Poder Judicial de la Nación

CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL-

SALA V

8641/2007
SIDES SA c/ EN - Y OTRO s/DAÑOS Y PERJUICIOS

En Buenos Aires, Capital Federal de la República

Argentina, a los días del mes de marzo del año dos mil diecisiete, reunidos en
Acuerdo los señores Jueces de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, para conocer del recurso interpuesto en autos
“Sides S.A. c/ EN y Otro s/ Daños y Perjuicios”, respecto de la sentencia de fs.
402/407 el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

El señor Juez de Cámara Doctor Pablo Gallegos

Fedriani dice:

I.-Que por sentencia de fs. 403/408, el Sr. Juez de la

anterior instancia rechazó la demanda promovida por la firma SIDES SA contra el
Estado nacional por la reparación de los daños y perjuicios estimados en la suma de
$ 870.708,73, que le ocasionara la sanción y promulgación de una ley declarada
inconstitucional, con costas.-
II.-Que a fs. 409 apeló la actora, quien expresó
agravios a fs. 415/445 los que no fueron contestados por la demandada.-
A fs. 449/450 dictaminó el Sr. Fiscal General y fs. 451
se llamó autos para sentencia.-
III.-Que como lo pone de relieve a fs. 450 el Sr. Fiscal
General: “Así planteado el asunto, en atención a los argumentos esgrimidos en la
presentación obrante a fs. 415/445, la pretensión de la apelante consiste en que se le
repare el daño que alegó haber sufrido por el dictado de una norma que fue
posteriormente declarada inconstitucional en el marco de un proceso concreto. Al
respecto, el actor encuadró el debate como ‘un caso de responsabilidad del Estado

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 por su actividad legislativa ilícita’ en tanto refirió que ‘…la adhesión por su parte a
la Ley Nº 24.557 declarada inconstitucional, le ha ocasionado un daño concreto y
real […] que guarda relación causal con la situación generada por la aplicación de la
norma…’… A mi modo de ver, los agravios expuestos por la actora remiten a
examinar si a raíz del accionar del Estado Nacional se ha generado un daño
resarcible –presupuesto necesario a fin de tener por configurada la responsabilidad
estatal-…Sobre estas bases, el asunto exige determinar y valorar cuestiones fácticas
que, por regla, son ajenas al cometido de este Ministerio Público Fiscal –arts. 1º y
31, inc. ‘e’ de la Ley 27.148-. Sin perjuicio de ello no encuentro óbice alguno para
que V.E. se expida sobre la apelación interpuesta.”.
IV.-Que, el Sr. Juez explicita a fs. 406 que por ante el
Tribunal del Trabajo Nº 5 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora, el señor
Néstor Javier Todero inició acción contra la aquí actora por el pago de la
indemnización por accidente laboral reclamado por el trabajador con sustento en las
disposiciones del Código Civil.
Todo ello en la medida que de las pruebas producidas
en la causa se advertía que lo que había cobrado el trabajador de la ART no
alcanzaba para reparar íntegramente el daño psicológico que había sufrido y que las
obligaciones de la aseguradora nacían de lo dispuesto en la Ley de Riesgos de
Trabajo, del contrato de seguro celebrado en su consecuencia y de lo que hubiere
percibido en cumplimiento de lo pactado.
Agrega el magistrado a fs. 406 vta. que: “El tribunal
declaró inconstitucional el art. 39 de la ley 24.557, cuyo texto, enmarcado en el
Capítulo XIII de ‘Responsabilidad Civil’, disponía: ‘1. Las prestaciones de esta ley
eximen a los empleadores de toda responsabilidad civil, frente a sus trabajadores y a
los derechohabientes de éstos, con la sola excepción de la derivada del artículo 1072
del Código Civil.”
V.-Que, el Sr. Juez afirma a fs. 407 que: “En este
contexto la accionante pretende un reembolso de lo que debió pagar como
consecuencia de la sentencia condenatoria recaída en aquellos actuados, que quedó
firme, lo cual es inadmisible.”
VI.-Que para llegar a tal conclusión entiende el A quo
que el Tribunal del Trabajo Nº 5 declaró la inconstitucionalidad del art. 39 de la Ley
24.557 y que la empresa SIDES S.A. no cuestionó la declaración de
inconstitucionalidad de la norma en aquel proceso: “…ya que no apeló la sentencia

