidadesprecisava ser
complementadopelosaneamentoexterno”(Santa Rosa & A zevedo Jr.1,1996).

Para A arão Reis,a opção m ais vantajosa era o sistem a unitário (tout à l’égout) —

todos os despejos, dom ésticos, das ruas e as águas pluviais, seriam coletados

juntos e levados para fora da cidade,depois de conveniente desinfecção lançados

em rio caudaloso ou aspergidos no solo. Para a localidade de Curral d’El Rey,

foram sugeridos o ribeirão A rrudas,que apesar de não possuir um grande volum e

possuicorredeiras e cachoeiras,e o Rio das Velhas,que poderia ser usado quando

a cidade ultrapasse os 300.000 habitantes (Reis,1893).

A decisão final do Congresso M ineiro pelo sítio de Curral d´El Rey teve, na

qualidade de sua bacia hidrográfica, a justificativa técnica para os arranjos

políticos. U m a das prim eiras preocupações da Com issão Construtora, ao iniciar

seus trabalhos,foi“caçar” água,catalogando e m edindo vazão de todos os corpos

d’água, para suprir não só as necessidades im ediatas de 30.000 habitantes, já

que um a cidade m oderna, planejada, deve prever seu crescim ento futuro,

assegurando estoques de recursos naturais.A ssim , os engenheiros caçadores de

água, satiriza Cam arate, um cronista da época, “nunca se contentam com a água que

encontram,porque,procurando água para 200.000 habitantes,querem dar-lhes regalias de

patos,querem que se inundem por dentro e por fora,nas multíplices necessidades de um povo
civilizado,com relação ao líquido elemento,e haja,em abundância,água para o movimento das
turbinas,para a irrigaçãodasruas,para a lavagem dosesgotos,para a seçãobalneardetodos
os hospitais, asilos, quartéis e casas de ricos e pobres, para cascatas e repuxos, nos jardins

16
U m engenheiro de form ação enciclopedista graduado pela Escola Politécnica do Rio de Janeiro

64
públicos e chácaras particulares e dizem até que para beber!”(Barreto, 1995). A Planta
Geral da N ova Capital estabeleceu critérios de zoneam ento que definiu a

localização dos equipam entos coletivos de m odo a atender aos m ais m odernos

conceitos de salubridade/higiene urbana, legitim ando, cientificam ente, a

pretensão do urbanism o de dom inar o espaço e o universo hum ano (Julião, 1996).

A concepção sobre tabula rasa desconsiderou a conform ação naturalda paisagem

incorporando, nos extrem os de seu traçado principal, as grandes configurações

da paisagem — o vale do ribeirão A rrudas, em plano m ais baixo, e a Serra do

Curral, em gradativa elevação. M esm o assim , “a “ci

dade oficial” se impôs de modo
intermediário,entre o vale e a montanha,incorporando-osnosextremosde seu traçado urbano
principal. M as nessa relação com a paisagem natural, a ênfase do projeto de urbanização
privilegiou a montanha,conduzindoo sentido principalde crescimento e expansão,numa escalada
rumo àsescarpasda S erra do C urral.A ságuasdo ribeirão A rrudas,por sua vez,foram
consideradascomoosfundosda área urbana,negandoaoseu valeostatusdemarcoespontâneo
e linear da ocupação espacialmaisfavorável,no sentido leste-oeste”(Santa Rosa & A zevedo
Jr.2,1996).

A rigidez geom étrica do traçado urbano foi considerada inadequada pelo Eng.

Saturnino de Brito,que propôs um traçado com algum as ruas e avenidas sinuosas,

seguindo os cursos d’água naturais,para propiciar soluções sanitárias m ais fáceis

e econôm icas (Santa Rosa & A zevedo Jr.2, 1996). A proposta não foi aceita,

Saturnino de Brito retira-se da Com issão construtora, e os tributários do

ribeirão A rrudas foram progressivam ente canalizados por se tornarem apêndices

da concepção urbanística adotada. Belo H orizonte foi inaugurada, em fase de

construção ainda, em 1897, sem a instalação do sistem a de tratam ento dos

efluentes, antes do seu lançam ento nas águas do ribeirão A rrudas. Com a

extinção da Com issão Construtora, no ano seguinte, o rigor de seu planejam ento

65
foi definitivam ente abandonado e ao ribeirão A rrudas coube o papel de veículo

dos dejetos in natura para fora da cidade-paradigm a.

N as cidades já existentes,com o São Paulo, a im plantação de sistem as de água e

esgoto se dá, em um prim eiro m om ento, através de concessões a com panhias

particulares, estrangeiras ou nacionais, que, com o com pensação pelos baixos

lucros do sistem a, recebem tam bém a concessão de outros serviços com o

eletricidade e transportes urbanos.

N a cidade de São Paulo,a carência de disponibilidade de água potávelleva alguns

em presários paulistas a organizar, em 1877, a Com panhia Cantareira de Á guas e

Esgotos, transform ando-se em em presa de capital m isto no ano seguinte. O

crescim ento vertiginoso17 de São Paulo não é acom panhado eficientem ente pela

Com panhia Cantareira, sendo m otivo constante de várias m anifestações de

desagrado da população. D iante da situação calam itosa, o capital privado cede

lugar ao capital público, sob a argum entação de que som ente o Estado teria a

capacidade de m obilização dos recursos necessários para viabilizar a com plexa

rede de infra-estrutura hídrica. N a verdade, a acelerada expansão urbana

acarreta a necessidade crescente de investim entos em saneam ento, deixando de

ser interessante para exploração pelo capitalprivado,que,no entanto,m antém as

concessões de eletricidade e transportes urbanos.

A ssim , no estado de São Paulo, o poder público encam pa o serviço criando a

Repartição de Á gua e Esgotos — RA E — foia prim eira estatização que se deu em

São Paulo (SEM A SA ,1990).A RA E am plia as canalizações de água,m as tem que

forçar a população a consum ir esta água dem olindo, com ajuda de força policial,

os chafarizes de sua propriedade. A RA E com pleta as aduções de todos os

recursos hídricos da Serra da Cantareira e inicia, em 1898, a captação de águas

17
A cidade passa de 50 m ilhabitantes,em 1877,para 65 m il,em 1887 e 70 m il,em 1890.

66
do Rio Tietê.Todavia,o acelerado crescim ento da cidade18 acentua os problem as

de abastecim ento, situação especialm ente crítica em 1903 em função de grande

estiagem , o que obriga a RA E a am pliar a captação do Rio Tietê. N esse período

tam bém se iniciam os estudos para aproveitam ento das bacias dos Rios Claro e

Cotia.

O processo de industrialização, que se m anifesta fortem ente em São Paulo na

virada do século, dem anda uso intensivo de energia, concorrendo com o setor de

saneam ento no aproveitam ento dos corpos d’água locais. N o início, o serviço de

energia elétrica era fornecido pela Com panhia Á gua e Luz, em presa de capital

paulista, através de usina a vapor. A em presa, apesar de viver um a situação

financeira difícil, investe na força hidráulica adquirindo quedas d’água (D a Silva,

1986).N este período tam bém surge a São Paulo Railway,Light and Power Co Ltd

— LIGH T, em presa criada no Canadá, que adquire concessões e acervos locais

antes m esm o de ser autorizada a funcionar no m unicípio.D os vários engenheiros

que são trazidos para o Brasil dois m erecem destaque, A sa W . Billings e F.S.

H yde, que concebem o Projeto Grande19. O engenheiro H yde traz em sua

bagagem profissional projetos de engenharia que am pliam as possibilidades de

produção energética pela reversão de bacias. A o analisar a localização de São

Paulo em relação a cidade de Santos, seu porto de escoam ento de produção,

propõe que, ao invés de se perm itir que as águas do Rio Tietê cam inhem para o

interior que se dirijam direto ao m ar pelo cam inho m ais curto e m ais “produtivo”

para a região,assim o Rio Pinheiros é totalm ente revertido transform ando-se em

um canalde escoam ento.A aprovação deste projeto pelo poder público garante a

adução de parte das águas do reservatório Guarapiranga para o abastecim ento

público e perm ite à LIGH T o “di

reito de canalizar,alargar,retificar e aprofundar o R io

18
231.820 habitantes em 1900.
19
A tualSistem a Billings

67
P inheiros e os afluentes G rande e G uarapiranga, drenando, beneficiando e saneando os
terrenoslocalizadosnasrespectivaszonasinundáveis20”.

A s águas na região de São Paulo vão sendo utilizadas de acordo com as

necessidades de cada setor sem que haja um a política de ação coordenada.Com o

crescim ento da região, estas ações descoordenadas passaram a afetar

consideravelm ente um as às outras, não só no âm bito da Região M etropolitana de

São Paulo, m as tam bém no interior do estado. A priorização da produção de

energia elétrica para o em ergente parque industrialpaulistano do início do século

conduziu a um redesenho das bacias hidrográficas não só da região com o tam bém

do entorno.

A partir da década de 20,a questão da hidreletricidade se sobrepuja às políticas

sanitaristas.A água passa a ser tratada com o elem ento essencial para a geração

de riquezas econôm icas e desenvolvim ento, especialm ente geração de energia

elétrica. N este m om ento, com eça a se instituir o m odelo de desenvolvim ento

capitalista urbano-industrial, que terá o Estado com o seu gerenciador após o

colapso do liberalism o em 1929.

M O M EN TO TECN O -BU RO CRÁ TICO :o planejam ento hídrico em um a nota só

N as prim eiras décadas da República, a gestão das águas foi fragm entada, não

norm atizada e/ou regulam entada. A s adm inistrações públicas urbanas, de um a

m aneira geral, estavam preocupadas em trazer água potável para as cidades e

retirar seus dejetos.O s m ananciais eram protegidos para m anter a qualidade da

água e os esgotos levados para fora das cidades, iniciando a transform ação dos

fundos de vales em avenidas sanitárias.Consideradas um bem naturalinesgotável,

20
D ecreto estadual4487 de 09.11.1928

68
as águas doces foram m ineradas continuam ente.Legalm ente eram vistas com o um

bem privado21, obrigando as adm inistrações m unicipais responsáveis pelo

abastecim ento público de água potável a solicitar aos proprietários deste bem a

sua concessão.A RA E chega a expressar, em docum ento, gratidão à LIGH T pela

perm issão de aduzir 4,0 m 3/s da represa Guarapiranga (W hitaker,1946).

O Estado Brasileiro, a partir dos anos 30, pretende um padrão de

desenvolvim ento capitalista urbano-industrial. Para tanto, o nacional-

desenvolvim entism o intervém na econom ia e passa a planejar suas ações. Tais

ações planejadas, a fim de perm itir o processo de substituição de im portações,

através da industrialização, têm com o alvo im ediato a produção de infra-

estrutura,podendo ser destacada a regulam entação adm inistrativa da gestão das

águas, principalm ente quanto ao aproveitam ento fluvial para a produção de

energia hidráulica.

A perspectiva de intervenção estatal na ordem econôm ica foi consolidada com a

Constituição de 1934 ao estabelecer com o com petência privativa da U nião

legislar sobre riquezas do subsolo,m ineração,m etalurgia,energia elétrica,caça e

pesca, florestas e água. O aproveitam ento industrial das m inas e das jazidas

m inerais, bem com o das águas e da energia hidráulica passam a depender de

licença ou concessão federal. A adm inistração das águas proposta pela

Constituição de 1934 foidisciplinada no Código das Á guas22, para permi

tir ao poder
público controlar e incentivar o aproveitamento industrialdas águas, [...] em particular, a
energia hidráulica queexigemedidasquefacilitem egarantam seu aproveitamentoracional.

A im portância dada à energia hidráulica é de tal ordem que o Código das Á guas

possui o Livro III totalm ente dedicado à regulam entação da indústria

hidroelétrica, obrigando, num prazo de 6 m eses, que todo tipo de exploração de

21
A única m enção às águas é feita no Código Civilquanto ao direito de vizinhança.

69
fonte de energia hidráulica seja registrado junto ao Serviço de Á guas

(D N PM /M inistério da A gricultura). A lém disso, é criado o Conselho N acional de

Á guas e Energia Elétrica — CN A EE,para se incum bir exclusivam ente de questões

relativas à forças hidráulicas e energia elétrica23. A im portância conferida à

produção de energia pode ser constatada através da legislação sobre águas do

período que, regulam entando dispositivos do Código das Á guas, trata

prioritariam ente de aspectos relativos ao aproveitam ento de energia hidráulica.

O Código das Á guas, ainda em vigor, é um m arco na legislação brasileira por

enfocar as águas com o recursos dotados de valor econôm ico para a coletividade.

A lguns de seus dispositivos estão atualm ente obsoletos,especialm ente no que se

refere à proteção dos corpos d'água, pois apesar de apresentar m ecanism os de

intervenção governam ental de m odo a garantir a salubridade das águas, tais

m ecanism os ainda não foram regulam entados.

A salubridade das águas é garantida: “a ni

nguém é lícito conspurcar ou contaminar as
águas que não consome, com prejuízo de terceiros”24, e “são expressamente proibidas
construções capazes de poluir ou inutilizar,para uso ordinário,as águas do poço ou nascente
alheia”25.

A garantia da salubridade,no entanto,vaide par com a perm issão da poluição em

face de interesses relevantes da agricultura ou da indústria.M ediante expressa

autorização adm inistrativa, as águas poderão ser inquinadas26, adverte tam bém

que os agricultores ou industriais deverão providenciar para que elas se

purifiquem , por qualquer processo, ou sigam o seu esgoto natural27, ficando os

22
D ecreto Federal24.643 de 10.07.34
23
artigo 200
24
artigo 109
25
artigo 98
26
artigo 111
27
artigo 111

70
agricultores ou industriais, favorecidos com essa outorga, sujeitos a indenizar a

U nião, os Estados ou os M unicípios, as corporações ou os particulares que forem

lesados28.

A noção das águas com o bem de interesse público, sujeita, portanto, ao controle

do Estado,independente de seu regim e de dom ínio,é reiterada ao estabelecer o

regim e de inspeção e autorização adm inistrativa das águas com uns e particulares

no interesse da saúde pública, da segurança, dos direitos de terceiros e da

qualidade das águas públicas29. O princípio poluidor-pagador é enunciado pela

prim eira vez,em legislação,ao estipular que “ostrabal

hospara a salubridadedaságuas
serão executados às custas dos infratores,que,além da responsabilidade criminal,se houver,
responderão pelas perdas e danos que causarem e pelas multas que lhes forem impostas nos
regulamentosadministrativos"30.

A necessidade de garantir os usos m últiplos tam bém estão assegurados:“em todos

os aproveitamentos de energia hidráulica, serão satisfeitas exigências acauteladoras dos

interessesgeraisda alimentação e das necessidades das populações ribeirinhas,da salubridade
pública, da navegação, da irrigação. da proteção contra inundações, da conservação e livre
circulação do peixe e do escoamento e rejeição daságuas” 31 e “em regulamento administrativo
se disporá sobre ascondiçõesde derivação,de modo a se conciliarem quanto possívelosusosa
que as águas se prestam”32. Entretanto, o abastecim ento hum ano é considerado
prioritário,sendo estabelecido que o uso para as prim eiras necessidades da vida,

sobrepõe-se à navegação, quando for outorgada a concessão ou autorização33 e,

se o uso depender de derivação terá “em qual

quer hipótese preferência a derivação para

28
artigo 112
29
artigo 68
30
artigo 110
31
artigo 143
32
artigo 51,alínea a

71
o abastecimento das populações” 34. Q uanto à navegação, ela é privilegiada para uso
com ercialnas águas públicas 35.

Em relação ao dom ínio, as quedas d'água passaram a ser consideradas

propriedade im óvel, distinta da do solo para efeito de exploração ou

aproveitam ento industrial36; enquanto as águas situadas nas zonas

periodicam ente assoladas pela seca, públicas de uso com um 37. Ficou ainda

estabelecida a possibilidade de desapropriação das águas em razão de

necessidade ou utilidade pública38. Q uanto à classificação das águas39, o Código

das Á guas m antém a idéia de propriedade privada. Contudo já prevê a cobrança

pelo uso das águas ao definir que “ousocomum daságuaspodesergratui

toou retribuído,
conformeasleiseregulamentosda circunscriçãoadministrativa a quepertencerem”40.

O Código das Á guas estava, segundo Silva (1996), alinhado com as tendências

m ais avançadas de organização do Estado liberal, sendo m uitos de seus

enunciados identificados com a doutrina rooseveltiana do N ew D eal. Todavia, a

falta de regulam entação de vários dos dispositivos propostos não perm itiu aos

m unicípios usufruir dos benefícios definidos pelo Código das Á guas. Com o

advento do Estado N ovo “aqui

lo que seria uma coordenação de abrangência nacional,
articulada com ampla autonomia dos estados no exercício da titularidade dos serviços,
transforma-se em uma centralização inédita das funções de regulação e controle na esfera
federal,especialmente para o setor de energia elétrica” (Silva, 1996). A hidreletricidade

33
artigo 48
34
artigo 36,§ 1°
35
artigo 37 e 48 parágrafo único
36
artigo 176
37
artigo 5
38
artigos 32 e 33
39
Em águas públicas (de uso com um e dom iniais),águas com uns e águas particulares
40
artigo 36,§ 2.°

72
passa a constituir um subproduto essencial para a industrialização do Brasil. O

gerenciam ento das águas, para fins hidrelétricos, foi rapidam ente centralizado

na esfera federal41, enquanto o gerenciam ento para fins de potabilidade

continuou disperso,por localidade,dificultando o abastecim ento adequado.

Belo H orizonte, cuja escolha do sítio havia sido pautada pela água disponível não

só para abastecim ento, m as tam bém para tratam ento dos efluentes, não

conseguiu ser inaugurada “atendendo aos precei

tos sanitaristas tão propalados por seus
projetistas”: dificuldades no orçam ento para atender a suntuosidade das
edificações e a construção da com plexa infra-estrutura levou não só a opção por

m ateriais de construção m ais baratos para os sistem as de abastecim ento com o

tam bém a um a redução das obras propostas, projetando-se não m ais para 300

m il,m as para 30 m ilhabitantes - população esta já ultrapassada em 1910 (Santa

Rosa & A zevedo Jr.1,1996).

A irregularidade de abastecim ento na zona urbana m anteve a população em

estado de irritação, levando a cidade m oderna a adotar hábitos do passado —

chafarizes, cobrança pelo sistem a de torneira livres ou de penas, valas a céu

aberto para distribuição de água e escoam ento de esgotos — com prom etendo a

salubridade da cidade oficial (Santa Rosa & A zevedo Jr.1, 1996). A lém disso, o

custo elevado de vida na área projetada induziu ao crescim ento desordenado dos

arrabaldes, expandindo os lim ites da cidade e produzindo vazios urbanos, o que

contribuiu para onerar ainda m ais a im plantação de infraestrutura hídrica.

A partir da segunda m etade da década de 30, Belo H orizonte sofre um a

rem odelação urbano-sanitária proposta pelo sanitarista Lincoln Continentino42 —

um planejam ento urbano global com o prem issa básica para o saneam ento das

41
O s estados de São Paulo e M inas Gerais perdem as atribuições que possuíam com relação a energia
hidráulica ,através dos decretos-lei852/38 e 2059/40,respectivam ente.

73
cidades.O plano de urbanização esboçado concebia:“a abertura de di
versasavenidas
radiais e avenidas sanitárias no fundo de vales; a criação de “cidades-jardins”, com grandes
áreas verdes, playgrounds, e, na medida do possível, independentes do centro urbano; novo
zoneamento; novos regulamentos de construções, com base em exigências da higiene e do
conforto; criação de novos parques; centro cívico, centralizando as três esferas de governo;
centro universitário; criação de cidades-satélite” (Santa Rosa & A zevedo Jr.3, 1996).
A pesar de não ter sido adotada prontam ente, a proposta de Continentino

influenciou as adm inistrações m unicipais de 1935 a 1951.

A Escola Livre de Engenharia de Belo H orizonte, criada em 1911, im plantou um

curso de engenharia civil de cunho prático43, dando im portância à form ação

sanitarista. A lguns docentes, com o Lúcio José dos Santos, publicaram livros

“aliando explanações teóricas a desenvolvim ento práticos” com dados e elem entos

colhidos no país a fim de dar ao trabalho “um caráter m ais nacional” (Santa Rosa

& A zevedo Jr.3,1996).O utros exerceram cargos públicos, com o Lourenço Baeta

N eves, criando um regulam ento para serviços sanitários “consi

derado por S aturnino
de Brito como a primeira base administrativa destinada a sistematizar os trabalhos de
engenharia sanitária noBrasil”(Santa Rosa & A zevedo Jr.3,1996).

Form ado pela Escola Livre, O ctacílio N egrão de Lim a, adm inistra a cidade de

1935 a 1938 e introduz a tecnologia de filtros em reservatórios da cidade,

criando a lei de obrigatoriedade do uso de hidrôm etros nas novas ligações de

água, além de construir as prim eiras avenidas sanitárias fora da cidade

planejada. N a gestão seguinte, o sanitarista Continentino é cham ado para

organizar o Laboratório de Saneam ento da cidade, iniciando o processo de

cloração das águas de abastecim ento, que haviam sido contam inadas por

42
Engenheiro civil form ado pela Escola Livre de Engenharia de Belo H orizonte, onde foi catedrático de
“H igiene,Saneam ento e U rbanism o” e prim eiro diretor do Instituto de Engenharia Sanitária.
43
D ivergente da tradição enciclopedista da Escola de Engenharia do Rio de Janeiro

74
m anobras m ilitares,produzindo um surto de tifo em 1936.Im plantou um a fábrica

de sulfato de alum ínio junto às estações de tratam ento, baranteando em 50% o

custo do processo de coagulação.A pesar do em penho de Continentino,os esgotos

nunca foram tratados. Este tem a, que sem pre constou das agenda políticas de

Belo H orizonte, só agora, com a m orte do ribeirão A rrudas, há um program a de

saneam ento (PRO SA N 44),que com eça a tratar os esgotos do m unicípio.

