Políticas públicas y control social.

Una aproximación neoinstitucional*

ADOLFO ESLAVA **
RESUMEN: Este texto brinda una aproximación a la institucionalidad de la política pública
con el fin de de contribuir a la comprensión de los procesos de decisión en el ámbito público. En
primer lugar, se describe el marco conceptual desde las perspectivas institucionalistas que abordan
la discusión entre agencia y estructura, optando por un enfoque de economía política
neoinstitucional en el que el juego político de los actores posibilita el cambio institucional. También
se aborda la complejidad del proceso de las políticas públicas con especial énfasis en la formación
de la agenda, entendida como escenario de deliberación y decisión. Un elemento conceptual
adicional tiene que ver con el control social entendido como intercambio de información para
incidir en las decisiones. Luego se propone un esquema para abordar la relación entre actores (en
las categorías de ciudadanos y gobernantes) y el sistema institucional (en las categorías de políticas
públicas y control social). Al final se enfatiza la relevancia de contar con mecanismos de control
social diagonal encaminados a promover la creación y consolidación de instituciones ciudadanas
para garantizar la efectividad de las políticas.
Palabras clave: Instituciones, políticas públicas, control social.

SUMMARY: This text draws near to the institutionality of public policy in order to contribute
to understanding decision’s processes in the public domain. First, it describes the conceptual
framework from the institutional perspective that addresses the discussion between agency and
structure, to opting for an approach of neoinstitutional political economy in which the political
game of the actors allows institutional change. It also addresses the complexity of public policy
with special emphasis on the formation of the agenda, understood as a stage for deliberation and
decision. An additional concept is accountability as exchange of information to influence decisions.
Then I propose a scheme for dealing with the relationship between actors (in the categories of
citizens and government officials) and the institutional system (in the categories of public policies
and accountability). At the end emphasizes the importance of having diagonal accountability
mechanisms aimed at promoting the creation and consolidation of citizenship institutions to ensure
the best results of policies.
Key words: Institutions, public policy, accountability
Contenido

Introducción ................................................................................................................. 2
Marco sistémico de política pública. ....................................................................... 3
a) Marco teórico neoinstitucional ............................................................................................................. 4
b) Aproximación sistémica......................................................................................................................... 6
i. ¿Qué son las políticas públicas? ............................................................................................................. 6
ii. ¿Cómo se desarrollan las políticas públicas? ....................................................................................... 7
iii. ¿Qué determina los resultados de las políticas? .................................................................................. 8
iv. Control social ............................................................................................................................................ 9
c) Elementos básicos del sistema .............................................................................................................10
Comentario final........................................................................................................ 12
Bibliografía ................................................................................................................ 13

*
Una primera versión de este trabajo fue presentada en la Conferencia Mundial sobre Desarrollo de
Ciudades de Porto Alegre, Brasil, en febrero de 2008. Algunas de las ideas expuestas ya han sido
publicadas en mi blog personal: http://teoriasdeldesarrollo.blogspot.com
**
Magíster en Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá. Profesor del
Departamento de Humanidades de la Universidad Eafit, Medellín, Colombia. aeslava@eafit.edu.co
 Políticas públicas y control social. Una aproximación neoinstitucional

Introducción
Desde el pensamiento clásico, la economía se ha concebido como economía
política, es decir, considerando el papel del conflicto de intereses entre individuos
y gobernantes. La teoría económica neoclásica olvida la variable política en sus
análisis en aras de demostrar las bondades de una economía de mercado que se
desenvuelve en un ambiente de intercambios entre agentes egoístas donde no tiene
cabida la acción de los gobernantes. Pero es evidente la imposibilidad de la mano
invisible en la interacción política.

La economía política enfrenta el riesgo de la incomprensión debido a la

arraigada costumbre de identificarla con una noción anacrónica del saber
económico. Por esta razón, las contribuciones orientadas a la recuperación de sus
planteamientos son acogidas con no pocas resistencias. Quienes se interesan en la
materia se perciben como curiosos más que como interlocutores válidos de los
ostentadores de la verdad convencional. Todo economista serio sabe que no posee
la información suficiente para plantear absolutismos toda vez que la ciencia
económica suele abandonar variables explicativas que pueden complementar el
análisis económico, tales como las categorías institucionales, sociales y políticas
cuya incidencia en la definición de política económica es determinante.

