Вы находитесь на странице: 1из 180

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/323369701

Fundamento de Economía y Finanzas Públicas

Book · June 2009

CITATIONS READS

0 2,312

2 authors:

Lorayne Tairy Finol Romero Mary Vera-Colina


Universidad Central National University of Colombia
10 PUBLICATIONS   0 CITATIONS    25 PUBLICATIONS   107 CITATIONS   

SEE PROFILE SEE PROFILE

Some of the authors of this publication are also working on these related projects:

TRABAJO DE ASCENSO PARA LA CATEGORÍA ASOCIADO View project

Cogestión de Empresas y Transformación del Sistema Económico en Venezuela: Algunas Reflexiones View project

All content following this page was uploaded by Lorayne Tairy Finol Romero on 23 February 2018.

The user has requested enhancement of the downloaded file.


COLECCIÓN
Textos Universitarios
Libros de LUZ

El Vicerrectorado Académico de la Universidad del Zulia, consciente


de la importancia que el libro tiene como herramienta para fortalecer tareas
esenciales como la docencia y la investigación, presenta su nueva colección
de libros que, desde su Consejo de Publicaciones, salen a poner de mani-
fiesto la diversidad intelectual que caracteriza nuestra institución. Más que
un proyecto editorial hecho realidad, esta nueva colección le da forma tan-
gible al conocimiento que tanto docentes como investigadores producen en
sus múltiples actividades de pre y post grado, haciendo realidad la relación
académica entre profesores y estudiantes, como el pilar fundamental del que-
hacer universitario.
La colección Textos Universitarios amplía sus dimensiones con el bri-
llo de estos nuevos títulos, que a partir de este momento se sumarán a la
inquebrantable tarea de iluminar los caminos del estudio, la indagación y la
reflexión, convertidos desde sus páginas en rutas de hallazgo, conocimiento
y placer, que son en definitiva las potencialidades de cualquier texto. Sabor y
saber, como nos dijeran desde siempre los más fervorosos amantes de los li-
bros. Y es que estos nuevos títulos vienen a impulsar lo que ya inicialmente se
hiciera: enriquecer el patrimonio bibliográfico de la academia universitaria,
hacer tangible el conocimiento producido en nuestra alma máter, prestigiar a
nuestro personal que incansablemente hace posible la expresión diversa del
saber, transferir los grandes logros para consecución del bien colectivo y, con
la intensidad de una comunidad que existe hecha un referente de esplendor,
irradiar nuestro quehacer a la región y el país que todos somos.
Los libros que desde hoy continúan naciendo desde el Consejo de Publi-
caciones del Vicerrectorado de LUZ, expresan un esfuerzo de trabajo con-
junto con diversas instituciones públicas y privadas que creyeron en nuestro
proyecto editorial, y trascendieron las meras formalidades de alianzas -
aportes, para identificarse con la trascendental labor de multiplicar el acer-
vo bibliográfico universitario. Con el crecimiento de la colección Textos
Universitarios las posibilidades de crecer como creadores se hace impon-
derable y permite reencontrarnos perennemente en el trayecto infinito de
la búsqueda del saber. Y es que como decía Oscar Wilde Leer un libro es
leernos a nosotros mismos. Y es esta una noble y extraordinaria tarea.

Profa. Judith Aular de Durán


Vicerrectora Académica de la Universidad del Zulia
Módulo de estudio para la asignatura:

Fundamentos de Economía y
Finanzas Públicas
Una propuesta didáctica, dirigida a los alumnos de la
Cátedra Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas,
así como al público en general.
Universidad del Zulia
Autoridades Universitarias

Jorge Palencia Piña


Rector

Judith Aular de Durán


Vicerrectora Académica

María Guadalupe Núñez


Vicerrectora Administrativa

Marlene Primera
Secretaria

Consejo de Publicaciones del


Vicerrectorado Académico

Judith Aular de Durán


Directora

Ángel Madriz
Coordinador
Módulo de estudio para la asignatura:

Fundamentos de Economía y
Finanzas Públicas
Una propuesta didáctica, dirigida a los alumnos de la
Cátedra Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas,
así como al público en general.

Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Universidad del Zulia


Colección Textos Universitarios
Ediciones del Vicerrectorado Académico
© Módulo de estudio para la asignatura: Fundamentos de Economía y
Finanzas Públicas.
Una propuesta didáctica, dirigida a los alumnos de la Cátedra Fundamentos
de Economía y Finanzas Públicas, así como al público en general.

Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Colección Textos Universitarios


Ediciones del Vicerrectorado Académico
Universidad del Zulia

Primera edición, 2011.

Diseño y cuidado de edición:


Consejo de Publicaciones de la Universidad del Zulia - Jannieliz Leal

Impresión:

Hecho el Depósito de Ley:


XXXXXXXXXXXXXXXXXXX

Reservados todos los derechos

Este libro ha sido arbitrado por las instancias correspondientes.

© de esta edición
Ediciones del Vicerrectorado Académico
Universidad del Zulia

Impreso en Venezuela
Índice

Índice de figuras...... 12
Índice de cuadros...... 13
Agradecimiento...... 15
Presentación...... 17

Objetivos de la asignatura...... 19
Objetivo General...... 19
Competencias del egresado...... 19
Generales...... 19
Básicas...... 19
Específicas...... 19
Competencia específica de la cátedra...... 20
Objetivos terminales...... 20
Unidad I...... 20
Unidad II...... 20

Lineamientos Generales del diseño instruccional de la Cátedra:


Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas...... 21
I. Presentación...... 21
II. Recomendaciones de estudio de la asignatura...... 21
1) El diseño instruccional de la cátedra fundamentos de Economía
y Finanzas Públicas...... 21
2) Actividades y estrategias instruccionales...... 22
Actividades a desarrollar por el estudiante...... 25
Plataforma electrónica de la cátedra...... 25
Planificación de la evaluación...... 26
1. Calendario de evaluaciones...... 26
2. Evaluación recuperativa...... 27
3. Tabla de equivalencia de objetivos aprobados – calificación
final...... 27

Contenido programático...... 29
Unidad I: Fundamentos de Economía...... 29
Objetivo Nº. 1: El Problema Económico y la Actividad Económica...... 33
1. Naturaleza del Problema Económico: La Escasez...... 33
1.1. Necesidades Humanas: concepto. Necesidades Individuales y
Sociales...... 33

7
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

1.2. Factores productivos: concepto. Recursos Naturales, Trabajo


y Capital...... 36
1.3. Bienes: concepto...... 38
 Bienes Intermedios y Bienes Finales (de Capital y de
Consumo)...... 39
 Bienes Privados y Bienes Públicos...... 39
2. Actividad Económica y sus decisiones...... 40
2.1. ¿Qué y cuánto producir? o decisiones de asignación. El costo
de oportunidad...... 40
2.2. ¿Cómo producir? o decisiones sobre las técnicas de produc-
ción...... 41
2.3. ¿Para quién producir? o decisiones de distribución...... 42
3. Los Agentes Económicos y sus funciones dentro de la Actividad
Económica...... 42
3.1. Unidades familiares...... 43
3.2. Empresas...... 43
3.3. Estado...... 43
4. Esquema sobre el funcionamiento de la Actividad Económica: El
Circuito Económico...... 44

Objetivo Nº. 2: Modelos de organización de la Actividad Económica:


El Capitalismo...... 51
1. Definición de Sistema Económico...... 51
2. Sistemas Precapitalistas...... 52
3. El Capitalismo. Características...... 53
3.1. Instituciones del Capitalismo...... 54
4. El Mercado. Funcionamiento...... 56
4.1. Elementos que lo conforman: Oferta, Demanda, Precio...... 57
4.2. Tipos de estructuras de Mercado y sus características genera-
les: Competencia Perfecta, Monopolio, Competencia Monopolística,
Oligopolio...... 60

Objetivo Nº. 3: Modelos de Organización de la Actividad Económica:


El Socialismo...... 69
1. El socialismo...... 69
1.1. Instituciones del Socialismo...... 70
1.2. Características...... 71
2. Crisis en el Sistema Socialista...... 72
3. Sistemas Económicos Mixtos...... 74
3.1. Instituciones...... 74
3.2. Características...... 74

8
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Objetivo Nº. 4: El Sistema Socio-económico venezolano. Nociones


básicas...... 79
1. El Modelo Socio-económico venezolano...... 79
1.1. Características...... 81
2. Fundamentos jurídicos del Sistema Económico venezolano: La Consti-
tución Económica...... 82
2.1. Los Derechos Económicos...... 84
2.2. Intervención del Estado en la economía...... 84
3. Intervención estatal sobre el Sistema Socio-económico. Legislación
venezolana...... 88
3.1. Fijación de un marco legal...... 88
3.2. Productor (empresario) y comprador de bienes y servicios...... 89
3.3. Fijación y recaudación de impuestos y otros tributos...... 90
3.4. Estabilización de la actividad económica...... 91
3.5. Redistribución de la renta...... 91
3.6. Eficiencia Económica...... 92

Unidad II: Finanzas Públicas...... 95


Objetivo Nº. 5: Nociones introductorias...... 99
1. Finanzas Públicas...... 99
1.1. Actividad Financiera del Estado...... 101
1.2. La Ciencia de las Finanzas Públicas...... 105
1.3. Conceptos básicos: Hacienda Pública, El Fisco y Tesoro Pú-
blico...... 106
1.4. Necesidad del Sector Público. Intervención del Estado
en la economía: Funciones de Asignación, Estabilización y
Redistribución...... 108
2. Derecho Financiero...... 110
3. El fenómeno financiero público: Aspectos jurídicos, políticos,
económicos, y sociales...... 111
4. Diferencias entre: Finanzas Privadas y Finanzas Públicas...... 114
5. Evolución Conceptual: Hacienda Pública - Finanzas Públicas -
Administración Financiera - Economía del Sector Público – Economía
Pública...... 118

Objetivo Nº. 6: Sistema de Administración Financiera del Estado


venezolano...... 123
1. Derecho Financiero: Ley Orgánica de Administración Financiera
del Sector Público (LOAFSP)...... 123

9
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

1.1. Sistema de Administración Financiera del Estado venezola-


no...... 127
1.2. Sistemas que conforman a la Administración Financiera del
Sector Público Venezolano...... 130
1.3. Sector Público venezolano...... 135
1.3.1. Esquema de Organización Socio-político del Estado
Venezolano: Federal descentralizado. Federalismo fiscal...... 135
1.3.2. Organismos que conforman al Sector Público de
Administración Financiera del Estado venezolano...... 136

Objetivo Nº. 7: Ingresos Públicos...... 141


1. Ingresos Públicos...... 141
1.1. Concepto...... 141
1.2. Principales clasificaciones...... 142
 Ingresos Ordinarios e Ingresos Extraordinarios...... 146
 Ingresos Originarios e Ingresos Derivados...... 147
 Ingresos Tributarios e Ingresos No Tributarios...... 148
2. Principales Ingresos No Tributarios...... 144
2.1. Ingresos Patrimoniales...... 144
2.2. I ngresos de la A ctividad E mpresarial del E stado : S ervi -
cios P úblicos , I ndustriales , C omerciales , M onopolización . L a
P rivatización ...... 145
2.3. Ingresos de la Actividad Monetaria: Emisión Monetaria,
Cambio de Divisas, Crédito Público...... 147
2.4. El crédito público...... 148
 Crédito Público, Empréstito y Deuda Pública...... 148
 Clasificación de la Deuda Pública...... 150
 Normativa Jurídica del Crédito Público y la Deuda Pública
en V enezuela...... 151
2.5. Otros Ingresos Públicos No Tributarios: Recursos Gratuitos
(Legados, Donaciones), Sanciones...... 152
2.6. Otras clasificaciones...... 152
3. Los Ingresos Públicos en Venezuela...... 153

Objetivo Nº. 8: El Gasto Público...... 159


1. El Gasto Público. Definición y funciones...... 159
2. Funciones del Gasto Público...... 160
3. Principales clasificaciones del Gasto Público...... 162
3.1.Clasificación Financiera: Gastos Ordinarios y Gastos Extra-
ordinarios...... 162

10
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

3.2. Clasificación Económica: Gastos Corrientes, Gastos de Capital,


Servicio de la Deuda Pública...... 162
4. El Gasto Público en Venezuela...... 163

Objetivo Nº. 9: Planificación, Presupuesto y Control del Sector


Público...... 171
1. Nociones básicas sobre el proceso de planificación...... 171
1.1. Definición e importancia de la planificación...... 171
1.2. Fases del proceso...... 171
1.3. Principios que rigen el proceso: racionalidad, previsión, uni-
versalidad, unidad, continuidad, inherencia...... 171
2. El presupuesto en el Sector Público...... 171
2.1. Definición. Relación entre presupuesto y planificación...... 172
2.2. Naturaleza jurídica del presupuesto del Estado...... 172
2.3. El ciclo presupuestario. Fases. Regulación jurídica en el caso
venezolano...... 173
 Fase de Preparación...... 173
 Fase de Sanción...... 175
 Ejecución...... 175
 Control: administrativo, legislativo y judicial. La Contraloría
General de la República...... 185

Referencias Bibliográficas...... 177

11
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Índice de figuras

Figura 1.1. Ejemplo de proceso productivo: elaboración de queso...... 35


Figura 1.2. Esquema del Circuito Económico...... 44

12
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Índice de cuadros

Cuadro 2.1. Principales características de las cuatro estructuras básicas


de mercado...... 64

Cuadro 7.1. Ingresos (Millones de Bolívares)...... 159


Cuadro 8.1. Gastos y Concesión Neta de Préstamos (Millones de
Bolívares)...... 169
Cuadro 8.2. Resultado Financiero- Año 2010 (Miles de Bolívares
Fuertes)...... 170
Cuadro 8.3. Comparaciones de Conceptos Financieros de Ingreso Público
Corriente y Gasto Publico Corriente...... 171
Cuadro 8.4. Comparaciones de Conceptos Financieros de Ingreso Público
y Gasto Publico Total...... 172

13
Agradecimiento a...

Dios todopoderoso, por otra meta alcanzada y los dotes recibidos.


A Nicanor y Robertina.
A Valeria y Cesar Andrés, por el tiempo restado.
Mi esposo, por aceptar transitar en el agitado mundo de los académicos.
Mary Vera, por dejar sembrada la semilla que hoy germina y da frutos.

Lorayne Finol Romero

A todos los que continuamente nos brindan su amor y sus palabras de


apoyo. Mis adorados padres, Euro y Julia, como reconocimiento a su
continuo esfuerzo por la formación de sus hijos. Mi esposo Alberto
y nuestro querido Sergio Alberto, por la comprensión y disposición a
compartir el tiempo familiar con esta hermosa profesión.

A los estudiantes, por asumir el compromiso con la educación a distancia


como medio de desarrollo profesional.

A mis compañeros de siempre en EUS-Derecho, por creer en un proyecto


que sigue consolidándose. A Lorayne, por su constancia y por dar
continuidad a este esfuerzo conjunto.

Mary Analí Vera-Colina

15
Presentación

El contenido instruccional diseñado para la cátedra “Fundamentos


de Economía y Finanzas Públicas” ha sido concebido con la finalidad de
proporcionarle al estudiante de Derecho las herramientas que le permitan
explicar el funcionamiento de la actividad económica, de qué manera
incide el Estado sobre ésta, y cómo su actuación se traduce en una serie de
manifestaciones financieras ampliamente reguladas por la normativa jurídica
que corresponde. Se incluyen en esta asignatura aspectos relacionados con
las variables involucradas en el funcionamiento de un sistema económico,
con la acción que cumple el Estado al incidir sobre esas variables, y con
la actividad financiera que se origina en el sector gubernamental como
consecuencia de las acciones que éste planifica y ejecuta al cumplir las
funciones que le corresponden como tal.
Este conjunto de aspectos han sido distribuidos en dos unidades
instruccionales. La primera de ellas asociada con la explicación del
funcionamiento del sistema económico y la intervención del Estado,
mientras la segunda hace referencia a las variables de tipo financiero que
conforman la actuación estatal en el área de las finanzas públicas. En total,
ambas unidades comprenden los 9 objetivos terminales a ser alcanzados
por el estudiante a lo largo del curso.
En términos generales, la primera unidad de la asignatura se concentra
en el estudio de algunas variables económicas y de las diferentes
modalidades que suele utilizar el Estado al intervenir en ellas, actuación
que generalmente se soporta en la normativa jurídica vigente. De allí la
importancia de comprender como funciona esta participación estatal para
poder fijar una posición válida desde el punto de vista de su análisis jurídico,
más allá del análisis económico, que no constituye el objetivo principal de
este estudio. Obviamente, para lograr un entendimiento más completo de
esta intervención estatal en materia económica, y sus vinculaciones con el
campo jurídico, se hace necesario que el estudiante tenga un conocimiento
básico de la terminología relacionada con la actividad económica, y hacia
ese propósito se dirigen cada uno de los objetivos instruccionales diseñados
para esta primera unidad.
Es importante destacar que no se persigue la finalidad de que
el estudiante de Derecho que cursa esta asignatura se encuentre en
capacidad de efectuar un análisis de tipo económico de las variables que
se estudiarán; simplemente se le presentan al alumno herramientas que le
permitirán opinar sobre la actuación económica del Estado en determinadas
situaciones, y vincular su opinión con la norma jurídica. En todo momento
se trata de consideraciones introductorias, que no pretenden abarcar todas
las posibilidades de estudio y análisis que ofrece la ciencia económica.

17
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

La segunda unidad trata del estudio de las variables relacionadas


con la actividad financiera del Estado. Se inicia con la explicación de
la terminología que introducirá al estudiante al análisis de este tipo de
variables, para continuar con el estudio detallado de cada una de ellas:
gastos e ingresos públicos, planificación y presupuesto.
Para ambas unidades se ha desarrollado el presente módulo, el cual
constituye una sistematización de contenidos relacionados con el programa
de la asignatura, organizados de forma tal que facilite al alumno la
autoinstrucción de esta materia, disponiendo del asesoramiento continuo
del docente, tal como lo establece la metodología de aprendizaje en los
Estudios Universitarios Supervisados (educación a distancia) de la Escuela
de Derecho.
El módulo está complementado además con diferentes actividades y
lecturas que contribuyen a ampliar los temas desarrollados en el mismo;
también se indica en cada sección la legislación que debe ser tomada en
cuenta para completar el estudio de los objetivos planteados. El curso
cuenta, además, con actividades en medios electrónicos (chat, foros, email,
lecturas), que puedes consultar en la página http://www.virtual.luz.edu.ve.

18
Objetivos y competencias de la asignatura

Objetivo General
Al finalizar el estudio del contenido de la asignatura, el estudiante estará
en capacidad de:
“Analizar el funcionamiento de los sistemas económicos y la actividad
de los agentes económicos en el marco del ordenamiento jurídico vigente,
así como actividad financiera del Estado, como instrumento orientado a la
satisfacción de las necesidades de la sociedad”.

Competencias del egresado de la Escuela de Derecho

Generales:
• Desarrolla procesos de investigación para el manejo de hechos,
ideas, significados y fenómenos con una actitud transformadora, crítica y
reflexiva.
• Participa activa y solidariamente en el diseño y ejecución de proyectos
pertinentes para el desarrollo de la comunidad con responsabilidad social.
• Asume una actitud crítica en la toma de decisiones para la detección y
resolución de problemas, aceptando estándares consensuados socialmente
con independencia de criterios.
• Intercambia información con sus interlocutores, utilizando correcta y
adecuadamente el lenguaje y los diversos medios, formas, procedimientos
e instrumentos de la comunicación.
• Actúa en todos los ámbitos de la vida consecuentemente con los
valores morales y las buenas costumbres, asumiendo con responsabilidad
las consecuencias de sus propias acciones.

Básicas:
• Participa en la tarea transformadora que exige la actual realidad del
país, con clara conciencia de ser agente de cambio social.
• Aplica las categorías fundamentales de la ciencia y las disciplinas
jurídica, política y social, con habilidades, destrezas, técnicas de
investigación, recursos de la comunicación y la informática, en el manejo
tanto conceptual como práctico de la legislación, problemas sociales y
políticos, según su ámbito de intervención.

Específicas:
Maneja la normativa jurídica nacional e internacionalmente en la
prevención y solución de problemas jurídicos sociales con sentido ético y
pertinencia social.

19
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Adapta sistemáticamente los cambios fácticos, legales, doctrinales y


jurisprudenciales; en el análisis de los procesos, previniendo los procesos
lógicos involucrados; utilizando con precisión y claridad la terminología
técnico-jurídica.

Competencia específica de la cátedra:


Aplica las teorías y normas relacionadas con el fenómeno económico y
financiero, en el análisis crítico, reflexivo y axiológico de la actuación de los
agentes económicos y del Estado, y en la formulación de políticas públicas
con sentido de pertinencia social, en el contexto nacional e internacional.

Objetivos terminales

Unidad I:
Objetivo Nº. 1: Explicar las definiciones básicas relacionadas con la
actividad económica.
Objetivo Nº. 2: Describir el funcionamiento del sistema económico,
identificando las características e instituciones propias del capitalismo.
Objetivo Nº. 3: Exponer el funcionamiento del sistema económico,
identificando las características e instituciones propias del socialismo y de
los sistemas mixtos.
Objetivo Nº. 4: Explicar el funcionamiento del sistema económico
venezolano y la participación del Estado, dentro del marco jurídico que lo
regula.

Unidad II:
Objetivo Nº. 5: Explicar los aspectos que caracterizan a la actividad
financiera del Estado, destacando la importancia que presenta la Ciencia de
las Finanzas Públicas como disciplina que estudia dicha actividad.
Objetivo Nº. 6: Analizar el marco legal del sistema de administración
financiera del Estado venezolano.
Objetivo Nº. 7: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el estudio de
los ingresos públicos que presenten mayor relevancia al realizar el análisis
jurídico de la actividad financiera del Estado venezolano.
Objetivo Nº. 8: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el estudio
del gasto público que presenten mayor relevancia al realizar el análisis
jurídico de la actividad financiera del Estado venezolano.
Objetivo Nº. 9: Examinar el conjunto de aspectos teórico - jurídicos de
la actividad financiera del Estado venezolano, desde el punto de vista de
los proceso de planificación, presupuesto y control del sector público
venezolano.

20
Lineamientos generales del diseño
instruccional de la cátedra:
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

I. Presentación

La asignatura Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas, durante


el año lectivo en curso, ha sido insertada en el régimen de ESTUDIOS
UNIVERSITARIOS SUPERVISADOS (E.U.S.), adscrito al Sistema
De Estudios A Distancia De La Universidad Del Zulia (SEDLUZ) bajo
la modalidad semipresencial. Lo que posibilita la incorporación de
herramientas tecnológicas de información y comunicación en el proceso de
enseñanza aprendizaje.
De allí, la impostergable necesidad de los profesores y alumnos de la
cátedra, de adaptarse a la incorporación del entorno virtual de enseñanza
aprendizaje aplicado al diseño instruccional de la Cátedra Fundamentos de
Economía y Finanzas Públicas, mediante la plataforma educativa Moodle
de SEDLUZ, y así cruzar la barrera de los estudios concebidos bajo la
modalidad tradicional, dando paso a la configuración de un tipo de estudio
independiente, donde la responsabilidad recae básicamente en el alumno
(participante) al asumir el rol de participante activo y el profesor (tutor)
de asesor y conductor del proceso, donde el entorno virtual brinda la
oportunidad de cursar la asignatura, en procura de garantizar la aplicación
inmediata del conocimiento adquirido a su entorno fáctico, mediante la
aplicación de un conjunto de herramientas de tipo asíncrono, entre las
que destacan básicamente los foros de información, agendas de trabajo,
correos electrónicos, salas de chats, y demás estrategias implementados en
el proceso de enseñanza aprendizaje.
Para que el uso de las herramientas de la comunicación desarrolladas
en el entorno virtual sea exitoso y se logre romper con las barreras
espaciotemporales de la enseñanza tradicional, deben seguirse las siguientes
recomendaciones.

II. Recomendaciones de estudio de la asignatura


1) El diseño instruccional de la cátedra Fundamentos de
Economía y Finanzas Públicas.

El estudio de la Cátedra se ha sistematizado en dos unidades, donde la


primera de ellas concentra el estudio de los aspectos teóricos fundamentales
de la Ciencia Social Economía y su objeto reconocido como el problema
económico de la escasez. Y la segunda unidad, configurada por el estudio de

21
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

los fundamentos teóricos de la Ciencia Finanzas Públicas, entendida como


la ciencia que comprende el estudio tanto de las necesidades impostergables
de la colectividad, así como de las operaciones financieras de Ingresos,
Gastos y demás operaciones de financiamiento del sector público, y de su
interacción en la actividad económica.
El eje temático del diseño instruccional ha sido elaborado acorde
con el objetivo general de la asignatura, el cual se centra en analizar los
fundamentos teóricos de la actividad económica y financiera del Estado,
dentro del marco jurídico positivo venezolano, como instrumento orientado
a la satisfacción de las necesidades impostergables de la sociedad. Se
recomienda adquirir el programa de estudio de la cátedra a fin de tener bien
claro la sistematización del contenido programático y sus evaluaciones.

2) Actividades y estrategias instruccionales:


El curso se desarrollará bajo la modalidad de educación semipresencial,
y comprenderá la realización de las actividades que a continuación se
indican:

• Charla Introductoria: Consiste en la exposición oral por parte del


profesor hacia todos los alumnos de: a) modalidad del curso y la metodología
de evaluación, b)contenido de la asignatura, c) asignación del material de
estudio, d) horarios de asesorías individuales y en grupo, e) planificación
de las evaluaciones.
Se recomienda la asistencia a esta actividad, o en su defecto obtener el
material preparado por el profesor acerca de los lineamientos generales del
diseño instruccional de la cátedra.
Luego de asistir a la Charla Introductoria (primera actividad del sistema),
debe registrarte en el sitio web www.virtual.luz.edu.ve, como estudiante de
EUS en la sección correspondiente, para que se mantenga informado sobre
las actividades de la asignatura, actividades complementarias, así como
calendario de evaluaciones. Siguiendo las instrucciones que allí se indican
para el registro, que se resumen en:

a) Proceda a registrarse en la plataforma,


b) Espera el correo de aceptación y bienvenida al sistema.
c) Realiza el curso de inducción PROINED, en la fecha que
corresponda.
d) Adicionalmente, tanto en las carteleras de EUS como en el
entorno virtual de la cátedra (sitio web) se publican las fechas de las
actividades presenciales (asesorías, evaluaciones). Copie las fechas
que corresponden a la sección donde se encuentra inscrito, y asista
a esas actividades gestionar el aprendizaje de la asignatura. Debe
revisar periódicamente esta información, para estar actualizado sobre
las modificaciones que pudieran realizarse en el año. Recuerda que

22
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

los alumnos no pueden cambiarse de sección. Cualquier problema al


respecto debe ser consultado con el profesor.

• Material de estudio: Constituye la herramienta clave para el logro


exitoso de la aprobación de la asignatura, está comprendido por material
bibliográfico (básico y complementario) seleccionado por el profesor, y
correlacionado con la planificación de las evaluaciones. Los contenidos
programáticos de la asignatura Fundamentos de Economía y Finanzas
Públicas, están distribuidos en dos unidades temáticas, subdivididas en
nueve (09) objetivos. La materia se aprueba con cinco (05) objetivos
como mínimo, es decir el 60% de los objetivos programados. El material
de apoyo requerido para el estudio de la materia es el módulo de estudio
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas; está disponible en versión
impresa o electrónica (Internet:; y/o www.virtual.luz.edu.ve). Puedes
comunicarte con los profesores de la cátedra en el sitio web, o a través de
correo electrónico coordinacioneus@hotmail.com.
• Asesorías académicas individuales: solicitadas por los participantes
al profesor, en el horario acordado para ello. Tienen por finalidad aclarar
todas las dudas, e inquietudes que se le presentan al alumno después de la
revisión del material. Básicamente, consisten en actividades de interacción
entre el profesor y el alumno. Es optativo del alumno asistir, y pueden ser
presenciales o a distancia, con el uso de los recursos telemáticos.
• Asesorías académicas grupales: Se realizan antes de cada prueba
parcial, dentro del horario publicado en la cartelera de la coordinación.
Tienen como finalidad realizar discusiones acerca del material bibliográfico,
después de ser analizado por los estudiantes, pues consisten en aclaratorias
y discusiones del contenido bibliográfico previamente estudiado, y por tanto
los alumnos que asisten deben dominar el material que corresponde discutir
en la asesoría. Las asesorías grupales se imparten en aulas asignadas para
tal fin. Las fechas de las mismas serán publicadas en las carteleras de EUS
y en el sitio web. Son tres (03) asesorías grupales durante el año lectivo,
en la oportunidad correspondiente, a las cuales debes asistir con el material
estudiado que corresponde a los objetivos a ser evaluados, leído y analizado,
para poder aclarar las dudas que se presenten, bajo la dinámica grupal de
lluvia de ideas, conducida por el profesor. Recuerda que el profesor es un
asesor, por lo que si asistes a la asesoría sin leer el material, esta actividad
pierde su función. El profesor no va a dictar clases magistrales, va sólo a
explicar las dudas de los alumnos, para orientarlos, asesorarlos.
• Actividades de Evaluación: Durante todo el periodo académico
anual, se realizarán cuatro (04) evaluaciones escritas en presencia del
profesor, mas una (01) evaluación recuperativa de objetivos aplazados.
Adicionalmente, a propósito del uso del entorno virtual, se han diseñado
cuatro (04) actividades de evaluación en la plataforma digital; las cuales
forman parte de su calificación sumativa.

23
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Las evaluaciones presenciales, son de obligatoria asistencia y realización,


pues en virtud de la modalidad adoptada, si no asiste, ello involucra romper
con la dinámica del sistema semipresencial. Al evaluativo debe presentarse
a la hora indicada y con la cédula de identidad laminada, de lo contrario
no podrá presentar el examen.
Es muy importante que el estudiante no pierda la oportunidad de
presentar las evaluaciones, pues en el sistema a distancia (EUS) no existe
doble oportunidad. Es obligación del estudiante, conocer las fechas de
la planificación previamente a su realización, así como asistir con su
documento de identificación laminada (CI). Para aprobar la asignatura el
alumno como mínimo debe aprobar el sesenta por ciento (60%) de todos
los objetivos de la materia, de lo contrario podría optar por la evaluación
de recuperación, para lo cual debe tener aprobado acumulativamente por lo
menos el treinta por ciento de la asignatura (30%).
Los exámenes de EUS tienen prioridad en relación a los de las materias
que se cursan en el sistema presencial. Si tienes coincidencia de exámenes
debes presentar el evaluativo de EUS y llevar la constancia de coincidencia
al profesor de la materia de los cursos regulares. Dicha constancia es
emitida por EUS, por lo tanto debes hacer la solicitud ante la secretaría del
sistema, ya que el profesor debe primero consignar la lista de los alumnos
que asistieron al examen. Esta constancia no la da el profesor.

Sólo se considerará la falta a un evaluativo programado cuando:

a. El mismo día tengas que presentar otro examen por EUS. En este
caso debes, con antelación, comunicarte con los profesores de ambas
materias; ellos decidirán el orden de presentación.
b. Exista enfermedad que te imposibilite la asistencia. En este caso debes
consignar los recaudos médicos respaldados por Servicios Médicos de
LUZ, lo más pronto posible.
c. Exista caso fortuito o fuerza mayor que no te permita asistir al
evaluativo, dicho acontecimiento debe estar debidamente acreditado,
para poder ser considerado como causa de inasistencia válida por
EUS.

En cualquier caso de inasistencia, según las causas anteriormente


establecidas, debes, inmediatamente, ponerte en comunicación con el
profesor o la secretaria de EUS, personalmente o a través de un familiar o
un amigo, para hacerles llegar los recaudos que respalden la inasistencia.
El profesor, después de analizar la situación, decidirá la nueva fecha de
presentación del examen si lo considera procedente.
Para tener derecho a presentar la Prueba Recuperativa de Fundamentos
de Economía y Finanzas Públicas debes haber aprobado, por lo menos,
tres (3) objetivos, es decir, el 30% de los objetivos programados. Si sólo

24
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

apruebas uno (1) o dos (2) objetivos, tienes automáticamente aplazada la


asignatura y, por tanto, no tienes derecho a presentar la Prueba Recuperativa.
En dicha prueba se evalúan sólo los objetivos no aprobados, hasta alcanzar
como mínimo los cinco (05) objetivos requeridos para aprobar el curso.
Igualmente, tiene derecho a ella aquel alumno que habiendo aprobado la
materia, quiere aumentar su nota definitiva.
Es muy importante revisar el calendario de actividades de evaluación,
así como mantenerse en contacto continuamente con la información colgada
en el entorno virtual, así como por vía electrónica con el sitial de sedluz, o
la cuenta de correo electrónico loraynefinol@sed.luz.edu.ve.

Actividades a desarrollar por el estudiante


Con la finalidad de alcanzar los objetivos de aprendizaje establecidos
para cada contenido, es necesario que el estudiante desarrolle las siguientes
actividades:

1. Lectura y comprensión del material de estudio de cada objetivo.


2. Lectura y comprensión de los anexos que complementan el material
de estudio, y de la legislación recomendada.
3. Desarrollo de las actividades complementarias señaladas para cada
objetivo.
4. Identificación de ejemplos que se relacionen con la terminología
explicada.
5. Asesoramiento con el profesor para discutir sobre el aprendizaje
alcanzado y aclarar las dudas que se le presenten mientras revisa el
contenido del material de estudio (asesoramiento grupal e individual).

Es importante destacar que el contenido que acá se presenta, debe


ser complementado con las lecturas que asigne el profesor en su
debido momento. Asimismo, el estudiante debe recordar que la lectura,
comprensión y análisis del material presentado constituye solo una etapa
de las actividades que debe realizar para lograr un aprendizaje exitoso, por
lo que se le recomienda acudir al asesoramiento continuo con el profesor
para comprobar los avances que presenta en su estudio, y aclarar las dudas
que se le presenten durante la revisión de los contenidos a evaluar.

Plataforma electrónica de la cátedra

La asignatura cuenta con recursos electrónicos disponibles en la página


web del Sistema de Educación a Distancia (SEDLUZ), que permiten
disponer del módulo de estudio y del asesoramiento del profesor. Para tener
acceso a estos recursos debes registrarte y seguir las instrucciones que allí
te indican:

25
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

1. Visita página principal del SEDLUZ: http://www.sed.luz.edu.ve/


2. Ingresa a la sección MOODLE (http://www.sed.luz.edu.ve/)
3. Completa el proceso de registro, es muy sencillo.
4. Inscríbete y participa en los cursos web no restringidos:
• Tutoriales: Moodle para estudiantes.
• Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas: Estudios Universitarios
Supervisados (Escuela de Derecho).
5. Inscríbete en el curso web de la cátedra Fundamentos de Economía
y Finanzas Públicas (restringido, sólo para estudiantes inscritos en las
diferentes secciones de esta asignatura).
6. Cumple con todas las actividades de evaluación del diseño
instruccional, y así lograras aprobar la asignatura.

Planificación de la evaluación

La evaluación de la asignatura estará conformada por cuatro (04)


exámenes parciales y un (01) examen recuperativo. Las fechas y
los contenidos de las evaluaciones aparecen ordenados en el cuadro
denominado planificación académica, el cual, contiene todas las actividades
que deben realizarse durante el régimen anual, que en total son (04) cuatro
evaluaciones escritas, y (01) una evaluación recuperativa. Este calendario,
aparece colgado en el entorno virtual de la cátedra ubicado en www.sed.luz.
edu.ve., y al mismo tiempo en la cartelera de la coordinación.

1. Calendario de evaluaciones:

El calendario de evaluaciones se ajusta a una planificación


correspondiente al régimen anual, del periodo lectivo correspondiente,
por lo que el estudiante debe estar pendiente de las fechas planificadas
al principio de cada año. Asimismo, para aprobar la asignatura con una
calificación de Diez (10) puntos el estudiante debe aprobar un mínimo de
5 objetivos del total.

26
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

2. Evaluación recuperativa:
En caso de no aprobar uno o varios de los 9 objetivos que comprende
la asignatura, se tiene la oportunidad de presentar un examen recuperativo
donde sólo serán evaluados aquellos objetivos no aprobados. Para tener
derecho a este examen recuperativo el estudiante debe tener aprobado un
mínimo de 3 objetivos en sus evaluaciones parciales.

3. Tabla de equivalencia de objetivos aprobados – calificación


final.

Objetivos Calificación
aprobados
1 Objetivo 01 Pto.
2 Objetivos 03 Ptos.
3 Objetivos 05 Ptos.
4 Objetivos 07 Ptos.
5 Objetivos 10 Ptos.
6 Objetivos 12 Ptos.
7 Objetivos 14 Ptos.
8 Objetivos 17 Ptos.
9 Objetivos 20 Ptos.

27
Contenido programático

Unidad I:
Fundamentos de Economía
Objetivo Nº. 1:
El problema económico
y la actividad económica
Objetivo Nº. 1: El Problema Económico y la Actividad
Económica.
Objetivo Terminal: Explicar las definiciones básicas relacionadas con la
actividad económica.

Tal como se enuncia en el objetivo terminal, esta primera parte de la


unidad tiene un carácter meramente introductorio, enfocando la atención
sobre ciertos términos básicos que serán utilizados frecuentemente en el
resto de la asignatura; toda esta terminología se encuentra asociada a la
necesidad del ser humano por llevar a cabo la actividad económica, y como
esta actividad se manifiesta en la realidad.

1. Naturaleza del Problema Económico: La Escasez


Se considera apropiado iniciar este estudio introductorio, identificando
lo que muchos autores consideran como la causa principal de la actividad
económica: el denominado problema económico1. En pocas palabras, el
problema económico al que se enfrenta todo ser humano, considerado
individualmente o en la esfera social, es el problema de la escasez, es decir,
tratar de satisfacer un número creciente e ilimitado de necesidades con un
número finito, limitado de recursos o factores. Antes de precisar aún más
el concepto del problema económico de la escasez, es necesario aclarar
el significado de la terminología asociada con éste: necesidades humanas,
factores o recursos, y bienes.

1.1. Necesidades Humanas: concepto. Necesidades Individuales y


Sociales
Siempre atentos a la idea de utilizar la terminología más sencilla en
estos aspectos, la definición de necesidades humanas puede limitarse a
señalar que una necesidad es “una sensación de carencia que puede ser
cubierta mediante un bien o un servicio determinado. La necesidad surge
de un sentimiento de privación o apetencia que nace del deseo de colmar
dicha sensación mediante la obtención del bien que pueda satisfacerla”
(Toro, 1993).
Analizando esta definición, puede observarse que el concepto de
necesidad humana está asociado a 2 condiciones fundamentales que deben
cumplirse simultáneamente. Estas condiciones son:
 Para que exista necesidad debe existir una carencia, la falta de “algo”
que le otorgue cierto grado de satisfacción al ser humano.
 También debe presentarse el deseo de satisfacer esa carencia.

1 Para una referencia más amplia sobre el problema económico como origen de la actividad
económica pueden consultarse a los autores: PERNAUT, M. (1993) Teoría Económica; CASE
y FAIR (1993) Fundamentos de Economía; MOCHON, F. (1993) Economía, ROSSETTI, J.
(1994) Introducción a la Economía, entre otros.

33
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

La simultaneidad de estas condiciones puede entenderse claramente


mediante un sencillo ejemplo: suponga el caso de 2 personas que no poseen
un yate (carencia del yate, primera condición); para una de esas personas
es indiferente satisfacer esa carencia, no está interesada en esforzarse por
conseguir un yate, por lo tanto, en el caso de esta persona la carencia del
yate no es una necesidad (no se cumple la segunda condición, el deseo
de satisfacer esa sensación de carencia); en el caso de la otra persona,
por ser aficionado a la pesca, desearía satisfacer la falta de este producto
(se cumple la segunda condición), por lo tanto, para esta persona, el yate
si constituye una necesidad. En este ejemplo puede observarse como el
concepto de necesidad no está asociado solamente a bienes indispensables
(como lo sería la alimentación), sino a todo tipo de carencia que posea el
ser humano, y que desee ser satisfecha.

