LNDÍGENAS: CONVENIOS INTERNACIONALES Y LEGISLACIÓN NACIONAL
Indígenas:
Convenios internacionales
Francisco Díaz Garaycoa y legislación nacional
No es nuevo el interés por las llamadas poblaciones in
dígenas y sus problemas. A lo largo de siglos, por distintos
medios se han expresado preocupaciones por la situación de
injusticia en la que generalmente se desenvuelven. Sus pro
blemas han dado lugar en el pasado a diversas manifestacio
nes, en particular en la literatura y en la pintura, de denun
cia y protesta. Son innumerables las obras en las cuales se
describe con desgarrador estilo el dolor de los indígenas.
Basta citar en nuestro país la novela Huasipungo de Jorge
¡caza o la producción pictórica y muralista de Guayasamín
y Kingman, quienes siguieron la huella de maestros mexi
canos como Orozco, Rivera, Alfaro Siqueiros.
En el campo político el tema ha concitado la constante
atención de los foros nacionales e internacionales, los cua
les han producido múltiples documentos y proclamas dirigi
dos a protestar por las injusticias y postergaciones de estas
poblaciones y a procurarles medios de protección y apoyo.
En las últimas décadas, tanto la Asamblea General de las
Naciones Unidas como distintas oficinas a ella vinculadas,
como la Organización de las Naciones Unidas para la Edu
cación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO-, la Organización
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta
ción -FAO-, la Organización Mundial de Salud -OMS- y la
Organización Internacional del Trabajo -0ff-.’ aprobaron
instrumentos de alcance internacional que expresan la preo
cupación por la temática y proponen medidas para brindar
garantías especiales a las minorías indígenas existentes.
La amplitud del tema volvería muy difícil abarcarlo en
sus diferentes facetas; incursión que tampoco corresponde
ría a una revista especializada en cuestiones jurídicas, como
luris Dictio, de allí que optaremos por enmarcar este artícu
lo en el plano jurídico y, dentro de él, en la legislación inter
nacional, en particular los Convenios y Declaraciones de la
OIT. A partir de ese análisis nos adentraremos en la proble
mática del indigenismo ecuatoriano, sus logros en el plano
jurídico, sus reivindicaciones y demandas.
Previamente es conveniente recordar que, en materia et
nológica el término indígena está vinculado con el poblador
autóctono de aquellos territorios ocupados en su época por
una potencia o metrópoli, ya sea a través de la conquista o
de otras formas de dormnación; y que, luego de la indepen
dencia del respectivo país, sus descendientes conservan las
costumbres, tradiciones y formas de vida de sus remotos an
tepasados.
El afán de encontrar nuevas rutas marítimas, en algunos
casos, o el deseo de expandir sus dominios, en otros, llevó
a las llamadas potencias o metrópolis a aventurarse en terri
torios hasta entonces desconocidos o inexplorados, la ma
yoría de los cuales contaban con poblaciones autóctonas, las
33
cuales fueron colonizadas con la consiguiente transmisión
de valores e instituciones políticas, culturales, religiosas, en
sustitución de las suyas originales. Este mestizaje condujo a
la virtual desaparición de los indígenas y de su patrimonio
cultural.
Pero, la simbiosis no fue plena y total ya que, en buena
parte de los países surgidos de las antiguas colonias, se
mantuvieron núcleos humanos de mayor o menor dimen
sión en los cuales permanecieron intactos la casi totalidad
de valores, instituciones y costumbres anteriores a la pre
sencia de la metrópoli. De esas poblaciones, generalmente
minoritarias, es de las que tratan los convenios y las legisla
ciones, sobre el indigenado con distintos enfoques o con
cepciones.
La OIT y los indígenas
Objetivo fundamental y permanente de la Organización
Internacional del Trabajo —OIT- es la creación de un marco
legal de validez universal, en el cual se conciba al trabajo
como un valor humano protegido por mecanismos legales y
reconocido como una aportación invalorable para alcanzar
el bienestar del hombre. Bajo este precepto, la OIT ha dedi
cado especial atención a la protección de aquellos segmen
tos considerados más débiles dentro de la sociedad, como
las mujeres y los niños. Hacia ellos estuvieron dirigidas las
primeras convenciones aprobadas por la organización, y
continúan mereciendo el interés de sus órganos.
Convenios Internacionales Nos. 107 y 169
Uno de los grupos merecedores de la preocupación de la
OIT ha sido el de las poblaciones indígenas y de otras po
blaciones tribales y semitribales, cuya situación social y
económica les impide beneficiarse plenamente de los dere
chos y oportunidades de que disfrutan los otros elementos
de la población. Esta realidad llevó a la OIT a adoptar, en el
año 1957, el Convenio No. 107 sobre Poblaciones Jiidíge
nas y Tribales, el que representa un aporte fundamental pa
ra alcanzar la protección de las poblaciones concernidas.
El contenido de este Convenio tiene como principal
orientación el procurar la integración progresiva de los indí
genas en sus respectivas colectividades nacionales. Parale
lamente persigue el mejoramiento de las condiciones de vi
da y de trabajo de los indígenas.
Es muy importante tener en cuenta el propósito integra
cionista del Convenio No. 107, pues tal concepción difiere
en forma sustancial de los objetivos del Convenio No. 169,
adoptado en el año 1989, esto es 32 años más tarde, por la
propia OIT, conforme examinaremos más adelante.