Para una mejor aproximación a la realidad es necesario reconocer campos no

económicos ―múltiples escenarios de deliberación política, mecanismos de toma
de decisiones públicas, influencia mediática, cultura y tradiciones, entre otros―
como aspectos cruciales de las decisiones económicas. Por ende, la comprensión
sistémica de los fenómenos sociales, en el marco de un trabajo interdisciplinario,
debe incorporar el papel articulador que la economía política está llamada a
cumplir. En este escenario aparece la economía política neoinstitucional como el
enfoque enriquecido con el instrumental proveniente de la ciencia económica, la
ciencia política y el análisis neoinstitucional para dar cuenta de la complejidad de
los mecanismos de decisión colectiva.

Cuando se asume la transacción económica como un problema político

resuelto, se deja de lado la presencia de conflictos de intereses: se omite, por
ejemplo, que la política pública es el resultado de un proceso en donde existe una
estructura de poder que impone prioridades de acción diferentes a la agenda
ciudadana, ergo, se olvida que la implementación está sometida a las condiciones
institucionales más que a las intenciones de los políticos. La economía política
neoinstitucional endogeniza las políticas. Mientras un modelo económico
tradicional asume que la política pública es decisión de un hacedor de política
racional y maximizador, el planteamiento más cercano a la realidad consiste en
aceptar que las decisiones pueden ser distantes del óptimo debido al conflicto de
intereses que caracteriza la elección colectiva.

El análisis político es un socio natural de la economía para la comprensión de

la política pública. La omisión de los autores neoclásicos no puede ocultar la
capacidad visionaria de los pensadores clásicos. El creciente interés por el papel de
las instituciones en el equilibrio político y en los resultados económicos es un paso
en la dirección correcta. Acemoglu et al (2004) describen numerosos ejemplos
históricos que muestran el impacto de las reglas de juego políticas y económicas en
las decisiones públicas y, en general, en el desempeño económico de las
sociedades. Además, de acuerdo con Medellín (2004), las políticas públicas no son

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variables independientes que puedan ser explicadas de manera ajena al conjunto

de factores políticos e institucionales en los que se estructuran.

El diálogo entre economía y política tiene puntos de convergencia que hacen

que los actores independientes sean al mismo tiempo interdependientes, al fin y al
cabo, la persona que como consumidor debe decidir entre varios productos que
ofrece el mercado, es la misma persona que como ciudadano debe elegir entre las
propuestas que le ofrece el sistema político.

Este texto brinda una aproximación a la institucionalidad de la política

pública con el fin de identificar criterios de comprensión, medición y seguimiento
de los procesos de decisión en el ámbito público. En primer lugar, se describe el
marco conceptual desde un enfoque de economía política neoinstitucional, luego
se propone un diagrama para abordar el sistema institucional de las políticas
públicas y al final se destaca la relevancia del control social.

Marco sistémico de política pública.

El análisis neoinstitucional ofrece argumentos para entender el vínculo entre
economía y política cuando destaca el cambio institucional como un proceso
permanente en donde las instituciones formales ―“normas que idean los
humanos”― pueden sufrir modificaciones abruptas como consecuencia de
decisiones políticas, mientras que las instituciones informales ―“códigos de
conducta”― siguen una senda evolutiva debido a la resistencia al cambio que las
caracterizan (cfr. North, 1993).

Cabe aclarar que el cambio económico obedece a una evolución gradual pero
sostenida, en tanto que el cambio político está asociado a eventos inesperados o
grandes reformas. Mientras el cambio económico es continuo, el cambio político es
discontinuo. El dinamismo propio de una sociedad democrática y capitalista es
una oportunidad para entender la interacción entre la política y la economía: la
acumulación de riqueza genera desigualdad e injusticia, lo cual motiva reformas y
acciones políticas que traen consigo consecuencias económicas. Por tanto, las
causas y efectos de los nexos entre economía y política son a la vez
encadenamientos y desencadenantes de la intermitencia (cfr. Hirschman, 1994).

En este sentido, la intermitencia entre política y economía se puede abordar

desde el enfoque neoinstitucional con el fin de indagar las causas de encuentros y
desencuentros entre fenómenos democráticos y de mercado. En particular, la
evolución institucional puede contribuir a la identificación de comportamientos
divergentes en un momento del tiempo, como consecuencias lógicas de
trayectorias rezagadas.

Es posible concluir que no existen leyes científicas, por el contrario, es tarea

pendiente investigar las múltiples conexiones intermitentes y fenómenos
particulares generadores de cambios que evaden cualquier intento de
generalización. La ciencia social está en mora de trabajar de manera decidida y
mancomunada con el fin de brindar elementos que permitan comprender la
interacción entre los ámbitos determinantes para las decisiones en lo público.