Características de las necesidades humanas

Manuel Pernaut (1993: 20) señala un conjunto de aspectos que


caracterizan a estas necesidades, desde un punto de vista económico:

 Son ilimitadas en número y en intensidad. Como lo plantea el citado


autor las necesidades se multiplican día a día, un deseo engendra otro
(proliferación de necesidades); por ejemplo, la necesidad de comunicación
a larga distancia (ya sea por negocios, por razones familiares, etc) genera
el deseo de contar con equipos de telecomunicaciones más avanzados,
y esto a su vez demanda un adelanto tecnológico cada vez mayor, surge
la necesidad de que exista personal capacitado para ello, y así se puede
seguir infiriendo el conjunto de necesidades que surgirían de la primera.
Además de esto, las necesidades se contagian de un individuo a otro, de
una sociedad a otra (propagación de las necesidades). Esta proliferación y
propagación de necesidades hacen que éstas sean ilimitadas en número, no
tienen un límite en su crecimiento; una persona puede llegar a satisfacer una
necesidad determinada, pero inmediatamente surgirá otro tipo de necesidad
de reclame su satisfacción.
En cuanto a su intensidad, también se señala que son ilimitadas, porque
en la mayoría de los casos se logra satisfacerlas momentáneamente, hasta
que aparece nuevamente la misma necesidad; por ejemplo, una persona
con hambre, al alimentarse puede quedar satisfecho, pero la necesidad de
comer aparecerá nuevamente con el transcurso del tiempo.
 Suelen generalizarse con el tiempo. Hace unos años pocas personas
requerían el uso de un computador; en la actualidad, es mayor el número
de individuos que lo necesitan para sus labores cotidianas, y hay ciudades y
países donde este artículo resulta imprescindible para cualquier tarea.
 En algunos casos, las necesidades pueden ser variables y competitivas
entre sí, por lo que no pueden ser satisfechas simultáneamente. Suponga el

34
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

caso de que usted disponga de una cantidad de dinero para la compra de ropa
y calzado: posiblemente tendrá que decidirse por una de las dos cosas, si
el dinero que posee no es suficiente para satisfacer ambas necesidades; acá
puede decirse que estas necesidades compiten entre sí, como consecuencia
de que exista una escasez en los recursos que permiten satisfacerla. Este
aspecto de la escasez de los recursos será ampliado más adelante.

Clasificación de las necesidades humanas

Generalmente, cuando se intenta identificar una clasificación de alguna


variable económica, son muchos los criterios que utilizan los autores para
desarrollar variadas clasificaciones. En el caso de las necesidades, pueden
estudiarse diferentes criterios para clasificarlas, pero esto no constituye el
objetivo principal del presente análisis; por esto, se estudiarán 2 tipos de
necesidades: las que surgen del individuo (necesidades individuales), y las
que se asocian a una colectividad (necesidades sociales).
Las necesidades individuales, como su nombre lo indica, se relacionan
con aquellas que manifiesta el ser humano en su contexto individual,
desde sus carencias más básicas hasta las que puedan considerarse como
suntuarias. En cualquier caso, es importante insistir en que el concepto
económico de necesidad no se refiere solamente a aspectos que garanticen
la supervivencia del ser humano, sino a cualquier tipo de carencia que
desee ser satisfecha; desde este punto de vista se afirma que las necesidades
individuales pueden ser de 2 tipos: (1) las necesidades básicas, naturales
o primarias, asociadas a aquellas carencias que el ser humano debe
satisfacer obligatoriamente para garantizar la supervivencia de la especie
(como es el caso de la alimentación, la reproducción, en algunos casos
la vivienda, vestido, etc.); y (2) las necesidades secundarias o de tipo
social, es decir, aquellas que el individuo desarrolla por el hecho de vivir
en sociedad (educación, diversión, seguir las modas, etc.). Cada individuo
es responsable de la satisfacción de sus necesidades particulares, de buscar
los recursos que le permitan llegar a un máximo nivel de cobertura de esas
necesidades.
Las necesidades sociales, son las que se presentan en una colectividad,
que surgen por la existencia de grandes grupos de humanos en un espacio
geográfico determinado. Ejemplos de este tipo de necesidades lo son el
transporte colectivo, los servicios de salud, centros comerciales, centros
de educación, entre otros. Toda sociedad va a presentar este tipo de
carencias, y será necesario satisfacerlas para garantizar la tranquilidad
de sus miembros. En algunos de estos casos, hay necesidades sociales
que no son más que una continuación de las necesidades del individuo.
Por ejemplo, en el nivel individual, el ser humano necesita alimentarse,
vestirse, requiere educación, atención médica, entre otros requerimientos;
al vivir en un colectivo, todas estas necesidades individuales se multiplican

35
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

y se convierten en una necesidad de la sociedad. A este tipo de necesidades


sociales se les conoce con el nombre de necesidades colectivas. Por el
contrario, hay otro tipo de necesidades sociales que no existen en el ser
humano como individuo, pero que se crean al momento de coexistir con
otros; estas necesidades se denominan necesidades públicas, y el ejemplo
más utilizado para ilustrarlas es el caso del orden público y la seguridad
personal en contra de la delincuencia y ese tipo de problemas que solo
aparecen en sociedad, no en la esfera individual.
Las necesidades sociales, ya sean colectivas o públicas, generalmente
son satisfechas no por el individuo, sino por organismos colectivos, que
pueden pertenecer a la esfera pública o gubernamental o al sector público
(desde este punto de vista puede tomarse como ejemplo que la necesidad
de educación puede ser satisfecha por una institución del gobierno o por un
organismo privado, con o sin fines de lucro).
El estudio de las necesidades es un aspecto importante para la ciencia
económica, desde el punto de vista de que constituye, en buena parte, uno
de los elementos que da origen al problema económico. Tal como lo señala
Brand (1995: 552): “La necesidad es el punto de partida del estudio de la
economía, ya que el objeto de ésta son los bienes económicos o escasos.
Las necesidades no pueden satisfacerse totalmente, debido a que los
bienes y servicios son escasos en relación con las necesidades que puedan
satisfacer, de ahí que el objeto de la economía sea utilizar racionalmente
los recursos”.
Una vez aclarado a que se refiere el término “necesidades”, se estudiará
a continuación el otro elemento relacionado con el problema económico:
los recursos o factores productivos.

1.2. Factores productivos: concepto. Recursos Naturales,


Trabajo y Capital
Para hacer referencia a este elemento puede utilizarse indistintamente
el término recursos económicos o factores productivos. Estos recursos
o factores productivos, pueden definirse de manera sencilla, como todos
aquellos elementos utilizados en la producción de bienes y servicios. Más
adelante se discutirá como ciertos tipos de bienes y servicios son los que
satisfacen directamente las necesidades humanas, pero para poder obtener
estos bienes y servicios, se requieren los recursos para producirlos.
Si se utiliza una terminología más específica, los factores productivos
constituyen los insumos básicos del proceso productivo, es decir, del
proceso que permite la generación de los productos destinados a satisfacer
las necesidades humanas. Para hacer una breve referencia a cómo funciona
un proceso productivo, y comprender la importancia que juegan los recursos
en la satisfacción de necesidades, puede utilizarse un ejemplo sencillo.
Suponga que para satisfacer una necesidad de alimentación, se lleva a cabo

36
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

la producción de queso, y para lograr esta producción tienen que utilizarse


un conjunto de insumos, que serán procesados (combinados) hasta lograr
obtener el producto deseado:

Figura 1.1
Ejemplo de proceso productivo: elaboración de queso

Insumos (Recursos) Procesamiento Productos


- Ganado.
- Terreno para el ganado,
establo. - Cría del ganado.
- Medicinas, vacunas. - Ordeño.
- Trabajadores. - Tratamiento de la
- Capataces. leche.
- Implementos para el ordeño, - Preparación de
maquinarias. Queso.
- Implementos para el tratamiento - Almacenamiento.
de la leche y sus derivados. - Transporte a
- Almacenes. mercados. QUESO
- Equipos de transporte. - Otros.
- Servicios públicos (electricidad,
agua, comunicaciones) .
Otros

Fuente: elaboración propia.

Con este sencillo ejemplo se ilustra el funcionamiento de los procesos


productivos; usted mismo puede utilizar este esquema para ejemplificar
otros casos. Como actividad de práctica, trate de identificar esos elementos
del proceso productivo para obtener cada uno de los siguientes productos:
muebles, servicio de transporte aéreo, pantalones, zapatos, vehículos,
y cualquier otro producto que desee. Lo importante es visualizar la
importancia que presentan los diferentes tipos de factores productivos en la
satisfacción de necesidades.

Clasificación de los factores productivos


Tradicionalmente, la variedad de recursos productivos existentes se
clasifican en tres grandes grupos: recursos naturales, trabajo y capital.
Los recursos naturales (o tierra, como lo identifican algunos autores)
representan todos aquellos que se obtienen directamente de la naturaleza,
ya sea de manera silvestre o bajo la dirección del hombre. Incluye todos
los recursos obtenidos del mar, de los ríos, de la agricultura, de la minería,
ganadería, y de cualquier actividad que involucre el uso de la naturaleza
para obtenerlos; se consideran como parte de este renglón todo este tipo

37
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

de recursos, siempre y cuando se encuentren en su estado original, y no


hayan experimentado algún tipo de transformación. En el ejemplo de la
producción del queso, los recursos naturales estarían representando por el
ganado, por la extensión de terreno, y por la misma leche recién ordeñada.
El factor trabajo representa todo el esfuerzo humano involucrado en
el proceso de producción, incluyendo tanto el trabajo manual como el
intelectual. Toda la participación del hombre en este proceso se considera
como parte de este recurso, desde la mano de obra menos calificada, hasta
los gerentes y propietarios de la empresa. Algunos autores consideran que
la iniciativa empresarial debe considerarse como un factor productivo
diferente del trabajo, pero desde una perspectiva amplia esa iniciativa
empresarial forma parte del talento humano, y puede englobarse en su
conjunto dentro de este factor.
Finalmente, el capital, incluye todo el resto de los elementos de
la producción que no se clasifican como recursos naturales o trabajo.
Representa a todos aquellos implementos necesarios para llevar a cabo el
proceso, tales como maquinarias, equipos, edificaciones, herramientas, y
también incluye la “materia prima” que ya ha sufrido transformaciones
anteriores y ha dejado de ser un recurso natural. Retomando el ejemplo
de la producción de queso: ¿cuáles de los insumos considera usted que
formarían parte del recurso capital?

Características de los factores productivos


Existen dos aspectos que son de importancia significativa al momento
de caracterizar a los factores productivos:
 Son limitados. Si se contabilizan los recursos que existen en el
planeta para satisfacer necesidades, se constata que existen en cantidades
limitadas. Puede ser que en algunos casos las cantidades disponibles sean
sumamente grandes, gigantescas, pero siempre esas cantidades tendrán
un límite. Tomando en cuenta esta característica de los recursos, y al
compararla con la existencia de necesidades ilimitadas, se dice entonces
que los recursos son escasos, en relación con la cantidad de necesidades
que deben satisfacer.
 Tienen usos alternativos. Esto se refiere a que un mismo factor
productivo puede servir para la satisfacción de más de una necesidad, por lo
que debe decidirse a cual de las múltiples necesidades debe satisfacer. Esto
se relaciona con aquella característica de las necesidades que señala que
existen necesidades que compiten entre sí por el consumo de los recursos.

1.3. Bienes: concepto


Otro de los términos involucrados en la definición del problema
económico es el de “bienes”. Un concepto genérico para los bienes, tal
como se mencionó anteriormente, señala que un bien es “...cualquier medio

38
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

capaz de satisfacer una necesidad humana” (Toro, 1993: 56), ya sea de


manera directa (destinados al consumo) o indirecta (deben ser objeto de un
proceso productivo para estar aptos para las satisfacción de necesidades,
como es el caso de todos los factores productivos). En general, se utiliza
la palabra “bienes” para identificarlos, aún cuando puede estarse refiriendo
bienes propiamente dichos (tangibles, de tipo material) o a servicios (no
materiales).

Clasificación de los bienes

De la gran cantidad de clasificaciones que han desarrollado diferentes


autores, solo se hará referencia a dos de ellas, relacionadas con el estudio
de esta asignatura.

 Bienes Intermedios y Bienes Finales (de capital y de consumo).


La primera clasificación los agrupa de acuerdo a su grado de transformación;
si se trata de bienes que aún deben continuar su transformación, es
decir, deben ser objeto de nuevos procesos productivos, se les denomina
bienes intermedios (por ejemplo, el caso de la tela, ya ha sido objeto
de transformaciones, pero aún debe ser procesada hasta obtener como
producto una prenda de vestir; igualmente, el acero utilizado para construir
maquinarias, también es un bien intermedio). Por otra parte, los bienes que
ya han terminado todas sus transformaciones y no experimentaran nuevos
cambios, se denominan bienes finales; estos bienes finales pueden ser
bienes de consumo, que ya están destinados directamente a la satisfacción
de necesidades (comida, vestido, vivienda, electrodomésticos, entre otros),
o bienes de capital, que son aquellos que se destinan a la producción de
otros bienes y servicios (maquinaria, herramientas, etc.). Es importante
destacar que no es lo mismo referirse a bienes de capital, que al factor
productivo capital, ya que este último no solo incluye bienes finales, sino
también a los que están en elaboración (intermedios).

 Bienes Privados y Bienes Públicos. De acuerdo con esta


clasificación, los bienes son privados, cuando pertenecen a un particular, y
su uso y disfrute está limitado a su dueño o a las personas que éste autorice,
tal como es el caso de una vivienda, un vehículo, los bienes en poder de
una empresa, e inclusive, las dependencias de un gobierno; generalmente,
los bienes privados poseen un precio y son susceptibles de ser apropiados.
Los bienes públicos, son aquellos que pertenecen a una colectividad, no
poseen un dueño único, y si lo poseen, éste no limita el uso y disfrute de
ese bien, puede ser utilizado por cualquier persona sin restricciones, no se
les asigna un precio y en la mayoría de los casos no pueden ser objeto de
apropiación; como ejemplos puede tomarse una plaza o parque público,
playas, ríos, entre otros. Ambos tipos de bienes son aptos para satisfacer
necesidades humanas.

39
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

En cuanto a sus características, a los bienes puede aplicárseles la misma


caracterización de los factores productivos: son escasos y poseen usos
alternativos, pero en este caso es importante destacar que algunos bienes
existen en cantidades ilimitadas, al compararlas con las necesidades que
satisfacen (como es el caso del aire que respiramos), pero este tipo de bienes
ilimitados (también llamados bienes libres) son casos excepcionales, ya
que la gran mayoría se caracterizan por ser escasos.
Una vez comprendidos los conceptos y características de los elementos
del problema económico, es decir, de las necesidades humanas, factores
productivos y bienes, es necesario retomar la definición de este problema
económico. Tal como se señaló al inicio de esta sección, el problema
económico de la escasez está determinado por la existencia de necesidades
humanas con carácter creciente e ilimitado, que deben ser satisfechas con
recursos escasos y de usos alternativos. Este es el dilema que se le presenta
al ser humano (considerado como individuo o como grupo social), tratar
de satisfacer la mayor cantidad de necesidades, desarrollando acciones que
le permitan aprovechar al máximo los recursos de los que dispone; este
conjunto de acciones es lo que conforma la actividad económica, que será
el objeto de estudio en la próxima sección.

Actividad Complementaria Nº 1.1: Con la información que se le ha


suministrado sobre las características de las necesidades humanas, los
factores productivos y los bienes, ejemplifique cada término con casos de
la realidad venezolana, para que se le facilite la comprensión del material.

2. Actividad Económica y sus decisiones


Se ha definido al problema económico como un problema de escasez, y
la actividad económica viene a representar la forma como el hombre trata
continuamente de luchar contra esa escasez de recursos. Formalmente, puede
decirse que la actividad económica está conformada por todas actividades
que realiza el hombre con la finalidad de lograr la mejor asignación de los
recursos de los que dispone, para destinarlos a la producción, distribución
y consumo de bienes y servicios que permitan satisfacer sus necesidades.
Desde este punto de vista, es el consumo el que en realidad satisface las
necesidades crecientes del hombre, pero para poder cumplir con este
consumo es necesario tomar decisiones y ejecutar acciones que conlleven a
la asignación de recursos y a la producción y distribución de los bienes.

2.1. ¿Qué y cuánto producir? o decisiones de asignación. El costo


de oportunidad

El primer conjunto de decisiones está relacionado con la asignación


de recursos, que como ya se ha señalado en varias oportunidades, se
caracterizan por ser escasos y poseer usos alternos. Esta característica

40
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

obliga al ser humano (individualmente o como grupo) a decidir qué tipos


de bienes debe producir y en qué cantidad (¿qué y cuánto producir?); en
vista de que no tiene la capacidad de producir todo lo que necesita, debe
seleccionar los bienes que considere más importantes de acuerdo con
su criterio. Esta asignación de recursos implica la jerarquización de las
necesidades, para seleccionar cuales serán satisfechas total o parcialmente,
y cuáles no serán tomadas en cuenta.
Al dejar necesidades insatisfechas, en el ámbito económico se genera
un costo. Es el denominado costo de oportunidad, “cada vez que dejamos
de utilizar los recursos de una forma renunciamos a la oportunidad
de utilizarlos de otra... el coste de oportunidad es aquello a lo que se
renuncia para obtener alguna otra cosa a cambio” (Schiller, 1996: 8,9).
Por lo tanto, toda decisión en la actividad económica implica un costo,
que puede ser medido o no en términos monetarios. Por ejemplo, usted
necesita comprar un libro y un par de zapatos, pero solo tiene dinero para
uno de los dos, por lo que deberá decidir cuál de las 2 necesidades es la
de mayor prioridad (jerarquización de necesidades); si se decide por el
libro, el costo de oportunidad asociado a su decisión es haber dejado de
comprar el par de zapatos. En este caso, el recurso que se está asignando
es el dinero, pero puede utilizarse otro ejemplo para ilustrar las decisiones
de asignación y sus costos de oportunidad. Suponga el productor ganadero
que posee cantidades limitadas de leche, con las cuales puede producir
leche pasteurizada, queso, mantequilla y otros derivados; este productor
debe decidir cual o cuales productos son los que va a obtener, y en qué
cantidades cada uno (¿qué y cuánto producir?), y el costo de oportunidad de
su decisión estará representado por los productos que se dejan de elaborar.
Obviamente, el ser humano siempre tratará de minimizar este costo, por lo
que en la mayoría de los casos seleccionará aquellas alternativas que sean
más importantes o prioritarias; no hay que olvidar que en estas decisiones
pueden involucrarse altos niveles de subjetividad, por lo que lo que puede
resultar prioritario para una persona no necesariamente tiene la misma
importancia para otros.

2.2. ¿Cómo producir? o decisiones sobre las técnicas de producción


Una vez seleccionados los productos a obtener, y sus cantidades, debe
decidirse cómo se llevará a cabo su producción. Para utilizar el mimo
ejemplo de los casos anteriores, pueden existir muchas formas de producir
queso: de manera artesanal, con la ayuda de maquinaria, de manera
totalmente mecanizada; son diferentes técnicas de producción, cada una
con sus ventajas y desventajas. Por lo tanto, el productor debe analizar las
alternativas de las que dispone, y tomar la decisión de cuál de ellas será
la más conveniente para su proceso productivo. Es una fase en la que la
tecnología disponible en cada sitio, y los costos asociados a ésta, es un
factor fundamental para la toma de decisiones.

41
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

2.3. ¿Para quién producir? o decisiones de distribución


Si ya se ha decidido qué tipo de producción se desea lograr, y los
medios y técnicas que serán utilizados para ello, no debe olvidarse de la
decisión de distribución: ¿quiénes van a recibir esta producción? ¿quiénes
son los destinatarios finales de los bienes elaborados?, en otras palabras,
¿para quién producir?. Si se ha decidido que el producto a elaborar va a
ser el queso, en lugar de leche o mantequilla, se supone que hay personas
interesadas en el consumo de queso, porque de lo contrario no tendría
sentido esa producción.
Obviamente, cada una de las tres decisiones mencionadas (asignación,
producción y distribución) no pueden tomarse aisladamente. Para
determinar ¿qué producir?, ya el decisor debe tener en mente ¿cómo? va
a llevar a cabo esa producción, y ¿a quién? estará dirigida. Es decir, que
todo este grupo de decisiones de la actividad económica están altamente
interrelacionadas, y en conjunto, permiten resolver un problema económico
determinado, para que finalmente pueda llevarse a cabo el consumo de los
bienes y servicios obtenidos.
Actividad Complementaria Nº 1.2: Con la información que se le ha
suministrado sobre la actividad económica y los tipos de decisiones
económicas, ejemplifique cada una de ellas con casos de la realidad
venezolana para que se le facilite la comprensión del material.

3. Los Agentes Económicos y sus funciones dentro de la


Actividad Económica
Durante las secciones anteriores se ha hecho referencia al ser
humano como el responsable de las decisiones económicas, pero más
específicamente, todos los responsables por este tipo de decisiones y
acciones son los denominados agentes económicos. Los agentes económicos
“intervienen en el desarrollo de las actividades de producción y consumo
de una sociedad” (Toro, 1993: 121), son los responsables de llevar a cabo
la actividad económica que les permitirá el logro de la satisfacción de sus
necesidades.
Pueden clasificarse a los agentes económicos en 3 grandes grupos:
economías domésticas o unidades familiares, unidades empresariales, y
Estado. Estos a su vez pueden formar parte de los agentes económicos
privados (como es el caso de las familias), o de los agentes públicos (el caso
del Estado); las empresas pueden estar en el grupo de los agentes privados
o públicos, dependiendo que quién sea su propietario2. A continuación se
explicará en forma de breve el papel que desempeña cada uno de estos
agentes en la actividad económica.

2 Un estudio más detallado sobre los agentes económicos y sus funciones puede encontrarse
en TORO (1993). Capítulo 3.

42
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

3.1. Unidades familiares


En términos generales, las unidades familiares o economías domésticas
(entendidas como grupos familiares completamente conformados, o como
sujetos individuales) cumplen una doble función dentro de la actividad
económica. Por una parte, son los principales consumidores de los productos
que se elaboran en la economía, pero para poder cumplir sus objetivos
de consumo necesitan conseguir los medios que les permitan costearlos.
Para ello, ofrecen los recursos que están a sus disposición, especialmente
el trabajo (aún cuando también disponen de otros recursos como los
naturales y el capital), y a cambio, reciben remuneraciones (sueldos,
salarios, alquileres, beneficios, intereses) que les permitirán llevar a cabo el
consumo (la compra) de bienes y servicios. Parte de esas remuneraciones
también pueden ser destinadas al ahorro.

3.2. Empresas
Las unidades empresariales también desarrollan dos funciones básicas:
en primer lugar, son las encargadas de la elaboración de bienes y servicios,
para cubrir las necesidades de la sociedad consumidora, por lo que actúan
como productoras y vendedoras de productos. En segundo término, y para
poder cumplir con la función anterior, requieren de insumos (recursos)
que les permitan llevar a cabo su proceso productivo, por lo que actúan
como empleadores de recursos (tierra, trabajo y capital), que generalmente
obtienen de las unidades familiares (o del sector público). Las empresas
obtienen sus ingresos de sus ventas de productos, ingresos que les permiten
cubrir los costos de los insumos utilizados en el proceso, y obteniendo un
excedente que representaría la remuneración del empresario.
Las empresas representan el agente económico de mayor dinamismo
dentro de la actividad económica, ya que son ellas las que se encargan de
elaborar y distribuir la producción. Las familias y el gobierno pueden ser
los propietarios de los factores productivos, pero son las empresas las que
cumplen la función de transformarlos en medios aptos para el consumo y
la satisfacción de necesidades. Esta función empresarial no siempre está en
manos del sector privado, ya que en muchos países el sector gubernamental
también asume el rol de empresario, ya sea como propietario de empresas
(como Petróleos de Venezuela, CANTV), o como socio en empresas de
propiedad mixta.

3.3. Estado
El sector público o gubernamental representa al Estado, definido
formalmente por Laya (1989: 48) como “...una sociedad humana, asentada
permanentemente sobre un territorio que le corresponde, estructurada y
regida por un Orden Jurídico que es creado, definido y aplicado por un

43
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

poder soberano, para obtener el bien público temporal y el cual forma una
institución con personalidad moral y jurídica”.
Además de su rol de empresario, ya mencionado anteriormente, el sector
gubernamental puede jugar un papel de importancia significativa dentro de
la actividad económica. Acá se hace referencia a los órganos administrativos
del gobierno (poder ejecutivo, legislativo y judicial), los cuales actúan
como grandes consumidores de los productos generados por las empresas,
y en algunas oportunidades son propietarios de factores productivos que
pueden poner a disposición del resto de los agentes económicos.
Pero además de estas funciones, el Estado puede tomar decisiones que
afecten significativamente el funcionamiento de la actividad económica,
dependiendo del grado de intervención que se acepte en cada sistema
económico. “El Estado –además de encargarse de la defensa nacional, la
justicia y la seguridad ciudadana– se transforma en un agente económico
que ofrece bienes y servicios tales como los de energía, agua, transporte,
etc., para lo cual con frecuencia asume el papel de empresario. Cumple
también con una serie de objetivos de tipo social, intenta satisfacer las
necesidades de salud y educación de la población, coordina y regula el
funcionamiento de los mercados, fija políticas impositivas y redistributivas
con el objetivo de mejorar la asignación de recursos y procurar la justa
distribución de la riqueza, dispone políticas laborales..., establece políticas
económicas tendientes a alcanzar objetivos generales de crecimiento y
bienestar de la economía y de los ciudadanos” (Toro, 1993: 132). Todos
estos aspectos serán ampliados en los siguientes objetivos; por ahora solo
interesa identificar el papel que juega el sector público como un agente
económico, y visualizar como su función va más allá de su participación
directa en el proceso productivo.

4. Esquema sobre el funcionamiento de la Actividad


Económica: El Circuito Económico
Luego de explicar la función que cumple cada agente económico,
pueden visualizarse las interacciones que se dan entre ellos utilizando el
esquema gráfico del circuito económico. Este esquema puede desarrollarse
de diferentes maneras, pero para efectos didácticos, se utilizará un esquema
adaptado del presentado por Pernaut (1993: 40), donde se incluyen como
elementos participantes a los agentes económicos ya estudiados, y se toma
en cuenta la intervención del sector externo (actividad económica de otros
países), y de la formación de ahorro o capital financiero.
Gráficamente, este esquema puede observarse en la figura 1.2. Cada una
de las flechas indican las interacciones más frecuentes entre los diferentes
elementos del modelo; el sentido que tiene cada flecha representa la
dirección hacia la cual fluyen los flujos monetarios entre los agentes.
Al analizar las relaciones graficadas en el esquema, se observa lo siguiente:

44
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

 Las unidades familiares actúan como consumidoras y como


oferentes de factores productivos. A cambio de sus factores, ellas reciben
del gobierno y de las empresas un conjunto de remuneraciones: sueldos,
salarios, alquileres y cualquier tipo de contrapartida monetaria, además de
esto, algunas familias suelen recibir ayuda del gobierno bajo la forma de
transferencias (por ejemplo, una beca, seguros de desempleo, etc.), lo que
incrementa sus ingresos globales. Con sus ingresos, las familias destinan
una parte al consumo de bienes y servicios ofrecidos por la empresas,
una parte se dirige al gobierno bajo la forma de impuestos, y si tienen
excedentes, pueden destinarlos al ahorro (también puede utilizar el ahorro
acumulado por la economía, solicitando créditos al sistema financiero, o
realizando retiros de sus cuentas de ahorro).
 El Estado, representado en el sector gubernamental, considerando
sólo sus funciones administrativas (las empresas públicas se incluyen
dentro del agente “empresas”), también actúa como un consumidor de los
bienes y servicios generados por las empresas, y en algunos casos, entrega
ayudas a éstas bajo la forma de subsidios, para que éstas puedan ofrecer sus
bienes a las familias a un precio menor. Asimismo, es un agente empleador
de recursos, por lo que debe cancelar remuneraciones a las familias,
además de las transferencias que puede otorgar. Todo esto conforma lo que
se denomina gasto público, el cual es financiado a través de la obtención
de ingresos por la vía de los impuestos y otros tributos.
Difícilmente los ingresos y gastos del gobierno alcanzan niveles
equilibrados, por lo que siempre existirá un excedente o un déficit que
será canalizado a través del ahorro de la economía; si existe un excedente
de ingresos, el sector gubernamental contribuye a incrementar el caudal
de ahorro interno, pero si por el contrario sus gastos son excesivos,
posiblemente requerirá acudir al endeudamiento con fondos provenientes
del ahorro del sistema.
 El papel de las empresas alcanza importancia significativa; son
las encargadas de llevar a cabo el proceso productivo y generar bienes
y servicios que contribuyan a la satisfacción de necesidades, ya sea que
pertenezcan al sector privado o al sector gubernamental (incluyendo
servicios público, escuelas, hospitales, etc.). Por la venta de estos
productos obtienen sus ingresos, los cuales son destinados a cancelar el uso
de los recursos productivos (remuneraciones, incluyendo los dividendos
que reciben los empresarios), a la cancelación de impuestos, y si aún
posee excedentes, a aumentar el nivel de ahorro interno de la economía.
Generalmente las empresas utilizan ese caudal de ahorro para incrementar
sus inversiones, y de esta forma incrementar continuamente su capacidad
de producción y de empleo. También hay que destacar que es a través de
las empresas que la actividad económica interna establece interacciones
con el extranjero, desde el punto de vista de las transacciones netamente
económicas (intercambio de bienes y servicios).

45
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

 Como se ha señalado, las transacciones con el sector extranjero se


establecen por intermedio de las empresas. Aquellos bienes y servicios que
se generan internamente y que son susceptibles de ser comercializados
en el exterior, se venden al extranjero bajo la forma de exportaciones, las
cuales representan ingresos adicionales para las unidades empresariales.
Igualmente, los bienes que no produce suficientemente el sector interno
pueden ser traídos del exterior a través de importaciones, que luego
serán vendidas al resto de los agentes económicos; estas importaciones
representarán, obviamente, una salida de dinero hacia el extranjero.
Además de estos intercambios comerciales, también ocurren intercambios
de tipo financiero, que serán explicados conjuntamente con la formación
de ahorro.
Figura 1.2
Esquema del Circuito Económico

Fuente: Adaptado de Pernaut (1993).

 El último de los elementos considerados por este modelo es el


elemento financiero, representado por la formación de ahorro en el sector
interno. Su función es de alta relevancia, debido a que a través de éste
se ponen en contacto los agentes económicos con excedentes de dinero,
con los que presentan insuficiencias en sus ingresos para cumplir con su
función dentro del modelo; lo recomendable es que el dinero ahorrado
sirva para expandir la capacidad productiva de las empresas a través de
préstamos o inversiones, pero esto no excluye la posibilidad de que las
unidades familiares o el gobierno también hagan uso de esta acumulación

46
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

de ahorro, en caso de requerirlo. Es importante considerar el papel del


sector externo en el ámbito financiero, ya que pueden presentarse entradas
o salidas de flujos monetarios hacia el exterior: si en la economía interna la
acumulación de ahorro es superior a las necesidades de dinero de sus agentes
económicos, existe la posibilidad de que ese excedente fluya al exterior
bajo la forma de inversiones en otros países o préstamos; por otra parte, si
las necesidades de dinero de los agentes internos superan las posibilidades
del ahorro acumulado, entonces el país puede atraer flujos monetarios del
exterior, igualmente, bajo la forma de créditos o inversiones.
Este esquema del circuito económico es una manera sencilla de
visualizar el funcionamiento de la actividad económica. Recuerde que
el objetivo de la asignatura se concentra en el estudio de la participación
del Estado en esta actividad, pero es importante tener claro el papel que
cumple cada agente económico en ella, para luego comprender como la
intervención gubernamental puede afectarlos.
De esta manera se concluye el contenido relacionado con el primer
objetivo instruccional de la asignatura. Es un contenido totalmente
introductorio, que será complementado con el resto del contenido de la
cátedra.

Actividad Complementaria Nº 1.3: Con la información que se le ha


suministrado sobre el funcionamiento del circuito económico y sus
elementos, formule casos de la realidad venezolana que lo ejemplifiquen.

47
Objetivo Nº. 2:
Modelos de Organización de la
Actividad Económica: El Capitalismo.
Objetivo No. 2: Modelos de Organización de la Actividad
Económica: El Capitalismo.

Objetivo Terminal: Describir el funcionamiento del sistema económico,


identificando las características e instituciones propias del capitalismo.

El objetivo No. 2 se concentra en el estudio del funcionamiento de


economías basadas en el sistema económico capitalista y sus variantes. En
base a esto, se parte de la explicación de la variable más importante en este
tipo de sociedades: el mercado y los elementos que en él participan.

1. Definición de Sistema Económico


De acuerdo con la conocida teoría de los sistemas, estos se conforman de
un conjunto de elementos que actúan en forma coordinada e interdependiente
con el fin de alcanzar un objetivo común. Si se quiere aplicar este concepto
a la actividad económica puede decirse que el sistema económico está
constituido por una serie de elementos (agentes económicos, instituciones,
normas, procedimientos, etc) que conjuntamente tratan de resolver un
problema económico.
En este orden de ideas González y Maza (1992: 46) se refieren al sistema
económico como:

“... una peculiar organización de las ideas, reglas, procedimientos


e instituciones creadas por una sociedad para resolver el problema
económico básico.... El problema económico básico es común a todas
las sociedades, pero cada sociedad puede ingeniarse modos distintos de
resolverlo, y en esta medida podemos hablar de sistemas económicos
distintos. Cada sistema económico representa una forma peculiar distinta
de bregar con el problema económico”.

La organización económica de las sociedades humanas es compleja, y


no puede afirmarse que una sociedad o nación posee un sistema económico
único por el que se rigen todas sus actividades; esto sería totalmente falso.
Cada sociedad posee un tipo de organización particular en la que suelen
combinarse diferentes tipos de sistema, y en la que es común observar
el predominio de un sistema sobre los demás, sin que esto signifique la
desaparición de estos últimos.
Se mencionarán aspectos relacionados directamente con la organización
económica de estos sistemas, pero no debe olvidarse que se trata de sistemas
sociales y no sólo económicos, por lo que los aspectos que los caracterizan
no se limitan a los aquí mencionados (existen otros aspectos como los
sociales, políticos, diplomáticos, etc).

51
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

2. Sistemas Precapitalistas
Si se revisa la historia de la humanidad, pueden identificarse los distintos
tipos de organización de la actividad económica que han predominado en
cada época, con diferentes formas de propiedad de los factores productivos
y relaciones sociales entre ellos (Córdova y Silva, 1974).
Desde el siglo XV, aproximadamente, se da un predominio del sistema
económico capitalista a escala mundial, en sus diversas manifestaciones,
acompañado en el siglo XX por el sistema socialista y esquemas de tipo
mixto. Antes de este período, la actividad productiva estuvo caracterizada
por otras formas de organización que se resumen a continuación:
- La comunidad primitiva: surge con la aparición del hombre, quien al
organizarse mediante tribus, subsistía a través del trabajo comunitario y la
propiedad colectiva. Inicialmente dependía de los frutos que suministraba
la naturaleza (recolección, caza, pesca), evolucionando hasta incorporar
las primeras técnicas de agricultura y pastoreo, llegando a producir más
de lo que requerían para su consumo. Al producir excedentes comenzaron
las actividades de intercambio (mercaderes), dando paso a la aparición de
nuevos sistemas de organización más complejos.
- El esclavismo: este sistema se caracteriza por la propiedad privada de
los recursos naturales, de los medios de producción y de la fuerza de trabajo,
conformando dos clases sociales bien definidas: el esclavista-propietario
y el esclavo. Se ubica históricamente a partir de las conquistas de unos
pueblos sobre otros, donde las regiones dominantes esclavizaban a los más
débiles (Mesopotamia, Antiguo Egipto, Grecia, Imperio Romano).
La existencia de esas clases sociales, donde solo una parte de la población
se dedicaba a las actividades productivas, permitió el surgimiento de nuevas
profesiones como la filosofía, las matemáticas, la astronomía, así como la
aparición de formas de gobierno para regular las relaciones sociales.
- El feudalismo: con la caída de los imperios occidentales de la
antigüedad, en especial del imperio romano, y la expansión geográfica de los
nuevos imperios, surgen las figuras del feudo (porciones de tierra asignadas
a militares y súbditos leales, con gran poder político y económico), del
señor feudal (propietario de los feudos) y de la servidumbre (generalmente
campesinos, que se agrupaban alrededor de un feudo para cultivar sus
tierras, entregando parte de sus ingresos como un tributo al señor feudal). La
actividad económica se desarrollaba dentro de los feudos, principalmente la
agricultura, el pastoreo y actividades artesanales menores, cuya producción
se destinaba al consumo de sus habitantes.
En este sistema, el señor feudal, o terrateniente, ostentaba la propiedad
total de los recursos naturales, y parcialmente del trabajo de los campesinos
y los medios de producción; por su parte, la servidumbre (trabajadores) son
propietarios parciales de su fuerza de trabajo y de algunos instrumentos de
producción, con un alto nivel de dependencia de las decisiones del señor
feudal.

52
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Con el surgimiento de las actividades de intercambio entre feudos,


crecen los centros de mercadeo (burgos), generalmente a orillas de los ríos,
dando inicio a la creación de ciudades, propiciando el crecimiento de la
producción artesanal, del comercio y de la riqueza fuera de los feudos, en
manos de la naciente burguesía. El enfrentamiento entre esta clase burguesa
y los señores feudales se reconoce como uno de los factores que permitió la
transición hacia las formas de organización capitalistas.

3. El Capitalismo. Características
Con el término capitalismo se hace referencia a un sistema económico
basado en la propiedad privada de los medios de producción (capital), la
obtención de rentabilidad sobre el uso de estos medios y en su expansión
continua a través de la reinversión de beneficios, proceso en el que participa
la clase trabajadora con su fuerza de trabajo a cambio de una remuneración
(salario) por su contribución a la producción y a la generación de riqueza.
Sus orígenes se ubican a finales del siglo XV, basado inicialmente en
la expansión de la producción artesanal y de las actividades comerciales
(capitalismo comercial). Su evolución hasta la época actual ha pasado por
diferentes etapas, con énfasis en la producción industrial (siglos XVIII
y XIX), en los mercados financieros, en el comercio internacional, en la
tecnología, en la globalización (siglos XX y XXI).
Seguidamente se resumen los aspectos conceptuales más importantes
de este sistema económico, sin argumentar en este momento su aplicación
actual en la economía real. La discusión sobre las características del sistema
y comparación con el caso venezolano se presentará en los siguientes
capítulos.
En su concepción teórica básica, se caracteriza principalmente por
(Maza y González, 1992):

- Existencia de dos clases económico-sociales principales: capitalistas


(propietarios de los medios de producción y de recursos naturales) y
trabajadores o proletariado (propietarios de su fuerza de trabajo). Ambas
categorías económicas deben interactuar para lograr el proceso de
asignación, producción, distribución y consumo de la actividad económica,
con un notable dominio de las decisiones del capitalista sobre la clase
trabajadora.
- Adopta la doctrina política del liberalismo, aspecto que define
buena parte de sus características económicas (descentralización, libre
competencia, propiedad privada).
- Procura la descentralización de las decisiones económicas: estas
decisiones quedan en manos de los diferentes agentes económicos,
principalmente de empresas (capitalistas) y consumidores (unidades
familiares, trabajadores), de cuyo intercambio e interacción constante se

53
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

logran acuerdos para la producción, distribución y consumo. El sistema


capitalista se basa en la ‘perfección’ de este intercambio libre para evitar la
intervención del Estado en la regulación de la actividad económica.

Si el sistema, dejado a su libre albedrío, logra resolver los problemas


económicos fundamentales en perfecto orden, no hay razón para que el
Estado trate de dirigir la vida económica. Este es el principio que ha servido
de base al desarrollo del sistema capitalista (Maza y González, 1992: 50).

- El principal mecanismo de regulación económica es la libre


competencia y el mercado, al cual acuden vendedores (oferta) y
consumidores (demanda), con intereses y objetivos opuestos, para alcanzar
acuerdos que permitan el intercambio, generalmente representados bajo la
figura de un precio.
- Propiedad privada de los medios de producción, en manos de la clase
capitalista.
- Bajo nivel de intervención del Estado en las decisiones económicas,
considerando que el sector gubernamental no debe participar en la actividad
económica, y solo debe dedicarse a funciones de tipo educativo, sanitarias
y de protección a los ciudadanos. Esto en el marco de políticas liberales y
neoliberales que predominan en los países donde la actividad económica se
rige por este sistema capitalista.