34 INDÍGENAS: CONVEMOS INTERNACIONALES Y LEGISLACIÓN NACIONAL
El Convenio 107 consta de 37 artículos; de ellos los pri
meros 29 contienen regulaciones, mientras los 8 finales son
meramente operativos. El Convenio está dividido en seis
partes, a saber: Principios Generales; Tierras; Contratación
y Condiciones de Empleo; Formación Profesional, Artesa
nía e Industrias Rurales; Seguridad Social y Sanidad; Edu
cación y Medios de Información; Administración; y, Dispo
siciones Generales.
Ámbito
El artículo 1 señala a quiénes se aplica el Convenio, es
to es, define el ámbito del mismo; para el efecto indica que
alcanza:
A los miembros de las poblaciones tribales o semitriba
les en los países independientes cuyas condiciones sociales
y económicas correspondan a una etapa menos avanzada
que la alcanzada por los otros sectores de la colectividad
nacional y que estén regidas total o parcialmente por sus
propias costumbres o tradiciones o por twa legislación es
pecial;
A los miembros de las poblaciones tribales o semitriba
les en los países independientes, consideradas indígenas
por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en
el país, o en una región geográfica a la que pertenece el
país, en la época de la conquista o la colonización y que,
cualquiera que sea su situación jurídica, viven más de
acuerdo con las instituciones sociales, económicas y cultu
rales de dicha época que con las instituciones de la nación
a que pertenecen.
Añade la disposición que, a los efectos del Convenio, el
término semitribal comprende los grupos y personas que,
aunque próximos a perder sus características tribales, no es
tán aún integrados en la colectividad nacional.
Integración
El artículo 2 define con claridad el propósito esencial, al
señalar que Incumbirá principalmente a los gobiernos desa
rrollar programas coordinados y sistemáticos con miras a
la protección de las poblaciones en cuestión y a su integra
ción progresiva en la vida de sus respectivos países. El lite
ral c) del párrafo 2 del mismo artículo precisa que esos pro
gramas deberán comprender medidas que creen posibili
. . .
dades de integración nacional, con exclusión de cualquier
medida tendiente a la asimilación artificial de esas pobla
ciones.
El Convenio cuida que la integración se produzca en
forma progresiva, mediante acciones para mejorar las con
diciones económicas y culturales; desecha las acciones for
zadas y las medidas artificiales o impuestas. En todo caso,
promueve la asimilación y, con ello, busca que las diferen
cias desaparezcan o se reduzcan de manera paulatina; admi
te que, en forma temporal, se apliquen medidas especiales
de protección, pero garantiza que ellas no se constituyan en
discriminación en contra de los derechos generales de la
ciudadanía (art. 3).
Respeto
El art. 4 señala que al aplicar las disposiciones del Con
venio relativas a la integración, se deberán tener en conside
FI
ración los valores culturales y religiosos y las formas de
control social propias de dichas poblaciones, así como la na
turaleza de los problemas que se les plantean, tanto colecti
va como individualmente, cuando se hallan expuestas a
cambios de orden social y económico.
Por su parte el art. 5 remarca que los gobiernos deberán
buscar la colaboración de las poblaciones en cuestión y de
sus representantes al aplicar las disposiciones relativas a la
protección e integración.
Por otro lado, el art. 7 ordena que, al definir los derechos
y obligaciones de las poblaciones en cuestión, se deberá to
mar en consideración su derecho consuetudinario. Así mis
mo, dicho artículo manda qué poblaciones podrán mantener
sus propias costumbres e instituciones cuando éstas no sean
incompatibles con el ordenamiento jurídico nacional o los
objetivos de los programas de integración.
En cuanto a la aplicación de penas por infracciones co
metidas por miembros de dichas poblaciones, el art. 8 seña
la que, en la medida compatible con los intereses de la co
lectividad nacional y con el ordenamiento jurídico del país,
deberán ser utilizados en todo lo posible sus métodos de
control social.
Sobre la misma materia punitiva, el art. 10 señala que al
imponerse penas previstas por la legislación general a
miembros de las poblaciones en cuestión se deberá tener en
cuenta el grado de evolución cultural de dichas poblaciones.
De las mencionadas disposiciones del Convenio fluye
que sus autores buscaron asegurar el respeto a las institucio
nes y valores culturales de las poblaciones protegidas, sin
perjuicio de promover su integración o asimilación.
Tierras
La Parte II del Convenio regula un aspecto fundamental
en la vida de las poblaciones indígenas, cual es el reconoci
miento al derecho de propiedad colectiva o individual sobre
las tierras tradicionalmente ocupadas (art. 11).
También se prohibe trasladar a las poblaciones en cues
tión de sus territorios habituales sin su libre consentimiento,
salvo por razones previstas por la legislación nacional rela
tivas a la seguridad nacional, al desarrollo económico del
país o a la salud de dichas poblaciones (art. 12).
A su vez, el art. 13 señala que deberán respetarse los mo
dos de transmisión de los derechos de propiedad y de goce
de la tierra establecidos por las costumbres de las poblacio
nes, en el marco de la legislación nacional y mientras no
obstruyan el desarrollo económico y social del país.
Las demás Partes del Convenio atienden principalmen
te aspectos vinculados con los objetivos laborales directos
de la OIT, como el Empleo, la Seguridad Social y la Forma
ción Profesional como medios para elevar los niveles de vi
da de las poblaciones, pero sin afectar sus valores culturales
ni incurrir en discriminaciones, positivas o negativas, salvo
en cuanto las primeras surjan de la aplicación temporal de
medidas especiales de protección y promoción.