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a) Marco teórico neoinstitucional

Hablar de nuevo institucionalismo implica reconocer la existencia de una

versión previa que fue objeto de modificaciones. Mientras la metodología del viejo
institucionalismo está orientada por la observación inteligente que intenta
describir y comprender en términos concretos el mundo político que lo rodea; el
conductismo ―basado en características socio-psicológicas― y la elección racional
―basado en el cálculo de beneficios personales― conciben al individuo como
actor autónomo respecto a las instituciones. Así, los enfoques individualistas
plantean causalidad en una sola dirección: economía y sociedad inciden en la
política y las instituciones, pero los institucionalismos defienden la causalidad en
ambas direcciones.

“Aunque el nuevo institucionalismo se fija más en estructuras y

organizaciones que en la conducta individual, comparte con la tradición
conductista la preocupación por la teoría y el desarrollo de métodos analíticos más
adecuados” (Peters, 2001). Cabe destacar que la corriente neoinstitucional analiza
el efecto de las instituciones cuando adoptan formas de políticas públicas u otras
decisiones, esto es, además de los aspectos estructurales intenta dar cuenta de la
dinámica actual de las instituciones.

Wiesner (1998) asegura que "lo que determina, finalmente, gran parte de la
conducta humana no son las intenciones sino las condiciones. El desafío no es
entonces solo formular las políticas correctas sino incorporar las instituciones al
proceso de formulación y ejecución de políticas... La pregunta de fondo no es cómo
cambiar las políticas sino cómo cambiar las instituciones". La comprensión de las
políticas públicas tiene elementos de intercambio que pueden abordarse desde la
lógica de mercado, pero es el componente político ―el permanente conflicto de
intereses presente en la deliberación pública― lo que reclama mayor atención
conceptual y metodológica.

De acuerdo con Ayala (1999), el aporte neoinstitucional consiste en

complementar el modelo neoclásico involucrando el intercambio y la elección
racional en un contexto institucional, en el cual se presentan conflictos
distributivos y existen instituciones no mercantiles para hacer frente a las
diferentes fallas del mercado. Contribuciones ligadas al pensamiento
neoinstitucional como costos de transacción, teoría del agente principal y
asimetrías de información, constituyen criterios para facilitar el entendimiento de
la dinámica compleja que caracteriza la política pública.

El análisis transaccional tiene su centro de atención en la actividad

económica, en especial, en la incidencia de los costos de transacción en las
condiciones de intercambio. Pero la ciencia social en general y la ciencia política en
particular, pueden tomar el referente de las transacciones para evaluar el
comportamiento político en la sociedad. Una categoría fundamental en el análisis
neoinstitucional tiene que ver con los costos de transacción, los que ―a diferencia
del enfoque neoclásico― se asumen como positivos y en torno a ellos convergen
otras categorías de estudio no menos importantes como la información, los
contratos y los derechos de propiedad.

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La vida cotidiana está lejos de la eficiencia de los mercados debido a las

dificultades para adquirir toda la información necesaria para tomar decisiones, la
presencia de contratos que regulan los intercambios y la necesidad de garantizar el
respeto por los derechos de propiedad.

En los mercados se encuentran las personas con el fin de satisfacer sus

necesidades y obtener beneficios mutuos tanto para el comprador como para el
vendedor. La ausencia de información, contratos mal diseñados y amenazas contra
los derechos de propiedad se convierten en fuentes de costos de transacción que
elevan el precio del intercambio.

En materia política, los costos de transacción tienen mayor relevancia puesto

que pueden alcanzar magnitudes tan altas que el intercambio entre agentes
políticos se puede ver comprometido. El ejemplo electoral es ilustrativo: un
ciudadano tiene que incurrir en costos para tomar la decisión correcta (conocer
programas de gobierno, estudiarlos, discutirlos, escuchar las propuestas de los
candidatos); pero el proceso no termina allí, pues una vez tomada la decisión, debe
desplazarse o cambiar de actividad para ejercer su derecho al voto, más tarde
evaluar el desempeño de su elegido y corroborar el cumplimiento efectivo de las
promesas de campaña. En definitiva, en ocasiones el ciudadano puede argumentar
buenas razones para desistir de su deber democrático.

Altos costos de la transacción política se convierten, por tanto, en

abstencionismo, indiferencia, apatía por la cosa pública y, en última instancia, en
decisiones colectivas influenciadas por defensores de intereses particulares. El
ciudadano tiene que ser consciente de que el ahorro en costos de transacción
puede traducirse en políticas públicas que no favorecen el interés común, por
ejemplo, decidir no votar para evitar algún esfuerzo personal es incidir
indirectamente en la elección de gobiernos contrarios al bien común.

