Legislação Orçamentária

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LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
UIA 1 | A IMPORTÂNCIA DA ATIVIDADE ORÇAMENTÁRIA
LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA | UIA 1 | 2
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SUMÁRIO
Aula 1 | A Participação do Estado na Economia e o Papel do Orçamento Público ................. 6

1.1. A Evolução da Participação do Estado na Economia ................................................................... 6
1.2. Teorias que Explicam a Elevação do Gasto Público ..................................................................... 8
1.3. Os Gastos Públicos no Brasil ........................................................................................................ 10
Aula 02 | Origens e Evolução da Legislação Orçamentária .................................................... 12

2.1. Breve história do Orçamento Público ......................................................................................... 12
2.2. Os Orçamentos e as Constituições Republicanas ....................................................................... 13
2.3. O Orçamento Público Depois da Edição da Lei nº 4.320/64 ...................................................... 14
Aula 03 | Classificação dos Orçamentos ................................................................................... 16

3.1. Evolução Conceitual de Orçamento Público .............................................................................. 16
3.2. Orçamento Base Zero ................................................................................................................... 18
3.3. Orçamento de Desempenho ........................................................................................................ 20
Aula 04 | O Orçamento-Programa ............................................................................................ 21

4.1. A Vinculação entre Orçamento e Planejamento ........................................................................ 21
4.2. O Orçamento-Programa no Brasil ............................................................................................... 22
4.3. A Classificação Funcional, Institucional e Programática ........................................................... 24

INTRODUÇÃO
Prezado(a) estudante,
É um grande prazer dialogar com você sobre orçamento público e legislação orçamentária.
Tenha certeza que a aquisição de conhecimentos sobre a legislação orçamentária é de fundamental
importância para aqueles que desejam entender como funciona a gestão pública.
O orçamento é a peça, na forma de lei, Lei do Orçamento
Anual, ou simplesmente LOA, que orienta todo o
funcionamento do caixa do governo. É na LOA que
podemos identificar as receitas que financiam o governo e
as despesas com suas respectivas destinações e
classificações orçamentárias. Nossa disciplina tem como
objetivo conhecer a legislação orçamentária, pois toda a
Fonte: http://tinyurl.com/ozpyacs
organização e o processo de elaboração e execução do
orçamento público é conduzido pela legislação que lhe dá respaldo legal.
No Brasil, o orçamento público é tão importante que as normas gerais para sua elaboração estão dispostas
na Constituição Federal, que dedica uma seção inteira ao orçamento. O artigo que inicia essa seção (BRASIL,
1988, Art. 165), diz que: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: O plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e os orçamentos anuais”.
O objetivo central de nossas aulas será adquirir competências para entender e

descrever a legislação orçamentária que rege e estrutura o processo orçamentário e,
não menos importante, compreender os mecanismos de inter-relação da legislação
orçamentária aplicada a todas as peças previstas na Constituição Federal.
O curso foi estruturado com foco nessa competência fundamental: entender e descrever a legislação
orçamentária brasileira. Para tanto, algumas habilidades são indispensáveis. Entre elas: gostaria de destacar:
entender a função do Plano Plurianual, como instrumento mediador entre o planejamento de longo prazo e
a Lei Orçamentária Anual; inter-relacionar os principais aspectos legais da Lei de Diretrizes Orçamentárias
com a Lei Orçamentária Anual e, de ambas, com a Constituição Federal; e compreender os principais
aspectos legais da Lei de Responsabilidade Fiscal e suas interfaces com a Lei Orçamentária Anual e com a
Constituição Federal.
Em cada uma das Unidades de Interação de Aprendizagem (UIA), você irá adquirir conhecimentos que irão
lhe propiciar o pleno desenvolvimento das competências fundamentais para entender a legislação e o
orçamento público no Brasil. Com esse objetivo, a UIA 1 destaca a atividade orçamentária, revelando a
participação do Estado na economia, as origens, a evolução, a importância do orçamento público e as
principais classificações teóricas dos orçamentos. A UIA 2 discute a estruturação legal do orçamento público,
tratando do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, dos princípios orçamentários e da estrutura das
receitas e despesas orçamentárias.
Após a construção desse arcabouço técnico e teórico, você estará habilitado a estudar, na UIA 3, a legislação
orçamentária, aprofundando seus conhecimentos na legislação que regula o Plano Plurianual, as diretrizes
orçamentárias, os orçamentos anuais, a Lei de Responsabilidade Fiscal e demais leis e regulamentos que
regem e fazem o intercâmbio entre as peças do orçamento público.
Finalmente, na UIA 4 você conhecerá a legislação que trata dos aspectos de elaboração, execução e alteração
do orçamento, o que, no jargão técnico, costuma-se chamar de processo de execução orçamentária e
financeira do orçamento público. Serão apresentados aspetos relevantes de atividades administrativas que
decorrem da legislação orçamentária: emendas, créditos adicionais, restos a pagar, ou seja, a execução do
orçamento propriamente dita.
Ao final do curso, estudante, você estará capacitado a entender o funcionamento de toda a legislação que
trata de orçamento público no Brasil, compreendendo a importância específica de cada instrumento legal e
possuindo uma percepção da relevância do conjunto da legislação que funda e dá corpo ao processo de
elaboração, execução e acompanhamento do orçamento público no Brasil.
Bons estudos!

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Acesse o material de estudo, disponível no Ambiente Virtual de

Aprendizagem (AVA), e assista à videoaula.
Aula 1 | A PARTICIPAÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA E O PAPEL DO

ORÇAMENTO PÚBLICO
Olá, estudante, bem-vindo(a) à primeira Unidade de Interação e Aprendizagem (UIA). Na primeira aula desta
unidade, referente à importância da atividade orçamentária, falaremos sobre a participação do Estado na
economia e o papel do orçamento público.
1.1. A E VOLUÇÃO DA P ARTICIPAÇÃO DO E STADO NA E CONOMIA

A evolução da participação do Estado na economia cobre diversas áreas de interesse e apresenta uma
variedade que desafia os analistas de diversas disciplinas em qualquer país. Nesta primeira aula, vamos mostrar
que uma das características marcantes da economia do século XX é o crescimento das despesas públicas.
Para Giaconomi (2012), esse crescimento não ocorreu apenas nos países de economia coletivizada, onde o
Estado, por definição, é o grande agente econômico, mas também nas nações capitalistas avançadas,
defensores da livre-iniciativa e da economia de mercado. Assim, de um modo geral, podemos dizer que o
Estado tende a crescer à medida que as economias se desenvolvem, e esse crescimento é explicitado por
gastos públicos e carga tributária cada vez mais elevados.
Veremos que a expansão das despesas públicas tem evidente impacto nos orçamentos públicos. O
orçamento é um dos mais antigos e tradicionais instrumentos utilizados na gestão dos negócios públicos e
reflete, de imediato, a elevação dos gastos públicos.
Não deixa de ser curioso lembrar que, na sua origem, o orçamento foi concebido como
um mecanismo de controle político dos órgãos legislativos sobre o Executivo. Ou seja,
sua função era controlar os gastos do Executivo.
Ao longo do tempo, com a ampliação do papel do Estado, o orçamento também foi ampliando seu papel e
sofreu mudanças no plano conceitual e técnico para acompanhar a própria evolução das funções do Estado.
Uma das áreas que tem sido mais pesquisadas é aquela que tenta fazer uma ligação entre a elevação dos
gastos do governo e o crescimento econômico. A respeito desse tema, Bonelli (2009) acredita que os gastos
públicos podem ter um importante papel naquelas despesas cujo impacto positivo sobre a atividade produtiva
privada é mais direta. Assim, gastos importantes para o crescimento seriam aqueles relacionados à construção
da infraestrutura física. Quando se pensa em respostas de longo prazo no processo de crescimento, estariam as
despesas associadas à construção do capital humano, que, em um conceito flexível, incluem as de melhoria das