A adm inistração Juscelino Kubitschek, de 1940 a 1945, am pliou a rede de

esgotos, uniform izou o serviço de fornecim ento hídrico com a substituição das

ligações de pena de água por hidrôm etros.A ligação das instalações sanitárias ao

sistem a público de água e esgotos foiracionalizada através de regulam ento45 que

autorizava a adm inistração avaliar a adequação das instalações propostas.H ouve

a construção de diversas avenidas sanitárias, captação e adução de novos

m ananciais, além da construção, a noroeste da cidade, do reservatório da

Pam pulha46.

A construção da barragem da Pam pulha foi m otivo de discussão entre os

sanitaristas m ineiros.Por um lado,H enrique N ovaes considerava que a açudagem

do ribeirão Pam pulha constituiria “de par com uma notávelreserva d’água para usos

domésticos, industriais e públicos, uma grande superfície líquida a quebrar a monotonia do

sertão adusto e cinzento,quando dasprolongadasestiagens,já denunciadorasdasproximidades
da orla meridionalda regiãoseca brasileira”(Santa Rosa & A zevedo Jr.3,1996).

Por outro, Lincoln Continentino apontava a área com o “endêmi

ca de esquistossomose,
necessitando suas águas de filtração onerosa e de serem elevadas a 200m de altura para
atingir o níveldos reservatórios de distribuição” (Santa Rosa & A zevedo Jr.3, 1996).

44
Program a de Saneam ento, parceria entre os governos estadual e m unicipal sob a responsabilidade da
CO PA S A – Com panhia de S aneam ento de M inas Gerais.
45
D ecreto-Lei83 de 21.12.40 (Regulam ento dos Serviços D om iciliares de Á gua e Esgoto)
46
Relatório Exercício 1940-41 apresentado ao Governador Benedito Valadares pelo Prefeito Juscelino
Kubitschek de O liveira em 1942.

75
Sendo decidida a construção do reservatório da Pam pulha, um program a de

com bate à esquistossom ose teve inicio em 1936.

D entro da concepção de “cidade-jardim ” proposta por Continentino, o

reservatório da Pam pulha é percebido pelo Prefeito Juscelino Kubistchek não

apenas com o um m anancialque am enizaria a carência hídrica da cidade,m as com o

um novo m arco de m odernidade: “C om duas fi

nalidades,ambas capitais para a vida de
Belo H orizonte,foram,de inicio,projetadasasobraspúblicasque a administração realizou e
realiza na P ampulha.D e um plano,teve-se em mira preparar,para aproveitamento no futuro,
um grande reservatório, acumulando-se, pela açudagem, enorme volume de água. [...] P or
outro lado,a P ampulha era uma imposição do progresso da C apital.[...]C ompreendemosser
a ocasião propícia para dar à cidade uma série de atraçõesque em outroscentrosde população
densa constituem fatorpreponderantepara odesenvolvimentodointercâmbioturístico,uma das
maisrendosasindústriascom quepodem contarascidades47.”

A lém disso, as obras públicas, construídas na região, são entendidas com o

indutoras de novas fontes de tributação “porque acrescem val

or imobiliário aos bens
particulares,permitindo uma arrecadação razoável,progressiva,à medida que o novo bairro se
desenvolve48”.

A lém do com plexo de lazer da Pam pulha, foi construída, no m esm o período, a

“cidade industrial” de Belo H orizonte, a sudoeste, no m unicípio de Contagem 49,

criando um novo eixo de desenvolvim ento da cidade para oeste. Para atrair

indústrias para a região, o governo estadual preocupou-se em construir a usina

elétrica de Gafanhoto,m as não teve o m esm o cuidado com o destino dos esgotos

que passaram a ser lançados nas cabeceiras do ribeirão A rrudas — a m ontante da

cidade-paradigm a. “P ara fazer face a este probl

ema se definiu uma segunda cidade

47
Relatório Exercício 1940-14,op.cit.
48 ibidem

76
industrial,no município de S anta L uzia,[situada a jusante da bacia de drenagem de Belo

H orizonte, a nordeste], onde presumivelmente se deverão localizar os estabelecimentos que

produzem maior volume de carga poluidora (como o frigorífico estatal F R IM IS A )”
(Singer,1977).

N a década de 50, a adm inistração federal Juscelino Kubistchek im plem entou o

processo de industrialização brasileira, tendo em vista a substituição de

im portações,adquirindo,inclusive,parques industriais obsoletos em outros países

(Caserio de A lm eida,1986).O fornecim ento de energia foigarantido com o Plano

N acional de Eletrificação, para tanto, as áreas destinadas à exploração de

energia foram consideradas áreas de interesse para a segurança nacional50. A

partir do Plano N acional, são constituídos os planos estaduais com o o de M inas

Gerais, que propõe a constituição de um fundo de eletrificação e a criação de

um a sociedade m ista, com a finalidade de acelerar o seu program a de

eletrificação,para poder suprir elevadas dem andas de indústrias que pretendiam

am pliar ou se instalar na região centraldo estado (Singer,1977).

O projeto de industrialização paulista tem nas suas águas doces um fator

essencial para o desenvolvim ento, criando o D epartam ento de Á gua e Energia

Elétrica — D A EE51, para adm inistrar seus corpos d’água, com o objetivo de

capacitá-lo na produção de energia. N o m esm o ano, é criada tam bém , junto com

os estados de M ato Grosso, Goiás, M inas Gerais, Paraná, Santa Catarina, Rio

Grande do Sul, a Com issão Interestadual da Bacia Paraná-U ruguai — CBPU 52.N a

apresentação do relatório da CBPU ,o seu vice-presidente,Á lvaro de Souza Lim a,

declara que:“O desenvol

vimentodoE stadodeS ãoP aulo,pensadoa longotermo,implica e

49
D ecreto-leiestadual778 de 19.06.41
50
Lei 2597 de 12.09.1955 (Governo Juscelino Kubistchek), regulam entada pelo D ecreto 39605-B de
16.07.56
51
LeiEstadual1350 de 1951.
52
Reunião dos governadores dos respectivos estados ocorreu entre 06 e 08 de setem bro de 1951

77
exige o desenvolvimento não só do Brasil, mas do P araguai, da Bolívia, do P eru e da
C olômbia. [...] J á não basta, com efeito, planejar o desenvolvimento de um E stado. [...]
Indispensávelésimultaneamenteintensificarasatividadesda Bacia P araná-U ruguaiedetodo
oO este,aproximandoospaíseslimítrofes,na integraçãodeum grandemercadosulamericano.”
O CBPU idealiza a Bacia Paraná-U ruguai com o corredor integrador do

desenvolvim ento regional:“P areceevi

denteque no caso de um país,vasto como o Brasil,o
planejamento dos E stados, isolados, não será suficiente para que se enfrentem todos os
problemas.A deficiência de carvão confere aos recursos hidrelétricos uma importância toda
especialeasdificuldadesdecomunicação,dão,maisqueem outrasregiões,um valorprivilegiado
às vias navegáveis naturais. [...] É , pois, perfeitamente, lógico que, no caso brasileiro, a
unidadeterritorial‘bacia fluvial̀ tenha grande significação como unidade normalinterestadual
de valorização e desenvolvimento”53.Tal integração, no entanto, não encontra eco nas
ações dos diversos órgãos da adm inistração estadualpaulista,cada um continua a

utilizar o recurso água de acordo com seus interesses.

A s condições sanitárias na cidade de São Paulo agravam -se, obrigando um a

legislação corretiva54,que proíbe o lançam ento de efluentes poluidores e prevê a

classificação das águas segundo seus usos preponderantes. É criado tam bém o

Conselho Estadual para o Controle de Poluição das Á guas — CECPA , com o órgão

responsável pela aplicação da lei. A necessidade de m odernização do setor de

saneam ento para m aior eficiência na oferta do serviço, especialm ente

abastecim ento de água,leva ao início da realização de estudos para reform ulação

adm inistrativa da RA E visando torná-la um a autarquia,proposta apresentada para

o setor desde 1951 na V Convenção N acionalde Engenheiros realizada em Recife.

A ssim , em 1954 é criado o D epartam ento de Á guas e Esgotos — D A E, autarquia

53
CBPU (1954) Problem as de D esenvolvim ento: N ecessidades e Possibilidades do Estado de S ão Paulo
(relatório elaborado pela S A GM A CS )
54
Lei2182 de 23.07.53

78
com poder adm inistrativo sobre os m unicípios de São Paulo, Guarulhos, São

Caetano, São Bernardo do Cam po e Santo A ndré. Todavia, em função do

descom passo entre os estudos dem ográficos utilizados para os planos de água e

esgoto e o crescim ento populacionalque realm ente ocorreu,a criação do D A E não

repercutiu fortem ente no padrão de eficiência dos serviços de saneam ento.

Em 1956,foicriada Com issão de O bras N ovas para tom ar m edidas no sentido de

reforçar o abastecim ento de água da capitale região.N esse período,am plia-se a

adução da represa de Guarapiranga em 2,0 m 3/s e se inicia o aproveitam ento da

Represa Billings para a região do A BC. Com a am pliação da adução do

Guarapiranga em m ais 5,5 m 3/s, as águas das Bacias dos Rios Capivari e M onos

são revertidas para a Billings,a fim de m anter a m esm a produção energética.

Em função do agravam ento dos problem as de poluição, o CECPA classifica as

águas da bacia do Guarapiranga com o destinadas ao abastecim ento público -

prim eiro corpo d’água com destinação exclusiva - proibindo o lançam ento de

esgotos55 . Em 1955, o Governo do Estado de São Paulo, através de decreto56,

distribui as águas naturais do Estado em 6 classes, indicando características

físico-quim icas e biológicas desejáveis e obrigatoriedade de prévia aprovação de

autoridades sanitárias locais para construção e am pliação de estabelecim entos

industriais. Enquanto a cidade de São Paulo ordena que novos loteam entos só

ocorram em áreas que possuam serviço público de água potável57 e cujos córregos

sejam canalizados e suas bacias e vales saneados58.

N o plano nacional,o projeto nacional-desenvolvim entista calcado prioritariam ente

no fornecim ento de energia com o atrator de indústrias se consolidava. Contudo,

55
Reportagem da FO LH A D A M A N H Ã de 15.12.54 incorporada aos A utos 43 do D A E sobre ‘M edidas de
proteção das águas da represa do Guarapiranga”
56
D ecreto n.° 24806 de 25.07.55
57
LeiM unicipal4965 de 20.04.56
58
D ecreto M unicipal4146/59

79
indústrias não vivem só de energia, m as tam bém de água de qualidade e em

quantidade para uso no processo de produção. Surge, pois, um paradoxo para a

gestão das águas — os m unicípios brasileiros que m ais atraíram indústrias por

possuírem abundância energética, poderiam perdê-las por não possuírem água

suficiente e de qualidade. Esta é a realidade do A BC paulista . A prefeitura de

Belo H orizonte que, desde a sua fundação, se esforçava para atrair indústrias,

assim se expressa:“N ão devemos,porém,esquecer asdi

mensõese osmúltiplosaspectosdo
progressoda cidade,onde não somente o consumo doméstico precisa ser atendido;uma indústria
florescente impõe exigênciascada vezmaiores;sob pena de estagnar-se o maisimportante setor
denossodesenvolvimentoeconômico,oqualresponde,aliás,pela expressão já alcançada por Belo
H orizontena comunidadenacional”(Prefeitura M unicipalde Belo H orizonte,1957).

N a cidade de São Paulo, essa questão em erge em 1960. Pressionados pelas

indústrias da região, que tem iam ver sua produção am eaçada em função da m á

qualidade da água, os m unicípios do A BC reagem à possibilidade de perda de

parte de suas fontes de recursos financeiros e de em pregos. Firm am convênio

para a criação da Com issão Interm unicipalde Controle da Poluição das Á guas e do

A r, que atua até 1971, com apoio da O rganização Panam ericana da Saúde e

O rganização M undial da Saúde, e influenciando o governo estadual de criar, em

1968,um m ecanism o financeiro para viabilizar as ações de saneam ento hídrico —

Fundo Estadualde Saneam ento Básico — FESB.

São Paulo, com o sugere M elo Bueno (1994), tem um a especificidade que m arca a

sua política de saneam ento - conciliam o aproveitam ento hidráulico da LIGH T com

o abastecim ento de água potável e disposição de efluentes. Em 1962, o

D epartam ento de Á guas e Energia — D A E — cria a Com issão Especial para o

Planejam ento das O bras de A bastecim ento e D istribuição de Á gua da Capital -

CEPA , para avaliar as potencialidades hídricas do entorno do m unicípio. São

propostas as reversões das nascentes do Rio Piracicaba e de diversas Bacias da

80
vertente m arítim a da Serra do M ar:rios Capivari- M onos - M andaú e A lto Juquiá

para a represa de Guarapiranga; Rio Tapanhaú para o Sistem a Rio Claro; e, rios

Itatinga e Tapanhaú para os rios Vargem Grande e Taiassupeba, que deveriam

ser barrados. A lém disso, propõe o barram ento do Rio Juqueri para receber as

águas revertidas dos rios A tibainha, M uquém e A lto Jaguari e a utilização das

águas da barragem Ponte N ova,a ser construída para controle de cheias.

Belo H orizonte, que m anteve um crescim ento dentro das expectativas

governam entais até a década de 40, com eça um a aceleração no crescim ento

populacional. A s reservas hídricas do m unicípio, que pareciam super

dim ensionadas quando da construção da cidade, esgotaram -se em 1956

(Prefeitura M unicipalde Belo H orizonte,1956).A solução proposta para suprir o

déficit de 50 m ilhões de litros/dia foi “caçar” novos m ananciais fora dos lim ites

do m unicípio. A Com issão designada para estudar o assunto avaliou oito

localidades59 que poderiam se tornar futuros m ananciais de Belo H orizonte.

A lgum as foram descartadas por dificuldades físicas — distância e volum e:

m ananciais da Serra do Cipó, outras por requererem vultosas indenizações —

Lagoas Grande e Codorna60. D as três localidades escolhidas, duas — Ribeirão

Bonito e Rio das Pedras — m ereceriam estudos m ais acurados por já estarem

ligados ao sistem a de suprim ento de energia elétrica de Belo H orizonte. A ssim

optou-se pela captação no Rio das Velhas. O investim ento necessário exigia um

financiam ento a longo prazo (Prefeitura M unicipalde Belo H orizonte, 1956).N as

negociações com o Governo Federal, a construção do Sistem a Rio das Velhas foi

atribuída ao D epartam ento N acional de O bras e Saneam ento — D N O S, órgão

federalligado ao M inistério do Interior.A s obras têm inicio em 1958,entrando o

Sistem a em operação experim ental em 1973, após a construção de um a torre

59
Rio Paraopeba, Rio das Velhas, Rio do Peixe, Rio das Pedras, M anancial da Serra do Cipó, Ribeirão Bonito
(Caeté),Lagoas Grande e Codorna (N ova Lim a)
60
Situadas em propriedade da St John delReiM ining Co Ltda

81
shaft em parceria com a PETRO BRÁ S, que perm itiu a chegada de novas águas a

Belo H orizonte.

D urante o período de construção do Sistem a Rio das Velhas,A ndrea Cardellini61,

propõe ao D epartam ento de Á guas e Esgotos — D A E — um anelhidráulico para a

cidade com o objetivo de racionalizar e m elhorar o sistem a de adutoras, sub-

adutoras e redes.O Projeto Cardellinitraz para o setor de fornecim ento de água

potável a concepção de reversão de bacia hidrográfica com integração de

sistem as de distribuição consolidado no setor de fornecim ento de energia

hidráulica.N o Brasil,o prim eiro projeto de fornecim ento de energia hidráulica a

criar um a bacia hídrica - bacia do alto Tietê - foi o sistem a Grande da LIGH T,

em São Paulo,na década de 20 (Rutkowski& Zuffo,1996).O “A nelH idráulico de

Belo H orizonte” foi im plantado a partir de 1967, com em préstim o do Banco

Interam ericano de D esenvolvim ento (BID ) tendo o governo estadual com o co-

responsável(CO PA SA ,1982).

O segundo período das gestão das águas urbanizadas foi m arcado pela

centralização institucional e legal da exploração dos recursos hídricos para

fornecim ento de energia hidráulica em função do padrão de desenvolvim ento

adotado que traria o progresso para a industrialização. Com o um sam ba de um a

nota só, as obras para geração e transm issão de energia foram objeto de

gerenciam ento regional/nacional m obilizando recursos financeiros nacionais e

m esm o internacionais, enquanto as obras para abastecim ento de água potável,

quando ocorreram ,eram financiadas com recursos m unicipais.

O aum ento do fornecim ento energético que ocorreu com o Plano N acional de

Eletrificação viabilizou o parque industrial proposto pelo Governo Federal,

am pliando, com o resultado, a concentração territorial do centro-sul brasileiro

(Caserio de A lm eida, 1986). Entretanto, os sistem as de fornecim ento de água

82
potávelnas áreas urbanas entram em colapso.Por um lado,dada a sua gestão ser

fragm entada por localidades, por outro lado, por privilegiar o tratam ento de

águas lim pas para potabilidade em detrim ento do tratam ento dos efluentes cujos

os corpos d’água de despejo foram canalizados e seus vales “saneados” em

arruam entos. A ssim , o esgotam ento das reservas hídricas potáveis nas

localidades consolida a prática contínua de “caçar” m ananciais-fontes de águas

lim pas para o abastecim ento de água.

M O M EN TO ECO N Ô M ICO -FIN A N CEIRO :Á guas,volver!

O projeto desenvolvim entista do Estado M ilitar pós-64 acelera a expansão

urbana e concentra os sítios industriais.Esse processo advém da aliança Estado,

capital nacional e capital financeiro internacional (Santos, ). Toda um a

estrutura tecnocrática será criada para dar suporte técnico-político a este

projeto de desenvolvim ento que será viabilizado pelas políticas econôm ico-

financeiras do Governo M ilitar, com o analisa (Rolnik, 1995): “N um perí

odo onde
existia a garantia e a crença nosfluxoscontínuosde investimento,principalmente federais,em
infra-estrutura básica, garantindo as condições gerais de reprodução da cidade. O s planos
diretoresse disseminaram no momento em que osmunicípiosperderam totalmente a capacidade
de investir, no período da ditadura militar, quando tudo estava centralizado nas mãos do
governo federal. J ustamente neste momento o município explodiu, em termos de população,
precisava ampliar o saneamento,os transportes,a água,etc,e dependeu de verbas federais
negociadas com as empreiteiras. A partir daí, muitos destes investimentos, realizados com
dinheiro externo,daía grande dívida que hoje pagamos.E ram grandesplanos,de expansão da
rede viária,da rede de saneamento,enfim,planosde investimento na cidade.É evidente que

61
Engenheiro consultor das Centrais Elétricas de M inas Gerais (CEM IG)

83
estespressupostos da economia política tinham totalressonância no contexto político-econômico
internacional, onde, tanto no modelo do socialismo real soviético, quanto no capitalismo
americano pós-new deal,o E stado planificado, o E stado interventor, tinham plena vigência.
N oBrasilistoseimplantou sob a perversidadeda ditadura militar”.

O déficit habitacionalbrasileiro vem se agravando desde a década de 40,quando

o governo federal se viu na contingência de inaugurar a Fundação da Casa

Popular62. A Fundação pretendia “tornar possível a com pra ou construção de

habitações nas zonas urbanas”, além de financiar redes de abastecim ento de

água potável e de coleta de esgotos dentre outras obras urbanísticas. O curto

Governo Jânio Q uadros constituiu o Conselho N acional de Planejam ento da

H abitação Popular com a “atri

buição de coordenação entre governo federale osmunicípios,
para realizar uma ação conjunta visando a orientação de uma política nacionalconcernente aos
problemasdehabitaçãodasclassesmenosfavorecidas”63.

O Estado M ilitar de 64 pensa a habitação dentro do contexto da urbanização,ao

se preocupar institucionalm ente com a ocupação e ordenação do território

nacional, constituindo um a Política U rbana N acional não subordinada à política

econôm ica estruturada pelos civis aliados ao novo regim e (A quino, 1990). N o

entanto,“foina área da construção ci

vil,atravésda criação do BN H [Banco N acionalde

H abitação] e de sua rede de captação de recursos que o governo tentou criar uma área
dinâmica da economia com participação aberta ao capitalnacional” (Caserio de A lm eida,
1986).

Para que a política habitacional e de urbanização não ficasse à m ercê de um a

instituição bancária, a adm inistração federal foi equipada com um órgão

controlador da política territorial e da distribuição dos investim entos em

62
D ecretos-lei9216/46 e 9777/46 (Governo Eurico D utra)
63
D ecreto 50488 de 25.04.61

84
urbanização,o Serviço Federalde H abitação e U rbanism o — SERFH A U 64.U m dos

investim entos criados foi o Fundo de Financiam ento de Planejam ento Local —

FIPLA N , para regiões e m unicípios que possuíssem órgãos de planejam ento e

desenvolvim ento local.A ssim , o SERFH A U , por um lado, era um órgão norm ativo

porém subordinado a um banco, BN H , e por outro, era o coordenador de um

processo contínuo de planejam ento m as exercendo o papel de órgão de

assistência técnica (A quino,1990).

Em 1969, o M inistério do Interior — M IN TER, do Governo Costa e Silva,

institucionalizou o Program a de A ção integrada — PA C — a fim de prom over o

desenvolvim ento local integrado de com unidades urbanas no território nacional,

com ênfase na aprovação de financiam ento para os setores de saneam ento,

habitação e adm inistração m unicipal. A precariedade do orçam ento disponível

face à dim ensão dos problem as encontrados,não perm itiu o atendim ento nem de

20% dos m unicípios selecionados.O BN H passou,então,a operar os program as de

desenvolvim ento urbano,financiando planos de saneam ento,de renovação urbana,

transporte e equipam entos com unitários ao prover recursos financeiros e

supervisão dos program as im plantados pela iniciativa privada.