Por último, una categoría de vital importancia en el análisis neoinstitucional

está relacionada con la teoría del agente principal, la cual se aplica a la política
como la relación entre ciudadanos y gobernantes en el marco de la democracia
representativa. El problema consiste en que el agente puede tener incentivos para
favorecer su propio interés en detrimento del interés del principal, ya que éste no
tiene capacidad de monitorear todas las acciones y decisiones de aquél. Los
incentivos del agente están relacionados con la presencia de asimetrías de
información ―dificultades de acceso y análisis por parte del principal―,
asimetrías de poder ―dificultades del principal para sancionar― y múltiples
principales ―directrices y mandatos diversos―. En términos de políticas públicas,
desde la teoría del agente principal puede plantearse que el agente está obligado a
atender la petición de cuentas del principal sobre el uso de los recursos que le ha
delegado, el agente debe rendir cuentas de sus acciones y decisiones, debe
justificarlas y debe estar sujeto a la acción sanción por parte del principal.

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b) Aproximación sistémica

Abordar los procesos de diseño, ejecución y seguimiento de las políticas

públicas desde relaciones directas y lineales puede conducir a interpretaciones
parciales de la realidad. Con el fin de encontrar criterios de comprensión más
completos, la mirada desde la economía política neoinstitucional precisa contar
con análisis no lineales de relación entre variables. A continuación se propone una
estructura de análisis centrada en el papel de las instituciones para abordar las
categorías que aglutinan múltiples relaciones determinantes en las políticas
públicas; en primer lugar, se aborda la conceptualización de las políticas públicas y
el control social, luego se enuncian los elementos básicos para concluir con el
esquema que sintetiza el sistema propuesto.

i. ¿Qué son las políticas públicas?

Las políticas públicas, en su acepción tradicional, se asocian al ejercicio del

poder por parte de las autoridades públicas. Debido a la importancia creciente de
la noción de corresponsabilidad de los diferentes actores sociales, la definición
moderna señala que las políticas públicas son flujos de información y cursos de
acción relacionados con un objetivo público definido en forma democrática
(Lahera, 2004). Una definición que compromete al ciudadano como protagonista
en la consecución de los objetivos políticos definidos en las esferas de decisión
social.

En este sentido, cabe una digresión acerca del papel que puede desempeñar
la participación ciudadana con una amplia base de información en la concepción
de las políticas públicas. El principal mecanismo de decisión democrática es el
sufragio y las elecciones son una invitación a valorar el poder del voto. El
ciudadano responsable debe exigir políticas públicas de calidad a cambio de su
decisión democrática; en la medida que exista mayor participación en los debates
de ciudad, se incrementan las garantías para definir prioridades que propendan
por el bien común. Anthony Downs (2000) asegura que “El gobierno no sirve a los
intereses de la mayoría tan bien como lo haría si ésta estuviese bien informada”, en
consecuencia, políticas públicas encaminadas a favorecer a las mayorías están
condicionadas a la presencia de ciudadanos bien informados en los espacios de
decisión. Es cierto que la promoción de la participación ciudadana aún tiene un
largo trecho por recorrer, pero es preciso desarrollar estrategias paralelas que
aseguren acceso a información de calidad.

Desde el contexto colombiano, algunos autores han propuesto definiciones

que destacan el aspecto político como factor clave para comprender las políticas.
Alejo Vargas (1999) define las políticas públicas como el conjunto de sucesivas
decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente
problemáticas que pretenden la resolución de las mismas o llevarlas a niveles
manejables. Allí sobresalen varios elementos, a saber:

Las políticas públicas no obedecen a una decisión, sino a un conjunto de

decisiones que se dan de manera simultánea pero también sucesiva, es decir,
involucran varios actores y varios periodos de tiempo.

Los problemas sociales rebasan la capacidad del Estado, razón por la cual,
es necesario establecer un conjunto de prioridades que se denominan
situaciones socialmente problemáticas.

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La política define el tránsito entre problemas sociales y situaciones

socialmente problemáticas en la agenda pública por medio de los recursos
de poder que posean los actores involucrados.

Las políticas públicas no siempre se proponen resolver un problema de
manera definitiva.

