1.

2 Antecedentes en México
A continuación te mostramos cómo se ha posicionado la gestión integral
de riesgos en México gracias a las voluntades y esfuerzos de distintas
instituciones y actores, así como a iniciativas que han buscado proteger a
la población del impacto de fenómenos naturales.
 
En 1966 la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) emprendió el Plan
de Auxilio a la Población Civil en Casos de Desastre. El contexto de esta
decisión de gobierno fue el desbordamiento del río Panuco.
 
Tiempo después, ocurrido el sismo de 1985, se creó la Comisión Nacional
de Reconstrucción con el objetivo de dirigir adecuadamente las acciones
de auxilio de la población damnificada y sentar las bases para establecer
los mecanismos, sistemas y organismos para atender mejor a la población
en la eventualidad de otros desastres, incorporando las experiencias de
instituciones públicas, sociales y privadas, de la comunidad científica y de
la población en general.
 

(s. a.). (s. f.). Sismo de 1985 [imagen].

Tomada de http://imagenpoliticadotcom.files.wordpress.com/2011/09/402908.jpg
  
 
A partir de 1986, en México se desarrolló el Sistema Nacional de
Protección Civil (SINAPROC), el cual está definido en el artículo 14 de la
Ley General de Protección Civil de la siguiente forma:
 
El SINAPROC es un conjunto orgánico y articulado de estructuras,
relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, principios,
instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y acciones que
establecen corresponsablemente las dependencias y entidades del sector
público entre sí con las organizaciones de los diversos grupos voluntarios,
sociales, privados y con los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de
los organismos constitucionales autónomos, de las entidades federativas,
de los municipios y las delegaciones, a fin de efectuar acciones
coordinadas en materia de protección civil.
  
 
Para 1988 se estableció el Centro Nacional de Prevención de Desastres
(CENAPRED) y en la década de los noventa se expidieron las primeras
leyes en materia de protección civil. En 2012 se actualizó la Ley General
de Protección Civil, en la que se adopta el concepto de gestión integral de
riesgos (el cual se retomará más adelante). 
 

CENAPRED (s.f.). SINAPROC [imagen].
Tomada de archivo del CENAPRED.
 

  
Como podrás notar, en México se han llevado a cabo acciones para
cumplir con los compromisos señalados en los acuerdos internacionales
en materia de gestión de riesgos, como el Marco de Sendai y ha convertido
la gestión de riesgos de desastres en una prioridad nacional, además de
impulsar el desarrollo de un sistema nacional de alertas y la cultura de la
prevención.
2.1 Desastre

En el apartado anterior, revisamos la importancia de la información

histórica, para así identificar los riesgos más relevantes, analizarlos con
diversos criterios y mejorar la toma de decisiones bajo incertidumbre que
es lo común al evaluar los fenómenos naturales. En este módulo vamos a
definir diversos conceptos que permitirán una mejor comprensión a lo
largo de todo el curso.
 
 
2.1 Desastre
A lo largo de la historia, se han presentado fenómenos de la naturaleza,
como huracanes, sismos, inundaciones, incendios y erupciones volcánicas,
sin embargo, se convierten en desastres cuando afectan directa o
indirectamente a la sociedad trastocando significativamente la
cotidianidad de la misma.
 
Existen varias definiciones de desastre:
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD (OMS)
La Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Federación Internacional de la
Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICRMLR) definen un desastre como una
situación de emergencia que en muchos casos altera súbitamente todas las
condiciones de la vida cotidiana, sumiendo a la población en el desamparo y el
sufrimiento, colocándola en la necesidad de recibir auxilio, alimento, prendas de
vestir, albergue, asistencia médico-social y otras formas de ayuda para atender
las necesidades de la vida.

ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD

(OPS)
Por el lado de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), un desastre es
una ruptura ecológica importante de la relación entre los humanos y su medio
ambiente, un evento serio y súbito (o lento, como una sequía) de tal magnitud que
la comunidad golpeada necesita esfuerzos extraordinarios para hacerle frente, a
menudo con ayuda externa o apoyo internacional.