O Governo M édici, no Program a M etas e Bases para a A ção do Governo —

M EBA G, de 1970, propôs, com o m edida necessária para o desenvolvim ento

urbano e regional, a “i
ntegração e coordenação dos programas setoriais -abastecimento
d’água,energia elétrica,saneamento básico,habitação,transporte e abastecimento nosplanos
de urbanização” (A quino, 1990). Tal “integração e coordenação” resultou em um a
m aior centralização do governo federal nas questões concernentes, com o por

exem plo em relação à com petência das Centrais Elétricas Brasileiras S/A —

ELETRO BRÁ S, de “coordenar técni

ca,financeira e administrativamente o setor de energia
elétrica, promover a construção e a respectiva operação, através de subsidiárias de âmbito

64
D ecreto 59917 de 30.12.66

85
regional,decentraiselétricasdeinteressesupra-estadualedesistemasdetransmissãoem alta e
extra-alta tensões,que visem a integração interestadualdos sistemas elétricos,bem como dos
sistemasdetransmissãodestinadosaotransporteda energia elétrica[...]”65.

A aceleração da expansão urbana nas principais cidades do país leva à

consolidação de regiões m etropolitanas altam ente industrializadas. “A década de

60 encontra a metrópole paulista num agravamento da crônica falta de água para

abastecimento.[...]O crescimento da cidade [de S ao P aulo]já a transforma numa grande
conurbação entre O sasco,S ão P aulo,G uarulhos,A rujá e o A BC D .” (M ello Bueno,
1994).São Paulo e os m unicípios vizinhos estão im plantados num a região cujos as

águas são tornadas escassas para o abastecim ento público pela produção

energética e diluição de esgotos — industriais e dom ésticos. Em face desse

quadro, se fortalecem as propostas de novas aduções para abastecim ento da

região m etropolitana fora da bacia hidrográfica do Tietê. Três planos são

contratados — H IBRA CE pelo D A EE, H azen & Sawyer pelo D A E e Solução

Integrada pela SA N ESP. O s dois prim eiros privilegiam o aum ento de vazão da

Billings para produção de energia pela LIGH T,através do carream ento de todo o

esgoto para a represa, enquanto o plano de Solução Integrada é concebido

dentro das prem issas do Plano M etropolitano de D esenvolvim ento Integrado

(PM D I66),com batendo frontalm ente os planos anteriores (M ello Bueno,1994).

A am pliação do Sistem a Cantareira, com a reversão das águas das nascentes da

bacia do Rio Piracicaba, se viabiliza com o projeto em 1967 e suas obras são

iniciadas. Em 1968, acontece a “pri

meira grande alteração institucional no setor de
abastecimento de água na R egião M etropolitana de S ão P aulo:a 7 de fevereiro criou-se a
C ompanhia M etropolitana deÁ gua deS ãoP aulo— C O M A S P ,empresa deeconomia

65
Lei5899 de 05.07.73 (artigo 1.°)
66
Elaborado pelo Grupo Executivo da Grande São Paulo (Gegran) em 1969 - Gov.A breu S odré

86
mista com o objetivo de captar,tratar e vender água potávelno atacado aos37 municípiosda
então chamada G rande S ão P aulo,inclusive ao D A E ” (SA BESP, 1988).A s obras do
Sistem a Cantareira, iniciadas pelo D A E, passam para a responsabilidade da

CO M A SP. Em 1970, é criada a Com panhia M etropolitana de Saneam ento de São

Paulo — SA N ESP,com a responsabilidade de receber,tratar e dispor os esgotos

da Grande São Paulo.Em 1968,foram constituídas,ainda no Estado de São Paulo,

a Com panhia de Saneam ento da Baixada Santista — SBS e a Com panhia Regional

de Á guas e Esgotos do Vale do Ribeira — SA N EVA LE. Estas com panhias, de

caráter supram unicipal, são o em brião da futura Com panhia de Saneam ento

Básico do Estado de São Paulo — SA BESP.

D iante da necessidade de levantar fontes internas e externas de recursos

necessários para a execução de vários program as de saneam ento, o governo

Reynaldo de Barros cria, em 1968, o Fundo Estadual de Saneam ento Básico —

FESB, tendo com o m eta desenvolver program as de assistência financeira aos

m unicípios para solução de problem as de água e esgoto. Com a instituição do

Program a de Controle de Poluição das Á guas67 o FESB é reform ulado, passando a

se cham ar Fom ento Estadualde Saneam ento Básico e recebe a responsabilidade

pelo Program a que estabelece os usos preponderantes das águas, a classificação

das águas segundos os usos, caracterização físico-quím ica e biológica de cada

classe, a qualidade m ínim a dos efluentes de esgotos, as penalidades de

advertência, m ulta e interdição dos infratores, os prazos para correção de

atividades poluidoras antes da aplicação das penalidades68.Com 68 corpos d’água

paulistas enquadrados, o conceito de poluente é definido com o “qual

quer efluente
que pudesse conduzir a qualidade das águas a condições piores do que as fixadas”69. Estas

67
D ecreto-lein.° 195-A de 19.02.70
68
D ecreto n.° 52490/70
69
D ecreto Estadualn.° 52706 de 11.03.71

87
ações de caráter institucional im plem entadas em São Paulo com a m ultiplicação

dos órgãos gestores, “reforçam a setori

zação, a burocracia e a formação de núcleos
tecnocráticos, dificultando-se a criação de dispositivos de cooperação articulada entre eles”
(Secretaria do M eio A m biente,1995).

E as crises de abastecim ento de água potável, principalm ente nas capitais,

continuavam em ritm o acelerado. O grande salto institucional ocorre, segundo

Silva (1996), com a criação, em 1967, do Sistem a Financeiro do Saneam ento —

SFS, operado pelo BN H e do seu program a de ação, im plem entado em 1971, o

Plano N acional de Saneam ento Básico — PLA N A SA , operacionalizado pelas

com panhias estaduais de saneam ento, estruturadas pela fusão de antigos

serviços estaduais,“m etropolitanos” e/ou m unicipais.A estrutura do PLA N A SA é

descrita por Silva (1996) com o um reflexo claro dos princípios de

descentralização adm inistrativa que previa a delegação de com petência operativa

do Estado a entidades de direito privado70. “A s companhi

as estaduais de saneamento
básico foram criadasna forma de S ociedade A nônimas,embora a totalidade de seuscapitais
fosse integralizada pelos respectivos estados. D iferentemente dos sistemas institucionais dos
setores de energia elétrica e telecomunicações, os estados continuaram sendo — no caso do
P L A N A S A — asunidadesterritoriaisbásica para a composição operacionaldo sistema.
E ra parteda própria estratégia doP L A N A S A equilibrarossistemasna escala decada
E stado,desenvolvendo estratégiasde subsídioscruzados,por meio dosquaisseriam viabilizados
osinvestimentosnasáreascarentes.E ssa escala de operação de subsídioscruzadosrepresenta
hoje um obstáculo concreto ao desmembramento territorialdos sistemas estaduais” (Silva,
1996). Q uanto ao m odelo gerencial, este foi concebido pretendendo a auto-

sustentação financeira dos serviços m ediante receita tributária.“O model

o previa
uma fase inicialde injeção maciça de recursos de financiamento, com origem no F undo de

70
D ecreto-Lei200/67

88
G arantia porTempodeS erviço— F G TS — eem empréstimosexternos.A partirdessa
fase inicial, em que se formavam os F undos E staduais de Á gua e E sgoto — F A E ,
esperava-se que pouco a pouco esses fundos fossem realimentados com a receita operacional
positiva dosserviçose que,então,passassem a trabalhar como fundo rotativo” (Silva, 1996).
Esta concepção se assem elha ao que já havia sido proposto pelos técnicos da

SESP, em 1954. Entretanto, o m odelo econôm ico-financeiro pressuposto para

viabilizar tal proposta não se configurou, levando o m odelo global PLA N A SA -

BN H -SFS à falência, apesar de as com panhias estaduais de saneam ento

apresentarem eficiência econôm ica (Silva, 1996). O equilíbrio econôm ico-

financeiro das com panhias ocorre com o estabelecim ento de um a política

tarifária para o setor71, perm itindo que elas “entrassem efeti

vamente numa fase de
consolidaçãoempresarial”(Santa Rosa & A zevedo4,1996).

O PLA N A SA define a instituição de em presas estaduais de saneam ento “que

deveriam obter a concessão de todososserviçosmunicipaisde água e esgoto” sob a alegação

de que as regiões ou m unicípios tinham não só um a atuação desordenada com o

tam bém um a ausência de program as que contem plassem problem as com uns

(Segundo Encontro N acionalde Trabalhadores em Saneam ento e M eio A m biente,

1992). O s governos da região sudeste, principalm ente os de M inas Gerais e São

Paulo, resistiram , a princípio, em aceitar esta proposta de centralização, m as

face à im possibilidade de captação de recursos por outra via, se integraram ao

sistem a (Santa Rosa & A zevedo4, 1996). A pesar de o PLA N A SA ter m obilizado

recursos para a execução de obras de saneam ento num m ontante jam ais visto

para o setor, os investim entos se concentraram nas áreas m ais desenvolvidas

priorizando intervenções para abastecim ento de água potávelem detrim ento dos

esgotos sanitários. Essa estratégia, que visava a um retorno m ais rápido dos

investim entos, produziu condições altam ente danosas para o m eio ao aum entar

71
LeiFederal6529 de 05.78

89
significativam ente o volum e de água a ser distribuído sem os serviços de coleta

de esgotos necessários.

N o Estado de M inas Gerais o papel de agente do PLA N A SA é atribuído à

Com panhia M ineira de Á guas e Esgotos — CO M A G 72, criada em 1963 m as com

atuação reduzida até 1973,quando encam pa o D epartam ento M unicipalde Á guas

e Esgotos de Belo H orizonte — D EM A E — e consegue com prar, com auxílio

financeiro do M inistério do Interior, o Sistem a Rio das Velhas73. A CO M A G

decide então criar o cadastro do sistem a de água e das redes de esgoto da

região de Belo H orizonte, que viabiliza o planejam ento do sistem a m etropolitano

no futuro (Santa Rosa & A zevedo4, 1996). Em 1974, é criada a Com panhia de

Saneam ento de M inas Gerais — CO PA SA 74, substituindo a CO M A G na função de

em presa estadualagente do PLA N A SA .

Enquanto a Região M etropolitana de São Paulo detinha 46% dos investim entos do

BN H em saneam ento (M ello Brandão, 1994), a CO PA SA alcançava um a m édia de

5% . Em um a experiência inédita, consegue se tornar m utuária direta do Banco

M undial em 1979 (Santa Rosa & A zevedo4, 1996), entrando em um a nova fase:

am plia o seu sistem a de atendim ento, m elhora sua produtividade e propõe um a

m aneira diferenciada de tratar suas fontes abastecedoras de água com a

construção do Sistem a Serra A zul,para evitar os problem as existentes tanto no

Sistem a Pam pulha quanto no Sistem a Vargem das Flores. A m bos receberam

avenidas panorâm icas no seu entorno e loteam entos form ais e inform ais nas suas

terras de vertente direta. Para tanto, as terras que integram a bacia

hidrográfica do ribeirão Serra A zul foram decretadas75 área de proteção

especial para fins de preservação de m ananciais. A s florestas e dem ais form as

72
Lei6084 de 15.05.73 regulam entada pelo decreto 15512 de 30.05.73
73
D ecreto 15881 de 12.12.73
74
LeiEstadual6475 de 14.11.74
75
D ecreto Estadual20792 de 08.09.80 com base na LeiFederal6766 de 19.12.79 (LeiLehm ann)

90
de vegetação natural existentes na área foram declaradas de preservação

perm anente, enquanto os projetos de loteam ento ou de parcelam ento do solo

para fins urbanos deveriam , para serem aprovados pelo m unicípio contar com a

anuência do Estado.

A CO PA SA , ao definir com o prem issa para a sua política para proteção de seus

m ananciais que “nenhuma água superfi

cialpoderá afluiraoreservatóriopeloseu perímetro[já

que]reservatóriosde acumulação tornam-se o destino finalde todasassubstânciasdecantáveis

contidas nos tributários e suas margens” (CO PA SA , s/d), desapropria as terras por
onde escoavam as águas que vertiam diretam ente no reservatório Serra A zul.

Tais terras tiveram sua cobertura vegetalrecuperada.Esta, talvez, tenha sido a

prim eira vez que o Banco M undial financiou a desapropriação de um a área para

preservação am biental dentro de um contrato de construção de um a barragem

(Santa Rosa & A zevedo4, 1996). Entretanto, a CO PA SA , ao se legitim ar com o

guardiã de áreas de interesse social, tende a fazer uso privado de parte destes

terrenos instalando um a área de lazer para seus funcionários na Reserva de

Cercadinho. M esm a atitude adota a SA BESP no Cantareira. O eng. D arcy Brega

Filho76 considera esta prática salutar pois ”estas reservas têm si

do conservadas pelo
esforço dos empregados e isto é praxe tanto na área de saneamento,como na ambiental(no
IBA M A porexemplo),outrosórgãospúblicosena iniciativa privada (oschamadosG rêmios).
Tais iniciativas têm contribuído muito para a educação e o envolvimento de empregados na
aplicabilidadedepolíticasambientaisnessasorganizações.”

O BN H , no seu papel de agente financeiro e de órgão norm ativo, centraliza os

recursos financeiros e as decisões de prioridades na sua alocação para o setor de

saneam ento além do de habitação.O “super-poder” do BN H de desenhar o espaço

urbano deixou resultados am bientais nefastos: “a aparênci

a urbana dosconjuntosuma

76
Responsável,na S A BESP,pelo Program a Integrado de Conservação dos M ananciais da RM SP

91
vezhabitados,edificadossobre terra de subsolo nua e estéril,[propiciam]gravesocorrênciasde
erosões, comprometimento dos mananciais próximos [e] supressão da vegetação originalque

seriam resgatados através de pavimentação e ajardinamento, espelhos d’água ou fontes de

condutos forçados e projetos paisagísticos, respectivamente” (Fernandes, 1995). Tais
resgates nunca aconteceram .

A degradação am biental do território urbano não é fabricada som ente pelo

desenho BN H ariano do espaço, m as tam bém pela política de desenvolvim ento

industrial baseada em indústrias energointensivas e altam ente poluidoras

concentradas regionalm ente.É este quadro que,segundo Guim arães (1986),leva o

chefe do Serviço N acional de Inform ações — SN I, General João Batista

Figueiredo,a endossar um docum ento do Itam araty sobre as questões am bientais

nacionais, apontando a necessidade do governo federal form ular um a política

nacional de controle da poluição77. Em 1973, é criada a Secretaria Especial do

M eio A m biente — SEM A , cuja Exposição de M otivos78 sugere com o função

central “atuar noscamposde pesqui

sa,planejamento,coordenação e de assessoramento,com
vistasaocombateà poluiçãoambiental,em especialdosrecursoshídricos”.

O decreto de criação da SEM A reitera a proposta79. N a prática, porém , não

conseguiu legitim idade política para intervir nas questões ligadas à poluição. Em

1976, quando o Governo M unicipal de Contagem , com o apoio da SEM A , ordena o

fecham ento da planta da Com panhia de Cim ento Portland ITA Ú , o então

Presidente Geisel decreta que é de com petência exclusiva do Poder Executivo

77
Exposição de m otivos 100/71
78
Exposição de m otivos 1119 de 17.10.73 dos M inistérios do Interior e do Planejam ento e Coordenação Geral
79
D ecreto 73030 de 30.10.73
A rt.4.° - À SEM A com pete: c) prom over a elaboração e o estabelecim ento de norm as e padrões relativos à
preservação do m eio am biente, em especial dos recursos hídricos, que assegurem o bem estar das
populações e o seu desenvolvim ento econôm ico e social.
A rtigo 13 - N o âm bito de suas atribuições, a SEM A dará prioridade, nos exercícios de 1973 a 1974, aos
estudos,proposições e ações relacionadas com a poluição hídrica.

92
Federal determ inar ou cancelar a suspensão do funcionam ento de

estabelecim ento industrial cuja atividade seja considerada de alto interesse do

desenvolvim ento e da segurança nacional80 (Guim arães,1986).

Paralelam ente à criação da SEM A , o Estado de São Paulo constitui duas

sociedades de ações para tratar das questões da água e do am biente: a

Com panhia Estadual de Tecnologia de Saneam ento Básico e de Controle de

Poluição das Á guas — CETESB 81, com objetivos sem elhantes ao da SEM A no

âm bito estadual, assum indo tam bém as atribuições e prerrogativas do Fom ento

Estadualde Saneam ento Básico — FESB 82; e a Com panhia de Saneam ento Básico

do Estado de São Paulo — SA BESP83 para dar cum prim ento ao PLA N A SA , tendo

com o um dos objetivos “a preservação dos cursos d’água pel

a implantação de sistemas
adequadosde esgotossanitários” em todo território paulista,respeitando a autonom ia
dos m unicípios.

U m olhar às políticas oficiais dos anos 70 perm ite esclarecer as relações entre a

proposta de desenvolvim ento e a degradação das águas brasileiras.O projeto de

desenvolvim ento do Governo M ilitar pós-64 prom ove um a acelerada urbanização

das principais cidades do país levando à criação de regiões m etropolitanas

altam ente industrializadas. Este projeto desenvolvim entista acirra a

centralização do processo decisório tendo um enfoque tecnicista,despolitizante,

nas intervenções setoriais.O s bens naturais,dentro da perspectiva desse m odelo

racionalista,são tratados com o um a fonte ilim itada de m atéria-prim a — condição

sine qua non para finalm ente tornar o Brasil um a “grande potência”. Para

80
D ecreto Federal81107/77 - artigo 2.°
81
Leiestadual118 de 29.06.1973
82
Criado para levantar fontes internas e externas de recursos necessários para a execução de program as
de saneam ento e responsávelpelo controle da poluição (decreto-leino 195-A de 19.02.70)
83
Leiestadualn.° 119 de 29.06.73

93
Guim arães (1986) é reservado, no processo, um papel passivo para o am biente —

as águas continuam a ser enfocada pela perspectiva sanitarista.

Com a am pliação e a diversificação do parque industrial brasileiro, que polui o

espaço urbano com um a variedade de poluentes, as águas doces passam a ser

tratadas sob um a perspectiva am biental — de descontam inação do m eio. O

Governo Federal,em 1967,institui,no âm bito do M inistério da Saúde,o Conselho

N acional de Controle da Poluição. A pós sérios incidentes internacionais84, em

1968,a questão am bientalé tem a de agenda na A ssem bléia Geralda O rganização

das N ações U nidas — O N U , que decide pela realização de um a conferência

m undialem Estocolm o,em 1972.

A ntes e durante a Conferência de Estocolm o, a posição do Governo Brasileiro é

de se contrapor ao discurso dos países industrializados que tratam a questão

com o um a questão de investim ento em tecnologias de despoluição, argum entando

que o investim ento dos países subdesenvolvidos deve ser para o desenvolvim ento

econôm ico, fundam ental na elim inação da pobreza. A este argum ento, os países

industrializados ponderam que o crescim ento populacional não-planejado induz à

exaustão dos recursos naturais m undiais,advogando a tese da necessidade de se

“dem ocratizar” seu uso. O contraponto brasileiro vem de im ediato sugerindo o

com partilham ento tam bém das riquezas financeiras,com erciais e tecnológicas.O

Brasil assum e o papel de porta-voz de um grupo de países85, definindo sua

atuação em três pontos: a responsabilidade dos países industrializados em

reverter a contam inação am biental,o desenvolvim ento econôm ico com o o cam inho

84
O petroleiro Torrey Canyon, em 1967, despeja toneladas de petróleo na costa britânica infligindo sérias
perdas a produção pesqueira e a indústria turística norte-européia. O despejo de m ercúrio na baía de
M inam ata,no Japão,que vinha ocorrendo desde 1953,ganha repercussão internacionalcom a constatação de
um quadro clínico local crítico, após 234 m ortes e m ais de 1000 casos de doenças neurológicas. O livro
PRIM A VERA SILEN CIO SA da eng. agrônom a Rachel Carlson, publicado na década de 60, já vinha
provocando debates acalorados nos Estados U nidos da A m érica quanto a política agrícola de dependência de
agrotóxicos.

94
para os países subdesenvolvidos superarem a pobreza e, finalm ente, o uso da

com unicação para neutralizar as pressões internacionais sobre a opinião pública

que pudessem prejudicar projetos desenvolvim entistas nacionais (Guim arães,

1986).

No cenário nacional, entretanto, as ações am bientais governam entais

despolitizam a questão am biental, ao tratá-la no âm bito restrito do

desenvolvim ento de tecnologias de controle de poluição industrial e preservação

de paisagens naturais de im portância ecológica, cênica e/ou cultural. O prim eiro

docum ento86, que analisa o tratam ento dado à questão am biental pelo Governo

Federal,concluipela necessidade de um a política que integre os diversos setores

da adm inistração pública. O órgão criado, a SEM A , não tem um quadro técnico

diversificado87 nem respaldo político, tam pouco dotação orçam entária para

im plem entar um a política nacional, já que a prioridade é um projeto

desenvolvim entista de “baixo custo ecológico” (Guim arães,1986).

O projeto desenvolvim entista é apresentado através de Planos N acionais de

D esenvolvim ento. A adm inistração da água em âm bito nacional fica a cargo da

SEM A ,para disciplinar o uso,e do D epartam ento N acionalde Á guas e Energia —

D N A EE — para disciplinar a quantidade. Concom itantem ente, o Program a

N acionalde H abitação instituio PLA N A SA ,que objetiva levar água lim pa para as

residências e retirar água servida. Por outro lado, o Plano N acional de

Eletrificação projeta a dem anda de hidroeletricidade para o século X X I. Todos

voltados prioritariam ente para o espaço urbano-industrial,há ainda os órgãos que

se responsabilizam pelo trecho de vocação “rural” das bacias hidrográficas,

85
Representantes de Burundi,Cuba,Chile,China,Egito,India,Iraque,Rum ênia e Paquistão concordaram com
as propostas do Itam araty
86
Exposição de M otivos Federal100/71
87
Com posto de um quadro de funcionários de form ação técnica em ciências naturais

95
perfazendo um total de 17 órgãos da adm inistração federal segundo Costa

(1996).