Por último, el Convenio regula aspectos relacionados
con la Salud y la Educación, con especial mención, en el úl
timo aspecto, de cuidados especiales para evitar choques
culturales; se incluye una referencia expresa a la transición
progresiva de la lengua materna o vernácula a la lengua na
cional o a una de las lenguas oficiales del país, sin perjuicio
1
 INDÍGENAS: CONVEMOS INTERNACIONALES Y LEGISLACIÓN NACIONAL
de conservar las primeras. En todo caso, se contempla la ne
cesidad de enseñar a los niños de las poblaciones en cues
tión a leer y escribir en su lengua materna.
El Convenio 107 (1957) fue ratificado por 27 miembros
de la OIT; la organización cuenta en la actualidad con alre
dedor de 180 integrantes. Ecuador ratificó oportunamente
este Convenio; también lo hicieron Argentina, Brasil, Boli
via, Cuba, México, Panamá, entre otros países de la región
latinoamericana. A raíz de la entrada en vigor del Convenio
169 (1989), para aquellos países que lo ratificaron tal deci
Sión significó que, ipso jure denunciaban el Convenio 107,
efecto jurídico contemplado expresamente en el art. 43 del
nuevo Convenio.
Convenio No. 169 de la OIT
En jumo de 1989, la Asamblea General de la OiT aprobó
la Convención No. 169, denominada Convenio Sobre Pue
blos Indígenas y Tribales en Países Independientes, cuya
orientación difiere de manera radical del Convenio 107. Así lo
señala en forma expresa uno de sus considerandos que dice:
Que la evolución del derecho internacional desde 1957 y los
cambios sobrevenidos en la situación de los pueblos indígenas
y tribales en todas las regiones del mundo hacen aconsejable
adoptar nuevas normas internacionales en la materia, afin de
eliminar la orientación hacia la asimilación de las normas an
teriores.
En otro considerando se expresa lo siguiente: Reconocien
do las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus
propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo eco
nómico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y
religiones, dentro del marco de los Estados en que viven.
No puede estar más claro que los propósitos del nuevo
Convenio se orientan a fortalecer la identidad de las poblacio
nes indígenas, dejando a un lado la orientación hacia la asi
milación que caracteriza el Convenio 107; por ello se explica
el efecto ipso jure de denuncia del Convenio 107 conferido a
la ratificación del 169. Se trata, pues, de una revisión expresa
del Convenio 107, conforme se señala en otro de los conside
randos del nuevo convenio.
El Convenio 169 consta de 44 artículos divididos en 10
Partes; de ellos 35 son de carácter regulatorio y,los demás me
ramente declarativos. Las Partes tienen las mismas denomina
ciones que las correspondientes del Convenio 107, salvo una
nueva que se denomina Contactos y Cooperación a través de
las Fronteras (VII), cuyo único artículo ordena a los gobiernos
conceder facilidades para que se produzcan dichos intercam
bios.
Ámbito
El Convenio nuevo se aplica a los mismos actores o bene
ficiarios del 107, pero introduce el uso del término pueblos en
lugar de poblaciones utilizado en el que revisa. En todo caso,
se deja en claro al fmal del artículo 1 que la utilización del tér
mino pueblos no deberá interpretarse en el sentido de que ten
ga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pue
da conferirse a dicho término en el derecho internacional. En
todo caso, la insistencia en incluir el término demuestra el afán
de los promotores de los cambios por ampliar los alcances del
Convenio.
35
También se incluye un párrafo para recalcar que la con
ciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerar-
se un criterio fundamental para determinar los grupos a los
que se aplican las disposiciones del Convenio (Art. 1 .2). Se
trata del reconocimiento a un estado de ánimo más que la
existencia objetiva de las condiciones requeridas para deter
minar la condición de indígena. Ello puede llevar a ampliar
en demasía la aplicación del Convenio y extenderlo hacia
grupos de campesinos mestizos que procuren acogerse a su
amparo, según las conveniencias.
Participación
Dentro de la misma Parte I resalta el énfasis puesto en el
nuevo Convenio a la participación de los pueblos interesa
dos en las distintas acciones que deben cumplir los gobier
nos para la protección de sus derechos. Esta es una clara di
ferencia respecto al Convenio 107, en el cual esa participa
ción es mucho más limitada y esporádica. A ello se añade la
constante utilización de la consulta a los pueblos interesa
dos, como cuestión previa para la aplicación de las disposi
ciones del Convenio. Los artículos 2 .1, 6 y 7 son reiterati
vos en señalar la necesidad de la participación, consulta y
decisión de prioridades. De esta forma, se confiere a los
pueblos indígenas un papel protagónico y no el de simples
receptores de las decisiones de los gobiernos.
El apartado 1 del art. 2 del Convenio dice lo siguiente:
Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desa
rrollar con la participación de los pueblos interesados, una
acción coordinada y sistemática con miras a proteger los
derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su in
tegridad.
Por su parte, el art. 6 ordena que al aplicar las decisio
nes del Convenio los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedi
mientos apropiados y en particular a través de sus insti
tuciones representativas, cada vez que se prevean medi
das legislativas o administrativas susceptibles de afec
tarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente, por lo menos
en la misma medida que otros sectores de la población,
y a todos los niveles en la adopción de decisiones en ins
tituciones electivas y organismos administrativos y de
otra índole responsables de políticas y programas que
les conciernan.