condições de educação e saúde. Em outras palavras: o receituário mais geral para acelerar o crescimento
privilegia a expansão dos gastos em infraestrutura (capital físico) e em capital humano.
Entretanto, para Bonelli (2009), a elevação dos gastos públicos é nociva para o objetivo do crescimento, porque
retira do setor privado recursos para inversões em capital fixo. Em outras palavras, o Estado estaria utilizando os
mesmos recursos que as empresas privadas deveriam empregar para fazer investimentos, que, em tese, é o
motor do crescimento da economia. Assim, é como se o Estado estivesse competindo por recursos escassos e
tirando-os do setor produtivo, reduzindo, dessa forma, as possibilidades de crescimento da economia.
Caso você tenha interesse em se aprofundar na discussão do papel dos

gastos públicos para o crescimento econômico, sugiro a leitura do
artigo: “O Estado e a Economia: Estado e Crescimento Econômico o
Brasil”, disponível no link a seguir e no acervo da disciplina.
http://tinyurl.com/nqxq87s
É bem verdade que o gasto público possui diversas finalidades, além de alavancar o crescimento da
economia. Entretanto, nossa preocupação não é estudar em detalhes as finalidades do gasto público. Nosso
intuito aqui é mostrar o seu crescimento generalizado, em todos os países do mundo, fazendo uma relação
do gasto com a importância crescente dos orçamentos públicos. Na verdade, o orçamento público é onde,
legalmente, os gastos se materializam.
Também não é objeto de discussão aqui os aspectos inegavelmente bem-sucedidos das políticas públicas
brasileiras como as ações visando a aumentar a inclusão social, reduzir a pobreza e diminuir as
desigualdades, que ainda persistem no Brasil, nem com outras políticas do governo em áreas que não sejam
da macroeconomia.
Enfatizaremos aqui os aspectos macroeconômicos. Ou seja, uma percepção de para
onde caminha o gasto público e, consequentemente, o orçamento público.
Um indicador muito empregado para medir o tamanho da participação do Estado na economia, ou se você
preferir, o gasto público, é compará-lo com o produto total da economia. Assim, o indicador frequentemente
usado para medir o tamanho do Estado na economia é comparar o gasto público com o Produto Nacional
Bruto (PNB). O Gráfico 1 a seguir mostra a tendência de elevação do gasto público em três países
selecionados: Inglaterra, Estados Unidos e Alemanha.

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1900 1920 1940 1960 1980 1990 2000 2010 2014
Reino Unido Alemanha EUA
Gráfico 1: Gastos públicos em % do PNB, 1900 a 2014
Embora pareça que houve, nas últimas décadas, uma certa tendência à manutenção do nível dos gastos
públicos, você pode perceber que eles se estabilizaram em patamares bastante elevados. Uma consequência
direta nos orçamentos públicos dessa elevação do gasto foi o abandono da mística do equilíbrio
orçamentário1, sendo que a necessidade de recursos passou a ser suprida com empréstimos ou colocação de
títulos públicos.
1.2. T EORIAS QUE E XPLICAM A E LEVAÇÃO DO G ASTO P ÚBLICO

Diversas correntes doutrinárias no campo da economia têm procurado explicar
as causas que determinam o crescimento das despesas públicas e, assim, o
próprio aumento da participação do Estado na economia. Vejamos, brevemente,
um resumo das principais explicações teóricas a respeito do crescimento dos
gastos públicos.
O alemão Adolph Wagner formulou a chamada “Lei do Crescimento Incessante
das Atividades Estatais”, com o seguinte enunciado:
Fonte: http://tinyurl.com/mkabgw7
à medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor público cresce
sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação relativa do governo na
economia cresce com o próprio ritmo do crescimento econômico do país.
(apud GIACOMONI, 2012, p. 7)

1
Uma das três leis em sentido formal (lei ordinária) que compõem o sistema orçamentário brasileiro. A LDO, de duração de um ano, define
as metas e prioridades do governo para o ano seguinte, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre alterações na
legislação tributária e estabelece a política das agências de desenvolvimento. Também fixa limites para os orçamentos dos poderes
Legislativo e Judiciário e do Ministério Público e dispõe sobre os gastos com pessoal.
Richard Bird comprovou empiricamente a Lei de Wagner, apontando três causas determinantes do
crescimento das despesas públicas (GIACONOMI, 2012):
● o crescimento das funções administrativas e de segurança, que acompanham o processo de
industrialização e a demanda por bens públicos decorrentes da urbanização;
● com o crescimento econômico, elevam-se as demandas por mais bem-estar social, especialmente em
educação e saúde;
● intervenção direta e indireta do governo no processo produtivo, devido à criação de monopólios, em
virtude das modificações tecnológicas e dos vultosos recursos necessários ao investimento para
expansão do setor industrial.
Para Peacock e Wiseman (1970) o problema possui caraterísticas bem distintas. Eles formularam o
seguinte enunciado:
O crescimento dos gastos totais do governo em determinado país é muito mais uma
função das possibilidades de obtenção de recursos do que da expansão dos fatores que
explicam o crescimento da demanda de serviços produzidos pelo governo.
(GIACOMONI, 2012, p. 8)
Você consegui observar a diferença das teorias de Wagner e Bird para a teoria de
Peacock e Wiseman?
De modo geral, podemos dizer que, para Wagner e Bird, a pressão sobre a elevação das gastos públicos é
realizada por uma grande demanda insatisfeita. Na análise de Peacock e Wiseman, ocorre o mecanismo
contrário, a pressão é conduzida pelo próprio setor público: é a teoria da oferta de bens públicos. Em outras
palavras, o mecanismo de geração de recursos é indispensável para expansão da oferta.
Para Peacock e Wiseman, os indivíduos têm comportamentos diferentes quanto à demanda de bens
produzidos pelo governo e quanto à disposição de contribuir com tributos. Em períodos normais, a
resistência à elevação da carga tributária seria suficiente para impedir o crescimento dos gastos, a despeito
das pressões da demanda. Em períodos de crise (guerras) ou grande crescimento (boom econômico), a
resistência à elevação dos tributos fica reduzida, o que produz a elevação dos gastos públicos.
Uma explicação que de alguma forma contempla as duas vertentes citadas é a produzida por
Musgrave (1980). Ele explica o crescimento das despesas públicas pelos seguintes fatores:
● o crescimento da renda per capta e o aumento da demanda por bens e serviços
públicos (bens de consumo e investimento);
● mudanças tecnológicas e populacionais;
● os custos relativos aos serviços públicos (trabalho intensivo);
● mudanças no alcance das transferências (previdência social);
● disponibilidade de alternativas para a tributação;
● fatores políticos e sociais.

Finalmente, surgiram as teorias institucionalistas. Para os institucionalistas, o formulador de política

(tomador da decisão) domina a cena política, e a sua vontade tem peso preponderante nas escolhas
públicas. Você pode perceber que, para esta escola, as instituições importam no momento de escolher o
nível adequado de gastos públicos.
Uma derivação da escola institucionalista é a Teoria da Escolha Pública (Public Choice). Esta escola possui uma
visão pessimista sobre o crescimento do gasto público. Estes teóricos acreditam que o político é estimulado a
valorizar, no processo de decisão, aquelas questões que tendem a atrair mais votos. Assim, as classes de menor
renda utilizarão o processo político na busca de um incremento, mesmo que indireto, de suas rendas.
Como você pode perceber, o incentivo é sempre para que os políticos e os burocratas passem a ser maximizadores
do orçamento, tendo como objetivo a elevação dos gastos públicos. Ou seja, o político é estimulado a valorizar, no
processo de decisão, aquelas questões que tendem a atrair mais votos. Em síntese, o burocrata seria um
maximizador do orçamento público, fazendo pressão constante para a elevação dos gastos públicos.
Sobre a Teoria da Escolha Pública, assista a um interessante vídeo, de

apenas dois minutos, no qual o professor Ben Powell, da Universidade
de Suffolk, nos EUA, explica por que os políticos não cortam gastos
públicos.
http://tinyurl.com/kdj6eug
1.3. O S G ASTOS P ÚBLICOS NO B RASIL

