18 / Educación

Gerardo Caetano / Gustavo De Armas

Educación

1
 Carlos Contrera
Gerardo Caetano es Doctor en Historia. Ex Director
y actual Coordinador Académico del Observatorio
Político del Instituto de Ciencia Política de la
Universidad de la República. Director Académico del
CEFIR. Integrante de la Academia Nacional de Letras
y de la Academia Nacional de Ciencias del Uruguay.
Académico correspondiente de la Real Academia
Española de la Lengua y de la Academia Nacional
de la Historia de Argentina. Presidente del Consejo
Superior de FLACSO. Representante por el Río de la
Plata en el Consejo Directivo de CLACSO. Docente en
cursos de grado y de posgrado (Maestría y Doctorado)
a nivel nacional e internacional. Investigador nivel III
del Sistema Nacional de Investigadores del Uruguay.
Autor de numerosas publicaciones en áreas de su
especialidad, por las que ha obtenido distinciones y
premios a nivel nacional e internacional.
Carlos Contrera
Gustavo De Armas1 es Magíster en Ciencia Política,
Candidato a Doctor en Ciencia Política, Licenciado
en Ciencia Política y Licenciado en Sociología por
la Universidad de la República. Actualmente es
Especialista en Política Social de la Oficina en Uruguay
de UNICEF. Anteriormente fue consultor de políticas
sociales para el BID, la CEPAL, la OEA y el PNUD, así como
Asesor del Coordinador Residente de las Naciones
Unidas en Uruguay. Investigador del Sistema Nacional
de Investigadores de Uruguay (Nivel I) y del Instituto
de Ciencia Política de la Universidad de la República.
Ha sido también Profesor en cursos de postgrado y
grado en la Universidad de la República, Universidad
Católica del Uruguay, Universidad ORT del Uruguay y
el Instituto Universitario CLAEH.
1 La información de este documento expresa mis puntos de vista y
mis opiniones personales, y no representa necesariamente la posición
de Unicef.
 Gerardo Caetano / Gustavo De Armas
Educación, desarrollo y
democracia en Uruguay

Í N D I C E

Introducción.......................................................................................................5
La matriz fundacional del sistema educativo uruguayo:
movilidad social, republicanismo y orientación
cosmopolita...................................................................................................5

La trayectoria del sistema educativo uruguayo

en el siglo XX....................................................................................................11
Del temprano desarrollo al largo estancamiento..............11
La educación desde la restauración democrática: una
mirada amplia.........................................................................................18
La educación inicial y primaria
en los últimos veinte años..............................................................22
El Plan Ceibal..........................................................................................28
La educación media en los últimos veinte años.................30
La educación técnica..........................................................................39
La educación terciaria.......................................................................43
Condiciones para el desarrollo de la educación.................46

Los retos del presente:

equidad y calidad en los resultados................................................49

Mirada prospectiva: ¿cómo será la educación

en las próximas décadas?.......................................................................52

Bibliografía..................................................................................................... 61
Carlos Contrera
Carlos Contrera

La matriz fundacional del sistema
educativo uruguayo: movilidad social,
republicanismo y orientación cosmopolita
Hace casi medio siglo, en 1964, en el mundo y en el país
convergían una vez más una crisis de los relatos del pasado
con una renovada exigencia de mirar más lejos y explo-
rar los horizontes de un futuro que, además, comenzaba a
percibirse amenazado. En un contexto de cambios e incer-
tidumbres, en Uruguay comenzaban a acumularse factores
y circunstancias que coadyuvaban a un ejercicio cada vez
más acuciante de balances y prospectos. Mientras el segun-
do colegiado blanco iniciaba su segundo año de gobierno,
se encomendaba a la Comisión de Inversiones y Desarrollo
Económico (CIDE) la elaboración de un plan nacional de de-
sarrollo económico y social, se conmemoraba en todo el país
el bicentenario del nacimiento de José Artigas, se efectiviza-
ba la ruptura de relaciones con Cuba y seguía descabezán-
dose el liderazgo político uruguayo con la muerte de Luis
Batlle Berres, Benito Nardone, Daniel Fernández Crespo y
Javier Barrios Amorim.1
1 Cfr. Roque Faraone, Blanca París, Juan Oddone y colaboradores,
Cronología comparada de la historia del Uruguay. 1830-1985, Montevideo,
5
1
Introducción
18 / Educación
En ese contexto, el legendario semanario Marcha, con
su director Carlos Quijano al frente, cumplía su vigésimo
quinto aniversario y entre las conmemoraciones, se lanzaba
a explorar desde las más diversas perspectivas y temáticas al
país del futuro, con un horizonte temporal que alcanzaba a
1989, veinticinco años después.2
Universidad de la República —Colección del Rectorado, 1997.
2 En la conmemoración de su veinticinco aniversario, Marcha publi-
có cinco suplementos dedicados a “El Uruguay del futuro”. El primero,
publicado el 5 de junio de 1964 estuvo dedicado a la temática de
“Las instituciones y la sociedad”. Entre los autores de artículos figu-
raron Héctor Hugo Barbagelata, Isaac Ganón, Emilio Frugoni, Aldo So-
lari, Jorge Peirano Facio, Alberto Ramón Real. El segundo suplemento
fue publicado el 12 de junio de 1964 y estuvo dedicado a “Ciencia,
religión y enseñanza”, con autores como José Luis Segundo, Julio de
Santa Ana, Américo Plá Rodríguez, Arturo Ardao, Rodolfo Tálice, Julio
Castro, Antonio M. Grompone, y otros. El tercero fue publicado el 10
de julio de 1964 y el tema fue “Las estructuras económicas”; algunos
de los autores fueron Carlos Frick Davies, Gervasio Posadas Belgrano,
Luis Faroppa, Eduardo Acevedo Álvarez. El cuarto fue publicado el 17
de julio de 1964 y estuvo dedicado a las “Perspectivas económicas
del Uruguay”, con autores como Nilo Berchesi, Ramón Valdez Costa,
Armando R. Malet, Alejandro Végh Villegas. El quinto y último fue pu-
 “La enseñanza es naturalmente conservadora. Sus
procesos de renovación abarcan largos y desiguales
períodos y generalmente solo afectan a sectores de
una totalidad más compleja. Característica que en un
país quieto como el nuestro, hace que las transfor-
maciones que en ella se operen resulten poco menos
que imperceptibles. Los adultos tratan de que los jó-
venes sean a su imagen y semejanza. La educación
en la que nos formamos es hija directa de la que
recibieron nuestros padres (…). En educación no hay
revoluciones autónomas (…). Aquí en el Uruguay las
transformaciones educativas han ido rodando unas
sobre otras (…). Cada época arrastra ideas, métodos,
prácticas del pasado a la vez que contiene gérmenes
—proyectos, ensayos, planes— de lo por venir. El
Uruguay del futuro, contendrá, en su hacer educati-
vo, buena dosis del Uruguay actual…”3
Estas consideraciones, que parecen hechas para el pre-
sente pero que fueron escritas en 1964, pertenecen al maes-
tro Julio Castro. De esa manera empezaba su texto prospec-
tivo sobre la educación primaria, como parte del segundo de
los cinco suplementos que el semanario Marcha dedicara a
“El Uruguay del futuro”. Más allá de que luego de este ejer-
cicio prospectivo de 1964 se sucedieron acontecimientos que
sin duda trastrocaron todos los planes y conjeturas (el agra-
vamiento de la crisis en el segundo lustro de los años sesen-
ta, la acción armada del MLN, el pachequismo, las elecciones
de 1971, el golpe de Estado y la larga dictadura, en la que el
propio Julio Castro sería “desaparecido” por el terrorismo de
Estado), resulta un buen punto de partida para este trabajo
blicado el 24 de julio de 1964 y enfocó el tema “El desarrollo nacional”,
con autores como Ramón P. Díaz, Alberto Tisnés, Enrique Iglesias y
Mario Bucheli. En la ilustración de los distintos suplementos participa-
ron, entre otros, artistas de la talla de Anhelo Hernández, José Cúneo,
Manuel Pailós y Nelson Ramos.. Valga la referencia de estas autorías
y participaciones para ratificar una vez más la calidad intelectual y el
pluralismo manifiesto de Marcha.
3 Julio Castro, “1964-1989: Enseñanza. Educación Primaria: presente
y futuro”, en Marcha, Montevideo, 12 de junio de 1964, pp. 12 y ss.
6
registrar algunos de los ejes de reflexión que propusieron
quienes desde Marcha indagaron por entonces en torno a los
“futuros posibles” de la educación uruguaya hace medio si-
glo. Una vez más, en el momento de repensar el futuro, los
uruguayos jerarquizaban muy especialmente al tema de la
educación como clave insoslayable de un proyecto.
El rubro “Enseñanza” fue asignado en este ejercicio
prospectivo de Marcha a Julio Castro y a Antonio M. Grom-
pone. En su texto prioritariamente enfocado al análisis de la
educación primaria, Julio Castro se quejaba de las deficien-
cias de diagnóstico “en un país sin estadísticas, sin disciplina
y sin rigor”. A partir de la advertencia de que todavía no se
conocían los datos del censo nacional de octubre de 1963,4
registraba sin embargo algunos indicadores concretos. En
el país de entonces había “escuelas para todos los niños”, lo
que no inhibía sin embargo la existencia de “clases super-
pobladas y escuelas desbordantes de alumnos”. Era “grave” la
deserción, así como preocupante “el índice de éxitos y fraca-
sos en los cursos anuales”. El incremento de la cobertura y la
regularidad de la asistencia eran muy disímiles en el medio
urbano y en el rural. Los datos de las escuelas rurales gene-
raban preocupación. En cuanto al analfabetismo, las inves-
tigaciones de Julio Castro apuntaban a una cifra aproximada
al 10%: “es posible que en este país del más o menos, la cifra
del 8 al 10% no ande muy errada”.
En cuanto a las “soluciones”, Castro comenzaba por rea-
firmar el “inconmovible fundamento” de los tres principios
básicos de gratuidad, laicidad y obligatoriedad. “La escue-
la debe ser para todos, primera condición en la función
que la sociedad le encomienda. En ese sentido debe llevar
al máximo su diversificación para atender a todos los ni-
ños.” En relación a este imperativo, no dejaba de advertir
que para asegurar la obligatoriedad resultaban imperiosos
cambios impostergables en la acción estatal: “Tal vez uno
de los padres más indolentes sea el propio Estado, a juzgar
por la deficiente atención y la limitación de medios con que
asiste a los niños confiados a su tutela.”En una dirección
4 “Cincuenta y cinco años llevó hacer el recuento de la población
del país. Ahora quién sabe cuánto insumirá la elaboración de los resul-
tados. Es difícil, y además peligroso, fijar cifras en esas condiciones”.
similar, exigía modificaciones en la organización institucio-
nal del subsistema: “Enseñanza Primaria deberá estar diri-
gida por sus maestros, como Secundaria (…) y la Universidad
(…). Hasta tanto eso no ocurra todo plan que se proyecte o
programa que se invoque, será mentira”.
A continuación, enfatizaba sobre la necesidad de una
coordinación orgánica y pedagógica con los demás subsis-
temas educativos, rechazando con dureza “el absurdo de la
desconexión existente (…) con Secundaria y con la Uni-
versidad del Trabajo”. Con similar celo, exigía una aten-
ción especial a los requerimientos de la escuela rural, la
formación de los maestros y la necesaria incorporación
de la cultura popular, advirtiendo sobre las consecuencias
negativas de “la presión cultural urbana —un poco absur-
da en este país de vacas y ovejas — (…), la hipertrofia de
información libresca y la evasión del conocimiento de las
concretas realidades nacionales”.
Julio Castro culminaba su artículo con una aseveración
muy dura y exigente en lo que refiere a su mirada sobre el
porvenir: “El país no ha hecho aún el plan de su futuro desa-
rrollo. Como consecuencia, tampoco lo tiene para su política
educacional. Hasta ahora se fundan escuelas donde los veci-
nos piden y se les puede dar (…). Pero como el país no tiene
conciencia aún de sus obligaciones en materia educativa,
esas marchas y contramarchas, reformas y contrarreformas,
se hacen y deshacen sin que haya límite de responsabilidad
para los que hacen de la educación pública una aventura.”5
Por su parte, Antonio Miguel Grompone en su texto “El
desarrollo de la enseñanza en el Uruguay que vendrá”6, luego
de reafirmar su especial preocupación por consolidar la liber-
tad de enseñanza en el sistema educativo, enfatizaba sobre la
debilidad de la respuesta de la enseñanza uruguaya frente a
las diferencias de clase de sus educandos. Advertía Grompone:
“La enseñanza es una enseñanza de clases. En
primaria, aunque se le dé un carácter general, se
5 Julio Castro, ob. cit. pp. 12 a 15.
6 Antonio Miguel Grompone, “1964-1989: El desarrollo de la ense-
ñanza en el Uruguay que vendrá”, en Marcha, Montevideo, 12 de junio
de 1964, pp. 16 a 23.
7
acentúan las diferencias; en secundaria, a pesar de
18 / Educación
que se anota la clientela de personas cuya situación
no pertenece siempre a las clases acomodadas, en la
Universidad aparece la diferencia porque es de clase
media o superior. (…) Y la Universidad del Trabajo
no atrae a los adolescentes, ni siquiera tienen interés
en adquirir una habilidad manual”.
Grompone remarcaba la necesidad de que la educación
influyera en la movilidad social, en particular en un país
como el Uruguay de entonces en el que, a su juicio, “la inicia-
tiva individual parece anestesiada”. Una prueba contundente
de ello era, en su parecer, que fuera “principalmente en las
clases menos acomodadas (donde se) huye de toda formación
que se fundamente en obtener actividades manuales.”
En su perspectiva, todo este cuadro general reforzaba la
“necesidad de la reforma”, que antes que nada debía ser di-
señada en una perspectiva de orientación hacia el futuro y
en un cambio de mentalidad en verdad radical. “No es que
la enseñanza esté en crisis; estuvo siempre en crisis porque
en todo tiempo se adaptó a su época. (…). [Pero ahora] debe
orientar a su tiempo (…), tiene que pesar para la transforma-
ción y el progreso espiritual de su tiempo y encontrar la línea
que le haga eso posible. (…) La reforma educacional no se
produce con planes, reglamentos, tampoco con instrucciones
que aparecen vagas. La reforma es de cambio de mentalidad
de profesores, estudiantes, del medio ambiente”.
Esta transformación imperativa del sistema educativo,
pese a que dependía de factores externos, trascendía larga-
mente las modificaciones en el plano administrativo y re-
quería un emprendimiento de planificación a gran escala,
con visión de futuro y una moral de exigencias. Este último
requisito, que Grompone resaltaba, tenía que ver con una
disputa de valores. “La educación en el Uruguay en todos
los órdenes es una cuestión de crear o de hacer nacer la
disciplina, palabras que se dicen con desprecio, (…) cuando
en realidad, la disciplina es el modo como cada individuo
se adapta a utilizar sus propias condiciones”. Para afirmar
estos valores, para Grompone resultaba determinante evitar
la tentación de la repetición del saber ajeno y superar “un
complejo de inferioridad”que a su juicio derivaba de “un país
que no tiene resonancia fuera de él”. La recomendación final
para conquistar estos logros era tan exigente como polémi-
ca: “Bastarse a sí mismo como una necesidad de superarse,
de descontento de su trabajo, de incesante interrogarse, sin
que el aplauso exterior llene de satisfacción o haga desapa-
recer el descontento de sí mismo.”7
A casi cincuenta años de estos análisis, en el marco
de todas las transformaciones y acontecimientos ocurridos
desde entonces, sorprende en verdad la renovada vigen-
cia de algunos conceptos. No es que estos documentos no
denoten signos inequívocos de su tiempo específico. En
muchos aspectos, estos análisis resultan especialmente
ilustrativos de varias obsesiones de aquel primer lustro
de los años sesenta: el énfasis por la planificación; la exi-
gencia de diagnósticos y estudios rigurosos para fundar los
nuevos proyectos; el destaque del pleito de valores y de la
búsqueda de una nueva “moral de exigencias”; el impulso
renovado sobre la reforma educativa en una perspectiva
que contribuyera a la reintegración y el dinamismo de
una sociedad que ya evidenciaba deterioros, entre otras.
Empero, muchos de los problemas registrados y aun de
algunas de las soluciones propuestas permanecen con una
extraña vigencia.
Ya por entonces el renovado desafío prospectivo para
un Uruguay en búsqueda de rumbos parecía privilegiar el
factor educativo como uno de los centros indispensables de
reflexión. Se lo hacía desde una revisión de trayectorias
y, como vimos, con una renovada vocación por rearticular
los vínculos clásicos entre enseñanza, ciudadanía y de-
mocracia. Decía Julio Castro en el artículo antes citado:
“José Pedro Varela, con su Reforma Escolar, (…) dio el gran
impulso educativo. Pero después de él, hasta ahora, el país
no ha hecho más que seguir la acción entonces iniciada.
El Estado resuelve problemas y situaciones al empuje de
las necesidades, pero sin plan ni coherencia intencionadas
y orgánicas.”8
7 Ibíd.
8 Julio Castro, ob. cit., p. 15.
8
En el repaso de los itinerarios, el maestro Castro regis-
traba la evolución de las ideas pedagógicas desde el “prag-
matismo vareliano, el racionalismo de Berra, el criticismo de
Vaz Ferreira y las ideas nuevas del movimiento universal de
la Nueva Educación”. Advertía una “rectificación de rumbos”
en la última década, con la que “la hipertrofiada preocupa-
ción por la información de fuente bibliográfica, para ‘estar
al día, toma su justa dimensión y da lugar a la experiencia,
la investigación, el análisis del problema nuestro, que no se
ha escrito pero que lo viven con angustia, y aun con deses-
peranza, padres, maestros y alumnos”. Sin embargo, advertía
que la “buena senda” tenía sus límites y sus fuertes desafíos.
“Como en la composición de sus órganos e instituciones el
país anda caprichosa y peligrosamente a la deriva, es fre-
cuente que la acción rectora del Estado y sus representantes,
trabuquen los caminos. Cada desvío es una pérdida, un des-
pilfarro, una torcedura inútil en el rumbo”.9
Tal vez la clave principal de la vigencia de estas reflexio-
nes de 1964 tenga mucho que ver con la terca persistencia
de la apuesta uruguaya sobre el papel de la expansión y el
perfeccionamiento de la educación en la construcción de la
ciudadanía. Se trata de uno de los cimientos básicos del viejo
“pacto republicano”: la nación como república de ciudada-
nos, el país hijo de la educación. Hacia 1964, la sabiduría y
el compromiso con la educación de Julio Castro, nada menos
que desde el barco de Marcha, podía atisbar que lo que co-
menzaba a ponerse en entredicho eran las bases mismas de
ese pacto nacional identificado con las posibilidades ciertas
de la igualdad social y con la vida democrática.
La confirmación de la vieja tríada de la utopía educativa
uruguaya (gratuidad, obligatoriedad y laicidad) debía potenciar-
se a través de su resignificación en valores también tradi-
cionales en el país, pero que cobraban en la nueva coyun-
tura crítica una significación primordial: el progreso —“que
los hijos sean mejores y más educados que sus padres”— la
construcción efectiva de ciudadanía —“que los hijos de pobres
y ricos se encuentren en las aulas” y puedan compartir va-
lores cívicos— y vocación cosmopolita —el Uruguay mirando y
midiéndose con los países más avanzados—.
9 Ibíd.
 Por cierto que, como vimos, no se trataba de ideas y valo-
res que estuvieran al margen de discusiones. La solidaridad
intergeneracional de los padres hacia los hijos podía deri-
var en imposición autoritaria de modelos. Como señalaba
en su artículo Julio Castro: “Los adultos tratan de que los
jóvenes sean a su imagen y semejanza”. La construcción
de ciudadanía desde las aulas era parte de una tensión car-
gada de exigencias. El Estado, como decía nuevamente el
maestro Castro, solía “ser uno de los padres más indolen-
tes” y al decir de Grompone, la enseñanza no había podido
dejar de ser “una enseñanza de clases”. Y tampoco había
que confundir vocación cosmopolita con la renuncia al
“conocimiento de las concretas realidades nacionales” o
con “complejo de inferioridad”.
No fue casual que otro “marchista” como Carlos Real de
Azúa postulara ese mismo año en la primera edición de su
obra clásica El impulso y su freno una requisitoria implacable
en torno al primer batllismo, señalando incluso su fracaso
como uno de los factores centrales a la hora de explicar el
despeñadero por el que había entrado el Uruguay de enton-
ces. La “tesis” central de su obra era que el mismo impulso
reformista promovido por el batllismo había contenido al
menos parte de los factores decisivos de su freno. Entre esos
factores, Real de Azúa enfatizaba la defensa de una propuesta
educativa prescindente de los arduos desafíos del desarrollo,10
poco exigente, excesivamente humanística y enciclopedista,
que cimentaba un “prospecto”que a su juicio “se basaba en
10 Sobre este punto específico, resulta en verdad esclarecedor repa-
sar el debate que sobre la propuesta de creación de una Escuela de
Artes y Oficios enfrentó y distanció a Batlle y Ordóñez nada menos
que de Pedro Figari, auténtico “hombre universal”del Uruguay del No-
vecientos, que empezó su militancia política y su labor como directivo
de la enseñanza oficial en las filas del primer batllismo para luego dis-
tanciarse a propósito de estos temas cruciales de cómo cruzar edu-
cación, democracia y desarrollo. Sobre el particular, cf. Arturo Ardao,
Prólogo a Pedro Figari, en Educación y arte”, Montevideo, Biblioteca Ar-
tigas, 1965, p. VIII. Colección de Clásicos Uruguayos, Volumen 81; Julio
María Sanguinetti, El doctor Figari. Montevideo, Aguilar, 2002; y Gabriel
Peluffo Linari, Pedro Figari: Arte e Industria en el Novecientos, Montevi-
deo, Ministerio de Relaciones Exteriores-Consejo de Educación Técnico
Profesional, 2006.
9
18 / Educación
José Artigas. Capítulo 1, Artículo 3º del proyecto de
constitución para la Provincia Oriental. 1813
“Como la felicidad, prosperidad de un pueblo, el buen or-
den y preservación del gobierno civil dependen esencial-
mente de la piedad, religión y moralidad de sus habitan-
tes. Por tanto: para promover su felicidad, para asegurar
el buen orden y preservación de su gobierno, el pueblo de
esta provincia, para conferir a su legislatura el poder de
requerir y autoridad, la legislatura autorizará y requeri-
rá de tiempo en tiempo a los diversos pueblos, curatos,
distritos y otros cuerpos políticos, para hacer a sus ex-
pensas los establecimientos públicos de escuelas para la
enseñanza de los niños y su educación; de suerte que se
tendrá por ley fundamental y esencial que todos los ha-
bitantes nacidos en esta provincia precisamente han de
saber leer y escribir; pues deberá ser uno de los cargos
más fuertes que se le hagan al juez anunciador (primer
tribunal de justicia) en la falta de no obligar a un ha-
bitante propietario de su departamento, en poner a sus
hijos a la escuela antes de darles otro giro a fin de que
logren de la enseñanza, de los derechos del hombre, y de
que se instruyan en el pacto social, por el cual todo pue-
blo estipula con cada ciudadano, y cada ciudadano con
todo el pueblo.”
la permanencia de cierto tipo humano radicalmente distinto
que el que la sociedad de masas modela”.11
Era precisamente esta área de problemas acuciantes, que
sin duda cruzaban las interpelaciones sobre el futuro del
vínculo entre educación y democracia, la que atravesaba por
11 Carlos Real de Azúa, El impulso y su freno.Tres décadasde batllismo y
las raíces de la crisis uruguaya, Banda Oriental, Montevideo, pp. 90 y 91.
En una cita al pie con relación a estas consideraciones, Real de Azúa
buscaba un símil efectista en el campo estético musical: “Probable-
mente Batlle, Frugoni, los progresistas del 900, creyeran que los hijos
del tanguero de sus tiempos escucharían a Beethoven y a Schubert: no
es probable que hayan sospechado que los hijos, los nietos de aque-
llos oirían los pueriles productos de la “nueva ola” y que los cultores
del tango clásico posarían casi como intelectuales”.
entonces distintos escenarios y manifestaciones de la socie-

Carlos Contrera
dad uruguaya, haciendo sentir la radicalidad de su exigencia.
El último día de ese año de 1964, una vez más desde las pá-
ginas de Marcha, Real de Azúa escribía en su recordado texto
sobre “Las dos dimensiones de la defensa de Paysandú”:“... si
la nación misma no es capaz de ‘tener un pasado’ es porque
(...) (no) parece tener un futuro (...). Cuando me refiero a un
pasado entiendo por él algo de lo que T. S. Eliot llamaba ‘un
pasado útil’, es decir: inteligible, capaz de sustentar, de dar
sentido, a una faena nacional proyectada hacia adelante”.12
Nuevamente, la crisis de identidad colectiva parecía invitar
a recorrer con nuevos problemas y preguntas el pasado en
la perspectiva de buscar pistas para un futuro comprome-
tido. La cuestión de la viabilidad nacional volvía entonces
a reaparecer, ahora en la clave de rastrear “los cursos de
desarrollo frustrados” para enfrentarlos a la triunfante “mo-
dernización umbilical” que había desembocado en la crisis
radical del presente. “La historia —sentenciaba Real de Azúa
en el mismo artículo— es un cementerio de posibilidades
frustradas”.13
En un momento crucial de la historia del país, la vieja
matriz del sistema educativo uruguayo sustentada en los
cimientos de la movilidad social, el republicanismo y la
orientación cosmopolita, empezaba a flaquear en forma os-
tensible. Con la plena instalación del estancamiento y la
pérdida de dinamismo en la economía, con las dificultades
crecientes de inserción internacional y en los umbrales de
la polarización social y de la deriva autoritaria, el Uruguay
advertía que en la debilidad de sus propuestas educativas ra-
dicaba uno de los principales bloqueos hacia el futuro. A la
hora de pugnar por un futuro amenazado y objeto de fuertes
controversias de proyecto, esa constatación resultaba una de
las más preocupantes.