A apropriação dos corpos d’água para atender a estes Planos é definida pela

capacidade de obter financiam ento do capitalinternacionalpara obras de grande

porte.A ssim , a integração é preterida em detrim ento da agilidade em viabilizar

as propostas desenvolvim entistas.Talracionalidade só é possívelporque a água é

tratada com o substrato/m atéria-prim a podendo ser m anipulada conform e a

conveniência.O não-entendim ento da bacia hidrográfica com o sistem a leva a um a

situação caótica, principalm ente em regiões densam ente urbanizadas (Bacia do

Rio Paraíba do Sul88) ou eixos de desenvolvim ento (Bacia do Rio São Francisco89),

com o é o caso das área m etropolitanas.

Em 1973 são instituídas oito regiões m etropolitanas no país90 — São Paulo, Belo

H orizonte, Porto A legre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza que,

segundo A quino (1990), por serem áreas de grande concentração populacional,

isto é, focos de tensão social, m ereceriam tratam ento especial dentro do

aparelho de Estado. Para tanto, foram definidos os m unicípios integrantes, bem

com o os serviços urbanos de interesse com um , que passariam a ser tratados por

estruturas da adm inistração estadual a serem criadas. D entre esses serviços,

destacam -se o aproveitam ento dos recursos hídricos e saneam ento básico, que

deveriam ,portanto,ser tratados em âm bito estadual.

N esse sentido, o governo do Estado de São Paulo cria, em 1974, o Sistem a de

Planejam ento de A dm inistração M etropolitano — SPA M 91, considerando

aproveitam ento de recursos hídricos, controle de poluição am biental e

88
Situada ao longo da Rodovia Presidente D utra do eixo São Paulo-Rio de Janeiro
89
Considerado rio de integração nacionalpor cruzar a região centraldo Brasilno sentido sudeste-nordeste,
atravessando seis estados.
90
LeiCom plem entar Federal14 de 08.06.73 que regulam enta o artigo 164 da Constituição Federalde 1969.
91
LeiCom plem entar Estadualn.° 94 de 29.05.74

96
saneam ento básico com o de interesse m etropolitano, além da Em presa

M etropolitana de Planejam ento da Grande São Paulo S.A . — EM PLA SA — com o

órgão técnico da gestão estadual m etropolitana. Ó rgão sem elhante é criado em

M inas Gerais, a Superintendência do D esenvolvim ento da Região M etropolitana

de Belo H orizonte — PLA M BEL.

Com plem entando as ações de centralização institucional, em 1975 o governo

federal institui as áreas críticas de poluição92, retirando dos m unicípios o poder

de fechar indústrias de interesse nacional que causassem poluição93 e

estabelecendo condições para os estados criarem em presas de controle de

poluição. N o m esm o ano, o Estado de São Paulo reestrutura a Com panhia de

Tecnologia e Saneam ento Básico e de D efesa do M eio A m biente do Estado de

São Paulo — CETESB,que passa a exercer prerrogativas relativas ao controle da

poluição das águas, do ar e do solo em todo o território do Estado. Cabe

ressaltar,com o lem bra M ello Bueno (1994) em crítica à atuação da CETESB, que

“o corpo técnico inicialda C E TE S B vem da engenharia industrial, com conhecimento de

métodoseprocessosindustriaisequímica industrial.M uitosdostécnicosforam treinadosjuntoa
organismosnorte-americanosligadosà E nvironmentalP rotection A gency — E P A .E ssa
formação traduziu-se na formulação de uma política baseada nas possibilidades (teoricamente
infinitas) do uso da tecnologia no controle da emissão das fontes poluidoras e dos corpos
receptorespara ocontroleda qualidadeambiental.”

Essa política se reflete na legislação que institui o Sistem a de Prevenção e

94
Controle da Poluição do M eio A m biente do Estado de São Paulo . Em 1977, é

instituída a Com issão de Política A m biental — CO PA M , com o órgão responsável

pela form ulação e execução da política am biental do estado de M inas Gerais.

92
D ecreto-lein.° 1413 de 14.08.75 regulam entada pelo decreto n.° 76389 de 03.10.75
93
D ecreto federal81107/77

97
D esde o inicio a CO PA M contou com a participação de representantes de

associações não-governam entais nos seus órgãos colegiados. O Conselho da

CO PA M com suas câm aras técnicas serve de m odelo para o Conselho N acionalde

M eio A m biente — CO N A M A ,que é instituído em 1981.

Em 1976, é produzida a prim eira avaliação da situação am biental da Região

M etropolitana de Belo H orizonte com o subsídio para viabilizar o II Plano M ineiro

de D esenvolvim ento Econôm ico e Social — II PM D ES — cujo m acro-objetivo é

“promover melhor qualidade de vida da população”entendendo que “a política de valorização

humana envolve não somente o aspecto direto — aumento de renda realda população — assim
como, a criação de condições de vida compatíveis com o novo estágio de desenvolvimento
econômicoquesepropõe[procurando]evitara deterioraçãoambientalsob todososseusaspectos
e níveis,impondo-se para isto a criação de instrumentos hábeis,capazes de,simultaneamente,
impulsionarodesenvolvimentoepreservaromeioambiente”.O II PM D ES vem ao encontro,
em nível estadual, às propostas do II Plano N acional de D esenvolvim ento — II

PN D — que, dentre outros objetivos pretendia “preservar a estabi

lidade social e
política,assegurando a participação consciente dasclassesprodutoras,dostrabalhadorese de
todasasclassesvitais(sic!)ao desenvolvimento;e,realizar o desenvolvimento sem deterioração
da qualidade de vida,e,em particular,sem devastação do patrimônio de recursosnaturaisdo
P aís”. Estas prem issas do II PN D levaram ao reconhecim ento que a devastação
dos recursos naturais assum iu proporções inadm issíveis, resultante da

construção de infraestrutura, da execução de program as industriais e agrícolas

e, principalm ente, da ação predatória de interesses industriais; que constitui

prioridade im periosa tratar da “poluição da pobreza” advinda da carência de

94
Leiestadual997 de 31.05.76 que estabelece um a classificação dos corpos d’água do Estado de S ão Paulo,
segundo padrões desejáveis de qualidade da água.

98
requisitos básicos de saneam ento e controle biológico;e,que regiões urbanizadas

com o RM SP e RM BH são áreas críticas quanto a poluição95.

U m a Com issão Especialfoi criada pelo Governo de M inas Gerais96 para levantar a

situação da poluição am biental na RM BH e sugerir m edidas destinadas ao

respectivo controle. A estratégia m etodológica adotada pela Com issão foi,

prim eiro,recolher os dados existentes em três grupos — ar,água e solo-subsolo.

A seguir, pretendia-se dividir a área de estudos em regiões hom ogêneas que

seriam avaliadas por tipo de problem a existente em cada um a,

independentem ente do m eio de propagação. Todavia, a inexistência de

inform ações prelim inares da área dificultou a adoção de tal estratégia na

íntegra.O s dados m anipulados estavam em diferentes estágios de detalham ento

e para alguns tiveram que ser coletados. O diagnóstico dos cursos d’água da

RM BH concluique as suas águas estavam na fase de escassez relativa, tendendo

rapidam ente a passar para a fase de escassez generalizada e desequilíbrio global

(Fundação João Pinheiro, 1996). A fase de escassez relativa é definida por

Jordão Filho (1974) pelo surgim ento de problem as específicos, necessitando

soluções trabalhosas, pela ocorrência de grandes m etrópoles, pelos problem as

advindos da disputa de recursos hídricos; pela grande aceitação do conceito de

aproveitam ento m últiplo dos recursos hídricos, e pela dissem inação da idéia de

planejam ento de reciclagem para evitar a deterioração das águas.

O PM D I,prim eiro plano nacionala tratar de um a área m etropolitana,identificou,

para a região de São Paulo, os principais problem as que fogem do controle dos

governos m unicipais, propôs soluções de m édio e longo prazo e concebeu a

entidade de coordenação da área m etropolitana — EM PLA SA , a ser constituída

95
D ecreto 76389 que regulam enta o decreto-lei1413 de 14.08.75
96
D ecreto 17263 de 14.07.75

99
em 197797.O saneam ento foium dos setores identificados com o de ação regional

sendo feitas as seguintes recom endações para os corpos d’água da região:

(a) “preservar as represas Billings e G uarapiranga, bem como as represas do S istema

C antareira e do S istema A lto Tietê,da poluição e da ocupação urbana de suas margens,
atravésdelegislaçãoestadualdecontroledousodosolona área metropolitana;
(b) preservar a represa Billingsda poluição causada pelo lançamento de esgotos,atravésde
implantação de emissáriosao longo dosriosP inheiros,Tietê e Tamanduateí,e de tratamento
deesgotosna represa deP irapora;e,
(c) prevenir a ocorrência de enchentes na área urbanizada, através de controle das
barragense estaçõeselevatóriasdo S istema L ight,bem como pela conclusão dosreservatórios
P onteN ova eTaiaçupeba,noA ltoTietê.”

N o entanto, qualquer proposta que im plicasse dim inuição da vazão da represa

Billings confrontar-se-ia com as intocáveis concessões de uso da LIGH T sobre as

águas do alto Tietê, além de ser ela a proprietária exclusiva da represa. O

sistem a de produção hidroenergético havia transform ado os caudais Tietê,

Pinheiros e Billings em condutores a céu aberto de esgotos através da cidade de

São Paulo (M ello Bueno, 1994). Esta questão tem sido objeto de acaloradas

discussões sobre o destino das águas da região desde então. A s duas propostas

de saneam ento destas águas que estão em debate até hoje — Solução Integrada

e SA N EGRA N são diferenciadas exatam ente por discordarem nesta questão. O

SA N EGRA N reserva ao corpo centralda Billings o papel de receptor de esgotos

da RM SP, enquanto o Solução Integrada responde às propostas do PM D I

(Sócrates,Grostein & Tanaka,1985).

U m a das conseqüências principais do PM D I foi a aprovação da Lei de Proteção

dos M ananciais98, que delim ita as bacias hidrográficas dos m ananciais existentes

ou planejados e estabelece norm as de uso e ocupação do solo diferenciadas do

restante da m etrópole.“A pecul

iaridade da leide mananciais,quanto à discussão sobre os

97
LeiCom plem entar 94 de 29.05.74
98
Lei898 de 18.12.75

100
recursoshídricosda metrópole,é que ela não podia ser questionada frontalmente pelosoutros
interessados, pois defendida aparentemente por todos — garantia a preservação dos
reservatóriosreceptoresde águasde outrasbacias,plano articulado pelo setor de saneamento
desde a década de 60. [...] A o incluir o reservatório Billings nas áreas protegidas,
indiretamente ameaçava o S istema L ight,que utilizava aságuasservidasde S ão P aulo em
C ubatão, através da Billings. M as era um ataque indireto” (M ello Bueno, 1994). Por
outro lado,com a am pliação da capacidade instalada e a integração do sistem a de

produção/distribuição de energia, a U sina de H enry Borden perde a sua

im portância hegem ônica para a RM SP (Sócrates;Grostein & Tanaka,1985).A ssim

o Conselho N acional de Á guas e Energia Elétrica — CN A EE, em 1975, ao

enfatizar em sua política a preservação am biental, determ ina que a U sina de

H enry Borden produza m enos energia, objetivando a dim inuição de esgotos

carreados para o reservatório Billings. O déficit energético passa a ser suprido

por um convênio CESP/Furnas/Light99. A tualm ente, H enry Borden é considerada

um a usina estratégica, segundo segundo o engenheiro D arcy Brega Filho (com .

pes.), pois não estando integrada, passa, na eventualidade de um colapso no

abastecim ento energético da região Sudeste,à função de geradora de ponta.

O utro aspecto desta lei que m erece destaque, é a prom oção da desvalorização

das terras dentro da área abrangida devido às restrições de ocupação o que

encarece sua apropriação pelo m ercado im obiliário form al, com o ilustra Rolnik

(1995 ):“...há i
ma interaçãoentreestesmercados.O mercadoformal,queaprova planta na
prefeitura,segue a lei,etc,é apenasum dosmercados.E quando a leidiz,o mercado formal
não pode lotear até a beira do córrego,tem que deixar uma faixa non aedificandiperto do
córrego,porque primeiro,o córrego costuma subir em épocaschuvosas,e quando sobe invade as
casas. O que ocorre, a beira do córrego perde valor para o mercado imobiliário formal,

99
Portaria M M E 270/75

101
virando, automaticamente, reserva de terra do mercado clandestino. O nde estão todas as
favelas? N a beira doscórregos,ou nasáreasdemaiordeclividade”.

A pesar de regulam entar os m ecanism os de fiscalização não há atuação efetiva

por parte do Estado além de deslocar o eixo de crescim ento da cidade do

proposto pelo PM D I para a região dos m ananciais Guarapiranga e Billings,

através, inclusive, da am pliação de infraestrutura. Esta situação facilita a

ocupação destas áreas pelo m ercado inform al de habitação para a população de

baixa renda. O s únicos dois m ananciais que não possuem sérios problem as de

ocupação, em suas vertentes diretas, são o A lto Cotia e Sistem a Rio Claro, por

serem propriedade do sistem a de produção de água potável desde a sua criação

— o sistem a A lto Cotia passa,em 1981,à condição de área naturaltom bada,com

a criação da Reserva Florestaldo M orro Grande100 — área reconhecida com o CO R

da Reserva da Biosfera do cinturão Verde da cidade de São Paulo101.

A lguns analistas do urbano tendem a avaliar o papelda legislação am bientalcom o

o cerne do problem a do em bate do m ercado form al/inform al nas áreas de

m ananciais de São Paulo, com o Rolnik (1995): “...toda l

egislação ambiental, tem que
fazer área de preservação disto,área de preservação daquilo,esquecendo que a legislação de
preservação acaba tendo um efeito perverso.V eja-se a legislação de proteção dosmananciais
em S ão P aulo.A sterrasem volta dasrepresasque abastecem a cidade de água,elasnão
podem teruma ocupaçãodensa,tem quesersuperrarefeita,para não produzir esgoto e erosão
para não poluir a represa.A leié tecnicamente perfeita.M asno caso juntou-se a fome com a
vontade de comer:asterras em volta da represa perdem o valor para o mercado imobiliário
formalporque não se pode rentabilizá-las. P or outro lado o maior mercado de trabalho da
cidadedeS ãoP auloéocentrosudoeste,localizando-sena zona sul,próxima à área da represa

100
Resolução CO N D EPH A A T SC-21 de 20.06.81
101
CO BRA M A B (U N ESCO ) em 20.01.92

102
o maior centro industrialda capital.C onseqüentemente,temosum milhão de pessoasmorando
irregularmente na área da represa,e como a área é de preservação,não se pode asredesde
água edeesgoto.A ssim,oesgotoproduzidoem todoobairro édespejadona represa,poluindo-
a.V eja-se então,trabalhar com a lógica da legislação urbanística,sem considerar o processo
realdeproduçãoda cidadeé reforçar a lógica deste processo”.Entretanto,devem os levar
em consideração que apesar de ter escolhido os caudais que deveriam tornar-se

m ananciais para a cidade, o Governo de São Paulo redireciona o eixo de

desenvolvim ento para o m esm o local sem im plem entar quer os m ecanism os de

fiscalização quer um a política de ocupação adequada. Portanto, com o aponta

M oreira (1990), “não é simplesmente a atividade humana que determina o regime

quantitativoequalitativoda água drenada e,porconseqüência quantidadeequalidadeda água
do manancial,masprincipalmente,a forma como essa atividade humana ocorre.Também não é
a urbanização que conduzirá a inutilização das disponibilidades restantes e comprometerá os
esquemasde reversão previstos,masprincipalmente a forma com que essa urbanização ocorre.
A ssim,não é a atividade humana que preda o meio ambiente,nem é a urbanização a origem
dosproblemasde meio ambiente.É preciso referenciar osdanoscausadosao meio ambiente,é
preciso articulá-loscom osdiferentesprocessosde estrutura social;que osproduzem (C astels,
1983).É precisoreconhecerquediferentesformasdeurbanizaçãotem diferenteimpactosobre
omeioambiente,equeessasformassãodeterminadaspela qualificaçãourbana dasáreas”.
ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ

N o plano nacional, em 1976, o M inistério do Interior102 divulga os padrões de

qualidade a serem exigidos no controle da poluição de um curso d’água, enquanto

a CETESB e a Copam classificam as águas estaduais e iniciam um sistem a de

m onitoram ento de qualidade das águas.A com ponente am biental da nova política

do M inistério das M inas e Energia estabelece acordo com o Governo do Estado

102
Portaria GM /M IN TER 13 de 15.01.1976

103
de São Paulo para instalação de um com itê para elaboração de estudos e gestões

necessárias ao adequado aproveitam ento m últiplo, controle e proteção das águas

das bacias do A lto Tietê e Baixada Santista.O Com itê,presidido pelo Secretário

de O bras e do M eio A m biente do Estado de São Paulo, contava com a

participação dos dirigentes da ELETRO BRÁ S,D N A EE,D A EE, CETESB,SA BESP,

ELETRO PA U LO , CESP e EM PLA SA . O s trabalhos deste Com itê subsidiam a

constituição do Com itê Especialde Estudos Integrados das Bacias H idrográficas

— CEEIBH .

N a tentativa de rearticulação dos Planos N acionais de D esenvolvim ento,é criado,

em 1979, o CEEIBH , que tem alternadam ente a SEM A e o D N A EE com o órgãos

responsáveis pela Presidência e Secretaria Geral. O CEEIBH congrega todos os

representantes das diversas instâncias governam entais e de grandes usuários

das bacias hidrográficas interestaduais. Subordinados a esse Com itê foram

criados dez Com itês Executivos nas bacias hidrográficas de rios federais. Para

as bacias nacionais estudos foram propostos e um a série de prioridades foram

avaliadas e reavaliadas por um a década sem que tenha ocorrido nenhum a proposta

efetiva de gerenciam ento. O s projetos continuaram a priorizar a produção de

energia.

Em síntese,o Brasildos anos 70 cresceu e investiu em desenvolvim ento de infra-

estrutura com o aporte de recursos do capitalfinanceiro internacional,entrando

em um ciclo de endividam ento progressivo. A crise das econom ias capitalistas

centrais no decorrer da década provoca sua reestruturação com base no

desenvolvim ento de novos ram os industriais e do setor de serviços. N este

contexto, o Brasil, com o toda a A m érica Latina, deixa de ser área de

concentração de investim entos do capital internacional, que passa a privilegiar

m ercados consum idores de alto nível de renda e a questão do trabalho voltada

para m ão de obra qualificada.Portanto,nos anos 80,a cham ada “década perdida”,

104
a utilização irracional dos recursos naturais já não se dá em nom e do

crescim ento, que afinal se m ostrou de alto custo ecológico e social, m as se

subordina ao pagam ento da dívida externa (Com issão de D esenvolvim ento e M eio

A m biente da A m érica Latina e do Caribe, 1991). A falência do projeto

desenvolvim entista do Governo M ilitar se evidencia na crise, cessando os

investim entos em saneam ento hídrico. O PLA N A SA , a única fonte de recursos

disponível “pri
orizou o abastecimento de água ignorando a importância do tratamento de
esgotos, da limpeza urbana, e nem arranhou a questão do ambiente e suas relações com o
planejamento urbano e suas interfaces com a saúde,entendida como drenagem e controle de
vetores” (Batista e D uarte, 1992). Entretanto, “a aglutinação de serviços em escala
estadualassociada a uma contabilização mais uniforme do desempenho, trouxe benefícios que
dificilmente teriam sido conseguidos em um modelo atomizado,dado o estágio de capacitação
técnica da maioria dos municípios.” (Silva, 1996). A lém do m érito de fazer frente à
hegem onia energética na obtenção de recursos e definição de prioridades, o

m odelo im plantado pelo PLA N A SA trouxe, segundo Silva (1996), im portantes

contribuições no que diz respeito ao ordenam ento institucional, dentre os quais

destaca-se: a capacitação técnica de equipes; o gerenciam ento de grandes

ofertas de água, perm itindo o planejam ento e o aproveitam ento racional de

m ananciais em escala regional; dissem inação de parâm etros e procedim entos de

m onitoram ento de controle de qualidade da água;e m obilização e organização dos

agentes de saneam ento. A pesar disto, o seu caráter autoritário e centralizador

falou m ais alto, pois ao desaparecer sem atingir plenam ente suas m etas, em

m eados da década de 80 na cham ada N ova República de Sarney, não suscitou

nenhum a defesa acalorada.

O II PN D , ao propor o sensoriam ento da qualidade am biental das regiões

urbanizadas, pode ser considerado um m arco para a gestão das águas doces

m etropolitanas. O s governos estaduais organizam planos de gestão a partir de

105
análises técnicas integradas apreendendo, assim , a problem ática das regiões

m etropolitanas. D ada a constatação do status de escassez relativa das águas

doces, im plem entam m edidas de proteção dos seus m ananciais. H á, entretanto,

algum as diferenças m arcantes entre as duas regiões — RM SP e RM BH . U m a

parcela razoáveldos m unicípios da RM SP não pertencem à SA BESP, além de não

existir nenhum convênio ou concessão form al entre esta com panhia e a

Prefeitura M unicipal de São Paulo (M ello Bueno, 1994). Belo H orizonte não

disputa suas águas com a produção energética e possui a m aioria de seus

m ananciais em terras pertencentes ao Estado,algum as distantes,ainda hoje,dos

núcleos urbanizados.Terras estas que estão sob a responsabilidade da CO PA SA ,

cuja concessão expira,com a m aioria dos m unicípios da RM BH ,no ano 2000.

