Ministerio de Agricultura

Departamento Nacional de Planeación

EL DESARROLLO AGROPECUARIO
EN COLOMBIA

TOMO n

Informe final
Misión de Estudios del Sector Agropecuario

Mayo de 1990
Primera edición
Agosto de 1990

República de Colombia
Bogotá, D.E.

Impreso en los talleres de Editorial Presencia

Calle 23 Nº 24-20
 MISION DE ESTUDIOS
DEL SECTOR AGROPECUARIO

CONSEJO DIRECTIVO
Ministro de Agricultura
Gabriel Rosas Vega
Jefe Departamento Nacional de Planeaclón
Luis Bernardo Fl6rez Enciso
Representante del Presidente de la República
Armando Samper Gnecco
Arturo Sanniento Angula

DIRECTOR GENERAL
Albert Berry

DIRECTOR TECNICO
Jesús Antonio Bejarano

COMISION TECNICA CONSULTIVA

Roberto Junguito Bonnet Diana Cristina Molina
Ricardo Villaveces Gerente de Fonade
Eduardo Sanniento Juan Patricio Molina
Gabriel Montes Llamas Iefe Unidad de Desarrollo Agrario - DNP-
Absalón Machado Hemando Palomino
Jorge García García Iefe de OPSA - Minagricultura

ASESORES
Alonso Cardona Emoko Adiwasito
Hugo Muiloz Enrique López
Mario Sanmiguel María del Rosario Guerra de Mesa
Alfonso Otero Félix Betancourt

ASISTENTES
Marco Fidel Suárez Luis Eduardo Rengifo
Dionisia Federico Valera Alicia Parra
Ana María Leguizamo BealIÍz Uribe
Claudia Lucía Duarte Lucy Vileikis
Sorne Ezpeleta María Clara Rodríguez

CONSULTORES
Universidad del Valle - Cidse Universidad Nacional- CID
Universidad de Antioquia - elE Universidad de los Aodes - CEDE
Universidad Externado de Colombia - CIEX Fedesarrollo
DNP - Unidad de Desarrollo Social Instituto de Estudios Liberales
CEGA Banco M1D\dial
Ulpiano Ayala Antonio Hemández
Lía Gutennan Homero Cuevas
Fabio Velásquez Mauricio Rubio
Alvaro Pachón Jorge Bustarnanle
Santiago Perry Manuel Felipe Olivera
 CONTENIDO

CAPITULO l. TRANSFORMACION ESTRUCTURAL y CRECIMIENTO

AGROPECUARIO

INTRODUCCION I

1. El sector agropecuario y la transformación estructural 2

A. La transformación de la estructura productiva
B. Los mercados de factores y la productividad relativa del sector
agropecuario
C. Evolución del capital
D. La productividad del trabajo en la agricultura
E. La productividad agrícola. Una comparación internacional

11. El crecimiento agropecuario 30

A. Cultivos permanentes y transitorios
B. Cultivos modernos y tradicionales
(C;\ Alimentos, materias primas y exportación.
1>: Bienes comerciables y bienes no comerciables

III. Las fuentes de crecimiento agropecuario 44

IV. Las complementariedades intersectoriales y el crecimiento agropecuario 55

CAPITULO 11: LAS TRANSFORMACIONFS DE LA ESTRUCTURA

AGRARIA 67

INTRODUCCION

1. La dinámica demográfica de la población rural colombiana entre 1951 y

1985 69
 A. Los parámetros demográficos básicos
B. Las condiciones de mortalidad
C. Las migraciones internas
D. Implicaciones de la transición demográfica en el campo

11. Disponibilidad de suelos 77

A. El uso potencial y el uso actual
B. La disponibilidad regional de suelos
C. Disponibilidad relativa de suelos en Colombia

III. La ampliación de la frontera agraria y la colonización 83

A. La expansión del área
B. Titulación de baldíos
C. La incorporación de tierras al catastro
D. La distribución de la tierra rural entre los particulares y el Estado en
los registros del Catastro
E. Distribución de la propiedad en las zonas de colonización
F. Presión demográfica en áreas marginales
G. La ganadería como elemento de la frontera
H. La importancia de la agricultura en el desarrollo de las ronas de
colonización
1. Importacia regional y diferencias entre las ronas de colonización

IV. Distribución de la propiedad de la tierra 1960-1988 97

A. Cambios nacionales del área predial
B. Cambios regionales en la distribución predial por rangos de tamaño
C. Impacto regional del nuevo patrón de apropiación de la tierra
D. Conclusiones

V. Evolución de las formas de tenencia de las unidades de explotación entre

1960 y 1988 118
B. Evolución regional de las formas de tenencia

VI. Heterogeneidad y dinámicas regionales 125

A. Heterogeneidad de la estructura productiva
B. Dinámica regional de la producción agrícola

VII. Efectos del confliclD armado y del narcotráfico sobre la producción y la

estructura agraria 1980-1988 150
A. Producción agropecuaria afectada por la violencia
B. Las inversiones en tierras realizadas por el narcotráfico
C. Cambios en la estructura de la tierra 1960-1988
~ e) D. El crecimiento del sector agropecuario en las zonas con confliclD
E. Dinámica regional de los efectos de la violencia
. F. Conflicto y desarrollo agropecuario
CAPITULO m. EL EMPLEO, LA POBREZA Y LA DISTRIBUCION DEL
INGRESO 161

INTRODUCCION

1. El mercado de trabajo en el sector rural 163

A. La oferta de trabajo rural
B. Distribución regional y localización y oferta de trabajo
C. Empleo y tasa de ocupación
D. Mercados de trabajo en el café

n. Ajuste en los mercados de trabajo rurales 192.

A. El ajuste de largo plazo
B. El ajuste en el corto plazo

III. Salarios agropecuarios: determinantes y diferencias regionales 198

A. Determinantes de los salarios agropecuarios
B. Los salarios en la caficultura

IV. Efectos macroeconómicos de los salarios y del empleo agropecuario 208

V. Fuentes y distribución de los ingresos rurales 215

A. Los ingresos personales y su distribución
B. Los ingresos de los hogares y su distribución

VI. La pobreza en el sector rural 246

A. La situación de la pobreza rural en 1988
B. La evolución de la pobreza rural
C. Perfil de los hogares pobres
D. Pobreza y desigualdad, e insuficiencia de ingresos de los pobres

CAPITULO IV. LA OFERTA AGROPECUARIA 261

INTRODUCCION

1. Estimación de las elasticidades precio de la oferta agrícola 263

A. Aspectos metodológicos
B. Resultados de las elasticidades por cultivo
C. Resultados de las elasticidades por agrupaciones de cultivos

n. Impacto de las políticas directas de agricultura 275

A. Políticas de intervención directa de precios
B. Impacto de las intervenciones directas sobre los precios al productor
C. Impacto de las intervenciones sobre la producción agropecuaria
D. Transferencia de recursos desde o hacia la agricultura debido a la
intervención directa de precio
IIl. Costos de producción y rentabilidad agropecuaria 295
A. Costos de producción
B. Evolución de las rentabilidades

IV. Inversión yfmanciamiento del sector agropecuario 308

A. El crédito agropecuario
B. Modelo sobre el comportamiento de la inversión
C. Resumen y conclusiones

V. La comercialización de alimentos 326

A. La comercialización de granos,
B. La comercialización de frutas y vegetales fresco
C. La comercialización de carne y leche
D. Financiamiento del sistema de comercialización

CAPITULO V. LA ECONOMIA CAMPESINA EN COLOMBIA 335

IN1RODUCCION

I. Transformaciones estructurales de la ecomonía campesina 337

A. Cambios de la estructura ocupacional
B. Transformaciones en el mercado de trabajo rural
C. Ampliación del mercado para alimentos
D. La inversión de los excedentes económicos
E. Absorción del cambio tecnológico

n. Contribuciones y estrucwra de la producción agropecuaria 345

A. Evolución de la apropiación de la tierra 1960-1988
B. Estructura de la producción

IIl. Evolución de los cultivos 1960-1988 363

A: Alimentos de origen campesino
B. Materias primas de origen campesino
C. La caficulwra campesina
D. Comportamiento de la producción pecuaria

IV. Determinantes del cambio técnico en los pequeños productores 373

A. Factores del cambio técnico
B. La oferta tecnológica y su transferencia
C. Impacto de la tecnología en la producción
D. Limitaciones y perspectivas instiwcionales para el desarrollo
tecnológico

V. Accions estatales en la comercialización de productos de economía 384

campesina
A. El sistema de comercialización de productos agricolas
 B. EIldema
C. La infraestructura comercial: el caso de las centrales de abasto
D. El Fondo DRI
E. El comportamiento de los precios 1975-1988

VI. Ingresos de los pequeilos productores 400

A. Ingresos personales por posición ocupacionales y fuentes
B. Ingresos de los hogares
C. Nivel de pobreza de los pequeilos productores

CAPITULO VI. LA GANADERIA BOVINA 411

INTRODUCCION

1. La ganadería bovina en la economía colombiana 412

A. Importancia económica
B. Cambios recientes
11. Aspectos macroeconómicos 416
A. Esquema del modelo usado
B. Modelo demográfico
C. Cambio en la productividad física
D. Los precios y el consumo
E. Formación de los precios al productor
F. La decisión de inversión
G. La oferta de ganado para sacrificio
H. Conclusiones generales

III. Descripción de los sistemas de producción 438

A. Sistema extractivo
B. Sistema de pastoreo extensivo
C. Sistema de pastoreo extensivo mejorado
D. Sistema de pastoreo intensivo suplementado
E. Sistema en confinamiento

IV. Regionalización de los sistemas de producción 454

V. Estructura productiva de la ganadería 458

A. Indicadores de producción y productividad
B. Indicadores de contabilidad económica
C. Proyecciones de producción y productividad

VI. Mercado de insumos para la ganadería 479

A. Determinantes de la demanda
B. Abastecimiento de los principales insumas
CAPITULO VII. LOS ESLABONES DEL CRECIMIENTO 489

INTRODUCCION

1. La seguridad alimentaria 490

A. Problemas relacionados con la oferta a1imentria
B. Problemas relacionados con la demanda por alimentos

n. La agroindusma y el desarrollo indusmal agropecuario 511 )

A. Agroindusma y desarrollo indusmal
B. Crecimiento de la agroindustria y su conmbución al crecimiento
industrial
C. Las relaciones entre la agroindustria y el sector agropecuario ,-
D. Expansión agroindustiral, exportaciones y sector agropecuario
E. Agroindustria y seguridad alimentaria
F. Agroindustria y desarrollo regional ,.

111. Las exportaciones agropecuarias distintas a café 546

A. Importancia de las exportacionesagropecuarias
B. Determinantes de las exportaciones menores agropecuarias
C. Resultados empíricos

IV. Factores de éxito en las exportaciones de banano y flores 559

A. Integración de la producción y la comercialización
B. Costos de transporte
C. Orientación hacia el exterior y dotación de recursos

CAPITULO VIII. POLmCAS MACROECONOMICAS y DESARROLLO

AGRICOLA 565

INTRODUCCION

1. Evolución del sector agrícola: 1950-1988 569

A. Sitación macroeconómica de la economía colombiana entre 1950 y
1988
B. Evolución del sector agrícola entre 1950 y 1988

n. Efectos de las políticas macroeconómicas sobre la producción agrícola 575

A. Planearniento de un modelo estructural

B. Determinantes de la oferta y la demandaagricol
C. Efectos de las políticas macroeconómicas y sectoriales

III. La estructura de protección efectiva y el desempef!o del sector agropecuario 595

A. Metodología de cálculo de la protección nominal y efectiva
B. Protección a la agricultora en la década de los ochentas
C. Protección a la industria productora de bienes indusmales para la
 agricultura
D. Efecto de las políticas comercial y cambiaria sobre la agricultura
1975-1988

IV. Transferencias entre la agricultura colombiana y el resto de la economía 622

A. Metodología de cálculo de los flujos de capital
B. Fuentes de crecimiento del superávit de la agricultura

C. Superávit agrícola. Ahorro y transferencias netas del sector agrope-

cuario: evidencia de información de corte transversal
D. Simulaciones de política macroecoDÓmica

V. Simulaciones de política en un modelo de equilibrio general 639

A.
B.
Estructura del modelo de equilibrio general
Políticas de gasto \
C. Políticas de precios
D. Choques exógenos de oferta agrícola

CAPITULO IX. LOS ESCENARIOS FUTUROS. EL CRECIMIENTO Y

LOS RECURSOS NATURALES 661

INTRODUCCION

I. Los escenarios de crecimiento 663

A. Introducción y metodología
B. Resultados de los escenarios

Il. La sustentación del crecimiento: relaciones entre la actividad agropecuaria 700

y algunos componentes ambientales
A. Disponibilidad y características de los suelos
B. Regímenes que afectan el crecimiento vegetal
C. Disponibilidad hídrica
D. Efectos del modelo tecnológico agropecuario sobre suelos yaguas

IlI. Principales factores que amenazan el aprovechamiento de las potencialidades 725

de los ecosistemas
A. Erosión
B. Alteración del régimen hídrico
C. Alteración del régimen biológico y contaminación
D. Salinización y alcalinización
E. Compactación
F. Contaminación de aguas

IV. Apreciaciones finales 734

A. Aspectos institucionales
B. Síntesis de las implicaciones del modelo agropecuario
CAPITULO X: EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLmCAS
AGROPECUARIAS 737

lN1RODUCCION

I. Maleo institucional del sector agropecuario 738

A. La capacidad de coordinación
B. El manejo de los instrumentos de política por las entidades del sector

n. Estado, grupos de interés yconcertación en la polftica agropecuaria 765

A. EconomIa política de la política agropecuaria
B. El papel de los gremios
C. Organizaciones campesinas y polftica agropecuaria
D. El papel de los partidos políticos
E. El desempefto partidista departamental

m. Conclusiones 791

CAPITULO XI. ESTRATEGIAS Y POLITICAS PARA EL DESARROLLO

AGROPECUARIO 795

lN1RODUCCION

I. Los fundamentos de la estrategia 798

A. Notaciones sobre la reorientación de la estrategia general de desarrollo
B. Contribuciones de la agricultura a la reorientación de la estrategia de
desarrollo
C. Sectores estratégicos y complementariedad en los componentes de la
estrategia

n. Los criterios para la utilización de los instrumentos de política 814

A. Incentivos sectoriales y política macroeconómica
B. Instrumentos precio y no precio
C. Las condiciones de viabilidad de la estrategia

III. Política agropecuaria: orientaciones para el futuro 820

A. Areas prioritarias
B. Aras críticas
C. Instrumentos de política sectorial
D. Nuevas áreas

IV. La organización insti~Jcional. Recomendaciones 847

A. Especialización y coordinación
B. Generación y uso de la tecnología 1---
<

C. Utitlización del recurso tierra y su adecuación

D. Comercialización, abastecimiento y precios
E. Desarrollo rural integrado
F. Organización institucional del crédito agropecuario

v. Sistemas de información para el sector agropecuario 857

A. Situación actual
B. Acciones futuras
C. Consideraciones fmales
 Capítulo VII
LOS ESLABONES DEL CRECIMIENTO

INTRODUCCION

Entre las varias contribuciones de la agricultura al desarrollo económico suelen

destacarse la provisión de alimentos y materias primas, y la generación de divisas,
pues a través de ellas se asegura la expansión de los demás sectores y la estabilidad
del conjunto de la economía, en cuanto a la oferta agropecuaria se refiere.

Aun cuando tales contribuciones siguen siendo relevantes en los países en desarro-
llo, no siempre se advierte que la forma en que ocurren depende del nivel de
.~ desarrollo, yen particular del grado de interdependencia entre el sector agropecuario
j y el sector industrial; de hecho, un mayor nivel de ingreso per-cápita transforma los
patrones de consumo de los bienes finales, desplazando la utilización directa por
bienes con mayor grado de elaboración, o sustituyendo materias primas naturales
por sintéticas, lo cual altera los enlaces entre la agricultura y la industria.

De otra parte, la mayor expansión y diversificación de las exportaciones conlleva a

menudo, tanto en las exportaciones agrícolas como en las manufactureras que
utilizan materias primas agrícolas, un mayor grado de procesamiento interno en la
producción o en la comercialización, y por tanto un mayor valor agregado en las
mismas exportaciones. En consecuencia, el análisis de las contribuciones de la
agricultura al desarrollo económico no se reduce al balance entre la oferta y la
demanda de los productos agropecuarios, sino que tiene que situarse en el marco de
las interdependencias crecientes entre el desarrollo agropecuario y el desarrollo de
los demás sectores.

Tales interdependencias, por otra parte, se definen en términos de producción en el

sector agroindustrial y en el sistema agroalimentario, que están obviamente articu-

489
 lados; y en ténninos del consumo de alimentos, a través del objetivo de seguridad
alimentaria, referido no sólo a la disponibilidad de bienes alimenticios de origen
agrícola, sino a las condiciones de acceso de los grupos sociales a esos bienes. En
esta perspectiva, las relaciones intersectoriales van más allá de los simples vínculos
entre los sectores primario y secundario, y más bien confonnan subsistemas en los
cuales la agricultura no desempella ya un papel puramente residual y funcional a los
objetivos del crecimiento, sino que ella misma puede convertirse en una fuente
directa de crecimiento económico, tanto por la vía del desarrollo agroindustrial
apoyado en la demanda doméstica, como en las exportaciones agroindustriales ' .

Este capítulo, más que un examen de las fuentes de demanda por productos agrope-
cuarios, intenta identificar las contribuciones de la agricultura al desarrollo econó-
mico en ténninos de la seguridad alimentaria, el desarrollo agroindustrial y las
exportaciones, así como identificar las posibilidades de estos subsistemas en la
reorientación de la estrategia global de desarrollo del país.

l. LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Los aspectos relativos a la seguridad alimentaria nacional no se refieren sólo a la

disponibilidad de bienes alimenticios, sino que comportan decisiones relacionadas
con el grado de autosuficiencia deseable y con las condiciones de acceso de los
grupos sociales a los alimentos básicos. Por ello resulta pertinente una breve
referencia a los diversos aspectos involucrados en el análisis de la seguridad ali-
mentaria.

,n efecto, esta presenta cuatro tipos de manifestaciones sustantivas (ver gráfica 7.1), ~
va~~ i
1) Problemas Estructurales de Disponibilidad Agregada, los cuales se refieren a la
presencia de brechas tendenciales entre oferta y demanda;
2) Problemas Coyunturales de Disponibilidad Agregada, debidos a la presencia de
brechas cíclicas o estacionales entre los niveles de producción y la demanda efectiva
por alimentos;
3) Problemas Estructurales de Demanda, los cuales se refieren a la presencia, en
detertninados grupos sociales de una brecha pennanente entre requerimientos de
alimentos para garantizar una nutrición adecuada y el ingreso disponible para la
compra de los mismos; y
4) Problemas coyunturales de acceso, referidos a la presencia de dificU:tades ocas-
ionales que enfrentan algunas familias para satisfacer los requerimientos de alimen-
tación y nutrición. Aunque puede existir interdependencia entre estos cuatro proble-

Una ampliación de estas consideraciones puede verse en "La Agricultura y el Desarrollo Económico", Misión
de Estudios del Sector Agropecuario, dOCLlmento Ot, diciembre 1988,

490
 Grd1ica Ne 7.1

TI POLOGIA DE PROBLEMAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA

PROBLEMAS DE OFERTA PROBLEMAS DE DEMANDA

(Oisponitlilidod AlJrtlljlada de (Acceso Familiar o Individual de

Alimentos) Consumo de Allmutol)

Estructurolee

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o : Oemondo Efectivo pora Alimsnfas FUENTE: A. SChejtman, Food S.curity Trend. ond
O '" Oflrto Disponible de Alimentos Poct 01 the Crisis, CEPAL Revlew,
P ~ Producción Nacionol de Alimentos Nf 36, dlclembr, 198a, p. 142.
N: Requerimientos de Consumo d,
AUmutoa ~ Nutrientes
y : Ingrlfo Dlaponible para la Compro
de Alimentos

491
mas, es claro que cada uno de ellos está detenninado por factores específicos y, por
lo tanto pueden requerir de diferentes medidas de política para solucionarlos.

El análisis de los problemas estructurales de la oferta agregada tiene relación con el

grado de suficiencia2 de la producción nacional para satisfacer los requerimientos de
alimentos, y el nivel de dependencia o autonomía de la oferta nacional de alimentos
con respecto al sector externo; y con la posibilidad de sostener un nivel de oferta
adecuado para satisfacer la demanda efectiva hacia el futuro. Por otra parte, los
problemas coyunturales de la oferta agt"!gada hacen referencia a las fluctuaciones
cíclicas o estacionales originadas por factores no controlables tales como el clima, y
a los déficit ocasionales de balanza de pagos que dificultan la tarea de importar
faltantes de alimentos.

El análisis de los problemas estructurales de la demanda agregada tiene relación con:

1) la desigualdad en la distribución del ingreso -pero también la carencia de un nivel
mínimo de ingreso--, lo cual impide a algunos grupos de la población el acceso
económico a un volumen adecuado de alimentos para satisfacer sus necesidades
nutricionales; 2) los costos de producción y/o de comercialización de alimentos
demasiado altos, que afectan negativamente el poder real de compra de los consu-
midores; y 3) la inadecuada asimilación (o aprovechamiento biológico) de los
alimentos por parte de la población. Por su parte los problemas coyunturales de
demanda hacen relación fundamentalmente con las variaciones cíclicas o estaciona-
les de los precios de los alimentos en el mercado, generados por excesos de demanda
o insuficiencia de oferta en el corto plazo, y con las variaciones de corto plazo en los
ingresos nominales de los consumidores, no compensados con reducciones en los
precios de los alimentos.

Siguiendo estos lineamientos conceptuales se hace a continuación un análisis de los

principales problemas de la seguridad alimentaria en Colombia.

A. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA OFERTA AUMENTARlA

1. Suficiencia en el Pasado 1960-1987

El Cuadro No. 7.1 presenta los coeficientes de suficiencia' de algunos grupos de
productos agropecuarios para el período 1960-19874 ; como puede observarse los

"Suficiencia" se refiere a la disponibilidad agropecuaria tolal de un país para satisfacer las demandas de todos
los grupos sociales de la población a un mvel nutricional satisfactorio mínimo (Oferta nacimal + importada)
Calculado cano la relación porcentual entre la producción nacional y el consumo aparenl.e. Las series
disponibles de consumo nacional aparente presentan problemas de confiabilidad, pues se derivan de las de
producd6n, estimadas con métodos poco rigurosos, y de las de comercio registrado (exportaciones,
importaciones y existencias), los cuales no tienen en cuenta el oontrabando. Una discusi6n detallada de estos
problemas se encuentra en Santiago Perry, "Abastecimiento de Alimentos y Materias Primas en el Sector
Agropecuario", infonne elaborado para la }.1isión de Estudios sobre el Sector Agropecuario, 1989. Cap. 3.
En Perry. op cit, puede verse la infonnación para los productos específicos.

492
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493
cereales y las oleaginosas presentaron un problema de insuficiencia estructural, en la
medida en que la producción nacional es cada vez más insuficiente para satisfacer el
consumo nacional. En efecto, en el caso de los cereales, el coeficiente de suficiencia
descendió del nivel del 92.0% en el quinquenio 1960-1964 al 79.3% en el periodo
1983-1987, en tanto que el de oleaginosas bajó del 96.4% en el quinquenio 1960-
1964, a sólo el 64.7% en el periodo 1983-1987.

Sin embargo, el comportamiento de los productos al interior de cada grupo es

bastante diferencial: en el grupo de cereales la insuficiencia estructural fue muy
marcada en la cebada, al bajar el coeficiente de suficiencia de 99.5% en el período
1960-1964 al 33.7% en el quinquenio 1983-1987, igual que en el trigo, cuyo
coeficiente descendió de 50.9% en el periodo 1960-1964 a 10.3% en el quinquenio
1983-1987, en tanto que el maíz y el sorgo presentaron problemas de insuficiencia
de carácter más coyuntural, y el arroz mostró un alto grado de suficiencia en el
periodo. Es claro entonces que la caída en el coeficiente global de suficieoota-de-
cereales es atribuible fundamentalírienie-ilosproblemas de carácter estructural que
presentañ"iapIOducciónde trigo)' cebada en el país: cultivados en clilllafriocon
bala productividad por hectárea; y en menor grado a las fluctü'ádones ocasionales
que presentanl¡¡prQducción de maíz y.sorgo, las cualcsestánrclaciooadas ron los
cambios·en la rentabilidad relativa deestos.¡;ultivos con respecto a otras alternativas,
comose óbservó en el examen de elasticidades cruzadas de área del capítulo IV; ello
a su vez, depende en buen grado de los precios de sustentación fijados para los
diferentes productos por el IDEMA y de los subsidios otorgados a los diferentes
cultivos.

Sin embargo, esta caída en el coeficiente del grupo se debe fundamentalmente a la

caída del coeficiente de suficiencia de la soya, desde el 76.6% en el quinquenio
1960-1984, hasta el 18.7% en el período 1983-1987, en tanto que los coeficientes
para semilla de algodón y palma africana estuviernn muy cerca del nivel de suficien-
cia, con pequeñas variaciones ocasionales, yel ajonjolí mostró plena suficiencia en
el período analizado. La calda en el coeficiente de la soya estuvo muy relacionada
con la baja rentabilidad del cultivo frente a otras alternativas'; sin embargo parece
que su rentabilidad se ha recuperado a partir de la segunda mitad de 1988.

En la producción de tubérculos el país presentó suficiencia plena en todos los

productos, ñame, papa y yuca, con alto grado de estabilidad en la producción de los
mismos a lo largo del período analizado.

La tendencia parece ser la de sustituir la soya por pabna africana come materia prima para la producción de
aceites y grasas, a juzgar por los estímulos de carácter crediticio, tributario y arancelario otorgado a la
producción de palma en los últimos años. Al respecto ver. D.N.P. "La Economía de las Oleaginosas en
Colombia", Re\lista Nacwrti1l de Agricultura, junio 1985 y Antonio Guerra de la Espriella, "El Nuevo Cultivo
y los Aceites y Grasas Comestibles", La Contratación del Desarrollo para la Producci6n de Aceite de Palma".
Ministerio de Agricultura, 1983.

494
En el grupo de azúcares. la insuficiencia ocasional mostrada por el coeficiente es
atribuible exclusivamente a las pequeñas variaciones mostradas por el coeficiente
del azúcar. ya que la panela presentó un nivel de plena suficiencia a lo largo del
período.

En los rubros de frutales. hortalizas y carne los coeficientes estimados en el Cuadro

No. 7.1 muestran un nivel de plena suficiencia con alto grado de estabilidad en la
provisión de los mismos.

El grupo de lácteos tuvo variaciones ocasionales de carácter cíclico atribuibles en

gran medida a las políticas con respecto al precio de la leche. las cuales desestimu-
laron la producción en ciertos períodos; sin embargo. en los últimos años hubo una
evolución hacia la suficiencia con estabilidad. atribuible en buena parte a la política
de libertad de precios para la leche. puesta en vigencia a partir del año 1979.

El cultivo del fríjol presentó fluctuaciones ocasionales de carácter cíclico en el

período analizado. aunque su producción estuvo muy cerca del nivel de suficiencia
plena. La oferta de fríjol no subió significativámente a pesar de la estabilidad de los
altos precios de sustentación. debido a problemas tecnológicos. Al igual que la soya.
el sorgo y el arroz. su nivel de producción depende de la rentabilidad relativa del
cultivo. la cual. a la vez. está influenciada por los precios de sustentación y los
subsidios a la producción.

En conclusión. Colombia presentó problemas de insuficiencia estructural en cebada.

trigo y soya. con una profundización marcada de la brecha entre la producción
nacional y los requerimientos del consumo; problemas de insuficiencia coyuntural
en arroz. sorgo. semilla de algodón. palma africana. azúcar. fríjol y leche; y obtuvo
plena suficiencia en ajonjolí. ñame. papa. yuca. panela. frutales. hortalizas. carne y
plátano·. en el período 1960-1987.

2. Suficiencia en el futuro 1990-2010

Con el propósito de identificar posibles problemas de insuficiencia en algunos
alimentos hacia el futuro. se efectuaron proyecciones sobre el consumo nacional
esperado para el período 1990-2010. utilizando para el efecto las elasticidades de la
demanda presentadas en el Cuadro No. 7.2; proyecciones de población realizadas
por la Corporación Centro Regional de Población 7 • Y tres escenarios de ingresos. a

Aunque no se incluyen todos los alimentos, los incluidos en el análins representan el 90.0% de la dieta lipica
del colombiano. Al respecto ver, ICBP. "Hojas de Balance y Canasta Familiar de Alimentos", 1987,
Subdireccioo de Nutrición. También, la discusión en Jorge García. "¿Es Imponante la Seguridad del
Suministro de Allinentos en Colombia?, Revista Planeacwn y Desarrollo, Vol. XI, No. 3, Sept.-Dic. 1979.
1 - La población rotal de Colombia estimada por la Corporación Centro Regional de Población es la siguiente:
3o.6millones en 1985,33.6 millones en 1990, 36.6 millones en 1995, 39.4 millones en el2000, 41.9 millones
en el 2005 y 44.1 millones en el 2010.

495
 CUADRO No.7.2.
ELASTICIDADES INGRESO DE LA DEMANDA PROMEDIO
Y SEGUN NIVELES DE INGRESOS ESTIMADOS PARA COLOMBIA

Elasticidades Ingreso de la Demanda

Nivel de Ingreso 2*

Producto Promedio 1* 1 11 ID

Panela -0.57 -0.28 -0.42 -0.81

Plátano -0.26 -0.09 -0.13 -0.39
Arroz -0.20 0.13 -0.11 -0.27
Fríjol -0.14 0.04 -0.08 -0.27
Papa 0.\0 0.35 0.52 -0.33
Azúcar O.il 0.42 0.02 0.01
Cebolla Rama 0.\3 0.41 0.42 -0.07
Tomate 0.27 0.67 0.27 0.09
Aceite 0.30 1.00 0.60 -0.01
Pan 0.35 0.80 0.70 0.13
Carne 0.36 0.95 0.40 0.08
Huevo 0.46 0.75 0.65 0.05
Banano 0.54 1.09 1.01 0.06
Leche 0.56 0.99 0.99 0.14
Arveja 0.73 1.55 1.20 0.08
Naranja 1.26 2.17 1.26 0.44

1 *' Resulta de tomar todos los datos de la muestra.

2* Los cien percentiles fueron divididos por rangos de ingreso de acuerdo a la participación
y m
porcentual en la población total. El estrato 1 es el de menores ingresos el el de mayores
ingresos.

Cálculos: FEDESARROLLQ. a partir de información DANE. Encuesta de Hogares 1984·1985.

Para mayor detalle ver: Santiago Perry Rubio. "Abastecimiento de Alimentos y de Mate·
rias Primas de Origen Agropecuario". informe realizado para la Misión de

saber: Escenario Base. reproduce el crecimiento histórico del PIE total desde 1960.
o sea del 4.7% anual promedio; Escenario l. considera que el crecimiento futuro
disminuirá progresivamente frente al histórico, al 4.5% hasta 1990 y al 4.0% en
adelante y Escenario 2, contempla la posibilidad de un ritmo de crecimiento mayor
al observado, 5.5% anual promedio durante todo el período. La producción se

496
 CUADRO No. 1.3
PROYECCIONES DE ABASTECIMIENTO DE ALIMENTOS PARA COLOMBIA 1'" - 1010
(MUe. de 10Dela4a.)

1991 1000 10 fe
PRODUCTO
E.B. E.I E.2 E.B. E.I E.2 E.B. E.I E.2

Ouno"'~ ·10 ., -, -156 -133 -182 -332 -270 ·404

Maa ·22 -218 -218 ·1071 ·951 -1203 -2525 ·2083 ·3005
NJInI[1ja ·29 ·26 ·26 ·25' -218 ·300 N.O. N.O. N.O.
Trilo ·742 _737 .737 ·412 ·1314 -1520 -2556 -2221 -2974

Aalite ve,etal ·71 ·71 ·71 , 17 ·1 222 245 181

Ano7. l' Hi5(84) 163(86) 163(86) 1143(733) 1110(751) 1178(714) 2805(1994) 2713(2036) 2857(1924)
Az1Iao 2' 326(49)
, 326(50) 326(50) 765(324) 777(336) 752(311) 1558(853) 1587(881) 1S26(821)

.......
Frijol

.....Ia
Pap.
PI.....
3'
""
210
128
.
30

211
124
• •
'O
'4
2ll
124
"
33'
498
1424
731
37
1031
446
144'
6'0
.0
6"
,S>
1401
7'6
281
976
3884
1635
" 3371
887
3933
1533
" 97
2142
1070
3823
1470

...... .'
Arveja
4'
17
14
3
16
,
13
16
,
13
26

" "" 30
24
24

",
21
,
17
28
,
22

""16
Cebolla en rama 4"' 11 10
Huevo 4' 17
Tomate 4'
13
10 "
10 "
10 "
"
18
13
" "
11 "
14

B.B.: Escmuuio b_
E.l : Esoenario 1
E.2 : Esocmario 2
1· : Eluticidad in¡re.o iaual a .().1D; enlze par6nlNil eatm lu proyecciooos conllidcrando UD valor de la
elasticidad i.ngreJ;0 de 0.10.
2· : Supemit sin exportación; entre parénte.is se registra el .uperávit con exportaciones.
3· : Millones de litro,
4'" : CrecimielJ.to quinqUCDal (%) de la oferta.

FUEN1E: Cálculo. FEDESARROLLO.

§
proyectó con'base en el crecimiento histórico observado en el período 1960-1987, y
los resultados obtenidos para los principales productos se presentan en el Cuadro
No. 7.3.; ellos muestran que de continuar las tendencias observadas para la produc-
ción en el período 1960-1987 y de no presentarse cambios radicales en los hábitos de
consumo de los colombianos, el país dispondría de excedentes crecientes en arroz,
azúcar, panela, fríjol, plátano, cacao, leche, significativos faltantes en trigo, maíz,
naranja y carne de res. En el caso de los aceites vegetales se presentarían faltantes
hasta 1990, y un ligero excedente a partir de ese afio'.

Los mayores excedentes se presentarían en arroz, plátano y papa, bien(;:,; con

'elasticidades ingreso negativas o cercanas a cero"; los excedentes del primero serían
del orden de un millón cien mil toneladas en el año 2000, y de dos millones
setecientos mil en el 2010; en papa serían de un millón cuatrocientas mil toneladas
en el 2000 y de tres millones ochocientas mil en el año 2010; y en plátano de un
millón setecientas mil toneladas en el año 2010.

Los faltantes en trigo serían de,dos millones quinientos mil toneladas en el año 2010,
¡los de maíz de un millón de toneladas en el año 2000 y de dos millones quinientos
Imil toneladas en e1201O; en carne de res, serían de ciento ciñcuenta mil toneladas en
'Iel año 2000 y de trescientas mil en el año 2010.

'En conclusión, de continuar las tendencias históricas en producción y demanda de

alimentos, Colombia podría presentar en los próximos años faltantes en la produc-
. ción nacional de trigo, maíz y carne, en tanto que generaría excedentes en arroz,
, papa y plátano; los efectos negativos de estos excedentes o faltantes para producto-
res y consumidores, podrían disminuirse o eliminarse a través del adecuado manejo
¡de las políticas de estímulos agropecuarios y de exportaciones.

3. Autonomía y Dependencia Externa en Bienes Agropecuarios

De lo analizado anteriormente se deduce que Colombia no presenta un serio proble-

ma de dependencia externa en la oferta de alimentos y materias primas agroindus-

Los resultados obtenidos, y en especial los montos de los posibles fallantes o excedentes, deben ser tomados
con cautela, pues en eUos se ignora el papel que juegan los precios en el proceso de ajuste del mercado, y se
basan en supuestos sobre continuación de tendencias históricas en la producción y no cambios en los hábitos
de los conswnidores; por tanto, se deben tomar tan sólo como señales de lo que podría Sl.1ccder, de cumplirse
los supuestos.
Para los alimentos tradicionales (fríjol, panela y plátano) y el arroz se obtuvieron elasticidades ingreso
promedio negativas, es decir, su demanda disminuye a medida que el ingreso aumenta, por lo cual se
consideran bienes inferiores. La papa, aunque hace parte de los alimentos tradicionales, registró una elasticidad
promedio positiva, pero cercana a cero (%). En todos ellos la elasticidad ingreso de la demanda disminuye
notoriamente cuando aumenta el ingreso. La mayoría de los alimentos estudiados son bienes normales, o sea,
su demanda aumenta al aumentar el ingreso. pero el único superior fue la naranja, con una elasticidad ingreso
mayor que 1. El banano y la arveja son superiores para los estratos de bajos ingresos, en UUll.o que la cebolla y
el aceite se comportan como inferiores en los de airo ingreso.

498
 /''J ~E 4",i'.~'~
,.'-., ...;....
~~:'- '3fCC\ON
-;"
Dt
p' BUO ílC~
'<. '\ i
"'.
triales, con la excepción del trigo y la cebada, prod tOs que presentlin'prObiemas
estructurales en la producción nacional. Estimativos Ministerio 9~' Agricultura
muestran un coeficiente de importaciones de alimentos "'":--r---
191I6 con respecto
a los valores totales de las exponaciones; si se resta el servicIO de la deuda de las
exportaciones, el coeficiente se elevaría al 9%, Y si se incluyen todas las importa-
ciones agropecuarias y no sólo las de alimentos, se elevaría al 12.5%, todavía por
debajo del nivel del 13%, que no es alto en relación con la experiencia internacio-
nal'·.

Para mayor detalle ver: CEPAL, "Sistemas Alimentarios: Estructura, Evolución y

Lineamientos de una Política de Seguridad Alimentaria", Documento LC/R. 666,
agosto 1988, Cuadro 2, pág. 14.

Ese problema se reduce a dos alimentos con brecha creciente entre la producción y el
consumo nacional, generada por problemas estruraies en su producción; y a impor-
taciones ocasionales en alimentos como el maíz, el fríjol, la soya y la leche,
generados por cambios en las polfticas de estímulos a su producción por parte del
Estado. Esta situación de baja dependencia externa en el abastecimiento de alimen-
tos y materias primas parece susceptible de ser sostenida hacia el futuro si se adoptan
las políticas más adecuadas en materia de estímulos a la producción nacional y de
manejo de suelos.

B. PROBLEMAS RElACIONADOS CON lA DEMANDA POR AUMENTOS

1. Distribución de Ingresos, Accesibilidad y Nutrición

Un adecuado abastecimiento de alimentos constituye una condición necesaria para

garantizar niveles adecuados de nutrición a toda la población, pero no es suficiente,
ya que el logro de este último objetivo depende del grado de acceso que tengan los
diferentes individuos que la integran, a una canasta mínima de alimentos requeridos
para garantizar su adecuado nivel nutricional, lo cual depende fundamentalmente
del nivel de ingreso disponible de la familia y de los precios relativos: estudios
realizados para Colombia muestran una estrecha relación entre el nivel de ingreso
disponible de la familia y su estado nutricional, en contraste con el papel menos
significativo de los precios como determinantes del consumo de nutrientes"; de alií

10 Ministerio de Agricultura, "Plan Nacional de Seguridad Alimentaria", Documento OPSA. mimeo, agosto lO,
1989. Según datos de la CEPAL. basados en las Hojas de Balance Alimentario, el componente ímportado de
la energía alimentaria disponible en el período 1974-1976para Colcmbia era del 7.6%, en tanto que para Cuba
este porcentaje era del 46.2%, del 36.7% para Chile, del 21.0% para Costa Rica, de124.5% para Pero. y del
30.0% para Venezuela. Sólo Uruguay (5.2%), Paraguay (6.8%), BTasil (7%) y Argentina (.4%) presentaban Wl
porcentaje más bajo que el de Colombia.
11 Al respecto ver: Harold Banguero y Adriana Infante, "El Ingreso y los Precios como Instrumentos de Política
Nutricional",Desa"ollo y Sociedad, No. 12, Sept. 1983. Y Tomás Uribe Mosquera, "El Ingreso y la Demanda
de Energía y Nutrientes en Colombia", Coyuntura Económica, xvm, No. 1, abril 1988.

499
que disminuciones en el ingreso disponible de las familias se reflejen en reducciones
en el consumo de nutrientes y en aumentos de la población expuesta al riesgo de
desnutrición.
En efecto, este parece haber sido el caso colombiano en el período 1981-1984, época
de recesión económica en Colombia; una comparación de los estimativos obtenidos
por García, Uribe y Perry para los afios 1972, 1981 Y 1984-1985 muestran que el
indicador del consumo diario de calorías por persona en el sector urbano se elevó de
2.236 calorías en 1972 a2.387 en 1981, pero luego descendió a2.015 en 1984-1985,
mostrando una alta sensibilidad a las variaciones en el ingreso per-cápita de la
población". Esta afirmación parece corroborarse con las series de consumo nacional
aparente por habitante de algunos productos agropecuarios; los de tubérculos y carne
disminuyeron a partir de 1981, y los de cereales y aceites se estancaron en el último
quinquenio; los de cereales, aceites, tubérculos, hortalizas, carnes, frijol y plátano se
redujeron en la década de los ochenta, y los de azúcares, frutales y lácteos crecieron
a tasas cada vez menores!>.
El análisis desagregado por niveles de ingreso, permite constatar que el consumo
diario de calorías disminuyó significativamente entre 1981 y 1984-1985 para los
cinco deciles ubicados en la parte inferior de la escala, en tanto que aumentó para los
deciles 6 a 9; en cuanto a proteínas, la participación de la población con una
adecuación inferior al 90% aumentó del 10 al 20% más pobre; deterioro similar
presentaron el hierro, la tiamina, la riboflamina y la niacina, en tanto que el consumo
de calcio fue similar al de 1981, Yel de vitamina A mejoró moderadamente.
Adicionalmente, si bien el porcentaje de los pobladores urbanos en situación de
riesgo de inseguridad alimentaria en Colombia en 1984-1985, medido como los que
presentaban una adecuación energética inferior al 90%, era del 30%, el efecto de una
caída del 3 o del 5% en la tendencia de la oferta de alimentos sería la de incrementar
dicho porcentaje al 40% (Ver Cuadro No. 7.4)14.
Las tendencias esbozadas de deterioro de la sitoación nutricional de los colombia-
nos, y en particular de los de menores ingresos, son similares a las registradas en la

Al respecto ver: Jorge Garaa, "Es Importante la Seguridad en el Swninistro de Alimentos en Colombia",
Revista tú Planeación y DesarrollQ, Vol. XI, No. 3, Sept-Dic. 1983, Cuadro No. 8. p. 145; Tomás Uribe
Mosquera, "Revaluacióp de la Inseguridad Alimentaria en Colombia", CoyUlltwra Económica, Vol xvm. No.
1, abril, 1987, Cuadro 2. p. 162, YSantiago Perry" Abastecimiento de Alimentos", Infanne elaborado para la
Misión de Estudios del Sector Agropecuario, Bogotá, Sept, 1989. Cuadros lA y lB.
u Un análisis de la evolución del consumo aparente por habitante de cada producto seg1.Úl niveles de ingreso se
encuentra en Santiago Perry, "Abastecimiento de Alimentos y de Materias Primas de Origen Agropecuario",
informe elaborado para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario. Bogotá, julio 1989, Cap. 3.
Este resultado puede deberse al grado de agregación de la información analizada y/o a las diferencias en el
" cubrimiento de las muestras. En efecto, W1 indicador agregado -el de la población en situación de riesgo-
puede no reflejar algo tan micro como la mayor inequidad alimentaria de cada hogar individual, ya que la
agregación en deciles sólo permite establecer porcentajes, múltiplos de diez; además, la muestras son
diferentes, ya que la de 1981 incluye la población urbana nacional y la de 1984 198S sólo las grandes
M

ciudades.

500
 CUADRO No. 7.4
EL RIESGO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EN 1984
DISMINUCION EN LA ADECUACION PROMEDIO DE ENERGIA
EN LA POBLACION DE RIESGO COMO RESULTADO DE UN
FALTANTE DE OFERTA AGREGADA DE ALIMENTOS DEL 3% 05%
(KCaI/Cap)

ESTRATO ADECUACION EN 1984 ADECUACION DE 1984

DECIL DAN E ANTES DEL FALTANTE DESPUES DEL FALTANTE
1972 3% 5%

URBANO

4 IV 100.0 97.2·98.2 95.2·96.4

3 ID 92.4 89.6·90.7 87.6·88.8
2 n 81.4 78.6·79.8 76.9·78.0
I I 69.7 67.1·68.1 65.3·66.3
O I.n 52.7 50.5·51.3 48.9·49.8

Fuente: Encuesta de ingresos y gastos de 1984-85, DANE,

La línea de corte continua separa los estratos con una adecuación
energética promedio del hogar superior (o igual) e inferior al 90%.

distribución del ingreso: esta se deterioró entre 1981 y 1984-1985, al incrementarse

el coeficiente de desigualdad de Gini de 0.426 a 0.461, tras haber descendido desde
0.472 en 1972. La participación en el ingreso del 50% más pobre de la población,
que se había elevado del 14.2 al 22.2%, cayó al 19.4%".

Dados los consumos promedio de calorías de los diversos deciles de ingreso y las
recomendaciones mínimas calculadas con base en los patrones dietéticos de FAOI
OMS/UNU16, el faltante diario de energía per-cápita a nivel urbano era en promedio
de 234.5 Kcal en 1984-1985 (Ver Cuadro No. 7.5), equivalente a un déficit global
urbano de 4.485 millones de kilocalorías; dicho déficit, en términos de cereales,
representaría un faltante de 467.700 toneladas métricas. De manera que la brecha
energética urbana, aproximación burda de la brecha alimentaria, se habría ampliado

" Estos resultados son congruentes con los obtenidos por Reyes para el caso de los ingresos laborales urbanos de
la población ocupada, los cuales mejoraron entre 1970 y 1983 Yse deterioraron entre 1983 y 1985. Al respecto
ver: Alvaro Reyes, Martha Isabel de Gómez y Clara Ramfrez. uEvoluci6n de la Distribución del Ingrelo en
Colombia", c.c.R.P., mimeo, Bogotá, 1986.
" FAO/OMS/UNU, "Necesidades de Energía y Proteína", Consulta Técnica Conjunta de Expertos, Serie de
húormes Técnicos 724, Ginebra, Suiza, 1985.

501
-..
 CUADRO No.7.5.
BRECHA ENERGETICA PER CAPITA EN 1984-1985
DE ACUERDO CON EL CONSUMO
(KCalICaplDla)

Dedl Urbano

10 O
7 O
8 O
1 O
6 O
5 O
4 168
3 420
2 691
1 1065

Media 234.5
KCal/Día 4.5
Miles TM Cereales 467.7
.

FUENTE: S. Perry, "Abastecimiento de Alimentos", Informe a la Misión de Estudios del Sector Agropecuario,
Bogotá, sept.1989, Cuadro 6.

BRECHA ENERGETICA PERCAPITA EN 1981 DE ACUERDO CON EL CONSUMO

(KICaIlCaplDla)

Decil Urbano

6-9 0.0
5 0.0
4 28.4
3 219.5
2 315.7
l 396.6
O 553.6
Media 151.4
KCaVDía 2.7
Miles TM Cereales 289.8

FUENTE: Tomás Uribe, "Revaluaci6n de la Inseguridad Alimentaria en Colombia", COYWUllTG &OftÓmica,

XVII, No. 1, abril 1987, Cuadro 8. p. 176.

502
 sustancialmente entre 1981 y 1984-1985, al pasar de 289.800 TM de cereales a
467.700".

El costo anual de las compras externas de los cereales faltantes habría sido, para
1984-1985, de cincuenta y siete millones de dólares, cuanúa equivalente al 1.6% del
valor de las exportaciones del país en dichos afios, porcentaje inferior al encontrado
para 1972; sin embargo, esta reducción está asociada con la baja de los precios
internacionales de los cereales y con el incremento del valor global de las exporta-
ciones colombianas registradas en el período, y no, como se anotó, con el volumen
de las importaciones requeridas".

En cuanto al sector rural propiamente dicho, no existe información reciente que

permita identificar tendencias nutricionales claras para estos grupos de población;
sin embargo, la baja tendencial en los precios reales al productor permitiría pensar
que los precios al consumidor en ciertas regiones también han bajado, puesto que el
comercio de bienes agrícolas en muchas zonas rurales se lleva a cabo por los mismos
productores sin que obtengan grandes márgenes de comercialización, por lo compe-
titiva que es esta actividad detallista a este nivel. De todas maneras, en zonas donde
la especialización agrícola ha aumentado y los cultivos para autoconsumo decreci-
do, los precios al consumidor de bienes agrícolas podrían haber aumentado consi-
derablemente, por los costos de transporte e intermediación involucrados en la
importación de estos bienes desde otras regiones; este sería el caso para los hogares
cafeteros y para los asalariados agrícolas, donde los cultivos de pan coger disminu-
yeron notablemente.

Por otra parte, los aumentos sostenidos de productividad de las unidades agrícolas
tradicionales pueden haber favorecido el autoconsumo; igualmente, disminuciones
del tamafio medio de los hogares y mercados laborales rurales de trabajo, que han
empujado el salario real hacia arriba, también puede haber contribuido a mejorar la
capacidad adquisitiva, y por ende, el consumo nutricional de la población rural; sin
embargo, cabe esperar variaciones regionales importantes según el dinamismo de
las diferentes economías agrícolas y de las tendencias en cultivos de pancoger y
comerciales.

De otro lado, algunos estudios han constatado una disminución de la inseguridad

alimentaria rural durante el intervalo 1972-1981, a partir de la metodología "kiloca-
lorías/cap": la inseguridad alimentaria efectiva en 1981 estaba limitada al decil más
bajo -y a los dos más bajos con la regla del 90% de la recomendación dietética-; en

[7 Aunque la magnitud del awnento puede estar sobreestimada por los problemas de comparabilidad de las
mueslras, la dirección es indudable.
11 Este porcentaje representó entre el4 y el 9% de las importaciones totales en 1972. Ver Tomás UribeMosquera
"Revaluación de la Inseguridad Alimentaria en Colombia", Coyuntura Económica, XVII, No. 1, abril 1987 , p.
184.

503
ambos casos la población afectada es mucho menor que el 72% de la población rural
encontrado por Garcfa!9 en 1972. Respecto a este último porcentaje, Uribe realizó un
ejercicio en el cual revaluaba el consumo rural de energía de 1972 bajo el supuesto
de que el autoconsumo se había omitido por completo de la encuesta de ingresos y
gastos de aquel entonces20; el nuevo cálculo arrojó un consumo promedio de 2108
kcal/cap en lugar del anterior de 1882 kcal/cap, lo cual implica un incremento en el
consumo rural de calorías del orden del 17%; con estos nuevos resultados la
población rural en riesgo se reduce al 10% en 1972, y no habría habido ningún
cambio significativo entre 1972-1981; sin embargo, para los estratos más bajos se
aprecian mejoras sustanciales en 1981 al comparar con los datos ajustados de 1972.

En el medio rural el riesgo cubría tan sólo al 10 ó 20% más pobre; también se
observa un cambio apreciable en la inseguridad alimentaria, la cual pasó de ser rural
en un 70% en 1972 a ser mayoritariamente urbana (en un 60% o más) en 1981.

Dada la crisis del sector agrícola que se presentó entre el período 1982-1985, cabría
esperar un empeoramiento del consumo energético de los hogares rurales, paralelo
al que se presentó en las cifras a nivel nacional.

En conclusión, Colombia presenta un problema de carácter estructural en la deman-

da por alimentos, generada por una distribución de ingresos que no le permite tener
acceso a una dieta nutricional adecuada de manera permanente, al 20% más pobre de
la población. Este porcentaje se aumenta a niveles entre el 30 y 40% de las familias
cuando se presentan fluctuaciones cíclicas en el ingreso en períodos de recesión
económica y/o se presentan problemas de insuficiencia en la oferta de algunos
alimentos. Debe anotarse, sin embargo, que de continuar las tendencias en el
crecimiento de los ingresos disponibles de los grupos más pobres de la población, el
porcentaje de familias con dietas nutricionalmente inadecuadas será cada vez menor
y en el largo plazo desaparecerán2 !.

Una opción para aumentar el ingreso real de los productores, consiste en actualizar
los patrones de oferta de la economía campesina para adaptarlos a los cambios en los
patrones de demanda, lo cual implica que los grupos demás bajos ingresos de la
economía campesina tengan mayor participación en la producción de bienes con
altas elasticidades de demanda; y que se reduzca el número de productores de bienes
con elasticidades decrecientes de la demanda. Políticas complementarias serían el

" García G., Jorge. "¿Es importante el suministro de alimentos en Colombia?", Revista de Planeación y
Desarrollo, Vol n, No. 3, 1979.
'" Uribe M" Tomás. "RevaluaóÓD de l8. Inseguridad Alimentaria en Colombia", Coyuntura &onómica, Vol
XVII, No. 1, 1987.
" Al respecto ver: SACo "Perspectivas del Desarrollo Agropecuario: Agricultura Horizonte 2(XXl", Revisla
Nacional de Agricullura, No. 874, marzo, 1986, Cuadro 4, p. 123 Y Gráfica 1, p.124.

504
desarrollo regional basado en mayores vínculos entre actividades urbanas y rurales,
y la generación de niveles más altos de empleo rural no agrícola.

En este caso se podría afirmar que éste es un problema estructural con tendencia a
solucionarse en el tiempo, en contraste con los problemas estructurales de oferta en
trigo y cebada, los cuales tienden a agravarse con el tiempo. En la medida en que el
problema estructural de la insuficiencia permanente del ingreso se resuelva en estos
grupos de bajos ingresos, el riesgo de inseguridad alimentaria en ellos dependerá
cada vez más de factores coyunturales detenninantes de la oferta y la demanda de
alimentOs, y de las variaciones en los precios al consumidor.

2. Precios y Costos de los Alimentos

El ingreso y la capacidad de compra de alimentos están detenninados no sólo por el

ingreso disponible de las familias sino también por los precios relativos de los
alimentos; estos, están influenciados a la vez, por los costos de producción y
comercialización de los mismos, al igual que por variaciones cíclicas o estacionales
en la oferta y la demanda. Se analizan a continuación las tendencias en precios reales
al consumidor, precios reales al productor, costos de producción y variaciones
estacionales en los precios al consumidor final, a fin de establecer su impacto en la
.seguridad alimentaria individual de los colombianos.

Como puede observarse en el Cuadro No. 7.6, los precios al consumidor de los
alimentos estudiados, en términos reales, mostraron tendencias disímiles en el
período 1970-1987: los de aceite, azúcar, y carne de res, registraron una marcada
tendencia ascendente; otro tanto sucedió con los de papa y plátano, aunque en ellos
la tendencia fue más moderada; los de fríjol se incrementaron, especialmente en el
último quinquenio; los de huevos bajaron durante todo el período analizado; los de
harina de maíz, panela y banano descendieron desde la segunda mitad de los setenta,
y los de arroz, tomate y leche lo hicieron especialmente en la década de los ochenta.

Por su parte, los precios percibidos por los agricultores disminuyeron en términos
reales para la mayoría de los cultivos estudiados -arroz, cebada, maíz, sorgo, trigo,
algodón, soya, papa, azúcar, banano, cacao y fríjol-, y sólo aumentaron levemente
para palma africana, como puede verse en el Cuadro No. 7.7; en los casos del trigo,
el azúcar, el cacao y las materias primas oleaginosas --en los cuales el precio al
productor descendió y el pagado por el consumidor por los bienes finales aumentó-,
el incremento del margen no obedeció a intennediarios comercializadores, pues en
general los industriales compraron la materia prima directamente a los agricultores,
ni a encarecimiento del transporte, ya que en lo fundamental la distancia a las zonas
productoras no varió sino al parecer, a mayores ganancias de los procesadores
-molineros, ingenios azucareros, chocolate y aceiteros- con estructuras industriales
oligop61icas. Otro tanto sucedió con la papa y el fríjol-aumentaron los precios a los

505
Ul
a;

CUADRO No. 7.6

PRECIOS REALES AL CONSUMIDOR PARA ALGUNOS PRODUCTOS AGRICOLAS, BOGOTA 1/. 1910-1987

ANO ARROZ HARINA PAN ACEITE PAPA AzveAR PANELA BANANO FRUOL PLATANO CARNE TOMATE HUEVOS
DE la. DE MAIZ DE SAL DE nEJR DE la. DE la. DE RES

1970 19,4 13,0 30,8 40,2 10,6 11,6 14,0 10,0 51,1 9,1 67,7 31,0 3,1
1911 19,0 13,0 29,9 43,8 S,9 10,6 11,4 9,3 62,7 9,1 71,1 28,8 4,0
1912 17,6 14,9 30,9 41,2 lo.s 10,9 10,5 8,8 74,5 10,1 80,6 27,2 4,0
1973 13,2 17,1 34,0 46,6 12,1 10,4 13,1 10,3 59,4 11,1 91.3 27,9 3,'
1974 23,2 17,0 :37.2 62,3 10,5 10,4 12,8 9,1 66,4 10,6 86,S 29,5 3,'
1975 19,9 16,1 46,9 56,S 13,3 10,4 13,4 10,0 70,1 13,0 16,2 26,3 3,1
1976 17,6 14,4 45,2 59,1 10,3 11,6 14,5 9,' 56,0 12,7 81,1 25,3 3,1
1977 20,2 17,8 31,1 49,9 10,6 12,5 19,5 10,7 56,S 13,0 84,3 26,6 3,1
1978 22,0 16,9 33,4 48,7 9,1 12,5 13,6 11,0 55,0 12,0 88,8 21,2 3,1
1919 18,8 14,6 39,5 51,S 10,6 13,0 10,8 10,8 64,8 11,6 S6,6 28,6 2,8
1980 19',1 16,2 41,7 46,9 13,3 14,3 ll,3 U,O 72,6 ll,7 83,8 33,0 3,2
1981
1982
1983
21,6
21,7
18,9
l.5,6
14,3
14,6
41,4
37,5
3S,9
46,0
49,1
46,3
10,9
11,3
10,6
14,4
14,7
15,8
16,2
13,4
14,5
,..
8,0

l,l
64,0
83,S
89,0
12,5
14,7
14,4
84,9
92,1
IHII/Ii
34,0
34,4
30,0
3,1
2,9
2,_
1984 19,1 15,3 38,& 62,1 S,, 15,4 14,0 l,4 82,2 12,6 94,6 27,9 2,_
1985 19,3 13,4 44,4 S9,9 12,S 14,4 11,1 l,' 98,6 1.5,0 97,S 26,0 2,9
1986 19,6 13,7 4S,9 60,8 13,0 1.5,8 12,9 ',1 78,3 14,9 99,1 29,7 3,1
1987 18.3 133 44.S .58,8 1" 16.1 132 6 14 86 19 133 /tUI 320 3.1

PROMEDlOS QUlNQ\ffiNArnS

70.74 19,.5 1S,1 n,s 46,8 10,6 10,S 12,3 9,' 62,8 10,1 79,S 28,8 3,8
1S·79 19,7 16,0 40,4 53,2 10,8 12,0 14,3 10,4 60,5 12,5 83,4 26,S 3,1
80·84 20,1 1.5,2 39,0 SO,l 10,9 14,9 13,9 1,2 78,3 13,2 9\,3 31,8 3,0
8$-8!I 'lO S7 13 III 13 12 14 11 29 11 3 10
"
191° 14 11 12.1 87.0 ##/11/

1/ Se toma el precio de Bos0d. como indicativo de lmldencla. Los preciO!l reales para Cali, Mcdellin y Balnmquilla
mue.srnm tndenciu similares a las de BoB0ti en este milIDO' periodo. Fue deflactado pon el IPe de alimentos de BOBotll-DANE.
Nota: Caleubdo romo prollll!dio limpie -y no ponderado. de 108 pRKios J!833dos cada 1"Oe8.
FIJIll<m DANE.

."
.,
 ,.

CUADRO No. 7.1

COLOMBIA: PRECIOS REALES AL PRODUCTOR PARA ALGUNOS PRODUCTOS AGRICOLAS. 1970-1987

AÑO ARROZ CEBADA MAIZ SORGO TRIGO ALGODON SOYA PALMA PAPA AZUCAR BANANO CACAO FRUOL

1970 1849,6 1591,1 1489,7 1335,1 1932,6 10643,9 2396,S 1044,8 1801,6 1265,7 14610,1 4773,0
1971 1732,0 1690,7 1521,2 1236,0 1133,8 10783,0 2641,S 934,6 1135,4 1146,3 12490,& 7407,8
1972 1427,4 1560,1 1645,8 1554,8 1906,7 13189,2 2313,2 1097,5 1875,7 1069,4 10928,3 6151,9
1973 1490,0 1789,2 1913,0 1648,2 1615,0 13398,3 1897,7 1213,2 1632,5 1009,9 11571,1 5457,8
1974 1610,8 1592,1 1466,9 1384,S 1960,6 1281S,7 1895,2 965,9 1899,4 865,2 10729.5 5934,1
1975 1359,6 1880,8 1425,6 1250,S 2246,6 8999,7 2108,0 1404,4 1985,6 915,5 10205,3 6443,1
1976 1160,7 1771,4 1371,9 1161,3 1813,2 12355,1 1960,8 4863,7 835,9 1513,S 879,5 10472,7 5781,4
1971 1500,0 1555,1 1761,2 1281,3 1676,7 11968,9 1796,S 5023,5 979,7 1905,0 797,8 15325,6 5540,3
1978 1343,0 1465,1 1334,8 1135,8 1431,4 9014,8 2298,9 5225,4 719,5 1511,1 959,9 14846,4 4979,5
1979 1214,8 1327,8 1482,0 1272,4 1401,S 9784,5 1875,7 4783,1 969,7 1488,8 798,6 13720,4 5999,7
1980 1256,8 1232,5 1677,7 1284,0 1467,4 9943,8 1805,4 3913,7 1106,8 1990,S 723,0 11926,2 5784,6
1981 1420,S 1459,8 1654,3 1356,3 1694,8 10101,2 1940,1 4304,1 1011,3 1853,6 812,5 11955,2 4981,9
1982 1038,4 1233,9 1291,7 1025,4 1423,0 8675,9 1167,8 4291,1 662,8 1484,6 750,1 9619,3 2416,3
1983 1082,9 llO4,7 1220,S 1035,7 1330,0 8900,1 1594,1 4186,8 636,5 1519,9 738,2 9066,2 2644,4
1984 1142,9 1276,S 1221,4 978,5 1334,3 8892,8 1518,1 4643,5 637,2 1609,1 818,3 10026,8 2810,4
1985 lOS2,3 1324,8 2177,6 959,1 1328,S 10014,6 1486,6 5324,4 581,3 1266,4 924,4 11504,9 3112,8
1986 1084,8 1371,9 1272,4 958,4 1377,0 8455,2 1642,4 5410,9 737,3 1232,3 1034,2 11446,7 3859,9
1987 13665 1429.3 1586.2 1387.4 14031 7586,8 1663,3 5535 O 758.9 10633 1099,8 10786.0 5100 8

f'ROMID)IOS QUINQUENALBS

70·74 1622,0 1644,8 1619,3 1431,8 1829,7 12166,0 2228,8 1051,2 1788,9 1071,3 12066,0 5966,1
75-79 1317,6 1600,0 1475,1 1220,3 1713,9 10424,6 2008,0 4973,9 981,8 1681,0 870,3 12914,1 5748,8
SO_84 1188.3 1281,S 1413,1 1136,0 1449,9 9302,8 1725,1 4261,1 810,9 1703,S 780,4 10530,7 3739,5
85·89 1145,9 1321,4 1495,6 1063.8 1354.6 8769,9 1580,9 5020,2 670,2 1350,2 923.0 10566,1 3505.7

Nota: Def1actado JIDI" el IPM de bienes qropecuarios del BANCO OS LA REPUBUCA.

RlIll<m IDI!MA.

s
consumidores y cayeron drásticamente a los agricultores-. pero en ellos. por ser
consumidos en fresco. el fenómeno debe responder a incrementos en el margen de
comercialización y a imperfecciones del sistema de mercadeo. Por el contrario. en
algunós de los alimentos cuyos precios al consumidor disminuyeron arroz. banano.
huevos. dicho comportamiento obedeció al mejoramiento de la productividad. lo
cual determinó la tendencia descendente de los precios al productor; y a la tecnifi-
cación de la industria -incluyendo la comercialización. En los casos de la harina de
maíz y de la panela. las bajas registradas en los precios al consumidor y al productor
no parecen estar relacionadas con mejoras en la productividad. sino con la compe-
tencia de sustitutos-. el trigo y el azúcar. respectivamente.

A pesar de la tendencia descendente de los precios reales recibidos por los. agricul-
tores colombianos. ellos se ubicaron. como se observó en el capítulo IV. por encima
de los prevalecientes en los mercados mundiales en varios de los productos analiza-
dos22 •

Unicamente en arroz y banano las cotizaciones internacionales fueron sistemática-

mente superiores a los precios al productor nacional en 50% y 150% en promedio.
respectivamente; en sorgo. papa. azúcar. algodón. fríjol y cacao no hubo una
relación definida. pues en ocasiones se ubicaron por encima los precios internacio-
nales. y en otras por debajo. No obstante. en los dos últimos productos mencionados
la tendencia predominante hasta 1987 fue hacia una más elevada cotización externa
que la percibida por los cultivadores colombianos"; para el algodón esto se cumplió
sólo a partir de 1989.

En cebada. maíz. trigo. soya y aceite de palma. en la mayotia de los cuales el país es
deficitario. los precios internacionales fueron generalmente inferiores a los pagados
a los agricultores colombianos: dicha diferencia se amplió en el decenio del ochenta.
excepto en trigo. en el cual disminuyó en virtud de la depresión de las cotizaciones
internacionales. ocasionada por el considerable incremento de los subsidios que
confieren los países industrializados a la producción y exportación de estos bienes. y
no por la presencia de ventajas comparativas.

Lo anterior no permite concluir si los consumidores nacionales pagaron alimentos

más caros que los que pudieron adquirirse internacionalmente. ya que los precios
internacionales no incluyen los costos de importación; en realidad la comparación
para estos efectos resultaría más apropiada si se realizara entre el precio del producto

Los precios recibidos por los agricultores colombianos están sobreestimados, ya que se calculan como un
promedio simple de los pagados cada mes y no el ponderado. Esto introduce distorsiones en la comparacron.
la cual resulta., además, afectada por la dificultad de establecer un precio intemaciooal relevante y por la
diferencia en calidad en 108 bienes cuyos precios se comparan.
" Para mayor información ver Capítulo IV, "La Oferta Agropecuaria".

508
puesto en puerto colombiano y nacionalizado, restándole los aranceles, y el percibi-
do por el agricultor, pues se puede suponer que los costos de transporte de los
puertos a los centros de consumo son similares a los existentes entre estos últimos y
las zonas de producción, al igual que los márgenes de intermediación en que se
incurre en los dos casos.

La diferencia así obtenida no es nada despreciable; los costos de fletes, seguros,

descargue y otros gastos en puerto, financieros, etc., representaron un porcentaje
significativo en la mayor parte de los productos, en especia! en aquellos que no
tuvieron una cotización internacional muy elevada: para aquellos cuyos precios se
situaron entre US$I00 y US$120 por tonelada (cebada, sorgo, maíz, trigo y papa),
dichos gastos equivalieron a entre un 54% y un 62.4% del precio FOB; para los que
oscilaron entre US$220 y US$250 (arroz y soya) representaron entre un 32.2% y un
34.9%, e incluso, para los que se situaron alrededor de los US$750 por tonelada
(fríjol), equivalieron al 18.7% del precio FOB 24 •

En conclusión, si a los precios internacionales se les agrega lo relativo a los gastos de

importación reseñados, serían muy pocos los alimentos en I(')s cuales el consumidor
colombiano pagó precios mayores a los que debiera haber sufragado por los pro-
ductos importados, incluso si no se les cobrara ningún derecho arancelario o para-
arancelario. En cualquier caso las diferencias no serían considerables.

Finalmente, las oscilaciones de corto plazo en los precios de los alimentos a!

consumidor, ocasionadas por problemas de estacionalidad de la producción agrope-
cuaria, tienen un efecto potencial de agravamiento de los problemas nutricionales de
la población en unos períodos específicos del año; en particular los precios de los
alimentos se incrementan fundamentalmente entre abril y julio (Ver Cuadro No.7.8),
época en la cual comienzan a escasear los productos sembrados en el segundo
semestre del año anterior, que se cosechan entre noviembre y febrero, y no se ha
iniciado en finne la recolección de los cultivados en el primer semestre.

Si bien la desviación estándar del índice de cstacionalidad del precio de los alimen-
tos no fue muy grande, 1.63% en 1979-1988, ésta aumentó en el último quinquenio,
a! pasar de 1.50% a 2.02% entre 1979-1983 y 1983-1987, Y en los meses de mayor
escasez los precios llegaron a ser 2.9% superiores a la media, porcentaje que pudo
tener un efecto importante sobre la población en situación de riesgo. Si el estudio se
realiza por grupos de alimentos se encuentran considerables diferencias": los tu-

El cálculo del porcentaje del precio FOB que representan los gastos de importación corresponde a un
" promedio aproximado basado en los costos nannales en que incurre el IDEMA. Grosso modo se estiman unos
costos de fletes y seguros marítimos de US$24 por tonelada, ooos gastos totales en puerto de US$ 21 por
tonelada, y una recarga por costo financieros. imprevistos y otros del 12%.
La infannación puede verse en Peny, op cit.

509
 Cuadro 7.8
INDICE DE ESTACIONAUDAD DEL PRECIO
AL CONSUMIDOR DE ALIMENTOS COLOMBIA

Meses 1979-83 1983-87 1979-88

Enero 0.986 0.990 0.987

Febrero 0.979 1.000 0.991
Marzo 0.980 1.010 0.996
Abril 1.007 1.029 1.019
M.yo 1.023 1.029 1.026
JlD1io 1.025 1.020 1.024
Julio 1.012 1.006 1.008
Agosto 1.003 0.985 0.992
Septiembre 0.997 0.997 0.985
Octubre 0.996 0.974 0.984
Noviembre 0.995 0.974 0.984
Diciembre 0.983 0.977 0.978
Desviaciones estándar 1.504% 2.017% 1.626%

Nota: Defl.clado por el ¡Pe de alimentos lotal nacional. DANE.

FUENTE: DANE

bércuIos, las frutas y las hortalizas, cultivados predominantemente con tecnologías

tradicionales y cuyas perecibilidad y consumo en fresco son muy grandes, constitu-
yen los grupos de alimentos con más fuertes fluctuaciones estacionales. Las desvia-
ciones estándar del índice de estacionalidad para estos grupos fueron de 4.81 %,
6.45% Y 3.42% respectivamente en 1979-1988; por el contrario, los cereales, las
grasas-huevos-Iácteos y alimentos varios, donde se destacan los azúcares, grupos de
productos que se cultivan principalmente con técnicas modernas, se pueden alma-
cenar y cuentan con intervención reguladora del Estado, registraron las menores
oscilaciones con desviaciones estándar de 1.26%,0.76% Y0.56% respectivamente.
El grupo de las carnes-pescado, a pesar de su alta perecibilidad, ocupó un lugar
intermedio, desviación estándar de 1.99%, gracias a que se produjeron de manera
más regular a lo largo del año, aunque en mayor proporción en unas épocas que en
otras.
'"
En síntesis: 1) tendencias a la baja en los precios reales al productor no se reflejan
necesariamente en caída de los precios reales al consumidor; ello parece ocunir sólo
en alimentos con estructura productiva más competitiva, y en los de carácter más
perecedero; 2) los costos de producir nacionalmente no son significativamente más

510
 altos que los de importar alimentos cuando al precio internacional se le suman los
costos de importación; y 3) las variaciones estacionales en los precios de los
alimentos son significativas en alimentos de carácter perecedero; sin embargo, ellas
fueron pequeñas en el período analizado. Todo lo anterior lleva a pensar que las
posibilidades de elevar los niveles nutricionales de la población por la vía de reducir
costos unitarios y precios se ven limitadas por la estructura productiva y de comer-
cialización, los sobrecostos de importación y el efecto poco significativo de las
variaciones estacionales en la determinación de los precios al consumidor.

n. LA AGROINDUSTRIA y EL DESARROLLO INDUSTRIAL Y

.,¡:- AGROPECUARIO

El objetivo de esta sección es examinar las relaciones entre en el sector industrial y el

sector agropecuario, y precisar el papel que ha desempeñado y puede desempeñar
• este sector en el desenvolvimiento industrial colombiano, a través de las actividades
agroindustriales.

De acuerdo con la definición tradicional de agroindustria, actividades industriales

cuyo proceso básico consiste en la transformación de una materia prima de origen
primario, aquella está conformada por los sectores industriales productores de
alimentos, bebidas (vinos y cerveza), tabaco, hilados de algodón, maderas y pulpaS
para papel. Se realiza este estudio sobre estos sectores, y preferencialmente sobre el
sector de alimentos,

Adicionalmente, las actividades de la agroindustria alimentaria pueden clasificarse

según el grado de transformación que sufre la materia prima en el proceso industrial.
Según esta clasificación, pueden establecerse tres grandes grupos: a) Los de bajo
grado de transformación, integrado por los sectores de lácteos (pasterización de
leche), beneficio de carnes y productos de la pesca; b) Mediano grado de transfor-
mación, grupo al que pertenecen los sectores de molinería, panadería, azúcar,
preparados para animales, chocolatería y confites y deri"ados lácteos; c) Alto grado
de transformación, que incluye las actividades de conservas de frutas y legumbres,
embutidos de carnes, jugos y concentrados de frutas y alimentos diversos (enlatados
de productos de la pesca, café soluble, mayonesa, etc.).

Las actividades agroindustriales pertenecientes a los dos primeros grupos hacen

parte de aquellas actividades industriales de desarrollo temprano, cuyo surgimiento
se presenta en las primeras etapas del proceso de industrialización de una economía,
y como tales hacen parte de la llamada industria tradicional o vegetativa; lo caracte-
rístico de ellas es la elevada participación que tienen las materias primas de origen
agropecuario dentro del valor de la producción, lo cual refleja bien el bajo grado de
transformación que sufren las materias primas en su proceso industrial. Simultáne-

511
amente, la tecnología de estas actividades se encuentra ampliamente difundida y es
relativamente simple.

Las de alto grado de transformación tienden a presentarse en una etapa intermedia

del proceso de industrialización de una economía, cuando ésta ha alcanzado altos lO
niveles de ingreso per-cápita y elevados grados de urbanización; en estas actividades
el valor agregado industrial alcanza una mayor proporción del valor de la produc-
ción, y su tecnología es mucho más compleja y exigente en términos de conserva-
ción y calidad de la materia prima2••

A. AGROlNDUSTRIA y DESARROLLO INDUSTRIAL

1. Dimensión de la Agroindustria

De acuerdo con las cuentas nacionales, las actividades agroindustriales contribuyen

en la actualidad con cerca de un 10% a la generación del Producto Interno Bruto
(PIB) del país. Si se excluye la producción de café (trilla, molido, tostado y soluble),
esta contribución se reduce a un 7%; por su parte, la agroindustria alimentaria sin
café tiene una contribución que gira alrededor del 5%. En cuanto a la contribución de
la agroindustria al PIB industrial, esta alcanza a un 46%, porcentaje que bien expresa
la gran dimensión relativa de las actividades agroindustriales en el agregado indus-
trial; si se excluye el café, la participación se reduce a un 32%, mientras que el de la
agroindustria alimentaria, sin café, llega a un 22.5%.

En cuanto a la evolución de esta contribución, para efectos del análisis se examina-

rán las cifras de las cuentas nacionales para el penodo1975-1986 (Cuadro No. 7.9),
en el cual lo que se advierte en general es una ligera tendencia hacia la pérdida de
participación de la agro industria tanto en el PIB nacional como en el PIB industrial.

Sin embargo esta tendencia es poco significativa; la agroindustria alimentaria sin

café también muestra esta tendencia, pero si se considera tan sólo la produccíon de
alimentos, excluido el café y los sectores de bebidas y tabaco, la tendencia es inversa
aunque también poco significativa.

La no disponibilidad de información derivada de una misma fuente, impide deter-

minar el comportamiento de la contribución de la agroindustria en un período más

,. Para el análisis del desarrollo de la agroindustria, las fuenles de infonnación son fundamentalmente las
cuentas nacionales de Colombia elaboradas por el DANE. Adicionalmente, se utilizará la infonnaci6n de la
Encuesta Anual Manufacturera. Al respecto, es conveniente mencionar que dicha encuesta, por sus problemas
de cobertura, no refleja bien la estrucLUra de la agroindusrria, particulannente de la alimentaria. Precisamente,
aplicando factores de expansión sobre los distintos sectores, las cuefl\as nacionales pruenden superar dichos
problemas. Gran parte de los resultados presentados en esta sección provienen de CEGA "Análisis de la
Agroindustria", Infonne para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario, agosto de 1989. La síntesis
estuvo a cargo del CIDSE (D. Valle) que realizó algunas estimaciones adicionales.

512
 CUADRO No. 7.'
CONTRIBUCION POR RAMAS DE ACfIVIDAD
AL PRODUCfO INTERNO BRUTO INDUSTRIAL
Y AL PRODUCTO INTERNO BRUTO TOTAL (%)

RAMAS DE ACTIVIDAD 1975 1980 1986

Café elaborado 13,62 14,93 14,49

e""", 3,42 3,30 3,33
Prod. Iransf. de cereales 5,05 4,69 5,06
Productos lácteos 1,63 1,49 1,72
2,67 2,62 2,95
"""'"
e"" .... 4,02 3,25 3,71
Vinos 0,14 0,11 0,12
Mal ... 0,77 0,63 0,24
Ta.baoo elaborado 2,88 2,30 2,45
Aceites, margarinas y mantecas 1,21 1,20 1,18
Productos de frutas y legumbres 0,17 0,14 0,14
Chocolates Y dulces 0,61 0,59 0,58
Productos alimenticios diversos 0,63 0,90 1,03
PIB AGROINDUS'IRIA ALIMENTARIAJPIB TOTAL 8,55 8,09 7,96
pm AGROIND. AUMENT. SIN CAFElPIB TOTAL 5,39 4,75 4,84
PIB AGROOO)USTRIA AUMENTARIA 36,83 36,14 37,00
pm AGROOO). ALIMENTARIA SIN CAFE 23,20 21,22 22,51
Textiles excepto tejidos de punto 5,66 4,99 3,92
Cordelería y confecciones 0,90 0,66 0.81
Cueros y curtidos 0,66 0.57 0,64
Madera tratada 0,68 0,84 1,01
Pulpas 0,78 1,11 1,05
Papel y cartón 1,45 1,51 1,67
pm AGROIND. NO ALIMENTARlNFIB TOTAL 2,35 2,17 1,96
pm AGROIND. SIN CAFFJPIB TOTAL 7,74 6,92 6,80
PIB AGROINDUSTRlAL TOTAL/PlB TOTAL 10,91 10,26 9,92
INDUSTRIA MANUFACfURERA¡PIB roTAL 23,22 22,38 21,52
PIB AGROINDUS1RIA NO ALIMENTARIA 10,13 9,69 9,10
PIB AGROINDUSTRIAL SIN CAFE 33,34 30,90 31,61
pm AGROINDUS'IRIAL roTAL 46,96 45,83 46,10
Resto industria 53,04 54,17 53,90
INDUSTRIA MANUFACIURERA 100,00 100,00 100~OO

FUEN1E: Tomado de CEOA, "Análisis de la agroindustria". Informe final presentado a

la Mision de Estudios sobre el Sector Agropecuario. Cuadros 1.1 y 1.2.
(Cálculos con base en DANE, Cuentas Nacionales).

largo; esto es tan sólo posible para la agroindustria productora de alimentos, ex-
cluidos los sectores de bebidas y tabaco, para el período 1965-1986 (ver Cuadro No,
7.1 O), De acuerdo con estos datos, en este período la agroindustria alimentaria
redujo su contribución al PIB industrial en cerca de dos ,puntos; pero esta pérdida se
originó exclusivamente en las fluctuaciones en la trilla de café. Si se excluye esta
actividad, se encuentra que la agroindustria alimentaria logró incrementar su contri-
bución, así haya sido ligeramente, a la generación del PIB industrial en el mencio-
nado período.

Como se analizará posteriormente este comportamiento resulta algo sorprendente, si

se tienen en cuenta las elasticidades ingreso relativamente reducidas que poseen la

513
-
v.
.¡,.

CUADRO No. 7.10

COLOMBIA:
VALOR AGREGADO DE SECTORES AGROALIMENTARIOS A PRECIOS CONSTANTES DE 1975.

PARTlCIPACION PORCENTUAL EN EL Pffi INDUSTRIAL.

CAFE CARNES y TRANSF. PRODUCTOS AZUCAR y OTROS TOTAL TOTAL
AÑO ELABORADO PREPARADOS CEREALES LACTE OS DERIVADOS ALIMENTOS ALIMENTOS INDUSTRIAL

1965 1&,75 4,80 3,70 1,54 1,46 2,27 32,52 100,0

1966 16,92 4,62 4,52 1,65 1,54 2,65 31,90 100,0
1967 17,82 4,51 4,73 1,71 1,58 2,71 33,06 100,0
1968 18,37 4,25 4,29 1,55 1,81 2,66 32,93 100,0
1969 17,38 4,30 3,83 1,38 1,72 2,55 31,17 100,0
1970 15,30 4,41 4,20 1,49 1,65 2,56 29,60 100,0
1971 14,49 4,12 4,23 1,47 2,13 2,30 28,74 100,0
1972 13,24 3,94 4,35 1,55 2,20 2,23 27,51 100,0
1973 12,57 3,62 4,82 1,68 2,19 2,67 27,56 100,0
1974 11,86 3,32 4,34 1,55 2,16 2,43 25,67 100,0
1975 13,62 3,42 5,05 1,63 2,67 2,62 29,01 100,0
1976 11,03 3,34 5,09 1,64 2,17 2,66 25,93 100,0
1977 8,94 3,30 5,06 1,66 2,06 2,86 23,88 100,0
1978 12,95 3,19 5,04 1,67 2,14 2,74 27,73 100,0
1979 14,78 3,19 4,88 1,62 2,35 2,84 29,66 100,0
1980 14,93 3,30 4,69 1,66 2,62 2,82 30,02 100,0
1981 13,27 3,55 5,04 1,56 2,54 2,96 28,93 100,0
1982 13,33 3,71 5,35 1,75 3,01 3,03 30,16 100,0
1983 13,72 3,52 5,42 1,80 3,02 2,89 30,39 100,0
1984 14,14 3,42 4,96 1,66 2,82 2,79 29,78 100,0
1985 13,63 3,47 ' 5,20 1,68 3,14' 2,98 30,12 100,0
1986 14,49 3,33 5,06 1112 2,95 2,93 3°1 48 100,0

FUENTE, DANE, CUENTAS NACIONAl.ES 1965-1986.

CALCULOS CIDSE.

:',
gran mayoría de las demandas de productos alimenticios, y la preponderante orien-
tación de la oferta hacia la satisfacción de las demandas internas de consumo final;
es probable que este comportamiento esté reflejando un subdimensionamiento de
otros sectores industriales, con mayor capacidad de crecimiento, o, sencillamente
que la agroindustria atravesaba por una etapa de maduración y consolidación de su
desarróllo.

2. La estructura de la agroindustria
Dentro de los sectores que conforman la agroindustria, son los productores de
alimentos los que alcanzan una mayor importancia relativa; a su vez, las actividades
con bajos o medianos grados de transformación y de temprano desarrollo, concen-
tran la casi totalidad de la agroindustria alimentaria. En este sentido, se trata de una
agroindustria de carácter tradicional.

En otros sectores se destacan la producción de cervezas y la de hilados y tejidos,

cuyos consumos también se han difundido ampliamente; la industria de pulpas para
papel se encuentra muy poco desarrollada y es dominada por la producción de
pulpas con base en bagazo de cafia de azúcar.
De acuerdo con esta estructura, se advierte una extrema concentración en los
sectores ya mencionados, de tal forma que el dinamismo de la agroindustria, y
particularmente de la agro alimentaria, es muy sensible a lo que acontezca en estos
sectores.

Aunque el nivel de agregación de los sectores no permite derivar claras conclu-

siones, se aprecia que el proceso de diversificación de la agroindustria fue muy lento
durante el período 1975-1986; tan sólo los sectores productores de pulpa para papel
y alimentos diversos mostraron una tendencia a incrementar su participación relati-
va. Estas tendencias tienden a confirmar el hecho de que la agroindustria, particu-
larmente la agro alimentaria, no ha logrado completar su desarrollo; en forma más
precisa y como se analizará posteriormente, mientras que algunos sectores agroin-
dustriales -los de industrialización temprana-, han logrado completar su desarrollo,
tímidamente están surgiendo otros con gran potencialidad de expansión; sin embar-
go, este tránsito se advierte demasiado lent02?

3. Algunas comparaciones internacionales

De acuerdo con información de la CEPAL/F AO para distintos países latinoameri·
canos, en 1980 el valor agregado de las actividades agroindustriales (alimentos,

11 El que un sector haya completado su desarroUo puede prestarse a diversas interpretaciones, Aquí, se hace
referencia básicamente al agotamiento del ciclo de vida de los productOS que genera un sector, por el
comportamiento de las elasticidades ingreso de sus demandas internas y/o externas, lo cual les impone un
crecimiento vegetativo.

515
bebidas, tabaco, maderas y papel) alcanzaron en Colombia una participación dentto
del valor agregado industrial del orden del 39.2%, cifra muy superior a la de paises
con igual desarrollo relativo (ver Cuadro No. 7.11). Esta participación era tan sólo
superada por paises con un desarrollo relativo mucho más bajo como República
Dominicana, Panamá y los del Mercado Común Centroamericano.

Según esta misma fuente, la agroindustria en Colombia logro incrementar su parti-

cipación relativa en el valor agregado industrial en el perfodo 1960-1980; aunque
estas participaciones deben estar influenciadas enormemente por el comportamiento
de los sectores agroindustriales orientados hacia los mercados externos, se advierte
de todas formas que la agroindustria en Colombia mantuvo una participación
semejante a la de paises con igual desarrollo relativo (Chile) aunque dicha partici-
pación parece excesiva, comparada con Brasil y México, lo cual puede obedecer a la
gran importancia de la trilla de café en el caso colombiano.

En realidad, la importancia que alcancen los sectores agroindustriales exportadores

en los distintos paises, aparece como un determinante decisivo en la participación de
la agroindustria en el PIB. En este sentido es poco lo que puede afirmarse respecto
de un rezago o un mayor desarrollo relativo de la agroindustria en Colombia frente a
otros países.

B. CRECIMIENTO DE LA AGROINDUSTRIA y SU CONTRIBUCION AL

CRECIMIENTO INDUSTRIAL

l. La intensidad del crecimiento

Por su gran dimensión relativa y participación en el PIB industrial, la agroindustria

se constituye en la actualidad en uno de los sectores de mayor impulso al creci-
miento de la industria colombiana. Lo que acontezca con el dinamismo de las
actividades agroindustriales resulta decisivo en el crecimiento de la industria en su
conjunto; y a su vez, a la producción de alimentos, con o sin café, dentro de la
agroindustria, le cabe la mayor responsabilidad.

Al considerar el perfodo 1975-1986, para el cual existe una base de datos homogé-
nea, la industria colombiana sostuvo una de las más bajas tasas de crecimento de
todo su desarrollo histórico, apenas del 2.6% promedio anual, explicada en parte por
la gran recesión que afectó a la economía colombiana en el perfodo 1980-1985;
mientras tanto, la agroindustria alimentaria lograba un crecimiento cercano al 3.7%
promedio anual, y la no alimentaria de apenas 0.48 %. (Cuadro No. 7.12). , .-
,t;~

Como se anotó, el mayor crecimiento relativo de la agroindustria alimentaria puede

parecer extrat'io, dadas las bajas elasticidades ingreso de las demandas de los
productos de estas industrias; pero estas mismas elasticidades, dentro de condi-

516
 ,...,---- - - ------r- -.:-, ---",.

CUADRO No, 7,11

VALOR AGREGADO
DEL SECTOR AGROlNDUSTRIAL POR PAISES,

Como porcentaje del Como porcentaje del

Valor Agregado del Valor Agregado agro-
PAIS sector manuracturero induslrial regional

1960 1970 1980 1960 1970 1980

ARGENI1NA 31,9 29,5 28.4 20,5 19,0 13,8

BRASIL 26,2 22,8 18,3 22,8 22,3 27,3
MEXICG 33,2 27,5 23,6 20,8 23,8 24,7
CGWMBIA 34,8 36,2 39,2 6,3 6,8 8,1
CHILE 34,1 34,5 38,6 5,9 5,8 4,7
PERU 52,6 45,1 36,9 7,8 6,8 5,0
URUGUAY 34,6 41,7 36,6 2,9 2,4 1,9
VENElUElA 31,9 29,7 32,0 4,4 4,3 5,2
ECUADOR 56,7 44,8 32,2 1,9 1,6 1,9
REPUBUCA DOMINICANA 85,6 76,2 67,6 0,6 0,7 0,7
PANAMA 63,9 61,3 50,3 1,8 1,8 1,9
MCCA 63,5 52,1 52,1 4,2 4,4 4,8

TOTAL (16 PAISES) 100,0 100,0 100,0

FUENTE: Tomado de CEGA. "Analisis de la Agroindustria". Informe final presentado a

La Mision de Estudios Sobre el Sector Agropecuario. Cuadro 13

VI
~

-.J
 CUADRO No. 7.12
TASAS DE CRECIMIENTO
SECTOR AGROINDUSTRIAL.

SECTOR AGROINDUSTRIAL 1965-86 1975-86

CAPE ELABORADO 3,47 4.56

CARNES YPREPARAOOS 3,11 3,05
TRANSFORMACION DE CEREALES 6,01 2,86
PRODUCTOS LACTEOS 5,30 3,07
AZUCAR y DERNAOOS 8,12 5,75
OTROS ALIMENTOS 5,73 3,49
ACEITES Y MANTECAS 2,08
FRUTAS Y LEGUMBRES 2,84
CHOCOLATES y DULCES 1,93
AUMENTOS DNERSOS 6,89
TOTAL AUMENTOS 4,44 3,95
CERVEZAS 2,95
VINOS 1,51
MALTAS -4,58
TOTAL BEBIDAS 1,99
TOTAL AGROINDUSTRIA AUMENTARlA 3,68
TarALINDUSTRIAL 4,75 2,59

NOTA: Los sectores que componen el grupo de OTROS AUMENTOS

Y los de BEBIDAS. para los cuales fue calculada la tasa de
crecimiento del período 75-86, resultan de Un estimativo a
partir de la distribución porcentual presentada por el
CEGA en el "Análisis de la Agroindustria", basados en cifras
de las Cuentas Nacionales del DANE.

La Tasa de crecimiento en cada caso resulta de una regresión

semilogarítmica frente al tiempo.

FUENTE: DANE, Cuentas Nacionales 1965-1986.

ciones de lento y negativo crecimiento de los ingresos per-cápita, permitieron que la

agroindustria alimentaria no se viese tan afectada como aquellos sectores que gozan
de demandas con elevadas elasticidades. Adicionalmente, en este período la pro-
ducción cafetera logró una gran expansión, además de gozar en ciertos momentos de

518
buenos precios intemos"; la agroindustria alimentaria contribuyó así a impedir una
mayor desaceleracion en el ritmo de actividad industrial.

Dentro de la agroindustria no alimentaria, la lenta expansión tuvo su origen casi que

exclusivamente en el sector de textiles, afectado seriamente por la contracción de las
exportaciones (textiles y confecciones); por el contrario, el sector de pulpa y papel
logro un buen desempeflO durante este período.

Para un período más largo, 1965-1986, el análisis del comportamiento de la agroin-

dustria se restringe aquí al sector productor de alimentos: en este período el seetor
industrial en su conjunto logro un ritmo de crecimiento del 4.8% promedio anual,
mientras que el de la agroindustria productora de alimentos fue del 4.5%, es decir,
tasas de expansión muy similares.

Este ritmo de crecimiento de la agroindustria productora de alimentos demuestra

que esta actividad posee aún una gran capacidad de expansión. Observando el
comportamiento de algunos sectores que integran la agroindustria alimentaria (trans-
formación de cereales, lácteos, azúcar y otros alimentos), se advierte que el creci-
miento de éstos fue mucho más acelerado que el del conjunto industrial, por 10 cual
se convirtieron en sectores dinamizantes del desarrollo industrial.

Dentro de la agroindustria no alimentaria se destacó el crecimiento de las industrias

de maderas y pulpas, las cuales obtuvieron un ritmo de expansión relativamente alto
durante el período 1975-1986 (tasa del 5.01 % Y4.12%, respectivamente).

2. Las fuentes del crecimiento

Durante el período 1965-1986 el papel desempeñado por la agroindustria alimenta-

ria, particularmente por sus sectores más dinámicos, en el proceso de industrializa-
ción puede explicarse por tres razones:

a) Los crecientes niveles de ingreso per-cápita de que gozó la economía durante el

período, los cuales alcanzaron a los grupos más pobres de la población, que permi-
tieron incrementar los niveles de consumo per-cápita de los bienes agroindustriales.
Simultaneamente, el acelerado proceso de urbanización que colaboro en la transfor-
mación de los hábitos de consumo, en favor de los bienes agroindustriales;

b) A principios de la década del sesenta surgieron y se desarrollaron con mayor

intensidad los sectores productores de alimentos concentrados y de aceites y grasas;
estos sectores gozaron durante dicha década y parte de la del setenta, de demandas

:u Ha)' que recordar que el comportamiento del valor agregado real del sector café elaborado está determinado
fundamentalmente por la producción de café pergamino y no poi' las exportaciones de excelso.

519
ampliamente favorables apoyadas en el acelerado proceso de urbanización y en
cambios en los hábitos de consumo, y en un proceso de sustitución de importaciones.
En menor grado, estas condiciones también favorecieron a la industria de lácteos y a
la de conservas de frutas y legumbres'"

c) Las exportaciones de azúcar otorgaron un gran impulso al sector productor de este

bien, el cual se convirtió en la actividad de mayor dinamismo dentro del conjunto
agroindustrial.

A partir de 1980 los impulsos que recibió la agroindustria alimentaria del proceso de
sustitución de importaciones y de las mismas exportaciones, se tomaron muy débiles
y en ciertas ocasiones negativos; en estas condiciones su crecimiento entró a
depender casi que exclusivamente de la demanda interna y especialmente de las
demandas de consumo final.

En efecto, al excluir el sector de café elaborado, las demandas de consumo final

representaron una elevada proporción de las demanda total agregada de la agro in-
dustria alimentaria (Cuadro No. 7.13); el otro componente importante viene a estar
constituido por demandas intermedias, las cuales alcanzan una gran importancia en
los sectores de transformación de cereales (alimentos concentrados para animales,
harinas de trigo), en el de azúcar y en el de otros agrícolas (tortas oleaginosas). Estas
demandas intermedias se destinaron hacia la producción de bienes de consumo final:
carne aviar, productos de panadería, confitería y bebidas gaseosas. Las exporta-
ciones, por su parte, salvo en las industrias de café elaborado y azúcar, tuvieron una
reducida participación en la demanda agregada total que recayó sobre los sectores
agroindustriales productores de alimentos.

Algo similar acontece con la participación de las importaciones en la oferta total de

la agroindustria alimentaria (Cuadro No. 7.14). Estas alcanzaron una cierta impor-
tancia en el sector de agrícolas elaborados (bienes intermedios como tortas de soya y
harina de pescado y bienes de consumo final como enlatados de atún y sardinas y
conservas de frutas y legumbres). Estas importaciones son muy fluctuantes y de-
penden de condiciones coyunturales de la economía en cuanto al manejo de la
polftica de importaciones y del tipo de cambio; lo que se advierte es que las
posibilidades de sustitución de importaciones son muy reducidas, y que este proceso
no tiene una gran capacidad de arrastre sobre el crecimiento del sector.

De esta forma, en la actualidad, el crecimiento de la agroindustria alimentaria está

dependiendo casi que totalmente de las demandas de consumo final. Frente a esta

De acuerdo con Chica, en el período 1958-1967, el sector de alimentos recibió de la sustitución de importaciones
" su mayor impulso de crec::imienlO, superior al recibido por este factor por el conjunto industrial. En el período
1968-1977, la demanda doméstica fue la mayor responsable del crecimiento de esta industria. Ver de este
autor, "Una descripción de la evolución de la estructura industrial colombiana 1958-1980", Documento
CEDE, Universidad de los Andes, 1982.

520
 CU ADRO No. 1.13
COMPOSICION DE LA DEMANDA AGREGADA TOTAL DEL SECTOR AGROINDUSTRIAL. (")

CONSUMO FINACliEHOO-AR-iS - CONSUMO INTERMEtflO EXPORTACIONES

lU5 U75-U 198.5-86 J96i5 1975·761985-86 1965 1975·76U85·8tji

CARl EIAIIORADO
CAlINI'S
8,5
7.,5
8,1
79.5 ','
76,5
S,,
22,.
5,.
17,7
5,8
21.9
86,1
1,'
86,0
2,.
87,7
1,2
TRANSfORMAClON DIl CIlRBALBS 54,4 54,0 59,0 43.8 43,1 39,8 0,1 2,. 1,2
\ACIOOS 81,1 88,1 89,0 10,8 11,0 10,5 0,0 O,. 0,0
AZUCAR 34,3 35,. 34,S 24.0 26,S 27,7 45,8 37,6 32,8
lIIlBIDAS
TA8ACXl
",.
98.S
61.1
94,1
62,6
.S,8
36,3
5,0
38,2
5,3
36,0
j,8
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,2
AGRIroLASElABORADOS 75,1 75.9 77.9 21,8 19,0 20,8 2,' 3,. 3,2
=YCUEROS
MADERA Y M11EB1ES
5.,5
48.4
H.4
43,1
5S,S
37,9
34,9
34,6
31,4
39,7
35,1
44,1
','
5,5
11.7
.,2
',1
9,'
PAPELEIMPRENTA 30~~_?,~ n. S 67,8 __ _69,S_ ~-,5.L_ ---.l,S 4,0 t,1

'lOTA!. 5$,1 _ 54,0 53,0 27,8 29,6 29,4 17,3 1~ 16,1

FUEN'l'B: Calculos CIDSE. BlSIldos en DANE. Cuentas NaciOt\l.ICl_ Matri.ce& Insumo Prod\lC\:o ¡96S - 1986,

-
~
 CUADRO No. 7.14
RELACION IMPORTACIONES
DEMANDA AGREGADA TOTAL
SECTOR AGROINDUSTRIAL
(%)
1965 1975.76 1985 ·86

CAFE ELABORADO 0.0 0,0 0.0

CARNES 1.5 1,9 2,9
TRANSFORMACION DE CEREALES 2,9 0,4 0,5
LACTEOS 4,9 2,1 1,4
AZUCAR 0.0 0,0 0,0
BEBIDAS 1.3 2,9 1,9
TABACO 0,5 7,5 0,6
AGRICOLAS ELABORAOOS 5,7 11,4 14,0
TEXTILES Y CUEROS 1.3 1,5 6,4
MADERA Y MUEBLES 1,0 0,9 1,8
PAPEL'E IMPRENTA 13,5 12,5 10,6

TOTAL 2,3 3,1 4,1

FUENTE: Calculo, CIDSE, basados en DANE, Cuentas Nacio·

nales - Matrices Insumo Producto 1965-1986.

dependencia, dada la distribuci6n del ingreso predominante, las respectivas elastici-

dades ingreso pasan a ser las detenninantes esenciales del crecimiento.

Un panorama similar se present6 en la agroindustria no alimentaria, en la cual, sin

embargo, las exportaciones de textiles desempeñaron un papel más destacado como
fuente de expansi6n de la industria de tejidos, La industria de pulpas, por su parte,
gozó de un consumo interno de papel de imprenta y escritura muy dinámico,
impulsado en gran parte por las exportaciones de la industria editorial, lo cual,
conjuntamente con un proceso de sustitución de importaciones, pennitió una rápida
expansión de esta industria.

2.1. Los Mercados Internos

En relación con el grado de elasticidad de estas demandas, la evidencia tiende a

confirmar que estas son muy reducidas para la gran mayoría de los productos
alimenticios de origen agroindustrial (Cuadro No. 7.15). De acuerdo con la encuesta
de presupuestos familiares de 1984·1985 del DANE, los distintos alimentos, inclui-

522
 CUADRO No. 7.15
ELASTICIDAD INGRESO IMPLlCITA DEL GASTO EN ALIMENTOS

SALARIOS MINIMOS
PROMEDIO
MAS DE 2 MAS DE 3 MAS DE 5 MAS DE 8
HASTA 3 HASTA 4 HASTA 6 HASTA 9

ALIMENTOS, BEBIDASA Y TABACO 0,8 0,7 0,7 0,6 0,59

Pan y cereales 0,6 0,6 0,4 0,2 0,43

Carnes y sus productos 0,9 0,8 0,6 0,6 0,56
Leche. queso y huevos 0,8 0,7 0,8 0.1 0,58
Aceites y mantecas 0,7 0,6 0.3 (0.5) 0;34
Frutas frescas 1,2 1,0 1,4 0,3 0,96
Verduras frescas y secas 0,7 0,7 0,8 0,1 0,49
Papa yuca y otrostuberculos 0,7 0,4 0,2 (0.1) 0,30
Bebidas y tabaco 1.0 0,9 1,2 1,3 0,81
Otros alimentos 0,7 0,5 0,4 0,7 O,5,{)
Alimentos consumidos fuera del hosar 1.2 0,8 1,0 1.9 0.94

FUENTE: Tomado de SAC,"Revista Nacional de Agricultura"No. 882, marzo de 1988. Cuadro lO, pago 125.
(Calculos basados en DANE, Encuesta de presupuestos familiares 1985).

...,
\J\
...,

,
dos los de origen agroindustrial, muestran elasticidades ingreso promedio inferiores
a uno, lo cual se traduce en una menor participación del gasto en alimentos en el
ingreso total de los hogares, como lo demuestra la sustancial reducción del gasto en
alimentos agroindustriales, como propon:ión del gasto total, que se presentó en la
nueva canasta de consumo (1984-85) frente a la del año de 1970. Esta drástica
reducción también se presentó dentro de los grupos de ingresos más bajos (hogares
con ingresos hasta de 3 salarios mínimos del respectivo año).

Esta situación debe estar afectando las posibilidades actuales de crecimiento de la

agroindustria alimentaria, especialmente de sus sectores más representativos, aque-
llos de consumo masivo. Particularmente, son los sectores más tradicionales: moli-
nería (trigo y arroz), productos de panadería, azúcar, aceites y, en menor medida,
productos lácteos Oeche), los que deben estar resintiendose más intensamente en su
crecimiento como resultado del comportamiento de las demandas. En este sentido,
tales sectores deben haber completado su ciclo de vida, y entrando en una fase de
crecimiento vegetativo que a su vez tiende a ser cada vez más lento, como conse-
cuencia de las reducciones en las tasas de crecimiento demográfico.

Su única fuente interna de crecimiento con algún dinamismo, proviene, de las

demandas de los grupos de ingresos más bajos; pero incluso aquí, sectores como
productos de panadería y de molinería, leche y los integrantes del rubro "otros
alimentos", en donde debe estar incluido el azúcar,no gozan de condiciones favo-
rables; la participación del consumo de estos productos empieza a reducirse o se
mantiene constante una vez que los hogares obtienen un ingreso equivalente a más
de un salario mínimo (pesos de 1984) (Cuadro No. 7.16).

De acuerdo con las cuentas nacionales, el crecimiento del consumo final de los
alimentos agroindustriales sostuvo un ritmo relativamente alto en el período 1970-
1986, en el cual se destaca el de los sectores de azúcar y el de otros agrícolas
elaborados (Cuadro No. 7.17); la información desagregada revela que el consumo de
los alimentos agroindustriales mostró una ligera tendencia hacia la reducción de su
participación en el consumo total; a nivel de los distintos componentes, el consumo
de la industria de carnes mostró una reducción más acelerada en su participación en
el consumo total. En general, el comportamiento de la participación del consumo de
bienes agroindustriales en el consumo total, no mostrú una caída acelerada, como lo
sugieren las elasticidades ingreso ya mencionadas. Esta contribución pasó de un
21.4% en 1965 a un 19.9% en 1986.

Al estimar estas elasticidades con series temporales para el período 1970-19863°, se

encontró (Cuadro No. 7.18) que las elasticidades ingreso no fueron tan reducidas;

lO La estimación se realizó con base en las mismas cuenLaS nacionales, a lTavés de la siguiente ecuación :
LnC = Ina - b Ln P + d l.n Yd
Siendo LmC = Logaritmo del Consumo del bien i; LnP = Logarilmodel Precio real del bien í ; Yd= Logaritmo
del Ingreso disponible Teal de los hogares.

524
 CUADRO No. 7.16
PARTICIPACION DEL GASTO EN ALIMENTOS EN EL GASTO
TOTAL SEGUN NIVELES DE INGRESO.
(15 CIudades) (%)

SALARIOS MINIMOS
RUBROS DE GASTO
Entre Entre Entre Entre
Hasta 1 1 y 2 2 Y 3 3 Y 6 6 Y 9 9 Y mas

TOTAL GASTOS 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

GASTOS DE CONSUMO 98.4 97.2 96.6 94.6 91.3 82.7

ALIMENTOS BEBIDAS Y TABACO 43,8 45,2 42,2 35,7 28,1 16,3

Pan y Cereales 7,2 6,5 5,5 4,3 3,2 1,6
Carnes y sus productos 9,0 9,4 9,1 7,9 6,2 3,3
Leche. Queso y Huevos 5,8 5,8 5,3 4,5 3,6 2,2
Aceites y mantecas 2,2 2,2 1,9 1,5 1,0 0,5
Frutas frescas 0,9 1.2 1.3 1,3 1,2 0.9
Verduras frescas 3,4 3,6 3,2 2,7 2,0 1,0
Papa, Yuca y otros tubercu10s 3,7 3,4 3,0 1,8 1,5 0,6
Bebidas y Tabaco 2,2 3,1 3,1 3,0 2,5 1,6
Otros alimentos 6,2 5,8 5,1 4,0 3,0 1,6
Alim. consumo fuera del hogar 3,2 _4.1 4.5 4.3 3.9 3.1

FUENTE: Calculos con base en DANE. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos. Marzo 1984·Feb.1985.

U\
-';~
IV
U\
 CUADRO 7.17
TA.SA.S DE CRECIMIENTO DEL CONSUMO FINAL DE HOGARES
Y SU PARTICIPACION EN LA DEMANDA AGREGADA
TOTAL DEL SECTOR AGROINDUSTRIAL

TASA DE CONSUMO FIN. HOGA~

CRECIMIENTO PARTICIPACION
1970-1986 1965 1985-86
(%) (%) (%)

CAPE ELABORADO 2.07 8.5 6,6

CARNES 3,07 76,S 76,S
TRANSFORMACION DE CEREALES 4,57 54,4 59
PRODUCTOSLACTEOS 3.25 87,7 89
AZUCAR 5,37 34,3 34,S
BEBIDAS 4;62 67,9 62,6
TABACO ELABORADO -0,05 98,S 95,8
OTROS AGRICOLAS ELABORADOS 5,18 75,1 77,9
TEXTILES Y CUEROS 1.73 59,S 55,S
MADERA Y MUEBLES DEMADERf -1.02 48,4 37,9
PAPEL E IMPRENTA 5,36 30,4 32,S

TarALAGROINDUSTRlAL 3.29 55,1 53

TarAL NACIONAL 4.16

NOTA: Las tasas de crecimiento calculadas mediante la regresión semi-

logarítmica frente al tiempo.

FUENTE: Calculos CIDSE. Basados en DANE, Cuenlas Nacionales-Matrices

Insumo Producto 1965-1986.

sin embargo, hay que advertir que un gran número de estas ecuaciones están
afectadas por fenómenos de autocorrelación'l. De acuerdo con estos resultados,
sobresalen las alIaS elasticidades ingreso que presentan los sectores de pesca, aceites
y grAsas, y, especialmente el de otros alimentos, que incluye las productos de los
sectores de conservas de frutas y legumbres, confitería, etc.

Para el caso de los sectores de pesca y otros alimentos, no son extrañas estas
elasticidades, pero sí la del sector de aceites y grasas. Independientemente de

" Las elasticidades ingreso calculadas soo un promedio para el total del periodo, Lo más probable es que éstas se
hayan venido reduciendo en el tiempo, lo cual explicaría las bajas elasticidades encontradas según las
encuestas de presupuestos familiares. Esto reforzaría lo ya expresado acerca de la culminación del ciclo de
vida de los productos agroindustriales tradicionales de g1'an consumo masivo.

526
 CUADRO No. 7.18
ELASTICIDADES DEL CONSUMO FINAL DE HOGARES ALIMENTOS
1970·1986

VARIABLE DEPENDJENTE: V ARIABLES INDEPENDIENTES

CONSTANTE R2 D.W.
CONSUMO FINAL DE INGRESO PRECIO
ROGARES DISPONIBLE REAL ¡,,~

PAN Y CEREALEs -0,5591 0,9051 -G,2772 94,46 1,594

(-0.46) (15.27) (-1.39)

CARNES -0,7481 0,9433 -0,1711 97,43 1,395

(-0.79) (21.34) (-1.29)

PESCADO -6,5177 1.5120 -Ll030 96,04 1,604

(-2.37) (10.35) (-4.5»

I.ECHE. QUESO Y HUEVOS 1,5405 0,7835 -0,4702 92,48 0,542

(0.78) (11.59) (-1.47)

ACEITES Y MAN'IECAS -7,4945 1,4353 -0,5335 91,77 1,504

(-3.67) (12.49) (-1.46)

FRtITAS Y VERDURAS 4,1931 0,6465 -0,6404 96,15 0,974

(4.29) (14.75) (_4.75)

1UBERClJLQS 4,9941 0,3946 -0,2212 89,84 1,205

(2.76) (3.33) (-2.83)

AZOCAR 0,6417 0,6851 -G,1225 90,47 1,119

(0.64) (11.51) (-0.84)

CAPE, TE Y CACAO 2,9302 0,5124 -0.2230 94,25 1,872

(3.34) (13.38) (-1.79)

OTROS AIlMEN1lJS -11,0935 1,7497 -0,8178 97,95 1,235

(-4.80) (17.97) (-2.82)

TOTALAGROINDUSTIUAL 2,4619 0,8426 -0,3575 99.00 1,102

(3.06) (27.61) (-3.20)

NOTA: Regresiones doble-logarítmicas.

El Ingreso Disponible fue deflactado por el Indice de Precios al Consumidor Nacional.
Los Precios fueron deflactados por el Implícito del Consumo Final de Hogares.

FUENTE: Cálculos CIDSE, can base en DANE, Cuentas Nacionales.

fenómenos asociados a una adecuada especificación de la función, es probable que

allí el consumo de margarinas sea el factor que explique este comportamiento. Los
mismos resultados muestran que, en general, los productos agroindustriales son
altamente inelásticos al precio, con las dos grandes excepciones de los productos de
pesca y el de otros alimentos.

Sin embargo, las elasticidades ingreso, al estar calculadas para grandes grupos de
alimentos, influenciadas por aquellos productos de mayor consumo, y al no diferen-
ciar en algunos grupos de alimentos su origen agroindustrial, no logran captar el

527
comportamiento de las demandas de una serie de productos específicos de origen
agroindustrial. Al desagregar estos grupos. se encontrarla que algunos de los pro-
ductos que lo integran pueden poseer elevadaS elasticidades ingreso; así. por ejem-
plo, productos como salsa de tomate, sopas vegetales y yogur, incrementan signifi-
cativamente su participación en el gasto total en el grupo de ingresos medios, al
compararla con la que poseen en los grupos de ingresos bajos.

Dentro de estos bienes pueden destacarse la carne aviar, los embutidos, conservas de
frutas y hortalizas, margarinas, derivados lácteos, mayonesas y otros diversos. Se
trata, en general. de productos que forman parte de la agroindustria moderna y que
presentan un alto grado de elaboración.

Con contadas excepciones (carne aviar) estas actividades alcanzan en la actualidad

una dimensión muy reducida, aunque su producción ha logrado sostener elevados
ritmos de crecimiento, lo cual confirma sus altas elasticidades ingreso; su reducida
dimensión, por otra parte, puede explicarse por los niveles de ingreso per-cápita
logrados por la economía colombiana, aún muy reducidos como para que su consu-
mo logre una participación significativa dentro del gasto de los hogares.

Precisamente, un conjunto de productos agroindustriales modernos han mostrado un

gran dinámica de crecimiento en los últimos años, la mayoría de ellos perteneciente
a la industria de conservas. En este conjunto de productos con gran dinamismo
habría que incluir la carne aviar, cuya expansión ha sido un factor clave para el
desarrollo de la industria de alimentos concentrados.

Aunque se reconoce que el consumo de los productos agroindustriales tradicionales

ha logrado ya una amplia difusión, el proceso de expansión de la agruindustria
alimentaria queda supeditado al desarrollo de los sectores modernos -<:onstituidos
fundamentalmente por las actividades productoras de conservas de frutas y hortali-
zas y en menor medida de derivados lácteos-; a un aumento del consumo no
realizado de amplios estratos de bajos ingresos, y al incremento de exportaciones de
productos exóticos elaborados. Pero la participación del valor agregado de la agro-
industria de conservas en el total agroindustrial es de apenas un 05%, y se concentra
en la prodUCCión de salsa de tomate, mermeladas y jugos de frutas envasados. Con
esta estructura y dimensión, es necesario que reciba fuertes impulsos de las deman-
das potenciales externas y/o internas que promuevan un intenso crecimiento y
diversificación".