3.1. Instituciones del Capitalismo


Su funcionamiento económico se fundamenta en las siguientes
instituciones (Maza y González, 1992):
- Propiedad privada, tanto de los medios de producción (bienes de
capital), como de los bienes de consumo.
- Empresa privada, en manos de los particulares, encargados de organizar
la producción y distribución de los productos.
- Soberanía del consumidor, referida a la toma de decisiones relacionada
con el consumo, la cual se considera libre, es decir, cada persona elige a
su discreción el tipo de bienes que prefiere adquirir, su calidad y cantidad,
dependiendo de sus intereses y condiciones particulares. Según este
principio, las empresas ajustan su producción atendiendo a las preferencias
de los consumidores, aunque éstos pueden estar influidos por la información
proveniente de medios publicitarios o por otros factores de producción o
mercadeo, limitando parcialmente su decisión soberana pero sin anularla
por completo. Uno de los factores que puede limitar la soberanía del
consumidor es la existencia de oligopolios o monopolios, en oposición a
la libre competencia, por tratarse de tipos de mercado donde participan
pocas empresas, disminuyendo significativamente el poder de decisión del
comprador. Estos tipos de mercado se estudiarán en otras secciones de este
capítulo.

54
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

- Libre competencia entre las empresas, lo que supone la posibilidad


de que cualquier empresa pueda entrar o salir de un mercado sin
mayores obstáculos, compitiendo con empresas similares en cuanto a las
características de su producto (calidad, disponibilidad, cantidad, etc.) y a
su precio. En la medida en que un grupo de empresas logre fortalecerse en
un mercado, es decir, sean más competitivas, desplazarán a aquellas que
tengan una posición más débil, logrando así una asignación eficiente de los
recursos disponibles.
El concepto de libre competencia presupone una lucha pacífica y leal
entre las empresas por apoderarse del mercado. Nótese que hemos dicho
pacífica y leal. Un empresario puede lograr la salida de otros empresarios
del mercado ofreciendo mejores condiciones económicas a sus clientes, y
esto es, no sólo permitido, sino deseable y a tono con el modus operandi
del sistema capitalista. Lo que no es conforme con la ideología capitalista
es la expulsión mediante la violencia. La competencia debe ser además
leal. La competencia desleal es también incompatible con la ideología
capitalista. Hay competencia desleal, por ejemplo, cuando las empresas
tienden a eliminar del mercado a otras firmas recurriendo al descrédito de
los productos (Maza y González, 1992: 53).

- Sistema de precios libres, no regulados por organismos


gubernamentales. Los precios, entendidos como el valor de los productos
expresado en términos monetarios, es establecido ‘libremente’ por la
interacción entre compradores y vendedores en el mercado, basado en un
clima de libre competencia, como se explicó anteriormente. “El sistema
de precios ejerce funciones muy importantes en el sistema capitalista... Es
mediante el mecanismo del precio que los productores determinan qué y
cuánto producir, qué cantidad y en qué proporciones combinar los factores
de producción, etc. El mecanismo del precio permite resolver el problema
de la distribución de la producción en conformidad con los ingresos de los
individuos. El sistema de precios es lo que guía al sistema económico hacia
un equilibrio general” (Maza y González, 1992: 53).
Lo anterior resume los aspectos relacionados con la concepción teórica
del capitalismo, discusión que será ampliada en los siguientes capítulos-
temas.
Como ya se mencionó, uno de los elementos básicos del capitalismo
es el funcionamiento del libre mercado y sus elementos. Seguidamente
se explicará con mayor detalle esta variable, para alcanzar una mayor
comprensión del sistema capitalista.

Actividad Complementaria Nº 2.1: Una vez estudiados los conceptos


de: capitalismo, libre competencia, propiedad privada, soberanía del
consumidor y precios libres, construya una nueva definición de éstos
utilizando sus propias ideas, con un lenguaje sencillo y utilizando ejemplos
que ilustren el significado de cada término.

55
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

4. El Mercado. Funcionamiento
Al hacer referencia al mercado puede evidenciarse que es un término
que no es desconocido para el común de las personas. Muchas veces se le
asocia con el sitio donde la gente acude a realizar sus compras de bienes
y servicios, pero esta definición no es del todo correcta desde el punto de
vista de la teoría económica. Una definición sencilla y generalizada para
este término es la que señala que el mercado está conformado por todas
aquellas condiciones generales bajo las cuales se compran y se venden
bienes y servicios, condiciones que hacen referencia a las que establece el
vendedor (oferente) y el comprador (demandante) al momento de concretar
la transacción.
Para que exista un mercado deben estar presentes 3 elementos:
compradores, que son los que ejercen la demanda, vendedores o
productores, que son los que disponen de la oferta, y un precio, que
permita que ambas partes (oferta y demanda) lleguen a un acuerdo y
concreten la transacción. Si se presentan un grupo de vendedores que
ofrecen sus productos, pero nadie se interesa en adquirirlos, en ese caso
no puede decirse que exista mercado; para que pueda existir un mercado,
los 3 elementos deben estar presentes.
También hay que señalar que no solo se constata la presencia de un
mercado cuando se trata de la compra – venta de productos, sino en toda
situación que involucre oferentes y demandantes. De esta manera pueden
mencionarse diferentes ejemplos de mercado en el caso de: mercado de
trabajo, mercado financiero o bancario, mercado cambiario (moneda
extranjera), entre otros.
Antes de explicar con mayor detalle cómo funcionan cada uno de los
elementos del mercado, es necesario detenerse un poco en la definición del
precio, desde un punto de vista económico. “Una persona acostumbrada
a las diarias transacciones que tienen lugar en nuestro medio económico
definiría el precio como la cantidad de dinero que se entrega o se recibe a
cambio de una cosa. Esta definición no es del todo incorrecta; pero tiene
serias limitaciones” (Maza y González, 1992: 99). Cabe preguntarse, ¿es
necesario el dinero para establecer todos los precios? ¿qué ocurriría en una
sociedad donde no se utilice dinero para determinar el precio?. En base esto,
una manera más correcta y amplia de definirlo es señalar que el “precio es
el coeficiente de cambio de una cosa por otra” (Maza y González, 1992:
100); según esta definición puede decirse que el precio de un kilo de arroz
es de 3 kilos de sal, o que el precio de una camisa es equivalente a 1/3 de
pantalón, y de esta forma se establecen relaciones de cambio ente diferentes
productos o “cosas” como lo establece la definición.
Obviamente, la existencia del dinero facilita el intercambio, y en las
sociedades modernas, casi todos los productos establecen sus precios en
términos monetarios, es decir, el dinero se convierte en el objeto que sirve

56
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

de referencia para establecer los precios en un mercado de productos, pero


no en todos los mercados será posible utilizar esa referencia al momento de
establecer un precio.
Seguidamente se explicarán un poco más cómo funcionan los diferentes
elementos del mercado.

4.1. Elementos que lo conforman: Oferta, Demanda, Precio


 Demanda
En la teoría de mercados, el término demanda está asociado con los
compradores. De manera sencilla se define como una relación entre “…
las diferentes cantidades que los consumidores estarán dispuestos y en
condiciones de adquirir, en función de los diferentes niveles de precios
posibles, en determinado tiempo” (Rossetti, 1994: 205). Esta definición
afirma que las cantidades que los consumidores comprarían dependen
básicamente del precio de los productos, suponiendo que otros elementos
que afectan la decisión de compra (como la moda, el nivel de ingresos, los
productos competidores, etc.) no van a sufrir modificaciones y no influirían
en la decisión del comprador.
Si se lee detenidamente la definición puede observarse que deben
existir 2 condiciones para que exista demanda por un producto: (1) que el
consumidor esté dispuesto a adquirirlo (es decir, que exista la necesidad),
y (2) que tenga las condiciones para hacerlo (que tenga poder adquisitivo).
Deben cumplirse ambas condiciones, porque si un individuo posee la
necesidad de comprar un automóvil, pero no tiene dinero para hacerlo, allí
no se crea demanda por el automóvil; si por el contrario, tiene dinero pero
no necesita el auto porque ya tiene uno, tampoco se generaría demanda por
este artículo.
Según esta teoría, las cantidades demandadas de un producto serán
mayores mientras menor sea su precio, por lo que se afirma que cuando
se aumenta el precio de los productos, sus cantidades demandadas son
menores, y cuando los precios se reducen, la cantidad demandada tiende a
aumentar. Puede notarse como siempre se toma en cuenta la relación entre
cantidad y precios del mismo producto.

 Oferta
Por su parte, la oferta se encuentra asociada al comportamiento de los
productores o vendedores. Se define como la relación que existe entre “…
las diferentes cantidades que los productores estarán dispuestos y aptos
a ofrecer en el mercado, en función de los distintos niveles de precios
posibles, en determinado tiempo” (Rossetti, 1994: 208). Al igual que la
demanda, existen otras condiciones que pueden afectar la decisión del
productor/vendedor (tecnología, costos de producción, capacidad de
producción, entre otras), pero éstas se consideran como constantes en el

57
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

corto plazo, y será el precio el elemento de mayor relevancia al momento de


decidir la cantidad de productos que se ofrecerán en el mercado. Asimismo,
los productores deben estar dispuestos a producir esos artículos y deben
estar en capacidad de hacerlo (poseer los medios necesarios), porque si
se incumple una de estas condiciones, no podrían generar la oferta en el
mercado de determinado producto.
Las cantidades ofrecidas también presentan una relación definida con
los precios y sus variaciones. Para los productores, será más atractivo el
mercado mientras más elevado se encuentre el precio del producto; por lo
tanto, ante un aumento de los precios, la cantidad ofrecida tiende a ser más
elevada, mientras que si el precio disminuye, también ocurrirá lo mismo
con la cantidad a ofrecer. Este comportamiento de la oferta se explica por
las diferentes alternativas de mercado que disponen los productores para
dirigir su oferta; recuérdese que los factores de producción tienen usos
alternos, y que el empresario tratará de producir en mayor volumen aquel
producto que le genere una mayor rentabilidad.
Si se trata de un empresario que dedica todos los recursos que dispone a
la fabricación de camisas y franelas, bajo unas condiciones de producción
que no varían (incluyendo el costo), y el precio de las franelas aumenta (y
por lo tanto su rentabilidad), lo más probable es que el productor decida
aumentar la producción de franelas a cambio de una menor producción de
camisas (costo de oportunidad), elevando de esta forma la cantidad ofrecida
de franelas. Algo similar ocurriría si el precio disminuye, solo que el efecto
final sería una disminución en la cantidad ofrecida.

 Precio. Determinación del precio en un mercado


Como puede observarse en las definiciones de la oferta y la demanda,
ambas variables presentan una relación estrecha con el precio de los
productos. El demandante tratará de obtener sus productos al menor
precio posible, mientras el oferente buscará colocar sus artículos al mayor
precio que pueda hacerlo. Se presentan intereses encontrados, que deben
encontrar un nivel de equilibrio en el precio, para que puedan satisfacerse
las expectativas de ambas partes. El productor puede establecer un nivel de
precios para sus bienes y servicios (precio de oferta), pero debe esperar la
reacción del comprador ante estos precios, para determinar si este precio
se ajusta a las condiciones del mercado. Se utilizará como ejemplo la
producción de tomates, para ilustrar de manera sencilla como funciona el
mecanismo del mercado para fijar precios de equilibrio:

A. El productor establece un precio de Bs 8,00 por kilo de tomate, y a


ese nivel de precio está dispuesto a ofrecer una cantidad de 20.000 kilos
del producto. A ese precio, solo se genera una cantidad demandada
de 15.000 kilos, lo que significa que, en general, los consumidores
consideran que ese precio es alto y no generan suficiente demanda

58
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

para consumir toda la oferta disponible. En este caso se genera un


exceso de oferta, la cantidad ofrecida supera ampliamente a la cantidad
demandada, por lo que el comportamiento lógico es que el productor
decida disminuir sus precios, para atraer consumidores.
B. Al reducirse el precio, supóngase a Bs 5,00 por kilo, el
comportamiento usual de la demanda es hacia un aumento de las
cantidades, por ejemplo a unos 22.000 kilos. Pero para el productor,
ese precio ya no hace tan rentable la producción de tomates, así que
destina sus recursos a otro tipo de producción y solo genera una oferta
de 16.000 kilos de tomates. Ahora se presenta una situación contraria
a la anterior, existe un exceso de demanda, el productor logra colocar
toda su oferta, y aún quedan consumidores insatisfechos. Cuando la
demanda supera a la oferta en cantidades, los precios de los artículos
tienden a incrementarse, para estimular una mayor producción.
C. Productores y consumidores pueden seguir presionando por aumentos
y disminuciones del precio, hasta lograr un nivel que satisfaga a ambos.
Se incrementa nuevamente el precio, suponga que a Bs 6,00 por kilo, y
como consecuencia, disminuye la cantidad demandada, a unos 18.000
kilos. Por su parte, la cantidad ofrecida se eleva, ante un precio más
atractivo, a unos 18.000 kilos. En este caso, ambas cantidades logran
un equilibrio, por lo que el precio de mercado para el tomate sería de
aproximadamente de Bs 6,00 por kilo.

Se ha utilizado un ejemplo simple para ilustrar el funcionamiento del


mercado, pero obviamente en la práctica influyen otros elementos que
alteran los equilibrios que se logran en la teoría. Es cierto que los precios
no son los únicos factores que condicionan las decisiones de compra y de
venta, pero si constituyen, para la mayoría de los productos, el factor más
relevante al momento de decidir las cantidades a comprar (o vender). Es
necesario insistir que es solo un ejemplo aislado, pero ilustra perfectamente
la noción general del funcionamiento del mercado en la fijación de los
precios.
Tomando como referencia el sencillo ejemplo anterior, cabe destacar
que los equilibrios de precio que se explican a través de la teoría económica
con respecto al funcionamiento del mercado son difíciles (si no imposibles)
de lograr en la realidad; en todo caso se trata de equilibrios parciales y
momentáneos que son modificados continuamente por la influencia de
diferentes factores.
Además, la posibilidad que tienen los productores y compradores de
presionar por aumentos o disminuciones en el precio puede verse limitada
por la dominación que ejerza en el mercado alguno de sus participantes;
si es el caso de un mercado donde una sola empresa es la que genera toda
la oferta, y no existen otros productores (competidores), será más difícil
que el grupo de compradores logre disminuir los precios, porque no tienen

59
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

disponibles otras alternativas de compra y pueden verse obligados a pagar


el precio que exija el único productor. A continuación se estudiarán las
características generales de diferentes tipos de estructura de mercado,
características que permitirán identificar cómo influyen los productores en
la determinación de los precios.

4.2. Tipos de estructuras de Mercado y sus características


generales: Competencia Perfecta, Monopolio, Competencia
Monopolística, Oligopolio
Las clasificaciones del mercado pueden utilizar diferentes criterios de
agrupación. Algunas se basan en las características de la demanda, otras
en las características de la oferta. En esta oportunidad se utilizará una
clasificación que considera la estructura de la oferta, su concentración,
mientras que se asume que la demanda estará ejercida por una gran cantidad
de compradores que actúan de manera independiente. Por su parte, la
oferta del mercado puede estar conformada por muchos productores, pero
en algunos casos puede estar concentrada en pocas empresas, alterando
en una u otra forma el funcionamiento normal del mercado. De acuerdo
con esta clasificación, existen 4 tipos de mercado: Competencia perfecta,
Monopolio, Competencia monopolística y Oligopolio.
Cada uno de estos mercados será caracterizado de acuerdo al criterio
asumido por Rossetti (1994: 240), quién utiliza como criterios de
clasificación los siguientes:

a) Número de empresas productoras que compiten en el mercado.


b) Tipo de producto que se comercializa, de acuerdo a la posibilidad de
sustitución del mismo. A pesar de que en cada mercado se intercambia
el mismo producto (por ejemplo, jabón de tocador), existe la posibilidad
de que todas las empresas oferentes produzcan artículos idénticos
(todos los jabones son iguales, el consumidor no puede identificar cuál
es la empresa que ofrece cada artículo), o que cada empresa le otorgue
características particulares a su producto (empaque, marca, calidad,
etc). En el primer caso para el demandante es indiferente adquirir el
producto en cualquier empresa (son perfectamente sustituibles entre sí),
y este tipo de artículos reciben el nombre de productos homogéneos o
estandarizados; las empresas que ofrecen este tipo de productos solo
pueden competir en el mercado con base en el precio. En el segundo
caso se trata de productos diferenciados que satisfacen la misma
necesidad, pero que pueden resultar “diferentes” para el consumidor al
preferir una marca o empresa en particular; mientras mayor es el grado
de diferenciación entre los productos, menor es la posibilidad de que
una empresa pueda sustituir con sus artículos la oferta de otra empresa
en el mismo mercado, y existe una probabilidad mayor de que cada

60
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

empresa pueda definir diferentes niveles de precio para el mismo tipo


de producto, de acuerdo a las preferencias del comprador.
c) Grado de control de cada empresa sobre los precios del mercado,
que puede venir dado por el tamaño de cada productor, o por el nivel de
diferenciación del producto.
d) Desarrollo de la competencia extraprecio; esto se refiere al conjunto
de características adicionales que se le añaden al producto para
diferenciarlo de los demás productores, es decir, tratar de competir
con otros elementos diferentes al precio. Ejemplos de competencia
extraprecio: marcas, empaques, garantías de servicio, publicidad,
servicios adicionales (en el caso de un local comercial un servicio
adicional puede ser la disponibilidad de estacionamiento), y cualquier
otro aspecto que el productor utilice para atraer compradores al
artículo que ofrece. La competencia extraprecio es lo que permite la
diferenciación del producto, ya mencionada con anterioridad.
e) Condiciones de ingreso al mercado para nuevas empresas, ya
que mientras más obstáculos existan para el surgimiento de nuevos
competidores, más fácil será para las empresas existentes la manipulación
de precios.
A los aspectos mencionados por Rossetti puede agregársele el
siguiente:
f) Disponibilidad de información relacionada con las condiciones
del mercado (empresas que lo conforman, cantidad de compradores,
precios ofrecidos por cada productor, costos, estrategias, etc). Si toda
la información relacionada con el mercado se encuentra disponible,
resulta más fácil para el consumidor tomar sus decisiones de compra
y adquirir sus productos al mejor precio. Esta condición es difícil
de alcanzar totalmente en la realidad, ya que en la práctica resulta
imposible disponer de toda la información necesaria al momento de
decidir la compra o venta de un bien o servicio; sin embargo, mientras
mayor sea la cantidad y calidad de información disponible, mayor será
la transparencia del mercado.

 Competencia perfecta
De acuerdo con los criterios ya mencionados se caracteriza a un
mercado de competencia perfecta (o competencia pura) de la siguiente
manera (véase Rossetti, 1994: 240, 241):

a) Un número elevado de empresas productoras y de compradores


actuando independientemente, de tal forma que, por la poca importancia
de cada uno, ninguno pueda reunir condiciones efectivas o poder
suficiente para modificar los patrones y niveles de la oferta y demanda
y, por tanto, el precio de equilibrio existente.

61
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

b) Que no exista diferencia alguna entre los artículos ofrecidos por


los fabricantes; el producto de una empresa debe ser considerado por
los compradores como sustituto perfecto de los productos del resto
de las empresas competidoras. Se trata de productos homogéneos o
estandarizados.
c) En cuanto al control de cada empresa sobre la determinación del
precio, ya que existe estandarización de los productos y un gran número
de vendedores y compradores, no hay posibilidad que actitudes o
maniobras aisladas puedan cambiar los precios de equilibrio.
d) No se presentan intentos de diferenciación o de competencia
extraprecio para cada empresa considerada individualmente.
e) Perfecta libertad para el ingreso o salida de competidores, de tal forma
que no existan barreras para el ingreso de nuevas empresas, siendo
igual, fácil y socialmente inconsecuente el abandono del mercado por
cualquiera de las empresas que ya estén participando. La entrada o
salida de un competidor no tiene efectos importantes sobre los precios
de equilibrio.
f) Existe total disponibilidad de información sobre las condiciones del
mercado.
El mercado de competencia perfecta es una categoría absolutamente
teórica y no existe en la práctica. Sus características pueden encontrarse
en mercados reales, pero no en su totalidad; el aspecto más difícil de
alcanzar por un mercado real es la total disponibilidad de información
que supone esta categoría, ya que resulta imposible para un comprador
o productor conocer todas y cada una de las condiciones del mercado
en un momento dado.

 Monopolio
Mientras la competencia perfecta viene a ser el extremo desconcentrado
del mercado, el monopolio se refiere al extremo opuesto de la concentración
de la oferta. Sus características distintivas son las siguientes (Rossetti,
1994: 241, 242):

a) Existencia de sólo una empresa en el mercado, dominando


completamente la oferta del sector considerado.
b) Estandarización del producto, debido a la inexistencia en el
mercado de productos capaces de sustituir aquel producido por la
empresa monopolista; por tanto, no hay alternativas posibles para los
compradores; éstos, o le compran al único productor existente o ya no
consumen el artículo o cualquier otro bien o servicio capaz de sustituirlo
satisfactoriamente.
c) Considerable poder de influencia sobre los precios y el sistema de
abastecimiento del mercado, por lo cual el monopolista, responsable
absoluto del suministro, puede controlar los niveles de la producción

62
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

y la oferta (y por ende, en los precios); este poder, en el caso de un


monopolio privado, es tanto mayor cuanto menor sean las intervenciones
restrictivas aplicadas por el gobierno. Se observa con frecuencia que el
Estado trata de controlar el surgimiento de monopolios, por el efecto
nocivo que estos tienen sobre la fijación de precios.
d) Debido al pleno dominio del mercado, no es necesario utilizar
mecanismos de competencia extraprecio; los monopolios difícilmente
recurren a la publicidad como medio para acrecentar la demanda, ya que
los consumidores que necesiten el producto sólo tendrán un abastecedor
a quien recurrir. En ese sentido, la publicidad suele utilizarse con
finalidades institucionales (por ejemplo, para mejorar la imagen de la
empresa ante la sociedad) y no por competencia.
e) Inexistencia de competidores inmediatos, sobre todo debido a las
barreras existentes para el ingreso de otras empresas en el sector, ya que
el surgimiento de otro negocio implica la desaparición del monopolio;
el mantenimiento de las barreras y las dificultades de ingreso son una
condición sine qua non para la permanencia de la dominación vigente.
Las barreras pueden ser económicas, técnicas o legales. Las barreras
legales generalmente son impuestas para resguardar determinados
monopolios naturales, ejemplos son algunos servicios de utilidad
pública (como el suministro de agua) o algunas áreas, de gran interés
nacional. Las barreras económicas y técnicas pueden resultar de la
posición de dominio que ostenta la empresa monopolista.
f) La disponibilidad de información sobre el mercado depende del grado
de divulgación que permita el monopolista. Generalmente no se dispone
de suficiente información confiable relacionada con estas empresas.

Los mercados de competencia perfecta y monopolio constituyen


los extremos de la concentración; el resto de las categorías de mercado
que se estudiarán (competencia monopolística y oligopolio) constituyen
estructuras intermedias entre ellos.

 Competencia monopolística
Este mercado se asemeja al de competencia perfecta, en el sentido en
que se trata de una oferta esparcida por un gran número de empresas que
compiten independientemente entre sí; sin embargo se diferencian en otros
aspectos, que se visualizarán al detallar sus características (Rossetti, 1994:
242, 243):

a) Como ya se indicó, es un mercado conformado por un gran número de


competidores independientes, que individualmente no pueden controlar
las variables del mercado.
b) A pesar de que comercializan el mismo producto, cada empresa
trata de diferenciar el suyo, a través de marcas, patentes, publicidad y

63
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

otras características adicionales. Se trata de productos diferenciados,


cada oferente intenta establecer una especie de “monopolio” con su
marca (de allí el nombre de competencia monopolística), un segmento
propio dentro del mercado total, pero el consumidor dispone de gran
cantidad de sustitutos (otras marcas) que puede seleccionar. Señala
Rossetti (1994: 243) que “determinada patente o cierto elemento
de diferenciación puede significar una especie de monopolización,
pero habiendo otros competidores con bienes o servicios similares y
sustitutos habrá también competencia.
c) La capacidad de cada empresa para controlar o manipular los precios
dependerá del grado de dominio que logre con la diferenciación de
su producto. Mientras mayor sea la preferencia que alcance en los
consumidores, mayor posibilidad tiene de fijar precios superiores a los
de sus competidores, pero siempre existirán productos alternativos que
pueden ser adquiridos en mejores condiciones de precio.
d) La competencia extraprecio constituye un aspecto fundamental en
este mercado, ya que es lo que permite que cada competidor sea capaz
de diferenciar su producto de los demás.
e) Relativa facilidad para ingresar nuevas empresas al mercado, aunque
pueden existir algunos obstáculos relacionados con la dificultad para
conquistar porciones significativas del mercado y para diferenciar el
nuevo producto que será introducido.
f) Las condiciones del mercado pueden ser fácilmente conocidas por los
participantes, aunque no es necesaria la disponibilidad de información
total que supone la competencia perfecta.

 Oligopolio
La última categoría está representada por los mercados de oligopolio,
el cual es un punto intermedio entre los mercados de competencia y los de
monopolio. Sus características pueden variar de un mercado a otro, pero en
general presenta las siguientes (Rossetti, 1994: 242):

a) Un número pequeño de empresas dominan el mercado, en tal forma


que el 80 o 90% de la oferta es manejado por un grupo relativamente
reducido de fabricantes. Nótese que el mercado total puede estar
conformado por una gran cantidad de competidores, pero lo que define
el oligopolio es el dominio de la mayor parte del mercado por un grupo
pequeño de esas empresas participantes.
b) Pueden ofrecer bienes y servicios estandarizados o diferenciados,
dependiendo de la actividad a la que se dediquen; (por ejemplo, puede
tratarse de minería, donde los artículos son prácticamente estandarizados,
o de sectores automotrices, electrodomésticos o cosméticos, donde
los productos por lo regular se promueven en el mercado a través de
diversos elementos de diferenciación).

64
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

c) Debido a las pocas compañías dominantes, el control sobre los


precios puede ser amplio, dando lugar incluso a acuerdos y convenios
entre ellas, o al caso prácticas conspirativas que intenten dañar al rival;
generalmente las maniobras de conspiración o de competencia desleal
(guerra de precios) se dificultan ante el temor que puedan tener las
empresas a las reacciones de sus rivales.
d) La competencia extraprecio se considera un elemento vital cuando
se trata de productos diferenciados, especialmente cuando las empresas
evitan competir basándose en precios más bajos.
e) Generalmente es difícil el ingreso de nuevas empresas; hay
considerables obstáculos debido, en gran parte, al dominio ejercido
por las compañías gigantescas que detentan partes sustanciales del
mercado.
f) La información se considera confidencial, no tanto como en el
monopolio, pero si llega a niveles que evita un conocimiento pleno de
las condiciones del mercado.

En la tabla 2.1 se tiene un resumen de las características mencionadas.


Por las características señaladas para cada tipo de mercado puede
concluirse que los precios no siempre obedecen a la libre interacción entre
oferta y demanda, ya que en cada estructura el dominio de los oferentes
es diferente y esto les permite tener mayor o menor posibilidad de
manipular los precios. Dependiendo del nivel de control que tenga cada
empresa sobre sus precios, puede generarse la necesidad de que el Estado
intervenga a favor de los compradores, como ocurre frecuentemente en
el caso de los monopolios. “Las condiciones prevalecientes en el mundo
real generalmente se alejan de los modelos puros, llegando incluso a exigir
la intervención gubernamental, con carácter correctivo” (Rossetti, 1994:
244).

65
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Cuadro 2.1
Principales características de las cuatro estructuras básicas de mercado

Criterio Competencia Monopolio Oligopolio Competencia


Analizado Perfecta Monopolística

a) Número de Muy grande Sólo hay una Pequeño grupo Grande


empresas empresa dominante

b) Tipo de Estandarizado, Estandarizado. Puede ser Diferenciado


producto no hay ningu- No hay estandarizado o
na diferencia sustitutos diferenciado
satisfactorios

c) Control de Imposibilidad Importante Dificultado por la Hay


la empresa de manejo por sobre todo interdependencia posibilidades
sobre los parte de las cuando no hay o convenios; pue- pero limitadas
precios empresas intervenciones de ser ampliado
restrictivas sólo conspirando
d) Competen- No existe ni La empresa Es vital, sobre Es importante
cia extraprecio sería eficaz generalmen- todo cuando hay ejerciéndose a
te recurre a diferenciación del través de marcas,
campañas producto patentes y presta-
institucionales ción de servicios
para proteger complementarios
su imagen
e) Condiciones Inexistencia de El ingreso es Existen conside- Son
de ingreso de obstáculos imposible. La rables obstáculos relativamente
nuevos com- aparición de fáciles
petidores una empresa
más implica la
desaparición
del monopolio
f) Disponi- Disponibilidad Información Generalmente se Fácil acceso a la
bilidad de total e totalmente trata de informa- información, pero
información inmediata confidencial ción confidencial no siempre es
inmediato

Fuente: elaboración propia.

Actividad Complementaria Nº 2.2: Con la información que se le ha


suministrado sobre las características de cada tipo de mercado, ejemplifique
cada situación con casos de la realidad venezolana para que se le facilite
la comprensión del material. En el caso de los ejemplos, es importante
recordar que el mercado de competencia perfecta es de tipo teórico y
no existe en la práctica, sin embargo, puede utilizar ejemplos que sean
similares a ese mercado.

66
Objetivo Nº. 3:
Modelos de Organización de la
Actividad Económica:
El Socialismo y Sistemas Mixtos
Objetivo Nº. 3: Modelos de Organización de la Actividad
Económica: El Socialismo y Sistemas Mixtos.
Objetivo Terminal: Exponer el funcionamiento del sistema económico,
identificando las características e instituciones propias del socialismo y
de los sistemas mixtos.

Continuando con el estudio de los sistemas económicos y sus


características, esta sección estará dedicada al análisis del modelo socialista,
contrapuesto al capitalismo, así como de formas de organización económica
que combinan elementos de estos dos, como sistemas mixtos que intentan,
conceptualmente, superar deficiencias en los modelos originales.

Actividad Complementaria No 3.1: Antes de iniciar la lectura de este tema,


es importante que recuerdes los conceptos ya estudiados en el objetivo No.
2 “Modelos de organización de la actividad económica: El capitalismo”,
para lograr una mejor comprensión del nuevo contenido a analizar.
Puedes visitar el sitio en internet de la cátedra, para observar videos
relacionados con el funcionamiento y críticas al sistema económico
capitalista, como preámbulo al estudio del modelo socialista y modelos
mixtos.
Estos videos puedes encontrarlos en:
1) Plataforma virtual SEDLUZ: http://www.virtual.luz.edu.ve/ Debes
completar el registro en esta plataforma, luego solicitar a los profesores
la contraseña de acceso al curso, y matricularte en el mismo, para tener
acceso a los recursos electrónicos.

1. El socialismo
Con este término se hace referencia a un sistema económico contrapuesto
al capitalismo, con características e instituciones ampliamente diferentes,
basadas en la socialización de la propiedad de los medios de producción
(eliminación de la propiedad privada), con el objetivo de desarrollar, en el
largo plazo, una sociedad no clasista y de tipo comunista.
Como concepto ideológico, se origina en los siglos XVIII y XIX, en
forma simultánea con la expansión del capitalismo industrial europeo.
Surge como una crítica al modelo de producción capitalista, considerando
las diferencias de clases (patrono capitalista – obrero asalariado, riqueza
- pobreza) y las míseras condiciones de vida de amplios sectores de la
población.
Como sistema económico, durante la mayor parte del siglo XX tuvo
predominio importante en algunas regiones, bajo el liderazgo de la ya
desaparecida Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS. Al
respecto, señala Sabino (1991) lo siguiente:

69
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

El concepto de socialismo admite una variedad de significados concretos...:


la variante más extrema, denominada comunismo, se inspiró fuertemente
en las ideas de Marx y de Lenin, organizando de hecho un sistema
totalmente centralizado de propiedad estatal donde sólo se admitía la
propiedad cooperativa parcial en el campo y muy limitadas formas de
propiedad privada en algunos servicios. Por su propia lógica interior tales
sistemas devinieron en aparatos burocráticos de enorme poder, donde el
Estado concentró todas las decisiones importantes en materia política y
económica, y donde se estableció en consecuencia un control totalitario
sobre el conjunto de la sociedad. El ejemplo más conspicuo de este modelo,
el que se desarrolló en la URSS, produjo visibles ineficiencias y tensiones
que llevaron a su desaparición.

En la actualidad, se trata de un modelo político-económico que sigue


aplicándose en pocos países, pero que no deja de tener sus seguidores
en la esfera política e intelectual, ante la persistencia de las crisis del
capitalismo y la ausencia de nuevas alternativas de organización. Tal es el
caso del llamado “Socialismo del siglo XXI” (Dieterich, 2003), uno de los
protagonistas del debate contemporáneo sobre el tema.

1.1. Instituciones del Socialismo


Pueden identificarse como instituciones económicas fundamentales del
sistema socialista las siguientes:

- Centralización de las decisiones económicas, con una amplia


participación del Estado en el control de las actividades de asignación,
producción y distribución de bienes y servicios.
- Propiedad colectiva de los medios de producción, en oposición a
la propiedad privada que impera en el capitalismo. Esta propiedad
colectiva suele traducirse en la propiedad pública de los medios
económicos, en manos del Estado, aunque también toma la forma de
propiedad comunitaria en menor escala (cooperativas, comunas, etc.).
- Planificación de los precios, como parte de las funciones que cumplen
los organismos estatales en la actividad económica. Los precios no se
orientan por los mecanismos reguladores del mercado (oferta, demanda),
sino que son producto de las decisiones de entes planificadores que
regulan los términos de intercambio de los factores productivos, bienes
y servicios.
- Competencia basada en la emulación, como un “método para elevar
la productividad del trabajo, incrementar y perfeccionar la producción
social y la educación comunista sobre la base de la amplia actividad y
la iniciativa creadora de los trabajadores, libres de toda explotación”
(Borisov y col, 1975). La emulación está referida a estimular una
cultura de trabajo eficiente y voluntario en la población, para alcanzar
los objetivos y metas de los planes estatales en el socialismo; con

70
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

frecuencia, los trabajadores más destacados son premiados por su labor


y contribución a estos objetivos.

1.2. Características
- Conceptualmente, se trata de un sistema económico “diametralmente
opuesto” al capitalismo, en lo que respecta a “los medios utilizados para
conseguir los fines” (Maza y González, 1992). Es decir, ambos sistemas
tienen como finalidad común la búsqueda de soluciones al problema
económico, pero se plantean diferentes vías para lograrlo.
- Alto grado de estatización de la actividad económica, considerando
al Estado como representante del interés colectivo y propietario de los
medios de producción.
- Le da prioridad al interés colectivo o social, por encima del interés de
los particulares o individuos.
- Sustituye a la propiedad privada de los medios económicos por la
propiedad pública, generalmente representada por la propiedad estatal
de éstos. “La propiedad privada queda abolida y pasa a manos del
Estado. Éste explotará los medios de producción para beneficio de la
sociedad… La socialización no se limita a los recursos naturales sino
a todos los medios económicos tanto en la fase productiva como en la
distributiva. Ello es así porque la explotación privada de cualquier fase
del proceso económico pone en peligro la consecución de las metas
colectivas” (Maza y González, 1992).
- En concordancia con lo anterior, se apoya en un alto grado de
planificación centralizada de la actividad económica (asignación,
producción, distribución, consumo, mercados, precios, inversión), por
parte del Estado.
- Los criterios para la distribución de la producción y el ingreso nacional
también son regulados por los organismos centralizadores, quienes
determinan la porción de los bienes y servicios que corresponden a cada
individuo o grupo familiar. Asimismo, deciden que parte de los recursos
deben destinarse al consumo y cuánto se ahorra para la generación de
nuevos bienes de capital (acumulación de capital) para el crecimiento
de la producción futura.
- Control de los precios, como parte de la planificación central. No se
permite la fijación de precios por parte del libre mercado, como ocurre
en el capitalismo. Un proceso similar ocurre con la fijación de salarios,
rentas, intereses y otros tipos de remuneraciones.

Actividad Complementaria Nº 3.2: Luego de estudiar las instituciones


y características del Socialismo, plantea ejemplos tomados de la realidad
para cada una de ellas.

71
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

2. Crisis en el Sistema Socialista


El socialismo, como sistema político, económico y social, comienza a
aplicarse en la práctica a partir de 1917, cuando se lleva a cabo en Rusia
una revolución que llevó al fin del sistema monárquico del zarismo, para
dar paso a nuevas formas de gobierno que conllevaron a la implantación
del socialismo como doctrina imperante. A partir de 1922 se crea la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), a la cual se fueron agregando
países vecinos de Europa Oriental, hasta llegar a convertirse en una de las
potencias políticas mundiales del siglo XX, especialmente después de la
segunda guerra mundial.
Otras experiencias socialistas se han dado en Asia (con mayor
importancia en China, Corea del Norte, Vietnam), África y América Latina
(Cuba).
Cabe destacar que se trata de países donde se ha aplicado el socialismo
en su concepción básica, fundamentada en la doctrina de Karl Marx, donde
el Estado centraliza las decisiones que afectan la actividad económica,
con la finalidad de orientarla a la satisfacción de las necesidades básicas
de la colectividad. Otros países son gobernados por partidos políticos de
tendencia socialista (como por ejemplo España, Francia, Chile, entre otros),
pero al revisar su desempeño se observa la aplicación de un sistema mixto,
donde no se aplican las instituciones socialistas en su totalidad.
La experiencia socialista de mayor alcance mundial se experimentó
en la URSS, hasta su disolución en 1991, luego de un período de crisis
caracterizado problemas de tipo económico, político y social.
En lo económico, el Estado soviético presentaba un déficit presupuestario
creciente, producto de la ineficiencia en sus empresas, el burocratismo, el
control del mercado, el costoso aparato represivo, los subsidios entregados
a otros países socialistas y la carrera armamentista que protagonizaba con
los Estados Unidos de América (USA), entre otros factores.
En lo político, la pugna entre diferentes grupos de poder dificultaba
la gobernabilidad de los diferentes países que conformaban la URSS.
En lo social, producto de los problemas económicos y políticos, no se
alcanzaron los objetivos propuestos, de igualdad y bienestar social, además
de convertirse en un sistema represivo de las libertades y derechos de la
población, con la frecuente presencia de regímenes dictatoriales y tiranías.
Esta situación se agravó a partir de la década de 1970, con la crisis
de los mercados petroleros y los problemas de los países del capitalismo
occidental; ambos sistemas económicos dominantes, capitalismo y
socialismo, enfrentaban dificultades que requerían reformas en su
funcionamiento.
En el caso del socialismo soviético y de Europa Oriental, estas reformas
se profundizaron en la década de 1980, con los procesos de Perestroika
(que significa transformación, reestructuración) y Glasnost (mayor

72
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

apertura y transparencia de información y libertades políticas) aplicados


en la URSS durante el gobierno de Mijaíl Gorbachov, que permitieron la
crítica al sistema y aceleraron su desaparición en estos países. A finales de
los 80s (1989) se derrumba el Muro de Berlín, como frontera que separaba
la Europa oriental de la occidental, dándose una transición del socialismo
al capitalismo en muchas de las naciones que dominó la URSS; ésta se
disuelve como unión en 1991.
A partir de ese momento, el socialismo real deja de ser un sistema
político-económico de dominio mundial, dejando la actividad económica
bajo mayor influencia del capitalismo o de sistemas mixtos que combinan
elementos de diferentes ideologías.
Otro caso que vale la pena comentar es el del socialismo chino, el cual
también estuvo signado por problemas económicos de producción de bienes
y distribución desigual del ingreso, presentando su población altos niveles de
pobreza. Comenzó su aplicación en 1949, al fundarse la República Popular
de China, luego de la revolución encabezada por Mao Tse-Tung. La crisis
económica internacional, que afectaba a países capitalistas y socialistas,
incidió en que a partir de 1979 este país flexibilizara su estructura socialista
e iniciara un proceso de apertura a la inversión extranjera, aunque con
fuerte supervisión estatal.
Esta decisión, junto con otras medidas de estímulo a la producción y a
las exportaciones, ha permitido el despegue y crecimiento económico de
este país, convirtiéndolo en uno de los protagonistas actuales del comercio
internacional, aunque en la esfera política y social sigue predominando
la ideología socialista, bajo el gobierno del Partido Comunista. En este
sentido, podría considerarse que el sistema económico chino debe ser
clasificado como un sistema mixto.
En el siglo XXI, varios países latinoamericanos, entre ellos Venezuela,
han iniciado propuestas de reformas políticas, económicas y sociales
con orientación socialista. Se trata de procesos aún incipientes para ser
considerados como naciones socialistas en la actualidad, por lo que siguen
siendo dominados por estructuras económicas mixtas, con alta presencia
del capitalismo.
Actividad Complementaria Nº 3.3: Visita el sitio web de la cátedra
para observar videos relacionados con la crisis del sistema socialista, y
tener una referencia de los hechos que caracterizaron esa época.
Estos videos puedes encontrarlos en:
1) Plataforma virtual SEDLUZ: http://www.virtual.luz.edu.ve/ Debes
completar el registro en esta plataforma, luego solicitar a los profesores
la contraseña de acceso al curso, y matricularte en el mismo, para tener
acceso a los recursos electrónicos.