O caminho de crescimento contínuo de gastos públicos no Brasil não foi diferente do que aconteceu no
resto do mundo.
Podemos observar claramente, no Gráfico 2, a constante e contínua elevação da Carga Tributária Bruta no
Brasil (CTB). Os dados são da Receita Federal do Brasil (RFB) e vão do início do século até o ano de 2013. Até
os anos 1930, a carga tributária média brasileira era menor de 10% do PIB, sendo que, em 1910, atingiu um
pico de 12,59% do PIB e, em 1920, seu patamar mais reduzido de 7% do PIB. Àquela época, os impostos
relevantes eram apenas os impostos sobre importação e exportação de mercadorias, sendo assim, a
arrecadação era totalmente vinculada ao desempenho da balança comercial brasileira.
A partir dos anos 1930, verifica-se uma tendência de constante crescimento da carga tributária. Em 1930, a
carga era de 9% do PIB, atingindo 17% do PIB em 1965. Você pode também verificar, no Gráfico 2, a
ocorrência de dois momentos nos quais ocorre uma reversão da taxa de crescimento: a crise do início da
década de 1960, nos governos Jânio e Jango, e a crise dos anos 1980, a famosa década perdida.

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1900
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1910
1915
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1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2013
CTB/PIB (Fonte RFB)
Gráfico 2: Carga Tributária Bruta em % do PIB

Fonte: Receita Federal do Brasil
Parece nítida também a mudança do patamar de crescimento, ocorrido nos períodos de mais crescimento da
economia. Um primeiro momento ocorre durante o período conhecido como “milagre econômico”, de 1966
a 1975, quando a CTB se eleva de 17% do PIB para quase 26% do PIB. Outro período de destaque é durante o
boom econômico ocorrido nos anos 2000, no qual a CTB sai de 27% do PIB e atinge 33% do PIB.
Considerando as informações do Gráfico 2, a qual teoria que explica os gastos

públicos, citada nesta aula, você acredita que o crescimento dos gastos no Brasil
parece ter maior aderência?
Você concorda que parece ser mais fácil que ocorra uma elevação dos gastos nos períodos de mais crescimento
econômico? Considerando que a demanda por bens públicos deve ser contínua, ou até mais elevada nos
períodos de crise do que no crescimento da economia, então, não lhe parece que, no caso brasileiro, a elevação
da carga tributária possui mais aderência à teoria da oferta, apresentado por Peacock e Wiseman?
A respeito da atual situação do gasto público no Brasil, leia a rápida

entrevista, com o economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(Ipea), Mansueto Almeida, sobre os gastos públicos no Brasil em 2014.
http://tinyurl.com/n9yn4ag
Termina aqui nossa primeira aula desta unidade. Introduzimos conceitos que serão importantes ao longo desta
parte do conteúdo. Continue os estudos desta disciplina e até breve!


Aprendizagem (AVA), e assista à videoaula que sintetiza esta aula.
AULA 02 | ORIGENS E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Nesta aula, falaremos sobre as origens e a evolução da legislação orçamentária em uma aula divida em três
momentos: breve história do orçamento público; os orçamentos e as constituições republicanas; e o orçamento
público depois da edição da Lei nº 4.320/64. Boa aula!
2.1. B REVE HISTÓRIA DO O RÇAMENTO P ÚBLICO
Orçamento público é considerado hoje um documento para divulgação das ações

do governo junto à sociedade.
De acordo com Pires e Motta (2006), orçamento público tem as seguintes finalidades:
● materializar ações pensadas e programadas;
● estabelecer os objetivos pretendidos;
● fixar período determinado;
● identificar previamente os recursos disponíveis; e
● priorizar ações em função das políticas públicas de governo.
Historicamente, um registro importante, que pode ser considerado como um dos precursores da ideia de
elaboração de orçamentos públicos, foi realizado pelo artigo 12 da Magna Carta da Inglaterra do ano de 1217.
Nenhum tributo ou auxílio será instituído no reino, senão pelo conselho comum, exceto
com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar a sua filha
mais velha uma vez e os auxílios para esses fins serão razoáveis em seus montantes.
(apud Giacomoni, 2012, p. 31)
Ainda na Inglaterra, em 1689, com o intuito de resolver um conflito surgido entre o Rei Carlos II e o
Parlamento inglês, que acabou dando origem à chamada Revolução Gloriosa, o Parlamento baixou, em 1689,
a Declaração de Direitos (Bill of Rights) que, dispondo sobre os direitos dos senhores feudais, da Igreja, da
cidade de Londres e da justiça, determinava que:

A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo
ou caridade, ou pagar imposto, sem o consentimento comum da Lei do Parlamento.
(apud GIACOMONI, 2012)
Assim, a Bill of Rights dá início à limitação do poder do rei, posteriormente, do Poder Executivo de
implementar impostos de modo discricionário. Em outras palavras, podemos dizer que foi realizada a
separação das finanças do Reino (Estado) e da Coroa (finanças pessoais do rei).
No Brasil, podemos dizer que nossa história orçamentária tem início com a primeira Constituição do Império,
em 1824. Inicialmente, ela previa que a elaboração da proposta orçamentária competia ao Legislativo. Em 1826,
através de uma reforma constitucional, foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária
para o Poder Executivo. Assim, o orçamento passou a ser elaborado pelo Ministério da Fazenda, que
consolidava as propostas dos outros ministérios e as encaminhava à Câmara dos Deputados para fins de
apreciação pela Assembleia Geral, composta pela Câmara dos Deputados e Câmara de Senadores.
Como você pode perceber, é antiga a percepção da importância do orçamento público, sendo ele objeto de
matéria constitucional desde os tempos do Império. A Constituição Imperial abordou sobre orçamento em
seus artigos de 170 a 172. O artigo 172 estabelecia que:
O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os

orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Câmara dos
Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e
despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral
de todas as despezas públicas do anno futuro, e da importância de todas as
contribuições, e rendas públicas.
(BRASIL, 1824)
2.2. O S O RÇAMENTOS E AS C ONSTITUIÇÕES R EPUBLICANAS

Uma forma interessante de pensar a evolução da legislação orçamentária no Brasil é conhecer como foi a
evolução do disciplinamento constitucional brasileiro sobre o tema.
Em nossa primeira constituição republicana,
em seu artigo 34, ficou estabelecido que a
proposta orçamentária seria elaborada pelo
Congresso Nacional, cabendo a este, orçar a
receita, fixar a despesa federal, anualmente, e
tomar as contas da receita e despesa de cada
exercício financeiro. Portanto, conforme
estabelecido na Constituição Republicana, o
Poder Legislativo elaborava e aprovava a
proposta orçamentária. Caberia ao Executivo
executar a proposta orçamentária e prestar
contas ao Legislativo.