El art. 7 establece que los pueblos interesados deberán
tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste
afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espi
ritural y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna mane
ra, y de controlar en la medida de lo posible, su propio de
sarrollo económico, social y cultural.
El propio art. 3 en su apartado 4 dispone que los gobier
nos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos
interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de
los territorios que habitan. Esta referencia al tema ecológi
co constituye una novedad y ha servido de fundamento pa
ra las reivindicaciones de los pueblos interesados en mate
ria de preservación y cuidado ambiental.
 36 INDÍGENAS: CONVENIOS INTERNACIONALES Y LEGISLACIÓN NACIONAL
r
Tierras De manera que no procede invocar los convenios de la
OIT como antecedente válido para promover acciones sepa
Como innovación principal en esta Parte del Convenio (II),
ratistas o para propiciar el desconocimiento del orden jurí
cabe mencionar la utilización del término territorios como si
dico establecido. Lo que buscan dichos convenios es conci
nónimo de tierras y la precisión de que el concepto de territo
liar los valores, tradiciones y costumbres de los pueblos
rios cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pue
concernidos con las instituciones del Estado al cual forman
blos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera (art.
parte.
13 punto 2).
A más de reconocer el derecho de propiedad y tener pose
sión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan los pueblos El Convenio 169 y Latinoamérica
interesados (art. 14), el nuevo Convenio enfatiza el reconoci
Los movimientos internacionales a favor de la causa in
miento a sus derechos, a los recursos naturales en sus tierras,
dígena que llevaron a la expedición del Convenio 169 fue
incluyendo la utilización, administración y conservación de di
ron precedidos de intensas acciones de promoción en los
chos recursos.
distintos países de Latinoamérica, en particular en aquellos
El apartado II del art. 15 establece que: En caso de que per
que cuentan con una numerosa población autóctona, como
tenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recur
Bolivia, Colombia, Perú, Ecuador, México y Guatemala. Se
sos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos exis
podría decir que esa promoción preparó el camino, tanto pa
tentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o man
ra crear organizaciones nacionales y regionales de indíge
tener procedimientos con miras a consultar a los pueblos inte
nas, como para generar una conciencia social alrededor de
resados, afin de determinar si los intereses de esos pueblos se
la temática. De esta forma se facilitó que una vez aprobado
rían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o au
el Convenio 169, y aún antes de ello, en la mayoría de los
torizar cualquier programa de prospección o explotación de
países de la región aparezcan debidamente estructuradas las
los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados
organizaciones de indígenas, como la Confederación de Na
deberán participar siempre que sea posible en los beneficios
cionalidades Indígenas del Ecuador -CONAIE-, con pro
que reporten tales actividades, y percibir una indemnización
puestas y reivindicaciones defrnidas y con exigencias para
equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resulta
la ratificación del Convenio No. 169 y la expedición de una
do de esas actividades.
legislación nacional que desarrolle sus preceptos
La disposición antes referida representa un avance signifi
La innegable justicia de la causa indígena y la crónica
cativo para los pueblos indígenas con relación al Convenio
inestabilidad política de los países de la región facilitó para
107, el cual centraba la protección en el derecho de propiedad
que las demandas sean recogidas no solo en leyes secunda
colectiva.
rias, sino en nuevos textos constitucionales de Perú, Colom
Las demás partes del Convenio referentes a materias labo
bia, Venezuela y Ecuador, por solo citar a países andinos, en
rajes, de empleo, formación profesional y seguridad social, re
todos los cuales por coincidencia se expidieron nuevas
producen básicamente las garantías contenidas en los corres
constituciones durante la última década del siglo pasado,
pondientes del Convenio 107, con énfasis especial en la parti
que incluyeron capítulos expresos relativos a los indígenas,
cipación y consulta a los pueblos interesados.
sus derechos y garantías.
El Convenio 169 ha recibido 14 ratificaciones hasta el tér
mino del aflo 2000. Entre los países ratificantes, a más de Ecua
dor, se encuentran Argentina, Colombia, Bolivia, Guatemala, Colombia
México y Perú. De otras regiones ha sido ratificado por Dina
Luego de muchas décadas de vigencia de su anterior
marca, Noruega y los Países Bajos.
Constitución, en 1991, Colombia aprobó una nueva Consti
En más de una década de vigencia del Convenio, son nume
tución Política,
2 en la cual se incluyeron varias disposicio
rosas las quejas presentadas ante los órganos de control de la
nes referidas a los indígenas, sus territorios y derechos.
OiT por grupos calificados como indígenas, dirigidos a alcan
Dentro de la Organización Territorial de Colombia, el
zar se observe a sus respectivos gobiernos por supuestos incum
artículo 286 de la Carta Política incluye a los territorios in
pliiuientos del Convenio, particularmente en temas relativos a
dígenas, como entidades territoriales junto con los departa
las tierras o territorios sobre los cuales alegan tener derechos.
mentos, los distritos y los municipios. Sin embargo, el art.
El ai lisis efectuado sobre los Convenios 107 y 169 de la
102 señala que el territorio, como los bienes públicos que
OIT, permite concluir que en la actualidad prevalece un marco
de él forman parte, pertenecen a la nación.
jurídico orientado principalmente al respeto de la identidad de
El artículo 329 señala que La conformación de las enti
los pueblos aborígenes, sin perjuicio de promover su acceso sin
dades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dis
discriminación económica al goce de las instituciones jurídicas,
puesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su
culturales y sociales existentes en los respectivos países de los
delimitación se hará por el gobierno nacional, con partici
cuales forman parte.
pación de los representantes de las comunidades indígenas,
En todo caso, es necesario resaltar que uno y otro Convenio
previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial.
dejan siempre a salvo que el reconocimiento de los derechos en
Por otra parte, el art. 330 dispone que los territorios
favor de los pueblos indígenas no incluye reinvindicaciones que ...