73
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

3. Sistemas económicos mixtos


Entre los postulados teóricos del capitalismo (economía de mercado)
y del socialismo, pueden darse una variedad de combinaciones que dan
origen a sistemas económicos intermedios, donde no predomina uno de
estos extremos, sino que se trata de formas de organización económica que
tratan de rescatar los aspectos favorables de cada uno. Son los sistemas
mixtos o híbridos, que han recibido diferentes denominaciones en cada
país: Socialismo liberal, Economía del Bienestar, Tercera vía, Capitalismo
de Estado, entre los más utilizados.
La principal característica de los sistemas mixtos es que permiten el
funcionamiento del mercado como institución reguladora de la actividad
económica, permitiendo que el Estado, en mayor o menor grado, regule su
funcionamiento, para lograr mayores niveles de equidad en el intercambio
y bienestar de la sociedad. En la mayoría de los casos, se trata de sistemas
que conservan las características básicas del capitalismo, aceptando la
intervención estatal en los asuntos económicos.

3.1. Instituciones
Del sistema capitalista, se mantienen como instituciones:

- Propiedad privada general de los medios de producción, reservando


al Estado (propiedad pública) aquellas actividades económicas
consideradas de interés estratégico o colectivo, como por ejemplo, los
servicios públicos.
- Coexistencia de empresas privadas y empresas estatales.
- Soberanía del consumidor, para sus decisiones de compra de bienes.
- Libre competencia y funcionamiento del mercado, bajo la supervisión
de organismos estatales que pueden fijar límites a esta libertad, cuando
se afecte negativamente el bienestar colectivo.
- Fijación de precios a través del mercado, con participación del Estado
si se considera necesario.
Del sistema socialista, se incorporan aspectos relacionados con:
- Planificación integral de la actividad económica (asignación,
producción, distribución), en combinación con el sector privado.
- Propiedad pública de aquellos sectores que se consideren estratégicos,
permitiendo la iniciativa privada bajo concesiones estatales limitadas y
supervisión.

3.2. Características
En resumen, los sistemas mixtos o híbridos conservan un desempeño
económico de mercado (capitalista), permitiendo la planificación organizada
desde el Estado. Por lo tanto, se caracterizan por lo siguiente:

74
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

- Se acepta la iniciativa privada en la actividad económica y la toma


de decisiones descentralizada, dentro del marco de la planificación del
Estado.
- Alto nivel de intervención del Estado en la actividad económica, bien
sea en forma directa como propietario de empresas, o indirecta como
ente planificador.
- Se mantiene la economía de mercado, con la participación de la
oferta y la demanda, con los controles que aplique el Estado en caso de
considerarlo necesario. Esto mismo aplica para la fijación de precios y
las alternativas de consumo que se le presenten al consumidor.
- El grado de intervención gubernamental es variable en cada sistema
o país, desde una participación minoritaria en el diseño de políticas
hasta actuar como empresario en los sectores económicos de mayor
importancia. Asimismo, el comportamiento del Estado puede variar
dentro de la misma nación en diferentes períodos, en función de los
intereses que persiga el grupo político dominante.

Actividad Complementaria Noº 3.4: Una vez revisadas las características


de cada sistema económico (objetivos 2 y 3), identifique diferencias
y similitudes entre ellos: capitalismo, socialismo, sistemas mixtos.
Compare aspectos relacionados con: tipo de propiedad, sistema de precios,
participación del Estado, descentralización de la actividad económica,
soberanía del consumidor, libre competencia. Puede construir una tabla
comparativa o esquema con sus semejanzas y diferencias.

75
Objetivo Nº. 4:
El sistema socioeconómico
venezolano. Nociones Básicas
Objetivo Nº 4. El Sistema Socio-económico venezolano.
Nociones básicas.
Objetivo Terminal: Identificar las disposiciones constitucionales del
sistema socioeconómico venezolano y la regulación constitucional de la
función del Estado en la economía.

El análisis de la normativa jurídica rectora del sistema socioeconómico,


estatuida en el Derecho Constitucional venezolano, exige realizar un
planteamiento transdisciplinario; mediante la integración armoniosa de
argumentos jurídicos y económicos sobre los cuales se estructura el sistema
de producción. Lo que resulta oportuno, una vez realizado el estudio en
las unidades temáticas anteriores; relacionadas con los postulados teóricos
básicos de los distintos tipos de sistemas económicos, por lo que en
esta sección, se hará referencia de las características específicas del caso
venezolano.
Desde esta perspectiva, se plantea el análisis de las normas jurídicas de
rango constitucional que regulan la estructuración del modelo económico
venezolano; comparativamente con los modelos económicos aportados
por la teoría económica; para así identificar la naturaleza de los derechos
económicos reconocidos en la norma constitucional, los principios
fundamentales que orientan la Intervención del Estado en la economía, y
en definitiva, los instrumentos utilizados en el Régimen socioeconómico
venezolano; en el desempeño de la función del Estado en la economía.

1. El modelo Socio-económico venezolano


El modelo económico que estructura el sistema de producción de
una sociedad, debe ser entendido como el conjunto de normas jurídicas,
principios, y demás reglas (leyes y postulados económicos) que ordenan las
relaciones materiales que se verifican entre la sociedad, el Estado y entre
los sujetos entre sí, en el entorno económico productivo.
Vale decir, que el conjunto de interrelaciones que se materializan
entre los agentes productivos, determinantes de la buena marcha de la
actividad económica, se encuentran reguladas por un conjunto de reglas
de ordenación; unas de ellas de tipo jurídico, otras de índole económico,
y otro tanto de fuente doctrinal, de donde deriva, por vía de consecuencia,
la estructuración de un todo armonioso, compuesto de un conjunto de
elementos engranados en forma sistemática; que en conjunto configuran al
modelo de producción.
En ese sentido, resulta afirmar que el modelo socioeconómico
productivo venezolano; se define como el conjunto de normas estatuidas en
la constitución nacional, que determinan la dinámica de interrelación entre
los agentes económicos dentro del circuito de producción; en el marco de la

79
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

intervención estatal como principio rector del proceso productivo, lo que le


otorga la categorización de modelo híbrido o mixto de organización.
Lo que se traduce, en la conceptualización del modelo mixto de la
economía venezolana; reconocido inclusive por la máxima autoridad
jurisdiccional de la República, mediante sentencia de la Sala Constitucional,
donde se dispuso, que en:

“Los principios de ordenación económica contenidos en la constitución de


la República Bolivariana de Venezuela, se patentiza el carácter MIXTO de
la economía venezolana, esto es, un sistema socioeconómico intermedio
entre la economía de libre mercado (en el que el Estado funge como simple
programador de la economía dependiendo ésta de la oferta y la demanda
de bienes y servicios) y la economía interventora (en que el Estado
interviene activamente como el empresario mayor)”. (Sentencia de la Sala
Constitucional, TSJ:2001).

En consecuencia, el modelo socioeconómico venezolano es de


tipo mixto; vale decir, que el constituyente de 1999 dispuso en el texto
constitucional un conjunto de disposiciones normativas, de tipo neutral, que
conciben un sistema de producción intermedio; que integra planificación
pública, con un sistema de distribución de bienes y servicios basado en la
iniciativa privada; organizado en el mercado, como sistema de intercambio
de bienes y servicios.
Ahora bien, incorporar a la intervención estatal como principio macro,
y a su vez la libertad mercado; involucra a nivel normativo, establecer
límites constitucionales y legales, que dimensionen el perfecto equilibrio
armonioso entre Libertad Económica e Intervención Estatal; siendo ésta
precisamente la posición asumida por el TSJ, al declarar que cuando en la
Constitución Nacional se:

“consagra la libertad económica no (lo hace) en términos absolutos, sino


permitiendo que mediante ley, se dispongan limitaciones. Sin embargo, debe
destacarse que ello no implica ejercicio alguno de poderes discrecionales
por parte del legislador, el cual no podrá incurrir en arbitrariedades (…)
“(Sentencia de la Sala político administrativo, TSJ: 2000).

Resultando ello, en la constitucionalización de un conjunto de roles que


dimensionan el papel, que el Estado venezolano debe desempañar en la
economía; dentro de las cuales se encuentran:

1) Estado Regulador de la actividad económica: Se materializa


mediante la fijación del marco legal; verbigracia creación del Régimen
de prohibición del Monopolio (art. 113 CN).
2) Estado Redistribuidor de la Riqueza: Se verifica en la practica,
mediante la prestación de servicios públicos básicos; tales como salud,
educación y seguridad social (art. 86, 102 y 103 CN).

80
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

3) Estado (empresario): Se verifica mediante la creación de empresas


públicas, ejemplo de ello PDVSA.
4) Estado estabilizador de la economía: En este rol de participación se
circunscribe el mayor numero de actividades estatales, pues tal y como
quedo claro en la constitución de 1999, el Estado de la mano con la
inversión privada, son quienes detentan la responsabilidad mayúscula
de procurar el desarrollo armónico de la economía nacional, con el fin de
generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel
de vida de la población, garantizando la soberanía económica del país.
Así, puede ser señalado como referencia el conjunto de disposiciones
normativas relacionadas con el ejercicio de esta función. Ejemplos;
Promocionar el desarrollo industrial, rural y agroalimentario del país
(Art. 302, 305 CN); así como el sector turismo y la pequeña y mediana
empresa (Art. 308, 306, 310 CN).
Este conjunto de roles llamados a ser desempeñados por el Estado en el
ejercicio de sus funciones, han sido catalogadas de acuerdo con el criterio
de clasificación aportado por Richard Musgrave, en su obra Teoría de la
hacienda pública en el año de 1992, según el cual se hace el planteamiento:
¿Para qué es necesario el sector público?.
Lo que en definitiva, le imprime al modelo venezolano una naturaleza
muy particular, esto es, asumir la posición de sistema socioeconómico
intermedio; reconocido también doctrinariamente y por la jurisprudencia
patria como Economía Social de Mercado, precisamente por su mixtura y
posición intermedia.

1.1. Características
Puede decirse que dentro de los principales aspectos que caracterizan al
modelo económico venezolano, se encuentra los siguientes:
a) Es un sistema socio económico intermedio, entre los sistemas
capitalistas (economía de mercado) y socialista (estatismo económico);
reconocido como sistema Económico Social de Mercado, que incorpora
en una integración armoniosa instituciones correspondientes a las dos
ideologías tradicionales antagónicas de la teoría económica; pero sin
inclinarse hacia ninguno de los extremos; en perfecta integración
armoniosa.
b) Asume la abolición del principio de no intervención, como norma
rectora de la función del Estado en la economía; contemplando
mecanismos de intervención directa en el proceso económico; sea
asignando bienes y servicios públicos o mediante la regulación de
actividades de los particulares.
c) El Estado es el ordenador y programador de la actividad económica;
donde la oferta y la demanda de bienes y servicios determinan el flujo
transaccional de bienes y servicios.

81
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

d) Da cabida a la personificación de la figura de la iniciativa privada y


la libertad económica, pero reguladas por la presencia del Estado como
planificador central de la economía.
e) Integra instituciones como la expropiación y la privatización; en
coexistencia jurídica.
f) Desarrolla la institución del Estado Social; lo que en materia
económica involucra contemplar como principio fundamental
perseguido por el Estado en el ejercicio de sus funciones; el desarrollo
humano integral; mediante un conjunto de políticas públicas de
naturaleza redistributiva.

2. Fundamentos jurídicos del Sistema Económico venezolano:


La Constitución Económica
Con la reforma constitucional de 1999, se refundó la República de
Venezuela, en la República Bolivariana de Venezuela, logrando que el
sistema democrático venezolano, transitara de una democracia representativa
a una participativa y protagonista por definición constitucional, erigiéndose
así la constitución originaria de un estado social de derecho y de justicia,
de participación popular.
En este texto constitucional; se concibe un Estado democrático, social,
de derecho y de justicia (Art. 2 CN), cuyo propósito (Art. 3) es alcanzar el
bienestar del pueblo, promocionando la prosperidad a través de la educación
y el trabajo como procesos fundamentales para alcanzar dicho propósito.
En ese sentido, la posición asumida por el constituyente de 1999, fue
acorde con el principio de neutralidad y flexibilidad, propio de la técnica
jurídica de rango constitucional; según lo cual, se delega al legislador
nacional, a través de la sanción de leyes de desarrollo; la definición de
los instrumentos jurídicos que regulan la actividad económica, acorde
con los lineamiento del modelo económico venezolano estatuido en la
norma marco. En consecuencia, los pilares fundamentales del esquema de
organización económica es lo que subyace en la normativa constitucional;
configurándose de esta forma el propósito fundamental perseguido por el
objetivo 4, que de seguidas será analizado minuciosamente.

La Constitucion Económica

En el entendido que el diseño instruccional del esta unidad temática,


involucra el estudio de los tópicos relacionados con la Regulación
constitucional del sistema socioeconómico venezolano y las normas
constitucionales que determinan su ordenación jurídica, a continuación se
analizan las bases que dan pie a su estructuración.

82
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Sobre la base cierta, de que es el texto constitucional, el contentivo del


conjunto de normas jurídicas que preceptúan los derechos fundamentales
de los ciudadanos, y delimitan la organización, funciones y competencias
del poder público en los distintos niveles políticos territoriales; es en su
contenido donde subyace el marco normativo; que regula las relaciones
entre los ciudadanos y el Estado (De Stefano, 2005).
Precisamente, en esa regulación marco se estatuyen los elementos del
orden social y económico, representativos del andamiaje organizativo
venezolano; lo que hace menester realizar este análisis; partiendo de la
fuente directa como lo es el contenido constitucional mismo, para así,
lograr particularizar el modelo acogido en el ordenamiento venezolano.
Así entonces, no debe ser objeto de asombro, develar el arsenal de
normas constitucionales reguladoras de la actividad económica; en donde
destaca las reguladoras de la actuación interventora del Estado como
dinamizador de la producción; lo que ciertamente justifica la prescripción
de este tipo de normas relativas a los tres elementos emblemáticos del
régimen económico; estos son:

a) Participación del estado en la economía,


b) los Derecho económicos de los ciudadanos, y
c) las Interferencias intersubjetivas Estado - Sector Privado de la
Economía.

Elementos éstos, que dan paso a la configuración de los fundamentos


jurídicos económicos, del derecho material de las relaciones económicas,
conceptualizado por la doctrina como Constitución Económica.
La acepción teórica Constitución Económica, surgió en Alemania,
durante el siglo XIX, como concepto teórico de la Ciencia Económica
según el cual se significaba Orden Económico, sistema Económico, o
Modelo Económico. Y posteriormente, fue adoptada por las ciencias
jurídicas; para referirse al marco regulatorio con rango constitucional de la
actividad económica.
Es entonces, la categoría conceptual constitución económica, una
creación de última generación, que debe ser entendida como el conjunto de
normas constitucionales que establecen el marco regulatorio de la actividad
económica, previendo formas de interrelación entre la iniciativa económica
de los particulares y el Estado (Badell Madrid, 2000).
Por tanto, siendo que en la constitución económica de Venezuela, reposa
la ordenación jurídica del modelo socioeconómico venezolano, es por
tal motivo que a continuación se especifica detalladamente su desarrollo
normativo; en dos secciones: La primera de ellas relacionada con las
normas que establecen los derechos económicos de los ciudadanos, y una
segunda sección donde se definen las bases que regulan el papel que debe
desempeñar el Estado en la economía.

83
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

2.1. Los Derechos Económicos

Se encuentran consagrados en la constitución de 1999, específicamente


con la tipificación de los derechos económicos, estatuidos en el Capítulo
VII; Título III Constitucional, referido a los deberes y derechos de los
ciudadanos.
En esta sección dispositiva, se consagran los derechos económicos
fundamentales de los ciudadanos; relacionados con:
1) Libertad Económica (art 112):
2) Libre competencia (art. 113): prohibición constitucional a los
monopolios, abuso de dominio, y demandas concentradas.
3) Derecho a la propiedad privada (art 115):
4) Derechos del consumidor y el usuario (art. 117): libertad de
elección.
5) Derecho a las asociaciones de carácter social y participativo (art.
118). Participación de la sociedad como agentes económicos del aparato
productivo, desarrollando actividades económicos basadas en el acto
cooperativo y asociativo en pro del beneficio colectivo.
Si se analiza el contenido normativo de estas disposiciones
constitucionales, puede observarse la sinergia armoniosa que se quiso
establecer, en torno a la configuraciones de los derechos económicos
fundamentales de los ciudadanos, pero al mismo tiempo se instituyen
limitaciones a esos derechos individualmente consagrados, en pro del
bienestar colectivo, planteando la disyuntiva; intervencionismo estatal
vs. no intervencionismo. EJ: La figura de la propiedad Privada y la
confiscación (art. 116).

2.2. Intervención del Estado en la economía


Del análisis jurídico del contenido normativo se evidencia, que el
Constituyente de 1999 evitó adoptar paradigmas ideológicos antagónicos
en relación con los roles que debe desempeñar el Estado y el mercado
(iniciativa privada) en la economía. Eludiendo, de esta forma crear una
tendencia extremista en la definición del modelo económico venezolano;
de tipo excluyente, propios de todo sistema económico. Es entonces el
equilibrio entre Estado y mercado, el escenario tipificado por el constituyente
para la materialización de la actividad económica en Venezuela, y no otro.
En ese orden de ideas, señalo el TSJ en Sala Constitucional, mediante
sentencia que ha mantenido su posición en el tiempo, lo siguiente:

“(…) la Constitución Económica se constituye de un conjunto de normas


con carácter de directrices generales o principios esenciales que garantizan,
una economía social de mercado (…), las normas constitucionales poseen
una indiscutible naturaleza NEUTRAL, lo cual implica la posibilidad del

84
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

legislador de desarrollar esas directrices generales o principios básicos


constitucionales atendiendo a las necesidades reales de la Nación y
respetando los límites que la propia constitución impone” (Sentencia TSJ,
Sala constitucional, 2001).

En ese sentido; el siguiente problema que afrontar en organización de


la actividad económica venezolana, no es la medida de la intervención del
Estado, sino la calidad de su actuación; ya que el mercado como tal, no es
un fin en si mismo, sino un medio o instrumento que facilita el intercambio
de bienes y servicios para satisfacer las necesidades colectivas; de allí la
importancia de equilibrar:

1) Productividad y solidaridad.
2) Eficiencia económica y justicia social,
3) La iniciativa privada y el interés colectivo.

Estableciendo como fines propios de la actividad económica; alcanzar el


desarrollo humano integral; entendida como existencia digna y provechosa
de la colectividad (Artículo 299 CN).
Lo que efectivamente se desprende del contenido constitucional, al
hacer una lectura del Artículo 299 de la constitución, donde se evidencia la
configuración de un Estado con un papel fundamentalmente importante; esto
es; un Estado regulador de la economía; con altas dosis de intervencionismo;
que persigue asegurar el desarrollo integral de las personas, defender el
ambiente, promover la creación de valor agregado nacional y de fuentes
de trabajo, garantizando la seguridad jurídica para fomentar, junto con la
iniciativa privada el desarrollo armónico de la economía nacional y la justa
distribución de la riqueza.
Lo que en definitiva, denota un equilibrio entre Estado y mercado, donde
el Estado debe orientar las políticas económicas gubernamentales para
promover crecimiento económico y bienestar social. Siendo el desarrollo
constitucional, relativo al sistema socioeconómico venezolano; donde se
encuentra tipificado, el conjunto de roles que debe desempeñar el Estado
en la economía, específicamente en el Titulo VI: denominado Regulación
del sistema socioeconómico.
Título VI, dentro del cual, subyace la normativización del conjunto
de disposiciones de carácter constitucional que compilan la regulación
de las funciones que hoy por hoy es llamada a ser desempeñada por el
Estado postmoderno en la economía, dejando atrás el paradigma de la no
intervención, para proclamar mediante el imperio de la norma constitucional
la intervención estatal como principio que rige la función desempeñada por
el Estado en la economía.
Es así como puede distinguirse en el texto constitucional, la siguiente
estructura dispositiva:

85
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

capítulo I: Régimen socioeconómico y la función del Estado en la


economía.
Donde se determina la actuación del Estado en la economía; como
agente económico. Enunciando una serie de roles dirigidos a promover
el desarrollo armónico de la economía nacional; con el firme propósito
degenerar:
1) Fuentes de trabajo, (tasa de Empleo)
2) Alto valor agregado nacional, (PIB)
3) Elevar el nivel de vida de la población (IDH)
4) Fortalecimiento de la soberanía económica del país. (Consumo
interno, Balanza de Pagos).

capítulo II: Régimen fiscal y monetario.


Uno de los aportes más innovadores consagrados en el texto
constitucional, está referido a la introducción de principios constitucionales
dirigidos a establecer como obligación del Estado; velar por la estabilidad
macroeconómica; haciéndolo responsable de la configuración de un
ambiente propicio para el crecimiento y a generación de bienestar para los
ciudadanos.

Sección Primera: Régimen Presupuestario.


En el capítulo II constitucional, sección primera, titulada Del Régimen
presupuestario; se establece la normativa vigente sobre el sistema
de administración financiera del sector público, específicamente en lo
relacionado con la actividad fiscal del Estado; atendiendo a los principios
constitucionales de sostenibilidad, equilibrio fiscal, transparencia, eficiencia
y responsabilidad, donde se contempla la necesidad de conformar el
marco plurianual del presupuesto para articular los presupuestos anuales;
en forma equilibrada y sostenible, esto es; que los ingresos ordinarios sean
suficientes para cubrir los gastos ordinarios. Asimismo, se contempla el
régimen de administración financiera descentralizada.
En este sentido, el constituyente de 1999 trazo los lineamientos generales
para la conformación del sistema fiscal presupuestario; determinando para
ello como principios fundamentales, los siguientes:
A) Límite de la capacidad de endeudamiento público; según el cual de
mediar un nivel prudente en relación con el tamaño de la economía, la
inversión reproductiva y la capacidad para generar ingresos para cubrir
el servicio de la deuda pública. (art. 312 CN)
B) Control legislativo del presupuesto: La constitución contempla la
obligación de someter a plenaria de la asamblea nacional las leyes de
presupuesto público anual, endeudamiento público, y marco plurianual
del presupuesto publico; en los plazos legales correspondientes. (art.
313 cn).

86
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

C) Reserva legal del gasto público: La constitución es firme en materia


del control de la legalidad al que debe someterse el gasto público, en
este sentido prohíbe la realización de cualquier tipo de gasto que no
haya sido previsto en la ley de presupuesto público. (art. 314 cn).
D) Sistema de Control interno del presupuesto público: Señala la
constitución que los presupuestos anuales deben estar estructurados
de manera clara y precisa (monto del crédito presupuestario, objetivos
y resultados esperados, así como los funcionarios responsables de los
fondos); de tal manera que al cierre del ejercicio anual de deba presentar
a la asamblea anual la ejecución presupuestaria con su respectiva
memoria y cuenta.

Sección Segunda: Sistema Tributario.


En la constitución venezolana reposa el ideal perseguido por el derecho
tributario; esto es sistematizar ordenadamente en un todo armonioso el
conjunto de tributos vigentes en el ordenamiento jurídico, tomando en
consideración para ello, los principios rectores sobre los cuales erigirlo,
estos son:
a) Capacidad económica contributiva,
b) Progresividad en el reparto de las cargas tributarias,
c) Protección de la economía nacional,
d) Elevación del nivel de vida de la población,
e) Reserva legal tributaria,
f) No confiscatoriedad tributaria,
g) Carácter patrimonial y no personal de las obligaciones tributarias,
h) Configuración del sistema de infracciones y sanciones tributarias,
i) Ámbito temporal de aplicación temporal de las leyes tributarias,
j) La configuración de una administración tributaria nacional con
autonomía técnica, funcional y financiera.

En definitiva, el constituyente compiló en la sección segunda del titulo


VI; el conjunto de directrices que delimitan el ejercicio de la potestad
tributaria del Estado, a la hora de diseñar instrumentos tributarios
contentivos de obligaciones prestacionales pecuniarias a cargo de los
sujetos obligados, con miras a proveer de recursos económicos al erario
público (fines fiscales) y ordenar el comportamiento de los agentes
económicos de la actividad productiva del país (extrafiscalidad).

Sección Tercera: Sistema Monetario.


Se ha contemplado en la constitución toda una sección para definir las
competencias monetarias del poder público nacional; en este sentido se
señala que deben ser ejercidas por el BCV en forma exclusiva y autónoma.
Y que persiguen, como propósito, alcanzar la estadidad de precios y
preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria vigente en el país.

87
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Reconociendo una vez mas, la importancia que tiene para el crecimiento de


la economía nacional la estabilidad de moneda nacional.

Sección Cuarta: Coordinación Macroeconómica.


En la constitución de 1999, con el firme propósito instituir una
serie de principios de modernización, equilibrio y transparencia de la
actividad financiera; incorporó en la sección relativa a la coordinación
macroeconómica, un conjunto de principios rectores que persiguen como
objetivo fundamental promover la estabilidad económica del país. Y se
contemplan un conjunto de planes dirigidos a: Crecimiento Económico,
Inflación controlada, políticas fiscales, monetarias, financieras y cambiarias;
y su impacto social. Asó como también, la conformación del fondo de
estabilización macroeconómica (F.E.M), con ánimos de garantizar la
estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y municipal; frente a
situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
Actividad Complementaria 4.1: Se recomienda extraer otros
ejemplos de políticas económicas gubernamentales del Estado venezolano,
de la realidad política del país y aplicarles la misma matriz de análisis;
esto es, determinar la norma constitucional con la que se corresponde.
Anote sus comentarios y observaciones y plantéalas en la asesoría grupal
correspondiente.

3. Intervención del Estado estatal socio-económico: Función


del Estado en la economía

En los sistemas económicos mixtos, aún cuando funcionan con base


en el mercado, el Estado puede participar en las decisiones económicas de
los agentes particulares, cuando se dificulta el logro de los objetivos del
sistema de manera equitativa e integral; el grado de participación estatal
varía considerablemente en cada país, por lo que no existe una fórmula
única para evaluarla.
Esto es válido para sistemas económicos mixtos, ya que, conceptualmente,
en los sistemas socialistas la participación del Estado es total, mientras que
en el capitalismo se reduce a su mínima expresión.
Los diferentes mecanismos de intervención que puede adoptar el Estado
pueden agruparse en seis categorías: fijación de un marco legal; productor
y comprador de bienes y servicios; fijación y recaudación de impuestos y
otros tributos; estabilización de la actividad económica; redistribución de
la renta; y eficiencia económica (Mochón, 1993).

3.1. Fijación de un marco legal


Se refiere a la potestad que tiene el Estado, administrado por los
diferentes poderes públicos, de aprobar las normas que regirán el desempeño
de los agentes económicos, tal como se mencionó en párrafos anteriores.

88
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

También puede darse el caso de la desregulación (Mochón, 1993), en el


sentido de que el sector estatal puede disminuir o eliminar la legislación que
afecta los sectores económicos, cuando considera que su funcionamiento es
aceptable, o simplemente decide no intervenir en este tipo de decisiones.

3.2. Productor (empresario) y comprador de bienes y servicios


El Estado puede asumir funciones de empresario, cuando se dedica a
satisfacer directamente algunas necesidades de la población, tales como
defensa, servicios (salud, energía, transporte, acueducto, entre otros), y
otros tipos de bienes públicos. Al respecto señala Mochón (1993: 65) lo
siguiente:

“La creciente actividad productiva del Estado, que produce, entre otros, los
denominados bienes públicos (es decir, aquellos bienes que incluso aunque
sean consumidos por una persona pueden ser consumidos por otras), se debe
a que la sociedad ha ido encomendando al Estado cada vez más parcelas
del bienestar público, a medida que al aumentar el nivel de desarrollo se
generaban nuevas necesidades.
Algunos de estos servicios, como por ejemplo la defensa, los suministra
sin cobrar nada directamente, de modo que se financian con cargo a los
presupuestos del Estado. Otros, como la educación, los financian en parte
los usuarios, y otra parte corre a cargo de los presupuestos del sector
público. En el caso de los servicios de transporte, es frecuente que los
paguen los usuarios de forma directa y que, de este modo, se financie al
menos parcialmente el coste del servicio”.

En muchos casos se trata de actividades económicas que el sector


privado no estaría dispuesto a asumir, por no ofrecer rentabilidad suficiente
que justifique las inversiones requeridas, o por tener que ofrecerlas con
precios demasiado elevados para la población; ante esto, el Estado asume
esa responsabilidad, aun cuando los ingresos generados no sean suficientes
para cubrir los costos.
Adicionalmente, en muchos países el sector gubernamental asume
actividades empresariales que podría realizar el sector privado, bien sea
por tratarse de sectores estratégicos (por ejemplo telecomunicaciones) o
en el caso de industrias básicas que sirven de apoyo al resto de la actividad
económica (minería, hidrocarburos, energía, banca, entre otros). En
estos casos, la actividad puede realizarla el Estado en forma exclusiva
(monopolios públicos), como propietario de empresas que compiten con el
sector privado (empresas públicas), o como socio de organizaciones donde
también participa la inversión privada (empresas mixtas).
En esta terminología es necesario destacar dos procesos que afectan la
tenencia de empresas por parte del Estado. Uno de ellos es la estatización,
es decir, cuando alguna empresa deja de ser privada para convertirse en
estatal o pública, bien sea mediante la compra consensuada de la misma o

89
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

la expropiación. Cuando la estatización se realiza sobre una empresa que


tiene propietarios extranjeros, recibe el nombre de nacionalización.
El proceso inverso es la privatización, cuando las empresas públicas
son transferidas al sector privado, mediante su venta, subasta o entrega
directa.

Actividad Complementaria Nº 4.2: Mencione ejemplos de la actividad


empresarial del Estado en Venezuela, identificando servicios públicos,
monopolios públicos, empresas públicas y empresas mixtas, así como
casos de estatización, nacionalización y privatización.
¿Establece la Constitución Nacional criterios para esta actividad del
Estado? Explique.

Por otra parte, el sector gubernamental también actúa en los mercados


como comprador de bienes y servicios, tanto para sus actividades comunes
de funcionamiento administrativo, como para realizar inversiones sociales,
a través de la planificación y ejecución del gasto público, establecido
dentro de su presupuesto financiero. Dentro del gasto público se incluyen
igualmente las erogaciones relacionadas con sueldos y salarios de los
funcionarios y las transferencias (becas, ayudas sociales, etc).

3.3. Fijación y recaudación de impuestos y otros tributos

Así como el resto de las funciones del Estado implican una salida de
dinero, la fijación de tributos le permite financiar sus actividades a través
de la generación de ingresos en forma coactiva.
El tributo es una obligación de pago que establecen los organismos
estatales para los ciudadanos, que les permite financiar su actividad de
gobierno. El más conocido de los tributos es el impuesto, pero también
forman parte de esta categoría las tasas y las contribuciones.
El impuesto se refiere específicamente a aquellas obligaciones que
deben pagarse al sector gubernamental sin que exista una contraprestación
directa por ese concepto, es decir, el contribuyente aporta dinero sin
que reciba alguna compensación explícita, independientemente de la
actividad que realice el Estado con la recaudación. Como ejemplos puede
mencionarse impuesto sobre la renta (ISLR), al valor agregado (IVA), al
débito bancario (IDB), entre otros.
Las tasas son tributos asociados al uso de algún servicio o bien de
dominio público, es decir, que solo puede ser ofrecido por el gobierno o
personas autorizadas por éste. Es el caso del pago que debe realizarse en
notarías, registros, peajes, entre otros, donde el pagador recibe a cambio un
beneficio directo.
Las contribuciones se relacionan con pagos destinados a una actividad
específica del Estado, que implica una mejora en los beneficios disponibles
para el contribuyente, aún cuando no los utilice en forma directa o

90
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

inmediata. Puede citarse el ejemplo de la seguridad social, fondos de ahorro


habitacional, entre otros. Conjuntamente con otras fuentes no tributarias,
los tributos conforman los ingresos públicos, incluidos en un presupuesto
financiero para cubrir la ejecución del gasto público planificado.

Actividad Complementaria Nº 4.3: Mencione ejemplos de tributos


(impuestos, tasas, contribuciones) en Venezuela (a nivel nacional, estadal
o municipal).

3.4. Estabilización de la actividad económica. Política económica


La actividad económica está sujeta a fluctuaciones o variaciones, es
decir, continuamente ocurren aumentos o disminuciones en sus variables
más representativas: producción, empleo, nivel de precios – inflación,
inversión, tipo de cambio, comercio exterior, entre otras.
El Estado puede tomar decisiones que intenten combatir esas
fluctuaciones, estabilizarlas o reducir su grado de variación. El conjunto
de decisiones que aplica un gobierno para orientar el funcionamiento del
sistema económico recibe el nombre de política económica, la cual puede
tener objetivos globales de planificación para las variables más importantes,
como las ya mencionadas, o perseguir una finalidad específica en alguna
de ellas (política monetaria, política financiera, política cambiaria, política
laboral, política de competencia, política internacional, entre otras).
Al respecto señala Mochón (1993: 69):

“Para combatir las fluctuaciones cíclicas, las autoridades económicas


suelen controlar los impuestos, el gasto público y la cantidad de dinero. En
cualquier caso, en los últimos años han surgido serias críticas respecto a la
efectividad de la política económica como instrumento para estabilizar la
actividad económica”.

3.5. Redistribución de la renta


El producto de la actividad económica se distribuye entre los distintos
agentes participantes, a través de diferentes tipos de remuneración: salarios,
alquileres, beneficios, renta. Este reparto suele darse en forma desigual, no
equitativa; esta desigualdad puede ser combatida por el Estado (aunque no
desaparezca por completo) a través de diferentes medios.
Un instrumento utilizado con este fin es el cobro de tributos a los
sectores que reciben mayores ingresos, para utilizar los fondos recaudados
en financiar gasto público que beneficie a los estratos de menores recursos,
en servicios sociales de salud, educación, vivienda, alimentación,
transferencias, seguridad social. Esto permite redistribuir el ingreso entre
las diferentes clases sociales.

91
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

3.6. Eficiencia Económica


El concepto de eficiencia en la actividad económica se relaciona con
la obtención de la mayor cantidad y calidad de productos al menor costo
posible, o con la mejor utilización de los insumos disponibles. Si los
mecanismos del mercado resultan ineficientes en la asignación de recursos
y producción de bienes y servicios, puede justificarse la participación del
Estado al intentar superar las deficiencias que se presenten (su participación
en este caso puede materializarse a través de los mecanismos ya explicados:
regulación legal, rol de empresario, etc).
Las deficiencias o fallos del mercado pueden ocurrir cuando:

- Existe competencia imperfecta en el mercado, especialmente en los


casos de oligopolio y monopolio, estudiados en temas anteriores. Por
tratarse de mercados concentrados en pocas manos, existe la posibilidad
de que se descuiden los costos, no se logre la mejor asignación de los
recursos y se afecte negativamente a los consumidores con altos precios
y baja calidad.
- Existen bienes públicos, que no pueden ser producidos con fines de
lucro y no son de interés para el sector privado, pero representan altos
beneficios para la sociedad (acueductos, carreteras, parques, defensa).
- Presencia de externalidades en el entorno social de las empresas.
Las externalidades son efectos colaterales que produce una actividad
humana, sin que ésta sea considerada en el precio de los productos
o en el mercado. Estos efectos pueden ser negativos (contaminación
ambiental, deterioro de vías de comunicación), pero también pueden
presentarse consecuencias positivas (cultivos agrícolas que embellecen
una región).

Cada una de estas situaciones en el mercado puede conducir a


ineficiencia en los productos y sus precios, con efectos desfavorables
para los consumidores. En estos casos, el Estado puede tomar decisiones
que disminuyan esas fuentes de ineficiencia, aprobando legislación para
controles de precios, leyes antimonopolio, controles ambientales, entre
otras.

Actividad Complementaria Nº 4.4: Prepare un listado con las


características que usted conoce del sistema económico venezolano,
considerando aspectos como tipo de propiedad, sistema de precios,
participación del Estado, descentralización de la actividad económica,
soberanía del consumidor, libre competencia, clases sociales.
Compare esos aspectos con las características de los sistemas
económicos estudiados (capitalismo, socialismo, sistemas mixtos). Según
su opinión ¿cuál de estos sistemas predomina en Venezuela? Argumente su
respuesta.

92
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Actividad Complementaria Noº 4.5: Realice la lectura de las


disposiciones constitucionales, que contienen el desarrollo normativo del
contenido instruccional analizado en esta sección; y posteriormente dar
respuesta a los siguientes planteamientos:
1) Identifique en las disposiciones constitucionales las instituciones del
capitalismo y socialismo (objetivo no. 2 y 3).
2) Según lo observado responda: ¿Cuál es el modelo que predomina en
el texto constitucional venezolano?. Anote sus comentarios y conclusiones,
y plantéalas en la asesoría grupal correspondiente.

93
Unidad II:
Finanzas Públicas
Objetivo Nº. 5:
Nociones Introductorias
Objetivo No. 5: Nociones Introductorias.
Objetivo Terminal: Explicar, en forma general, los aspectos que
caracterizan a la actividad financiera del Estado, destacando la
importancia que presenta la Ciencia de las Finanzas Públicas como
disciplina que estudia dicha actividad.

En la Unidad I se hizo referencia a diferentes modalidades de


intervención gubernamental que pueden afectar la actividad económica.
Solo se estudiaron algunos de los aspectos relacionados con este tipo de
intervención del Estado, sin olvidar que la actuación de éste no se limita
a la esfera económica, sino que se dirige a muchos otros ámbitos de la
sociedad: político, social, jurídico, entre otros.
Cualquiera sea el ámbito de acción sobre el cual decida actuar el Estado,
sus decisiones afectarán inevitablemente un conjunto de variables en las
que se reflejan los aspectos financieros de su función como actor social;
en otras palabras, cualquier decisión gubernamental se traduce al mismo
tiempo en la erogación de un gasto, o en la generación de un ingreso, o en
ambos.
Este conjunto de variables y acciones de tipo financiero serán el objeto
de estudio de la presente unidad, la cual se inicia con el estudio de la
terminología introductoria asociada a ellas.

1. Finanzas Públicas
Con fines didácticos, antes de entrar a las profundidades de la definición
en sentido estricto de las finanzas públicas; es recomendable comenzar por
el estudio de los elementos particulares que lo configuran.
En su acepción más amplia, al término finanzas públicas se relaciona
con la recaudación de ingresos que efectúa el Estado; dirigidos a financiar
las erogaciones o gastos realizados por el Estado, en el cumplimiento de
sus funciones; sin embargo este concepto, siendo correcto dista mucho de
precisar con exactitud la definición actual de finanzas públicas.
Por ello, puede afirmarse que el término finanzas en sentido amplio; suele
ser definido como el arte y la ciencia de administrar dinero, comprendida
por un conjunto de actividades dirigidas a arbitrar recursos económicos; en
aras de alcanzar el cumplimiento de los objetivos y finalidades prediseñadas.
Por tanto, son un conjunto de operaciones dirigidas a la recaudación de
ingresos y a sus aplicaciones, que al ser objeto de un sencillo análisis
etimológico, resulta que no existe una posición unívoca acerca de sus
origines (Martin; 1982); por cuanto:
1) En latín “finis”: significa acabar o terminar. Desde este punto de
vista, las finanzas tienen su origen en la finalización de una transacción
económica con la transferencia de recursos financieros (con la
transferencia de dinero se acaba la transacción).