Roth (2003) asegura que la definición de Vargas es limitada porque sugiere

un papel reactivo del Estado. Además, plantea el profesor suizo, es preciso
considerar la implicación del gobierno, la percepción de los problemas, la
definición de objetivos y el proceso como elementos constitutivos de las políticas
públicas entendidas como una construcción social en donde el Estado orienta el
comportamiento de los actores.

Reconociendo el desafortunado pero evidente predominio del interés

particular sobre el bien común, puede plantearse una definición desde el análisis
neoinstitucional como sigue: las políticas públicas son instituciones creadas por
estructuras de poder y se imponen como directrices para abordar las prioridades
de la agenda pública. Es decir, son instituciones que limitan o facilitan el
comportamiento individual y social con base en los escenarios de deliberación y
decisión que construye el poder (de jure o de facto); se trata de actores que dan
forma al cambio institucional por medio de procesos de toma de decisión pública.
En términos normativos, las políticas deben garantizar la traducción de las ideas
individuales de todos los actores en acciones siempre que exista una discusión
participativa e informada alrededor de las prioridades sociales. No obstante,
existen desbalances de poder que convierten los referentes normativos en retórica
y las decisiones importantes terminan reflejando la búsqueda de un interés
particular antes que las preferencias ciudadanas.

ii. ¿Cómo se desarrollan las políticas públicas?

Reconocer las políticas como proceso no implica acatar un orden sucesivo de

etapas que se condicionan a manera de prerrequisitos. Por el contrario, hablar de
proceso en una política, sugiere la existencia de algunos patrones que muestran la
evidencia pero reconoce la complejidad de las dinámicas políticas, por tanto, los
patrones también pueden coexistir o no existir de acuerdo con las condiciones de
interacción entre actores e instrumentos.

En este sentido, una manera sencilla de abordar las políticas públicas consiste en
identificar un antes, un durante y un después; simplismo útil cuando las
restricciones para la comprensión ―recursos económicos, lugar, tiempo― son
determinantes para la toma de decisiones. No obstante, un análisis completo debe
profundizar en detalles que no captura el conjunto tripartito en mención.

Por ejemplo, Aguilar (1996) identifica seis fases del proceso, a saber: iniciación,
estimación, selección, implementación, evaluación y terminación. La primera
consiste en la definición de los problemas sociales y formulación de programas. La
estimación hace referencia a calcular lo que Downs (1996) denomina el precio del
progreso, en tanto que la selección hace referencia a la decisión deliberada. La
implementación hace énfasis en los asuntos organizacionales y administrativos
mientras que la evaluación compara expectativas establecidas frente a los
resultados. Por último, la terminación es la fase que alude a las estrategias de
salida de los programas, modificaciones y retroalimentación.

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Cuando se trata de escenarios perentorios, en donde las decisiones son impuestas

por la urgencia, el análisis de políticas puede hacer estudios y ofrecer
recomendaciones alrededor del proceso tripartito. Pero una decisión plenamente
deliberada, orientada a resolver problemas sociales, no puede hacer caso omiso de
responsabilidades, limitaciones, intereses y demás asuntos que cada proceso
político trae consigo; así, el análisis requiere indagar por cada una de las fases que
existen o coexisten durante la interacción política subyacente.

iii. ¿Qué determina los resultados de las políticas?

La respuesta a este interrogante viene dada por la comprensión intelectual de

fines1, la irracionalidad del proceso de las políticas2 dada la dispersión del poder o
por el papel independiente que pueden desempeñar las ideas3 en contextos de
interacción de intereses y poderes. Majone (2001) asegura que desde los setenta, en
lugar de la falacia racionalista, la literatura ha hecho énfasis en las ideas y sus
incorporaciones institucionales como factor determinante en la elaboración de las
políticas debido a las transformaciones de carácter ideológico, político y económico
que han afectado la factura de las mismas.

En este sentido, es preciso recoger las ideas de Amartya Sen (2004) en el

sentido de suscitar deliberación abierta y examen crítico en donde el debate
público desempeñe un papel relevante como vehículo de cambio social y de
progreso económico. Se trata de un debate cualificado que no solo obedece a
grupos defensores de intereses particulares sino que, sobre todo, también puede
convertir la visión social de actores sin voz en decisiones políticas. En
consecuencia, la deliberación pública es el terreno institucional determinante para
la decisión, factura y resultado de las políticas públicas.

Ciclo de atención a los asuntos

1. Etapa previa. Poca atención.
2. Descubrimiento y entusiasmo. Mucha atención, tema solucionable.
3. Precio del progreso. Hay atención pero la solución es costosa.
4. Declinación. La atención comienza a buscar otros entusiasmos.
5. Ocultamiento. Poca atención.
Descripción basada en Downs (1996).