Na Constituição de 1934, o modelo de elaboração do orçamento ficou semelhante ao atual. Competia ao

presidente da República enviar à Câmara dos Deputados, dentro do primeiro mês da sessão legislativa
ordinária, a proposta de orçamento. Essa proposta era elaborada pelos diversos ministérios e encaminhada
ao Ministério da Fazenda, que a consolidava e remetia ao Congresso Nacional. Portanto, a proposta
orçamentária era encaminhada à Câmara dos Deputados, porém, apreciada pelo Congresso Nacional. É bom
lembrar que, naquela época, não havia um ministério com um corpo técnico especializado em matéria
orçamentária, a exemplo do atual Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG).
Na Constituição de 1937, elaborada em plena ditadura varguista, houve mais concentração de poder nas
mãos do Executivo. Baseado nos princípios de mais eficácia e eficiência na elaboração e execução do
orçamento federal, foi criado, junto à Presidência da República, um departamento administrativo com as
atribuições de organizar, anualmente, de acordo com as instruções do presidente da República, a proposta
orçamentária. Esse departamento tinha competência para encaminhar o orçamento à Câmara dos
Deputados e ainda fiscalizar, por delegação do presidente da República e na conformidade das suas
instruções, a execução orçamentária.
Nessa Constituição, foram estabelecidos dois princípios orçamentários básicos, que são seguidos até hoje: os
princípios da unicidade e da exclusividade orçamentária. Você estudará com mais detalhes esses
princípios na Unidade de Integração de Aprendizado (UIA) 2.
Com a Constituição de 1946, a tentativa foi de reduzir um pouco os poderes do Executivo em matéria
orçamentária. Assim, competia aos ministérios a elaboração de suas respectivas propostas orçamentárias para
posterior encaminhamento ao Ministério da Fazenda. Este as consolidava e remetia, através da Presidência da
República, ao Congresso Nacional para fins de apreciação. A competência para apreciação e aprovação da lei
orçamentária passou a ser exclusiva do Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República.
2.3. O O RÇAMENTO P ÚBLICO D EPOIS DA E DIÇÃO DA L EI N º 4.320/64

Historicamente, a Administração Pública brasileira experimentou diversos tipos e formas de planejamento e
orçamento. Podemos dizer que a Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, representou um marco histórico,
decisivo e norteador dos orçamentos e planejamentos públicos no Brasil. Antes da edição dessa lei, o
orçamento utilizado pelo governo federal era o orçamento clássico ou tradicional.
Se você quiser conhecer melhor a Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964,

consulte o texto integral que está disponível no link a seguir.
http://tinyurl.com/pohtejs
Esse tipo de orçamento (clássico ou tradicional) se caracterizava por ser um documento formal de previsão
de receita e de autorização de despesas. As despesas eram classificadas segundo o objeto de gasto e
distribuídas pelas diversas unidades orçamentárias ou órgãos, para o período de um ano. Durante a sua
elaboração, não se enfatizava o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração,
tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais.
A maior deficiência do orçamento clássico ou tradicional consistia no fato de que ele não tinha ligação com
um programa de trabalho específico ou um conjunto de objetivos a atingir. Os órgãos eram contemplados
com recursos no orçamento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício anterior, levando-se em
consideração a inflação do período e não em função do que se pretendia realizar. Você estudará de forma
mais detalhada os diversos tipos de orçamento nas Aulas 03 e 04 desta UIA.
A Constituição de 1967 não trouxe inovações substantivas em relação à Constituição de 1946. Os

procedimentos permaneceram os mesmos, ou seja, competia aos ministérios elaborar suas propostas e
encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência da República,
ao Congresso Nacional para fins de apreciação.
Entretanto, no bojo das reformas administrativas do governo militar, foram criados diversos órgãos de
acompanhamento e controle, dentro da estrutura do Poder Executivo. Em 1964, foi criado o cargo de
Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica, com atribuições, entre outras, de
coordenar a elaboração e execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades
subvencionadas, harmonizando os com o plano nacional de desenvolvimento econômico. Ainda nesse
mesmo ano, as atribuições do Ministério do Planejamento foram ampliadas com a inclusão da Coordenação
Econômica. Em 1965, foi criado o Conselho Consultivo do Planejamento como órgão de consulta desse
ministério. Nessa Constituição, foi criado o princípio do equilíbrio orçamentário, conforme o qual o
montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderia ser superior ao total das receitas
estimadas para o mesmo período.
A Constituição de 1988 foi, sem sombra de dúvidas, a mais inovadora e a que contemplou os diversos
avanços conquistados pela sociedade, principalmente, a democratização do planejamento e do orçamento.
Seu capítulo II foi inteiramente destinado às finanças públicas, e a seção II, aos orçamentos.
Essa norma estabeleceu novos instrumentos de planejamento, a exemplo do Plano Plurianual (PPA), antes
denominado de Plano Plurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)i e os planos e
programas nacionais, regionais e setoriais. As regras gerais sobre orçamentos estão detalhadas nos artigos
165 a 169 da Constituição Federal. Você estudará esses instrumentos de planejamento na terceira UIA.
Para finalizar esta aula, sugiro que você assista à videoaula do projeto
Saber Direito, produzido pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e
ministrada pelo professor Caio Bartine. Nesse vídeo, ele faz uma
interligação entre a atividade orçamentária, os gastos públicos, a
atividade financeira do Estado e o funcionamento da ordem econômica.
A aula é um pouco extensa, mas vale a pena! Ela acrescenta muitas
informações ao conteúdo que estudamos. Acesse a aula pelo link a
seguir.
http://tinyurl.com/lge6ut2
Termina aqui nossa segunda aula. Vimos aqui sobre a história do orçamento, principalmente no Brasil. Os
conceitos apreendidos aqui têm grande valia para a formação nessa área. Continue estudando!

AULA 03 | CLASSIFICAÇÃO DOS ORÇAMENTOS
Estudantes, veremos aqui as diferentes maneiras de classificar os orçamentos. Continue os estudos desta
disciplina e até breve!
3.1. E VOLUÇÃO C ONCEITUAL DE O RÇAMENTO P ÚBLICO

Para alocar eficazmente os limitados recursos da sociedade, um processo orçamentário adequado deverá
oferecer respostas a alguns questionamentos básicos, quais sejam:
• Onde e como gastar o dinheiro do povo de forma eficiente?
• Quanto deve ser gasto em unidades monetárias do total dos recursos

arrecadados?
• Qual é a metodologia de planejamento mais adequada para executar gastos e
prestar serviços à sociedade?
As respostas a esses questionamentos dependem de diversos fatores internos e externos que, em muitas situações,
extrapolam a competência e a soberania do Estado. Entre eles, podemos mencionar: embargos econômicos,
subsídios, incapacidade de investimentos, extensão territorial, vontade política e diversificação cultural.
Um adequado planejamento de receitas e despesas pode diferenciar o governo ou

país que gasta bem ou mal o dinheiro público.
Giacomoni (2012) emprega uma classificação simples que divide a história da evolução conceitual e técnica
do orçamento público em dois períodos: tradicional e moderno. Assim, nessa classificação, tradicional e
moderno são características “ideais” das situações extremas da evolução do orçamento. Se você considerar
que essa trajetória esteja sobre uma linha reta, o orçamento tradicional está na ponta inicial dessa linha, na
origem. O orçamento moderno está na outra ponta, no final da linha. Entre esses dois pontos estão todos os
orçamentos públicos: uns no meio do caminho, outros mais adiantados e outros ainda mais próximos ao
ponto de partida. Assim:
Por ser “ideal” a posição do orçamento moderno é inalcançável. Na medida em que os

orçamentos reais vão aproximando-se do ideal moderno, esse é enriquecido por novos
conceitos e novas técnicas e se distancia, indo para uma nova posição que, percebe-se,
nunca é a final.
(GIACOMONI, 2012, p. 55)
De um modo geral, podemos dizer que o orçamento tradicional tem como função principal o controle
político. Ele é um instrumento disciplinador das finanças públicas, possibilitando aos órgãos de
representação um controle político sobre o Executivo. Assim, o orçamento se constitui numa forma eficaz de
controle, pois coloca frente a frente as despesas e das receitas.

Além do controle político, ele possui claro aspecto jurídico, pois o orçamento é tratado com uma lei, que
estima a receita e fixa despesa. Essa lei deve ser cumprida. Finalmente, outra característica fundamental do
orçamento tradicional é adotar classificações suficientes apenas para instrumentalizar o controle de
despesas. Para tanto, as despesas são divididas por unidade administrativa2 (o órgão responsável pelo gasto)
e por objeto ou item de despesa (pessoal, material, investimento).
O orçamento tradicional é, então, um inventário dos “meios” com os quais o Estado

conta para levar a cabo suas tarefas. Talvez seja por este motivo que, no meio jurídico,
é muito comum chamar o orçamento de “Lei de Meios”. Caminhado para o outro
extremo de nossa linha imaginária, temos o orçamento moderno. A função principal
do orçamento moderno é ser um instrumento de administração. Agora, seu objetivo
central não é o controle político, mas ser um instrumento de administração,
destinado a auxiliar o executivo nas diversas etapas do processo administrativo.