Las potencialidades de su desarrollo no provienen exclusivamente de las elasticida-

des ingreso. Las altas elasticidades precio de demanda de los productos de la

" Simulaciones de efectos sobre el PIB total por inaementos en conslmO, expoJ'lacioncs y elaboración de
productos agroindustriales arrojan resullados muy significaúvos. Vermás detalles en el CapítulolX, "Escenarios
Futuros: El Crecimiento y los Recursos Nalumcs".

528
agroindustria de conservas, inducen a pensar que en una expansión del consumo a
través de un abaratamiemo relativo de estos productos, colaboraría a transfonnar los
hábitos de consumo predomioames en Colombia (favorables al consumo de frutas y
hortalizas frescas), que atentan contra la industrialización de estos bienes.

2.2. Las exportaciones

Salvo en las industrias de azúcar, carnes y pesquera y, por supuesto café, las
exportaciones agroindustriales no han sido un factor de impulso de la agroindustria
alimentaria, pues son muy reducidas y ocasionales, y no desempeftan un papel algo
significativo en el proceso de expansión de las actividades agroindustriales produc-
toras de alimentos. El coeficiente exportaciones/valor de la producción no sólo es
reducido sino que, adicionalmente, no ha manifestado una rendencia definida hacia
su expansión

De esta manera, al excluir las exportaciones de café y azúcar, y las de la industria

pesquera (camarones y langostinos), las restanres exportaciones representan apenas
un 10% (promedio 1986-1987, según CEGA) de las exportaciones industriales
totales del país. En los últimos años se ha advertido cierto auge de las exportaciones
en los sectores de conservas de frutas y legumbres (concentrados y jugos de frutas,
particularmenre jugo de maracuyá) y de alimentos diversos, exportaciones que
impulsaron un notable crecimiemo de estos sectores. Aunque su volumen absoluto
fue muy reducido, el también reducido tamaño de estos sectores derenninó que el
coeficienre exportaciones/valor de la producción alcanzara un elevado valor, cons-
tituyéndose las exportaciones en un "jalonador" del crecimiento y de la diversifica-
ción de estos sectores. (Cuadro No. 7.19).

La orientación de estos sectores modernos de la agroindustria alimentaria hacia los

mercados externos aparece así como una vía para ampliar su escaso desarrollo
inremo, y para romper la estructura actual de tal agroindustria, dominada por los
sectores tradicionales.

23 La sustitución de importaciones

Como se señaló anterionnenre, las importaciones constituyen actualmeme un por-

centaje muy reducido de la oferta total de la agroindustria aJimemarla; en cierta
medida puede afinnarse que el proceso de sustitución de importaciones en este
sector se encuentra prácticamenre agotado.

Sin embargo, existen sectores en donde las posibilidades de una sustitución eficiente
de importaciones son amplias, en la medida que el país parece poseer la dotación de
recursos necesarios para su desarrollo. Estas actividades son, fundamentalmenre,

529
 'CUADRO No. 7.19
COLOMBIA: RELACION EXPORTACIONES I VALOR BRUTO
DE LA PRODUCCION A PRECIOS CONSTANTES
DE 1970

(%)
3113 3121
AÑO FRUTAS Y PRODUCTOS
LEGUMBRES ALIMENTICIOS
ENVASADAS DIVERSOS

1971 4.018 0.336

1972 2,521 0,260
1973 2.846 0,437
1974 5,303 0,989
1975 4.016 0.565
1976 4,403 3.128
1977 3.509 7,921
1978 4,049 6.814
1979 5,932 6.341
1980 4.290 5,438
1981 11,837 15,003
1982 14,763 8,492
1983 12,000 11,761
1984 18,710 10.929
1985 13,966 8,774
1986 28,723 17,957

FUENTE: Tomado de CEGA, "Analisis de la Agroin .

dustria". Infonne final presentado a la Mision
de Estudios sobre el Sector Agropecuario.
(Calculos. basados en informacion DANE. Encuesta
Anual Manufacturera).

enlatados de atún y sardinas, harinas de pescado, tortas oleaginosas y aceites,

productos cuyas importaciones representan un elevado porcentaje de las importa-
ciones agro industriales alimentarias.

C. LAS RELACIONES ENTRE LA AGROINDUSTRIA y EL

SECTOR AGROPECUARIO

En el desarrollo del proceso de industrialización colombiano, se ha presentado hasta

ahora una estrecha vinculación entre la industria y el sector agropecuario. Los
ejemplos más expresivos de estas mutuas dependencias los ofrecen las industrias
textilera, azucarera, de alimentos concentrados para animales y aceitera, actividades
cuyo surgimiento y expansión transfonnaron y modernizaron la actividad agrícola.

530
Los anteriores ejemplos muestran cómo la industrialización de esta producción fue
decisiva en la modernización de la agricultura colombiana, y en la modificación de
la estructura de los cultivos.

Hacia 1965 el grado de profundización, medido por el porcentaje que representan los
bienes agropecuarios usados como insumas por la agroindustria en el valor de la
producción agropecuaria, alcanzaba a un 53%, mientras que en 1986 este porcentaje
se había incrementado a un 55%. Pero el responsable de esta mayor profundización
fue el sector de café; al excluirlo, la participación de los insumas agropecuarios en la
producción agropecuario se revela como relativamente constante, alrededor del
42%; algo similar aconteció con la agroindustria alimentaria, sin café, en donde este
porcentaje se mantuvo en una cifra que gira en tomo del 39% (Cuadro No. 7.20). Es
conveniente aclarar que estas cifras incluyen las importaciones realizadas por la
agroindustria, por tanto pueden sobrestimar el efectivo grado de profundización.

Las demandas de bienes de origen agropecuario por parte de la agroindustria

sostuvieron ritmos relativamente altos en el período 1970-1986, semejantes a los de
su propia producción (Cuadro No. 7.21); pero la respuesta del sector agropecuario
ante estas crecientes demandas de la agroindustria no resultó tan ágil: el ritmo de
crecimiento de la producción agrícola fue tan sólo del 3.3%, período 1970-1986,
inferior al sostenido por las demandas de insumas agropecuarios de la agroindustria
alimentaria. Esta misma situación se observa en aquellas producciones agrícolas en
donde las demandas de insumas de la agroindustría sostuvieron altas tasas de
crecimiento, transformación de cereales y oleoginosas.

En estas condiciones, las importaciones agropecuarias crecieron al 4.5% en el

mismo lapso, especialmente las de trigo, sorgo, soya y algunos insumos con cierto
grado de transformación (torta de soya y aceites crudos), y suplieron las deficiencias
de la oferta interna; tales deficiencias fueron más marcadas en el período 1980-1986.

Sin detenerse en el examen de los factores que determinaron estas deficiencias, se

puede concluir que en su proceso de expansión, la agroindustria no encontró serias
restricciones derivadas de ellas, gracias a la apertura de importaciones.

La influencia de la oferta agrícola sobre el desenvolvimiento agroindustrial puede

observarse a través del comportamiento de los precios de los bienes agropecuarios
usados como consumo intermedio. Estos precios expresados en términos reales
(deflactados por el implícito del PIB), muestran a lo largo del período permanentes
oscilaciones, pero con una tendencia bien definida hacia su reducción, especial-
mente a partir de 1975. Este comportamiento no deja de ser sorprendente"; contrario

" Es curioso este cOffi¡x:¡rtamicnlo. No se encontró ninguna asociación enfre cambjos en la oferta agrícola,
medidos a lfavés del índice de volúmen físico de producción de las cuentas nacionales, y cambios en los

531
-VI
W
N

CUADRO No. 7.20

RELACION INSUMOS AGROPECUARIOS SECTOR ALIMENTOS I VALOR DE LA PRODUCCION
AGROPECUARIA A PRECIOS CONSTANTES DE 1975.

08 09 10 11 12 15 -TotAL TOTAL
CAFE CARNES TRANSF LACTEOS AZUCAR OTROS SIN
ELABORADO CEREALES AGRICOLAS CAFE

1970 0,099 0,222 0,069 0,033 0,022 0,039 0,484 0,385

1971 0,101 0,240 0,076 0,035 0,020 0,038 0,510 0,409
1972 0,095 0,225 0,075 0,034 0,021 0,038 0,488 0,393
1973 0,094 0,218 0,074 0,033 0,020 0,038 0,476 0,382
1974 0,092 0,222 0,078 0,033 0,021 0,037 0,483 0,391
1975 0,102 0,218 0,084 0,033 0,022 0,036 0,496 0,394
1976 0,090 0,218 0,087 0,032 0,019 0,037 0,483 0,393
1977 0,075 0,212 0,083 0,031 0,018 0,04\ 0,460 0,385
1978 0,113 0,208 0,079 0,032 0,019 0,040 0,492 0,379
1979 0,133 0,221 0,079 0,032 0,022 0,043 0,531 0,398
1980 0,133 0,228 0,075 0,029 0,025 0,042 0,533 0,400
198 \ 0,107 0,233 0,075 0,030 0,023 0,036 0,505 0,398
1982 0,106 0,228 0,080 0,032 0,026 0,037 0,509 0,403
\983 0,108 0,211 0,080 0,033 0,026 0,036 0,494 0,386
1984 0,117 0,221 0,077 0,032 0,025 0,036 0,509 0,392
1985 0,113 0,224 0,081 0,032 0,028 0,038 0,517 0,404
1986 0,\25 0,2\6 0,080 0,034 0,027 _ 0,038 0,520 0,395

FUENTE: Cálculos CIDSE, basados en DANE. Matriz Insumo-Producto, 1965-86.

 CUADRO No. 7.21
SECTOR AGROINDUSTRIAL:
TASAS DE CRECIMIENTO DEL CONSUMO INTERMEDIO
DE ORIGEN AGROPECUARIO
Y DEL VALOR DE LA PRODUCCION. 1970·86
('11> )
CIIU SECTORES (1) (2)

08 CAFE ELABORADO 5,15 4,40

09 CARNES 3,38 3,24
10 TRANSFORMACION DE CEREALES 3,87 4,19
11 PRODUCTOS LACTEOS 3,31 3,43
12 AZOCAR 5,50 5,42
15 (][ROS AGRICOLAS ELARORADOS 3,41 4,36

1UI'AL AIlMENI'OS 3,93 3,99

1UI'AL AIlMENTOS SIN CAFE 3,60 3,85

13 BEBIDAS 2,42
14 TARACO ELARORADO 0,81
16 TEXTILES Y CUEROS -0,58

1UI'ALAGROINDUSTRIAL 3,74

01 AGROPECUARIO 3,51

NarAS: (1) Consumo Intermedio de origen Agropecuario.

(2) Valor de la Producción Bruta.

FUENTE: DANE, Matrices Insumo-Producto, 1970-86.

a la opinión más generalizada, los insumos agropecuarios no parecen haber sido los
responsables de las tendencias que se advierten en los precios de los productos
agroindustriales.

Naturalmente, los precios de los insumos de origen agropecuario estuvieron alta-

mente influenciados por los precios de las importaciones, los cuales mostraron una
tendencia clara hacia su reducción en el mismo período, especialmente a partir de
1979; puede concluirse que las actividades agroindustriales gozaron a lo largo del
período de precios relativamente favorables de los insumos de origen agropecuario.

precios reales de los insumos agropecuarios. Esto sugiere la influencia de las importaciones. Pero este
canponamiento también pone en duda, en el caso de Jos bienes agroindustriales. las tesis acerca de las
relaciones entre los precios de los productos agrícolas y la inflación.

533
A pesar de este ambiente favorable. los precios de los productos agroindustóales
tuvieron un comportamiento contrario. induciendo un comportamiento de los pre-
cios relativos (insumos agropecuariosl producción agroindustóal) favorable a la
agroindustóa (Cuadro No. 7.22). Este comportamiento sugiere que las presiones de
demanda sobre los productos agroindustriales no necesariamente se traducen en
mayores precias de los insumos agropecuarios. en la medida que las importaciones
compensen las deficiencias internas; a esto también contribuye el hecho de que las
materias primas por ser no perecederas se pueden almacenar y así disminuir la
estacionalidad de los precios; pero estas presiones sí pueden traducirse en mayores
precios de los productos agroindustriales. En estas circunstancias, es la propia
agroindustria la mayor responsable del encarecimiento de sus productos.

En cierto sentido. al menos a partir de 1980 y hasta 1986. el crecimiento agroindus-

trial no arrastró al sector agropecuario ni logró difundir en su interior un mayor
progreso técnico; en efecto, en este período los rendimientos de la agricultura se
mantuvieron prácticamente estancados.

Habría que seíl.alar sin embargo, que la agroindustria. logró penetrar con mayor
intensidad en todo un conjunto de productos agrícolas. especialmente en el ramo de
frutas y hortalizas; sin embargo. su incidencia es aún muy débil.

De otra parte. muchas ramas agroindustriales. especialmente las de transformación

de cereales. azúcar y otros alimentos (en donde aparece la industria de aceites).
mostraron una bien definida tendencia hacia la reducción de su coeficiente técnico
con la agricultura, menores requerimientos de insumos agropecuarios por unidad de
producto (Cuadro No. 7.23). Este comportamiento bien puede ser el resultado de una
mayor eficiencia de la agricultura. nuevas variedades con mayor contenido de la
materia prima básica". de la propia agroindustria o, sencillamente. de mayores
costos de procesamiento de las materias primas agropecuarias originados en proce-
sos de transformación. conservación y empaque más complejos y sofisticados.
resultado a su vez de innovaciones en el producto o surgimiento de nuevos. Lo cierto
es que con estas tendencias. los insumos agropecuarios pesan cada vez menos dentro
de los costos de producción de la agroindustóa.

Una consecuencia de estas transformaciones es que en los gastos de consumo final

de los productos agroindustrales. la participación de los componentes de origen
agropecuario es cada vez más reducida; en estas circunstancias. los efectos multi-
plicadores de la agroindustóa tienden a recaer más sobre otras actividades. de la
misma industóa o de otros sectores.

" El mejor ejemplo de este progreso técnico en la agricultura 10 ofrece la industria arucarera, en donde se han
logrado mayores rendimientos de azúcar por unidad de caña.

534
 a '~~--, ..

CUADRO No. 7.22

PRECIOS RELATIVOS
CONSUMO INTERMEDIO DE ORIGEN AGROPECUARIO SECTOR ALIMENTOS I
VALOR BRUTO DE LA PRODUCCION SECTOR ALIMENTOS.
¡NDICES (1975=100)

08 09 10 11 12 15 TOTAL TOTAL
CAFE CARNES TRANSF LACTEOS AZUCAR OTROS SIN
ELABORADO CEREALES AGRICOLAS CAFE

1970 128.8 98.5 104.9 104,9 74,7 103,7 103,9 98,4

1971 122,9 97,9 105,8 104,0 93,6 99,8 104,0 99,7
1972 125,6 99,2 104,0 105,3 95,9 103,3 106,0 101,9
1973 110,3 99,7 108,5 96,4 112,0 103,8 103,6 103,5
1974 127,0 100,4 103,0 105,8 98,5 100,2 106,7 101,9
1975 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1976 95,2 99,1 99,1 95,6 99,6 102,5 95,4 99,2
1977 92,7 97,2 97,6 91,7 81,7 72,7 90,3 94,2
1978 113,5 97,2 92,0 90,4 84,1 91,5 99,6 96,2
1979 118,3 95,9 90,4 86,7 73,5 87,2 99,2 92,8
1980 103,4 89,5 88,9 77,5 58,7 87,2 90,0 85,7
1981 130,3 89,6 92,3 75,4 67,3 86,1 95,7 86,9
1982 122,7 88,0 90,4 76,9 75,3 82,1 93,8 86,5
1983 126,7 87,9 90,4 77,0 68,5 80,6 93,6 85,0
1984 111,5 89,9 85,9 76,2 68,7 81,0 89,7 83,2
1985 \09,7 89,6 86,8 76,0 75,0 81.3 89,6 83,9
1986 105,1 87,8 90,2 74,0 74,9 77,3 89,2 84,7

Nota: Se utilizo como deflactor del consumo intennedio y del valor bruto de
]a produccion el índice de precios implicitos del PIB Agropecuario.
FUENTE: Cálculos CIDSE, basados en Cuadros 23 y 24 del presente informe.

<Jo
....
W
D. EXPANSION AGROINDUSTRIAL, EXPORTACIONES
y SECTOR AGROPECUARIO
Como se mencionó anteriormente, las demandas sobre aquellos bienes agroindus-
triales que tienen un mayor peso en el producto agroindustrial, son cada vez más
inelásticas al ingreso, lo cual le impone lúnites a la capacidad de expansión de la
agroindustria alimentaria y al mismo sector agropecuario proveedor de sus insumos.
En la medida en que las demandas de insumos de origen agropecuario de la
agroindustria, llegan a representar en la actualidad cerca del 53% de las demandas
totales del sector agropecuario, un menor dinamismo de ellas repercutirá sobre la
expansión de este sector (Cuadros Nos.7.24 y 7.25).

Natora1mente, una mayor eficiencia del sector agropecuario en la producción de

aquellos insumos básicos de la agroindustria tradicional, particulannente en aque-
llos cultivos en donde coyuntora1mente se presentan deficiencias de oferta interna,
podña acelerar el crecimiento del sector agropecuario y de la propia agroindustria, a
través de un efecto de sustitución de importaciones y de precios.

Pero esta vía también encuentra límites, dada las reducidas elasticidades precio de la
demanda. Queda, sin embargo, una alternativa de crecimiento a través de compras
gubernamentales destinadas al consumo subsidiado de los grupos sociales de más
bajos ingresos. De otra parte, las exportaciones de productos de la industria agroali-
mentaria tradicional no cuenta con favorables condiciones en los mercados tradi-
cionales.

En estas circunstancias, resultará dificil sostener un crecimiento de la oferta agroin-

dustrial alimentaria tradicional, y de la oferta de los insumos agropecuarios, las
cuales representan hoy día cerca del 31% de la producción del sector agrícola", que
supere en más de un punto a la taSa de crecimiento demográfico, de clara tendencia
hacia su permanente reducción'·.

Además, es conveniente advertir que las demandas de carne aviar muestran una gran
dinámica, lo cual repercute sobre la industria de alimentos concentrados y ésta sobre
la oferta de sorgo, torta de soya y harinas de pescado. Estos sectores tienen así
grandes perspectivas de expansión.

Una opción para el desarrollo industrial y para el agropecuario, se encuentra en el

proceso de diversificación de la agroindustria, a través de un mayor desarrollo de la

33 Sin incluir caña paneIem, hortalizas y frutas.

l' Sin embargo,los cambios en la composición por edades de la poblaciÓfl están y seguirán actUado sobre la
composici6n e intensidad de las demandas de los productos agroinduslriales. Es de suponer que productos
como la ledle se afecten notablemente por este cambio en la composici6n por edades de la población; W'OS,
podrán recibir por este efecto un mayor impulso de las demandas.

536
---- -.&511,- - - - - - ,;>,~

CUADRO No. 7.23

COEFICIENTES TECNICOS DEL CONSUMO INTERMEDIO DE ORIGEN AGROPECUARIO
SECTOR AGROINDUSTRIAL

09 10 11 12 13 14 15 TOTAL
TRANSF OTROS AGROINDUS
CARNES CEREALES LACTEOS AZUCAR BEBIDAS TABACO AGRICOLAS

1970 0,823 0,436 0,674 0.527 0,067 0.146 0,469 0.520

1971 0,832 0,443 0,673 0.464 0,069 0,144 0,475 0,523
1972 0,829 0,440 0,655 0,459 0,068 0.136 0,477 0,515
1973 0,829 0,411 0,626 0,435 0,063 0,134 0,441 0,492
1974 0,839 0,427 0,640 0,445 0,050 0,137 0,452 0,501
1975 0,836 0,421 0,640 0,429 0,051 0,136 0,443 0,496
1976 0,837 0,421 0,632 0,429 0,052 0,136 0,443 0,491
1977 0,841 0,417 0,614 0,448 0,051 0,155 0,464 0,493
1978 0,840 0,406 0,615 0,449 0,050 0,152 0,461 0,491
1979 0,844 0,414 0,622 0,458 0,050 0,158 0,470 0,499 .
1980 0,860 0,414 0,620 0,462 0,050 0,160 0,469 0,503
1981 0,853 0,413 0,648 0,476 0,047 0,149 0,405 0,502
1982 0,844 0,412 0,642 0,465 0,045 0,149 0,408 0,496
1983 0,844 0,416 0,644 0,466 0,047 0,149 0,421 0,490
1984 0,846 0,419 0,651 0,471 0,047 0,148 0,412 0,495
1985 0,844 0,419 0,645 0,471 0,048 0,147 0,406 0.489
1986 0,842 0,414 0,646 0,467 0,053 0,153 0,409 0,491

FUENTE: Cálculos CIDSE con base en DANE, Cuentas Nacionales· Matrices [nsurnQ
Producto. 1965-1986.

...,....,
VI
VI
V>
00

CUADRO No. 7.24

COLOMBIA: DISTRIBUCION DE LA DEMANDA TOTAL DEL AGROPECUARIO.

VENTAS INTERMEDIAS DEL SECTOR AGROPECUARIO

PROMEDIO DEMANDA (%)
AÑO TOTAL· A LA AGROINDUSTRIA CONSUMO FINA EXPORTAC.
SERVICIOS HOGARES
ALIMENTARIA (1 RESTO (2)

1965 100,0 36,4 17,1 3.6 37,8 3,3

1970-71 100,0 38,8 13,9 2.8 36,8 8,1

1985-86 100,0 37,9 14,3 3,4 37,5 5,3

'" No incluye FBCK ni variacion de existencias.

(1) Produccion de carnes, Tmnsfonnacion de cereales, Lacteos, Azuear y otros agricolas.
(2) Produccíon de cafe elaborado, bebidas, tabaco y textiles.

FUENTE: Cálculos CIDSE, con base en infannación DANE. Cuentas Nacionales - Matrices Insumo
Producto 19765 - 1986.

(i
 CUADRO No. 7.25
TASAS DE CRECIMIENTO. DE LARGO. PLAZO. DE LA PRo.DUCClo.N y DEL
Co.NSUMo. INDUSTRIAL DE BIENES AGRICo.LAS. 1975-1987

(%)

AJo.NJo.U (1) ·5.3 PAPA (1) 3.5

(2) 0,7 (2) 20,6

ARROZ (1) 1,3 PLATANO (1) 2,1

(2) ·0,3 (2) 6,3

BANANO (1) 6,3 SORGO (1) 4,4

(2) (2) 5,7

CACAO. (1) 6,1 SOYA (1) 0.3

(2) 1,2 (2) 17,7

GAFE (1) 3.1 TRIGO (1) 6,9

(2) ·2,8 (2) 3,0

CAÑA DE AZUCAR (1 ) 3,7 HORTAllZAS (1) 1,5

(2) 3,3 (2) 3,6

aBADA (1) ·6,0 MAlZ (1) 0,3

(2) (2) ·0,1

FRUTAlES (1) 5,2

oí 8,8

No.TAS, (1) PRo.DUCCIo.N.

(2) Co.NSUMO INDUSTRlAL
r Las tasas fueron calculadas mediante regresión semilogarítmica
frente al tiempo.

FUENTES, (1) MISIo.N DE ESTUDIOS So.BRE EL SECrOR AGROPECUARIO.

(2) DANE, ENCUESTA ANUAL MANUFACTURERA.

agroindustria moderna, constituida básicamente por la rama productora de conser-

vas de frutas y hortalizas.

La dimensión de los mercados internos de esta serie de productos es muy reducida,

aunque gozan de elevadas elasticidades ingreso. Las restricciones para un mayor
dinamismo de esta industria sobrevienen de los altos costos de producción, deter-
minados por las condiciones de oferta de la materia prima de origen agropecuario
(rendimientos, estabilidad, calidad, unifonnidad, pérdidas postcosecha, costos de
transporte, etc.); por la de otros insumas (envases); por las condiciones tecnológicas
de la agro industria, y por las reducidas escalas de producción de las empresas
agroindustriales.

539
Mejores condiciones de costos podrian inducir a un abaratamiento relativo de estos
productos y una expansi6n más rápida de su consumo, dada la elasticidad precio de
la demanda relativamente elevada de estos bienes; pero, adicionalmente, los merca-
dos internacionales de esta amplia gama de productos que componen la industria de
conservas, presentan amplias perspectivas: no sólo alcanzan una gran dimensión
sino que, además, muchos de los productos que la integran gozan de un gran
dinamismo.

La experiencia colombiana en materia de exportaciones de esta serie de productos,

ha sido hasta ahora muy tímida y ocasional; algunas de ellas particularmente las
exportaciones de jugos de maracuyá, tienen visos futuros de gran expansión.

Esta última experiencia se constituye eo el gran ejemplo de cómo superar las

restricciones internas derivadas de un eficiente abastecimiento de la materia prima
objeto de transformación. Mediante la integración vertical y horizontal, la firma
exportadora ha logrado superar los problemas derivados de un adecuado abasteci-
miento y calidad del producto, a través de una asistencia técnica a los productores
agricolas. De igual manera, técnicas modernas de conservación de la materia prima,
así como eficientes sistemas de acopio, han logrado reducir las pérdidas post-
cosecha.

Para una serie de productos agroindustriales de la rama de cnnservas y hortalizas

orientados hacia los mercados internos, también se ha observado este proceso de
transformación de las condiciones de producci6n de las materias primas agrope-
cuarias, inducido, de nuevo, por la integración vertical y horizontal; sin embargo,
este proceso no ha estado exento de grandes dificultades, y su grado de cobertura es
muy limitado, pues se circunscribe a una serie de productos tales como tomates y
arvejas.

Tanto por los niveles de ingreso per-cápita hasta ahora alcanzados. como por las
preferencias de los consumidores hacia los productos frescos, los mercados internos
no parecen tener la fuerza suficiente como para arrastrar una transformación más
acelerada de las condiciones de producción y comercialización de la producción
agrícola de frutas y hortalizas, y para lograr que el sector industrial transfonnador de
estas materias primas logre !asas de crccimiento lo suficientemente dinámicas como
para ampliar significativamente su contribución al producto industrial.

El aprovechamiento de los mercados internacionales por parte de la agroindustria sí

podria lograrlo; es tan amplia la gama de productos potencialmente exportables y tan
voluminosas sus demandas, con que bastaría que la agroindustria colombiana de
conservas ocupara un lugar marginal en los mercados internacionales de unos diez
productos (diez casos como el de maracuyá), para impulsar su desarrollo.

540
Por su parte, los mercados internos tienen en aquellos productos que han logrado una
mayor difusión de su consumo -salsa de tomate, arvejas en conserv~, una gran
potencialidad tanto por sus elasticidades ingreso como precio.

En un proceso como éste la agricultura tiene una gran responsabilidad; no basta con
obtener altos rendimientos: se requiere de sustanciales mejoras en la calidad de los
productos, en la estabilidad de su producción, y en los sistemas de comercialización,
acopio, conservación y transporte interno.

Aparentemente, esta opción no tendría serias repercusiones sobre el desarrollo

industrial, dada la débil participación de la industria de conservas dentro del PIB
industrial, apenas de un 0.15%. Resulta claro que un crecimiento sostenido relativa-
mente elevado, del orden del 10% promedio anual, inducido por los mercados
internos y externos, apenas generarla un efecto de crecimiento industrial cercano al
0.15%; naturalmente, a este efecto directo habría que agregar los efectos inducidos,
especialmente en el sector de envases (vidrios y hojalata) y de químicos.~

Sobre el sector agrícola los impactos sí serían más intensos. En la actualidad, las
frutas y hortalizas contribuyen con un 8% al producto agropecuario; suponiendo que
el crecimiento del sector agroindustrial del 10% jalone a un 4% de esa contribución,
el efecto de crecimiento sobre el sector agrlcola serla del orden del 0.4%. Este
impacto sería mucho mayor si sumamos los efectos indirectos de transfortnaciones
tecnológicas de todo orden en el campo de los rendimientos agrícolas, sistemas de
comercialización y conservación de alimentos, y sistemas de transporte.

Las actividades de la agroindustria no alimentaria, tienen en el sector productor de

pulpas para papel grandes perspectivas tanto en los mercados internos como exter-
nos, lo cual sin duda impondrá mayores exigencias a la silvicultura; sin embargo, las
mayores posibilidades se encuentran en la producción de pulpas con base en bagazo
de caña, un subproducto de la industria azucarera.

E. AGROINDUSTRIA y SEGURIDAD ALIMENTARIA

De acuerdo con un estudio de CEGA '7, en la nueva canasta de consumo los bienes
agroindustriales incrementaron su participación dentro del gasto de alimentos a
niveles del 70% (Cuadro No. 7.26).

Esta recomposición del consumo de alimentos ha significado un mayor consumo de

proteínas y calorlas, ya que los bienes agroindustriales tienen un mayor volumen de
nutrientes en comparación con aquellos bienes agrlcolas -tubérculo&-, que han
perdidO participación en el consumo (Cuadro No. 7.27).

" Ver, CEGA. op. cÍl.

541
 CUADRO No. 7.26
PARTICIPACION DE LOS ALIMENTOS AGROISD¡;STRIALES
EN EL GASTO, EN ALIMENTOS
Y EN EL GASTO TOTAL SEGUN NIVELES DE INGRESOS.

GASTO ALiMENTOS GASTO TOTAL

1970 1985 1970 1985

INGRESOS BAJOS 66.87 70,29 35,24 29,93

INGRESOS MEDIOS 68,35 70,10 26,93 21,42

FUENTE: Tomado de CEGA, "Analisis de la Agroindustria".

Informe final presentado a la Mision de Estudios sobre el
Sector Agropecuario, Cuadros 2.40 y 2.41, pags. 59 y 61.
(Calculas basados en DA!\TE).

C\;ADRO No, 7.27

APORTES NUTRICiONALES EN UNA CA;IIASTA ;IIORMATIVA
DE REQUERIMIENTOS MI;IIIMOS
DE ALIMENTOS 1988 (PORCENTAJES)

BIENES AGROINDUSTRIALES BIENES AGRICOLAS

CIUDAD
CALORIAS PROTEINAS CALORIAS PROTEINAS

BOGOTA 75,4 12,2 24,6 17,8

MEDELUN 77,2 12,8 22,8 19,2
CAll 80.6 78,4 19,4 21,6
BARRANQUlllA 76,0 71,6 24,0 28,4
CARTAGENA 75,5 76,8 24,5 23,2
MONTFRlA 71,9 76,7 28,1 23,3
BUCARAMAl'IGA 75,1 76,0 24,9 24,0
CUCUTA 74,7 71,5 25,3 28,5
MANlZALES 76',9 70,7 23,1 29,3
PERElRA 74,3 69,5 25,7 30,5
PASTO 73,9 75,2 26,1 24,8
NElVA 75,2 69,2 24,8 30,8
VILLA VICENCIO 74,6 72,8 25,4 27,2

FUENTE: Tomado de CEGA, "Analisis de la Agroindustria". Informe final

preparado para la Mision de Estudios sobre el Sector Agropecuario,
Cuadro 2.44, pago 63. (Calculos con base en DANE, "La pobreza en 13
ciudades colombianas", Baletin de Estadistica No, 429, Dic. 1988.

542
Las actividades agroindustriales tienen en este sentido una mayor responsabilidad en
la seguridad alimentaria, y su comportamiento en términos de expansión y de
precios aparece como decisivo en la oferta alimentaria y en el acceso a su consumo.
Independientemente de las condiciones de oferta de los insumos agropecuarios
básicos, resulta obvio que la eficiencia de la agroindustria y su desempeflo en el
mercado son igualmente decisivos tanto en la oferta alimentaria como en el acceso
de la población a los bienes básicos de consumo.

Como se observó anteriormente, la agroindustria parece responder en ciertos mo-

mentos con variaciones de los precios de sus productos, que superan las correspon-
dientes de los insumos agropecuarios, lo cual naturalmente afecta las condiciones de
accesibilidad de la población; así mismo, ya que los insumos agropecuarios tienden
a incidir menos en la costos de producción, la mayor eficiencia de la agroindustria o
de aquellos sectores distintos a la agricultura que la proveen de insumos, se toma
más estratégica en las condiciones de accesibilidad de la población.

Obviamente, poJ(ticas de seguridad alimentaria, tanto de oferta como de demanda.

deben prestar atención no sólo a las condiciones de la oferta agropecuaria, sino
también a las condiciones de producción y comercialización de los productos
agroindustriales.

F. AGROINDUSTRIA y DESARROLW REGIONAL

En la medida que la localización de las actividades agro industriales se encuentre

determinada por la cercanía a los centros productores de materias primas, la agroin.
dustria puede convertirse en un factor de industrialización de aquellas regiones que
poseen ciertas ventajas en la producción de bienes agropecuarios que insume la
agroindustria".

A juzgar por la distribución del valor agregado agroindustrial en los distintos

departamentos, este no parece haber sido el caso colombiano, en donde en realidad
las actividades agroindustriales parecen concentrarse en los grandes centros de
consumo y en las regiones que a su vez concentran la actividad industrial.

Sin embargo, una observación más detenida de la distribución del valor agregado de
los distintos sectores que componen la agroindustria alimentaria por departamentos,
muestra que su localización sí ha estado influida por la cercanía a los centros
abastecedores de materias primas (Cuadros No. 7.28 y 7.29): excluyendo el Valle
del Cauca, en donde la localización de la industria azucarera estuvo determinada por
su cercanía a los centros productores de caña de azúcar, se observa que las industrias

" Un análisis detallado puede verse en CEGA, "8 modelo Grajales, transformación de una economía campesina".
Págs 113-117, Op. cil.

543
 CUADRO N•• 7.28
PARTICIPACION DE LA AGROINDUSTRIA
EN LA INDUSTRIA DE LOS DEPARTAMENTOS.
1984

TOTAL TOTAL ,GROINDUSTRI¡

DEPARTAMENTOS INDUSTRIA ~GROINDUSTRIA ALIMENTARIA
(1) (2)

CHOCO 100,0 100,0 0,0

HUIlA 100.0 98,2 73,2
MErA 100,0 97,~ 54,0
CESAR 100,0 91,0 82,4
QUINDlO 100,0 87,4 67,9
NARmO 100,0 85,7 33,9
MAGDAlENA 100,0 81,S 24,9
lOIlMA 100,0 79,1 59,S
CAUCA 100,0 71,9 70,0
N. SANTANDFR. 100,0 55,8 16,2
RJSARALDA 100,0 54,1 45.6
CALDAS 100,0 41,7 28,S
ATLANTICO 100,0 41,3 26,S
VAUE 100,0 40,7 35,8
CUNDINAMARCA 100,0 40,2 32,2
BOGOTAD.E. 100,0 31,0 17,6
AN1IOQUIA 100,0 25,6 13,7
COROOBA 100,0 24,6 14,6
SUCRE 100,0 23,1 0,6
BOYACA 100,0 20,6 1,0
SANIANDFR. 100,0 20,3 11,9
TIlRRITORIOS NAOONALES 100,0 17,9 2,0
BOIlVAR 100,0 13,6 10,1

rorAL 100,0 34,4 23,2

(1) 311, 312, 313, 314, 331.

(2) 311, 312.

FUENTE: Tomado de SAG, "Revista Nacional de Agricultura".

Marzo de 1988. Cuadro 6, pago 120. (Calculos basados en
DANE. Fncuesta Anual Manufacturera).

pesquera, la de productos de molineria, la de conservas, alimenlOs para animales,

han logrado localizarse en regiones productoras de sus materias primas, Si bien hay
que reconocer que la cercanía a los grandes centros de consumo es un determinante
importante en la localización industrial, ello no es generalizable a todas las indus-
trias: en realidad la concentración en eslOS centros de consumo obedece en gran
parte a la influencia de las industrias de carnes (embutidos), lácteOS y panaderías, en
las cuales son obvias las ventajas derivadas de su cercanía a los grandes centros de
consumo. De esta forma, la agroindustria no ha contribuido mayormente a la

544
 CUADRO No. 7.151
P1S'1'l1:IBUCJOJ'l PORCENTUAL Df!,L VALOR AGREGADO AGROINDUSTlllAL pOR DEPARTAMENTOS 1981.

TOT"- B11 :nu lltJ 3114 HU )116 3117 HU H1\I JIU HU 3113

'l'<rrAL""""",, 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 \00,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1!1,aO
""""""
A'I1.ANl1<D
BOOOfAD.E.
22,21
6,!l1
25,99
29,66
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1,91
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\6,73
J4,$t
11,22
4,39
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4\,38
2,98
2,48
8,47
35,35
3,36
19,60
0,19
O,O~
0,06
17,01

29,44
\4,04
13,40
JO,76
14,63
6,28
18,46
0,03

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0,73
1,38
0,30 0.21
11,96 0,04 1,02
1.21
0,27
1,29
0,51
0,34 0,67

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31,84
13,48

1.65
22.32 ?9.8S

FUBN1'!: DANB,~Aau.t~

~
desconccntraci6n espacial de la producci6n industrial y al proceso de industrializa-
ción de muchas regiones colombianas.

La localización de la agroindustria no alimentaria sí esta lejos de estar detenninada

por la cercanía a los centros abastecedores de materias primas. Naturalmente, la
localización de la industria textil en espacios regionales no productores de algodón
resulta scr la responsable de esta escasa asociación entre localización y cercanía a los
centros productores de materias primas; sin embargo, en los últimos años la locali-
zación de la industria textil en el departamento del Tolima rompi6 parcialmente esta
disociación.

Por su parte, la localizaci6n de la industria de pulpas sí ha estado asociada con la

cercanía a los centros productores de materias primas: la ciudad de Cali, que
concentra estas industrias, se encuentra muy cercana a los centros productores de
bagazo de caña y de maderas (zona dcllitoral Pacífico del propio Valle del Cauca y
del Cauea).

Es claro que los costos de transporte constituyen un factor determinante en la

localización industrial; sin duda una mejor conexi6n de los centros productores de
materias primas con los grandes centros de consumo, abre mayores posibilidades
para la localización de las industrias en zonas cercanas a estos centros. El Valle del
Cauea se constituye en un gran ejemplo en este sentido.

Para las industrias exportadoras o potencialmente exportadoras, los costos internos

de transporte adquieren todavía una mayor importancia. De nuevo, el ejemplo de las
exportaciones de jugo de maracuyá sobresalen en este sentido: su localización se
encuentra cercana a los centros productores de materias primas, pero simultáne-
amente esta zona tiene un fácil acceso a los puertos de exportación.

111. LAS EXPORTACIONES AGROPECUARIAS DISTINTAS AL CAFE

Durante las últimas dos décadas, el valor real de las exportaciones menores agrope-
cuarias creció a un ritmo promedio anual de 5.7%, al pasar de US$261.6 millones en
1970, a US$745.4 millones en 1988. Sin embargo, este desempeíio, aunque satis-
factorio, estuvo caracterizado por fluctuaciones fuertes y definidas. La gran expan-
sión tomó lugar en 1970-1975, con un incremento anual promedio de 11.9%, que
elevó las exportaciones de US$ 261.6 millones a US$ 513.6 millones; en la segunda
mitad de la década de los 70, el auge exportador se extinguió, y s610 se reinició en los
años ochenta al crecer las exportaciones en 42% anual: de US$ 411.3 millones en
1979 a US$ 585.7 en 1980. Sin embargo, aparecieron signos nítidos de declinación y
estancamiento entre 1981-1985. Un nuevo período de prosperidad se present6 entre
1986-1989, con excepción de 1987, con tasas de incremento anual por encima de

546
 19% que llevaron el nivel de exportaciones a un registro histórico de US$ 745.4
millones en 1988, casi tres veces el nivel de 197039•

La característica más sobresaliente de la evolución descrita ha sido la marcada

inestabilidad de las exportaciones distintas a bananos y flores. Si bien es cierto que el
patrón de diversificación ha mejorado a través del tiempo. dicha inestabilidad
sugiere que los intentos de exportación de numerosas !fneas han sido más. valiosos
por las lecciones de la experiencia acumulada. que por su importancia relativa en la
. generación de divisas. Evidencia de ello es que bananos y flores pasaron de ser
13.8% en promedio del total de exportaciones menores en el trienio 1970-1972. a
38.9% en 1979-1981. y 33.6% en 1986-1988; en otras palabras, su contribución
relativa tendió a consolidarse, aunque se aprecia un deterioro en el último trienio.

Las exportaciones de bananos y flores constituyen un grupo de excepción. pues

independientemente del nivel de la actividad económica y de las variables de
política económica, mostraron. casi sin interrupción, una tendencia creciente duran-
te las últimas dos décadas. El efecto conjunto de variaciones de los precios interna-
cionales. pero también de las cantidades exportadas, generaron un flujo de ingresos
confiable y dinámico: un cálculo entre 1980-1987. indica que en buena parte de este
período, en el caso del banano, el índice de valor superó al índice de quantum,
sugiriendo mejoramientos de los precios. El mismo cálculo para flores revela una
tendencia menos clara, pues hasta 1983 el índice de valor creció más que el de
quantum, pero en el resto del período la tendencia se invirtió. Más adelante profun-
dizaremos en la hipótesis sobre el efecto de la orientación franca hacia el exterior de
la producción de bananos y flores y otros factores. la cual las ha diferenciado del
resto de las exportaciones. como algodón, carne. azúcar y otras. que han tenido un
carácter de excedentes ofrecidos en venta al exterior ocasionalmente.

A. IMPORTANCIA DE LAS EXPORTACIONES

AGROPECUARIAS MENORES

Quizá la relación de dependencia más marcada de la economía colombiana, ha

estado determinada por las exportaciones agropecuarias como fuente de divisas. En
la década de los 70, casi 71 % de las exportaciones totales provenían del sector
agropecuario; entre 1980-1986, la dependencia se redujo ligeramente. pero en 1987
el sector agropecuario aportó sólo 45.2% y en 1988 mucho menos, 35.8%. como
reflejo del cambio ocurrido en 1986 en la estructura tradicional agroexportadora del
pafs por una nueva agrominera, que incluye petróleo y carbón. Con este cambio

39 Los valores reales de las exportaciones fueron deflactados por el índice de precios mayoristas de los Estados
Unidos. Cuadros con Infonnación detallada se pueden ver en CIDSE, Uni\'ersidad del Valle, "Exportaciones
Agropecuarias, Seguridad Alimentaria y Agroindustria en el Desarrollo del Sector Agropecuario", Infonne
para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario. Cali, noviembre de 1989.

547
Colombia pasó a ser menos dependiente del sector agropecuario, pero acentuó en el
largo plazo su dependencia del sector primario de la economía, como fuente de
divisas. Dichos sectores generan muy poco empleo y tienen bajos efectos de arrastre.
Obviamente la importancia relativa de las exportaciones menores agropecuarias
sobre el total también decayó: de un promedio de largo plazo de 16.5% a poco más
de 12%, recientemente. Cuadro No. 7.30.

Como resultado de su ritmo de crecimiento, relativamente más elevado que el del

PIB sectorial, las exportaciones menores representaron una proporción relativamen-
te constante de éste: de casi 9% a comienzos de los afias 70, a casi el mismo
porcentaje en 1985-1986; pero como proporción del PIB total, las exportaciones
menores continúan siendo bastante modestas: de 2.5% a comienzos de los 70 a
2.6%, en 1988. Cuadro No. 7.31.

Los datos anteriores llaman a la reflexión sobre las reales posibilidades de lograr
efectos profundos sobre la economía, con una estrategia de crecimiento fundamen-
tada en las exportaciones agropecuarias menores; sin duda la estrategia tendría
impactos importantes en los subsectores involucrados, pero probablemente bastante
limitados sobre el conjunto de la economía, más aún en presencia del cambio de
estructura del comercio exterior, que deprimió la importancia relativa de dichas
exportaciones.

B. DETERMINANTES DE LAS EXPORTACIONES MENORES

Los determinantes de las exportaciones colombianas han sido examinados por

numerosos autores; en especial, el análisis de la influencia del tipo de cambio sobre
las exportaciones menores agropecuarias y manufactureras, pues la devaluación no
afecta los ingresos de las divisas por las exportaciones de café, las cuales estuvieron
reguladas hasta hace poco por el convenio cafetero, y además porque su precio
externo está determinado por elementos independientes de la política interna. Sin
intentar repasar todas las investigaciones realizadas, a continuación, resumimos las
más relevantes.

En 1964, Vanek concluyó, en un estudio estadístico referido a Colombia, que el

ingreso por exponaciones de productos primarios depende de las condiciones del
mercado externo, y cualquier esfuerzo por aumentar el volumen de exportaciones
terminaría reduciéndolo, debido a disminuciones en precios 4". Simultáneamente, un
estudio para la AID concluyó que las exportaciones menores colombianas, dist:ntas

~(I Vanek, Jaroslav. "A case sludy in devclopment analysis: futurc [oreign resource requi.remenls of Colombia".
AISRP, 1964.

548
 ,

CUADRO No. 7.30

EXPORTACIONES DEL SECTOR AGROPECVARIO
(MILLONES DE VSS$ CORRIENTES)

TOTAL EX· TOTAL ~XP EXP AGROPI ACROPECUARIAS MENORESI AGROP MENORESI
AÑO PORTACIONES AGROPECUARIAS TOTAL EXP MENORES TOTAL EXP TOTAL EXP AGROP
Ol ! 2l !3l= 211 (4 ) (51=411 (6)=412

1970 735,6 574,2 78,1 107,6 14,6 18,7

1971 690,0 505,9 73,3 110,5 26,0 21,8
1972 865,9 592,7 68,4 163,0 18,8 27,5
1973 1177 ,3 775,0 65,8 178,1 15,1 23,0
1974 1416,8 863,0 61,0 240,7 17,0 27,9
1915 1465,1 1005,7 68,6 333,9 22,8 33,2
1976 1745,1 1239.0 71.0 271.8 15,6 21,9
1977 2443,1 1803,0 73.8 305,3 12,5 l7,0
1978 3002,6 2299,3 76,6 320,6 10,7 13,9
1979 3300,4 2365.8 71,7 360,7 11,0 J5,2,
1980 3945,0 2946,2 74,7 585,7 14,8 19,9
1981 2956,4 1938,7 65,6 515,4 17,4 26,7
1982 3094,9 2109.5 68,2 548,0 17,7 26,0
1983 3080,8 2050.0 66,5 543,8 11,7 26,5
1984 3483,1 2363,6 67,9 599,1 17,2 25,3
1985 3551,8 2320,6 65,3 575,1 16,2 24,8
1986 5107,9 3653,5 71,S 663,0 13,0 18,0
1987 5024,4 2273,0 45,2 622,4 12,4 27,4
1988 6810,0 2437.6 35~ 8)2,6 12.2 34.2

FUENTE: MINISTERIO DE AGRICUL11JRA, ANUARIO DE 1985 Y 198B- ESTADISTICAS DEL SECfQR AGROPECUARIO,
PAGS 3, 4 Y S DEL ANUARIO DE 1988 Y PAG 4 DEL ANUARIO DE 1985.

lA
~
v.
v.
o

CUADRO No. 7.31

RELACIONES ENTRE LAS EXPORTACIONES Y EL PRODlJCTO INTERNO BRlJTO
(EN PORCENTAJE)
DATOS BASICOS A PRECIOS CONSTANTES DE 1975

AÑO 1970 1974 1978 19&2 19&4 1985 1936 1987 1988

EXPORTACIONES AGROPECUARIAS 8,4 6,8 8 7,2 7,5 7,3 7,8 7,5 7,6
PIBTOTAL

EXPORTACIONES AGROPECUARlAS 33 29,6 34,6 32,6 33,9 33,8 36,6 34,7 35,6
PIB AGROPEC1JARIO

EXPORTACIONES DE CAPE 5,9 5 5,7 5,2 5,7 5,4 5,9 5,43 5

PIBTOTAL

EXPORTACIONES DE CAPE 23,3 21,8 24,6 23,5 25,8 24,9 27,6 25,2 23,4
PI8 AGROPECUARIO

OTRAS EXPORTACIONES AGROPECUARIAS 2,5 1,8 2,3 2 1,8 1,9 1,9 2,1 2,6
PIBTOTAL

OTRAS EXPORTAC/ONES AGROPECUARIAS 9,7 7,8 9,9 ?, I 8, I 8,9 ·9 9,5 12, I

PIB AGROPECUARIO

FUENTE: DANH, Cuentas Nacionales de Colombia (AñosI970-1986)

Para los atlaS 1987-1988 se utilizaron como fuente los anuarios estadísticos
Minagricu1tura. Los valores en d6lares corrientes se convirtieron a peso
nominal promedio del ano correspondiente. Luego estos valores se deflactaron
por el índice de precios implicitos del PIB Agropecuario.

,
del café. eran altamente sensibles a la tasa de cambio y los incenti vQs4l. En un punto
intermedio. Sheahan y Oark. en 1967. suponiendo que la elasticidad de la demanda
mundial por nuestras exportaciones menores resultaba irrelevante. debido a la
insignificante participación de Colombia en el mercado mundial. concluyeron que
" .. .la elasticidad de reacción es tal. que el cambio porcentual en exportación es casi
igual al cambio porcentual en la tasa de cambio"". Y esta conclusión fue ratificada
sucesivamente por los estudios de Urdinola y Mallan" en 1967. Johnson en 196844 y
Teigeiro y Nelson en 197345 • En este último estudio. la prueba de sensibilidad del
subgrupo de exportaciones menores agrícolas a los movimientos del tipo de cambk
real efectivo arrojó un estimativo de 5.42 para la elasticidad.

Posteriores estudios han sido más reservados en respaldar la hipótesis de que la

política cambiaria haya tenido una gran influencia sobre las exportaciones menores.
Díaz-Alejandro. en 1973. al tomar como variable independiente los índices de
volumen físico de exportaciones BAAT (banano. algodón. azúcar y tabaco) encon-
tró resultados contrarios a los anotados con respecto a las exportaciones menores
totales". Una actualización del estudio de Teigeiro y Nelson. realizada por Cardona.
en 1973. no encontró en ningún caso una elasticidad significativa distinta de cero
para las exportaciones agrícolas menores con respecto al tipo de cambio. y precisó
que éstas respondían más en el corto plazo a la política de exportar residuos". En la
década de los años 80. una reseña realizada por Ocampo, indica que en la mayoría de
los estudios las elasticidades precio de la oferta de las exportaciones menores
agropecuarias serían inferiores a las de bienes manufacturados. y que la demanda
externa no es un factor neutral en la determinación de aquellas exportaciones". Por
otro lado. Villar confirma la inelasticidad-precio en el corto plazo y concluye que las
"exportaciones primarias menores se ven explicadas en un grado satisfactorio por el
modelo de oferta con demanda externa infinitamente inelástica"49. Este modelo
específica como variables independientes los precios relativos enfrentados por los
oferentes y la producción real.

" Aliber, Robert. "Ecooomic Palicies and thc Panem of Colombi.a Trade and DeveJopment" SPS-TR-3, 1964.
Sheahan. John y Sara Qark. "The response of Colombian exports 10 variations in effective exchange Tates",
" Research Memorandum No.JI, Cemer of Economic Dcvclopmcnt, septiembre, 1967.
" Urdinola Antonio, Malloo, Richard. "Policics to promole co)ombian exports oC manufactures", EcononUc

.. Development Report No. 75, Center for Intemational Affairs, septiembre 1967.
Johnson, Laland, L.. "The question of greater exchangc rate flcxibility in Colombia", Research Memorandum
No. 5545, V.S. AID, agosto 1968.
Teigeiro. José D. y KA. Nelson. "El crecimiento de las exportaciones menores y el sistema de fomento de las
exportaciones en Colombia". Revista del Banco de la República, junio, 1913.
Dial-Alejandro, Carlos. "Las exportaciones menores colombianas". FEDESARROLLO (mimeo Bogotá,
enero 1973) y "Foreign lfade regimes and economic dcvclopment". NBER, N.Y. 1976.
Cardona, Martha Helena. "El crecimiento de las c:xportacíones menores y el sistema de fomento de las

.. exportaciones en Colombia". Revista de Planeaci6n y DesOI'rollo. Vol IX, No. 2, septiembre 1977.
Ocampo, José A. "PolíLica económica bajo condiciones cambiantes del sector externo". Ensayos sobre
polúica económica, septiembre 19&2.
" VilIar Gómez, Leonardo. "Delennman1eS de la evolución de las exponaciones menores en Colombia, 1960-
1981". Coyun.tura Económica. Vol. XXIV, No. 3, octubre 19&4.

551
Una crítica válida a casi todas las investigaciones anteriores es. de un lado. que
engloban en un solo modelo todas las exportaciones primarias menores. y de otro
que por su carácter general los modelos. simplemente pasan por alto especificidades
importantes del mercado de exportaciones. Un intento de explicar los determinantes
de las exportaciones por productos fue realizado por Rojas"'. y los resultados que a
continuación se presentan constituyen un refinamiento del ejercicio inicial.

C. RESULTADOS EMPIRICOS

El análisis por producto se justifica por las características marcadamente distintas

que se observan en el mercado. De la discusión sobre la evolución de las exporta-
ciones se infiere que bananos y flores tienen características de oferta y demanda
particulares. En efecto. el análisis de la oferta indica con claridad la escasa o nula
relevancia de los precios relativos. pues en su experiencia comercial los productores.
que son los mismos comercializadores. no enfrentan la opción de vender afuera o en
el mercado doméstico. que está implícita en dichos precios. La producción. que se
identifica con la oferta exportable. depende del nivel de los precios en los mercados
foráneos; dicha identificación significa una orientación hacia el exterior. en con-
traste con el resto de la producción. excepto tabaco. que está sujeta a licencias de
exportación. política que busca garantizar. básicamente. un adecuado abastecimien-
to interno. Aún más significativo es el hecho de que la participación colombiana en
la oferta mundial de banano y flores. afecta de manera evidente la demanda y los
precios internacionales. por lo que el supuesto de una demanda perfectamente
elástica. que subyace en todas las investigaciones sobre el tema. no coincide con la
realidad.

En consistencia con estas ideas. entre las distintas especificaciones consideradas. la

oferta de exportación de banano y flores resulta estrecha y significativamente
asociada con los precios internacionales reales y la producción interna. La elastici-
dad-precio de la oferta se estima en 1.18 para banano pero de sólo 0.02 para flores'¡
(Véanse Cuadros No.732 y 7.33).

Por otra parte. la oferta exportable de algodón y tabaco. entre varias especificaciones
alternativas. está también explicada por la producción y en menor grado por los
precios reales recibidos. en estos casos basados en los precios F.O.B. La oferta es
moderamente inelástica a los precios reales. y más inclástica en el caso del algodón

Rojas Ubreros, Gentil, "Tipo de Cambio y ~por1-aciones Agropecuarias", Bolel{11 Sodoeconómico, No. 17,
" CIDSE, marzo 1987, Universidad del Valle.
A propcSsito del irrealismo del supuesto sobre la demanda perfectamente elástica, una observación es que el
" modelo de oferta presentadQdebcrla haber sidocomplemenladopor uno de demanda, para llegar a estimaciones
en las que los precios en dólares como las cantidades exportadas se detenninen de manera simultánea por la
interacción de)3 oCerta y la demanda, Este ejercicio no pudo llevarse a cabo por la ausencia de datos sobre la
demanda mundial de importaciones 'j los precios relativos de demanda, tamo para bananos como pal'll flores.

552
 CUADRO Nu.7.31
Rr.sUMEN VR 1<1JNCIONES CON ~Mr.JOR" AJU~íE

VOLUMEN CONSTANTE l'RODUCCION PREcrOS PRECIOS m: rRECIOS DEMANDA

~XPORTADO INTERNA INTERNA LES VENTA RRALES ~HJN\)Il\¡' .2 R2 F Ú.W
REALRs RELATIVOS REcnuDOS AJUS'f
\Yil ICl ~PRODVq ¡PRINT~ \PVRl ¡PRR} (Ii\uq
9¡\¡.~ANOS -93.7 [t3/i :n.07 0,91 0,9 129,1 1,27 1/
(1.68) (3J\) (4.15)

PLORES -3.3\ 0.0009 0.000:3 0,99 0,99 4729 1,4 2J

(-2.27) (67.45) (1.29)

ALGODON -25.6 0.44 0.018 0,73 0,71 34,3 1,09 1/

(.3.14) (5.97) (2.81)

TARAC'O -4.94 O~l (L03l 0,64 0,6 14,6 v

(.1.63) (4.16) (4.~9)

AZUCAR ·90.65 0,(;8 1.58 0.92 0,68 0,61 9,47 1:16 2J

(.0.77) _ _ ---º.'L4L __ _{Q.om (1).26)

t CALCULADO ENTRE PARE.NTESrs ENOONDE;

(l)AtITOCQRREIACION INDETEkMINADA
(l) NO AurOCORREtAOON j'RR ::. (TCNP¡'POB){lPMCQL
TODOS LOS PARAMETROS SIGNIFICATIVOS AL 99% i'VR ~ rC!\W'FOB)Il'DOM
TCNE= TASA DE O\MBIONOMINAL
MBTOR MODELO CAl...CULADQPARA BANANO ¡PMCOL ",INDICE DE PRECrOS MAYORlSTAS DE. OOLOMDlA
Xi,. A+B(PRODUC) + C{PRINT} POOM "" PRECIOSDOMEsnCOS
MEJOR MODELO CALCl.JLADO PARA FLORES =
ProB PRECIo REAL DE EXPORTAClON
Xi '" MB(i>RODUC) + C(PVR)
MODEl.O CAt.CUlADO PARA ALGODONY TABACO
Xí '" A+B(PRODUC) + C(PRR)
MEJOR MODELO CALClJL.WQ PARA AZUCAR
Xi >=A+B(PRODUC) + C(PVR) + D(IMM)
NDta; N" >le C<lll5ideramn reugDS en los p~ios.
FVENlE; EIAnORAClON y CAlL1JLOS DELAUfOR, CON BASE EN LOS DATOS PRP.SENT'ADQS EX LOS CUADRO."> Da ANEXO DE DATOS llASICOS

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....
VI

CUADRO No. 7.33

RESUMEN m: LAS ELASTIClOADES ESTiMA.DAS

VOLUME&---CONS1'AN;¡;t-PlfoD\JCClONPR;';CIÓS - -PRF..cI<lS DE - VRECJOS - U~;,\lÁND¡\

EXPORTAOO INTERNA INTF.RNALES VENTA REALES ,"U!VIlIA!- Rl R1 F n.w
REALES RELATIVOS RECIBIDOS AJUST.
(XI) {el (P.ROPllC) (pl~--'!"'D_ (Pv~J ____ tP1Qt.) ___ (I~l.I\-J)

BA."IANO.'> 2Xl 0.16 !.lB (1,81 O.!W 5S .l 0.87 l)

(5.99) {1..34} 17·20)

FLORES ·9.5:1 1.22) 0.02 0,98 0.98 78.4 1.89 2)

(.6.45) (28.40 (0.14)

AlJJOlJON .6.36 1.37 0.52 0.70 (1,6& 2lLO LB 31

(-1,9) (5.S!!) (2.0:n

TABACO .4.91 0.43 OJi9 0.59 0.54 \ \.8 u-s 2)

(-l.S4) (J.:m (4.40)
'1
AZOCAR -24.7 6.71 0.23 .3.12 rl.S9 0.52 11.42 ,,58 3)
(-3.790) (4.57) (LOOL_ __ _'p.~4)

(1) AUfOCORRF..I.AClON
(2) NO Atrr'OCORRBlAOON
(1)AUI'OCORRElACIONINOERTA
(4) REZAGADO UN ARo

TODOS LOS l'ARAMETROS SrGNIFICATNOS AL 99%

fUENTE; LA MISMA DEL CUADRO 7.32
que en el de tabaco. Por último, el "mejor" ajuste para la oferta de azúcar está dado
en orden de importancia por los precios de venta relativos, la demanda mundial y la
producción doméstica, siendo la oferta muy inelástica a dichos precios.

En resumen, las exportaciones primarias menores orientadas hacia el mercado

mundial dependen crucialmente del nivel de producción interno y de los precios
internacionales. Por su parte, las exportaciones con escasa orientación hacia el
mercado externo dependen también de los precios internos, y en el caso del azúcar,
de la demanda mundial.

Entre estos resultados llama la atención la poca relevancia del tipo de cambio,
alrededor de la cual se ha supuesto que gira la rentabilidad de las exportaciones, y
que en consecuencia es un instrumento de política económica de manejo cotidiano.

Aunque los diferentes trabajos no son concluyentes, cabe esperar que la tasa de
cambio sea mucho más importante en el largo plazo que en el corto. En el largo plazo
las distorsiones en la tasa de cambio afectan la estructura de la producción y su
orientación al mercado internacional e interno.

Es bien claro que los precios en pesos recibidos por los exportadores, dependen del
tipo de cambio, y cuanto mayor sea éste mayor será también el incentivo para
exportar; pero la evidencia parece también sugerir que la efectividad de la tasa de
cambio como incentivo a las exportaciones menores, depende de mecanismos
complementarios como inversiones públicas en infraestructura y desarrollo tecnoló-
gico. Cabria esperar entonces que la sensibilidad de las exportaciones al tipo de
cambio esté directamente relacionada con el nivel de desarrollo de un país.

En definitiva, la evolución de las exportaciones obedece a una gama de fattores euya

complejidad se busca ilustrar a continuación.

1. Precios, Actividad Económica y Protección

La década de los afios 70, se caracterizó por alzas en los precios reales de exporta-
ción de banano, flores y tabaco, y hacia comienzos, entre 1970 y 1974, azúcar y
algodón se vieron altamente favorecidos: los precios de aquel se triplicaron y
algodón alcanzó en 1973 un nivel histórico de US$ 2.1 lO/tonelada; pero el resto de
la década fue desastroso para ambos bienes. Este período de relativa bonanza
coincidió por un lado con una época de expansión de la economía mundial, que tuvo
su período culminante de 1965 a 1973 52• En coexistencia con los precios favorables
de las exportaciones y el relativo dinamismo de la economía mundial, Colombia

" Banco Mundial, "Informe sobre el Desarrollo Mundial 1983", Washington, D.C., pp. 11-12.

555
 puso en práctica una política económica que tendió a gravar no sólo a las exporta-
ciones agropecuarias sino a la producción agropecuaria en general".

La siguiente década puso de manifiesto un renovado proteccionismo de los países

industrializados. El Banco Mundial ha estimado que los precios de los productos
primarios en dólares eran en 1982, inferiores a los de cualquier otra época desde la
Segunda Guerra Mundial. Los precios de los alimentos fueron los más deprimidos,
seguidos por los productos primarios agrícolas distintos de los alimentos". La
tendencia a la baja de los precios internacionales continuó aún después de 198255 . Al
debilitamiento de las exponaciones colombianas, contribuyeron las sucesivas deva-
luaciones ecuatorianas que se iniciaron en 1982, y el cambio de política económica
en Venezuela que empezó en 1983, lo cual implicó que después de absorber más del
35% de las exponaciones menores en 1979, estos países han llegado incluso a
convertirse en exportadores hacia Colombia.

La ola proteccionista internacional, por supuesto, repercutió en los precios de las

exportaciones colombianas. A pesar de que la década de los 80 se inició bien, a partir
de 1983 y hasta el presente los precios oscilaron fuertemente, yen los casos de flores
y tabaco se observan tendencias claras hacia la baja. Ante esta situación, la política
económica interna, a partir de 1984, instaur6 un período de protección de la produc-
ción nacional'"
,
, La tenaza formada por precios declinantes en el mereado internacional y proteccio-
nismo doméstico, afecta la eficiencia de la producción, los niveles de precios y el
bienestar de los consumidores, pero sobre todo la capacidad de la economía para
competir con el exterior en las líneas de producción transables; lo cual nos lleva a
examinar las ventajas comparativas en el contexto mencionado.

2. Ventajas Comparativas

Una investigación reciente calculó el costo en recursos domésticos por divisa

generada y sustituida, en el período 1980-1986, para el Valle del Cauca. La conclu-
sión es que el Valle "sufrió en dicho período, un deterioro de su ventaja comparativa.
Principalmente, la caída de los precios internacionales y en menor grado, el incre-

" García, Jorge, "The Effects of Exchange Rates 8Jld Commercial PoJicy on Agricultuml Incentives in Colombia
1953-1978", IFPRI, junio 19&1, Y G.G, Echc\<erry, "E¡truc1ura de la Protección Arancelaria y Para-arancelaria
en Colombia Después de las Reformas de 1979", en Revista de P!oneación y Desarrollo, volumen XI, No. 2,
mayo-ag<H>lQ 1979, Ymás recientemente GUlennan Lía, "Determinación dellmpaclo de las Políticas Directas
de Precios sobre la Agricultura, Resumen", Infonne Final para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario,
julio, 1989, pág. lO.
" Para los detalles, consultar Rojas Libreros, Gentil. "Evolución de las Exportaciones Agropecuaóas", en
Machado Absalón. Coordinador Problemas Agrarios Colombianos, Siglo XXI y CEGA, 19&6, pág. 130.
" Kuwayama Mikio, "La Comercialización Internacional de Produclos Básicos y América Latina", en Revista
CEPAL, No. 34, abril 1988, pág. 82.
" Gutetman, ap. cit.

556
mento en los precios relativos de los insumas transados en comparación con los no
transados, debido a la devaluación, son los factores responsables del detetioro"". La
pérdida de ventaja comparativa en sorgo, algodón y maíz convierte a una región
altamente productiva en proveedora costosa de alimentos y matetias ptimas; afecta
los niveles de precios internos y el bienestar de los consumidores, pero lo más grave
es que resttinge el crecimiento de la agticullllra a las posibilidades limitadas del
mercado interno, al hacer imposible vender en el exterior estos bienes directamente
o procesados. Tabaco. fríjol y arroz mantenían. con todo. un nivel favorable de
ventaja comparativa, mientras que soya estaba en la frontera de dicha ventaja.

..
Un estimativo más reciente tiende a confirmarlas tendencias analizadas. Entre 1981
y 1988 la ventaja comparativa en soya. sorgo, ccbada. fríjol. prácticamente desapa-
reció. y aunque se redujo en algodón y arroz. estos bienes mantuvieron un buen nivel
de competitividad. (Cuadro No. 7.34).

Desde el punto de vista del diseño de una estrategia hacia afuera. con fuerte
componente de exportaciones agropecuarias en presencia de tendencias declinantes
de precios internacionales, la implicación es que el Estado debería utilizar la polftiea
económica para de un lado, impulsar la producción con ventaja comparativa. y de
otro. inducir un proceso gradual de conversión de aquella producción que carece de
esta ventaja.

3. Perspectivas de los Mercados Internacionales

De acuerdo con una investigación reciente, la competitividad en

nacional de un grupo de productos que de hecho ya está Slel]UO
un nivel "medio"; fruta fresca empacada y concentrados
frutas y derivados lácteos. aunque en este último
restringido y Colombia carece de la imagen y exportadores
tradicionales". Por el contrario. cacao en , chocolate de
mesa, chocolatina. leche pasteurizada. fresca empacada y
conservas de frutas y hortalizas, para competir en el
mercado internacional". La causa de competitividad es el
desarrollo del producto, y le precio y calidad'o.

Más específicamente, cacao y sus derivados, superior al

internacional, es para su venta en el exterior. El control o

" ',(:',",p<"alivas en la Agricultura del Valle del Cauca, CIDSE, Universidad

,. Con'pelili"daddel Sector ArQinJustria en Colombia. Preliminar, ASF, pág. 4.

557
U>
U>
00

CUADRO No. 7.14

INTERNOS Y DEL COEFICIENTE DE VENTAJA COMPARATIVA EN ALGUNOS CULTIVOS

PRECIO DE PARIDAD iNSUMOS TRANiADOS (4) (5)

CULTIVO SEMESTRE 4 COSTO EN COEFIC DE
(l) (3) RECURSOS VENTAJA
Tol'I) TIpO DE (US$/Ton) ($ I na) ($ f Ton) (USSfTon) INTERNOS COMPARATIVA
ITon " CAMBIO S IUSS

ALGaJ<>! Hi32S 94030 54,49 19\1,4 Da77 11163 149,8 9,24 0,08
55069 331456 299,18 llZ8,O 52917 25199 84,2 S2,76 0,08
ARROZ 6976 34203 697.4 16734 3891 71,4 11,14 0,11
27199 86419 283,9 60692 12644 42,3 lIO,30 0,17
OlBADA 8680 13730 280,0 8227 4840 SII,S 45,41 0,46
36636 40830 136,5 38120 20063 67,1 527,80 0,97
FRIJOL 18788 31728 641,0 4731 6758 124,0 35,93 0,24
93306 123311 412,2 17152 24503 81,9 282,50 0,25
SORGO 7078 11384 232,1 9245 4402 80,S 46,77 0,53
24585 33600 112,3 18333 \0494 35,1 318,33 0,45
SOYA 12292 31728 647,0 11046 5523 101,4 22,53 O,J9

como la propomon di: «nI~ domc:sliws por 1UJidad de divisa nela obtenida o abonada con la lasa di: cambiu

~~¡~u;.;. :00 de libra, lID. compono:ntE. de los ,fertilizanles, rml.il de la ti.ma y tran5pl>1'Ie intemll,
vigilancia de precios es en buena medida responsable de la escasa competitividad en
productos lácteos. En cuanto a frutas y hortalizas, el insuficiente desarrollo comer-
cial de la producción primaria, y las deficiencias en el acopio y el manejo postcose-
cha, afectan desfavorablemente las posibilidades de exportación· l .

La sericultura en zonas marginales de economía campesina, como en la Meseta de

Popayán y en un ambiente más empresarial, como el proyecto que se ejecuta en
Pereira y la acuicultura, se mencionan con bastante frecuencia como bienes promi-
sorios de exportaciones. Tabaco rubio, no sólo es relativamente rentable desde el
punto de vista financiero y económico·2 , sino que además parece que cuenta con un
mercado externo en expansión.

El análisis de las perspectivas internacionales debería tener en cuenta los fuertes

intereses comerciales que se han puesto en contra del auge exportador del banano,
pero especialmente de flores, que de tener éxito limitarían en el futuro la única
fuente dinámica del sector primario exportador.

IV. FACTORES DE EXITO EN LAS EXPORTACIONES

DE BANANO Y FLORES

En esta sección del infonne destacamos algunos factores distintivos que probable-
mente han desempeñado un papel importante en el dinamismo y la continuidad de
las exportaciones de banano y flores. En condiciones más o menos similares de
polftica económica, capacidad empresarial y demanda potencial en el sector externo,
entre otras, dichos factores habrían marcado la diferencia en la evolución observada
entre los distintos grupos de exportaciones. En particular, se sugiere que la integra-
ción de las funciones productivas con las de comercialización, los costos de trans-
porte, la orientación hacia el exterior y la dotación y disponibilidad de algunos
recursos, son en medida no cuantificada pero significativa, los factores de éxito de
las exportaciones de banano y flores.

A. INTEGRACION DE LA PRODUCCION y LA COMERCIALIZACION

Una de las características más sobresalientes de la industria bananera es la integra-

ción vertical de sus operaciones. Además de disponer de su propia infraestructura
vial y de fábricas de insumos, como cajas de cartón, plásticos y estibas que son
actividades relativamente recientes, la producción ha estado, de manera tradicional,
integrada a la comercialización internacional. Desde 1983, esta fase del negocio

"
62
lbid.
Rojas, op. cit.

559
bananero está en su totalidad en poder del capital nacional, a través de tres empresas:
Uniban, que es la más importante, Proban y Banacol.

La integración de la producción con la comercialización ha permitido captar los

márgenes de rentabilidad que ofrece la venta final del producto, que se estima son
muy superiores a los márgenes en la ven(a del producto a precios FOB"'. Este punto
de vista está respaldado por cálculos de la Unión de Países Exportadores de Banano,
UPEB, que han demostrado que la mayor parte de las utilidades generadas por la
comercialización del banano, se obtienen entre el punto de origen y la venta al detal.
De cada dólar que paga el consumidor final, el productor recibe sólo treinta centavos
y el resto, va a los intermediarios64 •

La intervención directa en el mercadeo, por lo tanto, ha incrementado considerable-

mente los ingresos de la industria bananera en comparación con la situación tradi-
cional de ventas al precio FOB. Los mejores ingresos han hecho posible que las
empresas comercializadoras, de propiedad de los productores, garanticen a estos no
sólo la compra sino además precios estables por sus cosechas; aquellas han asegu-
rado también la presencia permanente en los mercados externos, en los cuales el
contacto directo ha resultado útil para introducir innovaciones notables, como por
ejemplo la forma de embarcar y transportar el banano·'. De1 racimo se pasó a las
cajas de cartón y de éstas al paletizado, como respuesta a las exigencias de calidad y
presentación en el mercado, reduciendo de paso los costos de transporte marftimo.
Pero además las comercializado ras prestan otros servicios, como fletar buques,
embarcar el producto, controlar la calidad, fabricar, importar y financiar insumos, y
en un interesante efecto de doble vía, han tenido también impactos importantes sobre
la producción primaria: han introducido nuevas técnicas en labores culturales, en los
sistemas de drenaje y en la administración de la finca bananera"" .
•
Por otra parte, la comercialización de flores es llevada a cabo' también por los
productores. Estos establecen los contactos con los importadores y deciden todo lo
relativo a los precios, cantidades y términos de las transacciones. En su gran
mayorfa, las exportaciones se realizan bajo la modalidad de venta en consignación
CIF en la cual el importador mayorista recibe una comisión de alrededor de 25% del
precio de venta, y el exportador asume los costos y riesgos del transporte. En menor
escala se realizan ventas a precios fijos FOB, en especial hacia Europa"'.

., Mejía Lázaro, "Los Bananeros y la Zona de Urabá", Deslinde, Revista de CEDE1RABAJO, No. 3, enero

. 1988, pág. 8.
Uniban, 1~66·1988, pág. 22 .
" El paletizado consiste en colocar en estibas de madera 48 cajas en 8 niveles, con lo que se ha oonseguído
reducir el número de operaciones de manipulación de las cajas, mejorando la calidad de la fruta y reduciendo

.. los costos de transporte.

Augura, AClilJidad Bananera tk Urabá, pág. 6.
Vilcikis Luc)', "Algunas Consideraciones sobre los Costos de Transporte en el Caso del Banano, Flores y
" Arroz", RelJista Nacional de Agricultura, SAC, marzo de 1988, No. 886, pág. 150.

560
B. COSTOS DE TRANSPORTE

Las comercializadoras colombianas. usualmente recurren a los contratos anuales de

fletamento para las exportaciones de banano. Este modo no sólo es más barato que el
sistema de línea. sino que además resulta más favorable. ya que las comereializado-
ras tienen carga de compensación. como materia prima para la fabricación de cajas e
insumos·'. Paradójicamente la carencia de un puerto en Urabá. ha llegado a conver-
tirse en una ventaja relativa frente a otras exportaciones. al evitar la ineficiencia.
congestión y sobrecostos de los puertos colombianos·'. Con todo. Colombia parece
no tener particulares ventajas o desventajas en cuanto a disponibilidad y alternativas
de transporte. en comparación con otros países exportadores. como los centroame-
ricanos y Ecuador. Se observa no obstante que tanto los costos de transporte interno
a los puertos como los de empaque son relativamente más altos en Colombia. lo cual
tiende a neutralizar su ventaja comparativa en la producción frente a otros países'o.
Por supuesto. la localización de producción de banano es privilegiada en relación
con otras exportaciones colombianas. pues el costo de transporte interno y de
colocación en el puerto responde al hecho de que ninguna plantación está situada a
más de 35 km. de distancia de un almacén receptor a orillas del río León, en las que
están ubicadas las zonas productoras'l.

Por las características inherentes de las flores, el transporte juega un papel funda-
mental en la comercialización. Es conocido que la totalidad de la producción
exportada se realiza por vía aérea. La localización de los cultivos más importantes en
la Sabana de Bogotá. Antioquia y Cauca es estratégica en este sentido. pues está
cerca a los aeropuertos y bien conectada a la red de vías; en consecuencia. los costos
de transporte interno se han reducido y se estima que constituyen un porcentaje
menor del precio de exportaciónn

La relación costo de transporte/precio se calcula que en promedio es mayor del 50%

para las exportaciones a Europa y casi 30% para las ventas a los Estados Unidos; no
obstante. en cuanto a las tarifas del transporte aéreo para las flores de exportación,
Colombia tiene una clara ventaja frente a las tarifas de Holanda e Israel. tanto en los
destinos hacia los Estados Unidos como hacia Europa. y compite con las tarifas de
Kenya".

u Ibíd, pág. 141.

69 Ibíd., pág. 141.
70 ¡bid., pág. 146.
71 FAO, lA Economla Mundial del Banano, 1970-J984, No. 157, 1986.
72 Asocolflores, Documento Infonnativo sobre el Cultivo y las Exportaciones de Rores, SF, pág. 5 y Vileikis,
op. ciJ., pág. 148.
13 Vileikis, op. cil., pág. 152 a 154.

561
C. ORIENTACION HACIA EL EXTERIOR Y DOTACION DE RECURSOS

Es probable que el establecimiento de plantaciones bananeras en Urabá desde

comienzos del siglo. y el gran impulso de comienzos de la década de los años
sesenta. fueran decisiones basadas en la utilización de una dotación de recursos
naturales con fines de satisfacer el mercado externo. En efecto. Augura expresa que
las siembras en 1963 surgieron con altas posibilidades de desarrollo, "en excelentes
suelos para el cultivo y considerables ventajas comparativas con respecto a las zonas
existentes en los países centroamericanos: sucIos nuevos libres de enfennedades y
una región tradicionalmente poco azotada por huracanes"7'. La dotación de recursos
ha estado apuntalada por el desarrollo y aplicación de tecnología para mejorar la
productividad y la calidad de la fruta, representada en plantaciones en doble surco.
riego por goteo, drenaje subterráneo y propagación por meristemos. Simultánea-
mente, se presentaron condiciones especiales para la exportación, merced al desa-
rrollo del mercado mundial, que tuvo como pionero al Ecuador". La clara orienta-
ción hacia afuera ha asegurado la presencia pennanente de la fruta colombiana en el
exterior, a pesar de las fluctuaciones de precios y de los desabastecimientos coyun-
turales. Es obvio también que dicha orientación indicó la conveniencia de usar no
sólo tierras cercanas al sitio de embarque. sino también variedades, calidades y
empaques recomendados en el exterior. La experiencia bananera demuestra que es
imprescindible disponer de una oferta suficientemente amplia y además posicionar
una marca.

La floricultura colombiana se caracteriza por su clara orientación hacia el mercado

externo: cerca del 95% de su producción tiene este destino y el resto el consumo
doméstico, que corresponde a ventas marginales, cuyas condiciones no cumplen con
las de exportación. Es evidente que dicha orientaciÓn ha sido crucial para abrir y
consolidar los treinta mercados de venta actuales, entre los cuales sobresalen los
Estados Unidos con más del 80% del total, y la Comunidad Económica Europea. con
más del 10%76.

Asocolflores considera que entre los factores que han influido en el surgimiento y
desarrollo del cultivo, están "unas buenas condiciones ecológicas del medio. funda-
mentales para desarrollar los tipos de flores que se producen actualmente"77. No sólo
las condiciones climáticas y de suelos han sido importantes; entre los recursos
disponibles. la mano de obra. que representa el 60% del costo de producción,
también ha contribuido al éxito exportador. En efecto un estudio sobre las condicio-
nes que afectan a las mujeres trabajadoras de los cultivos de flores de la Sabana de

" Augura, op. cil., pág. 4.

" A.ugura, op.cit., pág. 4.
" Asocolflores, op, cit., pág. 5.
" Asocolflores, op. cil., pág. l.

562
Bogotá concluyó que "un factor notable en el desarrollo de los cultivos de flores, es
el hecho que la disponibilidad de la mano de obra femenina a costos muy bajos ha
hecho posible la competitividad de las flores colombianas en los mercados mundia-
les"". Como ocurrió también en el caso del banano, la existencia inicial de fuentes
de ventajas comparativas como el medio ecológico y los costos de transporte y mano
de obra, fueron consolidados con la rápida adopción de tecnología utilizada en otros
países como Holanda, el principal exportador, pero también con la introducción de
avances tecnológicos autóctonos.

" Vargas Gloria, Mujeres y Flores en la Sabana de Bogotá, CIMIDEA, Colombia, 1982, pág. 75

563
 Capítulo VIII
POLITICAS MACROECONOMICAS
y DESARROLLO AGRICOLA

INTRODUCCION

Uno de los aspectos de mayor interés en los enfoques más recientes sobre el sector
agropecuario, se refiere al impacto de las polfticas macroeconómicas sobre su
comportamiento y sobre los incentivos derivados de las políticas sectoriales. La·
subestimación del papel de los precios en la producción agropecuaria, así como la
concepción corriente sobre las contribuciones de la agricultura al desarrollo econó-
mico, según la cual el sector desempefla un papel puramente residual, condujeron a
un considerable descuido respecto de las relaciones entre las polfticas generales
macroeconómicas, los incentivos sectoriales y el desempeflo agropecuario'.

La revaloración del sector agropecuario, junto con una mejor comprensión del papel
de los precios, ha conducido a mostrar, particularmente, el efecto de las políticas
comerciales y cambiarias sobre los distintos precios relativos, vía tasa de cambio

Para consideraciones mas detalladas sobre los aspectos involucrados en esta discusión, véase, Bejarano Jesús
A., DNP, en "Agricultura y Políticas Macroeconómicas", Revista de Plane.ación y Desarrollo, 01 XXI, Nos. 3
y 4. Bogotá, Julio-Dic. 1989. Véase también entre otros García Jorge, "The Effects of Exchange Rates and
Commercial Policy on Agriculturallncentives in Colombia: 1953-1978". Research Reporl No. 24 IFPRI,
Jumo 1981; Montes Gabriel, "La Tasa Real de Cambio, La Política Comercial y el Crecimiento Agropecua-
rio", SAC, Revista Nacional de Agricultura, No. 876, Sept. 1986; Valdés Alberto, "Impact of Trade and
Macroeconomic Policies and Agricultural Growth: The South American Experience", IFPRI, Reprinl No. 96,
1986; Chiber Ajay y Wilton John, "Las Políticas Macroecon6micas y el Rendimiento Agrícola en PaíSel> en
Desarrollo", Reyisla Finanzas y Desarrollo, Sept. 1986; Krueger Anne, Schiff Maurice y Valdés Alben.o,
"Agricultura! Incentives in Developing Countries: Measuring The Effect of Sectorial and Econorny-wide
Policies", The Word Bank Economic Relliew, Sept. 1988,

565
real y en consecuencia, sobre el desempeño sectorial, como quiera que aquellas
suelen traducirse en un sesgo contra la agricultura respecto de los demás sectores'.

Uno de los factores explicativos del sesgo contra la agricultura proviene de la

estrategia general de desarrollo, y en particular del establecimiento de barreras
proteccionistas al comercio para promover la industrialización; esta estrategia tiene
como finalidad la reorientación de los recursos hacia la industria, mediante la
modificación de los términos de intercambio entre la industria y la agricultura, lo
cual tiene como efecto no sólo el relativo aislamiento de la industria doméstica
respecto del mercado internacional, sino el que se grava a la agricultura directamente
a través de menores precios en relación con los industriales, e indirectamente
mediante el aumento de los costos de los insumos industriales utilizados por la
agricultura. Adicionalmente, las políticas de protección a la industria han dado por
resultado una sobrevaloración del tipo de cambio que ha afectado la producción de
bienes comerciables, así como a las exportaciones agropecuarias y por ende al
conjunto del sector, caracterizado por tener una mayor proporción de comerciables
que otros sectores de la economía.

Por otra parte, al definir los incentivos sectoriales, tales como subsidios a los
insumos, precios de sustentación, crédito dirigido, etc., suele hacerse caso omiso del
papel que juega la política macroeconómica; de hecho, las políticas generales
comúnmente afectan la eficiencia de los incentivos, y muchas veces anulan sus
alcances.

Por otro lado, algunos estudios analizan los efectos del gasto público, tanto directos
a través de la inversión estatal, como indirectos sobre el sector3 , el argumento en este
caso es que un aumento del gasto público genera un aumento de los precios
domésticos frente a los de los sectores comercializables. 10 cual actúa también en
contra de la producción agropecuaria compuesta principalmente por bienes comer-
ciables.

Entre los fenómenos estudiados también está el del efecto de alteraciones en los
términos de intercambio. particularmente las causadas por un aumento repentino del

'Véase entre otros Gareía Jorge, "The Effects of Exchange Rates and Cornmercial Policy on Agricultural
Incentives in Colombia: 1953-1978". Research Report No. 24 IFPRI. Junio 1981; Montes Gabriel, "La Tasa
Real de Cambio, La Poütica Comercial y el Crecimiento Agropecuario", SAC Revista Nacional de AgriculJu-
ra, No. 876. Se¡x. 1986; Valdés Albeno, "ImpacI of Trade and Macroeconomic Policies and Agricultural
Growth: The South American Experience", IFPRI, ReprínJ No. 96, 1986; Chiber Ajay y Wilton John, "Las
Políticas Macroeconómicas y el Rendimiento Agrícola en Países en Desarrollo", Revista Finanzas y Desarro-
llo, Sept. 1986; Krueger Anne., Schiff Maurice 'j Valdés A1beno, "Agricultural Incentives in Developing
Countries: Measuring The Effecr of Sectorial Ilnd Econorny-wide Policies", The Word Banlc Economic
Review, Sept. 1988.
Valdés (1986), op. cit., García Jorge y Montes Gabriel, "Coffee Boom, Government Expenditure and Re1ative
Prices in Agriculture: The Colombian Experience", Research Report No. 68, IFPRI~ agosta 1988.

566
precio del principal producto de exportación, fenómeno que se ha denominado
"enfennedad holandesa". El aumento de los ingresos del sector exportador genera
un incremento en la demanda por bienes domésticos, y por ende de sus precios, y se
reduce así el precio de los bienes comercializables, además de que los recursos
fluyen hacia el sector en bonanza, lo cual puede ser agravado con el manejo de la
política fiscal y la tasa de cambio.

Por lo general la extensión del análisis conlleva la implicación de la transferencia de

recursos del sector hacia actividades más rentables; esta discriminación es evidente
en el caso de algunos instrumentos de la polltica de sustitución de importaciones,
mediante los cuales se logra alterar los precios relativos industriales frente a los de
los sectores no protegidos.

La discusión sobre el sesgo de las políticas generales contra el sector agropecuario,

en modo alguno es irrelevante o solo pertinente a los intereses sectoriales; de hecbo,
no pocas teorías del desarrollo sostienen que la fijación de los preCios relativos de
los productos agrícolas por debajo del nivel necesario a una utilización óptima de
recursos, es una condición para inducir el desarrollo. En ténninos generales, estos
planteamientos han partido de un supuesto fundamental: la existencia de precios de
los bienes agrícolas menores a los que prevalecerían en una situación de libre
mercado, aseguran un flujo de transferencias desde el sector agrícola hacia el resto
de la economía; la agricultura se constituye así en una fuente de recursos muy
importante en el proceso de fonnación de capital de la economía en su conjunto.

Hasta principios de la década de los setenta, el debate en la literatura económica

sobre el tema de las transferencias vía ténninos de intercambio del sector agrícola, se
podía resumir en dos posiciones encontradas: por una parte, aquellas que, basadas en
un punto de vista normativo de corte neoclásico, consideraban las transferencias
como un problema que reflejaba serias distorsiones en la asignación de recursos en
la economía; por otra, estaban aquellas que, basadas en la visión estructural del
desarrollo, coincidían en que las transferencias agrícolas se constituían como una de
las fuentes de recursos más importantes para sustentar el desarrollo de otros sectores
de la economía.

En el caso colombiano, desde la Postguerra la estrategia de desarrollo ha estado

inspirada en planteamientos de esta naturaleza. Sarmiento', por ejemplo, ha hecho
notar que, en efecto, los precios industriales en Colombia durante los últimos veinte
afias han sido fijados por encima de lo que hubiera ocurrido en ausencia de la
intervención; el autor seflala que ello debe atribuirse al propósito explícito de los
distintos gobiernos de inducir la industrialización del país por esta vía, no obstante
los efectos sectoriales adversos derivados de las transferencias de recursos desde el
sector agrícola hacia el resto de la economía.

Sarmiento, Eduardo. Funcionamiento y Control de una Economía en Desequilibrw, Bogotá, CEREC, 1984.

567
El presente capftulo se propone un reexamen de los temas señalados, intentando
evaluar en las dos primeras secciones los efectos de diversas variables de polftica
macroeconómica sobre la producción agrícola; seguidamente se evalúan los impac-
tos de la protección efectiva industrial y agrícola sobre el desempeilo del sector
agropecuario y sobre su rentabilidad relativa frente a la de otros sectores, para, en la
cuarta sección, evaluar estos efectos en ténninos de las transferencias entre la
agricultura y el resto de la economía.

Conviene advertir que, en general, todos los trabajOS coinciden en la conclusión de

que las políticas macroeconómicas tienen efectos, generalmente negativos, cuyo
impacto sobre el sector agropecuario es mayor que el resultante de las políticas
directas'. Sin embargo, los trabajos mencionados concentran su análisis en los
efectos de las diferentes políticas sobre la tasa real de cambio y de ésta sobre los
preciOS relativos del sector agropecuario, infiriendo conclusiones en cuanto a los
efectos de estos cambios en la producción del sector, con base en los estimativos
sobre elasticidades de la oferta. En este capítulo se ha juzgado conveniente estimar
un modelo que incluya los diferentes detenninantes de oferta y demanda, con énfasis
en los de tipo macroeconómico, en el cual, además de la tasa de cambio, se analicen
otros que a la luz de la anterior discusión pueden ayudar a explicar el comporta-
miento de la producción agrícola.

Finalmente, como quiera que las implicaciones del sesgo contra el sector pueden
transmitirse a toda la economía y afectar el crecimiento global, es necesario evaluar
los efectos de la discriminación contra la agricultura sobre el desempeíio global de la
economía. Para ello es imprescindible recurrir a modelos globales que pennitan
examinar el efecto del comportamiento agropecuario sobre variables macroeconó-
micas fundamentales, como son crecimiento, inflación y distribución de ingresos;
ello es relevante para el caso colombiano, en donde el sector agropecuario ha jugado
un importante papel en el desempeilo de la economía.

En la última sección de este capítulo se recurre a un modelo de equilibrio general

computable, el cual se caracteriza porque en el mismo se evidencian las interrela-
ciones entre el sector agropecuario y el resto de la economía. Este modelo se utiliza
para simular diferentes alternativas de política, y el efecto que las mismas tienen
sobre el sector agropecuario y su retransmisión a! tota! de la economía.

Krueger. Schiff y Valdés, (1988), op. cit.

568
l. EVOLUCION DEL SECTOR AGRICOLA: 1950-19886

A. SITUACION MACROECONOMICA DE LA ECONOMIA COWMBIANA

ENTRE 1950 Y 1988

Para propósitos del análisis se establecieron tres sub-períodos en los que han
predominado ciertas características macroeconómicas generales. El primero de
ellos, que es también el más extenso, es el que comprende los aflos entre 1950 y
1967. La economía colombiana se distinguió en este período por una marcada
inestabilidad en sus condiciones macroeconómicas, dictada por las condiciones del
sector externo que determinaban un comportamiento de "pare y siga" en la política
macroeconómica. La estrategia de desarrollo predominante en esos años estaba
basada en la industrialización a través de la sustitución de importaciones y la política
agropecuaria se fundamentaba en el autoabastecimiento, limitándose las importa-
ciones a aquellas necesarias para subsanar los déficit internos y sujetando las
exportaciones a los excedentes del mercado interno.

El segundo período va de 1967 a 1980-81. El cambio básico en la política económica

se dio en el frente cambiario, al establecerse un sistema de devaluación permanente.
Este manejo cambiario estaba inscrito, sin embargo, en un cambio más amplio en la
política económica: del énfasis en la sustitución de importaciones al de la promoción
de exportaciones. Haciendo abstracción de algunos hechos, todo este período se
puede describir como uno de rápido crecimiento de la demanda y de la actividad
económica. La primera parte de este período, 1967 a 1974, coincidió con una fuerte
expansión del mercado mundial, la cual permitió que los cambios en la política
económica produjeran resultados notables en muy corto tiempo. Entre 1975 y 1981
los cambios introducidos en el manejo económico tuvieron como fin afrontar la
bonanza cafetera'.

El tercer período -1981-1988- es el más complejo de describir en forma esquemá-

tica. Los primeros años de la década de los ochenta se caracterizaron por una política
fiscal expansiva, pero que tuvo efectos relativamente débiles sobre la demanda
interna. Se dio, además, una revaluación de la tasa de cambio, la cual estuvo
acompañada de una mayor liberalización de las importaciones. En 1985, ante el

Tanto esta sección como la siguiente se apoyan en FEDESARROLLO, "Relaciones entre la Poütica Macroe-
conómica y la Producción Agrícola", Informe para la Misión de Estudios del Sea.or Agropecuario, Bogotá,
noviembre 1989.
La revaluación del tipo de cambio con el fin de conjurar la amenaza inflacionaria generada por el influjo de
divisas, representó un retroceso para la política exportadora iniciada en 1967 que se acentuó con la reducci6n
de los subsidios a las exportaciones. El manejo monetario y fiscal que se llevó a cabo frenó también el impulso
que traía el crecimiento de la economía del quinquenio anterior, aunque en los últimos años de este peñodo se
aceleró fuertemente el crecimiento de estas variables. Se dio también en estos años W'I proceso de liberación de
importaciones que obedecía no sólo a la situación coyuntural de abundancia de divisas sino a una estrategia de
más largo plazo de liberalización del comercio exterior.

569
deterioro del sector externo, el gobierno adelantó un severo programa de ajuste' . A
partir de 1986 se dio un proceso de recuperación tras haberse restablecido los
equilibrios en el frente externo y fiscal.

B. EVOLUCION DEL SECTOR AGRICOLA ENTRE 1950 Y 1988

Ya se anotó que los argumentos sobre la discriminación en contra de la agricultura se

centran por lo general en los efectos de las diferentes polfticas macroeconómicas
sobre los precios relativos agricolas y, a través de ellos, sobre la producción. Al
observar la evolución de los precios relativos del sector agropecuario·, se hace
evidente este deterioro, como lo muestra la gráfica 8.1A. La tendencia de los precios
relativos es negativa en el periodo 1950-1977 y la caída se acentúa fuertemente a
partir de entonces. Sin embargo, cuando se calculan los precios relativos solamente
para el sector agrícola -excluyendo el café y la producción pecuaria-, pero utilizan-
do en el numerador el índice de precios al productor, se observa una evolución
bastante diferente lO • La gráfica 8.IB muestra este índice, el cual tiene una tendencia
ascendente entre 1950 y 1977, año a partir del cual también cae, incluso en forma
más brusca que el índice con café. Es claro entonces que el alto nivel de precios
relativos agropecuarios de mediados de los cincuenta, y su posterior caída, están
explicados por las variaciones de los precios del café. El aumento de los precios
relativos a comienzos de los años sesenta y su deterioro hasta el final de la década es
explicado por los respectivos cambios en los precios de los productos agricolas no
cafeteros. El marcado deterioro de fines de los setenta, que se prolonga hasta 1988,
es evidente en las dos series. No es clara, entonces, la tendencia al deterioro secular
de los términos de intercambio de la agricultura. Este deterioro se encuentra sola-
mente si al sector agrícola se le suma el café!! y la producción pecuaria y antes bien,
la tendencia de los precios relativos de la agricultura durante el periodo de mayor
incidencia de la política de sustitución de importaciones -1950-1967- es positiva.

A continuación se analiza la evolución de los precios y la producción en los tres

subperiodos considerados.

La economía. colombiana registró sus menores ritmos de crecimiento histórico durante esos años, siendo éste
un comportamiento generalizado en todos los sectores de la economía.
Existen múltiples fonnas para el cálculo de los mismos, siendo el cociente entre el deflactor implícito del
sector agropecuario sobre el deflactor implícito de los demás sectores de la actividad económica una de las
más utilizadas.
" Estos precios relativos están calculados con el índice de precios al productor de los veintiséis principales
productos agrícolas. La constrUcción de este índice está explicada en el Anexo Metodológico del Informe de
FEDESARROLLO, op ci!. El denominador es el mismo deflactor implícito oe) producto no agropecuario.
" La producción cafetera debe analizarse por separado de las otras producciones agrícolas, ya que responde a
otros condicionantes y la fonna en que se ve afectada por la JXJütica macroeconómica es dúerente. De hecho,
la política macroeconómica resulta endógena a la evolución del sector cafetero.más que al contrario.

570
-
Grófico Ni.8.1a

PRECIOS RELATIVOS AGROPECUARIOS

"- DEFL PIS AGR/C€FL PIS NO #3R.

1.3 - , - - - - - - - - - - - ' - - - - - - - - - - - - - ,

1.2

1.\

0.8

.95. .95• "61 "66 1971 H176

."" .96•

Grófica Ni. 8lb

PRECIOS RElJ\TIVOS AGRICOlJ\S

"- PRECIOS PRODUCTOfl!OCFL PI!:! NO AGR.
'20

110

100 i
f/'~
"
80
M

70

.O+-rr~-r~~-,~~~~-r~~-r~~rr~-r~~~
.95. '95' 196. 1966 19071 1976 \9" 196'

571
1. Sustitución de Importaciones: 1950-1967
En el período 1950-1967 el total del sector agrícola presenta una tasa de crecimiento
de 2.97%, similar a la que se dio en promedio para el período 1950-1988. Los
productos que crecieron más rápidamente fueron los exportables que lo hicieron a un
ritmo de 7.16% anual promedio. Este crecimiento tan acelerado se explica, en parte,
por los bajos niveles de producción física de que se parte y, porque en estos años se
produce el "despegue" de cultivos importantes como el algodón, el azúcar y el arroz.
Las condiciones de precios en estos años pueden explicar bastante bien este dina-
mismo. Los precios internacionales alcanzaron niveles bastante altos entre 1956 y
1958 y, aunque en la década del sesenta volvieron a.1os bajos niveles anteriores, ésto
se vio compensado con un aumento de cerca del 50% de la tasa de cambio real en
1958; la cual, además, se mantuvo en estos niveles relativamente altos durante la
siguiente década. Estos dos efectos impulsaron el despegue de las exportaciones a
partir de 1960, el cual se consolidó en 1967.
Los productos importables, por su parte, crecieron a un ritmo mucho más lento, de
sólo 1.03%. Su relativo estancamiento está acorde con el comportamiento de los
precios al productor de estos productos los cuales' se mantuvieron prácticamente
constantes. La producción física del grupo de productos no comercializables creció
también a una tasa bastante baja 2.15%. Los precios de estos productos, por su parte,
se mantuvieron relativamente estancados hasta 1963, afio 'a partir del cual aumenta-
ron más rápidamente l2.

En estas circunstancias, las predicciones teóricas relativas a los efectos adversos de

la polftica de industrialización sobre la agricultura, no parecen corresponder cabal-
mente a los hechos en este período. Los bienes comercializables, en particular los
exportables, debían haberse perjudicado frente a los no comcrcializables, pero lo que
se observa es que los primeros mostraron tasas de crecimiento más elevadas que las
de los segundos', debe anotarse, sin embargo, que el pobre desempefto de los
productos importables en este período, puede considerarse como evidencia en favor
de la hipótesis de la desprotección a la agricultura. En efecto, como se verá más
adelante, la revaluación de la tasa de cambio si tuvo un efecto depresivo importante
sobre los rtiveles de producción de los importables.

Así las cosas, es necesario tener en cuenta para el análisis, además de la política
cambiaria, otros factores que expliquen la evolución de la producción en el largo
plazo, como se hará en el modelo que se desarrolla más adelante.

2. Promoción de exportaciones y bonanza cafetera: 1967-1981

En el período siguiente se registran las mayores tasas de crecimiento de todo el
período estudiado. El total de la producción agrícola creció al 4.3% anual. La

" Las series de precios relativos pueden verse en FEDESARROLLO, op. cit.

572
producción de exportables (incluido banano y flores) es la que aumenta más rápida-
mente. Sin embargo, si se excluyen esos dos productos, los exportables crecen a un
ritmo de 4.13% anual, que es menor al de los no comercializables. El mayor
dinamismo de la producción se presentó en la primera mitad de los setentas, lo cual
coincide con un comportamiento favorable de la tasa de cambio real y de los precios
tanto domésticos como internacionales de estos bienes. En la segunda mitad de la
década, la producción se estanca, observándose una reversión simultánea de la
tendencia de la tasa de cambio y los precios.
Los productos importables, por su parte, mantienen su lento ritmo de crecimiento
hasta 1977. A partir de 1978 empiezan a crecer más rápidamente, tendencia que se
mantiene hasta 1988, con una breve interrupción a mediados de los ochenta. La
aceleración del crecimiento de estos productos coincide con el comportamiento de
sus precios en relación con los de los no comercializables, más que con sus propios
preciOS reales l '. Lo anterior podría estar indicando algún grado de sustitución entre
los productos importables y los no comercializables.
No deja de llamar la atención el que el despegue de los productos importables
coincida precisamente con los afios de mayor liberación de importaciones y con una
revaluación de la tasa de cambio en ese período. Esto constituye evidencia adicional
de que hay otros factores diferentes a la polftica de comercio exterior que afectan a la
agricultura. La demanda agregada puede jugar un papel importante en este período,
ya que tiene variaciones significativas. generadas especialmente por el aumento en
el valor de la cosecha cafetera y por la expansión del gasto público.

Los productos no comercializables, por su parte, presentan en este períOdo su mayor

ritmo de crecimiento: 4.8%. Este dinamismo coincide, hasta 1975, con un aumento
significativo de sus precios relativos (respecto del total de la economía), pero
después de este año presentan tendencias opuestas puesto que los precios empiezan
a caer en términos reales. La dinámica de su producción puede asociarse, en buena
medida, a la evolución de la demanda agregada, la cual presenta una aceleración en
su ritmo de crecimiento en este período, impulsada por el gasto público al principio
de la década del setenta y luego por el sector cafetero. Posteriormente, la desacele-
ración del ritmo de producción de los no comercializables a partir de 1979 coincide
con la reducción de la demanda proveniente del sector cafetero y con la continuada
caída de sus precios.

3. Crisis y Reactivación: 1981-1988

El período de los ochenta se caracteriza por una desaceleración en el ritmo de

crecimiento del sector agrícola (3% anual) prácticamente igual a la del primer

" Estos últimos habían crecido desde 1970, sin generar ninguna respuesta en la producción y, por el contrario,
empezaron a deteriorarse desde finales de los setentas, cuando comienza la expansión de la producción.

573
período analizado". El hecho más destacable en este período es el fuerte deterioro de
sus precios en relación con los del resto de la economía; el cual. aunque comienza
desde mediados de los setenta. se acentúa en los ochenta. Este es un hecho no
suficientemente destacado por los analistas. dada la magnitud de la caída, y que
merece un análisis detallado para encontrar sus causas.

Al contrario de 10 ocurrido en los dos períodos anteriores. el menor ritmo de

crecimiento de este período se presenta en los exportables: 1.58% anual. En efecto.
éstos sufren una carda en su producción entre 1981 y 1984. recuperándose ligera-
mente desde 1985. hasta 1988. Nuevamente la evolución general de estos productos
parece estar bastante asociada a la evolución de la tasa de cambio y de los precios
internacionales.

Del análisis se desprende que los precios al productor de los exportables. aunque
captan en algunas ocasiones las variaciones de los precios internacionales y la
evolución de la tasa de cambio. tienen una tendencia bastante diferente a las de estas
dos últimas variables. lo cual hace pensar que los precios al productor se refieren a la
producción para el mercado interno. en cuyo caso habría que incluir los dos precios
-y la tasa de cambio- en la función de oferta. puesto que la misma parece responder
tanto a la evolución de los precios internacionales como de la tasa de cambio l ' .

Los productos no comercializables crecen en los ochenta a una tasa de 3.1 % anual.
prácticamente igual a la del total del sector agrícola. a pesar de lo cual pierden
aceleradamente participación en la producción agrícola total. debido a que sus
precios se deterioran más que los de los otros dos tipos de productos. La evolución
de la producción de estos cultivos domésticos en este último período parecería estar
estrechamente asociada al comportamiento de la demanda interna.

Los productos importables crecen por encima del total -3.ó%-. En particular. se
destaca la aceleración en el ritmo de crecimiento de la producción a partir de 1985,
que puede estar reflejando un proceso de sustitución de importaciones inducido. ya
sea por la tasa de cambio. o por la política de importaciones .

14 Sin embargo. una diferencia importante frente a ese período es que en este caso la tasa es más homogénea
entre los diferentes tipos de pnxJuctos agrícolas.
u En la primera sección se comenlaron los resultados empíricos de la relación entre los precios internacionales
y los precios domésticos, los cuales estarían confinnando la apreciación de que los segundos no incluyen el
componente exportado.

574
11. EFECTOS DE LAS POLITlCAS MACROECONOMICAS SOBRE LA
PRODUCCION AGRICOLA

La importancia de las variables macroecon6micas para el desempeño del sector

agropecuario, ha hecho evidente la necesidad de enfocar el análisis del comporta·
miento de este sector a la luz de un marco más general que incluya no s610 los
efectos de las políticas directas, sino todos los efectos indirectos causados por
variables de tipo macroecon6mico; los efectos de otras políticas de este carácter
sobre la demanda agregada, y a través de ella sobre la determinaci6n de los precios
relativos de la econom(a. es un aspecto que ha recibido poca consideraci6n y que
también debe ser tenido en cuenta. La demanda agregada es un factor determinante
de la demanda por bienes agrícolas e industriales. y por ello en la medida en que
afecte en forma diferente a los dos sectores, puede generar cambios en sus precios
relativos.

La complejidad de estos vínculos hace necesario que el análisis de los efectos de la

política macroecon6mica sobre el sector agropecuario se realice en un marco general
que englobe todas estas relaciones 16.

A. PLANTEAMIENTO DE UN MODELO ESTRUCTURAL

En lo que sigue se define un modelo de oferta y demanda del sector agropecuario. en

el cual se relacionan las variables end6genas de estas funciones con algunas varia-
bles de tipo macroecon6mico; también se incluirán variables que recojan el efecto de
las principales polfticas sectoriales.

El modelo considera tres subsectores al inlerior del sector agrícola: productos

domésticos o no comerciables, importables y exportables. los cuales penniten
diferenciar los efectos de la política macroecon6mica sobre estos tres tipos de
producciones. teniendo en cuenta sus mutuas relaciones. El sector cafetero se
excluye del modelo, puesto que su funcionamiento, tanto en la oferta como en la
demanda. es completamente diferente al de los otros sectores; se hace el supuesto de
que no hay sustituibilidad de factores entre el café y los otros cultivos.

16 Este enfoque se hace evidente en 111: literatura relativamente reciente y en Jos trabajos sobre m~elaje del sector
agropecuario. El trabajo de García y Montes, op. cil. (1988), representa un avance significativo en esta
dirección al estudiar las interrelaciooes en el contexto de un país en desarrollo. Los autores encuentran que la
tasa de interés y el gasto público tienen un efecto depresivo sobre los precios relativos de los menes
comerciables, y sobre Jos agrícolas y los de alimentos, en particular. El efecto de los ténninos de intercambio
sobre los precios relativos del sector agrícola no cafetero también es negativo. Posterionnente, el trabajo
estima aisladamente unas funciones de oferta para algunos productos agrícolas, en las cuales se destaca el
impacto significativo de los precios sobre la producción. Sin embargo, al estimar una función de oferta
agregada el efecto de los precios se hace considerablemente menor ,lo cual le resta solidez al argumento de los
efectos negativos de las variables macroeconómicas sobre la producción agropecuaria.

575
En el cuadro No. 8.1 se presenta el modelo estructural teórico, en el cual destacan las
interrelaciones entre las variables de polftica macroeconómica con el sector agrope-
cuario, y los canales a través de los cuales se dan los efectos. En lo que sigue se
discuten los aspectos más relevantes del modelo estructural a utilizar en las estima-
ciones econométricas que se presentan en la sección siguiente.

1. Oferta

Para los tres grupos se considera que la oferta depende, además de otras variables,
del precio del propio grupo y del de los otros dos; en el primer caso puede incluirse
en las estimaciones tanto el precio en el período actual (1) como en el anterior (t-l);
10 cual implica que la oferta de estos productos sí puede responder a los precios
incluso. en el cono plazo. El precio del período anterior representa las expectativas
de precios; en la respuesta de la ofena a los precios se está captando también el
efecto según el cual, al aumentar los precios esperados, aumenta la productividad
marginal de los otros insumos. La inclusión del precio de los otros dos grupos de
productos pretende captar la sustitución y la competencia por los recursos producti-
vos que existe entre los tres tipos de bienes agrícolas.

Los salarios, el precio de los fenilizantes y la tasa de interés extrabancaria son

elementos de costos de producción que deben afectar negativamente la oferta de
bienes agrícolas; con la inclusión de la tasa de interés se trata de capturar el efecto de
la "verdadera" estructura de crédito al sector: la institucional y la extrabancaria.

La variable de tecnología es, en principio, una variable que capta los cambios
tecnológicos o un supply shifter; sin embargo, aunque éstos cambios podrían identi-
ftcarse con mayor exactitud para cultivos individuales, es muy dificil encontrar un
indicador de cambio tecnológico para un agregado de ellos. Alternativamente puede
incluirse la variable del acervo de capital en la agricultura, la cual capta parte de los
efectos anteriores, o tener también otra interpretación, según la cual un aumento en
el capital del sector puede tener Hectos positivos sobre la producción, al eliminarse
la restricción a la que ha estado sometido en el pasado.

Desde un punto de vista teórico es válido considerar que el precio doméstico de los
exponables, depende del respectivo precio internacional y de otros instrumentos de
política interna como son tasa de cambio y subsidios explícitos, entre otros; de allí
que en un principio se considere la expresión de Px' como aparece en el cuadro No.
8.1; sin embargo, los resultados empíricos llevaron a un replanteamiento del modelo
original. Específicamente, se encontró que no existe una relación importante entre
los precios internacionales de los exponables y los precios al productor doméstico.
La razón de esta aparente paradoja está en que estos productos han estado en
Colombia amparados por diversos sistemas de fijación de precios, que los han
convertido en precios administrados, desligándolos de los internacionales. La ex-

576
 CUADRO No. 8.1.

A. MODELO ESTRUCTURAL DEFINICION DE VARIABLES

OFERTA O = Oferta (NC :::: no comercializables,
>0
ONC '" f(PNC,PX, PM, .... PrnRT, IEB, t)
X ~ exportables.
OX ... n:PXd,PNC,PM,w,PFERT,IRB,t) M ~ importables)
M =i{PM,PNC,PX,w,PPERT,IER,t)
D ~Demanda
ls =ID P = Precios
W = Salarios reales agrícolas
DEMANDA PPERT .. Precio de fertilizantes
D NC '" f{PNC, pX, fIM, El ~R "' Tasa de interés extrabancaria
Dx = ~PXd, PM, PNC, PI) t = Tecnología
DM =f(PM,PXd,PNc,J'J,E) P Xd = Precio doméstico de los productos
DI =d(Pl,E) agrícolas exportables
E :f(G,XIDa.D, xx, Cos, Serv, M<:x,lex, MIl) px. = Precio internacional de los productos
exportables
EQUILIBRIO e = Tasa de cambio real
CERT = Subsidios netos a las exportaciones de
productos agrícolas.
PX-DX = Excesos (o defectos) de producción
OX+EX=DX+XX
sobre consumo doméstico de exportables
OM+MM+EM-=DM
Is .. Oferta de bienes industriales
PRECIOS ID Demanda de bienes industriales
P Xd = f(Px•.e. CERT. PROEXPO. Px DXl E ~ Gasto exogeno
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ BP1 ~ Produccion industrial
PI .. Precios de productos industriales
G ~ Gasto público .
Xmo.n .. Exportaciones menores de productos
no agrícolas
Xx .. Exportaciones de productos agrícolas
Cos = Valor de la cosecha cafetera
Serv =: Ingresos de servicios de la cuenta
corriente
M n .. Importaciones exógenas
Iu .. Impuestos exógmos
M' '" Oferta Monewia
Ex Cambio de existencias domésllcas
de exportables
EM Cambio de existencias domésticas
de importables
MM .. Importaciones de importales

577
cepción a este comportamiento son los precios de banano y flores. En consecuencia,
se optó por separar los dos tipos de productos; los primeros se llaman exportables y
los segundos simplemente banano y flores. En el primer mercado, la producción y el
consumo estarán determinados por las mismas variables seílaladas anteriormente,
con la salvedad de que el precio Pxd será una variable exógena del modelo. El ajuste
en el mercado se dará a través de los excedentes exportables. En el mercado de los
exportados se tendrá únicamente una función de oferta de exportaciones que in-
cluirá, además de las variables comunes a todas las funciones de oferta, el precio
internacional y la tasa de cambio.

2. Demanda

La demanda por cada uno de los tres grupos de productos depende del propio precio
y del de los otros dos grupos; la inclusi6n de estos últimos en cada caso, pretende
captar la sustituibilidad en la demanda estos bienes.

La demanda por no-comerciables e importables depende de los niveles de ingreso,

los cuales a su vez están determinados por la demanda agregada, que puede deno-
minarse "gasto ex6geno", como se verá más adelante. Los comerciables sirven como
materia prima para la industria doméstica, por lo que su demanda está asociada a los
niveles de producción de ésta. La demanda por productos industriales depende,
además, del nivel de demanda agregada y del precio de los productos industriales, el
cual se supone exógeno, en raz6n ~ que estos son fijados mediante un esquema de
mark-up.