99
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

2) En la voz antigua inglesa “fine”: Identificado por la prestación de


dar; vale decir con el pago de tasas exigidas por el Señor feudal a sus
vasallos para permitirles la enajenación o transferencia de sus parcelas
de tierra.
3) En alemán “finden”: Significa encontrar.
4) Y en Latín Medieval: “finire”. De cuya terminología derivó el término
“finatio”, el cual sufrió algunas variantes a lo largo de la historia.

En la actualidad, en su acepción castellana; el término Finanzas; es


genérico, entendido como la realización de un conjunto de operaciones
que procuran la provisión de medios o recursos, para emplearlo en la
consecución de unos fines preestablecidos.
De lo que resulta, imperativo distinguir desde el punto de vista subjetivo
las diferencias sustanciales que existen entre las finanzas públicas y
privadas; las cuales si bien es cierto, convergen en la utilización de medios
o instrumentos que tienen por objeto proveer recursos; las acometidas
perseguidas las distinguen notablemente, tal y como se estudiará mas
adelante en el punto 4, de esta misma sección.
De la contrastación subjetiva de las dos versiones, resulta la
configuración de las finanzas públicas, como una vertiente sui generis
de las finanzas, en virtud, de que el sujeto político responsable de diseñar
la selección de los objetivos y fines ha ser financiados con los recursos
provistos por las operaciones financieras es el Estado, y por tanto, su
gestión y administración, configuran en conjunto a la actividad financiera
del sector público (Fonrrouge, 1993); estudiada por una ciencia social
autónoma como lo es la Ciencia de las Finanzas Públicas.
En el siglo actual, los especialista en la materia se han inclinado hacia la
ampliación del objeto de estudio de las finanzas públicas, como consecuencia
de las nuevas funciones asignadas al Estado moderno. Por ello, todas las
producciones bibliográficas, han de ser adecuadas a la concepción actual
de las finanzas públicas; donde al concepción tradicional de actividad
desempeñada por el Estado dirigida a la obtención de recursos para cubrir
sus gastos; se le añade el concepto de actividad financiera encaminada a
coadyuvar en la estabilización económica; al bienestar de la población en
general, y a la provisión de bienes y servicios públicos.
De allí, que la complejidad del fenómeno financiero se agudiza de la
intervinculación recíproca Estado – Sociedad; lo que configura el argumento
de sustentación para erigir, un conjunto de teorías y postulados, que explican
la dinámica de la recaudación de ingresos públicos, de gasto que ejecuta el
Estado en el ejercicio de sus funciones, así como su moderna acepción; en
la que el equilibrio presupuestario cede espacio a la necesaria intervención
económica del Estado, en la actividad económica, ante desequilibrios
macroeconómicos no resueltos por la iniciativa privada (Acuña; 2007), lo
que puede ser resumido como a continuación se evidencia:

100
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas


 Recaudación de ingresos (Ingresos públicos).
 Intervención en la actividad económica (equilibrio
finanzas macroeconómico).
públicas
 Gasto Público (Invertirlo en la satisfacción de las
necesidades colectivas).

1.1. Actividad Financiera del Estado



La actividad financiera del Estado, consiste en el diseño y ejecución
de un conjunto de operaciones, con el objetivo de lograr la satisfacción
de las necesidades colectivas prioritarias, vale decir, son el conjunto de
operaciones que realiza el Estado con la finalidad de alcanzar la consecución
de sus fines, esto es la satisfacción de las necesidades públicas. Tal y como
afirmara el jurista Carlos Giuliani Fonrouge: “El Estado debe cumplir
funciones complejas para la consecución de sus fines; que parten desde lo
referente a la selección de los objetivos, a las erogaciones, a la obtención
de los medios para atenderlas, a la gestión y manejo de esos recursos”
(Fonrrouge; 1993. 3)
Conjunto de operaciones, que son diseñadas y ejecutadas no solo con
el firme propósito de recaudar ingresos que le permitan financiar el gasto
público, sino que, van más allá, esto es, persiguen intervenir y regular el
comportamiento de los agentes económicos; de una manera tal que permita
alcanzar la satisfacción del mayor numero de necesidades públicas. Lo
que, parafraseando, puede ser resumido como a continuación se indica:

Satisfacción de

Operaciones
Obtención de Regulación e
financieras  recursos Intervención en  Necesidades
públicas
pecuniarios la Economía
prioritarias.

Develando la complejidad de la naturaleza del fenómeno financiero


(actividad financiera del sector público), puesto que los fines perseguidos,
responden a unos criterios de distribución de los recursos, que se debaten
entre el diseño de Políticas Económicas del Gobierno, y de medios
económicos suficientes para alcanzar la satisfacción de las necesidades
públicas prioritarias, del anhelado bienestar social. Este fenómeno es
diferente a las finanzas privadas; en cuanto al ámbito sujetivo, a sus fines,
medios y naturaleza de las operaciones.
La naturaleza compleja de la actividad financiera del sector público,
está configurada por los fines que persigue el Estado; a la hora de diseñar
y ejecutar las operaciones financieras. Complejidad ésta, que subyace en
la existencia de misma necesidades humanas que dimanan su satisfacción

101
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

por parte del Estado. Necesidades éstas, denominadas en la doctrina


como necesidades absolutas por el jurista Héctor Villegas; y necesidades
impostergables por Giuliani Fonrrouge, las cuales redundan en el mismo
argumento de sustentación; esto es, el conjunto de carencias que surgen de
la convivencia en colectividad y deben ser satisfechas mediante la actividad
del Estado.
Esas necesidades absolutas, que surgen de la agrupación del hombre
en colectividades; en un inicio estuvieron representadas por la defensa
exterior; el orden interno, y la administración de justicia; lo que las hacía
de imposible satisfacción individualizada; surgiendo la impretermitible
situación de crear un ente; que en forma imperativa subordinara los
intereses individuales de los miembros de las colectividades; para aunarlos
y unificarlos en una sola fuerza que se inclinara por el interés colectivo
por encima de los individuales. Y es así, como desde las sociedades más
primitivas hasta la actualidad, el hombre en sociedad ha admitido su
necesidad de doblegarse ante la autoridad pública, con el firme propósito
de garantizar la convivencia en sociedad.
Es entonces, como el ser humano en su necesidad de agruparse en
colectivos; ubicados en un mismo espacio geográfico, y en subordinación
de una única autoridad con poder de mando; ha configurado un esquema de
organización sociopolítico, que con el discurrir del tiempo ha evolucionado,
hasta el punto de convertirse en las entidades modernas de organización
socio político y económico; como lo son los estados.
En consecuencia, es el Estado entonces, quien es el llamado a
desempeñar la función de resguardar la soberanía interna de las invasiones
extranjeras, de dictar los dispositivos normativos que regulan la conducta
del hombre en sociedad en aras de resguardar el orden interno y quien
organiza la administración de justicia con ánimo de resolver la interferencias
intersubjetivas y así garantizar la reeducación y reinserción del infractor al
orden social.
Sustentando así, la imperiosa necesidad de concebir la figura de Estado,
como entidad investida de poder de mando, como único sujeto de derecho
capaz de asumir el desempeño de semejante envergadura, pues son de
imposible satisfacción individualizadas por los miembros de la colectividad
aisladamente considerados, y al mismo tiempo de ineludible satisfacción,
pues de lo contrario seria imposible la supervivencia en colectivo.
Estos argumentos, dieron paso a la concreción de la institución de las
necesidades públicas absolutas (Villegas: 1999); que si bien es cierto fueron
el argumento de sustentación de la necesaria participación estatal a inicios
del siglo XIX, en la actualidad, han trascendido y, hoy por hoy no son las
únicas necesidades públicas que surgen de la convivencia social organizada
y que dimanan satisfacción del Estado, dado que con la ampliación de
la participación del Estado en la economía, como agente económico,
y la superación del principio de la no intervención estatal de las teorías

102
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

liberales tradicionales que sostenían que la participación del Estado debía


limitarse a la defensa exterior, orden interno y administración de justicia;
se abrió paso a la cristalización de otra gama de necesidades públicas, cuyo
sustrato subyace en los fines económicos y sociales del Estado moderno; y
consisten en el desempeño de las funciones de asignación, estabilización,
redistribución (Musgrave, 1992).
En doctrina, a estas necesidades públicas se les reconoce como
necesidades publicas relativas, que según opinión de Héctor Villegas: “no
están vinculadas a la existencia misma del Estado” (Villegas: 1999; p. 5),
afirmación doctrinaria que no es compartida por la cátedra, puesto que
ciertamente, su satisfacción dimana de la actuación del Estado, en virtud, de
los fines perseguidos en el desempeño de sus funciones modernas; esto es,
garantizarle una vida digna a su población. Toda vez, que estas necesidades
se encuentran relacionadas con crecimiento económico (promoción de
la prosperidad) y bienestar social, es por lo que exigen la intervención
estatal para acometerlas. En el orden jurídico venezolano, el dispositivo
constitucional venezolano, las ha prescrito como parte integrante del
pacto social, que dio paso a la configuración actual del Estado Social y de
Justicia venezolano (Constitución Nacional; 1999: Art. 3), por lo que, en lo
concerniente al Estado venezolano por mandato constitucional, constituye
una función inmanente que debe ser desempeñada por el Estado.
Así las cosas, contextualizando todas las anteriores categorías teóricas
en un diagrama, se reflejaría como se indica a continuación:

actividad financiera


Diseño y
Ejecución de La satisfacción de
Parte de la las necesidades

⇐ ⇒
operaciones de
configuración de públicas absolutas
Recaudación
fines socio, político, Dirigido al Procurando y relativas de la
de recursos,
económicos; como sociedad.
uso eficiente, y
objetivo perseguido. (necesidades sociales
financiación del
impostergables)
gasto…


Las condiciones económicas, sociales y políticas donde
se ejerce la Administración financiera del Estado,
delimita la política del “gasto público”.

En resumen; la Actividad financiera se caracteriza por:


 El sujeto activo es el Estado, investido de su poder de mando.
 Persigue fines políticos, económicos y sociales.

103
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

 Logrados a través de medios económicos (recaudación de ingresos).


 Que involucran la instrumentalización de tres operaciones de natura-
leza financiera, estos son: Presupuesto, gasto e ingresos.
 Donde las condiciones económicas sociales y políticas imperantes
limitan la política del gasto público, es decir, hacia donde se dirige la
inversión pública.
Como puede inferirse, la actuación del Estado se traduce de esta forma
en la gestión de un conjunto de gastos y en la consecución de ingresos
suficientes para financiar los primeros; esta gestión de ingresos y gastos
en el sector público, que se realiza con la finalidad de que éste pueda
cumplir con su función en la sociedad, es lo que se conoce con el nombre
de actividad financiera, denominada también por algunos autores como
fenómeno financiero (Fariñas, 1986:12), o hecho financiero (Laya, 1989:
50). “Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando por
distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus
recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina ‘actividad
financiera’” (Villegas, 1992: 9).
A este respecto, puede compararse la posición de diferentes autores
al esbozar una definición de actividad financiera. Luis Tamayo la define
simplemente como “la acción que desarrolla el Estado para procurarse
los recursos necesarios e invertirlos en la satisfacción de las necesidades
públicas” (Laya, 1989: 50), mientras que Héctor Villegas señala que:
“... la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas
de dinero en la Caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen
los ingresos públicos, que son transferencias monetarias (coactivas o
voluntarias) realizadas en favor de los organismos públicos... Merced
a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los
medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas... A
su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie
de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de
dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos públicos” (Villegas,
1992: 9).
Por su parte Guillermo Fariñas establece que la actividad financiera
consiste en:
“... la gestión que realiza el Estado y los demás entes públicos secundarios,
para proveerse de los medios económicos suficientes para cubrir los gastos
de los servicios públicos y también la ejecución de esos mismos gastos. La
relación de esta actividad con las demás funciones del Estado es obvia, desde
el momento en que éste no puede llevar adelante ninguna de sus funciones,
de mover ninguna rueda de la compleja maquinaria de la Administración
Pública si no está alimentada por los medios económicos que logra a través
de la función recaudatoria de la actividad financiera. Es, pues, esta última,
una gestión fundamental del Estado, sin la cual no pueden desarrollarse sus
demás funciones ni, por tanto, lograrse sus fines” (Fariñas, 1986: 12).

104
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

En el mismo orden de ideas, e incluyendo el elemento político como


factor determinante dentro de la actividad financiera, Gangemi la define
como: “...la acción del Estado y de las entidades menores, dirigida a
procurar según los deseos de los grupos dotados de poder, los medios
necesarios para la producción de bienes y servicios aptos para consentir el
cumplimiento de los fines, económicos o extraeconómicos, señalados por
la clase política responsable del gobierno de la Nación” (Citado por Laya,
1989: 50).
Como puede observarse, coinciden en conceptuar a la actividad
financiera como la gestión de gastos e ingresos que ocurre en los diferentes
niveles del sector público en su lucha por cumplir con sus diferentes
objetivos y funciones, gestión en la que la participación de los grupos
políticos es determinante, como se estudiará posteriormente.

1.2. Ciencia de las Finanzas Públicas

Conjunto de conocimientos ordenados y sistematizados, obtenidos


mediante el uso de métodos de estudio, que admiten comprobación. Cuyo
objeto de conocimiento, o fenómeno de estudio es la actividad financiera,
en su grado de complejidad propio; esto es desde el punto de vista social,
económico, político y jurídico indivisiblemente considerados.
Es entendida como una ciencia social autónoma que tiene como objeto
de estudio la actividad financiera del Estado, cuyo contenido estriba en el
estudio valorativo de los métodos cómo el Estado obtiene sus ingresos,
así como también de los métodos mediante los cuales hace sus gastos
(erogaciones); dirigidos a la satisfacción de las necesidades colectivas
básicas y relativas.
Si bien es cierto que es una ciencia de medios, también lo es que éstos
son de naturaleza eminentemente económica (recursos pecuniarios escasos)
que están dirigidos a satisfacer la necesidades absolutas y relativas de la
sociedad, por tanto, en síntesis los estudios de la ciencia de las finanzas
públicas, radica en aplicar un criterio político a una realidad económica
determinada, dando paso a la configuración del objeto de estudio de la
Ciencia de las Finanzas Públicas (Martín, 1987).
Resulta imperioso señalar, que en España y en otros países anglosajones
lo que se denomina ciencia de las finanzas públicas; es designado como
ciencia de la hacienda pública, sin embargo en Venezuela, este criterio
hacendístico, fue superado a inicios del siglo XXI; donde al Ministerio se
le cambió el nombre de Ministerio de Hacienda a Ministerio de Finanzas,
específicamente en el año 2000, cuando este órgano de la administración
publica nacional obtiene su nuevo nombre e imagen para convertirse en
Ministerio de Finanzas (MF), mediante decreto presidencial de reforma a la
Ley Orgánica de la Administración Central, el 30 de agosto de 1999.

105
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

La tendencia por una u otra denominación, es sencillamente las raíces,


puesto que los países mas influenciados por la doctrina francesa e italiana,
se inclinan por la denominación Ciencias de las Finanzas Públicas, mientras
que los influenciados por la corriente española y anglosajona, se inclinan
hacia la denominación Ciencia de la Hacienda Pública, pero en definitiva;
ambos son sinónimos del mismo fenómeno, esto es la actividad financiera
del Estado.
Esta ciencia social, estudia y analiza el conjunto de operaciones que
involucran las operaciones de recaudación y gasto; así como el conjunto
de criterios implementados en la maximización de la utilización de esos
escasos recursos en el mayor numero de operaciones de gastos requeridas
en el cumplimiento de las funciones de estabilización, asignación y
redistribución.

Relación con otras ciencias



Como quiera que forma parte integrante de las ciencias sociales, la
ciencia de las finanzas publicas no está aislada de la realidad circundante; y
mucho mas con su acentuada transdisciplinariedad; en virtud del conjunto
de aspectos que conjugados, configuran su objeto de estudio esto es; el
fenómeno financiero, impregnado del conjunto de aspecto sociales,
políticos, económicos, jurídicos. Por tanto, su relación con otras ciencias
se estrecha, con:
1) La Economía.
2) La Ciencia de Política.
3) Ciencia del Derecho.
4) Sociología.

1.3. Conceptos Básicos: Hacienda Pública, Fisco y Tesoro


Público. Operaciones Financieras: Gastos, e Ingresos Públicos (fases).
Ya se ha mencionado que una de las denominaciones que recibe la
ciencia de las Finanzas Públicas es la de ciencia de Hacienda Pública, pero
en esta oportunidad no será ese el significado que se discutirá.
El término Hacienda viene a representar, en términos generales, el
conjunto de bienes que son propiedad de una persona (natural, jurídica) y
las obligaciones que tiene pendientes por cumplir; “este puede ser activo
y pasivo; esto es, puede estar formado por bienes y rentas (activo) por un
lado, y por deudas y obligaciones (pasivo), por el otro lado” (Fariñas, 1986:
9). Este concepto, aplicado a la actividad financiera del Estado, da origen
a la Hacienda Pública, es decir, al conjunto de bienes, rentas, deudas y
obligaciones que pertenecen a un ente del sector público, ya sea que se trate
del nivel nacional, estadal, municipal o de institutos descentralizados. Por
ejemplo, la antigua Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (LOHPN),

106
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

ya derogada, en su artículo 1 establecía los componentes de esta variable


con respecto al nivel nacional, señalando que “La hacienda publica nacional
comprende los bienes, rentas y deudas que forman el activo y pasivo de la
Nación, y todos los demás bienes y rentas cuya administración corresponde
al Poder Nacional...”. Este mismo concepto puede aplicarse para el caso
de estados y municipios, al definir sus respectivas haciendas regionales y
municipales.
Un concepto ya en desuso es el de Fisco; en teoría, mientras la hacienda
comprende todo el conjunto de bienes y deudas de un ente público, el fisco
constituye la persona jurídica que la representa legalmente; es el fisco el
encargado de la administración y defensa de esa Hacienda Pública. Para
el caso venezolano, la administración y representación de la Hacienda
Pública Nacional recae sobre el Ministerio de Finanzas, el cual, de acuerdo
con lo establecido por la Ley orgánica de la administración financiera del
sector público (LOAFSP) 1 en su artículo 4, “.... coordina la administración
financiera del sector público nacional y dirige y supervisa la implantación y
mantenimiento de los sistemas que la integran...”.
Por su parte el Tesoro Público representa los fondos financieros
(ingresos) originados por la administración de la Hacienda Pública y por la
actividad recaudatoria del Estado, y la erogación de estos fondos para hacer
frente a los compromisos de gasto público; constituye la materialización de
las entradas y salidas de dinero que caracterizan a la actividad financiera
pública.
El artículo 106 de la LOAFSP hace referencia a los elementos que
conforman el Tesoro Nacional: “el conjunto de los fondos nacionales,
los valores de la República y las obligaciones a cargo de ésta...”. La
administración del Tesoro Público (ya sea en el poder nacional, estadal o
municipal) corresponde a la Tesorería Pública; para el nivel nacional, las
funciones de tesorería recaen sobre la Oficina Nacional del Tesoro (véase
el título IV de la LOAFSP).
Estas precisiones terminológicas, resultan fácilmente configuradas
mediante la explicación de los siguientes ejemplos, dejando en evidencia
las diferencias y relaciones que existen entre las variables mencionadas.
Tal es el caso, de un inmueble que pertenece a la Nación (forma parte
de la Hacienda Pública Nacional), que es vendido al sector privado; los
ingresos generados por esta venta ingresan al Tesoro Nacional, y podrán
ser utilizados para financiar aquellos gastos que hayan sido autorizados
previamente por el presupuesto.
Otro ejemplo válido es el caso de la propiedad de los yacimientos
minerales que pertenecen a la Nación, y por lo tanto forman parte de
su hacienda; la explotación de estos yacimientos generan ingresos por
concepto de regalías, que son recaudados y administrados por la Tesorería.
Un tercer caso se relaciona con la deuda que compromete al Estado, deuda
que forma parte de sus pasivos, es decir, de su hacienda; los pagos que

107
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

deban realizarse para honrar esa obligación son erogaciones que salen del
Tesoro, de acuerdo a los montos que se hayan aprobado en el presupuesto
correspondiente.

Operaciones financieras: gastos, e ingresos públicos (fases)


Como ya se mencionó, la actividad financiera se encuentra conformada
fundamentalmente por dos variables, también denominadas fases: gastos
públicos, e ingresos públicos.
En cuanto al gasto público, el punto de partida es la estimación de
los recursos que se requerirán para satisfacer un conjunto determinado
de necesidades en la colectividad. Una vez cuantificado el nivel de gasto
requerido, el Estado decide las fuentes de ingreso público que le permitirán
financiarlo adecuadamente. Luego de recaudar los ingresos planificados, se
procede a utilizarlos en la satisfacción de las necesidades seleccionadas en
la ejecución del respectivo gasto público. En palabras de Fariñas:
“La actividad financiera comienza desde el momento en que el Estado logra
ingresos públicos, ya de la renta que producen los bienes que él posee como
un particular (renta de la tierra, renta petrolera o minera, de las industrias
o empresas públicas) o de las rentas que él obtiene de los entes privados
(impuestos, tasas, crédito público). Continúa la actividad financiera, cuando
tales recursos, así obtenidos, los invierte o gasta el Estado en las necesidades
colectivas, a través de los servicios públicos... De lo expuesto se deduce que
la actividad financiera tiene dos fases principales: la fase de los ingresos
públicos, fase recaudatoria, de adquisición de medios económicos... y la
fase de la inversión de los recursos obtenidos en la fase recaudatoria, para
satisfacción de las necesidades públicas, o sea, la fase del gasto público”
(Fariñas, 1986: 12).
En vista de que los ingresos recaudados no siempre son destinados
inmediatamente al gasto, y pueden permanecer en las arcas de la tesorería
del Estado mientras llegan a su destino final, hay autores que sostienen
como tesis la existencia de una tercera fase en la actividad financiera, a la
que denominan administración de los ingresos, y que se ocupa de garantizar
el buen manejo y conservación de los recursos disponibles antes de que se
ejecute el gasto público al que puedan estar asignados (Fariñas, 1986: 13).

1.4. Necesidad del Sector Público: Funciones del Estado.


En los inicios de la Ciencia de las Finanzas Públicas durante los
siglos XVIII y XIX; la actividad financiera se inspiraban en el llamado
“Estado liberal”, donde se limitaba al mínimo las actividades públicas,
fundamentándose en la política de no intervención pública en la economía;
limitándola a las tradicionales funciones de defensa exterior, orden interno
y administración de justicia, reservándole el resto de las actividades la
iniciativa privada.

108
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Si bien es cierto que la política de Estado liberal (laissez faire)


provocó un rápido desarrollo económico, también acarreó males descritos
en Inglaterra por Charles Dickens y en los Estados Unidos de América
por Upton Sinclair como: la explotación del obrero no especializado, las
espantosas condiciones de vivienda, la desigual distribución de la renta;
generando grandes fortunas reunidas por la explotación monopolista y la
especulación en las tierras, entre otras.
Con el tiempo los males del laissez faire eran cada vez más claros y los
graves acontecimientos de la primera mitad del siglo XX (dos guerras
mundiales y las consecuencias sociales de la crisis de 1929) precipitaron
la declinación de esta doctrina y dieron origen a una mayor intervención
del Estado en la economía, alcanzando la contribución del gasto
público a cifras sin precedentes. En nuestros días, el nivel de participación
cuantitativo del Estado en la actividad económica, se equivalen a un tercio y
el 50 % del producto interno bruto total, configurando un patrón repetitivo
en todos los países industriales de economía de mercado.
La clasificación de las funciones públicas que parece como la más
apropiada es la propuesta por el profesor Richard Musgrave por cuanto
tiene la enorme ventaja de hacer coincidir las grandes funciones del sector
público con los dominios relativamente bien delimitados del análisis
económico. La clasificación de Musgrave (1992) propone tres grandes
funciones o ramas del presupuesto del Estado: Asignación, Distribución
y Estabilización. Estas funciones son separadas una de la otra, pero
estrechamente interrelacionadas. Donde la asignación de bienes y servicios
públicos; radica en la provisión de distintos servicios públicos como por
ejemplo la educación y su fuente de financiamiento (contribuciones y
tributos) producen variados efectos que trastocan la distribución de la renta
real, ya que las propiedades distributivas de los impuestos acarrearían
cambios en la oferta de factores productivos, al alterar el ingreso real de
los propietarios y el numero de unidades disponibles del mismo; pérdida
de la eficiencia en consumo, al modificar las pautas de consumo y
por ende de la producción, reduciendo el nivel de satisfacción de los
consumidores, y por último, alteraciones en la eficiencia técnica de
la empresa, al ocasionar modificaciones de la organización y métodos de
la producción.
Creando desequilibrios económicos, en los precios, empleo y la
producción que generan mayor malestar social, y que han de ser resueltos
por el Estado con el diseño de políticas económicas gubernamentales
reguladoras con fines estabilizadores y redistributivos de la riqueza
(Musgrave, 1992).
Es así como el arsenal, de instrumentos de naturaleza financiera,
(trátese de los ingresos y/o gastos públicos) que pueden servir a objetivos de
cometidos muy variados, responden a la redefinición de la función pública;
ha de ser desempeñada por la actividad financiera del sector público

109
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

hoy, en situaciones particulares que alejan al mercado en cuestión del


paradigma de la competencia perfecta (situación esta última donde debería
existir gran concurrencia de oferentes y demandantes completamente
informados, no hay trabas al ingreso y egreso de participantes, el producto
comercializado es homogéneo o no diferenciado, los costos y los beneficios
son individualizables y asignables a cada sujeto).

Actividad Complementaria: realice la lectura, análisis e interpretación


del siguiente material bibliográfico correspondiente a “el rol de la
administración tributaria en la sociedad”, Centro Interamericano
de Administraciones Tributarias – CIAT 39ª. Asamblea General Secretaría
de Ingresos Federales Brasil, Buenos Aires, Argentina 18-21 abril, 2005
(disponible en http://www.ciat.org/).
Analice y relaciónelos con el contenido teórico ya estudiado; procurando
dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿cuales son las funciones de las
finanzas públicas en una economía moderna?. ¿Son las finanzas públicas
una materia de estudio sólo para economistas?. OBSERVACIÓN: El
término fiscal, se refiere como sinónimo a la misma materia financiera.

2. Derecho Financiero
Rama del derecho, que contiene un conjunto de normas reguladoras
de la actividad financiera del Estado, vale decir, contiene el conjunto de
normas jurídicas regulatorias de la actividad financiera (recaudación,
administración, gasto), por tanto norman la actuación del Estado en el
ámbito financiero.

Características del derecho financiero:

1) Sujeto activo el Estado “lato sensu”. (nacional, Estadal, Municipal).


2) Su contenido está enmarcado, en el derecho público, por cuanto
regula los mecanismos de obtención de ingresos y utilización de los
recursos necesarios para que el Estado cumpla con sus fines, esto es
velar por el interés colectivo, como dimensión superior a los intereses
individuales.
3) Contempla el marco jurídico de regulación, que tiene como objeto
el diseño, estructuración, ejecución y control del gasto y los ingresos
públicos.
4) Su contenido es autónomo a la Ciencia de las Finanzas; aún cuando
su objeto radique en el estudio de las normas jurídicas relativas al
fenómeno complejo financiero del sector público.

En definitiva, es una rama del derecho público, contentiva de un


conjunto de normas jurídicas que regulan la obtención, gestión y erogación
de operaciones financieras, y las relaciones intersubjetivas que de ellas

110
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

se desprenden entre unos organismos del estado con otros, y/o entre
organismos del estado con los particulares.

Bases constitucionales y Legales del Derecho Financiero venezolano

El campo de las finanzas públicas en cualquier país se encuentra


regulado desarticuladamente; por diferentes textos jurídicos que intentan
normalizar los procesos que se desarrollan en esta materia; que en atención
a la jerarquización de las normas del ordenamiento, es imperioso analizar
como marco regulatorio las siguientes:
1) Regulación Jurídica del Presupuesto Público (Titulo VI; Capítulo
II; Art. 311 y ss CN y Ley Orgánica de Administración Financiera).
Regulación Jurídica de Tesorería (LOAFSP). Regulación Jurídica del
Control de la administración Financiera (Titulo VI; Capítulo II; Art.
311 y ss; LOAFSP). Regulación Jurídica del Crédito Publico (Titulo
VI; Capítulo II; Art. 311 y ss CN y Ley Orgánica de Administración
Financiera).
2) Regulación jurídica del gasto público (Titulo VI; Capítulo II; Art.
311 y ss CN; y LOAFSP).
3) Regulación Jurídica de los Tributos [Mecanismo de Recaudación de
ingresos públicos] (Titulo VI; Capítulo II; Art. 316 y ss CN; y Código
Orgánico Tributario).
4) Regulación Jurídica del Sistema Monetario Nacional (Titulo VI;
Capítulo II; Art. 318 y ss CN, LBCV).
5) Regulación Jurídica de la Coordinación Macroeconómica (Titulo VI;
Capítulo II; Art. 320 y ss CN, LBCV; LOAFSP)
Adicionalmente, existe un conjunto de leyes especiales, leyes que
establecen tributos (impuestos, tasas, contribuciones), reglamentos y
normas; que regulan la materia financiera, e inclusive en los niveles
políticos territoriales de gobierno estadal y municipal, donde también se
han diseñado regulaciones para su actividad financiera en particular.
De allí, que en el resto de los objetivos que conforman la segunda
unidad de esta asignatura se estudiará parte de la legislación señalada,
especialmente aquella relacionada directamente con los temas a analizar
en cada caso.

3. El Fenómeno Financiero Público: Aspectos políticos,


sociales, económicos, jurídicos

Ya se ha mencionado con anterioridad que la actividad financiera del


sector público involucra aspectos de distinta índole, y no sólo se relaciona
con la simple estimación, recaudación y administración de las variables que
la componen. Además de su carácter financiero influyen en ella aspectos de
tipo político, social, económico, jurídico y administrativo.

111
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Tratándose del sector público, la toma de decisiones asociada a la


actividad financiera (necesidades a satisfacer, planificación del gasto,
fuentes de ingresos que serán utilizadas en su financiamiento) es tarea de la
clase política y dirigente del gobierno de turno, la cual pone énfasis en los
fines que a su criterio debe perseguir la actividad financiera, que sectores
serán beneficiados, y que grupos deben realizar los aportes necesarios. “...
El estudio de la elección de gastos y recursos se hace en función de una
orientación política determinada y variable según los objetivos perseguidos
por la acción estatal” (Villegas, 1992: 20), y por esto, la actividad financiera
está sujeta a los cambios que sucedan en la estructura de esa clase política
dominante, y sus relaciones con el resto de la sociedad.
En cuanto al aspecto social, se reconoce que uno de los fines perseguidos
por la actuación financiera del Estado es la satisfacción de necesidades en
la colectividad, pero en la mayoría de los casos resulta imposible atenderlas
en su totalidad. Es por ello que la infinidad de necesidades existentes deben
ser analizadas, valoradas, elegidas, jerarquizadas, para seleccionar aquellas
que en determinado momento podrán ser atendidas a través del gasto
público. La valoración y jerarquización de estas necesidades responderá
muchas veces al criterio que apliquen los grupos sociales dominantes, o
a las presiones que reciban del resto de la sociedad, por lo que no puede
desvincularse el aspecto social de la actividad financiera del aspecto
político, ni éstos del resto de los aspectos por mencionar. Al referirse al
aspecto social, Laya afirma que:
“Se trata, pues, de establecer una jerarquización de las necesidades, no
solamente básicas o fundamentales, como se hacía dentro del concepto
del Estado liberal, del cual se pensaba que únicamente debía preservar
el orden público interno, defender la soberanía y aplicar justicia, sino
que ahora, tiene que atender las llamadas necesidades relativas, donde
necesariamente deberá dársele prioridad a las relacionadas con educación,
cultura, salubridad, protección social, desarrollo económico y otros gastos
reproductivos en materia de investigación, tecnología, etc., que le permitan
al país romper viejas estructuras y salir del llamado círculo vicioso de la
pobreza” (Laya, 1989: 57).

Continuando con la posición de este autor, en lo que respecta al aspecto


económico, señala que:
“... el Estado a través de su actividad financiera deberá elegir los medios
menos onerosos, de tal manera... de obtener el mayor rendimiento, al menor
costo y en el menor tiempo posible. Deberá igualmente precisar la carga
impositiva que deba ser repartida entre las distintas categorías sociales,
determinando el modo más idóneo de hacerlo, al mismo tiempo que debe
considerar el peso de tales tributos sobre las economías que grava, ya que
puede darse el caso de que un bajo rendimiento en la imposición se deba a
una baja presión tributaria, o que un ingreso muy alto, obedezca a una carga
excesiva” (Laya, 1989: 57,58).

112
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

En otras palabras, el criterio económico de la eficiencia debe estar


presente tanto en la asignación y ejecución de los gastos (para garantizar
el mayor rendimiento), como en la recaudación de los ingresos, tratando
de lograr una justa distribución de los aportes que cada miembro de la
sociedad realiza con el fin de financiar la actividad gubernamental.
Un aspecto de importancia significativa para la actividad financiera
del sector público es el aspecto jurídico, ya que toda actuación del Estado
contemporáneo debe estar fundamentada en la legislación vigente en cada
país (Villegas, 1992: 21).
En materia financiera, deben considerarse las normas existentes
en áreas como la tributaria, administrativa, presupuestaria, contralora,
entre otras, que establecen las obligaciones tanto del Estado como de los
particulares, así como también limitan el alcance del poder que pueda
tener el ente público al momento de tomar las decisiones relacionadas con
su actividad financiera. Es importante destacar que, si bien la legislación
existente establece las pautas que pueden regir esta actividad, no se descarta
la posibilidad de que esa legislación pueda ser modificada para ponerla a
tono con el contexto en el que se desenvuelven las finanzas del Estado
en un momento dado, modificaciones que, una vez más, caen dentro del
ámbito de acción del poder político (en este caso, legislativo).
Cabe destacar que el aspecto jurídico de la actividad financiera es objeto
de estudio del Derecho Financiero, evaluando dicha actividad desde el
punto de vista de las normas jurídicas que la regulan. Al respecto, Villegas
compara el campo de acción de la ciencia de las Finanzas Públicas y del
Derecho Financiero señalando que:
“... la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia de las
finanzas públicas y al efectuar su exacta clasificación y el cuadro de su
ordenamiento, explicando cuáles son sus funciones, poniendo de relieve los
efectos de los recursos y gastos en relación con aquellos que ingresan los
primeros y reciben los beneficios de los segundos, ofrece conocimientos
útiles para la formación de las leyes financieras y también para su
interpretación y aplicación. Por otra parte, el derecho financiero, con el
estudio de la estructura jurídica de los gastos y recursos, complementa a la
ciencia de las finanzas en el aspecto jurídico para el conocimiento de sus
fenómenos. Además, mediante el examen de la jurisprudencia, el derecho
financiero pone de relieve las cuestiones que surgen de la aplicación de la
ley en el caso concreto, y qué pueden también interesar a la ciencia de las
finanzas para la elaboración más profundizada y completa de sus principios
e instituciones (...)” (Villegas, 1992:19).

Adviértase que el derecho financiero es una disciplina jurídica y que


la ciencia de las finanzas públicas es una disciplina económico-política.
De allí que ambas ramas del saber estudien objetos totalmente diversos: el
derecho financiero se refiere a determinada actividad de la administración
pública (la actividad financiera), pero contemplándola exclusivamente en

113
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

cuanto a las normas jurídicas que la regulan (aun cuando los fenómenos
jurídicos sean provocados con propósitos económico-políticos); la
ciencia de las finanzas publicas presenta como campo de estudios el de
los fenómenos económicos provocados con designios políticos. Si bien
ambas disciplinas examinan el mismo hecho (la obtención y el empleo de
los medios económicos necesarios para que el Estado cumpla sus fines),
lo consideran desde dos puntos de vista totalmente diferentes.” (Villegas,
1992: 21, 22).
Finalmente, el aspecto administrativo se relaciona con “...la debida
organización administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad
financiera, a las medidas de control y fiscalización del correcto desempeño
de la administración fiscal, a los procedimientos tributarios de liquidación,
a la mecanización de la función financiera, etc.” (Villegas, 1992: 21).
En este sentido, se puede señalar que los aspectos involucrados en la
actividad financiera, capaces de configurar el fenómeno financiero pueden
ser concretizados como se indica en la siguiente tabla demostrativa:

Aspecto Contenido
Social Priorizar y jerarquizar las múltiples e infinitas
necesidades colectivas de lo población.

Económico Seleccionar los medios y recursos escasos.

Jurídico Normas que regulan la actividad financiera del Estado.


Y las Instituciones llamadas a cumplir con los fines del
Estado.

Político Es el criterio de organización de la hacienda pública, las


tendencias de los gobernantes, impulsos o directrices
que definen las funciones (distribución, asignaron y
estabilización).

Elaboración propia

4. Diferencias de la Actividad Financiera del Estado con la


Actividad Financiera Privada

Se ha explicado suficientemente que la actividad financiera se relaciona


con la gestión de dos variables fundamentales (ingresos y gastos), variables
que se encuentran presentes no sólo en la actividad del sector público, sino
también en la esfera privada de la sociedad. Aún cuando ambos sectores
dirijan sus esfuerzos a la obtención de medios que les permitan satisfacer
múltiples necesidades, su actividad financiera difiere en uno y otro caso;
entre las diferencias que existen entre ellos pueden mencionarse las
siguientes (Laya, 1989: 19,20):

114
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

a) El Estado, como sujeto activo de la actividad financiera pública, y de


acuerdo al ordenamiento jurídico y político imperante en la sociedad,
constituye un ente que se encuentra en situación dominante con respecto
al sector privado, lo que le permite extraer buena parte de sus ingresos de
las exigencias que le impone a los agentes económicos que actúan en este
sector (por ejemplo, tributos). Por su parte, los sujetos que conforman
el sector privado (individuos, familias, unidades empresariales) suelen
operar de manera independiente, sin ocupar posiciones de dominación
diferentes a las que obtengan como consecuencia de su actividad
económica (una empresa monopólica puede tener mayor poder que sus
consumidores, o que empresas más pequeñas); el poder de dominio que
puedan alcanzar los agentes privados no se deriva del ordenamiento
jurídico y político de la sociedad.
b) En cuanto a la obtención de los ingresos, el sector privado se
vale de transacciones de tipo voluntario (contratos, convenios) para
comercializar sus bienes y servicios y generar ingresos que le permitan
financiar sus actividades. En el sector público también pueden generarse
ingresos por esta vía voluntaria (por ejemplo, empresas públicas), pero
comúnmente sus entradas de dinero provienen de fuentes que implican
la coacción o la exigencia de tributos al sector privado (impuestos,
contribuciones, etc.), valiéndose de las normas jurídicas vigentes que le
permiten ejercer este tipo de obligaciones.
c) Las necesidades que intenta satisfacer la actividad privada
corresponden a un número limitado de sujetos, mientras que el Estado,
a través del gasto público, dirige sus esfuerzos a atender necesidades
que afectan a toda (o la mayor parte de) la colectividad (ya se trate
de todo un país, región, estado, municipio, parroquia). En este mismo
orden de ideas, las necesidades que satisface la actividad privada suelen
relacionarse con el futuro inmediato de un individuo o grupo, mientras
que el Estado no se limita a esta satisfacción inmediata, sino que su
accionar va más allá y los efectos de su actividad financiera pueden
perdurar por períodos prolongados de tiempo (como ejemplos pueden
citarse los casos de la construcción de infraestructura, el endeudamiento
a largo plazo, entre otros).
d) El sector privado persigue un afán lucrativo con su actividad
financiera, la obtención de beneficios o utilidades, por lo que los
ingresos que percibe en sus transacciones suelen superar los costos
que han sido erogados. Para el Estado puede estar presente este afán
de lucro (empresas públicas rentables), pero éste no es el motivo que
origina su actividad financiera; el cumplimiento de los fines sociales es
prioritario antes que la obtención de una utilidad. Al respecto, Ramírez
afirma que:

115
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

“La economía del sector privado basa sus finanzas en el principio del
mínimo costo con el máximo de beneficio o ganancia. La economía del
sector público se basa en el principio del mejor costo con el máximo de
bienestar colectivo. El ente público no persigue obtener ganancias en la
satisfacción de necesidades colectivas debido a la índole misma de estas,
que proporciona valores colectivos de uso o utilidad social (...)” (Ramírez,
1998:8,9).

