O bservatório da

C onvivência F amiliar e
C omunitária

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Perfil das crianças e adolescentes

em acolhimento institucional na
R egião M etropolitana de C ampinas

Núcleo de Estudos de Políticas Públicas – NEPP/ UNICAMP

Campinas, novembro de 2009.
Universidade Estadual de Campinas

Reitor
Prof. Dr. José Fernando Ferreira Costa

Coordenador Geral da Universidade

Prof. Dr. Edgar Salvadori de Decca

Pró-Reitor de Desenvolvimento Universitário

Prof. Dr. Paulo Eduardo Moreira Rodrigues da Silva

Pró-Reitor de Extensão e Assuntos Comunitários

Prof. Dr. Mohamed Ezz El-Din Mostafa Habib

Pró-Reitor de Graduação
Prof. Dr. Marcelo Knobel

Pró-Reitor de Pesquisa
Prof. Dr. Ronaldo Aloise Pilli

Pró-Reitora de Pós-Graduação
Profa. Dra. Euclides de Mesquita Neto

Centros e Núcleos Interdisciplinares de Pesquisa

Profa. Dra. Itala Maria Loffredo D’Ottaviano

Núcleo de Estudos de Políticas Públicas

Prof. Dr. José Roberto Rus Perez – Coordenador
Prof. Dr. Paulo Sergio Fracalanza – Coordenador Associado

Texto Elaborado por

Rodrigo Pereyra de Sousa Coelho
Regina Maria Hirata

Editoração e Apoio Administrativo

Lucas Fábio Franco de Camargo
Margareth do Carmo Vieira Junqueira

Imagem da Capa
Noelia Patrícia dos Santos

2
1. INTRODUÇÃO

1.1. Mudança na política pública para infância e juventude

Há mais de vinte anos, o marco legal que trata de infância e juventude no Brasil vem
sendo aprimorado a partir da doutrina de proteção total, fruto de lutas do movimento
social em prol da defesa de direitos de crianças e adolescentes. Já a Constituição Federal
promulgada em 1988 refletia muitas conquistas destes movimentos. O direito das crianças
e adolescentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização,
à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária
como uma absoluta prioridade da família, comunidade e Estado (art. 227), o direito à
proteção especial (art. 227 § 3º), a punição severa do abuso, violência e exploração
sexual da criança e do adolescente (art. 227 §4º), o reconhecimento de filhos havidos ou
não fora da relação do casamento (art. 227 § 6º) e o dever dos pais assistirem, criarem e
educarem os filhos menores (art. 229) são exemplos dos avanços conquistados nesta
ocasião.

Em 1990, o Estatuto da Criança e Adolescente traz novos parâmetros para o trato com
este segmento da sociedade. O ECA se pauta pela Doutrina da Proteção Integral, que
torna o Estado e a sociedade responsáveis pela proteção da criança e do adolescente.
Esta é uma mudança radical nas ações públicas, que deixam de tratar as crianças e
adolescentes como seres que podem sofrer qualquer tipo de intervenção para serem
“corrigidos” na sua conduta. A partir de 1990, as crianças e adolescentes passam a ser
vistos como sujeitos de direitos e deveres. Segundo o Plano Nacional de Promoção,
Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e
Comunitária:

“A palavra ‘sujeito’ traduz a concepção da criança e do adolescente como

indivíduos autônomos e íntegros, dotados de personalidade e vontade próprias
que, na sua relação com o adulto, não podem ser tratados como seres passivos,
subalternos ou meros ‘objetos’, devendo participar das decisões que lhes dizem
respeito, sendo ouvidos e considerados em conformidade com suas capacidades
e grau de desenvolvimento”.

“O fato de terem direitos significa que são beneficiários de obrigações por parte de
terceiros: a família, a sociedade e o Estado” (CONANDA/CNAS, 2006: 26)

3
Em 2006, o CONANDA e o CNAS produzem o Plano Nacional de Promoção, Proteção e
Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária
(PNCFC). A importância da Convivência Familiar e Comunitária foi ganhando peso à
medida que estudos de psicologia do desenvolvimento humano comprovaram
cientificamente a necessidade de uma convivência familiar e comunitária para o
desenvolvimento da criança e do adolescente (Bowlby; 1990; Spitz, 1998).

Como, pela legislação brasileira, a convivência com a família de origem é prioritária, a

retirada de uma criança ou adolescente do convívio familiar deve ser uma medida
extrema, tomada apenas quando as demais possibilidades de intervenção já foram
tentadas, o PNCFC destaca que “(...) mesmo decidindo-se pelo afastamento da criança
ou adolescente da família, deve-se perseverar na atenção à família de origem, como
forma de abreviar a separação e promover a reintegração familiar” (CONANDA/CNAS,
2006: 40).

Cabe aos serviços e programas de acolhimento destas crianças (programas de

acolhimento institucional ou programas de acolhimento familiar) realizar um
acompanhamento social e psicológico junto à família de origem, buscando possibilitar que
elas superem suas dificuldades e, assim, conseguir a rápida reintegração da criança ou
adolescente à família.