M O M EN TO A M BIEN TA L:os ecos da RIO 92

A década de 80 se inicia com a instituição da Política N acional de M eio

A m biente103 — PN M A , cujo órgão executor — SEM A 104 já existia desde 1973.

Finalm ente,a questão am bientalno Brasilpassa a contar com um arcabouço legal

próprio. Entretanto, a SEM A fica encarregada de atuar no com bate à poluição

am biental,em especialdos recursos hídricos.A perspectiva adotada para tratar

a questão foi m eram ente técnica num a tentativa de despolitizar a discussão,

tendo em vista que a dem anda social por cidades não-poluídas poderia gerar,

m esm o que tím ido,um m ovim ento reivindicatório (Guim arães,1986).

103
Lei6938 de 31.08.81
104
D ecreto n.° 73030,de 30 de outubro de 1973

106
A estrutura adm inistrativa para gerir a PN M A , o Sistem a N acional de M eio

A m biente — SISN A M A ,é constituído por um conselho consultivo deliberativo —

Conselho N acionalde M eio A m biente,CO N A M A ,pelos órgãos executores federal

— SEM A , estaduais e locais105. O CO N A M A , apesar de ser fundam ental para a

im plem entação da PN M A ,é regulam entado som ente em 1984,passando a exercer

plenam ente sua função norm ativa, a partir de 1986, com a resolução que

regulam enta as ações antrópicas através do instrum ento A valiação de Im pacto

A m biental106.N o m esm o ano,as águas doces são classificadas e qualificadas para

efeito de enquadram ento107.

A PN M A , fruto de um a concepção norm ativa m ais am pla e sistem atizada, traduz

a preocupação com um a unidade política em m atéria am biental, constituindo-se

em um m arco legal que define as linhas m estras da ação do Estado e da

coletividade na preservação do m eio am biente e com bate aos danos am bientais.O

seu objeto de sua ação estabelecido108 são os recursos am bientais: “a atmosfera,

aságuasinteriores,superficiaise subterrâneas,osestuários,o mar territorial,o solo,o subsolo,

oselementosda biosfera,a fauna ea flora”109.

N este contexto, as águas continuam a ser apreendidas na sua dim ensão

econôm ica em detrim ento do ecossistem a bacia hidrográfica. Com o com ponente

do patrim ônio am biental, o recurso água deve ser protegido e assegurado, tendo

105
Ó rgãos ou entidades estaduais e m unicipais responsáveis pela execução da política am bientalnos estados,
territórios e m unicípios
106
Resolução CO N A M A 001/86
107
Resolução CO N A M A 20/86
108
artigo 4.°:III- o estabelecim ento de critérios e padrões da qualidade am bientale de norm as de m anejo e
uso dos recursos am bientais; VI- a preservação e restauração dos recursos am bientais com vistas à sua
utilização racionale disponibilidade perm anente;VII- im posição,ao poluidor e ao predador,da obrigação de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
am bientais com fins econôm icos
109
artigo 3.°,V

107
em vista o uso coletivo110, reforçando a noção de privilegiar o uso público já

expressa no Código das Á guas111.

A Política N acional de M eio A m biente apresenta instrum entos relevantes para a

gestão das águas com o o licenciam ento am biental e a avaliação de im pacto

am biental.O prim eiro condiciona a prévio licenciam ento a construção, instalação,

am pliação e funcionam ento de estabelecim entos e atividades utilizadoras de

recursos am bientais, consideradas efetiva ou potencialm ente poluidoras, bem

com o aquelas capazes de causar degradação am biental112. Enquanto o segundo

instrum ento exige o estudo prévio de im pacto am biental para instalação de obra

ou atividade potencialm ente causadora de significativa degradação do

am biente113. A Constituição Federal de 1988 transform a a avaliação de im pacto

am bientalem im posição constitucional114.

A crescente e contínua dem anda sobre as águas na região sudeste configura um

quadro caótico nas bacias hidrográficas da região, levando o poder público a

instituir, já em 1979, o CEEIBH tendo a SEM A e o D N A EE com o órgãos

coordenadores. O D N A EE é o órgão responsável pelos estudos hidrológicos e

controle de todas as ações que alterassem o regim e dos cursos d’água

brasileiros115, enquanto a SEM A vem tratando a questão pontualm ente pela ótica

do controle da poluição, inclusive por não possuir um a política que lhe definisse

um escopo m ais am plo de atuação.Em função de suas atribuições legais,o D N A EE

consegue um a visão m ais abrangente sobre a questão das águas.O próprio M M E

já havia definido, em 1975, que sua política deveria enfatizar a preservação do

110
artigo 2.°,I
111
artigos 34,35 e 36
112
artigo 9.°,IV
113
artigo 9.°,III
114
inciso IV do parágrafo l.° do art.225
115
Portaria n.º 234,de 17 de fevereiro de 1977,do M inistro das M inas e Energia (art.1.°)

108
m eio am biente, transform ando a discussão sobre o reservatório Billings em um a

experiência-piloto para a constituição dos CEEIBH s.

Em M inas Gerais, as prim eiras discussões a respeito da reform ulação da política

de recursos hídricos se iniciam em 1980, com a criação do CEEIBH -M G, que

produziu o trabalho “Fundam entos para um a Política Estadual de Recursos

H ídricos”,enfocando a gestão das águas sob um a ótica am pla e m ultidisciplinar.

Em 1983,o D N A EE prom ove um evento para troca de experiências internacionais

sobre a gestão integrada de recursos hídricos.O Sem inário Internacionalsobre

Gestão de Recursos H ídricos realizado em Brasília apresenta as experiências da

França, A lem anha, Estados U nidos da A m érica e Portugal. Este sem inário

representa um a m udança significativa na visão dom inante de adm inistração das

águas no país ao desencadear um processo de avaliação,com a realização de um a

série de encontros nacionais de órgãos gestores de recursos hídricos no triênio

1984/1986. N estes encontros, foram identificados os principais problem as na

adm inistração dos recursos hídricos, destacando-se o desrespeito ao princípio

dos usos m últiplos, a m ultiplicidade e falta de coordenação entre os órgãos

institucionais,im plicando em sobreposição,lacunas e conflitos de com petência,a

inexistência de um a política nacional para o setor e, especialm ente, a

inexistência de m ecanism os dem ocráticos de gestão.

D os encontros nacionais de órgãos gestores,resultou a criação,em 1990,de um

Grupo de Trabalho116 para “estudar o gerenci

amento e a administração dos recursos
hídricos,em nívelnacional,no que se refere ao uso,conservação e controle da água,e propor
medidasvisandoaoestabelecimentoda P olítica N acionaldeR ecursosH ídricoseà instituição
doS istema N acionaldeG erenciamentodeR ecursosH ídricos”.

116
D ecreto 99.400/90

109
O s resultados desse Grupo de Trabalho deram origem a um projeto de lei117,que,

no Congresso N acional,foidiscutido na Com issão de D efesa do Consum idor,M eio

A m biente e M inorias da Câm ara dos D eputados. A lei aprovada constitui a

Política N acional de Recursos H ídricos118 — PN RH , e é resultado de am plo

processo de discussão, sendo considerada, por alguns, com o a prim eira lei

brasileira negociada am plam ente com todos os segm entos sociais interessados na

questão,tendo sido,inclusive,objeto de audiência pública em alguns Estados.

O s dois relatores do referido Projeto, deputados Fábio Feldm ann e A roldo

Cedraz, em bora apresentando substitutivos independentes, são concordes na

avaliação dos m éritos do projeto original. A ssim , am bos adm item que o projeto,

sob o ponto-de-vista conceitual, representa um significativo avanço, instituindo

um a política bem estruturada de recursos hídricos para o País,com fundam entos,

objetivos e instrum entos para sua im plem entação; cria um sistem a hierarquizado

de gerenciam ento, estruturado em colegiados; estabelece a bacia hidrográfica

com o unidade básica de gestão; enfatiza a prática de planejam ento do uso e

conservação dos recursos hídricos,determ inando a elaboração de planos de bacia

hidrográfica e de um plano nacionalque os consolide;reforça os instrum entos de

outorga de direitos de uso de recursos hídricos e de cobrança do seu uso.

Sancionada a lei, algum as lim itações apontadas pelos dois relatores

perm aneceram . Em prim eiro lugar, com relação à estrutura do Sistem a N acional

de Gerenciam ento de Recursos H ídricos. A instituição de instâncias colegiadas

regionais, baseada na divisão político-adm inistrativa do país — Conselhos

Estaduais e Conselho do D istrito Federal, é inadequada à gestão dos recursos

hídricos, que pretende a bacia hidrográfica com o unidade de gestão. O nível

regional — Conselhos de Região H idrográfica — proposto no substitutivo do

117
PL 2249/91
118
Lei9433 de 08.01.97

110
deputado A roldo Cedraz previa oito regiões hidrográficas: A m azonas, Tocantins,

Costeira do N ordesde, São Francisco, Costeira do Leste, Paraguai, Paraná e

U ruguai. Já o substitutivo do deputado Fábio Feldm ann propunha apenas três

regiões hidrográficas: A m azônica, N ordestina e Centro Sul. N ão entrando no

m érito de qual seria o m elhor critério para a divisão do território nacional em

regiões hidrográficas, a regionalização do País para fins de recursos hídricos

baseada no critério das regiões hidrográficas possibilitaria um tratam ento m ais

adequado de questões que extrapolam o âm bito da bacia hidrográfica ou os

lim ites territoriais dos Estados e que não justificam a intervenção de um foro

nacionalem função de suas características regionais.

N o que diz respeito à sua im plem entação, o texto de lei sancionado requer

extensa regulam entação para poder ser aplicado. Sua auto-aplicabilidade

necessitaria de m aior detalham ento, incluindo disposições usualm ente deixadas

para sua regulam entação. N esse sentido, o substitutivo apresentado pelo

deputado Fábio Feldm ann procurou gerar um a norm a auto-aplicável, incluindo em

suas disposições gerais delegações aos colegiados do Sistem a para realizarem

atualizações sem a necessidade de nova lei.

A inda no que se refere ao Sistem a N acional de Gerenciam ento de Recursos

H ídricos, sua constituição evidencia o caráter centralizador que tem pautado a

ação do Estado. A ssim , na com posição do Conselho N acional de Recursos

H ídricos, instância m áxim a de deliberação do Sistem a, em bora esteja prevista a

representação dos Conselhos Estaduais e representantes dos usuários e

organizações civis de recursos hídricos, assegura-se ao Poder Executivo Federal

a representação de até m etade m ais um do totalde m em bros do Conselho.

Q uanto aos dispositivos vetados, m erece destaque o # 2o do art. 14,

estabelecendo que “o P oder E xecuti

vo F ederal articular-se-à previamente com o dos
E stadose o do D istrito F ederalpara a outorga de direitosde uso de recursos hídricos em

111
bacias hidrográficas com águas de domínio federal e estadual”. N a m edida em que a
própria Constituição estabelece a necessidade dessa articulação para o

aproveitam ento de potenciais hidráulicos para fins energéticos, o que se

pretendia com o texto vetado era que articulação sem elhante viesse a ser feita

tam bém para os dem ais usos da água.

O utro veto a ser destacado é o do art. 17 e seu parágrafo único, que legisla

sobre a outorga de direitos de uso dos recursos hídricos, dispondo que a m esm a

não confere delegação do poder público ao seu titular,bem com o não desobriga o

usuário da obtenção da outorga de serviço público previstas nas Leis 8.987/95 e

9.074/95. Tais leis dispõem sobre o regim e de concessão e perm issão da

prestação de serviços públicos,de caráter gerala prim eira,e do setor elétrico a

segunda. A lega o Executivo, nas razões do veto, que os dispositivos em questão

não se com patibilizam com o ordenam ento jurídico nacional sobre a m atéria, que

confere delegação de poder público a essas outorgas, e que instituiriam dupla

outorga para a produção de energia elétrica, um a para exploração do potencial e

outra para a utilização dos recursos hídricos.N ovam ente o setorial se sobrepõe

ao geral, pois o que se pretendia com os dispositivos vetados era instituir a

unicidade do exercício do m ecanism o de outorga de direito de uso da água, m eio

indispensável para se estabelecer o princípio da gestão dos usos m últiplos. O s

dispositivos m ais relevantes da Política N acional de Recursos H ídricos estão

listados no Q uadro 3.

ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ

Entendendo as políticas urbanas brasileiras com o “compensatóri

asdosdesequilíbriose
das desigualdades do desenvolvimento nacional”119, o Governo José Sarney se propõe a
definir políticas de caráter preventivo a fim de m inim izar os reflexos das

119
M inistro D eni. L. Schwartz, PO LÍTICA N A CIO N A L D O D ESEN VO LVIM EN TO U RBA N O E M EIO
A M BIEN TE.discurso proferido na Escola Superior de Guerra em 26.06.87

112
políticas m acroeconôm icas e sociais no espaço urbano e no m eio am biente. O s

órgãos gestores são reunidos no M inistério de D esenvolvim ento U rbano e M eio

A m biente — M D U M A , que pretendia atuar em articulação com os diversos

m inistérios dado o seu caráter m ultidisciplinar e m ultisetorial. À SEM A , é

definido o papel de órgão de coordenação e executora de ações supletivas no

cam po da gestão am biental. O órgão de form ulação de políticas e diretrizes de

alcance nacional é o CO N A M A , os executores são tanto os órgãos estaduais e

m unicipais quanto os federais gestores de políticas conexas ou que afetam o

am biente. A concepção dem ocrática desta estrutura adm inistrativa estaria

garantida com a participação de um núm ero reduzido de associações

am bientalistas — um a por região do país m ais um a nom eada pela Presidência da

República.N o seu pouco tem po de duração o M D U M A não conseguiu nem m esm o

articular os dois setores sob sua responsabilidade. N o entanto, a SEM A

conseguiu articular parcerias, inclusive com os Estados e estes entre si criando

inclusive a A ssociação Brasileira de Entidades de M eio A m biente — A BEM A —

entre as secretarias estaduais de m eio am biente. A lguns program as am bientais

conjuntos passam a surgir,com o o de despoluição da bacia do Rio Paraíba do Sul,

entre os governos de São Paulo,Rio de Janeiro e M inas Gerais e a SEM A .

A nova Constituição Brasileira,prom ulgada em 5 de outubro de 1988,representa

um m arco para a questão am biental por possuir um capítulo sobre a m atéria,

dividindo entre governo e sociedade a responsabilidade pela sua preservação e

conservação. Pouco depois é instituído o Instituto Brasileiro do M eio A m biente

de Recursos N aturais Renováveis120 — IBA M A , por m eio da fusão de quatro

órgãos: a SEM A ,o Instituto Brasileiro de D esenvolvim ento Florestal— IBD F, a

Superintendência do D esenvolvim ento da Pesca — SU D EPE e a Superintendência

do D esenvolvim ento da Borracha — SU D H EVEA ,procurando,finalm ente,evitar a

120
Lein.º 7.735 de 22 de fevereiro de 1989

113
superposição de função e com petência entre as diversas entidades.O IBA M A é

vinculado121 à Secretaria do M eio A m biente da Presidência da República —

SEM A M /PR,criada com o órgão de assistência direta e im ediata as Presidente da

República122 preparando o governo para recepcionar a Conferência das N ações

U nidas sobre M eio A m biente e D esenvolvim ento,realizada no Rio de Janeiro.

O Congresso Constituinte, instalado em 1986, m obilizou a sociedade brasileira,

para a nova Constituição Federal, entretanto pouca ênfase é dada às águas, cuja

discussão ficou, praticam ente restrita ao círculo das associações técnicas de

profissionais da área, apontando para soluções técnicas (Rutkowski, Lessa, & de

O liveira (1997).M antida com um bem de dom ínio público123,as águas são tratadas

no âm bito da ordem econôm ica: “reservando à U ni

ão a competência para legislar sobre
águase energia124,possibilitando a exploração dosserviçose instalaçõesde energia elétrica e o
aproveitamento energético doscursosd’água,em articulação com osE stadosonde se situam os
potenciais hidroenergéticos,diretamente ou mediante concessão,permissão ou autorização125 e
declarando que ospotenciaisde energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo,
para efeito de exploração ou aproveitamento126,sujeitosao regime de autorização ou concessão
da U nião127,exceto quanto ao aproveitamento do potencialde energia renovávelde capacidade
reduzida128”(Granziera,1993).

M esm o sob um a ótica exclusivam ente econôm ica, os órgãos gestores já vinham

estudando, no âm bito do CEEIBH , m eios de integrar os diversos usos da água.A

121
Lei8028 de 12.04.90
122
M P 150 de 15.03.90 regulam entada no decreto 99180 de 15.03.90 e transform ada na lei8028/90
123
Pertencentes à U nião (art.20,III) ou aos Estados (art.26,I) dependendo dos lim ites dos corpos d’água.
124
artigo 22,IV
125
artigo 21,X II,b
126
artigo 176
127
artigo 176,§ 1.°
128
artigo 174,§ 4.°

114
proposta de gestão integrada é incorporada na nova Constituição129: “compete a

U nião instituir sistema nacionalde gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de

outorga deuso”.Segundo de O liveira (1997) “embora na C onstituiçãoF ederalde1988 a
questão da água não tenha sido enfatizada e a tendência de centralização,ao nívelda U nião,
dascompetênciasjurídicasrelativasà água éreafirmada,atribuindo-seprivativamenteà U nião
competência para legislar sobre águase energia,com a possibilidade de autorizar osE stadosa
legislarem sobre a matéria,váriasconstituiçõesestaduaisapresentam dispositivossobre recursos
hídricos”,com o as dos Estados de M inas Gerais e São Paulo. H á, entretanto, um a
diferença aparente na concepção do trato da coisa pública: São Paulo legisla os
recursos hídricos130 sob o título (VI) da ordem econôm ica,enquanto M inas Gerais
131
sob o título (IV) da sociedade separa o saneam ento tratando-o no capítulo (I)
da ordem socialcom o um a questão de saúde e a política hídrica132 no capítulo (II)

da ordem econôm ica.

A m bas as Cartas Constitucionais — M ineira e Paulista — preceituam o

aproveitam ento racional em seus m últiplos usos e a proteção dos recursos

hídricos. Têm o com bate à poluição com o um a m eta: enquanto São Paulo veda “o

lançamento de efluentese esgotosurbanose industriais,sem o devido tratamento,em qualquer

corpo d’água133”,M inas preceitua o estabelecim ento,em lei,das “hipótesesem que será
exigidoolançamentodeefluentesindustriaisa montantedopontodecaptação134”.U m sistem a
integrado de gerenciam ento de recursos hídricos é proposto nas duas

constituições com diferenças de enfoque conform e apresentado no Q uadro 4.

129
artigo 21,X IX
130
capítulo IV,seção II
131
subseção única
132
seção VI
133
artigo 208
134
artigo 250,§ 2.°

115
D urante o processo constituinte (1985-1988), a necessidade de reform ulação da

política de gestão das águas no Brasilé fruto de debates que giram em torno da

form ulação de políticas de recursos hídricos com a concepção de nova estrutura

adm inistrativa e a adoção de um m odelo de gestão m ais adequado.Entretanto,em

m eio a este debate, que sublinha a necessidade e a im portância da

dem ocratização dos processos decisórios, os Estados de São Paulo135 e M inas

Gerais136 instituem ,em 1987,Conselhos Estaduais de Recursos H ídricos — CERH ,

que não contem plam a questão: sua constituição não prevê a participação, com

direito a voto, da sociedade civil.São conselhos constituídos por Secretários de

Estado e presidentes de em presas e órgãos estatais que atuam sobre as águas

estaduais.Eventualm ente,representantes de organizações não-governam entais e

m unicipais poderiam acom panhar os debates se convidados. A m bos os Conselhos

objetivam estabelecer a política e o plano estaduais de recursos hídricos e

instituir m ecanism os de coordenação e integração do planejam ento e da execução

das atividades governam entais no “setor” hídrico.

N o Estado de São Paulo, o Plano Estadual de Recursos H ídricos é definido, em

1990.Sua elaboração contou,segundo César Bierrenbach137,com a participação de

“cerca de 400 profissionaispertencentesa quadrosde alta especialização [representantes] dos

principais órgãos e entidades do E stado intervenientes no gerenciamento e uso dos recursos
hídricos” em três anos de trabalho. A Política Estadual de Recursos H ídricos —
PERH , discutida na A ssem bléia Legislativa de São Paulo a partir do projeto de

lei138 do D eputado Sylvio M artini,é aprovada139 em 1991.

135
D ecreto 27576 de 11.11.87
136
D ecreto 26961 de 28.04.87
137
Presidente do Conselho Estadualde Recursos H ídricos - SP
138
PL 39/91
139
Lei7663 de 30.12.91

116
M inas Gerais, por outro lado, opta por definir prim eiro sua Política Estadual de

Recursos H ídricos140.A s discussões se iniciam na A ssem bléia Legislativa de M inas

Gerais com a prom oção do sem inário Á guas de M inas que contou com a

participação de representantes de vinte organizações não-governam entais, de

vinte e nove órgãos de governo e de departam entos da U niversidade Federal de

M inas Gerais. O plano m ineiro é proposto pelo novo CERH , m as ainda hoje

encontra-se em processo de discussão na A ssem bléia Legislativa.

D os dois novos CERH s instituídos a partir das PERH s, m erece destaque duas

questões do conselho m ineiro com relação ao papeldas instituições de pesquisa e

os atores sociais. A s instituições de pesquisa com sede no Estado de M inas

Gerais, bem com o o M inistério Público, Polícia M ilitar e órgãos federais

intervenientes nas questões hídricas, integram o CERH em caráter consultivo,

sem direito a voto. D esta form a, ao não participarem diretam ente do processo

deliberativo qualquer m em bro votante tem assegurado assessoria especializada

tanto técnico-científico quanto jurídico. O s atores sociais usuários e

representantes de entidades da sociedade civil têm a possibilidade de propor a

criação de Com itês de Bacia H idrográfica, esta prerrogativa não está restrita

aos órgãos técnicos. Entre 1992 e 1994, tam bém são discutidas e aprovadas as

políticas federale estaduais de saneam ento.