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que la declaró, por lo que mal puede ahora agraviarse de las pretendidas
consecuencias que dicho pronunciamiento le ocasionara”.
VII.-Que en términos genéricos, la responsabilidad
del Estado y su correspondiente deber de indemnizar puede resultar tanto de su
actividad legal, como de su actividad ilícita y requiere para su procedencia la
efectiva existencia de: a) un perjuicio, b) de una relación de causalidad -directa e
inmediata- entre el daño alegado y la conducta estatal y c) una imputabilidad
jurídica de los daños al Estado (conf. Miguel S. Marienhoff: “Tratado de Derecho
Administrativo”, Tomo IV, página 703 y siguientes).-
El principio según el cual la garantía del patrimonio
de los administrados queda cubierta -en principio- frente a toda posible lesión
producto de la acción administrativa, no ha sido sin embargo, tarea fácil ni en
nuestro propio derecho, ni en el panorama del Derecho Comparado. Muy por el
contrario, la afirmación de un principio general de responsabilidad del Estado y de la
Administración Pública ha exigido recorrer un largo camino cuyo término sólo ha
podido vislumbrarse bien entrado el corriente siglo (conf. esta Sala in re: “Meza,
Ernán Gustavo c/ Estado Nacional (M° de Educ y Just. Subs de Just.) s/ juicios de
conocimiento”, sentencia del 20-8-96).-
Con relación a tales principios es doctrina de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación que el ejercicio de funciones estatales no impide la
responsabilidad del Estado en la medida que se prive a alguno de su propiedad o se
lo lesione en sus atributos esenciales (conf. causa: “Rebesco, Luis Mario c/ Policía
Federal Argentina (Estado Nacional-Ministerio del Interior) s /Daños y Perjuicios”,
sentencia del 12-3-95).-
En efecto, si bien en nuestro ordenamiento al tiempo
de los acontecimientos acaecidos no había una norma específica que consagrase la
responsabilidad estatal en forma explícita -con carácter genérico-, el fundamento
jurídico reposa en la Ley Fundamental que garantiza la igualdad ante la ley (art. 16),
la inviolabilidad del derecho de propiedad (arts. 14 y 17) y el afianzamiento de la
justicia, y toda ofensa a tales derechos adquiridos y reconocidos aun por la actividad
del propio Estado, origina la obligación de repararlos, sin que sea necesaria la
existencia de una ley concreta que reconozca el derecho a la indemnización (conf.
esta Sala in re: “Urundel del Valle S.A. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo
Nacional) s/ Varios”, sentencia del 22-6-98).-

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 En tales condiciones ya no es más el ejercicio
razonable de los poderes propios el tema que rige el principio de la reparación, lo
que no significa que si se ha actuado con irrazonabilidad no se deban reparar los
daños causados. Es decir, el Estado puede actuar razonablemente con sus poderes y
deber una indemnización, cuando afecta un derecho adquirido de un particular. Ello
no significa recoger la teoría de la especialidad del daño para deber la reparación
sino centrar el enfoque en el perjuicio que se le ocasiona a un particular en sus
derechos subjetivos, cuando el Estado ha actuado en beneficio de la comunidad. No
significa que el daño sea especial en una sola persona, sino que, más bien, que una
persona pueda acreditar que se le ha visto desconocido un derecho subjetivo (conf.
Pedro Aberastury (h) “El Problema de la Responsabilidad del Estado en la
Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación con Particular
Referencia a la del Estado Legislador”, en “Revista Jurídica de Buenos Aires”-
1985, pag. 248).-
VIII.-Que, la disposición normativa puede engendrar
una responsabilidad por acto lícito o una responsabilidad por acto ilícito.
Corresponde distinguir inicialmente la responsabilidad que puede derivar de un acto
legislativo constitucional, de aquella que dimana de un acto normativo
inconstitucional. (…) Entre los operadores del Derecho se observa, a veces, un
cierto escepticismo cuando hablamos de responsabilidad del Estado por acto
normativo. Como si se tratara de una figura abstracta de pocas aplicaciones
prácticas, sin una base suficientemente clara; en fin, sujeta siempre a discusión. Sin
embargo, debe señalarse que la propia Constitución histórica contiene un supuesto
de la responsabilidad por un acto normativo. En efecto, el artículo 15 de la Ley
Fundamental preceptúa: “En la Nación Argentina no hay esclavos, los pocos que
hoy existen quedan libres desde la jura de esta Constitución y una ley especial
reglará las indemnizaciones a que dé lugar esta declaración”. Puede admitirse,
ciertamente, que la responsabilidad de los Estados emergente de sus actos
normativos no es tan frecuente como aquella otra derivada de las faltas de servicios,
de las omisiones, ni, en fin, tan asidua como la que dimana de la aplicación directa
de los textos del Código Civil (arts. 1113, 1117, etcétera). Pero no es menos cierto
que la responsabilidad del Estado por sus actos normativos constituye en la
actualidad en la Argentina una construcción de base pretoria y doctrinal claramente
definida, con sus propios requisitos y exigencias e, incluso, con supuestos típicos de
procedencia. (…) Ahora bien: el acto normativo en el sentido recién expuesto puede
engendrar una responsabilidad por acto ilícito o una responsabilidad por acto lícito.