12 Carlos Real de Azúa, “Las dos dimensiones de la defensa de Paysan-

dú”, en Marcha, Montevideo, 31 de diciembre de 1964, pp. 25 a 29.
13 Ibíd.

10

La trayectoria del sistema educativo uruguayo
en el siglo XX
Del temprano desarrollo al largo
estancamiento
Una de las notas que distinguen al sistema educativo uru-
guayo cuando se lo compara con sus pares de la región, e
incluso en cotejo con los sistemas de los países más desa-
rrollados, es su temprana implementación. La investigadora
Carolina Greissing, quien viene estudiando estos temas en
múltiples trabajos,14 ha ensayado una periodización general
14 Entre otros, Carolina Greissing, “Conflictos y tensiones en el debate
por la educación durante el Centenario (1910-1934)”, en Gerardo Cae-
tano (director), Los uruguayos del Centenario. Nación, ciudadanía, religión
y educación. (1910-1930) Taurus-OBSUR, Montevideo, 2000, pp.  67 a
137; Carolina Greissing, “¿Formar uruguayos? ¿Educar alemanes? Tres
escuelas alemanas en el debate por la educación (1860-1920)”. Tesis
de Maestría, CLAEH, 2006; “El Estado, la Iglesia y la Educación en el
proceso de formación de la nación” (en colaboración, actualmente en
prensa); “La larga travesía de una comunidad educativa. Historia del
Instituto de Educación Santa Elena (1885-2005)”. Montevideo, 2006,
152 pp. (en colaboración); “Los pleitos por la educación”, en Gerardo
Caetano (director), El “Uruguay laico”. Matrices y revisiones, Taurus, Mon-
tevideo, 2013, pp. 159 a 364.
11
2
18 / Educación
con relación a este proceso de primera institucionalización
del sistema educativo uruguayo, desde el surgimiento del Es-
tado en 1830 a la Constitución de 1934, que afirmó un acuer-
do perdurable en la materia.
A juicio de esta investigadora, se registrarían en este
proceso tres grandes etapas: i) una primera entre 1830 y
1877 (que se caracterizó por un generalizado desorden en la
organización institucional de la enseñanza pública, lo que
originó un vacío que en buena medida fue ocupado por los
emprendimientos de carácter educativo privado); ii) un se-
gundo tramo que se despliega entre 1877 y 1907 (en que se
comenzó a proyectar de manera muy fuerte la confrontación
entre la tendencia secularizadora de las élites dirigentes en
materia educativa y sus oponentes católicos, etapa que co-
menzó nada menos que con el famoso decreto ley de 1877 de
José Pedro Varela); y iii) un tercer período entre 1907 y 1934
(que comprendió la consolidación definitiva de la laicidad en
la enseñanza a partir de la ley de 1909, que suprimió la ense-
ñanza de la religión en los institutos públicos de enseñanza,
período durante el que se consolidó la estructuración casi
definitiva del marco institucional general de la educación
 Tabla 1
Indicadores de logros en educación básica en Uruguay y países de América Latina y el Caribe seleccionados.
Tasa de analfabetismo
1908 1963 1975 1985 1996 2011
35,44 8,8 5,7 4,3 3,1 1,7
Tasa bruta de escolarización en Educación Primaria pública y privada, circa 1950
1. Argentina 112 10. México 66
2. Uruguay 106 11. Venezuela 66
3. Chile 97 12. República Dominicana 57
4. Perú 89 13. Brasil 54
5. Panamá 89 14. Honduras 48
6. Costa Rica 83 15. Bolivia 46
7. Paraguay 77 16. Colombia 45
8. Cuba 72 17. Nicaragua 44
9. Ecuador 71 18. El Salvador 43
Promedio simple 68 19. Guatemala 34
Fuente: los datos de analfabetismo son del Mec (2012, p. 47), salvo para 1908 (INE: http://www.ine.gub.uy/biblioteca/Variables%20siglo%20xx/
tablas.pdf); los datos de matriculación son elaboración propia a partir de información de Oxford sobre matrículas (http://oxlad.qeh.ox.ac.uk/
search.php) y de Naciones Unidas sobre población (http://esa.un.org/unpp).
pública y privada en el Uruguay). La Constitución de 1934, de los servicios educativos; b) la vocación universalista de
emanada de una reforma constitucional promovida por Ga- la educación pública, entendiendo por tal el intento de al-
briel Terra luego del golpe de Estado del 31 de marzo de 1933 canzar a través de una educación básica obligatoria, gratuita
alcanzó, luego de un arduo debate, una solución de “balance”, y laica a todos los ciudadanos; c) el carácter uniforme de la
que quedó establecida en el texto constitucional de acuerdo oferta educativa y centralista del sistema de enseñanza.
a la siguiente fórmula: “Queda garantida la libertad de ense- En el contexto de expansión económica que Uruguay
ñanza. La ley reglamentará la intervención del Estado al solo experimentó —no sin altibajos— hasta mediados del siglo
objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y pasado, su sistema educativo logró niveles de cobertura que
el orden públicos. Todo padre o tutor tiene derecho a elegir lo distinguieron frente a sus pares de la región y lo pusieron
para la enseñanza de sus hijos o pupilos los maestros o ins- a la par de los sistemas educativos de los países más desa-
tituciones que desee”.15 rrollados. Los progresos que Uruguay logró en esta materia
En el marco de este proceso inicial de institucionaliza- en ese período histórico de casi cien años se advierten con
ción educativa, fue entre el último cuarto del siglo XIX y las claridad en dos de los indicadores más básicos de desarrollo
dos primeras décadas del XX que se sentaron las bases de lo educativo: la tasa de analfabetismo y la tasa de escolariza-
que podríamos denominar la matriz constitutiva del sistema ción en educación primaria. Como se puede apreciar en la
educativo nacional. Básicamente, los tres rasgos que definen Tabla 1, entre 1908 y 1963 la tasa de analfabetismo cayó de
35,4 a 8,8, en tanto en 1950 la tasa bruta de escolarización
esa matriz son: a) aun dentro de la fórmula balanceada de
en primaria se ubicó en 106%, lo que significa que todos los
1934, el predominio del sector público —del Estado— sobre
niños que asistían a escuelas públicas o privadas, amén de
el privado, tanto en la definición de los objetivos, contenidos
sus edades, superaban a la población que teóricamente debía
y formatos de la educación, como en la prestación directa
asistir a primaria. Según este indicador, Uruguay se ubicaba
15 Daniel Hugo Martins, Sonia Cristiano y otros, La enseñanza pública
apenas detrás de Argentina (112%) y muy por delante del
y privada en el Uruguay. Su régimen jurídico, Montevideo, Ediciones Jurí- promedio simple de la región (68%).
dicas Amalio Fernández, p. 48.

12
 Gráfico 1
Culminación de ciclos educativos en población de 30
La expansión de la educación primaria determinó que o más años de edad residente en Uruguay en 1963,

18 / Educación
Uruguay alcanzara niveles universales de cobertura en edu- ordenada por tramos de edad. En porcentajes.
cación primaria varias décadas antes que la mayoría de los
sistemas educativos de la región. En tal sentido, los datos
presentados en el gráfico 1 permiten apreciar la expansión
de la educación primaria entre la última década del siglo XIX
y los primeros cuatro decenios del siglo pasado.
Una de cada tres personas de 65 o más años de edad que
residían en Uruguay en 1963 (datos analizados en el diag-
nóstico sobre el estado de la educación en Uruguay realizado
por la CIDE entre 1963 y 196516) no tenía instrucción (ni si-
quiera educación primaria incompleta), es decir, muy pro-
bablemente nunca había asistido a un centro de enseñanza.
Esa población había nacido hasta 1898, por lo cual tuvo
edad de ingresar a la educación primaria (6 o 7) hasta 1904;
en suma, se trata de personas que transitaron por la edad
escolar en la última década del siglo XIX o en la primera del
XX. Si bien una parte de esta población estuvo compuesta
por inmigrantes —algunos de los cuales deben haber vivido
la edad escolar en su país de origen— la mayoría, segura-
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Instrucción
mente, correspondió a personas nacidas en Uruguay, lo que Pública y Previsión Social (1965, p. 12).
permitiría medir la eficacia del sistema educativo en lograr
la educación primaria aunque sin poder finalizarla y sólo 6
que accedieran a la educación básica, en ese momento, la
educación primaria. Con base en estos supuestos, se puede (uno de cada veinte) no tenían instrucción. Estos datos van
sostener que en ese período de transición entre dos siglos, 33 en línea con la evolución de la tasa de analfabetismo en el
de cada 100 niños no lograban acceder a la educación y, por conjunto de la población adulta —no solo en las cohortes
lo tanto, se incorporarían a la vida adulta “sin instrucción más jóvenes— entre 1908 y 1963 (gráfico 1).
formal”, 39 accedían pero no lograban finalizar la educación En esa larga etapa que va desde la “reforma vareliana” y
primaria y los 28 restantes lograrían finalizar la educación la modernización positivista de la Universidad de la Repú-
primaria o ciclos superiores (aproximadamente, el 3% com- blica hasta el inicio, a mediados de los años cincuenta, de la
pletaría el segundo ciclo de educación secundaria o alcan- crisis del modelo de desarrollo basado en la industrializa-
zaría un nivel aún superior). Entre quienes tenían entre 30 ción por sustitución de importaciones, el sistema educativo
y 39 años de edad en 1963 (es decir, personas que nacieron uruguayo cumplió de manera consistente con la primera de
entre 1924 y 1933, y que tuvieron edad de ingresar a primer las tareas de los sistemas educativos modernos: la efectiva
año de educación primaria en los años treinta) el capital universalización de la educación primaria.
educativo promedio ya era significativamente mayor: grosso
modo, 48 de cada 100 habían completado la escuela primaria En paralelo se produjo un significativo crecimiento re-
o un nivel educativo aún mayor (14% terminó media básica lativo del alumnado de educación media y terciaria. Empero,
o más y 6% media superior o más), 46 habían alcanzado hasta los años cincuenta del siglo pasado estos últimos ni-
veles educativos tuvieron una penetración social muy aco-
16 Ministerio de Instrucción y Previsión Social, 1965, p. 12. tada y, por lo tanto, abarcaron principalmente a los estratos

13
José Batlle y Ordóñez, Juan Blengio Roca. Mensaje
enviado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea General
en ocasión de presentar el proyecto de ley para la
creación de los liceos departamentales. Montevideo,
mayo 4 de 1911 Gráfico 2
Alumnos matriculados (público y privado) por nivel
“Toda enseñanza debe tener dos fines: el instructivo y educativo en Uruguay. En miles. 1900 a 2010.
el educativo; esto es: se enseña con el doble objeto de
transmitir conocimientos a los alumnos (instrucción) y
de formarles un criterio, de hacerlos más inteligentes,
morales y aptos para la vida (educación). El fin educati-
vo es tan importante como el instructivo; ambos deben
desarrollarse armónicamente. (…) Existen, es verdad,
meritorias instituciones particulares: pero la eficacia de
su acción no es satisfactoria. Entretanto, el estado man-
tiene una situación de injusticia que no debe durar. (…)
Así, para los no ricos, la educación de sus hijos es muy
difícil y priva a éstos de la vida del hogar; la educación
de las mujeres casi imposible. Para los pobres ambas
cosas son igualmente irrealizables. (…) En todo el país
y con mayor razón en la campaña, deberá forzosamen-
te hacerse extensión universitaria en todas sus formas:
el liceo será el foco donde parta ese fecundo impulso y
el centro regulador de esta obra altamente patriótica y
civilizadora, a la cual el Poder Ejecutivo piensa dedicar
Fuente: elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: INE, MEC (2012),
preferente atención.” CES (2008), ANEP (2005), Dirección General de Planeamiento de la Udelar (2011),
Cresalc-Unesco (1986), OPP–BID (1994).

socioeconómicos alto y medio-alto. La diferencia entre las
magnitudes correspondientes a educación primaria, por un
lado, y media y terciaria, por otro, resultan evidentes. Mien-
tras la matrícula de educación primaria saltó de 52.000 a
249.000 alumnos entre 1900 y 1950, la de educación media
pasó de 400 alumnos a 46.000 (valor menor al que exhibía
primaria cincuenta años antes) en ese período, mientras que
la terciaria pasó de 500 alumnos a 15.000 entre 1900 y 1960
(gráfico 2).
La expansión de la educación primaria determinó que
Uruguay alcanzara niveles universales de cobertura en edu-
cación primaria varias décadas antes que la mayoría de los
sistemas educativos de la región. Como se puede apreciar en
el Gráfico 3, si se comparan las personas de 70 y más años de
edad entrevistadas en la Encuesta de Hogares de 2011 (quie-
nes ingresaron a la educación primaria en los años cuarenta
del siglo pasado) con las de 60 a 69 años y las de 50 a 59, se
advierte con claridad el incremento en los niveles de finali-
zación de la educación primaria: respectivamente, 67%, 79%
y 90%. El 94% de las personas que tenían entre 40 y 49 años
de edad en 2011 terminó la escuela primaria, un valor que
puede ser considerado como de universalización del egreso
de este nivel de enseñanza. Se podría afirmar que esa fue la
primera cohorte de edad que logró casi en su totalidad fina-
lizar la educación primaria: los niños que ingresaron a este
ciclo entre fines de los años sesenta y la primera mitad de los
setenta del siglo pasado.17
En el gráfico 3 se indica también el aumento significativo
en los niveles de culminación de los ciclos post-primarios hasta
17 Considerando los debates actuales en torno a la universalización
de la educación media en Uruguay, resulta de interés señalar que la
efectiva universalización del egreso de la educación primaria (mo-
mento en el cual realmente se puede afirmar que un ciclo educativo
es universal: esto es, cuando todos logran completarlo) se logró en
Uruguay a casi cien años del inicio de la reforma de Varela, lo cual
muestra que lo que se siembra en educación se cosecha tras una larga
y paciente espera.

14
los años sesenta del siglo pasado. Al comparar las personas que
tenían 70 y más años de edad en 2011 con aquellas que tenían
entre 50 y 59 años, se advierte que el porcentaje que culminó
educación media básica pasó de 23 a 51 y los correspondientes a
media superior de 13 a 28 y a terciaria de 6 a 11. La información
parece mostrar que hasta los años sesenta del siglo pasado la
sociedad uruguaya lograba que cada generación fuese un poco
más escolarizada que la anterior, cumpliendo con la promesa
fundacional del sistema: que los hijos fueran más ilustrados
que los padres. En las cohortes que se fueron incorporando al
sistema educativo en los años setenta y ochenta se aprecian
porcentajes de culminación de la educación media básica, me-
dia superior y terciaria (no consideramos la finalización de la
primaria puesto que ya se había logrado su cuasi universaliza-
ción) apenas superiores a los registrados entre quienes habían
ingresado en los años cuarenta, cincuenta y sesenta.
En ese período que va de fines de los años sesenta a fines
de los ochenta (decenios que corresponden a la larga y trau-
mática crisis económica, social y política del Uruguay “desa-
rrollado”, el de la “Suiza de América” o la “Atenas del Plata”,
Gráfico 3
Máximo nivel educativo alcanzado por personas de 25 años y más en Uruguay (todo el país)
por tramos de edad seleccionados. Año 2011. En porcentajes.
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012, p. 73).
15
al decir de muchos de sus contemporáneos) se produjo el
18 / Educación
estancamiento más significativo en los niveles de formación
educativa de la población. Mientras tanto, el resto de la re-
gión —o al menos la mayor parte de sus países— y las so-
ciedades más desarrolladas lograban avanzar en forma sig-
nificativa en la formación de recursos humanos calificados.
El estancamiento señalado se advierte con mayor cla-
ridad cuando se compara a Uruguay con los países latinoa-
mericanos que hasta los años cincuenta o sesenta del siglo
pasado exhibían niveles de desarrollo educativo comparables
a los del país, muy particularmente cuando se coteja su pe-
ripecia con la de los más desarrollados.
Como se puede apreciar en el gráfico 4, el 24% de las per-
sonas residentes en Uruguay que tenían entre 55 y 64 años
de edad en 2003 manifiesta haber completado la educación
media superior; por sus edades, estas personas presumible-
mente transitaron por la educación primaria y media entre
1945 y 1966, es decir, dentro de la fase de apogeo y prime-
ra crisis moderada del llamado modelo “neo-batllista”. Sus
contemporáneos argentinos y chilenos alcanzaron niveles
 Gráfico 4
Población que ha alcanzado la Educación Media Superior o más en países de América Latina y la OCDE para
grupos de edad seleccionados. Año 2003. En porcentajes.

Fuente: OCDE (2006).Panorama de la Educación 2005, OCDE,París, Tabla A1.2a. (http://www.oecd.org/document/11/0,3746 en_2649_39263238_3
5321099_1_1_1_1,00.html).

similares, o apenas mayores, de culminación de la educación
media superior (respectivamente, 30% y 28%), en tanto sus
coetáneos del sur de Europa exhibían porcentajes menores
(19% los españoles y 10% los portugueses) o similares (24%
los italianos y 28% los griegos). Más cerca en el tiempo, puede
observarse que entre los uruguayos que tenían de 25 a 34
años de edad en 2003, quienes por sus edades recorrieron la
educación primaria y media entre 1975 y 1996, el 38% logró
culminar la educación media superior: 14 puntos porcentua-
les más que la cohorte anterior (se podría decir, sus padres).
Si bien estos guarismos dan cuenta de un progreso (aunque
modesto), la comparación con otros países no deja bien pa-
rado al Uruguay. Entre los argentinos y chilenos que tenían
entre 25 y 34 años de edad en 2003, la culminación de la
educación media superior es visiblemente mayor: respecti-
vamente, 52% y 63%. El progreso en este indicador resulta
aún más evidente en los países que otrora se ubicaban detrás
de Uruguay: entre los españoles el salto fue de 19% a 60%;
entre los italianos de 24% a 60%; entre los griegos de 28% a
72%, y entre los coreanos de 32% a 97%. El estancamiento
registrado en Uruguay y el concomitante progreso registrado
en otras latitudes, ampliaron la brecha que hoy separa en
términos de capital humano a la sociedad uruguaya de otras
que se le asemejaban cuarenta o cincuenta años atrás.
Otra forma de apreciar el estancamiento educativo que
Uruguay ha experimentado en las últimas cuatro o cinco dé-
cadas —o, a lo sumo, el modesto progreso que ha registrado
en tiempos de cambio vertiginoso— en comparación con los
países de la región y del sur de Europa cuyo capital humano
le resultaba semejante hasta mediados del siglo pasado, es el
análisis de la evolución del promedio de años de escolaridad
pre-terciaria en la población adulta de estos países. Los uru-
guayos que nacieron en el entorno de 1925 e ingresaron a la
educación primaria aproximadamente en 1931, alcanzaron,