En contraposición con las finanzas privadas, las finanzas públicas no


se fundan en el mínimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo
de las finanzas públicas no excluye el mínimo costo, pero sacrifica este
en beneficio de una mejor y más eficiente prestación de los servicios
públicos.
El criterio de la economía y finanzas privadas es el de la rentabilidad y
el de la economía y finanzas públicas es el de la racionalidad... El criterio
de la racionalidad, colocado frente al criterio de la rentabilidad, no supone
exclusión del principio de la economicidad de los medios. Tan solo que
tal economicidad no va dirigida a la obtención de rentabilidad, sino de
un mejor servicio. Continúa el mismo autor, refiriéndose a la actividad
empresarial del sector público, señalando que:
Respecto de ciertas necesidades individuales o colectivas indirectas
que también satisface como privadas mediante empresas industriales y
comerciales, el principio financiero es el mismo de las finanzas privadas:
mínimo medio con el máximo de ganancia o beneficio para la empresa
pública, que por ello se califica de rentable. No obstante, como tales
empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede sacrificar con
fines de política reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si
desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la empresa
industrial o comercial se transforma en un verdadero servicio público.
El Estado no es orientado hacia actividades lucrativas con fines
de enriquecimiento como cualquier particular. Solo en determinadas
circunstancias se lo coloca en posibilidad de emprender y gestionar
empresas rentables que, haciendo parte del sector público, funcionan dentro
de la órbita de la economía privada; pero no para sustituir la iniciativa de
los particulares o hacerles la competencia sin más, lo que sería desleal, sino
para reforzarla en sus puntos débiles... (Ramírez, 1998: 9).

e) Si bien puede resultar fácil estimar la ganancia o pérdida que resulta


de la actividad financiera privada, este cálculo es más complicado y
menos preciso en el sector público por el tipo de funciones que éste
cumple. En un período determinado los ingresos públicos pueden
ser inferiores al gasto, generando una situación de déficit, el cual no
puede catalogarse necesariamente como una pérdida si se analiza el
destino que han tenido los recursos: salud, educación, seguridad, etc.

116
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Lo mismo ocurre en el caso de una situación de superávit (exceso de


ingresos sobre gastos), la cual podría no ser tan favorable si han quedado
insatisfechas necesidades prioritarias en la colectividad.
f) Otro principio importante en la actividad privada es el que se refiere
a que los gastos deben ajustarse a los ingresos disponibles, estimándose
en primer lugar la cuantía de ingresos que pueden generarse para poder
establecer un plan de gastos que responda a esas entradas (la estimación
del ingreso precede al gasto).

En el sector público no se aplica literalmente este principio, ya que


trata de obtener los ingresos que se requieren para financiar un determinado
nivel de gasto, que a su vez se destinan al cumplimiento de los fines del
Estado; la actividad financiera, como proceso, inicia con la estimación del
gasto requerido en un período para la función gubernamental, y continúa
con la búsqueda de las fuentes de ingreso que permitirían ejecutar tal gasto
(la estimación del gasto precede al ingreso). Esto no significa que el gasto
público puede crecer infinitamente sin que los ingresos disponibles lo limiten,
ya que las necesidades por satisfacer siempre superarán los recursos que la
sociedad puede destinar al mantenimiento del aparato estatal; por lo tanto,
la estimación de gastos e ingresos en el sector público se constituye en un
continuo proceso de retroalimentación que intenta seleccionar (jerarquizar)
el tipo de necesidades que podrán ser satisfechas en cada período.
Se han mencionado un resumen de algunas de las diferencias más
relevantes que se observan en la actividad financiera que realizan ambos
sectores, sin descartar la existencia de otros puntos discordantes entre ellos.
En todo caso no debe olvidarse que estos sectores no realizan actividades
contrapuestas, sino más bien complementarias, partiendo de principios
distintos.
Al respecto, pueden ser apreciados, algunos criterios de diferenciación
entre las finanzas privadas y del sector público, como a continuación se
evidencia:

117
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Criterio Finanzas Privadas Finanzas Públicas


Los agentes económicos La Investidura del
Los sujetos regulados privados actúan por libre poder de imperio del
albedrío (contrato). Estado (actúa de forma
coercitiva).
Por la finalidad Economía Privada: Lucro Actividad financiera:
perseguida Individual Bienestar Social.
Por el origen de los Economía Privada: Actividad Financiera:
recursos económicos Depende de lo que Imposible cuantificar las
escasos e ilimitados: produzcan (ganancias o ganancias posee fuentes
perdidas). de recursos.
La satisfacción de las Economía Privada: Actividad Financiera:
necesidades básicas Inmediata. Prospectiva a largo
infinitas: plazo.
Economía Privada: Actividad Financiera: No
Equilibrio Financiero: Las cuentas cuadran cuadran (“déficit”).
(ingresos-gastos).
Fuente: elaboración propia.

5. Evolución Conceptual: Hacienda Pública - Finanzas


Públicas - Administración Financiera - Economía Pública -
Economía del Sector Público
El tratamiento que le ha otorgado la literatura a la actividad de
naturaleza financiera que desarrolla el Estado, ha pasado por diferentes
etapas; tradicionalmente se reconoce como sinónimos de un mismo
concepto hacienda pública y finanzas públicas, haciendo énfasis en los
aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los diferentes
instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad
económica, lo que a influencia de la investidura de Estado, del sujeto
activo, desempeña sobre las decisiones de los distintos agentes
económicos se refiere, reside precisamente en evaluar qué tipo de efectos
ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos,
tasas, crédito público, gasto público, presupuesto, entre otros.
Esta denominación, tiene una muy larga vigencia, probablemente
desde la época romana misma, pero con sus limitaciones. Ya que finanzas,
alude a la significación corriente, de problemas de dinero, habitualmente
por financiación de empresas , por consiguiente finanzas públicas
consistiría en aspectos relacionados con la financiación del sector público
en el cumplimiento de sus funciones; es decir, de la materia tributaria,
endeudamiento público, equilibrio presupuestario, entre otras. Pero, la
realidad actual de la función que desempeña el Estado dista mucho de esta
concepción tradicional.

118
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Ese era el contenido de la actividad financiera, hasta la década de 1950


(Macón; 2002). No siendo así, a partir de mediados de los años cincuenta,
como consecuencia del aporte de Samuelson (1983) y de otros; la ciencia
de las finanzas públicas, amplio su ámbito de estudio, y hoy también está
referida a bienes y servicios provistos por el sector públicos, vale decir, la
función de asignación de bienes públicos, antes discutida. Y tampoco solo a
tributos como alternativas de financiamiento, sino también al cumplimiento
de la función de inversión del gasto público. En fin, no solo a operaciones
de financiamiento (fiscales), sino también a instrumentos de ordenamiento
de naturaleza financiera, con fines de intervención o de estabilización
(extrafiscales).
Ya en 1959; Musgrave sugirió el término de Economía Pública,
que al parecer, por la sencillez de la propuesta no prosperó, prefiriendo
la utilización del término finanzas públicas, para identificar al conjunto
de instrumentos de naturaleza financiera, que implementa el Estado en
ejercicio de la actividad financiera del Estado.
En este último siglo, hizo su aparición La Economía del Sector Público,
la cual ha llegado en forma definitiva, para conceptualizar esta materia.
Con la introducción de este nuevo término, no se ha desnaturalizado la
acepción finanzas públicas, sino que por el contrario se ha reforzado con el
análisis microeconómico, parte poco tratada en la mayoría de los textos
sobre finanzas públicas que existen en español, en virtud, de que la función
del especialista en finanzas públicas, radica en lo que a influencia del
Estado sobre las decisiones de los distintos agentes económicos se refiere,
desde esta nueva perspectiva, hoy se centra en precisamente evaluar qué
tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre
ellos: impuestos, tasas, crédito público, gasto público, presupuesto, en el
comportamiento de la actividad económica.
En Venezuela, con la entrada en vigencia de la nueva Constitución
de la República Bolivariana sancionada y aprobada en 1999, se introdujo
importantes transformaciones a la hacienda pública venezolana. Es así
como la legislación financiera del sector público, dispersa en diversos
instrumentos legales, se consolidó en la nueva Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público. Por otro lado, el uso,
avance y disponibilidad de las tecnologías de la información, ponen al
alcance de todos, casi inmediatamente, cualquiera cambio legislativo
de las leyes de naturaleza financiera, así como cualquier otro tipo de
información económica y financiera inherente a los asuntos del Estado.
Indudablemente este ha sido un gran salto que llena el vacío existente del
pasado, personificado por la precariedad de las estadísticas y la divulgación
de las decisiones públicas.

119
Objetivo Nº. 6:
Sistema de Administracion Financiera
del estado venezolano
Objetivo Nº. 6: Sistema de administración financiera del
Estado venezolano.
Objetivo Terminal: Analizar el marco legal del sistema de administración
financiera del Estado venezolano.

En el objetivo No. 5, se analizó todo un conjunto de teorías en las que


se reflejan los aspectos financieros de la función; que como actor político
social es llamado a desempeñar el Estado en la sociedad; vale decir, la
sustentación teórica de la ciencia de las finanzas públicas.
En este objetivo se abordará con mayor precisión el análisis y estudio
del marco legal que regula la actividad financiera del Estado aplicado al
caso venezolano, vale decir, el dispositivo normativo vigente que regula
la actuación del Estado en el ámbito financiero; así como el conjunto de
relaciones jurídicas que de su ejercicio se desprenden.

1. Derecho Financiero: “Ley Orgánica de Administración


Financiera del Sector Publico” (LOAFSP)
Después del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la
consecuente entrada en vigencia de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (G.O. Nº 36.860 del 30.12.1999); se instituyeron
en el ordenamiento jurídico venezolano las bases fundamentales donde
había de erigirse el nuevo marco regulatorio de la administración financiera
del sector público.
Es así, como dentro del Título VI: Del Sistema Socioeconómico;
Capítulos II; Sección Primera, Sección Segunda, Sección Tercera, y Cuarta se
institucionalizó la modernización del sistema de administración del Estado.
Dando paso, a la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público (G.O. Nº 37.029 del 05.09.2000), en
cumplimiento expreso del mandato estatuido en la disposición transitoria
cuarta; según la cual: “(…) se le ordena a la asamblea nacional la aprobación
y sanción de la legislación referida (...) al régimen presupuestario y de
crédito público (…)”. (Numeral 5; Disposición Transitoria Cuarta, CN
1999). En orden de ideas, los cambios e innovaciones significativas que se le
imponían a la Administración Financiera del Sector Público, se basaron en
las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial,
Naciones Unidas, en cuanto a la uniformidad y homogeneidad que deben
tener las Cuentas Públicas.
Esta innovadora ley, introduce reglas macro-fiscales en la legislación
financiera del sector público, en congruencia con las tendencias
internacionales contemporáneas en el enfoque sobre el manejo institucional
de la gestión pública. Regulando, de conformidad con el preceptivo
constitucional materias como: 1) el marco plurianual del presupuesto

123
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

para articular los presupuestos anuales a la política fiscal de largo plazo y


garantizar el equilibrio fiscal a largo plazo, 2) el acuerdo de coordinación
macroeconómica para asegurar la consistencia de las políticas fiscales,
monetarias y cambiarias; y 3) el fondo de estabilización macroeconómica
para garantizar la estabilidad de las variables fiscales. En ese orden
de ideas, adicionalmente incorpora, la creación del fondo de ahorro
intergeneracional (Art. 155 LOAFSP), a través del cual se persigue el logro
de una mejor distribución ínter temporal del uso de los recursos petroleros,
en aras de garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas
públicas de desarrollo, y así promover y defender la estabilidad y evitar así
la vulnerabilidad de la economía nacional. (Moreno, 2001)
Otras de la innovaciones contenidas, fue la regulación normativa de
la actividad financiera de todos los órganos e instituciones que conforman
el Sector Público; tanto Nacional, Estadal y Municipal, obligándolos a
ajustarse a las reformas contenidas en el régimen de administración
financiera del sector público venezolano, pues le son imperativas.
Es importante reconocer, que el tema de la modernización o reforma
de la Administración Pública, no es algo nuevo o propio de la gestión de
gobierno actual; puesto que ciertamente una de las grandes debilidades de la
organización de la administración financiera es la existencia de numerosas
leyes relacionadas con el sector público, en materia de administración,
finanzas y control, no integradas, con contradicciones e incoherencias, que
dificultaron la concreción del proceso de modernización. Como un intento
fallido, se presentó un proyecto de Ley que integraba la administración
financiera, el cual estuvo en el anterior Congreso de la República por
muchos años durmiendo el sueño de los justos; no les interesaba un estado
organizado, sistematizado y con procedimientos claros y precisos, de allí
que precisamente el objetivo del nuevo marco legal, es la sistematización
de toda la información financiera, en aras de construir un verdadero sistema
de información, como herramienta clave para el ejercicio equilibrado y
transparente de la función financiera del sector público.
Esta ley orgánica, tiene como objeto de regulación la compilación
Jurídica del Régimen de administración financiero del sector público;
de materias antes dispersas en el ordenamiento jurídico. Y una de las
características resaltantes que reviste la ley, ha sido las consecuentes
reformas experimentadas a lo largo de su vigencia, entre las cuales las que
a continuación se señalan:

Reformas de la Ley Orgánica de Administración Financiera

2000
No. 37.029
05/09/00
Promulgación del Texto de Ley.

124
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

2001
Vacatio legis parcial (excepto la materia presupuestaria que entró en
vigencia el 01/01/01).

2002
Entró en vigencia el texto legal en fecha 1/01/02.
Y fue aprobada su primera reforma en segunda discusión por la
asamblea nacional en fecha 19/12/02; pero no fue promulgada en
este año.
El 24/09/02. TSJ. En sala constitucional declara la nulidad del
último aparte del art. 80.

2003
No. 37.606
09/01/03
Promulgada la reforma aproada en el 2002; es fue su primera
reforma de ley; en la forma siguiente: se modifica el artículo 51
y 80. Se hizo caso omiso a la sentencia del TSJ “sentencia de la
sala constitucional del tribunal supremo de justicia que anula el
último aparte del artículo 80 de la ley orgánica de la administración
financiera del sector público, sancionada por la entonces comisión
legislativa nacional, el 27 de julio de 2000, y publicada en gaceta
oficial nº 37.029, del 5 de septiembre de 2000”.

2004
No. 37.978
13/07/04
Se modifica el artículo 178, en la forma siguiente:
“El marco plurianual del presupuesto se elaborará a partir del período
correspondiente a los ejercicios 2003 al 2004, ambos inclusive,
conforme a las disposiciones del Capítulo II, Título II de esta Ley
en el ejercicio económico financiero 2002.
En la oportunidad de presentación del proyecto de Ley de Presupuesto
correspondiente al ejercicio fiscal del año 2002, de conformidad con
el artículo 38 de la presente Ley, el Ejecutivo Nacional presentará
a la Asamblea Nacional los límites de gastos y endeudamiento para
ese ejercicio, así como las estimaciones y resultados financieros
indicativos para los dos años siguientes, los cuales se ajustarán en la
oportunidad de la presentación del marco plurianual para el período
indicado en la primera parte de este artículo.
En esa misma oportunidad, hasta tanto se formule el marco
plurianual del presupuesto a que se refiere la primera parte de esta
misma disposición, el Ejecutivo Nacional presentará igualmente la
propuesta de aportes ordinarios que se harán cada año al Fondo de
Estabilización Macroeconómica.

125
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

En la oportunidad de presentación del proyecto de Ley de


Presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del año 2005, el
Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional a los fines
informativos el marco plurianual del Presupuesto correspondiente
al ejercicio 2005 al 2007.
A partir del período correspondiente a los ejercicios 2008 al 2010,
inclusive, el marco plurianual del presupuesto se formulará y
sancionará conforme a las previsiones del Título II de la presente
Ley”.

2005
No. 38.198
31/05/05
Se modifica el artículo 6, en la forma siguiente:
“Artículo 6 Están sujetos a las regulaciones de esta Ley, con las
especificidades que la misma establece, los entes u organismos que
conforman el sector público, enumerados seguidamente:
1. La República.
2. Los estados.
3. El Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure. (…) ”.
Se modifica el artículo 11, en la forma siguiente:
“Artículo 11 El Ejecutivo Nacional podrá establecer normas que
limiten y establezcan controles al uso de los créditos presupuestarios
de los entes referidos en el artículo 6, adicionales a las establecidas
en esta Ley. Tales limitaciones no se aplicarán a los presupuestos
del Poder Legislativo, del Poder Judicial, de los órganos del
Poder Ciudadano, del Poder Electoral, de los estados, del Distrito
Metropolitano de la ciudad de Caracas, del Distrito Alto Apure, de
los distritos, de los municipios y del Banco Central de Venezuela.”
Se modifica el artículo 63, en la forma siguiente:
“Artículo 63 El régimen presupuestario, del Distrito Metropolitano
de la ciudad de Caracas y del Distrito Alto Apure, se ajustarán a
las disposiciones de las leyes especiales sobre los Regímenes
del Distrito Metropolitano de Caracas y del Distrito Alto Apure
respectivamente.”

2006
No se realizó ninguna reforma a la ley.

2007
No. 38.648
20/03/07
Se modifica el Articulo 178; en lo referente a los plazos para la
formulación y aprobación del marco plurianual del presupuesto.

126
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

2008
Nº 5.891 Extraordinario
31/07/08
Tiene como objeto un único artículo el 90, en el sentido de permitir
a los institutos autónomos, a los institutos públicos cuyo objeto
principal sea la actividad financiera y a las sociedades mercantiles
propiedad del Estado (Petróleos de Venezuela, S.A. por ejemplo)
acceder a realizar operaciones de crédito público sin necesidad de
habilitación por la Ley de Endeudamiento Público (conocida como
la “Ley Paraguas”), sino únicamente el permiso del Presidente de la
República en Consejo de Ministros. Mediante ley habilitante.

2009
No. 39.147
26/03/09
Tiene como objeto reformar un único artículo el No.81; donde se
modifica el monto máximo a contratar por la ley de endeudamiento
público anual.

1.1. Sistema de Administración Financiera del Estado venezolano


La administración financiera del sector público; es la conformación y
sistematización de las estructuras organizativas del conjunto de órganos,
sistemas y procedimientos implementados en la recaudación, inversión y
su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado.
Partiendo de un análisis teleológico; esta ley ; ciertamente tiene como
objeto de regulación el ejercicio de la actividad financiera del Estado
propiamente dicho, de allí que el entorno jurídico y político que bordeo
su creación, estuvo marcado por la necesidad de adecuar la normativa de
los procesos financieros del sector público, a las disposiciones normativas
de la nueva Constitución de 1999, cuya innovación en materia fiscal se
concentra casi exclusivamente en el tema de las reglas macro-fiscales.
En este sentido, la nueva ley plantea el sometimiento de la gestión
financiera a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia,
responsabilidad y equilibrio fiscal; tal y como lo señala el mandato
constitucional estatuido en el Artículo 311; así como la exigencia de un
marco plurianual del presupuesto, la obligatoriedad de la limitación del
gasto y el endeudamiento público, y de la conformación de un fondo de
estabilización macroeconómica (Art. 321 CN).
Todos ellos principios constitucionales; rectores de la actividad
financiera del Estado, que exigían la configuración de todo un andamiaje
organizativo, que le permitiera al Estado cumplir sus acometidas; de
tal forma que esta ley, promulgada con el firme propósito de crear un

127
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

marco regulatorio armonioso y coordinado de todos los procesos de la


administración financiera del sector público, abre paso a la configuración
de un sistema de organización de la actividad financiera moderno y eficaz,
acorde con las exigencias jurídicas, políticas y de transparencia fiscal.


1) Asignación:
Financiera
ESTADO Bienes Públicos.
2) Redistribución:
“Sector Publico: Redistribución de la riqueza
Regulado y Sistematizado por la
Ley Orgánica de Administración 3) Estabilización:
Financiera del Sector Publico”. Precios
Empleo
Crecimiento Económico

Principios constitucionales de Adminsitracion Financiera

1. Equilibrio presupuestario (Art. 311).


Con fines de garantizar el equilibrio entre los ingresos obligaciones y
los gastos ordinarios, como evidencia; de transparencia en el sistema de
cuentas nacionales; se prescribe la conformación del fondo de estabilización
macroeconómica para garantizar la estabilidad de las variables fiscales, y
el destino de los ingresos generados por la explotación de la riqueza del
subsuelo y los minerales; en aras de financiar la inversión real y productiva,
la educación y la salud.

2. Marco presupuestario plurianual (Art. 311 CN).


Ante la falta de una planificación presupuestaria fundamentada en las
necesidades financieras determinadas por programas de desarrollo que,
por su naturaleza, trascendían generalmente el corto plazo, ha resaltado
la importancia de la estimación plurianual en la elaboración de los
presupuestos Fiscales, como herramienta fundamental de la transparencia
de los procesos fiscales y, como consecuencia, de disciplina fiscal.
El marco plurianual del presupuesto es un documento que registra la
estimación de las variables y resultados fiscales para un período (de tres
años), cuyos montos se reparten anualmente mediante ley de presupuesto
publico, de manera que se correspondan con los límites globales establecidos
en la planificación interanual. Esos límites se derivan del sometimiento de
la política fiscal derivada de la política económica de largo plazo, dando
cumplimiento a la condición de sostenibilidad fiscal.

3. Capacidad de Endeudamiento público prudencial (Art. 312 CN).


Se exige constitucionalmente la definición del límite máximo de
endeudamiento público, de acuerdo al tamaño de la economía, la inversión

128
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

real y productiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio


de la deuda pública. Asimismo, se exige, que las modalidades de las
operaciones y los correspondientes créditos presupuestarios se especificaran
en la ley de endeudamiento anual, así como su autorización mediante ley
especial, y de su inclusión en la ley de presupuesto.

4. Aprobación anual del presupuesto público: (Art. 313 CN)


El constituyente del 99; parte de la concepción del presupuesto como la
herramienta financiera por excelencia, contentiva de los objetivos diseñados
por la gestión financiera.
En esta materia es donde se hizo mayor énfasis en cambios en el orden
del campo presupuestario; prescribiendo la elaboración de la ley del
marco plurianual del presupuesto, la preparación de la Cuenta de Ahorro-
Inversión-Financiamiento y en la estructura y contenido de la Ley de
Presupuesto al incluir además del presupuesto de la República, el de sus
entes descentralizados sin fines empresariales, así como el procedimiento
de diseño, sanción, ejecución y control.

5. Legalidad del Gasto Público (Art. 314 CN)


Es una máxima constitucional, que no se realizará ningún tipo de gasto
que no haya sido previsto en la ley del presupuesto, lo que sin lugar a
dudas configura un control legislativo inicial, que le aporta transparencia a
la actividad financiera.

6. Control presupuestario (Art. 315 CN)


Se le exige la rendición de cuentas al Ejecutivo en lo referente al marco
plurianual del presupuesto, a través de la presentación anual a la AN, antes
del 15 de julio de cada año, de informes con la evaluación de la ejecución
de las leyes presupuestarias anuales con indicación de las desviaciones y
de sus causas, de las propuestas que contendrá el proyecto de presupuesto
del año siguiente y la cuenta ahorro- inversión-financiamiento estimada
para los dos años siguientes. La AN deberá reportar el resultado de sus
deliberaciones al Ejecutivo Nacional antes del 15 de agosto de cada año.

7. Acuerdo de coordinación macroeconómica (Art. 320 CN)


Se contempla el acuerdo de coordinación macroeconómica, como
instrumento de planificación financiera tendiente ha asegurar la consistencia
de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias; Donde se establecerán los
objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, contentivo de
los resultados esperados, las políticas y las acciones dirigidas a lograrlo.
En materia de coordinación Macroeconómica: Procura promover la
estabilidad económica del país. Son acuerdos entre el ejecutivo Nacional y
el Banco Central de Venezuela; Contiene planes dirigidos a: Crecimiento
Económico, Inflación controlada, políticas fiscales, monetarias, financieras y

129
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

cambiarias; y su impacto social. El fondo de estabilización macroeconómica


(F.E.M), garantiza la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y
municipal; frente a situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
En consecuencia, si el constituyente de 1999; se preocupó por instituir
una serie de principios de modernización, equilibrio y transparencia de la
actividad financiera; cabe hacerse las siguientes interrogantes: ¿Qué es la
administración financiera del sector público, hoy?
La Administración Financiera del sector público, debe ser definida en
sentido amplio; tal y como lo estipula el Art. 2 LOAFSP; como: “el conjunto
de órganos, sistemas y procedimientos que intervienen en captación de
ingresos y su aplicación en el cumplimiento de los fines del Estado” (Art.
3 LOAFSP), procurando así la prosperidad y el bienestar del pueblo (art.
3CN), como fines perseguidos por el Estado.
Y en sentido amplio; ha de entenderse por administración financiera;
como la estructura organizativa del sector público, integrada por un conjunto
de órganos, sistemas y procedimientos; que han sido sistematizados por ley,
mediante la configuración de sistemas, que tienen perfectamente estatuidos
su esquema de organización, funciones, competencias, y procedimientos,
que le permiten alcanzar el cumplimiento de sus funciones (que serán
analizados mas adelante).

¿Cuál es el órgano rector de la administración financiera?


La LOAF asigna la rectoría y coordinación de la administración
financiera al Ministerio de Finanzas (MF), el cual dirige, supervisa y
mantiene la aplicación de la estructura de la administración financiera
a nivel nacional, de conformidad con la Constitución y la ley (art. 4
LOAFSP).

1.2. Sistemas que conforman a la Administración Financiera


del Sector Público Venezolano:
La LOAF tiene por objeto de regulación; la administración financiera,
el sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos
a la coordinación macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macro-
económica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional.
En lo que se refiere, a la organización de la administración financiera,
la ley estipula un conjunto de sistemas interrelacionados y coordinados,
que le conforman; preceptuando la ley en el dispositivo normativo No. 3;
lo siguiente:

Artículo 3: “ (…) Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería


y contabilidad, regulados en esta Ley; así como los sistemas tributarios y
de administración de bienes, regulados por leyes especiales, conforman la
administración financiera del sector público. Dichos sistemas estarán inte
rrelacionados......”;(Asamblea Nacional, 2009).

130
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Es así, como el legislador subsumió a los sistemas de presupuesto,


crédito público, tesorería, contabilidad, tributario, administración de bienes,
como constitutivos de la administración financiera del sector público; a
los cuales se le incorporan sistema de control interno (art. 5 LOAF), la
coordinación macroeconómica, fondo de estabilización macroeconómica,
fondo de ahorro intergeneracional (Art. 1 LOAF); concebidos con el firme
propósito de coordinar y armonizar el ejercicio de la actividad financiera del
sector publico venezolano, y así ajustarse a las tendencias internacionales
de control y transparencia financiera, con lo cual se pretende la integración
de la administración financiera del Estado. A continuación se detallará las
funciones de cada uno de ellos:

1) Sistema presupuestario: Titulo II. Arts. 9-75:


Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público, se introducen una serie de cambios
significativos en materia presupuestaria; que persigue la organización del
sistema presupuestario, ordenándose así la creación las Oficinas Nacionales,
dentro de las cuales se instituye la Oficina Nacional de Presupuesto,
ONAPRE; con facultades de coordinador de la política financiera en
materia presupuestaria (art. 21 LOAF).
El resto de las disposiciones normativas; se refiere a los principios,
normas, y procedimientos que rigen la materia presupuestaria de los entes
y órganos del sector público obligados (art. 6 LOAF). A continuación, se
detalla exegéticamente el marco regulatorio de la materia presupuestaria:

Capítulo I: Disposiciones Generales


La Sección Primera: contiene todas las normas comunes; concernientes
a la regulación del presupuesto como instrumento de naturaleza financiera;
donde se ubica todas las disposiciones generales en materia presupuestaria
estatuidas en la ley.
Sección Segunda: El legislador regula lo concerniente al carácter
organizativo del sistema esto es, ordena la creación de la Oficina Nacional
de Presupuesto, como órgano rector del Sistema Presupuestario Público,
con la finalidad de cumplir las atribuciones que le confiere la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector (Art. 21 LOAF).

Capítulo II: Régimen presupuestario de la República.


Sección Primera, señala el legislador los entes del sector público que
están obligados por ley a regirse por las disposiciones presupuestarias de
la LOAF, estos son; la República, institutos autónomos, personas jurídicas
estatales de derecho público, las fundaciones asociaciones civiles y demás
instituciones constituidas con fondos públicos (art. 6; Num. 1, 6,7,10
LOAF).

131
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Cabe destacar, las disposiciones contenidas en el Capítulo II, Sección


Segunda; relativo a la introducción de la institución del marco plurianual
del presupuesto como herramienta clave de disciplina fiscal que permite
asegurar la solvencia, y sostenibilidad de la actividad financiera.
Capítulo III: Régimen presupuestario de los Estados, Distrito Metropolitano
de los distritos y de los municipios.
Capítulo IV: Régimen presupuestario de las sociedades mercantiles
del Estado y otros entes descentralizados funcionalmente con fines
empresariales.
Capítulo V: Presupuesto consolidado del sector público:

Se introduce la institución del presupuesto consolidado del sector


público, como herramienta eficaz a la hora del diseño de políticas de
naturaleza financiera, apoyado en un sistema de información eficiente (Art.
75 LOAF).

Otras Regulaciones:
En el resto de las disposiciones normativas, el legislador nacional reguló
el procedimiento de formulación, ejecución, liquidación y evaluación del
presupuesto, así como la estructura organizativa de la ley del presupuesto.

2) Sistema de Crédito Público: Arts. 76-104.


En este sistema el legislador reguló todo lo concerniente a la operación
de financiamiento propiamente dicha como lo es el crédito público;
definición, limitaciones, requisitos, procedimiento, las prohibiciones y entes
del sector público exceptuados; así como también el órgano competente
para administrar y dirigir las políticas de endeudamiento, esto es la oficina
nacional de crédito público.
Las normas sobre el sistema de crédito público cubren las transacciones
que en esta materia realiza la República (léase Gobierno Central) y las
sociedades mercantiles. Están exceptuadas de estas normas las instituciones
financieras públicas (BCV, FIV, sociedades mercantiles dedicadas a la
intermediación de crédito) y las empresas creadas de conformidad con
la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de
Hidrocarburos, siempre que se certifique su solvencia (Art. 89).
Los institutos autónomos dedicados a la actividad financiera también
están exceptuados de dichas normas, pero requieren la autorización del
Presidente de la República en Consejo de Ministros (Art. 90). Se prohíbe
la realización de operaciones de crédito público a los institutos autónomos
y demás personas jurídicas descentralizadas funcionalmente que no tengan
el carácter de sociedades mercantiles, y a las fundaciones, asociaciones
y demás instituciones constituidas con fondos públicos (Art. 91). A los
estados, los distritos y los municipios, por su parte, se les prohíbe la
contratación de deuda externa (Art. 95).

132
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

3) Sistema de Tesorería: Art. 105-120 LOAF.


La normativa de las actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo
a la República. Introduce cambios en la organización de la administración
del servicio al establecerse la creación de una Oficina Nacional del Tesoro
(Art. 108 de la LOAF) que sustituye al BCV como agente de la Tesorería
Nacional, y a la que se le atribuyen funciones más amplias que las
cumplidas hasta la aprobación de la LOAF. Esta ampliación de funciones
se ajusta a los cambios de la normativa en el área presupuestaria que exige
de la tesorería la participación en la formulación y en la coordinación de
la política financiera para el sector público nacional, en la coordinación
macroeconómica de las políticas fiscal y monetaria y en la aprobación
junto con OCEPRE de la programación de la ejecución del presupuesto
y del flujo de fondos de los entes regidos por la ley de presupuesto, y en
la determinación de las necesidades de emisión y colocación de letras del
tesoro (Art. 109).
Otra innovación en esta área es la creación de la Cuenta Única del
Tesoro, a través de la cual se centralizan todos los ingresos y pagos de los
entes integrados al sistema de tesorería. Mantener un mayor control sobre
los fondos públicos, a través de la eliminación de las figuras de los avances
y adelantos, y reducir el impacto de los costos derivados de los excesos
de liquidez causados por esa falta de control serían, como se expresa en
la Exposición de Motivos de la LOAF, los objetivos fundamentales de
dicha cuenta única. El BCV, así como los bancos comerciales, a través
de convenios suscritos al efecto podrían, sin embargo, seguir sirviendo de
entes recaudadores y pagadores, tal y como se preveía en la legislación
anterior (Art. 82 LOHPN).

4) Sistema DE Contabilidad Pública: Arts 121-130.


La normativa de la LOAF correspondiente al sistema de contabilidad
es aplicable a todos los entes públicos de la administración centralizada y
descentralizada, incluyendo los del poder regional y local (Arts. 123). A
partir de esta ley se desarrolla la normativa correspondiente al sistema de
contabilidad, en la cual se establecen cambios institucionales, así como de
contenido respecto a la vieja regulación en esta materia.
En relación con los cambios institucionales, está la creación de la Oficina
Nacional de Contabilidad Pública (ONCP) que pasa a ser el órgano rector
del sistema (Art. 126) como dependencia especializada del Ministerio de
Finanzas. Además de las funciones de registro contable de las operaciones
de los entes públicos afectados por la LOAF y de su consolidación en los
estados financieros correspondientes, a la ONCP le corresponde diseñar
y evaluar la metodología de los sistemas contables a ser empleados en el
registro de las operaciones de la República y los entes descentralizados
sin fines empresariales; opinar y asesorar sobre los sistemas contables de
las sociedades del Estado; dictar normas e instrucciones técnicas para la

133
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

organización y archivo de la documentación financiera de la Administración


Nacional; y elaborar la Cuenta General de Hacienda, la cual deberá
presentarse anualmente (30 de junio) a la Asamblea Nacional (Art. 127).

5) Sistema Tributario.
Está incluido dentro del andamiaje organizativo de la administración
financiera del sector público, pero su regulación no ha sido incorporada en
la LOAF. Este sistema, tal y como lo contempla la propia constitución en
el art. 316; persigue configurar un sistema eficiente de recaudación de los
tributos, entendidos éstos como instrumentos de recaudación de ingresos,
que deben velar por la protección de la economía y el nivel de vida de la
población. Su marco regulatorio, es autónomo y se encuentra compilado en
el Código Orgánico Tributario vigente desde 17 de Septiembre de 2001.

6) Administración de Bienes.
Por mandato legal estatuido en el art. 3 de LOAF, se encuentra regulado
por ley especial en la materia, pero aún no ha sido promulgada, por tanto,
hasta tanto la asamblea nacional no sancione este texto normativo, le
seguirán aplicando las disposiciones generales dispersas en el ordenamiento
jurídico positivo.

7) Sistema de Control Interno: Arts. 131-145.


Es el Sistema que ejerce funciones de control previo y posterior.
A través del seguimiento y evaluación del ejercicio de la actividad
administrativa y financiera de cada órgano u ente que la conforma, por
unidades especializadas de auditoria interna de cada ente u órgano personal
adscrito a la Superintendencia Nacional de Auditoria. Sus atribuciones con
autónomas, así como su funcionamiento y administración, pero para efectuar
funciones de auditoria externa; actúa coordinadamente con el sistema de
control externo a cargo de la Contraloría General de la República).

8) Coordinación Macroeconómica: Art. 146-149.


Sobre la coordinación macroeconómica, entendida como una regla
formal que deriva de la condición de independencia del Banco Central, no
hay experiencia en Venezuela, es precisamente la LOAF la que introduce este
convenio entre el Ejecutivo y el BCV, en aras de garantizar la armonización
de políticas dirigidas a promover la estabilidad económica del país.

9) Fondo de Estabilización Macroeconómica: Art. 150-154.


Garantiza la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y
municipal; frente a situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
Procura que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario
equilibrio fiscal, cambiario y monetario.

134
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

10) Fondo de Ahorro intergeneracional: Art. 155-158.


Es otra de las reglas de estabilización macroeconómica en Venezuela,
incorporadas con la promulgación de la LOAF. Reviste una enorme
importancia, dada la gran volatilidad a la que están sometidas las finanzas
públicas en el país. Ella es, además, anterior a las otras reglas, porque da
las pautas para el establecimiento de las metas fiscales en la programación
presupuestaria plurianual y para la coordinación macroeconómica. Se
conforma con ingresos petroleros. Garantiza la intergeneracional de las
políticas públicas de desarrollo (Inversión Real Productiva). Regulado por
La Ley Orgánica de administración Financiera del Sector Publico.

1.3. Sector Público venezolano

1.3.1. Esquema de organización Socio-político del Estado


Venezolano: Federal descentralizado

La definición de un Sistema político de organización, basado en


distribución territorial del poder, definido por la Carta Magna como
Federal Descentralizado, sobre la base de la división vertical del poder
como esquema de ordenación de los diferentes entes territoriales que lo
conforman, es sin lugar a dudas la idea central de discusión.
El Federalismo Fiscal, entendido como organización político territorial
del Estado, que parte de la eficaz asignación pública del erario público,
que tiende a disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los
entes del Poder, en procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de
los cometidos estatales, y así garantizar la satisfacción de las necesidades
colectivas de la población, dándole oportuna respuesta a los problemas
de la población. Por tanto, asumir a la descentralización como política
de Estado, “involucra en lo tributario consolidar las herramientas para
conferirles a los entes de gobierno de mayor autonomía financiera, meta
de todo federalismo fiscal” (Finol Lorayne, 2007).
Pero concebir al federalismo, como sistema de organización político
territorial, que procura la eficiente y eficaz satisfacción de las necesidades
públicas, involucra conformación de diferentes entidades de gobierno,
con materias competenciales constitucionalmente definidas, y además
atribuidos de capacidad económica financiera para afrontarlas, esto es
los que en doctrina se ha reconocido como FEDERALISMO FISCAL,
fenómeno financiero portador de innumerables ventajas potenciales de
administración financiera, que pueden ser resumidas así:

 Los gobiernos territoriales con mejor información sobre las


necesidades públicas, tienen ventajas para adecuar la provisión pública
a las demandas de los ciudadanos.

135
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

 Comunidades heterogéneas pueden disponer de atención específica


para las particularidades que las caracterizan. Permitiéndose la
diversificación de la oferta pública.
 Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones
necesarias para una mayor experimentación e innovación en la gestión
pública.
 La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite
que los ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas
públicos.
 Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer
un mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño
democrático.

En suma, la organización federal fiscal permite que los asuntos públicos


con carácter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos
territoriales, en forma más eficiente y los asuntos públicos de carácter
nacional sean resueltos centralizadamente haciendo más eficiente la
intervención gubernamental central.

Actividad Complementaria: realice la lectura, análisis e interpretación


del siguiente material bibliográfico correspondiente a “el federalismo
fiscal: como modelo de financiamiento del estado venezolano”,
Revista Cuestiones Políticas, No. 42 VOL 25, Enero Junio 2009.IEPDP,
FCJP. ISSN 0798-1406 ~ Depósito legal pp 198502ZU132. Disponible en
http://www.revistas.luz.edu.ve/index.php/cp/article/viewFile/2827/2732.
Analice y el esquema de financiamiento federal fiscal y relaciónelos con
el contenido teórico ya estudiado; procurando dar respuesta a las siguientes
interrogantes: ¿Cómo se financia el Estado Venezolano?. ¿En qué consiste
el Modelo descentralizado federal fiscal de financiamiento?.

1.3.2. Organismos que conforman al Sector Público de


Administración Financiera del Estado venezolano (Art. 6 LOAFSP).

¿Quiénes conforman al sector público?