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Corresponde distinguir inicialmente la responsabilidad que puede derivar de un acto
legislativo constitucional, de aquella que dimana de un acto normativo
inconstitucional. Los perjuicios originados en normas declaradas inconstitucionales
han de ser, en principio, resarcidos. La jurisprudencia y la doctrina hállanse de
acuerdo a este respecto. Cuando la norma es declarada inconstitucional suscita una
responsabilidad por acto ilícito. (…) En nuestro país se reconoció la responsabilidad
por acto normativo en el caso “Gabardini de Cima y otro v. Provincia de Corrientes”
(Fallos: 297:161). La Corte consideró configurado en forma manifiesta un ataque al
derecho de propiedad mediante la actividad legislativa provincial. Declaró la
inconstitucionalidad de la ley y condenó al pago de los daños y perjuicios irrogados.
(…) Las diferencias entre las dos especies de responsabilidad por acto normativo no
son menores. En la responsabilidad emergente de la actividad ilícita no juega el
recaudo del “sacrificio especial”, que constituye un requisito que debe verificarse
para la admisión de la responsabilidad por acto lícito. Por lo demás, en sede de
responsabilidad por acto ilícito no hay límites a la extensión de la responsabilidad
mientras que en la responsabilidad por la actividad lícita lesiva del Estado existe una
disensión no del todo esclarecida en relación al alcance del resarcimiento. (Conf.
Andrada, Alejandro Dalmacio, “Responsabilidad del Estado por acto normativo”,
publicado en: RCyS2009-V, 3).-
IX.-Que, con base en los principios, jurisprudencia y
doctrina antes citada, resulta relevante hacer las siguientes consideraciones.
a) Contrariamente a lo afirmado por el Sr. Juez, el
Tribunal del Trabajo Nº 5 ya mencionado, no declaró, per se, la inconstitucionalidad
del art. 39 de la Ley 24.557, sino que hizo aplicación de lo resuelto con anterioridad
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de la Suprema Corte de Justicia de
la Provincia de Buenos Aires, cuyos fallos son obligatorios para los tribunales
inferiores; como bien lo pone de relieve el recurrente en su expresión de agravios.
b) En tales términos carecería de sentido que la
empresa recurrente hubiese apelado la condena fijada por el Tribunal del Trabajo Nº
5; desde que existía jurisprudencia firme y conteste de que el art. 39 de la norma ya
citada, en cuanto eximia a los empleadores de toda responsabilidad civil frente a los
trabajadores era inconstitucional.
c) Que de la normativa aplicable a la fecha de los
hechos juzgados resultaba que el empleador debía, obligatoriamente, asegurarse en