1.2. A Pesquisa sobre Abrigos da RMC de 2009

Em 2008, com o intuito de acompanhar a implantação do PNCFC, o Núcleo de Estudos

de Políticas Públicas criou o Observatório de Convivência Familiar e Comunitária, com
vistas a contribuir para o debate e para a reflexão sobre o tema. Uma das primeiras
atividades do Observatório foi a promoção do Seminário “Perspectivas das Políticas
Públicas para a Infância e Juventude depois de 18 anos de ECA: o Direito à Convivência
Familiar e Comunitária”, em novembro de 2008.

Para o ano de 2009, a meta estabelecida foi a realização de uma pesquisa que
levantasse a situação dos abrigos existentes na Região Metropolitana de Campinas
(PMC), com o objetivo de levantar informações sobre a adequação das instituições de
acolhimento destes municípios aos princípios, diretrizes e eixos do PNCFC. Dada a

4
escassez de informações sobre estes serviços – faltam informações sobre a estrutura, os
recursos humanos, o público atendido, os recursos financeiros investidos, entre outras –
torna-se difícil pensar em políticas públicas de reordenamento da ação das entidades.

Tomar parte destas discussões sem uma base mais objetiva de informações sobre os
abrigos pode levar à definição de Planos e Políticas que estejam muito desconectados
com a realidade dos serviços prestados – situação esta que levaria inevitavelmente ao
fracasso destes Planos e Políticas Públicas.

Esta ameaça não é pequena, haja vista a dificuldade de reunir mesmo algumas
informações básicas sobre os serviços de acolhimento institucional na região. Os dados
disponíveis no Governo Estadual indicam a existência de 25 abrigos na região,
desconhecendo os abrigos de Artur Nogueira, Jaguariúna (este abrigo é atribuído ao
Município de Santo Antonio da Posse), Monte Mor e Pedreira. Segundo este
levantamento, Americana teria apenas 2 abrigos, e não 5 como efetivamente há.

Para melhor esclarecimento das informações, os Conselhos Municipais de Defesa do

Direito de Crianças e Adolescentes e os Conselhos Tutelares também não foram fontes
definitivas. Foi necessário um trabalho de cruzamento de informações de diversas fontes
para se chegar ao resultado final, que esperamos traga um retrato fidedigno da situação
em março de 2009 – data em que os questionários foram aplicados junto a representantes
das unidades de acolhimento.

No intuito de qualificar a discussão, é necessário apresentar os limites da pesquisa e das

discussões aqui apresentadas. Em primeiro lugar, há muitas questões que deveriam ser
aprofundadas, mas que fogem ao escopo da pesquisa de levantar a adequação dos
abrigos ao PNCFC.

Um segundo limite é decorrente do fato da pesquisa ter sido realizada com técnicos (na
maioria das vezes assistentes sociais) responsáveis pelo abrigo, que falam em nome da
entidade. Como os abrigos são apenas um dos atores que compõem o Sistema de
Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente e muitas perguntas tratam da relação
entre os diversos atores, temos apenas uma visão parcial destas questões. Haverá
questões referentes à relação com Conselhos Tutelares, Poder Judiciário, Famílias e
mesmo com os usuários, porém nenhum destes outros atores foi entrevistado para
apresentar sua perspectiva sobre estas questões.

5
Dada a diversidade de atores, uma pesquisa que abarcasse todas as perspectivas
envolvidas necessita de um tamanho (tempo, estrutura) muito maior do que a disponível.
Também aqui fica a necessidade de novas pesquisas que ampliem o conhecimento sobre
a rede de proteção à criança e ao adolescente.

Por fim, nas respostas que tratam sobre as atividades dos abrigos, a abordagem adotada
foi meramente quantitativa. Tratou-se de saber quais atividades eram realizadas, sem
entrar no mérito da qualidade das mesmas. Para esta avaliação seria importante
acompanhar as atividades de perto, por um tempo relativamente longo – o que também
estava fora das possibilidades da equipe de pesquisa.

A pesquisa deu forma a três textos para discussão. O primeiro trata do perfil das crianças
e adolescentes abrigados na RMC, sempre tendo em vista as orientações do PNCFC. Ele
é uma versão ampliada do texto deste boletim, discutindo os motivos e o tempo de
abrigamento, bem como os procedimentos de desabrigamento. O segundo texto discute
os recursos humanos, físicos e financeiros das entidades. E o último traz um apanhado
das ações desenvolvidas pelos abrigos no sentido de garantir o direito de seus usuários à
convivência familiar e comunitária. Todos os três textos podem ser acessados
gratuitamente no site do NEPP (www.nepp.unicamp.br).

Os dados da pesquisa da RMC serão comparados, sempre que possível, com outros dois
levantamentos realizados sobre o tema. O primeiro é o já citado “Levantamento Nacional
dos Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede de Serviço de Ação Continuada”,
realizado pelo IPEA mediante solicitação do CONANDA. Esta pesquisa enviou
questionários para 589 abrigos de todo Brasil e é, até o momento, o mais recente retrato
da situação nacional, apesar dos limites da pesquisa (Silva, 2004). O segundo
levantamento que servirá de parâmetro para a análise da situação da RMC foi publicado
sob o nome de “Reordenamento de abrigos infanto-juvenis da cidade de São Paulo”, e foi
publicada pela Secretaria Municipal de Assistência Social do município de São Paulo em
2004. A pesquisa foi realizada por meio de uma parceria entre a SAS/SP, o Núcleo de
Estudos e Pesquisas sobre a Criança e o Adolescente da PUC-SP, a Associação de
Assistentes Sociais e Psicólogos do tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e a
Fundação ORSA (SAS, 2004).