Com a recuperação do poder político m unicipal pela Constituição de 1988 aliado

ao escasseam ento dos recursos financeiros, as com panhias de saneam ento se

preocupam em m udar o seu perfil de em preendedora para de operadora: “É

quando a C O P A S A começa a perceber que teria de operar com competência para não
perder o que já tinha” analisa o eng. A laor de A lm eida Castro141 (Santa Rosa &
A zevedo Jr4, 1996). A revisão do papel social da em presa, principalm ente na

140
Lei11504 de 20.06.94
141
Responsávelno inicio da década de 80 pela área de esgotam ento sanitário e saneam ento ruralda CO PA S A

117
CO PA SA , fez com que se colocassem à disposição de prefeituras, que estavam

fora do seu regim e de concessão, a experiência e a tecnologia acum ulada,

prestando, assim , serviços de cooperação e assistência técnica a vários

m unicípios m ineiros. Foi feito um recadastram ento dos usuários de Belo

H orizonte para, na opinião de W illiam Penido142, elim inar os favorecim entos

políticos e consolidar o papelde em presa de utilidade pública da CO PA SA (Santa

Rosa & A zevedo Jr4,1996).U m a CPI foiinstaurada na Câm ara de Vereadores de

Belo H orizonte levando o BN H a abrir um a auditoria especial para exam inar as

contas da CO PA SA . A com panhia é condenada por erros de conta e m au

atendim ento ao público (Pereira,1987).O início do processo de abertura política

leva o governo estadual a criar o Program a de D esenvolvim ento de Com unidades

— PRO D ECO M , e a CO PA SA o Program a de A ção Com unitária e Saneam ento —

PA CS, iniciando o abastecim ento em vilas e favelas. O seu Grupo de

D esenvolvim ento Com unitário passa a realizar trabalhos de educação e hábitos

de higiene junto às com unidades da Região M etropolitana, além disso o Program a

de Recuperação Vegetal do Sistem a Serra A zul leva as escolas da região a se

envolverem com a sua proposta (Santa Rosa & A zevedo Jr.4,1996).

A RM SP entra a década de 80 m arcada por um a contradição: o governo Paulo

Egydio assina a lei de proteção de m ananciais m as encam inha o projeto

SA N EGRA N que com prom ete definitivam ente as águas da represa Billings. O

governo M aluf quer alterar a lei de proteção de m ananciais não conseguindo

relaxa na fiscalização, aprova projetos sem a tram itação legal exigida e

desacelera o Sanegran só construindo a ETE Suzano que fica ociosa. O governo

seguinte de José M aria M arin segue os cam inhos do anterior (Sócrates,Grostein

& Tanaka,1985).

142
Presidente da CO PA S A à época

118
O governo M ontoro se com prom ete durante a cam panha eleitoral a despoluir a

represa Billings e interrom per as obras faraônicas do SA N EGRA N . A s águas do

Rio Tietê passam a correr no seu curso norm al.A represa Billings agradece m as

as cidades à jusante da RM SP protestam veem entem ente. Surge, então, a

“operação balanceada”: 50% de esgotos para cada lado (Sócrates, Grostein &

Tanaka, 1985). A revisão do SA N EGRA N , na opinião da SA BESP, contou com a

participação efetiva da sociedade através de seus diversos segm entos. m as

estiveram presentes,além dos órgãos governam entais,a A ssociação Brasileira de

Engenheiros A grônom os - A BEA , o Instituto de Engenharia, o Sindicato dos

Engenheiros, a Loja M açônica de Santos, as câm aras m unicipais de São Vicente,

Santana do Parnaíba, Cubatão, Santo A ndré e São Caetano do Sul e o Conselho

Estadual de M eio A m biente — CO N SEM A . Este últim o por força da legislação

am biental (M ello Bueno, 1994). O SA N EGRA N é redim ensionado para dem andas

m ais próxim as da realidade e nova postura é adotada quanto aos efluentes

industriais: “as proj

eções das vazões médias industriais líquidas, ou seja, aquelas a serem
encaminhadas às redes coletoras,foram feitas admitindo que,até o ano 2005,as indústrias
ligadasdeverão adotar a prática de recircular aságuasde resfriamentos,lançando na rede,
além das descargas de outros usos, apenas a reposição do sistema de refrigeração, ou as
descargas de blowdown, assumidas como 5% da vazão total de refrigeração” (SA BESP,
1989), ou seja, as águas passam a ser consideradas parte do processo produtivo

(M ello Bueno, 1994). Finalm ente, o Estado de São Paulo tem instituído o seu

Sistem a Estadualdo M eio A m biente143 com o CO N SEM A ,que passa a coordenar a

política am bientalestadual.

ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ

N o início da década de 90,o Brasilé escolhido para sediar a segunda conferência

m undial prom ovida pela O N U sobre m eio am biente — Conferência das N ações

143
D ecreto 24932 de 24.03.86

119
U nidas sobre M eio A m biente e D esenvolvim ento — CN U M A D , que se realiza no

Rio de Janeiro.Esta conferência havia sido proposta pela Com issão Bruntland no

seu N O SSO FU TU RO CO M U M . Tanto este docum ento quanto o docum ento

latino-am ericano e caribenho N O SSA PRÓ PRIA A GEN D A servem de referência

para os docum entos que subsidiam a participação quer do Governo, quer das

O N Gs e m ovim entos sociais brasileiros, tanto nos com itês preparatórios, quanto

nos eventos da RIO 92.A RIO 92 abriga,em junho de 1992,três grandes eventos

em paralelo — Fórum de Ciência e Tecnologia, Fórum Internacional de O N Gs e

M ovim entos Sociais e CN U M A D .

O Fórum de Ciência e Tecnologia,um ciclo de debates,conferências e sem inários

sobre o papel da ciência e da tecnologia na questão am biental, reúne

pesquisadores e intelectuais de várias partes do m undo. O Fórum Internacional

de O N Gs e M ovim entos Sociais congrega 1300 entidades de 108 países com o

“desafio de imaginar e propor alternativasà iniqüidade de um modo de vida global” (Fórum

Internacional de O N Gs e M ovim entos Sociais & Fórum Brasileiro de O N Gs e

M ovim entos Sociais para o M eio A m biente e D esenvolvim ento, 1993). O

resultado,um conjunto de tratados,com prom issos e declarações,foi reunido em

quatro grupos principais: de cooperação (de tom ada de decisões a código de

conduta), econôm icos (de dívida externa a estratégias econôm icas alternativas),

sobre o m eio (de clim a a biodiversidade) e sobre m ovim entos sociais (de jovens a

povos indígenas).Este conjunto de planos de ação representou um esforço ím par

da sociedade planetária de apresentar alternativas de desenvolvim ento sem

deixar de reconhecer necessidades regionais diferenciadas. A tarefa de buscar

consenso foiárdua,m as trouxe a certeza que é da parceria em todos os níveis e

do respeito às diferenças que poder-se-á alm ejar qualidade de vida para todos.

A Conferência das N ações U nidas sobre M eio A m biente e D esenvolvim ento

envolveu os governos de todos os países existentes à época na construção de um

120
quadro de referência técnico-político sobre m eio am biente e desenvolvim ento,

um guia que norteasse a definição de políticas governam entais quer em nível

internacional, nacional, regional ou local — A GEN D A 21. Entendendo o m om ento

com o de definição histórica, a A GEN D A 21 é proposta com o um program a

dinâm ico que deve ser levada a cabo pelos diversos atores políticos segundo as

diferentes situações, capacidades e prioridades dos países e regiões, estando,

entretanto, a responsabilidade de sua execução prioritariam ente com os

governos.

A questão das águas doces m ereceu atenção tanto do Fórum Internacionalquanto

da Conferência da O N U .Esta no capítulo 18 da A GEN D A 21 e aquele no Tratado

das Á guas D oces. O reconhecim ento da água com o um dos elem entos m ais

im portantes da vida na terra, da crescente degradação de sua qualidade com a

poluição das fontes de superfície e subterrâneas bem com o a necessidade de

entendim ento das conexões entre desenvolvim ento,m anejo, uso e tratam ento das

águas e dos ecossistem as aquáticos, perm eiam am bos os docum entos. A m bos

concluem que os problem as m ais graves que afetam a qualidade da água de rios e

lagos decorrem , em ordem variável de im portância, segundo as diferentes

situações, de esgotos dom ésticos tratados de form a inadequada, controles

inadequados dos efluentes industriais, perda e destruição das bacias de captação,

localização errônea de unidades industriais, desm atam ento, agricultura m igratória

sem controle e práticas agrícolas deficientes.Tudo isto som ado a políticas públicas

que atendem prioritariam ente a interesses privados que visam à exploração dos

recursos hídricos num a perspectiva im ediatista. A s causas de m uitos desses

problem as estariam na adoção de um m odelo de desenvolvim ento que é

am bientalm ente destrutivo e na falta de consciência e educação do público sobre a

proteção das águas superficiais e subterrâneas.

121
O s princípios gerais aplicáveis ao aproveitam ento das águas doces são consensuais,

m erecendo.de form a extrem am ente sintética,os seguintes destaques:

(a) o equilíbrio nos diversos usos, explicitando-se que o uso m últiplo deve incluir
as necessidades de todos os usuários, garantindo-se o acesso à água de boa
qualidade a todos os habitantes do planeta com o direito básico de todos os seres
vivos, deve inserir as preocupações com a prevenção e atenuação de perigos
relacionados com a água,e deve tam bém constituir parte integrante do processo
de planejam ento do desenvolvim ento;
(b) o planejam ento e o m anejo integrados das águas doces deve cobrir todos os
tipos de m assas inter-relacionadas — as de superfície e as subterrâneas,
considerando os aspectos quantitativos e qualitativos;
(c) a satisfação das necessidades básicas e a proteção dos ecossistem as devem ser
priorizadas ao se desenvolver e usar as águas;
(d) as águas doces devem ser com preendidas concom itantem ente com o elem ento
vitalpara a sobrevivência da biodiversidade e das sociedades,com o recurso vital
para o desenvolvim ento de diversas atividades econôm icas,com o recurso natural,
que por seu caráter lim itado adquire valor econôm ico, e com o recurso am biental,
patrim ônio com um que a sociedade deve usar,preservar e conservar;
(e) a indicação da adoção das bacias hidrográficas com o unidades de
planejam ento e gestão am biental em m odelos de desenvolvim ento ecológica e
socialm ente sustentável;
(f) a incorporação de considerações ecológicas, econôm icas e sociais, baseadas no
princípio da sustentabilidade,no desenvolvim ento e m anejo das águas doces;
(g) a participação em todos os níveis — local, nacional, regional e internacional —
dos cidadãos, com unidades locais, organizações não-governam entais e grupos de
usuários no gerenciam ento das águas e dos recursos aquáticos, devendo ser
assegurado ao público o acesso às inform ações e a participação na elaboração de
projetos,bem com o em sua im plem entação e gerenciam ento;
(h) a dem ocratização e a descentralização do planejam ento e m anejo das águas
doces, a fim de que o processo de tom ada de decisões dos program as de
ordenam ento territoriale m anejo sejam conduzidos por segm entos da sociedade
que são diretam ente afetados;
(i) o estím ulo ao uso de incentivos econôm icos, m ecanism os tarifários, im postos,
taxas aos usuários, m ultas e outros m ecanism os que sinalizem o valor das águas
doces e desencorajem práticas de desperdício,poluição e contam inação;
(j) o reconhecim ento da com petência do poder público na gestão técnica, política
e financeira das águas doces e das ações de saneam ento básico;

122
(k) o controle de qualquer atividade que im plique em desm atam ento que gere
prejuízo aos sistem as hídricos e obrigação de reflorestam ento com espécies
nativas das áreas degradadas;
(l) a garantia de que todo em preendim ento que altere a bacia hidrográfica em
qualquer aspecto, seja precedido de estudos de avaliação de im pacto am biental,
com audiências públicas em tem po hábilde form a a garantir a inform ação a todos
os setores da sociedade interessados.
D iversas instâncias de governo no Brasil, dentro do espírito da RIO 92, lançam

program as de cunho am biental.O Estado de M inas Gerais negocia, em 1991, com

o Banco M undial o Program a de Saneam ento das Bacias dos ribeirões A rrudas e

O nça — PRO SA M . A estes corpos d’água vinha sendo destinado desde a

construção da cidade de Belo H orizonte,o papelde carrear,a céu aberto,todo o

esgoto produzido — função esta sem pre reclam ada pela população. O PRO SA M

tem início em 1995, depois de negociado com as Prefeituras M unicipais de Belo

H orizonte e Contagem . Participam , pelo Governo do Estado, a Secretaria de

Estado do Planejam ento, a Secretaria do Estado de Transportes e O bras

Públicas (D EO P),a CO H A B,a Fundação Estadualde M eio A m biente e a CO PA SA .

O PRO SA M é considerado ”como o mai

or projeto ambientalimplantado em toda a história
de M inas que vaiimplantar,pela primeira vez,um sistema de planejamento e gerenciamento
ambientalnoE stado”(CO PA SA ,1999).Seus objetivos são ”melhoria dascaracterísticas
hídricas dos cursos d'água, assegurando futuros usos em diversas atividades industriais,
agrícolas,domésticas,etc;controle dosesgotosindustriaisgeradosnassub-baciase controle das
inundações nas zonas ribeirinhas; ampliação das alternativas de vias de tráfego, através da
criaçãodeavenidassanitáriaseda recuperaçãodeviasmarginais;ampliaçãoda redecoletora e
de interceptores de esgotos sanitários e industriais; ampliação da coleta e da destinação
adequada dosresíduossólidos;implantação de mecanismosinstitucionaisvisando à garantia da
qualidade do ecossistema metropolitano; e, implantação da A gência da Bacia do R io das
V elhas”(CO PA SA ,1999).

123
Já o Governo de São Paulo lança,em 1992,o Plano de D espoluição do Rio Tietê —

o Projeto Tietê.Para M ello Bueno (1994) este projeto é “comouma col

cha deretalhos
— velhosprojetosengavetados— que tornam-se coerentesà luz do discurso ambientalista no
urbano.A sobrasdedrenagem edeesgoto,obrastipicamentedesaneamentobásicoeurbanas,
são apresentadas à opinião pública como a ação voltada ao renascimento do R io Tietê.
E ntretanto a meta incluída para as obras de esgotamento e tratamento é insuficiente para
mudar ascaracterísticasda sua água para a vida aquática.[...]É interessante notar que as
obrasincluídasno projeto parecem indicar uma negociação interna ao governo estadualentre a
S A BE S P e o D A E E , de viabilização de projetos antigos de ambos os órgãos, que
beneficiam a S A BE S P não só na viabilização do P lano D iretor de E sgotos,mastambém
no abastecimento de água pela execução (finalmente?) das barragens do S istema A lto
Tietê”.

A m bos os projetos incorporam o discurso am biental m antendo o bom estilo

sanitarista do início do século.Enquanto o PRO SA M prevê avenidas sanitárias ao

longo das m argens dos corpos d’água e am pliação das alternativas de vias de

tráfego, o Projeto Tietê é m ais reducionista ao concentrar-se na qualidade das

águas do Rio Tietê e “pouco se refere à questão da mel

horia das condições sanitárias da
cidadeesuasrepercussõespara a saúde”(M ello Bueno,1994).
ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ

O prim eiro passo no sentido de serem lançadas as bases necessárias para um a

possível gestão nacional integrada das águas ocorre, desde 1993, com a

transform ação do M inistério do M eio A m biente e da A m azônia Legal144 em

144
Lei n.º 8.490, de 19 de novem bro de 1992 dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos
M inistérios, transform ando, no art. 21, a Secretaria de M eio A m biente da Presidência da República em
M inistério do M eio A m biente(M M A ); Lei nº 8.746, de 09 de dezem bro de 1993 cria, m ediante
transform ação, o M inistério do M eio A m biente e da A m azônia Legal, altera a redação de dispositivo da Lei
nº 8.490/92

124
M inistério do M eio A m biente, dos Recursos H ídricos e da A m azônia Legal145. A o

M inistério com pete o planejam ento, coordenação, supervisão e controle das

ações relativas ao m eio am biente e aos recursos hídricos; a form ulação e

execução da política nacional do m eio am biente e dos recursos hídricos; a

preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais renováveis; e, a

im plem entação de acordos internacionais na área am biental. A integração de

ações, bem com o da form ulação e execução de políticas de m eio am biente e

recursos hídricos, constituem pressuposto fundam ental para im plantação de um

sistem a de gestão integrado.

Com a aprovação da PN RH , a Secretaria de Recursos H ídricos — SRH , do

M inistério de M eio A m biente, Recursos H ídricos e A m azônia Legal passa a

exercer a Secretaria-Executiva do Conselho N acional de Recursos H ídricos146,

concentrando as ações de coordenação, articulação e interação das atividades

das instituições integrantes do Sistem a N acionalde Recursos H ídricos.A SRH é

responsávelpela coordenação da gestão integrada,em seu âm bito de ação,do uso

sustentável dos recursos hídricos147 “exercendo a outorga de di

reitosde uso de recursos
hídricosdedomínioda U nião”,entretanto o aproveitam ento de potenciais hidráulicos
continua sob a responsabilidade do setor energético148.

A PN RH m antém princípios im portantes instituídos desde o Código das Á guas,

com o: as águas serem de dom ínio público, a gestão sem pre proporcionar o uso

145
O M inistério existe desde então pela reedição m ensal de m edida provisória (cf.art.62 da Constituição
Federal)
146
artigo 45 da lei9433/97
147
artigo 17,inciso II
148
artigo 17, inciso VIII: “exercer a outorga de direitos de uso de recursos hídricos de dom ínio da U nião
exceto a outorga para aproveitam ento de potenciais hidráulicos,e em conform idade com os critérios gerais
estabelecidos pelo Conselho N acional de Recursos H ídricos” § 1º A s outorgas relativas ao abastecim ento
público,ao abastecim ento dom éstico e ao lançam ento de efluentes deverão ser transferidas até 30 de julho
de 1998,nos rios de dom ínio da U nião,para a Secretaria de Recursos H ídricos.§ 2º A s ações e atribuições
da Secretaria de Recursos H ídricos se desenvolverão nos rios de dom ínio da U nião,não se incluindo entre as
m esm as,o aproveitam ento energético dos cursos d’água” (grifos m eus)

125
m últiplo das águas e priorizar o uso para consum o hum ano e dessedentação anim al

em caso de escassez.A presenta tam bém avanços significativos com o:ter a bacia

hidrográfica com o unidade territorial para sua im plem entação, propor gestão

sistêm ica sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade, indissociar o

uso das águas e do solo, integrar a gestão das águas à am biental, adequar a

gestão das águas às diversidades físicas, bióticas, dem ográficas, econôm icas,

sociais e culturais das várias regiões brasileiras, viabilizar a gestão

descentralizada com a participação do poder público, das com unidades e dos

usuários, e articular o planejam ento das águas com os planejam entos regional,

estaduale nacional.

Entretanto, sendo o Brasil um país densam ente urbanizado, principalm ente na

região sudeste, a PN RH não contem pla as alterações sofridas no espaço bacia

hidrográfica pelas funções urbanas. A s regiões m etropolitanas, com o as de São

Paulo e Belo H orizonte, que para evitar a escassez hídrica provocada pela sua

form a de ocupação, revertem águas de diversas bacias hidrográficas têm

dificuldades de gerenciar suas águas por esta proposta, que privilegia com o

unidade de planejam ento a bacia na sua m orfologia originalde espinha de peixe —

a bacia hidrográfica. Para tentar m inim izar o problem a, com itês de bacia têm

sido criados unindo integralm ente diversas bacias hidrográficas, com o é o caso

do Com itê das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, ou dividindo um a

m esm a bacia em trechos, com o é o caso do Rio Tietê. A ssim , o Com itê do A lto

Tietê , que corresponde a RM SP, reúne não só as nascentes do Rio Tietê com o

um a unidade integral m as associa tam bém as nascentes do Rio Piracicaba. Já a

RM BH é obrigada,através da negociação do PRO SA M ,criar um a agência de bacia

— a do Rio das Velhas, não incluindo as águas do Rio Paraopeba, que hoje tem o

papel de nascente da bacia do Rio das Velhas, já que fornece grande parte das

águas brutas da RM BH , que deságua seus esgotos nos afluentes O nça e A rrudas

do Rio das Velhas.

126
 DISPOSITIVO DESCRIÇÃO
 água é bem de domínio público;
 água é recurso limitado e dotado de valor econômico;
 uso prioritário para abastecimento e dessedentação de animais em situações de escassez;
Fundamentos (art. 10)  uso múltiplo na gestão;
 bacia hidrográfica é a unidade territorial para implantação do PNRH;
 gestão descentralizada e democrática.
 assegurar disponibilidade com padrões de qualidade;
Objetivos (art. 20)  prevenção e defesa contra eventos naturais ou decorrentes de uso inadequado;
 utilização racional e integrada.
 Planos de Recursos Hídricos;
 Enquadramento dos corpos d’água;
Instrumentos (art. 50)  outorga dos direitos de uso;
 cobrança pelo uso (aqueles sujeitos a outorga);
 sistema de informações.
 Os Planos de Recursos Hídricos devem ter horizonte de planejamento de longo prazo e serão elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o País, com o seguinte
conteúdo mínimo:
 diagnóstico da situação atual;
 análise das alternativas de crescimento demográfico, evolução da atividade produtiva e modificação dos padrões de ocupação do solo;
Dos Planos de Recursos  balanço entre disponibilidades e demandas futuras, com identificação de conflitos potenciais;
Hídricos  metas de racionalização do uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade;
 medidas, programas e projetos para atingir as metas;
 prioridades para outorga de direitos de uso;
 diretrizes e critérios para cobrança;
 propostas para criação de áreas sujeitas a restrição de uso
Usos que não  uso para necessidades de pequenos núcleos populacionais rurais;
 derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes;
necessitam de outorga
 acumulações de volumes consideradas insignificantes.
(art. 12, § 10)
 Conselho Nacional de Recursos Hídricos;
Sistema Nacional de  Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal;
Gerenciamento dos  Comitês de Bacia Hidrográfica;
Recursos Hídricos  órgãos dos poderes públicos federais, estaduais e municipais cujas competências se relacionem com a gestão dos recursos hídricos;
 Agências de Água.
 consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas;
 associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos;
Organizações Civis de  organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos;
Recursos Hídricos  organizações não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade;
 outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.