Entre outras funções, o orçamento moderno deve:
• ser um instrumento de administração e de contabilidade;
• auxiliar o Executivo nas várias etapas do processo administrativo,

programação, execução e controle;
• ser um plano que expressa, em termos de dinheiro, para um tempo

definido, o programa de operações do governo e os meios de
financiamento desse programa;
• ser um instrumento de política fiscal, visando à estabilização ou ampliação

das atividades econômicas; e
• ser peça fundamental na integração entre o orçamento e planejamento.
Dessa forma, o orçamento pode ser empregado para auxiliar o desempenho e o planejamento do Estado. É
com base nessas ideias que surgiram as técnicas orçamentárias do orçamento de desempenho, que
privilegia os resultados atingidos pelo orçamento, e dos modelos baseados no PPBS (Planning, Programming
and Budgeting System) ou Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento, que foram pensados como
sistemas auxiliares ao desempenho das funções do Estado.
É por esse motivo que encontramos na literatura diversos tipos ou formas de
orçamento, pois cada um deles dá ênfase ou prioriza um aspecto do problema.
Entretanto, a escolha do procedimento ou da metodologia de planejamento ou orçamento a ser utilizado

pelos gestores pode fazer diferença entre o bom e o mau gestor público. Entre os diversos tipos de
orçamentos que o Estado pode realizar, escolhemos três para aprofundar nosso estudo:
• orçamento de base zero;

2
Unidade organizacional subordinada ou vinculada a órgão da Administração Pública, conforme sua estrutura organizacional.
• orçamento de desempenho; e
• orçamento-programa.
3.2. O RÇAMENTO B ASE Z ERO

O orçamento de base zero (OBZ), ou orçamento por estratégia, teve sua abordagem orçamentária
desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., em 1969. Foi adotado pelo estado
da Geórgia (governo Jimmy Carter) no ano fiscal de 1973.
O OBZ é uma metodologia orçamentária, ou tipo de orçamento, no qual todas as

despesas dos órgãos ou das entidades públicas, os programas ou projetos
governamentais devem ser detalhadamente justificadas a cada ano, como se cada
item de despesa se tratasse de uma nova iniciativa do governo. Portanto, no
orçamento de base zero, cada item da despesa orçamentária é tratado como uma
nova iniciativa dos gestores ou do governo.
O objetivo principal do OBZ é gastar de acordo com os recursos

disponíveis. Esse tipo de orçamento corresponde a um meio de eliminar
programas e projetos não econômicos. Prioridades historicamente
determinadas são abandonadas. Em outras palavras, o gestor público
deverá realizar seu planejamento de despesas justificando o gasto a ser
realizado e não apenas se basear em dados históricos. Assim, podemos
dizer que as principais caraterísticas do OBZ são:
• Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada unidade orçamentária3.
• O processo exige que cada administrador justifique detalhadamente todas as dotações

solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar por que deve gastar os recursos.
• Cada administrador é obrigado a preparar um “pacote de decisão” para cada atividade ou

operação, e esse pacote inclui uma análise de custo, finalidade, alternativas, medidas de
desempenho, benefícios e as consequências de não executar as atividades.
• Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo
orçamentário.
• Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades historicamente

determinadas são abandonadas.
O foco principal do OBZ é o controle das despesas. Parte-se da premissa do que precisa ser feito e não o que
seria bom ser feito. Assim sendo, o orçamento se torna o mais próximo possível da realidade e das
necessidades. Para se obter o máximo controle de seus gastos, os gestores precisam de relatórios detalhados
das atividades desenvolvidas.

3
Entidade da administração direta, inclusive fundo ou órgão autônomo, da administração indireta (autarquia, fundação ou empresa estatal)
em cujo nome a lei orçamentária ou crédito adicional consigna, expressamente, dotações com vistas à sua manutenção e à realização de um
determinado programa de trabalho.
A ideia básica do OBZ é a de que cada unidade da Administração Pública, a cada ano, ao elaborar o
orçamento, e o Congresso Nacional, ao debatê-lo e aprová-lo, teriam os elementos de julgamento
necessários para, primeiro, avaliar até que ponto uma certa despesa é necessária ou não e, segundo,
estabelecer uma hierarquia de prioridades para definir o que é mais importante o governo realizar.
Assim, podemos elencar algumas vantagens e desvantagens do emprego do OBZ. Veja a seguir.
Vantagens do OBZ:
• Fornece informações detalhadas relativas aos recursos necessários para se
realizar os fins desejados.
• Chama a atenção para os excessos e para a duplicidade de esforço entre as
unidades orçamentárias.
• Concentra-se nas quantias necessárias para os programas, e não no aumento
ou diminuição percentual em relação ao ano anterior.
• Especifica prioridades dentro das unidades orçamentárias, entre órgãos e
comparações entre as organizações públicas.
• Permite a determinação, por uma auditoria de desempenho, se cada atividade
ou operação teve o desempenho esperado.
• Pode avaliar também o desempenho dos servidores com o envolvimento

necessário dos gestores de todos os níveis da Administração Pública, incutir-
lhes mais senso de responsabilidade ao realizar planejamento.
Desvantagens do OBZ:
• A elaboração da proposta orçamentária é mais demorada, trabalhosa, mais

cara e exige pessoal preparado e com cultura orçamentária.
• Excessiva “burocracia” e a produção de montanhas de papéis nas unidades

orçamentárias.
• Pouca participação dos níveis hierárquicos (da administração superior),

podendo ocasionar perda de vista da visão global das finanças públicas e dos
projetos relevantes e duradouros.
• A quantidade de órgãos e entidades e a dimensão geográfica do país pode
tornar o processo orçamentário extremamente dificultoso.
Em síntese, podemos dizer que o OBZ é um poderoso instrumento de controle e de melhoria do processo
orçamentário. O fato de cada programa ser questionado obrigaria as diversas unidades orçamentárias e
ministérios a envidarem esforços no sentido de apresentar programas de melhor qualidade técnica e mais
justificados e fundamentados, promovendo uma espécie de seleção natural e criando uma forma de filtro
que implicaria abandonar os programas tecnicamente inviáveis.
O OBZ tende a gerar, como subproduto, uma nova cultura favorável ao aperfeiçoamento sistemático dos
procedimentos, com vistas a mais eficácia na utilização dos recursos e no cumprimento das metas. A
necessidade de se justificar cada programa de trabalho impõe às diversas unidades governamentais

empenho no desenvolvimento de uma equipe técnica capacitada para atingir os fins da Administração
Pública através de mais qualificação dos funcionários e da criação de uma cultura orçamentária.
No OBZ, não se enfatiza o objetivo do gasto e também não há preocupação com a categoria econômica da
despesa (se é despesa corrente ou de capital). Esse tipo de orçamento parte da premissa de que cada unidade da
Administração Pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados.
Assista a um pequeno vídeo, de apenas quatro minutos, do professor