16
en promedio, 5 años de escolaridad pre-terciaria, en tanto
sus coetáneos de Portugal cubrían 3 años, los de España
3,4, los de Italia 4,9 y los de Grecia 5,1, al igual que los
de Argentina y Chile. Entre los uruguayos de la siguiente
cohorte analizada en el gráfico 5, quienes ingresaron a
la educación primaria en 1951 y que, por lo tanto, tran-
sitaron por la educación básica en los años cincuenta y
sesenta (últimos años del apogeo del neo-batllismo y pri-
meros de la crisis de la tan mentada “Suiza de América”),
el promedio es significativamente mayor (6,7 años), apenas
superado por sus contemporáneos de Argentina y Grecia,
y todavía mayor al de españoles (4,6 años), italianos (6,5
años) y portugueses (5 años).
A partir de la cohorte de uruguayos que nacieron en 1966
e ingresaron a la educación primaria a comienzos de los se-
tenta (y que, por lo tanto, transitaron por la educación básica
durante la última dictadura cívico-militar) se advierte con
claridad el inicio del estancamiento o, a lo sumo, un progre-
so lento, en particular si se lo compara con los otros países.
Si se coteja en cada uno de los países a la cohorte de edad
que cursó educación primaria y media desde comienzos de
los años cincuenta a comienzos de los sesenta, con el grupo
que cursó entre comienzos de los noventa y los primeros
años de este siglo, se podrá constatar el modesto progre-
so que experimentó Uruguay en términos de formación de
capital humano. Mientras en Uruguay el promedio de años
de escolaridad pre-terciaria pasó de 6,7 a 8,9 entre las déca-
das del cincuenta y noventa del siglo pasado, en ese período
Chile incrementó el promedio de 6,7 a 10,9 (casi el doble
que Uruguay), Argentina de 6,8 a 10,8, Italia de 6,5 a 11,6 y
España de 4,6 a 10,2.
Los datos presentados en los gráficos 3 y 4 permiten
identificar, con cierta claridad, el momento en el cual Uru-
guay comienza a experimentar un enlentecimiento en la
mejora de la calidad educativa de su población que había
caracterizado al país durante la primera mitad del siglo
pasado: entre fines de los años sesenta y comienzos de los
setenta. Esta constatación resulta útil para ubicar el debate
sobre la supuesta o efectiva crisis de la educación uruguaya
en términos adecuados, a saber: el estancamiento o el escaso
17
progreso del país en el campo de la educación no es un fe-
18 / Educación
nómeno reciente; remite a varias décadas atrás, casi medio
siglo, y quizás, como intentaremos mostrar en las siguientes
secciones, esté lentamente revirtiéndose en algunos aspectos
durante los años recientes.
Al examinar la evolución en los últimos veinte años del
porcentaje de jóvenes que han logrado completar la educa-
ción media básica y la media superior en Uruguay se ob-
serva, a primera vista, el estancamiento consignado. Por
ejemplo, el porcentaje de jóvenes de 18 a 20 años de edad que
han culminado la educación media-básica, de acuerdo a los
datos de la Encuesta Continua de Hogares de 2011, es similar
a los guarismos registrados durante los últimos veinte años:
69%. Por otro lado, el porcentaje de jóvenes de 21 a 23 años
de edad que han completado media superior, conforme a la
misma fuente, es de 42%, un valor apenas mayor al prome-
dio simple que se registra entre 1991 y 2010.
Sin perjuicio de lo señalado, es posible advertir una leve
inflexión en las tendencias. Como se puede apreciar en el
gráfico 5, entre 1991 y 1998 o 1999 se puede observar una leve
disminución en los valores de ambos indicadores, la cual
podría ser un reflejo de un debilitamiento en la capacidad de
la educación básica (primaria y media) en los años ochenta
y noventa para retener a los adolescentes en la educación
media. Entre fines del siglo pasado y comienzos del actual se
inicia un leve crecimiento en el porcentaje de jóvenes que
logran culminar la educación media, en particular, la media
superior: de 31% en 1998 a 42% en 2011 y 39% en 2012. Por
cierto, este incremento (tendencial aunque muy moderado)
observado en los últimos diez a quince años dista mucho de
ser una muy buena noticia. De todos modos, sí podría estar
indicando que Uruguay se mueve en la dirección correcta
aunque a un ritmo demasiado lento, teniendo en cuenta, en-
tre otros factores, la evolución registrada en otros países de
la región y en los más desarrollados.
 Gráfico 5
Culminación de ciclos educativos en Uruguay (país urbano) para grupos de edad seleccionados.
Serie 1991-2012. En porcentajes.
Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/), a partir de procesamientos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional
de Estadística.
La educación desde la restauración
democrática: una mirada amplia
Aun cuando el análisis de la evolución de la educación uru-
guaya en las últimas cuatro o cinco décadas podría llevar a
un balance relativamente insatisfactorio, al menos con rela-
ción al incremento de los niveles de graduación o egreso de
la educación media y terciaria (en particular, si se compara
la trayectoria de Uruguay con las de otros países de la región
y más desarrollados), no cabe duda de que en ese período, y
más claramente desde la restauración democrática, el acceso
a la educación inicial, media general, media técnica y ter-
ciaria ha crecido en forma muy significativa. Para decirlo
en forma más simple y directa: en el presente muchos más
niños, adolescentes, jóvenes y adultos acceden a la educación
en Uruguay que lo que ocurría décadas atrás.
Si se examina con detenimiento los datos correspon-
dientes a los últimos veinte años se podrá advertir con
18
facilidad el crecimiento consignado: en 1992 aproximada-
mente 749.000 niños, adolescentes y jóvenes estaban ma-
triculados en educación inicial (excluyendo programas de
educación para la primera infancia), primaria, media y ter-
ciaria, frente a una población de 1.043.000 entre 4 y 23 años
de edad (el tramo correspondiente en términos teóricos a
estos niveles educativos). En tanto en 2011, los alumnos ma-
triculados en estos niveles ya ascendían a 947.000.
El incremento señalado fue concomitante a la reducción
en términos absolutos, resultado de la reducción de la fecun-
didad, de la población entre 4 y 23 años de edad: de 1.077.000
en 2000 a 1.036.000 en 2011. Mientras en 1992 la suma de
los alumnos matriculados en educación inicial, primaria,
media y terciaria representaba el 72% de la población en
edad de asistir a alguno de estos niveles educativos, en 2011
la matrícula de estos cuatro niveles de enseñanza significaba
el 91% de la población que teóricamente deberían cubrir.
 Gráfico 6
Población entre 4 y 23 años de edad en Uruguay y alumnos
matriculados en el sistema educativo en los niveles de enseñanza
correspondientes teóricamente a este tramo de edad.
Años seleccionados entre 1992 y 2011. En miles.
Si se suma a la población matriculada desde la educación

18 / Educación
inicial a la terciaria, el conjunto de niños, básicamente entre
0 y 3 años de edad, que concurre a centros de “educación
para la primera infancia” (47.845 en 2011 de acuerdo al MEC
[2012, p. 64]) así como los jóvenes que asisten a ofertas de
formación técnico-profesional —principalmente privadas
— o programas a cargo de la ANEP o el MEC para la pobla-
ción adulta (MEC 2012, pp. 137 y ss.), entonces más de un
millón de personas están concurriendo a alguna de las múl-
tiples ofertas públicas o privadas que el sistema educativo
uruguayo brinda. En términos proporcionales, uno de cada
tres habitantes. Sin perjuicio de considerar los indicadores
que miden la calidad de los procesos y resultados educativos,
así como los que refieren a la equidad en la distribución de
los aprendizajes, estos datos resultan alentadores en tanto
muestran avances durante los últimos veinte años con rela-
ción a la penetración social de la educación.
Más allá del aumento matricular, resulta clave determi-
nar en qué medida los niños, adolescentes y jóvenes asisten
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ANEP (2005) y MEC (2013 y
efectivamente al nivel educativo que corresponde a sus eda- 2012). Los datos de población entre 1996 y 2011 corresponden al INE (http://
des. En ese sentido, la tasa neta de asistencia permite res- websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas) y los de
1992 a Naciones Unidas (http://unstats.un.org/unsd/databases.htm).
ponder a esta interrogante.18 Como se observa en el gráfico Notas: (i) Los datos no incluyen los programas de educación para la primera
7, entre 1991 y 2011 la tasa neta de asistencia educativa entre infancia; (ii) Los datos incluyen programas de educación secundaria o
los niños de 4 y 5 años de edad aumentó de 59% a 89%, lo que general y técnica; (iii) Los datos incluyen educación universitaria, formación
docente no universitaria y otras ofertas.
implica que la asistencia a este ciclo educativo se tornó cuasi
universal, con valores similares a los de los países más desa- crecimiento entre 1991 y 2011 (de 69% a 77%), aunque menos
rrollados (Aristimuño y De Armas 2012, p. 27). En educación significativo que el observado en la educación inicial.
primaria no se advierten cambios a partir de una tasa que a En parte, el hecho de que la tasa neta de asistencia no
comienzos de los años noventa del siglo pasado —e incluso alcance valores próximos a la cobertura universal en la edu-
antes— ya marcaba la cuasi universalización del acceso a cación media se explica por el rezago educativo o extra edad
este ciclo. Por último, en educación media se advierte un que arrastra desde la escuela primaria una proporción sig-
nificativa de los adolescentes.
18 La tasa neta de asistencia equivale a la razón entre el número Los datos recogidos en la Tabla 2 resultan por demás
de personas en un determinado grupo de edad que asisten al nivel ilustrativos: 95 de cada 100 adolescentes de 12 a 14 años de
educativo correspondiente curricularmente a dichas edades: en Uru-
edad asisten a algún centro de enseñanza, pero 19 de ellos
guay, el número de niños de 4 y 5 años que asisten a educación inicial
dividido por la población en estas edades, expresado como porcen-
(una quinta parte del total) todavía concurren a educación
taje; el número de niños entre 6 y 11 años que asisten a educación primaria. Si sumamos a este grupo el de quienes ya están
primaria dividido por la población en estas edades, expresado como fuera del sistema educativo, se podría afirmar que uno de
porcentaje; el número de adolescentes entre 12 y 17 años dividido por cada cuatro no está donde debería estar: en un centro de
la población en estas edades, expresado como porcentaje. educación media.

19
 Gráfico 7
Tasas netas de asistencia a centros de enseñanza por
nivel educativo en Uruguay (país urbano [i]).
Años seleccionados entre 1991 y 2011. En porcentaje.
(25,5%), se puede afirmar que uno de cada dos no está donde
debería estar: en la educación media superior.
Por último, entre los jóvenes de 18 a 29 años de edad
la asistencia educativa al ciclo correspondiente a la edad se
torna un rasgo minoritario: el 24,5% de los jóvenes de entre
18 y 24 años de edad y sólo el 16,2% de los que tienen entre 25
y 29 años asisten a la educación terciaria.
Por último, un rasgo que corresponde examinar en esta
mirada panorámica de “larga duración” sobre la educación
en Uruguay refiere al peso que los sectores público y privado
tienen dentro del sistema educativo. Como ya se señaló, una
de las notas características de la educación en Uruguay ha
sido y es el claro predominio del Estado dentro del sistema
educativo, tanto como actor principal en la definición de los
objetivos, contenidos y formatos de la educación, como en
la provisión directa de los servicios educativos y, por esa
razón, como fuente de recursos. Si bien en los últimos años
se puede advertir un leve crecimiento en términos absolu-
Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/). tos en la matrícula de educación media correspondiente al
Notas: (i) Localidades de 5.000 y más habitantes. subsistema privado (MEC, 2012), tras la contracción que ex-
perimentó este sector a comienzos de siglo en el contexto de
Entre los adolescentes de 15 a 17 años casi una cuarta
la última gran crisis económica y, consecuentemente, en el
parte no asiste a la educación, lo cual indica en forma diá- marco de la caída de los ingresos de buena parte de los hoga-
fana en qué momento los adolescentes comienzan a dejar res uruguayos, el sector público sigue siendo predominante
en masa la educación. Si se suman los adolescentes que ya en todos los niveles educativos (Tabla 3). Desde educación
dejaron la educación (22,8%), los que pese a sus edades aún primaria a terciaria, entre ocho y nueve de cada diez alum-
asisten a primaria (0,7%) y los que concurren a media básica nos asisten a establecimientos públicos.
Tabla 2
Asistencia educativa entre personas de 4 a 29 años de edad en Uruguay, por nivel educativo y tramos de edad.
Año 2011. En porcentaje (i).
4 a 5 años 6 a 11 12 a 14 15 a 17 18 a 24 25 a 29
No asiste 8,8 1,7 4,7 22,8 61,4 80,7
Asiste a Educación Inicial 88,5 3,3
Asiste a Educación Primaria 2,8 94,2 19,4 0,7 0,1 0,1
Asiste a Educación Media Básica 0,7 73,7 25,5 1,1 0,4
Asiste a Educación Media Superior 2,2 50,5 12,8 2,7
Asiste a Educación Terciara 0,4 24,5 16,2
Fuente: MEC (2012, p. 53)
Nota: (i) los porcentajes podrían no sumar exactamente 100 por el redondeo de las cifras.

20
 Tabla 3
Alumnos matriculados en el sistema educativo por nivel de enseñanza
y tipo de administración del establecimiento al que asisten. Año 2011. En porcentaje.
Inicial Primaria
Público 73 84
Privado 27 16
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012, p. 64).
A la luz de los datos presentados en la tabla 10, afir-
mar que a la educación pública solamente asisten los niños
y adolescentes que provienen de los hogares en situación de
pobreza monetaria (máxime cuando la pobreza infantil —
por ejemplo, entre niños de 0 a 5 años — ha disminuido de
64% en 2004 a 26% en 2012 19) está muy lejos de la realidad.
Dentro del subsistema público están presentes niños,
adolescentes y jóvenes de todos los quintiles de ingresos, en
particular en el interior del país debido a la escasa oferta —al
menos en comparación con Montevideo — de educación pri-
vada. Si bien es cierto que casi todos los niños del quintil de
ingresos más bajo asisten a escuelas públicas (97,5%), también
lo es que en los siguientes quintiles (salvo en el quintil de
“ingreso alto”), la mayoría de los niños concurren al subsis-
tema público: 89,5% en el segundo quintil, al que podríamos
denominar de ingreso “medio-bajo”; 75,9% en el tercer quin-
til, de ingreso “medio”; 52,7% en el cuarto quintil, de ingreso
“medio-alto”. En el quinto quintil, el porcentaje de niños en el
subsistema público es del 24,8% (uno de cada cuatro).20
Los datos analizados muestran con claridad que la ma-
trícula de la educación primaria pública, del mismo modo
que la de educación secundaria pública, está compuesta por
alumnos que provienen de todos los estratos socioeconómi-
cos, incluso —aunque en una proporción claramente infe-
rior — del quintil más alto. Esto no significa, por cierto, que
niños y adolescentes de distintos estratos socioeconómicos o
contextos socioculturales estén matriculados en los mismos
19 Ver: Unicef (2012, p. 29) e INE (2013, p. 27). Estos datos correspon-
den a las localidades de 5.000 y más habitantes. El dato de 2012 para
todo el territorio de Uruguay es aún más bajo: 24,5% (Ibíd..).
20 Ver: Unicef (2012, p. 64).
21
18 / Educación
Media Terciaria Total
88 85 84
12 15 16
Germán Rama, La reforma educativa en Uruguay.
Presentación ante el Indes-BID, ANEP, Montevideo,
1998, pág. 16
“El estado de situación, las orientaciones y los objetivos
de la Reforma apuntan a refundar el rol de la educa-
ción como factor formador de una conciencia cultural y
científica orientada a elevar la calidad de los recursos
humanos, atenuador de la desigualdad social y la po-
breza, dinamizador de los canales de movilidad social y
modernizador de las relaciones con los contextos pro-
ductivos y laborales. El logro de estos objetivos… está
inextricablemente asociado a una fuerte presencia del
Estado como conductor garante de este proceso.”(el
énfasis es de los autores)
establecimientos públicos y que, por lo tanto, tengan una alta
chance de compartir las mismas aulas.
Sin embargo, el fenómeno de la segregación residencial
que Uruguay padece desde hace varias décadas ha tenido un
fuerte impacto sobre el sistema educativo, en la medida que
ha contribuido a segmentar en términos económicos y so-
cioculturales la matrícula. En este marco, lo más común es
que los niños y adolescentes que viven en barrios o zonas
relativamente homogéneas, asistan a los mismos estableci-
mientos públicos o a centros muy cercanos y que, por lo tanto,
interactúen en el ámbito escolar con “pares”. De esta forma,
se refuerza la homogeneidad sociocultural al interior de los
centros educativos y se dispara la heterogeneidad entre los
centros de enseñanza, lo que entraña el riesgo de estar ca-
minando hacia una suerte de “guetización” de la matrícula.
La educación inicial y primaria en los
últimos veinte años
Quien examine en el futuro qué cambios experimentó el
sistema educativo de Uruguay entre 1985 y 2010 o 2011, en
términos de su fisonomía, no podrá desconocer una de las
principales transformaciones ocurridas en este período: la
expansión del acceso a la educación inicial entre niños de 4
y 5 años de edad (también tres), hasta alcanzar niveles próxi-
mos a la universalización de este nivel de enseñanza. Si bien
el crecimiento del porcentaje de niños de 3 a 5 años de edad
que asisten a la educación ha sido constante entre 1991 y
2011, con cierta facilidad se puede identificar los momentos
o períodos en los que se produjeron incrementos atribuibles
a la política pública: en particular, la segunda mitad de los
años noventa, durante la administración Rama al frente de
la ANEP, cuando la expansión de la educación inicial entre
niños de 4 y 5 años de edad fue una de las piezas clave de la
reforma educativa que se impulsó en esos años.
Como se puede observar en el gráfico 8, entre 1994 y
1999 el porcentaje de niños de 5 años que asisten a educación
inicial pasó de 78 a 91 puntos, tras lo cual se registra un leve
incremento hasta alcanzar valores típicos de la universa-
lización de un nivel educativo (97% o 98%), al tiempo que
entre los niños de 4 años el salto fue de 50% a 69%. Durante
la pasada década el crecimiento en los niveles de asistencia
se verificó entre los niños de 4 y 3 años de edad: de 71% en
2000 a 90% en 2012 entre los primeros y de 41% a 68% entre
los segundos.21
La expansión de la cobertura de educación inicial du-
rante los últimos quince a veinte años benefició, en parti-
cular, a los niños de los estratos socioeconómicos o quintiles
de ingreso más bajos, en la medida que la oferta pública de
educación inicial que existía hasta comienzos de los años
21 Estos datos corresponden a las localidades de 5.000 y más habi-
tantes. En todo el país, es decir incluyendo las localidades de menos
de 5.000 habitantes y la población dispersa, los porcentajes de asis-
tencia a la educación inicial son levemente inferiores o, a lo sumo,
similares: en 2011, 60,4% entre los niños de tres años de edad, 86,1%
entre los de 4 y 96,3% entre los de 5. Ver: ANEP (http://www.anep.edu.
uy/observatorio/paginas/matricula/matricula_anep.html).
22
Enriqueta Compte y Riqué.
Juicio sobre la aplicación de las Lecciones
sobre Objetos en el Jardín de Infantes (s/f)
“Debemos presentar todo lo que sea posible
presentar, real o figurado; pero debemos cui-
dar de no ser más ingenuos que el niño, dando
lecciones sobre lo que él nos puede dar; porque
pese a nuestro credo en materia pedagógica,
las ideas no se asocian, en los primeros años
de la vida, como se relacionan los números de
una progresión ascendente. El alma del niño
vuela tanto o más que la nuestra; pues hace
interrogaciones de problemas metafísicos, an-
tes, mucho antes de que el cuerpo sea capaz
de sostener con firmeza, su marcha sobre el
suelo. El pensamiento tiene amplia tela for-
mada cuando creemos que la escuela empieza
a tejerla (…)”
noventa del siglo pasado resultaba insuficiente para satisfa-
cer la potencial o efectiva demanda de los hogares que no tie-
nen capacidad de pago en el mercado de servicios educativos.
Hasta comienzos de los años noventa mientras la mayor
parte de los niños de los quintiles más altos asistía a centros
privados, el resto era parcialmente cubierto por una acota-
da o limitada oferta pública. En consecuencia, la política de
expansión de la oferta pública de educación inicial que co-
mienza a mediados de los años noventa (fundamentalmente
a través de la ANEP, pero también del Plan CAIF entre los
niños de 3 años) ha tenido un fuerte impacto en términos
de equidad, ya que ha contribuido a acortar las brechas edu-
cativas —al menos con respecto al acceso o matriculación
— entre niños de los distintos segmentos socioeconómicos.
La reducción de estas brechas se advierte con claridad en el
gráfico 9: hasta 1995 el porcentaje de niños de 4 años de edad
cubiertos por la educación inicial era casi tres veces mayor
en los hogares del 20% de la población de mayores ingresos
que en las familias del quintil más pobre. Dicho de otra for-
ma: hasta mediados de los años noventa, la posibilidad de
asistir a la educación inicial —fase clave en el desarrollo
 Gráfico 8
Niños de 3 a 5 años de edad en Uruguay
que asisten a establecimientos educativos.
Serie 1991-2012. En porcentaje.
Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/
matricula/matricula_anep.html).
infantil y en el aprestamiento para la educación primaria —
era tres veces más baja para un niño de bajos ingresos que
para uno de altos ingresos. En 2011 estos porcentajes fueron
similares, aun cuando siguió siendo menor la asistencia en-
tre los niños del quintil de más bajos ingresos.
La ampliación de la cobertura en educación inicial
(universalización entre los niños de 5 años y cuasi uni-
versalización en los de 4) debe también ser considera-
da como uno de los logros más significativos del sistema
educativo uruguayo en los últimos años. Haber alcanzado
esta meta —así como en el pasado, haber logrado la uni-
versalización del acceso a la educación primaria — coloca
al sistema educativo ante un reto más exigente: garantizar
que todos los niños matriculados en algún tipo de oferta
pública o privada de educación inicial reciban un servi-
cio educativo de calidad. Como siempre, alcanzar objetivos
de acceso traslada las responsabilidades del Estado y las
expectativas de la sociedad, fundamentalmente, hacia la
calidad y la continuidad educativa. Resignarse a que la ma-
yor cobertura implica necesariamente sacrificar la cali-
23
Gráfico 9
Asistencia a la educación entre niños de 4 y 5 años
de edad pertenecientes a los quintiles 1 y 5 de la
18 / Educación
distribución de familias por ingresos del hogar.
Años seleccionados entre 1991 y 2011. En porcentajes.
Fuente: Unicef (2012: 61)
dad constituiría una “estafa”, en especial para los alumnos
provenientes de los sectores más populares.
Al tiempo que la matrícula en educación inicial creció
en los dos últimos decenios, la correspondiente a la educa-
ción primaria —y, a su interior, la del subsistema público
— viene disminuyendo en forma tendencial (Gráficos 2 y 6).
Este descenso no es atribuible a una caída en la cobertura
educativa o a un incremento en el —muy marginal — nú-
mero de niños en edad de asistir a la educación primaria que
están fuera de la educación, sino a la reducción en términos
relativos y absolutos de la población infantil en Uruguay (0
a 17 años de edad) y dentro de esta a la disminución de la
población entre 6 y 11 años, producto de la caída en los ni-
veles de fecundidad de la sociedad uruguaya. En este sentido,
señala Unicef (2012, p. 21): “Uruguay tiene cada vez me-
nos niños y adolescentes, en una población relativamente
estancada. Entre 1996 y 2011 (nada más que quince años) el
número de niños y adolescentes cayó de 949.000 a 877.000;
tan solo en los últimos siete años, de 2004 a 2011, se redujo
en 55.000…”
 Gráfico 10
Evolución del tamaño medio del grupo en escuelas
públicas urbanas de Uruguay. Serie 2002-2011.
Fuente: Monitor Educativo de Primaria (http://www.anep.edu.
uy/monitor/servlet/tendencias).
Al haber alcanzado el sistema educativo uruguayo hace
ya varias décadas una cobertura en enseñanza primaria
cuasi universal, la reducción de la población en edad de asis-
tir a este nivel educativo (niños entre 6 y 11 años) inevita-
blemente conlleva una disminución de la matrícula escolar.
Este fenómeno, que podría ser evaluado críticamente desde
algunas perspectivas, brinda la oportunidad de lograr gru-
pos más pequeños y, de esa forma, generar una enseñanza
personalizada. Esto se daría tanto en una hipótesis de esta-
bilidad o mantenimiento de los recursos de infraestructura
y humanos disponibles, como sobre todo en una hipótesis
de crecimiento o expansión de los recursos. En tal sentido,
los datos presentados en el gráfico 10 permiten apreciar el
impacto que la reducción moderada de la matrícula en edu-
cación primaria pública y el aumento en los recursos ha
tenido en términos de disminución del tamaño medio por
grupo, favoreciendo la personalización de la relación entre
docentes y alumnos.
Una de las principales transformaciones que ha expe-
rimentado la educación primaria en el sector público du-
rante los últimos veinte años ha sido, sin lugar a dudas, la
introducción y expansión de la modalidad de educación de
tiempo completo. Quizás el antecedente más relevante en
24
la creación de las escuelas de tiempo completo es el Plan de
Educación de la CIDE. Hace cinco décadas el equipo técnico
de la CIDE, integrado entre otros especialistas por el soció-
logo Germán Rama, planteaba la necesidad de avanzar en
esta dirección. Desde mediados de los años noventa, pre-
cisamente a partir de la llegada de Rama a la presidencia
del Codicen, las escuelas de tiempo completo han ido cre-
ciendo en número y en matrícula, al tiempo que se han ido
transformando en una de las líneas de política de mayor
consenso. Como se puede apreciar en el gráfico 14, tras un
aumento significativo en el número de escuelas de tiempo
completo entre 1995 y 1999 (de 46 a 99), el sistema educativo
logró estabilizar su peso en torno al 10% de las escuelas y la
matrícula en el área urbana.
A partir de la llegada al gobierno del Frente Amplio en
2005, y en el marco del incremento de los recursos destina-
dos a la educación pública, se advierte un segundo empuje
en la expansión de esta modalidad de atención educativa: de
102 escuelas de tiempo completo en 2004, a 132 en 2009 y 191
en 2013. Las 191 escuelas de tiempo completo que el sector
público de educación primaria contenía en 2013 representa-
ban, aproximadamente, una quinta parte de todas las escue-
las públicas urbanas. De acuerdo a las estimaciones previstas
por el presupuesto para el período 2011-2015, al año 2016
el sector público debería disponer de unas 300 escuelas de
tiempo completo, lo que implica que en ese momento prácti-
camente uno de cada tres alumnos del sector estaría cubierto
por educación primaria de tiempo completo. Cabe resaltar
que las escuelas de tiempo completo, que reciben en gran
medida niños que provienen de contextos signados por la
vulnerabilidad sociocultural, registran desde su creación un
sostenido descenso de la repetición (gráfico 11), aunque en
los últimos años se registra una desaceleración —y hasta un
cierto estancamiento — en la disminución a nivel de estos
indicadores, esperable al haber alcanzado guarismos bajos
(en torno al 5%).
Desde comienzos de los noventa las principales preocu-
paciones con relación a la educación primaria han girado
en torno a la calidad y la equidad de los resultados. En ese
marco, los resultados alcanzados por los alumnos se han
constituido en uno de los focos principales de atención.
 Germán Rama, presentación del Informe de
la CEPAL ¿Qué aprenden y quiénes aprenden en
las escuelas uruguayas?, en el Instituto del
Libro bajo la convocatoria de la Asociación de
Maestros del Uruguay (ADEMU). Montevideo, 7
de junio de 1991
La reducción de la repetición durante las últimas déca-