CENTRO NACIONAL DE PREVENCIÓN DE

DESASTRES (CENAPRED)
Para el Centro Nacional de Prevención en Desastres (CENAPRED) un desastre es
un evento concentrado en tiempo y en espacio, resultado del impacto de un
agente perturbador en un agente afectable y cuyos efectos pueden ser
prevenidos, mitigados o evitados por un agente regulador.

CRUZ ROJA COLOMBIANA

Por su parte la Cruz Roja Colombiana (CRC) afirma que se puede definir desastre
como un suceso que causa alteraciones intensas en las personas, los bienes, los
servicios y el medio ambiente, excediendo la capacidad de respuesta de la
comunidad afectada. Hace énfasis en la diferencia entre desastre y emergencia,
definiendo a ésta última cómo aquella situación que aparece cuando, en la
combinación de factores conocidos, surge un fenómeno o suceso eventual e
inesperado que causa daños o alteraciones en las personas, los bienes, los
servicios o el medio ambiente, sin exceder la capacidad de respuesta de la
comunidad afectada (CRC, 2000).
Arizona Department of Water Resources. (2017). Huracán Harvey. Foto
tomada de: https://new.azwater.gov/sites/default/files/170828-Z-FG822-
017A.jpg 
Acerca tu cursor a cada organización para
conocer las definiciones.
Algunos desastres tienen su origen en fenómenos naturales, pero otros
pueden ser causados por actividades humanas que alteran la normalidad
del medio ambiente como un derrame de químicos o un conflicto socio-
organizativo. Sin embargo, todos los desastres son una construcción social
inmersa dentro de la misma sociedad.
 
Con base en las definiciones presentadas y sus elementos comunes,
definiremos un desastre como un evento repentino, que ocasiona daños
materiales, humanos y sociales, alterando el equilibrio de una comunidad,
dejando a la población en la necesidad de recibir auxilio ya que la
capacidad de respuesta de la misma comunidad se ve rebasada.

2.2 Peligro
El peligro se define como la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno
potencialmente dañino de cierta intensidad, durante un cierto periodo de
tiempo y en un sitio dado.
 
Para el estudio de los peligros, es importante definir los fenómenos
perturbadores mediante parámetros cuantitativos con un significado físico
preciso que pueda medirse numéricamente y ser asociado mediante
relaciones físicas con los efectos del fenómeno sobre los bienes
expuestos. En la mayoría de los fenómenos pueden distinguirse dos
medidas, una de magnitud (Medida del tamaño del fenómeno, de su
potencial destructivo y de la energía que libera)  y otra de intensidad (Es
una medida de la fuerza con que se manifiesta un fenómeno en un sitio
dado. Por ello un fenómeno tiene una sola magnitud, pero tantas
intensidades como son los sitios en que interese determinar sus efectos).
  

d(s.a.). (s.f.).Peligro. [Imagen].
Tomada de https://pixabay.com/es/precauci%C3%B3n-peligro-advertencia-152926/
Tip: coloca el cursor sobre las palabras en morado para conocer su definición.

2.2 Peligro (continuación)

En algunos fenómenos, la distinción entre magnitud e intensidad no es tan
clara, pero en términos generales el peligro está más asociado a la
intensidad del fenómeno que a su magnitud, o sea más a las
manifestaciones o efectos que el fenómeno puede presentar en el sitio de
interés, que a las características básicas del fenómeno mismo. En este
sentido, el estudio del peligro lleva a la construcción de escenarios, es
decir, a la representación de los efectos del fenómeno en la región de
interés.
 
La forma más común de representar el carácter probabilístico del
fenómeno es en términos de un periodo de retorno (o de ocurrencia), que
es el lapso que en promedio transcurre entre ocurrencia de fenómenos con
cierta intensidad.

2.3 Emergencia
La emergencia es una situación anormal que puede causar un daño a la
sociedad y propiciar un riesgo excesivo para la seguridad e integridad de
la población en general, generada o asociada con la inminencia, alta
probabilidad o presencia de un agente perturbador (Ley General de
Protección Civil, 2012).
  