Luís Felipe Oliveira Bento, sobre as vantagens e desvantagens do
emprego do OBZ. Acesse pelo link disponível a seguir.
http://tinyurl.com/pesljxb
3.3. O RÇAMENTO DE D ESEMPENHO
Orçamento de desempenho é um processo orçamentário que se caracteriza por

apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de
trabalho contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase do orçamento de
desempenho reside no desempenho organizacional (da organização ou unidade
orçamentária), sendo também conhecido como orçamento funcional ou de realizações.
Esse tipo de orçamento foi utilizado no Brasil na década de 1970, período

compreendido entre o orçamento tradicional ou clássico e a previsão legal
(Lei nº 4.320/64) de utilização do orçamento-programa. Nele, foco era
basicamente nos resultados, com desvinculação entre orçamento e
planejamento. Portanto, o orçamento clássico evoluiu para o orçamento de
desempenho ou de realizações, no qual se buscava saber “as coisas que o
governo faz e não as coisas que o governo compra”. O orçamento de
desempenho, embora realizasse a ligação entre o gasto e determinados
objetivos, não poderia ainda ser considerado um orçamento-programa, visto
que ainda não havia compatibilidade com o sistema de planejamento,
realizada atualmente pelo Plano Plurianual.
Quando o Brasil adotava a metodologia do orçamento de desempenho ou de realizações, foi muito comum a
realização de grandes obras, muitos “elefantes brancos”. A maior preocupação dos governos era demonstrar suas
realizações, seus feitos, muitas vezes sem estabelecer prioridades e com planejamento inadequado e irrealista.
No orçamento de desempenho ou de realizações, não havia obrigatoriedade de vinculação entre
planejamento e orçamento, ou seja, o Plano Plurianual de Investimentos (PPI, na época) estabelecia os
programas a serem realizados e, na sua execução, através da lei orçamentária, realizavam-se despesas em
desacordo com o planejado no PPI. Atualmente, com o emprego do orçamento-programa, existe a previsão
legal de total vinculação entre planejamento e orçamento.

Estudantes, termina aqui nossa aula. Após fazermos um geral sobre os orçamentos públicos e estudarmos dois
tipos deles (OBZ e orçamento de desempenho), vamos para a próxima aula, na qual estudaremos o orçamento-
programa. Até lá!
AULA 04 | O ORÇAMENTO-PROGRAMA
Esta aula é uma continuação do que começamos a estudar aula passada. Dentro da classificação dos
orçamentos, vamos estudar o orçamento-programa. Os conceitos apreendidos aqui têm grande valia para a
formação nessa área. Continue estudando!
4.1. A V INCULAÇÃO ENTRE O RÇAMENTO E P LANEJAMENTO

É interessante perceber que, com o conhecimento da legislação orçamentária que você está desenvolvendo,
podemos verificar a vinculação entre planejamento e orçamento. Essa interligação é realizada por diversas
normas, sendo as principais:
• Constituição Federal de 1988;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000);
• Plano Plurianual (PPA);
• Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964;
• Decreto4-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.

A Constituição Federal determina:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público. [...]
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.
(BRASIL, 1988)

4
Ato administrativo de competência privativa dos chefes do Poder Executivo (presidente, governadores e prefeitos).
Na Constituição Federal, existe previsão de que as

emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou
aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso sejam compatíveis com o Plano
Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(BRASIL, 1988, Art. 166, § 3º, inciso I da CF).
Ratificando essa ideia, em outro artigo, a Constituição
estipula que as emendas ao projeto de lei de
diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas
quando incompatíveis com o Plano Plurianual
(BRASIL, 1988, Art. 166, § 4º).
Ainda podemos destacar que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de
crime de responsabilidade (BRASIL, 1988, Art. 167, § 1º).
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)5 também mostrou forte determinação no sentido de reforçar o elo
entre orçamento e planejamento. Ela determina que o projeto de lei orçamentária anual deverá ser
elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com as
normas da própria LRF (BRASIL, 2000, Art. 5º). Existe ainda a previsão na LRF de que a lei orçamentária não
consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja
previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1º do Art. 167 da
Constituição Federal (BRASIL, 2000, Art. 5º, § 5º).
Na verdade, o primeiro instrumento legal que realizou essa interface entre planejamento e orçamento foi a
Lei no 4.320, de 17 de março de 1964 (BRASIL, 1964). Nela, existe determinação de que as propostas parciais
de orçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual de
trabalho do governo e, quando fixado, com o limite global máximo para o orçamento de cada unidade
administrativa (BRASIL, 1964, Art. 27).
Atualmente, a metodologia orçamentária utilizada no Brasil é o orçamento-programa. Ele é o mais adequado
para o cumprimento das normas previstas na legislação em vigor. Você irá conhecer melhor esse
instrumento no tópico seguinte.
4.2. O O RÇAMENTO -P ROGRAMA NO B RASIL

O orçamento-programa foi difundido pela Organização das Nações Unidas (ONU) a partir do final da década
de 1950, inspirado na experiência do orçamento de desempenho e no PPBS (Planning, Programming and
Budgeting System) nos Estados Unidos da América.
Com o advento da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, foi implementado o orçamento-

programa no Brasil. Esse tipo de orçamento se caracteriza pelo fato de a elaboração
orçamentária ser feita em função daquilo que se pretende realizar no futuro, ou seja,
permite identificar os programas de trabalho do governo, seus projetos e atividades e
ainda estabelece os objetivos, as metas, os custos e os resultados alcançados.

5
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É a Lei Complementar nº 101/2000.
O orçamento-programa, além de ser um moderno instrumento de planejamento, permite avaliar e divulgar

os resultados alcançados. Esse tipo de orçamento contrasta com o tradicional ou clássico, que se baseava no
passado, ou seja, naquilo que fora realizado. Ele está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos
objetivos que o governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.
O orçamento-programa, planejado para um determinado exercício, pormenoriza as etapas do Plano
Plurianual para o exercício subsequente, ou seja, é o cumprimento ano a ano das diretrizes, objetivos e metas
estabelecidas no Plano Plurianual.
O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, também deu ênfase ao orçamento-programa como plano
de ação do governo federal ao determinar que, em cada ano, será elaborado um orçamento-programa que
pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à
execução coordenada do programa anual (BRASIL, 1967, Art. 16).
Você pode entender o orçamento-programa como um plano de trabalho expresso por

um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua
execução. Ele não é apenas um documento financeiro, mas, principalmente, um
instrumento de operacionalização das ações do governo, onde são viabilizados os seus
projetos, atividades e operações especiais em consonância com os planos e as
diretrizes estabelecidas.
O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento público. A

implantação do orçamento-programa ocorreu porque ele possui inúmeras vantagens quando comparado
com os demais tipos de orçamentos. Vamos enumerar algumas dessas virtudes:
1. melhor planejamento dos trabalhos;

2. mais precisão na elaboração do orçamento;
3. melhor determinação das responsabilidades aos gestores;
4. redução de custos dos programas de trabalho;
5. mais compreensão do conteúdo da proposta orçamentária por parte do Executivo, Legislativo,
Judiciário, Ministério Público e da sociedade;
6. facilidade para identificação de duplicação de funções;

7. melhor controle da execução do programa;
8. melhor identificação dos gastos;
9. apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento entre custos
e programas;
10. ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.

Esse tipo de orçamento é entendido como um elo entre o planejamento (PPA) e as ações executivas da
Administração Pública, cuja ênfase é a consecução de objetivos e metas e, para tanto, são considerados os
custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vista funcional-programático. O termo
“funcional-programático” significa dizer que a despesa se encontra dentro de uma função de governo
(judiciária, legislativa, saúde) e que para cada despesa existe um programa de trabalho, ou seja, toda despesa
pública se encontra dentro de um programa de trabalho.
Caso você deseje se aprofundar na discussão do orçamento-programa,

sugiro a leitura do excelente artigo: “O Orçamento-Programa como
Instrumento da Gestão Pública”, do pesquisador Darcy Marzelo Ribeiro,
do IPARDES, disponível no link a seguir e no acervo da disciplina.
http://tinyurl.com/kdcftys
4.3. A C LASSIFICAÇÃO F UNCIONAL , I NSTITUCIONAL E P ROGRAMÁTICA