De acuerdo con el esquema del flujo circular de gasto de una economía, la demanda
agregada está determinada por las "inyecciones exógenas" de gasto que se reprodu-
cen en forma multiplicativa, as! como por "filtraciones ex6genas" que actúan en el
sentido opuesto 17 . En este análisis se distinguen los siguientes tipos de gasto exóge-
no: a) exportaciones cafeteras; b) exportaciones menores; e) exportaciones de servi-
cios; y d) gasto público. Por otro lado, las filtraciones de la demanda son las
importaciones y los impuestos ex6genos, sea la proporción de su valor que no es
explicado por el crecimiento del ingreso nacional. La inclusión separada de las
exportaciones cafeteras es muy relevante en el caso colombiano, no sólo por su
monto y sus efectos sobre la demanda interna, sino por las particularidades de su
comercialización. Por consiguiente, sólo se ticne en cuenta el valor interno de la
cosecha cafetera para la determinación del nivel de demanda. En el caso de las
exportaciones menores hay que diferenciar para efectos de este modelo, entre las
exportaciones agrícolas y las manufactureras, puesto que, aunque las dos tienen

Este marco analítico ha sido desarrollado gradualmente por Fedesarrollo para su análisis sobre la evolución de
corto plazo de actividad industrial. Véase el Capítulo sobre actividad industrial de vanas entregas de
Coyuntura&onómica, de 1985 a 1988.

578
efectos sobre la demanda agregada, las segundas son endógenas al modelo (Ver
Cuadro No. 8.1).

Adicionalmente, para hallar el efecto de todas estas variables sobre los sectores
productivos, interesa tener en cuenta su capacidad adquisitiva en términos de bienes,
por lo cual se deflactan sus valores en pesos corrientes por el índice de precios al
consumidor o el deflactor implfcito del PIB.

3. Equilibrios en los Mercados

En el mercado de productos no comerciables la oferta y la demanda se igualan para

determinar un precio de equilibrio (PNC). Esta determinación se hace en forma
simultánea, ya que la oferta podrá responder al precio del perfodo (Ver Cuadro No.
8.1). Como se dijo anteriormente, los precios de los exportables están dados exóge-
namente por mecanismos administrativos, lo cual genera un desequilibrio en el
mercado ya que el nivel de producción que se determina por este precio no necesa-
riamente coincide con el nivel de demanda interna La diferencia entre estas dos
cantidades serán las exportaciones realizadas. Para completar el ajuste de este
mercado debe incluirse el cambio de ex.istencias, sumándolo a la producción. El
mercado del banano y las flores se mantiene equilibrado pues se exporta todo lo que
se produce.

Las importaciones de productos agricolas se suponen exógenas al funcionamiento

del modelo; la poHtica de control de importaciones de bienes agrfcolas puede
evaluarse entonces a través de esta variable. El mercado de importables se ajusta
cuando la oferta total -producción más importaciones y cambio de existencias-
interactúa con la demanda para determinar un precio de equilibrio.

B. DETERMINANTES DE LA OFERTA Y LA DEMANDA AGRICOLA

Antes de entrar en el análisis de los resultados de las estimaciones de las ecuaciones

del modelo propuesto, es necesario discutir algunas consideraciones generales. Al
hacer las estimaciones econométricas surgió la necesidad de incluir la variable de
acervo de capital de la agricultura (KAGR) en las ecuaciones de oferta, ya que la
misma es un determinante esencial en :odos los tipos de productos, y resulta mucho
más significativa que una simple variable de tendencia, como se había anotado
inicialmente.

Ante la dificultad de captar el costo "real" del crédito a través de un conjunto de

variables que lo determinan, se optó por incluir directamente la variable de crédito al
sector agricola (CREAGR). Sin embargo, se encontró que el coeficiente del crédito

579
no resultaba significativo para ninguna de las funciones individuales de oferta con
excepción de los exportables'"

Las estimaciones de las ecuaciones para los diferentes grupos de productos se

hicieron mediante el método de Mínimos Cuadrados en dos Etapas. excepto en los
casos en que no se presentaba ninguna simultaneidad en las ecuaciones; estos casos
se estimaron mediante MÚJimos Cuadrados Ordinarios!-. En los cuadros No. 8.2 y
8.3 se presenta un resumen de las ecuaciones estimadas.

Los resultados de las diferentes ecuaciones de oferta revelan que la producción

agrícola responde. en el corto plaw. a cambios en los respectivos precios. aunque el
nivel de respuesta varía entre los grupos. Un hecho bastante significativo es la
importancia que para la oferta de cada uno de los grupos representa la variable de
capital, ya que la misma está presente en las cuatro ecuaciones. Lo anterior indica
que debido a la restricción de capital a que se ha visto sometida la agricultura en el
pasado. la capitalización de la misma puede afectar de manera importante sus
niveles de producción.

La tasa de cambio afecta las decisiones de producción de los bienes comerciables,

tanto exportables como importables. a pesar del relativo aislamiento en que se
encuentran estos productos respecto al mercado internacional. No obstante lo ante-
rior, dicha variable no resultó significativa en el caso de banano y flores; evidencias r.
de sustituibilidad en la producción captadas a través de los precios de los otros
productos, sólo se encontraron en el caso de los importables y los no comercializa-
bies. Finalmente. y como se comentó anteriormente. el crédito es determinante de la
oferta tan solo para los exportables. y su efecto es relativamente importante sobre los
niveles de producción de este grupo.

Respecto a la demanda, se establece que los diferentes grupos de productos respon-

den a los precios. los exportables con la menor elasticidad. Para los no comerciables
e importables se encuentra un importante efecto del gasto público total y un poco
menor de la cosecha cafetera, hecho que no es sorprendente, pues de los diferentes

Una explicación de este resultado es que en este grupo se incluyen La mayoría de los produc1.Os de la
agricultura comercial que son los que más utilizan el crédito institucional. En los no comerciables es razonable
no captar ningún efecto del crédito, pues en este grupo se incluyen la mayoría de los produ~tos de la
agricultura tradicional, en la cual predominan los pequeños productores que tienden a tener aversión al riesgo,
además de lener fuertes limitaciones para acceder al crédíto institucional, que es el que se está captando en la
serie de credüo. Por otro lado, aunque entre-los imponables hay una proporción imponanle de productos de
agricuhura comercial, su foona de producción podría clasificarse más como mixta (maíz y trigo), por lo cual
el efecto del crédito no se captaría tan claramente. Vale la pena recordar que en el capíwlo IV no se
encontraron resultados C()(Icluyentes sobre el efecto del crédi\().
" En esta parte sólo se presentan las ecuaciones defmitivas, después de halx:r descartado las variables no
significativas de las estimaciones iniciales, en las cuales se incluían simultáneamente todas las variables
especificadas en la sección l.

580
 CUADRO No. 8.2
DETERMINANTES DE LA DEMANDA
DE PRODUCTOS AGRICOLAS
(1950.1986)
Exportables
No
al Importables al (Xl) bl
Comerciables

12708.72 4128,523
Constante 551.14
(6.21) (1.24)
(0.11)

Precio NC -16928,4
(-2.25 )

39058,47 -9473,67
Precio M
(2.46) (-3.21)

-1374,43
Precio Xl (-0.54)

0,1932 0,1523
Gasto
(9.74) (15.69 )

0,2215 0,1714
COSECHA
(1.62) (3.34 )

0,178
XMAN (3.03 )

0,7758
V ar .depend. (9.89)
Rezagada
0,944 0,96
R2 0,942

1,54 2,56
Dw 1.63

al Estimado por el metodo de minimos cuadrados en dos etapas variables

instrumentales: KAGR, G, COSECH, Tasa de Cambio Real Ponderada, Precio M(t-1)
Precio NC (t-l), Oferta NC (t-l), Salarios, Existencias de importables
Importaciones.

bl Estimado por el metedo de minimos cuadrados ordinarios, puesto que no

se incluye ninguna variable endogena o no predeterminada.

581
 CUADRO No. 8.3
DETERMINANTES DE LA OFERTA DE PRODUCTOS AGRICOLAS
(1950-1986)

Exportables Banano y
Comerciables .1 lmportables al (XI) bl Flores (X2)bl

Constante -421,989 5311 -9728,27 -2908,71

(~0.25) (4.67) ( ~2.11) (~4.52)

Precio NC 3451,045 -4432.72 el

(2.03) (3.42)

Precio M 4432.12 el
(3.42)

Precio Xl 3781,246
(1.22)

Precio X2 3830,99
(3.14)

KAGR 0,1464 0,045 0,1044 0,0537

(2.85) (3.88) (2.90) (3.05)

SALARlOS -17,129
(-1.55)

CREDrros 0,1454
(2,92)

Tuade 2115,207 dI 2515.739 eJ

Cambio (2.81) (3.09)

VarDepend, 0,6453 0,3091 0,6089

Rezagada (4.88) (2.35) (4.95)

Coeficiente
do 0,576
Autocorrelacion

R2 0,977 0,921 0,980 0,977

DW 1,76 1,83 2,3 1.63

al Estimado por el melodo de rnrnHnos cuadrados en dos etapas variables instrumentales:

KAGR, G, COSECH, Tasa de Cambio Real Ponderada, Precio M(t-l), Precio NC(l-I),
Oferta NC(t-I), Oferta M(t-l),Salarios, Existencias de Importables, hnportaciones.
bJ Estimado por el metodo de mínimos cuadrados ordinarios, puesto que no se incluye ningu-
na variable endogena o no predetenninada,
el EsIOS dos precios son rezagados un periodo como se explica en el tellto en la estirnacion
de la diferencia entre los dos precios, lo cual implica que los coeficientes de los dos son
identicos, con signo contrario.
di Tasa de Cambio Real Ponderada.
el (Tasa de Cambio NorninaVdeflactor del PIE) "Subsidios a las Exportaciones.

582
tipos de gasto exógeno, estos dos son los que en mayor medida se dirigen al
consumo de bienes agrícolas. De la función de demanda de los no comerciables se
establece la existencia de sustituibilidad en su consumo respecto del precio de los
importables; por otro lado, es interesante notar que la variable de gasto exógeno que
resulta importante en el caso de la demanda por exportables, es la de exportaciones
de manufacturas, lo que parece razonable dado el carácter de materia prima de
algunos de estos productos, utilizados en la producción de bienes industriales que se
exportan en proporciones importantes.

La solución simultánea de las ecuaciones de oferta y demanda arroja resultados

bastante cercanos a los observados, especialmente cuando se agregan los cuatro
grupos de productos. Los resultados para los grupos individuales son menos preci-
sos, y se presentan errores relativamente grandes en algunos años, aunque en general
los valores estimados no se alejan sistemáticamente de los observados por períodos
muy largos de tiempo.

A pesar de las debilidades del model0 20 , vale la pena recordar que éste se construyó
con el propósito de establecer la dirección de los cambios que se generan en la
producción agrícola, no sólo del agregado sino de su composición entre los distintos
grupos de productos, ante cambios en algunas de las principales variables de política
macroeconómica. Desde este punto de vista el hecho de que las estimaciones de los
precios sean las menos satisfactorias de todas las variables endógenas del modelo,
no perjudica para nada al presente estudio, ya que el mismo se concentra en los
efectos sobre la producción2 !.

C. EFECTOS DE LAS POLITlCAS MACROECONOMICAS y SECTO-

RIALES

En esta sección se analizan los resultados de varios ejercicios de simulación que

permiten establecer el efecto de diferentes medidas de política macroeconómica y,
que representan nuevos aportes al debate planteado sobre estos temas.

1. Equilibrio de la Tasa de Cambio

Puesto que gran parte de la discusión acerca de los efectos de la política macroeco-
nómica sobre el seetor agropecuario se ha concentrado en las consecuencias del

" Para una mejor ilustración sobre este punto, ver el infanne final de FEDESARROLLO, op. cit.
" De todas maneras, el modelo no pennite estimar los precios torales del sector agrícola que sería, tal vez, la
variable de precio más relevante. Además, la dirección de los cambios en los precios individuales, y de los
precios relativos entre no comerciables e importables, son suficientes para explicar la fanna en que se
transmiten los diversos efectos en el modelo.

583
manejo de la tasa de cambi022 , el presente ejercicio pretende establecer el desempe-
lío de la agricultura, diferenciando entre los productos comerciables y no comerciab-
les, en el evento de que la tasa de cambio se hubiera mantenido en un rnvel de ,
equilibrio duranté todo el periodo 1950-1987. Como tasa de cambio de equilibrio o
tasa de cambio de paridad, se define el valor del fndice de la tasa de cambio real en
198623

De los resultados de la simulación se destaca el aumento en la producción de los

comerciables, exportables e importables. El efecto sobre los exportables es el más
importante, ya que en los alíos cincuenta se presentan incrementos de más del 200%
en la producción; en los alíos sesenta estos incrementos se hacen menores, pero se
mantienen por encima del 50% respecto de la producción estimada por el modelo a
partir de los datos observados. Estas diferencias disminuyen gradualmente a medida
que el precio del dólar se acerca al de equilibrio. Es importante anotar que los
cambios en la producción de los exportables se convierten en cambios de la misma
magnitud en las exportaciones, ya que el consumo interno no se modifica (gráficas
No. 8.2 y 8.3).

En el caso de los importables, los mayores incrementos en la producción se dan entre

1950 y 1960; estos incrementos se reducen gradualmente en los sesenta y los setenta,
para volver a aumentar luego a principios de los ochenta (ver gráfica No. 8.4). Como
resultado del aumento en la producción de importables, su precio disminuye oca-
sionando un incremento en la demanda de estos bienes. Sin embargo, ante la
reducción en el precio de los importables se genera una sustitución en la demanda de
los no comerciables hacia los importables, la cual es bastante importante pues la
elasticidad de sustitución es alta, reduciéndose el precio y la producción de los no
comerciables24 (ver gráfica No. 8.5), lo que a su vez refuerza el aumento en la
producción de importables, debido al efecto sustitución que hay entre estos dos tipos
de productos.

Los efectos de un manejo más realista de la tasa de cambio se habrian reflejado tanto
en una recomposición del sector agricola, al sustituirse producción de productos no
comerciables por comerciables, asf como en un aumento sobre la oferta total; sin

" En particular, se ha argumentado que la Tevaluación a la que estuvo sometida la tasa de cambio como
consecuencia de la estrategia de industrialización perjudicó seriamente el desarrollo de la agricultura en
Colombia y, en particular, a los productos comercializables.
" La tasa de cambio real está calculada como la tasa de cambio nominal multiplicada por la relación entre un
índice de precios de una canasta ponderada de monedas, y el Índice de precios interno. La selección de la tasa
de cambio real de 1986 como tasa de cambio de paridad se explica por el proceso de ajuste cambiario reaJ.iza.do :
hasta 1985, el cual cuhninó con una devaluación del 50%, y ocasionó en 1986 una lasa de cambio real
favorable que, junto con eJ COJllrol de las importaciones, pcnnitlÓ el restablecimiento del equilibrio externo.
La reducción en la prooucción de estos productos es bastante significativa, ya que es de un 25% en los
cincuenta y alrededor del 15% en los sesenta. La diferencia se va reduciendo en los setenta, pero se mantiene
negativa todo el período.

584
 Gráfico N'!! 8.2

SIMULACION 1
PRODUCCION CE: EXPCffiAaES

o Estimada + Siml.loda

Gráfico N!! 8.3

SIMULACION 1
EXPORTACIONES DE EXPORTABLES

,
2

-2

~:~jV~~~~,I
1961 1956 lO" lO" 1971 \976
lO"
o [sti"",da ... Simuoda

585
 Gráfica Ni!. 6.4

o Esti"",oo t- Sim"Jodo

Gráfica N!! 6,5

SIMULACION 1
PROOUCCION OC NO COI.IERC1AlJ2ARES

"

t- Simuoda

586
.~-

Grófica N28.6

SIMULACIONl
PROCUCClQN TOToI.l

''"" 1
""

:i::~ i969 1974

i i
1979

t- Simuodo

embargo, la reducción de los primeros atemla bastante los efectos sobre la produc-
ción agregada (ver gráfica No. 8.6).

Los resultados de esta simulación demuestran que la revaluación de la tasa de

cambio tuvo efectos importantes sobre la producción del sector agrícola, especial-
mente en los años cincuenta y sesenta, y que un manejo más realista habría implica-
do una composición del sector bastante diferente, con un efecto sustancial sobre las
exportaciones agrícolas. Esto último, en particular, habría tenido repercusiones
importantes en la economía colombiana, ya que en esas décadas era más crítica la
escasez de divisas. Los resultados indican, también, que de la revaluación de la tasa
de cambio cabe esperar efectos realmente importantes sobre el sector agrícola, sólo
si la misma es muy significativa, ya que en caso contrario el efecto positivo sobre los
no comerciables compensa, en buena parte, el peljuicio que se genera sobre los
comerciables, con un efecto mínimo sobre la producción total.

El escenario que se plantea es, sin embargo, bastante irreal, puesto que ignora una
serie de efectos tanto macroeconómicos como sectoriales que resultan de sostener
ese nivel de tasa de cambio; es realmente inadecuado tratar de interpretar como
sectorial una variable que es macroeconómica, ya que la evaluación de una política
de este tipo debe hacerse en el contexto más amplio del equilibrio macroeconómico.

587
2. Efecto de la Capitalización

En este ejercicio se quiere captar el efecto que tuvo sobre la producción agrfcola la
reducción del ritmo de capitalización del sector agrfcola durante los allos ochenta".
El escenario que se plantea es el de reemplazar la variable de capital en los ochenta
por una en la cual el rinno de capitalización sea igual al de la década anterior. Es
importante tener en cuenta que esta no es una variable totalmente exógena, en el
sentido en que no la pueden manejar las autoridades en el corto plazo, ya que aunque
pueden darse incentivos oficiales a la capitalización, ésta no aumentará si no se dan
otra serie de condiciones.
El efecto del cambio en el acervo total de capital es el de un aumento en la
producción de todos los grupos de productos; sin embargo, se destaca la poca
influencia sobre la producción de los no comerciables, comparados con los otros
grupos, a pesar de que su elasticidad frente a cambios en el capital es mayor a la de
los importables. El aumento en la producción de no comerciables es de 2.33% en su
punto más alto -1985-, mientras que el de importables alcanza hasta un 26% en
1987; aquí nuevamente intervienen los efectos de sustitución entre estos dos grupos,
tanto en la demanda como en la oferta. El efecto neto de las variaciones en los
precios es una reducción del precio relativo de los no comerciables frente a los
importables, lo cual favorece la producción de estos últimos, reforzando el efecto del
capital.
El efecto sobre los exportables y sobre el banano y las flores es más directo. La
producción de exportables aumenta hasta en un 19.5% en el último afio, y la de
banano y flores se incrementa hasta en un 18%. El aumento en la producción de
exportables se traslada completamente hacia las exportaciones, puesto que el con-
sumo permanece inmodificado, lo cual representa incrementos en los valores
exportados de hasta 174%.

El efecto sobre la producción total es bastante significativo, ya que los incrementos

van de 1.35% en 1982 a 12.09% en 1987; estos resultados ponen de presente la
importancia de esta variable como instrumento de manejo sectorial, puesto que
afecta la producción del sector, así como su composición, favoreciendo los produc-
tos comercializables, y reduciendo seguramente los precios relativos de la agricul-
tura.

3. Política de importaciones
El escenario que aquí se plantea es el de una política de importaciones agricolas que
hubiera buscado mantener constante el coeficiente de importaciones de bienes del

La mayor tasa de capitalización se observó entre 1970 y t 980, cuando el aceJVO de capital aumentó a un ritmo
promedio anual de 5.78% Este riuna se redujo sustancialmente durante los ochenta. como se observó en el
capítulo l.

588
sector, con un crecimiento promedio de las importaciones de sólo 3.3% anual, que es
la tasa de crecimiento de la producción. Las cifras observadas muestran que las
importaciones crecieron en todo el período estudiado a un ritmo de 8.7% anual.

El efecto de una política de control de importaciones agrícolas resulta bastante

diferente a lo que se podría predecir si no se tuviera en cuenta la interacción entre los
distintos tipos de productos del sector agrícola; el resultado de reducir sustancial-
mente las importaciones habría sido una disminución en la producción de los
productos importables, así como de sus niveles de consumo, acompañada de un
aumento en la producción de bienes no comerciables (ver gráficas No. 8.7 y 8.8). Así
las cosas, el efecto neto de estos cambios es positivo sobre la producción total, como
podría esperarse de una política de reducción de importaciones (ver gráfica No. 8.9);
cuantitativamente el efecto total es importante, ya que alcanza a ser de casi el 16% en
los años de mayor diferencia.

Lo anterior sugiere que el control de importaciones, a diferencia de lo que general-

mente se aduce, no genera necesariamente un desplazamiento de los recursos hacia
producciones ineficientes -de baja productividad internacional-, sino que éstos
fluyen hacia donde los requiere el mercado, según las señales de precios. El costo de
esta política es claramente un aumento en los precios relativos de la agricultura.

Gnifica NI! 8.7

SIMULACION 3
PRODUCC()N CE lloF'ORíABLES
".-----------~~~~~--------------,
21

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18

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D Estimada T Simeloda

589
 GróPiclI N!!.a.8

SIMULACIO~J 3
PRODUCCIONa:: NO COMERClAUZ.~8I..ES

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o Esiimoda + SimliQda

GrÓfieo m. 9.9

SIMULACION 3

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o Estimada f- Simojodc

590
4. Efecto de las bonanzas cafeteras

En el siguiente ejercicio se evalúa el efecto de las bonanzas cafeteras o, más

exactamente, de las políticas que normalmente las acompaí\an, sobre la producción
agrícola y su composición. Concretamente se planteó un escenario en el cual el
precio interno se mantiene constante en términos reales en un nivel equivalente al
promedio que se observa para todo el período 1950-1988. Este precio, multiplicado
por la producción, es el dato de la cosecha cafetera que representa la variable de
demanda.

Aunque hay tres episodios de bonanza cafetera en el período considerado, los

resultados son mucho más evidentes en el de la segunda mitad de los setenta, debido
a su duración e intensidad, razón por la cual el análisis se concentra en los resultados
para estos años, aunque la dirección de los cambios sc cumple también para los otros
dos casos de bonanza. Los resultados de la simulación muestran cómo, si no se
hubiera presentado el aumento del precio interno real a partir de 1976, se habría
producido una reducción en la producción de no comerciables, compensada parcial-
mente, por un aumento en la producción de importables (ver gráficas No. 8.10 y
8.11). El efecto final sobre la producción total es, sin embargo, positivo. Por
consiguiente, si se mira exclusivamente el caso de la agricultura, no se puede afirmar
que las bonanzas generen una "enfermedad", ya que lo que se da es una recomposi-

GrofiCQ N~ 8,(0

SiMUlJ\CIOI~ 4
PRODlICCIQ"l [€ NO COIIIERCWJIASI...ES
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'95' '95' '96' '96' 1971 19076

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591
 Gráfica K2 8.11

SIMULACION 4
PRODUCWN CE: IMPORTABLES
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17

"

.o" .o" .o"

'''' 1971 1976
"" "'"
a Ültimado

ción sectorial adecuada a las circunstancias, y acompanada de crecimiento de la

producción.

s. Efecto del Crédito al Sector Agrícola

Este ejercicio pretende cuantificar el efecto sobre la producción y las exportaciones

de la reducción observada en el valor real del crédito otorgado al sector agrícola
desde finales de los setenta. El escenario que se plantea es el de mantener constante
el crédito en términos reales a partir de 1979.

Esta medida produce un efecto positivo sobre la producción de exportables que,

aunque inicialmente es bajo, de 1.6% en 1979, aumenta después hasta un 10.7% en
1987. El efecto sobre la producción total está por encima del 2%, llegando casi a un
3% en el último ano. Todo el aumento de la producción se dirige hacia el exterior,
con lo cual las exportaciones agrícolas (sin banano y flores) aumentan en propor-
ciones muy importantes que, en promedio para los afios ochenta, son de 67%.

6. Efecto de la Política de Fijación de Precios

Para evaluar el efecto del deterioro en el precio real en los últimos diez afios de los
productos exportables -{)ue son los que tienen precios administrados-, y la capaci-
•

592
dad de la política de fijación de precios para afectar la producción total y las
exportaciones, se simuló un escenario en el cual se mantiene en su nivel promedio el
precio real de estos productos durante todo el período.

Los resultados de la simulación muestran que el efecto de esta medida es aumentar la

producción de los exportables en aproximadamente un 6% en los últimos aftos, al
tiempo que su consumo se reduce en porcentajes cercanos al 3% en promedio para
los ochenta. Estos cambios se traducen en un aumento de las exportaciones de cerca
del 60% en promedio, y los efectos sobre la producción total oscilan alrededor del
1.5 % en la presente década. Si se toman aisladamente los resultados de este ejerci-
cio, éstos ponen de presente la poca capacidad de la política de fijación de precios
para alterar la producción total debido al número limitado de productos en los que
ésta es efectiva.

7. Ajuste de la tasa de cambio desde 1980

Un tema de controversia ha sido el del efecto del ajuste macroecollÓmico que tuvo
que realizar la economía colombiana en 1985 y 1986 especialmente, luego de un
período de varios atlos de desequilibrios en varios frentes de la economía. En este
ejercicio se aplican en 1980 y 1981 las mismas devaluaciónes de la tasa de cambio
efectuadas en 1985 y 1986, Y a partir de 1982 se mantiene la tasa de cambio real
constante, con el fin de evaluar cuál habría sido el efecto de haber realizado el ajuste
más temprano.

Un ajuste cambiario a principios de los ochenta habría generado una reducción en la

producción de los no comerciables, un aumento en la de los importables, así como en
su consumo, y también un aumento en la producción de exportables, con el subse-
cuente aumento en las exportaciones. El efecto sobre la producción total es positivo
pero prácticamente despreciable, ya que en su punto máximo sólo alcanza el 2.3%.
Este ejercicio confirma, una vez más, la poca eficacia de la tasa de cambio para
alterar los niveles de producción total, incluso cuando los porcentajes de devalua-
ción son relativamente altos, aunque se comprueba que afecta la composición del
sector favoreciendo los bienes comercializables y mejorando la balanza comercial
agrícola.

8. Ajuste del gasto público desde 1980

El otro ajuste que se realizó en 1985 fue el del gasto ptlblico, el cual había
aumentado excesivamente desde finales de los setenta y estaba generando fuertes
desequilibrios fiscales y macroeconómicos. En este ejercicio se analiza el efecto de
haber realizado el ajuste fiscal con anterioridad. Al igual que en el caso anterior, se
aplicaron las tasas de crecimiento del gasto público observadas en 1985 y 1986 a la
cifra de 1979; posteriormente, a partir de 1982, se mantuvo constante la participa-

593
ción del gasto en el PIB. Esta evolución lleva a que los niveles simulados sean
prácticamente iguales a los observados en 1987.

Un ajuste fiscal más temprano habría conllevado un aumento en la producción de los

importables a costa de la de los no comerciables, lo que se traduce en un efecto neto
negativo sobre la producción total. Este efecto total llega a ser hasta del 4% en 1985.

9. Ajuste simultáneo del gasto y la tasa de cambio

Por último, se quiere estudiar el efecto total de un ajuste simultáneo en el gasto y en

la tasa de cambio, ya que, puesto que los resultados de cada tipo de ajuste tomado en
forma individual van en direcciones opuestas, resulta interesante simular el efecto
neto de las dos medidas. El resultado de este escenario es una reducción en la
producción de los no comerciables mucho mayor que la de cada medida tomada
individualmente, caída que sobrepasa el 20% en algunos mos. La producción de
importables aumenta también más que en los dos casos anteriores, y la producción
de exportables aumenta lo mismo que en el escenario de ajuste de la tasa de cambio,
con el consecuente aumento en las exportaciones. El efecto neto sobre la producción
total de los dos ajustes realizados simultáneamente es negativo. Lo anterior indica
que el ajuste macroeconómico de la economía colombiana pudo haber sido desfa-
vorable para la agricultura, ya que los efectos de demanda generados por la reduc-
ción del gasto público, compensan el efecto positivo sobre la oferta proveniente del
ajuste de la tasa de cambio.

Del análisis de la evolución del sector agrícola colombiano diferente de café y de los
resultados de los ejercicios econométricos, se concluye que la tasa de cambio tiene
un limitado efecto sobre la producción agrícola, como resultado del relativo aisla-
miento de la agricultura colombiana del mercado mundial, correlativo a las políticas
de protección a la producción nacional. En esta forma, como quiera que en el sector
los bienes comerciables y no comerciables participan en proporciones iguales, los
efectos de sustitución entre cultivos neutralizan los efectos adversos que cabría
esperar de la política macroeconómica.

Debido a su generalizado impacto sobre la producción agrícola y su composición, la

inversión sectorial se destaca, desde el punto de vista de manejo de política, como
uno de los mas efectivos instrumentos de intervención. Como resultado' de los
efectos de sustitución entre cultivos, el control de importaciones no sólo repercute en
una mayor producción agrícola agregada, sino que genera una asignación más
eficiente de recursos. Otros instrumentos sectoriales tradicionalmente utilizados en
el país como el crédito y el control de precios, tienen efectos limitados sobre la
producción agrícola agregada.

594
m. LA ESTRUCTURA DE PROTECCION EFECTIVA y EL
DESEMPEÑO DEL SECTOR AGROPECUARIO"

A. METODOWGIA DE CALCUW DE LA PROTECCION NOMINAL y

EFECTIVA.

1. Protección Nominal Arancelaria

Uno de los principales objetivos de la política arancelaria es la definición del grado

de protección relativa de los distintos bienes y actividades económicas. La manera
más elemental de cuantificar el grado de protección otorgado por un sistema de
aranceles o tarifas, es mediante la denominada ''Tasa de Protección Nominal Aran-
celaria". La idea es que dicha tasa exprese la protección otorgada a los productores
domésticos en términos del incremento relativo de los precios de sus bienes. Un
aspecto importante de dicha tasa es la de que su determinación es relativamente
fácil, ya que la misma se extrae directamente de la lista de aranceles de un país.

Aunque el arancel nominal de los listados de tarifas aduaneras presenta una serie de
tratamientos especiales derivados de diversos acuerdos comerciales adelantados por
un país, los mismos no son tenidos en cuenta para calcular la tasa de protección
nominal arancelaria; la estructura de protección que resulta de este cálculo es la
estructura "deseada" de protección relativa de los distintos bienes y actividades
económicas .

2. Protección Nominal Otorgada

Como se dijo, el arancel nominal de las listas arancelarias no es necesariamente el

arancel o tarifa finalmente pagado, ya que pueden presentarse diferencias como las
que resultan de tratamientos comerciales especiales; sin embargo, otras considera-
ciones pueden explicar dichas diferencias: entre éstas están la de evitar incrementos
de costos de producción en determinados sectores, o disminuir directamente el nivel
de precios de cienas actividades, por ejemplo la agrícola. Igualmente pueden seíla-
larse razones de tipo más general para afectar la estructura arancelaria, como es el
caso de gravar plenamente cienos sectores con el fin de disponer de mayores
recursos fiscales.

Así las cosas, es necesario determinar la tarifa implícita pagada en la imponación de

un bien cualquiera. para conocer el "verdadero" nivel de protección nominal que se
le otorga a dicho bien o a la respectiva actividad económica. De esta forma se

2~ Esta sección resume los resultados del infonne de FEDESARROLLO, "Eslructura de la Protección y el
Desempleo del Sector Agropecuario", preparado para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario, octubre,
1989.

595
establece una nueva estructura arancelaria y por ende de protección, la cual puede
diferir de la inicialmente planeada. Esta nueva forma de cuantificar el grado de
protección se denomina "Tasa de Protección Nominal Otorgada". En este caso se
toman en consideración las exenciones y excepciones tarifarias, y se define un
arancel implícito, el cual resulta de la relación entre el monto de derechos pagados y
el valor total de las respectivas importaciones.

3. Protección Nominal Real

Las dos medidas de protección nominal anteriormente consideradas parten del

supuesto de que la importación de un bien cualquiera no está sujeto a ningún tipo de
restricción diferente al arancel (de lista o el otorgado). En estos casos se supone que
el bien importado compite directamente con el producido domésticamente, por lo
que el precio doméstico equivale al precio internacional del bien más el respectivo
arancel; en estas condiciones la protección nominal equivale al arancel 27 .

Sin embargo, y especialmente en los países en desarrollo, el proceso de industriali·

zación se ha logrado mediante la utilización de instrumentos diferentes a aranceles.
Los sistemas de restricciones cuantitativas, de licencias de importación, de impues·
tos para-arancelarios, etc., afectan la estructura de protección, y conducen en mu-
chos casos, a que ésta difiera de manera sustancial respecto a la "planeada" a través
del sistema arancelario, razón por la cual es necesario redefinir el concepto de
protección nominal.

La "Protección Nominal Real" resulta de comparar directamente el precio domésti-

co con el respectivo precio internacional; en este caso se quiere comprobar si
efectivamente el primero es mayor al segundo. Esta forma de calcular la protección
nominal mide de manera más directa el efecto de la estructura arancelaria y para-
arancelaria sobre el nivel de precios domésticos.

4. Protección Efectiva

La teoría de la protección permite analizar el impacto de diversas medidas de

política comercial sobre la producción y la asignación de recursos entre diferentes
actividades económicas. La protección efectiva toma en consideración los procesos
productivos, esto es, para su cálculo no sólo se tiene en cuenta la estructura de
protección al bien final, como en el caso de la protección nominal, sino también la de
los insumos intermedios utilizados en su producción.

" En este caso no hace diferencia sobre qué tipo de arancel se esté. considerando, pues la protección proviene del
arancel de lista o del implícito, ya que se supone que la única intervención es la del sistema arancelario.

596
La tasa de protección efectiva (TPE) se define como el cambio proporcional en el
precio del valor agregado entre una situación de libre comercio y otra con distorsio-
nes debidas a la imposición de aranceles a los bienes finales y a los insumos".

Cuando se desea conocer la protección efectiva arancelaria se supone que la única

intervención que genera distorsiones es la del sistema arancelario, y por lo tanto, en
la ecuación (1') de la nota 2, ti y ti son los respectivos aranceles de lista de los bienes
finales, y los correspondientes bienes intennedios importados.

Sin embargo, cuando además de aranceles se tienen subsidios u otros impuestos a los
bienes finales e intennedios, los mismos deben ser considerados en el cálculo de la
TPE; igual cosa debe hacerse con los mecanismos no arancelarios que afecten la
protección. Para tal efecto es necesario calcular un arancel equivalente que capte
además de los aranceles nominales, el efecto de estos otros mecanismos sobre los
precios domésticos.

Aunque para el cálculo de la TPE se supone que los bienes intennedios son
importados, lo que interesa es que los precios de los insumos dependan de los
precios internacionales, habida cuenta de los impuestos o subsidios internos que
afectan sus niveles de precios. Por esta razón, en el cálculo de la TPE no se
incorporan los insumos no transables como son servicios, transporte y otros bienes
producidos y consumidos domésticamente, y cuyo precio no tiene relación alguna
con los respectivos precios internacionales. En este caso se supone que los insumos
o bienes intennedios no transables tienen un arancel equivalente de cero y por lo
tanto no se incluyen en el cálculo de la protección efectiva. Aunque respecto a este
procedimiento no hay nada concluyente en la literatura económica, su ventaja
consiste en que el cálculo de la TPE se facilita enonnemente. La alternativa es
incluir, indirectamente en la TPE, el componente importado de los bienes intenne-
dios no transables utilizados en el proceso productivo del bien final, además de los
insumos directos importados"'.

28 Algebraicamente la TPE se define de la siguiente fonna:

v'j - Vj
TPE= (1)
Vj
Para el caso de varios insumos transables, los que se utilizan en proporciones fijas (a ij), cuyos precios
unitarios internacionales para el bien final y los intermedios son respectivamente Pj y Pi, Y en los que los
aranceles son lj y ti, la lasa de protección efectiva puede expresarse de la siguienre fonna:

TPE= (l')

Para una discusión más amplia respecto a éste punto ver: Michaely, M. T~ory o/Comercial Policy: TrtlCk
" and Protection. 1ñe University of Chicago Press. 1977. Para el caso colombiano ver: Mejía. Millán y Perry
Ltda. "Estudio sobre Políticas de Protección a los Cereales en Colombia". Bogotá., julio 1986. Un estudio
clásico en el cual se aplica la metodología aplicada en el presente trabajo es: Balassa, B and Associates. The.
Estructure 01 Protee/ion in Developing Count,ies. Johns HopItins Press. 1971.

597
 CUADRO No. 8.4
PROTECCION NOMINAL AL SECTOR AGROPECUARIO
SEGUN TIPO DE BIENES
1986·1988

1986 1983 1985 1988

l. IMPORTABLES.
Protección N ominaI Arancelaria. 11.0 11,0 14,0 14.0
Protección Nominal Otorgada. 1,9 2,7 0,2 0,8
Protección Nominal Real. (1) 21.0 .1,0 ·3,0 40,0

2. EXPORTABLES.
2.1. Netamente Exportables.
Protección Nominal Arancelaria. 15 20 30 30
Protección Nominal Otorgada.(2) 2.6 (3.3) 9.0 (11.5) 5.4 (6.9) 3.3 (4.2)
Protección Nominal Real. . . . .

2.2. Otro, Exportable,.

Protección Nominal Arancelaria. 16,0 21,0 27,0 24,0
Protección Nominal Otorgada.(3) 18,3 29,5 32,6 27,1
(4) 15,7 20,1 29.5 24.4
Protección Nominal Real. (5) ·25.0 20,0 28.0 23,0

3. AGRICULTURA SIN CAFE.

Protección Nominal Arancelaria. 14,55 18,1 23,23 21,1
Protección Nominal Otorgada.(6) 13,544 21. 728 23,204 19,473
(7) 11,698 15,054 21,003 17,556
Protección Nominal Real. ·11,66 13,91 19,01 27,93

(1) Para su cálculo se excluye Tabaco Rubio.

(2) En este caso la protección proviene de los subsidios nominales a las exportaciones
En paréntesis se registra el subsidio efectivamente recibido.
(3 ) Para efectos de medir el nivel de protección se consideran los niveles de subsidios
a las exportaciones.
(4) En este caso se tienen en cuenta, además de los subsidios a las exportaciones los aran-
celes efectivamente pagados en los años en que hubo importaciones de estos bienes.
(5) Se excluye Tabaco Negro.
(6) Es el promedio de la Protección Otorgada de los Importables y la de la nota (2) y (3)
de los Exportables.
(7) Es el promedio de la Protección Otorgada de los Importables. la del dato en paréntesis
de la nota (2) y la de la nota (4).

Fuente: Cálculo, FEDESARROLLO.

598
B. PROTECCION A LA AGRICULTURA COWMBIANA EN LA DECADA
DE WS OCHENTA

1. Protección Nominal

En el cuadro No.8.4 se presenta la protección nominal a la agricultura sin café según

grupos de productos'o. De acuerdo con dicho cuadro, el nivel de protección arance-
laria de la agricultura aumentó continuamente entre 1980 y 1985, Y se redujo
ligeramente en el afio de 1988; el aumento del arancel promedio fue del 45% durante
lo corrido de la presente década. Aunque en principio esto pudiera ser interpretado
como una intención del gobierno de aumentar la protección al sector agrícola, al
compararse ésta con la del total de la economía se encuentra que, aunque entre 1980
y 1985 el nivel de desprotección se redujo ligeramente, durante dicho período el
sector agrícola estuvo desprotegido en relación con el resto de sectores de la
economía (ver cuadro No. 8.5)31.

Por lo tanto, desde el punto de vista arancelario, la estructura de protección

"planeada" discriminaba en contra del sector agrícola, y favorecía al resto de
sectores económicos. La intención aparente en el manejo del arancel nominal era
evitarle al resto de sectores y agentes económicos, aumentos en los precios de los
productos agrícolas, alimentos y materias primas. Adicionalmente, este objetivo
estaba directamente relacionado con la importación de dichos bienes, ya que este
grupo fue el que contó con la menor tasa de protección nominal arancelaria. El
arancel promedio de los importables representó, en la mayoría de los años, tan sólo
el 50% del de los exportables.

Por su parte, la Protección Nominal Otorgada" a la agricultura diferente de café

aumentó entre 1980 y 1985, para luego decrecer ligeramente en 1988. En general, el
grupo de productos que recibió el menor nivel de protección "otorgada" fue el de los

" Los productos agricolas se dividieron en dos grupos de bienes: exponables e importables; los primeros a su
vez se diferenciaron entre los netamente exportables y olros exportables. Algunos productos no pudieron ser
incluidos en cienas partes del análisis debido a la falta de irúonnación necesaria para realizar los diferentes
cálculos, entre estos figuran flores, tabaco negro y rubio. Esta clasificación de cultivos, que aunque no es la
misma que se utilizó en los demás capitulos, fue adoptada por las facilidades que la misma pennite para
realizar elllnálisis de la protección, y por la consistencia de la infonnación utilizada.
La teoría de la protección hace referencia a la protección "relativa" entre bienes y actividades económicas, por
" lo cual resulta de gran importancia conocer el nivel de protección de un sector cualquiera relativo al que
reciben los otros sectores de la economía. En Olras palabras, lo que la teoría de la prOlección pretende
detenninar es un ordenamiento de protección a nivel de sectores económicos.
" El cálculo de la Protección Nominal Otorgada de los productos agrícolas enfrentaba el problema de derenninar
una medida homogénea para los diferentes grupos de bienes. Cano para los importables se estableció el
arancel implícito, para los exportables hubo necesidad de definir una medida equivalente de la de los
importables; para los netamente exportables se consideró el subsidio a éstos, y pará "Olros exportables" se
calcularon dos medidas: la primera consideraba el arancel nominal más el subsidio nominal a las exportaciones;
la segunda consisTÍa en el arancel efectivamente pagado en los años en que hubo importaciones, agregándole
los correspondientes subsidios efectivos a las exportaciones.

599
 CUADRO No. 8.5
Protección Nominal Relativa del Sector Agropecuario según
tipo de bienes. 1980 1988.

1980 1983 1985

IMPORTABLES.
Protección Nominal Arancelaria. 0,88 0,78 0,87
Protección Nomina] Otorgada. 0,84 0,86 0,83

EXPORTABLES.

2.1. Netamente Exportabíes.

Proteccion Nominal Arancelaria. 0,91 0,85 0,99
Protección Nominal Otorgada.(l) 0,84 0,91 0,81
(2) 0,85 0,93 0,89

2.2. Otros Exportables.

Protección Nominal Arancelaria. 0,92 0,85 0,97
Protección Nominal OtOTgada(3) 0,97 1,08 1,10
(4) 0,95 1,00 1,07

AGRICULTURA SIN CAFE.

Protección Nominal Arancelaria. 0,91 0,83 0,94
Protección Nominal Otorgada(5) 0,93 1,01 1,02
(6) 0,92 0,96 1,00

En este caso la protección proviene de los subsidios nominales a las exportaciones.

Si en este caso se tienen en cuenta los subsidios efectivamente recibidos.
Para efectos de medir el nivel de protección se consideran los ni veles de subsidios a
las exportaciones.
En este caso se tienen en cuenta, además de los subsidios a las exponaciones los
aranceles efectivamente pagados en los años en que hubo importadones de estos
bienes.
Es el promedio de la Proteccion Otorgada de los Importables y la de la nota (2) y
(3) de los Exportables del Cuadro III.1.
Es el promedio de la Protección Otorgada de los Importables, la del dato de la nota
(2) y la de la nota (4) del Cuadro III.1.

,nle : Cálculos FEDESARROLLO.

600
 importables, y el más protegido fue el de "otros exportables"; el arancel promedio
. entre ambos grupos difiere de manera importante, como se constata en el cuadro No.
8.4. La estructura de protección que se generó a través del sistema de exenciones y
excepciones (o de su equivalente, los subsidios), aunque mantuvo la relación de
protección establecida en el arancel nominal, en términos cuantitativos la exageró,
ya que la dispersión entre grupos se incrementó.

Así las cosas, mientras que con el arancel nominal se buscaba un tramiento más
uniforme al interior de cada grupo, con el implícito se aumentaba su dispersión; en la
práctica el régimen de exenciones y excepciones se guiaba por criterios ajustados a
las circunstancias de cada producto y no de grupos, como era el caso del arancel
nominal. Sin embargo, el objetivo común del manejo del arancel nominal y del
implícito consistió en reducir los costos internos de los bienes importados, especial-
mente de alimentos, así como evitar que los bajos precios internacionales de los
bienes exportables pudieran, eventualmente, conllevar la pérdida de mercados o
generar la posibilidad de que dichos bienes fueran importados. En ambas estructuras
la agricultura estuvo desprotegida respecto al resto de la economía, no obstante, los
menos desprotegidos durante la presente década fueron los exportables, en tanto que
se discriminó abiertamente en contra de los importables.

Como se observa en el cuadro No. 8.6, durante la segunda mitad de los setenta y los
inicios de los ochenta, la agricultura diferente a café, desde el punto de vista de la
Protección Nominal Real, estuvo desprotegida, excepto en los aflos de 1977 y 1979
en los cuales los precios domésticos estuvieron por encima de los internacionales".
A partir de 1982 la situación cambió, ya que desde ese afio y durante todo el resto de
los ochenta, los primeros superaron a los respectivos precios internacionales. Así las
cosas, la agricultura colombiana pasó de ser gravada durante la pasada década, a
estar protegida en los aflos OChenta; esta protección, aunque variable en estos aflos,
muestra una tendencia creciente desde 1986. Vale la pena seflalar que en 1988 la
agricultura alcanzó el mayor nivel de protección nominal de todo el período de
análisis.

Durante gran parte de los ochenta los productos agropecuarios exportables han
estado protegidos favorablemente de la competencia internacional, y por el contra-
rio, los importables estuvieron protegidos hasta 1982, exccpto por algunos aflos en
los que la relación de precios fue inferior a uno, pero entre 1983 y 1985 se

Con el fin de lener una mejor idea del nivel de protección Nominal Real olorgado a la agricultura diferente de
" café, se compararon los precios internacionales con los domésticos en los puntos relevantes. eliminándose, en
lo {XIsible, los principales componentes de proLección diferentes a los provenientes de intervenciones a través
de mecanismos comerciales. En los importables se comparo el precio al produclOr en finca con el respectivo
precio de importación, incluyendo en este último el transporte hasta el centro de acopio. Para los exportables
se comparo el precio al productor. incluidos los costos de transporte, con el correspondiente precio en puerto
colombiano.

601
 CUADRO No. 8.6
PROTECCION NOMINAL REAL A LA AGRICULTURA

EXPORTABLES IMPORT ABLES TOTAL AGRIC.

1915 0,61 0,80 0,66

1976 0,78 0,81 0,79
1977 1,07 1,15 1,09
1918 0,95 0,98 0,%
1979 1,06 1,11 1,07
1980 0,76 1,21 0,89
1981 0,83 1,20 0,93
1982 1,26 1,21 1,24
1983 1,20 0,96 1,13
1984 1,19 0,94 1,12
1985 1,28 0,97 1,19
1986 1,09 I,ll 1,10
1987 1,10 1,29 1,15
1988 1,23 1,39 1,27

1/ En el Capitulo IV, Cuadro No. 4.6, se presentan resultados sobre este mismo con-
cepto pero a nivel de producto.

Fuente: Cálculos FEDESARROLLO

desprotegieron, y sólo a partir de 1986 han contado con protección creciente. Lo

anterior evidencia un tratamiento diferencial de la protección agrícola durante la
década de los ochenta, la cual, contrario a lo acontecido en los setentas", ha
favorecido a los exportables, no obstante el hecho de que a partir de 1986 ambos
grupos han venido disfrutando de una creciente protección, la que en buena parte
responde a una política deliberada de parte del gobierno nacional de protección a la
producción nacional'"

La intervención estatal no sólo ha conseguido proteger la producción nacional de la

competencia externa, sino que además durante algunos años ha actuado como

H Thomas Vinod. "Macroeconomía y PoUtica Agropecuaria: La Experiem:ia Colombiana". Bancode la República.

Bogotá. Octubre 1986; el autor sostiene que los importables estuvieron prOlcgidos en tos años Selentas y
principios de los ochentas. y que en cambio se discriminó en contra de Jos exportables
3S "Plan de Economía Social: Planes y Programas de DesarroUo Económico y Social 1987 -1990", Depanamento
Nacional de Planeacjón. Bogotá, agosto 1987. •

602
 mecanismo amortiguador de los movimientos extremos que se han presentado en los
precios internacionales. Ello se ha conseguido mediante la relativa atenuación de los
precios domésticos que recibe el productor. Por lo tanto, durante la presente década
la protección nominal ha favorecido preferencialmente a los productores internos,
aunque debe destacarse el hecho de que el nivel de protección nominal de la
agricultura colombiana es sustancialmente menor a la que recibe este sector en los
países desarrollados'·; a pesar de haber tenido los consumidores que pagar en
algunos casos precios más altos que los internacionales, estos no han resultado tan
gravosos como han resultado para los consumidores de algunos países desarrolla-
dos, y tampoco ha habido fluctuaciones tan marcadas.

Aunque los precios domésticos no han sido estrictamente iguales a los internacio-
nales, como lo sefialan los cánones de la eficiencia en la asignación de recursos,
aquellos no se han divorciado completamente de los segundos, pues los precios
internos han seguido a los internacionales". Ello indica que de alguna manera los
precios internacionales han servido de "señal" para la detenninación de los precios
internos, cosa que no ocurre en el caso de algunos países desarrollados, en los cuales
se presenta un divorcio entre ambos precios; de allí que mientras subsistan los
voluminosos apoyos a la agricultura en aquellos países, las políticas nacionales de
los países en desarrollo deberán tener en consideración dichos subsidios al fijar los
precios internos.

En el cuadro No. 8.4 se compara la protección nominal real con la arancelaria y la

otorgada: en 1980 se presentó una importante divergencia entre las tres medidas de
protección tanto para el total de la agricultura como para cada uno de los grupos; en
el caso de los importables dicha diferencia parece estar explicada por la utilización
de medidas de tipo para-arancelaria como cuotas de importación, los cuales condu-
jeron a aumentos de los precios domésticos mayores a los establecidos por los
aranceles. Los subsidios otorgados en el año de 1980 a las exportaciones agrícolas
no compensaron suficientemente a los exportadores colombianos, ya que los precios
que finalmente recibieron, estuvieron por debajo de los internacionales.

De acuerdo con el cuadro No. 8.4 parecería que el régimen de excepciones y

exenciones operara en la práctica como mecanismo de protección a los exportables,
pues las diferencias que se presentan entre la Protección Nominal Otorgada y la

Entre otros estudios están: Banco Mundial. "Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1986", Washington D.e.
" 1986; ASOCOLFLORES, "La. Ronda Uruguay: Fe en un Sistema de Comercio Multilateral", No. 19. junio
1989; Perry, Santiago y Perfetti Juan José. "Las Políticas de Protección a la Agricultura en los Países
Desarrollados", Deslinde No. 3. Enero 1988; Mejía, Millán y Peny, Ltda. "Estudios sobre Políticas de
Protección a los Cereales en Colombia", Bogotá,julio 1986.
" Un argumento a favor de la necesidad de tener como referencia los precios internacionales se encuentra en:
Valdés. Alberto y Siamwalla. Ammar, "Foreign Tradc Regime, Exchange Rate Policy and the Slructure oí
• Incentives foc Agriculture: Issues and Policies", IFPRI. Washington D,e. 1984,

603
Real, son muy pequefias. Lo anterior no ocurre con los importables, pues aunque la
Protección Otorgada era baja entre 1983 y 1988, la Real fue negativa en 1983 y
1985, Yexageradamente alta en 1988. Este resultado parece responder, en parte, a lo
antes dicho respecto a la característica de mecanismo "amortiguador" del sistema de
protección a la agricultura colombiana, a la baja intervención del IDEMA en las
compras domésticas de cosechas, y las mayores importaciones realizadas entre 1983
y 1985. La decidida política de protección al sector agrícola implantada por el actual
gobierno explica los niveles de protección real observados en 1988.

El manejo dado durante la presente década a la protección nominal real a la

agricultura se ha caracterizado por ser poco estable a través del tiempo, y ausente de
criterios generales; excepto por el tratamiento otorgado a los importables en 1988,
pareciera que dicho manejo se hiciera como respuesta a las situaciones coyunturales
de cada producto individual.

La intervención del Estado en la determinación de la protección al sector agrope-

cuario colombiano a través de mecanismos diferentes al arancelario, no sólo tienen
como resultado que éste pierda vigencia como mecanismo de protección, sino que
conlleva la desaparición de los criterios más generales establecidos para su manejo.
Como puede comprobarse en el cuadro No. 8.7, la intención de evitar alzas en los
precios domésticos de los alimentos otorgando bajos aranceles a sus importaciones,
aunque efectivamente se aplicó en 1983 y 1985, en los afios de 1980 y 1988 la
protección a estos bienes fue bastante superior a la de las materias primas importa-
das. Así mismo. los alimentos del grupo de exportables han contado con una
protección positiva. creciente y en algunos afios mayor a la de las materias primas
exportables.

En la práctica. y por las razones antes expuestas. la protección a los exportables ha

significado mayores precios a nivel del consumidor colombiano, ya que las condi-
ciones de los mercados internacionales no han permitido la colocación de exceden-
tes en los mismos. como ha sido el caso del arroz yen parte del azúcar, y la erogación
de dineros públicos con el fin de compensar los bajos precios que los exportadores
reciben en los mercados internacionales. como ha acontecido con el algodón para el
cual se han establecido mecanismos de compensación de precios de exportación.

2. Protección Efectiva a la Agricultura

Con el fin de conocer el nivel de protección efectiva a la agricultura, se calcularon

los tres diferentes conceptos de la tasa de protección efectiva". Los resultados de la

Como se explica en mayor detalle más adelante, los coeficientes de uUlizaci6n de insumas provienen de las
" estructuras de costos de la Caja Agraria. Para la comparación de precios de los bienes finales, importados y
expOrtados, las mismas se hicieron en los puntos re1evames. esto es. a nivel de finca o en puerto colombiano
según fuesen importables o exportables.

604
 CUADRO N•. '.7
PROTECCJON NOMINAL A DlFERENTES PRODUCTOS AGROPECUARIOS UI' o 1911

1910 1913 1985 1911

(1) (1) (3) (1) (2 ) {32 {l> (2) (3) (1) (2) (3)

lo IMPORTABLES.

1.1. Alimentos.
Cacao 15,0 0,0 -25,0 15,0 0.0 -29,0 15,0 0.0 -34,0 15,0 0.0 -27,0
Maiz. '.0 '.5 46,0 '.0 2,2 10,0 15,0 0,0 7,0 15,0 0,0 62,0

1.2. Maleriu Prima!;

".".da
Sorgo
6,0
',0
6,0
0,1
-9,0
10,0
12,0
',0
6,0
0,0
10,0
-5,0
15,0
5,0
0,1 14,0
0,0 ·10,0
15,0
5,0
4,4 47,0
0,0 35,0
Soya 15,0 1,0 4,0 15,0 14,8 -2,0 25,0 0,0 11,0 25,0 ',8 42,0
Tabaco Rubio 30,0 1,0 40,0 1,0 10,0 2,' 10,0 10,0
Trigo 10,0 0,1 -3,0 13,0 0,1 ,,O 15,0 2.J -2,0 15,0 1,' 36,0

2. EXPORTABLES

2. L Ne1lllll<mle &portables
Banano
Ajonjolí
15,0
15,0
2,6
2,6
ZO,O
20,0
',0
',0
35,0
25,0
5,'
5,4
35,0
25,0 ','
','
Banano
Ajonjoli ','
','
11,5
11.5
6,'
6,'
4,2
4,2

2.2 OtroS Exportables

2.2.1. Alimentos
Ano' 20,0 22,6 -15.0 26,0 35,0 9,0 35,0 40,4 -14,0 25,0 28,3 39,0
15.0 17,6 -47,0 20,0 29,0 32,0 30,4 68,0
"""'"
Frijol 15,0 17,6 22,0 20,0 29.0 25,0
25,0
25,0 30.4 -2,0
25,0
25,0
28,3
28,3
-3,0
90,0
A",n 20,7 16,3 38,3 18,3
""'=
Frijol
18,3
18,3
31.5
11,7
31,9
6,9
35,0
',2

2.:U. Materi3$ Primas

Algodon 10,0 12,6 -16,0 13,0 22,0 2,0 20,0 25,4 39,0 20,0 23,3 -27,0
TabllCO Negro 20,0 22,6 26,0 35,0 10,0 15,4 30,0 33,3
A[godon
Tabaco Negro ','
23,3
11,6
35.3
19,4
6.9
24,2
34,2

1. IMPORTABLES

l,.l. Alimentos
media 12,0 1,8 10,5 12,0 1,1 -9,5 15,0 0,0 ·13,5 15,0 0,0 11,5
min ',0 0,0 -25,0 9,0 0,0 -29,0 15,0 0,0 -34.0 15,0 0,0 -27,0
m" 15,0 ',5 46,0 15,0 2,2 JO,O lS,O 0,0 7,0 15,0 0,0 62,0
desv.stand ,,O 1,8 35,5 ,,O l,1 19,5 0,0 0,0 20,S 0,0 0,0 44,S
coeficiente de dell'iati6o O,, 1,0 0,3 1,0 .2..1
''- 0,0 -1,5 0,0 2,5

1.2. Materias Primll5

media 14,0 1,' O,, 17,8 4,' 1,2 14.0 1,1 2,' 14,0 4,0 32,0
mio ',0 0,1 ·9,0 9,0 0,0 ·5,0 ,,O 0,0 -10,0 5,0 0,0 0,0
m" 30,0 _,O 10,0 40,0 14,8 10,0 25,0 ',9 14,0 25,0 10,0 41,0
desv.stand
coefICiente de desviación
',5
0,_
2,2
1.4
6,4
16,0
1 l,)
0,6
5,7
1,3
5,1
4,3
6,6
0,5
1,3
1,2 3.4',' 6,6
0,5
3,'
O,,
16,6
0,5

605
 CUADRO N •. '.1 (Continu8¡:ioo)
PROTECCION NOMINAL A DIFERENTES PRODUCTOS AGROPECUARIOS 1980 1988

1980 1983 1985 1988

(l) (l) (3) (1) (2) (3) (1) (1) (3) (1) (2) (3 )

2. EXPORTABLES

2.1 Netamente Exportables

medili (4)
min
15,0
15,0
2.6
2._
20,0
20,0
9.0
9.0
30,0
25.0
5.4
5.4
JO,O
25,0 '.'
'.'
m..
IÍe&v,stand
15,0
0.0
2._
0.0
20,0
0.0
9.0
0.0
35,0
5.0
5.4 35,0
5.0 '.'
coeficiente de desviación 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.2
medill (5)
min '.',.,
'.'
1l,5
11,5
6.9
6.9
4.2
4.2
m.. 11,5 6.9 4.2
desv.stand 0.0 0.0
coeflcieme de desviaci6n 0.0 0.0
2,2. Otros fuportables
2.2. !. Alimcntos
media (6) 16,7 19,3 -13,3 22,0 31,0 22,0 28,3 33,7 I7 ,3 25,0 28,3 42,0
min 15,0 17,6 -47,0 20.0 29,0 9.0 25.0 30,4 ·14,0 25,0 28,3 -3,0
rn.. 20,0 22,6 22,0 26,0 35,0 32,0 35,0 40,4 68,0 25,0 28,3 90,0
deSv,5tand 2.4 2.4 28,2 2.8 2.8 9._ 4.7 4.7 36,2 0.0 38,0
coefICiente de) desvillción 0.1 0.1 -2,1 0.1 0.1 0.4 0.2 0.1 2.1 0.0 0.9
media (7) 19,1 19,8 25,7 19,2
mm 18.3 11,7 6.9 4.2
m.. 20.1 31,5 38,3 35,0
desv.stand 1.1 8.5 13,5 12,6
coeficiente ~ desviación 0.1 O.' 0.5 0.7

1.2. MaJerÍ88 Primas

media (6) 15,0 17,6 -8,0 19,5 2.8,5 1.0 15,0 20,4 19,5 2.5,0 28,3 ·13,5
min 10,0 12,6 -16,0 13,0 22,0 0.0 10,0 15,4 0.0 20,0 23,3 -27,0
m.. 20,0 22.6 0.0 26,0 35,0 2.0 20,0 25,4 39,0 30,0 33,3 0.0
desy.¡tand 5.0 5.0 8.0 6.' 6.5 1.0 '.0 '.0 19,5 5,0 5,0 13,5
coeficiente de desviación O,, O,, -1,0 O,, 0,2 1,0 O,, 0,2 1,0 0,2 0,2 -1,0
media (7) 13,J 23,5 l3,2. 29,2.
min
m"
','
2.J,3
11,6
35,3
6,9
19,4
24,2
34,2
desv.stand 10,0 il,9 6,' 5,0
coeficiente de desvia¡:ión 08 O,S 0,5 0 ,2

(1) Prote¡;clón Nominal AraJ¡¡;elaria.

(2) Protección Nominal Otorgada.
(') Prote¡;ción Nominal RellL
(4) La ProJección Otorgada es calculadll considerando los 'subsidios nominales a la:; exportaciones.
(5) L.. Protección Otorgada se calcula considerando los subsidios efectivamente recibidos.
(6) Se consideran los subsidios nominales y el Rrancel nominal para calcular la Protección Otorgada.
(7) En el caso de la Protección Otorgadll se tienen en cuenta además de los subsidios
efectivos a las expooacione& los aranceles efectivaJllent.:. pagadus en loo liños Ul I),\ll!. hubo
importaciones de estos bienes.
FuenJe : CAlculos FEDESARROLLO

606
TPE Real deben ser considerados como una aproximación muy gruesa del verdadero
valor debido a que. en algunos casos. no fue posible establecer la relación de precios
domésticos y externos de todos los insumas importados utilizados en el proceso
productivo. y en otros los valores utilizados son de productos "típicos" y no del
promedio de la respectiva industria. Estos resultados se emplearán para resaltar los
cambios en el tratamiento dado a la agricultura en materia de protección.

El manejo proporcionado durante la presente década a los aranceles nominales e

impl!citos de los bienes finales e intennedios. en general. ha conllevado que la
agricultura disfrutara de tasas de protección efectiva positivas; sin embargo las
mismas han sido menores a las correspondientes al total de la economía. razón por la
cual puede afinnarse que la estructura arancelaria de los ochenta gravó el sector
agrícola en beneficio del resto de la economía. El grupo de bienes agrícolas más
favorecidos con dicha estructura fueron los exportables. y los mayormente discri-
minados los importables. al punto de que en algunos afias su TPE fue negativa o
cercana a cero. en tanto que los exportables recibían niveles de protección similares
al del total de la economía (ver cuadro No. 8.8)".

Así las cosas. los valores calculados de la protección efectiva a la agricultura

diferente de café. confinnan las apreciaciones de que con el manejo dado al régimen
arancelario nominal y efectivo de los bienes agrícolas finales y de los insumos
intennedios utilizados por estos en los procesos productivos. se buscaba reducir el
precio interno del producto agrícola final importado. y los costos de produeción de
los bienes producidos domésticamente que compiten con las importaciones. Los
bienes sobre los cuales recayó en mayor medida este manejo fueron los alimentos
importados. razón por la cual este sector estuvo gravado permanentemente durante
la presente década. Por el contrario. ambos regímenes favorecieron al grupo de
exportables. ya que le otorgaron aranceles altos a los bienes finales y gozaron de los
bajos aranceles a los bienes intennedios y de capital utilizados en su producción.
Ello trajo corno resultado que este grupo de productos disfrutara. en algunos afias. de
niveles de protección efectiva similares al del total de la economía'o.

". La TPE arancelaria sigue el comportamiento del arancel nominal del correspondiente grupo, y además éste
ultimo es menor a Ja respectiva TPE. Ello responde por un Jado a los reducidos valores de los coeficientes
técnicos utilizados en el cálculo de la TPE, lo cual obedece así mismo a que esLos consideran tan solo el
componenle importado, y por el otro, a que los aranceles de los bienes intennedios importados han sido, en
promedio, bajos. Esto hace que el arancel nominal del bíen fmal sea mayor al promedio ponderado de los
aranceles nominales de los insumos, y que la TPE sea mayor al arancel fmal.
" Si la protección proviniera úrucamenle de la intcrvención mediante el régimen arancelario olOrgado, el país se
encontraría en una situación en la cual se desalentaría la sustitución de importaciones, especialmente de
alimentos, y se favorecería la protección a los exportables, no con el único fin de devolverle competitividad a
la producci6n doméstica, sino de evitar la evenwal pérdida de parte del mercado mterno. El resultado fmal
sería paradójico, pues por el lado de los importables se eSlanan reduciendo los precios a nivel de los
consumidores finales, y para defender unas exportaciones, que en algunos casos son marginales, el peso de la
protección recaería sobre el consumidor nacional el cual tendría que pagar mayores precios. De esta forma, el
objetivo de reducir los precios de los alimentos, que se pretendía obtener mediante el régimen de exenciones

607
 CUADRO No. 8.8
Proteccion Efectiva al Sector Agropecuario segun Upo de Bienes.
1980 . 1988

1980 1983 1985 1988

Protección Efectiva Arnncelaria. 11.1 11,6 15 15.7

Protección Efectiva Otorgada. 1,3 2,2 .0,7 0,6
Protección Efectiva Real. (1) 17,4 .6,6 -9,7 40,9

2. EXPORTABLES.

2.1 Netamente Exportables.

Protección Efectiva Arancelaria
Protección Efectiva Otorgada. (2) 1.8 (3.1) 8.7 (12.1) 4.5 (7.0) 2.8 (4.3)
Protección Efectiva Real.

2.2 Otros Exportables.

Protección Efectiva Arancelaria. 17,2 23,2 32,1 28,8
Protección Efectiva Otorgada. (3) 20,6 35,0 39,1 33,1
(4) 19,1 24,7 37,2 31,3
Protección Efectiva ReaL (5) -35,9 16,8 24,3 22,8

3. AGRICULTURA SIN CAFE.

Protección Efecti va Arancelaria 15,4 19,8 27,1 25,0
Protección Efe<?tiva Otorgada.(6) 15,0 25.5 27,6 23,7
(7) 13,9 18,2 26,2 22,4
Protección Efectiva Real. -20,4 10,0 14,4 28,0

(1) Para su cálculo se excluye Tabaco Rubio.

(2) En este caso la protección proviene de los subsidios nominales a las exportaciones.
En paréntesis se registra el subsidio efectivamente recibido.
(3) Para efectos de medir el nivel de protección se consideran los niveles de subsidios a las expor-
taciones.
(4) En este caso se tienen en cuenta, además de los subsidios a las exportaciones los aranceles
efectivamente pagados en los años en que hubo importaciones de estos bienes.
(5) Se excluye Tabaco Negro.
(6) Es el promedio de la Protección Otorgada de los Importables y la de la nota (2) y (3) de los
Exportables.
(7) Es el promedio de la Protección Otorgada de los Imlx>rtables, la del dato en paréntesis de la
nota (2) y la de la nota (4).
Fuente: FEDESARROLLO.

608
Como se aprecia en el cuadro No. 8.8, la Protección Efectiva Real de la agricultura
fue negativa en 1980, en 1983 pasó a ser positiva y en 1985 alcanzó un valor de
14.4%, lo cual representa un aumento del 44% con respecto a 1983; en 1988 la TPE
prácticamente se dobló respecto de 1985. En términos generales puede decirse que,
contrario a lo acontecido en los primeros allos de ésta década, desde 1983 la
agricultura colombiana ha contado con una protección efectiva real positiva y'
creciente. Ello indica que, no obstante la alta protección nominal real recibida por
los principales insumas agropecuarios durante la presente década, en los últimos
afios la protección nominal real al sector agropecuario ha excedido la del promedio
ponderado de aquellos. En otras palabras, a través del arancel "equivalente" a! bien
final se ha podido más que compensar el afecto antiprotección de los aranceles
equivalentes de sus insumos.

Desde el afio de 1983 la estructura de protección efectiva rea! a la agricultura ha

beneficiado preferencialmente a! grupo de exponables, en tanto que los imponables
han estado gravados. La polftica agrícola adelantada por la presente administración
ha tenido como resultado un cambio imponante en materia de protección efectiva,
ya que en 1988 la TPE era positiva para ambos grupos de productos, y la de los
imponables casi que doblaba la correspondiente a los exponables. Con esta estruc-
tura de protección no sólo se buscaba aumentar la protección a! sector agrícola, sino
acelerar el proceso de sustitución de importaciones, reversando las tendencias de los
afias anteriores41 •

Como se ha dicho repetidamente, el manejo de los regímenes arancelarios apuntaba

hacia el objetivo de reducción de los precios de los bienes agrícolas importados y de
los costos de producción del total de la agricultura; los resultados de la TPE Real de
la agricultura muestran que en algunos afios el segundo objetivo no se cumplió en la
práctica, debido a que la protección del promedio ponderado de los insumas impor-
tados era alta respecto de la del bien final agrícola, lo cual conllevó que el valor de la
TPE agrícola fuese muy pequefio en relación con la protección nominal real que el
bien fina! recibía. En otras palabras. el efecto antiprotección de los insumos primó
sobre el arancel equivalente del bien final, e hizo que en algunos afios la TPE real de
los bienes agrícolas fuese negativa.

y excepciones, se vería comprometido ya que lo que se lograba con los importables, probablemente se perdería
con la alta protección a los exportables.
Mientras en 1988 todos los productos que conforman el grupo de importables, excepto cacao, tenían TPE
altas, positivas y con bajo nivel de dispeni6n, en los al'lrenores años no hubo consiS1e.Dcia alguna en el
tratamiento de la protección efectiva, ya que para un mismo producto la misma cambiaba abruptamente de un
año a: otro, y la: dispersión del grupo en un año cualquiera, era alta. Contrario a lo ocurrido con los importables
en 1988, el manejo. de la protecci6n efectiva real del grupo de exportables no cambió respecto al. de años
anteriores, que como ya se dijo, se ha caracterizado por su falta de consistencia a través de los aftas y entre
productos en un mismo año.

609
Respecto del objetivo de b'1ios precios de los bienes agrícolas, se encuentra que
efectivamente en 1983 y 1985 el grupo de importables estuvo desprotegido (TPE
negativa), pero que la protección a los exportables (TPE positiva) en el caso de los
alimentos significó mayores precios para los consumidores colombianos. El cambio
de política del presente gobierno en 1988 no significó una modificación en el
objetivo de los regímenes arancelarios, pero el valor de la TPE Real indica que el
proceso de sustitución de importaciones se llevó a cabo en la práctica a través de
altos precios domésticos, que debieron generar rentas extraordinarias para algunos
agentes y el cobro del arancel total por parte del IDEMA.
Cuando además de la protección generada por la estructura arancelaria, nominal y
efectiva, se tiene en consideración la protección real, se encuentra que, en el caso de
los bienes agrícolas y de los bienes intermedios y de capital utilizados en su
producción, el arancel nominal no opera como el instrumento a través del cual se
define el grado de protección relativa de estos sectores con las distintas actividades
económicas, ya que el mismo no determina los diferenciales de rentabilidad y
eficiencia entre sectores; igual cosa puede decirse del arancel implfcito. En la
práctica operan otros mecanismos no arancelarios (cuotas de importación, sobreta-
sas, entre otros) o de fijación de precios, que determinan el verdadero nivel de
rentabilidad de esas actividades. Ello hace que el objetivo establecido para el manejo
del arancel no se cumpla, o que el resultado sea contrario al esperado. Si para el resto
de sectores económicos el arancel opera como el mecanismo de determinación de la
protección relativa, y para la agricultura no lo hace, la política arancelaria no podrá
cumplir plenamente como mecanismo de asignación de recursos entre sectores y
actividades económicas, ya que con la misma no se determinan los diferenciales de
rentabilidad y eficiencia sectoriales.

C. PROTECCION A LA INDUSTRIA PRODUCTORA DE BIENES IN-

DUSTRIALES PARA LA AGRICULTURA
1. Protección Nominal Arancelaria y otorgada
En el cuadro No. 8.9 se presentan los cálculos de la tasa de protección nominal
arancelaria de los seis principales subsectores industriales que producen bienes
intermedios o de capital utilizados por la agricultura4l • De acuerdo con dicho cuadro.
entre los años de 1980 y 1983 se presentó un aumento en los aranceles de cada uno
de los subsectores, excepto en los casos de fertilizantes y alimentos concentrados,
los cuales no se modificaron. A pesar de estos incrementos y el del promedio total de
este grupo de subsectores, la dispersión entre aranceles continuó siendo la misma.
En 1985 el arancel promedio total aumentó un 53% debido a los incrementos en los

42 Estos cálculos se realizan con base en la matri z andina revisada, en la cual se jdentificaron seis subsecLOres, a
saber: fertilizantes, químicos agrícolas, alimenlos preparados para animales, productos fannacéuticos,
maquinaria agrícola y tractor agrícola.

610
 l.;

CUADRO 8.9
PROTECCION NOMINAL A SUBSECTORES PRODUcrORES DE BIENES INDUSTRIALES
PARA EL SECTOR AGROPECUARIO 1980 • 1988

1980 1983 1985 1988

!ll ~2l ~ll !2l ~l} !2l !ll !2l

Inswnos Intermedios pata la AgricuJlll1'll,(prom.) 6,95 4,00 8,80 3,88 14,60 5,70 7,55 2,66
Fertilizantes. 1,00 1,00 1,00 0,98 1,40 1,34 0,10 0,09
QUimic08 Agrícolas. 12,90 6,99 16,60 6,78 27,80 10,05 15,00 5,23

Insumos Intermedios pard la Ganaderia.(Prom.) 10,10 5,04 13,30 4,29 9,55 7,14 10,10 5,46
Alimentos para Animales. 9,00 1,70 9,00 1,22 2,00 2,11 2,00 1,89
Productos F.lItmaceUlicos. 11,20 8,38 17,60 7,36 17,10 12,17 18,20 9,02

Bienes de Capital para la. Agricultura.(Prom.) 2,15 \,04 4,05 2,67 16,00 5,60 12,30 1,04
Tractores. 2,00 1,87 3,00 1,67 20,00 2,49 20,00 0,09
Maquinaria Agrícola. 2,30 0,20 5,10 3,66 12,00 8,70 4,60 1,99

Promedio Total Subsectotc:s. 6,40 3,36 8,72 3,61 13,38 6,14 9,98 3,05
Coeficiente de Variacion. 0,]_'_ _ 0,93 _ 0,74 ----º..72 _~1 0,70 0,80 10~.OO

(1) Protección Nominal Arancelaria

(2) Protección Nominal Otorgada

Fuente: Cálculos FEDESARROLLO.

-
a-
aranceles de químicos agrícolas, tractores y maquinaria, ya que los de los demás
subsectores no se modificaron, o disminuyeron, como fue el caso de alimentos para
animales. En el afio de 1988 el arancel promedio total disminuyó, pero éste se situó
por encima del de 1983; dicha reducción se debió a los menores aranceles de
químicos y maquinaria.

En general puede afinnarse que durante el período 1980-1985, los seis subsectores
que abastecen de bienes industriales al sector agropecuario estuvieron desprotegidos
en comparación con los otros sectores de la economía; entre 1980 y 1983 el nivel de
desprotección de los seis subsectores aumentó; en 1985, como resultado de la mayor
protección otorgada a través de aumentos en los aranceles, el nivel de desprotección
se redujo, pero algunos sectores como fertilizantes y alimentos para animales se
desprotegieron aún más, al punto de que su (ndice fue menor al de 1980 (ver cuadro
No. 8.10). Este hecho pareciera indicar que la poHtica arancelaria prevaleciente
durante la primera mitad de los ochenta pretcnd(a la disminución de costos en la
producción doméstica de bienes agrícolas; concretamente, se redujeron los aranceles
de aquellos insumos de uso más generalizado, como los fertilizantes y sus materias
primas, y los alimentos preparados para animales.

En el período 1980-19881a Protección Nominal Otorgada fue mucho menor que la

correspondiente Protección Nominal Arancelaria, tanto pam el promedio de los seis
subsectores industriales, como para cada uno de ellos considemdos individualmente.
La protección otorgada promedia representó, en 1980, tan sólo un 52% de la
respectiva protección nominal; en los años siguientes dicha relación disminuyó
hasta alcanzar un valor de sólo 31 % en 1988.

Lo anterior parece indicar que el criterio prevaleciente en csos años para la aplica-
ción de exenciones y excepeiones arancelarias a dichos bienes consistió, al igual que
con el manejo del arancel nominal, en la reducción de los costos de producción del
sector agropecuario. Adicionalmente, la relación de protección existente entre los
seis subsectores en la estructum del arancel nominal, centrada en una mayor protec-
ción de los insumos intennedios -qu(micos y productos fannacéuticos--, se mantuvo
en la estructura del arancel otorgado.

2. Protección Nominal Real

Debido a las particulares camcterísticas del comercio y producción doméstica de los

seis subsectores industriales, no fuc posible calcular la tasa de protección nominal
real de los seis subsectores industriales; sin embargo, de la información disponible
se infiere de manera indirecta el orden de magnitud de la misma para algunos de
estos sectores.

612
 "

CUADRO No, 8,10

PROTECCION NOMINAL ARANCELARIA RELA T1V A (0)
DE ALGUNOS SUBSECTORES INDUSTRIALES, 1980-1985

-;,,.,-_-,1,,!98"'07:-:-_ 1983 1985

(1) _ _ ~ ~l) __ nt-,-1) _ _ (2)

Insumas Intermedios pata la Agricultura (Prom) 0,85 0,75 0,77 0,67 0,87 0,78
Fertilizantes. 0,80 0,71 0,71 0,62 0,77 0,69
Químicos Agrícolas. 0,90 0,80 0,82 0,72 0,98 0,87

Insumos Intermedios para la Ganaderia (Prom.) 0,87 0,78 0,80 0,70 0,84 0,75
Alimentos para Animales. 0,87 0,77 0,77 0,67 0,78 0,69
Productos Farmaceutlcos. 0,88 0,78 0,83 0,73 0,89 0,80

Bienes de Capital para la AgricultuIa (Prom.) 0,81 0.72 0.73 0,64 0.89 0,79
Tractores. 0,81 0.72 0,73 0,64 0,92 0,82
Mal¡ llÍnaria Agrioo1a. 0,81 0,72 0,74 0,65 0,85 0,76

Promedio Total Subsectores 84 75 77 67 87 77

(*) Se calcula de acuerdo a la siguiente formula: (100 + TPN )/(100 + TPN). en la cual TPN y TPN son las tasas de protección nonúnal
del respectivo subsector y la del total de la economia (1) o de industrias tradicionales (2) segun el caso. Un valor del coeficiente menor de la
unidad indica que el subsector en consideracion esta desprotegido respecto al CQTTeSPondiente total.

Fuente: Cálculos FEDESARROLLO; los datos del total provienen de Cubillos y Torres (1987).

-
o-
~
 CUADRO No. 8.11
RELACON DE PRECIOS DOMESTICO S E INTERNACIONALES
DE ALGUNAS MATERIAS PRIMAS UTILIZADAS EN LA INDUSTRIA
DE FERTILIZANTES Y QUIMICOS AGRICOLAS (*)

Producto 1980 1983 1985 1987

Herbicida(**) 1.35 1.31 1.32

Insecticida (**) 1.50 1.27 1.47
Urea 1.23 1.44 1.41 1.20
Potasio 1.70 1.88 1.72 1,59
Fosforo 1,76 1.85 1.93 1.41

(*) La comparación se hace en Puerto Colombiano (CIF).

(**) Ingredientes activos utilizado en la producción de herbicidas e insecticidas
respectivamente.

Fuente: MinAgricultura. FMI, SAC, Cálculos FEDESARROLLO.

En el cuadro No. 8.11 se presenta la relación de precios domésticos e internacionales

de las principales materias primas utilizadas en la producción de fertilizantes com-
puestos en Colombia, y de algunos ingredientes activos que sirven de insumo a la
industria de químicos agrícolas. En dicho cuadro se observa que durante los ochenta
los precios domésticos, en general estuvieron muy por encima de los respectivos
precios internacionales. Concretamen¡e, el nivel de protección nominal de las mate-
rias primas aumentó entre 1980 y 1985, Ydisminuyó entre este último allo y 198743 .

Estos clmbios parecen estar asociados más con factores internos que con el com-
portamiento de los precios internacionales, ya que estos últimos disminuyeron
durante la primera mitad de esta década, y tan sólo las fuentes de fósforo aumentaron
entre 1985 y 198744 • .

En el caso de los fertilizantes simples la relación de preCios registrada en el cuadro

No. 8.11 es la protección nominal real de dichos bienes. Al compararse estos valores
con las correspondientes protecciones nominales arancelaria y otorgada (ver cuadro
No. 8.9) se observa que en tanto éstas últimas no difieren mayormente entre ellas (su

.." La excepción son los herbicidas. en los cuales la relación disminuy6ligeramente entre ambos años.
El DepartamenlO Naciooal de PlaneaciÓrl -DNP-, "Diagnóstico Agropecuario", Documento de Trabajo,
DNP·UDA. Oct./1987. Bogotá- encuentra que los aumentos en los precios internos se deben a las distorsiones
introducidas por las políticas cambiaria y fiscal, y por el control a las importaciones,

614
valor fluctúa alrededor del 1%) la protección nominal real está por encima del 20%
y alcanza en algunos casos valores cercanos al 90%. El arancel explica tan sólo el
0.1 % de la diferencia entre el precio de importación y el precio CIP. Ello pone en
evidencia el hecho de que la protección a la industria de fertilizantes simples en
Colombia proviene principalmente de instrumentos y medidas diferentes a las
arancelarias, y que el objetivo de reducción de costos del sector agropecuario a
través de menores aranceles a la importación de fertilizantes, no se alcanza debido a
que son otros instrumentos y medidas los que determinan el nivel de precios
domésticos de los fertilizantes.

En el afio de 1983 el Ministerio de Agricultura estableció una metodología de

fijación de precios de los fertilizantes compuestos". Este sistema ha sido en la
práctica el mecanismo a través del cual se ha garantizado la protección a esta
industria, ya que en los precios autorizados para los compuestos se reconoce el alto
nivel de protección nominal que se le otorga a las principales materias primas,
además de que los aumentos en los precios de los diferentes componentes de costos
de las materias primas y demás factores utilizados en la producción de compuestos,
se trasladan al precio de estos últimos. Por lo tanto, en principio, el nivel de
protección nominal de los fertilizantes compuestos debe ser por lo menos igual al de
los simples.

Sin embargo, dos factores adicionales hacen pensar que la protección nominal real
de los compuestos en Colombia es aún mayor; en primer lugar está el hecho de que
mientras las materias primas se importan bajo el régimen de libre y con un arancel de
0.1 %, los compuestos lo harían a través de previa y tienen un arancel del 10%; un
segundo factor es el transporte interno, el cual se realiza por carretera, que es
considerado como el sistema de transporte más oneroso y cuyo costo es reconocido
en el precio de venta que se le fija al mayorista. Esto último le brinda una protección
adicional, denominada protección natural, a la industria de fertilizantes compues-
to5"·. Al considerar estos factores es lógico pensar que, contrario a lo que sugieren
los niveles de protección nominal arancelaria y otorgada, el nivel de protección a la
industria de fertilizantes en Colombia es alta; más aún, el control de precios no ha
beneficiado al agricultor, ya que contrario a la intención expresada mediante el
manejo del arancel, quien se ha favorecido por dicho control ha sido la industria de
fertilizantes en Colombia, ya que sus utilidades se han visto incrementadas"'''.

" El control de precios se estableció para compuestos únicamente, los símples han estado fuera de dicho control.
Adicionalmente en el presente año se liberaron también los compuestos. por lo que el análisis aquí desarrollado

. es válido para el periodo considerado entre 1980 y 1988.

Una confinnaci6n adicional de la mayor protección que gozan los compueslOs está en el hecho de que los
simples han aumentado su participación en el consumo [otal de fertilizantes. De representar el 44% en 1980
pasaron a151% en 1987.
". Gallón, Marta 0, op. cil.
La industria no sólo le transfiere al agricultor los aumentos en sus costos de producción. sino que además
consigue mayores ganancias, resultado de la metodología utilizada en la fijación de precios.

615
Los químicos agrícolas y los productos farmacéuticos también estuvieron sometidos
al sistema de control de precios durante la década de los ochenta"; el sistema
operaba de manera semejante al de los fertilizantes. Aunque para los productos
finales provenientes de estos dos subsectores industriales no se dispone de una
medición directa de la protección nominal real, la evidencia sugiere que los quími-
cos agrícolas y los productos farmacéuticos han contado con un adecuado nivel de
protección, pues como lo indica el cuadro No. 8.11, la protección a las materias
primas ha sido relativamente alta, y al igual que en el caso de los fertilizantes
compuestos, a los bienes finales se les otorga una protección adicional a través de un
arancel nominal mayor -1 00/0-, Ydel transporte entre el puerto y las plantas producto-
ras 50•

La protección nominal a los tractores calculada en las anteriores secciones debe ser
considerada como ejercicio hipotético, en razón a que en Colombia no se produce
ningún tipo de tractor a escala industrial; esos niveles de protección son los que
dicha industria recibiría si la misma se estableciera en Colombia. Sin embargo, la
protección nominal real que ésta industria tendría, en el caso que en Colombia se
instituyera, sería alta, pues el precio doméstico supera en un 85.5% al intema-
ciona!'!.

Aunque el cálculo de la protección nominal real de la industria de maquinaria

agrícola no se adelantó en razón a que la maquinaria importada no compite con la
producida localmente", por lo que resulta muy compleja la comparación de precios,
en un estudio reciente" se estableció que el sistema arancelario, régimen y nivel del
arancel, le brinda a ésta industria una adecuada protección.

3. ProtecCÍón Efectiva Arancelaria y otorgada

El comportamiento de la protección efectiva arancelaria de los distintos subsectores

industriales objeto de estudio está acorde. en general, con el del arancel nominal.
Como se aprecia en el Cuadro No. 8.12, durante la presente década la protección
efectiva arancelaria de la industria de fertilizantes en Colombia ha sido negativa. Lo

49 Dl\TP, op. cit.

En julio de 1987 se liberaron las importaciones de plaguicidas y en febrero de 1988 se decret6la libertad de
" precios.
" Al igual que en el caso de los otros insumos agropecuarios, las importaciooes de tractores han venido siendo
gravadas con sobretasas, las cuales han encarecido el precio doméstico de los tractores. Estas sobretasas
fueron especialmente altas en Jos años de 1984 y 1985, Y aunque en los años siguientes se redujeron, las
mismas continúan relativamente altas, 20%. Las medidas cambiarlas de mitad de los ochenta también
afectaron los precios internos de la maquinaria.
" La maquinaria que se impona son instrumentos para la siembra y el adtivo, que no son producidos
domésticamente.
" EPCE LTDA, "El Sector Productor de hnplementos Agrícolas para Tractores en Colombia", Bogotá, julio de
1988.

616
 CUADRO No. 8.12
PRQTECCION EFECTIVA A SUBSECTORES PRODUCTORES DE BIENES INDUSTRIALES
PARA EL SECTOR AGROPECUARIO, 1980.1988

1980 1983 1985 1988

(1) (2) (1) (2) [1) --º) ___ilJ (2)

Insumos Intermedios para la Agricultura.

Fertilizantes. ,8,63 -5,47 -10,9 .4,81 .12,5 -5,73 -18,8 -3,14
Químicos Agrícolas. 13,45 3,52 17,99 4,18 39,55 10,28 1,' 6,89

Imumos Irttenncdios para la Ganaderia.

Alimentos pan. Animales. 5,46 .2,2 -11,6 -13,8 .29,7 -13,6 -30,3 -8,91
PrOOUCto5 Farmaceuticos. 9,24 7,22 15,93 5,8\ 14,45 10,96 15.39 7,72

Bienes de Capital para la Agricultura.

Tractores. -8,99 .4,18 .5,1 -4,89 32,8 .3,88 34, t 1 -10;/
Maquinaria Agrícola. _6,06 .5,09 -1,26 0,25 7,19 7,39 -2,07 -2,32

(l) Protección Efectiva Arancelaria

(2) Protección Efectiva Otorgada

FUl;nte; Cálculos FEDESARROllO.

-
a-.
- :¡
anterior indica que, a pesar del arancel positivo al bien final, el mismo no alcanza a
compensar el efecto antiprotección de los aranceles a sus insumos; igual cosa
acontece con los alimentos preparados para animales, los cuales han tenido protec-
ción efectiva negativa, excepto en 1980. Ello se explica, en buena parte, por los
bajos niveles de los aranceles a los correspondientes bienes finales (Ver Cuadro No.
8.9).

Los químicos agrícolas y los productos farmacéuticos, por el contrario, siempre han
disfrutado de una protección efectiva positiva. Más aún, en el caso de los qulmicos,
la protección efectiva ha sido mayor a la respectiva protección nominal, excepto
para el afio de 1988. La protección efectiva de los tractores y la maquinaria ha sido
variable a través de esta década, negativa en algunos afios -1980 y 1983-, Ypositiva
en otros.

Los sectores en los que se encontró una baja protección nominal otorgada, son los
mismos en los que la TPE otorgada es mayor a la correspondiente TPE arancelaria,
lo cual parece indicar que con el régimen de exenciones y excepciones a las
importaciones de materias primas utilizadas por estos subsectores industriales, se
trataba de compensar la desprotección que se le daba al bien final a través del mismo
régimen. Por el contrario, el régimen de exenciones y excepciones a las materias
primas no favoreció a los subsectores que contaron con una mayor protección
nomina! otorgada a sus bienes finales, como fue el caso de químicos y drogas.

En todos los años y para los seis subsectores, los índices de las TPE relativas,
arancelaria y otorgada, son mucho menores que los respectivos índices de protec-
ción nominal, lo cual indica que los niveles de desprotección de estos sub sectores
industriales son mayores cuando se tiene en cuenta la protección a! proceso produc-
tivo y no sólo a! bien final.

D. EFECTO DE LAS POLlTICAS COMERCIAL y CAMBIARlA SOBRE LA

AGRICULTURA. 1975-1988

1. Evolución de la Rentabilidad Observada

Entre 1975 Y 1988 se presentó un deterioro significativo de la rentabilidad del sector

agropecuario 54 , relacionado con el estancamiento de la productividad del sector",

El análisis de la rentabilidad de la agricultura diferente de café cubre 16 ptoductos agregados en cuatro grupos:
exportables, netamente exportables, importables y no tratJsables. Las estructuras de costoS correspondientes a
dichos cultivos se construyeron principalmente con base en información de la Caja Agraria para 1985. La
tecnología de cada cultivo en dicho año se mantuvo constante a lo largo del periodo 1975-1988, y se
detennmaron los costos únicamente a través de cambios en los precios de los insumos y factores de
producción. La elección de los precios con los que se construyeron las distintas series, estuvo condicionada
por la infonnaci6n disponible.

618
así como con el incremento en los costos de producción agrícolas, los cuales
crecieron más rápidamente que los prccios de los bienes finales del sector'". El
impacto que tuvieron los incrementos en los precios de factores y bienes intermedios
sobre los costos de producción, varió de acuerdo con los patrones tecnológicos de
los productos. De manera general puede afirmarse que la agregación entre cultivos
comerciables -particularmente los cultivos exportables e importables- y no transa-
bies, coincide, por el uso que los mismos hacen de maquinaria y mano de obra, con
una diferenciación entre cultivos modernos o más tecnificados, que serían los
comerciables, y cultivos tradicionales que corresponderían a los no transables". Los
bienes intermedios que utilizan insumos importados, en consecuencia, tuvieron una
mayor participación en la evolución de los costos de productos exportables e
importables, en tanto que los jornales agrícolas tuvieron más peso en el grupo de no
transables.

El mayor deterioro en rentabilidad se presentó en el grupo de exportables, cuyos

costos unitarios crecieron más rápidamente que sus precios hasta 1986, afio en el
cual la rentabilidad de estos productos había descendido en algo más de un 40% con
respecto a su nivel de 1975. De hecho, pese a que en 1987 la tendencia parecería
haberse revertido, la tasa de rentabilidad seguía aún por debajo de dicho nivel. Para
los cultivos importables la tasa de rentabilidad se mantuvo relativamente constante
hasta 1979, se deterioró entre 1980 y 1984 aunque en menor medida que en el caso
de los exportables, y en 1985 empezó a crecer una vez más; en 1988 se encontraba
algo más de un 10% por debajo del nivel de 1975. Los cultivos no transables y el
banano parecerían haber sido la excepción a la anterior tendencia, ya que los precios
al por mayor garantizaron tasas de rentabilidad crecientes durante todo el período
(ver cuadro No. 8.12A).

2. Política Comercial

Con el objeto de determinar el efecto global de la polftica comercial sobre la

rentabilidad del sector agropecuario, se comparó la evolución de la rentabilidad
observada con la que correspondería a un escenario de precios de mercado libre,
tanto para los bienes intermedios utilizados por el sector, como para los productos
finales del mismo.

Las tablas 1.16 y 1.17 del Capítulo 1 muestran que efectivamente la productividad regislrÓ un deterioro en su
contribución al crecimiento de la producción agrícola y ganadera. En el caso de la economía campesina, se
observa un fuerte incremento de la productividad con tendencia a la igualación de la promedia nacional,
aunque esta última presenta un relativo estancamiento (Capítulo TI, Sección 6).
Los casos del banano y de los cultivos no lransables, que muestran resultados opuestos, se explican más
adelante.
Como se observó en el capítulo 1 del Volumen 1, para 1988 el 73.6% del valor de la producción de
comerciables está representada en cultivos modernos contra 26.4% en tradicionales. Por el contrario, en los
cultivos no comerciables el 85.7% del valor del producto proviene de cultivos tradicionales contra 14.3% de
cultivos modernos.

619
Entre 1975 Y 1980, el efecto neto de la polftica de precios domésticos para el sector
agropecuario y para el sector productor de insumos industriales para la agricultura,
fue la depresión de las tasas de rentabilidad del agro, por debajo de los ni veles que
habrían resultado en ausencia de intervención. A partir de 1981, sin embargo, la
tendencia se revirtió, y para algunos productos las tasas de rentabilidad crecieron a
ritmos s)lperiores a los correspondientes a una situación de libre mercado.

Lo anterior es cierto pese a que los costos por hectárea crecieron más rápidamente de
lo que 10 habrían hecho a precios internacionales. El impacto poSitivo sobre la
rentabilidad que se registra en la década de los 80, obedecería entonces a cambios en
los términos de intercambio de los productos agropecuarios, más que a cambios
relacionados con el comportamiento de costos. Paradójicamente, este cambio en la
política comercial favoreció más a los productos exportables que a los importables,
los cuales siguieron mostrando efectos adversos en algunos años de la década de los
80. Así, como se verá en lo que sigue, la evolución de precios de los bienes agrícolas
resultó en un sesgo en contra de las exportaciones, privilegiando la venta interna de
estos productos, al tiempo que fue poco consistente en lo que respecta a la promo-
ción de sustitución de importables.

No obstante, detrás de esta aparente contradicción de la política comercial, se

encontraría un intento de estabilización de la rentabilidad del sector agropecuario, en
aras del cual los instrumentos de intervención sobre precios se habrían dirigido hacia
la amortización de las variaciones de los precios internacionales, más que hacia la
implantación de estrategias claras de comercialización.

La eliminación de las barreras comerciales habría reducido significativamente los

costos por hectárea de los cultivos importables y exportables, que son los más
intensivos en el uso de maquinaria e insumos químicos, durante todo el período
considerado. Aunque en menor medida que los anteriores, los cultivos no transables
y el banano se habrían beneficiado también de dicha liberación, dados los coefi-
cientes tecnológicos relativamente altos para insumos químicos que estos presentan.

Si el sector agrícola colombiano se hubiera cxpuesto al mercado internacional sin

mediar ningún tipo de intervención estatal, el erecto sobre la rentabilidad del sector
no sería claro, de!Jido en parte a que los precios domésticos de los bienes agrícolas
también tendieron a crecer más rápidamente que los precios internacionales, y en
parte a que la política de intervención pareció dar prioridad a la amortización de las
variaciones bruscas en los precios internacionales de bienes e insumos agrícolas.
Así, los cultivos exportables e importables mostraron en algunos años tasas de
rentabilidad inferiores a las de libre mercado, o en otros se beneficiaron de la
intervención, sin que estos cambios puedan relacionarse ya sea con una estrategia de
fomento a las exportaciones, ya con un proceso dirigido hacia la sustitución de
importaciones (ver cuadro No. B.12A).

620
 CUADRO 8.l2A
EFECTOS DE LAS POLITICAS COMERCIAL y CAMBIARlA SOBRE LA
RENTABILIDAD DEL SECTOR AGROPECUARIO POR TIPO DE CULTIVO

Cultivos Netamente No
Año EXI!0rtables EXI!0rtables Iml!0rtables transables
(1) (2) P) 01 (2) (3) (1) (2) (31 (1) (2)
P11
1975 100 100 109 100 100 112 100 100 109 100 100 98
1976 81 100 91 74 77 85 97 142 108 95 99 92
1977 79 82 92 109 75 100 119 200 138 128 134 122
1978 73 92 88 110 70 90 98 194 117 137 145 133
1979 65 92 78 112 72 97 97 149 118 138 145 131
1980 61 85 72 120 84 103 89 99 108 139 146 131
1981 62 65 75 172 93 116 83 82 102 144 153 136
1982 65 55 80 172 83 133 78 68 98 177 187 166
1983 62 65 76 146 81 112 78 80 99 188 198 179
1984 59 61 70 . 193 80 108 76 92 93 193 201 185
1985 61 57 63 183 93 74 90 104 97 227 237 227
1986 63 56 63 ,199 99 57 83 78 84 192 203 195
1987 77 73 74 200 92 58 107 87 104 184 188 186
1988 79 57 65 223 82 47 88 81 71 202 214 210
(1) Rentabilidad Observada.
(2) Rentabilidad a precios internacionales.
(3) Rentabilidad corregida según tasa de cambio de paridad.
Cálculos de FEDESARROLLO.
Notas: 1 Rentabilidad observada = Ganancias netas por ha. cuando se consideran los precios domésticos.
2 Remabilidad a precios intemacionales=Ganancias netas por ha. cuando se considera un escenario de precios de mercado libre,
tanto para los bienes intermedios utilizados por el sector, como para los productos finales del mismo.
3 Rentabilidad corregida segun tasa de cambio de paridad = Ganancias netas por ha.

-
Rl ---- -
3. Polflica Cambiarla
Para estudiar los efectos de la polftica cambiaria sobre el sector agropecuario, se
calcularon los costos de producción y las rentabilidades resultantes, para los cuatro
grupos de productos, con base en series de precios consistentes con una tasa de
devaluación natural" de 1975 a 1988. Dadas las condiciones del comercio interna-
cional colombiano en 1986, se ha elegido éste como el afio en el cualJa tasa de
cambio de mercado fue equivalente a la tasa de cambio de paridad'".
Hasta 1985, la tasa de cambio de mercado actuó en contra de los productos comer-
ciables agropecuarios, comandando tasas de rentabilidad inferiores a las correspon-
dientes a una tasa de cambio de paridad; de hecho, el efecto neto de una devaluación
más pronunciada entre 1975 y 1985, habrla sido positivo sobre la rentabilidad de
estos productos, pese a los incrementos, relativamente considerables, de los costos
de producción que la misma habrla acarreado. Paralelamente, dado el patrón tecno-
lógico de los cultivos no transables, el efecto negativo sobre los costos de produción
habrla sido relativamente bajo, con 10 cual el efecto sobre la rentabilidad de estos
productos habrla sido de menor importancia (ver cuadro No. 8.12A).
Sin embargo, a partir de 1986 la situación parecerla haberse revertido, con una
política cambiaria que estarla afectando negativamente al sector con tasas de cambio
superiores a las de paridad.

IV. TRANSFERENCIAS ENTRE LA AGRICULTURA

COLOMBIANA Y EL RESTO DE LA ECONOMIA'·

A. METODOLOGIA DE CALCUW DE WS FLUJOS DE CAPITAL

Una de las funciones convencionalmente asignadas a la agricultura en el proceso de

desarrollo es la de contribuir a la acumulación en el resto de la economía, lo cual se
logra transfiriendo un volumen de flujos de capital al resto de sectores, el cual
representa un conjunto de recursos financieros disponibles para la inversión"l.

" Se entiende aquí por devaluación natural aquella que mantiene la tasa de paridad.
" Hasta donde este análisis llega, la variación en la política cambiarla afectó únicamente a los bienes uansables.
dado que el instrumental de que se dispone no pennite un análisis de "segunda vudta", que considere efectos
sobre el coojUnlO de precios de la economía. Así, los bienes intennedios afectados fueron los insumos
químicos, la maquinaria y. en el rubro de costos de operación de maquinaria, los precios de combustibles. En
cuanto a los productos finales. te afectaron solamente los productos exportables "j los importables.
" Esta sección se apoya en FEDESARROLLO, "flujos de capital entre la agricultunl y el resto de la economía:
Evidencia del caso colombiano 1965-1986", Informe para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario,

.. Bogotá, Nov. 1989,

No siempse se advierte, sin embargo, que la reducción del PIS Agropewario como proporción del total
supone un límite en la extracción de excedentes, que una vez. traspasado altera la capacidad de crecimiento
sectorial 'j con ello afecta el desempeño global de la econondlll. Para consideraciones más detalladas sobre las
implicaciones de las transferencias, véase, Misión de Estudios del Sector Agropecuario "La Agriculrura y el
Desarrollo Económico", DocumenlO Interno No. 01, diciembre, 1988.

622
Los flujos netoS de capital extraídos de la agricultura pueden medirse mediante la
estimación de la balanza comercial de dicho sector productivo. Por analogía con el
concepto de balanza comercial de una nación, una pane de estos flujos de capital
depende de la evolución de los precios relativos de los bienes agrícolas frente a los
de otros sectores de la economía, más comúnmente llamados términos de intercam-
bio intersectoriales.

En el cuadro No. 8.13 se presenta el modelo formal descriptivo de la balanza neta de

los flujos de mercancías entre los bienes agrícolas y no agrícolas. Esta balanza

CUADRO No. 8.13

MODELO DE MEDICION DE LOS FLUJOS DE CAPITAL
DE LA AGRICULTURA AL RESTO DE LA ECONOMlA

Oferta Agrícola
Ql- Rll- R21 =R12 + El + 111 + 112+ 011 + 012+Cll + C12 (1)

Oferta No Agrícola
Q2 -R22_ R12 =R21 + E2+ 122+ 121 +022 + 021 +C21 +C22 (2)

Balanza Comercial
B = (R12 + El + CI2 + 012 + 112) - (R21 + 121 + 021 + C21) (3)

Balanza Real

B= (R12+El+C12+012+112) + (R12+121+021+C21)
(4)
PI n
6
(4,

donde: X = R21 + 121 + 021 + C21

Definición de variables
Q = Oferta interna total.
R = Compras de materias primas.
1 = Formación de Capital Fijo Público y Privado
E = Exportaciones
C = Conswno Pri vado
O = Consumo Público
P = Precios

• El primer subÚldice se refiere al sector de origen y el segundo al de destino, mientras

que el sector 1 es la agricultura y el 2 es el resto de la economía.

623
comercial puede además ajustarse por moditicaciones en los precios relativos de la
agricultura y el resto de la economía, obteniéndose la balanza real de la agricultura
[ver Ecuación (4) y (4')].

El primer ténnino ala derecha de la ecuación (4'), (B/Pl), es el valor real del flujo de
capital que se extrae de la agricultura·2 , denominado como superávit agrícola o flujo
de capital neto observable. El segundo ténnino es el flujo de capital que se origina
por los movimientos de los ténninos de intercambio intersectoriales y se denomina
el flujo neto invisible o no observable. Por lo general se considera que un deterioro
de los ténninos de intercambio de la agricultura implica un flujo neto de capital que
se extrae del sector"'.

Este enfoque analítico para medir los flujos de capital interscctoriales se basa en los
trabajos realizados por Lee64 para analizar el caso de Taiwan, los cuales son
considerados hoy en dfa clásicos de esta literatura. Taylor y Quisimbing 65 hacen
notar que este superávit de la agricultura tiene una muy estrecha relación con el
ahorro generado por este sector productivo, por lo cual, desde el punto de vista
teórico, el ahorro de un sector productivo, por analogía con el ahorro de un país.
puede expresarse como su balanza comercial más las transferencias recibidas,
menos las transferencias pagadas". Para calcular las transferencias de recursos del
sector agrícola colombiano en el período 1965-1986, se utilizaron como base de
infonnación las Cuentas Nacionales del DANE, aunque fue necesaria infonnación
complementaria para diferenciar algunas de estas variables en sus sectores de origen
y de destino". Por su parte, el superávit está definido por la ecuación (4') del cuadro
No. 8.13 y corresponde a la diferencia entre los flujos de mercancías que importó y
exportó el sector agrícola, valoradas por los precios de los sectores de origen de los
bienes.

." Los precios de Jos bienes agrícolas se utilizan como numerario.

Nótese que con el enfoque reseñado, el ténnino que mide el capital no observable que se extrae de la
agricultura puede asociarse con lo que más comúnmente se conoce en la literatura como las transferencias
"implícitas" que realiza el sector agrícola, y que han sido cuanun<:.adas por García y Montes para el caso de
Colombia. Tales transferencias se miden como las diferencias entre los precios de compra de la agricuhura y
los de venta, es decir, los precios relativos o los ténnmos de intercambio de ene sector productivo. García J. y
G. Montes. "The political Economy of Agriculwral Pricing Pollcies: The Case of Colombia, 1960-83".
.. Estudio para el Banco Mundial. mimeo, 1987.
Lee T. H.lntersectora!Capi¡al Flowsin Ihe economic Develo~nl ofTaiwan.1895-1960. Comell University
Press, 1971.
Taylor Lance y Quisirnbing María Agnes. "Resource Transfers from Agriculture". Masschussets Institute of

.." Technology and University oi Philippines at Los Baños, mimeo, 1985

Sa = B + (Za - Ta), donde: Sa = Ahorro de la Agricultura, Za: Transferencias netas recibidas por el sector
agrícola, Ta = Transferencias netas efectuadas por el sector agrícola.
En particular, la distribución del consumo entre hogares rurales y urbanos requirió de iJÚonnación proveniente
de las encuestas de hogares del DANE, utilizada en la matriz SAM calculada para Colombia en 1980, y
algunos supuestos complementarios para los estimativos de otros años. Londoño Juan Luis, "Ahorro y Gasto
en una Economía Heterogénea: El Rol Macroecon6mico del Mercado de Alimentos", Coyuntura Económica
,Vol XV, No. 4, diciembre 1985.

624
1. Flujos de Capital Totales

Tal como lo sugiere la experiencia de otros países con similar grado de desarrollo, al
calcularse el superávit de la agricultura en Colombia se encuentran magnitudes
positivas, lo cual indica que el sector no sólo ha contribuido efectivamente a los
recursos disponibles para la fonnación de capital en la economía colombiana du-
rante el período 1965-1986, sino que los mismos han aumentado a través del tiempo
hasta casi triplicarse, en ténninos reales, al final del período; estas transferencias se
han dado tanto al considerarse el café como al extraerlo del análisis. En el Cuadro
No. 8.14 y en la Gráfica No. 8.12 se observa la evolución del valor real (en pesos de
1975) de los recursos extraídos de la agricultura directamente o a través de una
relación de precios desfavorable. Estos pasaron de $14.300 en 1965 a $42.200
millones en 1986 al incluir el café; y de $7.400 a $36.900 millones respectivamente,
al extraerlo.

A fin de detennmar la magnitud relativa de estos valores, los mismos se comparan

con el valor agregado del sector. En el Cuadro No. 8.15 se aprecia que, en promedio,
el superávit del sector pasó del 23.3% en 1965-69 al 26.0% en 1980-86 del valor
agregado de la agricultura incluido el café, y del 12.3% al 18.0%, respectivamente al
excluirse éste". De acuerdo con los resultados del Cuadro 8.15, además, pueden
atribuirse a la caficultura entre lO y 8 puntos del total de flujos transferidos por el
sector agrícola, aún cuando la participación de las transferencias por cuenta de esta
actividad tendieron a decrecer a través del tiempo.

En el Cuadro 8.15 se presentan, también, los flujos de capital transferidos por la

agricultura como proporción de la fonnación bruta de capital fijo de toda la econo-
mía"o. Estas proporciones. en cambio. mostraron una fuerte tendencia a decrecer
durante el período analizado: para toda la agricultura el superávit pasó de representar
cerca de un 40% de la inversión total de la economía en 1965-1969. a 25.1% en
1980-1986; mientras que. cuando se excluye al café. estas proporciones fueron
mucho menores: de un promedio de 17.2% pasaron a 15.2% respectivamente. Al
incluirse el café. las mayores (y altas) proporciones de los flujos dentro de la
fonnación de capital pueden considerarse como evidencia de que parte de los
recursos que se extrajeron de la agricultura. en realidad no se invirtieron interna-
mente, sino que se debieron destinar a financiar el déficit público o simplemente se
exportaron del país.

Los anteriores resultados reflejan la pérdida de importancia del sector agrícola como
fuente de generación de recursos para financiar la inversión en la economía colom-

.. Al compararse ambas tendencias se aprecia que el aumenlO de los flujos sin café en la década de los SO fue más

.. acentuado que cuando se considera este producto.

Esta relación tiene ínter&; porque uno de los supuestos básicos del análisis es que los recursos que se extraen
de la agricultura se destinan a financiar la inversión productiva.

625
¡:¡
'"

CUADRO No. 8.14

SUPERAVIT DEL SECTOR AGROFEClJARIO, 19'$, 1%9-36

PRECIOS TRANSFE-
RU El el> Rl1 01 011 IZI BALANCE PRECIOS NO RENCIAS VISIBLES INVISIBLES
(5MIIl) (SMIII) (5MIII) (5MIII) (5MIII) (5MIII) (5MiII) (5MIII) AGRIC •• / AGRICOLAS TOTALES
1975= 100 1975=100 ($ Mili 197.5) ($ Mili 1975) ($ Mili 1975)
P! ~l~ í32 {4! í 5~ P2 ¡11 ~ 82 ~9l po~ pq P1l
"2
1965 10587 683 3902 2393 8118 1064 lO. 4552 26,9 25.3 14393 16921 -2527
1969 19025 1406 6460 4281 15184 2101 210 6152 38,4 38,7 16388 16020 368
1970 21326 2095 7108 4660 17168 2069 371 5629 42,5 43,4 14499 13244 1256
19'11 24462 2118 B794 5.518 21389 2596 25. 6144 46,$ 48,2 15427 13212 2215
1912 30089 2781 10472 1061 25915 2949 291 7478 54,0 54,0 13846 13849 -3
1973 38302 3103 14228 10186 32053 4544 .01 10044 67,7 64,1 11048 14836 -3787
1974 53422 4694 18043 15438 43431 6433 135 lZ011 85,8 80,1 8111 13999 -5213
1975 65092 1809 23284 19470 55580 6918 1224 13478 100,0 100,0 13478 13478 O
1976 78963 8650 29509 22628 72040 7952 45' 15082 126,2 125,3 11370 11951 -581
1977 113081 11229 39543 27477 99651 8395 1742 2703J 174,7 158,4 7387 15473 .8085
191B 143461 13132 45063 35367 129472 11263 2125 31303 187,8 187,7 16612 16668 -56
1979 186213 14241 56644 47123 171407 12546 1646 25659 217,5 240,5 21990 11797 10193
1980 227121 19918 71870 64805 227015 17749 4226 10117 254,7 313.2 26679 4051 22629
1981 265663 ZS618 90386 82495 295435 20102 4848 -18860 307.4 186,1 20416 -6115 26551
1982 324006 26421 118375 101470 372395 24252 4451 ·29616 383,5 480,9 18591 -7722 26313
1983 383797 30456 144965 119858 449725 27191 5377 -39994 454,5 581,4 19980 -8800 28780
1984 472580 46928 173442 155015 559548 31237 4546 -53350 521,0 719.1 29222 -10240 39462
1985 61'1123 59537 122163 204S94 472616 46019 3i}86 186930 640,0 900,5 61381 29208 32174
1986 923241 91010 2839.72 275875 898405 82963 7631 70232 866 14 1141 13 42248 8106 34142

FUENTE: Elaborado con base en Dane, Matrices Insumo-Producto.

La metodología de cálculo se encuentra en el Anexo 1 de Fedesarrollo, 1989 Op. CiL
 CUADRO No. 8.15
SUPERAVIT DE LA AGRICULTURA COMO PROPORCION
DEL VALOR AGREGADO SECTORIAL Y LA FORMACION
BRUTA DE CAPITAL DE LA ECONOMIA

SUPERAVITI SUPERAVITI
VALOR AGREGADO FBCF
(%) (%)

Agricultura 1965-69 23,3 40,2

con café 1970-75 15,7 22,0
1975-80 15,6 20,7
1980-86 26,0 25,1

Agricultura 1965-69 12,3 17,2

sin café 1970-75 4,5 5,4
1975-80 8,0 9,8
1980-86 18,0 15,2

FUENTE: Fedesarrollo, elaborado con base en DANE, CueOlas Nacionales y

Matrices Insumo-Producto.

biana durante este penodo; dicho en otras palabras, se sustituyó el ahorro generado
por este sector productivo, por el proveniente de otros sectores económicos.

Conviene, no obstante, anotar que estos resultados sobre las magnitudes de los flujos
de capital no solamente son muy sensibles a la definición de sectores que se utilice,
sino que también dependen crucialmente de los índices de precios a los cuales se
valoren los flujos'o. Otro aspecto de las estadísticas que puede estar afectando los
resultados obtenidos es el hecho de que los datos oficiales subestiman los flujos de
mercancías al interior del sector agncola, puesto que se limitan a considerar única-
mente las transacciones registradas. Además, tampoco permiten diferenciar entre
aquellos flujos de ingreso que se generan en explotaciones del sector agncola
propiedad de agentes urbanos, y las que se consideran estrictamente del sector
agropecuario. Como consecuencia de ello, y dado que en Colombia existe conside-

" Existen dos alternativas: los precios al productor o el deflaclor implícito del producto agrícola. En este estudio
se encontró que los primeros eran sustancialmente distintos a los segundos (en algunos años mayores, 'ro otros
menores) y no se encontró una explicación satisfactoria desde el punto de vista estadístico o económico de las
razones JX>r las cuales se presentaba este fenómeno. Sin embargo, de acuerdo con estos dos índices de precios,
se observa un deterioro de los precios relativos de la agricultura en los años mencionados, aún cuando las
diferencias entre el estimativo del superávil real valorado a precios de productor, y aquel estimado con el
deflactor, llegaron a ser de 15% en algunos años.