1
En términos de Max Weber (Alemán, 1864-1920), la comprensión intelectual consiste en una
comprensión racional (no endopática) de la acción orientada a fines que permite conectar sentidos
(no sentimientos), y con base en causalidades permite inferir el curso de los acontecimientos. En
este sentido el indiferente a las preocupaciones ambiéntales puede comprender al activista ―sus
medios de manifestación, sus objetivos en la deliberación pública― y su propósito de proteger el
medio ambiente por medio de políticas públicas.
2
Es posible asociarlo con la imposibilidad de Keneth Arrow (Estadounidense, 1921) cuando asegura
que no existe un mecanismo de elección social que permita cumplir todas las condiciones de una
decisión colectiva (preferencia social construida sobre la agregación, ordenación y transitividad de
preferencias individuales, independencia de alternativas irrelevantes ―inclusión de nuevas opciones
individuales no altera el orden social― , no admisión de dictadura ―la decisión no la impone las
preferencias de un individuo―, dominio no restringido ―el mecanismo funciona para todo conjunto
de preferencias y opciones de elección―).
3
Alrededor de las ideas se puede identificar claramente la discusión institucional entre agencia y
estructura puesto que la idea puede originarse en un actor individual pero al mismo tiempo también
requiere un proceso reglado de transformación de ideas en acciones.

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Por otra parte, en el diseño de políticas es importante el entendimiento del

problema para tener motivación para atacarlo4, pero en muchas ocasiones puede
surgir la motivación de resolver un problema antes de que exista un
entendimiento adecuado, tal es el caso, de la adopción de medidas del estilo de
monocultivo institucional5. Cuando la motivación supera el entendimiento cabe
esperar frustración. La descripción downsoniana muestra el ciclo de las políticas
cuya motivación supera el entendimiento.

De acuerdo con Aguilar (1996), los problemas públicos proceden de los

problemas que los privados no han podido resolver, ergo, las políticas deben
concebirse como una tarea sin punto final en donde convergen sociedad civil y
gobierno como corresponsables del éxito o fracaso de las estrategias de
intervención. Por tanto, la efectividad de las políticas tiene su asidero en una
definición del problema con base en responsabilidades compartidas y que
reconozca la importancia del aprendizaje colectivo como el resultado de formas de
actuación que se construyen en el entramado de frustraciones y aciertos.

iv. Control social

El escurridizo término inglés accountability, que hace alusión a la

responsabilidad por lo que se hace y la capacidad de justificarlo, en nuestro idioma
se suele asociar con términos no menos difíciles como rendición de cuentas,
transparencia, probidad; todos ellos sinónimos que descansan sobre el
presupuesto de la participación ciudadana. Lo que si es claro es el problema que se
pretende resolver, el cual en palabras de Cunill (2003) radica en la necesidad de
legitimar la discrecionalidad de quienes ejercen el poder a nombre nuestro, los
ciudadanos.

Esquema 1 Control social diagonal

Horizontal
Polí
Políticas
Control legal
públicas
al

Vertical
on
ag
Di

Ciudadaní
Ciudadanía Votantes

Elaboración propia con base en Ackerman (2004)

4
Al respecto, Marx señala que “la humanidad toma siempre los problemas que puede resolver” en tanto que
Lindblom asegura “la percepción de un problema sigue a menudo a la identificación de una política posible y es
estimulada por ella”. Citados en Hirschman, 1987.
5
Término acuñado por Evans (2007) para denotar imposición de patrones institucionales uniformes
en los países del Sur Global.

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El control social constituye una categoría más amplia en tanto que

comprende no solo el intercambio de información sino también la posibilidad de
intervenir en el ejercicio del poder. Incorpora la rendición de cuentas pero también
la petición de cuentas en torno a las instituciones ―las reglas de juego― de un
colectivo social. Además, no se puede desconocer la importancia del papel que
juega la confianza en el proceso del control social, entendida como la resultante de
la interacción entre el ciudadano y las instituciones (confianza pública) y la
creación de condiciones desde el gobierno (confianza oficial).