A implantação e a operacionalização do orçamento-programa como instrumento de ligação entre o
planejamento e o orçamento estão diretamente vinculadas à estrutura prática e funcional de leitura e
interpretação do orçamento público. No caso específico do orçamento brasileiro, sua compreensão passa
pelo entendimento da estrutura de classificação funcional6, institucional e programática.
A classificação institucional7 representa a estrutura organizacional e administrativa governamental e está
estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. Essa classificação tem
como finalidade identificar qual o órgão ou unidade orçamentária em que está consignada a despesa
aprovada na Lei Orçamentária Anual (LOA)8. Essa classificação é representada por um código de cinco
dígitos: XX.XXX, cujos dois primeiros dígitos identificam o órgão ou entidade, e os três últimos dígitos, a
unidade orçamentária. Exemplo:
01.000 – Câmara dos Deputados
01.101 - Câmara dos Deputados
02.000 – Senado Federal
02.104 – Secretaria Especial de Editoração e Publicação
12.000 – Justiça Federal
12.101 – Justiça Federal de 1º Grau

6
Classificação da despesa segundo estrutura de funções e subfunções, que indicam as áreas de atuação do governo, como saúde, educação,
transporte, entre outras. O código da classificação funcional compõe-se de cinco algarismos, sendo os dois primeiros reservados à função e
os três últimos à subfunção.
7
Classificação da despesa por órgão e unidade orçamentária. O órgão ou a unidade orçamentária pode, eventualmente, não corresponder a
uma estrutura administrativa, por exemplo, Encargos Financeiros da União, Transferência a Estados, Distrito Federal e Municípios, Reserva de
Contingência.
8
Uma das três leis em sentido formal (lei ordinária) que compõem o sistema orçamentário brasileiro. É a lei orçamentária propriamente dita,
possuindo vigência para um ano. Ela estima a receita e fixa a despesa do exercício financeiro, ou seja, aponta como o governo vai arrecadar e
como irá gastar os recursos públicos.
Existem casos em que a classificação institucional não corresponde a um órgão ou a uma unidade
orçamentária real. Exemplo:
90.000 – Reserva de Contingência
73.000 – Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios
74.000 – Operações Oficiais de Crédito
Na verdade, embora a maioria dos técnicos que trabalham com o orçamento empreguem o termo
institucional-funcional, desde a edição do Manual Técnico de Orçamento de 2005, no qual a classificação
funcional-programática, para atender a nova concepção das atividades de planejamento, passou a ser
chamada simplesmente de funcional (BRASIL, 2005).
A classificação funcional é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como
agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nas três esferas. As funções que são
representadas por um código de dois dígitos (XX) e se identificam com a área de atuação de cada um dos
órgãos ou entidades do governo representam o maior nível de agregação das diversas áreas da despesa que
competem ao setor público. Exemplo:
01 – Legislativa
04 – Administração
10 – Saúde
12 – Educação
Atualmente as funções constituem um universo de 28 itens. O

documento que normatizou as funções foi o anexo da Portaria MOG nº
42, de 14 de abril de 1999, publicada no DOU de 15 de abril de 1999. Caso
você queira conhecer quais são as 28 funções previstas nessa portaria,
consulte-a, ela está disponível no link a seguir e no acervo da disciplina.
http://tinyurl.com/mwlsx5a
As subfunções, cuja codificação é composta de três dígitos (XXX), representam um desdobramento das
funções e têm a finalidade de agregar determinado subconjunto de despesas do setor público e identificar a
natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.
Exemplo:
031 – Ação legislativa
301 – Atenção básica
361 – Ensino Fundamental

A classificação por programas, também

conhecida como estrutura programática,
passou a ser utilizada nas peças orçamentárias
a partir do ano de 2000, em substituição à
classificação funcional-programática, até
então existente.
O programa possui a codificação de quatro
dígitos: XXXX. Ele é o instrumento de
organização da atuação governamental, que
articula um conjunto de ações que concorrem
para um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores instituídos no
plano, visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da
sociedade, conforme o Manual Técnico de Orçamento (BRASIL, 2014).
O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. Ele é o elemento básico da
estrutura do orçamento-programa, sendo seu nível máximo de classificação. O programa é executado por
uma unidade administrativa de nível superior no desempenho das funções que lhes são atribuídas. Emprega-
se a palavra programa para designar o resultado do trabalho, ou seja, um produto ou serviço final,
representativo dos propósitos para que a unidade foi criada.
A classificação programática está estruturada em quatro tipos de programas básicos: finalísticos, de gestão e
políticas públicas, de serviços ao Estado e de apoio administrativo.
a. Programa finalísticos: resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade e que,
portanto, estão vinculados claramente à área-fim dos órgãos.
b. Programa de gestão das políticas públicas: abrangem as ações de gestão do governo e serão
compostas de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistema de
informações, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. Identificam-
se individualmente com as ações institucionais de um órgão.
c. Programas de serviços ao Estado: resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado,
por instituições criadas especificamente com esse objetivo.
d. Programas de apoio administrativo: correspondem aos programas da área meio dos órgãos, são
despesas de natureza administrativa que, embora colaborem no atingimento dos objetivos dos
programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, não são passíveis de apropriação a esses
programas.

Como você pode perceber, o programa é a peça que estrutura o orçamento-programa, sendo que ele:
• é um instrumento de organização da atuação governamental;
• articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,

mensurado por indicador estabelecido no Plano Plurianual;

• visa a solução de um problema ou o atendimento de necessidade ou demanda da sociedade.

As ações em que se estruturam um programa têm a codificação representada por quatro dígitos: XXXX e
representam o desdobramento dos programas. As ações se classificam nas seguintes categorias:
a. Projetos: instrumento de programação para atingir o objetivo de um programa, envolvendo um
conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a
expansão ou o aperfeiçoamento da ação governamental.
b. Atividades: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das
quais resulta um produto necessário à manutenção das ações de governo.
c. Operações especiais: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo,
das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou
serviços, representam basicamente o detalhamento da função “Encargos Especiais”, por
exemplo: amortização e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais,
transferências a fundo de participação, concessão de empréstimos, ressarcimentos,
indenizações, etc.
As ações de governo (atividades, projetos e operações especiais) são desdobradas em subtítulos, utilizados,
especialmente, para especificar a sua localização física, não podendo haver, por conseguinte, alteração da
finalidade, do produto e das metas estabelecidas. O subtítulo é composto de quatro dígitos: XXXX e
representa o menor nível de categorias de programação.
Dessa forma, temos a formação do Código do Programa de Trabalho completo. De acordo com a estrutura
utilizada pelo governo federal, elaborada com base no Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDORF),
além das classificações estudadas até o momento, outras são incorporadas a fim de gerenciar em rede o
processamento das informações do ciclo orçamentário adotado pela União.
Figura 1: Código do Programa de Trabalho

As classificações incorporadas na codificação completa são: a esfera orçamentária, o identificador de

operação de crédito (IDOC), o identificador de uso (IDUSO) e o identificador de resultado primário.
A esfera orçamentária tem por finalidade identificar cada tipo de orçamento, definido no artigo 165 da
Constituição Federal. Esse campo no SIDOR é composto de dois dígitos: XX e será associado à ação
orçamentária da seguinte maneira:
10 – Orçamento Fiscal
20 – Orçamento da Seguridade Social
30 – Orçamento de Investimento
Identificador de uso tem a finalidade de completar a informação concernente à aplicação dos recurso e se
destina a indicar se os recursos compõem contrapartida nacional de empréstimos ou de doações ou a outras
aplicações, constando da lei orçamentária e de seus créditos adicionais pelos seguintes dígitos, que
antecederão o código das fontes de recursos.
0 – Recursos não destinados à contrapartida
1 – Contrapartida – BIRD
2 – Contrapartida – BID
3 – Outras contrapartidas
Identificador de operações de crédito (IDOC) identifica a operação de crédito contratual a que se refere a
ação, quando financiada mediante empréstimos de recursos com ou sem contrapartida de recursos da união.
O número do IDOC também será usado nas ações de pagamento de amortização, juros e encargos
contratuais para identificar a operação de crédito a que se referem os pagamentos.
Os gastos serão programados com o identificador de uso igual a 1, 2 ou 3, e o IDOC, com o número da
respectiva operação de crédito. Quando os recursos não forem de contrapartida nem de operações de
crédito, o IDOC será 9999.
O identificador de resultado primário tem como finalidade auxiliar a apuração do resultado primário
constante da LDO, devendo constar no projeto de LOA e na respectiva lei em todos os grupos de natureza de
despesa, identificando, de acordo com a metodologia das necessidades de financiamento, cujo
demonstrativo constará em anexo à LOA, as despesas de natureza:
0. financeira;
1. primária obrigatória, ou seja, aquelas que constituem obrigações constitucionais obrigatórias
ou legais da União e constem da seção I do Anexo IV da LDO;
2. primária discricionária, consideradas aquelas não incluídas no anexo específico citado no

item anterior;
3. outras despesas constantes do orçamento de investimento que não impactam o

resultado primário.