627
 Graíiea No. 3.12
FUJJOS EXTR_A!DOS SECTOR .A,GROPECUA.RlO

70 I
60

50
1
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19651969197019711972197319741975197619771978197919801981 19621963198419851986
•
a totales + visibles Q jnvisi~es

rabIe diversificación de la propiedad entre sectores, es probable que este hecho lleve
a una subestimación del consumo urbano y sobrestimación del superávit total,
aunque no así de sus fluctuaciones a través del tiempo. No debe otorgarse entonces
demasiado énfasis a los resultados sobre las magnitudes del superávit; resulta más
útil el cálculo para evaluar su evolución a través del tiempo y su participación dentro
del valor agregado sectorial.

2. Flujos de Capital Visibles

Aunque al descomponer los flujos se advierte que su parte visible, o sea el superávit
del sector agrícola deflactado por el índice de precios agrícolas, fluctuó bastante
durante el período analizado, es posible distinguir varios subperíodos: el primero,
entre 1965 y 1976, se caracterizó por una leve tendencia decreciente, según la cual
en estos años el volumen de mercancías importadas por el sector creció un poco más
rápidamente que las exportadas hacia el resto de la economía. Estas mayores
importaciones pueden atribuirse básicamente a un crecimiento acelerado del consu-
mo intermedio, y podrían estar indicando un proceso de utilización intensiva de

628
insumos. Este resultado es consistente con lo anotado en el Capítulo 1, donde se
sugiere que la agricultura colombiana en dicho período pudo haber registrado un
proceso acelerado de uso de fertilizantes 71 •

En el segundo subperíodo, comprendido entre 1977 y 1979, Ycaracterizado como de

bonanza cafetera y sobrevaluación cambiaría, el excedente agrícola creció nueva-
mente hasta recuperar niveles semejantes a los de 1965; la bonanza cafetera le
imprimió un gran dinamismo a las ventas intermedias de café. En efecto, al extraer el
café del cálculo, los flujos de capital visibles continuaron disminuyendo de manera
muy acentuada, e incluso registraron valores crecientemente negativos".

Estos resultados de la agricultura sin café se explican básicamente por dos factores:
por un lado, los efectos nocivos de la bonanza sobre otros cultivos: el proceso de
sustitución de cultivos menos rentables por el de café redujo la producción de estos
bienes, y como consecuencia también disminuyeron las ventas intermedias al resto
de la economía; por otro lado, paralelamente siguieron aumentando sus importa-
ciones, mientras que las exportaciones permanecían estancadas, lo cual puede
atribuirse en muy buena parte al fenómeno de sobrevaluación real del tipo de
cambio.

En el tercer subperíodo, 1980-1984, caracterizado por la crisis de los mercados

internacionales del café y otros productos básicos, al tiempo que domésticamente se
mantenía el tipo de cambio sobrevaluado, los flujos de capital visibles disminuyeron
de manera generalizada tanto al considerar el café, como al excluirlo del análisis. En
el primer caso alcanzaron valores negativos superiores a los $10 mil millones en
términos reales; mientras que en el segundo, éstos superaron los $26 mil millones.
La disminución de los flujos con café puede atribuirse en muy buena parte al
comportamiento de las ventas de café pergamino al resto de la economía, como
consecuencia de la destorcida del precio del café en los mercados internacionales.
Por su parte, las razones por las cuales se presentó la disminución de los flujos sin
café son un poco más complejas, y tiencn que ver con la evolución relativa de las
variables que se incluyen en la identidad. Por un lado, se nota una caída de las ventas
externas de productos agropecuarios, las cuales evolucionaron negativamente en
respuesta al tipo de cambio, que continuó estando sobrevaluado. A este factor
vinieron a sumarse la caída de los precios internacionales de productos agrícolas y la
recesión internacional. De igual manera se aprecia una disminución, aunque menos
acentuada, de las ventas intermedias y para consumo final de productos agrícolas

"
n
Aun cuando la utilización promedio de este tipo de productos siguió estando por debajo del patrón internacional.
La producción de café no aUmentó en este período de la misma manera que las ventas ulI.ennedías del grano
hacia el resto de la economía. Conviene recordar que estas venias están constituidas por el café pergamino que
se destina al sector "trilla de café", Existe bastante evidencia de que d'urante la época de la bonanza cafetera el
proceso de trilla de café se incrementó sensiblemente, aun cuando no eswyo acompañado de aumentos en la
producción físíca de café,

629
distintos al café, lo cual podría atribuirse a la recesión del resto de la economía, que
caracterizó a la mayor parte de este período, y que fue más acentuada que la del
propio sector agncola.

A partir de 1985 sobrevino la recuperación económica y se aplicaron correcciones al

tipo de cambio, lo cual llevó a que los fenómenos que se venían presentando se
revirtieran. El volumen de exportaciones agropecuarias y las ventas intermedias al
resto de la economía aumentaron, al tiempo que las compras intermedias del sector
mostraron una menor dinámica. En consecuencia, los flujos de capital visibles que
se extrajeron de la agricultura aumentaron nuevamente y se situaron por encima de
los $29.000 millones al incluir el café, y superaron los $12.000 millones al extraerlo,
que son los valores más altos observados en el período considerado.

En 1986, pese a que las condiciones externas continuaron mejorando, e incluso pese
a que hubo un repunte sustancial de los precios del café, los flujos de capital visibles
que se extrajeron de la agricultura disminuyeron en ambos casos, hasta representar
unos $8.100 y $18.000 mil millones constantes, respectivamente. La mayor deva-
luación, junto con la recuperación de los precios internacionales del café, no fueron
suficientes para compensar el crecimiento particularmente elevado de las compras
de bienes provenientes del resto de sectores para el consumo final de los hogares
rurales. Como consecuencia de ello, los flujos de capital visibles fueron un poco
menores a los de 1985, cuando este tipo de consumo dio muestras claras de
estancamiento. Estas tendencias se explican básicamente por la evolución de la
actividad económica agrícola y la alta sensibilidad de los consumos de bienes no
agrícolas al aumento en el ingreso de las familias.

3. Flujos de Capital Invisibles

En contraste con los flujos visibles, los invisibles aumentaron durante el período
analizado. Como ya se mencionó, estos flujos se atribuyen principalmente a la
evolución de los términos de intercambio del sector (precios agncolas/precios no
agrícolas), aunque también dependen del grado de interdependencia que existe entre
el sector agrícola y el resto de la economía. En el Cuadro No. 14 y en la Gráfica No.
12 se observa que, después de un período de relativo equilibrio de los precios", que
se reflejó en flujos de capital invisibles más bien pequeños, se produjo un aumento
sustancial de estos a partir de 1978, como consecuencia del deterioro de los precios
agrícolas. Al extraer el café del análisis, la tendencia a crecer de los flujos invisibles
se inicia en 1975. Nótese el imponante papel del café al neutralizar el poder de los
términos de intercambio como mecanismo extractor de recursos de la ag'ricultura

" Este cálculo de los flujos de capital invisibles está influenciado por el año base que se utilizó para ver la
evolución de los índices de precios de los dos sectores. En consecuencia, los niveles de los flujos invisibles no
deben tomarse como los valores exactOS de estos flujos; lo importante es su evolución a través del uempo.

630
colombiana; y que los flujos de capital invisibles del sector al incluirse este producto
fueron exactamente la mitad de los que resultaron al excluirlo.

Estos resultados revelan la forma como los precios relativos han venido adquiriendo
mayor importancia como mecanismo de extracción de recursos del sector agrícola.
A partir de 1978 (y de 1975, excluyendo al café) los recursos extraídos por esta vía
más que compensaron los flujos de capital visibles, lo cual permitió la permanencia
del superávit agrícola, y de esta manera que el sector continuara contribuyendo
efectivamente a la generación de ahorro de la economía colombiana en su conjunto
(Ver Gráfica No. 8.12).

B. FUENTES DE CRECIMIENTO DEL SUPERAVIT

DE LA AGRICULTURA

Para calcular las fuentes de crecimiento de los flujos de capital totales del sector
agropecuario sin café, se agrupan las distintas variables en fuentes de aumento o
disminución de dichos flujos". En el Cuadro 8.16 se aprecia que las fuentes de
decrecimiento del superávit más que compensaron las fuentes de aumento, para
prnduciruna caída de los flujos de capital extraídos entre 1965 y 1980; la fuente más
importante de crecimiento del superávit en estos aí\os fue la actividad no agrope-
cuaria; el crecimiento de la producción agrícola -que se reflejó en un mayor
consumo intermedio y final del sector-, por su parte, fue la principal fuente de
disminución de los flujos de capital en estos aí\os". En cambio, la contribución de
las variables de consumo público e inversión en maquinaria como fuentes de
disminución del excedente del sector fueron poco importantes.

A partir de los aí\os ochenta los flujos extraídos comenzaron a aumentar, al tiempo
que cambiaban las fuentes de aumento; el papel de los términos de intercambio
intersectoriales adquirió cada vez mayor peso en relación al comportamiento de las
actividades urbanas, y las exportaciones se mostraron especialmente dinámicas,
contribuyendo a este resultado. Este hecho puede tomarse como evidencia de un
cambio estructural en la economía colombiana, ya que a medida que se avanzó en el

Para calcular la contribución de cada una de las variables que inIervienen en el crecimiento del superávit
agrícola, se partió de la ecuación o identidad {4'1 del Cuadro No. 8.13. A esta ecuación se le introdujeron las
siguientes modificaciones: la demanda intermedia y final por bienes del resto de la ooooomía en el seclOr
agrcpecuario se expresan como una proporción (no fija) de la producción del seclOr agropecuario (a"'PA),lo
mismo que la demanda intennedia y [mal POt: bienes agropecuarios en el resto de sectores de la producción del
resto de la ecooonúa (b*PNA). Dicha ecuación [4'J se reexpresó de la siguiente manera:
B = <. *PNA + E,)/PI - <. 'PA + J" + G,,}/p2 [51

" De acuerdo con las cifras del DANE, los niveles del consumo imennedio de la agricultura han sido bastante
inferiores en términos reales a los de las ventas intennedias de este sector productivo al resto de la economía.
Este resultado es distinto al encontrado por Londoño. op.cit. (1985), ya que este autor encontró un equilibrio
en las transacciones imerindustriales. Sin embargo, estas diferencias también' se explican por las distintas
detinicWnes de sector agricola utilizadas en uno y otro trabajo.

631
'"
'->
N

CUADRO No. 8.16

FUENTES DE AUMENTO Y DE DISMINUCION DE LOS FLUJOS DE CAPITAL
QUE SE EXTRAEN DE LA AGRICULTURA SIN CAFE, 1965-69 A 1981-86

FUENTES DE AUMENTO FUENTES DE DISMINUCION

Producción Exportaciones Términos de Producción Consumo Inversión
no agrícola agrícolas intercambio Agrícola gobierno
~eríodos ~l _ . ~%L_ _ ---.f%) (~)(%) (%)

1965-69 91,56 3,70 4,74 95.11 8,46 1,17

1970-75 85,71 11,00 3,29 93,62 8,05 1,63

1976-80 68,63 5,69 25,68 95,70 3,35 2,47

1981-86 58,28 7,44 34.28 96.94 4,54 0,46

FUENTE: Ver Cuadros No. 8.14 y 8.15.

 proceso de desarrollo, y se estrecharon los vínculos entre la agricultura y el resto de
la economía, se incrementó la importancia de los precios relativos, como mecanismo
7 extractor de los flujos de capital de la agricultura'·.

C. SUPERAVIT AGRICOLA. AHORRO y TRANSFERENCIAS NETAS

DEL SECTOR AGROPECUARIO: EVIDENCIA DE INFORMACION
DE CORTE TRANSVERSAL

La diferencia entre el superávit y el ahorro del sector agrícola son las denominadas
"transferencias netas" del sector agropecuario, que están constituidas por los flujos
de recursos que le transfiere el resto de la economía a la agricultura, sin que éstos
tengan una contrapartida en ténninos reales, tales como los subsidios y los impues-
tos. En el Cuadro No. 8.17 se presenta un cálculo de esta diferencia que sugiere que
el ahorro del sector agropecuario en 1985 fue superior al superávit generado en ese
afio", ya que el superávit fue de $155 mil millones corrientes, y por su parte, el

" Estas relaciones pueden ccxnpararse con las de otros países, con la ayuda de una serie de ejercicios muy
similares de medición del superávit realizados por Olros autores y reseñados por TayIor y Quisimbing, op. cit.
(1985). Al comparar los flujos de capital como porcentajes del valor agregado sectorial en Taiwan. Kenya,
Filipinas y México, con las que se presentan para Colombia, se observa que el superávit del sector agrícola en
Colombia fue en casi todos los años un poco inferior al de Tai. wao y Kenya, y superior al que se obtuvo para
Filipinu y México. Evidencia adicional presentada por estos mismos autores para estos y otros países con
diferentes grados de desarrollo relativo, sugiere la existencia de una relación negativa entre el nivel de ingreso
per cápita de las naciones y el superávit generado por el sector agrícola. La hipótesis fundamental es que a
medida que un país avanza en el proceso de desarrollo, el tamaño del superávit disminuye. La evidencia
internacional para una muestra de 17 países en vías de desarrollo, revela que estos flujos de capital tienden a
aumentar hasta que una nación alcanza los US$ 800-1000 de ingreso per cáplta anual, y luego comienzan a
disminuir. Puesto que el superávit del sector agropecuario es una variable p'ory del ahorro total generado por
el sector, y por ende de la economía en su conjunto, lo amerior sugiere que a medida que una economía avanza
se va sustituyendo al sector agropecuario por otras fuentes de ahorro distintas originadas en otros sectores de
la economía. Al situarse nuestro país dentro de un rango de ingreso per c.ipita superior a los US$l.000 anuales,
las magnitudes del excedente agricola aparecen un poco elevadas, y sobre todo no se advierte en ellas 1m3
tendencia a disminuir, tal como lo sugieren los estudios internacionales. Estos resultados pueden explicarse
por la existencia de un sector agroexportador más o menos importante en nuestro país que, como en los casos
de Brasil, Egipto, Costa de Marfil y Tailandia, permite una extracción de recursos del sector agropecuario
mayor a la de otros países con similar nivel de ingreso en el conrexto inremacional. En el presente estudio se
encontraron resultados que sugieren un papel importante de los precios relativos como mecanismo de
extracción de recursos de la agricultura en casi todos los países analizados. Los resultados obtenidos para el
caso colombiano ronfinnan lo anterior, aunque no tanto como en el caso de México. Se obluvo el signo
correcto para el coeficiente de renninos de intercambio, que además resultó significativo. Resulta muy
interesante, además, que al extraer el café del análisis el coeficiente de los ténninos de intercambio y su grado
de significancia estadística disminuyeron un poco, sobre todo en la regresión que relacionaba el superávil/
fonnación bruta de capital y los ténninos de intercambio intersectoriales. E-sle hecho puede interpretarse como
un menor grado de relación enlre la. evolución de] superávit y los precios relativos para la agricultura sin café.
Ello, además, puede ser tomado como evidencia de que el café incrementa el grado de irnerrelaci6n entre la
agricullura y el resto de la economía.
" Estos cálculos tienen muchas limitaciones, porque en la matriz SAM existente para Colombia las variables de
consumo público y de fonnaci6n bruta de capital no están calculadas manera que se necesita para efectuar
estos cálculos del superávit. Excluyendo estas variables del análisis, dado que, como hemos visto, cumplieron
un papel muy marginal en la detenninaciÓll de los flujos de capital extraídos, fue posible, sin embargo,
calcular un superávit del sector que incluyera únicamente los consumos intennedios y fInales de la agricultura
y de bjenes de este sector productivo en el resto de la economía, y las ventas externas de productos
agropecuarios.

633
o-
'ti.
Cuadro 8.17
FLUJOS DE CAPITAL Y AHORRO DEL SECTOR AGRICOLA
EVIDENCIA DE INFORMACION DE CORTE TRANSVERSAL (1985)

Flujos de capital Ahorro

% %
$MiII. PIB Agrop. $Mill. PIB Agrop.

Exportaciones (E 1) 83498 10.5 Inversion IOral 70J()65 88.0

Consumo final urbano

de bienes agrieolas (CI2) . 547495 68.7 Ahorro no agrieola 335669 42.1

Consumo intermedio
del sector urbano (RI2) 210775 32.7 Defieit -6700 -0.8

Consumo final rural

de bienes no agrieolas (C21) 364159 45.7 Exportaciones netas 203927 25.6

Consumo intermedio
del sector agrieola (R21) 322609 40.5

Total flujos sector agricola 155000 19.5 Total Ahorro Agricola 168169 21.1

FUENTE: Calculas de FEDESARROLLO basado en Matriz SAM 1985 y Cuenras Nacionales, DANE
aborro generado en el sector agrícola se situó por encima de los $170 mil millones en
ese mismo año, lo cual sugiere que las transferencias netas al sector agropecuario
(segtínla definición de la SAM) fueron positivas en el año de 1985. Es decir, que los
subsidios otorgados al sector superaron los impuestos que tuvo que pagar. No
obstante, este año se puede considerar un poco atípico en lo que se refiere a uno de
los componentes más importantes del subsidio a la agricultura: el otorgado a través
del crédito de fomento a la producción y las exportaciones.

D. SIMULACIONES DE POLlTICA

Los flujos intersectoriales de mercancías para el consumo intermedio o final varían

muy poco en el corto plazo en respuesta a la política macroeconómica o sectorial; las
variables que tienen una mayor velocidad de reacción a estas políticas son los
precios relativos de los bienes transados. Esto implica que la mayor parte del
impacto de la política económica sobre los flujos de capital que se extraen del sector
en el corto y el mediano plazo, se concentre en los denominados flujos de capital
invisibles. Con el objeto de dar respuesta a distintos interrogantes respecto del
impacto de algunas de estas políticas sobre dcsempeo del sector agropecuario, se
estimaron las variaciones en la magnitud de los recursos extraídos. Para ello se
recurrió al modelo de comportamiento estimado en la sección II.

1. Efecto de la Tasa de Cambio

Anteriormente se presentaron una serie de hipótesis sobre el impacto que tuvo la

política cambiaria sobre la evolución de los flujos de capital visibles que se extraje-
ron de la agricultura. En esta sección se evalúa su impacto teniendo en cuenta el
comportamiento de las variables que intervienen en el cálculo de esta relación, y en
especial los términos de intercambio intersectoriales. Para ello se compararon los
flujos de capital observados con los simulados en un escenario en el cual la polftica
cambiaria habría sido la de mantener el tipo de cambio de paridad.

Los valores de las variables reales, resultantes de estimar el modelo bajo este nuevo
escenario, se complementaron con ejercicios adicionales 78.

" Específicamente y con el objefo de estimar el efecto de la tasa de cambio de paridad sobre los Úldices de
precios del resto de la economía se adoptó la metodología de García y Montes consistente en deducir de la
parte transable de estos precios (calculada por estos autores como de 34% entre 1965 y 1969 Yde 50% a panir
de entonces), la relaci6n entre la lasa de cambio y la de paridad. Puesto que en la mayor parte de los años
considerados el tipo de cambio esWvo sobrevaluado con respecto a la tasa de paridad, esta correcci6n implicó
un incremento de los precios con respecto a su nivel observado. Sin embargo. esle incremento de los precios
no agncolas fue inferior al de los agrícolas, lo cual significó una mejoría de los términos de intercambio en la
siwación de paridad en relación con lo observado. Una simplificación adicional fue la de que en los distintos
escenarios el consumo fmal de bienes procedemes del resto de la economía en el sector rural pennanecía
coostante. García J. y G. Montes. "The politica1' Economy oC Agricuhural Pricing Policies: The Case of
Colombia, 1960--33". ESludio para el Banco Mundial, mimeo. 1987.

635
 CUADRO No. 8.18
SIMULACION 1: TIPO DE CAMBIO DE PARIDAD

Flujos Flujos Variación

iniciales finales

1965 7486 11634 55,4%

1969 7032 4576 -34.9%
1970 5098 1461 -71,3%
1971 6317 -390 ·106,2%
1972 3956 -2589 -165,4%
1973 1170 ·6274 -636,4%
1974 -1283 -8125 533,2%
1975 3294 -5736 -274,1%
1976 10354 ·1212 -111,7%
1977 852 -8733 -1124,6%
1978 7501 -4520 ·160,3%
1979 7140 ·5189 -172,7%
1980 11290 ·2492 -122,1%
1981 3031 -9374 ·409,3%
1982 2030 -10651 -624,7%
1983 1581 -11421 -822,4%
1984 12147 -3445 -128,4%
1985 45186 23116 -48,8%
1986 36868 14608 -60,4%

FUEN1E: Cálculos FEDESARROLLO

Los resultados de la simulación sobre el superávit que registro el sector agropecuario

se pueden apreciar en el Cuadro No. 8.18; en suma dicho ejercicio revela que la
evolución de la tasa de cambio fue una variable muy importante en la determinación
del nivel de los recursos que se extrajeron del sector agricola durante el periodo
1965-86: cerca de un 7% de los recursos extraídos se pudieron atribuir a las
desviaciones del tipo de cambio con respecto a su nivel de paridad. Su influencia,
además, se reflejó principalmente en el comportamiento de los términos de inter-
cambio intersectoriales, y de esta manera, sobre el valor de los flujos de capital
invisibles. En cambio, su efecto sobre los volúmenes de las mercancías transadas por
el sector fue despreciable, y se reveló con un poder muy limitado para afectar la
evolución de los capitales visibles y las tendencias de largo plazo del superávit de la
agricultura, ya que éste depende de factores estructurales que no responden inme-
diatamente a alteraciones de las variables macroeconómicas.

636
2. Efecto de un Incremento en la Capitalización de la Agricultura
durante los ochentas

Un segundo escenario fue el de un incremento en la capitalización de la agricultum a

partir del afio de 1980. Específicamente se estableció que la maquinaria para la
agricultum continuam creciendo durante los afios ochentas a una tasa anual del
5.3%, en lugar de decrecer en términos reales, como efectivamente lo hizo.

El resultado de esta simulación se aprecia en el Cuadro No. 8.19; allí se evidencia

que una mayor inversión incrementa los volúmenes exportados por el sector y
produce un deterioro de los términos de intercambio intersectoriales, que compen-
san con creces el impacto de aumentar la importación de maquinaria. En conse-
cuencia, los flujos de capital extraídos del sector agropecuario se incrementaron.

CUADRO No. 8.19

SIMULAClON 2:
INCREMENTO DE LA INVERSlON EN MAQUINARIA

Inversión Inversión Flujos Flujos Variación

inicial final iniciales finales
($ Mili 75) ($ Mili 75) ($ MlII 75) ($ Mili 75)

1965 42 42 7386 7386 0,0%

1969 397 397 6919 6919 0,0%
1970 569 569 5117 5117 0,0%
1971 559 559 6381 6381 0,0%
1972 729 729 3956 3956 0.0%
1973 1016 1016 1206 1206 0,0%
1974 1398 1398 -1283 -1283 0,0%
1975 1714 1714 3294 3294 0,0%
1976 1994 1994 10354 10354 0,0%
1977 2510 2510 852 852 0,0%
1978 2926 2926 7501 7501 0,0%
1979 3025 3025 7140 7140 0,0%
1980 4133 4133 11290 11290 0,0%
1981 4954 4373 3031 3750 23,7%
1982 4682 4626 2030 6237 207,3%
1983 4165 4895 1581 7261 359,3%
1984 3543 5178 12147 21920 80,5%
1985 3153 5480 45186 63480 40,5%
1986 4941 5797 36868 63388 71,9%

FUENTE: Cálculos FEDESARROLLO

637
3. El Efecto Compensatorio del Crédito Subsidiado

Uno de los principales instrumentos de poIftica para el manejo del sector agrope·
cuario en Colombia ha sido el crédito de fomento. A través de él las autoridades
económicas no solamente han intentado incentivar la producción agropecuaria, sino
que lo han utilizado como mecanismo de compensación del efecto desfavorable de
otra serie de polfticas macroeconómicas. Por tal razón un tercer ejercicio de simula·
ción consistió en suponer un escenario en el cual el crédito de fomento dirigido
aumentase de tal manera que los flujos de capital que se extrajeron del sector
agrícola fueron compensados a través del subsidio. Es decir, se igualó el valor del
subsidio implícito al de los flujos totales extraídos, y a partir de allí se obtuvieron las
magnitudes de crédito necesarias para alcanzar esos niveles del subsidio para cada
año comprendido entre 1965 y 1986.

En la Gráfica No. 8.13 se aprecia que dado que el incremento en el crédito habría
aumentado, los flujos de capital intersectoriales principalmente entre 1969 y 1977,
consecuencia del bajo poder compensatorio del subsidio en los primeros años (1969-
1973), se hubiese requerido un aumento muy grande del crédito dirigido para
compensar los flujos de capital extraídos. Estos nuevos niveles de crédito, a su vez,
habrían redundado en una mayor producción y exportaciones del sector, mientras

Gráfica N!l 8.13

EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL CREDITO A LA AGRICUTURA

SOBRE LOS FLUJOS DE CAPITAL INTERSECTORIALES

.. mones de S d.1975
2'OCO~---------------------------------------------.

{\
200000 / \\
I ,Simulado
I \,
'00000- I -\
\
\
'00000- \
\ _ - ....
... ...
Observado ... ...
'000<>-
... ..... _------ ....
o-
~
---- f
-50000
,.", "12 \97. ~76 '979 "80 ,- 198. '986
FUENTE ¡ Ver Cuadros an terioret

638
que los consumos intennedio y final del resto de la econornra pennanecfan muy
estables. Estas tendencias se habrían presentado no sólo en los primerosallos. sino
que su influencia ,habría durado un período prolongado de tiempo. incluso hasta
1977. En estas circunstancias. no se habrían logrado los objetivos iniciales de esta
politica. puesto que los flujos de capital habrían aumentado sustancialmente. mer-
mando la capacidad del crédito para compensarlos totalmente.

A partir de 1978. en cambio. se advierte una mayor coincidencia de los flujos de

capital simulados y observados, debido a que los niveles de crédito necesarios para
compensar al sector agrícola por los flujos que se extrajeron. fueron un poco más
parecidos a los que efectivamente se otorgaron entre 1973 y 1978.

A manera de conclusión puede decirse que los cálculos del superávit de la agricul-
tura colombiana confinnan el hecho de que la misma transfirió magnitudes impor-
tantes de recursos al resto de la economía. Dichas magnitudes mostraron una
tendencia a crecer durante el período 1965-1986, tanto en términos absolutos como
en proporción del valor agregado sectorial, aún cuando no en relación con la
formación bruta de capital de la economía en su conjunto. Estos resultados reflejan
la progresiva pérdida de importancia del sector agrícola como fuente de generación
de recursos para el resto de la economía. La evolución desfavorable para la agricul-
tura de los términos de intercambio fue un factor que contribuyó de manera impor-
tante a los resultados antes anotados.

Se encontró, además, que la tasa de cambio es uno de los principales determinantes

del nivel de recursos extraídos en el corto plazo, pero la misma tiene un poder
limitado sobre las tendencias de largo plaw del superávit agrícola. A su vez. un
mayor ritmo de inxersión tiene poco efecto compensatorio sobre los flujos de capital
extraídos del sector. Sin embargo, el crédito resultó ser un instrumento adecuado
para neutralizar dichos flujos.

V. SIMULACIONES DE POLITICA

INTRODUCCION

Una de las implicaciones del análisis realizado en las secciones precedentes, es la de

que las políticas macroeconómicas no producen sus efectos en una sola dirección,
sino que en ellas incide la composición de la producción entre los distintos grupos de
bienes agrícolas, 10 cual define por tanto varios precios relativos; por otra parte, el
uso de instrumentos generales de política afecta el comportamiento sectorial, a
través de la demanda agregada. y este a su vez se revierte sobre el conjunto de la
economía. A su tumo, el uso de instrumentos sectoriales. a través de sus efectos
directos, tiene implicaciones macroeconómicas relativas a la asignación de recursos

639
entre sectores, y a los efectos distributivos globales resultantes del impacto sobre la
producción agrícola.

En esta fonna la interdependencia entre la poIftica sectorial y la polftica macroeco-

nómica, requiere especificar de manera cuidadosa los efectos del uso de instrumen-
tos generales o sectoriales, tanto sobre el sector como sobre el c0rUunto de la
economía, en el corto y en el largo plazo. Resulta obvio que el uso de los instru-
mentos generales de polftica, no puede orientarse especlficamente en beneficio de
un sector, a menos que haya razones suficientes para hacerlo en ténninos de
eficiencia o equidad. Alternativamente, la bondad en el uso de instrumentos secto-
riales tiene que juzgarse a la luz no sólo de sus impactos directos sino de las
consecuencias distributivas y de asignación de recursos que pueda generar en el
conjunto de la economía. Bajo estas circunstancias, los efectos interdependientes de
las políticas generales y sectoriales sólo pueden examinarse mediante aproximacio-
nes de equilibrio general, que capten los conflictos en la eficiencia, la asignación y la
distribuci6n, tanto en el cono como en el largo plazo.

En el ejercicio que sigue, se utiliza un modelo de equilibrio general para simular los
efectos de políticas alternativas sobre las variables macroeconómicas y sectoriales y
sus impactos distributivos. Las políticas cuyos efectos se simulan son: transferencias
de ingreso a los grupos sociales más pobres, reasignaci6n de Gasto Público en favor
de la agricultura, políticas de precios (autosuficiencia agrícola, mayor devaluaci6n)
y protección (a los bienes urbanos, a los insumos y a las materias primas agrope-
cuarias); y finalmente, se simula el efecto de choques ex6genos de la ofena agrícola.

Habrá de advertirse que el prop6sito de este ejercicio es ilustrar sobre los efectos
más probables de las distintas alternativas de política, que pennitan allegar criterios
para una mejor integraci6n de las poIfticas macroecon6micas y sectoriales. De este
ejercicio, dados los supuestos del modelo utilizado, no pueden deducirse en fonna
directa recomendaciones respecto de cuál conjunto de instrumentos es más aconse-
jable, porque ello depende, obviamente, de cuáles son los objetivos de las políticas
macroecon6micas y/o sectoriales. La utilidad del ejercicio, entonces, no va más allá
de identificar algunos criterios que permitan compatibilizar tanto instrumentos
como objetivos de orden general y sectorial.

A. ESTRUCTURA DEL MODELO DE EQUILIBRIO GENERAL

l. Modelo de corto plazo

El modelo de equilibrio general se basa en la Matriz de Contabilidad Social (SAM)

para 1985, y contiene siete sectores productiVOS: Café, Materias Primas Agrícolas,
Alimentos No transables, Alimentos Transables, Minería y Petr6leo, Sector Urbano
y Servicios del Gobierno; de otra parte, incluye cinco clases sociales: Jornaleros,

640
Campesinos, Rentistas, Asalariados y Capitalistas. las tres primeras se dedican a
actividades rurales y los dos grupos restantes a urbanas. Los ingresos salariales son
recibidos por los jornaleros y asalariados, mientras que los demás grupos participan
de un excedente bruto de explotación o del retorno del capital, según la versión del
modelo de que se trate79.

Para las distintas simulaciones de polfticas se consideran dos versiones del modelo
de equilibrio general, una de cono plazo y la otra de largo plazo. En el modelo de
corto plazo se supone que la oferta es fija en las actividades agrícolas, y plenamente
flexible en el mercado de bienes urbanos. Los precios agrícolas son flexibles y se
ajustan para lograr el equilibrio en los respectivos mercados, mientras los precios de
bienes urbanos se determinan por medio de un mark-up sobre costos variables, y es
la cantidad la que se ajusta para lograr el equilibrio. En cuanto al cierre macroeco-
nómico del modelo, la inversión privada y pública son constantes en términos reales,
y el ahorro global debe entonces igualarse al nivel predeterminado de inversión. El
ahorro privado cumple el papel de ajuste macroeconómico en el corto plazo; en
particular, la redistribución del ingreso juega un papel fundamental en este proceso.
Para igualar el ahorro global a la inversión exógena operan dos mecanismos: la
redistribución del ingreso o ahorro forzoso mediante el cual se logra un mayor o
menor ahorro, reasignando el ingreso entre grupos con tasas de ahorro disímiles; y el
ahorro keynesiano, el cual opera a través de la tasa de crecimiento de la economía. El
ahorro forzoso es un proceso inflacionario, mientras que el ahorro keynesiano es
netamente expansivo. Así, tanto los efectos macroeconómicos de las distintas polí-
ticas como los conflictos distributivos dependen del grado en que opera uno u otro
mecanismo de generación de ahorro.

2. Modelo de largo plazo

El modelo de largo plazo se diferencia del de corto plazo en que las ofertas de todos
los sectores productivos son endógenas y la disponibilidad de factores, en cambio, es
fija, de manera que cualquier aumento en la producción de un sector se logra a través
de la recomposición en el uso de factores entre sectores productivos, razón por la
cual no es posible generar efectos de importancia sobre el crecimiento del producto
agregado. Con excepción de la minería, en todos los otros sectores se tiene cierta
posibilidad de sustitución entre capital y trabajo. En el cierre macroeconómico del
modelo la inversión total es flexible y se ajusta al ahorro total de la economía. La
inversión pública es la principal variable de ajuste, ya que el ahorro externo es fijo.
En este modelo de largo plazo la balanza comercial es constante.

19 La descripción detallada del modelo puede verse en FEDESARROLLO, "Vínculos entre el sector agrope<:uario
y la macroeconomía dentro de un modelo de equilibrio general", Informe para la Misión de Estudios del
Sector Agropecuario, Bogotá, octubre 1989. Los resultados- examinados ~qui se apoyan en el mencionado
infonne.

641
B. POUTICAS DE GASTO

1. Políticas Nutricionales o Redistributivas

En este ejercicio se simula una transferencia (exógena) del gobierno a los grupos
sociales de menor ingreso (jornaleros, asalariados y campesinos), con el fin de que
mejoren su nivel nutricional a través de un mayor consumo de alimentos'·.

Los resultados en el cono plazo dependen de manera crítica de la composición de la

demanda del grupo beneficiado. Al comparar los resultados de las transferencias a
cada uno de los tres grupos sociales antes mencionados, se obtiene que la de los
asalariados es la que produce la mayor expansión de la economía y ejerce la menor
presión inflacionaria; esto se debe, principalmente, a que la demanda de este grupo
se compone, en mayor grado, de bienes urbanos para los cuales existe exceso de
capaCidad. Por el contrario, transferencias a los jornaleros y/o campesinos producen
efectos expansivos en magnitudes menores, y la inflación adicional producida por la
inflexibilidad de la ofena de alimentos es mayor (Ver Cuadro No. 8.20).

El efecto redistributivo de este tipo de política es bastante imponante debido a que al

producirse un exceso de demanda inicial por alimentos, se perjudica al grupo de
ingreso Salarial no beneficiado directamente. Por ejemplo, la transferencia a los
asalariados, produce un deterioro en el consumo real de los jornaleros. En todos los
casos, sin embargo, se benefician los sectores que participan del excedente: los
campesinos y rentistas a través de los mayores precios de alimentos, y los capitalis-
tas gracias a la ligera expansión urbana".

En el largo plazo es inevitable que el incremento en la demanda efectiva de un grupo

social detenninado lleve a una recomposición del producto total, al darse una
competencia por factores productivos entre los distintos sectores que intentan captar
la demanda adicional.

Como se aprecia en el cuadro No. 8.21, en el largo plazo el grupo de ingreso

directamente beneficiado con las transferencias también logra una mejora nutricio-
nal que, a diferencia del cono plazo, no necesariamente se consigue a costa del
deterioro nutricional de otro grupo de bajos ingresos. Dado que la política nutri-
cional en el largo plazo no implica mayor sacrificio o ajuste del consumo real de los
demás grupos, es lógico que el mismo se produzca en términos macroeconómicos.
En efecto, las transferencias de ingreso tienen un efecto adverso sobre la inversión

Tal transferencia en todos los casos es de 17.034 millones de pesos, equivalente al 15% del ingreso disponible
" inicial de los campeSlnOS y al 0.35% del PIB a precios de mercado en el año base.
" Los asalariados también se benefician de la expansiÓll urbana vía mayor empleo. En lodos los catOS el ingreso
nomjnal de los asalariados aumenl~ es el awnento en el precio de los alimentos lo que produce la caída en su
consumO real.

642
 CUADRO No. 8.20

POLITICA NUfRICIONAL Jornaleros Campesinos Asalariados Jornaleros Todos los

(CORTO PLAZO) (1) (2) y Campesinos Grupos

PRODUCCION FISICA
Café 0,09 0,10 0,08 0,19 0,28
Materias Primas
Alimentos No Transables
Alimentos Transables
Producción Agropecuaria sin café
Minería y Petróleo 0,30 0,31 0,35 0,61 0,96
Bienes Urbanos 0,59 0,60 0,68 1,19 1,87
Servicios del Gobierno 0,02 0,03 0,02 0,05 0,07
PIB a Precios Constantes del Mdo. 0,39 0,40 0,45 0,79 1,24

CONsUMO REAL
Jornaleros 4,19 -1,25 -0,70 2,90 2,21
Campesinos 1,51 16,70 1,09 18,01 18,95
Rentistas 2,29 2,74 1,55 5,00 6,51
Asalariados -0,16 -0,26 0,95 -0,41 0,54
Capitalistas -0,69 0,71 0,67 1,40 2,07

SECTOR EXTERl\O
Exportaciones
Café 0.00 0,00 0.00 0,00 0,00
Materias Primas -0,13 -0,13 -0,13 -0,26 -0,40
Alimentos No Transables -0,74 -1.14 -0,62 -1,86 -2,44
Alimentos Transables -0,88 -1,00 -0,56 -1,85 -2,38
Minería y Petróleo 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
BjeJ'les Urbanos -0,26 -0,29 -0,17 -0,55 -0,12

Importaciones
Insumos 0,51 0,52 0,59 1,03 1,61
Malcrias Primas 2,25 2,34 2,35 4.65 7,10
Alimentos Transables 3,17 3,59 1,95 6,80 8,80
Minerfa y Petróleo 0,53 0,54 0,61 1,07 1,68
Bienes Urbanos 1,07 1,11 1,15 2,19 3,34
Importaciones del Sector Público 0,21 0,24 0,14 0,45 0,59
Bienes de Inversión e Inventarios 0,23 0,26 0,16 0,49 0,65

Balanza Comercial -6,78 -7,18 -6,57 -13,94 -20,50

ll\UICES DE PRECIOS DE LA OFFRTA OOMESTICA

Café 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Alimentos No Tramables 1,70 2,70 1,50 4,50 5,90
Alimenlos Transables 2,ra 2',30 1,30 4,40 5,70
Malerias Primas 0,50 0,50 0,50 .1,00 1,40
Minería y PelJóleo 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Bienes Urbanos 0,10 0,10 0,10 0,30 0,30

DeflacLOr del PIB 0,50 0,60 0,30 1,00 1,40

IPC Asalariados 0,60 0.70 0,40 1,30 1,60

(1) Cada columna corresponde al grupo de ingresos al cual se le hace la transferencía.

(2) Los números que aparecen en el cuadro representan los cambios porcentuales de las respectivas
variables en relación a 5US valores en la corrida base.

643
 CUADRO No. 8.21

LARGO PLAZO Jornaleros Campesinos Asalariados Jornaleros Todos lo.

POUTlCA NUTRlCIONAL l Carneeslnos Grueos

PRODUCCION FISICA
Café ·0,03 -0,04 0,00 -0,07 -0,07
Materias Primas -1.02 -1,32 -0,52 -2,29 -2,77
Alimentos No Transables 0,12 0,32 0,13 0,19 0,'31
Alimentos Tran¡¡ables 0,22 0,19 0,07 0,40 0,46
Producción Agropecuaria sin café 0,07 0,07 0,02 0,14 0,15
Minería y Petróleo 0,01 0,07 -0,16 0,08 -0,08
Bienes Urbanos -0,01 -0,01 0,01 -0,02 -0,01
Servicios del Gobierno 0,02 0,02 0,01 om 0,05
PIE a Precios Constantes del Mdo, O,OZ 0,02 0,01 0,03 0,04

Inver¡¡i6n Pública -4,05 -4,13 -3,58 ·8,13 -11,75

Inversion Privada 0,81 0,63 0,37 1,45 1,82
lnversion Real Total -1,60 -1,70 -1,50 -3,20 -4,80

CONSUMO REAL
Jornaleros 6,Z9 1,32 0,48 7,55 8,00
Campesinos 1,06 16,13 0,47 17,04 17,43
Renti$tas 1,40 1,72 0,62 3,10 3,71
Asalariados -0,41 -0,52 0,70 -0,91 -0,22
Capitalistas 0,01 0,02 0,00 0,03 0,03

SECTOR EXTERNO
Exportaciones
Café 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Materias Primas -0.81 -1,01 -0,42 -1,80 -2,20
Alimentos No Transables -0,67 0,69 -0,30 -1,34 -1,63
Alimentos Transables -0,56 -0,70 -0,30 -1,24 -1,53
Minería y Petróleo -0,03 0,06 -0,29 0,03 -0,26
Bienes Urbanos -0,02 -0,02 -0,03 -0,05 -0,08

Importaciones
Insumos 0,26 0,29 0,20 0.55 0,75
Materias Primas 7,61 6,29 3,88 17,45 21,84
Alimentos Transables 2,56 3,03 1,28 5.62 6,93
Minerfa y Petróleo 0,06 0,06 0,08 0,12 0,20
Bienes Urbanos 0,62 0,62 0,71 1,24 1,95
Importaciones del Sector Público -3,94 -4,05 -3.37 -8,00 -19,04
Bienes de Inversión e Inventarios 1,06 0,&8 0,65 1,94 2,59

Balanza Comercial 0,00 Q,OO 0,00 0,00 9,42

fr.,1JJlCES DE PRECIOS DE LA. OFERTA DOMESTICA

Café 1,40 1,70 0,70 3,00 3,80
Alimentos No TrallSables 1,50 1,SU 0,80 3,30 4,10
Alimentos Transables 1,40 1,80 0,70 3,20 3,90
Maleria.~ Primas 1,90 2,30 1,00 4,20 5,20
Mineria y Petróleo 0,00 0,00 0,10 0,00 0,10
Bienes Urbanos 0,10 0,10 0,10 0,10 0,30

DeflaCl¡)I del PlB 0,30 0,40 0,20 0,80 1,00

IPC Asalariados 0,40 0 150 0,30 0,90 1.20

644
real en el largo plazo, por el cual se genera un conflicto entre equidad (o mejora
nutricional) y crecimiento a largo plazo, y se cuestiona la viabilidad de sostener este
tipo de políticas en un período largo de tiempo.

2. Políticas de Gasto Público

En este caso se simula el efecto de una reasignación del gasto público (de funciona-
miento) en favor del sector agropecuario, con el objeto de aumentar su ingreso e
incentivar su producción. Para tal efecto se trasladan quince puntos porcentuales del
gasto anterionnente destinado al sector urbano hacia el sector agropecuario, bien sea
a un subsector específico (materias primas, alimentos no transables y transables), o a
todos los subsectores por igual.

En el corto plazo la reasignación del gasto público en favor del sector agropecuario
tiene un efecto contraccionista sobre la actividad económica agregada, reduce el PIB
real, produce una inflación general y finalmente deteriora la balanza comercial.

A través de esta política de reorientación del gasto se consigue que efectivamente los
recursos fluyan hacia el sector agropecuario; sus precios relativos mejoran sustan-
cialmente y los ingresos nominales de los grupos residentes en el campo también
aumentan; el ingreso se redistribuye hacia los sectores rurales que participan del
excedente y en contra de los grupos más pobres, asalariados y jornaleros. Aunque se
logra un aumento en el consumo total de alimentos, los grupos más pobres no
participan de esta mejora (ver cuadro No. 8.22).

Así las cosas, con la reasignación del gasto público aumentan, en el corto plazo, los
excedentes rurales, los que en un período de tiempo más largo podrían representar
mayor inversión en el sector agropecuario. Sin embargo, dada la estructura del
modelo, en el corto plazo no se obtienen aumentos en la produccion sectorial, y por
el contrario se afectan negativamente las actividades urbana y total de la economía.

Como se registra en el cuadro No. 8.23, en el largo plazo y como respuesta a la

recomposición de la demanda global, se produce una competencia al interior del
sector agropecuario por los factores rurales, y se genera una expansión en la
producción de las materios primas y alimentos no transables, los cuales crecen en un
2%, y una contracción en los alimentos transables que no impide que la producción
agropecuaria agregada crezca en ténninos reales en un 0.21 %. La inflación resul-
tante es inferior a la registrada en el corto plazo, ya que la recomposición en la
demanda también genera una recomposición similar en la oferta. Como resultado de
la reasignación del gasto público, el ingreso se redistribuye hacia los grupos rurales,
los cuales aumentan su consumo real (entre 2.5 y 3.5%), mientras que los asalariados
lo reducen un 1.3% y los capitalistas no son afectados en sus ingresos.

645
 CUADBO N•. 8.22
POLlTICA DE REASIGNACION DE 15'-'> DEL GASTO PUBLICO
(CORTO PLAZO) (1)
(Porcentajes)

Agricultura Alimentos AlImenlos Alimentos Materias

Total N. Transables TranubJes Primas

PRODUCCION FlSICA
Cof, 0,01 0,05 0,04 0,01 0,00
Materiss Primas
Alimentos No Transabl~
Alimerttos Tnmsables
Producción Agropecuaria sjn café
Minería y Petróleo -0,21 -0,06 -0,09 -0,16 -0,32
Bienes Urbanos -0,55 -0,24 -0,30 -0,45 -0,81
Servicios del Gobierno 0,01 0,02 0,01 0,01 0,01
PIB a Precios Constantes del Mdo. -0,34 -0,14 ·0,18 -0,28 -0,52

CONSUMO RFAL
Jornaleros -1,20 -1,73 -1,65 -1,64 -0,73
Campesinos 3,79 7,95 6,61 1,67 5,14
Rentistas 4,05 6,32 5,52 3,11 5,64
Asalariados -1,17 -1,46 ·1,38 -1,12 -1,25
Capitalistas ·0,50 -0,56 -0,49 -0,05 -1,04

SEClUR EXIERI\Q
EAportaciones
C",
Materias Primas -2,37 ·0,02 0,00 0,03 -7,89
Alimentos No Transables ·2,56 -8,99 -7,48 -0,29 -0,39
Alimentos Transable:; -0,69 ·0,48 -0,59 -1,41 -0,31
Minería y Petróleo
Bienes Urbanos -0,54 -0,32 -0,31 -0,35 -1,25

lmporl».ciones
Insumos -0,47 -0,20 -0,25 -0,38 -0,69
Materias Primas 50,39 0,23 -0,01 -0,53 272,52
Alimentos Transables 2,50 1,74 2,14 5,21 1,13
Minería y Petróleo -0,37 -0,11 -0,17 -0,29 -0,56
Bienes Urbanos -0,39 -0,10 -0,11; -0,34 -0,37
Importaciones del Sector PúVlico 0,45 0,26 0,25 0,29 1,04
Bienes de lnl/ersi.ón e ml/entarios 1,0\ 0,25 0,23 0,26 2,78

Balanza Comercial -2,84 -0,67 -0,29 -0,46 -11,78

~l)ICES DE PRECIOS DE LA OFERTA DOMESTICA

Café
Alimentos No Transables 6,20 24,60 19,90 0,70 0,90
Alimen\.Os Transables 1,60 1,10 1,40 3,40 0,70
Materia:s Primas 8,90 0,10 0,00 -0,10 32,50
Minerra y Petróleo 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
BiMe:; Urbanos 0,30 0,20 0,10 0,20 0,60

Dei1actor del PIE 0,70 0,90 0,80 0,70 0,70

IPe Asalariados
°1 80 1:30 1¡20 0 1 80 0:70

(1) La primera oolumna se tefiere a\ traslado de 15 punto!> porcentuales del sector urbano ~ \a
agricult.ur~ por panes igu~les; 5 punto~ para cada subscctor (m~lcrias primas, alimentos
Iransablell y no transabJes). La segunda columna representa el traslado de 7.5 puntos a
c~da subsector de alimentos.

646
 !:I UE 4(l{'.
~ 1-.
?
-- 0<", N DE ~
c:
""~ SIBll TECA
~

CUADRO N•. 8.23

POLlTICA DE REASIGNACION DE 15% DEL GASTO PUBLICO
LARGO PLAZO
(Porcentajes)

Agrieultun Alimentos Alimentos AlimentO! M.teriu

Total N. Tnnubles Traos.bles Primas

PRODUcaON ASlCA
Cd' -0,18 -0,22 -0,20 -0,13 -0,23
Materias Primas 1,86 -3,44 -3,24 -2,22 11,06
Alimentos No Transables 1,98 11,57 9,46 -1,44 .2,09
Alimentos Transablcs .0,69 -1,60 -},22 -0,12 -1,58
ProduccLón Agropecuaria sin café 0,21 -0,48 -0,36 -0,24 -0,05
Minerfa y Petróleo .0,90 0,90 0,90 0,92 0,88
Bienes Urbanos .0,06 .0,04 -0,05 -0,09 -0,04
Servicios del Gobierno 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02
PIB a Precios Constantes del Mdo. 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01

Inversión Publica -0,95 -1,08 -1,01 -0,69 -1,25

Invenjon Privada 0,80 0,80 0,18 0,68 0,96
InveJsion Real Total -0,09 -0,15 -0,13 -0,02 -0,16

CONSUMO REAL
Jornaleros 3.49 4,48 4,11 2,24 4,16
Campesinos 2,56 2,24 2,30 2,60 2,82
Rentistas 3,49 3,16 3,20 3,42 3,90
Asalariados -1,27 -1,27 -1,24 -1,09 -1,49
Capitalistas 0,04 0,03 0,04 0,07 0,03

SECI'OR EXTERNO
Exportaciones
Cd'
Materias Primas -0,94 -2,23 -2,14 -1,70 '0,91
Alimentos No Tnnsables -0,99 1,52 1,02 -1,70 -2;41
Alimentos Transables -1,64 -1,86 -1,73 -1,07 -2,15
Minería y Petróleo 1,30 1,23
Bienes Urbanos 0,05 0,07 0,07 0,04 0,05

Importaciones
Insumos 0,26 0,15 0,16 0,24 0,39
Mat.erias Primas 31,98 17.76 17,53 16,39 64,43
Alimentos Transables 3,80 3,80 3,70 3,23 4,52
Miner[a y Petróleo 0,02 -0,01 0,00 0,03 0,03
Bienes Urbanos 0,32 0,30 0,29 0,24 0,43
Inwortacionc:s del Sector Público -1,47 -0,64 -] ,57 -1,24 ·1,70
Bienes de Inversión e Inventarios 0,69 0,59 0,57 0,44 1,06

Balanza Comercial 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

INDICES DE PRECIOS DE lA OFERTA DQMfS'l1CA

c.f' 3,40 3,70 3,60 2,70 4,10
Alimentos No Traasables 3,70 3,90 3,70 3,10 4,40
Alimentos Transables 3,40 3,30 3,20 3,00 4,00
Mat.erias Primas 5,40 4,50 4,40 3,90 7,80
Minería y Petróleo -0,40 -0,40 -0,40 -0,40 -0,40
Bienes Urbanos -0,30 -0,30 -0,30 -0.30 -0,30

Def\actor del PlB 0,50 0,50 0,50 0,40 0,60

lPC Asalariados 0:60 0,60 0,60 0,50
°1 80

647
Cuando la reasignación del gasto público se dirige hacia el sector de alimentos
transables resulta que, aunque su impacto sobre la producción total es idéntico al de
los demás casos, los otros efectos son más neutrales, debido primordialmente al tipo
de vínculos que el mismo tiene con la actividad urbana a través del mercado de
factores. De esta forma, la redistribución del ingreso hacia el sector rural no es tan
marcada, la producción agropecuaria total aumenta en un 0.24%, Y el efecto infla-
cionario es menor.

En el largo plazo, efectivamente se consigue aumentar el ingreso del campo sin

generar efectos adversos sobre el crecimiento económico agregado o la inflación,
además de que se obtienen incrementos modestos en la prodUCción agropecuaria82.Sin
embargo, la mejora en los ingresos rurales se hace a costa de los grupos urbanos más
pobres, los asalariados. Este es un efecto indeseado, que debe ser compensado a
través de mecanismos idóneos.

Por último, debe mencionarse que las ganancias obtenidas en el cortO plazo en
ténninos de disponibilidad alimentaria, prácticamente se eliminan en el largo plazo,
al darse siempre una competencia por factores entre alimentos transables y no
transables.

C. POUTICAS DE PRECIOS

1. Política de Autosuficiencia Agrícola

En este caso la polftica simulada consistió en una reducción exógena en las impor-
taciones agropecuarias del 90%. Como resultado de ello se espera aumentar la
producción agropecuaria doméstica, reducir la dependencia externa del sector, y
mejorar la balanza comercial. La reducción de las importaciones afectó a los
alimentos, las materias primas y al total de la agricultura sin café. Debido a su
tamaño, el efecto de una restricción de importaciones de materias primas es muy
pequeño en ambas versiones del modelo.

Como consecuencia de la reducción de las importaciones de alimentos. se produce

una presión inflacionaria en ambos sectores de alimentos: el precio de los transables
sube en 4.2% como consecuencia del recorte en su oferta", mientras que el de los no
tranfna sables aumenta en un 1.5% debido al ingreso adicional recibido por los
campesinos y rentistas al participar de un excedente rural que aumenta considera-

" La estructura del modelo no permite que el acervo de factores de la economía aumente, ya que el mismo se
., considera fijo. Debido a lo anterior no cabe esperar aumentos significativos en las producciones sectoriales .
Debe anotarse que una disminución del 90% en las imponaciones de alimentos en el año base equivalen a una
reducción de oferta total de únicamente 2.1 %. Así, aunque aparentemente una inflación del 4.2% ante una
virtUal eliminación de imponaciones no parece ser muy alto, cuando se tiene en cuenta la magnitud de la caída
en la oferta total se ve que es claramente sensible el precio a variaciones en la oferta total.'

648
blemente. Este ingreso adicional también genera excesos de demanda por bienes
urbanos que se traduce en aumentos en su producción (0.43%), lo que a su vez
implica mayor demanda por materias primas, razón por la cual aumenta el precio de
estas últimas (ver cuadro No. 8.24).

Mientras los campesinos y rentistas se benefician de un mayor excedente rural, los

más perjudicados son los jornaleros, para quienes su consumo real cae; los asalaria-
dos también pierden, pero en menor proporción. Los efectos distributivos son
entonces regresivos, ya que los beneficiados son los participantes del excedente en
todos los sectores productivos.

La balanza comercial experimenta una mejora considerable en el corto plazo; pero

bajas en las exportaciones agricolas debidas a una sustitución en la producción hacia
el mercado doméstico, y en las de bienes urbanos, evitan que tal mejora no sea
mayor. Por otra parte, el incremento en la demanda por bienes urbanos hace crecer
tanto sus importaciones como las de materias primas.

En el corto plazo, y como consecuencia de un virtual cierre de importaciones

agrícolas, no se presenta mayor presión inflacionaria ni surgen efectos reales signi-
ficativos sobre la producción agregada. El costo de la autosuficiencia agropecuaria
es, entonces, una concentración del ingreso en detrimento de los grupos más pobres
de la sociedad; lo cual implica un deterioro en la disponibilidad alimentaria de la
población, ya que la producción agropecuaria no alcanza a reaccionar en el corto
plazo.

En el largo plazo se genera una sustitución en la producción al interior del sector

rural, ya que los cuatro subsectores rurales compiten por el capital y la mano de obra
del sector. Ante un exceso de demanda por alimentos transables, factores anterior-
mente empleados en los otros tres subsectores rurales se ocupan en su producción.
Esto se refleja en incrementos en la remuneración al capital y trabajo rural del 5.2%
y 4.5%, respectivamente. La producción de alimentos transables se expande pero a
costa de una contracción en los alimentos no transables y en materias primas, con el
efecto neto de una expansión en la producción agropecuaria (del 0.25%). En razón a
los mayores ingresos recibidos por los dueños de factores rurales, se genera una
cierta expansión urbana que refuerza el efecto expansivo de la recomposición de la
producción agropecuaria.

En el largo plazo se produce una redistribución del ingreso en favor de todos los
grupos rurales y en contra de los urbanos, debido a que crecen los precios relativos
del sector agropecuario en su conjunto. La disminución en los ingresos fiscales por
concepto de aranceles obliga el sector público a recortar su inversión real. La
inversión privada, por su parte, aumenta en 1.6%, lo cual mantiene la inversión
agregada en su nivel inicial.

649
 CUADRO :'110. 8.24
POLITICA DE REDUCCION DE IMPORTACIONES
CORTO PLAZO
(Porcentajes)

90% Importaciones 90% Importaciones 90 % Importaciones

Materias primas Alimentos transables Agricultura total

PRODUCCION FISICA
Café 0.00 0.08 0.08
Materias Primas
Alimentos No Transables
Alimentos Transables
Producción Agropecuaria sin-Gafe
Minería Y Petróleo 0.00 0.23 0.23
Bienes Urbanos 0.00 0.43 0.43
Servicios del Gobierno 0.00 0.02 0.02
Pffi a Precios Constantes del Mao. 0.00 0.18 0.18

CO;"¡SUMO REAL
Jornaleros -0.03 2.06 -2M
Campesinos 0.15 2.26 2.42
Rentistas 0.18 3.98 4.16
Asalariados -0.02 -0.74 -0.76
Capitalistas -0.01 0.67 0.66

SECTOR EXTERNo
Exportaciones
Café 0.00 0.00 0.00
Materias Primas -0.25 -0.11 -0.37
Alimentos No Transables -0.02 -0.62 -0.64
Alimentos Transables -0.02' -1.73 -1.75
/l.-linería y Pel.róleo
Bienes L'rbanos ".04 -0.47 -0.51

Importaciones
Insumos 0.00 0.37 0.37
Materias Primas -90.00 1.89 -%.00
Alimentos TranslIbles 0.06 -90.00 -90.00
Minería y Petróleo 0.00 0.40 0.40
Bienes Urbanos 0.02 0.97 1.00
Importaciones del Sector Público 0.03 0.39 0.42
Bienes de Inversión e Inventarios 0.09 0.39 0.48

Balanza Come.rcial 0.18 12.63 12.82

INDICES DE PRECIOS DE LA OFERTA OOMESTICA

Café 0.00 0.00 0.00
Alimentos No Tr.msables 0.00 1.50 0.00
Alimentos Transables 0.00 4.20 UO
Materias Primas 0.90 0.40 4.20
Minería y Petróleo 0.00 0.00 l.30
Bienes Urbanos 0.00 0.20 0.00
0.20
Deflactor del Pffi 0.00 0.90 0.90
IPC Asalariados 0.00 050 0.90

650
A través de una política de sustitución de importaciones se alcanzan los objetivos de
la misma, ya que la producción agropecuaria aumenta en el largo plazo, se redistri-
buye el ingreso en favor del campo, y el costo para la economía no es mayor en
términos de inflación; adicionalmente, en el corto plazo se mejora la balanza
comercial del país y se expande la actividad urbana.

2. Política Cambiaria y Devaluación

Se simularon los efectos de una devaluación instantánea del 5% y 10% tanto en el

modelo de largo como de corto plazo. Dado el carácter transable de gran parte del
sector agropecuario, una devaluación implica una mejora en sus precios relativos,la
cual, según el análisis neoclásico, se traduciría en un estímulo para el desarrollo del
sector en términos de producción y de distribución del ingreso.

En el modelo de corto plazo las devaluaciones son reales ya que es posible utilizar la
canasta de consumo de los asalariados como numerario. En el modelo de largo plazo
fue necesario mantener el precio de los servicios del gobierno como numerario y por
esta razón la devaluación efectuada en estos casos no es estrictamente nominal ni
real, ya que está en términos de un bien especffico.

El efecto inmediato de la devaluación es aumentar el precio relativo de los bienes

transables frente a los no transables, por lo que las exportaciones de materias primas
y alimentos transables aumentan ligeramente. En el sector de bienes urbanos se
produce una expansión en la producción (1.5%). Igual cosa sucede con el PIB total.

Teniendo como numerario el índice de precios de la canasta de consumo de los

asalariados, es difícil determinar la magnitud final del efecto inflacionario de la
devaluación, ya que habría que saber cómo se comporta el numerario mismo para
determinar el efecto inflacionario definitivo. Según el cuadro No. 8.25, como
resultado de la devaluación se produce también una mejora sustancial en la balanza
comercial, pues la misma, en dólares, aumenta en un 29%. Ello se explica, en buena
parte, por la contracción en las importaciones, aunque se presenta un crecimiento
significativo de las exportaciones de bienes urbanos".

La devaluación real conlleva un deterioro en la distribución del ingreso, pues el

consumo real de los grupos más pobres, jornaleros y asalariados, disminuye en un
0.2% y 1.2% respectivamente, mientras que todos los demás grupos ganan .

. La mejora en la balanza comercial sería aún mayor si se registrara una mayor sustituibilidad en el uso de
insumos importados por parte de las actividades productivas domésticas. Se ha detenninado que el supuesto
de coeficientes fijos para la combinación de insumos domésticos vs. importados es bastante representativo del
comportamiento en el corto plazo.

651
 CUADRO No. 8.25
POLlTICAS DE DEVALUACION
BALANZA CAMBIARlA EN DOLARES
CORTO PLAZO
(Porcentajes)

Devaluación Real Devaluación Real

del 5% del 16%

PRODUCCION FISICA
Café 0.02 0.05
Materias Primas 0.00 0.00
Alimentos No Transables 0.00 0.00
Alimentos Transables 0.00 0.00
Producci6n Agropecuaria sin cace
Minería y Petróleo 0.64 1.34
Bienes Urbanos 1.48 3.08
Servicios del Gobierno 0.00 0.00
PIB a Precios Constantes del Mdo. 0.80 1.67

CONSUMO REAL
Jornaleros -0.18 -0.38
Campesinos 1.18 2.45
Rentistas 1.48 3.07
Asalariados ·l.l7 -2.32
Capitalistas 1.24 2.59

SECTOR EXTERNO
Exportaciones
Café -4.76 -9.09
Materias Primas 0.33 0.61
Alimenl.Qs No Transables 2.15 4.22
Alimenms Transables 1.90 3.70
Minería y Petróleo
Bienes Urbanos 11.03 22.74

Importaciones
Insumos 1.27 2.64
Materias Primas -4.31 -7.57
Alimentos Transables -6.77 -12.71
Minería y Petróleo -2.27 -4.27
Bienes Urbanos -4.87 -9.25
Importaciones del Sector Público -826 -15.59
Bienes de Inversión e Inventarios -7.72 ·14.63

Balanza Comercial 29.03 58.53

lNDICES DE PREClOS DE LA OFERTA DOMESTICA

Café 0.00 0.00
AlimenlOs No Transables ·0.10 -0.10
Alimentos Transables 0.50 1.20
Malerias Pr.imas 3.70 7.60
Minería yPetróleo 0.30 0.60
Bienes Urbanos -0.20 -0.30

Deflactor del pm -0.30 -0.50

IPC Asalariados 0.00 0.00

652
 Una crítica lógica al modelo de corte neoestructuralista utilizado en las simulaciones
de corto plazo, es que ignora la posible respuesta de la oferta agrícola a la mejora en
los ténninos de intercambio del sector, y elimina los efectos positivos que pueda
tener una devaluación real. Por esta razón se realizó una serie de simulaciones con
una devaluación real del 10%, introduciendo una elasticidad. precio positiva para la
oferta agrícola. Operativamerne este tipo de simulación se asemeja a un modelo de
"telaralla", ya que se defme un proceso iterativo en el cual para cada "vuelta" la
oferta toma como referencia los precios de la solución anterior".

La introducción de la posibilidad de respuesta en la oferta agrícola en el corto plazo

conlleva una mejora leve en la producción real de la economía y en la balanza
comercial. En términos distributivos los jornaleros se benefician del mayor empleo
generado en el campo, lo cual conduce a que su consumo real aumente. Adicional-
mente, el perjuicio de los asalariados se reduce ligeramente.

Una devaluación del 5% mejora, en el largo plazo", los términos de intercambio,lo

cual produce una recomposición de la producción al interior del sector agropecuario
y de las actividades urbanas. Las materias primas crecen en un 0.8% miernras que
los alimentos transables y los no transables se cornraen en 0.2% y 0.11 %, respecti-
vamente: el efecto neto es de una ligera cornracción de la producción agropecuaria
(0.03%), la expansión de las actividades del gobierno y la minería, y el descenso en
la producción de bienes urbanos (cae 1.66%) (ver Cuadro No. 8.26).

La inflación generada en el largo plazo es del orden de 4.3%, lo cual indica que casi
todo el aumento en el precio de los bienes transables se transfiere a la economía.
Todos los grupos de ingreso reducen su consumo real, aunque dicha reducción es
menor en los grupos rurales. Finalmente, se sustituye ahorro e inversión pública por
privada, lo cual conlleva una ligera disminución en la inversión global.

En el largo plazo, si se supone que la eficiencia de la inversión privada y pública son

aproximadamerne iguales, como resultado de la devaluación no habrá mayor im-
pacto sobre el crecimiento furnro de la economía. Otro efecto importante es una
recomposición del producto en favor de la minería y las materias primas, y en contra
del resto de la economía, con efectos adversos sobre la oferta disponible de alimen-
tos y por lo tanto sobre el nivel de abastecimiento doméstico. Se produce un
sacrificio de consumo real por parte de todos los grupos, especialmente de los pobres

" Se utilizaron las elasticidades-precio de la oferta agrícola estimadas por FEDESARROLLO en los estudios
para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario. Estos valores son de 0.2 para los alimentos transa bies y
materias primas, y de 0.08 para los alimentos no Lransables. Se corrieron 5 vueltas para observar si se daba

.. cierta convergencia .
Tal como se mencionó anles, el modelo de largo plazo no es sensible a cambios en el valor de la elasticidad de
sustitución de la combinación de insumos domésticos e importados. Por lo tanto se mantuVo el supuesto inicial
de coeficientes fijos en la utilización de insumos domésticos versus importados.

653
 CUADRO No. 8.ZÓ
POLITICAS DE DEV ALUACION
BALANZA CAMBIARlA EN DOLARES
CORTO PLAZO
(Porcentajes)

Devaluación Devaluaci6n
del 5% del 10%

PRODUCCION FISICA
Café O
Materias Primas
AlimenlOS Nc Transable.s
0.8
-O;>
°
1,54
-0,4
Alimentos Transables -0,1 -0,2
Producción Agropecuaria sin café
Minería y Petróleo 1,31 ° -0,1
2,52
Bienes Urbanos -0,1 -O;>
Servicios del Gobierno 0,06 0,13
PIB a Precios Constantes del Mdo.
° 0,01

Inversion Publica -3,7 ·7

Inversion Privada 3,46 6,65
Inversion Real Total -O;> -0,3

CONSUMO REAL
Jornaleros 0,01 0,03
Campesinos O -0,1
Rentistas -0,1 -0,1
Asalariados -0,<+ -0,8
Capitalistas -0,2 -0,4

SECTOR EXTERNO
Exportaciones
Café -4,8 -9,1
Materias Primas 0,45 0,87
Alimentos No Transables 0;>5 0,48
Alimentos Transables 0;>8 0,53
Minería y Petróleo 1,88 3,61
Bienes Urbanos 0,13 0,25

Importaciones
Insumos -0,6 -1,1
Materias Primas -2,9 -5,5
Alimentos Transables -1,2 -2,3
Minería y Petróleo -0,1 -0,1
Bienes Urbanos -1 -1,9
Importociones del Sector Público -4,8 ·9
Bienes de Invel"Sión e Invemarios -2,3 -4,4

Balanza Comercial -4,8 -9,\

INDICES DE PRECIOS DE LA OFERTA DOMESTICA

Café 4,3 8,5
Alimentos No Transables 4,2 8,5
Alimentos Transables 4,3 8,5
Materias Primas 4,2 8,3
Minería y Peu61eo 4,4 8,8
Bienes Urbanos 4,3 8,6

Deflactor del PlB 3,5 7,1

IPC Asalariados 4,3 8,5

654
urbanos, lo cual tiene como contrapartida un aumento en el ahorro y la inversión
privada. Un costo adicional de la devaluación, es la mayor inflación que se genera.

3. Política de Protección vía Aranceles

En esta serie de simulaciones se quisieron analizar los efectos de diversas políticas

de protección arancelaria" sobre el sector agropecuario y el resto de la economía.
Los resultados de cambios en las tasas arancelarias para el modelo de largo plazo se
presentan en el (Cuadro No. 8.27.)

La reducción del arancel de los bienes urbanos para consumo final genera una caída
en el precio relativo interno de los bienes urbanos, por lo que dicha actividad sufre
una contracción del 0.18%. El abaratamiento de los factores urbanos tiene efectos
depresivos sobre la demanda agregada al reducir el ingreso nominal de todos los
grupos de ingreso. En el largo plazo, esta política no afecta en gran medida el
desempeño del sector agrícola en su totalidad: simplemente favorece a las materias
primas en contra de los alimentos; sin embargo, genera una mejora en el consumo
real de la economía a través de un proceso desinflacionario, aunque se reduce la
disponibilidad interna de alimentos. A pesar de que no se afecta inmediatamente el
producto real, sí se reduce sustancialmente el potencial de crecimiento por medio de
una disminución en la inversión real de la economía.

Cuando se reduce el arancel de los insumos importados, se produce una recomposi-

ción del producto en tomo a la intensidad en el uso de insumos importados. Dada la
utilización intensiva de éstos, el sector minero es el que experimenta la mayor
expansión productiva (7.07%). La producción real del sector industrial se contrae
(0.54%), y todo el sector agropecuario no cafetero crece ligeramente (0.03%).

El efecto sobre los precios es bastante importante, pues el deflactor del PIB cae en
3.3% yel IPC de los asalariados en 3.7%. Esto permite que el consumo real de todos
los grupos sociales aumente, aunque sus ingresos nominales hayan caído. La pérdida
de ingresos fiscales produce un ajuste hacia abajo en la inversión pública real del
12.6%, que no es compensada con el aumento en la inversión privada; el ajuste se
traduce en una disminución del 5.8% en la inversión real agregada.

Así las cosas, una reducción de la protección a los insumos importados estimula
ligeramente la producción agropecuaria, y específicamente beneficia la producción

" Reducción de la protección urbana: la tasa arancelaria se redujo en un 50% para los sectores de (i) Bienes
urbanos para consumo final, (ü) insumos importados y (ili) Bienes urbanos para consumo final más los
insumos importados.
Aumento de la protección al sector agrcpecuario: la tasa arancelaria se multiplicó por dos en los sectores de:
(iv) Alimentos y (iv) Materias primas.

655
 CUADR.O N•.
~"
POLITICA DE PROTECCION
VIA ARANCELES
LARGO PLAZO
(PortenlaJes)

Red1lCclon .,1 50% ,. l. "m Duplieadon d, l. Tam

Urbanos Insumus
Consumo Final Iml!:0rtados
Urbanos
Inlumos
• Materla~
Primas
Allmenlos

PRODUCClON FISICA
c.¡¡; 0,00 _0,15 -0,15 -0,01 -0,02
M'lIeriu Primas 0,36 0,00 0,35 0,22 -0,36
Alimento. No Trallliables -0,17 0,01 -0,15 -0,03 -0,14
Alimentos Transabk! -0,03 0,03 0,00 0,06 0,10
Producciáu AgropcCUari2 s.in cafi -0,01 0,03 0,01 0,07 0,03
M:in~ría y ~u6Jeo 2,37 7,07 9,62 -0,03 -0,41
Bi~neJI Urbanos .0,18 .0,54 _0,74 0,00 0,03
Servjcios del Gobierno .0,02 .0,03 _0,05 0,00 0,01
PlB a Precios Constan1leS del Mdo. 0,00 0,01 0,04 0,00 -0,01

lItversion Publica -2,94- -12,61 -15,60 -0,03 0,19

lItversion Privada 0,60 0,43 .0,36 0,oJ 0,20
lItversíon lU:al Tota.! ·1,80 ·5,80 ·7,60 0,00 0,18

CONSUMO REAL
Jomalero. 0,56 1,51 2,07 0,07 0,03
Cunpesinos 0,46 1,45 1,91 0,04 0,08
Rentistas (1,71 1,74 2,46 (1,06 0,23
Asalariados 0,21 0,98 1,21 .0,02 .0,12
Capítahstas 0,72 2,02 2,77 0,00 .0,06

SECTOR EXTERNO
Exportaciones
0.. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Matenas Pnmas 0,43 0,91 1,31 0,02 ·0,30
Alimentos No Trall!lables 0,36 1,06 1,40 ·0,05 ·0,28
Alim:::Dtos Tnmsables 0,40 14,29 1,67 .0,05 .0,21
Minena y PeLr61eo 3,32 12,10 15,58 -0,04 ·0,58
Bienes Urbanos 0,24 0,84 1,05 0,00 -0,05

Itnportaciones
I[¡sumos .0,95 10,25 9,26 0,03 0,24
Matenas Primas .4,07 .12,23 ·15,62 ·50,25 2,85
Alimentos Trans.ables -1,47 _3,36 -4,69 0,11 -23,56
MInería y Peuó!~u 0,00 _2,76 -2,70 0,00 ·0,01
Biene. Urbanos 23,67 ·2,36 20,85 0,03 0,30
Importaciones del Sector Públíco -4,87 ·18,30 -22,59 0.00 0,58
Bienes de lnver8.Íóll e Inventarios _2.76 _5,88 _8,33 0.07 0,61

Balanl.l. COIIXln:ial 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

INDlCES DEPREOOS DE IA OFERTA OOMESTlCA

c.. .1,00 2,W .3,41} O,ID 0,50
Alimentos No Traosable:s 0,90 2,00 ·3,30 0,10 0,60
Alimentos TTallsables .0,90 2,50 -3,80 0,10 1,00
Materiu Pnmas -1,10 2,70 .4,30 0,30 0,70
Minería y 'petróleo .1,00 3,20 .4,50 0,00 0,20
Bieocs Urbanos ·1,90 3,50 .5,80 0,00 0,20

Deflactor del PIB .1,40 .3,30 ·4,60 0,00 0,30

IPe AsaJariadQS .1"0 .370 .520 °1°0 °1 40

656
de alimentos sin afectar la de materias primas. Por otra parte, tiene un efecto
estabilizador importante sobre los precios, pero a través de un sacrificio drástico en
la inversión agregada de la economía, con consecuencias muy serias sobre el
crecimiento en el largo plazo.

Si la política arancelaria consistiera en una mayor protección al sector agropecuario,

y específicamente a las materias primas, los efectos macroeconómicos no serían
significativos en el largo plazo. Se da una recomposición del producto agrícola que
beneficia a las materias primas y los alimentos transables en contra de los alimentos
no transables, e igualmente aumenta el nivel de actividad sectorial (0.07%). No se
genera mayor presión inflacionaria, y la recomposición en las importaciones junto a
la reducción en la oferta de exportaciones, dejan inalterada la balanza comercial.

Quienes más se benefician de la protección al subsector de materias primas, ya que

su consumo real aumenta, son los grupos rurales; la situación de los capitalistas
prácticamente se mantiene inalterable y la de los asalariados se deteriora; por 10
tanto, a través de esta política se redistribuye el ingreso en favor del campo, pero a
costa de los pobres urbanos.

Cuando la protección cobija a los alimentos, se produce una recomposición del

producto y de las importaciones agropecuarias con un crecimiento de la producción
sectorial del 0.03%. Los bienes urbanos experimentan una expansión del 0.03%, que
se logra a costa del sector minero, cuyo PIB cae en 0.41 %. Debido a su importancia
en el consumo en el producto agregado, el aumento en el costo de los alimentos trae
un efecto inflacionario mayor que en el caso de las materias primas.

La redistribución del ingreso favorece aún más que en el caso de las materias primas
a los grupos de ingreso rurales. La diferencia fundamental está en que los receptores
de ingreso de capital rural 88 , campesinos y rentistas mejoran sustancialmente su
posición frente al trabajo rural.

Es de anotar que los ingresos fiscales adicionales en este caso son considerables, 10
cual pennite una ligera expansión de la inversión pública real (0.19%) al tiempo que
aumenta la inversión privada (0.2%). Por 10 tanto, el efecto sobre crecimiento futuro
de la economía es bastante positivo en el largo plazo.

Así las cosas, mediante una mayor protección al sector agrícola se consigue una
recomposición del producto total en favor del sector y una redistribución del ingreso

" Tal como se explica en la sección concerniente a la estructura del modelo en el ínfonne fmal de
FEDESARROLLO, en el corto plazo se refiere al excedente como un factor que no es de mercado y por lo
tanto no tiene un precio asociado, y recibe ingresos como residuo del precio menos costos, y a una tasa fija
sobre costos. En el largo plazo este factor se vuelve uno de mercado, y por lo tanto existe un precio, una oferta
y Wl8 demanda por él. Este entonces viene a ser factor capital.

657
en beneficio de los grupos rurales. En el caso de la protección a las materias primas,
los efectos redistributivos son más débiles así como los efectos sobre el nivel de
actividad e inflación, pero el efecto sobre producción agropecuaria es mayor; en el
caso de los alimentos, quienes resultan más afectados son los grupos urbanos. Se
presenta una mayor presión inflacionaria, pero el aumento en los ingresos del sector
público produce una expansión en la inversión real de la economía en el largo plazo.
Por lo tanto debe tenerse en consideración el "trade-ojj" que se presenta entre
crecimiento global y equidad cuando se utilizan políticas proteccionistas para pro-
mover el crecimiento de la producción agrícola.

D. CHOQUES EXOGENOS DE OFERTA AGR1COLA

Esta serie de simulaciones consistió en observar los efectos de choques exógenos

(positivos) en la oferta agrícola por subsector, utilizando magnitudes de cambio
consistentes con la experiencia observada en las últimas décadas. Los aumentos
considerados fueron de 3.5 % para los alimentos no transables, y de 3 % para los
alimentos transables y las materias primas. En el Cuadro No. 8.28 aparecen los
resultados principales de este grupo de simulaciones, efectuadas solamente con el
modelo de corto plazo, ya que en el largo plazo todas las ofertas son endógenas y no
tiene sentido un choque exógeno. Estrictamente no se trata de un choque por efecto
de clima ni una mejora tecnológica, ya que la adquisición de factores aumenta en la
misma proporción que el producto; se trata más bien de una decisión por parte de los
agricultores de producir más y por lo tanto de utilizar mayor cantidad de todos los
factores e insumos. Esta decisión depende de factores no explicados dentro del
modelo.

Este tipo de choque produce un exceso de oferta, la cual inicialmente debe resol-
verse a través de menores precios sectoriales, que conllevan una deflación general.
A través de sustituciones en la producción y en el consumo, aumentan las exporta-
ciones y disminuyen las importaciones del subsector en que se da el choque. La
actividad productiva en el sector urbano se expande en la medida en que la baja en
precios se traduce en menores costos de producción, o en que conduce a un
crecimiento del PIB total. El consumo real de los jornaleros y asalariados se
incrementa debido a un mayor empleo y a la reducción, en general, en los precios de
los bienes de consumo. Los grupos peIjudicados son los campesinos y rentistas, ya
que su ingreso es función del excedente en las actividades agrícolas.

En general se observa que el efecto expansivo sobre la actividad urbana de los

choques agrícolas es bastante pequeño en el corto plazo, y por ello el crecimiento
agrícola no parece ser un medio adecuado para inducir en fonna directa la expansión
en el resto de la economía. Cuando se da un choque simultáneo en todos los
subsectores, el crecimiento urbano es únicamente del 0.32%, y la mejora en la
balanza comercial es bastante modesta: 2.7%. En este caso quienes ganan en

658
 CUADRO N,. S."
CORTO PLAZO
CIIOQUES DE OFERTA AGRICOLA
(Portentajel)

Alimentos Alimentol Alimentos Materias Alrope~l;Iario

N, Transablu Trannblu Totales Primas Tolal

PRODUCClON FISICA

"".
Materias Primas
Alin:vmtos No Tranaabks
-D,D\

3,5
0,1)3 1),03

3,5
0,04
3
3,5
Alirnc:ntoa Transables 3 3
Producci6a. A~cuaria sin cafi
Minerí .. y PelIóle.o 0,02 0,12 1),14 1),05 O,,
Bienes Urbanos 1),1)4 0,17 1),21 0,1 0,32
Serviciol del Gobierno O O -0,01 O O
PIB a Precios Constantes del Mdo, 0,12 0,54 0,66 0,13 0,79

OONSL'MO REAL
Jornaleros 0,88 3,44 4,35 0,39 4,75
Campesinos ·0,84 ·0,22 _1,09 -0,23 -1,33
Rentisllls ·0,67 -1,7 -2,39 -0,18 -2,58
Asalariados 0,27 1,13 'l,4~ • 0,11 1,57
Capitalistas 0,13 -0,04 0,09 0,16 0,26

SECTOR EXTERNO
EllPO!lIIciones
"".
Materias Primu
U
O -0,48
O
_0,48
O
2,08 1,62
Alirnc:nLos ~o Tranubles 3,06 0,06 3,13 -0,03 3,1
Alirnc:ntOll Transables 0,03 2,73 2,75 ·0,05 ',7
Minería. y Petróle.o
BIenes Urbanos 0,04 0,39 0,43 0,14 0,58

Imporlllciones
Insumos 1J,04 0,4 0,44 0,1 0,54
Materias Primu 0,08 8,77 8,86 _15,4 ·8,3
Ahrnc:otOll TrlUl5ables _0,1 _3,12 ·3,22 0,16 ·3,06
Minería y Petróleo 0,03 1J,21 0,24 0,09 0,34
Biene. Urbanos _0,02 -0,2 ·0,22 0,07 -D,15
Imporlllci"ncs del Sector Pú.blico -0,04 ·0,32 _0,35 -0,12 _0,48
Bienes de Inversión e Inventario. _0,03 .0,17 _0,2 -0,43 _0,63

Balanu C~rcial -0,02 0,64 0,62 2,07 2,74

D/I)ICES DE PREOOS DE IA OFERTA OOMESTlCA

c.. O O
.0,2
O O
Alirnc:nlos No Transables -4,6 ·4,8 0,1 -4,7
Aliment"s Transables ·0,1 .4,1 .4,2 0,1 -4,1
Malena,>¡ Primas O 1.7 ·1,8 _4,2 -2,6
Minería y Petróleo O O O O O
Bienes Urbanos -0,2 -0,2 ·0,1 -0,3

Deflac\or del PlB _0,2 -0,8 ·1 -0,1 ·1,1

IPC Asalariados ·02 ·1 -112 U ·12

659
ténninos de consumo real son los jornaleros y los asalariados. en tanto que los
campesinos y rentistas pierden.

De las anotaciones anteriores se desprende que las poICticas redistributivas. aunque

favorecen a los grupos directamente beneficiados con las mismas. afectan el nivel de
inversión real en el largo plazo. y generan un conflicto entre equidad y crecimiemo.
Por su parte. mediante la reasignación del gasto en favor del sector agropecuario. se
consigue aumentar el ingreso rural sin producir mayores efectos sobre el resto de la
economía. La sustitución de importaciones agropecuarias favorece al sector sin
mayores presiones sobre el resto de la economía.

La devaluación tiene. en el corto plazo. efectos expansionistas sobre la actividad

general y la agropecuaria. pero la distribución del ingreso se deteriora. En el largo
plazo los costos para la economía son mayores y más generalizados. Las poICticas de
protección agrícola. aunque favorecen abiertamente al sector. generan mayores
presiones inflacionarias. Finalmente. los choques exógenos de oferta agrícola pro-
ducen efectos muy reducidos sobre la actividad urbana.

660
 Capítulo IX
LOS ESCENARIOS FUTUROS:
EL CRECIMIENTO Y LOS RECURSOS NATURALES

INTRODUCCION

" Las contribuciones de la agricultura al desarrollo no se agotan en el cumplimiento de

las funciones de producir alimentos, materias primas y productos de exportación, así
como transferir recursos de capital y mano de obra para facilitar la expansión de las
actividades umanas. Cuando el crecimiento agropecuario se examina en un marco
de equilibrio general sobresalen, más que aquellas funciones, las relaciones de
complementariedad intersectoriales en el crecimiento, y la importancia en ellas de la
agricultura, así como su capacidad para contribuir al crecimiento global a través de
los enlaces de producción y consumo entre sectores.

En el capítulo I se presentaron resultados que demuestran que entre las contribu-

ciones de los diferentes sectores económicos al PIB total, la de la agricultura es más
estable respecto las variaciones del crecimiento global; y así mismo, que este tiene
un mejor comportamiento cuando simultáneamente ocurre un crecimiento eficiente
de la aquella. Por otra parte, la oferta de bienes-salano originada en el sector puede
alterar la trayectoria del crecimiento industrial, al aj'ectar la demanda por otros
bienes de consumo, alterando, obviamente, el ahorro yla inversión en la industI"\a;
de la misma manera que un pobre desempeño de la producción agrícola conlleva
distorsiones en los precios relativos que conducen a pérdidas de eficiencia en el
conjunto de la economía y a inestabilidad en los precios de los pmductos agrícolas,
que a su vez afectan las decisiones de inversión en otros sectores por variaciones en
la rentabilidad esperada. Finalmente, el crecimiento agropecuario puede estimular
en forma significativa no sólo el crecimiento global sino el crecimiento industrial
por la alta elasticidad del crecimiento del PIB industrial respecto del PIB agrope-
cuario.

661
Ahora bien, las interdependencias entre el sector agropecuario y el desarrollo de los
demás sectores se definen, en términos de producción, en el sector agroindustrial y
en el sistema agroalimentario, y en términos de consumo de alimentos, a través del
objetivo de seguridad alimentaria. De esta manera, las relaciones intersectoriales
superan los vínculos simples entre los sectores primario y secundario, y conforman
subsistemas en los cuales la agricultura puede convertirse en fuente directa de
crecimiento por la vía del desarrollo agroindustrial, apoyada tanto en la demanda
doméstica corno en las exportaciones de productos primarios procesados, que pre-
sentan mayor elasticidad de demanda, menor variabilidad en los precios y un mayor
efecto de arrastre sobre el resto de la economía, corno se señaló en el capítulo VII.

La revisión del enfoque que le asigna a la agricultura un papel residual en el

desarrollo -supeditado al crecimiento industrial-, y la evolución del crecimiento
agropecuario a la luz del equilibrio general, implican que las bondades de una
estrategia de desarrollo agropecuario en el marco de la asignación global de recur-
sos, sólo pueden justificarse a la luz de su capacidad para contribuir a objetivos
globales tales corno la reactivación del crecimiento económico, la seguridad ali-
mentaria nacional, la erradicación de la pobreza, la satisfacción de las necesidades
básicas de la población rural, el incremento y la diversificación de las exportaciones
manufactureras y agroindustriales, y la dinamización del crecimiento industrial.

En la primera sección de este capítulo se presentan los resultados de las simulaciones

realizadas para evaluar el efecto de estrategias de desarrollo del sector agropecuario
sobre el crecimiento y el empleo global y sectorial, y sobre el área sembrada,
cuantificando el impacto resultante de: la promoción de las exportaciones de pro-
ductos básicos no procesados y procesados; las modificaciones en el consumo
doméstico, de alimentos procesados y sin procesar; cambios en el ingreso y los
patrones de consumo; y finalmente del efecto conjunto del incremento en las
exportaciones y el consumo de los hogares.

Es obvio que la obtención de estos resultados hace cada vez mayores y más
complejas las necesidades de recursos naturales con una calidad adecuada para
satisfacer las necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad
de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. En este sentido
la estrategia de desarrollo debe poder ser sostenible, porque el desarrollo no puede
subsistir sobre una base de recursos ambientales deteriorada'.

Existe consenso en tomo al criterio de que muchos de los problemas que afectan de
manera grave al medio ambiente, se deben en parte a situaciones generalizadas de
pobreza, lo que es particularmente cierto en los países en desarrollo. En efecto,los

Nuestro futuro común. Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo. Madrid, 1988. Alianza
Editorial.

662
pobres en las áreas rurales se ven forzados a socavar la productividad de la tierra
para obtener alimentos y a deforestar los bosques para conseguir tierra y leila; así, las
estrategias para erradicar la pobreza rural están asociadas a la consecución de un
desarrollo no destructivo de los recursos naturales'.

En la sección segunda de este capítulo se examina la disponibilidad de recursos

ambientales del país, en particular el suelo y el agua, desde una perspectiva que
implica interrogarse acerca de la capacidad de los mismos para sostener el creci-
miento, y se examinan los efectos sobre estos recursos del modelo tecnológico
aplicado en el país.

Por lo demás, debe reconocerse que el estudio de los recursos naturales y del medio
ambiente en dimensiones más amplias, desbordan los objetivos del presente estudio
restringido a las relaciones entre el desarrollo agropecuario y los recursos naturales.

l. LOS ESCENARIOS DE CRECIMIENT03

A. INTRODUCCION y METODOWGIA

Las estrategias alternativas para el desarrollo agropecuario tienen como es obvio,

impactos de diversa magnitud tanto sobre el crecimiento global como sobre el
crecimiento sectorial. Como se observó en el Capítulo Vil, las principales interde-
pendencias del sector agropecuario el resto del sistema productivo se presentan a
través de la seguridad alimentaria, la agroindustria y las exportaciones tanto de
bienes no procesados como de productos agroindustriales, interdependencias que
como se verá en el Capítulo IX constituyen hacia el futuro el principal estimulo para
el crecimiento del sector.

En esta sección se examinan los efectos potenciales que podrían tener sobre el
crecimiento global y sectorial estrategias y políticas encaminadas a estimular la
agroindustria y las exportaciones, y a lograr objetivos nacionales de seguridad
alimentaria, así como se examinan las potenciales limitaciones que podrían provenir
de la disponibilidad de recursos si tales estrategias se pusieran en práctica, y en
consecuencia los requerimiento de aumento de productividad. Para ello se cuantifi-
can los requerimientos de tierra. empleo e insumos. tanto importados como nacio-
nales. de cada una de las estrategias estudiadas. bajo diferentes supuestos sobre el
aumento de productividad.

FuJuro Global. Tiempo de acluar. Infonne elaoorado por el Consejo de la calidad ambiental y el Departa-
mento de Estado de los Estados Unidos. Madrid, Siglo XXI Editores, 1988.
Este capítulo consulta el trabajo elaborado por el CEDE, UNIANDES, para la Misión de Estudios del Sector
Agropecuario: "Aplicación de la Matriz Insumo-Producto a la Planeación del Sector Agropecuario", Bogotá,
diciembre 1989. Para la elaboración de los escenarios, se contó con la colaboración de Félix Betancoun,
Alfonso Otero y Dionisia Varela.

663
Como se explicará en detalle más adelante, las estrategias consideradas tienen como
efecto una modificación de la demanda final. Con el propósito de analizar los
requerimientos de producción y de valor agregado en el sector agrícola para suplir
los escenarios de demanda final, la Misión encomendó al CEDE la construcción o
adaptación de una matriz de insumo-producto especialmente· disefiada para cubrir y
enfatizar los diversos subsectores de la agricultura.

Dicha matriz constituye un instrumento de análisis económico que permite detallar

las interdependencias sectoriales de la economía, donde cada sector considerado
tiene una determinada estructura tecnológica, la cual está representada en la matriz
por un vector columna de coeficientes requeridos en la producción Los coeficientes
técnicos indican la cantidad de insumo del sector registrado en la fila, necesario para
una unidad del producto representado por la columna'. Dado que cada sector
económico utiliza tanto insumos nacionales como importados en su proceso pro-
ductivo, se construyeron tres matrices insumo-producto: la primera se refiere a los
requerimientos totales; la segunda a los nacionales, y la tercera a los importados.

Para la construcción de estas matrices la actividad económica se dividió en 47

sectores, que corresponden a los sectores incluidos en las matrices insumo-producto
colombianas calculadas por el DANE (la cual comprende 32 sectores); y los 16
restantes son una desagregación del sector agropecuario. La actividad agrícola fue
desagregada en los siguientes subsectores:

Cereales Café Leche Tubérculos

Tabaco cana Banano Hortalizas, legumbres
Algodón Flores Cacao Palma africana
Oleaginosas Ganado Frutas Otros agrícolas

De esta forma, las matrices insumo-producto cumplen con el objetivo de cubrir y

desagregar los diferentes subsectores de la agricultura, así como sus interrelaciones
con los demás sectores de la economfa; asimismo, se tratan en forma separada los
insumos que son producidos domésticamente, y los que provienen de importaciones
intermedias'.

El modelo se alimenta con la versión desagregada -según 10 observado en el párrafo

anterior- de la matriz insumo-producto elaborada por el DANE en 1985, en la cual
se han hecho los ajustes pertinentes para el cálculo de la matriz inversa de requeri-

Por ejemplo, el seclOf productor de tubérculos requiere de $633 millones del insumo maquinaria y eq,uipo para
producir $36,129 millones de lubérculos. La división entre estos dos valores da el coeficiente correspondiente
(0.0\75).
Para los detalles, véase CEDE - Uniandes. op cit.

664
mientos de producción; y con la matriz de demanda final" tomada de los tabulados de
equilibrio oferta-utilización del DANE para 1987, a partir de la cual se elabora el
vector de demanda final.

Dados este último y la matriz de coeficientes, el modelo calcula la producción

doméstica por sector', a partir de la cual se obtienen la demanda de insumos
nacionales e importados, el valor agregado agrícola separado en sus componentes
(incluyendo la mano de obra agrícola), el área de cultivo requerido, y el PIB.

El modelo opera a partir de una matriz de tasas de crecimiento de cada uno de los
componentes de la demanda final, como vía de acceso para simular los diversos
escenarios, por tanto, consultando las series históricas de la demanda final se han
establecido las tasas de crecimiento que observa como tendencia cada uno de sus
componentes, y al implementar cada escenario se ha especificado la tasa de creci-
miento de los componentes que serían afectados por cada una de las estrategias. En
efecto, cada estrategia se implementa en el modelo mediante la variación de la tasa
de crecimiento de uno o varios de los componentes de la demanda final, o dicho de
otra forma, un escenario está caracterizado por la forma en que afecta el crecimiento
de la demanda final.

Las proyecciones que el modelo ejecuta están sujetas a los supuestos que se imponen
sobre los coeficientes técnicos, basados en la estructura tecnológica observada en
1985. En los ejercicios aquí presentados los coeficientes técnicos para insumos
intermedios (productos de otros sectores) se mantienen constantes a través de todo el
período, mientras quejos coeficientes para insumos de factores básicos (mano de
obra y tierra) se modifican según las reglas que se describirán, para cada caso, más
adelante'.

Todo lo anterior se ha de tener presente al advertir que las proyecciones sólo nos
permiten identificar los cambios que se presentarían en la economía y en las

La demanda final por bienes y servicios se incluye en la matriz D cuyas 6 columnas son las siguientes:
consumo de hogares. consuma de empresas, consumo del gobierno, foonación bruta de capital fijo, cambio de
inventarios y exportaciones. En la operación del modelo estas demandas se calculan recursivamente a partir
del dato de inicialización (año 1987), por medio de las tasas de crecimiento que constituyen los supuestos del
escenario que se está simulando. El vector de demanda fmal total se obtiene sumando las columnas de la
matriz d.
El modelo calcula la producción nacional por medio de la expresión:
P = (1- AY'd
donde P es la producción nacional necesaria para atender el vector de demanda fInal d. A es la matriz de
coeficientes domésticos y (J - A)-l es la expresión correspondiente a la matriz inversa de requerimientos
nacionales de producción, Como se ve, el modelo pane de lQl escenario de demanda fmal y calcula la
producción nacional por sector. Las proyecciones de las simulaciones llevadas a cabo cubren un período de 10
años, de tal modo que el año inicial corresponde a 1987 y el fmal a 1996.
Al describirse los escenarios, se ex.plicarán los supuestos sobre las modificaciones de los coeficientes de los
factores básicos.

665
relaciones intersectoriales. siempre y cuando no se opere cambio alguno en los
coeficientes técnicos de producción iniciales (caso omiso de los coeficientes de
factores básicos). La política económica es el elemento exógeno del modelo. y tal
como se dijo anteriormente. cada estrategia de desarrollo se ha de traducir en
modificaciones a las tasas de crecimiento de los componentes de la demanda final.

Considerando las estrategias atrás señaladas para el sector agropecuario, se ha

diseñado un conjunto de escenarios posibles. En la primera serie se pretende
observar cúal es el efecto que produce el fomento a las exportaciones, y para ello se
estudia, de modo separado. el resultado de estimular simultáneamente y de modo
separado la exportación de productos agropecuarios básicos, y los productos agro-
pecuarios transformados; en esta serie de simulaciones se interviene sobre la tasa de
crecimiento de las exportaciones, como componente de la demanda final, en otra se
observa el efecto que resultaría de una reducción de las importaciones sobre los
mismos sectores. Esto en cuanto al comercio exterior.

Seguidamente, en otras dos series de simulaciones, se pretende observar el efecto

que resultaría de una intervención sobre la demanda interna. Para ello se supone, en
una primera serie. que el consumo de hogares duplica su tasa de crecimiento. y esto
se aplica en escenarios separados para los productos agropecuarios básicos, para los
transformados y simultáneamente para ambos.

En la segunda serie se analizan dos estrategias de seguridad alimentaria, suponiendO

que el consumo de hogares se modifica por efecto de alteraciones en los patrones de
consumo y en los niveles de ingreso. De esta forma. en la primera de estas situa-
ciones. se dobla la tasa de crecimiento del consumo de hogares únicamente para
aquellos alimentos que se consideran con mayor poder nutricional y que mejoran la
dieta de toda la población; en la segunda situación se admite que se produce un
incremento adicional, sobre la tasa de crecimiento del consumo de hogares, origina-
do en un incremento del 5% del ingreso, que cubre exclusivamente al 40% de la
población con ingresos más bajos. El incremento del consumo ocurre de acuerdo con
las elasticidades ingreso encontradas por la Misión (Véase Capítulo VII), por lo
tanto, el escenario afecta a todos los sectores agropecuarios básicos y procesados en
proporciones diferentes.

Finalmente, se analiza un escenario que contempla el efecto conjunto de las políticas

de incremento de exportaciones y del consumo de hogares para todos los productos
agrícolas básicos y procesados.

El enfoque del modelo son las relaciones intersectoriales. y no le es endógeno el

proceso de cambio tecnológico al modelo. En general. un escenario que se caracte-
riza por tener una mayor. tasa de crecimiento que otro, requiere o una tasa de
inversión o una tasa de mejoramiento tecnológico mayores, o ambos, siendo estos

666
 dos fenómenos las fuentes del mayor aumento en la productividad de trabajo y de la
tierra. Lo que se hace en este ejercicio es calcular las tasas de aumento de producti-
". vidad de factores básicos que se requerirían para que cada escenario sea factible, o
sea para que no implique una demanda de recursos mayor que la oferta disponible.

Los escenarios fueron disefíados de acuerdo con las siguientes consideraciones:

En primer lugar se presenta un escenario de referencia basado en la evolución

histórica de la demanda final, constituida por el consumo de hogares y el gobierno,
la formación bruta de capital, la variación de inventarios y el comercio exterior;
dicho escenario permite establecer el comportamiento tendencial de la economía, si
esta no sufre modificaciones significativas respecto de lo observado en el pasado.

- Las tasas de crecimiento de la formación bruta de capital, la variación de

inventarios y el consumo del gobierno son siempre iguales a las del escenario de
referencia, por lo cual, estos tres elementos de la demanda fmal no intervienen en
el diseño de los escenarios.

- Los diversos escenarios son diseñados variando apropiadamente la tasa de creci-

miento de las exportaciones, importaciones y/o consumo de hogares de los 16
productos agrícolas básicos y 5 de las agroindustrias, de acuerdo con cada una de
las estrategias que se desea simular.

Enseguida se presentan los resultados obtenidos para cada serie de simulaciones,

concentrando la atención en la incidencia que cada escenario logra sobre el PIB
Nacional y Agropecuario, el empleo, el área cultivada y el consumo intermedio
importado'. Especial cuidado se pondrá en analizar los requimientos de empleo y
área cultivada para suplir los niveles de producción que satisfacen la demanda final
simulada, y las tasas de aumento de productividad que permitirían que estas deman-
das no excedieran las disponibilidades de recursos.

B. RESULTADO DE LOS ESCENARIOS

1. Exportaciones

En este conjunto de simulaciones se cuantifica el impacto resultante de promover las

exportaciones del Sector Agropecuario. Seis escenarios son analizados: el primero
concentra el esfuer¿o exportador en los productos agrícolas básicos (no procesados);
el segundo en los productos agrícolas procesados (agroindustria), y el tercero

Los resultados se presentan para el año inicial (1987), el mismo para todos los escenarios, y el décimo año
(1996). Las tasas de crecimiento presentadas son las tasas anuales promedio del período.

667
considera simultáneamente el aumento de las exportaciones tanto de productos
básicos como procesados, por lo cual se ha denominado "duplicación del esfuerzo".
Los otros tres se derivan de los anteriores al seleccionar en cada caso los productos
que más influencian los resultados de la estrategia respectiva.

Para evaluar estos escenarios, el modelo se corre de nuevo, variando Ilnicamente la

tasa de crecimiento de las exportaciones de los productos seleccionados, para
comprobar que los resultados son similares a los obtenidos con todos los productos;
de esta forma la estrategia respectiva se implementarfa dando prioridad a unos pocos
productos.

Los resultados de los seis escenarios se presentan en el cuadro No. 9.1, en el cual se
comparan entre sí y con el escenario de referencia (tendencia histórica). Los aumen-
tos de la productividad del trabajo y la tierra se consideran iguales al 2% anual, un
valor cercano al comportamiento histórico. En el Cuadro No. 9.2 se presentan los
resultados suponiendo un crecimiento de 3% de la productividad del trabajo agro-
pecuario, y se establecen las tasas de crccimiento de la productividad del trabajo y la
tierra necesarias para que estos insumos básicos no crezcan por encima de lo
observado históricamente (3% anual)lO.

1.1 Fomento a las exportaciones agropecuarias no procesadas (Escenario 1)

Este primer escenario se simuló cambiando la tasa de crecimiento de las exporta-

ciones de productos agropecuarios sin procesar, de su promedio histórico de 8.8%
anual al 22.5%11; al aplicar esta política durante 10 afios continuos, la tasa de
crecimiento anual del PIB total, es superior en 0.4 respecto de la tasa de crecimiento
promedio anual del escenario de referencia; 0,10 que es lo mismo, el PIB en lugar de
crecer a 4.99%, como sucede en el escenario básico, crecerfa a una tasa de 5.38%. El
sector agropecuario crecerfa sensiblemente, aumentando la tasa anual de 4.76% a
6.65%, es decir, con una diferencia de 1.89 puntos porcentuales. Evidentemente, una
polftica de incentivar a las exportaciones agrfcolas produce un efecto grande sobre el
sector, y moderado sobre la economía en general.

En cuanto al cálculo del aumento del empleo total, hemos supuesto para el escenario
de referencia una tasa de crecimiento de productividad del 2% para cada sector (y
por ende para la economía total), no muy lejos del promedio histórico. Tal supuesto
implica que se podñan cubrir las necesidades de mano de obra, dado que el empleo
creceña en un 2.81 % anual, un poco por debajo de la tasa entre 3 y 4% en la últimas

Un crecimiento superior a 3% anual, tanto del empleo como de la tierra cultivada, se considera muy
improbable.
Se adoptó esta tasa en razón a que estas tasas de crecimiento han sido corrientes en períodos de crecimiento de
las exportaciones (1969-1975 y 1986-88).

668
 ,1

CUADROI).i
ESCENARIOS DE INCREMENTO DE LAS EXPORTACIONES
AumeDlo de la ProducOvldad del trabajo y la tierra en 2~ Allual

_d.
ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 1 ESCENARIO:! eSCFNAlUOJ ESCENARIO. KSCENARIOS ESCENARIO'

Ai.
Inklal
Dé<1m.
A'"
A~.rl(Jl!l
No proceSltdos
"'"""'do. DIIplkadón
del Esfuerzo
No prousados ProceYdos
koatdos
DupHc:ad611.
del Esfuerzo

pm""""""","
PIB No A¡ropecuarlo
PIB nacional
Empleo ~o (pen.)
Empleo agroindustrial (pen.)
1166369
6362782
7529151
3735399
122595
-
..
1172553

11668601
4529866
885369
1081831
998709'
12068924
5236445
881286
1918551
10182223
12100n4
4985377
1010991
22m2.
10273267
12501096
5691956
1012908
""'38SO
9989768
12073618
5248119
887388
1921606
10179398
12101004
4995S~
1009615
"".......
2184467
102A8106
12433173
5589762
10012<0
Empleo No Agr. (resto) 6752448 8976574 9114377 9122345 9260148 9118956 912372.1 9232356
Empleo total (pen.) 11210442 14391809 15238107 15118713 15965012 15254463 15128845 15830358
Cons.lnbmn. Import. a¡ropec. l1t358 139918 141068 156069 157219 141098 156223 156860
Cons. Intam. Import. total 1366802 2181937 2223696 2269176 2310935 2224959 2269384 2299562
Producción agropecuaria 2137528 3097.60 3581012 3409313 3892584 3589056 3416301 '822696
Producción no agropecuaria 11993499 18617397 18803499 19412113 19658216 18809371 19415233 1960S036
Producción total 14131027 21715251 22384571 22881486 235S0800 22398427 22891534 23421132
Area .elDbrada (bu.) 4184354 5505291 12:14609 5915856 7665174 73:30442 5923218 5990114

TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL

PIB Agropecuario 4.76lJ, 6.65"- 5.69% 1.0" 6.66% 5.70% 7.22%

PIB No Agropecuario 5.03% 5.14% 5.36% 5.47% 5.14% 5.36%
5"'''
,-
PIB naCional 4.99% 5.38% 5.41% 5.80% 5.39% SAI'lb 5.73%
Empico apupecuario 2.17% 3.82% 3.26% 4.79% 3.85% 3.28% 4.58%
EmpIco a8fDindustrial ~28" 2.31'i1! 3.80% 3.82% 2.31% 3.79% 3.77%
empico No Agr. (resto) 3.21% 3.39% 'A<>'" 3.57% 3.39% 354..
Empico total 2.81% 3.47'i1! 3.38" 4.01% 3.48% 3.39% 3.91%
COll8.Intenn. Import. agropec.
Cens. Intenn. Import. total
2.57%
5.33%
266"
S.56'i1!
3.82%
5.79%
3.91%
6.01%
2.66'1b
5.56% 5_
3.83% 3.88%
5.95%
Producci6n agropercuaria 4.21% 5.90% 5.32% 6.~9% 5.93% 5.35% 6.67%
Produc<:ión no agropecuaria 5.01% 5.12% 553% 5.64% 5.13% 5.53% 5.61%
Produceión total 4.89% 5.24% 5.50% 5.84% 5.25% 551% 5.78%
Area sembrada 3.10% 6.31% 3.92% 6.96% 6.43% 3.94% 4.07%
O-
O-

'"
?l
CUADRO 9.2
ESCENARIOS DE INCREMENTO DE LAS EXPORTACIONES
Aumento de la Productividad del Tnbajo Agropecuario en 3% Anuah

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 1 ESCENARIO 2 ESCENARIO 3 ESCENARIO 4 ESCENARIO 5 ESCENARIO 6

Año Décimo Agrop«uarios Procesados Duplicación No procesados Procesados Duplicación

Inicial Ali. Noproceslldos del Fatueno Escogidos Escogidos del Esfuerzo
Escogidos

Empleo agropecuario (pers.) 3,735,399 4,149,081 4,796.264 4,566,301 5,213,484 4,806,957 4,575.581 5,119,881
Empleo agroindustrial (pen.) 722,595 885,369 887,286 1,010,991 1.012,908 887,388 1,009,615 1,008,240
Empleo No Agr. (resto) 6,752,448 8.976.574 9,114,377 9,122,345 9,260,148 9,118.956 9,123,722 9,232,356
Empleo kllal (pers.) 11,210,442 14,011,024 14,797,926 14,699,637 15.486,540 14,813,300 14,708,917 15,360,477

TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL

Empleo agIqlCCUario 1.17% 2.82% 226% 3.77% 2.84% 228% 3.57%

Empleo agroindustrial 2.28% 231% 3.80% 3.82% 2.31% 3.79% 3.77%
EmpIco No Agr. (resto) 3.21% 3.39% 3.40% 3.57% 3.39% 3.40% 3.54%
Empleo total 251% 3.13% 3.06% 3.66% 3.14% 3.06% 3.56%

Empleo Agropecuario 1.11% 2.82% 226% 3,77% 284% 228% 3.57%

Empleo Agroindustrial 1.29% 1.31% 279% 282% 1.32% 278% 276%
Empleo No Agr. (resto) 2.21% 2.39% 2.40% 2.57% 23'" 2.40% 2.53%
Empleo Total 1.S2% 2.46% 2.38% 3.00% 2.48% 2.38% 290%

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA TIERRA NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL AREA DEL 31rt :

Area Cultivada 209% 5.27% 2.91% 5.92% 5.39% 2.93% 3.06%

décadas, pero cerca a lo que se puede esperar en la década que viene, dada la
desaceleración demográfica que ocurre en el país. (Ver Cuadro No. 9.2). En el
escenario 1, en contraste, el empleo total crecena a 3.47%, y el empleo agrope-
cuario, que en el escenario de referencia crecena al 2.17%, incrementana la tasa de
crecimiento a un promedio anual de 3.8%, alcanzando la cifra de 5.236 miles de
trabajadores rurales, lo que equivale a 706 miles de empleos adicionales a los
generados por la dinámica del caso de referencia. Tal crecimiento del empleo
agropecuario parece improbable, dadas las tendencias históricas; en el cuadro No.
9.2 se impone una tasa de crecimiento de la productividad de la mano de obra
agropecuaria de 3% anual, similar a lo observado a través del penodo desde 1950;
esto permite que la fuerza de trabajo agropecuario crezca en un 2.82%, tasa menor a
la observada históricamente. Por supuesto, la factibilidad de este escenario. desde el
punto de vista trabajo. dependerá de las inversiones que se realicen para mantener el
crecimiento de la productividad del trabajo agropecuario cercano al 3% anual.

En cuanto al área sembrada, el efecto de una ampliación del potencial exportador

agropecuario de productos sin procesamiento industrial es el aumento de la superfi-
cie cosechada en 1.75 millones de hectáreas adicionales respecto de las que se
incorporanan con un crecimiento acorde con la tendencia histórica, suponiendo en
ambos casos una tasa de aumento de productividad de la tierra de 2% anual. O sea
que, en los diez afios de la simulación, el área sembrada aumentaría en un 73% total
y en un 42% por efecto únicamente del aumento en la tasa de crecimiento de las
exportaciones (diferencia porcentual entre el área en el escenario 1 y el escenario de
referencia). Si tenemos en cuenta que el país dispone de 6.718 miles de ha. de suelos
de las mejores clases, podemos apreciar que el recurso suelo no debe constituir una
restricción definitiva para esta estrategia, siempre y cuando se acepte el hecho de
que la incorporación de estas nuevas tierras va a requerir de inversiones adicionales
de infraestructura y de otras formas de capital. Lo anterior se constata en el cuadro
No. 9.2 (parte inferior), donde se observa que la tasa de crecimiento de la producti-
vidad de la tierra deberá llegar al 5.27% para que el área incorporada no supere un
incremento del 3% anual. Para juzgar el nivel de inversiones que implica una tasa de
crecimiento de la productividad de la tierra de 5.27%. basta recordar que histórica-
mente ésta ha estado en las cercanías del 2% anual.

El consumo intermedio importado. del sector agropecuario crecena levemente, pues

la tasa de crecimiento de éste pasaría de 2.57%, en el caso básico, a 2.66%, en el
escenario simulado.

1.2 Fomento a las exportaciones de productos agropecuarios procesados (agroin-

dustria) (Escenario 2)

Este escenario simula el incremento de las exportaciones de productos agrope-

cuarios procesados en una magnitud idéntica a la del caso anterior. De esta forma, en

671
vez de fomentar la exportación de productos básicos, se trata en esta ocasión de
exportar productos procesados, lo cual debe tener un efecto algo diferente en la
economía debido al mayor valor agregado que contienen. Para efectos de comparar
el impacto de estas dos políticas de exportación se requiere analizar incrementos
iguales de las exportaciones, por lo cual se utilizó un tasa de crecimiento que
produjera un incremento en términos absolutos igual al del escenario de fomento a
las exportaciones de productos básicos.

El incremento en la tasa de crecimiento del PIB total en este escenario es levemente

superior al observado en el escenario anterior, y la tasa de crecimiento del empleo
total no alcanza el ritmo de crecimiento de las necesidades de mano de obra
registradas en el caso del fomento a los no procesados. Es evidente que las exporta-
ciones de productos procesados genera una mayor actividad económica (el mayor
crecimiento del PIB se debe al mayor valor agregado contenido en los productos
procesados); sin embargo, el incremento del PIB no es radicalmente superior al
observado en el escenario de exportación de productos no procesados. En efecto, la
diferencia entre los dos escenarios es de sólo 0.03% en la tasa de crecimiento del
PIB.