indígenas estarán gobernados por consejos conformados y

afecten su condición de integrantes de los respectivos Estados ni
reglamentados según los usos y costumbres de sus comuni
significa que los pueblos interesados queden al margen del or
dades y ejercerán las siguientes funciones:
denamiento jurídico general que rige en dichos Estados.
1) Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos
del suelo y poblamiento de sus territorios.

jA
 INDÍGENAS: CONVENIOS INTERNACIONALES Y LEGISLACIÓN NACIONAL
2) Diseñar las políticas y los planes y programas de desa
rrollo económico y social dentro de su territorio, en ar
monía con el plan nacional de desarrollo.
3) Promover las inversiones públicas en sus territorios y
velar por su debida ejecución.
4) Percibir y distribuir sus recursos.
5) Velar por la preservación de los recursos naturales.
6) Coordinar los programas y proyectos promovidos por
las diferentes comunidades en su territorio.
7 Colaborar con el mantenimiento del orden público den
tro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y
disposiciones del gobierno nacional.
8) Representar a los territorios ante el gobierno nacional
y las demás entidades a las cuales se integren.
La explotación de los recursos naturales en los territo
rios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultu
ral, social y económica de las comunidades indígenas. En
las decisiones que se adopten respecto de dicha explota
ción, el gobierno propiciará la participación de los repre
sen tantes de las respectivas comunidades.
Por otra parte, la Constitución contiene expresas referen
cias a la nacionalidad colombiana, sin contemplar ninguna
otra acepción para el término nacionalidad que pueda confe
rirse a las poblaciones indígenas. El artículo 70 señala que la
cultura en sus diversas manifestaciones esflmndamento de la
nacionalidad. Por su parte, el art. 78 establece que los inte
grantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una fornwt
ción que respete y desarrolle su identidad cultural.
El artículo 73 declara que las tierras comunales y gru
. . .
pos étnicos son inalienables, imprescriptibles e inembarga
bles.
Con relación a la justicia, el artículo 246 reconoce que
• las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer
. .
fimciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial,
de conformidad con sus propias normas y procedimientos,
siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de
la República...
Las normas constitucionales citadas son desaifolladas
en una amplia legislación secundaria. Bien puede afinnarse
que el sistema jurídico colombiano recoge con fidelidad el
espíritu y la letra del Convenio No. 169. En él se reconocen
los derechos de los pueblos indígenas, pero sin afectar la
unidad ni los demás elementos constitutivos de la Nación
Colombiana.
Perú
En el alío 1993, fue aprobada la vigente Constitución
3 cuyo artículo 2 reconoce
Política de la República del Perú,
el derecho de toda persona a su identidad étnica y cultural.
Además, el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y
cultural de la Nación (No. 19). El art. 43 proclama la unidad
e indivisibilidad del Estado.
Los artículos 88 y 89 regulan de manera conjunta sobre
las comunidades campesinas y nativas, pudiendo entender-
se que el último término se utiliza para denominar a las po
blaciones indígenas. En todo caso les garantizan la autono
mía en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y
la libre disposición de sus tierras, así como en lo económi
co y administrativo, dentro del marco que la ley establece,
se agrega que la propiedad de sus tierras es imprescriptible,
37
salvo el caso de abandono. Por último se añade que el Estado
respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas
y Nativas.
En lo referente a la administración de justicia, el art. 149
señala que .Las autoridades de las Comunidades Campesi
. .
na y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden
ejercer las flínciones jurisdiccionales dentro de su ámbito te
rritorial, de conformidad con el derecho consuetudinario,
siempre que no violen los derechos findamentales de la per
sona. La ley establece lasformas de coordinación de dichaju
risdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás
instancias del Poder JudiciaL
Sin contar con la amplitud de la normatividad colombiana,
bien puede afirmarse que los preceptos constitucionales del
Perú contienen similares reconocimientos a favor de los pue
blos indígenas. Adicionalmente, existe una profusa legislación
secundaria sobre la materia.
Venezuela
La actual Constitución de la República Bolivariana de Ve
nezuela fue aprobada y entró en vigor en el año 1999; el Ca
pítulo Vifi del Libro fi se denomina De los derechos de los
pueblos indígenas, comprende los artículos 119 a 126. El pri
mero de ellos dice así: El Estado reconocerá la existencia de
los pueblos y comunidades indígenas, su organización social,
política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas
y religiones, así como su hábitat y derechos originarios sobre
las tierras que ancestral y tradicionabn ente ocupan y que son
necesarias para desarrollar y garantizar sus fonnas de vida.
corresponderá al Ejecutivo Nacional, con la participación de
los pueblos indígenas, demarcar y garantizar el derecho a la
propiedad colectiva de sus tierras, las cuales serán inaliena
bles, imprescriptibles, inembargables e intransferibles de
acuerdo con lo establecido en esta Constitución y la ley.
El artículo 120 se refiere al aprovechamiento de los recur
sos naturales de los hábitat indígenas por parte del Estado. Se
garantizará que se lo hará sin lesionar la integridad cultural,
social y económica de los mismos e igualmente, está sujeta a
previa información y consulta a las comunidades indígenas
respectivas.