Recomendo que você tenha sempre à mão, para fins de consulta, o

Manual Técnico de Orçamento (MTO) de 2014, produzido pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. O material está
disponível no link a seguir e no acervo da disciplina.
http://tinyurl.com/mgztgtk
Estudantes, chegamos ao final da nossa primeira UIA. Você deve estar um pouco assustado com tanta codificação.
Não se preocupe! Em um primeiro contato, tudo parece complicado, principalmente essa montanha de códigos. No
entanto, aos poucos, você irá se familiarizando com esta codificação. Se ficou com alguma dúvida? Retorne ao
conteúdo ou busque esclarecimentos no Fórum de Dúvidas. Senão, passe para a unidade seguinte. Até lá.

Aprendizagem (AVA), e assista à videoaula.

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REFERÊNCIAS
BONELLI, Regis. Estado e Economia: Estado e Crescimento Econômico no Brasil. Brasília: CEPAL; IPEA, 2009.
Disponível em: <www.cepal.org/publicaciones/xml/6/35816/lcbrsr201regisbonelli.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2015.
BRASIL. Carta de Lei de 25 de Março de 1824. Manda observar a Constituição Politica do Imperio, offerecida
e jurada por Sua Magestade o Imperador. Rio de Janeiro, 1824. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao24.htm>. Acesso em: 15 jan. 2015.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 9 dez. 2013.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Brasília, 1967. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm>. Acesso em: 25 set. 2014.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Brasília, 2000. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 25 set. 2014.
BRASIL. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Brasília, 1964. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 25 set. 2014.
BRASIL. Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico de
Orçamento. Brasília, 2005. Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/mto/MTO_2005.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2015.
BRASIL. Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico
de Orçamento. Brasília, 2014. Disponível em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-
orcamentarias/manual-tecnico/MTO_2014.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2015.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MUSGRAVE, Richard A. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1980.
PEACOCK, Alan T; WISEMAN, Jack. The growth of public expenditure in the United Kigdom. Princeton:
Princeton University Press, 1970.
PIRES, J. S; MOTTA, W. F. A Evolução Histórica do Orçamento Público e sua Importância para a Sociedade.
Enfoque Contábil, v. 25, n. 2, maio/ago. 2006. Disponível em:
<http://periodicos.uem.br/ojs/index.php/Enfoque/article/view/3491/3158>. Acesso em: 15 jan. 2015.

GLOSSÁRIO
Classificação funcional: Classificação da despesa segundo estrutura de funções e subfunções, que indicam
as áreas de atuação do governo, como saúde, educação, transporte, entre outras. O código da classificação
funcional compõe-se de cinco algarismos, sendo os dois primeiros reservados à função e os três últimos à
subfunção.
Classificação funcional e programática: Classificação da despesa que combina a classificação funcional
com a classificação programática. Compõe-se de 17 dígitos: 1º e 2º, função; 3º ao 5º, subfunção; 6º ao 9º,
programa; 10º ao 13º, ação; e 14º ao 17º, subtítulo.
Classificação institucional: Classificação da despesa por órgão e unidade orçamentária. O órgão ou a
unidade orçamentária pode, eventualmente, não corresponder a uma estrutura administrativa, por exemplo,
Encargos Financeiros da União, Transferência a Estados, Distrito Federal e Municípios, Reserva de
Contingência.
Decreto: Ato administrativo de competência privativa dos chefes do Poder Executivo (presidente,
governadores e prefeitos).
Equilíbrio Orçamentário: Característica dos orçamentos em que contabilmente as receitas igualam-se às
despesas.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): Uma das três leis em sentido formal (lei ordinária) que compõem o
sistema orçamentário brasileiro. A LDO, de duração de um ano, define as metas e prioridades do governo
para o ano seguinte, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre alterações na legislação
tributária e estabelece a política das agências de desenvolvimento. Também fixa limites para os orçamentos
dos poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público e dispõe sobre os gastos com pessoal.
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal. É a Lei Complementar nº 101/2000.
Lei Orçamentária Anual (LOA): Uma das três leis em sentido formal (lei ordinária) que compõem o sistema
orçamentário brasileiro. É a lei orçamentária propriamente dita, possuindo vigência para um ano. Ela estima a
receita e fixa a despesa do exercício financeiro, ou seja, aponta como o governo vai arrecadar e como irá
gastar os recursos públicos.
Unidade Administrativa: Unidade organizacional subordinada ou vinculada a órgão da Administração
Pública, conforme sua estrutura organizacional.
Unidade Orçamentária: Entidade da administração direta, inclusive fundo ou órgão autônomo, da
administração indireta (autarquia, fundação ou empresa estatal) em cujo nome a lei orçamentária ou crédito
adicional consigna, expressamente, dotações com vistas à sua manutenção e à realização de um
determinado programa de trabalho.

Legislação Orçamentária

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AULA 02 | ORIGENS E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

2.1. B REVE HISTÓRIA DO O RÇAMENTO P ÚBLICO

Orçamento público é considerado hoje um documento para divulgação das ações

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O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os

2.2. O S O RÇAMENTOS E AS C ONSTITUIÇÕES R EPUBLICANAS

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Na Constituição de 1934, o modelo de elaboração do orçamento ficou semelhante ao atual. Competia ao

2.3. O O RÇAMENTO P ÚBLICO D EPOIS DA E DIÇÃO DA L EI N º 4.320/64

Se você quiser conhecer melhor a Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964,

A Constituição de 1967 não trouxe inovações substantivas em relação à Constituição de 1946. Os

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AULA 03 | CLASSIFICAÇÃO DOS ORÇAMENTOS

3.1. E VOLUÇÃO C ONCEITUAL DE O RÇAMENTO P ÚBLICO

• Onde e como gastar o dinheiro do povo de forma eficiente?

• Quanto deve ser gasto em unidades monetárias do total dos recursos

Um adequado planejamento de receitas e despesas pode diferenciar o governo ou

Por ser “ideal” a posição do orçamento moderno é inalcançável. Na medida em que os

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O orçamento tradicional é, então, um inventário dos “meios” com os quais o Estado

Entre outras funções, o orçamento moderno deve:

• ser um instrumento de administração e de contabilidade;

• auxiliar o Executivo nas várias etapas do processo administrativo,

• ser um plano que expressa, em termos de dinheiro, para um tempo

• ser um instrumento de política fiscal, visando à estabilização ou ampliação

• ser peça fundamental na integração entre o orçamento e planejamento.

Entretanto, a escolha do procedimento ou da metodologia de planejamento ou orçamento a ser utilizado

• orçamento de base zero;

3.2. O RÇAMENTO B ASE Z ERO

O OBZ é uma metodologia orçamentária, ou tipo de orçamento, no qual todas as

O objetivo principal do OBZ é gastar de acordo com os recursos

• Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada unidade orçamentária3.

• O processo exige que cada administrador justifique detalhadamente todas as dotações

• Cada administrador é obrigado a preparar um “pacote de decisão” para cada atividade ou

• Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades historicamente

• Pode avaliar também o desempenho dos servidores com o envolvimento