6
1.3. Abrigos para crianças e adolescentes

Apesar dos abrigos serem parte integrante de uma rede de apoio a crianças e
adolescentes vítimas de violação de seus direitos, muitos estudos apontam aspectos
bastante negativos destas instituições. Weber e Kossobudzki (1996) pesquisaram 1.350
crianças encaminhadas para instituições de acolhimento e concluíram que a longa
permanência nestas instituições acentua a tendência a uma ruptura definitiva de vínculos
com a família de origem. Outros aspectos negativos comumente destacados são o caráter
de segregação social que a dinâmica do abrigo pode promover, a dificuldade das crianças
e adolescentes constituírem um padrão de apego seguro, a limitação da noção de
intimidade, prejuízo no desenvolvimento físico, mental e emocional de crianças e
adolescentes institucionalizados (Cavalcante, Magalhães e Ponte, 2007b).

Trata-se, portanto, de uma medida de proteção que deve, efetivamente, ser adotada
apenas em casos extremos e de maneira provisória e temporária, pois traz uma série de
danos ao desenvolvimento de crianças e adolescentes. Estes danos eram potencializados
quando os abrigos que adotavam o modelo de “instituição total”1, como, por exemplo, as
instituições gerenciadas pela FUNABEM nos anos 70 e 80. No estado de São Paulo, a
FEBEM gerenciava grandes unidades que, após a promulgação do ECA, passaram a ser
desativadas em prol de unidades de abrigamento menores.

“O Complexo da Imigrantes (com capacidade para atender até 200 crianças e

adolescentes) foi desmontado em 1992 (...)”

“O Complexo Raposo Tavares (400 crianças e adolescentes, muitos grupos de

irmãos) foi o próximo a ser desativado (1995) (...) A etapa seguinte foi a
desativação após quase 100 anos de funcionamento da Unidade Sampaio Viana,
que por muito tempo foi a porta de entrada do abrigamento, até mesmo com a
presença da Roda dos Expostos que funcionou de 1825 até 1951. Essa unidade
atendia em média 450 crianças com até sete anos de idade (...)” (SAS, 2004: 37)

1
O termo Instituição total foi utilizado inicialmente em 1961 para indicar instituições nas quais os indivíduos
internados eram proibidos de sair de suas dependências, devendo ali realizar todas as suas atividades e troca
afetivas e comunicacionais (CONANDA/CNAS, 2006).

7
Assim, o número de entidades de abrigamento cresceu bastante a partir dos anos 90 no
estado de São Paulo, apesar do número de crianças e adolescentes abrigados ter se
mantido. No “Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede
de Serviço de Ação Continuada2”, realizado pelo IPEA em 2003, foi registrado que o
“Estado de São Paulo concentra mais de um terço (36,3%) dos abrigos cadastrados (...)”.
(Silva, 2004: 33).

1.4. Abrigos para crianças e adolescentes na Região Metropolitana de Campinas

(RMC)

A Região Metropolitana de Campinas (RMC) tem suas origens no processo de

interiorização da indústria paulista ocorrido em meados dos anos 70. Muitas indústrias se
moveram da Região Metropolitana de São Paulo para a região de Campinas, começando
um processo de integração dos municípios, que passaram a receber, também, um
elevado contingente populacional. Trata-se, portanto, de uma região industrializada, com
destaque para empresas de tecnologia, de petroquímica, têxtil, metal-mecânica, entre
outras.

A instituição oficial da RMC, entretanto, veio apenas em maio de 2000, por meio da Lei
Complementar Estadual nº 870. Segundo esta lei, fazem parte da RMC os seguintes
municípios: Americana; Artur Nogueira; Campinas; Cosmópolis; Engenheiro Coelho;
Holambra; Vinhedo; Hortolândia; Indaiatuba; Itatiba; Jaguariúna; Monte Mor; Nova
Odessa; Paulínia; Pedreira; Santa Bárbara d’Oeste; Santo Antonio da Posse; Sumaré;
Valinhos.

Estes 19 municípios correspondem a uma população, em 2003, de 2.476.000 habitantes.

Segundo o Censo Demográfico do IBGE de 2000, 31% da população tinha idade inferior a
18 anos completos. A Tabela 1 a seguir mostra que esta proporção varia entre os
municípios, de um máximo de 36,6% de população de crianças e adolescentes em
Hortolândia até o mínimo de 28,9% da população nesta faixa etária em Americana.

2
A Rede SAC/Abrigos para Crianças e Adolescentes é composta por 589 estabelecimentos que compõem a
rede de abrigos que recebem recursos do Governo Federal.

8
Tabela 1

Proporção da população com idade inferior a 18 anos em relação ao total da população,

por município, RMC, 2000.

Proporção da Proporção da
população com população com menos
Município menos de 18 anos Município de 18 anos
Americana 28,96% Monte Mor 35,99%
Artur Nogueira 34,15% Nova Odessa 31,41%
Campinas 29,34% Paulínia 32,28%
Cosmópolis 32,94% Pedreira 31,02%
Engenheiro Coelho 34,91% Santa Bárbara D'Oeste 31,92%
Holambra 31,65% Santo Antonio da Posse 33,17%
Hortolândia 36,57% Sumaré 34,90%
Indaiatuba 32,40% Valinhos 28,90%
Itatiba 31,56% Vinhedo 30,49%
Jaguariúna 31,98% Total RMC 31,10%
Fonte: IBGE, Resultados da Amostra do Censo Demográfico 2000 - Malha municipal digital do Brasil: situação
em 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2004.
NOTA: Informações de acordo com a Divisão Territorial vigente em 01.01.2001.