El artículo 121 reconoce el derecho de los pueblos indíge
nas a mantener y desarrollar su identidad étnica y cultural; a
una educación propia y a un régimen educativo de carácter in
tercultural y bilingüe.
El artículo 122 les reconoce el derecho a una salud integral
que considere sus prácticas y culturas. El siguiente artículo les
reconoce el derecho a mantener y promover sus propias prác
ticas económicas. Otros artículos de este capitulo sirven para
reconocerles el derecho a la propiedad intelectual (123) y, a la
participación en política (125).
La Constitución no desarrolla normas referentes a dere
chos económicos, ni a participación de los pueblos indígenas
en los beneficios derivados de la explotación de recursos na
turales o del subsuelo.
Cabe resaltar que el artículo 126 precisa que los pueblos
indígenas, como culturas de raíces ancestrales, forman parte
de la Nación, del Estado y del pueblo venezolano, como úni
co, soberano e indivisible. Añade la disposición que los pue
blos indígenas tienen el deber de salvaguardar la integridad y
la soberanía nacional.

38 INDÍGENAS: CONVENIOS INrERNAcI0NALES Y LEGISLACIÓN NACIONAL
De esta forma, la Constitución venezolana hace expreso
reconocimiento a los derechos de los pueblos indígenas, pe
ro deja en claro que tal reconocimiento y el ejercicio de los
derechos se harán como parte indisoluble de la nación, a
más de imponer a los pueblos interesados el deber de salva
guardar la unidad y soberanía nacional, de manera que no
deja abierta ninguna posibilidad para suponer que, partir del
reconocimiento, pueda producirse una secesión indígena
que fracture el Estado indivisible.
Ecuador y el tema indígena
La proximidad con la problemática interna del país nos
permitiría un recorrido mucho más amplio acerca del tema
indígena en Ecuador, sin reducirnos a las referencias cons
titucionales conforme lo hemos hecho con otros países an
dinos. Sin embargo, por temor a crear una asimetría en el
análisis global, que es el objetivo del presente estudio, nos
limitaremos a revisar ciertos antecedentes principales y a
señalar el ordenamiento legal vigente en el país.
Hito fundamental en la trayectoria reivindicativa es sin
duda el llamado levantamiento indígena nacional de 1990,
con el cual a juicio de los promotores, se inicia una nueva
época en el país, se reconoció a los indígenas un sitial co
mo actores políticos (...) como actores colectivos dispues
tos a defender su integridad, como pueblos o nacionalida
des al amparo de un marco jurídico internacional que ven
tajosamente con templa principios universales idóneos que
respaldan su lucha y demandas.
5 rrespondiente al 24 de los mismos mes y año. La ratifica
Una de las conquistas tangibles del levantamiento fue el
reconocimiento del gobierno nacional de los territorios de
algunas poblaciones de la región amazónica del país. Tal
medida se adoptó en 1992, luego de aprobado el Convenio
169 de la OIT, pero seis años antes que Ecuador lo ratifica
ra.
De igual manera, en 1996,6 se incorporó en la Constitu
ción Política del Estado una declaración sobre el carácter
multicultural y multiétnico del Estado ecuatoriano.
Los cambios políticos ocurridos en febrero de 1997, la
caída del gobierno del abogado Abdalá Bucarám y su reem
plazo por el doctor Fabián Alarcón como presidente interi
no, abrieron el camino para la convocatoria de una Asam
blea Nacional encargada de elaborar y poner en vigencia
una nueva Carta Constitucional. Esta decisión adoptada por
plebiscito recogió las demandas de las organizaciones indí
genas, las cuales propugnaban transformaciones radicales
en las estructuras institucionales de Ecuador.
Las organizaciones indígenas y otros movimientos so
ciales elaboraron un proyecto de Constitución Política
7 que
fue sometido a la Asamblea Nacional; dicho proyecto con
templaba la sustitución del Estado unitario y la Nación úni
ca por un Estado plurinacional de corte federalista, con re
formas en todas las instituciones y reconocimiento de dere
chos y de garantías, muchas veces de carácter especial, a fa
vor de los indígenas.
La Asamblea Nacional encontró serios impedimentos
para aceptar la propuesta de los indígenas, pero al no tener
la fuerza necesaria para desecharlas, buscó una salida inter
media de gran peligrosidad, por la cual sustituyó el concep
to de nacionalidad por el de ciudadanía. De esa forma, sin
decirlo expresamente, desapareció de la Carta Fundamental
1
la tradicional nacionalidad ecuatoriana y, con ello, el con
cepto de Nación del cual aquella deriva para sustituirlo por
el de ciudadanía ecuatoriana. (arts. 6 a 12).
La Asamblea Nacional no incorporó en la Carta Polftica
la plurinacionalidad demandada por los indígenas; se limita
a hacer una referencia eufemística a las nacionalidades indí
genas en el artículo. 83 de la nueva Constitución que entró
en vigor a partir del 10 de agosto de 1998. Dicho artículo di
ce así: Los pueblos indígenas, que se autodefinen como na
cionalidades de raíces ancestrales.
Menos mal que entre todas las piruetas realizadas, la
Asamblea incluyó en el mismo artículo 83 una la declara
ción que integra a los indígenas al Estado único, lo cual, ca
be reconocer, también consta en el proyecto de texto cons
titucional presentado por las organizaciones indígenas y
movimientos populares.