La LOAF establece en su artículo 6 que las regulaciones contenidas en
la misma son aplicables a los entes u organismos que conforman el sector
público, no de forma indiscriminada, sino de acuerdo a las especificidades
que en ella se establezcan. Esto implica que no todos los aspectos de la
normativa de la administración financiera del sector público se aplicarán
por igual a los entes que lo conforman.
Se diferencian las reglas que regirán para el Gobierno Central (República)
y sus agencias (institutos autónomos, personas jurídicas estatales de derecho
público, fundaciones, asociaciones civiles y demás entidades constituidas
con fondos públicos), las que regirán para el poder local (estados,

136
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

municipios y distritos), y las aplicables a las sociedades mercantiles en


las cuales la República o entidades públicas tengan participación igual
o mayor al cincuenta por ciento del capital social. En el caso del poder
local se establece que si bien el proceso presupuestario de las entidades
correspondientes se rige por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las
leyes estadales y las ordenanzas respectivas, el mismo deberá ajustarse en la
medida del posible a las disposiciones técnicas que establezca la ONAPRE
(Art. 62). La futura Ley de Hacienda Pública Estadal deberá contemplar
esta disposición, a los fines de que los procesos de formulación, ejecución
y evaluación de los presupuestos estadales y municipales se armonicen con
los de la República.
A pesar de la restricción anterior, en la LOAF se establecen normas que
intentan dar un mayor grado de integralidad a la gestión de las distintas
instituciones públicas, respecto a la de la normativa anterior. En ese
sentido, se establece la necesidad de que los procesos de la administración
financiera de todas las entidades públicas se ajusten tanto a los principios
como a las disposiciones técnicas de la LOAF.
Los entes u organismos que conforman al sector público, están definidos
en el artículo 6 LOAF, como sujetos regulados , con las especificidades
que la misma establece, los entes u organismos que conforman el sector
público, enumerados seguidamente:

1. La República.
2. Los estados.
3. El Distrito Metropolitano de Caracas.
4. Los distritos.
5. Los municipios.
6. Los institutos autónomos.
7. Las personas jurídicas estatales de derecho público.
8. Las sociedades mercantiles en las cuales la República o las demás
personas a que se refiere el presente artículo tengan participación igual o
mayor al cincuenta por ciento del capital social. Quedarán comprendidas
además, las sociedades de propiedad totalmente estatal, cuya función,
a través de la posesión de acciones de otras sociedades, sea coordinarla
gestión empresarial pública de un sector de la economía nacional.
9. Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere
el numeral anterior tengan participación igual o mayor al cincuenta por
ciento del capital social.
10. Las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones
constituidas con fondos públicos o dirigidas por algunas de las
personas referidas en este artículo, cuando la totalidad de los aportes
presupuestarios o contribuciones en un ejercicio efectuados por una o
varias de las personas referidas en el presente artículo, represente el
cincuenta por ciento o más de su presupuesto.

137
Objetivo Nº. 7:
Los ingresos públicos
Objetivo Nº. 7: Los ingresos públicos.
Objetivo Terminal: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el
estudio de los ingresos públicos que presenten mayor relevancia al realizar
el análisis jurídico de la actividad financiera del Estado venezolano.

1. Ingresos Públicos
Los ingresos públicos constituyen la segunda fase de la actividad
financiera, y su estudio viene a completar el análisis iniciado en el objetivo
anterior, relacionado con los gastos públicos. A continuación se desarrollan
algunas ideas asociadas a esta variable financiera.

1.1. Concepto
Los ingresos públicos pueden definirse de manera general y sencilla
como todas aquellas entradas de dinero que recibe el Estado y que le
permiten financiar la satisfacción de necesidades de la colectividad, es
decir, que le permiten financiar el gasto público y cumplir su función dentro
de la sociedad.
Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores que han
estudiado el tema puede observarse como coinciden en confirmar lo anterior.
Es el caso de Valdés Costa (citado por Fariñas, 1986: 48), quien señala
que los ingresos públicos “son las entradas de dinero a la Tesorería del
Estado, cualquiera que sea su naturaleza”; por su parte, Sáinz de Bujanda
define los ingresos públicos como “las cantidades de dinero que el Estado
y los demás organismos públicos se procuran para cumplir los fines que en
cada momento histórico tienen asignados” (citado por Fariñas, 1986: 49).
El mismo Fariñas (1986: 49) los define como “los medios económicos,
generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene de sus propios
bienes o actividades o de las rentas o bienes del sector privado y que se
destinan a cubrir los gastos del Estado o a lograr otros fines económico-
sociales”.
Los autores mencionados coinciden en la idea de que el Estado recauda
ingresos públicos de acuerdo con su necesidad de cumplir con un conjunto
de fines asociados al papel que representa en la sociedad, papel que varía de
un país a otro. Al respecto comenta Fariñas (1986: 50) lo siguiente:

“... en un Estado liberal, no intervencionista, los ingresos públicos no tendrían


otra finalidad que la estrictamente fiscal, o sea, suministrar recursos que los
entes públicos necesitan para cumplir las funciones de administración. En
cambio, en un Estado intervencionista, que mediatice la vida social para
asegurar una mejor utilización y distribución de los recursos económicos,
los ingresos públicos constituirán herramientas por los cuales se detraen
rentas a los particulares para darles un empleo más adecuado a los fines

141
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

que en ese momento histórico persigue la comunidad. Es el fin funcional


de la Hacienda Pública, en el aspecto del ingreso. El cumplimiento de estos
fines exigirá unas veces la producción de determinados servicios públicos,
otras, una redistribución de rentas entre los particulares, utilizando como
filtro la actividad financiera, o por último, hasta la destrucción de una parte
de la capacidad de compra del sector privado, mediante la esterilización
de fondos (fondos anticíclicos) o la incineración incluso de los billetes
producto de la obtención de ingresos”.

1.2. Principales clasificaciones


Como en el caso del gasto público, son variados los criterios de
clasificación que se han esbozado para agrupar los diferentes tipos de
ingreso. Seguidamente se comentan algunas de las clasificaciones más
utilizadas.

 Ingresos Ordinarios e Ingresos Extraordinarios


En primer término, el criterio financiero los clasifica en ordinarios y
extraordinarios, tomando en consideración la regularidad o periodicidad
de los ingresos, y las características de la fuente que los genera. De esta
forma, los ingresos ordinarios son aquellos que el Estado recibe en forma
periódica, puede repetir su recaudación período tras período, y su generación
no agota la fuente de donde provienen ni compromete el patrimonio actual
o futuro del Estado y sus entes. Es decir, son ingresos cuya recaudación
tiene la posibilidad de ser repetida año tras año, porque provienen de la
administración del patrimonio estatal, o de tributos que son pagados por
los particulares de manera rutinaria. Los ingresos ordinarios deberían ser
suficientes para cubrir los gastos públicos ordinarios que debe efectuar el
Estado en el cumplimiento de sus diversas funciones.
Por su parte, los ingresos extraordinarios presentan como característica
distintiva que la fuente que los genera no permite su repetición continua y
periódica, y afecta o compromete la disminución del patrimonio del Estado
en el presente o en el futuro. Tal es el caso de la venta de los bienes que
son propiedad del sector público y de la realización de operaciones de
crédito público, ya que en ambos casos se genera un ingreso público y
como consecuencia el patrimonio se ve reducido (venta de bienes), o se
compromete hacia el futuro (crédito público), situación que no permite que
este tipo de ingresos sean susceptibles de ser repetidos continuamente y de
manera indefinida. También es el caso de situaciones especiales en las que
el Estado percibe un ingreso por un período limitado de tiempo, en virtud
de alguna legislación temporal que lo autoriza para ello. Se recomienda
que los ingresos extraordinarios se utilicen para hacer frente a situaciones
imprevistas que conllevan a la ejecución de gasto público extraordinario;
sin embargo, en el presente los gobiernos suelen acudir a este tipo de
ingresos para financiar sus gastos rutinarios.

142
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

La clasificación de ingresos ordinarios y extraordinarios suele presentarse


también bajo la denominación de ingresos corrientes (correspondiente a los
ordinarios) e ingresos de capital (extraordinarios).
Con relación a esta clasificación, la legislación venezolana trata de
establecer la diferencia entre estos tipos de ingresos. La Ley orgánica de la
administración financiera del sector público3, en su artículo 7 (numerales 5,
6, 7, 8, 9 y 10) establece que:

“Se entiende por ingresos ordinarios, los ingresos recurrentes... Se entiende


por ingresos extraordinarios, los ingresos no recurrentes, tales como los
provenientes de operaciones de crédito público y de leyes que originen
ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de 3 años... Se
entiende por ingresos corrientes, los ingresos recurrentes, sean o no
tributarios, petroleros o no petroleros... Se entiende por ingresos de capital,
ingresos por concepto de ventas de activos y por concepto de transferencias
con fines de capital... Se entiende por ingreso total, la suma de los ingresos
corrientes y los ingresos de capital... Se entiende por ingresos recurrentes,
aquellos que se prevea producir o se hayan producido por más de 3 años”.

 Ingresos Originarios e Ingresos Derivados


Un segundo criterio de clasificación agrupa a los ingresos públicos de
acuerdo a la potestad que le permite al Estado generarlos, dependiendo
si provienen de la potestad que éste tiene para administrar su patrimonio,
o de su poder de imperio que le permite sustraer parte de la renta de los
particulares de manera coactiva.
Cuando los ingresos provienen de la actividad que realiza un ente
público al administrar sus bienes propios se trata de ingresos originarios;
por ejemplo, la actividad económica de una empresa propiedad del Estado
que vende libremente bienes y servicios a la colectividad, genera un monto
de ingresos que se consideran originarios, ya que para obtener este tipo de
entradas de dinero el Estado no necesita obligar a los particulares a que
adquieran su producto, simplemente actúa como un oferente más dentro
del mercado.
Por su parte, para obtener ingresos derivados el Estado interviene
coactivamente la actividad económica de los particulares, obligándolos a
contribuir con el financiamiento del gasto a través del pago de tributos
como los impuestos. Esta intervención estatal está fundamentada en el
régimen jurídico vigente en cada sociedad (legislación tributaria).
Al respecto Fariñas (1986: 51) comenta lo siguiente:

“En el primer caso, la fuente del ingreso está en los bienes del sector
público, pero el Estado actúa como un particular, como ente de derecho
privado, y generalmente, dentro de un ambiente de derecho común. Tal es

3 Gaceta Oficial N° 39.147 del 26 de marzo de 2009.

143
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

el caso de la obtención de precios por la venta de bienes o prestaciones de


servicios públicos; y en el segundo caso, la fuente del ingreso está en los
bienes o rentas del sector privado que el Estado o entes públicos obtienen
como entes de derecho público, a través de los tributos, o típicamente en el
caso del impuesto, naturalmente, dentro de un ambiente de derecho público.
De aquí el enfoque jurídico de esta clasificación en Ingresos de Derecho
Privado e Ingresos de Derecho Público”.

 Ingresos Tributarios e Ingresos No Tributarios


En el mismo orden de ideas de la clasificación anterior, puede
identificarse una diferenciación más específica entre los ingresos públicos:
tributarios y no tributarios.
Los ingresos tributarios, como su nombre lo indica, provienen
directamente de la recaudación de tributos. Dentro de los tributos se
identifican tres grupos principales de ingresos públicos: impuestos, tasas
y contribuciones.
Comúnmente, la mayor cuantía de los ingresos recaudados por el Estado
proviene de los tributos, y suele ser abundante la legislación que regula esta
variable financiera del tesoro público; de allí la importancia de su estudio
detallado. Dentro del plan de estudios de la Escuela de Derecho de la
Universidad del Zulia se ha planificado el análisis de este tipo de ingresos
públicos (y toda la legislación que corresponde a la materia tributaria) en la
asignatura “Derecho Tributario”, por lo que en este módulo no se estudiarán
los aspectos relacionados con ellos.
El resto del contenido de este objetivo se dedicará al análisis de las
diferentes categorías de los ingresos considerados como no tributarios, es
decir, aquellos conceptos por los cuales el tesoro público recibe ingresos
diferentes a los recaudados por los tributos. Dentro de esta categoría de
ingresos se estudiarán los que provienen de las siguientes actividades:
empresas públicas, privatización, emisión monetaria, cambio de divisas,
crédito público, legados, donaciones, sanciones.

2. Principales Ingresos No Tributarios

2.1. Ingresos Patrimoniales


Ya se estudió en el objetivo 5 como el patrimonio del Estado lo
conforman diferentes tipos de bienes de dominio público y dominio
privado. Aún cuando los bienes de dominio público suelen ser utilizados
por la colectividad en forma gratuita, no se descarta la posibilidad de que
el Estado pueda recibir ingresos por ser el propietario y administrador de
éstos. Al respecto, cabe recordar lo que señala Villegas, ya citado en el
objetivo 5:

144
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

“...por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es


gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de
sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma
de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o
visita, etc... Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el Estado
en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de
reducida importancia cuantitativa” (Villegas, 1992: 54,55).

Por su parte, los bienes de dominio privado presentan mayores


posibilidades de generar ingresos públicos, cuando el Estado recibe alguna
contraprestación monetaria por permitir su uso y disfrute. Tal es el caso de
las concesiones para explotación petrolera y minera, y también el caso de
las empresas propiedad del Estado, entre otros ejemplos.

Actividad Complementaria Nº. 7.1: se han estudiado diferentes tipos


de ingresos patrimoniales (de dominio público y de dominio privado).
Identifique ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se
trata de ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o derivados,
tributarios o no tributarios.

2.2. Ingresos de la Actividad Empresarial del Estado: Servicios


Públicos, Industriales, Comerciales, Monopolización. La Privatización.
Los ingresos que se perciben por la actividad empresarial del sector
público pueden considerarse ingresos patrimoniales de dominio privado,
ya sea que el Estado sea el propietario de la totalidad de una empresa
(empresas públicas), o comparta su propiedad con el sector privado
(empresas mixtas). Son diferentes los conceptos por los cuales pueden
generarse estos ingresos empresariales, entre los cuales cabe mencionar:
el precio cobrado por los bienes y servicios que producen las empresas
públicas (destinados total o parcialmente a cubrir los costos y gastos de la
empresa en cuestión), los superávit o ganancias que pudieran obtenerse de
esta actividad, los ingresos recaudados al realizarse la venta total o parcial
de alguna unidad empresarial (privatización), entre otros.
Es importante destacar que generalmente el objetivo de las empresas
públicas no es la obtención de una utilidad financiera; por el contrario,
es frecuente observar que éstas presentan pérdidas, y en lugar de generar
ingresos para el Estado, éste tenga que financiarlas a través del gasto
público. Muchas empresas públicas se crean con fines sociales, y para
atender sectores que no serían rentables para la iniciativa privada; sin
embargo, existen también empresas públicas que persiguen una finalidad
lucrativa y compiten abiertamente con el sector privado.
Dentro del primer grupo puede mencionarse como ejemplo el caso
de las empresas públicas dedicadas a la prestación de servicios públicos
(electricidad, agua, gas doméstico, entre otras).

145
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

“Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden


brindar al erario las empresas prestatarias de servicios públicos es negativo.
La característica de estos servicios es que pese a ser imprescindibles
para el funcionamiento y desarrollo de la economía, el rendimiento para
las empresas encargadas de explotarlos no es retributivo. El beneficio
se expresa, entonces, no teniendo en cuenta las ganancias y pérdidas
de las empresas, sino el aumento de la productividad de todo el sistema
económico” (Villegas, 1992: 57).

En el segundo renglón de las empresas lucrativas existen casos en


Venezuela de empresas públicas y mixtas que logran administrar sus
operaciones de tal manera que pueden contribuir al tesoro público con sus
utilidades financieras (tal es el caso de Petróleos de Venezuela, PDVSA).
Es destacable el hecho de que con frecuencia este tipo de empresas
constituyen monopolios, al ser las únicas que ofrecen sus bienes o
servicios en un mercado particular (sector eléctrico, por ejemplo);
esta monopolización puede surgir como consecuencia de una decisión
gubernamental que establezca la prohibición del ejercicio privado de la
actividad en cuestión (protegiendo intereses nacionalistas), o por la falta
de atractivo que pueda tener este tipo de actividades para el sector privado.
También puede darse el caso de los llamados “monopolios fiscales”, cuya
existencia no tiene como objetivo el ofrecer bienes y servicios a bajo costo,
o suplir la falta de iniciativa privada, sino desarrollar actividades lucrativas
y obtener ganancias por encima de lo normal; al poseer un monopolio de
este tipo se obliga a los consumidores a pagar un precio superior por los
bienes, por lo que se afirma que además de pagar un precio el individuo
paga un tributo al dueño de la empresa (el Estado). Al respecto cabe citar lo
señalado por Villegas (1992: 59):
“Con relación a ciertos productos... el Estado puede monopolizarlos y
venderlos a precio más elevado que el del costo, incluyendo no sólo la
ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse
tributario. De allí el nombre de “monopolio fiscal” y la clasificación que los
financistas clásicos hacían de “recursos mixtos”, llamándolos así porque en
parte eran patrimoniales, y en parte tributarios... Podría ubicarse entre ellos,
aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades del juego,
que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad del
Estado con fines de lucro y que merece evidentes reparos éticos, aunque
proporciona ingresos bastante considerables”.

Otro renglón de ingresos públicos empresariales es la privatización de


bienes propiedad del Estado. Las empresas públicas o mixtas pueden ser
vendidas total o parcialmente al sector privado, y el monto obtenido por esa
venta constituye un ingreso para el tesoro público. Además de constituir una
fuente de ingresos (una fuente agotable, claro está), la privatización suele ser
vista como algo positivo en la gestión fiscal de un gobierno por diferentes
razones (Villegas, 1992: 59): se reduce el gasto público destinado a cubrir

146
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

los déficit de empresas públicas privatizadas, se incrementan los montos


de inversión privada destinados a la actualización y repotenciación de esas
empresas, se incrementa la eficiencia en el uso de los recursos, entre otras.
Sin embargo, quienes se oponen a los procesos privatizadores argumentan
que también se producen efectos nocivos, tales como transferir al sector
privado sectores de importancia estratégica (como las telecomunicaciones),
y que la reducción de costos y mejora de eficiencia se logra sacrificando
puestos de trabajo.
Sobre la conveniencia de estimular o desestimular la actividad
empresarial del Estado, son diferentes las razonamientos a favor y en contra
de las empresas públicas.
“La polémica sobre la conveniencia o no de que el Estado actúe como
empresario es de antigua data y viene desde la época de las finanzas
clásicas. Se han esgrimido argumentos en contra de ellas. Así, se dice que
las empresas estatales tienen poca eficiencia técnica y económica, que
tienen gran propensión a la burocracia, que crean déficit que posteriormente
caen en el presupuesto nacional y en definitiva son cargas para todos los
contribuyentes.
Existen algunos argumentos en favor de la empresa estatal. Se afirma, por
ejemplo, que las empresas públicas son necesarias en sectores estratégicos
como la energía, la minería, la banca o la siderurgia, que no pueden estar
en manos privadas. Se argumenta también que el fin de estas empresas no
es el de obtener beneficios, sino prestar servicios que los particulares no
están en condiciones de ofrecer. Otro argumento consiste en sostener que
tales empresas pueden ser puestas al servicio de objetivos contemplados en
planes de desarrollo” (Villegas, 1992: 56).

En uno u otro caso, el objeto del presente estudio es identificar los


efectos de la existencia de las empresas públicas sobre los ingresos del
Estado, más que fijar una posición sobre la conveniencia de éstas.

Actividad Complementaria Nº. 7.2: se han estudiado diferentes tipos


de ingresos empresariales (provenientes del precio, de las ganancias
empresariales, de los monopolios, de la privatización). Identifique
ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se trata de
ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o derivados, tributarios
o no tributarios.

2.3. Ingresos de la Actividad Monetaria: Emisión Monetaria,


Cambio de Divisas, Crédito Público
Al estar en manos del Estado el control del sistema monetario (en el caso
venezolano se encarga el Banco Central de Venezuela, como se estudió en el
objetivo 3), las actividades derivadas de esta función pueden proporcionar
algún tipo de ingreso al tesoro público. Entre las distintas categorías de
ingreso pueden mencionarse: la emisión de dinero y el cambio de divisas.

147
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

La emisión de dinero corresponde una función de los bancos centrales,


pero no siempre representa un ingreso público. Como lo establece la Ley del
Banco Central de Venezuela4 en su artículo 113, el BCV solo puede colocar
dinero en circulación (o retirarlo) cuando se cumplen las condiciones allí
señaladas: compra (venta) de oro y divisas. Es decir, la compra de moneda
extranjera se traduce automáticamente en la entrega de bolívares al sistema
monetario, en una emisión monetaria, que no afecta las finanzas públicas
del Estado venezolano.
Si el gobierno recibe bolívares del BCV, es porque ha entregado a
cambio moneda extranjera u oro, o ha realizado alguna otra operación
contemplada en la ley. Pero el BCV no está autorizado a emitir dinero para
destinarlo al financiamiento del gasto público. Aún cuando se ha afirmado
que en Venezuela se han dado casos de emisión monetaria para financiar
las actividades del Estado, estas afirmaciones no han sido completamente
demostradas, y estarían violando las disposiciones señaladas en la ley.
En caso de utilizar el emisionismo monetario como mecanismo de
generación de recursos, pueden provocarse efectos nocivos sobre el
sistema económico, como por ejemplo, la profundización de procesos
inflacionarios.
En cuanto al cambio de divisas, si el sistema cambiario del país también
es controlado por el Estado, la comercialización de moneda extranjera
proporciona un margen de utilidad que ingresa al tesoro público. Este
margen de utilidad proviene del diferencial existente entre los precios de
compra y venta de las divisas, y en el caso venezolano es una actividad
propia del BCV.
Una tercera categoría de ingresos monetarios la constituye el crédito
público, el cual será estudiado en detalle en la siguiente sección.

2.4. El Crédito Público


En esta oportunidad se hará referencia a los mecanismos que utiliza el
Estado para obtener ingresos conocidos con el nombre de operaciones de
crédito público, y que en ocasiones suelen representar montos significativos
del total de ingresos recaudados.
En primer término se estudiará la terminología asociada a estas
operaciones, que incluye conceptos considerados como sinónimos, que
poseen la misma naturaleza, pero que no necesariamente se refieren de
manera exacta a la misma situación.

 Crédito Público, Empréstito y Deuda Pública


Al distinguir entre estos términos relativos a las operaciones de crédito
público, Laya (1989) señala que a pesar de que se usan indistintamente

4 Gaceta Oficial Nº 39.419 del 7 de mayo de 2010.

148
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

las palabras crédito, empréstito y deuda pública pueden encontrarse


diferencias. Con respecto al crédito afirma que éste se relaciona con dos
tipos de opiniones:
“1) La de la confianza o fe en la moral de una persona dispuesta a cumplir
sus deberes y obligaciones, y 2) La de que la misma podrá hacerlo, por
disponer de los medios económicos necesarios. Esto significa... que no es
sólo el aspecto moral de una conducta seria, sino las posibilidades reales
que asistan al deudor para disponer a su debido tiempo, de los medios
materiales inherentes al cumplimiento de las aludidas obligaciones, lo que
determina el crédito.
De aquí se desprende que… el crédito público es la capacidad que tiene un
Estado de contraer deudas basado en la confianza, por parte del acreedor, de
que el mismo está en condiciones de cumplir con el compromiso contraído
al obtener el crédito” (Laya, 1989: 675).

Con relación al empréstito explica el mismo autor que “es el uso del
crédito público mediante la emisión de bonos, los cuales traducen el deseo
del Estado de recurrir al ahorro de terceros, creando al efecto una relación
jurídica y económica” (Laya, 1989: 676); finalmente expone que “la deuda
pública, traduce las obligaciones contraídas por el ya referido Estado, para
atender el servicio de la misma, mediante su amortización y el pago de
intereses” (Laya, 1989: 676).
En resumen, “...el crédito público señala una expectativa de poder
adquirir un empréstito basado en la solvencia moral y económica del
Estado, mientras que la deuda es la obligación ya asumida, al obtener los
recursos a través del referido empréstito”. Cabe destacar que el término
empréstito es sustituido frecuentemente en la legislación venezolana por
la expresión “operaciones de crédito público”, al hacer referencia a la
ejecución de operaciones que generan un ingreso y que dependen de la
capacidad que tiene el Estado de generar confianza en el pago futuro del
dinero recibido y los intereses asociados a cada operación.
En este orden de ideas, la Ley orgánica de la administración financiera
del sector público (LOAFSP) define al crédito público como “...la
capacidad de los entes regidos por esta Ley5 para endeudarse...” (artículo
76), capacidad que se hace efectiva al realizar operaciones de crédito
público (empréstitos). Asimismo, se refiere a la deuda pública como “...
el endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público. No se
considera deuda pública la deuda presupuestaria o del Tesoro” (artículo 7,
numeral 4).

5 La República, los estados, el Distrito Metropolitano de Caracas, los distritos, los municipios,
los institutos autónomos, las personas jurídicas estatales de derecho público, las sociedades
mercantiles en las cuales la República o las demás personas a que se refiere la ley tengan
participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social, las fundaciones,
asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos... (véase artículo
6 de la LOAFSP).

149
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

 Clasificación de la Deuda Pública


Se estudiarán diferentes criterios de clasificación, partiendo de que la
deuda pública es consecuencia de la ejecución de operaciones de crédito
público.
Laya (1989: 679) identifica los siguientes criterios de clasificación de
la deuda pública:
- Deuda externa y deuda interna.
- Deuda flotante y deuda consolidada.
- Deuda directa y deuda indirecta.
En el primer caso:
“la deuda pública externa es aquélla que corresponde al crédito público del
exterior y se caracteriza... porque el acreedor o acreedores, son extranjeros,
ya se trate de un Estado o de inversionistas privados. En ella el gobierno
vende los valores a ciudadanos de países extranjeros que ceden unidades de
su propio poder adquisitivo, a cambio de tales valores” (Laya, 1989: 679).

En un concepto más amplio, Albacete (citado por Laya, 1989: 679)


señala que:
“la deuda pública externa... es aquélla que se encuentra formada por
empréstitos emitidos en moneda extranjera, colocada en mercados
financieros del exterior y pagadera en ellos mediante una transferencia de
valores... La deuda externa puede estar suscrita por personas de la misma
nacionalidad del país emisor, como la interna puede estarlo por inversores
extranjeros, ya que..., la identificación que se hacía antaño respecto al
domicilio y la nacionalidad del suscriptor como elementos que definían las
características de una u otra deuda, han caído en desuso”.
Por otra parte, “la deuda pública interna se produce cuando el gobierno
pide prestado domésticamente, vendiendo sus valores a sus propios-
ciudadanos... Como dice Albacete, es la formada por empréstitos en
monedas del país, emitidos en su mercado de capitales, según su régimen
legal” (Laya, 1989: 679).
La deuda pública también se clasifica en deuda flotante y deuda
consolidada. La deuda pública flotante es aquella que se contrae para ser
cancelada en el corto plazo, mientras la deuda pública consolidada se
contrata para ser reembolsada en un período de tiempo largo (mediano o
largo plazo).
Cuando se requiere financiamiento para obras de envergadura o de gran
alcance, generalmente se opta por contratar deuda consolidada, con plazos
de amortización mayores. Si se trata de cubrir déficit temporales de caja
(tesoro), suele recurrirse a deuda flotante.
Una deuda flotante, que represente una carga muy elevada dentro del
gasto público (o por otras razones válidas que argumente un gobierno),
puede convertirse en deuda consolidada a través de las operaciones de
consolidación. Señala Laya (1989: 686, 687) que estas operaciones
consisten en:

150
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

“... transformar deudas flotantes, de corto plazo, en otra u otras de largo


plazo, bien sea mediante la contratación de una nueva deuda con cuyo
producto se paguen las anteriores, o bien canjeando los títulos de las deudas
a corto plazo por los de otras a largo plazo... En este tipo de operación el
Estado puede disminuir las cuotas anuales o periódicas de amortización,
repartiéndolas en un número mayor de años; uniformar en una sola, deudas
flotantes pagaderas en diversos plazos y montos, para obtener mejores
condiciones en cuanto a la amortización y el pago de intereses”.

Hay que destacar que la consolidación de la deuda a corto plazo en


Venezuela ha sido prohibida en la LOAFSP, la cual establece claramente en
su artículo 94 que “la deuda pública a corto plazo será pagada necesariamente
a su vencimiento y no podrá ser refinanciada”.
Finalmente, la deuda pública directa es la que contrata el mismo Estado
(en el nivel nacional, la República) y que está obligado a pagar afectando
su patrimonio. La deuda pública indirecta la contraen otros entes públicos,
como estados, municipios, institutos autónomos y, empresas del Estado, en
los cuales este último tiene un interés social y económico, y por los que ha
servido como fiador o garante (Laya, 1989: 682).

 Normativa Jurídica del Crédito Público y la Deuda Pública en


Venezuela
La realización de operaciones de crédito público y contratación de
deuda pública están reguladas por diferentes instrumentos legales.

Actividad Complementaria Nº. 7.3: realice la lectura de la siguiente


legislación y analice los diferentes aspectos relacionados con la aprobación
de operaciones de crédito público (no es necesario que memorice los
artículos de esta ley, solo es importante que los analice y los relacione con
el contenido teórico ya estudiado):

1. Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela


(Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.908, 19 de febrero de 2009):
Consultar en el Título VI: Capítulo II, Sección Primera, Sección
Segunda.
2. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
Gaceta Oficial N° 39.147 del 26 de marzo de 2009: Título III.

Actividad Complementaria Nº. 7.4: se han estudiado diferentes tipos


de ingresos monetarios (emisión monetaria, cambio de divisas, crédito
público). Identifique ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada
caso si se trata de ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o
derivados, tributarios o no tributarios.

151
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

2.5. Otros Ingresos Públicos No Tributarios: Recursos


Gratuitos (Legados, Donaciones), Sanciones
Entre otras fuentes de ingresos de menor importancia se pueden
mencionar aquellos que se obtienen sin que el Estado procure su recaudación
(recursos gratuitos), y los que provienen de la ejecución de sanciones.
En el primer grupo se encuentran las donaciones que reciben los entes
públicos y que permiten financiar total o parcialmente sus operaciones.
También se presenta el caso en que los bienes de algún ciudadano que
fallece pasan a manos del Estado por carecer de herederos que reclamen
tales bienes (legados).
En cuanto a las sanciones, se refieren a las penalizaciones que deben
pagar los ciudadanos por infringir las leyes. Al respecto señala Villegas
(1992: 62):
“Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar
el orden jurídico normativo castigando mediante sanciones o penalidades a
quienes infringen dicha normatividad. Entre esas sanciones están aquellas
de tipo patrimonial (p. ej., multas), que son prestaciones pecuniarias
coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas,
para resarcir el daño a la colectividad que significa el impedimento o la
turbación en la acción estatal destinada a satisfacer las necesidades públicas
y para intimidar a los trasgresores a los fines de que no cometan nuevas
infracciones sancionables...No obstante que estas penalidades proporcionan
algún ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad, y de allí
su gran diferencia con el tributo. El objetivo esencial del tributo es obtener
rentas para el ente público, mientras que las penalidades patrimoniales
procuran disuadir de la comisión de actos ilícitos”.

Actividad Complementaria Nº. 7.5: se han estudiado diferentes tipos


de ingresos entre ellos los ingresos gratuitos y los ingresos por sanciones.
Identifique ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se
trata de ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o derivados,
tributarios o no tributarios.

2.6. Otras clasificaciones


Siguiendo la posición de importantes especialistas en la materia,
el estudio de los ingresos públicos, debe fundamentarse en un estudio
articulado de los diferentes recursos, sin mayores pretensiones clasificatorias
(Villegas, 1999).
Por eso, siguiendo la corriente del pensamiento epistémico; y con fines
didácticos se propone una clasificación distribuida en grupos homogéneos,
como se señala a continuación:
Este criterio, se corresponde con los conceptos antes establecidos, solo
que han sido aglutinados en un mismo criterio de clasificación siguiendo la
posición de Héctor Villegas en su obra titulada, Curso de Finanzas.

152
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Ingresos públicos


Dominio Público.
ingresos patrimoniales. pueden ser:
Dominio Privado.


Donaciones.
ingresos gratuitos:
Legados.


Tasas.
ingresos tributarios: Impuestos.
Contribuciones.

ingresos por sanciones patrimoniales


Emisión Monetaria.
ingresos financieros: Empréstito.
Crédito Público.

Actividad Complementaria Nº 7.6: realice la lectura, análisis e


interpretación del siguiente material bibliográfico correspondiente a una
la presentación en power point, que se encuentra en el vinculo recursos,
denominada “Alternativas de financiamiento del Estado: Ingresos
Patrimoniales, Ingresos provenientes del endeudamiento público (Ley de
Endeudamiento Público), Ingresos Tributarios, Ingresos provenientes de
las multas” (disponible en http://www.virtual.luz.edu.ve/). Después que
analices el contenido, podrás estas en capacidad de responder las siguientes
interrogantes:
1. ¿Cuál es el ingreso público de mayor recaudación en la ley del
presupuesto público venezolana, sancionado por la asamblea nacional?.

3. Los Ingresos Públicos en Venezuela


Al revisar las estadísticas recientes relacionadas con la generación
de ingresos públicos por parte del gobierno venezolano (sector público
consolidado, cuadro 7.1), se observa como los ingresos corrientes son los
que representan casi la totalidad de los recursos recaudados.
Dentro de los ingresos corrientes, los montos correspondientes a la
categoría de ingresos no tributarios (cuyas características teóricas se han
analizado en este módulo), constituyen un porcentaje significativo del total.
Cabe destacar la contribución del superávit de operaciones de PDVSA
(ingresos provenientes de la actividad empresarial del Estado) a este
resultado.

153
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Por su parte, los ingresos tributarios muestran un crecimiento


permanente; sin embargo, su contribución a la acumulación de ingresos
públicos en este período se ve disminuida de manera importante.

Actividad Complementaria: realice la lectura, análisis e interpretación del


siguiente material bibliográfico correspondiente a un informe, denominada
“¿Maldición o bendición de poseer recursos naturales? (disponible en
http://www.virtual.luz.edu.ve/). Después que analices el contenido, podrás
estas en capacidad de responder las siguientes interrogantes:
1. ¿Señale dos consecuencias directas que se derivan de la circunstancia
según la cual Venezuela es un país altamente dependiente de los ingresos
públicos provenientes de la explotación del petróleo?.

154
Cuadro 7.1
Sector Público Restringido / 1. Ingresos (Millones de Bolívares)
CONCEPTOS 1998* % 1999* % 2000* % 2001* % 2002(*) % 2003 %
TOTAL INGRESOS 12.153.781 100,00 15.932.317 100,00 26.081.490 100,00 24.286.982 100,00 31.747.273 100,00 43.418.522 100,00

Ingresos Corrientes 12.048.561 99,13 15.897.245 99,78 26.046.545 99,87 24.244.103 99,82 31.745.224 99,99 43.417.048 100,00

Ingresos Tributarios 5.793.462 47,67 6.845.157 42,96 7.433.776 28,50 8.511.093 35,04 10.812.554 34,06 13.865.097 31,93

Impuesto sobre la renta 1.046.048 8,61 1.141.654 7,17 1.308.881 5,02 1.752.201 7,21 2.200.290 6,93 2.594.064 5,97

Contribuciones a la 372.443 3,06 479.266 3,01 590.509 2,26 673.536 2,77 650.366 2,05 796.816 1,84
seguridad social
Otros 4.374.971 36,00 5.224.238 32,79 5.534.387 21,22 6.085.357 25,06 7.961.898 25,08 10.474.217 24,12

Ingresos No Tributarios 6.255.099 51,47 9.052.088 56,82 18.612.769 71,36 15.733.009 64,78 20.932.670 65,94 29.551.951 68,06

Superávit de 4.190.929 34,48 6.632.198 41,63 14.892.977 57,10 11.087.214 45,65 15.434.580 48,62 23.652.511 54,48
operaciones de PDVSA
Superávit de operaciones 441.007 3,63 858.335 5,39 1.132.975 4,34 460.913 1,90 1.163.319 3,66 1.085.608 2,50
de Emp Púb no Financ.

Intereses, dividendos, co- 1.623.163 13,36 1.561.555 9,80 2.586.817 9,92 4.184.882 17,23 4.334.771 13,65 4.813.832 11,09
misiones y otros ingresos
Ingresos de Capital 105.220 0,87 35.071 0,22 34.944 0,13 42.879 0,18 2.049 0,01 1.475 0,00
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Fuente: Elaboración y cálculos propios con base en datos de la Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas - Ministerio de Finanzas
(http://www.mf.gov.ve/detalle.asp?sec=2000020000&id=97&plantilla=7) Consultado 17 de enero de 2005.

* Cifras en Revisión. (*) Cifras Preliminares


1/ Esta conformado por : Gobierno Central Presupuestario, PDVSA, Muestra de Empresas Públicas No Financieras, IVSS, FOGADE y FIV.

155
Cuadro 7.1

156
Sector Público Restringido / 1. Ingresos (Millones de Bolívares)
CONCEPTOS 2004 %pib 2005 %pib 2006 %pib 2007 %pib 2008 %pib 2009 %pib

Ingresos Corrientes 73.128.630 34,4% 114.385.262 37,6% 148.359.829 37,7% 163.877.783 33,7% 212.889.156 31,9% 173.869.978 24,8%
Ingresos Tributarios 24.243.253 11,4% 36.756.241 12,1% 48.073.450 12,2% 62.477.724 12,8% 76.646.429 11,5% 86.772.340 12,4%

Impuesto sobre la renta 4.241.429 2,0% 7.086.147 2,3% 11.502.822 2,9% 17.026.326 3,5% 20.726.599 3,1% 24.852.407 3,5%

Contribuciones a la 1.333.470 0,6% 1.889.860 0,6% 2.743.447 0,7% 4.217.611 0,9% 5.084.675 0,8% 6.739.640 1,0%
seguridad social
Otros 18.668.354 8,8% 27.780.234 9,1% 33.827.181 8,6% 41.233.787 8,5% 50.835.155 7,6% 55.180.293 7,9%
Ingresos No Tributarios 48.876.447 23,0% 77.599.736 25,5% 100.278.535 25,5% 101.400.059 20,8% 136.242.727 20,4% 87.097.638 12,4%
Superávit de 35.524.206 16,7% 53.181.016 17,5% 64.464.138 16,4% 74.902.513 15,4% 92.838.472 13,9% 31.143.151 4,4%
operaciones de PDVSA
Superávit de operaciones
2.021.475 1,0% 2.156.078 0,7% 2.214.266 0,6% 2.567.338 0,5% 2.775.349 0,4% 1.581.315 0,2%
de Emp Púb no Financ.

Intereses, dividendos, co- 11.330.766 5,3% 22.262.642 7,3% 33.600.130 8,5% 23.930.208 4,9% 40.628.906 6,1% 54.373.171 7,8%
misiones y otros ingresos
Ingresos por Transferencias 8.930 0,0% 29.285 0,0% 7.844 0,0% 0 0,0% 0 0 0 0,0%

Ingresos de Capital 2.553 0,0% 27.514 0,0% 511 0,0% 0 0,0% 0 0 0 0,0%
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Elaboración de Cuadros Estadísticos: Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas (OEFP).


Fuente: Oficina Nacional de Crédito Público (ONCP), Oficina Nacional del Tesoro (ONT), Banco Central de Venezuela (BCV), Banco de Desarrollo
Económico y Social de Venezuela (BANDES) Petróleos de Venezuela S.A (PDVSA), Muestra de Empresas Públicas No Financieras, Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) y Fondo de Inversiones de Venezuela
(FIV)(hasta mayo de 2001). Consultado en: http://www.mpf.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=226&Itemid=380 en fecha: 19/10/11.
Objetivo Nº. 8:
El Gasto Público
Objetivo Nº. 8: El Gasto Público.
Objetivo Terminal: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el
estudio del gasto público que presenten mayor relevancia al realizar el
análisis jurídico de la actividad financiera del Estado venezolano.
En el objetivo Nº. 5 se explicó como la actividad financiera constituye
un proceso formado por 2 fases fundamentales: la fase del gasto público y
la fase de ingresos públicos. A continuación se detallará un poco más en la
primera de estas fases, sobre sus características y clasificaciones.