De otra parte, la tasa de crecimiento del empleo total es menor que la obtenida en el
caso de fomento a los productos básicos, debido a que en éste el incremento de la
producción resultante se concentra todo en la actividad agrícola, la cual es más
intensiva en mano de obra que la agroindustria. En efecto, es bien claro que las
exportaciones de productos no procesados originan una mayor actividad en el sector
agropecuario que cuando se exporta una magnitud igual de productos transforma-
dos. Tal corno puede verse en el cuadro No. 9.1, la diferencia de la tasa de
crecimiento del PIB agropecuario entre los dos escenarios es de 0.96% (6.65% vs.
5.96%), lo cual origina que el empleo agropecuario requerido por la política de
exportación de productos procesados sea inferior al exigido en el primer escenario.
Si se impone un aumento de la productividad del trabajo de 3% anual, se observa
(cuadro No. 9.2) que el empleo crecería al 2.26%, lo cual es una tasa menor a la del
caso anterior y mucho menor a la observada históricamente. Lo anterior significa
que este escenario requiere menos inversiones para lograr una tasa de crecimiento de
la productividad del trabajo agropecuario suficiente para mantener las necesidades
de empleo dentro de límites factibles.

Corno en el escenario anterior. cabe observar que el efecto de esta política de

incremento de exportaciones agroindustriales es mucho mayor sobre el sector agro-
pecuario que sobre la economía en general.

De otra parte, esta política genera mayor empleo agroindustrial: este crecería al
3.8%, lo que representaría 126.000 empleos adicionales a los que se generarían en el

672
escenario de referencia, y en total en los dicz al\os se generarían 288.400 empleos
nuevos en este sector, bajo el supuesto de un incremento de la productividad del
trabajo del 2% anual. Sin embargo, para mantener el crecimiento del empleo
agroindustrial dentro de límites alcanzables (inferior a 3%), se requeriría que la
productividad del trabajo aumentara 2.79% anual según el cuadro No. 9.2, lo cual no
presenta exigencias muy por encima del observado históricamente.

En consecuencia, al comparar esfuerzos similares para fomentar las exportaciones,

los resultados sugieren que los productos agropecuarios transformados muestran
algunas ventajas respecto a los básicos. Aunque la ventaja en relación con el
crecimiento del PIB no es muy notoria, tiene a su favor la disminución sensible de
los requerimientos de empleo agrícola, lo cual reduce los problemas originados en
las restricciones ya comentadas, y aumenta el empleo agroindustrial en una magni-
tud similar, sin existir restricciones mayores en este aspecto.

El área sembrada observa un incremento superior al de la tendencia histórica (5.16%

contra 6.00%), pero inferior al crecimiento del primer escenario que se discutió. Los
requerimientos de área cultivada están en 5.915 miles de hectáreas, en contraste con
las 7.259 miles del caso anterior. Bajo estas condiciones, esta polftica está aún
menos limitada por el factor tierra que en el escenario anterior.

Las importaciones de insumos para el sector agropecuario crecen al 3.82%, lo cual

representa 1.16 de punto porcentual por encima del crecimiento anual de la demanda
de insumos importados cuando se fomentan tan sólo las exportaciones de productos
primarios (sin transformación). Este comportamiento se explica porque la mayor
parte de los productos transformados recibe insumos del sector moderno de la
agricultura y porque requiere materias primas importadas.

1.3 Fomento simultáneo de las exportaciones de productos primarios y

procesados (Escenario 3J.

Se simuló también un escenario en el cual se aumentan simultáneamente las expor-

taciones de procesados y no procesados, de tal modo que su incremento conjunto en
el período es el doble de la magnitud lograda en los escenarios anteriores. Las
exportaciones de productos no procesados crecen a una tasa de 22.5% y las de los
procesados a 35.3%. Como es de esperar el impacto es grande, pues se está doblando
el esfuerzo, lo cual redunda en un aumento en la tasa de crecimiento del PIB total de
4.99% a 5.80%. En este caso el PIB agropecuario se vería beneficiado, no solamente
por el estímulo a la exportación de sus productos, sino también por el efecto de la
demanda derivada de los procesos agroindustriales, por lo cual su tasa de creci-
miento anual se elevaría a 7.46%. La tasa de crecimiento anual media crecería en 2.7
puntos porcentuales respecto del escenario de referencia.

673
Obviamente, el empleo agropecuario sería el cuello de botella más importante para
la factibilidad de este escenario, aún más crítico que en los anteriores, con una
diferencia de 1,162 millones de empleo respecto a la proyección del escenario de
referencia correspondiente a 1996.

Según el Cuadro No. 9.1, el empleo en todos los sectores crecerlamuy por encima de
3% anual (agropecuario: 4.79%; agroindustrial: 3.82%; resto: 3.56%; total: 4.01 %),
bajo el supuesto que la productividad del trabajo se incrementa en 2% anualmente.
Para mantener el crecimiento del empleo dentro de límites posibles (no superior al
3%) se requeriría, según el cuadro No. 9.2, que las productividades del trabajo
agropecuario y agroindustrial aumenten anualmente en 3.77% y 2.82%, respectiva-
mente. En el caso del sector agroindustrial sería posible lograr esa meta con recursos
de capital algo mayores a los observados históricamente, tal como se comentó en el
escenario 2 (Jos resultados son similares en este aspecto). Sin embargo, en el sector
agropecuario se necesitarían inversiones mucho mayores para alcanzar la tasa de
crecimiento de 3.77% en la productividad del trabajo, y este aspecto es el que
diferencia este escenario de los dos anteriores. El área sembrada se incrementaría en
2.160.000 ha. adicionales al crecimiento que ella tendría bajo la tendencia histórica,
por tanto, la cantidad disponible de tierra no es aún un factor limitante. Sin embargo,
tal como se observó en los comentarios sobre el escenario 1, la velocidad a la cual
deben incorporarse nuevas áreas puede llegar a ser un cuello de botella, si no se
aumenta sustancialmente la productividad de la tierra. Como efecto, bajo el supuesto
de un incremento de la productividad del 2% anual (tendencia histórica), la tasa de
crecimiento del área sembrada sería de 6.43%, muy por encima de lo observado en el
pasado. Para lograr crecimientos del área sembrada no superiores al 3% se requeriría
un aumento de la productividad de la tierra del orden del 5.39% anual, lo cual, a su
vez, requiere inversiones de capital muy superiores a las del pasado. Aunque las
tasas de crecimiento del consumo intermedio importado del sector agropecuario y de
todos los sectores se incrementa de 2.57% a 3.91 %, en el primer caso, y de 5.33% a
6.01 %, en el segundo, estas magnitudes son relativamente pequeñas comparadas
con los incrementos en las tasas de crecimiento de las exportaciones, lo cual revela
que el efecto sobre la balanza de pagos es bastante positivo.

En resumen, los resultados de este escenario, combinado con los dos previos,
sugieren las siguientes implicaciones:

- El esfuerzo conjunto de [omento a las exportaciones de productos básicos y

transformados puede originar un incremento sensible del PIS total -cercano al
lo/o-, y un incremento notable del PIB agropecuario -aproximadamente de 2.7%.

- Dado que el efecto de este esccnario es la acumulación de los dos previos, las
conclusiones anotadas para aquellos se refuerzan. En relación con el empleo
agrícola se encuentra una restricción de grandes proporciones, que puede conver-

674
 tirse en factor que impide el desarrollo de estrategias de crecimiento agrlcola La
disponibilidad de capital para aumentar la productividad del trabajo agropecuario
es un factor determinante para desarrollar esta estrategia. El empleo agroindus-
trial no presenta restricciones, por lo cual el problema que se puede reducir si se
-'?
logra reemplazar las exportaciones de productos básicos por productos transfor-
mados.

- La cantidad de tierra disponible no aparece como restricción al desarrollo de

estrategias de fomento a las exportaciones. Sin embargo, se requiere de capital
para emprender la incorporación de nuevas áreas a una velocidad mayor que la
mostrada en el pasado y para aumentar la productividad de la tierra. La disponi-
bilidad de capital para emprender ambos propósitos puede ser una restricción
importante.

- La mayor tasa de crecimiento de este escenario con respecto a los dos anteriores
requiere una tasa de inversión mayor y una tasa de mejoramiento tecnológico
mayor, siendo estos dos hechos las fuentes del aumento en la productividad del
trabajo y de la tierra.

- La importación de insumas se incrementa en cantidades mucho menores que las

obtenidas en exportaciones, por lo cual su peso relativo en la balanza de pagos no
es significativo.

- Resulta claro que es preferible privilegiar la exportación de productos procesa-

dos, ya que producen un efecto mayor sobre el PIB, aunque pequelio, y disminu-
yen los problemas derivados de las restricciones de mano de obra agropecuaria y
de la necesidad de incorporar nuevas áreas cultivables.

1.4 Resultados de productos seleccionados (Escenarios 4,5 y 6)

El Cuadro NO.9.3 presenta los resultados de las tres simulaciones anteriores (Esce-
narios 1, 2 Y 3) discriminados en los 16 subsectores del Sector Agropecuario.
Teniendo como referencia los resultados obtenidos al incrementar simultáneamente
las exportaciones de procesados y no procesados (Escenario 3), se puede observar lo
siguiente 12.

- Los incrementos más altos de la tasa de crecimiento del valor agregado corres-
ponden a algodón (de 14.05% a 34.63%), oleaginosas (de 4.41 % a 11.55%),
banano (de 7.98% a 19.93%), flores (de 8,.60% a 21.92%), carnes (de 2.65% a
4.71%), palma africana (de 3.34% a 8.91%) y tabaco (de 4.75% a 12.29%)

12 Excluido el café del análisis.

675
0\
--.)
0\

CUADRO No.9.3,
SIMULACION DE ESCENARIOS: EXPORTACIONES
VALOR AGREGADO POR SUBSECTORES AGROPECUARIOS

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 1 ESCENARIO:! ESCENARIO 3 ESCENARIOS ESCENARIO'

...........
SU_.....
...--u.....

Caeo'"
Tub&cuIOl
c."
A'"
Inicial

.,.,.
102743

820S6
D<dmo
A'o

127482
4_
114742
No
Procesados

11.8373
4809'
115512
142193
48690
.36037
Duplkacl6n
del D1taerzo

143085
....3
.36807
"-
p"""""",

142393
48705
136391
...........
Duplkltd6a

""""....
142872
48693
136614
AlIOOón
Oleaginosas
2>32 "13
16706
""'7
.7400
7652
29609
33895
30303
7653
29930
7652
29642
c.fé "'"
258596 '34486 '34487 534518 534518 534518 534518
HottaJ.izas
BlIflano
PI"""
.
65237
,'"
2845.
89636
93581
'98<lO
90477
240573
169244
9094.
93584
59840
91782
>IOS76
169284
01973
'3584
59841"
90946
2AOS76
169283
C=" 337234 426820 435547 501465 510192 5033'" S09824
Locl>e 45377 59168 59200 0007' 60111 6OOSO 600S4
C~ 17145 23143 23176 36366 36399 3669' 36386
Palma Africana 267. 3589 3594 '754 '760 5808 5758
Tabaco 10421 15821 29353 16149 29581 15921 .5922

""'...
Otros agdcolas
3"'"
78932
.."..,
103785
48796
104149
48790
106883
49594
.07248
48804
106953
48787
106939
TOTAL 1166368 1772453 2081829 1918550 2227828 1921605 2184466
TOTAL(sin café) mm 1237961 1547342 '384032 1693310 .387087 164_
pmnaciocal 7S291;1 116611601 12068924 12100774 12501096 12101004 12A33173

' ..;;.
 ',. ,í

CUADRO N0.9.3 (ContiaUad6D)

SIMULAC10N DE ESCENARIOS : EXPORTACIONES
VAWR. AGREGADO POR SUBSECTORES AGROPECUARIOS

_
TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL

ESCENARIO 1 ESCENARIO 2 ESCENARIO 3 ESCENARIOS ESCENARIO 6

S.b8ector'es N. . "'.,.,.. . Dupllaclon P .......... DuplleK••

-'"
ESCENARIO
Aarupeeuartos DE del EsruerZQ ""ogId" del Esfuerzo
REFERENCA

e...... 2.43% 251% 3.68% 3.7:5% 3.69'" 3.73%

Tub&culos 0.:58% 0.58% 0.72% 0.72% 0.72% 0.72%
COI.
Algodón
,.-
14.05%
3.87%
34.62%
5.78%
14.11%
5.84%
34.63%
5.81%
14.12%
5.83%
14.Il%
Oleaginosas
c.r.
Hortalizas
4.41%
,-
3.5~
4.88%
'AO%
3.70%
11.27%
,...,%
3.76%
1l.55%
8.40%
3.87%
11.40%
8.40'0
3.76%
,-
11.28%

3.76%
B ..... 1.98% 19.93% 7.98% 19.93% 7.98% 19.93%
S."'" 8.61% 21.92% 21.92%
"""
Coma 2.65%
21.91%
2.88% 4.51% 4.71%
8.61%
455% 4,_
Ud>, 2.99" ,.- 3.11% 3.17% 3.16% 3.16%

""'"
"""'" Aftiana
3.39%
3.34%
3.41%
3.35%
8.71%
8._
8.72%
8.91%
8.82%
9Dl%
8.72%
8.91'11>
T.booo 4.75'1> 12.19% 4.99% 12.29% 4.82% 4.82%
Pnn.. 4.86% 5.05% 5.05% 5.24% 5.06% 5.05%
0U0. agrlcolas 3,09% 3.13% 3.43% 3.46% 3.43% 3.43%
TOTAL 4.76% 6.65% 5.69% 1.46% 5.70% 7.22%
TOTAL(sin café) 3.51% 6.10% 4._ 7.17% 4.82% 6.86%
PIB nacional 4.99% 5.38% 5.41% 5.80% 5.41% 5.73%

O-
-J
-J
o-
-..J
00

CUADRO No..9.3.B
PAIlTIClPACION EN EL VALOR AGROPECUARIO POR SUBSECTORES
AGROPECUARIOS EN EL PIB NACIONAL

.._.....
.gropec:uarios ,......
A"
- --
ESCENARIO DE REFERENCIA

Año
ESCENARIO 1

....
No ..
ESCENARIO 2

......-
ESCENARIO 3

DupUClld6n
del Esrueno
p---
ESCENARIOS ESCENARIO'

Duplkadlln
......1Ueno
b:ogtdos

C-'" 1.36 1.09 1Dó 1.18 1.14 1.18 1.15

Thb&-o1los 0.61 0.41 0.< 0.4 0.39 0.< 0.39
cm. 1.09 0.98 0.96 1.12 1.09 1.13 l.l
Algodón O.O! 0.01 0.28 0.00 0.27 01>6 0.06
OleagiDosas 0.15 0.14 0.14 0.2<1 0.24 0.25 0.24
4A2
"'''
B_.
Hortalil:u
3.43
0.87
4.58
0.77
4.43
0.75
4Al
0.75
4.28
0.13 0.75
4.3
0.73
0.62 0.8 L99 0.77 1.92 0.77 I.93

"""'" 0.38 051 1.4

3.6}
DA' 1.35 0.49 1.36
C=5 4.48 3.06 4.14 4.08 4.16 4.1
l.«ho 0.6 0.51 OA' O.S 0.48 0.5 0.48
c.... 0.23 0.2 0.19 0.3 0.29 0.3 0.29
Palma Africana 0.04 0.03 0.03 0.05 0.05 MS 0.05
T"""'" 0.14 0.14 0.24 0.13 0.24 0.13 0.13
PN'" OAl OAl 0.4 0.4 0.< 0.< 0.39
Otros agricolas 1.05 0.89 0.86 0.88 0.86 O,. 0.86
TOTAL 15.49 15.19 17.25 15.85 17.82 ¡S.88 17.57
TOTAL(sin caf~) 12.06 10.61 12.82 11.44 13.55 11.46 13.27

)
 CUADRO NoJI.3.A
PARTICIPACION EN EL VALOR AGROPECUARIO POR SUBSECTORES
(EXCLUYE CAFE)

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 1 ESCENARIO 2 ESCENARIO 3 ESCENARIOS ESCENARIO'

""......
N.
Sobaeelores
..gropecuarlos
A"
haldal
Dé"m.
Año ............. Procesados Dupllcacl6n
delEsfueno
Proce!Iados Duplkadó.
... Eo"",,"
EK_

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Tubérculos
11.32%
5.03'!b
10.l)%
3.88%
.."'"
3.11%
10.27%
3.52%
8.45%
2.88%
1027%
351%
8.66%
2.95%
QóIa 9.04% 9.27% 7.47% 9.83% 8.08% 9.83% 8.28%

Ala"" 0.26% 0.61% 2.19% 0.55% UXl% 055% 0.46%

OlelginosllS 1.25% 1.35% 1.12% 2.14% 1.79% 2.16% 1.80%

B_.
HmW""

F1_
7.19%
5.16%
3.13%
7.24'!b
7.56%
4.83%
5.85%
1555%
10.94%
6.57%
6.76%
4.32%
5.42%
14.21%
10.00%
656%
6.75%
4.31%
5.51%
14.58%
10.26%
C~S 37.15% 34,48% 28.15% 36.23% 30.13% 36.29% 30.90%
Loohe 5.00% 4.78% 3.83% 4.34% 355% 4.33% 3.64%
c_ 1.89% 1.87% 1.50% 2.63% 2.15% 2.65% 2.21%
Palma Africana 0.29% 0.29% 023% 0.42% 0.34% 0.42% 0.35%

-
Tabaco 1.15% 1.28% 1._ 1.17% 1.75% Ll5% 0.97%
Pro... 3.45% 3.88% 3.15% 3.53% 2.93% 3.52% ~96%

Otros avícolas
.. .,,,,, 6.73% 7.72% 6.33% 7.71% 6.48%

0\
::el
 A pesar de los incrementos en la tasa de crecimiento de las exportaciones, el
algodón, las oleaginosas, la palma africana y el tabaco continúan con una
participación muy pequefia en el valor agregado de la agricultura y el PIB total.

- El banano, las flores y carnes suman en conjunto 54.34% del PIB agrícola y
7.35% del PIB total, bajo el esquema de incremento conjunto de exportaciones de
procesados yno procesados. La participación en el PIB agrícola del banano pasa
de 7.56% a 14.21%, la de las flores de 4.83% a 10.00%; y la de la carne de
34.48% a 30.13%.

- Los cereales y la cafla, a pesar de mantener un comportamiento de crecimiento

dinámico. continúan teniendo importancia relativa en la composición del PIB
agropecuario; en efecto. los cereales participarían con 8.45% y la cafla con
8.08%.

De acuerdo con lo anterior. en su orden. los productos que merecen atención en

una política de incentivación de exportaciones en cuanto a sus efectos sobre el
crecimiento global y sectorial son las siguientes: banano. flores. carnes. cereales
transformados y azúcar.

En simulaciones realizadas en el modelo. se comprobó que estos cinco productos

explican casi todo el crecimiento de los PIB total y agrícola del Cuadro NO.9.1 (Ver
escenarios 4.5 y 6). Esto es. al eliminar el incremento de las exportaciones del resto
de productos. los resultados no varían sensiblemente. Del Cuadro No. 9.1 se pueden
extraer los siguientes resultados:

TASA DE CRECIMIENTO ANUAL

TENDENCIA Escenario 3 Escenario 6

Procesados y Productos
no procesados Seleccionados*

PIB Agropecuario 4.76 7.46 7.22

PIB Nacional 4.99 5.80 5.73

* Productos seleccionados: Banano. flores. carnes. cereales y azúcar.

2. Modificaciones en el Consumo de Hogares

La segunda serie de simulaciones busca identificar el impacto resultante de cambios

en el consumo de hogares por efecto de cambios en los patrones de consumo;

680
 principalmente se quiere apreciar el efecto de un cambio en el consumo de los
hogares, suponiendo que estos modifican sus hábitos al consumir más productos
agropecuarios sin procesar, o más productos transformados, o al incrementar el
consumo de ambos (sobre todo alimentos). Para este propósito se asumió que los
hogares podrían llegar a aumentar sus demandas de productos, duplicando las tasas
que se registraban en la tendencia histórica. Los resultados de los tres escenarios se
presentan en el Cuadro No. 9.4. (Escenarios 7, 8 Y 9), suponiendo una tasa de
crecimiento de la productividad del trabajo del 2% anual, y en el cuadro No. 9.5,
bajo un supuesto de la productividad del trabajo agropecuario de 3% anual. El
cuadro No. 9.5 también muestra las tasas de erecimiento de la productividad de la
tierra y del trabajo necesarios para que los requerimientos de estos recursos no
crezcan por encima de 3% anual.

2.1 Aumento en el consumo de hogares de productos no procesados (Escenario 7)

Esta simulación da como resultado que la duplicacion de la tasa de crecimiento de la

demanda de los hogares por productos agropecuarios sin procesamiento industrial,
genera una tasa de crecimiento del PIB total de 5.13%, lo cual no es un aumento
apreciable respecto del 4.99% en el escenario de referencia. Sin embargo, la tasa del
PIB agropecuario, por efecto de este aumento en la demanda, se incrementa apre-
ciablemente de 4.76% a 5.41 %. El empleo total se afecta levemente y el empleo
agrícola crece en 0.61 de punto porcentual (de 2.17% a 2.78%), tasa menor a la
observada históricamente. El área sembrada, que en el escenario básico crece a un"
tasa anual de 3.10%, en este escenario registra una tasa de 3.60%. Puede observarse
que el recurso trabajo no se presenta como restricción a esta polftica, en tanto que se
requerirá un incremento de la productividad de la tierra de 2.6% anual para lograr un
crecimiento del área acorde con el comportamiento pasado.

En sfntesis, este cambio en los patrones de consumo afecta los indicadores del sector
agropecuario, pero para el conjunto de la economfa su impacto apenas es percepti-
ble.

2.2 Aumento del consumo de hogares de productos procesados (Escenario 8)

Al aumentar el consumo de bienes procesados, el impacto sobre la mayoría de los

indicadores es levemente superior al que se registró en el escenario anterior: en éste,
la tasa de crecimiento del PIB aumenta 0.2, la del empleo total 0.15 y la del área
sembrada O. JO; por el contrario, la tasa de crecimiento del PIB agropecuario disminuye
0.07. En cuanto al empleo, el efecto mayor se presenta en el sector agroindustrial,
donde se llega a una lasa anual de 3.68%, por lo que se requeriría de un incremento
de la productividad del trabajo 2.68% anual para lograr una tasa de crecimiento no
mayor de 3. % anual. En cuanto a la tierra, el comentario es similar al del escenario
anterior, esto es, se requeriría de un incremento de 2.69% anual.

681
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'"
00
N
CUADRO N0.9.4
OUPUCACION EN LA. TASA DE CRECIMIENTo ANUAL DEL CONSUMO DEIJOGAIlES
A._k> da la Produc:tifidad de! Tf1IIbloj,,¡'lIm_to prod. tra~ IIC"'P- =- 0.020

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PIBNo~ .,."n IOtS1lTI 10198076
PIB 1IKiGllll 7S29Ul 11668601 ftSII183 1lO19S03 12162185 PlBu.ci...! 7529151 JJ(i6B601 JJBl128J 12019'503

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B:!upleo~ow-.) 3735199
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Empleo 19rOiDd.....w (po....)
3:735399 S413609 SJISI29
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 CUADRO N0.9.5
DUPLICAClON EN LA TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DEL CONSUMO DE HOGARES
Aumento de la Productividad del Trabajo Aaropecuario en 3% Anual:

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 7 ESCENARIOS ESCENARIO'

Año Décimo Allrfcolu DO Aaricolas Ajrícolas
Inicial Año procesados procesados prot.y no

Empleo agropecuario (pers.) 3735399 4149081 4380170 4407056 4638146

Empleo agroindustrial (pen.) 122S95 885369 887363 1000748 1002742
Empleo No agro. (pers.) 6152448 8976574 9030018 9084381 9137825
Empleo total (pom.) 11210442 14011024 14297552 14492184 147787:2

TASAS PROMEmo DE CRECIMIENTO ANUAL

Empleo agropecuario 1.17 1.78 1.95 2.43

Empleo agroindustrial 2.28 2.31 3.68 3.71
Empleo No agro. (resto) 3.21 3.28 3.35 3.42
Empleo total 2.51 2.74 2.89 3.12

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD

DEL TRABAJO NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL EMPLEO DEL 3'11> ,

Empleo agropecuario 1.17% 1.78% 1.85% 2.43%

Empleo agroindustrial 1.29% 1.32% 2.68% 2.70%
Empleo No agro. (resto) 2.21% 2.28% 2.35% 2.41%
Empleo total 1.82% 2.06% 2.21% 2.44%

TASA DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD

DE LA TIERRA NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO ANUAL DEL AREA DEL 3% ,

Area Cultivada 2.09% 2.60% 2.69% 3.17%

o-
00
w

,'1, ......
Vale destacar que la tasa de crecimiento de las importaciones de insumos agrope-
cuarios es muy sensible a este cambio en los patrones de consumo. Es así corno la
tasa de crecimiento de las importaciones de insumas pasa de 2.57% a 4.08%, 10 que
hace que esta alternativa esté restringida por la política de comercio exterior del país.
Este comportamiento de las importaciones agropecuarias se explica porque la mayor
parte de los productos transformados reciben insumas del sector moderno de la
agricultura, que a su vez es el que más insumos importados requiere para poder
satisfacer la demanda de la agroindustria. En particular, los productos agropecuarios
procesados requieren materias primas importadas.

2.3 Aumento en el consumo de procesados y no procesados (Escenario 9)

Como es de esperar, el efecto simultáneo de doblar la tasa de crecimiento del

consumo de hogares de bienes procesados y no procesados del sector agropecuario,
tiene un alto efecto sobre los indicadores generales de la economía. El efecto de
duplicar la tasa de crecimiento de la demanda de estos productos sobre el PIB es el
de aumentar su tasa de crecimiento a 5.47%, o sea 0.48 puntos porcentuales
adicionales; sin embargo, el efecto mayor opera sobre el PIB agropecuario, que
experimenta un cambio de su tasa de crecimiento del 1.2 puntos porcentuales con
respecto al escenario de referencia (4.76% vs. 5.96%).

En algunos aspectos las implicaciones son similares a las observadas en el escenario

de incremento a las exportaciones (escenario 3), ya que el consumo de hogares y las
exportaciones afectan en forma similar al vector de demanda final. Tal es el caso del
aumento moderado observado en el crecimiento del PIB total y el mayor impacto
sobre el PIB agrícola. Todos los indicadores, con excepción de la importación de
insumos, crecen a una tasa menor que en el caso de las exportaciones, debido
simplemente a que en ese escenario el incremento de la demanda final resulta ser
mayor que en éste. De otra parte, el mayor incremento de la tasa de crecimiento de la
importación de insumos se debe a que al construir este escenario se duplican las
tasas de crecimiento históricas del consumo de hogares, dándole predominancia a
aquellos productos con mayor dinamismo en el consumo, que resultan ser los de la
agroindustria. Corno se sabe, estos productos son los que mayores insumos impor-
tados requieren.

Cabe insistir que las conclusiones ya anotadas en el numeral 1.3 son válidas para
cualquier circunstancia que implique un aumento simultáneo de la demanda de los
productos agropecuarios y agroindustriales, sin importar si el origen de este aumento
proviene del incremento de las exportaciones o del consumo de hogares. Estas
conclusiones se refieren a las restricciones planteadas por la mano de obra agrícola
disponible hacia 1996, a la disponibilidad suficiente de tierras, y a la ventaja
comparativa de un crecimiento de la demanda por productos procesados en compa-
ración con los no procesados. Como se ha venido argumentando, los productos

684
 CUADRO No.9.6.
SIMULACION DE ESCENARIOS: DUPLiCACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO
ANUAL DE CONSUMO DE HOGARES EN DISTINTAS ALTERNATIVAS. VALOR
AGREGADO POR DISTINTOS SUBSECTORFS

ESCENARIO DE REFERENCIA FSCENARI07 ESCENARIOS FSCENABI09

Sobsectores AJIo Ilfclmo No I'ro<esados Procesados y

Agropecuarios Inldal Aiio Procesad .. No Procesados

Cereales 102743 127482 130243 144446 147207

Tubérculos 45656 48088 50141 48345 50398
Calla 82056 114742 136449 125005 146712
A1ged60 2332 7613 7617 7630 7634
Oleaginosas 11329 16706 16757 22011 22062
Café 2585% 534486 534487 534500 534501
Honalizas 65237 8%36 115316 90196 115877
Banano 46880 93581 101711 93582 101713
Flores 28450 59800 60999 59817 61015
Cames 337234 426820 429428 467028 469636
Leche 45377 59168 68149 66557 75538
Cacao 17145 23143 23179 28410 28447
Palma Africana 2671 3589 3595 4450 4456
Tabaco 10421 15821 15921 16714 16715
Frutas 31309 47993 69611 48482 70100
Otros agrícolas 78932 103785 110733 105152 112100
TOTAL 1166368 1772453 1874336 1862325 1964111
TOTAL(sin café) 907772 1237967 1339849 1327825 1429610
PIB nacional 7529151 11668601 11811283 12019503 12162185

a-
QO
VI
""
00

"" CUADRO No.9.6. (ronllnuacI6n)

SIMULACION DE ESCENARIOS: DUPLICACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO
ANUAL DE CONSUMO DE HOGARES EN DISTINTAS ALTERNATIVAS. VAWR
AGREGADO POR DISTINTOS SUBSECTORES

TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL

ESCENARIO ESCENARIO 7 ESCENARIOS ESCENARIO 9

DE
Subsec::tores REFERENCIA No Procesados Procesados y
Agropecuarios Protesad .. No Procesados

Cereales 2.43% 2.67% 3.86% 4.08%

Tubérculos 0.58% 1.05% 0.64% 1.10%
Calla 3.80% 5.81% 4.79% 6.67%
Algodoo 14.05% 14.06% 14.08% 14.08%
Oleaginosas 4.41% 4.45% 7.66% 7.69%
Café 8.40% 8.40% 8.40% 8.40%
Hortalizas 3.59% 6.53% 3.67% 6.59%
Banano 7.98% 8.99% 7.98% 8.99%
.Rores 8.60% 8.84% 8.61% 8.85%
Carnes 2.65% 2.72% 3.68% 3.75%
Leche 2.99% 4.62% 4.35% 5.83%
Cacao 3.39% 3.41% 5.77% 5.79%
Palma Mricana 3.34% 3.36% 5.84% 5.85%
Tabaco 4.75% 4.&2% 5.39% 5.39%
Frutas 4.86% 9.28% 4.98% 9.37%
Otros agrícolas 3.09% 3.83% 3.24% 3.97%
TOTAL 4.76% 5.41% 5.34% 5.96%
TOTAL(sin calé) 3.51% 4.42% 4.32% 5.18%
PIB nacional 4.99% 5.13% 5.33% 5.47%
 (!

CUADRO No.9.6.A
PARTICIPACION DEL VALOR AGREGADO POR SUBSECfORES

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 7 ESCENARIO 8 ESCENARIO 9

Subsectores Año DKImo No Procesados Procesados y

Agropecuarios lnida! Año Procesados No Procesados

Cereales 11.32% 10.30% 9.72% 10.88% 10.30.%

Tubérculos 5.0.3% 3.88% 3.74% 3.64% 3.53%
Caña 9.04% 9.27% 10.18% 9.41% 10.26%
Algodón 0..26% 0..61% 0.57% 0..57% 0.53%
O1eaginosas 1.25% 1.35% 1.25% 1.66% 1.54%
Hortalizas 7.19% 7.24% 8.61% 6.79% 8.11%
Banano 5.16% 7.56% 7.59% 7.0.5% 7.11%
Flores 3.13% 4.83% 4.55% 4.50.% 4.27%
Carnes 37.15% 34.48% 32.0.5% 35.17% 32.85%
Leche 5.00% 4.78% 5.09% 5.01% 5.28%
Cacao 1.89% 1.87% 1.73% 2.14% 1.99%
Palma Africana 0..29% 0..29% 0..27% 0..34% 0..31%
Tabaco 1.15% 1.28% 1.19% 1.26% 1.17%
Frutas 3.45% 3.88% 5.20% 3.65% 4.90%
Otros agrícolas 8.70% 8.38% 8.26% 7.92% 7.84%

0\
....
00
o-
00
00

CUADRO No.9.6.B
PARTICIPACION DEL VALOR AGREGADO POR SUBSECTORES AGROPECUARIOS
EN EL Pffi NACIONAL

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 7 ESCENARIOS ESCENARIO 9

Subseetores Año Décimo No Procesados Procesados y

Agropecuarios Inicial Año Procesados No Procesados

Cereales 1.36 1.09 1.1 1.2 1.21

Tubérculos 0.61 0.41 0.42 0.4 0.41
Caña 1.09 0.98 1.16 1.04 1.21
Algodón 0.03 0.07 0.06 0.06 0.06
Oleaginosas 0.15 0.14 0.14 0.18 0.18
Café 3.43 4.58 4.53 4.45 4.39
Hortalizas 0.87 0.17 0.98 0.75 0.95
Banano 0.62 0.8 0.86 0.78 0.84
Flores 0.38 0.51 0.52 0.5 0.5
Carnes 4.48 3.66 3.64 3.89 3.86
Leche 0.6 0.51 0.58 0.55 0.62
Cacao 0.23 0.2 0.2 0.24 0.23
Palma Africana 0.04 0.03 0.03 0.04 0.04
Tabaco 0.14 0.14 0.13 0.14 0.14
Frutas 0.42 0.41 0.59 0.4 0.58
Otros agrícolas 1.05 0.89 0.94 0.87 0.92
TOTAL 15.49 15.19 15.87 15.49 16.15
TOTAL(sin café) 12.06 10.61 11.34 11.05 11.75
procesados generan un crecimiento mayor del PIB y requieren menos mano de obra
agrícola (compensando con generación de empleo agroindustrlal en cantidades
similares).
La menor tasa de crecimiento de este escenario respecto al de las exportaciones
(escenario 3), requiere de tasas de inversión y de mejoramiento tecnológico meno-
res, dado que las necesidades de aumento en la productividad del trabajo y de la
tierra son inferiores. En efecto, los aumentos requeridos en la productividad del
trabajo son relativamente moderados (de 2.43% y 2.70% anual para los sectores
agropecuario y agroindustrial, respectivamente), en tanto que la productividad de la
tierra debe aumentarse en una tasa mayor (3.17%), pero no tan exigente como la
observ ada en el escenario de las exportaciones.

2.4 Resultados de productos seleccionados.

El cuadro No. 9.6 presenta los resultados de las tres simulaciones anteriores discri-
minadas por subsector. Teniendo como referencia los resultados obtenidos al dupli-
car simultáneamente la tasa de crecimiento del consumo de hogares de productos
procesados y no procesados (Escenario 9), se puede observar lo siguiente:

Los cereales, la caña, las hortalizas, la carne, la leche y las frutas suman en su
conjunto 61.70% del PIB agrícola y 8.43% del PIB total, bajo el esquema de
incremento conjunto del consumo de hogares de procesados y no procesados. La
participación en el PIB agrícola de los cereales permanece constante en 10.3%, la
cana pasa de 9.04% a 10.26%, las hortalizas de 7.19% a 8.11%, la carne de 34.48%
a 32.85%, la leche de 4.78% a 5.28% y las frutas de 3.88% a 4.90%; los anteriores
productos se perfilan como aquellos que aportan más al crecimiento de la economía,
bajo una política de duplicación de la tasa de crecimiento del consumo de hogares.

3. Cambio en el Ingreso y en los Patrones de Consumo

La simulación corrida seguidamente, examina el impacto de un cambio en los

patrones de consumo, debido a modificaciones en la dieta que permitan hacerla más
acorde con los requerimientos nutricionales. Los resultados se presentan en los
Cuadros Nos. 9.7 y 9.8. (Escenarios 10 y 11)

3.1 Impacto de un cambio en el consumo de hogares hacia una dieta más acorde
con los requerimiento nutricionales (Escenario 10)

Para este caso se supuso que los subsectores de cereales, carnes, lácteos, hortalizas,
frutas y procesados escogidos contribuyen de manera apreciable a mejorar la dieta.
Se consideró, además, que por efecto de la política, se podría llegar a doblar la tasa
de crecimiento de la tendencia histórica del consumo de los productos de estos
subsectores.

689
Bajo el supuesto de UD incremento en la productividad del trabajo del 2% anual
(Cuadro No. 9.7), el crecimiento del PIB pasó a ser 5.26%, levemente superior al de
la tendencia histórica. La tasa de crecimiento del PIB agropecuario es superior a la
observada en el escenario de referencia, y se ubicaría alrededor del 5.60%, o sea que
el impacto de esta alternativa sobre el sector rural sería superior al registrado para
toda la economía.

Las importaciones de insumos para el sector agropecuario son el indicador que más
se ve afectado por esta situación hipotética, al crecer en 1.36 pUDtos porcentuales;
pero es importante destacar que a pesar de este crecimiento, la evolución de la
demanda por insumos importados del sector agropecuario es baja, pues mientras las
tasas de crecimiento de la demanda de insumos en el sector agropecuario es de
2.57% en el escenario de referencia, y de 3.93% en el presente caso, las importa-
ciones totales de insumos crecen al 5.33% según la tendencia y al 5.65% en esta
simulación. Obviamente, el efecto sobre las importaciones de insumos se debe a que,
en este escenario, se están considerando los incrementos en la actividad de algunos
sectores modernos de la agricultura y de productos procesados agrícolas.

El área sembrada se aumentaría en 295.158 ha. adicionales a las que se incorporarían

por efecto del crecimiento tendencial de la demanda en los diez años considerados,
lo cual originaría un aumento en la tasa anual de crecimiento del área sembrada de
3.10% a 3.70%. De otra parte, el impacto sobre el empleo sería mayor en el sector
agropecuario (0.96 de punto porcentual)l3 que en el total de Ja economía (0.43 de
pUDto porcentual), y en el sector agroindustrial (0.57 de punto porcentual) 13 que en
total deJa economía (0.43 de punto porcentual), y en el sector agroindustrial (0.57 de
punto porcentual).

Los requerimientos de aumento de la productividad (Cuadro No.9.8) no son muy

exigentes: en cuanto al empleo son menores que los observados históricamente
(2.13% y 1.85% anualmente para los sectores agropecuario y agroindustrial, res-
pectivamente), y en cuanto a la tierra algo mayores (2.69%), pero no excesivamente.

3.2 Impacto de un aumento en los ingresos de los sectores más pobres (Escenario 11)

Para el siguiente escenario se revisaron las elasticidades de los productos agrope-

cuarios, principalmente alimentos, y se simuló el efecto de un aumento del 5% anual
en el ingreso de los estratos más pobres (40% de la poblaci6n), adicional al
incremento de ingresos que se deriva de la simulaci6n de referencia. Este escenario
simula, no el consumo deseable, como fue el caso anterior, sino el efecto de un
cambio en el ingreso, sin posible encauzamiento de esos recursos hacia alimentos

o Diferencia entre las tasas de crecimiento.

690
 CUADRO No. 9.7
ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
CAMBIO EN EL NIVEL DE INGRESO Y EN LOS PATRONES DE CONSUMO
Aumento de la Productividad del Trabajo ,la Tiern en 1 .. Anual

ESCENARIO ESCENARIO 10 ESCENARIO 11

DE REFERENCIA
Año Décimo Cambio Patrones Aumento
Inicial Año de Consumo In.reses

pm Agropecuario 1166369 1772553 191>*693 1889895

pm No Agropecuario 6362782 9896048 10037937 10043196
pmnacional 7529151 11668601 11942630 11933091
Empleo agropecuario (pers.) 3735399 4529866 4928470 4893701
UA Empleo agroindustrial (pus.) 722595 885369 ·930787 939291
Empleo No agro. (pers.) 6752448 8976574 907972A 9075895
Empleo total (pcrs.) 11210442 14391809 14938982 14908888
Cons. Interm. Import. agropec. 111358 139918 1574TI 155823
Cons. InterIn. Import. total -1366802 2181937 2240591 224O'llS
ProducciÓn agropecuaria 2137528 3097860 3370456 3346678
Producción no agropecuaria 11993499 18617397 19058147 19059059
Producción total 14131021 21715251 22428603 22405737
An:a sembrada (has.) 4184354 5505291 5800449 5782027

TASAS DE CRECIMIENTO ANUAL

pm Agropecuario 4.76% S.6O% 5.51%

pm N o Agropecuario 5.03% S.2O% S.2O%
pm nacional 4.99% 5._ 5.25%
Empleo agropecuario 2.17% 3.13% 3.05%
Empleo agroindusuial 2.28% 2.85% 2_
Empleo No agro. (resto) 3.21% 3.35% 3.34%
Empleo total 2.81% 3.24% 3.22%
Cons. Intcrm. Import. agropee. 2.57% 3.93% 3.80%
Cons. Intenn. Import. total 5.33% 5.65% 5.65%
Producción agropecuaria 4.21% 5.19% 5.11%
Producción no agropecll8ria 5.01% 5.28% 5.28%
Producción to\.al 4.89% 5.27% 5._
Area sembrada 3.10% 3.70% 3._

691
 CUADRO No. 9.8
ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
CAMBIO EN EL NIVEL DE INGRESO Y EN LOS PATRONES DE CONSUMO
Aumento de la Productividad del Trabajo AgropecUllrio en 3% Anual:

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 10 ESCENARIO 11

Año Décimo Cambio Patrones Aumento
Inicial Año de COQlJumo
""'......
Empleo agroindustrial (pers.) 722595 885369 930787 939291
Empleo No agro. (pers.) 10487847 13506440 14008194 13969597
Empleo total (pcrs.) 11210442 14391809 14938982 14908888

TASAS DE CRECIMIENTO ANUAL

Empleo agropecuario 1.17% 2.13% 2.05%

Empleo agroindustrial 2.28% 2.85% 2.96%
Empleo No agro. (pers.) 2.85% 3.27% 3.24%
Empleo total (pers.) 2.81% 3.24% 3.22%

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO

NECESARlAS PARA UN CRECIMIENTO
ANUAL DEL EMPLEO DEL 3%:

Empleo agroindustrial 1.29 1.85 1.96

Empleo No agro. (pers.) 1.85 2.27 2.23
Empleo total (pcrs.) 1.82 2.24 2.22

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD

DE LA TIERRA NECESARIAS PARA UN CRECIMIENTO
ANUAL DEL AREA DEL 3%:

Area Cultivada 2.09 2.69 2.65

692
más nutritivos. Simplemente se toman los patrones de consumo de la población a
través de las elasticidades ingreso calculadas por la Misión.

El efecto de estos cambios en la demanda es muy similar al del anterior ejercicio: el

PIB total crece levemente, el PIB agropecuario crece por encima de este, el empleo
agropecuario y total crecen levemente por encima del escenario básico, pero se
mantienen por debajo de la alternativa que hemos llamado de seguridad alimentaria.

Cabe anotar que el efecto observado en todos los indicadores es relativamente

moderado, debido a que solo se está considerando el incremento del consumo de
alimentos en el 40% de la población de ingresos más bajos, originado en un aumento
sostenido del 5% en el ingreso. Adicionalmente, los productos que incrementan la
demanda, según las elasticidades ingreso de este segmento de la población, son de
poco valor agregado y algunos no pertenecen al sector moderno de la economía.

4. Efecto Conjunto de las Políticas de Incremento de las Exportaciones y del

Consumo de Hogares (Escenario 12)

Este ejercicio tiene como objetivo cuantificar el impacto que resulta de aplicar
simultáneamente la política de incrementar las exportaciones y el consumo de
hogares, tanto de productos básicos como de productos procesados.

La política de incrementar las exportaciones está descrita en el numeral 1.3, y la de

incrementar el consumo de hogares en el numeral 2.3. Esta última corresponde a la
duplicación de la tasa de crecimiento del consumo de hogares de todos los productos
procesados y no procesados, y cobija los dos casos analizados en la sección 3
(CAMBIO EN EL INGRESO Y EN LOS PATRONES DE CONSUMO). En efecto,
la duplicación de la tasa de crecimiento produce un impacto superior al que produ-
ciría la combinación de un aumento de 5% del ingreso del 40% de la población más
pobre, y el cambio en los patrones de consumo hacia una dieta más nutritiva.

El cuadro No 9.9 presenta los resultados de este ejercicio, bajo el supuesto de un

crecimiento de la productividad del trabajo de 2% anual. Como puede verse, el
efecto simultáneo de políticas de estímulos sobre los dos componentes principales
de la demanda final -exportaciones y consumo de hogares-, producen un incre-
mento de 1.17 puntos porcentuales en la tasa de crecimiento del PIB nacional
respecto del caso de referencia, lo cua! quiere decir que la economía crecería en
6.16% anua! en vez del 4.99% de la tendencia histórica. El efecto sobre el PIB
agropecuario es aún mayor, al lograrse un aumento de 3.5 puntos, a! pasar de 4.76%
a 8.26%.

El efecto sobre el empleo agropecuario y agroindustria! es particularmente grande.

El empleo agropecuario, que en el escenario de referencia crecería a! 2.17%,

693
 CUADRO No, 9,9
EFECTO CONJUNTO SOBRE EL CONSUMO
DE HOGARES EN LAS EXPORTAcioNES
Aumento de la Productividad del Trabajo y de la Tierra en 2%

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 12

Año Décimo Efecto

Inicial Año Conjunto

PIB Agropecuario 1,166,369 1,772,553 2,382,914

PIB No Agropecuario 6,362,782 9,896,048 10,511,220
PIB nacional 7,529,151 11,668,601 12,894,134
Empleo agropecuario (pe",) 3,735,399 4,529,866 6,131,208
Empleo agroindustrial (pers.) 722,595 885,369 1,069,497
Empleo No agro. (pers.) 6,752,448 8fJ76,574 9,409,258
Empleo total (pers.) 11,210,442 14,391,809 16,609,963
Cons. Intenn. Import. agropec. 111,358 139,918 174,670
Cons. Interm. Import. loEa! 1,366,802 2,181,937 2,376,991
Producción agropecuaria 2,137,528 3,097,860 4,192,977
Pioducción noagropecuaria 11,993,499 18,617,397 20,203,437
Producción LOtal 14,131,027 21,715,257 24,396,414
Area sembrada (has.) 4,184,354 5,505,291 8,008,731

TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL

PIB Agropecuario 4.76% 8.26%

PIB No Agropecuario 5.03% 5,74%
PIB nacional 4.99% 6.16%
Empleo agropecuario 2,17% 5.66%
Empleo agroindustrial 2.28% 4.45%
Empleo No agro. (resto) 3.21% 3.76%
Empleo total 2.81% 4.47%
Canso Intenn. Import. agropec. 2.57% 5.13%
Canso Interm. Import. total 5.33% 6.34%
Producción agropecuaria 4.21% 7.77%
Producción no agropecuaria 5,01% 5.97%
Producción total 4.89% 6.26%
Area sembrada 3.10% 7.48%

694
 CUADRO No. 9.10
EFECTO CONJUNTO SOBRE EL CONSUMO DE HOGARES Y LAS EXPORTACIONES
Aumento de la Proouclividad del Trabajo y de la Tierra en 3.,

ESCENARIO DE REFERENCIA ESCENARIO 12

Año Décimo Ero.to

Pffi No Agropecuario 6362782 9896048 10511220

PIB nacional 7529151 11668601 12894134
Empleo agropecuario (pers.) 3735399 4149081 56)5812
Empleo agroindustrial (pen.) 722595 885369 1069497
Empleo No agro. (pers.) 6752448 8976574 94092S8
Empleo total (perI.) 11210442 14011024- 16094567
Cans. Intenn. lmport. agropec. 111358 139918 174670
Coos. Intcnn. Import. total 1366802 2181937 2376991
Producción agropecuaria 2137528 3097860 4192977
Prt:xfucción no agropecuaria 11993499 18617397 202O.l431
Producci6n total 14131027 21715257 24396414
Area sembrada (has.) 4184354 5042510 7335509

TASAS I'ROMEDlO DE CRECIMIENTO ANUAL

PlB Agropecuario 4.76% 8.26"
pm No A¡ropecuario 5.03% 5.14%
pm nacional 4.99% 6.16%
as
Empleo ropccuarlo 1.11% 4.63~
Empleo agroindustrial 2.28% 4.45%
Empleq No agro. (resto) 3.21% 3.16%
Empleo total 2.51% 4.10'10
Cons.lnterm.lmpcrt. agropec. 2 ..57% 5.13%
Cons. lntmn. Import. total 5.33% 6.34%
Producción agropecuaria 4.21% 1.11%
Producción no agropecuaria 5.01% 5.91%
Producci6n tote.l 4.89% 6.26%
Area sembn.da 2.09% 6.44%

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO NECESARIAS PARA

UN CRECIMIENTO ANUAL DEL EMPLEO DEL 3 %
Empleo agropecuario 1.17% 4.63%
Empleo agroindusttial 1.29% 3.44%
Empleo No agro. (resto) 2.21% 2.75%
Empleo total 1.82% 3.45%

TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA TIERRA NECESARIAS PARA

Atea sembrada 2.09" 6.44%

695
incrementarla la tasa de crecimiento a un promedio anual de 5.66%, alcanzando la
cifra de 6.131 miles de trabajadores rurales, lo cual equivale a 1.601 miles de
empleos adicionales a los generados por la dinámica del caso de referencia. Tal
crecimiento del empleo agropecuario parece improbable, en el Cuadro No.9.1O se
presentan los aumentos de productividad del trabajo para que el empleo no crezca
por encima de 3% anual. Para el Sector Agropecuario este valor corresponde a
4.63% anual, lo cual evidentemente exigirla altísimos niveles de inversión.

En cuanto al área sembrada, el efecto es el crecimiento de ésta en 2.503 ha.

adicionales respecto a las que se incorporarlan con un crecimiento acorde con la
tendencia histórica, suponiendo en ambos casos una tasa de aumento de la producti-
vidad del trabajo de 2% anual. O sea, que el área sembrada aumentarla en 10 años en
un 91. % total y en un 60. % por efecto únicamente del aumento de la demanda por
encima del escenario de referencia. Si tenemos en cuenta que el país dispone de
6.718 miles de ha. de suelos de la mejor clase, podemos apreciar que el recurso tierra
no debe constituir una restricción definitiva para esta estrategia, siempre y cuando se
acepte el hecho de que la incorporación de las nuevas tierras va a requerir inversio-
nes adicionales de infraestructura y otras formas de capital. En efecto, se requerirá
aumentar la productividad de la tierra a 6.44% anual para lograr niveles factibles de
crecimiento del área.

S. Modificaciones en las Importaciones Agropecuarias (Escenarios 13 y 14)

Finalmente, se simularon dos escenarios alternativos en los cuales se observó el

impacto de cambios en la política de importaciones del sector agropecuario. En el
primer caso se conservaron las importaciones agropecuarias constantes, mientras en
el otro caso se cerraron completamente (cero importaciones). El impacto de este
ejercicio sobre los resultados de la simulación fueron los siguientes (ver Cuadro No.
9.11):

En ninguno de los casos se afecta sensiblemente la tasa de crecimiento del PIB total.
Nótese que la variación respecto del caso de referencia no es mayor de 0.08 en las
tasas de crecimiento anuales.

En el caso de mantener las importaciones en el nivel actual no se afecta notoriamente

ninguna de las variables, incluyendo el PIB agropecuario. Muy leves incrementos se
notan en todas las variables, 10 cual muestra que la tendencia hacia el futuro de las
importaciones agropecuarias del escenario de referencia. no se aleja del valor del
año inicial (nótese que las tasas de crecimiento de las importaciones agropecuarias
de ambos escenarios son bastante aproximados (4.87% vs 4.96%)].

En el caso de cerrar las importaciones agropecuarias se nota un incremento mayor en

la tasa de crecimiento anual del PIB agropecuario, al pasar de 4.76% a 5.05%,10 cual

696
 CUADRO No. '-11

, ESCENARIOS DE REDVCClON DE IMPORTACIONES DEL SECTOR AGROPECUARIO

Aumento de la Prod~klad del TraPJo 1 de la TIerra u :Z .. AJlluat

pm Agropocuario
....
ESCENARIO DE REFERENCIA

Inldal
1166369
Déd.,.
Aj.
1772553
..............
ESCENARIO 13
.
eoo.......
1771141
.
ESCENARIO 14
""""
IaDOl'ÚCIo. .•
1816878
pm No Agropecuario 6362782 989604' 9961092 9933447
pmnllCional 7529151 11668601 11738233 1175032S
Empleo a¡:n'IpeCu.rio (perI.) 3735399 4529866 4542824 ....,.,."

Empleo lIgI\1industrial (pus.) 722595 885369 "'782 '97678

Emp1eo No agro. (pen.) 6752448 8976574 9<r7TI40 900070
Empleo total (pen;.) 1121OW2 14391809 14507346 14556421
Cons. Intenn- Import. agropec:. 11l3S8 139918 140176 141BS9
Cons. Intenn. Import. total 1366802 2181937 2219055 21""""
Producción qropeculria 21:37528 3097860 3106722 3180!72
Producción no agropcawia 11993499 18617397 18768038 18715584
Producción total 14131027 21115257 21874760 218"856
Afea .embntda (baI.) 4184354 5505291 5530931 S7.....

TASAS DE CRECIMIENTO ANUAL

PIB Agropecuario 4.76% 4.79% 5.05%

~
PIB No Agropecuario 5.11~ 5m..
PIB llIICiooal ...."
51""
5.06% 5.07'"
Empleo agropec:uario 2.17" 2.20r¡.
2.""
:/ Empleo agroindustrial 2.,." ,.- 2.44..

Empleo No agro. (resto) 3.21'1> 3.34110 3.15'1>

Empleo 10Uli 2.81% 2.91" 2.94 ..
Cons. IntenP. Jmport. a¡ropec. 257% Z.591Jl, 2.73*
Cons. IntenP. Import.lOUll 5.33% 5.53" 5.42*
Proáuccioo agropecuaria 4.21% 4.24% 4031%
,m..
ProducciÓD JW agropecuaria
Producción total
5.01%
4.89% ..,,,.
5.10%
......
Area sembrada 3.10% 3.lS~ ,.67%

t En este escenario S8 cierran las importaciooClS úniaunCllIe. para los produc:tDII

agropecuarios bbicos y tnlnsformadcl.
,

697
es notorio dado el bajo nivel de importaciones agropecuarias. Este efecto se traslada
al empleo agropecuario y al área sembrada, donde los efectos son significativos: la
tasa de crecimiento del área sembrada pasa de 3.10% a 3.67% anual y la del empleo
agropecuario de 2.17% a 2.46% anual respecto al caso de referencia.

El anterior análisis demuestra que hay una elasticidad positiva significativa del PIB
agropecuario a las importaciones del sector.

6. Resumen de los Resultados

En síntesis, de los ejercicios anteriores pueden derivarse las siguientes conclusiones

principales:

l. El estímulo a las exportaciones de productos agrícolas procesados tiene un

mayor impacto sobre el PIB que el estímulo a las exportaciones de productos
básicos. Cuando se incrementa la tasa de crecimiento del consumo de productos
agrícolas procesados, también se alcanzan niveles superiores en las tasas de
crecimiento del PIB; igual sucede cuando se incrementa el consumo de no
procesados.

En general, el crecimiento de la demanda final por productos procesados tiene un

impacto mayor sobre el PIE que cuando esta demanda se orienta hacia no
procesados. El estímulo a la demanda final puede obtenerse por medio del
incremento de las exportaciones o del consumo de hogares, en ambos casos el
mismo resultado anotado.

2. En cualquier caso, el crecimiento de la demanda final de productos agrope-

cuarios, procesados y no procesados, tiene un mayor efecto sobre el PIB agrope-
cuario que sobre el PIE total. Sin embargo, el efecto conjunto de estímulo a las
exportaciones y consumo de hogares de productos agropecuarios, procesados y
no procesados, puede llevar a lograr incremento~ de la tasa de crecimiento del
PIE nacional del orden de 1.2% anual.

3. Las tasas de crecimiento del valor agregado generado en el sector agropecuario

son más altas cuando se fomel)tan las exportaciones o la demanda de hogares
por productos no procesados. El estímulo directo a los productos primarios del
sector tiene mayor impacto sobre el PIE agropecuario, el empleo rural, el área
sembrada y la importación de insumos agrícolas.

4. Los cambios en el consumo de los hogares del cuarenta por ciento más pobre de
la población tienen un mayor impacto sobre el crecimiento del sector agrope-
cuario. el empleo rural y el área sembrada, que sobre el crecimiento global de la
economía. De otra parte, el impacto del cambio en la estructura del consumo de

698
 hogares hacia una dieta más acorde con las necesidades nutricionales de la
población colombiana sobre las variables empleo, área y valor agregado gene-
rado en el sector agropecuario, es levemente superior al caso anterior. El efecto
sobre el PIB total, las importaciones totales y el empleo total no es significativo.

5. Prácticamente todas las alternativas estudiadas demandan niveles de empleo que

no guardan proporción con la tasa de crecimiento de la población económica-
mente activa rural. Suponiendo un incremento del 2% anual en la productividad
del trabajo, la demanda de empleo rural, para el año décimo (1996), sobrepasa
en los escenarios de mayor crecimiento la estimación de la PEA rural para ese
año que es de 4.714.427 trabajadores. Este hecho impone la necesidad de
introducir, en el curso de la década, cambios tecnológicos que hagan posible al
sector agropecuario cumplir con las exigencias que le va marcando el creci-
miento de la demanda de las diferentes estrategias. Las restricciones, desde el
punto de vista de la disponiblidad de mano de obra, solo podrán ser superadas a
través de la introducción de tecnologías ahorradoras de mano de obra, y de
aumentos en la productividad del trabajo. La cantidad de tierra disponible no
debe constituir una restricción definitiva para desarrollar las diversas estrate-
gias, siempre y cuando se acepte el hecho de que la incorporación de nuevas
tierras va a requerir de inversiones adicionales de infraestructura y de otras
formas de capital. Las inversiones de capital se requerirán tanto para emprender
la incorporación de nuevas áreas a una velocidad mayor que la observada en el
pasado, y/o para aumentar la productividad de la tierra.

Las mayores tasas de crecimiento obtenidas bajo las diferentes estrategias requieren
de tasas de inversión y de mejoramiento tecnológico mayores, hechos que son
las fuentes del aumento en la productividad de la tierra y el trabajo.

6. Los incrementos en la demanda final de productos agrfcolas procesados y no

procesados conllevan un aumento substancial de la importación de insumos
agrfcolas; sin embargo, esta es relativamente pequeña en comparación con las
importaciones totales de insumos. Adicionalmente, se observa que aquel incre-
mento es mayor cuando se afectan los subsectores modernos de la agricultura y
la agroindustria.

7. La disminución radical de las importaciones agropecuarias no produce efectos

notorios sobre el PIB nacional. Sin embargo, el efecto sobre el PIB agropecuario
es significativo, así como también sobre el área cultivada y el empleo agrope-
cuario.

8. Para desarrollar una política de impulso a las exportaciones agropecuarias

encaminadas a estimular el crecimiento global y sectorial, deben concentrarse
los esfueaos en el banano, las flores, carnes, cereales transformados y azúcar,

699
 ya que ellos darían cuenta de los mayores incrementos del PIB agrícola y total.
Para desarrollar la poJ(tica de estimulo al consumo de hogares el esfuerzo debe
concentrarse en los cereales, la caña, las hortalizas, la carne, la leche y las frutas, "
ya que ellos son los que aportan más al crecimiento de la economía, bajo esta
estrategia.

n. LA SUSTENTACION DEL CRECIMIENTO: RELACIONES ENTRE

LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA Y ALGUNOS COMPONENTES
AMBIENTALESI4

INTRODUCCION

En la sección precedente se examinaron los efectos de estrategias alternativas sobre

el crecimiento global y sectorial y los requerimientos de aumento de productividad
necesarios para superar eventuales limitaciones en la disponibilidad de recursos. Es
evidente que la sustentación del crecimiento agropecuario a largo plazo depende en
fonna decisiva de la calidad de los recursos en particular la tierra y los recursos
hídricos; sin enibargo, es cada vez mayor el reconocimiento de que la interacción
entre el desarrollo y el medio ambiente provocan consecuencias de deterioro y
pérdida de recursos, que se traducen a la larga en limitaciones para sostener el
crecimiento yen elevados costos ambientales; por otra parte, las características del
desarollo agropecuario, tales como el modelo tecnológico y la tenencia de la tierra,
entre otros, tenninan deteriorando los ecosistemas y la calidad y aptitud específica
de los suelos.

En Colombia, la incorporación de tierras a la actividad agropecuaria se ha logrado en

función de la reducción neta del área cubierta por hosques. Alrededor de 40 millones
de hectáreas han sido, hasta el presente, incorporadas a las actividades agrope-
cuarias!5 -no todas ellas con el mismo grado de intensidad-, a partir de un paisaje
que históricamente pudo caracterizarse con unos 90 millones de ha. de bosques
tropicales.

Este proceso de transfonnación genera un conjunto particular de relaciones de

dependencia con el medio, de alteraciones en el ecosistema inicial, ordenadas por un

La preparación de esta sección se basó en los documentos de OLIVERA M.F. "Relaciones entre la actividad
agropecuaria en Colombia y algunos componentes ambientales", irúorme para la Misión de Estudios del
SecLOr Agropecuario, DNP. Mina.gricultura, 1990; y OTERO A. Y VARELA D. "La agricultura y los recursos
naturales", Estudio de consultoría para la Misión de Estudios del Sector Agropecuario, ONP-Minagricultura,
Bogotá, 1989.
GAC/lNDERlCONlF. BosqUf!s de Colombia. IGAC, BogoIá, 1984; e ICA·IGAC "Zonificación AgroecoIó-
" gica de Colombia", Memoria explicativa. 1985.

700
juego de oferta y demanda ambiental, en el cual el agro exige globalmente del
ambiente, espacio, sustrato, energía y elementos químicos (incluyendo el agua).

Lo anterior está implicando para Colombia la aplicación de tecnologías que, depen-

diendo del nivel de adecuación a las condiciones naturales y de la capacidad
económica del cultivador, pueden llegar a potencializar o a limitar la capacidad
productiva de los ecosistemas agropecuarios.

La primera parte de esta sección permite visualizar el aprovechamiento que puede

hacer el país de la diversidad de suelos con los cuales cuenta; en la segunda parte se
amplía el análisis de la disponibilidad de tierras, en función de la presentación de los
principales factores que pueden limitar naturalmente las potencialidades de los
suelos al impedir un adecuado desarrollo vegetal; en la tercera parte se analiza la
oferta hídrica que caracteriza al país, tanto desde el punto de vista de la disponibi-
lidad cuantitativa global como desde la óptica de la calidad de las aguas. Luego se
analizan los efectos, positivos y negativos que puede tener sobre suelos yaguas la
aplicación del modelo tecnológico, sel\alando en cuanto a los suelos, los mecanis-
mos mediante los cuales pueden beneficiarse las actividades productivas. En la parte
final se esboza el marco institucional relacionado con el sector, y se culmina con una
sínteSIS general de los elementos analizados.

A. DISPONIBILIDAD Y CARACTERISTICAS DE WS SUELOS.

Usualmente se tiende a pensar que Colombia, por disponer de un territorio tan vasto,
no tiene por qué preocuparse de la competencia por el uso del recurso suelo; sin
embargo, un examen más cuidadoso de la disponibilidad de ticrras con fines agro-
pecuarios, conduce a determinar que actualmente y hacia el futuro, el país deberá
contar solamente con el espacio que ya se tiene dedicado a actividades agrícolas y
ganaderas, so pena de incurrir en fenómenos de degradación ambiental sumamente
onerosos tanto para las generaciones actuales como para las futuras l ".

Al incorporar a los criterios que originaron la clasificación agrológica clásicamcnte

utilizada por el IGAC, elementos de producción potencial y mayor detalle climático,
se encuentra la situación que muestra el-cuadro No. 9.12 el cual, a su tumo, sintetiza
los criterios agroecológicos empleados recientemente por el IGAC para clasificar,
en forma semidetallada, las tierras en el país.

16 "El conocimiento que el país tiene sobre las potencialidades y limitaciones del recurso suelo es aceptable, por
10 tanto, no hay mucha margen para crear expectativas ilusorias sobre la posibilidad de extensas áreas nuevas
de suelos improductivos como la Amazonia y ]a Orinoquia que no contribuirán sustancialmente a la
producción nacional por extensos que sean", COLCIENCIAS, lNDERENA, FUND.SEG. EXP.BOT., DNP.,
MINAGRICULTURA, MINSALUD, FUNO. NATURA. "Proyecto Perfil Ambiental de Colombia", Resumen
Ejecutivo. Bogotá, 1989. (Pág. 10).

701
 CUADRO No. 9.12
USO POTENCIAL Y ACTUAL DE LAS TIERRAS

A: Uso polenclaS 11 .. B: UIIO .ct••IN . B/AxIOI

AJricultun riego 31 7,430,770 6.S "'~70 O' 11.3

Cultivos CIII. ireu bajo riego 455,131 O,
AgriCll1twa de secano
-cultivos tnIDIitorios 2,883,792 2S 1.636.469 1.7 56.7
-cultivos lIeIIIipermanenrea.
pennanentllS y transirorios
en multieltnda. 7!)81,rnS 7.0 943,400 1.0 U.8

Subtotal 19,294,637 16 3,841,542 33 21.0

0anad.4j iDtensivaalemi~inIeu.l'YR
con cultivos tramitorios y lI6Illi
........m ... 8,342.,635 7.3 5,183,171 52 62.1
Gmad. ate05iVl y muy exte05iYl 6!)77,OOS ~1 21,517,280 21.7 308A
Patos I1lIos o coo rutrojo 13,318,288 ",
Subtotal 15,319,630 13.4 4O,Oí'8,139

Con posibilidad agropecuaria

"'" 261~

Cobertura pemumente bosque

protector" productor
Sin posibilidld agropecuaril
11.208,275 9.' 956,100 1D .,
Bosque protccb'O productor 42,518,875 37,2
ProICCci6n ylo reforesUICiÓD 24,.'i74.334 21.5
.reas f~tales poco intervl!lD. 51,221,1102 51.7
-otro lipo de vegetación naturll 2,914,528 29
Subtotal 78,301.484 S5P92,430 55.6
Ciénagllli, pantlmOll, dos, ZOIlllll

""""" 2,259,800 2.0

TOTAL 114.174,800 100.0 99f)47,739 100

1) o.tosajlllltados a partir de IGAC. "Suelos y bosques de Colombia", B0l"'tá 1988. LIs tierras. a&r((;Ow
pucdelJ alternar COI] gmlderia, pero esta actividad debe ser Wlto mú intensiva como JIlIyor sea la calidad
de ios suekJs,

2) Datos provenientes de ICA-IGAC "ZooifK:aCi6n agroeool6gica de Colombil". Memoria explicativa.l98S

3) Pata este fUbfo", tom6 como base dos obras del HIMAT: "Desarrollo del riego, drenaje y funciona._
miento de los distritos de riego de adecuación de tierras agrfeolas en Colombia". Public. T&:. No, lo Bogotá.
1985; Y"Adecuac;:ión de tierras eIl Colombia", Sociedad Colombiana de Ingenieros, celebración del] centena-
rio,I987,

4) Para electos comparativos globales entre uso potencial y actual hubo necesidad de conservar 10$ datos
del documento ICA-IOAC (op,cit)

• Coa respecto a catas cifru de \lSO actual en pastoS, Vel su cmwterización en CEOA, caracterización y
evalu.::ión de siuernas de producción bovina en Colombia, Reswneo presentado a ¡aMisiÓll de Estudios del
SeclOJ' A¡ropecuario. Bogod., Octubre de 1989, p. 4

;"(,'

7fJ2
 Salta a la vista el hecho que el país tiene un potencial de más de 18 millones de has.
disponibles para la producción agrícola, mientras que la actividad ganadera debe
llevarse a cabo preferencialmente en unos 15 millones de ha., lo cual arroja un área
bruta de 33 millones de has. Los bosques siguen siendo el componente ambiental
que más espacio debe tener reservado, lo cual es esencial para conservar niveles de
disponibilidad de agua aceptables y sostenidos para suplir las demandas por el
recurso.

Uno de los hechos relevantes que se derivan del examen del uso potencial y actual de
los suelos, es que la relación entre las dos principales actividades agropecuarias y el
área utilizada, se encuentra invertida: la mayor parte del área actualmente ocupada
se encuentra bajo uso pecuario, en detrimento de espacios que deberían estar
dedicados a la agricultura. Con el agravante que el 21 % de las tierras ganaderas se
encuentran manejadas en forma extensiva a muy extensiva, dejándose además
alrededor de 13 millones de ha. sin aprovechamiento mayor.

Es notorio el hecho que la mayor parte del territorio en Colombia se encuentra en

climas con regímenes de temperaturas cálidas (cuadro No. 9.13),10 que es de esperar
de un país ecuatorial.

No obstante lo anterior, el 95% de tierras indicadas para cultivos se encuentran

repartidas entre los climas con regímenes de temperatura cálida y media (cuadro No.
9.14), el segundo régimen con mayor potencialidad (casi 8 millones de ha. en tierras
cálidas vs prácticamente 9.5 en clima templado). Las áreas aptas para la agricultura
en tierras frías son limitadas, mientras que las de aptitud forestal superan, en climas
cálidos y fríos, a las que presentan potenciales agrícolas.

El problema de disponibilidad de suelos también tiene que ser enfocado tanto desde
el ángulo de la capacidad productiva de los suelos que actualmente y hacia el futuro
se deben dedicar a usos agropecuarios, como desde el punto de vista de demanda de
espacio para otras actividades. Al respecto cabe anotar que hasta el presente no hay
claridad sobre la necesidad de tierras, a 10 o 20 afias, para desarrollar procesos de
urbanización. De hecho, de los dos millones de ha., clasificadas como ciénagas,
pantanos y ríos (Cuadro No. 9.12), unas 100.000 corresponden a zonas urbanas, cifra
que permanentemente se encuentra cambiando a causa de la presión urbana sobre
tierras. Tal como aparece en el mapa No. 9.3, la mayor presión está siendo causada
por las principales ciudades las cuales, precisamente, se encuentran localizadas en
los terrenos con mayores potenciales agrícolas del país. El efecto que pueden causar
.. los embalses sobre tierras de buena calidad es menor que el generado por ciudades,
si bien tampoco es despreciable: Betania ocupó más de 2000 ha. con potenciales
agrícolas importantes.

En el mapa No. 9.1. se aprecia la especialización de los conflictos entre uso potencial
y actual, lo mismo que aquellos generados por las zonas de reserva forestal (defini-

703
~

CUADRO 9.13
UBICACION DE LOS SUELOS POR PISOS TERMICOS y PLUVIOSIDAD

Provincia de Arida Subhúmeda Humeda Superbumeda Total

Humedad
Ha (1) % H. % Ha % H. % H. %
Reglmen
T

Calido 1176 100.0 20653 95.0 59862 80.0 3868 43.0 85559 74.9
Medio 509 2.3 7337 9.9 2513 28.0 10359 9.1
Frio 585 2.7 55540 7.5 1256 14.0 7381 6.5
MuyFrio 1434 1.9 1348 15.0 2782 2.4
Otros (2) 8093 7.1

roTAL 1176 100.0 21747 100.0 74173 100.0 8885 100.0 114174 (2) lOO
roTAL % 1.1 20.5 70.0 8.4 100.0

(1) Todas las areas e,tan dadas en mile, de hectareas.

(2) Otros: sin clasificación en la fuente e, incluyen áreas correspondientes a
ciénagas, pantanos, rios, zonas urbanas.
Fuente: Elaboración a partir de: SACo "Análisis de la problemática de los usos agrope-
cuarios del suelo y recomendaciones". Rev. Nal. Agr. 872,113-132.
 "i "
-1,1

CUADRO No. 9.14

APTITUD PRODUCTIV A DE LOS SUELOS SEGUN REGIMENES DE TEMPERATURA

Actividad Agrícola Ganadera Forestal Total

Productiva
Ha (1) % Ha % Ha % Ha %
Regimen
T

Calido 7958 43.5 14722 96.1 60710 79.6 85559 76.5

Medio 9495 51.9 46 0.3 2895 3.7 10359 9.3
Frio 786 4.3 551 3.6 6072 7.8 7831 6.6
Muy Frío 55 0.3 2736 3.5 2782 2.5
Otros 5813 7.4 5813 5.2

TOTAL 18294 100:0 15319 100.0 78226 100.0 111894 100.0

TOTAL % 16.3 13.7 69.9 100.0

(1) Todas las areas estan dadas en miles de hectareas.

Fuente: Cuadro 3 del documento SAC (op. cit) modificado con base en el
cuadro No. 9.12

5!
 MAPA No.'.l
RELACIO:"'rJ ENTRE LA ACl'IVlDAD
AGROPECUARIA EN COLOMBIA
Y ALGUNOS COMPONENTES AMBIENTALES
1990

CONFLICTOS
TIERRAS
_ZONAS
~ ZONAS DEALEATA (ENlASCUAlESHAV

tFJ
~ UN EaUILIBRIOPRECARIODEBIDOAQUE
EL USO ACTUALNOESEL MASADECUADO

l!J PARQUES NACIONALES

ZONAS DE RESERVA FORESTAL
LEY 2A DE 1959
1. PACIFICO
2. CENTRAL
3. RIO MAGDALENA
38. RIO MAGDALENA
4. SIERRA NEVADA Dé SANTA MARTA
5 SERRANlAlOS MOTILONES
6 SERRANtAELCOCUV
7. LA AMAZONIA
FUENTES: INDERENA Mapa de reservaciones 1987
IGAC· 1988 BOSQUES Y SUELOS DE COLOMBIA

706
das por la Ley 2 de 1959) y por los parques naturales, áreas ambas sujetas a
tratamientos y restricciones especiales. De la sola apreciación espacial es claro que
más de la mitad del territorio ocupado por actividades agropecuarias se encuentra de
una u otra manera en situación conflictiva, sea por el aprovechamiento potencial del
que debe ser objeto, sea por restricciones jurídicas en cuanto al uso permitido. En
últimas el problema se restringe a la inexistencia de un ordenamiento efectivo y
eficaz de actividades socioeconómicas en el espacio colombiano.

No parece entonces que haya restricciones significativas en cuanto a disponibilidad

de espacio para cultivos agrícolas, ni limitaciones en 10 que respecta al régimen de
temperaturas; de hecho el país requerirá efectivamente de 30 a 35 millones de has. de
uso agropecuario para producir los alimentos que demandará la población que
habitará en Colombia hacia el afio 2000, y para reducir las importaciones y fortalecer
las exportaciones de excedentes 17. Ello sobre la base de continuar con ehmodelo de
explotación vigente, desperdiciador de espacio y de elementos de la oferta ambien-
tal.

De inmediato se colige que se requiere un esfuerzo definitivamente mayor para

aprovechar los potenciales productivos de los suelos de acuerdo con la aptitud de los
espacios indicados para cada actividad. Ello solo es posible a través del conoci-
miento de comportamiento de ciertos factores limitantes inherentes a las tierras y
relacionados con el desarrollo de los cultivos -tal como se verá adelante-, de manera
que se cuente con los elementos básicos para ordenar apropiadamente el territorio.

Como se verá aquí según la nomenclatura adoptada (yen parte en el Cuadro No.
9.13.), el problema de la disponibilidad de agua no es significativo para la mayor
parte del país. Se evidencia, que aún quedan espacios por aprovechar desarrollando
los potenciales de irrigación para acercar el recurso agua, en forma oportuna, a los
cultivos: apenas un 11 % de las áreas susceptibles de ser irrigadas lo están siendo con
base en obras dedicadas a tales efectos.

B. REGIMENES QUE AFECTAN EL CRECIMIENTO VEGETAL.

Se trata de factores que influencian sustantivamente la productividad de los suelos y,

por ende, las cosechas. El manejo acertado de ciertos regímenes es el resultado de
una buena evaluación de las tierras y la clave para la optimización consecuente de
los ecosistemas dedicados a la producción agrícola.

Buring 18 menciona ejemplos en situaciones tropicales donde, mediante mejora-

miento del manejo de los regímenes que influencian el comportamiento de los

" "Análisis de la problemática de los usos agropecuarios del suelo y recomendaciones". Revista Nacional de

.. Agricultura, No. 872, 113~132.

BURING P. IntrO<b,u;tion to the study ofsoils in tropical s!dJtropical regions, Pudoc, Wa,enmgen, 1979 .

707
suelos, se ha logrado incrementos en producción de 3 a 8 veces mayores que los
obtenidos mediante prácticas tradicionales.

En cuanto al régimen de humedad cabe anotar que en Colombia se desconocen los

requerimientos fisiológicos de agua por parte de cada especie cultivada, dadas
ciertas condiciones microc1imáticas y del suelo. Frecuentemente se tornan resulta-
dos de otros contextos para estimar las demandas reales de agua".

El régimen de nutrientes en Colombia es, en condiciones naturales (es decir, sin

intervención antropica), un factor fuertemente limitante para el desarrollo agrícola.
Este ha sido determinado por las condiciones de formación de los suelos, cuya
evolución se ha dado, en más de un 70% del área continental, en condiciones de
moderada a alta humedad ambiental y a partir de material que ha conducido a que no
más de un 14.5% de los suelos presenten una saturación de bases relativamente alta.
Esta situación ha conducido a un permanente lavado de nutrientes, hasta el punto
que por 10 menos el 57% de los suelos presentan una deficiencia neta de sustancias
(baja saturación de bases).Un 13% de la oferta edáfica, a su tumo, presenta concen-
traciones de aluminio que compromete la salud radicular de las plantas, 10 mismo
que el movimiento de nutrientes. Estos suelos también pueden presentar concre-
ciones de hierro o afloramientos rocosos, impidiendo obviamente el crecimiento
normal de la vegetación. Aquellos sustratos ricos en nutrientes -no más de un 14.5%
del área total de los suelos del país- normalmente se encuentran limitados por una
deficiencia muy alta en humedad, si bien el régimen climático puede ser bondadoso
durante cortos periodos del año. El resultado de la situación anterior puede visuali-
zarse en el CUadro No. 9.15, el cual sintetiza, a nivel regional, las características
químicas y físicas de los suelos.

Independientemente de la disponibilidad natural de nutrientes, todos los suelos

sometidos a extracciones de biomasa requieren insumos de tales elementos. Se trata
de sistemas abiertos que si no son adecuadamente alimentados tienden a empobre-
cerse indefinidamente. Aparte de este principio elemental, existen limitantes serios
en cuanto la disponibilidad de algunas sustancias o a la posibilidad para las plantas
de incorporarlos a su metabolismo; en la actualidad, ningún ecosistema agrícola
puede mantener varias cosechas sin insumos de nutrientes.

El caso del fósforo amerita unas consideraciones adicionales. La posibilidad para

tomar el fósforo por parte de las plantas depende principalmente del PH del suelo, el
cual, para permitir la movilización del elemento no debe ir más allá de moderada- ...
mente ácido (5.6-6.5). No obstante lo anterior, según el IGAC20 el 98% de los suelos

19 Estudios como los del DNP (Departamento Nacional de Planeación) "Estudio Nacional de Aguas", Mejía,
Millán y Peny, Bogolá, 1984 comparado con el de la FAO/UNESCO/O.MM:. "Estudio Agroclimatológico de
la Zona Andina", Fase 1, Roma, 1975, demuestran lo poco que se ha avanzado en el tema.
20 IGAC, Suelos y Bosques de Colombia, Bogotá. 1988.

708
 'i-: .1

CUADRO N•• 9.15

CARACTERISTICAS FISICAS y QUIMICAS DE LOS SUELOS PARA LA
PRODUCCION AGROPECUARIA POR REGIONES

REGION QUIMICAS FISICAS OTROS FACTORES OBSERVACIONES

Guajira Baja fertilidad, Salinas Erodable Escasa Precipita· Escasa posibilidad de explotación agrlco·
ción. la, ganadería extensiva. reforestación.

Uanura Caribe Fértil Profundo Problemas de com-

pactación.

v. Cesar Fértil, bajo nitrógeno. Franco Uso agropecuario

Bananera (s.M.) Fértil. bajo nitrógeno. Potencial agropecuario

V. Sina Ftrtil Potencial agropecuario

Bajo Magdalena Inundables 6 meses.

Urabá Baja fertilidad" elemen- Deficienda en dre-

tos en exceso. ruge externo. Potencial agropecuario.

P. Pacífico Baja fertilidad,lixi- Quebrado. Excesiva precipi- Potencial forestal. En Mira, Patía,
viación ácido. tación. S.Juan y Atrato. Potencial agropecuario
restringido.
R.Andina
Cordillera Andina Derivados de cenizas vol- Buenas arenas pe- Variedad de climas. Potencial agrícola y ganadero con prác-
cánicas. ro quebradas. ticos de conselVaci6n.

~
-
...,
o CUADRO No. 9.15 (continuación)
CARACTERISTICAS FISICAS y QUIMICAS DE LOS SUELOS PARA LA
PRODUCCION AGROPECUARIA POR REGIONES

REGION QUIMICAS FISICAS OTROS FACTORES OBSERVACIONES

Valles Interandinos
(R.Cauca) Fértiles,salinos,ele- Composición inun- Problemas de com- Agricultura intensiva con prácticas en
mentas en exceso. dables pactación. manejo de maquinaria y adecuación.

(Alto Magdalena) Regular fertilidad. Semidesértico Producción agropecuaria con sistema de

riego.

(Medio Magdalena) Poco fértil Poco profundos, en- Producción agropecuaria con sistema de
charcamientos tem- drenaje Y prácticas de conservación,
porales.
(Zulía y Palia) Fertilidad media

R. Orinoquía Concrec.de hierro.

Piedemonle Llanero Regular fertilidad, ele- Frágiles,suscepti- Agropecuaria, con manejo apropiado.
mentos en exceso. bIes a la erosión.

Arauca.Casanare Pobres, ácidos, tóxicos Mal drenaje. Ganadero y forestal con manejo para
por aluminio. inoodaciones.inundaciones.

Meta-Vichada Pobres, ácidos, tóxicos Buen,drenaje, ero-

por aluminio. dables.

Amazonía Pobres, ácidos, tóxicos Erodables. Agropecuaria, solo en el piedemonte

aluminio, lixiviación. amazónico.

FUENTE: SAC, "Análisis de la problemática de los usos aropecuarios y del suelo y recomendaciones". Rev.NaI. Agr. 872. p.118

,. 'Ó"
',1
en el país son, de hecho, deficientes en fósforo. A ello debe agregarse que el 85.1 %
de su superficie tiene suelos con acidez que varia entre fuertemente ácida (PH 5.1 a
5.5) y extremadamente ácida (pH menor o igual a 5). Los suelos que van de
moderadamente ácidos a neutros se encuentran distribuidos por los Valles Interan-
dinos, en algunos sectores de la Zona Andina, llanura del Caribe, la Media y Alta
Guajira y el Valle del lio Cesar. En el Caribe y la Guajira se localizan los suelos
alcalinos que conforman el 0.9% de las 114.174.800 de ha. del país.

El régimen de aireación influye en la productividad de los suelos por cuanto las

raíces necesitan disponer de oxigeno y deshacerse del bióxido de carbono produci-
do. En lugares donde el drenaje es deficiente o donde la oferta hfdrica es excesiva,
los suelos tienden a mantenerse anóxicos. Aparte de los mosaicos rocosos, un 0.5%
de los suelos en Colombia está naturalmente compactado o es altamente susceptible
a tal fenómeno, dificultándose así el intercambio gaseoso con la atmósfera. El 7.7%
de las 114.174.800 has de suelos presentan concreciones de hierro, consolidadas o
en proceso, cerca de la superficie; el mapa No. 9.2, muestra la distribución de áreas
en donde existen ya tales corazas, mientras el mapa No. 9.3, indica los puntos que ya
muestran compactación superficial.

El régimen de temperatura no solamente participa activamente en la formación de

los suelos sino en la obtención de rendimientos adecuados de los cultivos. Las
especies vegetales sembradas, tienen una preferencia marcada por ciertos rangos de
temperatura; la exposición a extremos tiene un efecto importante sobre el rendi-
miento del cultivo, tal como ocurre con las heladas, o como ocurre en suelos con
poca cobertura vegetal en climas cálidos.

Sánchez21 , trae a colación resultados experimentales que muestran la inhibición del

crecimiento de las semillas y plántulas de ñame, maíz y soya cuando la temperatura
de la capa arable estuvo entre 35 y 38 grados centígrados, fenómeno en parte
explicado por una rápida evaporación del agua del nivel superficial del suelo;
disponiendo de una cobertura para evitar la llegada directa de los rayos solares, se
lograron incrementos significativos en producción, obteniendo 5.4 t. de maíz frente
a 3.6 t. en situación de fuerte exposición a la temperatura. Esta situación se presenta
en todos los cultivos abiertos, particularmente los transitorios.

La productividad de los ecosistemas decrece con la elevación de la altitud, porque

ello implica un descenso en la temperatura ambiente. El maíz, planta que se adapta a
diversos regímenes de temperatura, sirve para ejemplificar este fenómeno: en tierra
fria normalmente no se logra más que una cosecha al año; en tierra cálida el
rendimiento anual es de por lo menos dos cosechas. Otra evidencia es el hecho que

Sáncbez P. Suelos tkJ ITÓpico, caraclerísticas y manejo, IICA, San José de Costa Rica. 1981.
"

711
 MAPA No. 9.1
RELACION ENTRE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA
EN COLOMBIA Y ALGUNOS COMPONENTES
AMBm"'TALES
1996

IDIJ EROSION SEVERA y M.N SEVERA

111 OESEATIFICACION EXTREMA O AVANZNJA

FtA OEFICIENCIA DE AGUA POR UN SEIlrl:STRE

• INUNDACIONES PERIODlCAS
lD1IR AREAS FUERTEMENTE OISECTAOAS, EROSIONADAS y ;:~~• •~jj~r->4""
lWIlJ PRESENCIA DE CORAZAS DE HIERRO A POCA PROFUNDIDAD
' , . DESLIZAMIENTOS (MOVIMIENTOS EN MASA)
~ VULCANISMO • Volcanes con erup,jones históirk:as
~ O Volcanes acbvO$

FUENTES: IGAC - 1988 BOSQUES y SUELOS DE COlOMBIA

712
 MAPA No. 9.3
RELACIONES ENTRE LA ACTMDAD AGROPECUARIA
EN COLOMBIA Y ALGUNOS COMPONENTES
AMBIENTALES
lO..

ALGUNOS FACTORES
QUE AFECTAN EL SUELO
FACTORES SOCIO-ECOHOMICOS

~FECTO SEVERO O MODERADO PO'R '''''-ONIZACiCi{':~

_MINIFUNDIOS
• • SALlNIZACION YIO AlCALlNIZACION
O OCONTAMINIZACION POR AGROQUIMICOS
... CONTAMINACION POR AGUAS DE MÁLA CALIDAD
• CONTAMINZACIQN POR AGROINDUSTRIA y MINERA
-P':EXPANSION DE CIUDADES SOBRE TERRENOS AGRICOlAS

~éURScr; DE AGUA CON MARCADA CONTAMINACIQN ORGANICA

FUENTES: IGAC - 1988 BOSQUES y SUELOS DE COLOMBIA

713
los ecosistemas forestales de tierras cálidas pueden lograr una producción primaria
bruta del orden de 25 t./lla./año de bíomasa, mientras que aquellos de tierras altas
con rodales monoespecfficos, pueden lograr una ppb del orden de 13 t/ha./año 22 •

En los páramos la afectación de las cosechas por el régimen de temperaturas ha sido

registrada por Guhl 23 ; a medida que se incrementa la altura sobre el nivel del mar, la
extensión requerida de terreno debe ser progresivamente mayor para obtener igual
cantidad de papa.

Existe un régimen biológico en el suelo determinado por la actividad de la macro y

microflora y de la fauna en éste; la dinámica de estos componentes es muy baja en
suelos de zonas áridas. Cerca del 81 % de los suelos en Colombia, en condiciones
naturales, presentan (o presentaban) una cantidad apreciable de materia orgánica;
con las quemas del barbecho y la extracción de éste, se está eliminando la reposición
de tales sustancias.

Algunas zonas del área Andina, la llanura del Caribe, la Guajira y la Orinoquia
tienen suelos particularmente bajos en materia orgánica.

Múltiples estudios han mostrado la forma como los cambios en materia orgánica en
el suelo, sea para protegerlo de las presiones erosivas o para dotarlo de estructura,
afectan positiva e inmediatamente los niveles de rendimiento de los ecosistemas".
Sólo para mencionar algunas evidencias se presenta el Cuadro No. 9.16.

C. DISPONIBILIDAD HIDRICA

1. Distribución de la oferta hídrica en el país

Globalmente se podría afirmar que el país no afronta déficit de agua. El balance

hídrico general, tal como lo demostró el DNP a través del Estudio Nacional de
Aguas -ENA-, es positivo". El problema se refiere a los patrones de distribución
temporal y espacial de las lluvias, los cuales se caracterizan por una precipitación

" FARNWORTH E.G. Y F.S. GOLLEY Ecosislemasfrágiles. Fondo de Cultura Económica, México, 1974.
" GUHL E. Los páramos circundantes de la Sabana di! Bogotá. Jardín Botánico José CelestinQ Mutis, Bogotá,
1982.
Para obtener elementos adicionales al respecto se sugiere consultar BARREIRA E. A. Fundamentos de
edafologÚJ para la agricultura. Ed. Hemisferio Sur, Buenos Aires, 1978. o STOCKlNG M.A. "Erosion and
soil productivity : a review consultant's working paper No.1", AGl.S-FAO, Roma, 1984.
" "Los resultados del balance .... penniten afinnar que los problemas que afronta el sector de aguas en el país no
son ocasionados en la mayoría de los casos por escasez del recurso o competencias entre los diferentes usos.
Al considerar las demandas actuales para consumo humano, industrial y agrícola en 218 cuencas de tercer
orden, tan sólo aparecen 14 con probabilidad de déficit en algún mes del año, Y de éstas tan s610 6 tienen lUla
probabilidad de déficit superior al 5.%; son ellas las cuencas de Riohacha, Tapias, Ranchería, Cesar (Alto y
Medio), Tolú y Ariguanf' DNP (Departamento Nacional de Planeaci6n). "Estudio Nacional de Aguas.
Informe final, primera fase". Mejía, Millán y Perry, Bogotá, 1984, pág. 212.

714
 CUADRO No. 9.16
EFECTOS DE FERTILIZANTES Y ESTIERCOS
EN LA PRODUCCION DE CEREALES Y EN LAS
PROPIEDADES DEL SUELO DESPUES DE 5 AñOS DE
APLICACIONES EN SUELOS FERRALITICOS
(BOUKOKO, AFRICA CENTRAL)

Rendimiento
acumulativo Carbono
de granos en orgánico NPHCaK
Aplicación
anual S años del suelo total intere.
(tlha) (%)
maíz arroz (meg/lOOg)

Nada 5.82 5.94 0.95 0.097 5,2 1,23 0,11

60-80-80 9,06 9,07 0,98 0,091 4,8 0,98 0,16
kgN,P205
k20/ha.

120-160-16011,19 11,44 0,93 0,200 4,9 1,44 0,20

kgN,P205
k20/ha.

Estiércol 13.12 10,47 1,37 0,160 5,7 2,91 0,34

(60t/ha)

FUENTE: SANCHEZ P. "Suelos del trópico. caractensticas y manejo",

I1CA, San José de Costa Rica, 1981,pg. 189.

715
intensa durante uno o dos periodos al año en un territorio para el cual la energía
evaporante no es despreciable2•. Los déficit o excesos de agua nonnalmente se
deben verificar a nivel local, y la solución a cualquiera de las dos condiciones
frecuentemente implica erogaciones financieras importantes 27 •

Hurtado" realizó cálculos con base en el modelo de Thomthwaite para estimar los
excesos y deficiencias hídricas por áreas en el país; dicho autor indica que los
territorios en donde predomina la explotación agricola, tiene tendencias al déficit
hídrico, tal como ocurre con el altiplano cundiboyacense, las cuencas del Alto
Magdalena y del Alto Cauca, y la mayor parte de la Costa Atlántica. En el mapa No.
9.4. se presenta la sÚltesis de los balances hídricos para el país, en ténninos de déficit
o excesos de humedad anual.

Sobre la base del mapa de suelos IGAC29, en Colombia solamente un poco más de un
14% de las tierras presenta situaciones favorables en cuanto a la disponibilidad de
humedad para la vegetación; el resto se encuentra oscilando entre situaciones de
extrema aridez (1.4% de las 114.174.800 ha. de suelos continentales clasificados por
el IGAC), y situaciones de largos periodos de inundación (15,5% del total mencio-
nado).

De acuerdo con el SENA, una vez hechas las estimaciones de demanda de agua
como lo exigen las nonnas, teniendo en cuenta las prioridades de consumo, sola-
mente tendrian problemas de abastecimiento las siguientes cuencas: el área de
drenaje del Golfo de Morrosquillo, las cuencas de los ríos Tapias-Rancheria, del río
Pamplonita,la parte alta del rio Sogamoso, tres cuencas en el Valle del Cauca, toda
la cuenca del lÍo Cesar y la parte de Armero-Mariquita en el Valle del Magdalena'o.
Según el mismo documento, solamente las cuencas de cercanías de Annero y del
Valle del Cauca podlÍan modificar su situación favorablemente recurriendo a cau-
dales de los rios principales.

Si bien es conocido que varias regiones del país cuentan con agua subterránea, la
disponibilidad de datos es bastante restringida. Por ello y sólo para efectos ilustra-
tivos, se consideró conveniente mencionar dos casos relevantes: el de la Guajira y el
de la Sabana de Bogotá.

Los acuíferos libres, no producen caudales mayores de 7/s; se explotan cerca de 420
pozos, en su mayolÍa ayudados por molinos de viento, con un rendimiento promedio

Colombia tiene un promedio anual de radiación solar de 140,1 kcaUcm. HIMAT. "Anuario Meteorológico",
" HIMAT, Bogolá, 1988.
SAC, op.cit.
" HURTADO G. Caracterjwción agroclimáticIJ de Colombia. HL\1AT. Bogotá, 1987.
'l9 IGAC, "Mapa de suelos"; escala 1:1'500.000.1GAC, Bogotá, 1983.
DNP (Departamento Nacional de Planeación). "Estudio Nacional de Aguas. Infonne Final, Primera Fase. Vol.
IX: Balance-Disponibilidad (Anexo H)". Mejía, Millán y Perry, Bogotá, 1984.

716
 MAPA No. 9.4
RELACIONES ENTRE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA
EN COLOMBIA Y ALGUKOS COMPONE:'oiTES
AMBIENT ALI:i:S
1.90

BALANCES HIDRICOS DEL SUYELO

EXCESQ..DEFICIT DE HUMEDAD ANUAL
ENm.m.

FUENTES. HIMAT - 1987. Caractenlación Agroclimática de Colombia

717
 de un litro por segundo'l. Se trata de un recurso altamente susceptible de ser
contaminado y, por ende, volverse inutilizable.

Los acuíferos confinados se encuentran prácticamente inexplotados. En la media y

baja Guajira solamente se encuentran funcionando por lo menos 5 pozos, 4 de los
cuales suministran agua de excelente calidad a Riohacha con un promedio entre 25 y
85/s.

Desanfortunadamente, hacia la alta Guajira las aguas provenientes de estos acuífe-

ros no son potables ni pueden ser aplicados al agro debido a su salinidad. Los
acuíferos de la baja Guajira son un recurso potencial para desarrollos agrícolas.

En cuanto a la Sabana <le Bogotá, algunos estudios" indican una disponibilidad

máxima de agua subterránea de 6.4 millones de metros cúbicos por afio en la zona
del río Bojacá, 9.5 en la zona del río Frío; 7.5 en la del río Bogotá y 35 en la del río
Subachoque.

En conclusión en lo que al recurso hidráulico se refiere, Colombia requiere una

estrategia de complementación de la oferta hídrica cíclica (lluvias) a través del
manejo de las aguas superficiales o subterráneas.

2. Calidad de la oferta hídrica

Los resultados del estudio de la calidad del agua en Colombia realizado por el
HIMAT", concuerdan con las expectativas vigentes.

Comparando los criterios internacionales de calidad para consumo humano, se

concluye que los ríos Magdalena, Cauca, Saldafia, Guayuribo, Ceibas, Cabreras,
Pamplona y Chicamocha, presentan niveles no aceptables frente a varios paráme-
tros, lo cual no sería relevante frente a la tecnología disponible para tratar las aguas,
de no ser por la carga de sustancias tóxicas encontradas en dilución, tales como
metales pesados, detergentes, pesticidas, hidrocarburos aromáticos y policíclicos.
De igual manera, los resultados en cuanto a los aspectos bacteriológicos sefíalan
niveles importantes de contaminación, según los parámetros vigentes.

Una situación contraria se presenta al revisar los resultados del estudio mencionado
frente a los criterios de clasificación de aguas para riego. Los autores calificaron
positivamente las aguas de los mismos ríos al demostrar bajos niveles de salinidad
(dases Cl y SI), salvo el río Bogotá, el cual en el sector de Puente Portillo presenta

31 HUGUETT G. "Resumen del estudio. hidrogeológico de la media y baja Guajira". Bolean Geológi.co.
29.1.45.83. 1988.
II CAR, &tu4io de aguas subtemiMas en la SabaNJ de. Bogotá. DNP-CAR-TNO, Bogotá, 1975.
J3 HIMAT Calidad del agua en Colombia, HIMAT, Bogotá, 1988.

718
una moderada salinidad (C2) y un bajo contenido de sodio (S 1). Esto implica que de
ser utilizada para riego las aguas pueden contribuir en uno o dos lustros a salinizar
los suelos cultivados. Los hallazgos en relación con el Bogotá se relacionan con los
desechos industriales y domésticos de la capital.

D. EFECTOS DEL MODELO TECNOLOGlCO AGROPECUARIO SOBRE

SUEWS y AGUAS.

En este aparte se analizarán las implicaciones más relevantes de la aplicación del

modelo tecnológico imperante en Colombia, en lo que a la agricultura comercial se
refiere, sobre las características de los suelos y las aguas del territorio ocupado por
este sector de la economía.

1. Mejoramiento de las características productivas de los suelos.

1.1. Empleo de fertilizantes.

Sin la adición de excrementos bovinos, por ejemplo, o de fertilizantes químicos, la

producción dependería de las cantidades de nutrientes capturados o liberados por el
suelo y de los aportes hechos por las lluvias, los vientos (polvo) y las crecientes.

Los fertilizantes orgánicos tienen una ventaja sobre los químicos al incrementar la
actividad orgánica de los suelos (ver Cuadro No. 9.16), pero su inconveniente es el
bajo contenido de nutrientes de tales fertilizantes. Lo cierto es que, con esta tecno-
logía sencilla y en combinación con el deshierbe, es posible incrementar rendimien-
tos en cosechas hasta en un 50% o más".

El siguiente paso es el de recurrir a los abonos químicos, particularmente portadores

de N P Y K; la aplicación de abonos de tipo NKP es necesaria en Colombia, tanto
para cualquier cultivo comercial como para actividades ganaderas intensivas". En el
Cuadro No. 9.20 se aprecia el total de fertilizantes empleados en Colombia para
algunos cultivos seleccionados y la concentración de los mismos.

También es posible emplear técnicas hidrop6nicas en sitios donde el régimen de

nutrientes es fuertemente limitante, como por ejemplo podría ser el caso del Guai-
nía". En tal situación, el suelo pasa a ser sólo el soporte físico de un cultivo, o bien
limita su utilidad a sostener bosques de bajo potencial productivo y altamente
vulnerables a perturbaciones antropógenas.

Buring, op.cit.
" De hecho, tal como puede observarse al revisar el trabajo de Gallón de 1989. "El empleo de fertilizantes
químicos en Colombia y su incidencia en el costo de producción agrícola". Revista NacioMl de Agricultura,
SAC, 889, 65-105, la evolución del consumo de fertilizantes en la última década ha tenido variaciones muy
importantes, algunas parcialmente explicadas por el incremento de los costos internacionales de los productos.
CIDER, "Estudios socioeconámicos y ambientales de la Serranía del Naquén". ECOP~1ROL, Bogotá, 1988.
"

719
Cabe anotar que en el mercado internacional ya es posible obtener quelatos bitumi-
nosos (derivados orgánicos), cuya aplicación en suelos muy lavados contribuye a
mejorar la disponibilidad de nutrientes para las plantas, ayudando a retenerlos en
suspensión de iones intercambiables y en suelos áridos a retener la humedad.

1.2. Irrigación.

La estrategia de mejorar las condiciones de disponibilidad de agua mediante la

irrigación de tierras debe ser cuidadosamente manejada, ya que la solución a corto
plazo puede generar serios limitantes productivos a mediano y largo plazo.

En todas las áreas irrigadas tres factores son de particular relevancia: la nivelación
de los suelos, el control de la cantidad de agua de irrigación, y el control de las águas
utilizadas. En cuanto al primer caso, las áreas deben ser homogéneamente regadas,
de lo contrario se generarán comportamientos desequilibrados de los suelos que
redundarán en rendimientos altamente variables al interior del área servida. El
volumen irrigado debe ser cuidadosamente dosificado; para campos de arroz irriga-
do, el manejo del agua es frecuentemente más importante que las características de
los suelos; una mala calidad del agua de irrigaci6n en zonas propensas a la saliniza-
ción puede acortar el paso hacia la desertificación.

Si bien el Estado colombiano ha hecho un esfuerzo importante por habilitar tierras

con sistemas de riego, el sector privado lleva la delantera en tal sentido, tal como se
desprende del Cuadro No. 9.17.

Comparando los datos de tierras irrigadas con los de aquellas potencialmente

adecuables (Cuadro No. 9.18), se aprecia una mejora en la oferta de riego en apenas
un 11.3% del total potencial. A lo anterior debe anotársele que en los distritos
administrados por el HlMAT se siembra sólo el 5% del total del área cultivada en el
país, y se estima que en las áreas bajo administración privada, este porcentaje
correspondería al 10%. En síntesis, queda aún un potencial importante de tierras en
donde con una mejor oferta hfdrica se lograría, por una parte, evitar toda pérdida de
cosecha por sequía, y por otra, aumentar la producción actual de las tierras hasta el
nivel de rendimiento máximo esperable de los cultivos.

El HlMAT tiene evaluados varios proyectos para ampliar la capacidad de riego para
las tierras cultivables; el área total prevista por cubrir es de 116.331 ha, distribuida
entre los proyectos del Alto Chicamocha (9.2%), Valledupar (10.4%), San Juan del
Cesar (3.4%), Triángulo del Tolima (25.8%) y Nechí-Majagual (51.2%). Conviene
aclarar que en parte estos proyectos incluyen principios de drenaje de tierras".

Con la infannación operacionalrnente disponible, no fue posible conocer la magnitud de las implicaciones de
las labores de desecación. Tampxo fue posible conocer oficiabnente el cronograma de ejecución de los
trabajos de irrigación. HIMAT "DesarroUo del riego, drenaje y funcionamiento de los distritos de riego de
adecuación de tierras agrícolas en Colombia". Publicaci6n Técnica. No.3, HlMAT, Bogotá, 1985.

720
 Cuadro No. 9.17.
DISTRIBUCION DEL RIEGO POR DEPARTAMENTOS

Departamento Riego Riego Total

público privado ha

Antioquia 3.625
Atlántico 36.200 1.206 37.406
Bolívar 19.200 3.925 23.115
Boyacá 19.524 1.300 20.824
Cauca 34.496 34.496
Caldas 2.765 2.765
Cesar 45.860 45.860
Córdoba 57.782 3.170 60.962
Cundinarnarca 24.200 18.172 42.373
Huila 12.625 24.831 37.456
Guajira 15.714 15.714
Magdalena 47.000 8.177 55.177
Meta 56.515 56.515
N.Santander 16.500 5.000 21.500
Santander 9.291 700 16.291
Sucre 3.460 3.460
Tolima 112.979 25.700 138.679
Valle 10.750 202.113 212.863
Subtotal 366.051 463.019 829.070

Intend.y
Comisarías 12.500 12.500

TOTAL 378.551 463.019 841.570

Fuente: RIMAT "Adecuación de tierras en Colombia". Sociedad Colombiana de

Ingenieros, Celebración del Centenario, 1987.

721
 CUADRO No. 9.18
DISTRlBUCION DEPARTAMENTAL DE AREAS
POTENCIALMENTE ADECUABLES PARA RIEGO

Pontencialm. % Adecuado

Antioquia 318921 1.14

Atlantico 203280 1804
Balivar 329785 7.01
Boyaca 436328 4.77
Cauea 87924 39.23
eaqueta 150822
Caldas 55216 5.0
Cesar 860600 5.3
Cordoba 224092 27.2
Cundinamarca 409475 lOA
Choco 93060
Huila 99450 37.7
Guajira 217830 7.21
Magdalena 467728 11.8
Meta 571700 9.9
Nariño 173029
N .de Santander 294954 7.29
Risaralda 49680
Santander 156114 10.44
Sucre 170398 2.03
Tolima 322226 43.04
Valle 303635 70.1

Subtotal 5996347 13.83

Intendencias y
Comisarias 592953 2.11

TOTAL 6589200 11.3

Fuente: HIMAT, "Adecuación de tierras en Colombia". Sociedad Colom·

biana de Ingenieros, celebración del centenario.1987.

722
Comparando los anteriores datos con el Cuadro No. 9.18 se puede deducir que. con
los futuros proyectos. apenas se estará reduciendo el área potencialmente adecuable
en un 1.8% del total.

Ciertas prácticas cuidadosas de lavado del suelo. con base en la incorporación y

drenaje de aguas libres de sales. pueden ayudar a desalinizar algunos suelos;
obviamente el agua que arrastra las sales tenderá a afectar algún otro ecosistema.
Claramente esta inquietud hace parte del proceso evaluativo que conduce a tomar
una decisión semejante.

1.3. Drenaje.

Algunos suelos en Colombia. particularmente en zonas bajas o inundables. presen-

tan niveles freáticos relativamente altos. lo cual impide un comportamiento apro-
piado del intercambio iónico y del desarrollo radicular. v. gr. wna inundable del
Bajo Río San Jorge. Ello puede ser solucionable con la construcción de vallados o
canales (tal como lo hicieron durante siglos los antiguos pobladores zenúes). o
mediante la instalación de tubería de drenaje. Obviamente debe tenerse un cuidado
extremo en la determinación del nivel freático perseguido. ya que fácilmente se
puede llegar a hacerlo descender por debajo de la zona. a partir de la cual las raíces
pueden captar humedad del suelo.

El RIMAT tiene varios proyectos para drenar tierras; uno de ellos conocido con el
nombre de La Mojana. compuesto por cinco subproyectos que tocan territorios de
Antioquia. Bolívar. Córdoba y Sucre. Se pretende con ellos drenar un total de
319.940 ha". A menor escala y con principios tecnológicos diferentes. la misma
entidad tiene previsto continuar con el rescate de la tecnología empleada por los
zenúes para el manejo de aguas en 10 ha del Bajo San Jorge'9.

1.4. Prácticas antierosivas.

La mayor parte de la actividad agrícola del país se encuentra en las montañas. donde
la vulnerabilidad a los efectos peIjudiciales de una erosión intensiva es muy alta. Por
tal motivo. desde hace unas dos décadas los cafeteros han venido fortaleciendo y
ampliando una campaña para cambiar el estilo tecnológico de siembra en dirección
de la pendiente. para. mediante la instalación de los surcos y de las eras en dirección
de las curvas de nivel, ir logrando progresivamente un terraceo de los taludes. El
Cuadro No. 9.19 evidencia el efecto de esta práctica sobre la dinámica erosiva.

H CEUS J., MARIN R. Y OJEDA D. "Manejo de humedades". Trabajo del curso de Ecología Humana, FEl,
Universidad Javeriana, Bogotá, fotocopias, 1989.
19 PLAZAS C. etalL. "Cambios ambientales y desarrollo cultural en el bajo río San Jorge". Museo del Oro, 20,
55·88.1988.

723
 CUADRO 9.19
ESTIMACION DEL FACTOR MANEJO (P) EN COLOMBIA

Pendiente Maíz Fríjol

PI PII PIII PI PII PIII

60-70% 1.000 0.800 0.672 1.000 0.871 0.814
40-50% 1.000 0.700 0.313 1.000 0.611 0.521
10-20% 1.000 0.094 0.078 1.000 0.184 0.141

PI: Prácticas ttadicionales; PU: tratamiento con curvas de nivel; PIII: ttatamiento con
curvas de nivel y barreras vivas.
FUENTE: VEGA 1. "Calibración y ajuste de la ecuación universal de predicción de
pérdidas de suelo". Inderena. Div. Cuencas Hidr., 1988.

El efecto del factor de manejo denota, en primer Jugar, una diferencia importante en
cuanto a la utilización de curvas de nivel como tratamiento para ambos cultivos
ensayados, frente a las parcelas en donde se emplearon técnicas convencionales. Y
en segundo lugar, un efecto relevante en cuanto al acompañamiento de barreras
vivas en los cultivos, particularmente en lo que hace al maíz.

Las prácticas antierosivas reducen de inmediato el flujo de partículas del suelo

(erosión), y por ende de nutrientes, lo cual, si no evidencia a corto plazo una
disminución en la tasa de reducción de la productividad del sustrato, sí permitirá
lograr un nivel sostenido de rendimientos. El efecto de la erosión sobre la produc-
ción normalmente se encuentra enmascarado por el efecto del uso de plaguicidas,
abonos y herbicidas.

El aporcamiento con material orgánico de desecho o con compost ("mulching") es

una práctica cOn reconocidas cualidades en relación con el control de la erosión y
con el incremento en el rendimiento de las cosechas'o. En Colombia los cafeteros
están a la vanguardia impulsando este tipo de tratamientos simples y económicos; el
método consiste en la atenuación de la energía que llevan las gotas de agua al caer, lo
cual ayuda sustancialmente en el control erosivo" .

STOCKJNG M.A. Y ELEWELL n. "VcgclaLion and crosion; a revicw". Scolúsh Geographicaf MagazuU!.,
"t976,92 (1), 4-16.
Una documentación exlensa al respecto puede encontrarse en EI-swaify s.a., w.c. MOLDENHAUER y A.
LO., (editores) Soi/ erosion and conservalion. Soil Conservo Soco oE Am., Iowa, 1985. STOCKING M.A.
también presenta una revisión impOrlanle sobre el tema en: "Erosion and soil productivity: a review consultant's
wooong paper No. 1." AGLS-FAO, Roma, 1984.

724
111. PRINCIPALES FACTORES QUE AMENAZAN EL
APROVECHAMIENTO DE LAS POTENCIALIDADES
DE LOS ECOSISTEMAS

Son varios los factores reconocidos por la literatura que pueden llevar a eliminar un
espacio geográfico del inventario de fuentes productivas para una sociedad. En este
aparte se tratarán el fenómeno erosivo, la alteración del régimen hídrico, la del
régimen biológico, la salinización y la alcalinización de los suelos, la compactación
y la contaminación de las aguas.

A.EROSION

Siendo éste un fenómeno perfectamente natural (es decir, que ocurre con o sin la
intervención humana en prácticamente cualquier espacio geográfico emergido), es
susceptible de ser incrementado en proporciones significativas hasta el punto de
llegar a transformar paisajes, otrora productivos, en imágenes desérticas'2 , tal como
ocurre con las tierras áridas del interior del país (La Candelaria o La Tatacoa, para
solo citar dos ejemplos). Para 1985 el IGAC ya registraba a gran escala en su mapa
de suelos 230.000 ha totalmente erodadas en Colombia; en el mapa No. 9.5 se
aprecia la cobertura de las áreas más afectadas. Como era de esperarse, la rona
montañosa es en donde mayor incidencia tienen los procesos erosivos; en ella
predomina el cultivo del café; su incidencia en la erosión está ligada a la tecnología
aplicada: de las 1.370.695 ha cultivadas según el censo cafetero de 1980, el 34% era
de tipo "tecnificado", en el cual las plantas usualmente se siembran expuestas al sol.
El mapa muestra también sitios afectados por salinización y compactación, los
cuales si bien parecen ser puntuales, tienden a expandirse con ayuda de la actividad
antrópica, como se aprecia en el mapa No. 9.3.

La erosión intensa tiene en parte origen en el intento de aplicar el mismo tipo de

tecnología para aprovechamiento de suelos en todo el territorio transformado,
independientemente de su vulnerabilidad frente a la erosión hídrica. Este fenómeno
tiende a agravarse por la persistencia del modelo de expansión de la frontera agrícola
en función de tierras con muy baja capacidad de carga para la especie humana, En
efecto, de las 600 ha/año que constituyen la tasa de destrucción de bosques naturales
en el país, el 76.3% es generado por la colonización". Sobre esta base cabe
preguntarse sobre la bondad real de proyectos tales como la incorporación "de 2

" Tal como lo señala IUCN/PNUMA/WWF en la "Estrategia Mundial para la Conservación" (lUCN,Gland,
1980), se necesilan entre too y 400 años para que la nawraleza reconstiwya 10 mm de espesor del suelo.
" El Plan de Acción Forestal estima la deforestación ocurrida entre 1960 y 1984 en 37.7 millones de ha de
bosques naturales. La gravedad de la destrucción de los bosques naturales del país se hace mayor al considerar
que la biota continental e insular de Colombia incluye aproximadamente el 10% de la fauna y la flora
mundiales, y que la flora más diversificada del planeta por unidad de superficie se localiza en la región
biogeográfica del Cb0c6,lo cual lo convierte en un país de mega diversidad biológica. República de Colombia
DNP. "Plan de Acción Forestal para Colombia". Bogotá, 1989.