Na Região existem 28 instituições de abrigamento em funcionamento. Em março de 2009,

conforme apontado por esta pesquisa, 27 destas instituições atendiam a 679 crianças
e/ou adolescentes3. O Município de Campinas é o que concentra o maior número de
instituições e o maior número de crianças abrigadas, seguido por Americana.

Dois municípios da RMC, a saber, Santo Antonio da Posse e Holambra, não possuem
abrigos localizados em seus territórios. Estes municípios se articularam com o abrigo de
Jaguariúna, que acaba funcionando como um “abrigo regional”, com crianças e
adolescentes dos três municípios. Vale destacar, também, o caso do Município de
Valinhos, que teve uma de suas duas instituições fechadas para adequações e passou a
encaminhar crianças para um abrigo em Jundiaí, município que fica a 30 Km de distância
da cidade onde residem as famílias.

3
Não foi realizada pesquisa junto à Cidade dos Meninos, de Campinas. Ao longo dos 40 dias em que durou a
pesquisa de campo, a equipe da pesquisa tentou conseguir autorização junto aos dirigentes do abrigo para
realizar a entrevista. Não houve, entretanto, uma resposta do abrigo no sentido de autorizar a entrevista, o que
acabou por excluir a entidade desta pesquisa.

9
Esta atitude dos atores do sistema de garantia dos direitos de crianças e adolescentes no
nível municipal (Poder Judiciário, Conselhos, Poder Executivo, Abrigos) é bastante
complicada, pois dificulta bastante a manutenção dos vínculos do usuário com a família
de origem – dada a necessidade de deslocamento da família para realizar visitas em
outros municípios – e dificulta, também, o trabalho de fortalecimento da família que
deveria ser realizado pelos técnicos da instituição de acolhimento.

Tabela 2

Número de abrigos e de crianças e adolescentes abrigados, por município, RMC, 2009.

Crianças e Nº médio de
Abrigos Adolescentes abrigados por
Município (A) % Abrigados (B) % entidade (B/A)
Americana 5 17,8 109 16,0 21,8
Artur Nogueira 1 3,5 13 1,9 13
Campinas* 6 21,4 201 29,6 33,5
Cosmópolis 1 3,5 13 1,9 13
Engenheiro Coelho 1 3,5 12 1,7 12
Hortolândia 1 3,5 30 4,4 30
Indaiatuba 2 7,1 35 5,1 17,5
Itatiba 1 3,5 45 6,6 45
Jaguariúna** 1 3,5 61 8,9 61
Monte Mor 1 3,5 16 2,3 16
Nova Odessa 1 3,5 6 0,8 6
Paulínia 1 3,5 36 5,3 36
Pedreira 1 3,5 11 1,6 11
Santa Bárbara
D'Oeste 2 7,1 54 7,9 27
Sumaré 1 3,5 16 2,3 16
Valinhos*** 1 3,5 10 1,4 10
Vinhedo 1 3,5 11 1,6 11
TOTAL 28 100 679 100 24,25
Fonte: NEPP, Pesquisa de Campo, março de 2009.
* Em Campinas não está computado o abrigo Cidade dos Meninos.
** O abrigo localizado em Jaguariúna atende também a crianças de Holambra e Santo Antonio da Posse
*** Crianças de Valinhos também são encaminhados para um outro abrigo no Município de Jundiaí.

Vale destacar que a recusa do abrigo Cidade dos Meninos em participar da pesquisa,
apesar das insistentes tentativas realizadas pela equipe, representa uma perda

10
significativa de informações. O primeiro motivo é ligado ao tamanho do abrigo, o maior em
funcionamento na região, com cerca de 250 crianças e adolescentes abrigados4. Este
número é superior ao total de abrigados em todas as demais instituições da cidade de
Campinas ou de em qualquer outro município da região. Trata-se, portanto, da maior
instituição de abrigamento da RMC. O segundo motivo é o fato desta ser uma das poucas
instituições da RMC que ainda atuam dentro da lógica de uma Instituição Total, o que lhe
imprime uma característica específica. Infelizmente, apesar dos recorrentes pedidos de
entrevista, os responsáveis pelo abrigo acharam por bem não receber nossa equipe de
pesquisadores externos.

Na RMC, segundo dados dos Planos Municipais de Assistência Social5 enviados à

Diretoria Regional de Assistência e Desenvolvimento Social (DRADS) da Região
Administrativa de Campinas6, somente o município de Campinas conta com outros
programas de acolhimento, seja institucional ou familiar. Há uma Casa de Passagem, com
capacidade de atendimento de 33 usuários, uma República para Adolescentes, com 22
vagas e duas equipes do Programa Família Acolhedora, capaz de atender a 30 famílias
de origem e seus filhos (além de atender às 30 famílias que acolhem as crianças e/ou
adolescentes).

2. CRIANÇAS E ADOLESCENTES ABRIGADOS NA REGIÃO METROPOLITANA DE

CAMPINAS.