“El tema es… que enseñanza igual para indivi-
duos desiguales amplía la desigualdad. Hay que
atender más la educación de los niños con más
problemas para poder lograr una equidad. De-
bemos dar más, no a todos, sino a quienes más
lo necesitan para que al menos como punto de
partida estemos equilibrados.”
Prácticamente todas las políticas y programas que las suce-
sivas administraciones de gobierno han venido impulsan-
do desde mediados de los años noventa (en particular las
escuelas de tiempo completo) han perseguido como uno de
sus objetivos principales la mejora de los aprendizajes. Uno
de los indicadores que nos permiten medir la calidad de los
resultados educativos y, más específicamente de los aprendi-
zajes que los alumnos logran, es la tasa de repetición. En esta
dirección, los datos presentados en el gráfico 12 muestran un
sostenido descenso de la repetición en las últimas décadas.
En los últimos cincuenta años la repetición ha dejado de ser
la respuesta generalizada del sistema frente a la real o su-
puesta insuficiencia de los alumnos respecto a los objetivos
de aprendizaje establecidos en el currículum.
18 / Educación
das contribuyó a reducir el abandono temprano del sistema
educativo, la disminución del rezago escolar o extraedad, así
como a incrementar el egreso oportuno de la educación pri-
maria. De ese modo, coadyuvó también a la presión por la
expansión de la educación media. En tal sentido, se puede
afirmar que la masificación de la educación media —en
particular, de la secundaria— que el sistema educativo uru-
guayo ha experimentado en las últimas dos o tres décadas,
se explica como resultado de la efectiva universalización del
egreso de la educación primaria, a la que ha contribuido la
sostenida reducción de la repetición escolar.
Esta disminución de la repetición en primaria se ex-
plica en buena medida por su disminución en las escuelas
ubicadas en los contextos de mayor vulnerabilidad, los cua-
les concentran una porción significativa del alumnado. La
reducción de la repetición en los contextos de mayor vul-
nerabilidad ha sido mayor que en los contextos de menor
vulnerabilidad, tanto en términos absolutos como relativos,
lo que ha contribuido a acortar el peso de las disparidades de
origen social en los resultados educativos.

Gráfico 11
Escuelas públicas de tiempo completo y porcentaje de repetición (de 1° a 6° año) en Uruguay.
Años seleccionados entre 1995 y 2012.

Fuente: gráfico, elaboración propia a partir de ANEP (2005, p. 75); Mancebo y De Armas (2005: 166) y ANEP (http://www.anep.edu.uy/monitor/
servlet/tendencias); para el segundo gráfico, entre 1995 y 2001, ANEP (2005, p. 234) y, desde 2002 a 2011, ANEP (http://www.anep.edu.uy/
monitor/servlet/tendencias).

25
 Gráfico 12
Porcentaje de repetición en escuelas públicas urbanas de Uruguay.
Años seleccionados entre 1963 y 2012.

Fuente: Unicef (2012: 66) a partir de información de ANEP, excepto para 2012, en cuyo caso la fuente es el Consejo de Educación Inicial y
Primaria (http://www.cep.edu.uy/index.php/prensa/1771-bajo-la-repeticion-).

Si bien la incidencia de la repetición es mayor en las es-
cuelas públicas que en las privadas, la distancia entre ambos
sectores es estrecha y ha tendido en los últimos años a acor-
tarse: en 2007 la tasa de repetición de primero a sexto grado
escolar era seis puntos porcentuales más alta en el subsiste-
ma público que en el privado, en tanto en 2011 (último dato
disponible) es cuatro puntos mayor (gráfico 13).
La caída de la repetición en la educación primaria cons-
tituye una noticia alentadora, al tiempo que da cuenta de
posibles impactos positivos de las políticas y programas im-
pulsados durante los últimos decenios. Empero, se podría
sostener que la reducción de la repetición no es fruto de una
mejora efectiva en los niveles de aprendizaje de los alumnos,
sino de una menor propensión entre los maestros a la utili-
zación de esta medida ante logros insuficientes.
Para captar en forma más objetiva los aprendizajes que
efectivamente logran los estudiantes resulta de utilidad exa-
minar los resultados de las pruebas estandarizadas aplicadas
a nivel regional o internacional en las que el sistema edu-
cativo uruguayo ha venido participando recientemente. En
esta línea, los resultados del Segundo Estudio Regional Compa-
rativo y Explicativo (SERCE) de la Oficina Regional de Educación
para América Latina y el Caribe de la Unesco, en el que
participó Uruguay junto a otros países de la región, nos
aproxima a una dimensión más objetiva del nivel de apren-
dizajes que logran los escolares uruguayos de tercer y sexto
grado de primaria en algunas competencias esenciales de
lectura, escritura, matemática y ciencias.
Los principales resultados del estudio permiten observar
cómo se ubica Uruguay en el contexto latinoamericano. Los
resultados del estudio SERCE permiten concluir que Uruguay
se halla entre los países de la región cuyos escolares logran
en promedio mejores desempeños. En todas las áreas y gra-
dos Uruguay supera el promedio regional: los resultados de
los escolares uruguayos de sexto grado ubican al país en el
segundo lugar de la región; los resultados en matemática de
los alumnos de tercer grado lo colocan en tercer lugar dentro
de la región; los resultados en lectura de los estudiantes de
tercer y sexto grado ubican al país también en los primeros
puestos en el contexto regional, aunque claramente por de-
bajo del desempeño logrado en matemática (Tabla 4).
Si bien la repetición en educación primaria ha dismi-
nuido en Uruguay en forma pronunciada durante las úl-
timas décadas, al tiempo que la brecha entre las escuelas
de los estratos socioeconómicos extremos se ha acortado,
aún subsisten retos que el país debe enfrentar en dirección

26

Gráfico 13
Tasa de repetición en educación primaria en Uruguay
por forma de administración (público y privado)
Serie 2007-2011
Fuente: elaboración propia a partir de información de ANEP y el MEC
(2012)
a lograr resultados de mayor calidad y más equitativos. De
todos modos, los promedios registrados en las pruebas es-
tandarizadas de aprendizajes siguen ubicando al país en los
primeros puestos de la región junto a Cuba, Chile y Costa
Rica. Sin embargo, también es cierto que los datos que arroja
el estudio SERCE indican con claridad que una proporción
significativa de los escolares uruguayos no logra los apren-
dizajes mínimos deseables: por ejemplo, entre los alumnos
de tercer grado, el 25% logró resultados insuficientes en lec-
tura y el 32% en matemática. A este cuadro de situación se
suma una significativa disparidad en los aprendizajes entre
los niños de los diferentes contextos socioculturales. En tal
sentido, se señala en el informe uruguayo de presentación
de resultados de la prueba SERCE: “El SERCE mostró que a pe-
sar de tener la mejor distribución del ingreso en América
Latina, Uruguay presenta un gradiente de desempeño por
nivel socioeconómico muy pronunciado. Al parecer, el sis-
tema Educativo Uruguayo no logra traducir en resultados
educativos su matriz social igualitaria.”22
22 Ver: http://www.anep.edu.uy/sitio/anep.php?identificador=261
27
“Una cuestión interesante”. Abel J. Pérez,
Anales de Instrucción Primaria, 1903, pp. 7, 9 y 10.
“Las desigualdades sociales, ante las cuales nada puede
hacer la ley, no traspasan ni deben traspasar los umbra-
les de la Escuela, dentro de la cual todos los alumnos son
18 / Educación
iguales. En este campo neutral, vence con frecuencia el
hijo del artesano al del capitalista, en el esfuerzo para
conquistar su instrucción y surgen así compensaciones
de orden elevado, que equilibran las desigualdades de
otro orden. (…) En la Escuela Pública está la génesis de la
democracia, allí tienen su representante genuino todas
las clases sociales; allí se unen los pequeños seres en esa
edad en que solo por monstruosa excepción graban su
huella las bajas pasiones humanas; de allí puede surgir la
palabra que transforme la bandera sombría de las gran-
des reivindicaciones sociales, por la enseña redentora de
los grandes principios humanitarios (...). ¡Profundo error
sacrificar a un mal entendido interés económico, el por-
venir más noble y generoso de la Escuela Pública! (...) Re-
cordemos siempre que es (la Escuela Primaria) el campo
neutral donde reúnen un día todas las aspiraciones en
germen, que en su desarrollo constituirán las activida-
des del futuro cercano (...) y pensemos con serenidad (...)
que en la solidaridad de la Escuela Primaria y en la co-
munión de unos mismos ideales, se asientan las bases
más firmes de las sociedades futuras.”
Los datos analizados hasta el momento indican que el
subsistema de educación inicial y primaria viene experi-
mentando en los últimos dos o tres decenios algunos pro-
cesos de cambio positivos: el incremento en la cobertura de
educación inicial con una concomitante reducción de bre-
chas entre niños de distintos contextos socioculturales; la
disminución de la repetición, en particular en las áreas de
mayor vulnerabilidad sociocultural; y la expansión de ofer-
tas como las escuelas de tiempo completo, que incrementan
el tiempo pedagógico y brindan un conjunto de apoyos adi-
cionales contribuyendo a generar mejores resultados y a re-
ducir la inequidad en los aprendizajes. Esos datos muestran
también que los aprendizajes que los escolares uruguayos
logran en áreas clave (lectura, matemática y ciencias) distan
aún de ser satisfactorios.
 Tabla 4
Resultados de la prueba de aprendizajes SERCE (puntajes promedio por áreas
en alumnos de 3° y de 6° de Educación Primaria) por países. Año 2006.

Países ordenados 3° Mat. Países ordenados 3° Lec. Países ordenados 6° Mat. Países ordenados 6° Lec.
1. Cuba 648 1. Cuba 627 1. Cuba 637 1. Cuba 596
2. Nuevo León 563 2. Costa Rica 563 2. Uruguay 578,42 2. Costa Rica 563
3. Uruguay 538,53 3. Chile 562 3. Nuevo León 554 3. Chile 546
4. Costa Rica 538 4. Nuevo León 558 4. Costa Rica 549 4. Nuevo León 542
5. México 532 5. México 530 5. México 542 5. Uruguay 542,15
6. Chile 529 6. Uruguay 522,65 6. Chile 517 6. México 530
7. Argentina 505 7. Colombia 511 7. Argentina 513 7. Brasil 520
8. Brasil 505 8. Argentina 510 8. Brasil 499 8. Colombia 515
9. Colombia 499 9. Brasil 504 9. Colombia 493 9. Argentina 506
10. Paraguay 486 10. El Salvador 496 10. Perú 490 10. El Salvador 484
11. El Salvador 483 11. Perú 474 11. El Salvador 472 11. Perú 476
12. Perú 474 12. Nicaragua 470 12. Paraguay 468 12. Nicaragua 473
13. Ecuador 473 13. Paraguay 469 13. Ecuador 460 13. Panamá 472
14. Nicaragua 473 14. Panamá 467 14. Nicaragua 458 14. Paraguay 455
15. Panamá 463 15. Ecuador 452 15. Guatemala 456 15. Guatemala 452
16. Guatemala 457 16. Guatemala 447 16. Panamá 452 16. Ecuador 447
17. Rep.Dom. 396 17. Rep.Dom. 395 17. Rep.Dom. 416 17. Rep.Dom. 421
Fuente: elaboración propia a partir de Unesco (2008: 191-194).

específicos y la formación del cuerpo docente para la maxi-

El Plan Ceibal mización de su utilización como herramienta educativa.

En este balance corresponde resaltar uno de los mayores

cambios que ha experimentado la educación primaria uru-
guaya, y también, aunque en menor medida y más recien-
temente, la educación media: la expansión del dominio de
la informática a través del Plan Ceibal. El Plan Ceibal cons-
tituye una adaptación de la propuesta de One laptop per child
(OLPC) que ha colocado al sistema educativo uruguayo en la
mira de investigadores académicos, especialistas y gobiernos,
en tanto constituye uno de los pocos ejemplos en el mundo
donde una iniciativa de esta naturaleza ha sido implemen-
tada con una cobertura universal. Cabe acotar que el Plan
Ceibal implicó en su primera fase, además de la distribución
de computadoras personales a todos los niños y docentes de
las escuelas públicas (Tabla 5), el desarrollo de contenidos
Como se puede apreciar en el gráfico 14, la implementa-
ción del Plan Ceibal ha contribuido a reducir la brecha digital
entre los hogares de los estratos socioeconómicos más bajos y
los de ingresos medios y altos. En la medida que en los hoga-
res de ingresos bajos y medios (los tres primeros quintiles) se
concentra la mayor parte de los niños y adolescentes, y dado
que estos son cubiertos casi exclusivamente por el sector es-
tatal (98% de los niños del primer quintil, 90% del segundo y
76% del tercero asisten a escuelas públicas), la expansión del
Plan Ceibal ha implicado una reducción significativa de la
brecha socioeconómica en el acceso a la informática.
Uno de los asuntos que ha sido motivo de controversia
desde el inicio del Plan Ceibal, habida cuenta del espacio

28
 Tabla 5
Cobertura del Plan CEIBAL de Uruguay por tipo de destinatario. En números absolutos. Serie 2007-2011.

18 / Educación
2007 2008 2009 2010 2011
Estudiantes 4.964 164.711 327.736 393.521 476.065
Docentes 302 14.794 22.268 23.924 27.544
Fuente: MEC (2012, p. 162).

privilegiado que ocupó y aún ocupa en la agenda educativa Gráfico 14

del gobierno, es el de sus efectos sobre los aprendizajes. Si Hogares con microcomputador según quintiles de
bien aún es necesario acumular información y conocimien- ingreso total per cápita del hogar en Uruguay. En
to sobre los posibles impactos del Plan Ceibal, algunos de los porcentaje. Años 2006 y 2010.
pocos estudios que han intentado responder ese interrogante
en forma rigurosa, apelando a diseños experimentales, arro-
jan resultados que dan cuenta de su impacto positivo sobre
algunas áreas de conocimiento. A esto deben sumarse otros
efectos posibles que también merecen atención, como el for-
talecimiento de la autoestima de los niños, la consolidación
de la relación entre las familias y las escuelas o, incluso, el
desarrollo de competencias vinculadas al dominio de la in-
formática entre los adultos que componen los hogares de los
niños que han sido beneficiarios del plan.
Precisamente sobre los impactos del Plan Ceibal en los
aprendizajes, un reciente estudio de la Universidad de la Re-
pública señala en sus conclusiones: “La estimación de im-
pacto (muestra) resultados (que) son robustos en cuanto a
confirmar el impacto en Matemática. (…) Los resultados de
la evaluación reflejan que (…) el Plan Ceibal tuvo un im-
pacto positivo en el desempeño de los niños en Matemática.
Este resultado se verificó tanto cuando se evaluaron todos Fuente: Rivoir y Lamschtein (2012: 62).
los niños, como cuando el análisis se restringió a los niños
de sexto grado.23 Además de examinar el impacto del Plan
Ceibal en los aprendizajes, el estudio intentó determinar sus la computadora resultó mucho mayor en los que tenían
impactos en el manejo de la informática, así como en la Ceibal. La aplicación de la computadora e Internet en las
utilización —o posible subutilización a raíz del Plan Cei- tareas domiciliarias era muy superior también. Este ma-
bal— de otros recursos tradicionales. En esta línea, el estudio yor uso de la computadora no fue en detrimento de otros
concluye: “Además del análisis de impacto del Ceibal, se bus- materiales de aplicación escolar, como el diccionario o los
có profundizar en el conocimiento de aspectos que pudie- libros de texto, donde el porcentaje de respuestas afirma-
ran influir en el aprendizaje de los niños. (…) La utilización tivas respecto a la utilización fue similar entre los que
cotidiana de la computadora presentó diferencias favorables tenían y los que no tenían Ceibal.”24
a los niños con Ceibal. En la escuela, la frecuencia de uso de

23 Ferrando y otros, (2011, pp. 34 y 40).

24 Ibíd., p. 40.

29
La educación media Gráfico 15
en los últimos veinte años Asistencia a la educación en niños y adolescentes
entre 6 y 17 años de edad en Uruguay por nivel
Como ya fue señalado al comienzo, en las últimas tres déca-
educativo al que concurren. Años 1963 y 2011.
das se ha producido un sostenido crecimiento de la matrí- En porcentaje.
cula de educación media. Este incremento ha deparado un
cambio en la composición socioeconómica del alumnado, en
tanto han ingresado, en forma masiva, adolescentes de los
estratos socioeconómicos más bajos, quienes hasta los años
setenta del siglo pasado accedían en una proporción muy
escasa a este nivel educativo.
Al comparar los datos de 1963 con los de 2011 con rela-
ción al nivel educativo al que asisten los niños y adolescentes
entre 6 y 17 años de edad (gráfico 15), se advierte con faci-
lidad la magnitud del cambio que ha sufrido la educación
media en las últimas cuatro o cinco décadas.
En 1963, y aún más en las décadas anteriores, los ado-
lescentes que estaban matriculados en la educación media
(el nivel educativo correspondiente a sus edades), ya sea se-
cundaria o técnica, representaban un porcentaje muy bajo
dentro de cada cohorte de edad: apenas 21,3% entre los de
12 años, 37,8% entre los de 13 años; 42,8% entre los de 14 (el
porcentaje más alto en todo el grupo de edad) y 39,5%, 30,2%
y 22%, respectivamente, desde 15 a 17 años. De hecho, entre
los adolescentes de 12 y 13 años de edad el porcentaje mayor
correspondía a quienes aún asistían a educación primaria, lo
cual revela la magnitud que tenía en ese momento el rezago
escolar o extra-edad y, por lo tanto, la baja eficiencia inter-
na del sistema. Los mismos datos permiten apreciar que la
mayoría abrumadora de los adolescentes de 15 a 17 años ya
había abandonado la educación: entre 60,5% y 78%.
Estos datos contribuyen a desmitificar la idea de que en
el Uruguay de los años cincuenta y sesenta del siglo pasado
(esa suerte de “edad de oro” de la educación pública urugua-
ya) todos o casi todos los adolescentes, y por lo tanto todas
las clases sociales, podían acceder a la educación media. Asi-
mismo, estos datos muestran los problemas de extra-edad
o rezago que la educación primaria tenía en ese entonces,
Fuente: los datos de 1963 corresponden a Ministerio de Instrucción
a consecuencia, principalmente, de las muy altas tasas de Pública y Previsión Social (1965: 6) y los de 2011 fueron producidos
repetición que tenía la escuela pública: 26,1% en 1963 (gráfico por los autores a partir de procesamientos de la base de datos de la
12). Por otra parte, los datos de 2011 muestran con claridad Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística.