725
 MAPA No, 9,5
RELACIOl\"ES ENTRE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA
E~ COLOMBIA Y ALGUNOS COMPONE!'OTES

,....
AMBIENTALES

EROSION y DEGRADACION
DE lOS SUELOS

• seVERA A MUY SEVERA

~ LIGERA A MODERADA I
O MUL LIGERA A MINIMA
• • SAUNIZACION YIO ALCALlNIZACION
00 COMPACTACION
FUENTES: IGAC - 1988 BOSQUES y SUELOS DE COLOMBIA I I
~

726
millones de ha de tierras fértiles (sic)"44, al sistema catastral privado, como resultado
de la apertura de la Carretera Marginal de la selva, lo mismo que 500.000 más como
producto de vías en el Magdalena medio y el Bajo Cauca, en ejecución del Programa
de Reforma Agraria y de proyectos del PNR. De hecho, ambas zonas se encuentran
reguladas por la ley 2 de 1959 y el cambio de usos del suelo en ellas transformará los
territorios en zonas conflictivas (ver mapa No. 9.1)

Las estimaciones que presenta Serrano·' en 1985 en relación con el transporte de

sedimentos, dan una indicación de la gravedad del proceso erosivo que no se está
afrontando. Si los resultados que el mismo autor presenta en 1986 son concluyen-
tes'", los regímenes de crecientes y de estiajes de los ríos del centro del país están
incrementando picos de manera preocupante, y el origen de tales cambios radica en
la deficiencia de cobertura vegetal (a manera de ilustración se presenta la gráfica No.
9.1),10 cual, a su tumo, incide sobre la remoción de sustrato (ver cuadro No. 9.19).

La profundidad efectiva del sustrato disminuye progresivamente con la erosión

incontrolada. En este sentido la gráfica No. 9.2 permite observar la relación entre la
pérdida del sustrato y la reducción en rendimientos, mientras que el Cuadro No. 9.20
refleja los cambios en índices de productividad relacionados con tasas erosivas.

Cuadro No. 9.20

CAMBIOS EN EL INDlCE DE PRODUCTIVIDAD (lP) SEGUN PENDIENTE

Pendiente Tasa de Pérdida Promedio en el IP (%)

% erosión 1/ 25 años 50 años 100 años

0·2 l.l O O 1
2-6 4.2 1 1 2
6-12 9.4 2 3 5
12-20 15.8 10 14 56

1/ Toneladas/acre/año calculadas experimentalmente para establecer coeficientes para

la ecuación universal de perdida de suelo. Estos coeficientes son específicos para
cada tipo de suelo.
Fuente: Pierce et al., citado por American farmland trust, "Soil conservation in
America-what do we have to lose?

44 ARANGO M. "La refonna agraria y alcances de la nueva ley". Revista Foro, No. 7, 1988, (pág. 41)
4S SERRANO O. "Transporte de sedimentos en ríos colombianos", HIMAT, Bogotá, 1985.
46 SERRANO Q. "Variación del régimen de caudales y transporte de sedimentos en la cuenca del río Magdalena",
HIMAT, Bogotá, 1986.

727
 GráUéa. No._ 9 •. 1

VARIACION DE LOS CAUDALES EN EL Rro MAGDALENA

(Eetac16n Arrancaplumas)

-""
_ _ _ _ _ _ _ _ _C>....

....
-
.........
•
-
,...

Pue.te: SUWO Q. "'iuiaei6D del ",ilu d. caudal" , tran!pOrte de

udinllu,,, l. cunea del do lIa,ddeu.°. RllfAf, BoIDU, 1966.

6rilflcIlI Mo. 9.2

RElACION RENDIMIENTO- PROFUNDIDAD DEL SUELO

'¡I CAMBIO TECNICO

CURVII WIILKER VOUI'E

Yo
A'

11
/
Yo

V--
B
A

Profundidad del suelo

f~nte: ;\llII'ncan f~rmJand trust "Soll con~r.milln in

Arn:r1l;>3- WM1 00 "" h.,...., 10 ¡o,~?"

728
La ganadería caracterizada por cualquiera de los sistemas productivos (con excep-
ción de la producción en confinamiento), definidos en el capítulo VI, aplicada a
terrenos con pendientes mayores de 8 grados, está generando paisajes tipificados
con huellas indelebles de caminos de ganado, hasta el punto que el fenómeno
erosivo correspondiente ha adquirido el nombre de "pata de vaca". En algunos
sectores de la Orinoquia el sobrepastoreo está generando un proceso asimilable al de
desertificación" .

B. ALTERACION DEL REGIMEN HIDRICO

La eliminación de la cobertura vegetal pelTIlanente en zonas en donde ocurre

normalmente captación de humedad atmosférica, conduce en corto plazo a generar
cambios importantes en el comportamiento de las corrientes superficiales del agua.
Aunque no se dispone de datos precisos, la Sabana de Bogotá, algunas áreas de los
departamentos de Boyacá, Antioquia y otros territorios han visto decrecer las
fuentes naturales de humedad. El resultado es un incremento en la probabilidad de
pérdidas de cosechas por deficiencias hídricas. Puede ocurrir que con el drenaje se
desencadenen reacciones químicas que hacen de los suelos ambientes profunda-
mente agresivos para muchos cultivos. Ello ocurre particulalTIlente en donde existen
concentraciones importantes de sulfatos (v.gr. áreas anegadas dc la desembocadura
del río Surquillo en el Golfo de Urabá), los cuales al ser oxidados en ambientes
aéreos, acidifican el suel04 '.

Los canales de riego se pueden convertir en espacios de atenuación de crecientes de

las corrientes de las cuales se toma el agua, existiendo la posibilidad de convertir
tierras fértiles en espacios frecuentemente anegados. Este fenómeno es típico de
áreas que han sido reclamadas del lecho mayor de los ríos, v.gr. las ciénagas o los
pantanos. Parte de las inundaciones actuales del río Sinú y en las cercanías del Canal
del Dique, ejemplifican esta dinámica.

C. ALTERACION DEL REGIMEN BIOLOGICO y CONTAMINACION

Además del incremento en la tasa erosiva natural ya examinado, el uso de pesticidas

también permite una rápida transfolTIlación negativa del régimen biológico. En el
Cuadro No. 9.21 se aprecian los volúmenes de los principales pesticidas usados en
Colombia.

El primer gran tipo de pesticidas se refiere a los insecticidas, los cuales, a su tumo,
pertenecen a tres grandes grupos de sustancias orgánicas:

" CORTES A. Las tierras de la Orinoquia. Capacidad t:k uso actual yJuturo. U. Jorge Tadeo Lozano, Bogotá,
1986.
n OUVERA M.F. "Interoceanic cana] ALralD-Truando: an overview of its cnvironmental implications".
Universidad de East Anglia, Norwich. 1986.

729
 Los organoclorados, del tipo del DDT o del aldrín, poco o nada biodegradables.
El primero, o su producto de transformación en la naturaleza, el DDE, tiende a
acumularse en los suelos; por lavado, termina diluyéndose en las aguas, pero
también se incorpora en la cada trófica después de envenar peces. En el sustrato
extermina lombrices y el resto de micro fauna. La absorción radicular por las
plantas es escasa.

Los organofosforados, del tipo del Parathion o del Malathion, son fácilmente
biodegradables y desaparecen rápidamente del suelo; su toxicidad opera sólo en
forma inmediata. Este grupo es el de mayor consumo en Colombia (ver Cuadro No.
9.21).

Los carbamatos, del tipo del carbaril, tienen las mismas características de los
organofosforados.

El segundo se refiere a los fungicidas, en general hechos con base en metales

pesados tales como el mercurio, el arsénico y el cobre, sustancias que pueden
acumularse en el suelo y en las plantas con efectos variables sobre otros organismos.
La aplicación recurrente de pesticidas conduce al empobrecimiento biótico de los
suelos por tiempo indefinido. El corolario indica que para mantener un rendimiento
aceptable de estos espacios, se requiere de insumos externos permanentes con
cantidades y costos usualmente crecientes".

El conjunto de problemas no termina en ese punto. La capacidad de adaptación de

las pestes es muchísimo más alta que la habilidad del hombre para generar productos
específicos con miras a tratar una plaga. Entre 1968 y 1980 el número de especies de
insectos y de ácaros resistentes a los plaguicidas se dobló, al pasar de 228 a cerca de
40050 ; este fenómeno, aunque sin evidencias concluyentes en Colombia, probable-
mente se encuentra vigente en las zonas que registran problemas por contaminación
con pesticidas (agroqufmicos en general, tal como lo enset'la el mapa No. 9.3).

D. SALlNIZACION y ALCALlNIZACION

En la medida en que se acumulen sales en los suelos, sea como resultado de su

formación natural, por desecación de lagunas, por migración de minerales desde
terrenos altos hacia los bajos o por el tipo de manejo que se le da con fines agrícolas
(v.gr. riego con agua con características físico-químicas inapropiadas),'se llega a
situaciones en las cuales el rendimiento Sc bloquea o minimiza, a causa del impedi-
mento para la mayoría de las plantas de interés económico de crecer en tales

49

lO
GALLON M.O. "El costo de control de plagas en la agricultura colombiana", Revista Nacional de Agricullura.
SAC.889.65·105.1989.
IUCN/PNUMA/WWF,op.cil.
..
,

730
 "
,. ..

CUADRO No. 9.21

USO DE LOS PRINCIPALES INSECTICIDAS, HERBICIDAS, FUNGICIDAS y ABONOS EN COLOMBIA, AÑO 1988,
EN CULTIVOS SELECCIONADOS·
(Miles de tu y kgs)

INSECTICIDAS HERBICIDAS FUNGlCIDAS ABONOS

])ec;' (L) 667.8 Atrazina (0.8 L) 907.6 BU. (K8) 86.7 Urea (kg) 211811
Dipterex (L) 632.1 Anikilamina (L) 357.7 Dithane (Kg) 902.8 15-15-15 (K8) 117934
Furadan(L) 1755.6 Basagran (L) 1223 Hinosan (L) 100.9 10-30-10 (K8) 154606
Lannate (L) 20.5 Esteron (L) 109.8 Manzale (Kg) 2498.1 13-26-6 (Kg) 108736
Lorsban(L) 4449.4 Go.1(L) 100.9 Meneet (L) 77.9 Fosfato Diam. (Kg) 107468
Monitor(L) 237.0 Gesaprim (L) 705.0 Tilt (L) 54.9
Roxion(L) 798.9 Propanil (L) 1868.2
Metil·Parathion (L) 1938.0 Ronstar(L) 851.1
Slam(L) 807.2
Trellan (L) 1997.0

Total 10499.3 Total 7826.8 Total 3721.3 Total 700555

Area Tratada (ha) 2252765 Area Tratada (ha) 2252765 Area Tratada (ha) 2252765 Area Tratada. (ha) 2252765

eonoentt.(kglha) (2) 4.7 Conoentt.(kglha) (2) 3.5 Concentr.(kg/ha) (2) 1.7 Concentr.{kg/ha) (2) 311

.¡. Algod6n, ajonjoli, arroz riego, arroz secano mecanizado. arroz secano manual, cebada. frijol. maiz lec. 1 y tec. 2,
mani, sorgo, soya, papa tec. 1 y leC. 2.
(2) Para visualizar la situación, se asumió como unidad general el Kg, entendiendo que existen variaciones menores según
la densidad de la mezcla líquida utilizada.

FUENTE: Datos procesados por la Misíón de Estudios del Sector Agropecuario con bRse en: Zambrano, J.aime. "Modulo
de Administración de Insumos, Costos y Precios de los Productos Agrícolas y Agroindustriales". DNP-UDA-SlTOD, Bogotá,

-
Mayo 30 de 1989,
-.l
~
condiciones (ver mapa No. 9.3 en donde se evidencia la salinización causada por
actividades humanas).

Aparte de los suelos que en Colombia ya existen con características salinas, se

detectaron a través del HIMAT situaciones anómalas y preocupantes al respecto (ver
cuadros No. 9.22 y 9.23).

Del cuadro anterior salta a la vista 10 preocupante de la situación: en 10 de los

principales Distritos de Riego del país, que representan poco más del área regada
bajo administración pública, se pennitió que más del 16% del área servida se
salinizara; tres de diez distritos tienen más de la mitad del área útil operacionalmente
perdida o en proceso intenso de degradación.

Por otra parte, en cinco depanamentos las tierras se encuentran sufriendo un proceso
de sodificación, tal como aparece en el Cuadro No. 9.23. Actualmente no se dispone
de datos sobre las implicaciones que estas situaciones deben haber tenido sobre los
rendimientos de los cultivos, pero es dable suponer que la producción se habrá
afectado en fonna notable.

CUADRO No. 9.23

AREA AFECTADA POR SALES O SODIO EN DEPARTAMENTOS
DE LA COSTA ATLANTICA

Departamento Area Afectada (Ha)

Guajira 412285
Atlántico 31710
Bolívar l3111
Cesar 17354
Córdoba 43590

Fuente: KHOBZI y MEllA, "Aspectos generales de la erosión y degradación de los

suelos en la.region Caribe".

E. COMPACTACION

Este fenómeno es poco percibido por los agricultores y tiene lugar tanto en condi-
ciones de poca pendiente como en aquellos sitios fuertemente inclinados. El mapa
No. 9.3 localiza los terrenos para los cuales ya existe evidencia de compactación
como resultados de actividades humanas.

732
 Tal como está siendo mostrado en Colombia a través del estudio que adelanta
FENALCE'l, la productividad de algunos suelos se está reduciendo. El efecto de la
compactación de suelos es doble, por un lado limita las posibilidades de las raíces
para aprovechar los sustratos inferiores del suelo al conformar un estrato dificil de
penetrar y por otro lado impide la percolación del agua, lo cual dificulta el lavado de
suelos, propicia la salinización y reduce la disponibilidad de agua durante las épocas
de sequía. Este fenómeno es corriente en las zonas de la Costa Atlántica, pero
también se observa en el Valle del Caoca, en el Alto Magdalena y en algunas zonas
de los altiplanos fríos; es común en los cultivos de sorgo, maíz, algodón, arroz y
otros. Según FENALCE, la reducción de los rendimientos por efecto de este tipo de
problemas puede alcanzar el 50% para el caso de maíz y sorgo, en los cuales ya se
han realizado experiencias concluyentes sobre la importancia de un cambio en las
prácticas de preparación del suelo.
El efecto que tiene la maquinaria sobre el suelo se puede demostrar indirectamente a
través de los resultados exitosos que tiene la utilización de tractores para la com-
pactación de silos, en los cuales se debe eliminar al máximo el aire" para lograr
óptima fermentación. En otros contextos se ha demostrado que la maquinaria pesada
cargada (para siembra, recolección o transporte), puede ejercer presiones de 5 kg/
cm2, lo cual duplica la densidad de suelos sueltos tras su paso".

Sánchez54 también presenta referencias del efecto de la compactación sobre las

propiedades fundamentales de los suelos (oxisoles) brasileros; tras 15 afios de
laboreo, el terreno disminuyó su capacidad de infiltración de 82 a 12 cm/h.

El ganadO contribuye en la compactación de suelos por su peso e insistencia en

caminar por los mismos sitios; en algunos sectores de la Orinoquia, tal como lo
registra Cortés" el sobrepastoreo está reduciendo la capacidad natural de la recupe-
ración de la vegetación.

F. CONTAMINACION DE AGUAS
Los departamentos del interior del país son los que aplican mayores cantidades de
abonos en sus tierras: Cundinamarca encabeza la lista, seguido por Norte de San-
tander, Boyacá y Nariño, en gran parte los mayores productores de papa.

De los productos aplicados, usualmente no más de un 25% del total se incorpora

efectivamente a la cadena trófica, en particular a las plantas irrigadas (los suple-
mentos foliares son los que mayor eficiencia representan). El resto de productos

Ji En TOVAR, E. "Agricultores a mover su maquinaria". El Tiempo, Feb. 24. lB, 1990 Y según consulta
personal en las oficinas de la Federación.
12 VELEZ G. "Ensilaje de King Grass". El Cebú, S, (19) 221.1984.
13 BRADSHAW A.D. y M.J. CHADWICK TIIe res/ora/ion oJ kurdo Blackwell, Londres.
,.. SANCHEZ, op.cil.
" CORTES,op.cit.

733
reposa temporalmente en el suelo hasta que es lavado por las lluvias o por la
irrigación misma. Las aguas profundas primero, los cursos superficiales luego y
finalmente los lagos, estuarios y mares reciben finalmente los productos no consu-
midos. La ciénaga de Tesca y el embalse del Mufla, son claros ejemplos del proceso
de eutrificación originado en gran parte por la concentración de sustancias orgá-
nicas, abonos y pesticidas recogidos en sus cuencas.

El problema mayor en relación con los pesticidas es para los cuerpos de agua de
poco movimiento, en donde las sustancias tienden a acumularse, sea por concentra-
ción en la solución o por incorporación a la cadena trofica vía el sustrato de la masa
de agua o desechos de material vegetal portador de pesticidas. Los acuíferos pro-
fundos son altamente vulnerables a convertirse en recursos contaminados. Más de
un 50% de los productos aplicados tienden a infiltrarse primero, para luego llegar a
las corrientes superficiales. Cuando esto no ocurre, los productos se toman residen-
tes en los acuíferos.

IV. APRECIACIONES FINALES

A. ASPECTOS INSTITUCIONALES

La legislación sobre el uso del suelo ha venido evolucionando desde la época de la

colonia. Algunas de las normas instauradas a partir de la creación de la República
tienden a conservarse, por lo menos en espíritu. En la época reciente, las normas más
relevantes han tenido que ver con la reforma agraria, comenzando por la ley 200 de
1936. Con ella se comenzó a intervenir profundamente en la ocupación del espacio y
en el desarrollo de actividades agropecuarias, orientadas actualmente por el Minis-
terio de Agricultura y por las gobernaciones.

Durante la década de los cincuenta se inició la institucionalización del control sobre

el suelo y sobre el manejo de los recursos naturales. La entidad de entonces dio
origen a los actuales INCORA e INDERENA, con funciones que deben entenderse
como complementarias. La Ley 2 de 1959 se convirtió en el primer marco jundico
para el manejo de algunos recursos naturales renovables: los forestales y, en el
fondo, los parques naturales (ver mapa No. 9.1.); en 1954 se dio paso al experintento
de las corporaciones regionales con la creación de la del Valle del Cauca, inicián-
dose así el proceso de parcelación de responsabilidades, cntico en la actualidad. En
los af\os 60 se creó otro conjunto de corporaciones (CVM que dio origen al
INDERA, CAR, Zulia, Tumaco, Quindlol, hasta completar en los afios 80 unas 17.
El INDERENA redujo por consiguiente su espacio jurisdiccional conservando, en
principio, el poder sobre los parques naturales y sobre áreas no cubiertas por
corporaciones.

734
En 1973 se planteó un experimento que no ha sido operativo, orientado a fijar
políticas en materia poblacional y ambiental: el Consejo Nacional de Población y
Medio Ambiente, organismo asesor de la Presidencia de la República.

Durante 1974 se expidió el Decreto-ley 2811, con miras a legislar completamente

sobre la materia ambiental. No solamente sus alcances son difícilmente operativos
sino que no dotó al INDERENA de las herramientas financieras requeridas para la
aplicación de este Código de Recursos Naturales; por el contrario, se permitió que
esa entidad se convirtiera en un organismo de cuarta categOlia, sin mayor capacidad
de gestión. No obstante ello, quedaron insertas en el Código algunos artículos
adicionales en relación con el manejo de los suelos, aún sin reglamentar como la
mayor parte de la norma. Explícitamente relacionados con el agro se encuentra la
parte VII del libro II, título 1, el cual se refiere especfficamente a los suelos agrícolas,
sobre la base de impulsar prácticas de conservación y recuperación de suelos. A
nivel administrativo se ordena que las entidades responsables prevengan y controlen
los fenómenos deteriorantes de los suelos, teniendo como meta el mantenimiento de
la capacidad productiva de las tierras, permitiendo regulaciones sobre uso de aguas e
intelVenciones en zonas que presenten fenómenos de degradación.

Aparte de las leyes de reforma agraria, frecuentemente opuestas a los principios

preselVacionistas básicos del ambiente (no parten de evaluaciones de potencialida-
des y por el contrario obligan a transformaciones intensivas del ambiente para
justificar escrituración de predios), no se ha establecido una política en materia de
usos del suelo. En vista que la aplicación del Código tampoco se ha realizado
efectivamente, surgió la ley 12 de 1982, incorporada al Código de Régimen Político
Municipal, luego modificado por la ley 9 de 1989, con miras a preservar zonas
agrícolas frente a la presión urbana, otorgándole a los municipios esta responsabili-
dad.

B. SINTESIS DE LAS IMPUCACIONES DEL MODELO AGROPECUARIO

Tras el análisis precedente, difícilmente se justifica enfatizar en la perspectiva que

tiende a restringir la actividad agropecuaria al aprovechamiento de los potenciales
productivos de los suelos actualmente empleados para tales actividades, por cuanto
ciertos instrumentos tecnológicos pueden superar diversas barreras naturales de los
suelos. Por el contrario, el factor limitante actual para el aprovechamiento correcto
de las tierras es el modelo tecnológico vigente, ya que el actual se encuentra
fraguando problemas tan serios que en el futuro mediano se revertirán por efecto de
rebote sobre las actividades agropecuarias. El problema fundamental de tal modelo
tiene que ver por una parte, con el desconocimiento local del comportamiento de los
regímenes limitantes de la productividad de los suelos, sin lo cual no es posible
optimizarla, y por otra, con la selección de las prácticas agropecuarias en función de

735
las condiciones físicas particulares de cada espacio trabajado. Esto implica la
realización de evaluaciones integrales de tierra.

También implica inversiones en conselVación, adecuación, tecnología e infraestruc-

tura vial, de riego y comercial para el aprovechamiento eficiente del sustrato,
inversiones que deben acompañarse de incentivos orientados hacia la conselVación
de la calidad de suelos yaguas y hacia programas de implantación de coberturas
vegetales protectoras. Estos incentivos requieren de platafonnas de financiación
para el impulso de actividades productivas en sitios aptos para ello; y de presiones
para incrementar la intensificación de la actividad ganadera, punto sobre el cual se
dispone del conocimiento tecnológico y ambiental necesario.

Existiendo un balance hídrico positivo para el país en su conjunto, se requiere de

análisis agroclimáticos particulares para zonas de cultivo, con miras a disponer de
elementos técnicos para solucionar crisis o excesos de humedad en los cultivos. Esto
implicará, según SAC'·, inversiones cuantiosas del orden de US$8.400 en 40 años
para apenas dotar unas 2.800 ha. de sistemas de riego.

La calidad del agua en Colombia está en proceso intensivo de deterioro, en parte a

causa de la aplicación aparentemente excesiva de pesticidas y de abonos, si bien no
parece haber restricciones globales en cuanto al uso del recurso para riego, con
excepción del agua del río Bogotá.

Aún es tiempo para reducir la cascada de efectos peligrosos para la salud humana y
para la de otros organismos vivos, derivados de la aplicación masiva de pesticidas en
cultivos (yen sus alrededores). Esto requiere no solamente de controles administra-
tivos sino de labores intensivas de investigación hacia controles biológicos, ele-
mento básico para la aplicación de estrategias integradas de manejo de plagas.

En forma urgente la Ley 2 de 1959 y el Decreto Ley 2811 de 1974 deben ser
revisados, por una parte para definir el espacio que Colombia desea mantener con
coberturas agrícolas, forestales protectoras y/o productoras, estableciendo los me-
canismos financieros y administrativos del caso y los elementos mínimos, desde la
óptica de este sector, que enmarquen actividades de Reforma Agraria y de
Rehabilitación Nacional; un primer paso al respecto será la ejecución de) Plan de
Acción Forestal para Colombia, y la integración de éste con el desarrollo agrope-
cuario; y por otra parte, para orientar el uso de los suelos y presclVarlos del deterioro,
en función de una voluntad política explícita que establezca el escenario de aprove-
chamiento de los ecosistemas agropecuarios con base en la definición de criterios y
parámetros de calidad ambiental y de condiciones de vida para las personas.

1~ SAC.op.cil,

736
 Capítulo X
EL MARCO INSTITUCIONAL
DE LAS POLITICAS AGROPECUARIAS

INTRODUCCION

En este capítulo se examinará el marco institucional en el cual se desenvuelve la

formulación e implementación de la política agropecuaria, teniendo en cuenta por
supuesto tanto el contexto jundico que la rige como los actores y las instituciones
que intervienen en ella.

Cabe advertir que aquí no se ha querido enfocar el análisis a través de la teona

organizacional, es decir, al examen de la eficiencia y la efectividad del uso de los
recursos humanos y financieros disponibles en el sector sobre lo cual existen ya
evaluaciones satisfactorias!. Más bien ha hecho énfasis en un enfoque funcional o si
se quiere político respecto de la toma de decisiones y de su implementación, y de la
importancia relativa de los actores que intervienen; si bien en la teona de la
administración pública son claras las relaciónes entre objetivos específicos de
política, instrumentos disponibles y organización institucional, no siempre se ad-
vierte que ellas están interferidas en el plano práctico por factores socio políticos y
presiones externas que afectan el desenvolvimiento de la organización institucional.

Se buscará entonces explorar el tipo de relaciones existentes entre las instituciones

del sector y los destinatarios de las decisiones en tanto actores pasivos o activos;
tales relaciones deforman en algunos casos el mandato de la ley, y en otros la
voluntad política de los gobiernos, producen conflictos y le restan legitimidad y/o

CEGA, "Reestructuración del Ministerio de Agricultura". Julio 1986.

737
coherencia tanto a la fonnulación de la polftica como al logro de un mayor equilibrio
entre sectores, distorsionando los objetivos de una mayor equidad entre los grupos
sociales rurales y entre las regiones. ;:

En consecuencia, es necesario hacer el análisis de los factores que afectan el curso de

las políticas desde su decisión hasta su implementación, pues es claro que su
ejecución en medio de tantas instancias y múltiples dificultades de coordinación
jerárquica, no pocas veces tennina alterada y/o simplemente no conduce a los
objetivos previstos.

En la primera sección se abordará el Marco Institucional de la política agropecuaria

a partir del examen de la capacidad de coordinación intersectorial, interinstitucional
y regional, para luego estudiar el manejo de los instrumentos de polftica por parte de
las entidades adscritas y vinculadas.

Seguidamente en la sección segunda, se analizarán el Estado, los grupos de interés y

los procesos de concertación en la política agropecuaria, teniendo en cuenta los
límites de la intervención estatal, los tipos de conflicto que emergen de las deci-
siones de política, los mecanismos de concertación y la incidencia del· sector en la
política macroeconómica.

Para ello es indispensable un examen de los gremios, su tipología y de los escenarios

donde se desenvuelven; y de la participación o ingerencia de las organizaciones
campesinas en la polftica agropecuaria; y del papel de los partidos políticos en la
fonnulación de la política agropecuaria y su diferenciación doctrinaria en asuntos
tan complejos como la refonna agraria.

Tal aproximación intenta establecer el tipo de intereses y conflictos frente a los

cuales el Estado debe discernir respuestas de política; identificar alternativas y
estrategias que posibiliten arbitrar convenientemente los conflictos, sin subordinar
la necesaria primacía de la conservación del interés público; y finalmente sugerir
procedimientos para obtener amplio consenso en el disefio de las estrategias del
sector, para que las polfticas sectoriales específicas se ejecuten en un marco institu-
cional de gestión estable, ordenado y congruente.

l. MARCO INSTITUCIONAL DEL SECTOR AGROPECUARIO

A. LA CAPACIDAD DE COORDlNACION

El ordenamiento institucional del sector Agropecuario comprende tanto el nivel

superior representado por el Ministerio de Agricultura, y las entidades adscritas a
este Ministerio. Por otra parte, poca duda cabe sobre la mayor presencia en cada una
de las regiones del país, por parte de las instituciones del sector, en comparación con

738
 el conjunto de las instituciones estatales; en consecuencia, la definición y ejecución
coherentes de las políticas sectoriales comporta la necesidad de establecer un fluido
sistema de relaciones entre el Ministerio y sus entidades nacionales adscritas, que se
designa aquí como coordinación intrasectorial, y entre éstas en el nivel regional a
efectos de que se preserve en cada región la coherencia de los objetivos de la
política; a ello se alude aquí como la coordinación regional.

Adicionalmente, sobre las áreas rurales convergen diversas acciones del Estado
ejecutadas por instituciones diferentes a las del sector Agropecuario, pero que se
intersectan con la actividad productiva y con los objetivos de política, como es el
caso de la infraestructura vial o de muchos componentes del gasto social. Así
mismo, existen objetivos de desarrollo en los cuales es decisiva la contribución del
sector, pero en los cuales convergen diversas instancias del Estado, como es el caso
del desarrollo agroindustrial o la seguridad alimentaria.

En esta misma perspectiva, instrumentos de polftica generales, en especial los de

política macroeconómica, determinan en muchos casos los efectos y alcances de los
instrumentos sectoriales; bajo estas circunstancias, además de las coordinaciones
intrasectorial y regional, se requiere de un tercer sistema de relaciones, esto es, la
coordinación intersectorial que incluye la coordinación con la poIftica macroeconó-
mica, sin duda el reto más difícil para las instituciones del sector. _._.-. ----.

El estudio de evaluación, elaborado por la Misión, identificó como características

básicas de la organización institucional del sector Agropecuario, existente hasta
principios de 1989, las siguientes:

a) Incapacidad del Ministerio de Agricultura - por limitaciones de diversa índole -

para evaluar la política macroeconómica y su incidencia en el desarrollo secto-
rial; diseñar la política agropecuaria que efectivamente se ejecuta; y controlar y
coordinar las decisiones que adoptan las entidades adscritas y vinculadas.

b) Una tendencia generalizada, en casi todas las entidades, a desarrollar meca-

nismos autárquicos para el cumplimiento de tareas disímiles, por la progresiva
adición de funciones que consagran sus estatutos.

c) Insuficiencia de mecanismos de coordinación de los programas y políticas en los

cuales el Ministerio de Agricultura y el Sector agropecuario ocupan una posición
estratégica, pero que no obstante, tienen un carácter inter o suprasectorial,
involucrando gestiones por fuera de la tutela del Ministerio, tales como la
reforma agraria, el desarrollo rural integrado, la transferencia de tecnología, la
.) pOlítica de recursos naturales renovables, la agroindustria y la seguridad
alimentaria.

739
Sobre la base de ese diagnóstico, que en resumen enfatiza la falta de especialización
y carencias en la coordinación como las principales causas de la ineficiencia y las
incoherencias en la formulación y ejecución de la política sectorial, y dentro del
presupuesto de que una adecuada organización institucional es condición necesaria
pero no suficiente para un diseño apropiado de la polltica económica, en lo que sigue
se resalta la necesidad de proseguir especializando a las entidades en las tareas que le
son propias, y como complemento de ello, de continuar fortaleciendo los mecanis·
mos de coordinación.

Dicho de otra manera, se juzga que para evitar duplicidades, obtener economías de
escala en el desarrollo de ciertas labores, y elevar la eficiencia en el uso de los
recursos humanos y financieros, es necesaria la especialización de las entidades; sin
embargo, esta misma exige perfeccionar los mecanismos de coordinación.

Concretamente, a continuación se analizan las características de la coordinación en

sus aspectos intersectoriales, interinstitucionales y regionales, al igual que la manera
-especializada o no- como las entidades se organizan institucionalmente para
manejar los instrumentos de la política sectorial. Tal análisis se desarrolla contras-
tando el marco jurídico existente antes de 1989, con el que quedó plasmado en las
reformas jurídicas emprendidas en este último año.

1. Coordinación Intersectorial

A partir del Decreto 133 de 1976 la función fundamental del Ministerio de Agricul-
tura ha sido la adopción de la política en materia agropecuaria, y la relativa al
aprovechamiento de los recursos naturales, para lo cual debería elaborar los progra-
mas globales de producción, financiamiento y distribución de los productos agrope-
cuarios, y coordinar y evaluar su ejecución. Ese sólo enunciado obliga al Ministerio
a intervenir en campos como la producción, generación y transferencia de tecnolo-
gía, política de precios (de bienes finales e insumos), importaciones, exportaciones,
crédito, comercialización, adecuación y distribución de tierras, etc.

En lo fundamental tres implicaciones se desprenden de dicha normatividad; la

primera, que las funciones que formalmente ha desempeñado el Ministerio de
agricultura guardan estrecha relación con algunos de los instrumentos de la política
macroeconómica (o, visto de otra manera, el manejo de estos instrumentos afecta el
cumplimiento de las funciones por parte del Ministerio); la segunda hace relación al
hecho de que en la definición de su campo de acción básico, se le ha soslayado al
Ministerio de Agricultura su injerencia en el manejo de algunos aspectos de la
cuestión social y la dotación de infraestructura física en el campo; y la tercera se
refiere a sus limitaciones frente a áreas de importancia estratégica para el futuro del
sector, que requieren por su naturaleza de una amplia cooperación intersectorial,
tales como la seguridad alimentaria y el desarrollo agro industrial.

740
1.1. Relación entre Funciones Institucionales e Instrumentos de Política
Macroeconómica

Específicamente, en lo que hace relación con la política macroeconómica, la política

de importaciones, exportaciones, tasa de cambio, crédito, regulaciones para- aran-
celarias, aranceles y gasto público sectorial,resultado de vital importancia para el
desempefio y el crecimiento del sector y por eno mismo se ha previsto que el
Ministerio tenga asiento en el Consejo Nacional de Política Económica (CONPES),
la Junta Monetaria, el Consejo Directivo de Comercio Exterior, la Junta Directiva de
PROEXPO y el Consejo de Política Aduanera, entre otros organismos rectores de la
política económica.

Sin embargo, el papel que el Ministerio ha cumplido en tales organismos ha sido

bastante limitado; así, ha tenido poca capacidad para analizar las incidencias secto-
riales de la política monetaria y crediticia general fijada por la Junta Monetaria, yen
algunas ocasiones los ministros se han limitado a cumplir el papel de gestores de
financiamientos circunstanciales y generalmente preferenciales para el sector en su
conjunto o para algunos de sus integrantes, lo cual le ha restado capacidad de
liderazgo en el más amplio campo de la asignación de los recursos crediticios o de
una política de largo plazo sobre las tasas de interés.

De igual manera, hasta la expedición del Decreto Ley 501 de 1989, estatuto por
medio del cual se reestructuró el Ministerio de Agricultura, éste había carecido de
una estructura organizativa de carácter permanente que le permitiera prever las
implicaciones de la política general de importaciones, o el efecto de la poIftica de
exportaciones (yen especial de los estímulos no cambiarios), sobre el crecimiento
del sector.

Otro tanto ha sucedido en el Consejo de Política Aduanera, cuyas orientaciones y

acciones tienen incidencia notoria en los precios relativos (costos de insumas y
precios de productos finales), especialmente de los bienes comercializables. En
general, el Ministerio no ha tenido un contexto de políticas para tal fin, y por lo tanto
ha actuado de manera aislada y casuística, restándole potencialidades a sus acciones
en este campo específico de la política económica.

En resumen, el Ministerio ha contado con poca capacidad para analizar, evaluar,

mantenerse enterado y, menos aún, para influir sobre la política macroeconómica y
sus efectos en el crecimiento del sector; lo cual no niega que, dependiendo de la
capacidad técnica y el poder político de algunos mirtistros, así como de la formación
de algunos asesores que circunstancialmente los rodean, éstos hayan podido ejercer
personalmente influencia sobre la dirección de algunas de las variables macro-
económicas. Pero precisamente esa dicotomía entre la persona del mirtistro y la
estructura orgánica del Ministerio ha constituido una de las principales debilidades
institucionales del Ministerio y del sector.

741
 Un aspecto en el cual también se ha reflejado dicha debilidad institucional, es en la
escasa coordinación entre el Ministerio y la Unidad de Estudios Agropecuarios del
DNP, que se pone de manifiesto en los documentos que se preparan con destino al
CONPES, donde de nuevo escasamente participa orgánicamente el Ministerio, pero
donde puede ser elevada la intervención del viceministro y el ministro, en ocasiones
sin que estos funcionarios cuenten ni con el tiempo ni con los elementos técnicos y
analíticos para evaluar las implicaciones de las distintas alternativas. La trascenden-
cia de esa falta de coordinación se pone de presente cuando se observa que la Unidad
de Estudios Agropecuarios del DNP desempefla la Secretaría Técnica del CONPES
en asuntos agropecuarios, define el presupuesto de las entidades y de los programas
del sector, y elabora los planes indicativos sectoriales.

Así las cosas, mecanismos esenciales para la política agropecuaria se han definido y
aplicado -muchas veces sin la debida coherencia- en instancias gubernamentales
distintas del Ministerio de Agricultura, especialmente en el DNP, en la Junta
Monetaria, el Consejo Directivo de Comercio Exterior y el Consejo de Política
Aduanera. Por cuanto la política agropecuaria no constituye el objetivo central de
tales organismos, no toma lugar alli la debida consideración sobre los efectos de
largo plazo en el sector Agropecuario, y en consecuencia la política agropecuaria
final y efectivamente aplicada ha tendido a carecer de carácter permanente y elevada
coherencia; por el contrario, usualmente ella ha terminado siendo corto placista,
coyuntural y relativamente aleatoria, lo cual resulta especialmente critico en un
sector de elevados riesgos climatológicos y de mercadeo, dada la estacionalidad de
la producción, la precaria infraestructura de comercialización y la baja elasticidad
precio de la demanda.

\ ; De acuerdo con lo anterior, un acierto notorio del Decreto Ley 501 de 1989 fue
\\ establecer que sería función del Ministerio de Agricultura participar en la definición
de la política macro- económica y en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo,
condición necesaria para corregir la desarticulación que hasta la fecha ha existido en
campo de tan hondas repercusiones para el desanullo del sector Agropecuario.

Fundamental para el Ministerio, dentro de este contexto, es su capacidad para

analizar y anticipar los efectos de la política macroeconómica sobre las diversas
variables que afectan al sector Agropecuario; y sobre esta base, elaborar las estrate-
gias, planes y programas capaces de compensar aquellos resultados que se conside-
ren nocivos desde el punto de vista de la eficiencia, el crecimiento o la equidad
dentro del sector. Por ello resulta deseable que el Ministerio de Agricultura desarro-
lle una unidad de análisis macroeconómico lo suficientemente fuerte desde el punto
de vista técnico, para poder cumplir con estas funciones. El marco legal para este
desarrollo institucional ha sido determinado ya por el Decreto Ley 501, al establecer
como primera función del Ministerio la de "participar en la defmici6n de la polftica
macroecon6mica y en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, con el objeto

742
de lograr el crecimiento económico y el bienestar social de los sectores agropecuario
e ictiológico". Esto constituye, evidentemente, un progreso en la dirección sefialada;
no obstante, resulta pertinente subrayar que la aplicación real y efectiva de este
instrumento institucional depende de dos condiciones ulteriores: por un lado, un
esfuerzo continuado para que la problemática acerca del contexto macroeconómico
y sus implicaciones no quede simplemente como la preocupación personal de un
ministro, sino que constituya una actividad permanente hacia el futuro; y por otro
lado, que dentro de la Subdirección de Análisis de Polftica Económica Sectorial,
responsable básica de esta función de acuerdo con la estructura institucional definida
por el Decreto 501, logren asignarse los recursos adecuados y definirse con sufi-
ciente precisión las responsabilidades correspondientes.

Sin embargo, en términos generales, no parece conveniente promover una gestión

"gremialista" del Ministerio, como si en razón de su campo de acción debiera perder
su identidad como parte integrante y coherente de la rama ejecutiva del poder
público, para la cual la conveniencia general prima sobre cualquier interés sectorial.
En otras palabras, si bien es cierto que un objetivo del Ministerio de Agricultura
debe ser el de procurar una mayor coherencia entre la polftica sectorial y la macro-
económica, esto no significa que su función objetivo deba ser la de supeditar la
política macroeconómica a la sectorial, y la de incrementar su poder para este
propósito.

Además, en vez de que sea una de sus oficinas (OPSA) la que defina los programas.
y proyectos específicos del sector, con sujeción a las pautas sefialadas por el DNP, a
partir del Decreto 501 corresponde al Ministerio "definir la política sectorial con
sujeción al Plan Nacional de Desarrollo".

Lo anterior, junto con la coordinación que según el nuevo estatuto debe mantener
con otras entidades del sector público para la ejecución de las acciones necesarias
para garantizar el cumplimiento de los planes y programas de los sectores agrope-
cuarios e ictiológico, deberá repercutir favorablemente sobre el rol que cumple el
Ministerio, en especial si se entiende que tales planes no necesariamente habrán de
referirse sólo a los aspectos de producción, financiamiento y distribución, como se
consagraba en el Decreto 133 de 1976.

1.2. Infraestructura y Política Social

En relación con el manejo de la cuestión social y la infraestructura, tradicionalmente

el Mirústerio ha carecido de competencia para promover o coordinar acciones con
otras entidades gubernamentales que contribuyen al mejoramiento del empleo rural,
la vivienda campesina, el fortalecimiento gremial y la apertura de vi as; y sobre todo,
con anterioridad a la expedición del Decreto Ley 501 de 1989 no se preveían
funciones del Ministerio en el desarrollo regional que garantizaran las acciones

/43
necesarias para llevar a cabo las políticas fonnuladas en las regiones. En estos
campos. la función del Ministerio se reducía a recomendar a los organismos com-
petentes del Estado las medidas aconsejables para el fomento de la producción y
distribución de productos agropecuarios; como sé verá más adelante. cuando se trate
lo referente a la coordinación regional. las innovaciones instititucionales del Decreto
501 subsanaron en gran medida este vacío.

1.3. Programas Estratégicos

1.3.1 Agroindustria. Un vacío típico de la organización institucional. que se conser-

va aún en la más reciente reforma establecida por el Decreto 501. es el referente a la
agroindustria. Para empezar. la misma imprecisión con que se usa este término. tanto
en su significación económica como en las referencias al mismo por parte de la
legislación colombiana. constituye una dificultad básica para tratar de delimitar las
responsabilidades institucionales correspondientes.

No obstante. son claras las ventajas del desarrollo agroindustrial desde los puntos de
vista de: el incremento en los ingresos per-cápita rurales; 1& difusión tecnológica en
el sector Agropecuario; el aumento en el uso del trabajo calificado y no agrícola en el
sector rural. con una mayor difusión de los elementos culturales y sociales de la
vidad urbana; un mayor desarrollo de la estructura física rural; la reducción de
pérdidas post-cosecha; y la estabilización de precios e ingresos. todo lo cual reper-
cute positivamente sobre la eficiencia y la productividad; y aún desde el punto de
vista de las perspectivas de una mayor dinámica y participación en el comercio
exterior.

Por ello en su sentido más general la problemática agroindustrial desborda los

límites del Ministerio de Agricultura y del sector Agropecuario como tal; sin
embargo. el Ministerio debería tener por lo menos una responsabilidad en la identi-
ficación. promoción y recomendación de proyectos ante otras entidades guberna-
mentales como Planeación Nacional. el CONPES y el Ministerio de Desarrollo. para
no mencionar funciones de coordinación o de ejecución que bien podrían resultar
pertinentes después de que esta responsabilidad mínima haya sido precisada. acogi-
da e involucrada dentro de las funciones y la estructura del Ministerio de Agricultura
y/o de sus entidades adscritas y vinculadas.

Los primeros pasos en tal dirección podrían iniciarse dentro de la estructura esta-
blecida por el decreto ley 501. através de la especialización de una sección como
unidad mínima responsable de tales funciones. dentro de la Dirección General de
Producción o la Dirección General de Comercialización. que cuentan con Divisio-
nes a las cuales el mencionado Decreto Ley les asigna funciones afines a esta
problemática; del mismo modo. en el desarrollo del Artículo 123 del mismo Decreto
el Ministerio de Agricultura podría organizar con carácter permanente o temporal un

744
Comité Nacional de Problemas y Políticas Agroindustriales, cuya ausencia resalta
dentro del conjunto de los organismos colegiados permanentes que dejó establecidos
aquel Decreto Ley.

1.3.2. El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria. Como en el caso de la

agroindustria, el concepto de seguridad alimentaria es susceptible de diversas inter-
pretaciones; para simplificar, se toma aquí como la posibilidad de los consumidores
de satisfacer sus necesidades alimentarias básicas. y del sistema prnductivo nacional
para responder a esta demanda dentro de ciertos parámetros de eficiencia y cos-
teabilidad, teniendo en cuenta análisis dinámicos y de largo plazo, así como los
factores de competencia desleal y subsidios abiertos y encubiertos que suelen
caracterizar el mercado internacional de' productos agropecuarios, más que las
comparaciones puntuales o estáticas con los precios de las importaciones.

La principal expresión institucional en la segunda área estratégica es el recién creado

Comité Nacional de Seguridad Alimentaria, establecido por el Artículo 99 del
Decreto Ley 501 de 1989, en el cual participan los Ministerios de Agricultura,
Desarrollo Económico, Salud Pública, y Hacienda, y el Departamento Nacional de
Planeación; además, el Comité deberá ser asistido por un Comité técnico de aseso-
res, compuesto por funcionarios de las entidades que lo conforman.

La única indicación que ofrece la ley, sobre responsabilidades, es el hecho de que el

Comité será presidido por el Ministro o el Viceministro de Agricultura; por otra
parte, una función tan importante como la de determinar la política de seguridad
alimentaria, los programas que deben componerla y la coordinación y acciones que
deben desarrollarse para tal propósito, encuentra expresión institucional dentro de
las funciones de la Subdirección de Infraestructura y Desarrollo Social, la cual no
tiene participación directa dentro del Comité, por ejemplo a nivel de Secretaría
Técnica, lo cual tiende a establecer un divorcio entre la actividad permanente de la
Subdirección y las reuniones esporádicas del Comité. Esto, por supuesto, implica el
riesgo de que las orientaciones y resultados de las actividades del Comité no posean
unos canales de transmisión lo suficientemente definidos, institucionalizados y
permanentes, ni un equipo de trabajo con las mismas caracterfslicas que permitan
darle cuerpo concreto e impulsar las políticas y las acciones requeridas en este
aspecto estratégico del sector Agropecuario y de la economía colombiana. Se hace
necesario por consiguiente, establecer un enlace formal y permanente entre las
funciones y el personal de la Subdirección relacionados con la seguridad alimentaria
yel Comité Nacional.

2. Coordinación Interinstitucional

El mecanismo de transmisión de las decisiones del Ministerio de Agricultura a sus

entidades adscritas y vinculadas, y la coordinación entre las acciones de estas

745
últimas. han tenido en lo fundamental tres expresiones institucionales: el Comité de
Coordinación Ejecutiva; la participación del Ministro o sus delegados en las Juntas
Directivas de las entidades adscritas o vinculadas. y el Consejo Asesor de la Política
Agropecuaria.

2.1 Comité de Coordinación Ejecutiva

Hasta antes de la expedición del Decreto Ley 501. el Comité de Coordinación

Ejecutiva estaba constituido por los gerentes de los Institutos del sector, más el
Ministro, el Viceministro, el Secretario General y el Jefe de la Unidad de Estudios
Agrarios del DNP. Como su nombre. composición y funciones lo indican, este
Comité debería ser el organismo encargado de recomendar de manera colegiada las
decisiones de polftica que deberían adoptar cada una de las Instituciones. seNir de
foro para el intercambio de opiniones y experiencias. para evitar la duplicidad de
esfuerzos, y coordinar estos últimos cuando, por cualquier razón, dos o más entida-
des deban encargarse de la solución de aspectos distintos de un mismo problema.
Para resaltar su carácter de órgano encargado de la dirección de la política basta
sefialar que debería reunirse con relativa frecuencia (una vez cada 15 días); no
obstante, las reuniones no se efectuaban con esa periodicidad. eran más bien espo-
rádicas. y por ende el Consejo no cumplió plenamente sus funciones, lo cual
contribuía a la desarticulación de la dirección de mando y de la coordinación en'tre
las distintas entidades, y el Ministerio y el Ministro perdían capacidad para controlar
la ejecución de las órdenes impartidas, o para evaluar el grado de cumplimiento de
las políticas que se disefiaban y ordenaban poner en práctica.

Por otra parte, aunque los comités son instrumentos adecuados e indispensables para
la coordinación institucional, debe tenerse presente que, pierden su efectividad. caen
en el,formalismo y contribuyen muchas veces a complicar en vez de resolver los
problemas de coordinación, sin unas condiciones básicas de apoyo técnico suficien-
te y permanente, reflejado en las funciones, responsabilidades y actividades cotidia-
nas de unidades administrativas claramente definidas. En este sentido, la concepción
impulsada por el Decreto Ley 133 de 1976, que buscó resolver la compleja proble-
mática de coordinación a través de la proliferación formal de consejos, comités y
comisiones, hasta el punto de que el Ministerio llegó a tener 107 de ellos, pudo haber
sido formalista y deficiente.

2.2. Juntas Directivas

El otro mecanismo que, implícitamente, puede servir para coordinar las acciones de
política son las Juntas Directivas de las entidades adscritas o vinculadas. Desafortu-
nadamente la planeación del trabajo de estos órganos de dirección ha dejado mucho
que desear, puesto que no han existido canales de comunicación adecuados para que
el Ministerio haga llegar sus iniciativas a las Juntas, y tampoco para que las

746
decisiones que allí se adopten sean conocidas, asimiladas y cuando sea del caso
coordinadas por el Ministerio. Esta incomunicación, además del recargo de las
agendas de las Juntas Directivas, de la urgencia con que deben resolver muchos
problemas, y usualmente de la inexistencia de documentación previa a las sesiones,
hace que las decisiones adoptadas en las Juntas no hayan respondido, en la mayoría
de los casos, a un trabajo previamente elaborado por los técnicos del Ministerio. Si a
ello se suma la escasa disponibilidad de personal en quien delegar la asistencia a las
juntas, con la excepción del Viceministro y el Secretario General, se concluye que
éstas han sido organismos poco aptos para servir de mecanismo de coordinación y
transferencia de instrucciones a las entidades; lo cual no quiere decir que el ministro
no pueda ejercer liderazgo en ellas pero lo que nuevamente se pone de presente es la
dicotomía entre Ministerio y ministro en el logro de acciones de coordinación.

En ocasiones, esta situación ha sido agravada por la ausencia o falta de nitidez de una
relación jerárquica institucionalizada entre el Ministerio y las entidades adscritas y
vinculadas; y es que, aunque dicha relación está formalmente precisada, algunas
veces la dirección de las entidades puede eludir de hecho la orientación y controles
del Ministerio, es decir, el ejercicio efectivo de la tutela administrativa, a través del
complejo tejido de las relaciones políticas e incluso en algunos casos de las perso-
nales. En síntesis, todos estos elementos contribuyen a debilitar los canales de
transmisión que deben existir entre el Ministerio y las entidades sometidas legal-
mente a su tutela.

2.3 Planeación Sectorial

2.3.1. Entidades Adscritas y Vínculadas. Otro elemento indispensable para un

correcto funcionamiento de los mecanismos de transmisión entre el Ministerio y las
entidades a él adscritas y ·vinculadas, es la capacidad de programación y de pla-
neación de estas últimas. Merece destacarse este aspecto puesto que, evidentemente,
la capacidad de interpretar, precisar y proyectar las orientaciones y estrategias del
Ministerio, cuyo detalle sólo puede ser elaborado al nivel de cada una de dichas
entidades, depende finalmente de su capacidad organizacional y administrativa para
el cumplimiento de tales funciones. El Decreto Ley 501 parece haber apreciado en
su justo valor este factor, al destacar la imponancia de la planeación al nivel de las
entidades adscritas y vinculadas, ordenando la creación de una dependencia espe-
cializada en cada una de tales entidades, que no exisúa con anterioridad en ellas.

No obstante, la experiencia indica que en muchos casos la función de la planeación

es mal interpretada y confundidida con las simples funciones rutinarias de los
procedimientos presupuestales, o apenas le dejan unas funciones teóricas que nunca
se cumplen en la práctica, y que usualmente sitúan a las oficinas de planeación en un
nivel de imponancia efectiva menor del que debieran tener. Lógicamente, entonces,
la problemática de los adecuados canales de transmisión entre las decisiones, la

747
dirección. la evaluación y el control por parte del Ministerio. y la debida correspon-
dencia por parte de las entidades. requiere un fortalecimiento y mejoramiento de
estatus de la planeación en estas últimas.

Además. el Consejo Asesor de la Polftica Agropecuaria. que básicamente era el

Comité de Coordinación Ejecutiva ampliado con una representación gremial y de las
asociaciones campesinas. y que debería convertirse en el foro natural de discusión
entre el sector privado y el sector agropúblico. escasamente se ha reunido para
aprobar el programa de financiamiento del FFAP. que debía conocer en virtud de las
normas de la Ley 5 de 1973. No se logro aprovechar así. en su plenitud. un
organismo apto para el intercambio de información y de concertación de acciones
entre las entidades adscritas y vinculadas. los gremios de la producción y la organi-
zación campesina.

La deficiente capacidad de coordinación interinstitucional. puesta de presente en lo

anotado. ha obedecido. principalmente. a limitaciones de orden técnico. administra-
tivo y financiero por parte del Ministerio de Agricultura. Ello es así porque el
Decreto 133 de 1976, que lo reorganizó. no concibió una estructura organizativa
entendida como el instrumento que permitiera desarrollar permanente y estable-
mente un proceso de lOma, evaluación y control de las decisiones. cualquiera que
éstas sean; es decir, que no se establecieron los mecanismos que ligaran la definición
de polfticas con los procesos administrativos para llevarlas a la práctica.

2.3.2. A nivel Ministerial. Para empezar. el Decreto 133 de 1976 no definió la

estructura organizativa de la Oficina de Planeamiento del sector Agropecuario
(OPSA). que según toda la concepción de dicha norma debería ser el cerebro del
Ministerio y el organismo vinculante con las decisiones de polfticas de las entidades
adscritas o vinculadas.

Así el "cerebro" de la organización quedó desarticulado de la misma y sujeto a muy

diversas recomposiciones. según el sentir de cadá ministro. Las consecuencias más
notorias de esta grave falla institucional han sido:

a. Inexistencia de diagnósticos básicos del sector y de información estadística para

hacer cuantificaciones de los mismos;

b. Por lo tanto. incapacidad para preparar. con sujeción a las pautas seílaladas por el
DNP. los programas y proyectos específicos del sector. y más aún para
coordinarlos. evaluarlos y proponer los reajustes necesarios;

c. Falta de prioridad en el manejo de los recursos financieros;

d. Imposibilidad para establecer un orden jerárquico definido, planear el trabajo y

definir metodologías para llevarlo a cabo;

748
e. Carencia de manuales que establezcan las distintas funciones;

f. Inexistencia de políticas Aariales y "aplanamiento" de la escala de remu-

neraciones, con un total desesúmulo por ascender a cargos de responsabilidad,lo
cual genera desmotivación y falta de dirección;

g. Un elevado grado de autonomía de las instituciones respecto al Ministerio, aun en

el manejo de decisiones claves;

h. Deserción del personal más capacitado e intento de reemplazarlo por asesores o

personal en comisión totalmente desvinculados de la organización formal del
Ministerio,

i. Alta rotación del personal que realmente influye en el proceso de toma de

decisiones, pues con pocas excepciones cada ministro trae su cuerpo de asesores;
y por lo tanto inexistencia de memoria institucional sobre el diagnóstico y la
solución de problemas coyunturales claves, y aun de archivos que posibiliten el
seguimiento del trabajo.

Si eso ha acontecido en lo que tiene que ver con los procesos de carácter técnico,
peores aún han sido las carencias en materia administrativa, debido a la inexistencia
de criterios objetivos para la selección y entrenamiento del personal, de procesos
para el manejo de las órdenes y comunicaciones internas, para el establecimiento y
archivo de una memoria institucional y, especialmente a la falta de apoyo logístico
de las áreas administrativas a las áreas técnicas en virtud de escasez de presupuesto.

Esto último contrasta con la relativa abundancia de recursos financieros y operativos

de las entidades adscritas, y especialmente de las vinculadas, que conduce a un
esquema de "Entidades ricas-Ministerio pobre", con todo lo que ello implica para la
selección, estabilidad y desarrollo de los funcionarios. Ese esquema ha invertido en
la práctica el orden jerárquico ya que los empleados del Ministerio, con excepción
del ministro y en algunos casos dos o tres funcionarios más, vienen a depender en su
trabajo del grado de cooperación que voluntariamente le presten las entidades.

2.3.3. Desarrollos Recientes. Decreto-Ley 50/ de 1989. El Decreto Ley 501 de

1989, además del fortalecimiento institucional de la planeación del sector y sus
entidades, señalado anteriormente, ha buscado corregir las dificultades de la coordi-
nación interinstitucional dentro del sector Agropecuario mediante una reestructu-
ración global cuyas lfneas más sobresalientes se reseñan a continuación. En primer
lugar, la creación de un organismo colegiado, con características gerenciales, que al
interior del Ministerio tiene, entre otras, la función de recomendar al ministro: la
definición de los objetivos y polfticas del sector; la formulación de su plan de
desarrollo; la programación del gasto público sectorial; los plazos en los cuales las

749
entidades adscritas y vinculadas deben presentar sus programas operativos y sus
presupuestos; los requerimientos presupuestales y el programa de inversión pública
sectorial; la posición a adoptar sobre la definición de la política macroeconómica; y
en general todo lo relativo al cumplimiento de los programas, planes y metas que se
le asignan a las entidades.

Tal organismo, el Comité de Gabinete del Ministerio, estará conformado por el

Ministro, el Vice ministro, el Secretario General y cada uno de los responsables de
las cuatro Direcciones Generales de Comercialización, Producción, Finanzas y
Presupuesto, y Política Económica y Sectorial, y aceptará por invitación a los
Gerentes, Directores o Presidentes de las entidades adscritas o vinculadas.

Es de presumir que en la medida en que el Comité funcione, apoyado de manera

permanente por las actividades regulares de diversas dependencias especializadas
del Ministerio, habrá de acabarse la dicotomía entre Ministerio y ministro, y por
ende la debilidad de uno y otro para incidir en las definiciones de política y en su
control y seguimiento.

Además, al establecer que corresponderá al Ministerio en la preparación del presu-

puesto anual el establecimiento de las metas a las que deberán ceñirse las entidades
adscritas o vinculadas en su programación de largo y mediano plaw, y al prescri-
birse que corresponderá al Ministerio aprobar dicha programación, se establece
implfcitamente un mecanismo de coordinación que se completa con labores de
seguimiento y control que también se le asignan.

De otra parte, al establecer una clara jerarquía entre las DireCciones Generales, las
Subdirecciones y las Divisiones, es de esperarse que se conformen claramente los
niveles de decisión, mando y operación, y que por ende que sea posible retomar la
orientación del trabajo colectivo y establecer una alta motivación acerca del papel
institucional del Ministerio. En la medida en que eIJo sea así, podrían funcionar los
otros Comités y Consejos de Coordinación que crea o reafinna el Decreto Ley 501,
como son los de Coordinación Ejecutiva, Seguridad Alimentaria, Planificación
Agropecuaria, Comunicaciones, Estadísticas Agropecuarias, Transferencia de Tec-
nología y Secretarías Departamentales de Agricultura.

En general, el marco de la refonna estructural definida en el Decreto Ley 501 puede

sintetizarse en los siguientes elementos:

a. Mayor desconcentración de tareas y delegación personal del control de tutela

sobre las entidades subordinadas, por parte del Ministro de Agricultura. Este
proceso se había iniciado de tiempo atrás, a través de la facultad conferida al
Ministro para delegar en un representante las tareas y funciones correspondientes,
como miembro y presidente de las Juntas Directivas. No obstante, el Decreto Ley

750
 501 de 1989 es más preciso en este sentido, pues, manteniendo la figura de la
delegación, establece como primera función del Ministro la de "ejercer el control
de tutela directamente y a través de las Direcciones Generales"; y también
determina como una de las funciones de la Dirección General de Comercialización,
de la Dirección General de Planificación y de la Dirección General de Producción,
la de "ejercer por delegación del Ministro el control de tutela sobre las entidades
adscritas y vinculadas";

b. Especialización de las cuatro Direcciones Generales en la coordinación de políticas,

planes, programas y entidades, tanto dentro del sector, como entre éste y los
restantes del sector público y la economía, a nivel nacional y regional. Dentro de
este marco, aunque el Decreto Ley 501 faculta al Ministerio para crear tantos
comités de asesoría y coordinación como sean requeridos, de hecho reduce a diez
los organismos colegiados básicos y permanentes. Tiene, además, especial cuidado
en de exagerar la frecuencia de las reuniones de estos organismos, a las cuales
debe asistir el Ministro;

c. Asignación de las funciones de disefio, seguimiento y evaluación de las políticas,

planes y programas, así como de los estudios técnicos requeridos para ello, y para
formular reformas y propuestas a las cuatro Direcciones Generales del Ministerio;

d. Estructuración de una unidad especializada en la evaluación, seguimiento y

control de las entidades adscritas y vinculadas, como es la Subdirección de
Evaluación y Seguimiento, dentro de la Dirección General de Planificación.

En principio, estos cambios y precisiones ofrecen las siguientes ventajas:

a. Mejor distribución y mayor especialización de responsabilidades, permitiendo a

las oficinas del Ministro y el Viceministro concentrarse en los aspectos más
importantes y estratégicos, a través de la delegación de las funciones técnicas, de
rutina, de detalle y control en funcionarios especializados;

b. Permanencia en la dirección, coordinación y control, tanto de programas como

de entidades, pues delegando estas responsabilidades en unidades y funcionarios
permanentes del Ministerio se eliminan o reducen discontinuidades e incerti-
dumbres que no deberían tomar lugar cuando ocurren los cambios lógicos en el
nivel político;

c. Vinculación efectiva del personal técnico del Ministerio al funcionamiento del

sector, de sus entidades y las demás instituciones que lo influencian;

d. Por consiguiente, mayor control efectivo sobre las entidades subordinadas, sus
programas y sus ejecuciones; y,

751
e. Mayor probabilidad de un uso efectivo de su potencial técnico, institucional e
informativo, que debería aumentar la influencia y eficiencia del Ministerio de
Agricultura.

Dentro de este proceso, las principales entidades adscritas, al igual que el Ministerio,
han sido sometidas a un proceso de reorganización institucional tendiente a su
modernización; no obstante, en el caso de aquellas aún es posible incrementar su
nivel de especialización, eliminando algunas duplicidades para lograr una mayor
eficiencia en la utilización de sus limitados recursos, a través de una redefmición y
redistribución global de sus funciones, como se verá más adelante.

Así mismo, aún se pueden mejorar los mecanismos de coordinación y ejecución de

algunos programas y políticas en los cuales el Ministerio de Agricultura y el sector
Agropecuario cumplen un papel fundamental, pero que tienen en realidad un carác-
ter inter o supra sectorial, tal como se ha señalado anteriormente.

De otro lado, y para finalizar, cabe señalar que no obstante las mejoras anotadas en la
normatividad institucional, el cambio institucional del Ministerio, al implicar una
nueva mentalidad, será un proceso lento y sólo será posible en la medida en que: a.
en la necesaria reestructuración y optimización de la planta de personal del Minis-
terio primen consideraciones de orden profesional; b. en tanto las escalas salariales
resulten competitivas; y, c. se dote al Ministerio de los equipos y demás apoyos
logísticos indispensables para el desempeño de sus nuevas tareas. Hasta qué punto
será posible semejante labor de modernización, frente a las serias limitaciones
fiscales que afronta el Gobierno Nacional, es algo que dependerá de que la reforma
no se quede sólo en la letra de la ley.

3. Coordinación Regional

Prácticamente desde su creación, el Ministerio de Agricultura ha enfrentado un

problema que por su permanencia puede calificarse de endémico, y que se refiere a
la coordinación entre diversos programas regionales y entre distintas entidades
públicas con presencia regional, que afectan tanto al sector Agropecuario propia-
mente dicho como al desarrollo rural en su conjunto.

De otro lado, la reciente descentralización administrativa ha incrementado la com-

plejidad de eSte problema; en particular, el Decreto 0077 de 1987 ha modificado de
manera sustancial las responsabilidades institucionales en los campos de asistencia
técnica, titulación de baldíos, infraestructura de mercadeo y desarrollo rural inte-
grado, y protección de los recursos naturales y del medio ambiente, transfiriendo
funciones de entidades centralizadas y del orden nacional hacia los entes regionales
y locales, más precisamente los municipios.
La respuesta institucional a esta problemática puede descomponerse, por una parte,
en las modificaciones introducidas en las funciones y estructura del Ministerio de
Agricultura, como entidad principal del sector, y por otra parte, en las modificacio-
nes de sus entidades adscritas o vinculadas.

Con respecto a lo primero, el Decreto Ley 501 de 1989 sintetiza la respuesta

institucional; en efecto, para intentar asegurar la debida coordinación entre los
planes, programas y entidades con presencia regional, dispone la creación de una
División de Planificación Regional y de una División de Coordinación Regional
dentro de la Subdirección de Regionalización y de Reordenamiento Territorial, que
deberán trabajar estrechamente con las Unidades Regionales de P1aneación Agro-
pecuaria, URPAS; asimismo, determina la creación del Consejo de Secretarías de
Agricultura, en el cual participan todos los departamentos, intendencias y comisa-
rías, y del Comité de Planificación Agropecuaria, los cuales tienen como objetivo
coordinar tanto la elaboración como la ejecución de los diversos programas por
regiones y por entidades. Y más recientemente, el Decreto 714 de 1989, reglamen-
tario del Consejo Nacional de Secretarías de Agricultura, busca, como la primera de
sus funciones, "asegurar la debida coordinación y el desarrollo armónico de la
Política Agropecuaria Nacional en las regiones".

Con relación al segundo aspecto, y dentro del campo de la transferencia de tecnolo-

gía, cabe destacar la creación del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología,
según el Decreto 1946 de 1989; de los Centros Regionales de Investigación, CRI,
con participación en sus orientaciones y dirección de los usuarios a los cuales se
dirige la investigación y la tecnología, de los 60 Centros Regionales de Capacitación
y Difusión de Tecnología, CRECED, cada uno de los cuales quedará bajo la órbita
de un CRI a nivel nacional o regional, y la reestructuración del ICA (Decreto 2326
de 1989), todo lo cual debe permitirle a este Instituto cumplir en el futuro las
funciones de supervisión, y de establecimiento de normas y asesorías a las unidades
de asistencia técnica municipal, responsables directas y básicas de esta función
dirigida al mejoramiento del sector Agropecuario bajo la nueva legislación.

También merecen especial mención, en relación con la flexibilización del sistema

institucional, para abocar las exigencias de una polftica de descentralización, las
acciones impulsadas dentro del IDEMA para adecuar las políticas y los instrumentos
de comercialización, abastecimiento y precios. En este sentido, puede mencionarse,
en primer término, la creación del Fondo de Compras de Cosechas Nacionales,
también determinada por el Decreto Ley 501 de 1989, y cuya administración
corresponde al IDEMA como una de sus nuevas funciones. Tal como estipula el
Decreto, las acciones dentro de este campo se dirigirán preferencialmente hacia las
zonas de rehabilitación y alejadas de los centros de consumo, dándole prioridad'
especial a los productos de la economía campesina. Esto implicará, evidentemente,
un mayor esfuerzo de descentralización por parte del IDEMA, aparte de los que

753
venía impulsando desde hace algunos afios, que se han concretado en la creación de
los Consejos Asesores Regionales, de los Fondos Rotatorios Regionales, en una
descentralización contable y financiera, y en una reestructuración de las diez regio-
nales del Instituto, con el objeto de garantizar una mayor participación regional en la
orientación y en las decisiones de la entidad, tratando de adecuarse de esa manera a
las caracteósticas específicas que presenta cada una de las regiones a las cuales debe
atender.

En el !NCORA y en el HIMATlos Decretos 2175 y 1491 de 1989, respectivamente,

han modificado las estructuras organizacionales con el propósito de fortalecer los
mecanismos de coordinación con otras entidades, y de adecuarse a las nuevas
funciones que implican, para el primero, una nueva posición con respecto a la
titulación de baldíos, prestando asistencia, contratando y cofinanciando con los
municipios a los cuales se desplace esta nueva responsabilidad; y para el RIMAT,
una mayor delegación de ciertas decisiones en las direcciones regionales, necesidad
sentida de tiempo atrás en términos de eficiencia y agilidad para una verdadera
política de descentralización y cooperación con otras entidades y programas a nivel
regional.

En el caso del Desarrollo Rural Integrado, y las funciones atinentes a los recursos
naturales y el medio ambiente, el problema parece más difícil. En efecto, de acuerdo
con las disposiciones del Decreto Ley SOl de 1989, las funciones de dirección
política y de coordinación del desarrollo rural integrado, a nivel del sector Agrope-
cuario, pasan a corresponder al Ministerio de Agricultura, dejando al DRI como una
entidad básicamente ejecutora. Por otra parte, el Decreto 0077 de 1987, que asigna a
los municipios un papel de liderazgo en las acciones de desarrollo rural integrado,
concebía como coordinador de estas acciones al DRI, en su calidad de estable-
cimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura; esto dentro de un contexto
agravado por el hecho de que la coordinación de acciones, programas y entidades
para el desarrollo rural integrado desbordan los límites sectoriales, involucrando
entidades que en la práctica quedan por fuera y algunas veces por encima de la tutela
de una entidad como el DRI, concebida como establecimiento público adscrito a un
Ministerio.

Parece urgente entonces una definición precisa acerca de la verdadera naturaleza,

funciones y objetivos del DRI como entidad, aún después de promulgado el Decreto
2428 de 1989, que modifica su estructura orgánica, dándole una mayor categoóa a
sus funciones financieras, en particular acerca de si quedará reducido a un fondo de
cofinanciación, o si seguirá conservando algunas de las funciones que tenía anteri-
ormente, por ejemplo por delegación del Ministerio de Agricultura. De todas mane-
ras, cabe sefialar que aunque con algunas inflexibilidades y excesos de centraliza-
ción en cuanto a las decisiones, la experiencia del DRI a través del funcionamiento
de sus comités municipales y departamentales, en la cual tenían activa participación

754
las comunidades de usuarios, puede ser realmente valiosa para el disefio de estrate-
gias futuras.

El caso del INDERENA parece .inclusive más complicado; aparte de la superposi-

ción y colisión de funciones con las corporaciones regionales, con unidades de ocho
Ministerios y de varios departamentos administrativos, el INDERENA ha pecado
siempre de un excesivo centralismo, tanto en su forma de operación como en su
proceso de decisiones, lo cual resulta agravado, en términos del manejo regional, por
la precariedad de sus recursos financieros y humanos. La adecuación de la institu-
ción a un proceso global de descentralización como el que está tomando lugar en la
actualidad, para el cumplimiento eficiente de sus funciones, sobrepasa, entonces,
muy probablemente, el nivel de ajustes internos en su estructura administrativa y
organizacional, como los que se vienen llevando a cabo. Aunque éstos pueden
producir algunas mejoras marginales, la complejidad del problema requiere trans-
formaciones más radicales y generales, como se contempló en el Proyecto de Ley
que el gobierno nacional presentó a finales de la legislatura de 1989, para crear un
Departamento Administrativo encargado de cumplir tales funciones y
responsabilidades, para especializar a las Corporaciones Autónomas Regionales en
el manejo de los recursos naturales, y para incrementar las fuentes de financiamiento
para estos fines.

Con relación al crédito, las deficiencias no se encuentran tanto al nivel de la

presencia regional, que puede considerarse suficiente a través de la extensa red de
agencias de la Caja Agraria, sino a nivel de la eficiencia del sistema, de la concen-
tración excesiva de los recursos en los grandes propietarios, de las dificultades para
acceder a zonas deprimidas, y de los problemas de garantía de los pequefios
agricultores, todo lo cual se interpone para un cumplimiento efectivo de los objeti-
vos de la descentralización y de la complemcntación y coordinación de los diversos
elementos de la política agropecuaria a nivel regional, y de los grupos de agriculto-
res en peores condiciones.

En síntesis, puede concluirse, obviamente dentro del presupuesto de que una ade-
cuada organización institucional es una condición necesaria pero no suficiente para
la adecuada coordinación regional, que las respuestas institucionales ofrecidas por la
legislación vigente parecen relativamente adecuadas en términos: del Ministerio de
Agricultura como cabeza del sector; de la investigación y transferencia de tecnolo-
gía, en torno de las transformaciones que están ocurriendo y ocurrirán en el ICA; de
los instrumentos y políticas de comercialización, abastecimiento y precios, alrede-
dor de las transformaciones que también han tomado y siguen tomando lugar dentro
del IDEMA; y de las transformaciones en la estructura interna del INCORA y el
HIMAT. Por otro lado, se requieren mayores esfuerzos para que el sistema institu-
cional de crédito agropecuario pueda llegar, efectivamente, a los pequefios produc-
tores y a las zonas más deprimidas y apartadas del país; y finalmente, parecen

755
requerirse unas definiciones más radicales y globales en ténninos del DRI como
institución, y del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables, INDE-
RENA.

B. EL MANEJO DE WS INSTRUMENTOS DE POLlTICA POR LAS

ENTIDADES DEL SECTOR

Para el análisis de la organización institucional, las entidades han sido agrupadas en

relación con: la generación y transferencia de tecnología; la política de comerciali-
zación, abastecimiento y precios de productos finales; la política de tenencia de la
tierra y su adecuación; el manejo de la economía campesina, y el establecimiento de
la polftica de crédito.

Para el primer aspecto se ha estudiado lo relativo al ICA y al INDERENA; en

materia de la fonnulación de política de abastecimiento y precios se analizó lo
pertinente al IDEMA; en cuanto a la tierra, su propiedad y su adecuación se
estudiaron el INCORA y el HlMAT; en lo referente a la economía campesina el
DRI, y finalmente, en materia de política crediticia, se le dio preponderancia, más
que al desempefio específico de los intennediarios financieros, a la relación que
éstos guardan con la Junta Monetaria, el Banco de la República y el Ministerio de
Agricultura, y a la manera general como obtienen sus recursos para el fmancia-
miento.

1. Generación y Uso de la Tecnología.

La refonna institucional de 1968 asignó al ICA labores muy distintas de la investi-

gación, lo cual implicó el cambio de un modelo institucional de relativa especiali-
zación por uno de dispersión de funciones, en el cual han coexistido actividades
diversas con objetivos multifuncionales, tendencia que no fue modificada radical-
mente por el Decreto Ley 501 de 1989.

Tal dispersión de funciones, con recursos limitados, conduce a reducir las facilida-
des logísticas para la investigación ya constituir un ambiente poco propicio para la
excelencia investigativa, lo cual, junto con escalas y niveles salariales inadecuados,
llevan a los mejores recursos humanos a emigrar, o a reducir su productividad por
falta de estímulos en el proceso de trabajo.

Además de este problema, el modelo de investigación en Colombia ha tendido a

soslayar la conexión entre condiciones macroeconómicas y sociales, precios e
incorporación de progreso técnico, lo cual ha constituido un obstáculo para poten-
ciar los recursos naturales y humanos del país, y ha estimulado inconsistencias e
ineficiencias; lógicamente sus causas y efectos van más allá de las entidades inme-
diatamente responsables de la tecnología.

756
En síntesis, la problemática institucional del ICA, en el terreno de objetivos y
funciones institucionales, se ha desplegado, hasta ahora, por lo menos en 4 niveles:

a. Dispersión de funciones;

b. Duplicidad de algunas funciones, particularmente en el terreno de capacitación;

c. Un enfoque dualista e ineficiente de la investigación, jerarquizando doblemente

por disciplinas y productos, y sin una debida selección y jerarquización de éstos;
y

d. Deficiente integración orgánica de la política y acciones para la generación e

incorporación de tecnología, con la política y los elementos macroeconómicos de
precios y de entorno social.

Afortunadamente, mediante la reestructuración orgánica establecida por el Decreto

2326 de 1989, el ICA ha iniciado un proceso de reorganización de la investigación,
en el cual tienden a desaparecer las disciplinas como bases modulares, para consoli-
dar grupos básicos multidisciplinarios, especializados por productos. Muy proba-
blemente este cambio de orientación contribuirá a elevar la productividad de los
recursos asignados a la investigación.

Por el lado del manejo y administración de los recursos naturales renovables y del
ambiente, que constituye una de las expresiones de la forma de uso de la tecnología,
participan, además del INDERENA, 8 Ministerios, el Departamento Nacional de
Planeación y el de Intendencias y Comisarías (DAINCO), cada uno de los cuales
tiene unidades con funciones y/o acciones relacionadas con los recursos naturales
renovables y el ambiente, constituyendo éste el confuso medio institucional en el
cual se enmarca el INDERENA.

Esta dispersión institucional ha tendido a reproducir la ausencia de planificación y la

disparidad de criterios con los cuales se han manejado los recursos naturales reno-
vables, y ha conducido al mismo tiempo a la falta de definición de prioridades, a
esfuerzos independientes que terminan duplicando actividades, y a la superposición
de funciones y de espacios físicos regionales con otras entidades, lo cual dificulta la
acción coherente del Instituto a nivel nacional y regional.

Más recientemente, el Decreto Ley 501 de 1989 asignó al INDERENA las funciones
adicionales de "desarrollar los procesos de investigación básica y aplicada, así como
estudios especiales para la administración, protección, conservación y desarrollo de
los recursos naturales renovables y del ambiente", y creó dentro del Ministerio de
Agricultura una División especializada en este campo; asimismo, el Instituto está
siendo objeto de una reestructuración global, que busca incrementar su efectividad y

757
eficiencia. No obstante sus ventajas, estos cambios parecen insuficientes para la
solución global del manejo de los recursos naturales, como se indicó arriba.

2. Utilización del Recurso Tierra y su Adecuación

Desde sus inicios la reforma agraria ha sido concebida en forma integral. recono-
ciendo que el mero acceso a la tierra no es suficiente para mejorar la condición
económica. social y política del campesino sin tierra; pero, pese a la pertinencia de
dicha concepción, no fueron establecidos desde un comienzo mecanismos institu-
cionales que garantizaran su aplicación.

En consecuencia. al INCORA, entidad ejecutora de la reforma agraria, se le señaló

inicialmente la función de coordinar y procurar el apoyo de las demás entidades
especializadas para el cumplimiento de la reforma, mas no se le dotó de los medios
institucionales adecuados para ello. De esta manera, terminó actuando por cuenta
propia en muchos aspectos de la reforma, y duplicando la acción o funciones de otras
entidades especializadas.

En general, esta circunstancia condujo al Instituto a centrarse en el desarrollo de

actividades complementarias a su objetivo fundamental, que siempre se ha presu-
mido es el de la redistribución de tierras, a lo cual contribuyó el hecho de que la
dotación de recursos presupuestales, particularmente los de origen externo, que
además atan recursos de contrapartida nacionales, se destinaron, hasta avanzada la
década de los setenta, primordialmente hacia el crédito, adecuación de tierras,
asistencia técnica e infraestructura ffsica y social.

Para corregir, en general, las deficiencias en la política de reforma agraria, y en

particular la falta de especialización del INCORA, con la expedición de la Ley 30 de
1988 se introdujeron elementos para agilizar los procesos de compra y expropiación,
y de esa forma ampliar el campo de su aplicación a todas las tierras aptas para la
actividad agropecuaria, crear fuentes específicas de financiamiento para tal activi-
dad, y establecer el precepto de la reforma agraria como responsabilidad de todo el
Estado colombiano, a través de todas sus entidades especializadas, con el INCORA
como coordinador y gestor del apoyo interinstitucional.

En efecto, la Ley 30 creó un nuevo marco institucional, operante a partir de la

selección por parte de la Junta Directiva del INCORA: de las zonas y áreas geográ-
ficas para adelantar la reforma agraria, de esquemas de coordinación interinstitucio-
nal y de consejería por parte de la sociedad civil; y de la recomposición de la misma
Junta Directiva y de la participación dada al CONPES para indicar las acciones que
deben efectuar otros organismos públicos en el cumplimiento de la reforma agraria.
Posteriormente, el Decreto Ley 501 vino a consolidar dicho marco, al consagrar
como función básica la de la coordinación institucional, en armonía con las directri-

758
ces del Ministerio de Agricultura y las estrategias, planes y proyectos definidos para
el sector por el CONPES, 10 cual quedó complementado con el Decreto 2175 de
1989, que mejora la estructura orgánica de la entidad para el logro de tales objetivos,
a través del fortalecimiento de sus mecanismos de planificación, especialización en
su objetivo básico, y coordinación en los diversos niveles que demandan sus tareas.

En esta forma se pretende rescatar al INCORA como ente especializado en los

problemas de tenencia de la tierra, para lo cual se le dotó de instrumentos legales más
adecuados y de recursos financieros que, si existe la decisión política, pueden
facilitar la implementación de sus decisiones sobre la adquisición y distribución de
tierras.

En cuanto a la adecuación de tierras, la orientación del HIMAT hasta 1987 fue hacia
la gran irrigación. con sus beneficios concentrados fundamentalmente en grandes y
medianos propietarios. mediante transferencias de subsidios generados en la cons-
trucción y mantenimiento de dichas obras. asociadas a una baja recuperación de los
costos de construcción. administración y conservación de los distritos. con base en
las tarifas cobradas por los servicios. Por otra parte. hasta la expedición del Decreto
1491 de 1989. reformatorio de la estructura orgánica del Instituto. eran notables
algunas deficiencias para el desarrollo y manejo de las obras de la pequeña irriga-
ción. pese a su crecimiento reciente y sus perspectivas futuras. que se hacían más
crfticas al considerar las polfticas adoptadas por el gobierno desde 1987. que
volcaron el énfasis spbre las obras de pequeña irrigación. orientadas a productores
marginales localizados especialmente en zonas de ladera. y establecieron para los
nuevos proyectos de gran irrigación. estrictas consideraciones de rentabilidad fin-
anciera y económica. De la misma manera. el decreto mencionado fortaleció la
estructura de la entidad para mejorar la eficiencia en la recuperación de las inver-
siones. especialmente en proyectos de beneficio directo para los grandes y medianos
propietarios. y para alcanzar mayores grados de coordinación con otras entidades.
sobre todo a nivel regional.

3. Comercialización, Abastecimiento y Precios

El Decreto Ley 133 de 1976. por el cual se reestructuró el sector Agropecuario.

buscó una reorientación radical del IDEMA: en síntesis lo transformó en empresa
comercial del Estado. dispuso que sus operaciones debían resultar rentables a nivel
financiero. y le prohibió el establecimiento de subsidios permanentes sin la previa
autorización legal y la existencia de las correspondientes partidas presupuestales; al
lado de estas decisiones. el gobierno nacional debió financiar al Instituto en US$243
millones entre 1973 y 1976.

Sin embargo. deficiencias en la claridad y precisión de las directrices polfticas. en la

coordinación. seguimiento y control del Instituto. por parte de las instancias supe-

759
riores, y en su manejo contable, financiero y administrativo, condujeron a una
profundización de la crisis, al punto de que la situación llegó a amenazar con una
paralización de sus actividades. De este modo el Gobierno Nacional se vio precisado
a una nueva y completa refinanciación del IDEMA, a través de la cual asumió su
deuda externa con los correspondientes costos financieros, (US$215 millones),
medida que quedó consagrada en la Ley 18 de 1985; claro está que la refinanciación
quedó condicionada a determinadas medidas que reforzaron la naturaleza y los
objetivos previstos en la reforma de 1976. En particular, la Ley 18 estableció
provisiones para evitar el desvío de fondos, impedir el establecimiento de subsidios
sin la autorización legal de las instancias competentes, la destinación ordenada en el
presupuesto nacional de las partidas requeridas para dicho objeto, un seguimiento y
evaluación más estrictos por parte del Congreso y el Gobierno Nacionales, y una
reestructuración a fondo, de carácter organizacional, administrativo, financiero y
contable del Instituto. Estas medidas condujeron a resultados nuevos: se implemen-
taron las reformas previstas, junto a una racionalización de la planta de personal, y se
buscaron una mayor especialización interna de funciones, una mayor descentraliza-
ción de las decisiones, y unos mejores niveles de eficiencia. Libre del lastre finan-
ciero de la deuda, en 1986 el Instituto redujo las pérdidas casi en un 90%, y hasta
1989 generó sustanciales utilidades.

Cabe resaltar, dentro de estas nuevas circunstancias, el apego a las pautas sefialadas
por la Ley 18 de 1985, un nuevo énfasis en las políticas de precios, que han sido
objeto de un debate nacional; y los programas encaminados a dejar en manos de
organizaciones comunitarias, cooperativas o gremiales, allí donde es posible, algu-
nas funciones que estas entidades pueden desarrollar de una manera más adecuada y
eficiente, y que siempre han constituido una carga muy onerosa para la Institución.

Dentro de este contexto se introdujeron las modificaciones determinadas por el

Decreto Ley 501 de 1989. En general el IDEMA conserva los mismos objetivos y
funciones establecidos desde 1976, aunque algunas modificaciones específicas
merecen ser destacadas. En primer lugar, la administración del Fondo de Compras
de Cosechas Nacionales, constituido con las utilidades del IDEMA, obtenidas a
partirde 1987, y los demás recursos que Ic asigne el Gobierno Nacional; su destino
será de modo prioritario para productos de la economía campesina y las zonas más
apartadas de los centros de consumo.

Esto implica, como es lógico, un nuevo énfasis en la política de comercialización,

aunque, como lo ha indicado la experiencia, lo más probable es que este tipo de
actividades esté sujeto a pérdidas permanentes. Por ello parecería más conveniente
que las directrices de polfLica de comercialización en este campo pudieran determi-
narse, ajustarse y ponerse en práctica, de acuerdo con las cambiantes circunstancias,
en vez de consagrarlas en un marco jurídico que tiende a ser intlexible y de dificil
modificación.

760
Otra función importante enfatizada por el Decreto Ley 501, aunque contemplada
previamente en los Estatutos de la entidad, es el otorgamiento de créditos en dinero
a las cooperativas; no constituye esto, ciertamente, una contribución a la mayor
especialización institucional y a la eliminación de duplicidades, en la medida en que
tales funciones crediticias bien pueden ser cumplidas por otros organismos espe-
cializados para tales propósitos dentro del sector Agropecuario.

También cabe destacar, atendiendo a los énfasis del Decreto Ley 501 en las activi-
dades de planeación de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agri-
cultura, y en las requeridas unidades operativas para esta función, la reestructuración
orgánica del Instituto, de la cual se espera, por otra parte, una mejor especialización
interna de funciones, y mayores responsabilidades y capacidad de coordinación
regionales, en línea con las políticas de descentralización, tal como se indicó
anteriormente.

En síntesis, el arreglo institucional establecido por la Ley 18 de 1985 parece ser el

más adecuado; dentro de éste el IDEMA tiene la naturaleza de una empresa come-
rcial del Estado, pero es compatible con cualquier política, inclusive una de subsi-
dios, sólo que con las debidas autorizaciones y partidas presupuestales; es decir,
respetando las competencias institucionales dentro de las cuales la determinación de
subsidios permanentes queda en manos del Gobierno Nacional, y más específica-
mente del CONFESo Sólo mediante una organización con tal naturaleza parece
posible evitar la desorganización, los errores y las crisis que en el pasado han puesto
al borde de la liquidación a una entidad cuyas funciones de regulación del mercado
de productos agropecuarios, son fundamentales para el adecuado funcionamiento y
desarrollo de la economía nacional.

4. La Economía Campesina y el Desarrollo Rural Integrado

En Colombia no ha existido una política campesina integral y de largo plaw.

Aunque han existido programas dirigidos a los pequeños productores, han sido, por
lo general discontinuos en el tiempo y con concepciones y objetivos periódicamente
modificados. El esfuerzo más significativo en este sentido, el programa DRl, se
inició en Colombia en 1977 como una alternativa a la reforma agraria. La estrategia
seguida ha consistido, esencialmente, en la integración de acciones de tipo social
(acueductos, salud, educación, programas dirigidos a la mujer campesina) yeconó-
mico (crédito, asistencia técnica, vías y mercadeo); esta estrategia parece adecuada
dadas las grandes deficiencias de las zonas campesinas tanto en servicios básicos
como en servicios productivos y de mercadeo.

Un análisis de los objetivos históricos del DRI permite constatar su cumplimiento

limitado; sin duda el programa ha permitido canalizar inversiones importantes hacia
las zonas campesinas. mejorando la calidad de vida a través de la provisión de

761
servicios sociales básicos; pero el incremento en las inversiones sociales no ha
estado siempre acompañado de una buena coordinación con otros ministerios y
organismos especializados en servicios complementarios. A pesar de logros pun-
tuales en el mejoramiento de la calidad de vida, el DRI no ha posibilitado una opción
distinta de desarrollo para los campesinos; vale la pena, sin embargo, resaltar como
un logro positivo el haber institucionalizado la participación de los agricultores en
los diversos niveles de decisión de la entidad. De otro lado, no ha existido cohe-
rencia y coordinación entre la polftica macroeconómica y sectorial y la polftica
campesina, más, como se ha indicado anteriormente, el Decreto Ley 501 de 1989
tiene como objetivo, entre otros, el buscar una mayor coherencia entre la política
macroeconómica y la sectorial, y fortalecer los mecanismos de coordinación al
interior del sector. Se espera que esto permita, eventualmente, superar las carencias
señaladas.

En cuanto a la organización del DRI como programa, se ha caracterizado por contar

con un nivel coordinador (Fondo DRI) y entidades públicas y privadas ejecutoras,
esquema que ha presentado múltiples dificultades para su operación, asociadas
principalmente a la heterogeneidad de los ejecutores, a la falta de coordinación
presupuestal, y a la existencia de políticas individuales en las entidades, a menudo
contrarias a las prioridades definidas por el Fondo DRI. Dentro de este contexto, el
Decreto 077 de 1987 le asignó al Fondo DRI la función de fijar y coordinar los
lineamientos de la política de desarrollo rural integrado; no obstante, el Decreto Ley
501 de 1989 sitúa al Fondo DRI al mismo nivel de las otras entidades ejecutoras
adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura, dejando la función de dirección
y coordinación dentro del Ministerio mismo.

La inconsistencia política, aunque no necesariamente jurídica, entre estas dos no-

rmas, junto con las dificultades ocasionadas por su papel cofinanciador del desarro-
llo municipal (Decreto 77 de 1987), han colocado al Fondo DRI en una situación que
requiere mayor clarificación. Claro está que el Decreto 2428 de 1989 (24 de
octubre), reformatorio de la estructura orgánica del Fondo de Desarrollo Rural
Integrado, mediante un notorio fortalecimiento y elevación de categoria de las
funciones financieras, de manera implfcita, parece indicar la futura dirección de la
entidad, buscando concentrarse en funciones de concertación, coordinación y cofl-
nanciación de los proyectos de desarrollo rural que demanden recursos de crédito
externo o del presupuesto nacional. No obstante, entre otras cosas por claras limita-
ciones legales, el mencionado Decreto no elimina las antiguas funciones del Fondo
DRI, lo cual mantiene por lo tanto la necesidad de clarificación ante~ anotada.

En relación con el financiamento, ü¡ banca multilateral y otros organismos de crédito

externo han tenido un gran peso en los programas de desarrollo rural en Colombia,
con implicaciones sustanciales para la operación del Programa. Estos créditos han
sido otorgados a la N ación, siendo el Fondo DRI el responsable de su manejo global,

762
y cada uno de los organismos ejecutores debe responder ante los bancos por el
destino que da a los dineros gastados; eslC "triángulo" ha entorpecido el manejo de
los créditos externos. afectando su ejecución. Por otra parte. los bancos multilatera-
les han mostrado una gran inflexibilidad para acomodarse a las características
propias y cambiantes de cada región y entidad ejecutora.

5. La Organización Institucional del Crédito Agropecuario

Finalmente. en lo que respecta a la organización institucional del crédito agrope-

cuario. éste se realiza a través de dos subsistemas que. aunque complementarios. se
diferencian por el origen de los recursos y los riesgos que en uno y otro caso toman
los intermediarios o instituciones que conceden los créditos. En el primero los
intermediarios asumen los riesgos crediticios y captan los recursos mediante proce-
dimientos generalmente competitivos, en tanto que el segundo está constituido por
los Fondos administrados por el Banco de la República, que por su naturaleza no
captan directamente de manera habitual recursos del mercado y no asumen riesgos
ni de tesorería ni de cartera. En consecuencia, los costos financieros y los gastos
operacionales de uno y otro son bien distintos.

El primer grupo de intermediarios está constituido principalmente por la Caja

Agraria y los Bancos Cafetero y Ganadero, y se ve complementado en su acción por
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA). el Fondo de Desarrollo
Rural Integrado (DRI) y el Fondo Nacional del Café; aun cuando tales interme-
diarios e instimciones conservan un cierto grado de especialización en cuanto a los
usuarios o sectores que atienden, la misma se ha ido desdibujando a lo largo de los
años.

Hasta antes de la expedición de la Ley 16 de 1990, el subsistema crediticio de cero

riesgo y costos operacionales en el margen cercanos a cero, estaba constituido por el
FF AP, cuya creación fue autorizada por la Ley 5a. de 1973 y en virtud de la cual es
administrado por el Banco de la República.

En general, el otorgamiento de los créditos está regido por las disposiciones que
dicta la Junta Monetaria y por las regulaciones instrumentales que desarrollan el
Banco de la República, el Instituto Colombiano Agropecuario (lCA) yel Instituto de
los Recursos Naturales Renovables (INDERENA), institutos estos últimos que
regulan lo relativo a la asistencia técnica, y al manejo y conservación de los recursos
naturales. De otro lado, el Ministerio de Agricultura interviene fijando los progra-
mas que pueden ser objeto de financiación y determinando otras orientaciones sobre
el crédito, con un rol de carácter poco trascendente .

. Esto último es así por la multitud de funciones que, ejerce la Junta Monetaria en
cuanto a la asignación del crédito en general, y también porque los Decretos

763
Reglamentarios de la Ley 5a. de 1973, especialmente el Decreto 1562 de 1973,
Anículo 22, despojaron al Ministerio de Agricultura de las funciones básicas de
determinar las actividades a que pueden destinarse los recursos de la Ley 5a., su
distribución entre las distintas actividades agrícolas y pecuarias, el área financiable,
y el monto de los créditos por unidad de producción, factores que son todos claves
para la orientación de la polftica crediticia, y que vinieron a quedar funcionalmente
en poder de la Junta Monetaria y efectivamente manejados por el Banco de la
República.

Así, el Ministerio de Agricultura perdió el liderazgo en la conducción de la política

crediticia hacia el sector, lo cual se trató de remediar parcialmente, primero me-
diante la creación del Comité Consultivo del FFAP, Y más tarde a través de la
creación de su Comité Administrador. Tales ajustes institucionales han pretendido
recuperar para el Ministerio algún grado de comando sobre la política del FFAP,
pero resultan insuficientes para el ordenamiento de la polftica crediticia agropecua-
ria en su conjunto.

Pese al alto grado de intervención estatal en el manejo de la polftica crediticia

agropecuaria, dicha intervención se produce de una manera desaniculada, puesto
que no existe la necesaria coordinación entre las acciones que adelantan las distintas
entidades e intermediarios que irrigan el crédito. Ello conduce a la carencia de
procesos que garanticen homogeneidad en las líneas de financiamiento, lo cual
dispersa ampliamente las tasas de interés; hace que en muchas ocasiones la política
de una institución vaya en contravía de las otras; y precipita duplicidades de costos y
fraccionamiento de los mercados de captación, procesos que son a todas luces
antieconómicos.

Sobre la base de este último diagnóstico, y ante la necesidad de recuperar la

especialización de las entidades crediticias de operar sobre bases más articuladas y
retomar para el Ministerio de Agricultura la dirección del crédito al sector, el
Gobierno Nacional presentó en la legislatura de 1988 un proyecto de ley que se
convirtió en la Ley 16 de 1990, por la cual se constituye el Sistema Nacional de
Crédito Agropecuario, se crea el Fondo para el Financiamiento del sector Agrope-
cuario, F1NAGRO, y se dictan otras disposiciones que recogen una serie de innova-
ciones sobre la organización institucional del crédito:

a) El fortalecimiento del proceso de planeación, para asegurar una mayor coherencia

en el monto de los recursos que los distintos intermediarios canalizan hacia el
sector.

b) La capacidad de mantener unas lfneas de crédito flexibles en cuanto a los

distintos subsectores y plazos, pero relativamente homogéneas entre los usuarios
de dichos subsectores;

764
 (
\

c) La posibilidad de ejecutar planes de coordinación técnica, administrativa y

financiera entre los distintos intennediarios que suministran el crédito, lo cual
debe redundar en menores costos operativos;

d) El establecimiento de reglas más equitativas para los intennediarios financieros,

en cuanto a sus inversiones obligatorias, ya que al cambiar la base para el sistema
de cómputo de tales inversiones, las mismas se harían sobre las exigibilidades
netas de encaje (y no sobre los préstamos o colocaciones), lo cual es más técnico
y transparente para detenninar la conveniencia y magnitud de tales inversiones; e
igualmente la prescripción de nonnas precisas sobre los recursos propios que los
bancos estatales especializados deben destinar al sector.

e) Finalmente, el cambio quizá más deseable que se introduce es la menor ingerencia

de la Junta Monetaria y del Banco de la República en la orientación de la política
crediticia, lo cual debe redundar, por una parte, en un manejo más eficiente de la
política monetaria, y, por la otra en una dirección más coherente, comprensiva y
efectiva de la política agropecuaria por parte del Ministerio de Agricultura.

Por otra parte, a pesar de sus bondades, la ley no enfatizó suficientemente la

necesidad de especializar a la Caja Agraria en los aspectos puramente crediticios, y
de transferir a empresas subsidiarias el manejo de la compra-venta de insumos y
bienes de capital para la agricultura, o al ICA las granjas de experimentación. Si bien
es cierto que la ley ordena hacer esfuerzos para producir la separación administrativa
y contable de tales áreas, parecería deseable una mayor especialización de la Caja en
, los aspectos puramente crediticios.

II. ESTADO, GRUPOS DE INTERES y CONCERTACION

EN LA POLITICA AGROPECUARIA

A. ECONOMIA POUTlCA DE LA POUTlCA AGROPECUARIA

Los gremios y las organizaciones campesinas, en su calidad de representantes

organizados de fuerzas económicas y sociales, constituyen "grupos de presión"
frente al Estado, que eventualmente inciden en la orientación, el diseño y la gestión
de las políticas agropecuarias; los partidos, a su vez, contribuyen a transfonnar las
demandas económicas y sociales en políticas de Estado, materializando, de este
modo, el tipo de intereses que agencian, e imprimiendo detenninada dirección a la
intervención estatal.

Con este fin se procederá, en primer lugar, hacer una presentación muy sintética
sobre los límites de la intervención estatal, los tipos de conflictos que usualmente
enfrentan a las fuerzas económicas entre sí y con el Estado, la función de los partidos
en estos conflictos, y los mecanismos de concertación; y a continuación se describirá

765
por separado a los gremios, las organizaciones campesinas y los partidos políticos,
haciendo énfasis ~n su naturaleza, sus formas de organización y el alcance o la
eficacia de su acción reivindicativa o p o l í t i c a . ,

Dado que el universo afectado por las polfticas agropecuarias es muy amplio, tanto a
nivel macroeconómico como a escala sectorial se ha optado metodológicamente por
tratar de obtener indicios más claros sobre el tipo de actuación práctica de los tres
tipos de agrupaciones mencionadas, así como sobre su efectividad, mediante tres
estudios de caso: la política de reforma agraria, la política sectorial de crédito, y
finalmente un caso regional de ejecución de políticas en el departamento del Tolima.

1. Límites de la Intervención Estatal

De manera general se ha aceptado que la consecución de los objetivos de desarrollo

en el desempeño económico conjunto y en la escala sectorial, requiere cierto grado
mínimo de intervención del Estado.

Bajo distintas circunstancias o "coyunturas", grados, formas y alcances, el tipo de

intervención estatal y sus efectos dependen de condiciones sociales y políticas
dadas, además de las económicas. En el plano social entra en consideración la
relación de fuerza entre las clases y grupos de interés, que compiten en la escena
económica por apropiarse los factores de producción y los beneficios derivados de
su utilización, y determinan así para el Estado las posibilidades de arbitrar pacífica-
mente los conflictos surgidos de dicha competencia. En el plano político son .,
decisivos dos elementos: de una parte, la disposición de los partidos para poner su
poder al servicio de los intereses de determinadas fuerzas sociales; y de otro lado, la
voluntad política del poder ejecutivo de utilizar y/o concertar la utilización de los
instrumentos de política económica y social en beneficio y con la participación de
uno o alguno de los actores del conflicto.

2. Tipología de los Conflictos entre Grupos de Intereses

Las fuerzas sociales, constituidas en "grupos de intereses", compiten entre sí por la

adopción por parte del gobierno y demás poderes públicos de medidas y políticas a
su favor. Esta confrontación suele darse en tres instancias:

a) lntersectorialmente: Las asociaciones representativas de los diversos secto-

res (agropecuario, industrial, minero, etc) compiten entre sí por el logro de una
política económica "equilibrada"; un ejemplo de este tipo de confrontación lo
constituyó la campaña emprendida desde 1984 por parte de los gremios agrope-
cuarios en relación con el sesgo antiagrícola de la política macroeconómica. La
vocería de estas reivindicaciones la asume el gremio de gremios (SAC), los

766
 grandes gremios especializados (FEDEARROZ, FEDEGAN, etc.), y las grandes
asociaciones representativas de los campesinos (ANUC)2;

b) Entre clases y grupos sociales por los derechos de propiedad de los factores
de producción y la asignación de los recursos: El conflicto típico de este género se
da entre terratenientes y campesinos alrededor de las políticas de reforma agraria;
pero también se presenta en la asignación del crédito (volúmenes, modalidades y
tasas de interéS) y en la transferencia de tecnología. La personería de estos conflictos
es asumida por las organizaciones más ampliamente representativas de uno u otro
sector, y concitan al mismo tiempo la intervención de los partidos.

el Intrasectorialmente .' Las contradicciones a este nivel se dan entre grupos de

productores de determinados bienes, y de unos y otros con el Estado, y se suscitan
por los efectos de políticas particulares, como las de precios de sustentación,
importaciones de alimentos, maquinaria e insumos, etc. Las reivindicaciones frente
al Estado suelen ser conducidas en este caso por los gremios especializados (ASO-
COLFLORES, FENALCE, ANALAC, etc). La estrategia de negociación de estos
conflictos se centra en el Ministerio de Agricultura; sin embargo, ante la ausencia de
organismos institucionalizados de concertación, su negociación se da por vías más o
menos ilÚormales, y la resolución con frecuencia entra en contradicción con las
orientaciones de la política en general'.

3. La Función de los Partidos

Como regla general, los conflictos mencionados deberían ser examinados a la luz de
objetivos que convengan al interés de la nación, y a la luz de los planes y programas
de desarrollo económico y social. Estos objetivos y planes deberían reflejar y
apoyarse en la voluntad política de estos; sin embargo, en Colombia y desde el
período del Frente Nacional, los partidos han perdido capacidad para representar
intereses sociales', por varias razones.

En primer lugar, es muy similar a la de "Partidos de patronazgo" ligados a la

competencia burocrática; además sus programas son elaborados por la "intelligent-

Véanse. como ilustración. las opiniones de los presidentes de la SAC y FEDEGAN expresadas en la Comision
ID de la Cámara durante las sesiones extraordinarias de junio de 1988, Recopiladas en: Guillenno Alberto
González Mosquera. Para que el Estado vuelva al Agro, Pondo de publicaciones de la Cámara de Represen-
tantes, Bogotá, 1988.
Un caso bastante ejemplarizante 10 constiwye la política de precios de sustentación y de importación de
alimentos en J 987, evaluada por la Conlra)oría General de la República "Infonne Financiero", enero de 1989.
Posterionnente la Contrataría comentó los efecLOs del conflicto intergremial que se suscitó a raíz de esta
política, en la Revista &onomia Colombiano. "La Política Agropecuaria", EdiLOrial de los Nos. 217-218,
mayo y junio de 1989, pp. 4-7).
Sobre este punto, así como sobre las mutuas relaciones e interacciones entre panidos, gremios y Estado hay
interesanles sugerencias en Jos ensayos conlenldos en La De.mocracUJ en Blanco y Negro: Colombia en los
Años Ochentas. Patricia Vásquez de Urrulia, compiladora. Ediciones UNIANDES-CEREC. Bogotá, 1989.

767
sia" partidista, sin incidencia institucional, y sin posibilidades de comprometer la
representación parlamentaria.

Otro factor que limita la actividad de los partidos es la pérdida de iniciativa

legislativa del Congreso frente al Ejecutivo, tanto en las poICticas macroeconómicas
como en las sectoriales. Los incisos 14 y 15 del Articulo 121 le impiden al Congreso
intervenir en el manejo monetario y del ahorro nacional, atribución exclusiva del
Presidente; y de acuerdo con el Articulo 79 de la Constitución Nacional, las normas
relacionadas con la política fiscal, cambiaria, tributaria y de comercio exterior sólo
pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Ejecutivo.

4. Mecanismos de Concertación

Según lo han señalado diferentes estudios' la diversificación de la economía, sobre

todo después de 1950, ha generado un incremento notable de asociaciones gremiales
cada vez más especializadas. La mayoría de los investigadores coincide además en
destacar su "creciente influencia en el diseño e implementación de polfticas"6;
incluso se ha sugerido que las pugnas que suscita la intervención del Estado han
tendido solucionarse por la vía de acuerdos Gobierno·Gremios'

Como se mencionó estos acuerdos no siempre se logran a través de mecanismos

formalmente institucionalizados; en algunas ocasiones se han creado instancias ad
hoc para consultar la opinión gremial, como en los casos de las Leyes 135 de 1961,
4a. de 1973 y 30 de 1988 (de Reforma Agraria), la Ley 5a. de 1973 (que creó el
FFAP), y la Ley 16 de 1990 por la cual se creó el Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario, FINAGRO.

El Estado ha tratado de mantener la relación con los gremios a un nivel puramente

consultivo; los gobiernos de los últimos 25 años se han mostrado más bien desafec·
tos a comprometer el diseño y la ejecución de las políticas económicas con pactos de
carácter comparativo': han recalcado que el Estado debe decidir en estas materias en

Veáse. por ejemplo, M. Urrutia, Gremios, Po/{úca EccnónUca y Democracia. Fondo Cultural Cafetero!
Fedesarrollo, Bogotá, 1983. Capítulo 1, pp. 15-31. G8.I)' I-Ioskín y Javier Torres, "El Pluralismo y el desajuste
de la Democracia Colombiana" y Rubén Sánchez y Dora Rothlisberger,"Forrnas de Organización, Represen-
tación y Participación Política de los Gremios" en Patricia ViÍsquez de Urruua (compiladora), op. cil. pp 82·
90.
Véase Sánchez y Rothlisberger, p.82, y Urrutia. p.16, en Patricia Vásquez de: Urrutia, op. cit.
Véase "Evolución de las fonnas de intervención del Estado en la Economía en América Latina: El Caso
Colombiano". Edgar Revéiz, en El EsllUio y el Desarrollo, CEDE, Universidad de los Andes, Bogotá, 1981.
Véase al respecto: "Mi Estilo Presidencial", Carlos Ueras Restrepo. El Tiempo, diciembre 22, 1980. "La
Concertación y los Fueros Presidenciales", Julio César Turbay Ayala, Selecció" de Obras, Cámara de
Representantes, pp. 501-504, Bogotá,1988. "La Economía Concenada", AUonso López Michelsen, en:
TeSlimonioFina/, Presidencia de la República, Secretaria de Información y Prensa, Bogotá, 1978, pp. 73-77.
"El Liberalismo y el Proceso Político Reciente, Integración y Autonomía para los Dos Sectores", Virgilio
Barco Vargas, en: Hacia una Colombia Nueva, Editorial La Oveja Negra, Bogotá, 1986, pp. 63 Y 123.

768
 función del interés público. En especial las administraciones liberales (Lleras,
López, Turbay y Barco) han considerado a las asociaciones de interés privado
meramente como fuentes de consulta y compaflía para trabajar conjuntamente en la
elaboración de planes indicativos en determinadas ramas. Ejemplo reciente de esta
orientación lo constituye el "Plan de Fomento Arrocero 1988-1990", cuya imple-
mentación y desarrollo ha conservado una armónica y exitosa cooperación entre
sectores público y privado.

La excepción a esta conducta gubernamental la ha constituido la promoción de la

organización campesina y de su participación en los procesos de reforma agraria, en
particular en los gobiernos de Lleras Restrepo y Virgilio Barco"; sin embargo, en
estos dos gobiernos la participación campesina tuvo básicamente un carácter consul-
tivo en organismos relacionados con la ejecución de la política, y no con su diseflo.

Como consecuencia de esta orientación estatal "los acuerdos promovidos por el

gobierno entre capital y trabajo, los acuerdos sectoriales, y los mecanismos de
concertación han sido promovidos en circunstancias excepcionales sin que sus
resultados se concreten en políticas coherentes de interés general"lO; sin embargo,
para imprimir continuidad y consenso a la ejecución de las polfticas, el Estado ha
concedido en algunas circunstancias participación a los grupos de interés en orga-
• nismos colegiados del sector agropecuario, comités consultivos y juntas directivas
de las entidades adscritas al Ministerio de Agricultura. No obstante, esta participa-
ción se ha dado a menudo a través de diversas agremiaciones con nula o poca
coordinación entre sí.

Esta dispersión y descoordinación se trató de remediar mediante la Ley 38 de 1981,

llamada Ley Normativa de Planeación que estableció las formas de concertación
entre los sectores público y privado para la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo Económico y Social; también estableció las formas de participación de
los partidos representados en el Congreso, cuya representación en otros organismos
ejecutores (como por ejemplo, la Junta Directiva del INCORA) ha venido siendo
eliminada, lo cual parece acertado para conservar la necesaria separación entre
Legislativo y Ejecutivo.

La Ley también prevé las formas de participación del gobierno, del sector político y
de las asociaciones gremiales en los Consejos Departamentales de Planeación,

El tipo de relación enlrC Estado y organización campesina promovida "desde arriba" ha sido objeto de
numerosas discusiones y críticas; sobre este punto ver, por ejemplo: "Movimientos Campesinos en Colombia:
El caso de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos", Bruce Baglcy y Fernando Botero Zea,
Documento de trabajo, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes (s.f.). Producción
Arrocera y Clienlelismo. Jorge Valenzuela RamÍrez. Edit. Cinep, Bogotá, 1978, Capítulo Y, pp. 59-67.
ciienJelismo y Dominio de Clase. Néslor Miranda Ontlllleda, Ed. Cinep, Bogotá 1977, pp.30-31.
" Gary Hoskin y Javier Torres, en Patricia Yásquez de Urrutia, op. cit., p. 25.

769
nonnas que posterionnente fueron incorporadas al Código de Régimen Departa-
mental (Decreto 1222 de 1986); sin embargo, estos mecanismos no han operado a
nivel nacional, por la dificultad insuperable con que han tropezado en el Congreso
para confonnar la Comisión Pennanente del Plan (Anículo 80 de la Constitución), y
porque el Gobierno no ha desarrollado ciertas reglamentaciones indispensables.

A escala regional, por su parte, en la mayoría de los depanamentos tampoco ha

funcionado de manera efectiva los Consejos Departamentales.

5. Organización Institucional e Incidencia del Sector en las Políticas

Macroeconómicas.

La debilidad administrativa del Ministerio de Agricultura y su exigua influencia

frente a las entidades responsables del disef\o y orientación de las políticas macro-
económicas, fue responsable en alguna medida del aparente sesgo de estas políticas
en COnlra del sector agropecuario. Con la reestructuración del Ministerio en 1989 se
buscó aumentar la incidencia sectorial en el disef\o de las políticas de desarrollo y la
capacidad de negociación de las políticas compensatorias, como la de crédito (en
este último caso, con la creación de la Comisión Nacional de Crédito Agropecua-
riO)ll, a pesar de que el Ministerio de Agricultura ha fonnado parte de la Junta
Monetaria, del Comité de Comercio Exterior y de Aduanas, como vimos atrás. •
Además, dentro de los propósitos de mejorar la capacidad de negociación, y de
suministrar instrumentos institucionales de concertación más ordenados, se facultó
al Ministerio para: a). fomentar y apoyar las organizaciones gremiales agropecua-
rias y las asociaciones campesinas, asl como la cooperación entre éstas y los
organismos del sector público agropecuario (Articulo 3, Literal k, Decreto 501/89);
b). crear con carácter pennanenle o temporal organismos consultivos, coordinadores
o asesores con representantes del sector público o privado (Articulo 3, literal q, y
Articulo 123).

En principio estas herramientas aunque apropiadas, no se traducirán necesariamente

en una polftica más consistente y en annonla con el interés general; la presión de
gremios particulares, ligada a una utilización desacertada de comisiones de concer-
tación temporales o adhoc, puede contribuir a una gestación desordenada e incon-
gruente de las políticas generales.

Debe entenderse que en lo que respecta al conflicto intersectorial se trata de un

asunto que ataf\e a la adopción más genérica del "Modelo de Desarrollo", y que por

Como una evidencia de que este problema está relacionado con un conflicto tipicamente intersectorial. pueden
" examinarse tanto las opiniones del presidente de la Asociación BanCMia. -que expres6 reSeIV8S sobre F11lBlro,.
considerándolo COl110 un retroceso en el proceso de desmontar las inversiones forzosas- como las de la SACo
en 10 tocante a la exagerada elevación de las tasas -de interés,

770
lo tanto su resolución debe darse en el marco de las comisiones previstas para la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, de inoperancia ya registrada.

B. EL PAPEL DE WS GREMIOS

1. Tipos de Gremios
Los gremios económicos, definidos como grupos de interés organizados que ejercen
presión sobre el Estado en la toma de decisiones, buscan en primer lugar el beneficio
de sus asociados, y en segundo lugar defender una determinada forma de organiza-
ción social.

Los gremios colombianos -más de 200, cada vez más especializados- se organizan
alrededor de factores que van desde el gremio especializado en un producto hasta
sectores económicos enteros; no se limitan a actividades productivas, financieras o
comerciales, sino también se organizan alrededor de los medios de comunicación
por intereses profesionales, etc.