2.1. Perfil das Crianças e Adolescentes

As vinte e oito unidades de abrigos pesquisadas na Região Metropolitana de Campinas7

mantinham, no mês de março de 2009, 679 crianças e adolescentes em situação de

4
Segundo dados levantados no Plano Municipal de Assistência Social do Município de Campinas, 2008.
5
Desde 2005, os municípios precisam apresentar ao Governo Estadual um Plano Municipal de Assistência
Social com objetivo de se habilitar para o estabelecimento do Convênio Único, que regulamenta o repasse de
verbas estaduais para os municípios.
6
A Região Administrativa de Campinas é formada por 44 municípios, dentre os quais estão todos os 19 que
formam a Região Metropolitana de Campinas.
7
Estas 28 unidades correspondem a 27 abrigos (o Convívio Aparecida, de Campinas, tem duas unidades) da
região, sem contar com o Abrigo Cidade dos Meninos, também de Campinas, que não aceitou participar da
pesquisa.

11
abrigamento. Este grupo estava distribuído de maneira muito uniforme no que diz respeito
à faixa etária e ao sexo. Do total, 50,07% são do sexo masculino e 49,93% pertencem ao
sexo feminino, conforme vemos no Gráfico 1.

Gráfico 1

Número de Crianças e Adolescentes em acolhimento institucional na Região

Metropolitana de Campinas, segundo sexo e faixa etária, 2009.

80
73
70 70 70
68
70 65
60
58 57
60
51
50

40

30
22
20 15

10

0
0 a 3 anos 4 a 6 anos 7 a 9 anos 10 a 12 anos 13 a 15 anos 16 e 17 anos

Masculino Feminino
Fonte: NEPP, Pesquisa de Campo, março de 2009.

Com relação à distribuição por faixa etária, o Gráfico mostra uma grande homogeneidade,
com a maioria das faixas etárias sendo responsáveis por algo em torno de 20% do total
de crianças e adolescentes abrigados (130 a 140 crianças ou adolescentes) – apenas as
faixas etária de 13 a 15 anos (com 108 abrigados, ou15,9% do total) e de 16 e 17 anos
(com 37 adolescentes abrigados, ou 5,4% do total) apresentam uma proporção um pouco
menor.

12
Com relação à razão de sexos da população de crianças e adolescentes abrigada8,
observamos uma diferença de resultado frente aos dados coletados pela pesquisa do
IPEA/CONANDA realizada em 20049. Na pesquisa da Rede SAC, foi observado que em
todos os grupos etários o número de meninos abrigados é maior do que o de meninas –
ou seja, a razão de sexos é maior do que 1. Além disto, esta razão aumentava conforme
aumentava a idade das crianças e adolescentes abrigados, alcançando a razão de 2
meninos para cada menina na faixa etária entre 16 e 18 anos.

Na Região Metropolitana de Campinas, a razão de sexos é bastante próxima de 1, o que

indica grande igualdade de número de meninos e meninas abrigados. Apenas entre 0 e 3
anos e entre 13 e 15 anos há um ligeiro aumento na proporção em favor dos meninos.
Porém, a faixa etária acima de 16 anos inverte esta situação e apresenta uma razão de
sexos inferior a 1, isto é, o número de meninas abrigadas nesta faixa etária é superior ao
número de meninos abrigados. Estes dados são próximos do resultado levantado na
pesquisa sobre abrigos realizada, em 2004, no Município de São Paulo.

O Gráfico 2 mostra bem esta discrepância entre os resultados apurados na RMC e no

Município de São Paulo e o resultado da pesquisa nacional10.

8
Razão de sexos é a relação entre as populações masculina e feminina.
9
Ver Silva (coord.), 2004.
10
Levantar os motivos desta discrepância ficou fora do escopo desta pesquisa.

13
Gráfico 2

Razão de sexos entre crianças e adolescentes abrigados, segundo faixa etária, Brasil
(Rede SAC), Município de São Paulo e RMC, 2003-2009.

2,5
Razão: Meninos/Meninas

2,0

1,5

1,0

0,5

-
0 a 3 anos 4 a 6 anos 7 a 9 anos 10 a 12 anos 13 a 15 anos 16 e 17 anos

Razão de sexo RMC Razão de sexo Município de SP Razão de sexo Brasil

Fonte: IPEA/DISOC, Levantamento nacional dos abrigos para crianças e adolescentes da Rede SAC, 2003;
SAS, 2004; NEPP, Pesquisa de Campo, março de 2009.

Este perfil médio de sexo e idade das crianças e adolescentes abrigados na Região
Metropolitana de Campinas, porém, não reflete as diferenças observadas entre os abrigos
individualmente. Dentre as 28 unidades pesquisadas na região, três atendiam
exclusivamente meninos e outras três atendiam apenas a meninas. Isto equivale a dizer
que 21,4% do total de abrigos separa as crianças em função do sexo. Há também onze
entidades que fazem restrição à idade dos abrigados.

Abrigos em Americana, Artur Nogueira, Campinas, Engenheiro Coelho, Nova Odessa e

Santa Bárbara D’Oeste fazem restrição quanto à idade de crianças e adolescentes. Já em
Americana, Campinas, Engenheiro Coelho e Sumaré há abrigos com restrições quanto ao
sexo atendido.