Q uadro 3 - D ispositivos da Política N acionalde Recursos H ídricos

127
 PRECEITO S D O S ISTEM A IN TEGRA D O D E SP MG

GEREN CIA M EN T O D E RECU RSO S H ÍD RICO S

unidade bacia hidrográfica:gerenciam ento x x

classificação das águas — x

utilização racional,em seus usos m últiplos,e proteção das águas x x

salvaguarda para uso atual e futuro/ conservação de ecossistem as x x

aquáticos

regiões hídricas de uso terapêutico:incentivo a program as de turism o — x

rios de preservação perm anente:fom ento de recreação e lazer — x

inform ações cartográficas (geociências e recursos naturais): — x

dem ocratização

circunscrições hidrográficas:instituição — x

sistem a estadualde rios de preservação perm anente:instituição — x

abastecim ento público:prioridade x —

rateio de custos x —

defesa contra eventos críticos x —

celebração de convênios com M unicípio x —

gestão descentralizada,participativa e integrada x —

transporte hidroviário:desenvolvim ento e aproveitam ento econôm ico x —

Q uadro 4 - Com parativo entre as políticas estaduais de recursos hídricos de São

Paulo e M inas Gerais

128
 PA RTE III

U M A PR O PO S T A

129
 PLA N EJA M EN TO A M BIEN TA L ESTRA TÉGICO

1.um a questão teórica

A análise do quadro das águas m etropolitan(izad)as brasileiras suscita um a

reflexão sobre a viabilidade de dirim ir a escassez relativa provocada pela gestão

setorizada do recurso água. Tradicionalm ente, a alternativa escolhida para

tornar disponíveis as águas doces era decidida em função da resposta a três

perguntas — se a alternativa era tecnicam ente praticável, se financeiram ente

viável,e se legalm ente perm itida.A s decisões baseadas nestas respostas sem pre

envolveram soluções de algum a form a estrutural, escolhida dentre um a escala

estreita de opções pré-determ inadas. “P rovi

ded the scale of development was limited,
the problem welldefined and adequate information available,this system of resource decision
making functioned quite well. H owever, the increasing complexity, scale and implications of
resource development projectsrevealed the weaknessof thisapproach.O ften there wasmore
reliance upon (hidden) politicalagendasand ulterior motivesthan any sound technicalscrutiny
of projects. M any projects resulted in major environmentaldegradation” (Graham Sm ith,
1993).

Propiciar água potável de qualidade e em quantidade suficiente para suprir as

áreas urbanizadas, em um contexto que alm eje a sustentabilidade do

desenvolvim ento, necessita um instrum ento de planejam ento que considere a

qualidade am biental da paisagem natural um fator lim itante. A lém de ser um

planejam ento que “recuper[e] uma certa vi

são compreensiva de um número limitado de
variáveis e questões consideradas estratégicas pelo poder público, concentrando esforços nos
“gargalos”eabrindomãodequererplanejartudonosmínimosdetalhes”(A zevedo,1997).

130
Q uatro são as questões que surgem :

(a) Q uala dim ensão m orfológica da área a ser planejada?

(b) Q uala estratégia m etodológica m ais adequada?
(c) Com o inserir os atores sociais?
(d) Q uantos e quais indicadores do m eio precisam ser analisados?

a dim ensão m orfológica

A gestão de um recurso principia sem pre pelo processo de planejam ento.

Q ualquer planejam ento, que se pretenda am biental, deve apreender a adequada

dim ensão das m últiplas relações da região em foco e do seu entorno, m ais e/ou

m enos im ediato.D efinir a unidade espacialde trabalho é um a tarefa com plicada e

com plexa, não só pela dificuldade em delim itar a área de influência ou de

contenção de pressões,com o tam bém pela variedade de escalas necessárias para

apreciação do alvo focado. Jüchen (1993) avalia que a questão da área de

influência perm anece indefinida quanto a critérios, m etodologia e escalas

apropriadas para estudo de diversos tipos de interferências m odificadoras do

espaço. N a prática,as equipes m ultidisciplinares tendem a definir com o unidade

de trabalho,para o planejam ento am biental,o m eio naturalbacia hidrográfica.

N a legislação am bientalbrasileira,a prim eira referência é a Resolução CO N A M A

001/86 que trata dos estudos e relatórios de im pacto am biental.Ela define com o

área de influência, para qualquer projeto, o m eio natural bacia hidrográfica149.

Sem dúvida, esta unidade espacial é um m arco inicial para um plano de trabalho.

Entretanto,estabelecer a priorique o lim ite físico definitivo de análise é a bacia

hidrográfica pode tornar-se inadequado, principalm ente quando tal unidade

territorial é entendida com o um a caixa preta, onde fenôm enos e interações são

interpretados,considerando-se som ente as inform ações de entrada e saída,face

ao objeto de estudo em questão.

131
A dinâm ica sócio-econôm ica produz unidades hom ogêneas em um determ inado

território,seja em virtude do relevo associado ao tipo de uso da terra,seja pelo

quadro de distribuição da população. Tais unidades, apesar de facilm ente

identificadas, nem sem pre coincidem com os lim ites do m eio natural bacia

hidrográfica, o que pode acarretar um a interpretação parcial dos eventos. A lém

disso, m esm o se as características físicas do terreno da bacia hidrográfica

contiverem a dinâm ica sócio-econôm ica, os dados censitários, de infraestrutura,

estatísticos, são norm alm ente organizados tendo com o unidade o m unicípio, cuja

área freqüentem ente não obedece aos lim ites da bacia hidrográfica.

A estrutura adm inistrativa do poder público brasileiro apresenta outro paradoxo:

apesar de definir, através de instrum entos legais150, que o m eio natural bacia

hidrográfica é a unidade básica de interesse,na prática,a gestão das águas tem ,

ainda hoje, sido segm entada para m elhor atender às necessidades dos vários

setores da adm inistração pública  o setor responsávelpela produção energética

precisa de pedaços da calha do rio com m aior vazão e queda, já o setor

responsável pela irrigação precisa basicam ente de vazão, enquanto o setor

responsável pelo abastecim ento público reserva as águas m ais protegidas,

consolidando o conceito de m anancial com o sinônim o de nascente visto que, pelo

m enos em tese, as nascentes seriam m ais facilm ente protegidas (Rutkowski &

Santos,1995).

Se a localização das cidades às m argens de cursos d’água perm itiu, em um

prim eiro m om ento,que o m eio naturalbacia hidrográfica fosse satisfatório com o

unidade de planejam ento, a diversidade de variáveis, que conduzem à expansão

urbana, obriga à visualização de novos desenhos hidrográficos (Rutkowski &

Santos, 1995). A divisão de um a região pelo critério bacia hidrográfica que, a

149
artigo 5.°,inciso III.

132
princípio, parece otim izar a gestão do recurso água por ser um a área facilm ente

delim itada no espaço,tem sido ineficiente tanto para a definição da área realde

influência dos objetivos propostos,quanto para a análise de vocações da área em

questão.

A ssim , a gestão das águas urbanas não pode ser nem a gestão pelo uso

predom inante nem pelos usos m últiplos com o um elenco de atividades técnicas

que concebem soluções estritam ente hidráulicas/hidrológicas/sanitárias. N em

um a concepção de gestão que defina o m eio naturalbacia hidrográfica com o alvo

de intervenção. O planejam ento am biental para a gestão das águas doces

necessita com preender o espaço não só com o o m eio ecológico m as tam bém com o

o locus onde ocorrem as relações sociais de ordem cultural, política e econôm ica.

Este espaço é aquidefinido com o bacia am biental151.

A bacia am biental ao relativizar o espaço físico, flexibilizando seus lim ites,

privilegia as inter-relações nos diversos níveis, perm itindo um a análise

holística/globale dinâm ica da situação quando o foco de m ira é a área urbanizada

— um espaço antropizado152.É proposta com o um conjunto de inter-relações entre

o am biente físico-quím ico-geológico e o m eio biótico, organizadores do desenho

natural da paisagem , ditadas pelas ações antrópicas, circunscrevendo, em seus

lim ites, as drenagens naturais e/ou antropizadas pelas ações, neste caso, do

saneam ento.É um espaço territorial de conform ação dinâm ica, cujos lim ites são

150
Constituições Estaduais (1989):M inas Gerais - art.250 inciso I;S ão Paulo - art.205,inciso VI e art.211,
reforçado nas PERH s e na PN RH .
151A palavra am biental é entendida com o englobando as questões ecológicas e sociais, pois, na virada da
década de 80, o m ovim ento conservacionista-preservacionista no Brasil, em inentem ente ecólogico, ao
incorporar as questões sociais adota o term o am bientalista.
152
A globalização das ações hum anas elim ina a existência do m eio am biente em seu estado natural — a
existência da natureza “natural” intocada. A am plitude destas ações perm ite distinguir dois m eios — o
antrópico e o antropizado. O m eio antrópico é entendido com o o m eio que sofre interferências do ser
hum ano, enquanto o m eio antropizado é entendido com o aquele que é totalm ente reconstruído pelo ser
hum ano com o o espaço urbanizado (Rutkowski& Santos,1997).

133
estabelecidos pelas relações am bientais de sustentabilidade de ordens ecológica

e social.

a estratégia m etodológica:suas prem issas

A bacia am biental induz a um processo de gestão estratégico, prospectivo,

contínuo e cíclico. Estratégico porque trata de planejar e aplicar os m eios

disponíveis com a finalidade de alcançar objetivos específicos, pretendendo

vencer em um jogo dialético — o jogo social. U m jogo cujos jogadores — os

atores sociais — são situados historicam ente com o antagonistas envolvidos em

um conflito de objetivos que não se deve ao acaso (M atus1, 1996).“S euspapéi

sno
processodeproduçãosocialsitua-osnuma história decontradiçõesinevitáveis.A ssim,a situação
de conflito é inerente à existência dosatoressociaise à própria existência da situação.U ma
força socialnão pode existir sem a outra.N o sistema socialasregrasdo jogo são flexíveis e
modificáveis,osproblemasque osjogadoresenfrentam são quase estruturados,assoluçõesnão
sãoconhecidasnem aceitáveispara todos,nãoexistedata deinícioetérminodojogo,poistrata-
se de uma continuidade histórica;o finaldo jogo está aberto a muitaspossibilidades,porque os
jogadorespodem criar novoselementoscapazesde gerar a diferença entre vitória e derrota.

[...]É necessáriodefiniroimportantecomoaquiloqueécapazdesuperara oposiçãodeoutros,

e é necessário também preocupar-se pela articulação do importante hoje com o importante no
futuro” (M atus1, 1996). Prospectivo porque ao buscar a reabilitação e a
m anutenção da integridade física, quím ica e biológica do m eio — a sua

sustentabilidade — exam ina as inter-relações entre os objetivos do sistem a

urbanizado desenvolvendo alternativas que orientem o planejam ento pelos

segm entos da sociedade em direção a um conjunto integrado de m etas

am bientais, segundo Petak (1980), com o um princípio para a dem ocracia de

procedim entos153. Procedim entos estes que não decidem valores, m as provêm

153 O u com o coloca Genro (1997) para dem ocratização da dem ocracia.

134
m ecanism os pelos quais vários conjuntos de valores são integrados. Contínuo e

cíclico porque “as conseqüênci

as de um planejamento re-alimentam o próximo, em ciclos de
curtoprazo,propiciandouma paisagem objetiva eacertada a longoprazo”(Santos2,1998).

A bacia am biental, com o instrum ento para o ordenam ento territorial, tem com o

prem issa fundam ental a viabilização da qualidade de vida acordada entre os

diversos segm entos sociais que habitam suas terras.Q ualidade de vida,enquanto

um indicador proposto pela N O SSA PRÓ PRIA A GEN D A , é aqui entendido com o:

“um conceito em crescimento, com pretensões muito além de somente maximizar a taxa de
crescimento econômico. P ortanto, supera o simples cálculo da capacidade de consumo dos
indivíduos.N ele,estão inclusas questões ligadas ao bem-estar e à felicidade dos indivíduos,à
sanidade física e psicológica, à ética e ao respeito a cada ser humano. S ão exemplos as
preocupaçõescom habitaçõesem locaismaissaudáveis,o direito de lazer,o contato com áreas
verdes,ocontroledeagentespoluidores,odireitosobreoespaço”(Santos2,1998).

Este objetivo de longo prazo orienta para um a estratégia de gestão que seja

seqüencial e interativa, se desenvolvendo, de acordo com Santos2 (1998), em

ciclos de três fases que interagem — análise, planejam ento e gerenciam ento

(Q uadro 5). A fase de análise do território objetiva o conhecim ento e a

interpretação dos eventos a fim de identificar problem as, oportunidades e

condicionantes, enquanto a de planejam ento territorial objetiva propor a

m odificação da realidade evolutivam ente no tem po segundo m etas e objetivos

previstos, e a de gerenciam ento objetiva m odificar a realidade aplicando as

propostas negociadas.

135
 conhecim ento da
realidade e sua
propostas de m odificação da aplicação das propostas
evolução realidade e sua evolução

A N Á LISE PLA N EJA M EN TO GEREN CIA M EN TO

Q uadro 5 - Interações entre a análise,planejam ento e gerenciam ento

(extraído de Santos2,1998)

A prim eira fase,a de análise,envolve três m om entos — organizacional,inventário

e diagnóstico (Rodriguez,1994; Santos & Rutkowski, 1998; Santos et al., 1998 e

Zonneveld & Form an, 1989). N o m om ento organizacional, é realizado o

levantam ento histórico regional e contatados os agentes locais de planejam ento

para dim ensionar o prim eiro quadro espacial e tem poral dos conflitos existentes

na área de estudos, com preendendo as questões relevantes no presente e com o

poderiam estar articuladas no futuro. D urante o inventário é construído um

banco de dados am bientais, com um ente georeferenciados para seleção dos

indicadores am bientais de avaliação. Enquanto no m om ento de diagnóstico, as

inform ações inventariadas são cruzadas,levando à construção dos cenários atual

e futuro.

N a fase de planejam ento, os cenários desenhados são negociados com os atores

sociais em busca do cenário consensual — desejado. O s objetivos específicos e

136
m etas são redefinidos, e as alternativas de ação são selecionadas e

hierarquizadas.N a fase de gerenciam ento, para cada ação definida pelo cenário

acordado são form uladas diretrizes que apontem seqüência, tem poralidade,

instrum entos,estratégias e com petências político-adm inistrativas.

os atores sociais

Sendo a questão am biental um a dem anda social, o poder público tem papel

estratégico na inserção dos atores sociais. N este sentido, a capacidade de

governança “depende, por um l

ado, da possibilidade de criação de canais eficientes de
mobilização e envolvimento da comunidade na elaboração e implementação de políticas e, por
outro lado, da capacidade operacionalda burocracia governamental, seja nas atividades de
atuação direta, seja na capacidade efetiva de regulação” (A zevedo, 1997). N a
perspectiva da sustentabilidade do desenvolvim ento, a estratégia de governo

define os conteúdos das políticas públicas com os seus destinatários.N ão basta,

entretanto, incentivar a participação espontânea dos diversos segm entos sociais

é interessante pensar “um novo centro deci

sório que,juntamente com o P oder E xecutivo e
o L egislativo,democratiz[em] efetivamente a ação política e integr[em] os cidadãos comuns
num novo espaço público.U m espaço público não-tradicional,que potencializ[e] o exercício dos
direitosda cidadania e instig[ue]oscidadãosa serem maisexigentese maiscríticos154” (Genro,
1997). Esta nova consciência cidadã passa pela dem ocratização das decisões

aliada à das inform ações sobre as questões públicas. D este m odo, “as pessoas

[podem compreender] asfunçõesdo E stado e osseuslimites,e também passam a decidir com

efetivo conhecimento de causa.C ria-se um espaço aberto por meio do qualsurgem condições
para formação de um novo tipo de cidadão: um cidadão ativo, participante, crítico, que se

154
Experiências neste sentido estão sendo desenvolvidas através do m ecanism o do O rçam ento Participativo
em cidades com o Belo H orizonte (A zevedo, 1997; Som arriba & D ulci, 1997) e Porto A legre (Genro & de
Souza,1997).

137
diferencia do cidadão tradicional,o qualse afirma mediante demandasisoladasou que apenas
exerce a sua cidadania por meio de revoltasisoladase impotentes” (Genro,1997).A ssim ,as
decisões sobre o futuro são decisões com partilhadas através da criação de

m ecanism os que ”não esgote a parti

cipação da sociedade,mas,ao contrário,permita iniciar
um outro processo, gerando dois focos de poder democrático: um, originário do voto; outro,
originário de instituições diretas de participação” (Genro, 1997). N este contexto, a
decisão sobre a gestão das águas doces seria tom ada em instâncias que

representam um m aior grau de aceitação e legitim ação social perm itindo,

inclusive, o controle sobre o Estado e o governo. A o viabilizar tal instância de

tom ada de decisão o Estado com bina a ”representação pol

ítica tradicional (ou seja,
eleiçõesperiódicase previsíveis)com a participação direta e voluntária doscidadãos— criando
formasdeco-gestão,para queosrepresentanteseleitospelosufrágiouniversaleosparticipantes
da democracia direta e voluntária gerem decisõescada vez maisafinadascom osinteressesda
maioria”(Genro,1997).
ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ

D ada a área urbanizada,que terá suas águas com o objeto de foco,o processo de

gestão tem início pela identificação estratégica dos atores sociais. A

identificação do m odo “de l

idar ou cooperar com o outro em um jogo socialpara vencer sua
resistência ou obter sua colaboração” (M atus2, 1996),com o um cálculo interativo onde
os atores sociais são os m otores da m udança identificados pelos seguintes

requisitos:

✓ “sua açãoécriativa,nãosegueleis,ésingulareúnicocomoentecom
sentidos,cognição,memória,motivaçõese força;é produtor e produto
dosistema social;
✓ tem um projeto que orienta sua ação, mesmo que seja incoerente,
erráticoou parcial;
✓ controla uma parterelevantedovetorrecursoscríticosdojogo,tem
força e capacidade para acumular ou desacumular força e,portanto,
tem capacidadepara produzirfatosnojogosocial;

138
 ✓ participa de algum jogo parcialou do grande jogo social,não é um
analista ou simplesobservador;
✓ tem organização estável,que lhe permite atuar com o peso de um
coletivo razoavelmente coerente;ou tratando-se da exceção aplicávela
uma personalidade,tem presença forte e estávelno sistema,o que lhe
permiteatrair,com suasidéias,uma coletividadesocial;
✓ pode ser um ator-pessoa ou um ator-grupo,no caso de que se trate
de um líder ou da direção de uma organização.É um jogador realque
acumula perícia e emite julgamentos,não uma ficção analítica.É um
produtordeatosdefala edejogadas”(M atus2,1996).

O s atores sociais identificados são agrupados sob três vertentes — institucional,

com unitária e técnico-científica — para a descrição dos conflitos am bientais

(Santos & Pivello, 1997). A vertente institucional é representada pelo poder

público/governo responsável pela viabilização do recurso natural água para os

diversos usos da sociedade.A vertente com unitária é representada pelos atores

sociais usuários, os residentes na bacia, além de entidades/associações com

interesses na bacia. A vertente técnico-científica é representada por

especialistas de diferentes áreas — o grupo técnico. O grupo identifica e

hierarquiza os tem as am bientais a serem abordados e as escalas territoriais de

trabalho de form a a expressar os recursos,im pactos e conflitos relativos a área-

alvo do processo de gestão. É responsável pela form ação do banco de dados e

cruzam ento das inform ações, além da produção do m aterial de divulgação a ser

tornado disponível aos outros atores sociais, sendo o grupo de referência que

auxilia tecnicam ente as negociações na busca do consenso para tom ada de

decisão das outras duas vertentes.

M esm o que todos os atores sociais concordem quanto ao objetivo prom oção de
qualidade de vida com o prem issa para a sustentabilidade do desenvolvim ento da

bacia am biental,as três vertentes podem ter m etas diferenciadas.É a partir da

perspectiva da vertente com unitária que as ações em ergenciais são,

139
norm alm ente, identificadas. A vertente técnico-científica identifica a qualidade

am biental — capacidade de sustentabilidade — do m eio antropizado. Já a

vertente institucional, além de responsável pelo processo de gestão, tem

objetivos próprios de curto e m édio prazo advindos do seu program a político de

governo. Por isso, o organism o público responsável pelo desenvolvim ento e

im plem entação da gestão am biental deve ter am plas condições de governança,

que perm ita buscar sua eficiência/eficácia na dem ocratização do poder através

da eqüidade e fortalecim ento dos diversos segm entos de atores sociais, que se

envolvam com a questão.

indicadores do m eio

O reconhecim ento da paisagem ocorre através dos indicadores am bientais de

avaliação, que são definidos levando em consideração os diversos segm entos

sociais m oradores das terras e dependentes das águas da bacia am biental. H á

duas vias de enfoque.A prim eira considera a representação que os atores sociais

possuem da questão. A segunda, tratando-os enquanto m oradores da bacia

am biental, avalia a qualidade do lugar urbano. N este caso, os parâm etros

relacionados à qualidade de vida dos m unícipes são privilegiados em detrim ento

do indivíduo. A acessibilidade aos serviços é a característica fundam ental de

diferenciação (N ahas, 1996)155. Já o quadro de representação social perm ite

definir com m aior precisão os objetivos da gestão am biental.Conseqüentem ente,

am bos enfoques perm item um a seleção m ais adequada e precisa dos indicadores.