Los gremios colombianos se pueden dividir en dos grupos: a). especializados; y b).
grandes; los primeros cumplen generalmente funciones de prestación de servicios
dentro del marco de la asistencia técnica para la producción, suministro de insumos,
conformación de cooperativas, capacitación, venta de maquinaria y equipos, y
asistencia en investigación y estudios de mercado.

La presión que ejercen sobre el Estado se concentra sobre todo en aspectos puntuales
que los afectan: 1) precios internos (y de sustentación, cuando existen) y costos de
producción; 2) cupos y acceso oportuno a créditos; 3) estímulos a la exportación o
protección de sus mercados; 4) mejoramiento de los canales de comercialización y
de la asistencia técnica; y 5) apoyo gubernamental al fortalecimiento del gremio
mismo, a través de un tributo sobre sus actividades, o mediante ayuda presupuestal
directa.

Los grandes gremios (SAC, Federación de Cafeteros, FEDEGAN, etc)., en cambio,

aparte de tener mecanismos de concertación interna por producto o por subsector, se
preocupan fundamentalmente por asuntos macroeconómicos (políticas de crédito,
comercio exterior, fiscal, cambiaria, monetaria y de concertación) y macropolíticos
(la violencia, la paz, la administración de justicia, la política laboral y social, las
reformas constitucionales, la planeación del desarrollo y la política exterior).

En el cuadro No. 10.1 se presenta una clasificación de los gremios.

2. Gremios: Mecanismos de Presión, Escenarios y Objetivos.

En Colombia los gremios del sector agropecuario son bastante activos y dirigen sus
esfuerzos sobre las tres ramas del poder y los medios de comunicación.

771
 CUADRO No. 10.1 '~

• , • • , 7
GREMIO TIPO! EXPORT. INVESTIG. PRESE.t~CIA COBERTL"R POLlTlCAS SEDE FECHAS NOTAS
ASESORIA CONSTo
CAPACIT.
GRANDES GREMIOS
SAC X MinBgricultura Nacional MacTOe:Co, ... 1871 Gremio ru. ""mioa
Mimlesarrollo
Mintnlbajo
Minsalud
norn[a,Ió8C'
toria! y
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,...
-1814 ogremioo:de2do.

Cong"'s" Utica
En¡eneraJ,
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FEDECAffi X X Congreso Am. CaucB Macroeco- 1921 Realizaolnsde
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Cafele"" Caldas, Cund. macropo- de 1nte&l'IlI!ilSn
Comi~Nal. HuJlll,Sant. lítica QOUI\IIIitarta, salud
Cafeteros Nar., Cesar coopemivas. etc.
Boy., Masd .•
Metll,Caquett

""-
fEDEGAN X X MinagricullUra
Mindesarrollo
Nacional :Macrooco-
mi'
... 1963

ma~"opo·

lítica
GR&\1]OS ESPECIALIZADOS
ANALAC X Com~NaI. ComitéBoy. Producción B.,

.
1'"
de la Lech: Cord. Boliv, precios, co_
"'=.,.
Cesar, Guaj.
merdalizacj6n

ASOCMA X X ComisiónNal. NaL Occid., Macroecc- c.Ji 1959 Org. Conr;U!tivo

(EI.:"-ICAÑA Azuca.rera Valle, !fu numia, !leC. Oob. Na!. y muda-
CauCIl, Nor. lorial y des nao::ionaJe!¡ e in·
macropolítica
CONALGOOON X X Minagricultun C05!a. Tol" Precios, eo- Vfdupor 1980 Gremio de gremio
MindesarroUo Valle, Vichada mercializaci6n (ver anexo)
einswnos
FEDEHORTIFRU' X X Minagricu Ilura Nacional Precios. co. Bti. 1985 Gremio de gremio
CULTURA MindesarrolJo merdalización y de prodllClOres
e ioswnos
fEDEALGODON X X Minagricul!ura Cosla, Tol. Producción, 1953 Presta servicio
)o,tindesarr"lJo Valle,Meta precio., COl. "" dedesmoot..
merciahz",,¡ón

FEDEI\RROZ X X Minagricullur..
Mindesarroll"
Naci"nal
emsma,
Prcduedón,
preci"s, ce-
... 1947 Comr,\rcializa maq
naria y equipos
merciaüzaci6n
e tnSWllOI

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Minaviculturn preCIOS, co·
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Mindesarmllo Cesar, Nar, precios, co-
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Producción,
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... 1975

..
Caldas, CauC<o mercialización

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T"lima
Nacional Prcduedón,
pre<:¡os, ce-
... 1960

Ct:realislll. rrnm:ia.lizaciÓll
mEMA

E'UE..'ITE: Comlllta directa

772
 Ante el Ejecutivo se dirigen mediante críticas, emplazamientos o sugerencias; sobre
el Legislativo inducen, negocian o presionan reformas a los proyectos que los
afectan; el Judicial es presionado con demandas ante la Corte Suprema de Justicia o
el Consejo de Estado sobre la legalidad o constitucionalidad de proyectos, leyes y
reformas constitucionales; y finalmente, los gremios también se expresan a través de
los medios de comunicación, para hacer presencia en la opinión e influir en el
espíritu colectivo del Congreso y del Gobierno.

El éxito o fracaso del esfuerzo de los gremios depende de las coyunturas particulares .
en las que se negocia, de los nexos políticos existentes, de la habilidad de los
negociadores y de la sensibilidad colectiva sobre el tema. Como se verá más
adelante, los gremios tienen mayor influencia sobre los proyectos de Ley en el
Congreso que en las determinaciones macroccooomicas, tomadas en la cúspide del
sistema por organismos menos penneables como el Ministerio de Hacienda, el
Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República.

3. La Concertación en el Manejo Económico y los Grupos de Interés.

La fonnulación de la política macroeconómica colombiana está concentrada funda-

mentalmente en cuatro organismos: el Departamento Nacional de Planeación (de-
pendiente de la Presidencia de la República), el Ministerio de Hacienda y el Banco
de la República y la Junta Monetaria. Estos tres organismos poseen personal
calificado y relativamente estable. El DNP tiene vínculos con toda la administración
pública; el Ministerio de Hacienda preside los centros de decisión de la política
monetaria, la tributación, el presupuesto y la ejecución del gasto; y el Banco de la
República dispone de excelente infonnación, capacidad para hacer un seguimiento
de la economía en general y del sector financiero en particular, y alta participación
en la Junta Monetaria.

La concentración de la toma de decisiones en estos cuatro organismos obliga al resto

de los organismos gubernamentales y a la clase dirigente en general (yen especial a
los gremios), a negociar sobre variables macroeconómicas, más que sobre proyectos
sectoriales. Se descuidan en consecuencia las esferas regionales y locales, en áreas
críticas como la inversión social y el desarrollo, especialmente nen las zonas de
minifundio y de reciente colonización l2 •

Vale la pena anotar que los gremios que tienen una sólida estructura técttica y
jurídica para hacer seguimiento de la labor estatal y debatirla, mantienen vínculos
con el Estado, pues existen fuertes nexos interinstitucionales entre quienes ejercen la
vocería de los gremios y quienes ocupan los más altos cargos del poder público. Es

Decididamente se ha dejado de lado el Plan Nacional de Rehabilitación -PNR- por ser un programa
f " originalmente con fmes políticos que sin duda conjuntamente en el DRl mtentan subsanar estas deficiencias.

773
tradicional en Colombia que unos y otros pasen con frecuencia de una posición a
otra, sin mayores restricciones y sin cuestionamientos de orden ético (incompatibi-
~~. ~

4. Estudios de Caso

4.1. Participación de los Gremios en las Decisiones de Crédito Agropecuario.

Desde la creación del FFAP en 1973, el Fondo ha orientado el crédito hacia los
cultivos comerciales, mientras la Caja Agraria los dirige a los pequef\os agricultores.
Aunque el FFAP sea entonces posible escenario de los grandes gremios, su influen-
cia tiene limitaciones porque el volumen global anual de crédito se determina
básicamente por el producto de los recursos del Fondo en el afio respectivo (en
especial desde 1980 cuando se dejaron de asignar recursos de emisión al Fondo), y
porque las condiciones financieras promedio son determinadas por la Junta Mone-
taria dentro de un esquema nacional de política monetaria. Además, los canales de
influencia formal están limitados por la estructura del Consejo Asesor del Fondo.

La influencia de los grandes gremios parece ser mayor en la asignación de los

montos globales a las distintas actividades, que responde más a la elaboración
regional de las propuestas preliminares, y por lo tanto a la fuerza del gremio a nivel
regional.

Durante la existencia del Fondo, el Banco de la República y el Ministerio de

Agricultura se han disputado su control. Un proyecto de Ley presentado en 1988,
propuso trasladar la administración fuera del Banco y dejarla en manos de una junta
directiva con representantes de Minagricultura y sus entidades, el DNP, los gremios
del sector y las asociaciones campesinas. Este proyecto sustituirla a la Junta Mone-
taria en la mayor parte de las funciones relacionadas con el crédito agropecuario, con
una comisión nacional de crédito agropecuario, en la cual el Ministerio sena
mayoritario frente al Banco.

Vale la pena anotar que paulatinamente ha ido disminuyendo la participación del

sector Agropecuario en el monto global del crédito; tal parece que los sectores
industriales, comerciales, de servicios y financieros hubieran logrado ventajas en las
decisiones de la Junta Monetaria. En la pugna redistributiva por las rentas generadas
por el costo cero de la emisión monetaria y de la creación de liquidez secundaria del
sistema financiero basada en depósitos de cuenta corriente de muy bajo costo, el
sector agropecuario parece haber perdido influencia frente al sector financiero, y
frente a los organismos internacionales que se oponen al crédito subsidiado, sin
1,-
embargo, todavía existe alglÍn subsidio al crédito agropecuario.

774
 Parece ser más clara la influencia que ejercen los gremios especializados en tres
aspectos: la distribución intrasectorial del crédito, la creación de líneas destinadas a
actividades especiales, y la consecución de refinandamiento para sectores específi-
cos.

En el caso de las líneas especiales merecen atención las destinadas a la ganadería de

-- cría y a los cultivos de rendimiento tardío como la palma africana; en el caso de las
refinanciaciones se destaca la de los algodoneros en los años 1977-1978. Estas
operaciones tienen un carácter más regional que sectorial, y en ella se nota la
influencia de los representantes políticos regionales -con frecuencia también gre-
miales; en el caso del Cesar por ejemplo, los representantes políticos que lideraron la
reivindicación sectorial estaban ligados a la actividad algodonera.

4.2. Gremios y Reforma Agraria

La evolución del proceso de Reforma Agraria desde 1961 hasta la ley 30 de 1988
muestra claramente cómo los gobiernos han tenido una voluntad tímida para adel-
antar la redistribución de tierras. Los sectores opuestos al proceso ganaron conside-
rable espacio con las disposiciones referidas a la calificación de la adecuada explo-
tación de las tierras, con las posibilidades de prolongar indefinidamente los procesos
judiciales, y con las trabas administrativas a los peritazgos, que dificultaban en
forma extrema las soluciones a nivel local. En adición, el Gobierno destinó muy
pocos recursos a la adquisición de tierras.

En el desarrollo de los procesos de reforma las condiciones y formas de pago a los

propietarios por parte del INCORA fueron mejorando paulatinamente, en tanto las
condiciones y formas de pago de los campesinos a la institución empeoraron, porque
los avalúos se acercan en la ley al valor comercial. Estos hechos reflejan la capaci-
dad negociadora y de presión de los gremios en las altas esferas del poder público.

Buena parte de las condiciones para redistribuir la tierra se hicieron más flexibles
con la Ley 30, que introdujo reformas a la calificación de tierras (sin lograr su
eliminación total) y redujo las instancias judiciales al Contencioso Administrativo;
igualmente la Ley facilita los procesos de adjudicación y titulación de baldíos, pero
es en el campo de los recursos donde se encuentra su gran logro: la creación de rentas
para destinarlas a la adquisición de tierrds.

• Por otra parte, en el aspecto de la conformación de la Junta Directiva del Incora, el

gobierno propuso en el proyecto original eliminar la representación de los gremios y
de los campesinos, lo que resultaba en la mayoría absoluta de miembros designados
por el gobierno. En las modificaciones a proyecto hechas por el Congreso, se dio
asiento en la Directiva a representantes de la SAC y FEDEGAN, Y a los campesinos
a través de sus asociaciones.

775
Vale la pena anotar además que los gremios de propietarios liderados por la SAC
han mantenido su oposición a la afectación de tierras consideradas por ellos como
adecuadamente explotadas.

4.3./ncidencia Regional en la Ejecucion de la Polftica de Reforma Agraria: el

Caso del Tolima.

En la ejecución de la Reforma Agraria algunos gremios han exhibido posiciones que

se apartan de manera ocasional pero significativa de la postura adoptada en conjun-
to. Estas diferenciaciones tienen su origen en la naturaleza del gremio (empresarial o
terrateniente), la distribución de los liderazgos regionales, y el tipo de conflictos
socioeconómicos que lo afectan.

De acuerdo con las condiciones de desarrollo agropecuario regional, un gremio

específico tiende a desempeí'íar la función de gremio líder, expresando los intereses
dominantes de las respectivas regiones; tal es el caso de la Federación de Cafeteros
en el Antiguo Caldas, de FEDERALGODON en el Cesar, de los gremios asociados
a FEDEGAN en el Magdalena Medio, de Asocaí'ía, en el Valle del Cauca y de
FEDEARROZ en el Tolima.

El caso de FEDEARROZ ilustra muy bien las divergencias ocasionales en relación

..
con las políticas de reforma agraria. El Tolima es un departamento de desarrollo
agrícola avanzado dentro del contexto nacional. Los tres principales cultivos mo-
dernos (arroz, sorgo, algodón) cubrían en 1984 el41 % del área destinada a cultivos
transitorios.

Este hecho se refleja en una organización de los gremios empresariales del sector
relativamente fuerte y diversificada. En efecto, existen seccionales importantes de
FEDEARROZ, de la Federación de Algodoneros y de FENALCE, a las que hay que
afiadir las Asociaciones de usuarios de los Distritos de Riego; sin embargo, la
intervención de estos gremios en los comités de concertación regionales (DRI-PNR,
INCORA, URPA) ha sido mas bien puntual y pasiva, con la excepeión de FEDE-
ARROZ, que ha participado en todos, liderando la posición de los gremios.

Hay condiciones históricas que ofrecen alguna explicación a esta situación: el

gremio nació en el Tolima en 1947, y se convirtió en el afio siguiente en Federación
Nacional, luego de constituir seccionales en Huila, Cundinamarca, Valle, Magdale-
na, Bolívar, Caldas y Meta; además, su estructura organizacional es democrática y
representativa de todos los estratos empresariales; en él tienen una participación
muy numerosa pequeí'íos productores y arrendatarios capitalistas, pues cuenta con
más de unos 5.500 afiliados a nivel nacional. Esto refleja el predominio de la
pequeí'ía explotación (el 40.9% de las explotaciones son menores de 20 ha., y más
del 69% son inferiores a 60 ha.).

776
 En el caso panicular del Tolima el gremio asumió una conducta positiva frente a la
aplicación de la Reforma Agraria. El INCORA determinó en 1988 cuatro zonas
donde se adelantarían programas de reforma en el afio siguiente; dos zonas (que
incluyen Coyaima, Natagaima, Ortega, y Roncesvalles) son bastante características
del complejo latifundio-minifundio; las otras dos (que incluyen Purificación, Suá-
rez, Saldafia, Guamo, Coello) están parcialmente incluidas dentro de distritos de
riego, y en ellas se ha dado un activo proceso de desarrollo capitalista de la
.. agricultura alrededor de cultivos como el arroz, algodón y sorgo.
Cuando fue convocado el Consejo Consultivo de Reforma Agraria del departa-
mento, FEDEARROZ lidero una posición de apoyo a la reforma, y de inclusión de
las zonas de desarrollo comercial. Esta actitud se puede explicar en parte por la
estructura organizacional del gremio arriba mencionada, que incluye un gran núme-
ro de pequeflos productores.

En segundo lugar, más de la mitad de los afiliados son arrendatarios -en municipios
como Guamo y Saldaña alrededor del 40% de los productores pertenecen a esta
categoría- y por lo tanto interesados en la redistribución de la tierra.

En tercer lugar, el arriendo ha representado en la década de) 80 una proporción muy

significativa, con tendencia creciente, de los costos del arroz riego (en contraste con
lo que ocurre con el arroz secano).

Además, el cultivo se ha hecho en la región cada vez más intensivo en capital, y el

rendimiento de este factor medido en términos de ingreso neto al productor ha ido
decreciendo.

Dada la creciente incidencia de los costos de arrendamiento en esta trayectoria de los

rendimientos del capital, los productores marginales tienden a percibir la renta de la
tierra como uno de sus problemas más críticos, y al propietario del suelo como un
obstáculo al desarrollo productivo. Para el conjunto del gremio aparece además
como un elemento que hace que los precios relativos permanezcan elevados frente a
otros productos competitivos, restringiendo de este modo su mercado".

C. ORGANIZACIONES CAMPESINAS Y POLITICA AGROPECUARIA.

1. Aspectos Generales
Las organizaciones campesinas colombianas presentan las siguientes característi-
cas:
a) Una gran heterogeneidad. Existen: 1) sindicatos de asalariados del sector, 2)
cooperativas de producción, transporte y/o comercialización de productos e insu-

" Soler Avila, Mauricio, asistente investigaciones económicas FEDEARROZ: "Economía Campesina y Pol:JJe·
1..8 Rural". Revista Arroz, No. 36, julio-agosto 1987, pp.22. Por lo demás, en el eswdio sobre "Arroz en
Colombia, 1980-1986". FEDEARROZ tiende a reiterar este punto de vista.

777
 mos, 3) movimientos, asociaciones o agremiaciones de carácter regional; y 4)
asociaciones de carácter nacional. Existen unas pocas organizaciones sectoriales
entre 3) y 4), asociadas con un producto o una actividad productiva específica
(ASOFlQUE, ANPAC), y otras con el movimiento indígena (CRIC, ONIC). La
mayoría promueve reivindicaciones de carácter general del campesinado. Las de
tipo nacional generalmente han surgido vinculadas a programas estatales (ANUC,
ANDRI e INCORA);

b) En general son débiles en organización y finanzas;

c) Tienen altos grados de dependencia frente a actores externos (Estado, partidos,

movimientos guerrilleros, sindicales, etc); y,

d) La mayoría ha centrado su acción en luchas por la tierra.

2. El Campesinado en el Proceso Productivo y los Problemas

de la Organización Campesina

Las diferencias entre el campesinado y los demás sectores productivos se derivan de:

l. Su heterogeneidad: Hay asalariados agrícolas, jornaleros, aparceros, pequeños

propietarios y campesinado indígena con sus propias organizaciones.

2. Baja especialización productiva y baja concentración de la estructura de la

producción, en el caso de pequeños propietarios, aparceros y arrendatarios. Esto
explica la práctica inexistencia de organizaciones sectoriales por tipo de producto
o de actividad.

3. La gran dispersión geográfica, los bajos niveles de ingresos y la poca movilidad

laboral.

Estas características explican también el porqué surgen asociaciones de tipo regional

para promover intereses generales del campesinado de la región, incluidos aquellos
propios de su condición de habitantes rurales más que de actores del proceso
productivo. También explican la dificultad para crear organizaciones nacionales
autónomas, la debilidad organizativa y la alta dependencia del Estado y de otros
actores externos.

3. Las Organizaciones Campesinas, el Estado y Otros Agentes Externos

En los sistemas democráticos se considera que compete al Estado estimular la

organización de diversos grupos sociales con el fin de que estos puedan participar de
manera más efectiva ante el propio Estado. Si esta intervención se hace en los

778
campos sindical y gremial, con mayor razón se requiere en la organización camp-
esina, en la cual la multitud de factores dificultan la organización autónoma. El
Estado creó las de carácter nacional (ANUe, ANDRI) y los canales de participación
han sido establecidos por los programas estatales (PNR, DRI) así como la financia-
ción de las organizaciones a través del Fondo Social Campesino. La dependencia del
Estado, junto a la necesidad de actuar como grupo de presión, genera atenciones y
ambivalencias.

Los partidos tradicionales, si bien buscan a los campesinos por interés electoral,
mantienen relaciones con terratenientes y grandes productores; poco apoyan a los
campesinos en los conflictos de la tierra o los surgidos en las relaciones laborales. En
consecuencia, sus vínculos con las organizaciones campesinas son débiles. Mayor
influencia han tenido los partidos de izquierda y los movimientos guerrilleros.

Pero estos movimientos, debido a su concepción instrumental sobre el campesinado

y sobre su organización, se orientan a promover el enfrentamiento con el Estado,
antes que al logro de los intereses inmediatos del campesino; así mismo, la disper-
sión de estos movimientos, divide y debilita las organizaciones. El movimiento
sindical, influido por los mismos movimientos produce tensiones similares en sus
relaciones con los campesinos, apane de las surgidas de diferencias de intereses
entre obreros urbanos y trabajadores del campo.

Las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961 (Ley de Tierras y de Reforma Agraria,
respectivamente) impulsaron, independientemente de sus resultados, la lucha cam-
pesina por la tierra, y en el caso de la Ley 135, la organización campesina. En la
práctica, sin embargo, el volumen de tierras afectadas fue reducido, y el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, INeORA, manejó una concepción predom-
inantemente técnica del desarrollo agropecuario. Aun así, la reacción latifundista fue
muy fuene y logró el replanteamiento de la Reforma Agraria con el llamado acuerdo
de Chicoral, y su materialización en las Leyes 4a. y 5a. de 1973 y 6a. de 1975: la
primera procuraba, con medidas fiscales, la transformación del latifundioimpro-
ductivo en empresa capitalista, y la segunda apoyaba este proceso con la creación
del Fondo Financiero Agropecuario, que daba amplio acceso al crédito.

El proceso de desmonte de la refonna fue repudiado por la ANUC. En 1972, los

usuarios plantearon al gobierno su consideración de los proyectos como un proceso
de contrarreforma agraria para beneficio de terratenientes y capitalistas; el gobierno
declaró que la ANUe estaba siendo utilizada para adelantar campañas de proselitis-
mo comunista en el campo. A panir de ese momento se inició el debilitamiento del
movimiento campesino por pane del gobierno. Como programa redistributivo,
posterionnente sólo apareció el DRI, alternativa desarrollada en la segunda mitad de
los años setentas.

779
En los últimos años, las alternativas para las organizaciones campesinas han sido
varias: iDtentos de concertación con el gobierno y con los gremios llevaron a la
propuesta de ampliar la participación campesina en la Junta Directiva del INCORA,
pero el proceso en los años 80 fue marcado por procesos de violencia. La prioridad,
expresada por el Plan Nacional de Rehabilitación ha sido entonces para las zonas de
violencia.

El proyecto de la administración Barco, finalmente convertido en la Ley 30 de 1988,

disefió mecanismos diferentes para la participación campesina: la Ley creó el
Comité Consultivo Nacional, que produce recomendaciones y sugerencias sobre los
diferentes programas del ¡NCORA; éste lidera el Comité Técnico Gubernamental de
la Reforma Agraria, que identifica los proyectos de inversión social y los envía para
estudio a los Comités Consultivos, los cuales son también regionales y municipales.
La Ley también creó el Fondo de Capacitación y Promoción Campesina, adminis-
trado por el ¡NCORA, y dirigido a promover los organismos locales de la Reforma
Agraria y a preparar y a orientar a los campesinos para una participación efectiva.

Las organizaciones campesinas opinan que estos comités están limitados, porque no
son decisorios, pero piensan que es un espacio útil para el debate. De otra parte,
consideran que los Comités Municipales no tienen en cuenta a las organizaciones
campesinas del municipio.

En cuanto a la evaluación general del proceso de reforma, las organizaciones

campesinas opinan que lo que se ha conseguido en el país, poco en su concepto, ha
obedecido más a las vías de hecho que a la acción previsora y planificada del Estado,
básicamente por falta de voluntad política. Piensan que la acción del INCORA ha
respondido a situaciones de hecho creadas por el campesinado, en la mayor parte de
los casos, pero están conscientes que en la actual situación de orden público que vive
el país, su acción directa de lucha por la tierra se ve severamente limitada.

En éste contexto, destacan que el campesinado está asediado por las fuerzas del
Estado, las guerrillas, el narcotráfico y los delincuentes comunes, y por lo tanto
involucrado en la lucha de intereses que no corresponden a los suyos. En razón a
ésto, la lucha por la Reforma Agraria ocurre hoy en un contexto en el que el espacio
de acción social directa es muy reducido, por lo cual se pide que la sociedad y el
Estado reconozcan y permitan que el campesino tenga una mayor representación
social y política por vías institucionales.

Plantean que este tipo de problemas resulta más agudo en los territorios nacionales y
zonas de colonización. Los problemas generados por la expansión de cultivo de la
coca, la agudización del conflicto entre indígenas y colonos, la concentración de la
tierra en manos de narcotraficantes, los problemas de tenencia y explotación de la
tierra en resguardos y reservas indígenas, son ejemplo de ello.

780
Las organizaciones campesinas e indígenas defienden el pluralismo polftico y
rechazan toda fonna de violencia, tanto del ejército como de grupos paramilitares y
guerrilleros.

Las organizaciones indígenas acogen la vía de la negociación, el diálogo y la con

concertación; en su sentir, estos procesos se pueden dar gracias a la reactivación de
la organización de las comunidades indígenas. La organización indígena se ha
establecido y consolidado como respuesta al conflicto de tierras con los colonos, y la
necesidad de constituir resguardos. En el Guaviare se ha conformado el Consejo
Regional Indígena del Guaviare, Grigua n, en el Amazonas el Consejo Regional
Indígena del Medio Amazonas, CRIMA, yen Meta, Casanare y Vichada, el UNUMA.
Sin embargo, consideran que el ejército ha obstaculizado este trabajo de organiza-
ción por considerarlo subversivo. Adicionalmente, el Estado desconoce la represen-
tatividad de estas organizaciones, con lo cual se ha visto limitado su desarrollo.

4. Conflicto Agrario y Participación Campesina Regional

A escala regional el Estado ha buscado establecer mecanismos de concertación para

la ejecución de las políticas agropecuarias a través de Comités adscritos a ciertas
instituciones del orden nacional como INCORA, Caja Agraria, DRI y PNR, que
operan a escala departamental.

Teóricamente, de acuerdo con el Código de Régimen Departamental expedido en

1986, los Consejos Departamentales de Planeación han sido concebidos como los
instrumentos básicos para materializar la coordinación entre el nivel nacional y la
administración departamental, así como para la concertación entre el ejecutivo, los
partidos y los gremios. Se observa, sin embargo, que en varios departamentos (el
Tolima es uno de ellos) los Consejos de Planeación no han funcionado.

Así, es más bien por iniciativa de las mencionadas instituciones nacionales como se
han comenzado a poner en funcionamiento algunos organismos para incorporar la
participación del sector agropecuario en la ejecución de la polltica. En el pasado los
campesinos tuvieron representación por medio de la ANUC en las Juntas Directivas
Seccionales de la Caja Agraria; los casos del- DRI y PNR, son los Comités Munici-
pales de Crédito los que han jugado este papel, y la participación campesina se ha
dado a través de las Juntas de Acción Comunal.

Como ejemplo destacable el INCORA en el Tolima convocó el Comité Consultivo

de Refonna Agraria a finales de 1988, con el objeto de buscar consenso acerca de la
selección de las zonas donde habrían de adelantarse los programas de Refonna
Agraria en el año 1989; en este Comité tomaron asiento FEDEGAN (a través del
Fondo Ganadero), FEDEARROZ y SAC entre los que representan a los empres-
arios; por el lado del campesinado se hicieron presentes la Asociación Nacional de

781
Usuarios Campesinos (ANUC),la Federación Nacional Sindical Agraria (FENSA,
de inspiración agrarista de izquierda), la Organización Nacional Indígena Colom-
biana (ONIC), la Federación Sindical de Trabajadores del Tolima (FESTRATOL),
la Asociación Campesina Colombiana (ACC) y la Asociación Rural de Mujeres
Campesinas.

Hasta la promulgación de la Ley 30 de 1988, y más específicamente en el activo

período comprendido entre 1967 y 1973, la presencia campesina en la ejecución de
la reforma agraria se dio a través de las Unidades de Acción Rural, y especialmente
de los Comités de Usuarios de Proyectos Regionales delINCORA, organismos en
los que solamente había representación del campesinado. Se puede observar que en
este período se agudizaron los conflictos entre las organizaciones campesinas (ANUC
e Indígenas especialmente) y los gremios; la reforma se vio paralizada casi por
completo, tanto en las áreas úpicas del complejo latifundio-minifundio (Coyaima,
Natagaima, Ortega) como en las de arrendamiento capitalista (Purificación, Salda/\a,
Guamo, Coello); y el conflicto intrasectorial se ventiló de manera muy encendida, y
sin mediación de los intereses regionales, por la representación nacional de los
grupos de interés.

Así, cuando por presión de las organizaciones campesinas el INCORA anunció en

1976 que se afectarían tierras adecuadamente explotadas en los municipios de
Armero, Lérida, Purificación y Natagaima, la noticia dio lugar a una encendida
protesta de la SAC, quien en carta al Presidente López Michelsen afirmó de este
programa que "estimamos que además de inconveniente y contraproducente es
antijurídico".

Sobre el mismo punto los representantes de agricultores y ganaderos en la junta

directiva del INCORA dejaron una constancia que plantea un punto de vista similar.

El Presidente López respondio el 24 de febrero de 1976, en carta dirigida a la SAC,

que "si bien es cierto que en determinados casos pueden militar razones para excluir
a ciertos prediOS del proceso de expropiación, en términos generales el programa
tendrá que adelantarse forzosamente, como consecuencia de las condiciones impe-
rantes en la zona afectada, cuya calificación ha hecho elINCORA".

Sin embargo, si se examinan los datos de afectaciones, se observa que en Armero

sólo se han expropiado 6 predios con 1.857 hectáreas, en Lérida 2 con 1096 ha., en
Natagaima no aparece registrado, y los de Purificación aparentemente pertenece en
su gran mayoría a un período anterior.

Por lo tanto resulta sugerente constatar que doce a/\os más tarde se presentó, a través
del Comité Consultivo, una cierta convergencia de las fuerzas intrasectoriales, lo
cual puede deberse a factores de orden regional.

(4 Revista Nacwnal de Agricultura. No. 823, febrero 1976, pp. 2-3.

782
En primer lugar, en la zona de Natagaima, Coyaima y Ortega persiste un significa-
tivo problema indígena que ha sido canalizado a través de la Organización Indígena
Colombiana, influenciada a su vez por el CRIC. La presencia de organizaciones
campesinas e indígenas en disposición de movilización y lucha, continúa jugando un
importante papel en la toma de decisiones sobre aplicación concreta de los proble-
mas de reforma agraria

En segundo lugar, la instrumentación de un organismo regional de concertación más

amplio (corno es el caso de los Comités Consultivos) probablemente contribuye a
identificar intereses complementarios regionales entre capas del campesinado y
ciertos sectores de empresarios agrícolas más vinculados a explotaciones originadas
en la agricultura de tipo "farmer" (caso de FEDEARROZ), así como a neutralizar la
resistencia de gremios más tradicionalmente orientados hacia los propietarios (caso
de FEDEGAN y SAC).

Finalmente merecen una consideración particular los Comités Municipales del DRI
y PNR; aun cuando en ellos la participación campesina se da básicamente a través de
las Juntas de Acción Comunal, cuyo particularismo local es muy acentuado y
entrafia, por lo mismo, el riesgo de que sus demandan provoquen una elevada e
irracional dispersión de recursos, se puede observar en el caso del crédito DRI que
en el Tolima entre 1982 y 1988, los cultivos modernos (ajonjolí, arroz y sorgo)
participaron en promedio, con el 64% del total

Esto indica que el programa ha contribuido a mejorar la capacidad empresarial de las

economías campesinas en las zonas DRI y PNR; Y a ello se anade el hecho de que el
rubro "otras inversiones" dentro del DRI, pasó del 6.7% a algo más del 19%, lo cual
deja suponer tres resultados:

a) Los comités municipales DRI y PNR, en la medida en que la pequefia producción

ofrece características muy atomizadas y con necesidades de infraestructura y
servicios complementarios a pequefia escala (que es la escala municipal y veredal)
muy numerosas y diversas, son un mecanismo de concertación local con el
campesinado más apropiado, y opera de modo más eficiente;

b) Este hecho explica, igualmente, que se desempefien en forma relativamente

eficiente las Juntas de Acción Comunal Municipales y Veredales, como adecuados
canales de expresión de los intereses campesinos;

c) Estas Juntas representan un rganismo privilegiado para la articulación entre el

tipo de acción de las fracciones políticas a nivel subregional, y las organizaciones
comunitarias. En efecto, los dirigentes políticos a nivel veredal y municipal, co-
mandados por los jefes de las respectivas subregiones, suelen desarrollar su
actividad de "servicio" a la comunidad a una escala que podría denominarse

783
 mícroespacíal que, como eS sabido, supone generalmente la gestión o la presión
para que se desarrollen pequefias obras e inversiones, que pueden ser presentadas
ante la clientela política (veredal o municipal) como demostración de Su capacidad
para intermediar ante las autoridades e instituciones del Estado para obtener
servicios e infraestructura. Por esta razón, al interior de las J. A. C. se da una
activa lucha política por el predominio y control de determinados grupos políticos,
lo cual conduce incluso, en ciertas localidades, a una activa subdivisión veredal y
a una verdadera explosión de estos organismos.

D. EL PAPEL DE LOS PARTIDOS POUTICOS

1. Diferencias Partidistas

En el caso de las democracias modernas se mira a los partidos como asociaciones o

grupos de intereses que luchan por detentar el poder del Estado. Formalmente y de
manera abstracta, en un Estado moderno donde exista el sufragio universal demo-
crático es inevitable la existencia de partidos como instituciones diferentes de las
asociaciones económicas, pues los millones de ciudadanos sólo pueden intervenir en
la vida política organizando centros de acción política para utilizarlos organizada-
mente y tomar decisiones".

En el único estudio que se ha hecho de comportamiento legislativo en Colombia

(1988), y en referencia a los partidos Liberal y Conservador, se encontró, según la
síntesis hecha por Kline que: "1) los partidos tienen tan sólo diferencias moderadas
en la receptividad a los grupos de presión; 2) los partidos tienen diferentes orienta-
ciones hacia el ejecutivo; 3) los partidos varían tan sólo levemente en sus patrones de
reclutamiento; y 4) hay diferencias moderadas de carácter ideológico entre los
partidos"l6. Examinemos las diferencias de los partidos en relación con la ideología
agraria.

2. Diferencias Partidistas en la Ideología Agraria

El hecho de que el partido liberal y el conservador sean partidos conformados por

"notables", implica lógicamente que se asienten sobre formas de dominación legí-
timas, pero tradicionales.

Como consecuencia, los intereses sociales son representados de manera particula-

rista y en forma inorgánica. Los grandes grupos o clases sociales tienden a no verse
representados; o, alternativamente, en el caso del campesinado, tan pronto surgen
organizaciones corporativas -tipo ANUC, FENSA, Coordinadora Nacional de

" Abendrolh, pág. 413

Kline, pág. 279.
"

784
Organizaciones Campesinas- se perciben como manipulados o como si recibieran
un tratamiento antagónico por parte de "los políticos". Un documento de la Sociedad
de Agricultores de Colombia, se expresaba en 1986: "No ha habido ni hay opción de
partido, ni de grupos de partidos, en nuestro actual sistema polftico. Es la persisten-
cia de un sistema político hasta cierto punto cerrado y no partjcipativo, lo que puede
explicar una oposición que se expresa por la violencia y no por los canales institu-
cionales,t.

Otra consecuencia es que los jefes políticos del electorado urbano, menos sujetos a
los patrones tradicionales y más insertos en la racionalidad económica capitalista,
tienen otra percepción del problema agrario, contradictoria con los intereses y la
limitada visión de los dirigentes y los séquitos políticos regionales o provinciales. El
reformismo agrario aparece a los ojos de estos como una deformación de origen
urbano en el tratamiento del problema. La posición del origen urbano de la cuestión
agraria, ha tenido su expresión más refinada en la tesis válida dentro de su esfera y
ampliamente difundida en su momento por la SAC (hacia 1986), segUn la cua! gran
parte del problema radica en el manejo de la politica macroeconómica 17 •

Uno de los primeros en presentar esta tesis fue el senador liberallndalecio Liévano
Aguirre, quien a! sustentar el proyecto que se convertiría en la Ley 5a. de 1973,
sostuvo que "sobre una agricultura atrasada y de bajos rendimientos se recargaron
los enormes costos de un proceso desordenado de industrialización".

Históricamente el partido liberal ha sido considerado, y se considera a sí mismo

como un partido agrarista, partidario de la Reforma Agraria. La raíz de ta! aprecia-
ción se remonta a su desempefio en la Ley 200 de 1936, Y la reafirmación de este
carácter con la contribución de la fracción "llerista" a la formulación de la Ley 135
de 1961, Y más recientemente con el empeño del gobierno Barco en reactua!izar el
proceso de Reforma Agraria con la Ley 30 de 1988. Por el contrario, las resistencias
opuestas por el partido conservador a la Ley 200, as! como el papel que desempefió
para concretl\r el Acuerdo de Chicoral (enero de 1972), y su posterior protagonismo
en la expedición 4a. de 1973, le han granjeado la imagen de un partido tradiciona-
lista, desafecto de las politicas distributivas de la propiedad agraria y más bien
inclinado al "desarrollismo" en este aspecto.

La posición agrarista o reformista, a diferencia de la posición "desarrollista", tiende

a considerar que con el solo uso de instrumentos de política económica -monetaria,
cambiaria, crediticia, etc.- no se puede garantizar un conveniente desempefio del
sector agropecuario a corto y mediano plazo, si al mismo tiempo no se actúa sobre
dotación y distribución del factor tierra entre campesinos y empresarios agrícolas.
En el terreno de la teoría del desarrollo esta elección entre una u otra estrategia
implica tomar partido por la conversión del terrateniente en capitalista, o alternati-
vamente por la transformación del campesino en empresario.

" Véase, por ejemplo: 1. M. Ospina, en: "Reforma Agraria: Elemelltos para el Debate", CEGA, pág. 91.

785
El último ponente de la más reciente Ley de Reforma Agraria (Ley 30 de 1988), el
representante liberal Alfonso López Caballero, recordó estos modelos disyuntivos y
tomó partido explfcitamente por la vía "fanner". Por su parte, el programa en
materia de política agraria agitado por Virgilio Barco en el curso de su campafla
proponía siete puntos de politica que incluían todos los aspectos relevantes que
establecen la frontera entre la postura liberal agrarista y las posiciones desarrollis-
tas". Corno ejemplo de la posición alternativa, está la ponencia rendida por el
representante conservador Rodrigo Marín Bernal, en octubre de 1972, para recabar
la aprobación de la que después sería la Ley 4a. de 1973 (proyecto que imposibilitó
en la práctica la afectación de tierras). En ella se encuentra la tesis según la cual: "El
mundo moderno ha abandonado la concepción agrarista del desarrollo económico.
(... ). No está demostrado que exista una relación entre la concentración en la
tenencia de la tierra y una mala distribución del ingreso. Tampoco está demostrado
que una redistribución de la tierra, aun acompaflada de servicios complementarios,
signifique un mejoramiento sustancial del nivel de vida del campesino"19.

Por otra parte, en el único programa vigente del partido conservador, el de 1973, no
se hace alusión alguna sobre la necesidad o el apoyo a la reforma agraria; en la
plataforma correspondiente, por el contrario, se le hace una rotunda crítica, y
también se explicita el modelo de desarrollo esperado en la agricultura, de tipo
"desarrollista", en el cual los sectores modernos (agrícola e industrial), absorben y
transforman al sector atrasado.

En síntesis, este conjunto de observaciones sugiere las siguientes conclusiones:

a) El partido conservador tiene una posición más homogénea que el liberal frente a
la cuestión agraria y la politica agropecuaria. Apoya básicamente procesos de
transformación paulatina del sector tradicional en moderno; y considera como
herramienta más adecuada para su desarrollo, el uso de instrumentoiYmacroecon6-
micos y de política sectorial.

b) El partido liberal presenta dos tendencias: una agrarista (de la cual hacen parte
sectores "lleristas" del Nuevo Liberalismo y "barquistas"); y otra más desa-
rrollista, inclinada a la operancia de los mecanismos de mercado y el estímulo a la
modernización agrícola mediante instrumentos de polflica económica. Podría
denominarse a la segunda como reformismo selectivo sobre la base del modelo
DRI (de corte lopista), o sea el estimulo a la conversión acelerada en empresario
del pequeño productor eficiente, dotándolo de recursos de capital, crédito e
infraestructura tanto flsica como social.

u PlaJaforma del Partido Liberal, diciembre 1985, págs. 19-24.

111 R. Mann, Anales, 24 octubre, 1972, pp.1159.

786
c) Los aspectos críticos y controversiales entre los partidos en lo que respecta a
reforma agraria son básicamente; 1) la distribución de tierras tanto por razones
económicas como sociales; 2) las causales y procedimientos de expropiación; 3)
la calificación de predios; 4) la forma de pago y; 5) la organización y participación
del campesinado.

d) La tendencia agrarista es débil básicamente por la carencia de apoyo orgánico en

el campesinado y por las formas de dominación tradicionales sobre las cuales se
asienta el liberalismo en las regiones agrarias; y en parte por la existencia de
tendencias contradictorias en el seno mismo del liberalismo;
e) Lo anterior implica que los modelos ideológicos de los líderes politicos agraristas
solo puedan traducirse en proyectos muy transaccionales (ya que no pueden
apoyarse en el parlamento en representantes campesinos auténticos o en una
numerosa intelectualidad urbana). La transacción incluye la negociación al interior
del propio liberalismo y frente al partido conservador. Esto determina la formula-
ción de normas de difícil o muy difícil aplicabilidad. la asignación de recursos
escasos o inciertos a los programas de reforma agraria. y la inestabilidad de las
políticas (el ciclo reforma-contrarreforma). Igualmente. requiere condiciones
particulares para su ejecución eficaz. en especial la presencia de un ejecutivo
"fuerte" y con gran respaldo polftico. y circunstancias sociales de conflicto que
impliquen fuertes presiones de orden público.

3. Función Legislativa y Primacía del Ejecutivo

Colombia. a partir de 1886 tiene un régimen constitucional presidencialista, en el

cual se destaca la iniciativa en la formulación del Presupuesto. el Plan de Desarrollo.
las reformas administrativas. y por supuesto. el gasto sectorial y regional. El Con-
greso tan solo propicia los consensos respectivos y refina las posibles imperfec-
ciones. inequidades e imprecisiones de la ley.
El Ejecutivo. además, maneja poderosos instrumentos para influenciar y presionar
las decisiones de los congresistas; de allí que el papel del Congreso sea secundario.

Se puede registrar la preeminencia de la iniciativa gubernamental en materia legis-

lativa. al examinar el curso de la legislación agraria entre 1973 y 1989. Los
proyectos importantes que han recibido aprobación en estos últimos quince afios que
incluyen las Leyes 4a. (Reforma Agraria) y 5a. de 1973 (Creación del FFAP); 6a. de
1975 (Aparcería); 30 de 1988 (Reforma Agraria) 16 de 1990 que creó el Sistema
Nacional de Crédito Agropecuario (FINAGRO). se han originado en el Gobierno.
A lo anterior hay que aíladir que las modificaciones a la Ley 5a. hechas a través de la
Ley 21 de 1985. y por la cual se establecieron líneas de crédito para comercializa-
ción con cargo al FFAP Yel Fondo de Garantías. también se originó en el Gobierno.

787
Así mismo, el Decreto Ley 501 de mayo de 1989 por el cual se modificó la estructura
orgánica del Ministerio de Agricultura, tuvo su origen en facultades extraordinarias
conferidas al Presidente en el Artículo 37 de la Ley 30 de 1988 que, como ya se
anotó, es de origen gubernamental.

No obstante, aunque los asuntos relacionados con las políticas macroeconómicas en

general corresponden a la inciativa del ejecutivo, la cuestión agraria incOlpara temas
como la extinción de dominio, la adquisición de tierras y las parcelaciones, en
tratamiento de los Baldíos Nacionales y las colonizaciones, la organización y
participación campesina, en todos los cuales ha sido precaria la iniciativa parlamen-
taria. Esto confirma, en parte, la débil orientación de los congresistas hacia los
asuntos de orden nacional.

4. Los Acuerdos Bipartidistas en la Política Agropecuaria

Es imposible soslayar en el análisis de las políticas agropecuarias la profunda

influencia que en su diseño y cjecución han desempeñado los acuerdos bipartidistas
contraídos bajo el régimen del Frente Nacional. La Ley 135 de 1961 fue resultado
precisamente de esta clase de pactos, agenciados en este caso concreto por las
fracciones "llerista" y "ospinista" de los respectivos partidos liberal y conservador.
La fracción "laureanista" del conservatismo fue reticente a este compromiso, y en el
partido liberal le surgió bien pronto un crítico a través del Movimiento Revolu-
cionario Liberal.

Sin embargo, la ejecución de la Reforma bajo el Gobierno del propio Lleras

Restrepo (1966-1970) demostró que aun bajo estos pactos el proceso podía desen-
cadenar una aguda reacción. Dos fueron los motivos principales que suscitaron la
reacción: la radicalización creciente de las organizaciones campesinas, y la invasión
de predios rurales considerados adecuadamente explotados, que se inició hacia 1970
y continuÓ a lo largo de 1971 y 1972.

La pausa en el proceso reformador y la reorientación profunda de la política

agropecuaria a partir de 1973, fue antecedida por varios hechos significativos. En
primer lugar, el "Acuerdo de la Casa de la Moneda", acuerdo programático biparti-
dista ---{jada a conocer el 28 de octubre de 1969-, destinado a servir de guía para el
gobierno del último cuatrienio del Frente Nacional. En segundo lugar, el "Informe
del Comité Evaluador de la Reforma Agraria" de enero de 1971, efectuado por un
grupo bipartidista de técnicos y políticos, que entre otras cosas había recomendado
mantener el principio de que las tierras adecuadamente explotadas solo podrían ser
expropiadas por excepción, acordó adoptar un conjunto de criterios claros y objeti-
vos para calificar las tierras, y mejorar las condiciones de pago de las adecuad-
amente explotadas, modificar las condiciones de pago de las inadecuadamente
explotadas.

788
Finalmente, el acuerdo vino antecedido de un recrudecimiento de las críticas del
sector laureanista del partido conservador, a través de una activa labor de prensa y
opinión como la adelantada por Cornelio Reyes en el Espectador en 1971, o los
debates promovidos en 1970 por el senador Raimundo Emiliani Román.

Fue bajo este ambiente que se celebró el Acuerdo de Chicoral en enero de 1972,
suscrito por representantes de ambos partidos.

Las Leyes 4a. y 5a.de 1973 refrendaron el contenido y el espíritu de este acuerdo; la
primera desmontó en la práctica de afectabilidad de los predios con fines de reforma
agraria, y la segunda proporcionó a través de una política de crédito los instrumentos
para adelantar una política agropecuaria congruente con los intereses de la inversión
capitalista en cultivos comerciales. Estos dos estatutos constituyeron el marco
general que orientó las políticas agropecuarias de los sucesivos gobiernos. Incluso
bajo los gobiernos liberales de López Michclsen y Turbay Ayala, se optó más bien
por el reformismo selectivo que se apoyó esencialmente en los programas DRI.

Las consecuencias de Chicoral fueron muy profundas en el plano económico. En el

plano político demostraron que no es posible adelantar un proceso amplio y eficaz de
reforma agraria sin el acuerdo o por lo menos la tácita aquiescencia del partido
conservador, mientras se mantenga invariable la naturaleza, las formas de organiza-
ción, representación y dirección de los partidos tradicionales.

E. EL DESEMPEÑO PARTIDISTA DEPARTAMENTAL

La significativa orientación de la diligencia parlamentaria de los partidos hacia los

asuntos de orden regional se corresponde con una notable y ostensible incidencia en
la conformación de las autoridades ejecutivas y en la administración pública a escala
departamental.

Como ya se ha sefialado, la participación de los partidos de la correspondiente

circunscripción representados en la Asamblea y en el Congreso, está prevista en los
Consejos Departamentales de Planeación. Debe aquí extraerse una intención política
no manifiesta, pero latente: es bien sabido que en la escala nacional la conformación
de los organismos encargados del disefio y ejecución de las políticas obedece en
mayor proporción a criterios técnicos, mientras que la configuración de los organis-
mos, especialmente del sector central de la administración departamental, obedece a
criterios más estrechamente políticos. En general, la designación del gobernador y la
distribución de las jefaturas en las secretarías y departamentos administrativos del
Departamento, suele ser el resultado de una compleja operación de distribución de
dignidades burocráticas y de un milimétrico equilibrio entre los partidos y/o las
fracciones de los partidos nominales.

789
Como se dijo. el objetivo fundamental de cada una de las fracciones en que se
atomizan los partidos dominantes (liberal y conservador) parece centrarse en obte-
ner la jefatura del ejecutivo seccional (la Gobernación). como instrumento para
conseguir mayor cuota burocrática en la distribución de cargos en las secretarías.
departamentos administrativos y entidades descentralizadas dependientes de dicho
Ejecutivo.

Así. por ejemplo. dentro de la organización departamental existe la Secretaría de

Desarrollo que involucra dentro de sus funciones la ejecución y coordinación de
programas para el sector rural. Aun cuando las fracciones politicas se disputan su
control cada vez que se presenta una reorganización del gabinete departamental. su
objetivo no radica propiamente en buscar la participación en la coordinación o
ejecución de las políticas nacionales o regionales sino. específicamente. en porción
de la burocracia. y en segundo lugar poder orientar el mayor volumen de recursos
asignados al sector hacia las zonas o municipios considerados como de mayor
rentabilidad electoral para el jefe de la respectiva fracción y para el respectivo
secretario.

Como ejemplo puede citarse la Corporación Autónoma Regional del Tolíma (COR-
TOLIMA); aun cuando es un establecimiento público del orden nacional adscrito al
Departamento Nacional de Planeación; y en sus organismos directivos no se ha
incluido formalmente ningún tipo de participación de agremiaciones o partidos.
tiende sin embargo a comportarse de acuerdo a los patrones de otras entidades
descentralizadas del nivel departamental. Dicho de otra manera, la institución ha
sufrido una fuerte "polítización", y alrededor de la designación de los dos represen-
tantes del Presidente de la República en la Junta Directiva así como el Director
Ejecutivo. suele darse una activa confrontación entre las fracciones partidistas por
obtener tales posiciones. El amplísimo catálogo de funciones asignadas a la institu-
ción, que incluyen la promoción y ejecución de obras de irrigación, de programas de
generación. transmisión y distribución de energía eléctrica regional, mejoramiento
de sistemas de comunicación y transporte, etc., la constituyen formalmente en un
poderoso ente que debería tener puesto central en la promoción y ejecución de la
política regional de desarrollo. Sin embargo, la lucha entre las fracciones partidistas
resulta particularmente ilustrativa dcllipo de intervención de dichas organizaciones
y del papel que tienden a jugar en relación con las políticas sectoriales: sus móviles
se mueven en la dirección de controlar los recursos prespuestales tanto de inversión
como de funcionamiento, sin contar con un proyecto global de desarrollo, consi-
guiendo bajo presión política la ejecución de una serie de programas desarticulados
y puntuales que obedecen generalmente a la perspectiva de reforzar intereses elec-
torales.

Los partidos acceden desde la Asamblea a los auxilios departamentales e influyen en

la composición del presupuesto departamental, de tal mancra que sea posible a los

790
diferentes jefes políticos de las fracciones o grupos confonnados al interior de los
mismos. orientar recursos del erario departamental hacia detenninadas zonas O
municipios. Dicha orientación busca satisfacer demandas puntuales y dispersas con
relativa independencia de los criterios técnicos de asignación de recursos. equilibrio
subregional y prioridades económicas y sociales. Puede afinnarse. por ejemplo. que
el Plan de Desarrollo del Tolima. elaborado desde 1986. no ha sido consultado para
orientar estas asignaciones.

Los partidos y sus fracciones carecen de programas. no sólo en lo atinente a política

agropecuaria. sino también acerca de los objetivos de su acción a escala regional o
departamental. A su vez tienden a ignorar que los planes y programas nacionales de
su partido (los cuales son eventualmente invocados como simple recurso retórico).
no examinan ni incorporan los objetivos y proyectos específicos del Plan de Desa-
rrollo Departamental. y siguen considerando las políticas nacionales (incluso las de
su propio "gobierno de partido") como asunto concerniente exclusivamente a la
responsabilidad de las entidades ejecutoras del orden nacional.

m. CONCLUSIONES
Quizás la primera gran conclusión es que si bien es cierto que el sector agropecuario
sigue teniendo el mayor peso relativo es el Producto Interno Bruto con una partici-
pación del 23%. y que formalmente tiene en principio en la ley un amplio margen de
maniobra y una gran capacidad negociadora. lo real es que el Ministerio de Agri-
cultura. como órgano rector de la Política Agropecuaria. desempeña un papel
bastante limitado; es decir. se encuentra subrepresentado y sometido a la política
macroeconómica.

Este bajo perfil se explica. en primer lugar. por la ausencia de políticas para el sector
agropecuario. Los objetivos del gobierno en relación con el sector han sido difusos;
excepto por las políticas de reforma agraria. el sector ha recibido atención esporádi-
ca por parte del gobierno. Las políticas dirigidas al sector no han sido consistentes ni
coherentes; han contribuido en ocasiones ha generar conflictos inter e intrasecto-
riales. En segundo lugar. porque no ha existido tampoco un proceso explícito de
concertación para el diseño de la polltica. No se han generado procesos legítimos
que permitan definir con precisión cuáles son los intereses generales de la sociedad
en relación con este sector. en contraposición con el interés privado o el nacido de la
presión gremial. En tercer lugar. por la dificultad para analizar. evaluar. influir y
negociar la incidencia de la política monetaria. cambiaria. crediticia. fiscal y de
régimen de comercio exterior de los principales centros de decisión como el Consejo
Nacional de Política Económica. la Junta Monetaria y el Consejo Directivo de
Comercio Exterior. la Junta de PROEXPO y el Consejo de Política Aduanera sobre
el sector agropecuario.

791
 Esta debilidad también se ve reflejada por la escasa coordinación que se ha dado
entre el Ministerio de Agricultura y la Unidad de Estudios Agrarios del DNP que
ejerce la secretaría técnica del CONPES en asuntos agropecuarios, incluyendo su
presupuesto. La presencia institucional también se ve disminuida por las carencias
en recursos humanos y técnicos y de coordinación en el interior del Ministerio de
Agricultura, que impiden sin duda llevar a cabo análisis de las implicaciones
macroeconómicas en el seno del sector y por supuesto diseñar una política sectorial
de mediano plazo. Antes del Decreto-Ley 501 de 1989 y de acuerdo con la Ley 133
de 1976, la instancia técnica del Ministerio -la Oficina de Planeamiento, OPSA- no
tenía líneas jerárquicas pennanentes; estaban prácticamente al arbitrio del ministro
de tumo con tan graves consecuencias como; inexistencia de diagnósticos secto-
riales; incapacidad para elaborar planes y programas de acuerdo con las pautas del
Plan de Desarrollo o del DNP; falta de prioridades en el manejo de los recursos; alta
rotación del personal; suplantación de la planta permanente a través de asesores y
bajas remuneraciones, entre otras. Además, son claras las dificultades de coordina-
ción y de presencia del Ministerio en el seno de las Juntas Directivas de las entidades
adscritas y vinculadas, lo que se traduce en dispersión de recursos, duplicidad de
funciones o simplemente vacios interinstitucionales en la presencia del Estado a
nivel regional. En otras palabras. el mandato de control de tutela es dificil de
cumplir. habida cuenta de las limitaciones descritas. Por último. es necesario sefialar
la debilidad sectorial para adelantar un proceso coherente de planeación de mediano
plazo. lo que contribuye en asocio con los elementos anterionnente expuestos a
vulnerar aún más los canales de transmisión que deben existir internamente en el
Ministerio. y entre éste y las entidades adscritas y vinculadas. y por ende con los
demás sectores de la economía y los centros de decisión. Los anteriores vacíos
fueron llenados por el Decreto Ley 501 de 1989. cuyo marco de refonna estructural
se puede sintetizar en: a). Descentralización de tareas y delegación del control de
tutela sobre entidades subordinadas; b). Especialización de funciones en cuatro
direcciones generales: comercialización. producción. planificación. finanzas y pre-
supuesto. c). Asignación de funciones de disefio. seguimiento y evaluación de
políticas. planes y programas. Estos cambios se traducirán en ventajas como: una
mayor distribución y especialización de responsabilidades en lineas jerárquicas de
dirección, coordinación y control entre el Ministerio y las entidades adscritas y
vinculadas. y en una vinculación efectiva del personal técnico del Ministerio en el
funcionamiento del sector. además de un uso de su potencial técnico más eficiente.
Así, frente a la carencia de una política sectorial y de procesos explfcitos de
concenación, no es clara la capacidad del Ministerio de Agricultura para atender los
desequilibrios o desbalances que necesariamente se generan a nivel intra e intersec-
torial y también interregional. En este contexto tanto los grandes gremios como los
especializados se pueden mover con mayor flexibilidad y conseguir en las diferentes
instancias de decisión gran pane de los objetivos o intereses que persiguen.

De otro lado, vale la pena recordar que a medida que se desarrolla el pais se va
fonaleciendo la actividad gremial a través de la fundación de asociaciones cada vez

792
más especializadas que van haciendo presencia con mayor contundencia en las
diferentes ramas del poder público y en la opinión pública. De esta forma. los
gremios con una organización jerárquica más definida y Objetivos más precisos.
pueden penetrar los medios de comunicación e influenciar y presionar a los diferen-
tes actores.

En síntesis. los gremios aumentan su capacidad negociadora no sólo por su capaci-

dad intrínseca. sino por las incongruencias y limitaciones que tiene el sector para
responder a sus demandas. Circunstancia diferente se presenta con los partidos
políticos que prácticamente carecen de mecanismos o de voluntad política para
llevar a cabo un primer consenso de los diferentes intereses y actores de la sociedad
para legitimar efectivamente lo que podría ser su proyecto político de Estado o sus
banderas. en aras de afianzar un mayor equilibrio y una mayor equidad de la
sociedad. Igualmente. si bien es cierto que las organizaciones campesinas se han
desarrollado a la sombra de las instituciones del Estado. no lo es menos que éstas son
en primer lugar dependientes de aquél. en segundo lugar. débiles por su dispersión
regional. su carencia de recursos. y su debilidad técnica para tener una presencia
efectiva ante la opinión pública y ante las instancias gubernamentales. habida cuenta
de su gran heterogeneidad. Además el campesinado en su conjunto vive permanen-
temente asediado por las fuerzas del Estado. por las guerrillas. en algunas zonas y en
años recientes por el narcotráfico. los grupos paramilitares y la delincuencia común.
En este marco se puede concluir que las organizaciones campesinas prácticamente
se han centrado en conseguir dos objetivos: amplios procesos de reforma agraria y
crédito. poniéndose de manifiesto que los diferentes gobiernos han tenido una
voluntad tímida para adelantar la distribución de la tierra y para relajar los condi-
cionamientos de la reforma agraria. como por ejemplo el sistema de avalúos. la
forma de pago de los campesinos. los recursos disponibles del INeORA para tal fin
y su presencia en tos centros de decisión. En algunos de estos aspectos se avanzó en
la Ley 30 de 1988 como la destinación específica de recursos a la compra de tierras.
la presencia de los campesinos en la Junta Directiva. ágiles sistemas de titulación de
baldíos. sistemas más expeditos para el avalúo entre otros. Finalmente. vale la pena
seilalar que en algunos casos entre la esfera central que toma las decisiones y la
esfera regional que las implementa. se presenta una alteración sustancial de la
voluntad política de aquél y de los resultados esperados; de allí la necesidad. de
articular canales de coordinación con las regiones y profundizar los procesos de
descentralización en los cuales el país se ha embarcado de tiempo atrás. lo cual exige
a su vez una mayor especialización en las funciones de las entidades adscritas y
vinculadas. que eviten incongruencias y scilalcs ambivalentes a nivel regional.

793
 Capítulo XI
ESTRATEGIAS Y POLITICAS PARA
EL DESARROLLO AGROPECUARIO

INTRODUCCION

El presente Capítulo sintetiza las principales recomendaciones sobre lo que ha de ser

la orientación del desarrollo agropecuario hacia el futuro, tanto en lo que concierne a
sus relaciones con el resto de la actividad económica nacional, como a las políticas
requeridas para impulsar la modernización de la estructura productiva, con el fin de
mejorar su eficiencia y lograr objetivos de equidad y bienestar en las áreas rurales';
sobra advertir que tanto la estrategia como las políticas están orientadas hacia el
mediano y largo plazo. En esta perspectiva, se ha hecho énfasis en el desarrollo
agroindustrial, la seguridad alimentaria y las exportaciones de bienes agrfcolas
básicos y procesados, como ejes hacia los cuales deben orientarse los esfuerzos del
desarrollo agropecuario; ello comporta modificaciones en el marco institucional del
sector, y énfasis especificos en las áreas de polftica que se sefialaran en detalle en las
secciones que siguen.

Durante las últimas décadas las transfonnaciones del Sector Agropecuario han sido
sin duda significativas; no se trata ya de un sector relativamente aislado del resto de
sectores productivos de la economía, ni del comportamiento global, de la economfa,
sino de un sector considerablemente interdependiente, en relación con el desempefio
global de la economía, con otros sectores, y con las polfticas macroecon6micas. Por

Este capítulo es un resumen del infonne "Estrategias y Políticas para el Desarrollo Agropecuario", lnfonne
Final de la Misión de Estudios del Sector Agropecuario, Bogotá, mayo 1990. En el mencionado Infonne.
pueden consultarse en detalle tanto la evidencia que sustenta las esuategias como los detalles de las áreas de
política, que aquí se presentan sólo en sus aspectos más relevantes.

795
otra parte. la modernización experimentada por la agricultura durante las últimas
décadas. la ha dotado de una mayor capacidad para responder a los precios y a las
condiciones de los mercados, y en consecuencia es hoy mucho más sensible a los
factores que inciden en la asignación de recursos dentro del sector y entre sectores;
adicionalmente. el sector agropecuario no puede concebirse ya como portador de
rigideces estructurales. sino que ha mostrado una notable capacidad para crecer y
para adaptarse con rapidez a los incentivos, así como un considerable potencial para
contribuir al crecimiento global y de otros sectores. En suma. el sector agropecuario
no es ya aquel sector residual limitado a proveer alimentos, materias primas y
divisas para facilitar el desarrollo de otros sectores, sino un sector altamente inter-
dependiente y complementario del desempeño de la actividad económica general.

Las circunstancias señaladas sugieren principalmente tres implicaciones: la primera

que no resultan suficientes las políticas restringidas a estimular la oferta. sino que
éstas deben contemplar también estrategias y políticas que atiendan los aspectos
relacionados con la demanda y que articulen mejor la agricultura con el resto de la
economía; la segunda implicación es que tales estrategias deben estar orientadas a
explotar las complementariedades entre el crecimiento agrícola y el crecimiento
global. de forma tal que el sector agropecuario pueda contribuir de una manera más
eficaz a la reorientación de la estrategia general de desarrollo del país y a reactivar el
crecimiento económico; y finahnente, la tercera implicación, que la utilización de
los instrumentos sectoriales debe compatibilizarse con la política macroeconómica y
con las políticas de desarrollo, para que éstas no neutralicen o limiten los efectos de
los primeros.

En este sentido, se han subrayado las bondades de reorientar el desarrollo agrope-

cuario en términos de objetivos tales como la seguridad alimentaria. el desarrollo
agroindustrial y las exportaciones tanto de bienes básicos agrícolas como de pro-
ductos agroindustriales, aun cuando por cierto, existen otros objetivos que no
pueden menospreciarse, como la contribución de la agricultura a mejorar la equidad,
la distribución del ingreso y la superación de la pobreza, tanto en las áreas rurales
como en las áreas urbanas. En consecuencia, los ejes de la estrategia suponen dar un
menor énfasis al limitado concepto de agricultura como sector primario, para diseñar
políticas alrededor del "sistema agropecuario" y articularlas en el crecimiento
conjunto de varios sectores; ello implica que los instrumentos de política deben
surgir de criterios más amplios que los referidos a la producción, tales como
desarrollo rural, sistema agroalimentario y sector agroindustrial.

Por otra parte, cualquier estrategia de estímulo a la agricultura debe considerarse

dentro del marco de un crecimiento eficiente, y no necesariamente dentro de los
objetivos convencionales de crecimiento máximo, el cual podría conducir a inefi-
ciencias en la asignación intersectorial de recursos y al deterioro de los ingresos
rurales. El crecimiento eficiente significa armonizar los objetivos sectoriales con los

796
objetivos generales de desarrollo, asegurando que el crecimiento sectorial no obsta-
culice el desarrollo de otros sectores productivos, y ofrezca la posibilidad de
articularse con el crecimiento industrial.

Por otra parte, los objetivos internos al sector son bien conocidos. La modernización
de la estructura productiva, el incremento de la eficiencia y de la productividad, el
mejoramiento de los ingresos de los campesinos, la estabilización de los precios y,
por supuesto, el mejoramiento de la equidad y el nivel de vida de los pobladores
rurales. Las recomendaciones de política que se presentan no aspiran a cubrir la
amplia gama de aspectos susceptibles dc intervención, sino aquellos que se han
considerado relevantes y prioritarios para alcanzar los objetivos seflalados para ello;
por lo mismo se han dividido en doce áreas, alrededor de cada una de las cuales se
seflalan las principales orientaciones sugeridas para cada caso.

Particular importancia se ha concedido en este informe al marco institucional, de

cuya solidez y coherencia dependenden la eficacia y alcance de las políticas; por
cierto durante los dos últimos aflos se ha venido desarrollando en el sector un
complejo proceso de reorganización institucional, que no solamente moderniza las
instituciones del sector y aumenta la capacidad de coordinación del Ministerio de
Agricultura y la capacidad de intervención de cada una de ellas, sino que apunta a
ampliar los mecanismos de coordinación intrasectorial, intersectorial y regional que
en el pasado se constituyeron como los principales limitantes respecto de la imple-
mentación de la política agropecuaria.

Las recomendaciones institucionales incluidas en este informe están encaminadas a

complementar este proceso de reordenamicnto institucional en el largo plazo; para
ello se hacen algunas recomendaciones en materia de especialización y coordina-
ción, generación y uso de tecnología, utilización y adecuación de tierras, comercia-
lización, abastecimiento de precios, desarrollo rural integrado y organización insti-
tucional del crédito agropecuario, como aspectos que se consideran centrales hacia
el futuro en el desempeño institucional del sector.

Finalmente, se examina el problema de la información y se proporcionan algunas

recomendaciones respecto de la construcción de un sistema de información para el
sector agropecuario que mejore la disponibilidad, calidad y oporturúdad de la
misma, y principalmente que permita construir modelos de evaluación de los im-
pactos de política, así como de seguimiento de los efectos de las mismas.

En la primera sección se sintetizan los principales componentes de las estrategias

para el desarrollo del Sector Agropecuario, enfatizando los eslabonamientos entre el
sector agropecuario y el resto de la economía, y la manera como la explotación de
ellos permite una mejor contribución del sector agropecuario a la redefinición de la
estrategia global de desarrollo. Seguidamente se seflalan las recomendaciones de

797
 polftica en las 12 áreas en las cuales se subdividió el estudio. para luego fonnular las
sugerencias y recomendaciones en materia de las modificaciones institucionales
requeridas para lograr los objetivos de las políticas; en la última parte se establecen
los procedimientos y mecanismos de infonnación necesarios para una mejor eva-
luación y seguimiento de estas.

l. LOS FUNDAMENTOS DE LA ESTRATEGIA

"

, INTRODUCCION

A pesar de algunas dificultades provenientes sobre todo de la polftica macroeconó-

mica. el sector agropecuario ha mostrado capacidad para sostener su crecimiento y
generar excedentes cuya colocación en los mercados internos y externos aparece
como el mayor reto hacia el futuro.

Durante las últimas décadas las transfonnaciones dentro del sector agropecuario han
sido significativas; el modelo tradicional de economfa dual ha cedido progresiva-
mente el lugar a una estructura más compleja. con una amplia gama <le tamaJIos de
explotaciones y un fortalecimiento de los predios medianos. orientados hacia la
agricultura moderna; sin embargo. persisten problemas de pobreza. deterioro de
recursos naturales y ambientales, y baja productividad en algunos segmentos de
productores.

En su proceso de modernización la agricultura ha demostrado gran capacidad para

responder a los precios y a las condiciones deJos mercados. El sector agropecuario
actual es muy interdependiente con los otros sectores de la economía. y altamente
sensible al entorno económico global y a las políticas generales de desarrollo. las
cuales suelen limitar los alcances de los incentivos sectoriales.

La capacidad de respuesta del sector al comportamiento del resto de la economfa y a

las políticas generales. así como su considerable potencial de crecimiento sugieren
al menos tres implicaciones:

a) No resulta suficiente un manejo de polfticas de oferta. si no está complementado

con estrategias que articulen el desempefio del sector con los factores de demanda;
b) Las estrategias deben estar orientadas a explotar las complementariedades entre
el crecimiento agrfcola yel crecimiento global;
c) La utilización de los instrumentos sectoriales debe compatibilizarse con las
políticas rnacroeconómica y de desarrollo. para que éstas últimas no neutralicen o
limiten los efectos de los primeros.

En el interior del sector subsisten aún muchos aspectos que deben mejorarse.
particulannente los asociados con la pobreza y la distribución del ingreso; y en el

798
frente externo parecen fundamentales los esfuerzos para una mayor diversificación
de las exportaciones de bienes básicos y de productos elaborados a partir de materias
primas agropecuarias.

En términos de los estímulos a la producción, un objetivo importante es el de

explotar el potencial de desarrollo del sector, ampliando los enlaces con otros
sectores, lo cual supone, por lo pronto, dar un menor énfasis al antiguo concepto de
agricultura como "Sector Primario'\ para diseñar polfticas alrededor de un "Sistema
Agropecuario" y articularlas en términos del crecimiento conjunto de varios secto-
res. Para que los instrumentos puedan cubrir el espectro de las relaciones intersec-
toriales, el ámbito de las políticas debe surgir de criterios más amplios, tales como
desarrollo rural, sistema agroalimentario o sector agroindustrial.

El desafío en la definición de una estrategia para el sector agropecuario, está en

asignarle un papel relevante para la reorientación de la estrategia global de desarro-
llo y para el estimulo al sector industrial; sólo el reconocimiento de los vínculos
entre la agricultura y los otros sectores permitirá diseñar, dar coherencia, eficacia y
viabilidad a las políticas sectoriales, y lograr un conjunto de instrumentos adecuados
a estas políticas.

Los objetivos sectoriales deben situarse en el contexto de contribuir a los objetivos

generales de desarrollo: seguridad alimentaria, erradicación de la pobreza, satisfac-
ción de las necesidades básicas de la población rural, incremento y diversificación
de las exportaciones, y dinamización del crecimiento industrial.

Un argumento adicional en favor de estc enfoque lo constituye el hecho quc el

proceso global de asignación de recursos puede implicar conflictos entre sectores,
así como dilemas en la formulación de los objetivos de la polftica, que deben tenerse
en cuenta; entre los primeros se puede mencionar la competencia entre sectores por
los factores escasos, y entre los segundos el mejor ejemplo puede ser el de los
incentivos de precios agrícolas, que tienen efectos adversos sobre el consumo.

El papel de la agricultura y su contribución al desarrollo general dependerán de la

escogencia de la estrategia global de desarrollo más conveniente en las circunstan-
cias actuales de la economía internacional, y del margen de maniobra existente para
su adopción.

A. ANOTACIONES SOBRE LA REORIENTACION DE LA ESTRATEGIA

GENERAL DE DESARROLLO

Los estrechos vínculos entre la evolución de la agricultura y el crecimiento global,

justifican plenamente una discusión detallada acerca del entorno económico general
y de sus perspectivas. La reorientación de la estrategia general de desarrollo, y sobre

799
todo el papel de la agricultura dentro de este nuevo esquema, se convierten en
elementos fundamentales en la formulación de la polftica agropecuaria.

A continuación se discuten muy brevemente los problemas actuales del modelo de

desarrollo colombiano, y los lineamientos generales de la réorientación que se está
dando en la actualidad a la estrategia de crecimiento.

El relativo estancamiento del modelo de sustitución de importaciones, la desacele-

ración del crecimiento económico nacional y la crisis internacional, afectaron la
validez del marco conceptual que por cerca de tres décadas sirvió de base a la
formulación de las estrategias de desarrollo, cambiándole el margen de maniobra a
los diversos sectores productivos.

La sobreprotección de algunos de los mercados internos frente a un escenario

externo cada vez más competido, ha generado distorsiones en los precios relativos y
ha limitado los avances en términos de crecimiento, tecnología, productividad,
capacidad exportadora, generación de empleo y satisfacción del consumo a precios
rawnables.

La desaceleración del crecimiento y de la productividad tienen que ver con el

comportamiento de la inversión. Aunque la participación de la inversión en el PIB se
ha mantenido estable, su composición ha cambiado significativamente, en contra de
la realizada por el sector privado, que es la que normalmente incorpora mayores
incrementos en productividad.

Las distorsiones en los precios relativos, generadas por los excesos de protección,
han inducido inversiones en sectores con desventajas comparativas; se ha generado
un sesgo anti-exportador que orienta la inversión hacia los sectores dirigidos al
mercado doméstico.

Para revertir las tendencias desfavorables de largo plazo se ha empezado a aplicar,

en los últimos años, un conjunto de políticas que permite ir consolidando una
reorientación de la estrategia general de desarrollo. Dentro de las acciones empren-
didas se destacan las relacionadas con el manejo cambiarío y la política macroeco-
nómica general, la modernización de la estructura portuaria y de transporte para el
comercio exterior, y la racionalización de las políticas de exportaciones y de
importaciones. Adicionalmente, y como parte del "Programa de Modernización de
la Economía Colombiana", se pretende poner en marcha un plan de reestructuración
y reconversión de la base productiva.

Se pretende reducir los costos, incrementar la cantidad y la calidad de los bienes

producidos, y cambiar la composición de la producción, especializando al país en los
bienes para los cuales tiene una ventaja comparativa dinámica, mediante un conjun-

800
to de instrumentos financieros, técnicos y de desarrollo social que estimulen la
generación de nuevas tecnologías. La promoción del desarrollo tecnológico se
complementará con tres acciones:
a) Modernización de maquinaria y equipo, mediante medidas arancelarias y
crediticias;
b) Mayor efectividad a la reglamentación sobre selección y transferencia de
tecnología;
c) Fortalecimiento institucional de la investigación tecnológica.

Adicionalmente se intensificarán programas para adecuar la fuerza laboral a las

nuevas condiciones, acelerando su reentrenamiento, mejorando su capacitación y
facilitando su movilidad.

Como una profundización de este proceso se ha iniciado una poJ(tica de racionali-

zación del comercio exterior, para introducir una competencia gradual pero pro-
gresiva a la producción nacional. Las medidas planteadas se basan en los criterios de
automaticidad, universalidad, gradualidad y sostenibiJidad.

La consistencia con el entorno macroeconómico es fundamental para el éxito de las

medidas de modernización, pero no es una condición suficiente de aceleración del
crecimiento. Se debe buscar, adicionalmente, un aumento en el rendimiento de los
factores productivos.

En la actualidad, y a pesar del considerable incremento de la exportaciones no

tradicionales en los últimos afios, el 60% de las exportaciones del país está consti-
tuido por bienes primarios. Esta estructura exportadora limita las posibilidades de un
crecimiento más dinámico por dos razones: a) la vulnerabilidad de la economía a las
grandes variaciones en los precios de este tipo de bienes, y b) el limitado efecto de
arrastre de los sectores productores de estos bienes sobre el resto de la economía

Para alcanzar mayores niveles de producción y empleo, sostenibles en el largo plazo,

se hace necesario incrementar la productividad, generar un mayor nivel de ahorro
nacional, aumentar la eficiencia de la inversión, obtener un mayor nivel de compe-
tencia, e impulsar y diversificar la oferta exportable del país.

En este contexto, las cuestiones relevantes en términos de estrategia tienen que ver
cómo se enmarca el sector agropecuario dentro de la modernización de la estructura
productiva y la racionalización del comercio exterior, con el efecto de estos objeti-
vos generales sobre el sector; y con las alternativas de reorientación del comercio
exterior agropecuario.

En las consideraciones que siguen se han acogido los postulados de este programa de
modernización de la economía, no sólo por el hecho de ser una realidad de política a

801
la cual la estrategia del sector agropecuario debe acomodarse, sino porque, además,
esta orientaci6n recoge en gran parte los elementos del diagn6stico realizado atrás.

Mal podría defenderse una estrategia apoyada exclusivamente en la exportaci6n de

productos primarios, no s610 por los escasos efectos de arrastre de estos bienes sobre
el resto del aparato productivo, sino por la vulnerabilidad de este tipo de economías
a las variaciones en los precios de sus productos. Con este argumento no se pretende
subestimar la importancia de estas exportaciones; se trata simplemente de señalar los
costos de asumir esta estrategia como prioritaria, en ténninos de la asignaci6n
alternativa de los recursos en el conjunto de la economía.

Una segunda consideraci6n de importancia es que la agricultura y la industria son

complementarias y no sustitutivas en lo referente a su capacidad para impulsar el
crecimiento, explotar las ventajas comparativas, y aumentar y diversificar las ex-
portaciones; en esencia, las ventajas comparativas se encuentran en los productos
básicos, mientras el potencial de la demanda externa se encuentra en los productos
elaborados.

La economía colombiana presenta una estructura desarticulada del crecimiento de la

demanda. Básicamente el país se caracteriza por ser un exportador de bienes
"regresivos" e importador de bienes "progresivos". Durante los ochentas, y contra-
riamente a lo sucedido en los setentas, el país se consolid6 en la producci6n de
energéticos primarios, café y azúcar, con una evidente pérdida relativa en casi todas
las ramas de la producci6n manufacturera para la exportaci6n.

En definitiva, la expansi6n y diversificaci6n de las exportaciones, la industrializa-

ci6n apoyada en el sector agropecuario, la modernizaci6n del aparato productivo y la
racionalizaci6n del comercio exterior, como ejes de la asignaci6n de recursos,
aparecen como las alternativas más convenientes y viables para impulsar el creci-
miento. Para ello ¡¡e requiere ordenar los sectores productivos de acuerdo con su
potencial de demanda, identificar las políticas que estimulen tanto los enlaces como
los efectos de sustituci6n, y jerarquizar los instrumentos de política.

Un aspecto critico para el logro de estos objetivos, es el de la gradualidad y la

credibilidad con que se lleve a cabo la apertura de la economía. La adecuaci6n de la
estructura productiva a las condiciones competitivas de los mercados internaciona-
les, es un proceso que debe hacerse en fonna gradual y progresiva; por otra parte, el
hecho que la refonna tenga o no credibilidad será un factor determinante en la toma
de decisiones de los inversionistas hacia el futuro.

En cuanto a la agricultura, se ha señalado que la selecci6n de una estrategia no puede

definirse a partir de objetivos puramente sectoriales, sino que esta debe juzgarse por
su capacidad para generar crecimiento, su com patibilidad con los objetivos macro-

802
económicos, y sus aportes a la generación de empleo y a la redistribución del
ingreso.

Con estos criterios cabe reconocer que, por el lado de la demanda, la industria tiene
más posibilidades de expansión que la actividad agropecuaria, así como tiene mayor
capacidad que la agricultora para generar efectos de enlace hacia atrás.

Este argumento es muy claro en ténninos de los vínculos actuales entre la agricultura
y los otros sectores productivos. Potencialmente, las grandes ventajas de la industria
en términos de su capacidad de arrastre son menos nítidas; existe un margen
importante para fortalecer los vínculos entre ramas productivas dentro del sector
agropecuario y con los otros sectores.

Cuando se ordenan las ramas de actividad económica por su capacidad de encade-

namiento hacia atrás y hacia adelante, se detectan varios aspectos de interés: hacia
atrás, la mayoría de sectores agropecuarios presentan efectos de encadenamiento
menores a los del promedio nacional, mientras que la industria manufacturera
presenta en general coeficientes por encima del promedio; hacia adelante sucede lo
contrario: la mayoría de las ramas de actividad con coeficientes superiores al
promedio nacional pertenecen al sector agropecuario.

Este ejercicio sugiere que, a pesar de los positivos efectos macroeconómicos de la

agricultura sobre el empleo y la demanda, un crecimiento estable y dinámico en la
industria tiene mayor capacidad de arrastre sobre el crecimiento global que el mismo
crecimiento en la agricultura, pero también que, dada la actual estructura productiva
del país, un desempefio inadecuado de la agricultura tendrá mayores repercusiones
negativas sobre el crecimiento de otros sectores.

La agricultura aparece entonces como un pre-requisito para cualquier estrategia de

industrialización y de diversificación de las exportaciones manufactureras. La evi-
dencia sugiere que el desarrollo de un sector no debe supeditarse al debilitamiento de
los otros y que, por ejemplo, el medio más adecuado para estimular la industria no es
el desmonte de la protección a la agricultura; lo que se debe buscar por el contrario,
es un crecimiento equilibrado y complementario entre sectores.

En conclusión, cualquier estrategia de estímulo a la agricultura debe considerarse en

el marco de un crecimiento eficiente que no obstaculice el desarrollo industrial, y
que ofrezca la posibilidad de ser jalonado por la industria. En vez de buscar la
maximización de las tasas de crecimiento agropecuarias debe optarse por una
estrategia de crecimiento armónico con el resto de la economía.

Teniendo en cuenta lo anterior, la estrategia para el sector agropecuario debe

formularse y evaluarse a la luz de sus efectos intersectoriales, y orientarse a encon-

803
trar una senda de crecimiento del producto que promueva el desarrollo global y
aproveche las interrelaciones entre sectores.

La novedad de este enfoque es la de sacar a la agricultura de su papel "residual",

supeditado al desarrollo de la industria. Sus principales limitaciones tienen que ver
con las dificultades para readaptar las instituciones del sector a la nueva orientación:
después de varias décadas de polfticas agropecuarias dirigidas a la oferta, se fOJ:jó un
sistema institucional orientado en esa dirección, con poca capacidad para una
manejo del sector más coordinado con el resto de sectores y con el entomo macro-
económico; más adelante se analizará con mayor detalle la necesidad de reestructu-
ración institucional del sector agropecuario.

En las consideraciones que siguen se examinarán con más detalle los canales a través
de los cuales la agricultura puede contribuir a la reorientación de la estrategia global.

B. CONTRIBUCIONES DE LA AGRICULTURA A LA REORIENTACION DE

LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO

En términos del apoyo de la agricultura al proceso de industrialización, una estrate-

gia bastante adecuada a las condiciones actuales, y compatible con el programa de
modernización de la economía, es la de industrialización apoyada en el sector
agropecuario. En esta estrategia básicamente se busca aprovechar los enlaces entre
la agricultura y los demás sectores, y por otro lado apoyar las exportaciones,
buscando reducir en éstas la participación de los bienes primarios.

El potencial de la demanda por bienes agrícolas por parte de los demás sectores, así
como el efecto expansivo del gasto rural sobre los productos no agrícolas, son los
principales argumentos en favor de buscar una mejor explotación de los efectos de
enlace. La mayor elasticidad de demanda, la menor variabilidad de los precios y,
además, el mayor efecto de arrastre sobre el resto de la economía de los productos
elaborados, son a su vez las razones más importantes para promover una recompo-
sición de la oferta exportable.

En particular, esta estrategia se fundamenta en las siguientes consideraciones:

a) Una mayor utilización industrial de los productos agricolas. La agroindustria

puede aumentar su participación en el producto y existe un amplio margen para
nuevas actividades agroindustriales;
b) Una alta elasticidad ingreso de la demanda por alimentos en los estrdtos más
bajos de la escala socio-económica;
e) La capacidad de la agricultura para apoyar sistemas alimentarios orientados a los
grupos pobres, urbanos y rurales.

804
Esta estrategia busca desarrollar los enlaces hacia adelante y hacia atrás, y otorga
gran importancia a los eslabonamientos de consumo y con el sector servicios.

No debe ignorarse que el fortalecimiento de los eslabonamientos no se logra por la

vía del mereado, pues el salto tecnológico requerido no puede lograrse sin interven-
ción del Estado; es necesario buscar incentivos adicionales a los precios, para la
inversión privada en la agricultura.

Antes de precisar los lineamientos de la estrategia, vale la pena comentar algunos

elementos respecto de los enlaces: como se sabe, sus efectos hacia atrás conducen a
nuevas inversiones en las instalaciones proveedoras de insumos; ante la escasez de
algunos factores se buscará intensificar el uso de insumos que aumenten su produc-
tividad, los cuales, en general, provienen de sectores distintos a la agricultura. El
desarrollo agrícola tendrá, por lo tanto, dos efectos principales: el estfmulo a la
demanda por bienes no-agrícolas, y la liberación de los recursos escasos. El efecto
multiplicador sobre la industria dependerá del cambio tecnol6gico y del grado de
integración nacional en la fabricación de los insumos agropecuarios; si el compo-
nente importado de los insumos es alto, una buena parte del efecto multiplicador
puede irse al exterior.

Los enlaces hacia adelante, por su parte, estimulan la inversi6n en instalaciones

usuarias del producto. La industria constituye una fuente importante de demanda
para los productos agrícolas; los beneficios de un esfuerzo por desarrollar la agroin-
dustria serán variables en su magnitud en los diferentes sectores de la industria, y
dependerán primordialmente de la estructura de la demanda por cada producto, de
las relaciones interindustriales, y de los vínculos con las importaciones.

Adicionalmente, existe otro enlace, el de consumo, que es un mecanismo indirecto

mediante el cual la venta de un producto básico origina una corriente de ingresos con
efecto sobre la demanda efectiva. En este punto no se puede dejar de seí'lalar el
dilema que se presenta para las políticas de precios, entre los consumidores y los
productores agropecuarios: la contrapartida de los precios bajos de los alimentos
para el consumidor final, que estimulan la demanda, es una baja rentabilidad para los
agricultores, por efecto de menores ingresos.

Un cuarto enlace, con el sector servicios, tienc que ver, ante todo, con el apoyo a las
actividades del agro antes, durante y después de la cosecha. A medida que los
servicios van tomando un mayor peso dentro del manejo de los productos agrícolas,
una mayor proporei6n del precio final al consumidor se va quedando en manos de
quienes realizan estas actividades. El lado positivo de este fen6meno lo constituye la
posibilidad de estimular esta intennediaci6n y crear nuevas fuentes de trabajo; la
parte negativa se reduce al efecto amortiguador de estas actividades sobre la trans-

805
misión de las sefiales de precios entre consumidores y productores, situación
particul annente grave cuando la prestación de los servicios es poco competitiva.

La explotación de estos enlaces no es en modo alguno automática ni uniforme. Debe

tenerse en cuenta, por una parte, el grado de "enajenación tecnológica" de las nuevas
actividades económicas en relación con las activades ya existentes; es de esperar que
los enlaces serán débiles cuando el insumo requerido se obtiene mediante un proceso
cuya tecnología sea totalmente desconocida domésticamente.

C. SECTORES ESTRATEGICOS y COMPLEMENTARIEDADES EN LOS

COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA

La selección de áreas prioritarias para las estrategias y políticas del Sector Agrope-
cuario depende de la perspectiva con que se enfoquen la participación del sector en
la estrategia general de desarrollo, y sus contribuciones al crecimiento global.

La explotación de las complementariedades entre sectores, la profundización de los

enlaces de producción y consumo, y la realización del considerable potencial del
consumo en las áreas urbana y rural, permitirán, en principio, una expansión
sostenida de la producción industrial y agricola.

Como ya se argumentó, la estrategia general de desarrollo debe reorientarse hacia la

industrialización apoyada en la agricultura, complementada con la expansión y
diversificación de las exportaciones agroindustriales y agricolas; se ha sugerido,
además, que las tres áreas estratégicas y claramente complementarias a partir de las
cuales puede sustentarse el desarrollo del sector, son la seguridad alimentaria, la
agroindustria y las exportaciones. A continuación se sefialan los aspectos priorita-
rios de cada una de ellas, y en la sección siguiente se examinarán las polfticas
correspondientes.

1. Seguridad alimentaria

Existe en la actualidad un relativo consenso acerca de la inconveniencia de una

aproximación al problema nutricional que se limite al factor de la disponibilidad
alimentaria, pues el bajo poder adquisitivo de los estratos desfavorecidos constituye
una de sus principales causas.

La consideración "integral" del problema alimentario no siempre se ha realizado con

un marco analítico suficientemente comprensivo y teóricamente riguroso. En el ..
análisis precedente se han buscado identificar las repercusiones más sobresalientes
del sector agropecuario sobre los agregados macroeconómicos; a continuación se
analiza cómo los problemas estructurales de disponibilidad y acceso alimentario
pueden afectar el crecimiento económico global, y los parámetros para evaluar en
términos de bienestar el modelo de desarrollo seguido por el país.

806
El énfasis en los problemas de disponibilidad alimentaria en el pasado se puede
explicar por el hecho que durante mucho tiempo se dio una situación con limita-
ciones estructurales en la oferta agregada agrícola; con los niveles actualmente más
adecuados de suficiencia resulta bastante obvio que el énfasis se oriente hacia los
problemas de acceso.

Los problemas de disponibilidad alimentaria, usualmente se analizan bajo cuatro

criterios básicos: suficiencia; estabilidad; autonomía; y sustentabilidad.

La suficiencia tiene que ver con una oferta total que cubra no sólo la demanda sino
también las necesidades básicas de la población vulnerable; la estabilidad se refiere
a la frecuencia y amplitud de las fluctuaciones en la disponibilidad alimentaría; la
autonomía mide el grado de dependencia en las importaciones; y la sustentabilidad
mide el impacto sobre la productividad de los recursos naturales de sistemas
alternativos de producción alimentaria.

En lo relacionado con la seguridad alimentaria, es posible identificar cuatro proble-

mas claves: dos relacionados con la disponibilidad de alimentos, y los dos restantes
con el acceso. Los problemas en cuestión serían:

a) Los desajustes conyunturales de la oferta por desfases entre la producción de

alimentos y la demanda;
b) Los desajustes estructurales de disponibilidad relacionados con las brechas entre
la producción y la demanda agrícola;
c) Los problemas coyunturales de acceso relacionados con problemas estacionales
en los ingresos;
d) Restricciones estructurales de acceso alimentario que se reflejan en una brecha
sistemática entre las necesidades nutricionales y el consumo.

2. Problemas estructurales de disponibilidad y acceso

Los principales problemas estructurales de disponibilidad en el país tienen que ver

con un crecimiento de la demanda mayor que el de la oferta; un deterioro del
potencial productivo de ciertas regiones; los cuellos de botella en la infraestructura,
y los rezagos en los patrones de cultivo con relación a la evolución de la demanda.

Durante el período 1960-1987 los cereales y las oleaginosas presentaron problemas

de insuficiencia estructural. En otros grupos de alimentos, como los tubérculos, los
azúcares, los frutales, las hortalizas, la carne y el plátano, se dio una suficiencia del
100%.

Si se mantiene el crecimiento observado hasta el momento, y no se presentan

cambios radicales en los hábitos de consumo, se pueden prever problemas de

807
insuficiencia estructural en trigo, maíz, naranja y carne, y por el contrario excedentes
considerables en arroz, papa, y plátano.

Los altos costos post-cosecha han generado problemas en la disponibilidad de

alimentos. La ineficiencia en los servicios de transporte, el hecho que la mayor parte
de los productos del agro se movilicen por carretera, y el escaso desarrollo de la
comercialización a granel, implican sobrecostos que es necesario reducir para darle
competitividad al agro colombiano. Por otra parte, se deben establecer estrategias
que permitan orientar las siembras, en concordancia con las tendencias de la produc-
ción y del consumo.

En términos del acceso, los problemas estructurales más notables tienen que ver con
los bajos ingresos de algunos estratos, que implican una demanda por alimentos
insuficiente y muy vulnerable a las fluctuaciones de los precios agricolas; cerca del
20% más pobre de la población no alcanza a tener en Colombia una dieta nutri-
cionalmente adecuada. Cuando se presentan fluctuaciones dclicas en el ingreso en
períodos de recesión económica, o problemas coyunturales de oferta en algunos
alimentos, este porcentaje puede aumentar al 30% ó 40% de las familias.

Existe cicrtogrado de desacuerdo con relación a la incidencia, la extensión y sobre

todo la evolución de los problemas de pobreza en el país. En ciertos estudios se
considera que, a nivel del promedio, Colombia es ya un país con la mayoria de las
necesidades básicas relativamente satisfechas. Esta observación a nivel agregado,
no elimina la posibilidad de estratos bajos de ingreso donde el panorama del
consumo sea mucho menos alentador, como lo han confirmado otros estudios.

Tradicionalmente en Colombia se ha dado a la disponibilidad un mayor énfasis que

al acceso, lo cual ha conducido a conflictos persistentes en el manejo de las variables
de política alimentaria; en muchas ocasiones, las polfticas no coordinadas se han
anulado unas con otras.

Para resolver los problemas estructurales antes anotados, no siempre se han buscado
las herramientas más adecuadas: normalmente se ha dado prioridad a la solución de
los problemas coyunturales sobre la de los problemas estructurales; se ha hecho
énfasis en los estímulos de precios como mecanismo para solucionar problemas
estructurales; cuando para algunos analistas dicha herramienta se presta más para
aliviar los problemas coyunturales. Dichas políticas han implicado costos fiscales
crecientes, han tenido efectos contraproducentes sobre los consumidores, y no han
inducido cambios profundos en la estructura productiva agrícola.

Las políticas orientadas a reducir los costos unitarios de los bienes agrícolas son las
que mejor concilian los intereses de los productores y de los consumidores, y las que

808
eventualmente podlian resolver los conflictos entre la disponibilidad y el acceso. Si
se recurre exclusivamente a los incentivos de precios. se perjudica el poder adquisit-
ivo de los grupos más desfavorecidos de consumidores. Por el contrario. los incre-
mentos en la producción originados en una mayor productividad tienen efectos
positivos sobre la suficiencia. generan excedentes exportables a niveles competiti-
vos. y facilitan las intervenciones dirigidas a mejorar la estabilidad en la disponibi-
lidad alimentaria.

Aunque el cambio tecnológico acelerado. por su naturaleza irregular. puede implicar

desfases entre la oferta y la demanda y generar problemas de variabilidad en la
producción y en los ingresos de los productores. esta inestabilidad puede ser miti-
gada con las políticas agroindustri ales y de exportación.

La agroindustria y las exportaciones juegan un papel clave en el desarrollo del sector

agropecuario. pues absorben excedentes agrícolas. contrarrestan las bajas de los
precios y la producción. disminuyen la incertidumbre y el riesgo de las economías
rurales. integran las economías agrícolas regionales desarticuladas. y facilitan la
adaptación de la producción aglicola a los cambios en los patrones de demanda.

A nivel regional. el mayor dinamismo de la agroindustria puede estimular la rein-

versión local del ahorro. y además facilitar la generación. transferencia y difusión de
tecnología hacia el sector agropecuario. y jugar un papel dinamizador de la produc-
ción y el empleo industriales. La agroindustria afecta tres variables básicas: a) el
empleo. que incide en la demanda efectiva por bienes de consumo; b) la demanda
por materias primas aglicolas; y c) el potencial exportador de bienes elaborados.

La generación de nuevas fuentes de trabajo es una de las herramientas más eficaces

para resolver los problemas estructurales de acceso. Al incrementarse las fuentes de
ingresos. mejora el nivel nutricional de la población y se expande la demanda por
bienes aglicolas; de esta manera las dificultades de acceso se pueden solucionar con
polfticas de desarrollo industrial y agroindustrial, complementarias y de suyo inten-
sivas en mano de obra, que permitan compatibilizar los objetivos de disponibilidad y
de acceso.

Los problemas estructurales de disponibilidad pueden corregirse con el cambio

tecnológico acelerado, que también puede tener efectos positivos sobre la sustenta-
bilidad al cambiar los patrones de utilización de tierras, disminuir las presiones
colonizadoras, e inducir el uso de técnicas e insumos aglicolas que puedan coadyu-
var a la conservación del potencial productivo de los recursos. La autonomía puede
aumentar si se busca una sustitución de importaciones de bienes agrícolas. a través
de políticas de cambio tecnológico que reduzcan los costos unitarios de dichos
bienes.

809
3. Problemas coyunturales de disponibilidad y acceso

Por el lado de la disponibilidad se pueden mencionar tres problemas coyunturales

típicos: a) las caídas estacionales en los precios que desestimulan la producción; b)
los fenómenos climáticos adversos; c) los problemas relacionados con la capacidad
importadora del país; y d) los problemas de tipo socio-politico, como la violencia y
el conflicto armado en el campo.

En cuanto a los problemas coyunturales de acceso, se pueden asociar con: a) los

aumentos estacionales en los precios de los alimentos que desestimulan la demanda;
b) el desempleo de los grupos sociales más vulnerables; c) la movilidad de los
recursos; y d) las bajas en el salario real por inflación.

Para aliviar los problemas de disponibilidad, se puede esperar que una política
agresiva de inversión pública en infraestructura de riego y en tecnologías de manejo
de los recursos naturales, ayude a disminuir la dependencia climática y por lo tanto
la inestabilidad de los precios. Por otra parte, el incremento en la capacidad expor-
tadora permitirla generar divisas suficientes para un manejo más estable de la
capacidad importadora de bienes agrlcolas.

Combatiendo los problemas estructurales de pobreza de algunos grupos sociales y

regiones, se aliviarla la incidencia de las dificultades coyunturales de acceso alimen-
tario, y se podría, indirectamente, disminuir el efecto de los conflictos armados en el
campo.

Para los problemas de acceso derivados de la inestabilidad de los precios. se

requerirá de polfticas que afecten profundamente la estructura agrícola: sustitución
de cultivos de baja elasticidad de la demanda por productos con mayor elasticidad;
mayor especialización regional de la producción; aumentos en la participación de los
cultivos permanentes sobre los cultivos transitorios, y esfuerzo exportador que
permita colocar los excedentes agrícolas.

Si se incrementa la integración de las economías campesinas se logrará una mayor

capacidad de respuesta de los productores agrlcolas a los cambios en los patrones de
demanda por bienes de la agricultura y la agroindustria.

El desarrollo agroindustrial ofrece una importante alternativa de empleo local y

regional que permite colocar la mano de obra desplazada de las actividades agrlco-
las; de esta manera, herramientas como la sustentación de precios serán necesarias
sólo en coyunturas muy específicas.

Aunque son muy pocos los alimentos sobre los cuales el consumidor colombiano ha
pagado, en promedio. precios mayores a los internacionales más los gastos de

810
importación, los aumentos de corto plazo ocasionados por problemas de estaciona-
lidad pueden alcanzar magnitudes demasiado elevadas, y conducir a problemas
nutricionaIes de la población en períodos especfficos del afio.

4. Agroindustria y exportaciones

Una estrategia de desarrollo de la agroindustria con posibilidades de inserción

competitiva en los mercados internacionales, debe basarse en un fortalecimiento y
una reactivación de la industria, pero apoyándose en las ventajas comparativas del
sector agropecuario y en las de los sectores proveedores de maquinaria e insumos
para la agroindustria.

Un desarrollo agroindustrial orientado al procesamiento de bienes primarios con

ventajas comparativas, podría convertirse en la base de una estrategia exportadora
de productos con mayor valor agregado, permitiendo mayores ingresos de divisas;
además, la exportación de productos agrícolas manufacturados puede constituirse en
un mecanismo de estabilización de precios de los bienes básicos.

Si se aprovecha el potencial de exportación de bienes tropicales exóticos procesa-

dos, se lograrían efectos importantes sobre el crecimiento del producto y el empleo;
si las agroindustrias se ubican en las zonas rurales, el impacto regional puede ser
significativo.

Una estrategia agroindustrial tiene mayores efectos multiplicadores que una basada
en la exportación de bienes primarios sin elaboración; con la primera se logra,
además, una incidencia positiva sobre la economía campesina y sobre la disponibi-
lidad alimentaria. Los mayores ingresos yel mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes rurales pueden tener efectos de consideración sobre la demanda
interna y contribuir a la expansión del mercado nacional.

La agroindustria como estrategia de desarrollo se puede constituir en la clave para

romper el cuello de botella tecnológico, que impide un salto de las actividades
puramente agrícolas a las de transformación agroindustrial; bajo un escenario en el
que se estimule la generación y la difusión de tecnologías nacionales se fortalecería
el sector industrial de bienes de capital.

La observación anterior no constituye necesariamente un argumento en favor de un

desarrollo tecnológico exclusivamente autoclÓno y ajeno a la disponibilidad de
tecnología en los mercados internacionales, pero sí en favor de una considerable
reducción en el grado de dependencia tecnológica. La mayor autonomía dependerá
de los vínculos entre las agroindustrias y el sector productor de bienes de capital e
insumos, y de este último con las organizaciones de generación de tecnología, con
las universidades y con los centros de investigación. También se'requieren incenti-
\,

------
 vos para el fortalecimiento de la capacidad de investigación y desarrollo al interior
').. de la misma industria.

El nuevo patrón de desarrollo económico con prioridad en los sectores agroindus-

triales debe estar coordinado con una polftica tecnológica que tenga en cuenta la
viabilidad de un esquema de sustitución de importaciones en el campo de maquina-
ria y equipo, en forma consistente con el desarrollo alcanzado por el capital humano
y con el nivel de conocimiento científico y tecnológico en el país. Sin la adecuada
sustitución en el sector de maquinaria, equipo e insumas para la agroindustria, una
buena parte de la dinamización agroindustrial se fIltraría al exterior a través de las
importaciones.

Las agroindustrias han resultado ser focos notables de difusión y transferencia de

tecnología hacia el sector agropecuario, y han mantenido los incrementos en la
productividad de este sector necesarios para mejorar su propia eficiencia.

En el pasado, el componente importado de los insumas industriales para la agricu-

ltura fue bastante alto, y es por esta razón que se deben .recomendar políticas de
sustitución de importaciones basadas en las ventajas comparativas del capital hu-
mano nacional y en la investigación local; sólo de esta manera se pueden fortalecer
los vínculos hacia atrás de la agricultura. De lo contrario, quedaría como alternativa
una estrategia agroindustrial basada en el capital extranjero y en las empresas
multinacionales.

Hasta la fecha, las exportaciones agroindustriales no han mostrado un comport-

amiento dinámico por limitaciones de diverso tipo. A un nivel simplista se puede
argumentar la falta de capacidad para identificar nuevos mercados y ampliar el
universo de productos exportables. Como consecuencia negativa del esquema de
sustitución de importaciones, pueden señalarse las distorsiones en los incentivos
para exportar y la tendencia de la industria a atender, en forma exclusiva, la demanda
doméstica. Por otra parte, la protección en los mercados industrializados pudo haber
desestimulado el esfuerzo exportador de productos elaborados.

5. Simulación del efecto de las estrategias sobre

el crecimiento global y sectorial

Como se vio en el Capítulo IX, la evaluación del impacto de las estratregias

propuestas se hizo mediante ejercicios de simulación cuyo modelo fue descrito allí
mismo; cabe recordar aquí s610 los principales resultados:

Cuando se aumente exclusivamente la tasa de crecimiento de las exportaciones de

productos básicos (sin procesar) -{le 8.8% a 22.5% anual-, el resultado sobre el
sector agropecuario es importante, pero el erecto sobre el PIS total es moderado. El

812
sector agropecuario crecería a un 6.7% anual en contraposición a un 4.8% anual en
ausencia de tal política, mientras que el PIB total aumentaría de 5.0% a 5.4%.

Si el esfuerzo exportador se concentra únicamente en los productos agroindustriales,

se genera una actividad económica general similar a la obserVada en el escenario de
exportación de bienes no procesados. Por otra parte, los requerimientos adicionales
de empleo son menores que los que se obtienen en el caso del fomento a la
exportación de productos básicos. Como en el escenario anterior, el efecto de la
promoción de exportaciones agroindustriales es mucho mayor sobre el sector agro-
pecuario que sobre la actividad económica general. El efecto de exportar bienes
procesados, sobre el PIB total, es similar al de los no procesados, debido a que el
tamal'ío relativo del sector agroindustrial es mucho menor respecto del sector agrope-
cuario; el efecto directo e indirecto de un proceso agroindustrial más dinámico
alcanza la misma magnitud al observado cuando se estimula solamente la exporta-
ción de bienes agrícolas no procesados, pero genera más valor agregado por unidad
de producto. Adicionalmente, no todos los productos del sector agropecuario son
procesables, y no todos los bienes procesables de origen agrícola son exportables. El
efecto sobre el crecimiento global podría ser mayor si se considerara un escenario en
que se incluyesen nuevos vlnculos entre la agroindustria y la agricultura.'

Cuando se simula la "duplicación del esfuerzo" exportador-aumento simultáneo de

exportaciones de procesados y no procesados-, el impacto es bastante significativo,
ya que redunda en un aumento del PIB total de 5.0% a 5.8%, pero el empleo
agropecuario se convierte en un verdadero cuello de botella. (Los requerimientos de
empleo son 1.162.000 mayores que la tasa proyectada de población económica-
mente activa para el período).

Si se introducen, como supuesto alternativo, aumentos en la productividad del

trabajo, los resultados acerca de la insuficiencia de este factor cambian significati-
vamente: la tierra, bajo ninguna circunstancia, aparece como restricción al desarro-
llo de estrategias de fomento a las exportaciones; por otro lado, la importación de
insumos se incrementa menos que las exportaciones; por lo cual el efecto sobre la
balanza comerCial es positivo. Resulta claro que sería preferible privilegiar la
exportación de productos procesados ya que un sector agroindustrial de mayor
tamal'ío y con nuevos vlnculos con la agricultura, podría producir un mayor efecto
sobre el PIB global, que los obtenidos con la simulación llevada a cabo en este
ejercicio, que contempla un escenario de vinculas actuales, pero no permite simula-
ciones con vinculas potenciales; además, presentaría unos requerimientos de mano
de obra más acordes con la evolución probable en la disponibilidad de mano de obra
en el futuro.

Cuando se simula un aumento en el consumo de productos no procesados, se

encuentra algún efecto sobre el sector agropecuario, pero un impacto glObal apenas

813
perceptible. El aumento en el consumo de productos procesados implica un impacto
ligeramente mayor sobre los indicadores globales ( 5.% a 5.13% anual), y un efecto
menor sobre el producto sectorial (4.8% a 5.41 % anual); estos resultados se mues-
tran bastante sensibles a cambios en los patrones de consumo.

Cuando se simula un aumento simultáneo en el consumo de procesados y no

procesados, en muchos aspectos los resultados son similares a los observados en los
escenarios de incremento a las exportaciones, ya que el consumo de hogares y las
exportaciones afectan en forma similar el vector de demanda final. La mayor
diferencia entre el impacto de la estrategia de exportaciones y la de cambios en el
consumo se observana en la balanza comercial; el PIB total aumenta a 5.4% anual
(0.48% mayor que el PIB sin esta política) y el PIB agropecuario pasa de 4.8% a
6.0%.

También se realizó el ejercicio de cuantificar el impacto que resulta de aplicar

simultáneamente la política de incrementar las exportaciones y el consumo de los
hogares, tanto de productos básicos como de productos procesados. El efecto
simultáneo de políticas agresivas sobre los dos componentes de la demanda final es
muy significativo: cerca de 1.2% adicional, con respecto al escenario de referencia,
en la tasa de crecimiento del PIB.

JI. LOS CRITERIOS PARA LA UTILIZACION DE LOS

INSTRUMENTOS DE POLITICA

Cuando se deja de analizar el agro desde un punto de vista puramente sectorial, es

fácil ver que la puesta en marcha de una estrategia para la agricultura debe jugar un
papel central en la aceleración del crecimiento global; como ya se mencionó, esta
consideración tiene tres implicaciones: las políticas de oferta deben complementarse
con incentivos a la demanda; las estrategias deben estar orientadas a explotar las
complementariedades entre el crecimiento agncola y el crecimiento global; y los
instrumentos sectoriales de política deben compatibilizarse con la política macro-
económica y con las políticas de desarrollo

En lo que sigue no se pretenden hacer recomendaciones especificas de política, (las

cuales se sefialarán en detalle en la siguiente seCCi6n), sino <iiscutir los elementos y
criterios que se deben tener en cuenta para su formulación.

A. INCENTIVOS SECTORIALES Y POLlTlCA MACROECONOMICA

El instrumento central de estímulo a la agricultura comprende un programa de

inversi6n pública para el sector rural e impulsos a la producción industrial, mediante

814
el fortalecimiento de los eslabonamientos de consumo. El crecimiento industrial y el
agrícola no pueden basarse exclusivamente en el mercado externo como sector líder.

El objetivo de un crecimiento agropecuario coordinado con el de otros sectores no

está exento de dificultades. dilemas de política. conflictos de intereses y diferencias
intersectoriales en prioridades y en esferas de influencia. Mantener un balance
apropiado entre el sector industrial y el agrícola y entre las exponaciones y la
demanda doméstica implica. por ejemplo. un manejo adecuado de la tasa de cambio.
instrumento que está por fuera del alcance de la política agropecuaria.

También es necesario encontrar un balance entre la protección requerida para el

desarrollo de las industrias de insumas y maquinaria. y los costos de los agricultores.
entre la protección a la agricultura y los costos de los sectores industriales que
utilizan los productos agrícolas; y finalmente entre los estímulos a las exportaciones
y la presión que ellos pueden ejercer sobre los alimentos.

El éxito en estos objetivos depende de la capacidad institucional del sector agrope-

cuario para incidir en la definición de las poHticas macroeconómicas y para resolver
conflictos entre los sectores involucrados.

El principal problema parece ser el relacionado con el manejo de los precios. y en

particular el conflicto entre el acceso de los grupos más pobres a los alimentos. y los
incentivos a la producción agricola; este dilema en la política de precios tiene
repercusiones más allá del ámbito sectorial. puesto que implica conflictos macro-
económicos e intersectoriales entre equidad y eficiencia. y entre los precios relativos
domésticos-internacionales y rurales-urbanos.

La relación de intercambio rural-urbana está detenninada por cuatro precios secto-

riales: los de los productos Y'los insumas para la agricultura. y los de los productos y
los insumas para el sector industrial urbano. en tomo de los cuales. a menudo se
interviene de manera separada y muchas veces se genera contradiccciones y con-
flictos.

En ténninos de la política cambiaria. las diferencias en los mercados inrernos e

internacionales y en la participación del comercio exterior dentro de cada sector. le
resta margen de maniobra a los intentos por estructurar la rentabilidad de la agricul-
tura en relación con la de la industri a,

El sector industrial está muy protegido. mientras que el agro recibe poca y a veces
negativa protección. a causa de los subsidios a las imponaciones y los impuestos a
las exponaciones; como consecuencia. la relación de intercambio rural-urbana
resulta sesgada en favor del sector urbano. Un tipo de cambio sobrevaluado puede
aumentar en fonna significativa la discriminación en contra de la agricultura.

815
Las diferencias urbano-rurales en términos de crecimiento, ingresos, bienestar y
creación de empleos, resultan en parte de esta discriminación contra la agricultura,.
que sólo para algunos productos individuales puede superarse con políticas de
precios.

A nivel macro, el dilema se presenta entre el problema alimentario y el objetivo de

vincular el sector agropecuario a la economía internacional; es necesario determinar
la relación entre los precios internos y los internacionales no sólo en términos de su
nivel sino de su variabilidad.

Es evidente que la adecuada administración de una política de seguridad alimentaria

exige mecanismos para aislar los cambios de corto plaw en los precios internos, de
las variaciones en los precios internacionales.

Los conflictos mencionados sugieren la necesidad de políticas selectivas, de un

amplio margen de intervención administrativa, de capacidad reguladora del Estado,
y de una estrecha relación entre la formulación de la política macroeconómica y la
de políticas agropecuarias; y además, demuestran la importancia de las políticas,
diferentes al manejo de precios, que corrijan las deficiencias en infraestructura y
tecnología. Se hace necesario revertir el "sesgo urbano" derivado de los precios
bajos, favorables a los consumidores urbanos, y de la concentración de la inversión
pública en las áreas urbanas.

B. INSTRUMENTOS PRECIO Y NO PRECIO

Los factores no precio pueden tener mayor importancia sobre la oferta alimentaria
que los factores precio, sobre todo por aspectos como los sistemas de transporte, el
tratamiento post-cosecha, la comercialización etc. En el largo plazo la oferta depen-
de del cambio tecnológico y de la infraestructura.

El cambio tecnológico puede, simultáneamente, aumentar la rentabilidad agrícola y

reducir los costos unitarios de producción, y de esta manera estimular la demanda
tanto interna como externa.

Es necesario tener en cuenta que las tecnologías importadas son más costosas que las
desarrolladas internamente. La autonomía tecnológica implica grandes ventajas no
sólo por el fortalecimiento de los eslabonamientos hacia atrás, sino por el ahorro de
divisas. Los esfuerws de investigación locales, por su parte, deben tener en cuenta
los insumas producidos locaimente, o los no tradicionales, basados en nuevos
conocimientos científicos, que pennitan la sustitución de los importados.

El fortalecimiento de las interdependencias entre la agricultura y la industria re-

quiere considerar las políticas de tecnología para el agro en un contexto más amplio.

816
Las decisiones sobre producción y distribución de insumos y maquinaria agrope-
cuarios tendrán un impacto significativo sobre el componamiento de varios secto-
res.