Estas especializações contrariam o documento “Orientações Técnicas para os serviços de

acolhimento para crianças e adolescentes”, editado em 2009 pelo CNAS e pelo
CONANDA. Este Guia de Orientações diz expressamente que:

14
 “Crianças e adolescentes com vínculos de parentesco (irmãos, primos, etc.) não
devem ser separados ao serem encaminhados para o serviço de acolhimento,
salvo se isso for contrário ao seu desejo ou interesses ou se houver claro risco de
abuso, tendo em vista o melhor interesse da criança e do adolescente”
(CONANDA/CNAS, 2009: 46).

Esta situação também contradiz o exposto no Plano Nacional de Promoção, Proteção e

Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária
(PNCFC), que destaca que os serviços de acolhimento institucional devem “atender
ambos os sexos e diferentes idades de crianças e adolescentes, a fim de preservar o
vínculo entre grupos de irmãos” (pág. 41).

Realmente, as preocupações do PNCFC e do Guia de Orientações são pertinentes, pois

quando questionado aos abrigos quais os motivos que levariam à dissolução de grupos
de irmãos, 39% apresentaram a faixa etária de um dos irmãos e 25% indicaram o sexo.
Há ainda 14% de abrigos que já tiveram que separar irmãos em função da
incompatibilidade de um deles com o grupo abrigado ou com os monitores; e outros 14%
já tomaram esta atitude em virtude de falta de vagas para todo o grupo de irmãos.

Deve-se destacar, positivamente, que 43% dos abrigos da região adotam a prática de não
separar grupos de irmãos, apesar de dois abrigos com esta política já terem sido
obrigados a recorrer a este expediente em virtude de falta de vagas.

Tabela 3

Motivos que levam o abrigo a separar grupos de irmãos, segundo número de abrigo que
os adotam, RMC, 2009.

Número de abrigos %
Falta de Vaga no Abrigo 4 14,29%
Um dos irmãos está fora da faixa etária atendida 11 39,29%
Um dos irmãos não é do sexo atendido 6 21,43%
Incompatibilidade com o grupo abrigado ou com os monitores 4 14,29%
Não separa irmãos 12 42,86%
Fonte: NEPP, Pesquisa de Campo, março de 2009.
Obs: O somatório das respostas supera 100% pois era possível assinalar mais de uma resposta.

15
Esta situação merece uma reflexão, haja visto que as 679 crianças e adolescentes que se
encontravam abrigadas no mês da pesquisa eram provenientes de 387 famílias, o que
leva a uma média de 1,75 criança ou adolescente por família. Em sete abrigos este
número é superior a 2 crianças ou adolescentes abrigados por família. Trata-se, portanto,
de um considerável número de grupos de irmãos – que pelo PNCFC deve ter seus
vínculos familiares mantidos.

Com relação à raça/cor das crianças e adolescentes institucionalizados, observamos uma

predominância de brancos. São 48% de brancos, 37% de pardos, 15% de pretos e 0,29%
de indígenas. Não há crianças ou adolescentes de raça/cor amarela abrigados na RMC.
Estes dados diferem dos coletados na pesquisa IPEA/CONANDA de 2004, mas são
próximos aos resultados auferidos na pesquisa do Município de São Paulo. Na pesquisa
do IPEA/CONANDA, o número de crianças e adolescentes de cor preta (21%) ou parda
(42%) foi bem maior do que o declarado na atual pesquisa. Em contrapartida, o número
de brancos da pesquisa de 2004 (35%) era menor11. Já na pesquisa do Município de São
Paulo, 44% das crianças e adolescentes foram apontadas como brancas, 37% como
pardas e 15% como negros. Foram identificadas 1% de abrigados da etnia indígena e
nenhuma criança ou adolescente de raça/cor amarela no município.

11
Ambas as pesquisas coletaram as informações sobre raça e cor num questionário respondido por um
responsável pela instituição, que atribuiu as raças/cores dos usuários. Esta forma é diferente da utilizada no
Censo Demográfico do IBGE, onde se considera a cor/raça que o cidadão atribui a si próprio.

16
Gráfico 3

Proporção de crianças e adolescentes abrigados, segundo cor/raça, Brasil (Rede SAC),

Município de São Paulo e RMC, 2003-2009.

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
Branca Preta Parda Amarela Indígena

Brasil (Rede SAC) Município de São Paulo RMC

Fonte: IPEA/DISOC, Levantamento nacional dos abrigos para crianças e adolescentes da Rede SAC, 2003;
SAS, 2004; NEPP, Pesquisa de Campo, março de 2009.

Já no tocante à deficiências físicas ou mentais, menos de 7% dos usuários dos abrigos da

região apresentavam alguma deficiência. Segundo os responsáveis pelos abrigos, 93,7%
dos abrigados não eram portadores de deficiência. Dentre as crianças ou adolescentes
com alguma deficiência, mais da metade (67,4%) apresentava alguma deficiência
mental/intelectual. Os demais tipos de deficiência têm uma incidência menor do que 20%
dentro deste grupo.

17
Tabela 4

Proporção de crianças e adolescentes abrigados, segundo condição de deficiência, RMC,

2009.

% do total de abrigados % de abrigados com deficiência

Visual 0,3% 4,7%
Auditiva 0,0% 0,0%
Física 1,2% 18,6%
Mental/Intelectual 4,3% 67,4%
Múltipla 0,6% 9,3%
Sem deficiência 93,7%
Total 100% 100%
Fonte: NEPP, Pesquisa de Campo, março de 2009.