Para que el proceso de control social sea completo debe cumplir con tres
características: contestabilidad ―answerability―, que permite informar y justificar
las acciones y decisiones; obligatoriedad ―enforcement―, que permite contemplar
incentivos para premiar o sancionar los aciertos y desaciertos de la gestión pública;
por último, la receptividad ―receptiveness―, que garantiza la retroalimentación
entre ciudadanos y gobernantes para incidir en el diseño, análisis, implementación
y evaluación de las políticas públicas. Así entendido, el Esquema 1 muestra que el
control social comprende por tanto la accountability horizontal, rendición de
cuentas como contrapeso de poderes, la accountability vertical entendida como los
mecanismos de petición de cuentas del lado de la demanda ―de abajo hacia
arriba―, pero sobre todo debe propender por la accountability diagonal en la que
la petición de cuentas cuente con el poder de los mecanismos horizontales con el
fin de garantizar la incidencia permanente de la sociedad civil en la agenda pública
(cfr. Ackerman, 2004).

c) Elementos básicos del sistema

Los ejes articuladores del sistema descritos en el Esquema 2, están

relacionados con los actores que inciden en la decisión pública y los instrumentos
con los que cuentan para hacerlo. Los actores se inscriben en la lógica agente
principal descrita en el primer apartado en donde, con el ánimo de simplificar, se
asocia el principal con el concepto amplio de ciudadanía en donde convergen
todas las expresiones de la sociedad civil, en tanto que el agente corresponde a la
función pública, entendida como los gobernantes y funcionarios que tienen a cargo
la implementación de las directrices impartidas por el principal. Los instrumentos,
por su parte, aluden a dos herramientas determinantes para la interrelación fluida
entre agente y principal: las políticas públicas y el control social, ambas discutidas
en las secciones anteriores.

Esquema 2 Actores e instrumentos

Ejes
articuladores

Actores Instrumentos

Ciudadanía Función pública Control social Políticas públicas

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La economía política neoinstitucional del sistema de políticas públicas

propuesto se sustenta sobre los siguientes postulados respecto a la interacción
entre categorías de los ejes articuladores:
1. La rendición de cuentas precisa de mecanismos de acción sanción.
2. La petición de cuentas complementa el control social y constituye fuente de
empoderamiento para los ciudadanos.
3. La ciudadanía expresa sus necesidades para que sean satisfechas por medio
de políticas públicas.
4. La función pública legítima actúa en consecuencia con la política pública
sujeta a restricciones normativas y presupuestales.

El objetivo político y la información son las categorías de análisis que

merecen atención especial ya que su desempeño da cuenta de las interrelaciones
del sistema expuesto. Son categorías influyentes puesto que allí confluyen los ejes
articuladores, tanto en el nivel de actores como en el de instrumentos; por tanto,
pueden hacer las veces de rupturas o conexiones del funcionamiento normal del
sistema en su conjunto.

Información. Es preciso avanzar desde la sociedad de la información a la
sociedad del conocimiento. Tener acceso a la información es apenas el
primer paso para tener conocimiento de la realidad social.

Objetivo político. La definición de prioridades de agenda pública debe ser el
resultado de la adecuada comunicación entre ciudadanía y gobernantes.

Esquema 3 Análisis sistémico de políticas públicas

Ciudadaní
Ciudadanía
Empoderamiento Satisfactores

Petición Objetivos Necesidades

políticos

Polí
Políticas
Control social Instituciones
públicas

Rendición Información Viabilidad

Acción-sanción Funció
Función Legitimidad
pública

Elaboración propia con base en Arisi y González (2007)

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Ejes articuladores, postulados y categorías influyentes se unen para dar forma al

sistema representado en el Esquema 3, que no obstante su carácter abstracto y
simple, permite identificar respuestas preliminares al interrogante que conecta la
economía política neoinstitucional y las políticas públicas: ¿qué papel juegan las
instituciones en la calidad de las políticas públicas?

Este marco conceptual para abordar las políticas públicas, sujeto a la

profundización con base en herramientas del análisis de políticas, ofrece un gran
potencial para contribuir a la comprensión de los procesos complejos de toma de
decisiones.

Comentario final
El debate político refleja su poca calidad cuando los lugares comunes roban el
protagonismo de las ideas y de los argumentos. La palabra social ―quizá el lugar
común favorito de todos los actores políticos― no puede estar ausente de ninguna
aparición pública de gobernantes, opositores, candidatos o electores y cada vez es
más recurrente precederla del artículo indeterminado lo, permitiendo corroborar el
sentido anónimo de las promesas anunciadas en su nombre. En general, detrás de
los discursos que apelan a “lo social” se esconde la falta de compromiso y
responsabilidad reales que la complejidad del asunto requiere.