Conviene tener en cuenta que el Convenio 169 no inclu
ye en parte alguna el concepto de plurinacionalidad, solo
avanza hasta la incorporación al texto del término pueblos.
De manera que la propuesta de las organizaciones indígenas
ecuatorianas va mucho más allá del propio instrumento in
ternacional.
El Convenio 169 y la legislación nacional
El Estado ecuatoriano, a través del Congreso Nacional,
aprobó el día 14 de abril de 1998, el Convenio 169; la reso
lución se publicó en el número 304 del Registro Oficial, co
ción fue comunicada a la OIT mediante nota del 15 de ma
yode 1998.
La nueva Constitución Polftica,
8 hoy vigente, incorpora
diversas disposiciones relacionadas con los pueblos indíge
nas; el capítulo 5 del título III, se denomina De los Derechos
Colectivos; la Sección Primera está dedicada a los pueblos
indígenas y negros, comprende los artículos 83, 84 y 85; el
primero de ellos lo hemos transcrito anteriormente.
El art. 84 está dedicado exclusivamente a los derechos
colectivos reconocidos a los indígenas, su texto dice así: El
Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas,
de conformidad con esta Constitución y la ley, el respeto al
orden público y a los derechos humanos, los siguientes de
rechos colectivos:
1) Mantene, desarrollar y fortalecer su identidad y tradi
ciones en lo espiritual, cultural, lingiiístico, social, polí
tico y económico.
2) Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras co
munitarias, que serán inalienables, inembargables e in
divisibles, salvo la facultad del Estado para declarar su
utilidad pública. Estas tierras estarán exentas del pago
del impuesto predial.
3) Mantener la posesión ancestral de las tierras comunita
rias y a obtener su adjudicación gratuita, conforme a la
ley
4) Participar en el uso, usufructo, administración y conser
vación de los recursos naturales renovables que se ha
llen en sus tierras.
5) Ser consultados sobre planes y programas de prospec
ción y explotación de recursos no renovables que se ha
llen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o
culturalmente; participar en los beneficios que esos
 LNDÍGENAS: CONVENIOS INTERNACIONALES Y LEGISLACIÓN NACIONAL
proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir in
demnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que
les causen.
6) Conservar y promover sus prácticas de manejo de la bio
diversidad y de su entorno natural.
7) Conservar y desarrollar sus formas tradicionales de con
vivencia y organización social, de generación y ejerci
cio de la autoridad.
8) A no ser desplazados, como pueblos, de sus tierras.
9) A la propiedad intelectual colectiva de sus conoci,nien
tos ancestrales; a su valoración, uso y desarrollo con
forme a la ley.
10) Mantene desarrollar y administrar su patrimonio cul
tural e histórico.
11) Acceder a una educación de calidad. Contar con el sis
tema de educación intercultural bilingüe.
12) A sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina
tradicional, incluido el derecho a la protección de los
lugares rituales y sagrados, plantas, animales, minera
les y ecosistemas de interés vital desde el punto de vista
de aquella.
13) Formular prioridades en planes y proyectos para el de
sarrollo y mejoramiento de sus condiciones económicas
y sociales y a un adecuado financiamiento del Estado.
14) Participar mediante representantes, en los organismos
oficiales que determine la ley.
15) Usar símbolos y emblemas qu los identifiquen.
Adicionalmente, el cuarto párrafo del artículo. 191, que
forma parte del Título VIII dedicado a la función judicial,
señala lo siguiente: Las autoridades de los pueblos indíge
nas ejercerán fi1nciones de justicia, aplicando normas y
procedimientos propios para la solución de conflictos inter
flOS de confonnidad con sus costumbres o derecho consue
tudinario, siempre que no sean contrarios a la Constitución
y las leyes. La le)’ hará compatibles aquellas funciones con
las del sistema judicial nacional.
Aparte de la concesión anotada en materia de nacionali
dad, puede decirse que la Constitución de 1998 no va más
allá de los preceptos contemplados en el Convenio 169, pues
no recoge el proyecto político contenido en la propuesta
constitucional de las organizaciones indígenas, en particular
la creación de varias naciones dentro del mismo Estado y la
conformación de una especie de Estado confederado.
Parecería que, una vez alcanzado el reconocimiento de
derechos y garantías con rango constitucional, a las organi
zaciones indígenas les correspondería impulsar su aplica
ción efectiva, para lo cual será necesario dictar, expedir le
yes secundarias y reglamentos; crear organismos y para su
aplicación asegurar recursos financieros y, afianzar el dere
cho a la participación y consulta reconocidas en su favor.
No puede pretenderse eliminar de un solo golpe los re
sentimientos que sin duda existirán en los indígenas y su di
rigencia por las postergaciones sufridas a lo largo de siglos,
pero ello no puede servir como justificante para reivindica
ciones que pueden llevar a enfrentamientos entre ecuatoria
nos y provocar reacciones en contra de las propuestas de los
pueblos indígenas.
De allí que resulte preocupante revisar el contenido del
proyecto de Ley de Nacionalidades y Pueblos Indígenas
9 el orden educacional, de salud y seguridad social. No puede
presentado ante el Congreso Nacional por legisladores di
rectamente vinculados con la CONAIE y apoyado por la
39
propia organización, el cual merece serios reparos a partir
de su propia denominación.