Outra questão preconizada pelo PNCFC é a necessidade de atendimento personalizado,

o que exige que o número de abrigados seja pequeno em cada instituição. No Plano
Nacional não há uma definição sobre qual número máximo de crianças e adolescentes
seria adequado. Já no Guia de Orientações Técnicas para os serviços de acolhimento
para crianças e adolescentes está destacado que o número máximo de usuários é de 20
crianças ou adolescentes por equipamento.

18
Gráfico 4

Distribuição dos abrigos, segundo número de usuários por equipamento, RMC, 2009.

10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1 a 10 11 a 20 21 a 30 31 a 40 41 a 50 51 a 60 Mais de
60

Número de crianças e adolescentes abrigados

Fonte: NEPP, Pesquisa de Campo, março de 2009.

O Gráfico 3 mostra que apenas 14 abrigos atendem à exigência do Guia de Orientações.

Isto corresponde exatamente à metade dos abrigos pesquisados. A outra metade de
abrigos são de grande porte, com um grande número de crianças e/ou adolescentes
abrigados, inclusive com duas instituições ultrapassando o número de 60 usuários. Caso
fosse considerado o abrigo Cidade dos Meninos, com seus 250 usuários, o percentual de
abrigos adequados na Região Metropolitana de Campinas seria menor do que 50%.

No município de São Paulo, foi observado que 57,3% dos abrigos tinham capacidade de
abrigamento inferior a 20 crianças e/ou adolescentes, portanto, de acordo com o
estipulado no Guia de Orientações do CONANDA/CNAS. Menos de 43% dos abrigos
teriam uma capacidade de lotação superior ao recomendado.

Além da dificuldade em manter um atendimento mais individualizado quando se trata de

instituições de grande porte, temos mais um complicador nestes casos. O Guia de
Orientações Técnicas do CONANDA e CNAS preconiza que:

“O espaço físico do serviço de acolhimento deve ser aconchegante e seguro, com

padrões arquitetônicos semelhantes ao de residências, organizado de modo a

19
 favorecer a privacidade, a interação das crianças/adolescentes e a exploração do
ambiente. (...) Recomenda-se que, em cada quarto sejam acolhidas até 4 (quatro)
crianças/adolescentes. Esse número não deverá ser superior a 6 (seis)
crianças/adolescentes por quarto” (página 11).

Além do óbvio desafio que manter um espaço físico que tenha um padrão semelhante a
uma residência quando se deve providenciar um refeitório ou um quarto de estudos para
um número elevado de crianças e adolescentes, há uma determinação objetiva sobre o
número de crianças/adolescentes alojados no mesmo quarto. No caso da Região
Metropolitana de Campinas, em 50% dos abrigos há um máximo de 4 crianças ou
adolescentes por quarto, em média, e 35,7% dos abrigos acolhem, em média, entre
quatro e seis abrigados por quarto. E 14,3% dos abrigos mantêm uma relação superior a
seis crianças/adolescente por quarto.

No caso das instituições de maior porte (isto é, aquelas com mais de 20 crianças ou
adolescentes abrigados), não houve nenhum caso em que se superou a marca de seis
crianças/adolescentes por quarto, porém todas aquelas que acolhem mais de 40 usuários
ficaram com uma média entre quatro e seis usuários por quarto – acima do recomendável,
porém abaixo do limite máximo estabelecido no Guia.

3. CONCLUSÃO

De forma sintética, a análise do perfil de crianças e adolescentes abrigados na Região

Metropolitana de Campinas nos aponta para algumas questões importantes na
formulação da política pública voltada para este público-alvo:

É necessário repensar a determinação de abrigos somente trabalharem com um

determinado sexo ou faixa etária. Esta opção obriga à separação de grupos de
irmãos, estimula a transferência de uma criança de um abrigo para outro, prejudica
o desenvolvimento social e cognitivo ao impedir que o usuário tenha contato com
crianças e adolescentes de outro sexo ou outra faixa etária, como ocorre
normalmente nas famílias;

20

Apesar desta política de separação de alguns abrigos, não há grupo (sexo ou faixa
etária) que seja mais atendido pelas medidas de acolhimento institucional. Nisto, a
experiência da RMC se aproxima do observado no Município de São Paulo (SAS,
2004) e se afasta do observado para a Rede SAC nacional (Silva, 2004);

O tamanho dos abrigos deve ser amplamente discutido, pois mais da metade das
instituições da região ultrapassam o limite estabelecido pelo Guia de Orientações
do CONANDA e CNAS (2008). Esta discussão, porém, não deve ficar restrita aos
abrigos, já que estes são o desaguadouro de problemas acumulados por outros
atores do Sistema de Garantia de Direitos da Criança e Adolescente. Deve-se
pensar onde seriam abrigadas as crianças e adolescentes que excedem o número
máximo permitido em cada instituição – o que obriga ao Poder Executivo Municipal
a organizar uma rede mais difusa; o que obriga ao Conselho Tutelar e ao Poder
Judiciário a interromper o encaminhamento de crianças e adolescentes para
abrigos que já tenham atingido o número de 20 atendimentos; o que obriga a
todos os envolvidos a discutir alternativas, inclusive Programas de Famílias
Acolhedoras, Repúblicas para jovens e Casa-Lares, opções que, na região, só
existem no Município de Campinas;

4. BIBLIOGRAFIA

BOWLBY, J. Apego e Perda, 3 vol. São Paulo: Martins Fontes, 1990.