30
que los adolescentes permanecen en el presente un tiempo
mayor dentro de la educación, que su salida del sistema edu-
cativo se produce a edades mayores: básicamente, a partir
de los 16 o 17 años. Asimismo, los datos de 2011 indican que
casi todos los adolescentes (a partir de los 13 años de edad)
que están dentro del sistema educativo asisten a la educación
media; solo una pequeña porción de este grupo —al menos
en comparación con los datos de 1963— aún concurre a cen-
tros de educación primaria.
Por último, en la medida que existe en Uruguay —pro-
bablemente siempre existió y no solo en Uruguay— una co-
rrelación robusta entre el origen y el perfil socioeconómico
de los niños y adolescentes y su trayectoria educativa, —sin
que esta afirmación implique sostener la existencia de una
relación mecánica entre ambas variables o de una férrea
determinación social de los desempeños educativos — se
podría concluir al comparar los datos de 1963 y 2011 que en
el presente casi todos los adolescentes uruguayos logran ac-
ceder a la educación media (aunque no necesariamente per-
manecer por mucho tiempo en ella y menos aún graduarse),
mientras que en el pasado accedían casi exclusivamente los
de los quintiles de más altos ingresos. En suma, el cotejo con
el pasado muestra que la educación media ha vivido en las
últimas décadas un cambio cuantitativo y cualitativo muy re-
levante: la llegada de los sectores populares a sus aulas; aulas
que, de facto, estuvieron cuasi reservadas —y quizás tam-
bién pensadas— para los sectores de ingresos altos y medios.
El crecimiento significativo de la matrícula de educación
media (gráficos 2, 6 y 15) se ha verificado en las últimas dos o
tres décadas especialmente en el sector público y en particu-
lar en la educación media general. Ese crecimiento enfrentó
al subsistema educativo público al desafío de atender una
población cada vez mayor, dentro de la cual una propor-
ción considerable corresponde a adolescentes y jóvenes de
los contextos de mayor vulnerabilidad. Al mismo tiempo
que la matrícula crecía y que el perfil social del alumnado
cambiaba y se tornaba más diverso en tanto se aproximaba a
niveles de acceso universal (al menos en la educación media
básica), varios indicadores de resultado mostraban una evo-
lución preocupante. En particular, durante los últimos diez
años se advierte un crecimiento sostenido del porcentaje de
31
18 / Educación
Julio Castro,
Coordinación entre Primaria y Secundaria.
Montevideo, Imprenta Nacional, 1949
“(…) Antes el liceo era la antesala de la Universidad;
la preparación para la carrera liberal; el organismo
encargado de seleccionar para el profesionalismo.
En definitiva, constituía un organismo de selección
de capacidades y, también hay que reconocerlo, de
selección de clases sociales (…) no era un liceo para
todos, sino para una elite social e intelectual. Pero
los tiempos han cambiado. Hoy no se concibe un ci-
clo completo de cultura elemental sin el aporte del
liceo (…) En el viejo concepto, el mejor liceo era el
que sacrificaba más niños, pero que lograba el ma-
yor número de sobresalientes. En el concepto actual
sucede una cosa distinta: es el mejor y el más meri-
torio, el liceo que lucha contra la desigualdad.”
repetición en la educación media básica: de 22.7% en 2002 a
28.1% en 2011 en todo el país y de 30.8% a 39.7% en Montevi-
deo. Una nota preliminar y moderada de optimismo surge de
los datos más recientes: en 2012, por primera vez en muchos
años, se registra una caída en la repetición en todo el país,
tanto en Montevideo como en el conjunto de los 18 departa-
mentos del Interior (Gráfico 16).
Aunque el incremento sostenido de la repetición podría
ser atribuido a la trayectoria económica y social que Uru-
guay recorrió en los primeros años de la década pasada (más
específicamente, al impacto social que la recesión sufrida
entre 1999 y 2003 tuvo sobre buena parte de los hogares
con niños y adolescentes25), la magnitud de los porcentajes
25 Los adolescentes que repitieron alguno de los primeros cuatro
grados de liceo en 2011 en establecimientos públicos de Montevideo
nacieron hacia fines del siglo pasado y, por lo tanto, atravesaron la
primera infancia durante la última recesión que experimentó la eco-
nomía uruguaya en los primeros tres años de este siglo.
 Gráfico 16
Porcentaje de repetición de 1° a 4° grado en liceos
públicos de Uruguay por área geográfica.
Serie 2002-2012.
Fuente: Observatorio de la Educación de la ANEP (http://www.anep.
edu.uy/observatorio/).
examinados no permite imputar el “fracaso educativo” a las
supuestas causas sociales del desempeño escolar.
Más allá del debate sobre los factores que explican este
sostenido aumento de la repetición, así como del estanca-
miento en la evolución de las tasas de egreso de la educa-
ción media básica y media superior (gráfico 5), el análi-
sis de estos indicadores da cuenta de un sistema que está
experimentando serias dificultades para asimilar en forma
adecuada el crecimiento de la matrícula. Más aun, las difi-
cultades se multiplican a la hora de enfrentar los desafíos
que entraña la llegada a sus aulas de adolescentes que for-
man parte de sectores sociales que hasta hace algunos años
difícilmente lograban un nivel educativo más alto que el de
la educación primaria.
Al comparar la magnitud y la evolución reciente de la
repetición en educación primaria y en la media básica se
advierte con facilidad las diferencias entre ambos niveles.
En particular, se confirma el quiebre o ruptura que muchos
32
adolescentes padecen al pasar de la escuela al primer grado
de educación media.
Aunque en la mayoría de los sistemas educativos la re-
petición en el último grado de primaria suele ser menor que
la registrada en el primer grado de la media,26 la diferencia o
asimetría que se observa entre ambos niveles educativos en
Uruguay asume una magnitud extraordinaria. De acuerdo
a los datos de 2011, el porcentaje de repetición en el último
grado de las escuelas públicas comunes de Uruguay ascendió
a 1,6, en tanto en el primer grado de educación secundaria
(media general) pública fue de 31,5. La probabilidad de re-
petir el séptimo grado de la educación básica (el primero
de media) que tiene un adolescente uruguayo promedio que
concurre a un establecimiento público de educación media
general, es veinte veces mayor a la probabilidad de repetir
sexto grado (el último de primaria). Dicho de otra forma: de
cada cien alumnos que cursan sexto año en una escuela pú-
blica de Uruguay, dos no logran promover el grado y deben,
consecuentemente, repetir el curso (una proporción menor a
la que se observa en promedio en los países de América La-
tina y el Caribe). Mientras tanto, de cada cien que cursan el
siguiente grado en un establecimiento público, treinta y dos
no logran promover y, en consecuencia, se ven enfrentados
a la alternativa de repetir el curso o abandonar la educación.
Al examinar los niveles de repetición en educación pri-
maria y media básica durante los últimos años se aprecia,
además de una marcada asimetría en los valores, evoluciones
divergentes en los dos niveles de enseñanza: mientras que la
repetición en primaria viene cayendo en forma sostenida
en las últimas décadas, la repetición en media básica regis-
tra hasta 2011 un crecimiento significativo (por ejemplo, en
primer año de 22.2% en 2002 a 31.5% en 2011) y sostenido,
sin perjuicio de alguna oscilación (gráfico 17).
Por otra parte, si se comparan los niveles de repetición
en educación primaria y en media básica de Uruguay con
los observados en las distintas regiones del mundo, se podrá
concluir que el desempeño atípico y preocupante se produce
en la educación media básica: el porcentaje de alumnos que
26 Aristimuño y De Armas, (2012).
 Gráfico 17
Porcentaje de repetición en Educación Primaria (escuelas comunes)

18 / Educación
y Ciclo Básico de Educación Secundaria por grado en Uruguay. Serie 2002-2011.

Fuente: Unicef (2012: 73)

Gráfico 18
está repitiendo en este nivel de enseñanza en Uruguay es 3,4 Porcentaje de repetidores en Educación Primaria y
veces más alto que el promedio simple que se registra entre Media Básica en distintas regiones del mundo
los países de América Latina y el Caribe; de hecho, es más y Uruguay. Año 2009.
alto que todos los promedios regionales (gráfico 18).
Por cierto, y como ya ha sido señalado en otros traba-
jos, estos valores no deberían ser interpretados como una
medida justa del nivel de aprendizajes, conocimientos o
competencias cognitivas de los adolescentes uruguayos en
contrapartida con sus coetáneos de otras regiones del mun-
do. Las tasas o los porcentajes de repetición dan cuenta de
la frecuencia con la que se emplea este instrumento y no
necesariamente de la magnitud de la población que no logra
los objetivos definidos en el currículum para un determina-
do nivel y grado educativo. Para poder medir esos conoci-
mientos o competencias resultan instrumentos más válidos
y, por tanto, de mayor utilidad las pruebas estandarizadas
de aprendizajes que se aplican a nivel internacional. Dicho
esto, examinar la magnitud y la evolución de la repetición
en los distintos ciclos o tramos de la educación básica o pre-
terciaria resulta clave para identificar en qué momentos se Fuente: para Primaria, elaboración propia a partir de información extraída
de la base de datos en línea de Unesco (http://stats.uis.unesco.org/unesco/
producen “cuellos de botella” que afectan negativamente la TableViewer/document.aspx?ReportId=136&IF_Language=eng&BR_Topic=0) y
eficiencia interna del sistema y, lo que es más importante, para Media, a partir de UNESCO (2011, pp.156-165).

33
Julio Castro, “Coordinación entre Primaria y Secundaria”.
Montevideo, Imprenta Nacional, 1949
“El proceso educacional que cumple un niño que cursa Pri-
maria y después sigue en el liceo es uno solo. No hay dos
procesos fraccionados, ni dos modos de educación distintos.
La unidad del proceso educativo lo da el educando y no las
instituciones o los programas. (…) Los niños no se hicieron
para la escuela o el liceo. Liceos y escuelas se hicieron para
los niños. En definitiva, los motivos del fracaso nacen de los
programas y planes de estudios en el tránsito de primaria
a secundaria, tienen su raíz en el hecho de que se les ha
considerado a estas dos enseñanzas como si fueran dos y
en realidad, en la realidad del educando que es la única que
cuenta, no son dos, sino una sola (…) El alumno, en todo su
proceso educativo es una continuidad que avanza desde la
clase de jardinera hasta el fin del liceo. Este proceso, sin
embargo, está hoy fraccionado como si fuera dos trozos de
carretera unidos por un puente roto. Y la verdad es que en
vez de arreglar el puente exigimos a los niños que lo salven
como puedan.”
que precipitan en muchos casos la desvinculación temporal
o definitiva del sistema educativo, con las consecuencias que
esto implica en términos de pérdida de oportunidades y re-
ducción de capital humano.
Teniendo en cuenta la magnitud que tiene la repetición
en el sistema educativo uruguayo su explicación reclama,
nuevamente, una mirada que trascienda la referencia ex-
clusiva a tesis sociológicas sobre el desempeño educativo. Si
en Uruguay tres de cada diez alumnos de primer año de
educación secundaria pública repiten el grado, si en Mon-
tevideo cuatro de cada diez repiten y si en muchos barrios
periféricos de la capital nacional cinco de cada diez repiten,
entonces, la repetición no puede ser una situación que in-
volucra exclusivamente a adolescentes de los contextos de
mayor pobreza. En este sentido, la comparación entre el sec-
tor público y el sector privado puede contribuir a cuestionar
ideas, creencias o imágenes muy asentadas con respecto a
las radicales diferencias entre ambos sectores, pero también
—y quizás más importante— a mostrar que algunos de los
problemas o deficiencias del sistema educativo comprometen
tanto a las instituciones públicas como a las privadas.
De acuerdo a los datos recabados en la Encuesta Nacional
de Adolescencia y Juventud realizada en 2008 por el Mides,
entre los jóvenes montevideanos que tenían entre 20 y 29
años de edad cuando se realizó el estudio, y que asistieron
34
exclusivamente a la educación privada en Primaria (presu-
miblemente de sectores socioeconómicos medios y altos), so-
lamente el 43% logró culminar la educación media superior
en tiempo y forma (a la edad teóricamente correspondien-
te), sin haber experimentado experiencias de repetición. El
resto se reparte, básicamente, entre quienes completan la
educación media superior en un tiempo mayor al previsto
(probablemente por haber repetido algún curso, en la medi-
da que el ingreso tardío a la educación primaria es casi un
fenómeno inexistente en Uruguay) o quienes no lograron
finalizar el nivel: 25% y 26%, respectivamente.
Entre los jóvenes de estas edades que residen en el inte-
rior de Uruguay, y que cursaron toda la educación primaria
en establecimientos privados, los porcentajes son similares,
aunque levemente más críticos: 39% culminó la educación
media superior en la edad teóricamente prevista (con se-
guridad sin haber repetido nunca), 19% culminó con cierto
rezago (presumiblemente, tras haber repetido algún grado) y
30% abandonó el sistema educativo sin completar la educa-
ción media (gráfico 19).27
En tanto la repetición puede no reflejar la magnitud
efectiva de la población estudiantil que no logra en educa-
ción básica el mínimo de aprendizajes o competencias que el
sistema educativo define como necesarias en su currículum
(ya sea por la subjetividad del juicio docente, la discrecio-
nalidad o la incongruencia al interior de un sistema en los
parámetros de evaluación), resulta clave analizar los resulta-
dos que los estudiantes alcanzan en pruebas estandarizadas.
Sin desconocer o soslayar la pertinencia de los debates
académicos y técnicos sobre la validez y el alcance de las
pruebas estandarizadas de aprendizajes que se aplican a nivel
internacional para ponderar el desempeño global de los siste-
mas educativos, parece claro que sus resultados merecen par-
ticular atención. En tal sentido, resulta ineludible examinar
los datos que surgen de la última prueba PISA, desarrollada
durante 2012. La difusión de esos resultados en el segun-
do semestre de 2013 concitó la atención de los medios de
27 Tanto entre los jóvenes montevideanos como entre los del Inte-
rior de Uruguay las cifras restantes para completar el 100% correspon-
den a quienes aún están cursando educación media.
 Gráfico 19
Trayectoria educativa entre jóvenes de 20 a 29 años de edad en Uruguay, según el área geográfica en la que
residen y el tipo de administración al que corresponde la escuela primaria a la que asistieron.
Año 2008. En porcentaje.
Montevideo
Fuente: Filardo et.al (2011, p. 215).
comunicación en el país, y por esa vía el interés de la opi-
nión pública, al tiempo que generó acalorados debates entre el
oficialismo, la oposición, las autoridades educativas y los re-
presentantes sindicales del cuerpo docente. Sin perjuicio del
debate en torno a las causas del desempeño de los estudiantes
en este tipo de pruebas, a nadie escapa que la caída que ex-
perimentó Uruguay entre la penúltima y la última medición
de PISA en Matemática, en Lectura y en Ciencias no puede
ser soslayada.
Si bien la caída de 18 puntos en Matemática, 15 en Lec-
tura y 11 en Ciencias registrada entre 2009 y 2012 (Tabla 6)
podría ser atribuida al crecimiento durante ese periodo, tan-
to en términos absolutos como relativos, de la población de
15 años de edad matriculada en educación media (de 80,4%
a 84,6%; de 43.281 a 46.44228), en tanto ese aumento obedece
28 Ver: Anep — Codicen, Dirección Sectorial de Planificación Edu-
cativa — División de Investigación, Evaluación y Estadística, Programa
PISA Uruguay: Uruguay en PISA 2012. Primeros resultados en Matemática,
Ciencias y Lectura del Programa Internacional de Evaluación de Estu-
diantes, PISA de OCDE. Informe Preliminar, ANEP, Montevideo, 2013
35
18 / Educación
Interior
al reclutamiento de estudiantes que provienen de hogares
con un capital educativo inferior al promedio (variable que
determina fuertemente el desempeño escolar), no parece
existir una relación inequívoca y menos mecánica entre es-
tas variables, máxime cuando se analiza el período completo
(2003 a 2012). Por ejemplo, la mayor inclusión educativa que
se produjo entre 2003 y 2006 (de 74,6% a 79,6%) coincidió
con un mínimo aumento en el puntaje promedio de Mate-
mática, aunque también con una caída muy significativa en
Lectura. Asimismo, el leve aumento registrado entre 2006
y 2009 (0,8%) coincidió, por una parte, con resultados esta-
bles en Matemática y Ciencias y, por otra, con un aumento
significativo en Lectura. Cabe acotar que el crecimiento de
la población de 15 años matriculada en educación media ob-
servado entre 2009 y 2012 se distribuye prácticamente a mi-
tades entre la educación secundaria y la técnica (Tabla 6), y,
sin embargo, las caídas que se registraron en ambos ámbitos
institucionales en Matemática fueron diferentes: respectiva-
mente, de 419 a 399 y de 375 a 370.
Aun cuando la explicación planteada fuese plausible —ob-
jetable tanto por los datos presentados como por las interpreta-
 Tabla 6
Resultados de Uruguay en las pruebas PISA de 2003 a 2012 por áreas de competencia
discriminados por el tipo de centro al que asisten los alumnos, y otros indicadores relacionados.

Puntaje promedio por áreas de competencia

2003 2006 2009 2012
Matemática 422 427 427 409
Lectura 434 413 426 411
Ciencias …(i) 428 427 416
Porcentaje de adolescentes de 15 años que asisten a la Educación Media
Asisten a educación media 74,6 79,6 80,4 84,6
Puntajes por tipo de centro y matrícula –entre paréntesis– en miles
CES + Rural 416 (29.4) 420 (28.9) 419 (29.0) 399 (30.7)
CETP 370 (5.1) 394 (7.3) 375 (6.5) 370 (8.0)
Privado 501 (5.7) 495 (6.3) 500 (7.7) 492 (7.7)
Fuente: elaboración propia a partir de Anep (2013).
Nota: (i) “…” representa la ausencia de dato porque el país no participó en esa edición de la prueba.

ciones o análisis que han realizado al respecto los técnicos29—
su aceptación no debería decantar en una suerte de “profe-
cía auto-cumplida”: a mayor inclusión educativa, menores o
inferiores desempeños; de hecho, las experiencias de algunos
países de la región (Brasil entre 2003 y 2012, y México entre
2003 y 2009) indican que es posible —además de deseable, ob-
viamente — expandir la cobertura educativa, y así lograr una
mayor inclusión de los sectores sociales menos aventajados, y
al mismo tiempo mejorar los resultados globales o promedio
(incluso, con una menor dispersión en los aprendizajes).
Además de examinar la evolución que Uruguay expe-
rimentó en la prueba PISA entre sus dos últimas ediciones,
merece una mirada atenta su recorrido durante todo el pe-
ríodo en el que ha venido participando en el programa. Al
comparar el desempeño de Uruguay con el de sus vecinos
de la región, es posible advertir cómo se ha ido acortando la
brecha que lo separaba hasta hace unos diez años del resto
de la región. Si bien en 2012 Uruguay siguió exhibiendo
uno de los promedios más altos en el área de Matemática
dentro de la región (409 puntos, detrás de los 413 de México
y los 423 de Chile), la distancia que lo separaba del promedio
regional ha disminuido con el tiempo.
Mientras Uruguay registró una relativa estabilidad en-
tre 2003 y 2009 en Matemática, para caer en 2012 en for-
ma clara —quizás, por causas coyunturales o contingen-
tes— el resto de los países han oscilado durante todo el pe-
ríodo entre una relativa estabilidad —aunque con valores
todavía inferiores a los de Uruguay en 2012—, como Costa
Rica, Argentina, Colombia y Perú, y un mayor o menor
crecimiento, como Chile, Brasil y México. La comparación
entre Uruguay y Brasil resulta, en este sentido, de especial
interés. Mientras en 2003 (año en el que Luiz Inácio Lula
da Silva accedió al gobierno de su país) Uruguay alcanzaba
422 puntos en la prueba de Matemática y su gran vecino
lograba un promedio de 356, en 2012 Uruguay obtuvo 409
y Brasil 391; así, la distancia entre ambos países se redujo
de 66 puntos (casi la misma brecha que separa actualmen-
te a Suiza de Uruguay30) a 18.

29 Ver: Anep—Codicen, Ibíd. 30 Ver: Anep—Codicen, Ibíd, p.70.

36
 Gráfico 20
Puntaje promedio en Matemática en las pruebas PISA de 2003 a 2012 en países de América Latina.
Fuente: elaboración propia a partir de Anep (2013, p. 8).
Nota: (i) “…” representa la ausencia de dato porque el país no participó en esa edición de la prueba.
Estos análisis no deberían, en modo alguno, ser entendi-
dos como una expresión del uso “resultadista” que se puede
hacer de los datos de PISA, sino como un llamado de atención
con respecto a los desafíos que la sociedad uruguaya enfren-
ta en materia educativa, que podrían ser resumidos del si-
guiente modo: es imperioso revertir el estancamiento que se
advierte en buena parte de los indicadores de logros educa-
tivos en la enseñanza pre-terciaria uruguaya, especialmente
cuando se contempla que en otros países latinoamericanos,
con realidades quizás más complejas y desafiantes que las
de Uruguay, los sistemas educativos han sido capaces de al-
canzar progresos significativos, incluso en un período tan
exiguo en términos históricos como lo es un decenio.
Los resultados de Uruguay en la última edición de PISA
permiten confirmar, nuevamente, que los problemas o di-
ficultades que enfrenta la educación pre-terciaria no son
patrimonio del sector público. Los aprendizajes o compe-
tencias que logran los estudiantes de educación privada son
37
18 / Educación
similares a los que alcanzan sus pares de la educación pú-
blica, cuando pertenecen al mismo contexto socio-cultural;
dicho de manera más simple, a similar contexto social no se
observan diferencias en los aprendizajes o las competencias
básicas (lectura, matemática y ciencias) entre los estudiantes
que asisten a instituciones privadas y los que concurren a
centros públicos (Tabla 7).31
Obviamente, a nivel agregado —es decir, consideran-
do los resultados de todo el estudiantado del subsistema
31  Esto se puede constatar al analizar los resultados de las cuatro
ediciones de PISA en las que participó Uruguay (2003, 2006, 2009
y 2012), del estudio regional realizado por UNESCO entre estudiantes
de 3° y 6° de Educación Primaria en 2006 (SERCE-UNESCO) o de las
evaluaciones que se desarrollaron desde la propia ANEP entre 1996 y
2002 (las evaluaciones de los aprendizajes alcanzados por alumnos de
Primaria que fueron realizadas por la UMRE de MECAEP en 1996, 1999 y
2002, y el censo de terceros años de educación media realizado por
MESyFOD en 1999).
 Tabla 7
Puntaje promedio en Matemática según Entorno Sociocultural del centro educativo por Sector institucional.
PISA 2012.
Secundaria Secundaria - Secundaria –
(i) Total UTU Privado Sig. Sig.
Pública (ii) UTU Privado
Total 409 399 370 492 29 **(iii) -93,9 **
Muy
334 339 326 13
desfavorable
Desfavorable 370 376 352 24 **
Medio 412 413 409 4
Favorable 449 444 458 458 -14 -14,0
Muy favorable 503 492 504 -12,1
Fuente: elaboración propia a partir de Anep (2013, P. 88).
Notas: (i) En base a la Metodología 2012; (ii) Incluye liceos públicos del CES y escuelas rurales con 7°, 8° y 9° grado; (iii) El símbolo “**” implica
que las diferencias por ciclos PISA son significativas al 95% de confianza.