A ssim ,a vertente com unitária interfere ativam ente no processo decisório desde

o seu início, não definindo a área de estudos ou o m étodo m ais “adequado”, m as

norteando a decisão técnica não só sobre a escolha dos indicadores, com o

155
Esta m etodologia de definição e tratam ento de indicadores foi desenvolvida na Prefeitura M unicipal de
Belo H orizonte, produzindo o Índice de Q ualidade de Vida U rbano — IQ VU , tornado o instrum ento de
m onitoram ento dos im pactos das ações e intervenções públicas em acordo com o Plano D iretor do m unicípio.

140
tam bém sobre a definição da escala e da precisão quali-quantitativa dos

parâm etros que delim itam a abrangência dos indicadores.

Santos1 (1998) aponta três preceitos im portantes para a definição do conjunto

de indicadores: ”a necessi
dade de se re-arranjar grupos de indicadores de acordo com o
propósito da medida ou observação do meio,[o reconhecimento do indicador idealcomo] aquele
querepresenta com fidelidadeascondiçõesdomeio,édefácilinterpretaçãoecapazdemostrar
tendênciastemporais[e],a coerência entre osdadose aspremissasdo planejamento e gestão,
como escala,sensibilidade a mudançasdo meio,aplicabilidade ao plano e referência àspropostas
do planejamento”. A literatura sobre indicadores am bientais é vasta (Form an &
Godron, 1986; Gonzalez-Bernaldez, 1981; González & Valdez, 1994; Graham

Sm ith, 1993; Grigg, 1985; H erculano, 1998; Jüchen, 1993; N ahas, 1996; O ECD ,

1995; Partidário,1998;Santos1,1998; Souto et al.,1995; Tom m asi, 1994; Z uffo,

1998).Seu processo de seleção depende não só dos objetivos definidos com o da

área que é objeto da gestão,além da qualidade,quantidade e precisão dos dados

existentes e/ou da viabilidade da produção de novos dados.

A consolidação do banco de dados, a partir da seleção e hierarquização dos

indicadores, perm ite a construção dos cenários. A qualidade dos cenários

desenhados ao longo do processo tem estreita relação com o grau de

confiabilidade dos dados levantados. Em se tratando de um a análise territorial

deve-se buscar sem pre cartografar os indicadores am bientais, deste m odo, as

realidades são reconhecidas através da análise da paisagem definida com o “un

síndrome156 quecaracteriza determinadosprocesoscomplejos,yqueesun conjuntodeindicadores

156
constituído pelos signos (fenôm enos objetivos) e sintom as (dados subjetivos) que se apresentam
sim ultaneam ente.

141
índices que nos permitem suponer o conocer el estado y evolución del geosistema157 (menos
accesiblea la observación)”(Gonzalez-Bernaldez,1981).

O reconhecim ento dos acertos, conflitos, potencialidades e fragilidades

am bientais perm ite aos atores sociais da vertente técnico-científica construir o

quadro de im pactos sob três perspectivas:tem poral,do m eio ecológico e do m eio

social. D esta form a, os im pactos identificados e classificados tecnicam ente

incorporam historicam ente as expectativas e necessidades dos atores sociais em

relação aos propósitos da gestão das águas doces da bacia am biental, além de

serem analisados em relação aos lim ites im postos pelas relações ecológicas.

2.um a proposta para as águas doces m etropolitan(izad)as

A resposta às quatro questões form uladas dem ostra que o processo de gestão

am biental tem início pelo jogo social, porém a m aneira com o os indicadores

am bientais são selecionados, hierarquizados e cruzados pode produzir conjuntos

diversos de núm eros, dados e inform ações que conduzem a cam inhos/cenários

diferenciados — um jogo técnico de “dados” de n faces.A ssim , a realidade a ser

construída e projetada é a m atriz resultante entre estes dois jogos — o sociale

o técnico.

Entendendo que durante as etapas de análise e planejam ento do território no

processo de gestão (Q uadro 5) há um a “m anipulação” contínua de jogadores e

dados produzindo realidades em direção a cenários futuros que se pretendem

157
Gonzalez-Bernaldez prefere usar o term o geosistem a por considerá-lo m ais abrangente do que
ecossistem a. Geosistem a é um “sistem a de relaciones geográficas. [...], en su uso posterior, parece
corresponder a un m ejor equilibrio entre los com ponentes geológicos e históricos. Por ello, puede tener
interés com o un térm ino m ás general, en el que no se subraya especialm ente la participación de los
com ponentes biológicos del sistem a.” A Profa D ra Rozely F. dos Santos (com . pes) sugere o term o
sociosistem a.

142
paradigm áticos por preconizar a sustentabilidade do desenvolvim ento é proposto

tratar este m om ento de form a estrategicam ente diferenciada. O Q uadro 6

resum e esta proposta.O planejam ento am bientalestratégico — PA E — pretende

definir com precisão não só o espaço a ser objeto de estudos para intervenção

com o tam bém os indicadores am bientais e as escalas nas quais serão avaliados

através da perspectiva de inserção dos atores sociais. A unidade de

planejam ento bacia am biental é consolidada ao final deste m om ento com o fruto

do cruzam ento das m atrizes de interação de im pacto de ordem ecológica,sociale

político-adm inistrativa (tem poral) na paisagem natural. O s diversos passos, que

com põem o m om ento planejam ento am biental estratégico, são apresentados a

seguir.

143

BU SCA D O CO N SEN SO EN TRE O S A TO RES SO CIA IS
consideração das expectativas
identificar as necessidades
hídricas
identificar o tipo de interesse
nas águas doces
PLA N EJA M EN TO A M BIEN TA L ESTRA TÉGICO
RECO N H ECIM EN TO D A PA IS A GEM N A TU RA L
1. identificar a área de drenagem das águas urbanizadas para abastecimento
2. identificar os fragmentos e corredores das paisagens das áreas de drenagem
3. identificar a qualidade ambiental das paisagens através do recurso água
CO M PREEN SÃ O D A S FU N ÇÕ ES D A S Á GU A S D O CES N O M EIO ECO LÓ GICO E PA RA O
M EIO SO CIA L D A PA IS A GEM U RBA N A
com partilham ento das necessidades indicadores de sustentabilidade construção tem poraldo quadro de conflitos
social ecológica
1. identificar os atores por vertente cultural política econôm ica
2. identificar representações sociais
1. identificar os impactos
2. classificar os impactos 1. identificar os momentos históricos
3. identificar a área de abrangência
2. identificar as ações
das necessidades .
3. identificar os impactos
4. classificar os impactos
4. identificar os impactos
5. classificar os impactos
6. construir a matriz de interação
Escala
BA CIA A M BIEN TA L Indicadores A m bientais
 passo 1:reconhecim ento da paisagem natural

A paisagem natural, identificada com o pré-bacia am biental, é definida pelas

áreas de drenagem das águas urbanizadas para o abastecim ento,que com preende

as bacias hidrográficas das águas captadas para tratam ento, a m alha de

drenagem das águas arm azenadas e servidas e a rede hídrica das águas em uso

(Figuras 4 e 5).

A o se estabelecer as prem issas da sustentabilidade com o fator lim itante à

gestão das águas doces para o desenvolvim ento de um a região m etropolitana é

fundam ental reconhecer a paisagem natural. Sua avaliação é realizada, sob as

prem issas da sustentabilidade ecológica, através de um a m atriz que analisa os

indicadores am bientais em relação às funções urbanas das águas doces,

principalm ente para as ações de saneam ento consideradas com o uso prim ordial158.

A ssim , são avaliadas as potencialidades e fragilidades de uso e ocupação

antrópicos quanto a qualidade e quantidade do recurso água, resultando no

cenário atualda pré-bacia am biental.A qualidade am biental dos com ponentes da

paisagem da pré-bacia am biental representa o cruzam ento da potencialidade de

uso antrópico com o custo de adoção de tecnologia apropriada para utilização do

recurso,definindo o cenário idealquanto a sustentabilidade ecológica.

passo 2:identificação dos atores sociais

O s atores dos diversos segm entos sociais são identificados por vertente —

técnico-científica,institucionale com unitária.A institucionalrepresenta o poder

público que deve definir o organism o com am plas condições de governança para

ser responsávelpelo desenvolvim ento do PA E.A técnico-científica integra todos

os técnicos e pesquisadores que se envolvam com o processo, pertencentes ou

não ao poder público.

A vertente com unitária é representada por todos os usuários e residentes da

pré-bacia am biental que se interessem pela questão hídrica. Em um a prim eira

instância deve-se cadastrar as associações populares e outras entidades

representativas com sede na área e organizações que tenham interesse na

questão.É necessário um a am pla divulgação do propósito do PA E para que todos

os organism os m anifestem seu interesse em se envolver na questão.A lém disso é

interessante prom over reuniões regionais de m odo a envolver a participação de

cidadãos avulsos que não se vinculam a m ovim entos organizados. Em m unicípios,

com o Belo H orizonte, onde a adm inistração pública tem a prática de prom over

assem bléias populares em sub-regiões em cada região adm inistrativa (Som arriba

& D ulci, 1997) poder-se-ia usar este novo centro decisório para divulgar os

objetivos do PA E e cadastrar os cidadãos e as entidades que se m otivarem para a

questão.

passo 3:representação socialda qualidade am bientalda pré-bacia am biental

O s atores dos diversos segm entos sociais agrupados por vertente e por

segm ento da pré-bacia am biental são selecionados, dependendo da quantidade

por am ostragem , dentro da vertente e do segm ento para reconhecim ento da

representação que possuem sobre suas necessidades hídricas,seus interesses na

questão hídrica, sua percepção do m eio que os cerca e com o o usam , para

identificação de indicadores de qualidade de vida quanto à questão hídrica e sua

percepção sobre a qualidade e quantidade das águas da região.Estas inform ações

podem ser obtidas através de questionários e entrevistas,além da leitura de

158
N a Tabela 1 foiapresentado um exem plo deste tipo de m atriz

143
144
145
m aterial já produzido sobre o tem a pelas entidades/associações cadastradas

(Reigota,1995;Reigota,Santos & Rutkowski,1997).

Estas inform ações são tratadas de quatro m aneiras:

1.criando um a m atriz de interação de im pactos das necessidades de cada grupo

em relação à potencialidade de uso dos fragm entos da pré-bacia am biental;

2. m apeando a área de influência de cada grupo am ostrado quer pela sua

necessidade hídrica quer pelo seu interesse;

3.criando um a m atriz de correlação entre as inform ações de cada grupo;e

4.identificando os indicadores de sustentabilidade socialdefinido pelos grupos a

partir da percepção do m eio e dos indicadores de qualidade de vida.

A m atriz de interação perm ite avaliar as incom patibilidades dos anseios e

desejos dos diversos grupos em relação a potencialidade de uso do recurso água

na pré-bacia am biental. Enquanto o m apa da área de influência e a m atriz de

correlação perm ite a identificação das relações conflituosas e prováveis

parcerias no jogo social.

O s indicadores de sustentabilidade socialao serem sobrepostos ao cenário atual

da pré-bacia am biental perm ite identificar a qualidade social da região e sua

fragilidade.

passo 4:construção tem poraldo quadro de conflitos

A s m odificações que são im postas a pré-bacia am biental pelas ações urbanas a

cada m om ento histórico são identificadas (Figuras 6 e 7) para a construção da

m atriz de interação de im pactos sobre a potencialidade de uso do recurso água e

do m apa de im pactos por m om ento.

146
A sobreposição destes diversos m apas apresentam as áreas de m aior fragilidade

e m aior potencial de reabilitação/resistência, proporcionando um a m edida

indireta do grau de elasticidade — capacidade de recuperação — dos vários

fragm entos da pré-bacia am biental.

passo 5:qualidade ecológica da pré-bacia am biental

O s princípios da sustentabilidade ecológica são segundo N ebel& W right (1998):

1. Pela sustentabilidade, os ecossistem as dispõem dos resíduos e se
reabastecem de nutrientes pela reciclagem de todos os elem entos;
2. Pela sustentabilidade, os ecossistem as usam a luz solar com o fonte de
energia;
3. Pela sustentabilidade, o tam anho das populações de consum idores é m antida
de m odo a não ocorrer super pastagem ou uso excessivo;e,
4. Pela sustentabilidade,a biodiversidade é m antida.

Levar em consideração estes princípios para a gestão das águas im plica em ter

com o prem issa básica planejar pelo ciclo hidrológico e não só por um a de suas

fases — de escoam ento superficial terrestre, ou seja, pela bacia hidrográfica.

N este contexto, os princípios são traduzidos para o PA E que tem nas águas seu

foco de m ira:

1. Pela sustentabilidade, as águas usadas devem sofrer um processo de

tratam ento tendo com o m eta o retorno às características iniciais antes de serem
devolvidas aos corpos d’água,de preferência o de origem ,de m odo a perm itir que
o ecossistem a m antenha seu processo de ciclagem de nutrientes;
2. Pela sustentabilidade, a utilização do recurso privilegia as águas que estão
circulando em detrim ento das que se encontram nos estoques (por exem plo:
águas fósseis);
3. Pela sustentabilidade, a utilização das águas é otim izada por usuário tendo
com o m eta a perda m ínim a e reuso total;e
4. Pela sustentabilidade,em áreas urbanizadas a biocom plexidade é m antida com
a reabilitação e/ou m anutenção da integridade biológica do m eio.

147
148
149
O s indicadores de sustentabilidade ecológica ao serem sobrepostos ao cenário

atual da pré-bacia am biental perm ite identificar a qualidade ecológica da região

ou sua fragilidade.

passo 6:consolidação da bacia am biental

A bacia am biental é definida pela superposição, no m apa da pré-bacia am biental,

dos m apas de qualidade social, qualidade ecológica e do m apa-síntese do quadro

de conflitos tem porais. A ssim , é obtida a conform ação m orfológico-funcional

inicialda bacia am biental— instrum ento do planejam ento am bientalestratégico.

ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ ϕ

O planejam ento am biental estratégico apresenta um cam inho que busca

interpretar os eventos na sua dinâm ica de três form as diferenciadas. Prim eiro

com preende os atores sociais não só com o usuários de um recurso, m as ao

considerar suas expectativas, tenta contextualizar suas percepções sobre a

questão de form a m ais abrangente. Segundo, ao tratar historicam ente os

eventos,m apeia os condicionantes que induziram o quadro de conflitos.Terceiro

circunscreve, tecnicam ente, esta preocupação à um a área de abrangência cujos

lim ites são reconhecidos. O s objetivos e m etas de m odificação da realidade

podem ser reconstruídos ao longo do processo com a participação efetiva dos

interessados.D esta form a, a fase de análise do território e de planejam ento se

m isturam e se interferem (Q uadro 5).

150
 conhecim ento da
realidade e sua
propostas de m odificação da aplicação das propostas
evolução realidade e sua evolução

PLA N EJA M EN TO A M BIEN TA L ESTRA TÉGICO

A N Á LISE PLA N EJA M EN TO GEREN CIA M EN TO

Q uadro 7 - Interações entre a análise,PEA ,planejam ento e gerenciam ento

(m odificado de Santos2,1998)

A lém disso, ao se ter com o prem issa a sustentabilidade do desenvolvim ento,

alguns instrum entos de planejam ento são definidos ao longo deste processo:

1. Lim ite de sustentabilidade do m eio é obtido pelo cruzam ento do quadro

am biental da bacia am biental com o grau de elasticidade m edido indiretam ente

através do m apa-síntese do quadro de conflitos tem porais.

2. Cenário futuro ideal é obtido pelo cruzam ento da sustentabilidade do m eio

com os indicadores de sustentabilidade social definido pelos grupos a partir da

percepção do m eio e dos indicadores de qualidade de vida.

3. Cenário futuro possível é obtido pela análise de viabilidade econôm ica do

cenário futuro ideal.

4.Locus das potencialidade e fragilidades das negociações de ações alternativas

para a gestão são obtidos pelo cruzam ento do cenário futuro possível com as

151
incom patibilidades dos anseios e desejos dos diversos grupos em relação a

potencialidade de uso do recurso água.

5.Q uadro estratégico para as negociações de ações alternativas para a gestão é

obtido pelo cruzam ento do locus das potencialidades e fragilidades com as

relações conflituosas e prováveis parceiras no jogo social.

152
 CO N SID ERA ÇÕ ES FIN A IS

Em um m undo globalizado e urbano, certas regiões estabelecem um a dinâm ica de

atividades e populações que transitam entre os espaços urbanos constituindo com plexos

de núcleos e sub-núcleos onde as relações biunívocas entre um ente social e um núcleo

urbano cessam . A com plexização das interações ocorre em todos os setores — da

econom ia aos serviços de coleta de esgotos — levando a criação de áreas

suficientem ente com plexas para que recebam tratam ento diferenciado. A pesar das

regiões m etropolitanizadas serem desenhadas com as ferram entas das relações sociais,

sua existência depende do m eio natural.

Pelo seu caráter fundam entale lim itante,as relações ecológicas do m eio necessitam ser

com preendidas. A avaliação dos im pactos fruto das ações sociais no sistem a ecológico

podem perm itir o estabelecim ento de prem issas para a gestão do espaço que alm eje a

sustentabilidade do desenvolvim ento de um a região urbanizada.N este processo as águas

doces têm papel relevante, pois as funções sociais urbanas — residencial, com ercial ou

industrial — dependem da sua existência para atender às necessidades de higiene,

alim entação,transporte,lazer,recreação,construção ou processos industriais.Cada qual

produzindo seu próprio desenho hidrográfico que, em bora diferentes entre si são

interdependentes e se sobrepõem na m esm a paisagem .Entretanto,de todos os usos que

se faz das águas urbanizadas,o abastecim ento de água potávelé considerado um uso de

prim eira necessidade,devendo ser,sob qualquer situação,priorizado no espaço urbano.

Este quadro norteou o presente trabalho que se propôs a analisar o conceito de bacia

hidrográfica com o instrum ento de planejam ento para regiões urbanizadas. Tal conceito

tem sido um a referência im portante para os estudos tanto das influências do

ecossistem a quanto do processo histórico de apropriação de suas terras. Já na década

de 40, foi instrum ento de políticas públicas com o N ew D eal, que prom oveu o

desenvolvim ento de um a região centralnos Estados U nidos da A m érica a partir da bacia

hidrográfica do rio Tennesse.D esde então bacia hidrográfica é um conceito chave para

a área de planejam ento.

153
N o presente trabalho procurou-se, na discussão do tem a, um a redefinição dentro do

próprio cam po do planejam ento na sua interface com a questão am biental sob a

perspectiva da sustentabilidade do desenvolvim ento. Com a proposta apresentada de

um a unidade de planejam ento para as águas m etropolitanizadas — a bacia am biental —

teve-se a intenção de incorporar à dim ensão m orfológica da área-alvo questões relativas

a participação dos atores sociais, a definição dos indicadores am bientais de avaliação e

as prem issas para um a estratégia m etodológica de gestão.

N este sentido, não se pretendeu esgotar o tem a, m as sinalizar alguns pontos

im portantes com o o papeldo poder público na garantia do envolvim ento ativo de todos os

segm entos sociais na gestão de um bem natural público.É analisada tam bém a dim ensão

da perspectiva técnico-científica no processo, que necessita balizar o conhecim ento

técnico através do conjunto das representações sociais, com o form a de viabilizar

indicadores am bientais que perm itam a definição de instrum entos de planejam ento. A

garantia de um processo de tom ada de decisão com partilhada é proposta através da

identificação e do envolvim ento de todos os atores sociais residentes na pré-bacia

am biental,independente de serem usuários das águas doces.A s questões aquiapontadas

pretendem contribuir para a discussão em torno da nova proposta de gestão das águas

brasileiras apresentada pela Política N acional de Recursos H ídricos, ao tratar das

regiões m etropolitanizadas.

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164
 A N EX O

SÍM BO LO S GRÁ FICO S PA RA REPRESEN TA ÇÃ O D E FLU X O S EN ERGÉTICO S

(extraído de O dum ,1996)

Circuito de Energia: O cam inho no qualo fluxo é proporcionalà quantidade que está
em arm azenam ento ou na fonte à jusante.

165
Fonte: Fonte externa de energia que conduz forças de acordo com um program a de
controle externo:um a função de força.

Tanque: U m com partim ento de arm azenam ento de energia dentro do sistem a cuja
quantidade é um balanço entre os fluxos de entrada e saída:um estado variável.

Sum idouro de calor: D ispersão da energia potencialdo calor que acom panha todos os
processos e arm azenam ento reais de transform ação: perda de energia potencial para
uso futuro do sistem a.

Interação: Interseção interativa de dois cam inhos acoplados para produzir um fluxo
de saída proporcional a função de am bos: um a ação de controle de um fluxo sobre o
outro/ ação do fator lim itante/ portão de trabalho.

Consum idor: unidade que transform a qualidade de energia, a estoca, e a retro-

alim enta autocataliticam ente de m aneira a aum entar se fluxo de entrada.

A ção de interruptor: um sím bolo que indica um ou m ais ações de interruptor.

Produtor: U nidade que coleta a transform a energia de baixa qualidade sob interações
controladas de fluxos de alta qualidade.

Receptor auto-lim itante de energia: U m a unidade que tem um a saída auto-lim itante
quando a energia de entrada é m uito alta porque tem um a qualidade constante de
lim itação do m aterialreagindo num cam inho circular interno.

Caixa: Sím bolo m iscelâneo utilizado para qualquer unidade ou função etiquetado.

A m plificador de ganho constante: um a unidade que conduz a saída em proporção à

entrada I m as é m udada por um fator constante desde que a fonte de energia S seja
suficiente.

Transação: U m a unidade que indica a venda de bens ou serviços (linha sólida) em

troca de pagam ento pecuniário (linha tracejada).O preço am ostrado com o um a fonte
externa.

166