CAVALCANTE, L. I. C., MAGALHÃES, C. M. C. e PONTES, F.A.R. Abrigos para crianças de 0 a 6
anos: um olhar sobre as diferentes concepções e suas interfaces. Revista Mal Estar e
Subjetividade, vol. VII, nº 2, Fortaleza, 2007.
CONANDA/CNAS. Plano nacional de promoção, proteção e defesa do direito de crianças e
adolescentes à convivência familiar e comunitária. Brasília: CONANDA/CNAS, 2006.
CONANDA/CNAS. Orientações técnicas para os serviços de acolhimento para crianças e
adolescentes. Brasília, 2009.
SAS – SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. Reordenamento de abrigos infanto-
juvenis da cidade de São Paulo: construção de política interinstitucional de defesa dos
direitos de convivência familiar e comunitária das crianças e adolescentes de São Paulo. São
Paulo: SAS, 2004.
SILVA, E.R. A. (coord.) O direito à convivência familiar e comunitária: os abrigos para crianças e
adolescentes no Brasil. Brasília: IEPA/CONANDA, 2004.
SPITZ, R.A. O primeiro ano de vida. São Paulo: Martins Fontes, 1998.
WEBER, L.N.D. e KOSSOBUDZKI, L.H.M. Filhos da solidão: institucionalização, abandono e
adoção. Curitiba: Governo do Estado do Paraná, 1996.

21
 NEPP

O Núcleo de Estudos de Políticas Públicas - NEPP da UNICAMP, criado em 1982, é um

centro multidisciplinar de pesquisa em políticas de governo, particularmente as que
operam no campo das políticas sociais.

Nossos estudos e investigações voltam-se em geral para o acompanhamento e a

avaliação de políticas sociais, desde a reconstituição dos processos decisórios, formas de
financiamento e estrutura organizacional até a análise da implementação dos programas,
buscando refletir também sobre formas alternativas, socialmente mais eficazes, de
operação dos serviços sociais públicos no Brasil.

Para alcançar seus objetivos, o NEPP conta com a colaboração de professores,

pesquisadores, alunos de graduação e pós-graduação ligados a diferentes setores da
UNICAMP, garantindo assim o caráter interdisciplinar de seus trabalhos.

Centro de pesquisa por excelência, o NEPP desempenha funções acadêmicas de

formação de pesquisadores, estimulando a produção de dissertações e teses
universitárias.

Indiretamente, presta também serviços à comunidade através de suas publicações,

seminários e eventos.

Linhas de Pesquisa

As atividades do NEPP podem ser agrupadas em nove linhas principais de pesquisa:

1. Avaliação Integrada de Políticas Sociais
2. Temas Específicos de Políticas Públicas (Infância e Juventude)
3. Políticas Públicas a Nível Local
4. Políticas Trabalhistas e Sindicais
5. Políticas de Saúde
6. Estudos Comparados Internacionais em Políticas Públicas
7. A Política das Políticas Públicas
8. Teoria e Métodos em Análise de Políticas Públicas
9. Condições de Vida da População, Pobreza e sua Reprodução

22
 O que é Observatório de Convivência Familiar e Comunitária

Na medida que determinada questão ganha relevância, surge a oportunidade de implementação

de um Observatório Social que alimente a sociedade civil, a academia e o governo com
informações qualificadas e diferenciadas sobre este assunto. Os observatórios sociais são
instâncias de estudo de análise de um tema proposto, e têm como tarefa coletar informações
quantitativas e qualitativas e analisá-las de forma crítica, continuada e sistemática. A finalidade é
identificar e entender realidades, contextos, fatos e processos referente à situação de interesse de
cada observatório.

Estas informações ajudam a criar uma perspectiva crítica em parcela da população ou dos
profissionais envolvidos com o tema do observatório. E são determinantes para discutir e desenhar
políticas públicas para o setor. Para isto, a disseminação das informações e das produções
analíticas é decisiva.

Para acompanhar a implantação do Plano Nacional de Proteção, Promoção e Defesa do Direito de

Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária, o NEPP criou, em 2008, o
Observatório de Convivência Familiar e Comunitária.

Equipe Técnica do Observatório de Convivência Familiar e Comunitária

José Roberto Rus Perez – Coordenador do NEPP e Professor Doutor da Faculdade de Educação

Maria Helena Barbetti – Assistente Social e Advogada

Maria Isabel Monfredini - Assistente Social e Mestre em Economia Social e do Trabalho

Regina Maria Hirata - Assistente Social e Mestre em Economia Social e do Trabalho

Richard Pae Kim - Juiz de Direito e Pós - Doutorando em Educação

Rodrigo Pereyra de Sousa Coelho - Economista e Doutorando em Economia Social e do Trabalho

Stella Maria da Barberá Silva Telles - Estatística e Doutora em Demografia

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 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

NÚCLEO DE ESTUDOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Cidade Universitária "Zeferino Vaz"
Av. Albert Einstein, 1300
Campinas - SP - Brasil
CEP. 13083-852
TEL: (019) 3521-2495 / 3521-2499
FAX: (019) 3521-2140
Caixa Postal - 6166
E-mail: nepp@nepp.unicamp.br
Homepage:www.nepp.unicamp.br

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