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 una Aseguradora de Riesgos de Trabajo (ART), impidiéndosele que contratase otro
tipo de seguro, y asegurándole que quedaba exenta de toda responsabilidad frente a
los daños sufridos por su empleado.
d) Que en el caso subexamine, SIDES S.A. no hizo
otra cosa que cumplir con el mandato legal que resultó ser contrario a la
Constitución; no sólo en este caso concreto sino en una jurisprudencia constante de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de la Suprema Corte de Justicia de la
Provincia de Buenos Aires.
e) Que resulta evidente que a la empresa SIDES S.A.
no le quedaba otra opción que asegurarse a una ART y quedar liberado de toda
responsabilidad. Mas, por una norma inconstitucional debió hacer frente a un gasto
que no podía prever, de ninguna manera, dentro de sus gastos propios de la actividad
desarrollada.
X.-Que en el presente caso el perjuicio surge por si
solo desde que el actor en estas actuaciones debió pagar una suma de la que estaba
eximido por una norma inconstitucional.
En síntesis, la responsabilidad del Estado se encuentra
acreditada por la existencia de una actividad legislativa ilegítima, por una relación
causal directa con el pago efectuado, que, sin lugar a dudas, implicó un daño en la
economía de la empresa.
XI.-Que por tal razón corresponde que el Estado
Nacional abone a la empresa SIDES S.A. la suma de $ 870.708,73, con más sus
intereses desde que la empresa actora pagó al Sr. Todero la indemnización, los que
deberán liquidarse de conformidad con la tasa pasiva del BCRA (conf. art. 10 del
Decreto Nº 941/91 y Comunicación Nº 14.290 BCRA).
Las costas de ambas instancias se imponen en el orden
causado habida cuenta lo novedoso y dificultoso de la cuestión en debate (art. 68,
segunda parte, del Código Procesal). ASÍ VOTO.-

El Juez de Cámara, Jorge Alemany dijo:

1º) Que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en

la causa “Aquino, Isacio” (Fallos 327:3753) declaró la inconstitucionalidad del
artículo 39, inciso 1º, de la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo por cuanto ese
precepto, al eximir al empleador de toda responsabilidad civil, privaba a los
trabajadores del derecho a una indemnización justa, es decir, integral, de los daños

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experimentados con motivo de la violación de los deberes de seguridad u otras faltas
imputables a aquél. En tal sentido, se expresó que “….la “eximición” de
responsabilidad impugnada tiene como beneficiario al empleador, que no ha sabido
dar cumplido respeto al principio alterum non laedere” (cfr. consid. 4º); así como
que el trabajador, sujeto de preferente protección constitucional, había sido privado
de manera inequitativa del derecho a reclamar la justa indemnización por los daños
derivados de un accidente o enfermedad laborales (cfr. consid. 14º, tercer párrafo).
2º) Que, en consecuencia, los “daños” cuya
indemnización se pretende en la presente causa, constituidos por el mayor importe
que la empresa empleadora ha tenido que pagar a su empleado por aplicación de la
doctrina establecida en dicho precedente, en modo alguno resultan atribuibles al
obrar estatal. En el caso está del todo ausente la necesaria relación de causalidad
entre la conducta estatal reputada ilícita y el perjuicio sufrido por la demandante
que, en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de la ley 24.557, ha sido
desprovista del amparo de un régimen de responsabilidad restrictivo y, en
consecuencia, ha debido resarcirlo de acuerdo con los principios que rigen en el
derecho común, vale decir, en los términos de los artículos 1109, 1113 y
concordantes de Código Civil; reparando de manera íntegra los daños cuya
producción le resultan exclusivamente imputables.
3º) Que, a mayor abundamiento, cabe señalar que
como regla el derecho a ser resarcido por los daños ocasionados por la actividad
estatal ilícita, ya bien se trate de una actuación material, de un acto de alcance
particular o general, o inclusive por, las consecuencias de la aplicación de una ley
formal contraria a la Constitución, es de aquél que ha sido perjudicado y no quien ha
sido beneficiado por ella; tal como sucede con la empresa demandante, eximida de
toda responsabilidad civil por la ley en cuestión.
Por ello, corresponde desestimar el recurso de
apelación interpuesto por la parte actora y confirmar la sentencia apelada por los
fundamentos expuestos en el presente fallo. Con costas de esta instancia a la vencida
(art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).- ASI VOTO.-

El Sr. Juez de Cámara, Dr. Guillermo F. Treacy

adhiere al voto que antecede.-

Fecha de firma: 03/03/2017

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 En atención al resultado del Acuerdo que antecede,
SE RESUELVE: Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y
confirmar la sentencia apelada por los fundamentos expuestos en el voto del Dr.
Alemany. Las costas de esta instancia se imponen a la vencida (art. 68 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación).-

Regístrese, notifíquese y devuélvanse.-

Pablo Gallegos Fedriani Guillermo F. Treacy

(en disidencia)

Jorge Federico Alemany

Fecha de firma: 03/03/2017

Firmado por: GUILLERMO F. TREACY, JORGE FEDRICO ALEMANY, PABLO GALLEGOS FEDRIANI,

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