En efecto, no parece admisible que mientras la mayoría
no indígena de la población nacional apruebe a través de sus
representantes en la Asamblea Nacional de 1998, la sustitu
ción del término nacionalidad por el de ciudadanía, para
conciliar con la propuesta de incluir la plurinacionalidad en
el texto constitucional, en el proyecto de ley en trámite se
califique como nacionalidades a las poblaciones o comuni
dades indígenas, con lo cual de hecho se aceptaría la condi
ción plurinacional del Estado ecuatoriano.
En la Exposición de Motivos y en los Considerandos del
proyecto en cuestión se invocan los artículos 83 y 84 de la
Constitución y el Convenio 169, como antecedentes princi
pales de la ley; no obstante ello, el texto del proyecto se
aparta repetidamente de las normas constitucionales y del
Convenio; en él se incursiona en campos económicos no se
ñalados en dichos instrumentos, cual es el caso, a título de
ejemplo, del turismo y las obras de infraestructura, para fi
nes de participación económica de las comunidades involu
cradas. La Constitución limita tal participación a la explota
ción de recursos naturales. De igual manera, mientras la
norma constitucional limita el derecho a ser consultados los
indígenas a planes y programas de prospección y explota
ción de recursos no renovables, el proyecto extiende la obli
gatoriedad de la consulta también en la explotación de re
cursos renovables.
Muchos otros aspectos del proyecto exceden el alcance
de las normas constitucionales y del Convenio; su aproba
ción conllevaría el riesgo de propiciar una injerencia excesi
va de los indígenas en la administración del Estado, a través
de mecanismos de gobierno comunal, de administración de
justicia tradicional y de solución de diferencias por medios
distintos a los contemplados en el régimen legal general.
En un país como Ecuador, en que el mestizaje racial y
cultural alcanza la casi totalidad de la población, parecería
muy riesgoso crear una superposición de sistemas legales y
administrativos; cuando no existen definidos los ámbitos te
rritoriales en los cuales se aplicará, por ejemplo, el derecho
consuetudinario propio de cada una de las 12 nacionalida
des indígenas existentes, ni se encuentran contrastados los
sistemas de justicia propios de cada nacionalidad, con el ré
gimen de justicia fijado para los demás habitantes del país,
es fácil concluir que, antes que promover la justicia social y
la armonía entre ecuatorianos, se estaría promoviendo el
conflicto social y el enfrentamiento.
Resulta aconsejable meditar sobre estas realidades; de
bemos reconocer y respetar la diversidad, pero sin llevar las
cosas a extremos peligrosos ni pretender estirar en demasía
los alcances de normas constitucionales o convenios inter
nacionales que contienen reconocimientos definidos.
Si bien es indiscutible la postergación sufrida por los in
dígenas y por muchos otros ecuatorianos de distinta condi
ción racial o cultural, ello no debe conducimos a presionar
más allá de la realidad existente. La legislación ecuatoriana
reconoce a todos sus habitantes un conjunto de garantías
fundamentales, entre las cuales está la igualdad ante la ley,
la no discriminación y el acceso a los mismos beneficios en
ignorarse que muchas veces tales garantías no se aplican o
cumplen, pero tal realidad no puede sustituirse con nuevas
40 INDÍGENAS: CONVENIOS INTERNACIONALES Y LEGISLACIÓN NACIONAL

leyes ni tampoco con trastocar el orden existente para con
vertir a los postergados de ayer en los privilegiados del ma
ñana.
En el mundo existen muchos casos de reivindicaciones
profundas alcanzadas sin trastornos sociales mayores. Nel
son Mandela lideró durante décadas una revolución pacífi
ca en Sudáfrica, la cual puso fin al más ignominioso siste
ma legal de desigualdades y discriminaciones raciales y so
ciales.
Afortunadamente nuestro país no vive un caso semejan
te; por eso mismo es necesario que los líderes nacionales de
la causa indígena y de cualquiera otra acción reivindicativa
social, asuman con la mayor responsabilidad y el máximo
de equilibrio su papel como conductores de una reforma
progresiva que conduzca a la anhelada justicia e igualdad.
Esa tarea no debe postergar a los demás ecuatorianos, ni
mucho menos fundamentarse en el odio o el revanchismo.
En los últimos diez afios los avances a favor de los indíge
nas resultan significativos, de manera que no cabe malo
grarlos por pretensiones o ambiciones excesivas. Ecuador
es el hogar de todos sus habitantes, en el cual la fraternidad
y el respeto al derecho ajeno deben ser los medios para al
canzar paulatinamente la justicia social y el bienestar eco
nómico. Desintegrar el país en mil fracciones puede llevar
nos a una experiencia traumática de la cual nunca dejaremos
de arrepentimos.

Notas 1. Convenio 107, Conferencia Internacional del Trabajo Junio 1957.

Convenio 169, Conferencia Internacional del Trabajo Junio 1989.
2 Colombia: Constitución Política, Editorial Temis, 1991.
3. Perú: Constitución Política, Diario Oficial El Peruano 8 septiembre 1993.
4. Venezuela: Constitución Política, Gaceta Oficial 36860 30 diciembre 1999.
5. CONA1E: Las Nacionalidades Indígenas, y el Estado Plurinacional Imprenta
Nueva Amazonía, Quito, 1998, pág. 3.
6. Ecuador: Constitución Política 1978, Reforma R.O. 863, 16 enero 1996
7. CONAIE obra citada, pág. 27 a 35.
8. Ecuador: Constitución Política R.O. 1, 11 Agosto 1998.
9. Proyecto Ley de Nacionalidades y Pueblos Indígenas, presentado al Congreso Na
cional: 14 noviembre 2001.