Gráfico 21 público y del privado— sí se advierten diferencias, ya que los

Puntaje promedio de Uruguay en PISA 2012 en el
área de Matemática, según áreas geográficas
seleccionadas y el entorno sociocultural (i) del
centro al que asisten los estudiantes.
Fuente: elaboración propia a partir de Anep (2013).
Nota: (i) “…” representa la ausencia de dato porque el país no
participó en esa edición de la prueba.
alumnos de educación privada provienen, en su mayoría, del
estrato socioeconómico medio-alto y del alto (por lo tanto, de
familias con mayor capital educativo) y los de la enseñanza
pública de los estratos bajo, medio-bajo y medio, siendo el
contexto u origen social de los estudiantes una de las va-
riables —no la única— que más pesa en su rendimiento
académico (aprendizajes, repetición y egreso).
Una de las conclusiones más preocupantes (aunque
conocida desde hace tiempo) que se desprenden de los re-
sultados de Uruguay en PISA 2012 es la distancia entre los
aprendizajes de los adolescentes de los contextos sociocultu-
rales más vulnerables y los de los estratos más aventajados.
Como se puede apreciar en el gráfico 21, en Montevideo y
el área metropolitana los estudiantes que asisten a institu-
ciones de contexto “Muy Favorable” obtienen un promedio
de 510 puntos en Matemática, mientras quienes concurren
a centros de contexto “Muy Desfavorable” alcanzan 330. Si
bien no resulta sorprendente para quienes trabajan coti-
dianamente con este tipo de información, puede llamar la
atención del público más amplio que mientras los primeros
logran resultados similares a los de los estudiantes belgas
(515), alemanes (514) y austríacos (506), los segundos logran
en promedio 38 puntos menos que el país que se ubicó, con

38
368 puntos, en el escalón más bajo entre los 67 participantes
en la medición de 2012.32
Estos datos —al igual que muchos otros educativos, so-
ciales, demográficos o de salud— muestran que las genera-
ciones más jóvenes de Montevideo, el área metropolitana y
las capitales del interior del país —pero especialmente las de
la capital nacional— nacen, crecen y se desarrollan marca-
das por una férrea desigualdad de origen, que contrasta no
solo con el pasado del país —quizás idealizado en demasía,
y sin fundamento empírico —, sino también con la sobre-
saliente performance que ha tenido en los últimos años en
materia de reducción de la desigualdad de ingresos.
La educación técnica
La educación técnica o tecnológica ha ocupado en Uruguay
durante la mayor parte de su historia un espacio relativa-
mente menor, al menos en comparación con las restantes
instituciones públicas educativas. La Universidad de la Re-
pública y el sistema de educación primaria pública se han
repartido, desde sus orígenes en la segunda mitad del siglo
XIX, el principal reconocimiento de la sociedad y del siste-
ma político. Esto entre otras cosas se ha traducido en una
participación privilegiada en la distribución de los recursos
públicos destinados a la enseñanza.33 En efecto, la educación
técnica se ha visto enfrentada a lo largo de su historia al
desafío de ganarse el reconocimiento de una sociedad que ha
valorado más la enseñanza teórica, académica y disciplinar,
que la formación de capacidades, competencias y destrezas
asociadas al mundo productivo y al dominio de la tecnología,
sin desmedro de la notoria complementariedad de estas di-
mensiones educativas.
Si bien ese ha sido, más allá de matices, el cuadro
predominante durante la mayor parte de la historia mo-
32  Anep — Codicen, Ibíd, p.70.
33 Pese al crecimiento del alumnado de educación media general y tec-
nológica, aún hoy la mayor parte del presupuesto destinado a la educación
pública corresponde a la educación primaria y a la Universidad de la Repú-
blica sumadas (respectivamente, 1,7% y 0,9% del PIB) (ver gráfico 26).
39
18 / Educación
Pedro Figari, fragmento del proyecto para la
reforma de la Escuela de Artes y Oficios, 1910
“Al redactar mi proyecto de programa y reglamen-
to he tenido en vista los inmensos beneficios, cada
vez mayores, que deben esperarse de la divulgación
de enseñanzas encaminadas a formar el criterio, la
conciencia del obrero, dentro de un plan amplio y
moderno, desarrollando el espíritu de observación,
de organización, de iniciativa, de asociación, de in-
ventiva, de ejecución, y formando el sentido esté-
tico, dentro de un orden práctico de adecuación, de
adaptación, de ordenamiento, de equilibrio y armo-
nía, todo lo cual debe preparar por un lado, hom-
bres capaces de intervenir provechosamente en las
modalidades más complejas de producción, y con
sentido práctico, y por el otro, múltiples factores de
cultura, determinando rumbos más positivos y ra-
zonados a la actividad, como la producción general”.
derna de la educación en Uruguay, en las últimas décadas
se puede advertir una tendencia a la valorización de la
educación tecnológica. En esta línea, no se puede soslayar
el espacio que se dedicó a la modernización de la edu-
cación técnica durante la llamada “reforma Rama” en la
segunda mitad de los años noventa, ni las acciones y los
recursos que las últimas administraciones de la ANEP han
dirigido a la modernización de la educación técnico pro-
fesional. En cierto sentido y más allá de sus problemas de
origen, la creación de la Universidad Tecnológica del Uru-
guay (UTEC) en 2012, luego de 163 años de existencia de
una única universidad estatal, expresa esta creciente in-
quietud por el fortalecimiento de la educación tecnológica,
que se suma a los esfuerzos que en la misma dirección
vienen realizando desde hace veinte o más años, tanto la
ANEP como la UDELAR.
La valorización creciente de la educación técnica en
Uruguay se advierte con claridad al examinar la evolución
del alumnado matriculado en programas tecnológicos. En
 Gráfico 22
Alumnos matriculados en instituciones públicas de
educación técnica en Uruguay (CETP).
Serie 1990-2012. En valores absolutos.
Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/xls/
matricula/tecnica/matricula/matricula_tecnica_nivel.xls).
la última década la matrícula saltó de 54.000 a casi 80.000
alumnos (47% de crecimiento).
Si bien el aumento que se ha registrado en la matrícula
de educación técnica es significativo, Uruguay se encuentra
aún lejos de los países de mayor nivel de desarrollo con res-
pecto a la participación que tiene la matrícula de educación
tecnológica en la matrícula total. En los países más desarro-
llados, cuatro de cada diez alumnos de educación media su-
perior están matriculados en programas de enseñanza tec-
nológica (promedio entre los promedios de los países durante
el período 2000-2009), en tanto en Uruguay la participación
ascendió en este período a 21.6% (gráfico 23).
Con relación a los resultados que los alumnos logran en
la educación media técnica, la evidencia disponible muestra
una vez más que la repetición constituye una nota caracterís-
tica de la educación media en Uruguay. Si se suman los es-
tudiantes que no logran aprobar el curso de educación media
básica en el que están matriculados y los que se desvinculan
del sistema, el 43,7% de los estudiantes de primero, el 38,4%
40
Gráfico 23
Número de alumnos matriculados en programas de
enseñanza tecnológica/vocacional de educación media
superior (CINE 3) medido como porcentaje de la matrícula
total en media superior. Promedios (i) para los países de
“Muy Alto Desarrollo Humano” (ii) y de “Alto Desarrollo
Humano” (iii) y valor de Uruguay.
Fuente: elaboración propia a partir de información de UNESCO (http://stats.
uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx?ReportId=136&IF_
Language=eng&BR_Topic=0).
Notas: (i) Promedios 2000-2009; (ii) 44 países de “Muy Alto Desarrollo
Humano”, así categorizados por el Informe de Desarrollo Humano 2011, de
PNUD con información disponible en esta variable; (iii) 37 países de “Alto
Desarrollo Humano” (entre ellos Uruguay), así clasificados por la misma
fuente, con información disponible.
de los de segundo y el 38,6% de los de tercero no promueven,
proporciones similares a las que se registran en la educación
media general dentro del sector público (MEC 2011, pp. 76-77).
Sin perjuicio de los datos sobre desvinculación o repe-
tición de la educación media básica técnica, así como los
resultados obtenidos por los alumnos del CETP en las pruebas
PISA en las que ha participado Uruguay (Tablas 6 y 7), la ex-
pansión de la educación media técnica se presenta como una
de las posibles respuestas ante las dificultades que enfrenta la
educación media en el país. En esa dirección, el crecimiento
de la matrícula de la educación media técnica, la diversifica-
ción de su oferta y la continua mejora de su calidad, apare-
cen como posibles líneas de acción para captar a una porción
significativa de la población adolescente que no parece estar
encontrando en la educación media general una oferta que
colme sus expectativas y necesidades.
Si bien esta apuesta es de recibo y muy probablemen-
te podría ser una respuesta efectiva del sistema educativo
uruguayo ante los desafíos que enfrenta en términos de
inclusión, es aconsejable en este terreno evitar las “falsas
oposiciones”, al decir de Vaz Ferreira. En torno a la educa-
ción técnica se suelen plantear diversos problemas. Entre
ellos destaca la existencia de una alternativa cerrada entre
educación media general y educación técnica, así como la
segmentación de la matrícula entre alumnos de educación
media general (aquellos de perfil “tradicional”) y estudian-
tes de educación técnica (aquellos que supuestamente tienen
una mayor necesidad de destrezas muy concretas para inser-
tarse rápidamente en el mercado laboral).
La experiencia de los sistemas educativos de los países
más desarrollados durante las últimas décadas muestra, muy
lejos de esas férreas dicotomías o “falsas oposiciones”, la ten-
dencia a la imbricación de los contenidos y formatos típicos
de la educación media general y media técnica o tecnológica.
En esta dirección, señalan Aristimuño y De Armas (2012, pp.
91-92): “Si se examinan los procesos de reforma o las in-
novaciones que diversos sistemas educativos han ensayado
en dirección a fortalecer la formación técnica, tecnológica y
profesional, así como para cualificar su oferta, se puede ad-
vertir (…) (en algunos países) una estrategia u orientación que
parte de reconocer la necesidad de incorporar conocimiento
científico y disciplinar en las formaciones profesionales, a
fin de cualificar la educación que se brinda a los estudiantes
que optan por esta oferta y, al mismo tiempo, facilitar la con-
tinuidad educativa en la formación terciaria, pero también
la necesidad de incorporar en la educación media general
componentes orientados a la formación de habilidades y al
desarrollo de capacidades para el mundo productivo.”
En la misma dirección, se sostiene en una publicación
reciente del Banco Mundial sobre las tendencias de transfor-
mación de la educación media a nivel global:
“La reforma curricular de la educación secundaria del
siglo XXI está priorizando destrezas y competencias que
41
18 / Educación
Pedro Figari, Educación y arte, Colección Clásicos
Uruguayos, Montevideo, 1965
“Es cierto que en las escuelas, liceos y universidades
se enseña matemáticas, física, química, mineralogía,
botánica y otras ciencias naturales, pero no es menos
cierto que se enseñan estas ramas con un propósito
de diletantismo (…) para llenar una curiosidad espe-
culativa, que si forma un barniz cultural, no prepara
una cultura efectiva como lo sería un enseñamiento
práctico, integral. Ese barniz, sin embargo, produce
el espejismo del conocimiento, y los que poseen tal
preparación, tan incompleta que solo habilita para
perorar, no pueden discurrir acerca de los problemas
que plantea diariamente la realidad, la que se es-
tructura de un modo mucho más concreto”.
trascienden la tradicional división y dicotomía entre
educación general y formación profesional. Por consi-
guiente, la frontera entre los currículos general y pro-
fesional tiende a desvanecerse, y el hasta ahora difícil
equilibrio entre la educación general y la profesional
en el nivel secundario está alcanzando un punto de
compromiso y, en cierto modo, está quedando supe-
rado. (…) En general, parece existir una tendencia a
un alejamiento de programas y escuelas profesionales
secundarias institucionalmente diferenciadas, aunque
siguen existiendo en la mayoría de los países. Pero la
mayor parte de estas escuelas han perdido su tradicio-
nal carácter terminal (dirigido a la provisión de fuerza
laboral) y han agregado elementos tradicionalmente
asociados con el sector secundario general-académico.
Otras escuelas se han elevado de estatus al ser redefini-
das como programas técnicos o tecnológicos.”34
34 Banco Mundial (2007, pp. xxiv y 92-93), citado por Aristimuño y
De Armas (ob.cit. pp. 92-93).
 Gráfico 24
Alumnos matriculados en ofertas de formación
técnico-profesional en Uruguay, que no pertenecen
al CETP de la ANEP por área de conocimiento.
Año 2010. En porcentaje.
Fuente: MEC (2012:137).
Sin perjuicio de las controversias que se plantean en el
campo de las ciencias de la educación y la pedagogía, o en el
terreno de las políticas educativas, en torno al balance desea-
ble entre educación media general y media técnica, o sobre
la expansión de esta última como estrategia para reducir
el abandono escolar entre los adolescentes de los contextos
de mayor vulnerabilidad, resulta evidente que la educación
técnica o tecnológica, tanto en el nivel medio como en el
terciario, está llamada a ocupar un espacio cada vez más
relevante en los sistemas educativos y a ser una de las pa-
sarelas educativas más escogidas por los estudiantes. En esta
línea, resulta de especial interés examinar la magnitud que
tiene actualmente el conjunto de ofertas privadas y públicas
(por fuera del sistema ANEP) de formación técnico-profe-
sional, así como la capacidad que parecen tener para rete-
ner a su alumnado (una evidencia de su eficiencia interna).
Este fenómeno podría constituir un indicio de la potencial
demanda que tendrían programas de segunda oportunidad
educativa dirigidos a los miles de adolescentes y jóvenes que
abandonan el sistema educativo sin haber podido completar
la educación media (en muchos casos, sin haber logrado ni
42
siquiera finalizar la media básica). De acuerdo al MEC (2012 p.
138): “En 2010 el conjunto de instituciones con ofertas edu-
cativas técnico-profesionales, sin incluir las pertenecientes
a la ANEP o a la UDELAR, atendieron a 78.338 estudiantes, (…)
81,7% asistieron en Montevideo”. Como se puede apreciar en
el gráfico 24, el grueso de estas ofertas está orientado a la
formación en oficios y destrezas exigidos o demandados por
el mercado laboral.
Cabe destacar la similitud entre los ingresos y egresos
que se registran anualmente en este tipo de ofertas, tanto en
el sector público (respectivamente, 3.248 y 3.060) como en
el privado (respectivamente, 68.934 y 54.726).35 Aunque las
personas que egresan de este tipo de ofertas en un año deter-
minado no son necesariamente las mismas que ingresaron
ese año, dado que se trata de cursos relativamente cortos, es
factible que la mayor parte de los egresados corresponda a
personas que efectivamente se matricularon durante el año
“lectivo”, con lo cual los datos presentados constituirían una
prueba convincente de la tasa de egreso o graduación de este
tipo de cursos. Como se verá en las próximas páginas, la
brecha entre ingresos y egresos anuales en los distintos sec-
tores de la educación terciaria o superior sigue siendo muy
significativa en Uruguay.
Desde luego que la comparación entre estas ofertas de
formación técnico-profesional y la educación terciaria po-
dría resultar espuria y aun arbitraria, en la medida que se
comparan formaciones con distinto nivel de calidad, dura-
ción, complejidad y, por cierto, exigencia. No cabe esperar
los mismos niveles de eficiencia interna en formaciones de
largo aliento, como son las de la educación terciaria (tanto
grados como postgrados), que en formaciones que pueden
resultar muy básicas y de corta duración, a las que acuden
personas que requieren una formación y una titulación que
los habilite o posicione de mejor forma para insertarse en
el mercado de trabajo o para mejorar su situación laboral.
Sin perjuicio de las consideraciones expuestas, los da-
tos presentados merecen atención. En primer término,
estos datos indican que existe un amplio segmento de la
35 Ver MEC (2012, p. 138)
 Tabla 8
Estudiantes matriculados en educación terciaria en Uruguay por tipo de oferta (ordenadas en forma
decreciente por su volumen). Valores absolutos. Años seleccionados entre 1960 y 2012 (o año más reciente).

18 / Educación
1960 1968 (i) 1974 1988 1999 2012 (ii)
UdelaR 15.320 18.610 26.220 61.428 70.156 109.563
1992 1995 2000 2005 2011
Educación Terciaria privada
5.170 10.915 10.828 12.552 23.949
(Universidad y otras instit.) (iii)
1990 1995 2000 2005 2011
Formación Docente 6.156 7.306 13.352 20.390 20.717
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la ANEP, el MEC y la UdelaR.
Notas: (i) El total censo 1968 no incluye 40 estudiantes matriculados en las Carreras de “Superior Técnica” y “Computación”;(ii) 109.563:
Representan inscripciones de estudiantes en algún Servicio Universitario; (iii) En el caso de educación terciaria privada se suma la matrícula
de las universidades privadas (en la actualidad, Universidad Católica del Uruguay, Universidad ORT, Universidad de Montevideo y Universidad
de la Empresa) y la de las instituciones universitarias privadas.

población que asiste a cursos de formación técnica por fue-
ra del sistema de educación formal (incluso, descontando a
quienes estudian idiomas, muchos de los cuales pueden ser
estudiantes de los niveles formales de enseñanza). En la ma-
yoría de los casos lo hace mediante el pago de matrículas o
cuotas, lo cual revela tanto su interés por este tipo de for-
mación como la necesidad de adquirir destrezas u obtener
acreditaciones para el mercado laboral.
Los datos presentados muestran asimismo que las perso-
nas que egresan por año de estas formaciones representan el
80% de los ingresos que se registran anualmente. Finalmen-
te, estos datos reflejan la existencia de un conjunto amplio
de instituciones, de mayor o menor envergadura, que tienen
cierta capacidad para brindar ofertas de formación técnica
a casi 80 mil personas. Estas instituciones, potencialmente,
podrían constituir una plataforma, junto a otras institucio-
nes de educación formal, para el desarrollo de programas
de segunda oportunidad educativa, destinados a los miles de
jóvenes que no han logrado completar los niveles básicos
de enseñanza y que, de algún modo, están insertos de modo
precario en el mercado laboral.
La educación terciaria
Quien examine la trayectoria de las instituciones y las po-
líticas educativas en Uruguay durante las últimas tres o
cuatro décadas seguramente advertirá que uno de los nive-
les de enseñanza donde se han producido mutaciones más
significativas y de gran magnitud es la educación terciaria.
En este sentido, resulta imposible soslayar la constitución y
expansión de un sector privado en la enseñanza universi-
taria. A la diversificación de la oferta universitaria privada,
se suma un proceso relevante de ampliación y desconcentra-
ción territorial de la educación terciaria pública destinada a
la formación de docentes. Finalmente, la Universidad de la
República ha experimentado diversos procesos de cambio,
que por su envergadura han contribuido a reconfigurar el
panorama de la educación terciaria en el país: la diversi-
ficación de su oferta, jalonada por la creación hace más de
veinte años de nuevas facultades (como la de Ciencias y la
de Ciencias Sociales) y por el crecimiento de los programas
de postgrados; el vertiginoso crecimiento de su alumnado;
su progresiva desconcentración en el territorio, entre otros.
Las transformaciones reseñadas han estado asociadas a
un crecimiento significativo del alumnado de la educación
terciaria: de 61 mil alumnos a casi 110 mil en la Universi-
dad de la República entre fines de los años ochenta del siglo

43
 Gráfico 25
Ingresos y egresos por año en las instituciones
universitarias de Uruguay por tipo de
administración. Serie 1960-2012 para Udelar
y 2000-2012 para el sector privado.
Fuente: elaboración propia a partir de información de la Dirección
General de Planeamiento de la Universidad de la República (2011,
pp. 101 y 123) y del MEC (2013).
pasado al presente; de 5.170 a 23.949 (casi cinco veces más)
en el conjunto de las instituciones privadas de educación
terciaria entre 1992 y 2011; de 6.156 a 20.717 en el subsistema
de formación docente dependiente de la ANEP entre 1990 y
2011. Como ya se mostró en las páginas anteriores (gráfi-
co 6), entre 1992 y 2011 la matrícula de educación terciaria
(universitaria y no universitaria, pública y privada) pasó de
73 mil alumnos a 155 mil: un crecimiento del 112% en un
período de escaso crecimiento poblacional.
La tendencia a la expansión de la educación terciaria,
producto en gran medida de la ampliación del alumnado de
educación media y de la efectiva universalización del egre-
so de la educación primaria, coloca sobre la mesa asuntos
vinculados a la calidad de las trayectorias educativas: la re-
lación entre ingresos y egresos, las tasas de finalización o
graduación, la eficiencia interna de la educación terciaria,
etc. En este sentido, uno de los desafíos que comparten todos
los sectores, subsistemas u ofertas de educación terciaria en
Uruguay es el de incrementar los egresos.
44
Gráfico 26
Alumnos matriculados en instituciones de educación
terciaria pública dedicadas a la formación docente y
egreso anual en Uruguay (ANEP). Serie 1995-2011.
En valores absolutos.
Fuente: elaboración propia a partir del Observatorio de Educación de
ANEP para la información sobre matrícula (http://www.anep.edu.uy/
observatorio/paginas/matricula/matricula_formdocente.html) y egresos
(http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/resultados/resultados_
formdocente.html).
La relación entre los ingresos y egresos de alumnos que
se producen año a año está lejos de ser satisfactoria. Como
se advierte en el gráfico 25, durante 2012 egresaron de la
Universidad de la República 6.315 jóvenes y adultos, frente
a los 19.334 que ingresaron en 2011 o los 17.584 que ingre-
saron —promedio simple— desde 2004 a 2008 (36%).36 La
educación terciaria privada presenta datos similares a los
del sector universitario público, pese a que se podría supo-
ner, a priori, que el menor número de alumnos, su perfil
socio-económico, el pago de matrículas, cuotas o créditos,
debería operar como incentivo para la permanencia dentro
del sistema educativo y, por lo tanto, para que los egresos
representen una proporción alta con relación a los ingresos.
En 2012 egresaron del conjunto de instituciones privadas de
36 Consideramos este promedio a fin de comparar el número de
egresos de 2012 con un período de tiempo —entre cinco y nueve
años antes de 2012— en el que la mayoría de estos egresados segura-
mente ingresó a la universidad.