En cuanto a las exponaciones, la inversión en tecnología agrícola deberá hacer

énfasis en las ventajas comparativas. El cambio tecnológico, complementado con la
inversión en infraestructura, permite mantener la ventaja comparativa en muchos
productos de exponación, y es una polftica más adecuada que la de continuos
subsidios para competir en los mercados internacionales.

Teniendo en cuenta que los grupos más pobres no son siempre los más beneficiados,
se hacen necesarias políticas complementarias de superación de la pobreza y de
reasignación de recursos, así como medidas específicas para el sector campesino. En
economías con estructuras bimodales de desarrollo de la agricultura, como la
colombiana, las políticas deben ir dirigidas al sector con mayor potencial de de-
manda, donde por lo general son mayores las deficiencias en infraestructura, ingre-
sos reales y generación de empleo.

El éxito de la estrategia depende de sus efectos sobre el crecimiento, y de la adopeión

de tecnología y los ingresos campesinos, y requiere dos condiciones: arreglos
institucionales eficientes, e intervenciones "second best" que compensen a los
agricultores por los eventuales efectos adversos de las políticas macroeconómicas.

C. LAS CONDICIONES DE VIABILIDAD DE LA ESTRATEGIA

Como poIfticas agropecuarias, se definen por lo general las dirigidas a aumentar la

producción, la productividad y los ingresos de los campesinos, a estabilizar los
precios, y por supuesto a mejorar la equidad y el nivel de vida rural.

En situaciones caracterizadas por la modernización y las intedependencias entre

sectores, una buena pane de las decisiones que afectan el agro no provienen de la
esfera tradicional de las políticas agropecuarias, ni de su ámbito institucional, ni
pueden impulsarse con los instrumentos corrientes a disposición del sector; por otro
lado, el manejo de estos instrumentos se ve a menudo condicionado por las políticas
macroeconómicas, con algún sesgo urbano.

Además, las políticas sectoriales están limitadas por los mercados internacionales, y
domésticamente por problemas presupuestales. En estas circunstancias, la posibili-
dad de reorientar las políticas no agrarias en favor de las zonas rurales dependerá del
énfasis que la estrategia general de desarrollo le otorgue a la agricultura, y de la
capacidad de ésta para contribuir a los objetivos globales de desarrollo. A nivel
institucional, será necesario corregir los problemas de comunicación entre la pers-

817
pectiva sectorial y la macroeconómica para que los objetivos de la polftica general
sean compatibles con los de la política agropecuaria.

En la formulación de polfticas globales se suele limitar el papel de la agricultura a

ciertas funciones tradicionales: producción de alimentos y de materias primas;
transferencia de mano de obra a las áreas urbanas; generación de divisas, y transfe-
rencias de ingreso para financiar el desarrollo. Bajo esta concepción, el papel de la
agricultura es eminentemente residual.

Los argumentos que se han venido presentando hacen énfasis, por el contrario, en el
potencial para explotar las interdependencias y complementariedades, de tal manera
que los eslabonamientos puedan contribuir en forma directa al crecimiento y a los
objetivos globales del desarrollo.

Esta orientación supone, por una parte, cierta capacidad para "desagrarizar" las
políticas sectoriales, esto es, aumentar la capacidad de influencia sectorial sobre las
políticas generales y macroeconómicas, y su papel en el desarrollo agropecuario, y
al mismo tiempo abrir la posibilidad de "agrarizar" las estrategias, en la formulación
de la política general, es decir, relevar el papel del sector en la marcha general de la
economía. Estas dos son condiciones esenciales para encajar mejor las políticas
sectoriales dentro de las políticas macroeconómicas.

Existen además un conjunto de dificultades relacionadas con aspectos prácticos,

generalmente ignorados en el diseno de la política agropecuaria, que tienen que ver
con: a) decisiones políticas para impulsar transformaciones estructurales en la
agricultura; b) mayor integración con la política macroeconómica; c) coordinación
ínter-institucional; y d) descentralización operativa de las políticas sectoriales.

La decisión política involucra aspectos presupuestales, legales y administrativos

pero, sobre todo, la capacidad para ampliar la participación de los distintos agentes
económicos del sector en la estrategia general de desarrollo.

Un nuevo balance de poder en la toma de decisiones a nivel global y sectorial es

esencial; en las últimas décadas, el fortalecimiento de la industria y el proceso de
acelerada urbanización del país, condujeron a un mayor poder relativo de los
sectores ligados a los intereses urbanos, que ha incidido considerablemente en los
sesgos contrarios a la agricultura.

Otro punto importante es la integración con la polftica macroeconómica, en la cual

tradicionalmente no se han tenido en cuenta ni los objetivos ni los instrumentos de la
polftica agropecuaria; esta última, a su vez, no ha tenido suficiente capacidad para
prever los efectos de la primera.

818
Sin esta integración la política sectorial puede ver limitado su alcance sobre la
actividad interna. por desestimar factores esenciales que afectan la rentabilidad de la
inversión. los precios. los mercados de productos agrícolas. y en general las condi-
ciones de vida rurales. Es esencial. para superar su carácter residual. que la polítiea
agropecuaria no continúe concentrada en las variables internas al sector y en los
instrumentos directos de la política agdcola.

En cuanto a la coordinación interinstitucional e intersectorial se presenta el proble-

ma de la integración con la política macroeconómica y con instrumentos de política
de otros sectores (infraestructura. educación. salud) que afectan aspectos de la vida
rural; una buena coordinación requiere que los principales instrumentos de la
política agdcola estén enmarcados en una estrategia única de desarrollo agdcola y
rural. y por otro lado que las instituciones ejecutoras de la política agdcola partici-
pen más en la formulación de la estrategia y la política económica generales. y de la
estrategia agropecuaria. Si estas condiciones de concertación no se cumplen. es muy
probable que las presiones de tipo económico. social o político sobre la política
agropecuaria. desvíen sus alcances y sus resultados.

Vale la pena mencionar. además. los aspectos relativos a"la descentralización de la

política agropecuaria. Tradicionalmente. la única relación de las zonas rurales con el .
proceso de toma de decisiones es el envío de información sobre resultados de
producción o condiciones particulares de la zona; es indispensable atribuirle a las
regiones objeto de planificación un papel protagónico en dicho proceso.

Finalmente. debe señalarse como un obstáculo el asociado con la influencia de los

factores políticos. Se ha reconocido la necesidad de neutralizar el sesgo urbano
propio de las estrategias generales de desarrollo. y la importancia de asignar a la
economía campesina mayores posibilidades; pero pocas veces se ha reconocido que
las decisiones. tanto de estrategia como de la asignación de recursos. forzosamente
pasan por el sistema político. Muchos objetivos pueden quedar en el plano de las
buenas intenciones si al mismo tiempo no se intenta una recomposición del balance
de poder entre los agentes decisores. Lo anterior involucra varios aspectos:

a) El balance entre el sector moderno y el sector tradicional de la agricultura. Los

sectores modernos cuentan con organizaciones gremiales relativamente sólidas
prácticamente inexistentes en los sectores de economía tradicional;
b) El balance entre el sector empresarial agropecuario. el sector campesino y el
sector agroindustrial. que requiere de una enorme capacidad para resolver con-
flictos por parte de los decisores de la polftica agropecuaria;
c) Los conflictos que surgen al interior del sector público. entre el componente
sectorial y el componente macro del sistema de decisiones. muchas veces mar-
cados por sesgos en favor de los sectores urbanos.

819
Las condiciones de viabilidad que se acaban de señalar van más allá de aspectos
especificos relativos a la superación y/o regulación de conflictos; suponen la gene-
ración de un nuevo marco de relaciones entre el sector público y el sector privado,
que requiere no sólo la identificación común de objetivos de desarrollo, sino
modificaciones institucionales capaces de generarlo, y en 'consecuencia, de deci-
siones explícitas de carácter institucional en materia de política gremial.
IIL POLITICA AGROPECUARIA: ORIENTACIONES
PARA EL FUTURO

INTRODUCCION

Como es obvio, las recomendaciones sobre la política agropecuaria deben ser

~nsistentes con las estrategias y los criterios sobre el manejo de los instrumentos
que se han presentado en las secciones anteriores. De lo que antecede conviene
retener tres elementos que enmarcan la orientación de las po)(ticas:

1. La estructura agraria actual es mucho más compleja que en el pasado, y ha

superado en mucho el dualismo, la heterogeneidad y las rigideces estructurales,
al tiempo que ha ampliado sus relaciones con otros sectores, lo cual el sector
agropecuario sea cada vez más interdependiente y por lo tanto sensible a las
políticas globales de desarrollo.

2. A partir de esta evidencia, la estrategia de desarrollo agropecuario enfatiza la

necesidad de intensificar los enlaces de la agricultura con otras actividades
económicas. Para ello los instrumentos de polftica, más que incrementar la
producción o la productividad, deben poner en si mismos el énfasis en las
relaciones intersectoriales, y dirigirse a fortalecer las interdependencias y com-
plementariedades del sector.

3. Las estrategias de desarrollo más apropiadas para fortalecer tales enlaces serían:
la seguridad alimentaria, la agroindustria y las exportaciones. La mayoría de las
políticas para proseguir tales estrategias no pertenecen a la esfera tradicional de
las políticas agropecuarias ni a su ámbito institucional. De allf que la utilización
de los instrumentos de polftica puramente sectoriales (como las polfticas de
estimulo de la oferta) deban compatibilizarse con los instrumentos de la política
macroeconómica, para evitar que sus efectos sean neutralizados por decisiones
en esta última área.

En cuanto a los instrumentos sectoriales del diagnóstico se concluye también que el

cambio tecnológico y la inversión pública y privada. orientada a reducir los costos
unitarios de los bienes agrícolas. es la polftica que mejor concilia los intereses de los
consumidores y los productores agrícolas. La mejora tecnológica debería conducir
no sólo a abaratar los alimentos sino a hacer más competitivos los productos

820
agroindustriales en los mercados internos e internacionales. La inversión deberla dar
prioridad al manejo postcosecha de los productos, por sus efectos positivos en las
exportaciones agroindustriales y en los precios al consumidor, y a la infraestructura
de riego para aminorar los riesgos climáticos y sus impactos sobre la disponibilidad
de alimentos.

Precisamente dentro de estas reflexiones básicas sobre la estrategia, se enmarcan las

políticas sectoriales y el manejo de cada uno de sus instrumentos, como se expone a
continuación; para ello se han considerado doce áreas de política agrupadas así: a)
áreas prioritarias, es decir, aquellas que se corresponden en forma directa con las
estrategias propuestas; b) áreas críticas, puesto que el crecimiento sostenible en el
futuro depende en forma crucial de la atención a ellas; c) instrumentos de política
sectorial, cuya reorientación decide sobre los alcances de la estrategia; y d) nuevas
áreas, las cuales incorporan los aspectos más significativos de las nuevas dimen-
siones del desarrollo rural y agropecuario.

A. AREAS PRIORITARIAS

1. Seguridad Alimentaria

Casi todos los objetivos propios de la política sectorial agropecuaria, como son la
modernización del sector, el incremento en su competitividad, el fortalecimiento de
la economía campesina, la erradicación de la pobreza y el mejoramiento en las
condiciones de satisfacción de las necesidades básicas, están asociadas con la
política de seguridad alimentaria, cuyos objetivos son lograr la máxima estabilidad
en el flujo de los alimentos, y garantizar acceso a los mismos a los sectores más
desprotegidos. De allí la importancia que a la seguridad alimentaria le asigna la
Misión.

Este enunciado permite clarificar las limitaciones de la actual polftica de la seguri-

dad alimentaria en relación con los problemas de disponibilidad, de una parte, y los
llamados problemas de acceso, de otra. Sobre la primera limitación cabe, a su vez,
distinguir entre las acciones necesarias para hacer frente a los déficit periódicos, y
las que se requieren para remediar los desajustes estructurales entre producción y
demanda. Y en cuanto a la segunda, es necesario separar las limitaciones que se
refieren a los problemas coyunturales de acceso, de aquellas provenientes de la
brecha entre las necesidades nutricionales y la capacidad de compra de ciertos
grupos sociales.

1.1 Acceso a los alimentos: Limitaciones Estructurales y Programas Asistenciales

Empezando por las limitaciones estructurales, es simplificador concluir que sólo una
elevación del ingreso de los grupos más pobres contribuye, a largo plazo, a la

821
solución del problema de acceso a los alimentos. Mientras ello se logra, será preciso
tomar medidas -que no conciernen necesariamente en forma directa al sector
agropecuario-, que aseguren mínimos nutricionales flexibles a los grupos más
vulnerables, mediante políticas que en general se deberían orientar por los dos
principios siguientes:

a) Deben concebirse como acciones transitorias y encauzarse de tal forma que

propicien la elevación del ingreso de los beneficiarios, para de esa manera hacer
innecesaria, posteriormente, la continuidad del flujo asistencial.
b) Deberían asociarse, al menos en donde exista una población nucleada, a
programas de empleo mínimo procurando una transición hacia empleos permanen-
tes.

1.2 Programas Asistenciales y de Gasto Público

Para efectos de la coordinación de las políticas de seguridad alimentaria y de gasto

público, serían más eficientes asignaciones presupuestales que destinar rentas espe-
cíficas para este propósito, especialmente si estas últimas se establecen sobre bases
que no tienen en cuenta la magnitud del problema a resolver, ni la forma como el
mismo será resuelto a lo largo del tiempo. .

La acción asistencial deberá complementarse con otras en las áreas de educación,

motivando y corrigiendo las distorsiones en los hábitos de consumo que impiden a
las familias distribuir sus presupuestos en forma apropiada a las necesidades alimen-
tarias. También se deben desarrollar acciones en salud, previniendo enfermedades
contagiosas, desnutrición en la población infantil, etc., y mejorando las condiciones
de saneamiento ambiental, vivienda e infraestructura.

1.3 Autonomía e Importaciones

Las acciones de política deberían evitar dos extremos indeseables: confundir la

seguridad alimentaria con la autarquía, y tratar de lograr niveles de autonomía
nacional alimentaria incompatibles con una eficiencia razonable, medida por están-
dares internacionales. Tampoco por temor a alzas temporales de precios se podría
establecer una política indiscriminada de importaciones, máxime si ellas provienen
de países donde se les otorgan subsidios.

1.4 Inversión Pública para la Comercialización

Las principales limitaciones en materia de comercialización residen en: a) no

haberle dado el necesario énfasis en la política económica a los problemas relativos
a la comercialización y distribución de los productos, lo cual ha generado deficien-
cias en la infraestructura de manejo y acopio rural con consecuentes pérdidas de

822
calidad en los productos perecederos. base a su vez de en bajos precios para los
productores y altos costos para los consumidores; b) el desconocimiento de la
dinámica de la distribución rural y la carencia de centros de acopio de doble vía; e) el
marcado dualismo que caracteriza la distribución a nivel urbano (tienda tradicional
para atender los estratos de bajos ingresos; supermercados y cadenas integradas para
los segmentos de medianos y altos ingresos).

La solución de estas limitaciones requeriría acciones en las siguientes áreas: a)

incremento en la inversión pública en materia de infraestructura para comercializa-
ción; b) estímulos a la inversión privada en comercialización. en especial la de los
campesinos que actúan como agentes comerciales (transportadores. mayoristas.
etc). mediante !fneas de crédito de la Caja Agraria; c) el Fondo DRI debe comple-
mentar sus labores con el IDEMA y las centrales mayoristas en esta área.

2. Política Agroindustrial

En términos generales. la modernización de la agricultura depende en gran medida

de la profundización de sus lazos de interdependencia con las agroindustrias. Los
impactos del desarrollo agroindustrial sobre el sector agropecuario se transmiten a
través de una mayor difusión tecnológica. mayores intensidades del trabajo califica-
do y no agrícola en el sector rural. reducción de las pérdidas post-cosecha. y
estabilización de los precios e ingresos. Estas ventajas han sido reconocidas de
tiempo atrás. y por ello algunas acciones de la política del Estado han buscado
dirigirse hacia la promoción del desarrollo agroindustrial. No obstante. ellas han
estado signadas por limitaciones de alcance. continuidad. coherencia y coordina-
ción. de tal forma que puede concluirse que se requiere un importante fortaleci-
miento de la política en este campo.

2.1 Vacío Institucional

Existe un vacío institucional en lo referente a la formulación. seguimiento. evalua-

ción y control de la política agroindustrial; ésta no aparece determinada ni mencio-
nada dentro del Decreto Ley 501 de 1989. por el cual recientemente se ha determi-
nado la reestructuración del Ministerio de Agricultura y su relación con las entidades
adscritas y vinculadas del sector.

2.2 Otras limitaciones específicas

En términos de acciones específicas cabe señalar la carencia de una polltica de

crédito unificada. coherente y estable. lo cual se manifiesta en la gran dispersión de
los recursos crediticios dirigidos a la agroindustria. Así mismo. los recursos de
crédito han tendido a concentrarse en el corto y mediano plazo. sin haber llegado a
cumplir un papel significativo en la financiación de las innovaciones tecnológicas.

823
lo cual pudo haber tenido alguna incidencia sobre el bajo nivel del desarrollo
tecnológico del sector.

2.3 La Articulaci6n Institucional y sus Acciones Prioritarias

Dentro de este contexto, la articulación de las instituciones para el disefio y aplica-

ción de una política agroindustrial integral y coherente, constituye el requisito
básico de las acciones futuras. El primer paso para la implementación de este
proceso podría ser la organización de un Comité Nacional de Problemas y Políticas
Agroindustriales, con participación del Ministerio de Agricultura, el Ministerio de
Desarrollo Económico, el Departamento Nacional de Planeación la Federación
Nacional de Cafeteros y la representación de otros gremios vitales para la concerta-
ción de las diversas acciones de política, que bien podría ser el Consejo Nacional
Agroindustrial, con existencia legal desde 1977, pero sin actividad alguna en la
práctica.

Tal esfuerzo de integración y coordinación institucional de la política agroindustrial

debería coadyuvar, lógicamente, a una mejor organización de los instrumentos de
crédito, reduciendo su dispersión, aumentando sus alcances y definiendo con mayor
claridad sus objetivos.

En relación con el estratégico aspecto de la tecnologfa, un programa coherente

debería conferirle prioridad especial a: la conformación de un banco de proyectos
agroindustriales, y sus respectivas evaluaciones; el fortalecimiento de la asesoría
internacional, no sólo por parte de agencias multilaterales, sino también de firmas
privadas, para lo cual resulta indispensable flexibilizar y modernizar el marco
jurídico e institucional respectivo, facilitando la importación de este tipo de servi-
cios mediante instrumentos especiales como el esquema del Plan Vallejo para el
caso de las exportaciones; el fortalecimiento de las promotoras regionales de los
proyectos agroindustriales, por intermedio del apoyo financiero del IPI, pero funda-
mentalmente con el objetivo de que la vinculación del capital privado a tales
proyectos constituya su fuerza motriz; la creación de programas de investigación,
generación y transferencia de tecnología del mercadeo en toda la cadena del proceso
agroindustrial; y el fortalecimiento del control de calidad, actualizando la legisla-
ción y las normas técnicas sobre productos, procesos, envases y mercadeo de
alimentos en general.

3. Exportaciones Agrícolas

En un modelo de crecimiento agropecuario de carácter residual, la importancia de

las exportaciones agrícolas y en especial la de su diversificación, suele atribuirse a la
contribución que las mismas hacen a la oferta de divisas, y por ende al aumento en la

824
capacidad para importar y a fluctuaciones bruscas en los precios de los principales
productos de expo~ción, por la menor vulnerabilidad de la economía.

Pese a la importancia que esos hechos tienen en el desenvolvimiento económico, lo

que enfatiza la estrategia propuesta para el sector agropecuario son los enlaces a que
dan lugar las exportaciones, y lo que éstas significan como aporte al crecimiento
económico global y sectorial.

De allí que el énfasis de la estrategia se ponga en el desarrollo agroindustrial basado

en el procesamiento de bienes primarios con ventajas comparativas, con el objetivo
de reforzar tales enlaces.

Las limitaciones de la actual política de exportaciones para alcanzar logros en los

propósitos enunciados, están asociadas principalmente con las restricciones para
exportar; la política cambiarla; la carencia de una política de ciencia y tecnología
asociada a la estrategia exportadora; la política de comercialización; los sobre-
costos que implica la infraestructura ffsica en uso; y los procesos administrativos
que hay que seguir para poder exportar.

3.1 Restricciones para Exportar

Puede pensarse que, en principio, las restricciones para exportar afectan el volumen
de los bienes exportados en la medida en que las mismas tenderían a mantener bajos
los precios internos y a desincentivar la producción de ellos; de a11l que a primera
vista fuese deseable un régimen que no someta a cuotas las exportaciones agrope-
cuarias. Sin embargo, contra la regla general, deberían mantenerse algunos elemen-
tos pre-cautelativos como son: a) la competitividad a largo plaw de los bienes
exportados, ya que lÍo parecería deseable estimular la escasez en el mercado interno
para lograr sólo beneficios transitorios, por cambios súbitos y coyunturales en los
precios internacionales; b) cuando se trate de bienes primarios, la posibilidad de su
transformación en el país y la competitividad en el mercado internacional de los
bienes procesados; c) finalmente, no obstante los beneficios sobre el crecimiento de
largo plaw, una política de liberación de exportaciones podría provocar a corto
plazo resultados no deseables sobre la distribución del ingreso. Ello obliga a disel\ar,
de manera coherente con la estrategia de seguridad alimentarla, las medidas reme-
diales que fueran del caso, como por ejemplo, programas asistenciales para los
sectores menos favorecidos.

3.2 Tasa de Cambio

Es generalmente aceptada la necesidad de contar con una tasa de cambio real del
peso no sobrevaluada, como pre-requisito de la política de promoción de exporta-

825
ciones. Pero también aquí será preciso seguir la política sobre la tasa de cambio
nominal con ciertas precallciones. observando en particular la elasticidad de la tasa
de cambio real respecto de la devaluación nominal y la elasticidad precio de las
exponaciones. Corno la primera de estas suele ser menor que uno, y corno en
productos corno el café y el carbón, para mencionar los casos más notables, el
volumen exponado no es gobernado estrictamente por los precios internacionales,
una política cambiaria que no sobrevalúe el peso es condición necesaria pero no
suficiente para el crecimiento exponador.

3.3 Po[{tica de Ciencia y Tecnología

La política de Ciencia y Tecnología constituye condición fundamental para alcanzar

mayores niveles de competitividad en los mercados internacionales; como tal debe-
tia orientarse sobre dos problemas fundamentales, como son la calidad de la produc-
ción exponable y las dificultades de penetración en los mercados internacionales por
aspectos fitosanitarios.

Aunque aparentemente asociadas a las ciencias agronómicas. las regulaciones sobre

"dimensiones, forma, tamaño, color, grado de maduración. tratamiento post-cose-
cha. embalaje y condiciones de transpone y nomenclatura de los productos" en los
mercados internacionales, exigen contar con equipos interdisciplinarios que inclu-
yan agrónomos. economistas. expenos en mercado internacional, etc.

Por otra pane, entre los Convenios ICA - Universidad Nacional debetia darse
prioridad a la investigación sobre bienes tropicales exóticos y a su procesamiento,
bienes con alta elasticidad de la demanda en los países industrializados. A ese
propósito debetian vincularse igualmente COLCIENCIAS, otras universidades y
especialmente el sector privado.

Lo imponante es crear un clima que propicie la investigación con miras al cultivo y

transformación de productos para la exponación. dándole consideración a "las
exigencias de calidad en cuanto a las especies y variedades, las prácticas culturales,
los aspectos sanitarios y control de pestes". De igual manera los investigadores,
inicialmente, y según el caso los exponadores directamente. debetian disponer de
"las instalaciones, equipos y elementos para enfrentar las exigencias sanitarias y los
requerimientos de calidad, conservación y tratamiento que los imponadores deman-
den",

3.4 Crédito para Exportación

Parece conveniente profundizar en la polftica de estimul ar el uso del crédito de

PROEXPO para el incremento de la capacidad productiva, y dejar de otorgar
mayores subsidios al crédito de comercialización de cono plazo. El crédito debetia
propiciar el uso de las tecnologías generadas por las investigación, orientado a la

826
producción y de manera más general a la adquisición de bienes de capital para
agroindustrias de exportación; así PROEXPO podría desplazar el crédito de corto
plazo hacia la banca comercial, y concentrar sus esfuelZos en el crédito de inversión.
Esa reorientación le permitiría iniciar un proceso mediante el cual sus recursos para
crédito pudiesen complementarse con empréstitos externos ycon captaciones en el
mercado interno de capital.
3.5 Mercadeo Externo y Especialización

La política de mercado externo de productos exportables debería orientarse a propi-

ciar la integración entre la producción y la comercialización, fuodamentalmente
como un mecanismo para mantenerse al día en materia de innovaciones tecnológicas
en cuanto a medios de transporte, empaques y calidad de los productos a comercia-
lizar.
Por otra parte, si los bienes que exportamos no son esenciales para el consumo en los
países industrializados, la diversificación podría conducir a mayores inestabilidades.
Por ello la política de Ciencia y Tecnología debería incorporar como uno de sus
elementos el desarrollo de modelos de información sobre precios y tendencia de los
mercados, labor que en principio debería recaer en PROEXPO. Parte importante de
la política exportadora es igualmente el desarrollo de una creciente capacidad
empresarial, y la formación de negociadores que fortalezcan la capacidad del país en
este campo.

3.6 Coordinación de políticas: el CERT, el Crédito y el Gasto Público

Consideración especial merece la coordinación que debe existir entre la política

tributaria, la de gasto público, el crédito de PROEXPO y el pago del CERT, Los
recursos del impuesto destinados a PROEXPO se dedican ahora tanto a fortalecer su
patrimonio, y con ello a aumentar potencialmente el crédito, como al pago del
CERT. Si se adopta la política de canalizar crédito de corto plazo con recursos de los
intermediarios financieros, y si, además, PROEXPO llega a captar recursos del
mercado externo e interno, ello disminuirá la presión para asignar más impuestos a
esta institución; pero además podría otorgarse el CERT para aquellos casos en los
cuales se demuestren esfuelZos especiales de comercialización de nuevos productos
o hacia nuevos mercados, de manera que se constituya en elemento dinamizador de
las ventas al exterior.

B. AREAS CRITICAS
1. Ganadería
Mención especial merece la política a seguir respecto de la ganadería, dada la
importancia que el subsector tiene en la generación del Producto Interno Bruto y en
la conformación de la canasta media de consumo.

827
 1.1 Cambio Tecnológico y Polftica de Crédito

Para garantizar la disponibilidad de los productos derivados de la carne, se requerirá

pasar de la tecnología extensiva en el uso de tierras a otra que exija un moderado uso
de capital, a través de la siembra de pastos, manejo de potreros, construcción de
cercas, etc. En este punto el crédito integral puede constituirse en un elemento
coadyuvante de la innovación tecnológica, en especial si se le da consideración al
flujo de fondos de los proyectos, según el efecto que tiene la liquidez en el manejo
del negocio ganadero.

1.2 Colonización y Reforma Agraria

La política estatal no debería estimular la incotpOración de nuevas áreas a la

actividad ganadera, por el efecto adverso que ello tendría sobre el uso de los recursos
naturales, y específicamente sobre los bosques, por varias razones: la menor inten-
sidad en el uso de trabajo que tiene lugar en dichas explotaciones; la elevación de
precios que tiende a generarse vía los costos adicionales del transporte; y la inci-
dencia que este desarrollo tiene en la. política de gasto público, por los mayores
recursos presupuestales que es necesario asignar para cubrir las necesidades básicas
de los colonos; en ese sentido la política de reforma agraría debería constituir un
sustituto de la política de colonización.

1.3 1nfraestructura de Comercialización

La inversión pública yen especial la municipal, debería darle alguna prioridad a la

construcción, remodelación y mantenimiento de mataderos y plazas de feria, para
hacer más eficaz la labor de mercadeo. En ese sentido, el Ministerio de Agricultura
debería determinar con la Financiera de Desarrollo Territorial el plan de inversiones
y promover la ejecución de las mismas en las zonas que se determinen como
prioritarias.

1.4 Modernización del Mercadeo

Mediante concenación con el gremio ganadero el Gobierno podría expedir normas

estándares de clasificación de ganado en pie y de carne en canal, que permitan
negociaciones a distancia y reduzcan los costos de las transacciones y a la larga
posiblemente los de la comercialización.

Sin embargo, la opción que podría tener un mayor impacto en la búsqueda de reducir
tales costos, es la innovación de mercadeo en clasificación y presentación del
. producto. Acciones del gremio ganadero en esta dirección, podrían producir un
efecto similar al que se produjo en el caso del pollo, en el cual las asociaciones de
productores montaron distribuidoras propias, cambiaron las formas de presentación,

&2&
 segmentaron los mercados y crearon puntos de venta en sectores populares, que los
convinieron en un producto de alto consumo.

1.5 Ganader{a de doble propósito

Definido que deberla estimularse el crecimiento de la ganaderla cuando más dentro

de la actual frontera ganadera, la polltica deberla encaminarse al fortalecimiento de
la ganaderla de doble propósito para asegurar simultáneamente un mayor abasteci-
miento de carne y leche. Para ello serla necesario establecer pollticas encaminadas a:
1) Extender la infraestructura de mercadeo de leche en las actuales zonas de crla
pr6ximas a, o de fácil comunicación con los mercados de consumo final; 2) ampliar
la capacidad de pulverización, para evitar un embotellamiento estacional de los
canales de comercialización; 3) buscar mercados externos para los eventuales exce-
dentes de producción que superen la capacidad de absorción del consumo domésti-
co; y 4) fortalecer los programas de experimentación controlada de cruces para
doble propósito, así como los de evaluación en fmca de la experiencia disponible en
las diferentes regiones. En panicular, ensayar cruces con los núcleos de razas
criollas, que constituyen una reserva insuficientemente aprovechada de vigor híbri-
do y de rusticidad. .

2. Política para la Economía Campesina

Dos terceras panes de la población rural, o aproximadamente 20% de la población

total, caen dentro de su definición, por lo cual se constituye este amplio estrato en el
más desfavorecido en términos de ingresos y estabilidad, servicios, infraestructura,
nutrición, salud y educación; de otro lado, este genera una pane sustancial de la
oferta alimentaria, bajo condiciones de atraso e inadecuada tecnología, insuficientes
e inapropiados sistemas de mercadeo, baja productividad y altas pérdidas en el
manejo post·cosecha, así como desconexión de las posibilidades de vinculación al
mercado externo.

Bajo tales circunstancias, parecerla entonces que la economía campesina podrla

jugar un papel estratégico hacia el futuro en el mejoramiento de la equidad del
sistema, y del impacto sobre los costos de los alimentos básicos para la gran mayorla
de la población.

2.1 El Enfoque de Autosubsistencia y sus Implicaciones

-" En las dos últimas décadas los Programas de Desarrollo Rural (DRI), deo.alimenta-
ción y nutrición, de reforma agraria (INCORA) y más recientemente, de Rebabilita-
ción (PNR) , han mejorado, aunque no sustancialmente, diversos aspectos de l¡¡--
población que conforma el sector de la economía campesina; no obstante, una de las
principales limitaciones de la polltica en este sentido ha consistido en asumir
caracterlsticas de autosubsistencia para la unidad campesina.

829
Por otra parte, y no en menor medida, un obstáculo para alcanzar resultados más
exitosos estriba en que tiende a vérsela como un elemento que provee alimentos
baratos para los habitantes urbanos, más que como lo que verdaderamente es, un
factor con enorme potencial dinamizador del crecimiento de los ingresos de los
grupos más pobres, de la modernización y la eficiencia del sector agropecuario.

Entre las principales implicaciones de este marco general deficiente, se encuentra la

persistente concentración de la economía campesina en cultivos transitorios y trad-
icionales, altamente riesgosos, resistentes a las innovaciones tecnológicas modernas
e ignorantes de las posibilidades que presenta un mayor énfasis hacia el desarrollo de
los cultivos permanentes. Por las mismas circunstancias, han quedado sin explotar
sus posibilidades en términos de una vinculación efectiva con los mercados externos
y los canales modernos de comercialización en el mercado interno.

En el mismo orden de ideas, resulta notable la problemática que ha venido desarro-

llando el enfoque tradicional sobre la tecnología, alrededor de la economía campe-
sina: éste ha concentrado su atención en términos de productos específicos y
unidades productivas, mientras que enfoques más modernos lla.'llan la atención
sobre la entidad regional con sus condiciones agrológicas particulares, su vocación
de los suelos y otros recursos, la definición de su especialización frente a otras
regiones, y sus características de infraestructura, de economías de aglomeración y de
conformación socioeconómica en general.

Por otra parte, en gran medida tales limitaciones han sido a la vez causa y conse- .
cuencia de deficiencias en los mecanismos y niveles de coordinación de los distintos
instrumentos y programas que se han dirigido al desarrollo de la economía campe-
sina. Así mismo, han sido testigo de cllo las dificultades de coordinación de índole
presupuestal, financiera y de programación de entidades como el DRI cuando han
tenido que participar con gran diversidad de entidades y programas, no sólo del
mismo sector agropecuario sino muchas veces de fuera de éste. La experiencia,
aunque mejor, del Plan Nacional de Rehabilitación, tampoco ha estado exenta de
dificultades. Mas recientemente, el Decreto Ley SOl de 1989, que reestructura al
Ministerio de Agricultura y deja en sus manos la dirección y coordinación de la
polftica dirigida a la economía campesina, ha creado circunstancias especiales para
el Fondo de Desarrollo Rural Integrado, que demandan una redefición más precisa y
coherente de sus funciones y responsabilidades en la nueva estructura institucional
del sector.

2.2 Hacia una Economía Campesina más comercial y eficiente

De acuerdo con lo anterior, parece necesario modificar la orientación fundamental

de la política campesina, para lo cual por supuesto existen varios pre-requisitos: en
primer lugar, parecería imprescindible prestar mayor atención a los cultivos perma-

830
nentes de tipo modemo, pues éstos abren posibilidades en ténninos de enlaces
agroindustriales, incrementos y estabilización de ingresos, vinculación a los proce-
sos modernos de comercialización, mayores niveles de eficiencia y mejores posibi-
lidades de vinculación al mercado externo.

De otro lado, se requiere fortalecer los vínculos entre los programas de desarrollo de
la economía campesina y los que buscan resolver los problemas de acceso e
incremento de la propiedad de los productores sin tierra o sin suficiente cantidad de
ésta para producir bajo condiciones efiCientes; en el mismo sentido resulta necesario
estimular y fortalecer en las ronas de economía campeSina los mecanismos de
mercado de arrendamiento de tierras bajo sus diversas modalidades.

Puesto que la organización empresarial para la comercialización constituye un

requisito para la promoción del desarrollo campesino, deberían fortalecerse las
empresas comercializado ras, propiciando la participación accionaria de los agricul-
tores a través de créditos para adquirir acciones, entre otras medidas.

3. Recursos Naturales Renovables

La política sobre recursos naturales es importante por dos motivos: el sustento del
crecimiento a largo plazo, medido por el impacto sobre la productividad futura, de
los sistemas que se empleen para la utilización de los recursos; y el impacto que la
explotación de estos recursos, en especial el bosque, tiene sobre la utilización del
recurso tierra vía la colonización.

3.1 Limitaciones de la política vigente

.
\~."

No obstante su importancia, el manejo actual de la política sobre recursos naturales

presenta serias limitaciones, dentro de las cuales se destacan:

a) La carencia de una jerarquía apropiada por parte del ente rector de la política, ya
que el carácter sectorial del INDERENA y su adscripción a un Ministerio en
particular le resta capacidad de gestión;

b) La multiplicidad de funciones de este Instituto y la dependencia creciente del

presupuesto nacional que han conducido al INDERENA a no poder ejercer el
liderazgo necesario para la formulación y el control de las polfticas;

c) Conflictos de competencia y de jurisdicción entre el INDERENA y las Corpo-

raciones Autónomas Regionales, cuya creación progresiva ha ido lanzando al
Instituto hacia las ronas más apartadas y de menor desarrollo relativo. Además,
la heterogeneidad de objetivos y multiplicidad de funciones de las Corporacio-
nes conduce a la dispersión de sus recursos humanos, físicos y financieros;

831
d) Importantes fluctuaciones en el gasto destinado a manejar recursos natura-
les, producto a su vez de: 1) la alta dependencia del presupuesto nacional, por parte
de las Corporaciones y el INDERENA para efectuar gastos en este campo; 2) el
escaso esfuerzo tributario local, pues la sobretasa al impuesto predial no se ha
constituido en fuente importante de recursos para las Corporaciones, excepto en los
casos de la CAR y la CVC; 3) los bajos tributos que pagan algunas industrias que
contribuyen de manera notable al deterioro del ambiente o al mal uso de los recursos
naturales; 4) la baja prioridad que las Corporaciones le asignan al gasto en recursos
naturales, excepto cuando el presupuesto nacional le destina los respectivos recur-
sos.

Todos estos hechos se reflejan a su vez en la carencia de un sistema de investigación,

información y planearftiento mediante el cual se pueda dar énfasis a una polftica
integral de largo plazo en este campo.

3.2 Especialización y reorientación de recursos financieros hacia la Política de

Recursos Naturales Renovables

De este diagnóstico se desprenden dos conjuntos de recomendaciones, a saber: uno

de carácter institucional tendiente a elevar la especialización y eficiencia en el
manejo de las políticas; y el otro de carácter financiero que posibilite obtener
mayores fondos, y que establezca penalizaciones crecientes a quienes causan espe-
cial deterioro a los recursos paturales.

En el primero de estos campos existe consenso sobre la necesidad de quitarle al

INDERENA su carácter de Instituto vinculado al Ministerio de Agricultura y de
elevar su nivel jerárquico, convirtiéndolo en un Ministerio o en un Departamento
Administrativo, adscrito a la Presidencia de la República.

Tendría esta entidad a su cargo las funciones que hoy se encuentran dispersas en el
Ministerio de Agricultura a través del INDERENA, el HIMA T, el INCORA y el
ICA; en el Ministerio de Salud, a través de la Dirección de Saneamiento Ambiental;
en el Ministerio de Hacienda, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; en
el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de la gestión y firma de convenios
internacionales para el manejo de las cuencas fronterizas; y en el Departamento
Nacional de Planeación, a través de la División Especial de Corporaciones, de las
Divisiones de Agua e Ingeniería Sanitaria, de la Unidad de Infraestructura, y de la
División de Salud de la Unidad de Desarrollo Social.

El principio de especialización también cobijaría a las Corporaciones Autónomas

Regionales, cuyo campo de acción, a pesar de las limitaciones que introdujo el
Artfculo 57 del Decreto Ley 77 de 1987, sigue siendo muy amplio. Además de
elevar la eficiencia, la polftica de especialización de las Corporaciones implicaría

832
una importante fuente de recursos financieros para el manejo de los recursos
naturales, los cuales podrían complementarse con el cobro de tasas retributivas que
contribuyan a la eliminación, o al control razonable, de las actividades que producen
un mal uso de los recursos naturales; una polftica que eleve en términos reales los
ingresos provenientes de los derechos que se cobren por la explotación del bosque y
de la pesca; y la reasignación de las obligaciones que tienen las empresas del sector
eléctrico en materia de reforestación.

33 Ingresos part¡fiscales y áreas de jurisdicción de las Corporaciones Regionales

El establecimiento de tasas retributivas podría ser de dos tipos: directas, que se

cobrarían a aquellas empresas para las cuales sea fácil establecer la magnitud del
daño ambiental y los costos de su reparación o mitigación; e indirectas, cuando por
razones administrativas sea difícil establecer control sobre las actividades contami·
nantes. Sujetos, en principio, de estas últimas podrían ser el sector eléctrico; la
explotación minera y de hidrocarburos; el rodamiento de vehículos y la industria
turística.

En el caso del sector eléctricose acepta que la generación de energía tiene efectos
negativos sobre los recursos naturales y la preservación del ambiente. De allí que
desde 1981 la Ley S6 estableció que las empresas de energía destinarían el 2% del
valor de las ventas en bloque a la reforestación y a la protección del ambiente. A
pesar de su adecuada orientación, la implementación práctica de la Ley S6 tiene
limitaciones, ya que no parece aconsejable que el Ministerio de Minas actúe como
juez y parte al fijar el precio sobre el cual se cobra el tributo, ni tampoco que sean las
empresas eléctricas las que determinen los proyectos y efectúen las inversiones. Por
eso son recomendables algunas modificaciones a la Ley, de tal forma que el tributo
se pague a la tarifa media de intercambio, y su monto se transfiera a las Corpora-
ciones Regionales y al Fondo que se administraría por el Ministerio, o por el
Departamento Administrativo antes sugerido.

La explotación de las canteras, del oro, del carbón, del hierro y otros minerales; y la
extracción, transporte, refinación y distribución del petróleo, tienen efectos sobre el
manejo de los recursos naturales. No obstante, la legislación colombiana no ha
establecido la obligación de contribuir a mitigar el impacto ambiental que causan
para aquellos que se dediquen a tales actividades. Resulta recomendable establecer
esta contraprestación con el ánimo de que la misma nutra al Fondo para la Preser-
vación del Ambiente.

Este Fondo no tendría características de intermediario financiero, dada la naturaleza

de los proyectos a financiar; sería una cuenta administrada por el Departamento
Administrativo o por el Ministerio de los Recursos Naturales, para cofinanciar

833
proyectos de las Corporaciones Regionales que tendrfan a su cargo la ejecución de la
política sobre recursos naturales.
Dos cambios adicionales serfan igualmente deseables en este contexto: la reestruc-
turación del área de jurisdicción de las Corporaciones, quitándole su conformación
de entes departamentales, para buscar una jurisdicción por cuencas hidrográficas; y
la vinculación de las comunidades locales en el análisis de los problemas de
conservación de los recursos naturales.
3.4 Colonización

En materia de colonización no parecerfa prudente tratar de expandir de manera

deliberada el área bajo cultivo, por las siguientes razones; a) el indiscriminado uso
del bosque que hace el colono, y la presión que la ampliación de la frontera tiene
sobre el gasto público; b) la importancia que tiene para un mejor empleo rural un uso
más intensivo de la tierra; c) el posible menor costo que podrfa significarle al Estado
expandir el gasto del INCORA para reestructurar la propiedad al interior de la
frontera grfcola vis a vis los gastos de infraestructura ffsica y social que demanda la
colonizaci6n.

3.5 Reforestación Comercial

La política para la explotaci6n comercial del bosque se ha basado fundamentalmente

en estfmulos crediticios y de carácter tributario, los primeros materializados en tasas
de interés preferenciales y en la posibilidad de acumular los intereses.
Estos instrumentos han tenido dos limitaciones fundamentales: a) el valor presente
de la recuperaci6n del crédito resultaba tan s6lo en un 20% a un 30% del crédito
otorgado, y daba lugar a limitaciones para asignar presupuestos significativos para
redescuentos en el FFAP; b) como el crédito es de largo plazo, los intermediarios no
se semían estimulados a otorgarlo, aun en el caso de los bancos oficiales; en estas
condiciones el poco presupuesto asignado se canalizaba hacia las empresas refores-
tadoras, lo cual ha tendido a concentrar el crédito.
Por lo mismo parecen apropiadas las medidas adoptadas recientemente para aumen-
tar la rentabilidad a los intermediarios, al elevar la tasa de interés y correlacionarla
positivamente con el plazo.

También parece apropiada la decisi6n de dejar a jucio de los reforestadores si se

acogen a un sistema parcial de acumulaci6n de intereses o si optan por su amortiza-
ci6n periódica.
Debe anotarse, además, que el crédito para reforestaci6n no ha tenido hasta ahora un
carácter integral, y que por lo tanto es factible encontrar casos en que se hubiese
financiado la siembra, pero no el sostenimiento.

834
 El sistema de estímulos tributarios para la reforestación comercial adolece también
de limitaciones, ya que se otorga como reducciones en el impuesto de renta prove-
niente de actividades distintas a la reforestación. Resulta obvio que el éxito de dicho
mecanismo depende de la disponibilidad de excedentes en otros sectores, y no da
consideración a la conveniencia nacional de plantar el bosque, ni guarda una
relación directa con la mayor o menor rentabilidad de la actividad reforestadora, por
lo que sería deseable otorgar el est(mulo directamente a la reforestación, vía por
ejemplo un bono negociable de financiamiento forestal mediante el cual se devol-
viese a los reforestadores parte de los costos de la plantación, siempre y cuando ellos
se sometiesen al cumplimiento de las normas expedidas por el INDERENA o la
Institución que haga sus veces, y siempre y cuando se sembrase en áreas defInidas
periódicamente por el CONPES.

C. INSTRUMENTOS DE POLlTICA SECTORIAL

1. Política de Comercialización Interna

Prácticamente todos los estudios recientes sobre el Sector Agropecuario en Colom-

bia han identificado la comercialización como uno de los obstáculos claves para
incrementar la producción agropecuaria y el ingreso de los productores, en especial
los más pobres, y para reducir los precios reales de los alimentos, las materias primas
y las exponaciones. El problema de comercialización es más agudo en el caso de los
productos de la economía campesina, cuyos métodos ineficientes y debilidades de
organización impiden su aniculación con los canales modernos de mercadeo. La
agricultura comercial ha experimentado imponantes avances al respecto, aunque se
presentan deficiencias panicularmente en lo referente a la infraestructura para
acopio, secamiento de granos y algunos costos de transporte y distribución.

1.1 Rezagos en los Niveles de Competencia y Eficiencia

A nivel del acopio sigue siendo muy notable la deficiente organización y capacidad
de los pequefios productores para enlazarse adecuada y eficientemente en un proceso
moderno de distribución; y a nivel mayorista sobresalen la falta de transparencia en
el sistema de fijación de precios, deficientes niveles de información para el mismo
propósito, falta de unidad y standarización en los sistemas de pesos, medidas y
empaques, especialmente de productos perecederos, incorrecta organización de las
centrales de abastos, y deficiente cobenura de la bolsa agropecuaria.
•
También sobresalen, no obstante los ingentes esfuerzos realizados en el pasado,
diversas deficiencias de infraestructura para el transpone y el almacenamiento,
fundamentalmente de productos perecederos y de la cadena de fríos que debe servir
de base al mercadeo de éstos. Además, ha sido tradicional la discriminación en
materia de crédito en contra de las actividades de comercialización.

835
1.2 Requisitos para una mayor modernización del Proceso de Comercialización

Dentro de este contexto parece prioritario el avance hacia la creación de un Sistema

Nacional de Comercialización Agropecuaria. que coordine e integre las diversas
entidades y acciones referidas a esta problemática. En esta dirección puede jugar un
papel clave la reciente reestructuración del Ministerio de Agricultura. determinada
por el Decreto Ley 501 de 1989. y la recién creada Dirección General de Comercia-
lización. que deberia tener bajo su inmediata responsabilidad dichas funciones de
coordinación.

Ahora bien. los recursos del Estado deben orientarse básicamente a la creación de las
condiciones favorables para que los esfuerzos del sector privado puedan alcanzar sus
objetivos de una manera más eficiente. referidas en términos generales. a la infraes-
tructura. la normalización de productos y calidades. la generación y transferencia de
tecnología para la comercialización. el fortalecimiento del sistema de información
sobre el mercado de productos agropecuarios. y el financiamiento.

En relación con la infraestructura. resulta necesario un programa integral de equipa-

miento básico de acopio. almacenamiento y fortalecimiento de la red de frio para el
manejo de productos perecederos; un mejoramiento en la capacidad de almacena-
miento. adecuación y manejo de los granos en algunas áreas criticas del país; y la
ampliación del programa de construcción y adecuación de centrales mayoristas.
principalmente en las ciudades intermedias. En el caso de las centrales de abastos. y
particularmente en el de Corabastos de Bogotá. que constituye un mal ejemplo para
el resto del país. resulta necesario restablecer un sistema de asignación más libre y
eficiente de arrendamientos.

Con respecto a la falta de transparencia del mereado en cuanto a la formación de

precios y uso de pesos. medidas. empaques y calidades. se requiere poner en marcha
un programa que propenda por la unificación de las normas que deben regir estos
aspectos.

En el campo de la tecnologia. el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología

deberia establecer como una de sus prioridades el manejo post-cosecha. para el
renglón de perecederos. concediéndole al ICA la responsabilidad de la coordinación
que debe adelantar para el efecto con entidades tales como la Federación Nacional
de Cafeteros. PROEXPO. COLCIENCIAS. gremiOS privados. Universidades. el
Instituto de Ciencia y Tecnología de Alimentos. y todas las demás que tengan alguna
participación importante al respecto.

En términos de financiamiento. es recomendable que la Caja Agraria extienda su

cobertura a las actividades de comercialización. particularmente en el caso de la
financiación a los pequeños productores campesinos. De la misma manera. resulta

836
recomendable reformar el sistema de Bonos de Prenda, facilitando la ampliación del
plazo al lDEMA Y promOViendo la financiación del almacenamiento de productos
perecederos; en el mismo sentido. y con el propósito adicional de fortalecer las
actividades de la Bolsa Agropecuaria. resulta conveniente examinar la posibilidad
de que los certificados de los Almacenes Generales sean negociables en la Bolsa
Agropecuaria. como títulos representativos de mercancías, lo cual darla mayor
liquidez a los productores y convertirla a dichos Almacenes Generales en corredores
de la Bolsa.

En lo referente a la polftica de importación de productos agropecuarios. el requeri-

miento más urgente es el establecimiento de precios internacionales adecuados de
referencia. que tomen en consideración los subsidios oficiales de los principales
países exportadores de productos agropecuarios.

2. Crédito

La importancia de la Polftica de Crédito Agropecuario deviene de: a) la coordina-

ción que debe guardar con la política macroeconómica y en particular con la polftica
monetaria y fiscal; b) la reorientación que deberla darse a la asignación de los
recursos crediticios; y c) la eficiencia operativa de las entidades encargadas del
suministro de crédito.

2.1 Coordinación con la Política Macroeconómica

En cuanto a la coordinación entre la polftica crediticia agropecuaria y la macroeco-

nómica. en el futuro será necesario evitar dos extremos igualmente dañinos. De un
lado es indeseable que la política crediticia para el sector se apoye en el crédito de
emisión del Banco de la República, pues ello incrementa la base monetaria y
dificulta el manejo de la liquidez en la economía, al tiempo que produce relaciones
indeseables entre las aspiraciones del sector privado y el manejo del Banco Central.
En este sentido. deben preservarse las resoluciones del pasado reciente. impedir que
el presupuesto del FFAP afecte la emisión primaria, y congelar los privilegios
especiales que la Caja Agraria mantenía en materia de cupos de crédito del Banco de
la República.

Pero de igual manera es indeseable recortar la oferta de crédito agropecuario con

fines de estabilidad monetaria; por esto último, resulta de importancia la expedición
de la Ley 16 de 1990. de creación del Fondo para el Financiamiento del Desarrollo
Agropecuario, FINAGRQ, como una entidad dedicada a suministrar recursos al
sector. cuyas operaciones activas y pasivas no deben afectar de manera sistemática
la base monetaria.

De otra parte, es fundamental que hacia el futuro la política crediticia agropecuaria

no afecte en forma permanente el gasto público, presionando el déficit fiscal o

837
restándole posibilidades a otros gastos económica y socialmente prioritarios. Para
ello es necesario asegurar que la Caja Agraria sea autosuficiente respecto de su gasto
corriente, y procurar que FINAGRO opere e incremente el valor real de su patrimo-
nio.

Para que este último objetivo se cumpla, FINAGRO deberá establecer la polftica
general de tasas de interés dándole la debida ponderación a sus costos de captación
en los distintos mercados, a los costos de su patrimonio y a los costos operacionales;
sobre los primeros cabrá distinguir, a su vez, entre los que provengan de las
inversiones forzosas, los que se capten nacionalmente y los provenientes de los
empréstitos internacionales.

Conservadas las inversiones forzosas como una de las fuentes de recursos de

FINAGRO, corresponderá a la Junta Monetaria establecer el grado de favorabilidad
que se le dará al sector en cuanto al monto de los recursos canalizados por este
medio, y en cuanto a su costo.

Como es indeseable que FINAGRO tenga privilegios para acceder a captar recursos
del mercado, no se podria partir a priori de "una polftica de tasas de interés en
beneficio de la agricultura", sino que la misma tendrá que darle consideración a
elementos del mercado (costo de las captaciones), a los subsidios que vía la inver-
sión forzosa le pueda transmitir la utilidad monetaria al sector, y a la eficencia
operativa de FINAGRO.

Hay que defmir, por otra parte, el tratamiento que se le dará al endeudamiento
externo que obtenga FINAGRO. Desde el punto de vista de la coordinación entre las
políticas fiscal y crediticia, el costo de los recursos externos deberia trasladarse a los
usuarios de manera tal que FINAGRO no incurra en riesgos cambiarios.

Por otra parte, para facilitar la amortización de los créditos seria recomendable que
los recursos externos se proyectaran a financiar proyectos cuya finalidad fuese el
aumento de la formación de capital en subsectores orientados a la exportación.

Se deberia también establecer una política muy precisa respecto del costo de los
recursos patrimoniales de FINAGRO: aun cuando contablemente ellos son de costo
cero, es claro que asignarle este costo de oportunidad equivaldría a una política de
descapitalización continuada, y a la larga obligaría a recurrir al presupuesto nacional
para su capitalización. Por ello se debería establecer que el costo de patrimonio de
FINAGRO para cada período, sea equivalente a la tasa esperada de inflación en el
período subsiguiente más tres o cuatro puntos porcentuales, con lo cual se asegura
que el patrimonio no se deteriorará en relación con el tamaño del sector.

Distinta es la situación de la Caja Agraria, ya que esta institución opera a pérdida en

zonas de alta competitividad bancaria y tiene oficinas donde el tamaño del mercado

838
no pennite una recuperación de los costos operacionales. Ambos factores han
conducido a pérdidas que son cubiertas mediante aportes del presupuesto nacional.

Aparte de consideraciones operativas, que se examinarán más adelante, lo indicado

seria establecer un mecanismo mediante el cual, previo el análisis de la necesidad de
mantener las oficinas de la Caja en función de lo que ellas significan para la
eficiencia del sistema bancario, el Gobierno Nacional le transfiriera en el presu-
puesto de cada año los recursos correspondientes para ser incorporados a los
ingresos corrientes. Esa compensación encontraría su justificación en el hecho de
que los beneficios que la economía deriva de un menor costo de las transacciones en
las áreas rurales, no encuentra expresión en los balances financieros de la Caja.

De igual manera sería necesario establecer una política para elevar la eficiencia de la
institución de tal fonna que se pudiese proceder al cierre donde ésta no resulte
competitiva y al mismo tiempo existan otras entidades bancarias.

2.2 Orientación de los Recursos Crediticios

El crédito vigente, en una porción muy significativa, se otorga a cono plazo para la
adquisición de insumos. En cuanto a la oferta de fondos, esto obedece a las
dificultades de mercados de capitales, asociado con el problema de la "transferencia
de plaws" por la disparidad que existe entre el plazo de las captaciones y el de las
colocaciones.

En cuanto a la demanda de fondos, el problema parece estar asociado con la

existencia de aversión al riesgo, en virtud de las cambiantes polfticas sectoriales; de
las fluctuaciones de rentabilidad relativa entre actividades; y más recientemente a
los problemas de inseguridad física que afectan a muchos de los productores.

Cualquiera que sea la importancia de estos factores no pareceria conveniente otorgar

crédito a corto plazo para utilizar tecnologías tradicionales, máxime en aquellos
casos en que los productores han sido usuarios recurrentes del mismo durante largos
periodos, y poseen la capacidad de acumulación de capital y las garantías que los
habilitarían para obtener créditos de los bancos comerciales en condiciones simila-
res a los de otros sectores.

Si el crédito de corto plaw puede ser otorgado en mayor porcentaje por la banca
comercial, a los agricultores con suficientes prerrogativas, los recursos de la Caja y
de FlNAGRO podrían orientarse a proyectos de largo plaw asociados con la
fonnación de capital. Si los bancos comerciales resultasen reacios a otorgar tales
créditos, FINAGRO podria inducirlos mediante la elevación de la rentabilidad de la
operación.

839
Lo importante sería entonces que el crédito dirigido se orientara cada vez más a
mejorar la formación de capital en aquellas áreas que son claves para la estrategia. a
saber: la infraestructura de comercialización. para abaratar el costo del tratamiento
post-cosecha. y viabilizar las estrategias de seguridad alimentaria. agroindustriali-
zación y exportaciones; y a la infraestructura de riego. aminorando el riesgo climá-
tico. f)
De gran importancia es el tratamiento que la polftica de crédito pudiera darle a la
formación de capital para comercialización en áreas de economía campesina; de
mejorarse la infraestructura de ésta se fortalecerían sus enlaces con la economía en
general. en particular si se tiene en cuenta la alta proporción de alimentos que en ella
se produce.

Las otras reorientaciones en el uso del crédito que merecerían consideración tienen
que ver con la introducción de mejoras tecnológicas y con el campo de acción de la
Caj a Agraria.

Ante la dificultad operativa que implicaría desarrollar políticas para mejorar la

tecnología de agricultores especificas. y ante el hecho de que la brecha tecnológica
no se da entre productores sino entre regiones. podrían orientarse créditos a corto
plaw únicamente a aquellas regiones donde el uso de la tecnología contribuyera a "'"
mejoras significativas en la productividad. En este caso el crédito iría acompafiado
de asistencia técnica encaminada a facilitar la introducción de las mejoras tecno-
lógicas.

De igual manera valdría la pena reconsiderar la orientación que la Caja Agraria da a

sus recursos crediticios. Hasta ahora la Caja ha sido una entidad que. en esencia.
financia la producción agropecuaria. pero no otorga créditos a muchas actividades
rurales. por ejemplo. el transporte de productos. la comercialización de bienes no
agropecuarios. la adquisición de bienes de capital no asociados directamente a la
producción agrícola. etc. Esa discriminación contra lo rural en beneficio de la
producción agropecuaria produce dos fenómenos indeseables: de un lado reduce el
tamaílo del mercado financiero que la Caja tiene en el ámbito rural. y por lo tanto
limita la posibilidad de cubrir sus costos operacionales; y de otro eleva el costo de las
transacciones financieras para algunos agentes económicos que proveen bienes al·
mercado rural. pero que al no transar directamente la producción agropecuaria. no
pueden ser clientes de la Caja.

2.3 Eficiencia Operativa de las Instituciones Crediticias

Por lo que hace a la eficiencia operativa de las instituciones crediticias. valen

igualmente consideraciones separadas para FlNAGRO. la Caja Agraria y otras
instituciones.

840
Empezando por estas últimas es necesario enfatizar la traScendencia que tiene la
prohibici6n, contenida en la Ley 16 de 1990, de que estas entidades no crediticias
otorguen crédito, puesto que lo hanan en forma muy ineficiente. Por lo tanto resulta.
de imponancia que cuando eldstan recursos de crédito disponibles en instituciones
no crediticias (como el lNCORA, el IDEMA, el Fondo Nacional del Café, etc.), los
mismos sean administrados mediante contratos de fiducia por las instituciones
crediticias, en las condiciones que apruebe la Comisi6n Nacional de Crédito Agro-
pecuario.
En cuanto a FINAGRO, el mayor reto que enfrenta su Junta Directiva es definir el
modus operandi que habrá de tener la nueva entidad. Todo indica que lo más
conveniente es operar como una organización orientadora de los recursos del crédi-
to, descentralizando las operaciones de redescuento mediante contratos con el
Banco de la República o con las instilUciones financieras que hacen parte del
Sistema Nacional de Crédito Agropecuario; así mismo, para las operaciones de
captación, cuando ello se requiera, se podnan utilizar las bolsas de valores, de
manera análoga a como lo hace la Financiera Eléctrica Nacional. En esta forma
FINAGRO operana sin un gran aparato burocrático, con costos operacionales bajos.
Por lo que hace a la Caja Agraria, ella afronta fundamentalmente dos problemas de
eficiencia operativa: uno tiene que ver con la posibilidad de dejar de operar las
oficinas bancarias en sitios en donde, existiendo otras entidades bancarias, se opere
a pérdida; el otro, con el grado de especialización que deberla tener la entidad. Sobre
este último punto la Ley 16 de 1990 estableció que dentro del año contado a partir de
su vigencia, la Junta Directiva de la Caja procederá a reglamentar el manejo
administrativo y contable de sus áreas de comercialización de insumos agrope-
cuarios. de seguros y de subsidio familiar, en forma separada de las actividades
bancarias y crediticias propias de su objeto social.
Es de esperarse que este cambio posibilite definiciones sobre la estructura de costos,
con base en las cuales se procure un manejo más racional de tales servicios.
Elemento fundamental para una mayor eficiencia en el otorgamiento del crédito es
que la Comisión Nacional ejerza su función de establecimiento de planes de coordi-
nación financiera entre las entidades del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario.
Estos planes debenan resultar en la reducción de los costos de captación y de
colocación de los recursos crediticios. en especial si se logra una reducción de las
oficinas redundantes. Si en este caso se prosigue una polftica de encargos fiduciarios
y administración de canera, posiblemente las oficinas que permanezcan podrían
mejorar sus resultados operacionales.

3. Políticas de Tecnología
Se ha tendido a orientar el desarrollo tecnológico sin dar el debido énfasis a algunas
condiciones particulares del país, con consecuencias inconvenientes como transfe-

841
rencias de las ganancias en productividad a los oligopolios transnacionales provee-
dores de insumos, dificultades en la transferencia de la tecnología, principalmente a
los pequetlos productores, desequilibrios ecológicos con aumento de costos privados
y sociales, y alta dependencia externa, los cuales comprometen la estabilidad del
sector.

En general, el desarrollo tecnológico colombiano ha venido enfrentando una diver-

sidad dc obstáculos económicos, políticos e institucionales que han limitado de
manera drástica la obtención de los resultados favorables que de él se pueden
esperar; en efecto, en primer término puede afirmarse que el Sistema Nacional de
Generación de Tecnología es más débil institucionalmente, en cuanto a organiza-
ción, dirección y coordinación, que el Sistema Nacional de Transferencia de Tecno-
logía. Esto parece evidente en los vados dejados por el Decreto Ley 501 de 1989,
tanto en términos de funciones como de responsabilidades e instituciones, en lo
referente a la política de generación de tecnología, en contraste con el detalle y el
énfasis con respecto a la transferencia de la misma. El Decreto Reglamentario 1946
buscó corregir en alguna medida esta deficiencia, asignándole funciones de coord-
inación de la política de generación al Ministerio de Agricultura. No obstante, sigue
constituyendo una característica actual la debilidad relativa del sistcma de genera-
ción frente al de transferencia y tecnología. Tanto el Decreto 1946 como el Decreto
Ley 501 no hacen referencia sobre quién tendría la responsabilidad del diseño de la
polftica de generación de tecnología, que debe poner en práctica eIICA.

Por otra parte, el hecho de que el ICA tenga bajo su responsabilidad un número
exagerado de cultivos en investigación y de regiones para atender, revela la inexis-
tencia de prioridades y de delimitación de los intereses que deben ser de su compe-
tencia, frente a los que deben quedar en manos de entidades gremiales o privadas.

Otro aspecto que merece destacarse es la concentración del crédito en el corto y

mediano plazo, razón por la cual no juega un papel importante en el financiamiento
de actividades de largo plazo, como por ejemplo el desarrollo de innovaciones
tecnológicas, y la validación y comercialización de los modelos tecnológicos reco-
mendables.

Dentro del contexto anterior, valdría la pena revisar también la creciente dependen-
cia de los modelos tecnológicos impulsados en el país, pues han ido dejando en
manos de las empresas transnacionales todos los beneficios logrados por los incre-
mentos de la productividad.

Finalmente, tiene particular urgencia controlar el éxodo de recursos calificados,

pues ellos resultan vitales para el buen desarrollo de la investigación agropecuaria.
La tendencia indica que en los últimos diez atlos los retiros se siguen presentando en
forma muy destacada, lo cual ha significado altos costos de inversión para el Estado,

842
pues se estima que solamente el ICA pierde 50 afios,lhombre de experiencia en
investigación cada afio.

D. NUEVAS AREAS

1. Política Social a Nivel Rural

Los agudos niveles de desnutrición, las altas tasas de analfabetismo y deserción

escolar, la carencia de seguridad social para los asalariados rurales y las lamentables
condiciones sanitarias de la vivienda rural, expresan las insuficiencias de las políti-
cas y estrategias que han promovido el desarrollo social, y las de un marco integra-
dor entre las acciones de producción y bienestar social.

No obstante los recientes esfuerzos, son todavía muchos los obstáculos que aquejan
y limitan la política social a nivel rural. La dificultad de acceso a los servicios de
salud por parte de las comunidades rurales, y la insuficiente financiación para los
gastos ordinarios de los puestos de salud y hospitales, hacen que, en alguna medida,
pierda justificación el énfasis en la ampliación de la cobertura a través de la
construcción de obras de infraestructura.

En el terreno de la educación, se destacan el alto grado de analfabetismo. así como

las altas tasas de repetición y deserción escolar. Según el censo de población de
1985. aproximadamente el 30% de los niños en edad escolar no tienen todavía
acceso a la ensefianza primaria; pero más grave es el hecho de que los indicadores no
muestran en este terreno el mismo grado de avance que en otros. Por otra parte, el
avance se produce con marcadas diferencias regionales (con la Costa Atlántica la .1
mayor pe!judicada),lo cual es válido también en otros aspectos del bienestar social.
Aunque el Gobierno Nacional a través del Programa de Educación Básica ha tratado
de hacer más asequibles las oportunidades rurales de educación, los ajustes en la
política de capacitación. rural no parecen aun suficientes.

Por otra parte, aunque el Programa de Hogares de Bienestar Infantil ha tenido una
buena aceptación, no se ha ampliado de manera notoria hacia las ronas rurales del
país. por lo cual el problema de desnutrición infantil en estas ronas continúa siendo
crítico.

Con respecto a la educación básica continuada, el cubrimiento es aun deficiente

frente a las demandas de la población. De igual manera, se debe continuar el
fortalecimiento tecnológico de la educación media y básica vocacional, para benefi-
cio de los planteles técnicos agrícolas y concentraciones de desarrollo rural que
tienen programas en el sector agropecuario, ya que éste es un elemento importante
en el desarrollo de los cultivos de autocOnsUmo y en la solución de los problemas
habitacionales de los campesinos de más bajos recursos.

843
De panicular imponancia resulta ampliar el Programa de los Hogares de Bienestar
Infantil a las zonas rurales y para los niflos menores de dos afios. pues aunque éste ha
sido creado fundamentalmente para zonas urbanas y cabeceras de los departamen-
tos. donde la densidad de pOblación es adecuada. la efectividad de sus resultados y
las excelentes expectativas que genera hacia el futuro han intensificado la necesidad
de su aplicación en las zonas rurales donde el problema nutricional constituye un
grave obstáculo para el desarrollo social.

2. Política de Descentralización

Prácticamente desde su creación. el Ministerio de Agricultura ha enfrentado un

problema que por su permanencia puede calificarse de endémico el cual se refiere a
la coordinación entre diversos programas y entidades públicas con presencia regi-
onal. Evidentemente. un grado excesivo de centralización ha jugado un papel
destacado en esta problemática. y ha originado imponantes obstáculos por lo menos
en tres direcciones: primero. contribuye a desperdiciar el potencial de iniciativas y
acciones latentes en las comunidades locales. pues desincentiva su panicipaeión
directa; segundo. desperdicia información fundamental; y tercero. le resta agilidad y
. retarda el mecanismo de reconocimiento de los problemas. toma de decisiones e
implementación. Por consiguiente. es a través de su contribución a la remoción de
estos obstáculos. como una polftica de descentralización puede contribuir a la
solución de los problemas de desarrollo rural.

2.1 Obstáculos en la implementación de la política

En relación con el sector agropecuario y el desarrollo rural. la política de descentra-

lización recientemente impulsada. que se concreta en gran medida en el decreto 77
de 1987. modificó de manera sustancial las responsabilidades institucionales en los
campos de asistencia técnica. titulación de baldíos. desarrollo rural y recursos
naturales. transfiriendo funciones de las entidades centralizadas y del orden nacional
hacia los entes regionales y locales. más precisamente los municipios.

Desde el punto de vista de la adaptación institucional a tal polflica de descentraliza-

ción. el Ministerio de Agricul!ura ha jugado un papel de liderazgo; en panicular. a
través del Decreto Ley 501 de 1989 y de algunos de sus decretos reglamentarios. se
ha logrado avanzar de modo significativo en el perfeccionamiento de la organiza-
ción requerida para una mejor coordinación de los programas regionales y de las
diversas entidades que panicipan en éstos: en este sentido sobresalen las dependen-
cias creadas con estas funciones especializadas al interior del Ministerio de Agri-
cultura. así como la creación del Consejo de Secretarías de Agricultura. y el Decreto
reglamentario de los Comités Seccionales del sector agropecuario. Al respecto cabe
mencionar también las reformas introducidas en la estructura del ICA y sus funcio-
nes. a través de la creación del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología. así

844
como modificaciones que han venido tomando lugar en las estructuras administrati-
vas del IDEMA, el INCORA, el HIMAT, el DRI y el INDERENA.

No obstante, es posible prever algunas limitaciones inmediatas que afectan el

alcance y efectividad de la polftica de descentralización: en primer lugar, se enfren-
tan importantes dificultades en lo referente a la efectiva capacidad de los entes
municipales para desarrollar sus nuevas funciones, especialmente de los más pe-
queños; en particular, en las tareas de asistencia técnica a los pequeños productores,
conservación de los recursos naturales, titulación de baIdfos, desarrollo de la infraes-
tructura de mercadeo y desarrollo rural integrado central; en segundo lugar, se
manifiesta alguna preocupación acerca del hecho de que, al ser el municipio la
unidiid básica, el peso especifico de sus intereses urbanos gravite en contra del
alcance que la polftica pueda tener sobre el sector propiamente agropecuario; y en
tercer lugar, en relación con lo anterior, la unidad principal como centro de la
polftica, y de integración de las diversas acciones, podría conspirar en alguna
medida contra la coherencia e integralidad de políticas cuyo centro de atención
debería ser la unidad agrológica regional, cuyas fronteras trascienden el ámbito
puramente polftico de los lfmites municipales.

2.2 Acciones inmediatas para el logro de los objetivos

En razón del crítico papel que juega la participación de las comunidades locales en
cuanto a la información. el potencial de recursos disponibles y la agilidad en la
implementación de las decisiones. la organización y autogestión comunitaria cons-
tituyen piezas claves para el éxito de la polftica de descentralización. Por esta causa.
la organización y preparación de las comunidades para dicho propósito debe consti-
tuir una de las prioridades básicas de la po]{tica de descentralización.

Otra prioridad inmediata es la actualización y agilización de los sistemas de infor-

mación de algunas entidades centrales. como el INCORA y el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi. que juegan un papel estratégico en el grado de implementación
que efectivamente logren los municipios de algunas de sus nuevas funciones.

Con el mismo propósito. se requiere con urgcncia reglamentar las modalidades de

contratación entre los municipios y el INCORA para efectos de la titulación de
baldfos. De igual modo. se requiere la reglamentación del servicio de asistencia
técnica. que ordene y clarifique el papel de los municipios con respecto a los
organismos de orden departamental y nacional.

3. Política Gremial

Los grupos de interés que actúan en la orientación y decisión de la polftica agrope-

cuaIia pueden catalogarse como grupos de protección. que usan técnicas de promo-

845
ción y representan intereses de sectores bien definidos. La conformación, organiza-
ción y participación de tales grupos en orientación y definición de la política
agropecuaria, y por ende el apoyo que el Estado dé a su trabajo, puede jugar un papel
destacado en la implementación de la estrategia agropecuaria. Concretamente, la
acción de los gremios podría llegar a ser de especial relevancia en tres áreas: la
introducción del cambio tecnológico; la creación de mecanismos de modernización
de la economía campesina y en particular en la generación de empleos no agrícolas
en áreas rurales; y la creación de un sistema de información.
Pero más importante que desarrollos específicos en estas áreas de concertación, sería
la creación de una conciencia gremial sobre la necesidad de disponer y defender una
estrategia para el sector, con base en la cual se prosiga una polftica orientada de
manera coherente y continua en busca de objetivos de crecimiento y de mayor
equidad. Ello es necesario porque la mayor debilidad de la polltica gremial, y de su
expresión frente al Estado, se ha reflejado en el carácter corto-placista de muchos de
los pronunciamientos gremiales.
De otra parte posiciones proteccionistas a ultranza, o la búsqueda de suhsidios
incompatibles con la política macroeconómica o con el logro de una mayor equidad,
poco contribuyen al diseño de polfticas estables y coherentes a largo plazo.

3.1 Fortalecimiento de la Legitimidad Social

Por eso los cambios más deseables en materia de orientación de la polftica gremial
tendrían que ver no tanto con las decisiones gubernamentales, como con acciones a
su interior que les posibiliten un mayor grado de interlocución y de legitimidad
social. Esto último se facilitaría si la polftica gremial recupera credibilidad demos-
trando que la defensa de la polftica sectorial concuerda con el interés más general del
crecimiento económico global y el logro de metas de equidad. La eficacia de la
interlocución devendría del fortalecimiento de los gremios en la formulación técnica
de sus propuestas, en especial en la consideración de las limitaciones de la política
macroeconómica para lograr las mismas.
Todo esto aconsejaría el emprendimiento de una reforma gremial como comple-
mento a la reforma institucional iniciada por el sector público. El accionar de los
gremios debería trascender la defensa de los intereses inmediatos, abarcar además el
apoyo a la introducción del cambio tecnológico y la búsqueda de mecanismos para
promover el empleo rural no agropecuario, especialmente a través de los programas
de transformación inicial de productos ligados a la pequeña producción agrícola.

3.2 Convenios de Generación y Transferencia Tecnológica

El mecanismo más apropiado en lo institucional para el logro de mejoras en la

generación y transferencia tecnológica, como se especifica más adelante, presupone

846
que los gremios puedan celebrar con el ICA convenios de investigación y transfe-
rencia tecnológica. Tales convenios podrlan apoyarse en los Fondos de Fomentos
por Productos, cuando la solidez financiera y administrativa de los mismos lo
permita, o en la transferencia de recursos presupuestales de cofinanciación, previos
los estudios que demuestren la mayor eficacia de este esquema frente a la utilización
directa de los recursos por parte del ICA. Cualquiera que sea el mecanismo de
financiamiento los Fondos deberlan integrarse al Comité Nacional de Transferencia
de Tecnología y al de Seguridad Alimentaria.

3.3 Información para la toma de Decisiones

Por lo que hace a la información, y en especial a la {jefiniciÓll y obtención de

estadísticas, parece existir cierta confusión en el papel que deben jugar los gremios.
Desde el punto de vista general su papel aquí no deberla ser el de producir informa-
ción para validarla por consenso, sino contribuir a reducir los costos de la confor-
mación de un sistema de información. Ello porque no parece conveniente que los
gremios participen en la generación de información con base en la cual se toman
decisiones que puedan afectar sus intereses.

IV. LA ORGANIZACION INSTITUCIONAL: RECOMENDACIONES

Durante 1989 el Sector Agropecuario fue sometido a una amplia reestructuración

institucional. Tal proceso de reformas, que se basó en las recomendaciones de
diversos análisis generales y en estudios específicos, comprendió aspectos legales
referidos a las funciones y estructuras organizativas del Ministerio y de sus más
importantes entidades, y aspectos de índole administrativa.

Aunque algunos no han sido llevados todavía a la práctica, lo cual hace difícil juzgar
acerca de su efectividad real, no cabe duda que mediante tales cambios se buscó
remediar las más importantes deficiencias en la organización institucional. En lo que
sigue se intenta identificar algunas sugerencias que buscan profundizar este proceso
de reordenalÍliento institucional.

A. ESPECIALIZACION y COORDlNACION

En el caso de las entidades, aún es posible incrementar su nivel de especialización,

eliminando algunas duplicidades para lograr una mayor eficiencia en la utilización
de sus limitados recursos, a través de una redefinición y redistribución global de sus
funciones, como se verá más adelante.

Así mismo, aún se pueden mejorar los mecanismos de coordinación y ejecución de

algunos programas y políticas en los cuales el Ministerio de Agricultura y el Sector
Agropecuario cumplen un papel fundamental, pero que en realidad tienen un carác-

847
ter inter o supra sectorial, tal como se ha señalado anteriormente, Sobresalen, entre
éstos, los programas dirigidos al desarrollo rural integral, a la reforma agraria
integral, al desarrollo agroindustrial, a la seguridad alimentaria, al disello y ejecu-
ción de una política tecnológica y su transferencia, y al desarrollo y ejecución de una
polItica en el campo de los recursos naturales renovables.

Como se ha visto, en estos casos que exigen una dirección y autoridad suprasecto-
riales, las funciones y comités dependientes de una autoridad apenas sectorial, como
el Ministerio de Agricultura, tienden a volverse inoperantes en la práctica; tanto el
CONPES como el Departamento Nacional de Planeación, por la misma naturaleza
de sus funciones, han dejado en este sentido algunos vados. Por esta razón parecerla
conveniente establecer unos comités técnicos permanentes de apoyo al CONPES,
coordinados por Planeación Nacional pero con una participación práctica más
directa y continua del Ministerio y de las entidades involucradas en tales estrategias
y programas.

Para los propósitos de una mejor coordinación parece recomendable que las fun-
ciones de todo Comité estén respaldadas por la responsabilidad y actividades
permanentes, asignadas como funciones, de una unidad perteneciente a la estructura
del Ministerio o alguna otra entidad, según el caso, para garantizar la efectividad,la
continuidad, la coherencia y la memoria institucional de las labores correspondien-
tes a los Comités, lo cual ha constituido, por norma general, un vacío en el pasado.
Esto no implica la creación de unidades administrativas adicionales para este fin,
sino la adscripción de las funciones correspondientes a unidades ya existentes, cuyas
actividades estén relacionadas directamente con los objetivos y funciones de los
respectivos Comités.

La representación institucional del Ministerio de Agricultura en los organismos

rectores de la polftica macroeconómica, como son la Junta Monetaria, el Consejo
Superior de Comercio Exterior, la Junta Directiva de Proexpo, el Consejo Nacional
de Polftica Aduanera y el CONPES, parece adecuada y por lo tanto no seria
necesario modificar tal representación. Como se ha explicado, las limitaciones del
Ministerio de Agricultura frente a las acciones de estos organismos no se han debido
a deficiencias de representación institucional, sino a deficiencias y vacíos en el
interior de la estructura organizacional misma del Ministerio, que se espera sean
subsanados con las reformas adoptadas en virtud del Decreto 501 de 1989.

En cuanto a la participación del Ministerio de Agricultura en la definición de la

polftica macroeconómica, es deseable definir con mayor precisión las responsabili-
dades correspondientes a la Subdirección de Análisis de Polftica Económica y
Sectorial, y que se le asignen los recursos adecuados para que el Mirtisterio pueda en
realidad fortalecerse en este campo, ya que la estructuración determinada por el
Decreto 501 no es 10 suficientemente detallada rti precisa en esta área crucial, e

848
involucra dentro de esta Subdirección solamente una División, correspondiente a la
de Crédito Agropecuario.

En relación con la capacidad de dirección, seguimiento y control sobre las entidades

adscritas y vinculadas, mediante funciones que conlleven al establecimiento de sus
metas, al diseno de su programación presupuestal, y mediante la asignación de
recursos y unidades operativas dentro del Ministerio, los logros del Decreto 501
parecen adecuados para tales propósitos, en particular mediante la precisión de las
funciones correspondientes para el Ministerio de Agricultura, a través de la deleg-
ación del control de tutela del Ministro en funcionarios especializados del Ministe-
rio, como son los Directores Generales de Producción, Comercialización y Planifi-
cación, y mediante la estructuración de una importante unidad operativa especiali-
zada, al interior del Ministerio de Agricultura, como es la Subdirección de Evaluación
y Seguimiento, dentro de la Dirección General de Planificación.

Por lo que hace a la reestructuración y reducción del número de los cuerpos

colegiados de coordinación y asesoría, el Decreto Ley 501 también ha establecido
una reorganización fundamental que redujo a diez el número de organismos cole-
giados básicos dentro de la estructura del Ministerio de Agricultura, entre los cuales
se destacan los Comités de Gabinete del Ministerto y de coordinación Ejecutiva.

No obstante, la inexistencia de un mecanismo de coordinación para el desarrollo y

seguimiento de la política agro-industrial constituye un vacío en relación con las
responsabilidades que competirían al Ministerio de Agricultura frente a tal polftica,
tal como se explica al abordar las recomendaciones sobre las políticas agro-indust-
riales.

En lo referente al diseno y la coordinación de una polftica de seguridad alimentaria,

también parece adecuada la respuesta institucional dada por el Decreto Ley SOl, en
la medida en que éste establece un Comité Nacional de Seguridad Alimentaria,
presidido por el Ministro de Agricultura y asistido por un Comité Técnico en el cual
participan los cuatro Ministerios involucrados y el Departamento Nacional de
Planeación.

Sin embargo, se requiere formalizar un nexo directo entre el Comité y la labor

permanente de la Subdirección de Infraestructura y Desarrollo Social, dentro de la
Dirección General de Planificación, a la cual el Decreto Ley 501 responsabiliza,
dentro de la estructura del Ministerio, de las funciones correspondientes a la polftica
de seguridad alimentaria. De esta manera, sobre esta Subdirección debería recaer la
representación del Ministerio en el Comité Técnico así como en la Secretaría
Técnica de este último.

Finalmente en lo que respecta a las posibilidades de dirección y coordinación, las

escalas salariales del Ministerio deberían rcdise/l.arse, a través de un análisis y

849
reclasificación de cargos, buscando que las responsabilidades guarden relación con
los niveles de remuneración, en particular con los de las otras entidades adscritas y
vinculadas al Ministerio de Agricultura, y a través de una evaluación técnica de las
verdaderas cargas de trabajo requeridas, de tal manera que este proceso pueda
adelantarse y culminar sin notables incrementos presupuestales, para garantizar su
factibilidad dentro de las condiciones de la política fiscal.

B. GENERACION y USO DE LA TECNOWGIA.

El modelo institucional agrario debe buscar una integración entre la política macro-
económica, la de precios y la de generación y transferencia de tecnología.

Desafortunadamente, el disefio y la coordinación de la política de generación de

tecnología no aparece como una función explícita del Ministerio de Agricultura,
entre las funciones generales que le fueron establecidas por el Decreto Ley 501 de
1989; tampoco aparece como una función específica de la Subdirección de Transfe-
rencia de Tecnología, dentro de la Dirección General de Producción del Ministerio,
ni del Consejo Nacional de Transferencia de Tecnología, que son las expresiones
institucionales concretas establecidas dentro de este campo por el Decreto Ley 501.
Es decir, en términos generales, el Decreto Ley 501 concentró toda su atención en lo
referente a la transferencia de tecnología, pero parece dejar un vacío en términos del
disefio. coordinación y control de la política de generación de tecnología.

De acuerdo con lo anterior, es recomendable que a las funciones establecidas para la

Subdirección de Transferencia de Tecnología sea adicionada la función del disello,
coordinación y seguimiento de la política de generación de tecnología, que debe
poner en ejecución el Instituto Colombiano Agropecuario. ICA.

De otro lado, se recomienda adicionar en forma similar las funciones del Consejo
Nacional de Transferencia de Tecnología, y dar representación dentro de este
Consejo al Departamento Nacional de Planeación, la cual podría recaer en la Unidad
de Estudios Agrarios.

En síntesis, se propone que tanto la Subdirección como el Consejo Nacional de

Transferencia de Tecnología se transformen en una Subdirección y un Consejo
Nacional de Tecnología Agropecuaria. y le dan tanta importancia al disefio y
coordinación de la política de generación de tecnología como al problema de su
transferencia, aspecto este último que parece encontrar una respuesta institucional
adecuada en lo establecido por el Decreto Ley 501 de 1989 y en el Decreto 1946 del
mismo afio.

Además, el Instituto Colombiano Agropecuario debería evolucionar hacia un mo-

delo institucional con funciones menos dispersas, concentrándose básicamente en

850
investigación y transferencia de la tecnología. Por consiguiente, no deberían formar
parte de sus funciones las actividades de producción y comercialización de insumos,
ni las de capacitación.

Para el ejercicio de estas últimas existen, por supuesto, instituciones especializadas a

nivel superior que podrían, mediante convenios con el ICA, hacer la mejor utiliza-
ción posible de los recursos humanos que posee este Instituto, sin que necesaria-
mente él tenga que convertirse como tal en una nueva institución responsable de la
educación superior. De acuerdo con lo anterior, el ICA debería fortalecer la coordi-
nación institucional con la Universidad Nacional, así como suscribir nuevos conve-
nios con otras universidades del país para adelantar los programas de formación
superior que requiere el desarrollo del sector agropecuario en Colombia.

En cuanto a las funciones de control y supervisión sanitarias, aunque en el largo

plazo sería deseable que correspondieran a una institución especializada para tal fm,
en razón de algunas economías de escala, y de los costos involucrados en la creación
de nuevas entidades. tanto en el corto como en el mediano plazo. dichas funciones
podrían seguir siendo ejercidas por el Instituto Colombiano Agropecuario. tal como
se contempla en el Decreto Ley 501 dc 1989.

Desde el punto de vista institucional. el ICA debería ser concebido más como un
promotor y coordinador del uso óptimo de los recursos de que dispone el país en su
conjunto. para una adecuada generación de la tecnología y su transferencia, más que
como una entidad responsable de adelantar directamente todas las acciones reque-
ridas en este campo, labor que sería a todas luces imposible. Dentro de tal contexto,
el ICA debe buscar generalizar ejemplos como el del Centro de Investigaciones
Cafeteras, CENICAFE, y el Centro de Investigaciones de la Caña, CENICAÑA,
para que otras organizaciones gremiales, como la de arroceros, algodoneros y
cacaoteros. entre otras. puedan asumir directamente la responsabilidad de generar su
propia tecnología; es claro que. con todo el apoyo técnico logístico e institucional
que pueda prestarles el Instituto.

Con este propósito deben fortalecerse los lazos institucionales de coordinación y

cooperación con las agremiaciones de productores privado. Aunque la representa-
ción gremial en la Junta Directiva del ICA. tal como ha quedado constituida por el
Decreto Ley 501 de 1989. puede considerarse adecuada para efectos de la dirección
general del Instituto. parece insuficiente para los propósitos específicos anterior-
mente mencionados; para ello parecería conveniente el establecimiento de conve-
nios de investigación y la creación de comités técnicos de carácter mixto. y espe-
cializado según cada producto. en los cuales participen por una parte las asocia-
ciones de los productores respectivos a través de sus representantes. y por la otra
funcionarios del Instituto Colombiano Agropecuario. La actividad de estos comités
y el seguimiento de los convenios debería estar respaldada por unas funciones de
carácter permanente de las dependencias del ICA más afines a tal tipo de actividad.

851
El proceso de reorganización de la investigación, a través de la reestructuración
organizacional que ha puesto en marcha ellCA principalmente a través del Decreto
2326 de 1989 dentro del cual van a desaparecer las disciplinas como bases modu-
lares, para consolidar grupos básicos multidisciplinarios por especies agrícolas y
pecuarias en los centros pilotos de investigación, responde a una necesidad urgente
para la mejor asignación de los recursos disponibles. Por esta razón, resulta reco-
mendable promover todo el apoyo institucional posible para agilizar y consolidar
estas transformaciones .

En el caso del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del

Ambiente, INDERENA. se requiere una mayor descentralización. mejorando los
canales de información y comunicación entre la dirección central y las regionales;
una política realista de tasas y tarifas, con reajustes anuales; y en general una
orientación que facilite un manejo integral de los recursos naturales renovables y del
ambiente. No obstante. dados los complejos problemas de colisión de competencias
y de coordinación suprasectorial de muy diversas entidades, es probable que tales
reformas marginales sean insuficientes para una solución efectiva.

Por ello quizá la única solución general y eficaz en este campo radique en el aumento
de los alcances y el cambio de eestatus institucional del lNDERENA, tal como se
sellalará al analizar las recomendaciones sobre la polftica de recursos naturales.

C. UTILlZACION DEL RECURSO TIERRA Y SU ADECUACION

De conformidad con los principios que han inspirado a la reforma agraria. precisa-
dos aún más en la Ley 30 de 1988 en el sentido de buscar la integralidad y
complementariedad de la acción interinstitucional, bajo el criterio de que la reforma
es responsabilidad de todo el Estado colombiano y no de una institución en parti-
cular. se requiere una mayor especialización del lNCORA desde el punto de vista
operativo, en el desarrollo de su objeto social principal. cual es la democratización y
transformación de la estructura de tenencia de la tierra.

Esa especialización se ha buscado por medio del Decreto 2175 de 1989. modifica-
toria de la estructura orgánica del INCORA. que apunta a fortalecer los mecanismos
de planeación, evaluación y control, en consonancia con los lineamientos adoptados
por la Ley 30 de 1988, de planeación global y ejecución sectorial. Este fortaleci-
miento deberá darse alrededor de los estudios tendientes a identificar y seleccionar
las zonas objeto de programas de reforma agraria, que deberán contener, además de
lo prescrito en la Ley 30 de 1988. estudios sobre las acciones y capacidad operativa,
técnica y financiera de las demás instituciones que deben ejecutar programas dentro
de las zonas de reforma agraria.

En concordancia con lo anterior, debe buscarse una planeación regional más deta-

852
llada y realista en cuanto a la responsabilidad y alcance de la acción de cada una de
las instituciones involucradas.

Ello presupone una estrecha integración de la Subgerencia de Planeación del Insti-

tuto con las dependencias responsables de la planificación en las demás entidades
ejecutoras, la Unidad de Estudios Agrarios del Departamento Nacional de Plane-
ación y la Dirección de Planeación del Ministerio de Agricultura.

Como consecuencia de esto, parecería deseable institucionalizar un Subcomité que

opere como órgano técnico, y que decante previamente al conocimiento del Comité
Técnico Gubernamental, los compromisos a cumplir por cada una de las entidades
en la ejecución de los programas regionales y consolidados nacionales de la Refor-
ma Agraria. A este Subcomité Técnico, además de las entidades ejecutoras, -el
Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura-, podría
convocarse al Director General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. La
Subdirección de Planeación del INeORA sería la responsable de preparar los
documentos técnicos sometidos a su consideración, y el Subcomité sería presidido
por el Jefe de la Unidad de Estudios Agrarios del Departamento Nacional de
Planeación.

Por consiguiente, debe iniciarse un proceso tendiente a desmontar en el INCORA las

actividades que ha adelantado en la prestación directa de servicios de apoyo a la
reforma agraria, en forma paralela a la creciente adopción de los mismos por las
demás entidades.

En términos organizacionales, estas acciones deberían conducir a transformar la

actual Subgerencia de Asentamientos Campesinos en una Subgerencia de coordina-
ción de los servicios de apoyo a la reforma agraria, en procura de su adecuado y
oportuno funcionamiento.

En lo referente a la adecuación de tierras, la prioridad que se le ha dado a la pequeña

irrigación sugiere mayores ajustes institucionales. En primer lugar, la adecuación de
tierras no debe ser objeto de un tratamiento insular; por el contrario, los planes y
programas que se adelanten en esta materia deben ser parte integral y coherente de la
acción del Estado, por lo tanto regida por sus prioridades en lo nacional y lo regional.

Para procurar dicha coherencia no parece suficiente la acción que se podría adelantar
al respecto en el seno de los Comités de Gabinete y de coordinación Ejecutiva del
Ministerio de Agricultura. En tal sentido, resulta recomendable modificar la com-
posición de la Comisión Nacional de Irrigación y Drenaje, y atribuirle nuevas
funciones y responsabilidades como ente coordinador y evaluador de la aplicación
de la política de adecuación de tierras.

853
Con respecto a su composición, ésta básicamente debería recaer en el Ministerio de
Agricultura, que la presidiría, el RIMAT, el INCORA, la Unidad de Estudios
Agrarios del DNP, ICA y SENA.

En cuanto a sus funciones, deberían afladirse las de evaluar el desarrollo de la

política de adecuación de tierras y conceptuar a la Junta Directiva del RIMAT Ya los
Comités de Minagricultura, sobre los planes, programas y proyectos a desarrollar en
esta materia, velando por la asignación específica de recursos y proyectos a planes
sectoriales estratégicos, como el de la reforma agraria.

Haberle otorgado un superior estatus organizacional a la pequefla irrigación dentro

del HIMAT, supone acciones complementarias como serían el fortalecimiento de
los aspectos de planeación regional, el disefio de proyectos, su integración a los
planes estratégicos nacionales, la educación para crear la cultura del riego dentro de
los campesinos beneficiarios y la coordinación de las acciones interinstitucionales,
en aspectos de tecnología, comercialización, organización para la gestión y la
administración de las obras, por parte de las comunidades beneficiarias.

Con respecto a la gran irrigación la acción del HIMAT se debe centralizar en la

elaboración de estudios básicos de identificación y prefactibilidad de proyectos, que
sirvan de sustento al sector privado para emprender su ejecución. Al respecto, a
través de la Comisión Nacional de Irrigación se recomendarían las acciones que el
Gobierno Nacional habría de adoptar en materia crediticia y tributaria para estimular
la iniciativa privada. En cuanto a los Distritos de Adecuación en funcionamiento, se
debe propender por acelerar su entrega a los usuarios pero, de manera paralela, se
deben adoptar los mecanismos para recuperar las inversiones a través de las contri-
buciones de valorización.

En lo que respecta a la protección de las poblaciones, en especial contra inunda-

ciones, se debe sustraer al HIMAT la responsabilidad de construir obras, las que
deben quedar a cargo del Ministerio de Obras Públicas y las Municipalidades. En
este campo el Instituto debería limitarse al suministro de información básica.

D. COMERCIALlZAClON, ABASTECIMIENTO y PREClOS

Como en el caso del Ministerio de Agricultura y las demás entidades, el IDEMA ha

sido reestructurado institucionalmente; pero a diferencia del Ministerio, en este
Instituto los cambios han pasado del nivel formal al práctico, y han tomado cuerpo
efectivo a través de modificaciones organizacionales, administrativas, financieras,
contables y de recursos humanos. Teniendo en cuenta estas circunstancias, las
siguientes observaciones buscan el perfeccionamiento de un proceso de reestructu-
ración cuyas lineas generales parecen acertadas.

854
Como se seflaló anterionnente el Decreto 501 confinnó para el IDEMA la facultad
de otorgar crédito en dinero a las cooperativas, con cargo a los cupos de redescuento
que se establezcan para este efecto. Esta función del Instituto es contraproducente
desde el punto de vista de la especialización institucional, pues podría abrir para el
IDEMA un nuevo campo de acción como entidad crediticia, contribuyendo con ello
a la dispersión de sus objetivos, a la complejidad de su administración y a ignorar o
minimizar las posibilidades de coordinación con otras entidades especializadas en
tales tareas. Por consiguiente, lo recomendable es que dicha función no sea cumplida
directamente por el IDEMA y más bien se sustituya por el establecimiento de
contratos de fiducia con las entidades crediticias del sector, para la administración de
los recursos involucrados, conservando el IDEMA el mandato sobre las destina-
ciones, características y condiciones de los créditos. Tales contratos de fiducia se
enmarcarían dentro de lo preceptuado por la Ley 16 de 1990.

Una función nueva asignada por el Decreto 501 es la de estimular y fomentar la

comercialización de productos perecederos, en particular, dc la economía campesina
y de las zonas de refonna agraria; dada la magnitud y extensión de los problemas de
la primera en el área de comercialización, es fácil prever que demasiaIJo énfasis en
esta función podría conducir a una distorsión de los objetivos globales del IDEMA,
desdibujando su perfil de entidad especializada en la regulación del abastecimiento a
nivel nacional.

Por otra parte, tal como también se seflaló antes, dadas las peculiaridades de dicha
actividad, es casi seguro que ella no podrá ser desarrollada sino al costo de pérdidas
para el Instituto, como lo demuestran las experiencias anteriores de comercializa-
ción en regiones apartadas de los grandes centros de consumo, confundiendo nue-
vamente el espíritu de empresa comercial enfatizado en la Ley 18 de 1985, y en la
práctica minando el adecuado arreglo institucional que ésta dispuso acerca del
establecimiento de subsidios pennanentes. Sería recomendable, entonces, que el
IDÉMA desarrolle sus esfuerzos en este campo por vías indirectas, fomentando,
estimulando y apoyando la constitución de otros entes, basados en la iniciativa
privada y cooperativa de los interesados en este tipo de comercialización. Acciones
que serían coherentes con las recomendaciones que se fonnulan en el terreno de la
economía campesina.

Por otra parte, la necesaria coordinación entre la polftica de comercialización y las

prioridades del gasto público, exigiría que las implicaciones de la comercialización
de productos perecederos de la economía campesina y zonas de rehabilitación y
refonna agraria, sean en cada caso objeto de estudios, programación y cuantificación
por el CONPES, para que allf se obtengan, con la debida anticipación y previsión,
los soportes presupuestales y requisitos administrativos que estipula la Ley. Sería
éste un mecanismo que contribuiría de manera decidida a conservar los progresos
financieros y administrativos alcanzados por el IDEMA en los últimos aflos, después

855
de ingentes esfuerzos políticos. legales. administrativos y presupuestales por parte
del sector público.

Dentro de la oficina de Planeación del IDEMA se deben garantizar los recursos y el

énfasis de la planeación como actividad global. con perspectiva de conjunto. consi-
derando la polftica de comercialización. abastecimiento y precios. en sus verdaderos
nexos con el resto del sector y el contexto macroeconómico en su conjunto.

E. DESARROLW RURAL INTEGRADO

La importancia económica. social y polftica de la agricultura campesina, para el

Estado. la sociedad y la economía colombiana. junto a su precaria situación actual.
demanda la formulación y ejecución de una estrategia coherente y de largo plazo.
orientada a facilitar a los productores campesinos la inserción competitiva en la
economía nacional y mundial. y propender por una más fuerte organización social y
una mayor participación polftica.

En lo institucional la ubicación del Fondo DRI como instrumento de la polftica

campesina del Estado. y las dificultades para operar de manera eficiente. obligan a
replantearse su función y sus características organizacionales.

Por ello sería conveniente que el actual DRI se convirtiese en un Fondo de Fman-
ciamiento del Desarrollo Rural. el cual operaría como una cuenta administrada
desde el punto de vista operativo. según el caso. por la Financiera de Desarrollo
Territorial y del Fondo para el Financiamiento del sector Agropecuario. destinando
sus recursos al mejoramiento de la infraestructura rural o posibilitando transforma-
ciones en las condiciones de la producción de la economia campesina. Esta opción
reduciría los costos de operación y tendría la ventaja de permitir una mayor inge-
rencia del Ministerio y del sector en la asignación de los recursos para el desarrollo
rural.

Los beneficiarios del Fondo de Desarrollo Rural serían los municipios. los departa-
mentos y otras entidades públicas y privadas del sector. en condiciones de acceso
variables según los usuarios y los propósitos especlficos a que se destinasen los
recursos.

Los funcionarios del DRI cooperarían con los usuarios para mejorar la elaboración
de los proyectos e intervendrían en su evaluación técnica. pero no ejercerían fun-
ciones de evaluación crediticia. también en concordancia con lo establecido en la
Ley 16de 1990.

El Fondo operaría con !fneas de crédito para los proyectos en que existe retorno
financiero y con aportes no reembolsables para proyectos de carácter "social" o

856
"público", o que correspondan a inversiones que actualmente realiza la Nación.

El esquema propuesto implicarfa un fortalecimiento del Ministerio de Agricultura

para formular y coordinar la ejecución de la política campesina. Dado que este
objetivo encaja dentro del propósito central del Decreto Ley 501 de 1989, es de
esperar que ello se logre en la medida en que se fortalezca la capacidad técnica del
Ministerio.

F. ORGANIZACION INSTITUCIONAL DEL CREDITO AGROPECUARIO.

La organización institucional del crédito agropecuario ha sido sometida a un pro-

fundo proceso de reestructuración, cuyo mayor logro es haber reducido la ingerencia
de la Junta Monetaria y del Banco de la República en el manejo del crédito sectorial.

Además de ello se fortalece el proceso de planeación, se posibilita una reducción de

costos administrativos y en general se establecen reglas más equitativas para la
operación de los intennediarios especializados o no en el financiamiento agrope-
cuario.

Como se explicará al abordar la política de crédito los mayores retos que afronta la
nueva organización institucional están relacionados con la posibilidad de establecer
planes de coordinación entre las entidades especializadas en el financiamiento
sectorial, para reducir sus costos; con la elevación de la eficiencia de la Caja Agraria
y la necesidad de que ella no recurra de manera pennanente al presupuesto nacional
para cubrir sus déficit operativos; y con el establecimiento de FINAGRO como una
entidad orientadora de la política de crédito sin necesidad de tener una compleja
organización administrativa, porque para este propósito podrfa recumrse a la red de
oficinas de los intennediarios especializados.

Si se logran poner en práctica tales innovaciones institucionales, es posible que el

crédito agropecuario pueda otorgarse mediante menores costos operacionales y en
[onna más expedita, pues ellas están previstas en la ley.

V_ SISTEMAS DE INFORMACION PARA EL SECTOR AGROPECUARIO

A. SITUAClON ACTUAL

El Sector Agropecuario requiere de infonnación abundante, de buena calidad,

oportuna y confiable, y que pennita el conocimiento sistemático y profundo del
mismo. Esta debe pennitir la correcta toma de decisiones, el diseño de las políticas
sectoriales y globales, y la elaboración, evaluación y seguimiento de los planes,
programas y proyectos.

857
Sin embargo, el Sector se caracteriza por la ausencia de una política de generación
de información sectorial básica, debido a la deficiente calidad y oportmúdad de la
existente; la no integración lógica y física; la carencia de sistemas de previsión
sectoriales y globales, así como de modelos de evaluación de impacto; la inestabili-
dad o falta de regularidad en los procesos de obtención de la información, y la escasa
disponibilidad de información relacionada con algunos subsectores del Sector Agro-
pecuario.

En general la información sectorial para la toma de decisiones de corto plazo, como

área, producción, productividad, precios al productor, costos de producción y crédi-
to, entre otras, adolece de problemas de calidad, confiabilidad y oportunidad, los
cuales son el resultado de los problemas teóricos y metodológicos que se presentan
en la obtención de la misma, aunque algunos de estos son imputables a las dificul-
tades derivadas de la naturaleza misma del objeto investigado. Lo anterior se pone
en evidencia al observar en el sector la multiplicidad de fuentes primarias de
información, la diversidad de conceptos, nomenclaturas y definición de reglas
estadísticas y contables, así como de la terminología utilizada en el mismo, situación
que a su vez tiene su expresión en la diversidad de metodologías aplicadas en los
procesos de recolección, procesamiento y difusión de la información, y en la
obtención de resultados por estas fuentes que son diferentes y aún contradictorias.

La multiplicidad de fuentes primarias de información sectorial se explica, por lo

menos en buena medida, por la falta de liderazgo y la debilidad institucional y
técnica del Ministerio de Agricultura, lo cual indujo a que algunas de las entidades
adscritas y vinculadas, establecieran sus propios sistemas de información en res-
puesta a la carencia de información sectorial básica, sin que tuvieran la adecuada
infraestructura y la capacidad técnica para asumir estas nuevas funciones y activi-
dades.

Desde el punto de vista de los subsectores que componen el Sector Agropecuario, la

mayor producción de información ha tenido por finalidad el conocimiento del
subsector agrícola, mientras que para otros igualmente importantes, como el pe-
cuario, la silvicultura, la caza y la pesca, no se han desarrollado sistemas de
información que permitan el adecuado conocimiento de los mismos. Más crítica es
aún la situación relacionada con la dispolÚbilidad de información sobre recursos
naturales, para los que en la práctica se ha procedido a realizar estimaciones
indirectas a partir de las utilizaciones que se hacen con los mismos.

Se dijo antes que la información sectorial presenta problemas de tipo teórico y

metodológico; en particular, este es el caso de la información básica que se obtiene
por el método del consenso, método subjetivo en el que los resultados de las
estimaciones finales dependen de la contribución más o menos activa o calificada de
los participantes. Desde el punto de vista estadístico, en este sistema de obtención de

858
 infonnación sectorial no es posible la detenninación de la precisión de las estima-
ciones y pronósticos que se realizan a través del mismo y no hay consistencia en la
recolección de datos departamentales. además de que sus resultados no son defendibles
estadísticamente por cuanto para la metodología aplicada no se tiene una teoría
estadística que la sustente. En consecuencia, la infonnación obtenida por el método
del consenso es bastante cuestionable. no sólo por los problemas teóricos. operativos
y organizacionales que este método presenta. sino también por los problemas
igualmente teóricos y metodológicos que presentan los métodos aplicados por
algunas de las entidades participantes en este sistema en sus respectivos procesos de
recolección y tratamiento de la infonnación.

Ante la imposibilidad de realizar el Tercer Censo Nacional Agropecuario. previsto

para los primeros afios de la década del 80 (los dos primeros se hicieron en 1960 y
1970-71). se optó por el montaje en el Ministerio de Agricultura del Sistema de
Estadísticas Agropecuarias por Muestreo (SEAM). con el propósito de establecer un
sistema de infonnación sectorial pennanente; mediante la aplicación de este sistema
se realizó en el segundo trimestre de 1988 la Primera Encuesta Nacional Agrope-
cuaria. aunque los resultados definitivos de la misma no se han conocido hasta la
fecha. Este tipo de encuestas podría complementarse con una mayor coordinación
interinstitucional para que sistemas de infonnación que en la actualidad operan en
otras entidades. como el DANE y el IGAC. sirvan igualmente para generar infor-
)¡
mación relacionada con el sector.
.1
Es indiscutible que la utilización de modelos para el análisis de impacto de las
políticas macroeconómicas sobre el sector. o de las sectoriales sobre la economía en
su conjunto. así como para realizar pronósticos sobre el comportamiento sectorial.
requiere de buena y abundante información. En el pasado hubo intentos por construir
una matriz de insumo-producto para el Sector Agropecuario. pero dificultades de
diversa índole no permitieron que este esfuerzo culminara con la construcción de la
misma. Tampoco se ha dispuesto de un modelo de equilibrio general que permita
evaluar el impacto de las diferentes variables macroeconómicas sobre el sector
agropecuario; es precisamente este tipo de carencias lo que en buena medida explica
la baja capacidad de análisis de la incidencia que sobre el sector tienen. entre otras. la
política monetaria y crediticia. las políticas de importación y de exportaciones. al
igual que la poca capacidad de influir sobre la política macroeconómica y de sus
efectos sobre el crecimiento sectorial.

El Ministerio de Agricultura y Planeación Nacional no disponen en la actualidad de

un sistema de seguimiento y evaluación de las acciones directas del Estado. inclui-
das en el Presupuesto de Inversión. que permita conocer los proyectos por fuentes de
inversión. las instituciones ejecutoras y la localización geográfica de los proyectos.
el estado de avance en la ejecución de los mismos y los resultados alcanzados. a la
vez que pennita hacer el seguimiento a la ejecución física y financiera de los

859
proyectos y en consecuencia, la asignación de cuotas anuales según el estado de
avance y ejecución; en el pasado (1986) hubo un intento de montaje de este tipo de
sistema, pero la falta de un decidido apoyo dieron al traste con la implantación del
mismo.

Por último, no existe una memoria institucional sobre las decisiones de política
adoptadas en los últimos allos, de las reacciones que éstas generaron en su imple-
mentación así como del impacto efectivo de las mismas. Como producto de esta
carencia es frecuente encontrar que los asesores individuales realicen su labor de
análisis de las decisiones de política amparados más en la autoridad que les otorga su
capacidad técnica personal, así como en su valiosa experiencia, que en la disponibi-
lidad de información y de técnicas de análisis necesarias para el desarrollo de sus
actividades.

Realizado este breve bosquejo sobre la situación actual de la información sectoria!

actualmente disponible, son múltiples las acciones que deben ser emprendidas en el
futuro inmediato en el campo de la información y que permitan un mejor conoci-
miento del sector; precisemos algunas de ellas.

B. ACCIONES FUTURAS

Es urgente y prioritario que el Ministerio de Agricultura lidere y realice el proceso

de unificación de conceptos, definiciones, nomenclaturas así como el de la termino-
logía que se utiliza en el sector, de manera que la producción de información
sectorial esté sustentada en un marco conceptual común. Este proceso, además de
tener implícita la revisión de los aspectos teóricos subyacentes en la información
disponible y de su puesta en coherencia con las metodologías de recolección
actualmente aplicadas, requiere de la realización de un inventario de las fuentes
estadísticas del Ministerio de Agricultura y de las entidades adscritas y vinculadas a!
mismo con el propósito de identificar el tipo de información que ellas utilizan y las
entidades que las recolectan y suministran; éste último aspecto comprende el análi-
sis crítico de las diferentes metodologías aplicadas por las fuentes primarias para la
obtención de la información. Algunas de estas acciones pueden ser emprendidas por
la Subdirección de Información y Estadística y/o por el Comité Nacional de Esta-
dísticas Agropecuarias, como parte de las funciones que se les asigna en el Decreto
Ley 501 de Reestructuración del Ministerio de Agricultura.

Otra de las acciones prioritarias que deberían ser ejecutadas en el corto plazo es la
relacionada con la investigación de variables sectoriales que hasta la fecha no han
sido objeto de estudio, para lo cual se requiere un gran esfuerzo de concientización
sobre las ventajas que para el Sector representaría el poder disponer de esta infor-
mación.

860
Como hasta ahora la política agropecuaria se ha limitado a las variables agroeconó-
micas y a sus incentivos directos. y como es una prioridad el elevar la capacidad de
incidencia del sector en la toma de decisiones de otros sectores. es indispensable que
se integren los instrumentos de la política agropecuaria con los instrumentos de
Política de otros sectores que afectan en forma directa variables significativas de la
vida rural como la infraestructura. la educación y la salud. entre otras. Es por tanto
una necesidad para el Ministerio de Agricultura el poder dotarse de una Base de
Datos que contenga este tipo de información y permita realizar el análisis del
impacto que sobre el Sector tienen las decisiones de política tomadas en otros
sectores y pueda de esta manera incidir en estaS decisiones.

En relación con los modelos. es muy variada la gama que se pueden adoptar. utilizar
o incluso construir en el sector. y que sirven para realizar previsiones de corto.
mediano y largo plazo. efectuar evaluaciones y análisis de impacto de las medidas de
política macroeconómica sobre el sector y de las políticas sectoriales sobre el
conjunto de la economía; evaluar políticas y programas de Seguridad Alimentaria. y
para hacerle el seguimiento al presupuesto de inversión del Estado; no sobra decirlo.
estos modelos deben estar sustentados en un sistema de información estadístico
confiable. actualizado y ajustado a las condiciones institucionales del Sector Agro-
pecuario. Entre los modelos disponibles para su uso en el sector se pueden destacar
el de insumo,producto. que permite evaluar como repercuten sobre el sector las
modificaciones que se operan en el conjunto de la economía así como los cambios a
nivel global generados por variaciones en el comportamiento sectorial; el GAMS-
HERCULES, modelo de equilibrio general que permite analizar y evaluar el impac-
to de las variables sectoriales sobre la actividad económica en su conjunto al igual
que el efecto de las políticas macroeconómicas sobre la agricultura; el SITOD,
instrumento de apoyo a las instituciones responsables de la formulación. ejecución y
evaluación de las políticas y programas de Seguridad Alimentaria; y otros modelos
de tipo econométrico que permiten establecer la dirección de los cambios que se
generan en la producción agrícola ante cambios en alguna(s) de las principales
variables de la política macroecoDÓmica.

Otros modelos que no están disponibles en la actualidad, y que por tanto son
urgentes en su construcción e implementación, son los relacionados con el de
pronóstico de la producción agrícola en el corto plazo, y el que permita conocer
dónde, quién y cómo se ejecuta a nivel sectorial el presupuesto de inversión del
Estado. En el pasado hubo propuestas para la implementación de este tipo de
modelos en el Ministerio de Agricultura. pero fueron abandonados sin que se
hubiesen realizado estudios técnicos previos que justificaran su suspensión; es
recomendable por tanto una evaluación de estos modelos o la implementación de
otros que sean alternativos.

Todas estas acciones requieren, como es apenas obvio. el fortalecimiento técnico del
Ministerio de Agricultura y de sus entidades adscritas y vinculadas, para lo cual es

861
indispensable que se realice la capacitación y actualización del personal de estas
entidades, del nivel central y regional, que estará directamente relacionado con la
implementación de estas acciones.

C. CONSIDERACIONES FINALES

El Sector Agropecuario se caracteriza por la precaria calidad de la información

disponible y por la carencia de información sobre otros subsectores del mismo; a
esto se suma la falta de oportunidad de la información disponible. Esta situación
exige por tanto el mejoramiento de la información disponible para lo cual es
indispensable que se realice la homologación de conceptos, nomenclaturas, defIni-
ciones y en general de la tenninologfa utilizada en el sector para que la producción
de información esté sustentada en un marco conceptual común; será entonces
necesario el inventario de las metodologías utilizadas para la obtención de la
információn así como la adopción de las que sean más adecuadas.

Igualmente, se deberá promover la investigación estadística de los subsectores del

Sector Agropecuario que carecen en la actualidad de información, así corno la
construcción de Base de Datos que incorporen información no sólo de tipo sectorial
sino también de otros sectores y de agregados macroeconómicos para que de esta
manera sea posible la aplicación de la modelización en el sector. El sector requiere
por tanto que se establezca un sistema continuo dé generación de información
sectorial, para lo cual es indispensable que el Ministerio de Agricultura le de el más
decidido apoyo al sistema SEAM, instrumento estadístico que sirve para estos
propósitos y del que aún falta mucho por explotar en sus múltiples utilizaciones.

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