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1 Org aniz ação Ad minis trativa e Ad minis tração Pública

Organização Administrativa e Administração Pública

1. INTRODUÇ ÃO

Iniciando este curso de D ireito Administrativo I, cumpre destacar as matérias que iremos
nos debruçar durante nossas aulas. Veremos os temas do regime jurídico administrativo, os
princípios da administração pública, a organização da administração e os poderes
administrativos.

Para este primeiro passo, estudaremos a organização da atividade administrativa, em

seguida, avançaremos na análise dos princípios da administração e encerraremos com os
poderes administrativos.

2. ORGANIZAÇ ÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

A administração pública é uma expressão que comporta mais de um significado, é

plurissignificativa. Pode denotar, ao mesmo tempo, pessoas que integram a estrutura do Estado e
que atuam para satisfação do interesse público, mas também significa o conjunto de atividades
que são desempenhadas por este aparato estatal, através destas pessoas que integram a sua
estrutura.

Cumpre explicar que, na primeira classificação a ser estudada, volta e meia incidente em
provas de concurso, separa-se a administração pública em sentido subjetivo, também chamado de
sentido formal ou orgânico e, de outro lado, a administração pública em sentido objetivo,
material ou funcional.

Sob o aspecto subjetivo, formal ou orgânico, a administração pública compreende um

conjunto de órgãos e de entidades que integram a estrutura do Estado e atuam para satisfazer o
interesse público. Aqui, nesta composição, situam-se também os entes da federação, que atuam
para satisfação do interesse público. Nesta concepção subjetiva, fala-se em Administração
Pública, com “A” e “P” maiúsculos.

2.1 ASPEC TO OBJETIVO DA ADMINISTRAÇ ÃO PÚBLIC A

Em seu aspecto objetivo, material ou funcional, a administração pública significa um

conjunto de atividades.

•Quais são estas atividades?

Na visão de Maria Sylvia D i Pietro, a administração pública realiza atividades de:

•Fomento;
•Poder de polícia;
•Prestação de serviços públicos; e

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•Intervenção no domínio econômico.

Frise-se que, cada autor gosta de citar suas atividades, aquelas que consideram como as
mais importantes, ou seja, trata-se de uma lista variável. Contudo, as mais repetidas são estas
atividades enumeradas por D i Pietro.

A atividade de fomento sofreu um grande incremento, a partir da década de 90 do século

passado, pois o Estado passou a incentivar, apoiar e contar com a colaboração do particular. Para
tanto, o Estado reconhece que não tem condições de desempenhar todas as funções que no
passado executava. Assim, sai do papel de meramente executor, para um papel de gestor,
regulador, ordenador, harmonizador de interesses.

Com isso, estimulando o fomento, surge, por exemplo, a Lei 9.637/1998 (Lei das OS’s) e a
Lei 9.790/1999 (Lei das OSCIP’s). Em outro momento, estudaremos este terceiro setor e as
pessoas que recebem o auxílio estatal e colaboram com a administração pública sem qualquer
finalidade lucrativa.

A atividade de poder de polícia também faz parte do aspecto objetivo e nada mais é do que
uma função da administração que tem como objetivo delimitar a liberdade ou mesmo o exercício
do direito de propriedade.

Assevere-se que este poder tem atributos e pode ser delegado, desde que obedeça limites
dessa delegação. Existe um ciclo de polícia que se divide em etapas, a ordem de polícia, o
consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia. Portanto, poder de
polícia não se confunde com polícia judiciária.

Vale dizer que temos uma série de questões que serão estudadas neste módulo de D ireito
Administrativo I, entretanto, hoje, como já revelado, dedicaremos à administração pública e
organização da atividade administrativa.

Outra atividade citada é a prestação de serviços públicos. A coisa mais difícil para quem
aprende e para quem ensina direito administrativo é debater o tema serviços públicos. A cada
ano, o que se entende por serviço público sofre uma alteração, trata-se de uma noção que passa
por variações profundas.

Pontue-se que a escola francesa trabalhava com uma noção muito ampla de serviços
públicos, completamente inadequada nos dias de hoje, nessa atividade material que é de
titularidade estatal e assegura comodidades aos particulares. Quais são os serviços públicos?
Qual é o critério para o enquadramento de uma atividade para considerar-se serviço público?
Quais os princípios que influenciam esta atividade? Todas estas questões tratam de temas que
fogem ao nosso foco no módulo I de D ireito Administrativo.

D esse modo, limitamo-nos a mencionar que os serviços públicos tratam-se de importantes

atividades da administração pública, com princípios, regras muito próprias, polêmicas,
extremamente complexas, principalmente nos dias de hoje em que se tem uma proliferação de

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atividades simplificadas com recursos tecnológicos.

Finalizando as quatro atividades listadas como atividades da administração pública sob

aspecto objetivo, temos a atividade de intervenção. A intervenção se divide em duas partes: a
intervenção por meio de regras que afetam o funcionamento da economia e a intervenção que se
dá através das empresas públicas e das sociedades de economia mista.

Em vista disto, tem-se duas linhas de atuação, ou o Estado intervém diretamente na

economia através de regras que afetam, por exemplo, o horário de funcionamento de um
estabelecimento comercial, que esclarece quais os requisitos para a exploração de uma
atividade econômica ou para a prestação de um serviço público em regime de concorrência. É
uma prerrogativa do Estado de limitar a livre iniciativa de modo a melhor satisfazer o interesse
da coletividade.

Em outra margem, a intervenção também se dá de forma indireta, através das empresas

públicas e sociedades de economia mista. Esta intervenção faz com que o Estado atue de forma
eminentemente privada, sob a influência de um regime predominantemente privado.

Uma curiosidade a se destacar é quando Maria Sylvia D i Pietro escreve sobre o aspecto
objetivo ou funcional da administração. Ela chama a atenção para o fato de que apenas a
intervenção por meio da criação de normas que afetam o funcionamento da economia poderia
ser encarada, de fato, como aspecto objetivo da administração, e não a intervenção através de
empresas públicas e sociedades de economia mista, pois, segundo a autora, as atividades da
administração são aquelas que sofrem uma predominante influência do regime jurídico
administrativo, ou seja, do regime de direito público.

Assim, ao atuar por intermédio de uma empresa pública ou de uma sociedade de economia
mista, há predominância do regime de direito privado, ainda que haja algumas influências do
regime publicista, como a necessidade de licitação e de contratação por concurso público.

Em suma, para a conhecida posição de D i Pietro, sob o aspecto objetivo a administração

pública teria como missão realizar o fomento, prestar serviços públicos, exercer atividade de
polícia administrativa e intervir, por meio da criação de regras que afetam o funcionamento da
economia. Cada uma destas atividades diz respeito a um tema específico do D ireito
Administrativo e alguns deles serão explorados neste módulo. Por exemplo, mais adiante, vamos
falar de empresas públicas, sociedades de economia mista, fomento, terceiro setor e também do
poder de polícia, mas não falaremos de serviços públicos, pois não faz parte deste módulo.

2.2 ASPEC TO SUBJETIVO DA ADMINISTRAÇ ÃO PÚBLIC A

Em relação ao aspecto subjetivo, é sempre bom lembrar que a administração pública é

integrada por um conjunto de órgãos e de entidades e, no D ireito Administrativo, é muito
importante diferenciarmos estes dois institutos. Por certo, tratam-se de palavras com
significados totalmente distintos.

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