Alesina (2001) señala que “Colombia combina una definición muy difusa de
gasto social con un mandato constitucional muy fuerte para protegerla. El
resultado es, inevitablemente, confusión”. La cuestión es aún más confusa cuando
el ejercicio de rendición de cuentas se utiliza para alardear de los cuantiosos
recursos asignados al rubro social. No obstante, buena parte de las asignaciones
comprenden uniformes, armas y municiones así como dádivas y proyectos
inútiles.

Pero ante la pregunta ¿qué es lo social?, son más las dudas que las certezas
obtenidas de la discusión pública. Una breve definición puede ayudar a esclarecer
el sombrío panorama en el que nos ha dejado inmersos la locuacidad de políticos
pronunciada con los altavoces de los medios masivos de comunicación.
Lo social es una comunidad de ciudadanos. Una comunidad donde opera la
socialización del poder a través de la participación activa de los ciudadanos.
Ciudadanos que apelan a la capacidad constructiva de la política y están
acompañados por un Estado que promueve la igualdad en la toma de decisiones y
la integración social (cfr. Calderón, 1999).

En este sentido, el contenido de las políticas públicas necesita una

deliberación de lo social en donde predomine la honestidad del discurso político
como fruto de la exigencia ciudadana; sólo de esta forma se puede imprimir la
legitimidad que las prioridades de la agenda pública requieren para su conversión
en hechos visibles. La política pública no puede tener derroteros construidos en el
vacío ofrecido por los opinadores, por el contrario se debe propender por el
protagonismo del diálogo interdisciplinario en el que tenga lugar un debate
profundo y en sintonía con los verdaderos problemas apremiantes de la sociedad.

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 Políticas públicas y control social. Una aproximación neoinstitucional

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Políticas públicas y control social.
Una aproximación neoinstitucional.
Adolfo Eslava
Profesor Departamento de Humanidades
aeslava@eafit.edu.co

Octubre 3 de 2008
Bogotá, Colombia
Agenda
Instituciones
Políticas públicas
Control social
Actores e instrumentos
Sistema
Control social diagonal
Consideraciones finales
 Instituciones
Neoinstitucionalismo

• “Reglas de juego (para) reducir la incertidumbre”.

North, 1993
• “El poder político determina las instituciones económicas”.
Acemoglu, 2005

El enfoque neoinstitucional es un modelo sistémico que da cuenta de la

interacción entre política y economía en las decisiones públicas.
 Políticas públicas
Concepto

•“Programa de acción gubernamental”. Jones, 1970

•“Flujos de información y cursos de acción relacionados

con un objetivo político definido en forma democrática”.
Lahera, 2004

La política pública es una institución creada por una estructura de poder, que
se impone como directriz para abordar las prioridades de la agenda pública.
Políticas públicas
Proceso
El análisis requiere indagar por cada una de las fases que
existen o coexisten durante la interacción política subyacente

Ideas dinámicas
La efectividad de las políticas tiene su asidero en una
definición del problema con base en responsabilidades
compartidas y que reconozca la importancia del aprendizaje
colectivo como el resultado de formas de actuación que
se construyen en el entramado de frustraciones y aciertos.
 Control social
Accountability

• “El problema a resolver radica en la necesidad de legitimar

la discrecionalidad de quienes ejercen el poder a nombre
nuestro, los ciudadanos”. Cunill, 2003

El control social constituye una categoría más amplia en tanto que

comprende no solo el intercambio de información sino también la posibilidad
de intervenir en el ejercicio del poder.
 Categorías
Actores e instrumentos
Ejes
articuladores

Actores Instrumentos

Función Políticas
Ciudadanía Control social
pública públicas
 Sistema
Ciudadanía
Análisis sistémico de políticas públicas
Empoderamiento Satisfactores

Petición Objetivos Necesidades

políticos

Políticas
Control social Instituciones
públicas

Rendición Información Viabilidad

Acción-sanción Función Legitimidad

pública

Elaborado con base en: Arisi y González (2007).

Participación efectiva
Control social diagonal
Horizontal
Políticas
Control legal
públicas

Vertical
na
o
ag
Di

Ciudadanía Votantes

Elaborado con base en: Ackerman, J. (2004).

 Consideraciones finales
Las políticas públicas son instituciones.
El control social como mecanismo de poder.
Deliberación con participación ciudadana,
tarea pendiente.

Es preciso promover la creación y consolidación de instituciones ciudadanas

para el desarrollo.
Políticas públicas y control social.
Una aproximación neoinstitucional.
Adolfo Eslava
Profesor Departamento de Humanidades
aeslava@eafit.edu.co

Octubre 3 de 2008
Bogotá, Colombia