educación terciaria 1.470 jóvenes y adultos, frente a los 3.839
alumnos que ingresaron ese año o los 2.846 que ingresaron
en promedio entre 2004 y 2008 (51,7%).
El panorama en el tercer subsistema de educación ter-
ciaria con el que cuenta Uruguay (el que conforman las ins-
tituciones de formación docente dependientes de la ANEP) se
asemeja, por cierto, al de la UDELAR y al del sector privado
con respecto a la relación entre ingresos, matrícula y egre-
sos. Esto indica que el nivel terciario comparte en su con-
junto el gran desafío de lograr que el grueso de sus estudian-
tes finalice la formación de grado. Como se puede advertir
en el gráfico 26, mientras la matrícula de formación docente
se multiplicó casi por tres entre 1995 y 2011 (de 7.306 alum-
nos a 20.717), los egresos anuales apenas crecieron de 940 a
1.286. Aún más preocupante resulta constatar una tendencia
al descenso en el número de egresados del sector desde 2005
en adelante.
Al notable crecimiento de la matrícula global de la edu-
cación terciaria que se ha registrado durante las últimas
tres décadas, así como al incremento del número absoluto
de egresados (sin perjuicio de la preocupante brecha entre
ingresos y egresos), se suma en los últimos diez años otro
cambio cuantitativo y cualitativo de gran significación por
su potencial impacto en la capacidad del país para produ-
cir conocimiento científico e innovación: la expansión de la
oferta y la matrícula de cuarto nivel, tanto en lo que refiere
a los postgrados de corte profesional como a los programas
académicos de maestría y doctorado. Entre 2001 y 2011 los
ingresos o inscripciones a programas de postgrado dentro
de la UDELAR pasaron de 981 a 1.968 alumnos, al tiempo que
en el conjunto de universidades privadas pasaron de 306 a
1.355. Al comparar los datos de ingresos y egresos en este
nivel educativo se advierte, nuevamente, una distancia que
debe ser reducida (gráfico 27). (De acuerdo a los datos más
recientes publicados por el MEC en diciembre de 2013, en
2012 los ingresos a la Udelar ascendieron a 1990 y los co-
rrespondientes al sistema privado llegaron a 1589.)
La expansión de las ofertas y de la matrícula de progra-
mas de postgrado, en sus diversas manifestaciones o mo-
dalidades (diplomas profesionales, maestrías y doctorados),
45
Gráfico 27
Ingreso de alumnos y graduados en programas
universitarios de postgrado en Uruguay por tipo de
administración (público y privado).
18 / Educación
Años seleccionados entre 2001 y 2011. En miles.
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012: 133) y la Dirección
General de Planeamiento de la Udelar (2011, pp. 143 y 153).
representa una de las claves más relevantes del cambio que
se está operando en el sector de la enseñanza terciaria. La
novedad, por así decirlo, de este subsector debería permi-
tir desde el comienzo alcanzar niveles de eficiencia inter-
na adecuados, a fin de asegurar un número significativo y
creciente de profesionales altamente especializados. Incre-
mentar el quantum de profesionales con títulos de maestría
y doctorado —ya sea mediante formaciones brindadas por
las universidades uruguayas, o gracias al retorno de profe-
sionales e investigadores académicos formados en otros paí-
ses— constituye uno de los desafíos principales que enfrenta
Uruguay, en dirección a lograr una mejor interface entre la
producción de conocimiento básico, el desarrollo de innova-
ciones y los procesos productivos.
Un indicador que permite apreciar la dimensión del
campo científico es la relación entre el número de investiga-
dores y la población. Uruguay se encuentra entre los países
latinoamericanos con mayor número de investigadores en
ciencia y tecnología que trabajan a jornada completa con
relación a la población del país (520 por cada millón de
habitantes), un poco por detrás de sus dos grandes vecinos,
Argentina y Brasil. Sin embargo, esta cifra dista de ser satis-
factoria si se compara al país con las sociedades más desarro-
lladas. La ratio registrada en Uruguay es notoriamente menor
al promedio observado entre los países de Europa Occidental
y América del Norte (4.223 investigadores por cada millón
de habitantes), así como al promedio que se registra entre
algunos de los países de Oceanía y Asia económicamente más
pujantes (4.490).37
Los datos presentados dan cuenta del largo trecho que
aún debe recorrer Uruguay para fortalecer los estamentos de
mayor capacidad y, en particular, para solidificar una potente
comunidad científica, considerando el desafío permanente
—y cada vez más apremiante— de agregar cada vez más
valor a la producción. En este sentido, otra de las buenas
noticias que merecen ser destacadas es el crecimiento en los
últimos años de los recursos destinados a la innovación y el
desarrollo, junto a la constitución de la Agencia Nacional de
Investigación e Innovación.
Sin desmerecer el valor de los cambios destacados (la
expansión de la matrícula para la formación de cuarto nivel,
el aumento del número de investigadores con relación a la
población o la PEA y el incremento de los recursos destinados
a I&D), resulta evidente que uno de los factores que impiden
o enlentecen la expansión del campo científico-tecnológico
refiere a los niveles de formación educativa que alcanzan los
jóvenes uruguayos (la población que teóricamente debería
nutrir la renovación del elenco científico nacional). En este
sentido, la evidencia empírica muestra una robusta relación
positiva entre el nivel educativo general de los habitantes
en un país y la magnitud de su comunidad científica con
relación a la población.
Aunque podría imaginarse a corto plazo un escenario en
que el sistema científico uruguayo intentara expandirse38,
37 Ver: Caetano y De Armas (2012).
38 Mediante el reclutamiento de un mayor número de estudiantes
universitarios para la labor científica (en detrimento de perfiles de
egreso de corte más profesional), el estímulo al regreso a Uruguay de
científicos afincados en el exterior, la captación de investigadores de
otros países para que se afinquen en el país, etc.
46
sin modificar en forma significativa el nivel de escolariza-
ción de sus generaciones más jóvenes,39 en el mediano y
largo plazo tal ampliación reclamaría un incremento sig-
nificativo y sostenido de la formación de recursos humanos
de alto nivel en el país. Alcanzar niveles de egreso cuasi
universales en la educación media superior y generalizar el
acceso a la educación terciaria son, precisamente, algunas de
las condiciones principales para “quitarle el techo” al desa-
rrollo del país.
Condiciones para el desarrollo de la
educación
Un examen riguroso de la situación actual del sistema
educativo uruguayo, y más aún la revisión de su evolución
reciente y la proyección de su probable trayectoria, resul-
taría insuficiente o parcial si los recursos destinados a la
educación no fuesen objeto de una consideración especí-
fica. En esta línea una primera aseveración —por cierto,
inequívocamente respaldada por la evidencia empírica—
que corresponde realizar es que Uruguay nunca destinó
una porción significativa de su PIB ni del gasto público
total a la educación pública. Por cierto, Uruguay no se
ha destacado durante el siglo XX (en particular, durante la
segunda mitad del siglo pasado) por asignar una alta prio-
ridad macroeconómica y fiscal a los recursos destinados a
la educación pública y a la educación en general. Esta nota
característica se ha comenzado a corregir en los últimos
ocho o nueve años. En tal sentido, la información presen-
tada en el gráfico 28 muestra claramente el quiebre que se
produce a partir de 2005 con un sostenido incremento del
gasto público en educación medido como porcentaje del
PIB, es decir, de la prioridad macroeconómica asignada a
la educación pública en todos sus niveles.
39 Como se advierte en el gráfico 36, existe cierta dispersión de casos
en torno a la relación entre ambas variables. Así, es posible identifi-
car observaciones (países) que pese a tener tasas de matriculación
en la educación media superior relativamente parecidas (entre 80% y
100%), exhiben valores muy diferentes en la ratio entre investigadores
y población (entre 500 y 5.000).
 Gráfico 28
Gasto público en educación en Uruguay.
Serie 2004-2011. En porcentaje del PIB.
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012: 167).
Como se puede apreciar en el gráfico 29, el aumento del
gasto público en educación medido como porcentaje del PIB
que se registró en Uruguay durante el segundo lustro de
este siglo, acerca al país al promedio de su región y al de los
países más desarrollados: respectivamente, 4.4, 4.8 y 5.2.40
Quizás el dato más relevante que surge de la informa-
ción presentada en el Gráfico 29 remite a la distribución de
los recursos entre niveles de enseñanza. Mientras Uruguay
destina una tercera parte del gasto público educativo a la en-
señanza media41, los países de Europa Occidental y América
del Norte dedican en promedio el 40% y los países de Europa
Central y del Este el 42%.42 Aunque se puede comprender que
la educación media tenga en Uruguay, así como en el resto
de los países de la región, un peso más bajo que la educación
primaria en la distribución del gasto público educativo del
que se advierte en los países más desarrollados, no se debe
subestimar que los países que han logrado, efectivamente,
universalizar de modo efectivo el egreso de la educación
40  Entre los países del MERCOSUR el promedio fue 4.9% en 2009, en
tanto entre los de la UNASUR se ubicó en 4.5% (MEC 2010, p. 17).
41 Estimación a partir de MEC (2010, p. 92) y datos de ejecución de
ANEP.
42 En promedio, los países de América Latina y el Caribe asignan 31%.
47
18 / Educación
José Gabriel Palomeque. Informe sobre el estado
de la educación, 1855
“La organización regular de tan útil como importante
Institución (la escuela), se resiente de la falta de re-
cursos pecuniarios. Los profesores impagos, los alum-
nos sin texto, los establecimientos sin útiles ni mate-
riales que los sirvan, lo dificultan a punto de hacerse
ilusoria la enseñanza. Esta malísima situación ofrece
un campo vasto para abundar en argumentos (…).
Pero, considerando suficientes los detalles que que-
dan indicados, para llamar la atención del Instituto
sobre la necesidad de fundar y organizar la educación
popular bajo bases seguras, me abstendré de ello,
expresando solo que el éxito favorable de ese mejo-
ramiento depende esencialmente de la exactitud en
el pago de los Profesores, de la provisión de libros de
lectura y útiles de las escuelas, del interés que ani-
me a las autoridades locales, de la moralidad de los
institutores, de la disciplina de los alumnos y de la
obligación de los padres de familia en orden a la con-
currencia de sus hijos a las escuelas. Trabajar, en este
sentido, para que los hábitos, el orden y el progreso
se arraiguen en nuestros habitantes, es la tarea más
penosa de que debe ocuparse el Instituto (…).”
media son los que realizan un mayor esfuerzo macroeconó-
mico y fiscal en este tramo de la enseñanza. En ese sentido,
si bien la dotación de recursos no garantiza por sí sola mejo-
res resultados en educación, resulta razonable pensar que el
objetivo de la universalización de la educación media recla-
ma, como mínimo, repensar la distribución de los recursos
entre niveles de educación.
Por último, al examinar el esfuerzo macroeconómico
total que Uruguay realiza para financiar la educación (es
decir, la suma del gasto público y el gasto privado o de
“bolsillo”), se advierte que el país destina una porción del
PIB similar a la que dedican en promedio los países de su
 Gráfico 29
Gasto público por nivel educativo en países por región.
Año 2009. En porcentajes del PIB.

Carlos Contrera

Fuente: Aristimuño y De Armas (2012: 45).

región (5.6% y 6.2% respectivamente) y relativamente cer-

cana a la que se registra entre los países de Europa (6.4%).43
En conclusión, Uruguay se halla en el presente, merced
al incremento del gasto público destinado a la educación que
experimentó en los últimos ocho o nueve años, en una posi-
ción similar a la de sus vecinos y relativamente próxima a la
de los países más desarrollados. Esta aseveración no supone,
por cierto, desconocer ni subestimar la brecha que aún sepa-
ra a Uruguay de los países más desarrollados, en los que esa
levemente mayor asignación relativa implica, habida cuenta
de sus niveles per cápita de producto, una muy superior do-
tación medida en términos absolutos.

43 Ver Aristimuño y De Armas (2012, p. 47).

48
 Los retos del presente:
equidad y calidad en los
resultados
La educación en Uruguay se enfrenta a dos retos asociados e
impostergables: por un lado, acrecentar el nivel educativo de
su población, lo que implica trabajar sobre las generaciones
más jóvenes que aún están en el sistema educativo y operar
sobre decenas de miles de jóvenes que han abandonado la
educación con un bajo nivel de escolarización; por otro lado,
reducir la inequidad en los resultados educativos (aprendiza-
jes, titulación, etc.).
Incrementar el capital educativo de la población consti-
tuye una de las condiciones necesarias para alcanzar en las
próximas décadas un crecimiento económico sostenido, que
contribuya a dejar atrás el patrón de volatilidad que caracte-
rizó la trayectoria de la economía uruguaya durante la se-
gunda mitad del siglo XX.44 Reducir las disparidades en los
logros educativos entre los distintos estratos socioeconómicos
contribuirá a modelar una distribución del ingreso más equi-
tativa y, de ese modo, a fortalecer la integración social. En ese
sentido, merece especial atención el examen de inequidades
en los resultados educativos que Uruguay aún exhibe y que,
salvo en algunas áreas, dimensiones e indicadores (por ejem-
plo, los indicadores de repetición en la educación primaria
analizados páginas atrás), se han mantenido incambiadas en
los últimos años. Los datos presentados en la Tabla 9 ilus-
tran cuatro clivajes que determinan muy dispares resultados
educativos: la condición socioeconómica de las personas, el
género, el área geográfica en la que residen y su ascendencia
racial. Como se puede advertir, la probabilidad que tiene un
joven que integra los estratos económicos bajos de la pobla-
ción de culminar la educación media superior es significa-
tivamente menor a la que se aprecia entre los jóvenes de
los estratos altos. Mientras el 72,2% de los jóvenes del quintil
de ingresos más alto finalizó la educación media superior
(10 puntos menos que el promedio de los países de la OCDE),
44 Sobre este punto se recomienda ver: Bértola y Bittencourt (2005
y 2007).
49
José Pedro Varela,
18 / Educación
Discurso pronunciado en el Club Universitario,
1868.
“¿Qué le falta a América Latina del Sur para ser asien-
to de naciones poderosas? Digámoslo sin reparo: ins-
trucción, educación difundida en la masa de los ha-
bitantes para que sea cada uno elemento y centro de
producción y de riqueza, de resistencia inteligente
contra los bruscos movimientos sociales, de instiga-
ción y freno al gobierno. El despotismo, la libertad,
la monarquía, la república, no cambiarán la esencia
de las cosas; la libertad, porque deja libres las pa-
siones sin inteligencia; el despotismo, porque aplas-
ta las pocas fuerzas útiles y agrava el mal futuro en
busca de un reposo efímero; la república, porque no
se gobierna a sí misma; la monarquía, porque a los
males conocidos añade el trabajo de crear uno nuevo
y el dispendio de mantenerlo. La educación, en ver-
dad, es lo que nos falta, pero la educación difundida
en todas las clases sociales, iluminando la conciencia
oscurecida del pueblo y preparando al niño para ser
hombre y al hombre para ser ciudadano. (…) la for-
ma de gobierno republicana, pide el concurso a todos
los ciudadanos y concede a todos el derecho de influir
directa y poderosamente en la dirección de todos y
cada uno de los intereses generales del país. Es la opi-
nión pública la que lleva a las cámaras y al gobierno a
los hombres encargados de dictar las leyes y de regir
al Estado; y la opinión pública será ilustrada y justa
cuando el pueblo sea justo e ilustrado, será confusa y
mezquina cuando el rayo bendito de la educación no
haya disipado las tinieblas de la ignorancia popular.
(…) la escuela común tiene en las democracias la in-
mensa ventaja de aproximar y fundir las clases socia-
les. Pobres y ricos, los niños que se eduquen juntos en
los mismos bancos de la escuela, no tendrán despre-
cio ni antipatía los unos por los otros. Por el contrario,
educándose separadamente las clases pudientes de
la sociedad, se acostumbran desde temprano a des-
preciar al pobre que recibe su educación gratis en las
escuelas del Estado, y las clases pobres ven con en-
cono a las ricas que continuamente hacen pesar sobre
ellas la influencia y el poder que les da la riqueza.”
 Tabla 9
Adolescentes y jóvenes que completaron la educación primaria y la educación media en Uruguay
por nivel de ingresos de sus hogares, área geográfica de residencia, género y ascendencia racial.
Circa 2011. En porcentaje.
Ingresos Área geográfica Género Ascendencia racial
Quintil 1 Quintil 5
Resto de la
(más bajos (más altos Interior Montevideo Varones Mujeres Afrodescendientes
población
ingresos) ingresos)
14 y 15 años
que culminaron 94,1 99,6 96,3 93,8 95,8 97,7 94,6 97,1
Primaria
21 y 22 años
que culminaron 9,6 72,2 25,0 40,6 30,7 44,4 16,0 39,7
Media Superior
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012:78 y 80), MEC (2011: 56) y cálculos propios de los micro datos dela Encuesta Continua de Hogares
2012 del INE.

apenas el 9,6% (uno en diez) de los jóvenes del quintil más
bajo alcanzó este nivel de escolaridad. Asimismo, mientras el
40,6% de los jóvenes que residen en Montevideo completaron
la educación media superior, sólo el 25% culminó este ni-
vel entre sus coetáneos de los departamentos del interior del
país. Por último, si examinamos el nivel de logros educativos
en los distintos colectivos raciales se advierte con claridad la
brecha histórica en perjuicio de la población negra en el país.
Al examinar los logros educativos a partir del clivaje
de género se observa que las mujeres uruguayas tienen un
nivel educativo mayor que el de los varones. El 44,4% de
las mujeres completó la educación media superior frente al
30,7% que se registra entre los varones. En parte como re-
sultado de esa diferencia, aproximadamente dos tercios de
la matrícula de educación terciaria corresponde a mujeres.
El predominio de las mujeres en los tramos educativos
más altos no implica necesariamente que el clivaje de género
en su perjuicio no opere o se manifieste de otras formas:
por ejemplo, en los estereotipos, códigos culturales, valores
y actitudes que el sistema educativo coadyuva a reproducir.
En cualquier caso, el hecho de que las mujeres tengan en
Uruguay desde hace muchas décadas un mayor nivel de es-
colarización que los hombres pone de manifiesto la exis-
tencia de mecanismos que reproducen desigualdades en el
mercado de trabajo (habida cuenta de la brecha salarial que
aún subsiste entre mujeres y varones) y en el sistema polí-
tico, considerando los bajos niveles de participación efectiva
de las mujeres en cargos del Ejecutivo y Legislativo.
Por último, en este rápido repaso de las brechas en los
logros educativos que aún se observan en Uruguay, una me-
rece especial atención tanto por su magnitud como por el
espacio marginal que se le ha dedicado hace algunos años
en los análisis de situación: nos referimos a las personas con
discapacidad. Considerando a toda la población de 25 o más
años con alguna discapacidad (no solo quienes presentan un
grado severo, sino también quienes tienen un grado mode-
rado o leve), más de un tercio no logró completar ni siquiera
la educación primaria, y solo el 13,7% logró culminar la edu-
cación media superior.45
Los datos examinados muestran con claridad los múlti-
ples clivajes que determinan la disparidad en los logros edu-
cativos, al tiempo que trazan una hoja de ruta sobre los desa-
fíos que el sistema educativo debe enfrentar para democratizar,
45 Elaboración propia a partir de Comisión Nacional Honoraria del
Discapacitado (2004). Encuesta Nacional de Personas Con Discapaci-
dad. Informe Final. Ed. INE: Montevideo, p.25.

50
 Gráfico 30
Máximo nivel de escolarización alcanzado entre
jóvenes uruguayos de 21 a 29 años de edad.
Año 2009. En porcentajes.
en forma efectiva, el conocimiento. Estas notas de inequidad

18 / Educación
que el sistema educativo uruguayo exhibe merecen particular
atención si se considera su potencial impacto sobre la ca-
lidad de la democracia. Si bien la relación entre equidad y
democracia no es simple, ni directa y menos aún mecánica,
se puede sostener que la reproducción de un sistema demo-
crático resulta más probable en una sociedad integrada y con
perfiles igualitarios que allí donde se advierte un alto nivel
de polarización socio-económica y una estratificación rígida
que obstaculiza la movilidad social.
Si se analizan los niveles de finalización de la educación
primaria y media entre los jóvenes uruguayos (por ejemplo,
quienes tenían entre 21 y 29 años de edad en 2009), con relativa
facilidad se podrá identificar una distribución de la población
juvenil en “tercios”. El primero de estos tercios está confor-
mado por los jóvenes que no lograron completar la educación
media básica (nivel educativo que es obligatorio en el país des-
de hace más de cuatro décadas): 30,6% entre los de 21 a 23 años
de edad, 33,6% entre los de 24 a 26 y 36,9% entre los de 27 a 29
(gráfico 30). Dentro de este grupo se hallan quienes ni siquiera
pudieron finalizar primaria: desde 2,8% entre los de 21 a 23
años de edad a 4% entre los de 27 a 29 años. Fuente: Caetano y De Armas (2011: 374).
El segundo tercio está conformado por aquellos que fi-
nalizaron la educación media básica pero no lograron —o greso y en la integración social. Estos jóvenes que se están
muy probablemente no logren, si es que aún concurren a un incorporando —de alguna forma— al mercado laboral y
centro de enseñanza, considerando el “rezago educativo” que que están formando nuevas familias presentan un capital
presentan — finalizar la educación media superior: 34,7% educativo inferior al de sus pares en los países más desarro-
entre los de 21 a 23 años de edad, 31,2% entre los de 24 a 26 llados y de la región, lo cual representa, más allá de debates
y 29,4% entre los de 27 a 29. sobre la consideración económica de los logros educativos,
un serio hándicap para su desarrollo personal y para el de-
Finalmente, el tercer tercio está integrado por quienes sarrollo nacional.
completaron la educación media superior: desde 34,7% entre
los de 21 a 23 años de edad a 33,7% entre los de 27 a 29.46 Por otra parte, el hecho de que una porción significativa
de la población económicamente activa esté distribuida de
Esta distribución en “tercios” de los jóvenes uruguayos esta forma constituye un serio obstáculo para alcanzar en el
impacta a mediano y largo plazo en la distribución del in- mediano y largo plazo una mejor distribución del ingreso.
Por último, un país “partido en tercios” en términos educati-
vos también puede deparar efectos igualmente regresivos en
46 Un dato a destacar es que la probabilidad de culminar la educa-
ción media básica habría aumentado en los últimos años —aunque en
términos de integración social y política..
forma modesta —, si se comparan los valores registrados en estos tres
grupos de edad: 63.1% entre los jóvenes de 27 a 29 años, 66,4% entre
los de 24 a 26, y 69,4% entre los de 21 a 23 años.