1. El Gasto Público. Definición y funciones


Si se revisa la bibliografía disponible sobre el tema, se encuentran
diferentes significados para el gasto público. Citando a Villegas (1992: 31-
36) puede definírsele como “...las erogaciones dinerarias que realiza el
Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción
de necesidades públicas”. Analiza el mencionado autor esta definición
afirmando que el gasto público lo conforman erogaciones dinerarias ya
que, en la época moderna, tanto su estimación y ejecución están valoradas
en términos monetarios, y están representadas en dinero o en bienes
que pueden ser objeto de valoración monetaria. Estas erogaciones son
efectuadas por el Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero
que egresan del Tesoro Público y deben ser financiadas por los ingresos
recaudados por éste. Asimismo, el gasto público se realiza en virtud de la
ley en vista de que “no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice”
(principio de legalidad del gasto), es decir, los entes públicos solo pueden
ejecutar el gasto cuando éste ha sido autorizado previamente por algún tipo
de instrumento legal6. Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir
los fines del Estado consistentes en la satisfacción de las necesidades de
la colectividad, ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado
a la actividad financiera pública; con respecto a esta finalidad hay que
señalar que no siempre todas las erogaciones del Tesoro público responden
a la satisfacción de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogados
como gasto público. Se considera que en la medida en que el gasto público
contribuya a la satisfacción de necesidades será más legítimo (principio
de legitimidad del gasto), pero aún en aquellos casos en que no se aplique
tal principio sigue existiendo el gasto público si cumple con el resto de
las condiciones arriba mencionadas; “por eso, la necesidad pública es
el presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no su presupuesto
existencial” (Villegas, 1992: 36).

6 En el caso venezolano, el gasto público del gobierno nacional es autorizado mediante la Ley
de Presupuesto anual que sanciona la Asamblea Nacional para cada período presupuestario
(anualmente), o mediante la aprobación de créditos adicionales por este mismo cuerpo
legislativo. Este proceso de aprobación legal será estudiado en detalle en el contenido del
Objetivo No. 9.

159
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

En el mismo orden de ideas, y reafirmado lo planteado por Villegas,


Giuliani Fonrouge establece que el gasto público constituye “toda
erogación que incide sobre las finanzas del Estado, generalmente en dinero,
destinada al cumplimiento, de fines administrativos o económico-sociales
y autorizada mediata o inmediatamente por la Ley” (Fariñas, 1986: 36).
Este autor le añade como finalidad al gasto público el cumplimiento de los
fines administrativos del Estado (además de los fines sociales, ya señalados
en otras definiciones).
Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones
elementales para que una erogación pueda considerarse como gasto público
(por ejemplo, que sean efectuadas por el Estado y autorizada mediante
leyes), pueden señalarse además un grupo de funciones que pueden estar
asociadas a esta variable financiera.

2. Funciones del Gasto Público


El conjunto de finalidades que pueden ser cubiertas con la estimación
y ejecución de gasto público pueden ser agrupadas en tres categorías
principales: función social (redistributiva), función económica (reguladora)
y función administrativa.
En primer lugar, cumple una función redistributiva, al intentar la mejora
de las condiciones de vida de la población de menores ingresos, financiando
esta función con los recursos que recauda de los sectores de la población que
percibe la mayor porción de la renta nacional. El producto de la actividad
económica se distribuye en forma desigual entre los diferentes agentes
económicos que participan en ella (empresarios, empleados, obreros, sus
grupos familiares); algunos grupos obtienen ingresos más que suficientes
para satisfacer sus necesidades diversas, mientras otros no logran cubrir sus
necesidades básicas con el bajo nivel de ingresos disponibles. La actividad
financiera del Estado intenta recaudar recursos de los estratos de mayor
ingreso, para financiar la satisfacción de necesidades de los sectores más
pobres (salud, educación, seguridad, etc) a través del gasto público, y de
esta forma puede contribuir a una redistribución socialmente más justa de
los recursos. Esta premisa teórica no siempre se cumple en la realidad, y
aún en los casos en que se materializa en la práctica no es posible lograr
una igualdad total entre todos los integrantes de la población. Sin embargo,
en la medida en que el gasto público cumpla con su función redistributiva
contribuye a mejorar los niveles de satisfacción de necesidades en una
colectividad.
Esta misma función del gasto público le permite al Estado devolver a la
actividad económica los recursos que ha sustraído de ella. Como lo afirma
Fariñas (1986: 38):

160
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

“Más que un pozo sin fondo, la figura del Estado es la de un filtro desde el
punto de vista de su actividad financiera. Una parte de la renta nacional pasa
a través de este filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto del Estado
consiste en orientar esos gastos en tal o cual dirección, según criterios
políticos, sin destruir la riqueza que ello significa, según la conveniencia
de la colectividad.
El Estado, pues, no consume sino que redistribuye o produce nuevos bienes
o servicios. El conjunto de las sumas repartidas entre los súbditos por el
Estado es equivalente al conjunto de cantidades que ha recaudado de sus
rentas y aunque es cierto que, aun en la economía privada, puede considerarse
que al efectuarse gastos existe una redistribución de la riqueza, el Estado
por su naturaleza efectúa esa redistribución de riqueza, en una forma mucho
más amplia, profunda, intensa y planificada que la redistribución que se
efectúa a nivel de la economía privada.
La redistribución de los gastos del Estado tiene un carácter global
centralizado y coordinado. Todos los ciudadanos pagan los impuestos y
contribuciones y el Estado utiliza así las sumas obtenidas para pagar a los
diversos funcionarios, para construir represas, carreteras o subvencionar
industrias y exportadores o subsidiar a las familias de desempleados. Las
sumas del conjunto de la colectividad nacional son redistribuidas a través
de los gastos públicos a diversos grupos y miembros de esta colectividad.
Donde se pone más de relieve la función del gasto público moderno es en las
llamadas transferencias propiamente dichas, no cuando un funcionario o un
proveedor es pagado por el Estado, sino que éste subsidia económicamente
a ciertas empresas, otorga a título de ayuda fondos a personas necesitadas, o
incluso paga parte de los gastos del Seguro Social o del INCE, en la medida
que no son cubiertos por las cotizaciones de los afiliados, trabajadores o
patrones”.
En cuanto a la función económica del gasto público, es necesario señalar
que existen erogaciones que persiguen la finalidad de regular o incentivar la
actividad económica de un sector o de todo un país. Por ejemplo, la entrega
de subsidios a ciertas empresas que aún no alcanzan un nivel aceptable de
competitividad en los mercados nacionales e internacionales puede estimular
la producción de determinados bienes y servicios, con los consiguientes
efectos sobre los niveles de empleo (esto suele ocurrir con frecuencia en
el sector agrícola). También es el caso de los incentivos crediticios que se
entregan a pequeños empresarios para estimular nuevamente la producción
y el empleo.
Existen otros gastos que no cumplen una finalidad social o económica,
y que pueden catalogarse como gastos con función administrativa. En
ellos se incluyen aquellas erogaciones que se realizan para mantener en
funcionamiento el aparato estatal (sueldos, materiales, mantenimiento
de inmuebles, gastos electorales, etc). Como se señaló anteriormente, el
principio de legitimidad del gasto establece que en la medida en que el
gasto cumpla una finalidad económico-social será más legítimo, por lo que
estos gastos de tipo administrativo no deberían representar una cuantía
importante en el total.

161
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

3. Principales clasificaciones del Gasto Público


Son diferentes los criterios que pueden utilizarse para clasificar los
gastos públicos. Se mencionan dos de los más utilizados en la práctica:
la clasificación financiera (gastos ordinarios y extraordinarios) y la
clasificación económica (gastos corrientes, de capital y servicio de la deuda
pública).

3.1. Clasificación Financiera: Gastos Ordinarios y Gastos


Extraordinarios
Es una de las clasificaciones más tradicionales del gasto público, pero
que sigue utilizándose en la práctica. Agrupa los diferentes tipos de gasto
de acuerdo a su periodicidad y continuidad, o de acuerdo a la posibilidad de
previsión de los mismos por parte del Estado. Así, los gastos ordinarios son
aquellos que suelen repetirse período tras período, y aparecen planificados
y estimados en los presupuestos anuales:
“... son los que se repiten en cada ejercicio presupuestario o que forman
parte de las actividades normales del Estado administrador y promotor del
desarrollo, tales como los gastos de personal, alquileres de inmuebles o su
mantenimiento y la prestación de servicios públicos, así como los de obras
públicas que, aunque no se repitan todos los años para las mismas obras,
constituyen la actividad de construcción a la cual está incorporado el ente
público en forma permanente” (Fariñas, 1986: 39).

Los gastos extraordinarios surgen por situaciones irregulares, no


previstas en la planificación normal de las actividades gubernamentales,
como por ejemplo las catástrofes.
Un gasto público puede no repetirse todos los años, pero si se ha previsto
su erogación durante el ejercicio presupuestario se considera como un gasto
ordinario (un ejemplo que ilustra este caso son los gastos que se destinan a
las elecciones de autoridades, que no ocurren anualmente).

3.2. Clasificación Económica: Gastos Corrientes, Gastos de


Capital, Servicio de la Deuda Pública
Este criterio considera el efecto del gasto sobre la infraestructura física
del país y sobre la formación de capital nacional.
Los gastos corrientes o gastos de funcionamiento:
“... son los pagos que el ente público debe realizar en forma indispensable
para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y
de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (p. ej.,
conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.)
o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de
funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo
del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del

162
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión”


(Villegas, 1992: 42).

Por su parte los gastos de capital o gastos de inversión:


“... son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento
directo del patrimonio público. Pueden consistir en pagos emanados de
la adquisición de bienes de producción (maquinarias, equipos, etc.), en
inversiones en obras públicas infraestructurales (presas hidroeléctricas,
viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias
claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.), ya sea
que éstas sean motivo de explotación pública o privada, en cuyo último caso
la inversión se hace en forma de préstamo o aporte de capital” (Villegas,
1992: 43).

De esta forma, los gastos de capital pueden representar creación de


patrimonio, o el traspaso de propiedad privada al sector público.
El tercer rubro de esta clasificación lo constituye el servicio de la deuda
pública, que incluye fundamentalmente las erogaciones por concepto de
pagos de intereses y amortización del capital adeudado. En algunos países
(como en el caso venezolano) no se utiliza este tercer rubro al clasificar el
gasto público, por lo que se considera el pago de intereses como un gasto
corriente, y a la amortización de capital como un gasto de capital.
Relacionando la clasificación financiera y la económica puede observarse
que generalmente los gastos corrientes, de capital y de servicio de deuda
pública constituyen gastos ordinarios. Sólo cuando surgen por circunstancias
imprevistas pueden considerarse como gastos extraordinarios.
Existen otros criterios de clasificación del gasto público que pueden
analizarse. Para profundizar en estas clasificaciones puede consultar las
categorías de gasto público propuestas por Ramírez (1998).

4. El Gasto Público en Venezuela


Con la finalidad de tener una visión general del tratamiento del gasto
público en Venezuela, se hará una breve referencia a la evolución de esta
variable en el gobierno venezolano. No se persigue la finalidad de realizar
un análisis detallado del gasto, sólo se intenta señalar algunas de sus
características generales.
Las cifras que suministra el Ministerio de Finanzas se muestran en el
cuadro 8.1.
Como se observa en el cuadro, el criterio de clasificación utilizado por
los organismos venezolanos es el criterio económico de gastos corrientes
y de capital7, incluyendo dentro de ellos los conceptos correspondientes al
servicio de deuda.

7 Así lo establece la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (Gaceta
Oficial N° 39.147 del 26 de marzo de 2009) en su artículo 14.

163
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

En el período considerado se constata el incremento de la porción de


los gastos públicos que se dedica a gastos corrientes o de funcionamiento.
Esto se traduce lógicamente en una reducción de la porción destinada a
los gastos de capital, especialmente en el rubro de adquisición de activos
de capital fijo. Es importante destacar que a pesar del crecimiento que se
observa en los montos de gasto público, en términos reales su aporte a la
actividad económica (medida a través del Producto Interno Bruto – PIB8)
se mantiene en niveles similares con una leve tendencia alcista. Es decir,
casi una tercera parte de la producción de bienes y servicios en Venezuela
es consumida por el Estado venezolano.
En cuanto a la aprobación legal que debe tener todo gasto público antes
de ser ejecutado, en Venezuela esta aprobación se logra mediante diferentes
mecanismos, entre los que cabe mencionar la Ley de Presupuesto que
anualmente sanciona el poder legislativo (en el nivel nacional corresponde a
la Asamblea Nacional), y los créditos adicionales que suelen ser aprobados
por este mismo poder una vez ha comenzado el período presupuestario
correspondiente. Los trámites que deben cumplirse en ambos casos serán
estudiados con mayor detalle en el objetivo No. 9 de este curso; al respecto,
puede consultarse lo establecido en la Constitución Nacional en materia
presupuestaria
Actividad Complementaria: realice la lectura, análisis e interpretación
del material bibliográfico identificado en la pagina web www.onapre.gob.
ve y haga un link en la ley de presupuesto. Selecciones en el contenido
exposición de motivos y después en el resumen ejecutivo ubique la sección
correspondiente al Presupuesto de Gastos y Aplicaciones Financieras de
la República. Después que analices el contenido, estas en capacidad de
responder las siguientes interrogantes:
1. ¿Cuál es el tipo de gasto público con mayor presencia en la ley del
presupuesto público venezolana, sancionado por la asamblea nacional?.

8 El Producto Interno Bruto (PIB) es un indicador económico que mide el total de bienes y
servicios finales producidos en el territorio de un país en un período determinado, generalmente
un año. Uno de los elementos que conforman este indicador es el monto del gasto público en
bienes de consumo e inversión.

164
Cuadro 8.1
Sector Público Restringido / 1. Gastos y Concesión Neta de Préstamos (Millones de Bolívares)
CONCEPTOS 1998* % 1999* % 2000* % 2001* % 2002(*) % 2003(*) %
TOTAL GASTOS Y CONCE-
SIÓN NETA DE PRÉSTAMOS
14.399.085 100,00 15.491.539 100,00 22.537.097 100,00 28.372.634 100,00 32.851.351 100,00 43.188.433 100,00

Gastos Corrientes 9.097.196 63,18 10.748.417 69,38 15.655.866 69,47 18.588.159 65,51 22.359.172 68,06 29.721.345 68,82

Remuneraciones 2.124.628 14,76 2.255.608 14,56 3.241.698 14,38 4.402.707 15,52 4.985.647 15,18 6.254.659 14,48
Compra de bienes y servicios 410.416 2,85 590.073 3,81 1.044.423 4,63 1.444.065 5,09 2.037.038 6,20 2.558.007 5,92

Otros gastos corrientes 64.491 0,45 94.938 0,61 446.954 1,98 104.702 0,37 43.652 0,13 309.083 0,72

Intereses y comisiones 1.539.821 10,69 1.954.599 12,62 2.453.683 10,89 3.022.379 10,65 5.604.110 17,06 6.995.219 16,20

Perdidas cuasifiscales del BCV 401.445 2,79 324.752 2,10 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
Transferencias 4.409.698 30,62 5.271.545 34,03 8.022.038 35,59 9.515.444 33,54 9.419.992 28,67 13.258.077 30,70
Otros gastos no imputables a
146.697 1,02 256.902 1,66 447.071 1,98 98.862 0,35 268.733 0,82 346.299 0,80
la operación
Gastos de Capital 5.123.545 35,58 4.509.660 29,11 6.010.655 26,67 8.521.206 30,03 9.001.896 27,40 11.860.992 27,46
Adquisición de activos de
3.579.497 24,86 2.950.248 19,04 3.661.954 16,25 5.264.381 18,55 5.308.869 16,16 6.972.199 16,14
capital fijo
Transferencias de capital 1.543.046 10,72 1.558.410 10,06 2.348.600 10,42 3.256.778 11,48 3.693.026 11,24 4.888.793 11,32
Otros 1.002 0,01 1.002 0,01 101 0,00 47 0,00 0 0,00 0 0,00
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Gasto Extrapresupuestario 258.095 1,79 180.074 1,16 415.480 1,84 916.908 3,23 1.170.215 3,56 1.361.722 3,15
Concesión Neta de Prestamos -79.751 -0,55 53.388 0,34 455.096 2,02 346.361 1,22 320.069 0,97 244.374 0,57
Fuente: Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas - Ministerio de Finanzas. (http://www.mf.gov.ve/detalle.asp?sec=2000020000&id=97&plant
illa=7) Consultado 17 de enero de 2005. | * Cifras en Revisión. (*) Cifras Preliminares.

165
1/ Esta conformado por : Gobierno Central Presupuestario, PDVSA, Muestra de Empresas Públicas No Financieras, IVSS, FOGADE y FIV.

Cuadro 8.2 | Gobierno Central Presupuestario / 1. Resultado Financiero- Año 2010 (Miles de Bolívares Fuertes)

166

CONCEPTOS 2004 %pib 2005 %pib 2006 %pib 2007 %pib 2008 %pib 2009 %pib
Gastos Corrientes 46.537.277 21,9% 64.842.631 21,3% 95.255.300 24,2% 109.460.915 22,5% 153.219.999 22,9% 153.332.058 21,9%



Remuneraciones 8.988.517 4,2% 11.594.274 3,8% 16.270.493 4,1% 20.852.896 4,3% 30.537.529 22,9% 153.332.058 21,9%
Compra de bienes y servicios 3.310.465 1,6% 4.585.602 1,5% 10.297.864 2,6% 8.341.237 1,7% 10.914.095 4,6% 37.476.089 5,4%
Otros gastos corrientes 530.434 0,2% 599.688 0,2% 1.274.586 0,3% 1.806.092 0,4% 2.058.507 1,6% 11.581.130 1,7%



Intereses y comisiones 7.989.104 3,8% 9.046.077 3,0% 8.222.996 2,1% 8.036.717 1,7% 9.800.170 0,3% 2.457.498 0,4%
Perdidas cuasifiscales del BCV 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 1,5% 10.355.976 1,5%
Transferencias 24.843.735 11,7% 38.463.330 12,6% 57.421.882 14,6% 69.866.978 14,4% 97.301.717 0,0% 0 0,0%



Otros gastos no imputables a la operación 875.022 0,4% 553.658 0,2% 1.767.478 0,4% 556.994 0,1% 2.607.982 14,6% 90.699.504 13,0%
Gastos de Capital 19.925.397 9,4% 34.867.850 11,5% 56.256.117 14,3% 66.368.106 13,6% 77.364.369



Adquisición de activos de capital fijo 8.090.404 3,8% 11.967.868 3,9% 17.987.117 4,6% 27.765.057 5,7% 23.850.008 11,6% 77.074.825 11,0%
Transferencias de capital 11.834.993 5,6% 22.899.982 7,5% 38.269.000 9,7% 38.603.049 7,9% 53.514.361 3,6% 39.183.743 5,6%
Otros 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 8,0% 37.891.081 5,4%


Gasto Extrapresupuestario 1.299.421 0,6% 1.415.658 0,5% 1.894.434 0,5% 518.603 0,1% 273.020
Concesión Neta de Prestamos 114.830 0,1% 835.033 0,3% 1.275.622 0,3% 1.455.003 0,3% 5.483.427 0,8% 4.377.066 0,6%
Elaboración 13.243.362 6,2% 21.497.682 7,1% 1.901.862 0,5% -5.888.127 -1,2% -13.651.489


de Cuadros
Estadísticos: Oficina 26.591.353 12,5% 49.542.632 16,3% 53.104.529 13,5% 54.416.869 11,2% 59.669.156 -2,0% -51.076.564 -7,3%
de Estadísticas de
las Finanzas Públicas 5.254.258 2,5% 12.451.605 4,1% -6.321.134 -1,6% -13.924.843 -2,9% -23.451.659 8,9% 20.537.920 2,9%
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

(OEFP). Consultado -5.254.258 -2,5% -12.451.605 -4,1% 6.321.134 1,6% 13.924.843 2,9% 23.451.659 -3,5% -61.432.540 -8,8%


en: http://www.
mpf.gob.ve/index. -4.905.803 -2,3% -14.266.071 -4,7% 0,0% -6.340.034 -1,3% 18.403.056 3,5% 61.432.540 8,8%
php?option=com_co Interno
ntent&view=article&id -348.456 -0,2% 1.814.466 0,6% 2.030.844 0,5% 20.264.877 4,2% 5.048.603 2,8% 43.729.606 6,2%
=226&Itemid=380 en Externo


fecha: 19/10/11. d/c FIEM 9 0,0% 0 0,0% 4.290.290 1,1% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0%
Cuadro 8.3
Gobierno Central Presupuestario - Año 2010.
Comparaciones de Conceptos Financieros de Ingreso Público Corriente y Gasto Publico Corriente.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

Elaboración de Cuadros Estadísticos: Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas (OEFP)


Consultado en: http://www.mpf.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=226&Itemid=380 en fecha: 19/10/11.

167
Cuadro 8.4

168
Gobierno Central Presupuestario - Año 1998-2005.
Comparaciones de Conceptos Financieros de Ingreso Público y Gasto Publico Total.
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Elaboración de Cuadros Estadísticos: Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas (OEFP)


Consultado en: http://www.mpf.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=226&Itemid=380 en fecha: 19/10/11.
Objetivo Nº. 9:
Planificación, Presupuesto y Control
del Sector Público
Objetivo Nº. 9: Planificación, presupuesto y control del
Sector Público.
Objetivo Terminal: Examinar el conjunto de aspectos teórico - jurídicos
de la actividad financiera del Estado venezolano, desde el punto de vista
de los proceso de planificación, presupuesto y control del sector público
venezolano.

En este objetivo se estudiarán elementos asociadas a la teoría


presupuestaria del sector público, no sin antes aclarar que tanto la
planificación como el presupuesto son instrumentos que son igual de útiles
en organismos gubernamentales y privados.
Antes de estudiar los aspectos relacionados con el presupuesto del
sector público, es necesario hacer referencia al proceso que debe servirle
de contexto y marco de referencia para que éste pueda ser programado
y ejecutado con objetivos claros y viables. Este marco de referencia
del presupuesto lo define el proceso de planificación, el cual sienta las
bases necesarias para que el presupuesto pueda llegar a completarse
exitosamente.

1. Nociones básicas sobre el proceso de planificación


Existe una diversidad de conceptos relacionados con la planificación,
pero en esta sección sólo se hará referencia a algunos de ellos de manera
introductoria, de tal forma que su comprensión permita posteriormente
abordar el estudio del proceso presupuestario.
Estas nociones básicas serán estudiadas a través de la lectura que se
asigna a continuación, en la cual es necesario que el alumno identifique los
siguientes aspectos:
1.1. Definición e importancia de la planificación.
1.2. Fases del proceso.
1.3. Principios que rigen el proceso: racionalidad, previsión,
universalidad, unidad, continuidad, inherencia.

Lectura Nº. 9.1: para el estudio de esta sección se asigna la lectura del Cap.
22 del texto martner, Gonzalo. Planificación y presupuesto por programas.
11ª edición. Siglo XXI Editores.

2. El presupuesto en el Sector Público


Una vez que los órganos de gobierno del Estado logran planificar
objetivos (a corto, mediano y largo plazo) y diseñar estrategias y acciones
para lograrlos, es necesario obtener los recursos que permitirán llevar a
cabo lo planificado. En el corto plazo, generalmente un año, se planifican
financieramente las acciones a ejecutar (gasto) y los ingresos permitirán su
ejecución a través del presupuesto.

171
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

2.1. Definición. Relación entre presupuesto y planificación


De acuerdo con lo señalado anteriormente, Villegas (1992: 789) lo
define señalando que “...el presupuesto es un acto de gobierno mediante el
cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos
para un período futuro determinado, que generalmente es de un año”.
Es decir, el presupuesto constituye un instrumento (materializado en un
documento) que refleja la autorización de los montos de gasto público
que serán ejecutados en un año, y la estimación de los ingresos que se
recaudarán para cubrir tales montos.
La estimación de los ingresos y gastos reflejados en el presupuesto
obedece a una política de gobierno, no son montos que surgen sin razón de
ser, persiguen el logro de un conjunto de finalidades. De allí la relación entre
planificación y presupuesto, ya que mediante la planificación los órganos
del Estado definen sus objetivos, políticas y acciones para un período
determinado, y el presupuesto sirve como instrumento a este proceso de
planificación al estimar los montos que serán necesarios ejecutar para
llevar esas acciones a la práctica, y programar la obtención de los recursos
necesarios. Mientras más estrecha sea esta relación entre planificación y
formulación presupuestaria, mayor será la probabilidad de que un gobierno
logre los objetivos deseados.

2.2. Naturaleza jurídica del presupuesto del Estado


Dentro del sector estatal el presupuesto de cada período anual es aprobado
y autorizado mediante una ley. “En los Estados modernos, el presupuesto
adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su elaboración, deben
cumplirse todos los requisitos exigidos por la Constitución y legislación
general de los respectivos países” (Villegas, 1992: 790). Como se
estudiará seguidamente, la iniciativa de la Ley de Presupuesto la toma el
Poder Ejecutivo, que la presenta al Poder Legislativo para su discusión y
sanción.
De la naturaleza jurídica del presupuesto se infiere que solo pueden ser
ejecutados aquellos gastos que han sido incluidos en la ley presupuestaria,
por el concepto y monto que en ella se señala. Aquellos gastos que no se
encuentren contemplados en esta ley no pueden ser erogados del Tesoro, a
menos que sean autorizados por el Poder Legislativo como una adición al
presupuesto inicial; estas adiciones al presupuesto se conocen comúnmente
con el nombre de créditos adicionales9, y pueden ser solicitadas por el Poder
Ejecutivo mientras se ejecuta el presupuesto ya aprobado, justificando su

9 No debe confundirse el crédito adicional con el crédito público; el primero es una solicitud
de gastos adicionales al presupuesto aprobado, mientras el segundo es una fuente de ingresos
públicos. Puede darse el caso que una solicitud de crédito adicional vaya acompañada de una
solicitud de crédito público para financiarla, ambas para ser discutidas y sancionadas en el
Poder Legislativo.

172
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

necesidad e indicando de donde provendrán los recursos necesarios para


financiarlos.
En el caso venezolano, la legislación que regula el proceso presupuestario
la conforma la Constitución Nacional y la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público, entre otras. Allí se estipula el conjunto de
procedimientos a seguir para llegar a la Ley de Presupuesto correspondiente
a cada año, procedimientos que serán estudiados a continuación, como
componentes del ciclo presupuestario.

2.3. El ciclo presupuestario. Fases. Regulación jurídica en el


caso venezolano

Como parte del proceso de planificación, la elaboración y ejecución del


presupuesto presenta las mismas fases: formulación, discusión, ejecución
y control. Estas fases conforman el ciclo presupuestario, el cual será
explicado tomando como referencia el caso del Estado venezolano en el
nivel nacional (la República)10. La terminología utilizada para explicar este
ciclo es tomada del texto de Laya (1989: 268–295); cada fase del ciclo está
sujeta a las regulaciones previstas en la legislación vigente, por lo que es
necesaria la revisión de las leyes señaladas más adelante para comprender
el funcionamiento de este proceso presupuestario.

Actividad Complementaria Nº. 9.1: simultáneamente al estudio del ciclo


presupuestario realice la lectura de la siguiente legislación (no es necesario
que memorice los artículos de estas leyes, solo es importante que los analice
y los relacione con el contenido teórico estudiado):
1. Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela
(Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.908, 19 de febrero de 2009):
Consultar en el Título V: Capítulo IV, Sección Cuarta. Título VI:
Capítulo II, Sección Primera, Sección Segunda.
2. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
Gaceta Oficial N° 39.147 del 26 de marzo de 2009: Título II.
3. Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de
diciembre de 2001). Consultar en el Título I: Capítulos I y II; Título II.
La lectura, análisis y comprensión de estos materiales forma parte de
los contenidos del objetivo No. 9.

 Fase de Preparación
Antes de iniciar cada período anual, el gobierno debe elaborar el
presupuesto de ingresos y gastos que regirá dicho período, y que permitirá
ejecutar los gastos necesarios.

10 En el nivel de los estados y municipios, y de todo organismo público centralizado


o descentralizado se cumple el mismo ciclo presupuestario, con las particularidades y
regulaciones de cada caso.

173
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

Análoga a la fase de formulación en el proceso de planificación, el


ciclo presupuestario se inicia con la fase de preparación. En ésta fase se
calculan los niveles de gasto público que serán necesarios para satisfacer las
necesidades seleccionadas como prioritarias para el período, y se estiman
las fuentes y montos de los ingresos que permitirán el financiamiento de
los primeros.
La fase de preparación del presupuesto le corresponde al Poder
Ejecutivo, a todos sus ministerios y dependencias. El resultado final de la
preparación es el Proyecto de Ley de Presupuesto que será presentada ante
el Poder Legislativo para su revisión, discusión y aprobación.
Para concluir el proyecto de ley mencionado, los órganos de la
Administración Pública intervienen en su elaboración en diferentes etapas
(Laya, 1989: 268):

a) Etapa estimativa: cada dependencia pública estima sus necesidades


presupuestarias para el próximo período, así como sus ingresos, partiendo
de los planes que han desarrollado en el marco de la planificación del
gobierno nacional; este conjunto de estimaciones es entregado al ministerio
correspondiente, donde se integran en un presupuesto conjunto de cada
ministerio. Igual proceso realizan los entes descentralizados, como los
establecimientos públicos, estados y municipios.
Cada organismo suele estimar sus niveles de gasto, ya que en muchos
casos no existe generación de ingresos propios. Por esto, el Ministerio de
Finanzas se encarga de identificar los parámetros que permitirán llegar a
una estimación aproximada de lo que serán los ingresos a percibir por el
Tesoro Nacional en el período; entre los parámetros considerados pueden
mencionarse: lineamientos de la política económica gubernamental,
crecimiento de la actividad económica (del Producto Interno Bruto –
PIB), tipo de cambio, precio del petróleo, tasa de inflación, entre los más
relevantes.
b) Etapa Coordinadora y Selectiva: tomando como referencia los
presupuestos iniciales de ministerios y entes descentralizados, la Oficina
Nacional de Presupuesto (ONAPRE, organismo encargado de la elaboración
del presupuesto global) clasifica, selecciona y coordina las diferentes
solicitudes de gastos y estimaciones de ingresos para redactar la propuesta
del proyecto de ley.
El proyecto de ley es revisado, discutido, modificado y aprobado
preliminarmente en Consejo de Ministros, antes de ser enviado al Poder
Legislativo.

c) Etapa de Presentación al Poder Legislativo: Una vez aprobado el


proyecto del ley por el Consejo de Ministros, el Ministerio de Finanzas
se encarga de entregarlo y presentarlo al Poder Legislativo (Asamblea
Nacional) antes de la fecha límite prevista en las leyes. A partir de ese

174
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

momento se inicia la discusión del proyecto presentado en la Asamblea


Nacional, revisando los niveles de gasto y la probabilidad de alcanzar los
montos de ingresos señalados en el proyecto.

 Fase de Sanción
Para que el proyecto presentado se convierta en Ley, y pueda ejecutarse
el gasto público, debe ser sancionado por el Poder Legislativo, una vez
discutido su contenido y verificada la viabilidad de su cumplimiento.
La legislación presupuestaria también indica una fecha límite para que
este proyecto de ley sea aprobado en el poder legislativo, y posteriormente
promulgado por la Presidencia de la República y publicado en la Gaceta
Oficial.
Si esta aprobación no se logra antes de la fecha prevista, el presupuesto
en cuestión será objeto de una reconducción, es decir, se aprueba un
presupuesto con las mismas características del aprobado en el año anterior,
con las modificaciones que se indican en la legislación correspondiente.

Actividad Complementaria Nº. 9.2: investigue lo siguiente:

• ¿A cuánto asciende el presupuesto público del Estado venezolano


según la ley de presupuesto del año actual?
• ¿Cuál es el monto del presupuesto solicitado en el proyecto de ley de
presupuesto correspondiente al año siguiente?
Al respecto puede consultar en Internet los sitios oficiales:
Asamblea Nacional: http://www.asambleanacional.gob.ve/
Oficina Nacional de Presupuesto: http://www.onapre.gob.ve/

 Ejecución
El nuevo presupuesto (aprobado o reconducido) entra en vigencia a partir
del 1º de enero del período correspondiente. Cada dependencia pública a
su vez, ha distribuido sus asignaciones presupuestarias, y en caso de no
generar ingresos suficientes, recibirá los aportes del Tesoro Público que se
han presupuestado a lo largo del año (porciones conocidas como dozavos,
veinticuatroavos, dependiendo de su entrega mensual o quincenal).
Es necesario recordar que solo pueden ejecutarse gastos que se
encuentren autorizados en las respectivas leyes presupuestarias (leyes,
ordenanzas o resoluciones, según sea el caso, ya sea nacional, estadal,
municipal, o por organismo público).

 Control: administrativo, legislativo y judicial. La Contraloría


General de la República
Resulta lógico suponer que la ejecución del gasto público debe ser
controlada y supervisada para garantizar que se realice de acuerdo a lo
previsto.

175
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

En primer lugar, al poder legislativo le corresponde vigilar el correcto


cumplimiento de las disposiciones del presupuesto aprobado (o de los
créditos adicionales autorizados); es lo que se conoce con el nombre de
control legislativo.
El control administrativo lo ejercen las mismas dependencias ejecutoras
del presupuesto (principalmente el poder ejecutivo), para administrar
correctamente el dinero asignado a sus actividades; también se conoce con
el nombre de control interno11. Este control administrativo se realiza en
tres momentos: (1) antes de ejecutar el gasto (control preventivo o previo),
para verificar que la actividad a realizar está prevista en el presupuesto,
dispone de fondos y será ejecutada en forma eficiente (licitaciones); (2)
en el momento de la ejecución de actividades u operaciones (control
simultáneo), para verificar el desarrollo de las mismas; y (3) el control
posterior, relativo a la verificación de que las acciones ejecutadas han
estado ajustadas a lo previsto en el presupuesto y las leyes.
El control judicial o jurisdiccional, como su nombre lo indica, le
corresponde al Sistema Judicial, cuando se detecten irregularidades que
requieran la intervención de los órganos judiciales.
En materia de control presupuestario es necesario hacer referencia
a la importancia de las Contralorías, ya sea a nivel nacional, estadal,
municipal y hasta institucional. En el caso de la República, las funciones
de la Contraloría General de la República pueden estudiarse en la ley
correspondiente; la misma ley regula el Sistema Nacional de Control
Fiscal12, sistema que viene a coordinar los esfuerzos de los diferentes
órganos contralores del Estado venezolano de acuerdo con lo establecido
por la mencionada ley.

11 Con respecto al control interno véase la Ley Orgánica de la Contraloría General de la


República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de
diciembre de 2001), en el Título II, Capítulo III.
12 Véase en la misma ley los Títulos I y II.

176
Referencias Bibliograficas

BANCO CENTRAL DE VENEZUELA (2005) Índice de Precios al


Consumidor Área Metropolitana de Caracas. Variaciones acumuladas.
Serie desde 1951. Disponible en: http://www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp
(Consultado 14 de enero de 2005).BORISOV, O. S.,
BRAND, S. (1995) Diccionario de Economía. 2da. Edición. Colombia:
Plaza y Janés.
ZHAMIN, V. A.; MAKÁROVA, M. F. (1975) Diccionario de Economía
Política. Madrid: Akal.
BREWER CARIAS, Allan (1984). Fundamentos de Administración
Pública. Tomo I. Colección de Estudios Administrativos. 2da edición.
Caracas: Editorial Jurídica Venezolana.
CASE y FAIR (1993). Fundamentos de Economía. 2da edición.
México: Prentice – Hall.
Carmona, Juan Cristóbal. 2005. Descentralización Fiscal Estadal en
Venezuela. Caracas. Ediciones Paredes.
Chávez Frías, Hugo. 2010. Las líneas de Chávez: Rumbo al Estado
Comunal. Venezuela. Consultado en http://www.laslineasdechavez.com.
CÓRDOVA, Armando y SILVA, Héctor (1974). Aspectos teóricos del
subdesarrollo. Caracas: UCV.
De Stefano PEREZ, A.(2005). La constitución económica y la
intervención del estado en la economía. Caracas Venezuela.
DIETERICH, Heinz (2003). Tres criterios para definir una economía
socialista. En Utopía y Praxis Latinoamericana / Año 8. Nº 20 (Enero-
Marzo) Pp. 117-132.
FARIÑAS, Guillermo (1986). Temas de Finanzas Públicas, Derecho
Tributario e Impuesto sobre la renta. 3ra edición. Caracas Venezuela.
FONRROUGE, Carlo Giuliani (1993). Derecho Financiero. 5ta.
Edición. Editorial Depalma. Buenos Aires, Argentina.
FINOL, Lorayne (2007). “Análisis comparativo del ámbito
material tributario sometido al ejercicio de la potestad tributario del
municipio”. Trabajo Especial de Grado para optar al Título Doctora en
Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de La Universidad del
Zulia. Maracaibo. Venezuela.
FINOL, Lorayne y Morales Eduviges (2009). El Federalismo Fiscal:
Como Modelo De Financiamiento Del Estado Venezolano. Estado Zulia.
Revista Cuestiones Políticas No. 42. Ediciones Astro Data, SA. Bajo el
Auspicio del Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público, LUZ.

177
Lorayne Finol Romero & Mary Vera-Colina

GONZALEZ, Antonio y MAZA, Domingo (1992). Tratado Moderno


de Economía. Caracas: Editorial Panapo.
LAYA BAQUERO, Juan B (1989). Lecciones de Finanzas Públicas y
Derecho Tributario. Caracas: Paredes Editores.
MARTNER, Gonzalo. Planificación y Presupuesto por programas.
11ª edición. Siglo XXI Editores.
MARTIN, Jose María. (1987). Introducción a las Finanzas Públicas.
Editorial Depalma. Buenos Aires, Argentina.
MINISTERIO DE FINANZAS. (2004) Estadísticas de las Finanzas
Públicas. http://www.mf.gov.ve/detalle.asp?sec=2000020000&id=97&pla
ntilla=7 (consultado 17 de enero de 2005).
Macón, Jorge (2002). Economía del Sector Público. Buenos Aires.
Mc.Graw Hill Interamericana.
MOCHÓN, Francisco (1990). Economía: teoría y política. 2da
edición. España: McGraw-Hill.
MUSGRAVE, Richard Y MUSGRAVE, Peggy. (1992). Hacienda
Pública Teórica y Aplicada. Quinta edición. Traductores: Juan Francisco
Corona Ramón, Juan –Carlos Costas Terrones y Amelia Díaz Alvarez.
Editorial Mc Graw Hill/Interamerican de España. Madrid España.
PERNAUT, Manuel (1993). Teoría Económica. Caracas: UCAB.
RAMÍREZ CARDONA, Alejandro (1998). Hacienda Pública. Cuarta
edición. Editorial Temis S.A. Santa Fe de Bogotá, Colombia.
Rondón de Sansó, Hildegard (2000). Análisis de la Constitución
Venezolana de 1999. Caracas. Exlibris.
ROSSETTI, José (1994). Introducción a la Economía. 15ta edición.
México: Editorial HARLA.
Samuelson (1968). Curso de economía moderna: una descripción
analítica de la realidad económica. Aguilar.Madrid España.
SCHILLER, B. (1996). Principios esenciales de Economía. McGraw-
Hill.
TORO HARDY, José. (1993) Fundamentos de Teoría Económica.
2da. Edición. Caracas: Editorial Panapo.
VILLALBA, Julián. (1992) El Estado como interventor en la
economía: Reglas para decidir cómo y cuándo hacerlo. Papeles de
Trabajo IESA No. 12. EDICIONES IESA. 2da edición.
VILLEGAS, Héctor (2000). Manual de Finanzas Públicas. Buenos
Aires: Ediciones Depalma.
VILLEGAS, Héctor (1992). Curso de Finanzas Públicas, Derecho
Financiero y Tributario. 5ta edición. Buenos Aires: Ediciones Depalma.

178
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas

VERA, Mary (2005). Modulo de Estudio de la Cátedra Fundamentos


de Economía y Finanzas Públicas. Trabajo Especial de Ascenso para
optar al cargo de Docente Asociado. Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas de La Universidad del Zulia. Maracaibo. Venezuela.

179

View publication stats