51
 Mirada prospectiva: ¿cómo
será la educación en las
próximas décadas?
Como en otros momentos de la historia uruguaya pero tal
vez con una radicalidad y una urgencia inéditas, a la hora de
una prospectiva insoslayable, el Uruguay debe concentrar su
mirada en la educación. En forma algo paradójica, factores
tan diversos como la revolución científico-técnica contem-
poránea, las oportunidades emergentes de una década de cre-
cimiento económico ininterrumpido, los desafíos de profun-
dizar la integración social como un cimiento fundamental
del “salto al desarrollo” y, también, el reconocimiento de los
bloqueos que han debido enfrentar las iniciativas de reforma
educativa en los últimos treinta años, entre otros, convergen
todos en reforzar la vieja convicción de que el Uruguay juega
buena parte de su pleito por un futuro mejor en la transfor-
mación de la educación en todos sus subsectores.
Hace cincuenta años, como señalamos al comienzo de este
trabajo, en condiciones mucho más acuciantes e inciertas, el
Uruguay también buscaba una alternativa de futuro con uno
de sus focos puestos precisamente en la reforma de la ense-
ñanza. Algunas de las reflexiones de entonces, como vimos,
todavía mantienen una vigencia inquietante. Desde las páginas
de Marcha, Julio Castro advertía que en educación no había
“revoluciones autónomas”, que “el Uruguay del futuro” con-
tendría “en su quehacer educativo, buena dosis del Uruguay
actual”, que había que reconocer que “tal vez uno de los padres
más indolentes (fuera) el propio Estado” y que la ausencia en
el país de un “plan de su futuro desarrollo” hacía que tampoco
hubiera una orientación estratégica para “su política educa-
cional”. Antonio Grompone, por su parte, desde las mismas
páginas de Marcha enfatizaba sobre la necesidad de que la edu-
cación influyera en la movilidad social, en un Uruguay en el
que advertía que “la iniciativa individual [parecía] anestesiada”.
Al mismo tiempo, remarcaba el carácter impostergable de la
reforma educativa, fundamentando su convicción en asevera-
ciones tan radicales como las que siguen: “No es que la ense-
ñanza esté en crisis; estuvo siempre en crisis porque en todo
tiempo se adaptó a su época. (…) [Pero ahora] debe orientar a
52
su tiempo (…). La reforma es de cambio de mentalidad de pro-
fesores, estudiantes, del medio ambiente”.
Por aquellos mismos años, la Comisión de Inversio-
nes y Desarrollo Económico (CIDE) incorporaba en su Plan
Nacional de Desarrollo Económico y Social (1965-1974) un
capítulo central para el plan de educación. En sus reco-
mendaciones sobre “medidas y acciones” incorporaba ini-
ciativas como las siguientes: “extensión de la enseñanza
preescolar al 50% de las edades de cuatro y cinco años”;
“enseñanza de tiempo completo para el 20% del alumnado
de las escuelas urbanas”, con especial énfasis en su radi-
cación en zonas vulnerables; “extensión del período de
clases a doscientos días”; “creación de aulas”; “política edu-
cativa diferenciada por medios socio-culturales”; “política
de becas” para garantizar el acceso de alumnos de barrios
carenciados; “estímulo a la mayor dedicación docente y a
la investigación científica y tecnológica”; “organización de
una Facultad de Educación”; superación de la fragmen-
tación de las políticas educativas a través de la “creación
del Consejo Superior de Educación”; establecimiento de
una Oficina de Planeamiento Educativo para el diseño y la
promoción de “soluciones integradas para los problemas
educativos”; entre otras similares.47
Sorprende en verdad la vigencia y también la persisten-
cia de muchas de estas propuestas entre nosotros. Sin duda
que resulta una prueba acabada de la capacidad prospectiva
de aquellos hombres que sabían mirar lejos. Pero también
constituye una comprobación desencantada de hasta qué
punto durante medio siglo ha costado mucho estar a la altu-
ra de las circunstancias para concretar y proyectar muchas
iniciativas ya entonces planteadas. Como hemos visto y como
insistiremos, hay que vencer el prejuicio que lleva a la deriva
perezosa de la versión catastrofista sobre que en educación
“nada se ha hecho”. A lo largo de todo este estudio se ha bus-
cado ser muy rigurosos a la hora de medir logros y fracasos,
avances y estancamientos, de modo de proponer como punto
de partida para la prospectiva un diagnóstico equilibrado y
preciso, con un balance serio de fortalezas y debilidades a
la hora de proyectar las reformas necesarias para mejorar
47  Garcé, (2002, pp. 68 y 69).
Carlos Contrera
 la educación uruguaya de las próximas décadas. La calidad
Carlos Contrera
de la prospectiva tiene que ver con el rigor y la precisión de
la retrospectiva y del diagnóstico. Se trata también de volver
a unir las raíces con el futuro.
La vieja tríada de la utopía educativa uruguaya (gratui-
dad, obligatoriedad y laicidad), su resignificación posterior
en la jerarquización de los valores y objetivos del progreso,
la ciudadanía y la vocación cosmopolita, encuentran traduc-
ciones muy concretas en el presente y de cara a las próximas
décadas de quehacer educativo. Se trata de profundizar en la
ampliación de la cobertura educativa, con énfasis en la in-
clusión de los sectores más vulnerables y en confirmar para
todos la posibilidad (y cada vez más la necesidad) de una en-
señanza permanente a lo largo de toda la vida de los ciuda-
danos. Como complemento natural del principio anterior,
se trata de mejorar la calidad de la educación en todos sus
niveles, con el objetivo concreto de la igualdad genuina de
oportunidades y del más amplio despliegue de los talentos
y capacidades de todos. Y por cierto que en los contextos
actuales no puede haber sinergia posible entre ampliación
de la cobertura y mejoramiento constante de la calidad
educativa sin la promoción radical de la innovación y de
la investigación, con las adaptaciones y singularidades que
requiere una integración social genuina que no penali-
ce la diversidad y el pluralismo sino que lo promueva en
la mejor forja de cada alumno. Como decía el inspector
batllista del Novecientos, Abel J. Pérez, la necesaria lucha
por la verdadera igualdad en la educación no puede nunca
concluir en la “comunidad solidaria de la mediocridad”.
Mucho más hoy, cuando la educación puede dejar de ser
un instrumento de integración social para convertirse en
el principal vector de la desigualdad. contextos diferentes.
Tras haber analizado la evolución del sistema educati-
vo uruguayo en la larga duración (desde su temprano de-
sarrollo al largo estancamiento), su trayectoria en los casi
treinta años transcurridos desde la restauración democrática
de 1985, los desafíos que debe enfrentar en dirección a me-
jorar la calidad de sus resultados y reducir las brechas de
inequidad, se impone un intento —inevitablemente provi-
sorio — de balance y, aún más relevante y útil, un ejercicio
prospectivo. Como ya se señaló en las páginas precedentes,
55
el sistema educativo uruguayo exhibe fortalezas y progresos,
18 / Educación
pero también aspectos que denotan debilidad y, sobre todo,
asignaturas pendientes que debe rendir y superar a corto
plazo, si es que Uruguay pretende en las próximas genera-
ciones —y no se trata de un objetivo inalcanzable— alcanzar
la condición de un país desarrollado. Para ello hay tareas
que en cualquier diagnóstico y desde cualquier perspectiva se
imponen como indispensables e impostergables.
Uruguay requiere incrementar el capital humano de su
población joven, lo que implica, por un lado, elevar las ex-
pectativas de permanencia y egreso de la educación formal
(no solo la pre-terciaria, sino también la superior) que tienen
los niños, adolescentes y jóvenes que aún están estudiando, y,
por otro, lograr reinsertar en alguna modalidad o tipo de cau-
ce educativo a los centenares de miles de jóvenes y adultos jó-
venes que no lograron alcanzar niveles básicos de formación.
Otro gran imperativo que debe guiar la acción refiere a lograr
el incremento del patrimonio educativo nacional reduciendo
al mismo tiempo la brecha o disparidad entre los uruguayos
de los distintos contextos socioculturales.
Los objetivos identificados y las tareas que su consecu-
ción demanda exigen una reflexión sobre la propia natu-
raleza del cambio educativo: ¿Reforma integral del sistema
educativo? ¿Intervenciones de carácter incremental? ¿Mejo-
ra permanente? ¿Revolución educativa?
Como las experiencias internacionales y también las
nacionales lo indican de manera fehaciente, el “cómo” se
cambia en educación es tan importante como el “qué” cam-
biar. No todas las sociedades cambian igual. Tampoco una
misma sociedad lo hace del mismo modo en momentos y
Para emprender la tarea con un talante moderadamente
optimista, resulta de interés advertir algunas “buenas noti-
cias”. Para ello, como se ha señalado, resulta indispensable
partir de diagnósticos certeros, que con igual celo identifi-
quen fortalezas y reconozcan debilidades y fracasos.
En el Uruguay de hoy, para ello debe superarse un pre-
juicio ampliamente negativo, que ha permeado al conjunto
de la sociedad y que a menudo se funda en una comparación
inadecuada con un pasado idealizado.

Clemente Estable. “Esto no es un prólogo”,
en Revista Nacional Nº 107, 1947
“Muchas de las reformas pedagógicas resultan, a la pos-
tre, esto: sustituir una rutina por otra rutina… Hay que
superar la rutina y también la improvisación (…). Uno de
los mayores enemigos del progreso en la enseñanza lo
constituyeron quienes fácilmente reforman todo, super-
ficializándolo todo. Y una de nuestras debilidades está en
reformar antes de formar y entonces, se deforma lo que
de algún modo iba formándose... En la vida sólo cuenta
para siempre lo que con ella avanza siempre. Más que re-
forma que por un lado todo lo niegue y por el otro todo lo
acepte, la enseñanza requiere constantes mejoramien-
tos. Nada se cambia de golpe en la vida del espíritu. Y
sin interior ¿qué es el exterior? Toda sana evolución va de
dentro afuera, de abajo arriba. He ahí una observación
del filósofo Hoffding, que debe tenerse presente cuando
se trata de reformas.”
Carlos Vaz Ferreira, Lecciones sobre Pedagogía
y cuestiones de enseñanza. Vol. 2. Montevideo,
Cámara de Representantes, 1957, pp. 45, 48 y 49
“… a veces (…) el exceso de pasado, la carga de un
pasado demasiado heroico puede abatir, inhibir. Y lo
mejor, para la educación y para cualquier área del
quehacer de una sociedad, radica en poder combinar
todo (…) y en tener, además de pasado, porvenir…”
56
En esa dirección, si bien es cierto —y muy preocupan-
te— que el capital educativo de los uruguayos de entre 30 y
50 o hasta 60 años de edad es relativamente parecido, lo que
da cuenta de un escaso o muy moderado progreso en térmi-
nos de graduación o de años de educación formal aprobados,
es posible advertir un quiebre en las generaciones más jó-
venes: concretamente, en quienes tienen hoy menos de 35
años de edad. Como se puede apreciar en el gráfico 31, al
examinar el porcentaje de personas que logran finalizar la
educación media superior tomando la población que tenía
entre 33 y 52 años de edad en 2011 se advierte un escasísimo
progreso en términos de graduación (entre 27,4% y 30,9%).48
Sin embargo, cuando se mide este indicador entre quienes
tenían hasta 32 años de edad en 2011 se constata un salto de
relativa importancia en los niveles de egreso de la educación
media superior. Si se compara a quienes tenían entre 33 y
36 años con quienes tenían entre 25 y 28 (por así decirlo,
los hermanos mayores y menores), se aprecia un salto de
30,9% a 39,2%. Este sostenido crecimiento se registra entre
quienes (los que tenían como máximo 32 años de edad en
2011) fueron ingresando a la educación media superior en la
segunda mitad de los años noventa del siglo pasado y que se
incorporaron a la educación primaria —grosso modo— luego
de la dictadura. En definitiva, se trata de quienes crecieron
como estudiantes bajo la influencia de las políticas educati-
vas que las sucesivas administraciones de gobierno fueron
impulsando desde el regreso a la democracia. Como también
se advierte en el gráfico 31, este aumento permite proyectar
una tendencia al alza en los niveles de egreso de la educación
media básica y, por lo tanto, un acercamiento tendencial a su
universalización, aunque sin dudas con un ritmo que resulta
insuficiente si se compara a Uruguay con algunos de sus
vecinos de la región.
48 Aunque se pudiese estimar y anular el efecto que tuvo la emigra-
ción durante la última dictadura cívico-militar en este indicador (bajo
el supuesto de que los adolescentes o jóvenes que emigraron solos
o junto a sus familias tenían un promedio de años de escolaridad o
características que permitían vaticinar un nivel de egreso de la edu-
cación media superior mayor al que se registró entre sus coetáneos
que permanecieron en Uruguay), probablemente la fotografía y, con-
secuentemente, las conclusiones no cambiarían demasiado.

Gráfico 31
Culminación de la educación media superior y la
educación media básica (3 grados) en Uruguay (todo
el país) entre personas de 21 y 52 años de edad,
agrupadas por tramos de edad. Año 2011.
En porcentajes.
Fuente: elaboración propia a partir de procesamientos de los micro
datos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de
Estadística de Uruguay.
Los datos presentados en el gráfico 32 permiten abrigar
también un moderado optimismo con relación a las tenden-
cias en la educación terciaria. Si se compara a la población
que tenía en 2011 entre 25 y 29 años de edad con la com-
prendida entre los 30 y 59, se aprecia un salto importante
en el porcentaje que logró acceder a la educación terciaria,
ya sea que la haya finalizado o que no la haya completado
porque abandonó sin culminar el grado o porque aún está
estudiando. Entre las personas de 50 a 59 años los que al-
canzaron la educación terciaria representan el 17,3%; entre
los de 40 a 49, el 21%; entre los de 30 a 39, el 23% (apenas
5,7% más que entre los primeros); por último, entre los más
jóvenes (25 a 29 años), casi uno de cada tres logró alcanzar
la educación terciaria. De hecho, si se compara a este grupo
de jóvenes con los inmediatamente mayores (30 a 39 años)
se advierte un salto significativo en el porcentaje de quienes
tienen educación terciaria incompleta (18,8% y 9,8%).
57
Gráfico 32
Máximo nivel educativo alcanzado entre personas
de 25 a 59 años de edad en Uruguay, por niveles
educativos seleccionados y tramos de edad (período
en el que por sus edades habrían podido ingresar a
18 / Educación
la educación terciaria). Año 2011. En porcentaje.
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012, p. 73)
Dado que buena parte de ese 18,8% está integrada por
jóvenes que todavía están estudiando en la enseñanza ter-
ciaria, es posible vaticinar que cuando todo este grupo po-
blacional alcance los 30 a 39 años de edad registrará un por-
centaje de egreso de la educación terciara entre 15% y 20%.
Resulta inevitable asociar estos datos con los presentados
en el gráfico 6 acerca del incremento de la matrícula de la
educación terciaria (Udelar, formación docente de la Anep
y universidades e institutos de educación terciaria del sector
privado): ese salto de 96.000 estudiantes en 2000 a 155.000
en 2011 que se mostró páginas atrás.
La revisión histórica que se ha descrito en relación a la
evolución de los principales indicadores del sistema educati-
vo uruguayo, desde sus orígenes hasta la actualidad, resulta
pródiga en registros útiles para la tarea prospectiva. La refor-
ma vareliana registró en muy poco tiempo un gran éxito en
relación a un fuerte incremento de la cobertura educativa en
enseñanza primaria. Eso llevó a que el país tuviera desde fi-
nes del siglo XIX y comienzos del XX una base muy sólida para
desplegar al sistema educativo en su conjunto, muy superior
al promedio latinoamericano y comparable entonces con las
mediciones de los principales países del mundo. Sin embargo,
de acuerdo a los datos del censo nacional de 1908, menos del
1% de los adolescentes llegaba a ingresar en la enseñanza
media.49 Por eso, el proyecto de ley presentado por Batlle y
Ordóñez en mayo de 1911 para la creación de los liceos depar-
tamentales resultó de fundamental importancia: engranaba
muy bien con el éxito de la reforma vareliana, atendía en
forma directa uno de los retos principales para la integra-
ción social en el Uruguay del Novecientos y se proyectaba en
clave estratégica hacia el futuro. Sin embargo, la ampliación
muy significativa en los niveles de culminación de los ciclos
post-primarios chocó décadas después con el profundo im-
pacto del estancamiento educativo de la sociedad uruguaya
en el período que va desde fines de los sesenta a fines de los
ochenta. Ese estancamiento profundo a todos los niveles, que
tuvo como hito especialmente negativo lo ocurrido duran-
te el período dictatorial, afectó al país en el peor momento.
El mundo comenzaba a vivir los tiempos de la revolución
científico-técnica con sus “sociedades del conocimiento” y
mientras el Uruguay se estancaba (en el campo educativo y
en otras áreas), las sociedades más desarrolladas se despega-
ban de manera exponencial en la formación de recursos hu-
manos calificados. El rezago uruguayo se hizo incluso visible
en relación a varios países de la región, que viniendo desde
más abajo, lograron sin embargo crecer en sus mediciones de
cobertura y calidad educativa en esas décadas.
En este estudio se ha analizado con detenimiento y am-
plitud los distintos procesos vividos por la educación uru-
guaya en estos casi treinta años que van desde la restaura-
ción democrática hasta nuestros días. No cabe aquí ni si-
quiera recapitular los grandes rasgos que definen el balance
de las luces y sombras, de los avatares diversos que nos han
dejado estas tres últimas décadas. El análisis global de ese
período así como las referencias específicas sobre las trayec-
torias verificadas en cada subsistema perfilan —como se ha
49 Caetano y De Armas, (2011).
58
visto en detalle— un diagnóstico panorámico sobre el que,
en forma responsable y desde fundamentos técnicos consis-
tentes, la mayoría de los actores educativos puede coincidir.
De todos modos, como se ha señalado, es necesario superar
con rigor y sin concesiones los atajos igualmente infértiles
de la mirada autocomplaciente y del prejuicio negativo que
también opaca el registro de la realidad.
Si el diagnóstico certero y el pensamiento genuinamen-
te estratégico se vuelven condiciones indispensables para
cualquier propuesta responsable para el mejoramiento de la
educación uruguaya en los próximos años, la experiencia
más reciente nos acerca también algunas claves de reflexión
útiles. Con el acceso al gobierno nacional del Frente Amplio
en el 2005, todos los partidos —con la excepción del Partido
Independiente— han accedido al timón de la conducción del
sistema educativo uruguayo. No han faltado iniciativas de
reforma, algunas más fuertes y debatidas, otras más anodinas
y por ello menos polémicas. Lo que parece cada vez más in-
discutible es que difícilmente las tareas que se imponen con
urgencia puedan ser logradas por próximos gobiernos, del
signo que sean, si no se obtiene una genuina base de apoyo
nacional para la reforma educativa que se impone. Ello su-
pone en el Uruguay tanto el acuerdo multipartidario como
la incorporación de los actores involucrados en el proceso
educativo, sin que ello suponga olvidar que el centro de todo
proceso educativo es y debe ser el alumno y que el gobierno
de la educación es un tema ciudadano por excelencia, que no
admite cautividades tecnocráticas o corporativas.
La experiencia reciente de estos últimos treinta años
también resulta persuasiva en temas muy concretos y cen-
trales. Por ejemplo, vuelve a poner de manifiesto la rele-
vancia principal de la calificación y de la vocación docente.
Y ello, por cierto, no surge solo de cotejar la experiencia
local. Configura una convicción cada vez más afirmada des-
de los estudios comparativos internacionales en relación a
los procesos de reforma educativa a nivel mundial. Como
han señalado Aristimuño y De Armas (2012, pp. 129-130):
“(…) luego de estudiar en todo el mundo qué tienen en co-
mún los sistemas educativos que presentan más alto desem-
peño y son capaces de sostener sus mejoras, [autores como
Barber y Mourshed concluyen] que la calidad de un sistema
educativo tiene como techo la calidad de sus docentes. Ya
sea realizando profundas reformas en la formación docen-
te, como en las condiciones en que trabajan los profesores
en sus centros cada día, poniendo en marcha decenas de
estrategias de trabajo en equipo, coaching, construcción de
capital social docente, sistemas de incentivos o de perfeccio-
namiento, todo ello está orientado a mejorar las estrategias
de enseñanza de los docentes y sus condiciones de trabajo,
aspecto medular de cualquier estrategia de cambio duradera
y eficaz.”
¿Cómo será entonces la educación uruguaya de los
próximos años? En verdad, no lo podemos saber. En las nue-
vas sociedades de la innovación y del conocimiento, las cer-
tezas sobre lo que puede ocurrir en pocos años, la capacidad
predictiva de nuestros saberes, se han restringido de manera
exponencial. Esa constatación podría producir la tentación
de abandonar el futuro como tema y marcar la orientación
hacia una estrategia meramente adaptativa y cortoplacista.
En pocos temas como en el de la educación ese atajo resulta
tan marcadamente inconveniente. Ya no hay espacio para
pronósticos ni para planes a treinta o cuarenta años. Pero
ello refuerza la necesidad de pensar escenarios de futuros
posibles, con plazos más breves, pero que vayan más allá
de los períodos de gobierno, con objetivos claros y medibles,
en el marco de propuestas que deben tener el respaldo de
inversiones extraordinarias pero que al mismo tiempo estén
sometidas en forma periódica a procesos rigurosos de rendi-
ción de cuentas ante la ciudadanía en su conjunto.
En medio de incertidumbres pero exigidos por la necesi-
dad de la experimentación con sentido de futuro, lo vivido en
las décadas recientes en todos las áreas del sistema educativo
uruguayo nos devuelve el espejo necesario de otras convic-
ciones. Una de ellas es que no es bueno sobredemandar a la
educación y a sus agentes, que el vector educativo es cada vez
más decisivo pero que no actúa en solitario, que no ayuda
exigirle a la educación la solución de problemas cuyos orí-
genes y soluciones provienen de otras áreas. Otra pauta ne-
cesaria refiere a que ante el desafío concreto de cómo recom-
binar la ampliación exponencial de la cobertura educativa
con el incremento indispensable del mejoramiento paralelo
de los aprendizajes, más de lo mismo no basta, ni siquiera en
59
18 / Educación
José Pedro Barrán, 2005, vicepresidente del CODICEN.
“Cualquier alumno lo sabe: la base de la buena enseñan-
za, del aprendizaje que ha dejado huellas en el recuer-
do de la mujer y el hombre maduros, de esa educación
que ha servido a la construcción de ciudadanos críticos,
es el docente concreto, de carne y hueso, que nos tocó
en suerte. Apostar al docente, más allá de programas y
planes de estudio, es la clave, es volver a la realidad úl-
tima de toda enseñanza. Por eso, formar a los docentes
es la actividad pedagógica más importante y cargada en
consecuencias. Formarlos en el conocimiento, en la ca-
pacidad de transmitirlo y recrearlo, en la comprensión
de que a menudo, no siempre, importa más incorporar
prácticas que información, en el respeto por la libertad
intelectual del alumno y la comprensión de que éste es
una persona y no un mero receptáculo, todo ello implica
esfuerzo, dedicación, años de estudio y entender, desde
el vamos, de que la educación del docente será perma-
nente o fracasará. La formación del docente, implica,
además, llegar a la calidad, perseguir las máximas vir-
tudes académicas que la sociedad ofrece, comenzando
por los estudios de grado hasta los de postgrado, im-
prescindibles en el mundo contemporáneo y comienzo
de esa formación permanente a que aludiéramos recién.
Únicamente el docente intelectualmente insatisfecho
es capaz de enfrentar los desafíos del mundo actual:
un conocimiento en continua expansión, una tecnología
tan desbordante de información como avara en valores,
una sociedad tan fragmentada que ya no se enfrentan
sólo las clases sociales sino también diversas subcul-
turas. Y este mundo del presente, recordémoslo, infor-
ma tanto a los alumnos de ese docente como a él. La
masificación de la enseñanza —que en su otra cara es
la democratización de la enseñanza— ha incidido en el
alumnado primario y secundario, pero también en los
estudios terciarios, antes un universo restringido y casi
de élites. La elevación de la calidad de la formación do-
cente es la condición primera para comenzar a solucio-
nar estos problemas.”
relación a instrumentos e iniciativas que se han mostrado
eficaces. La velocidad en la multiplicación del conocimiento
es tan vertiginosa que el eje clave debe ser la apertura a
la innovación y al experimentalismo, con responsabilidad
—ya Julio Castro nos alertaba hace medio siglo que la edu-
cación siempre ha tenido y tiene un cierto talante intrín-
secamente conservador— pero también con mucho coraje.
Y la innovación por cierto que debe llegar a las dimensio-
nes institucionales, siempre decisivas, advirtiendo con rigor
cuánto del viejo modelo centralizador y estatista está agotado
frente a los nuevos contextos y cuánto deben rediscutirse y
habilitarse las formas múltiples de lo público, especialmente
relevantes en los procesos educativos.
No resulta un secreto para nadie que la reforma educati-
va ha sido en este último medio siglo el tema más debatido y
también uno de los más bloqueados en el país. Pocos podrán
dudar hoy que la educación constituye el tema más decisivo
en la agenda de cualquier gobierno y también que se trata
casi siempre del más difícil. A nuestro juicio se equivocan
quienes afirman que la reforma educativa se resuelve con
“buena gestión” y que es desde allí desde donde deben fun-
darse las políticas de Estado en la materia. Por el contrario,
en el tema educativo resulta imprescindible que las grandes
mayorías construyan acuerdos exigentes, aunque sea por un
tiempo, en torno a ciertos rumbos fundamentales que ha-
cen a una política de Estado. Este requerimiento se vuelve
60
indispensable precisamente porque se trata de un tema de
creciente complejidad, que genera visiones ideológicas di-
ferentes y que no se resuelve solo con gestión, aunque esta
—como se han encargado de poner de relieve las últimas
experiencias— es cada vez más necesaria. En ese marco, a
nuestro juicio no resulta voluntarista el reconocimiento de
que existen bases razonables para lograr un acuerdo nacio-
nal sobre el tema educación, como plataforma necesaria para
formular un plan educativo de transformaciones y objetivos
cargados de urgencia. No es aventurado afirmar que en las
últimas tres décadas nunca hubo antes una convergencia
programática y hasta ideológica tan clara entre políticos y
técnicos respecto a lo que hay que hacer en el corto y me-
diano plazo para sustentar una reforma educativa a la altura
de las exigencias de estos tiempos. Tampoco en estas últimas
tres décadas hubo nunca un equipo de actores con la capa-
cidad de liderazgo y la masa crítica con que se cuenta hoy.
Por cierto que esto no basta y son necesarios otros factores.
Pero como base para un plan de reforma, lo señalado dista
de ser poco. Tal vez lo que ocurrió hace cincuenta años con
la CIDE nos pueda aportar aún hoy algunas enseñanzas fun-
damentales: la mejor propuesta hacia el futuro no resultará
viable si no se logra construir tras ella la convicción moral
y la voluntad política necesarias para enfrentar el desafío
siempre riesgoso de la trasformación.

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