 (s.a.)  (s.f.). Fuego de emergencia [Fotografía].
Tomado de https://pixabay.com/es/fuego-de-emergencia-bombero-424961/

2.4 Agente perturbador, afectable y regulador

Agentes perturbadores (AP)
 
Se denominan agentes perturbadores a los fenómenos de origen natural
(sismos, inundaciones, nevadas, derrumbes, etcétera) y de carácter
antrópico (químico-tecnológicos, sanitario-ecológicos y socio-
organizativos).
  
  
Agentes afectables (AA)
  
Definido en términos generales como: “El Sistema donde pueden
materializarse los desastres ante un impacto del agente destructivo”. En
este sentido, el agente afectable está integrado por el hombre y su hábitat,
incluyendo todos los elementos necesarios para su subsistencia. En este
caso y dependiendo de la capacidad de respuesta o vulnerabilidad de la
sociedad, y la destructibilidad del hábitat, podrá llegarse o no a un estado
de desastre.
 
 
Agentes Reguladores (AR)
  
Los agentes reguladores lo constituyen las acciones, instrumentos,
normas, obras y en general todo aquello destinado a proteger a los agentes
afectables y a controlar y prevenir los efectos adversos de un agente
perturbador.

3.1 Gestión integral del riesgo 

En México, un número importante de asentamientos humanos se
encuentran establecidos en zonas propensas a la ocurrencia de diversos
fenómenos naturales como las inundaciones, deslizamientos, sismos,
tormentas tropicales y huracanes; fenómenos que pueden impactar en el
desarrollo de las comunidades, la vida de las personas y la infraestructura
de las ciudades.
 
Al respecto, hay una preocupación generalizada sobre la influencia del
hombre en la recurrencia y magnitud de estos fenómenos, ya que gran
parte de los procesos de crecimiento territorial y desarrollo urbano han
sido establecidos sin planeación y sin una visión de sustentabilidad de
largo plazo, los cuales pueden derivar en desastres.
 
El incremento en la recurrencia de las amenazas ha venido acompañado de
un aumento significativo de las vulnerabilidades (PNUD, 2012, p. 17). Éstas
se han hecho notar en los procesos de urbanización y mayor concentración
de personas en las ciudades, quienes se han establecido en territorio que
no cumple con las garantías de seguridad suficientes.
  
Por otro lado, debes saber que el tema de los riesgos de desastre ha sido
abordado de manera interdisciplinaria. Este abordaje ha conceptualizado
los componentes del riesgo de manera heterogénea, sin embargo, hay
puntos de coincidencia respecto a la construcción social del riesgo.
 

3.1.1 ¿Qué es la gestión integral del riesgo?

Es muy importante que consideres que el riesgo es construido
socialmente. El acuerdo básico entre los expertos es que la existencia de
un riesgo implica la presencia de un agente perturbador (fenómeno natural
o antrópico) que tenga la probabilidad de ocasionar daño a un sistema
expuesto y susceptible de ser afectado (asentamiento humano,
infraestructura, etcétera).
  
Si no hay elementos que puedan ser afectados en un lugar donde tenga
efecto un fenómeno, no hay riesgo de desastre.
 
Además de la ocurrencia de las amenazas, un gran número de
asentamientos humanos, en su mayoría correspondientes a los sectores
con mayor pobreza, se enfrentan a la deficiencia de infraestructura
adecuada y dotación de servicios básicos como salud, vivienda, educación
y transporte, lo que conlleva mayor vulnerabilidad frente al riesgo de
desastres.
 
Todos estos elementos muestran la relación insostenible que hemos
tenido con nuestro entorno, la cual ha hecho que los fenómenos naturales
(que han ocurrido sobre el planeta durante los últimos miles de años)
hayan dejado de ser sólo fenómenos para transformarse en amenazas; y
cada vez que ocurren, traen consigo daños y pérdidas cuantiosas en vidas
humanas y económicas (PNUD, 2012, p. 17).
  

(s. a.). (s. f.). Fenómenos naturales [imagen].

Tomada de http://www.iingen.unam.mx/es-mx/Investigacion/Especialidad/PublishingImages/Riesgos
%20Naturales.png
  
 
Por ello, es indispensable disminuir el impacto negativo de los desastres
mediante el conocimiento de los instrumentos de prevención y mitigación
disponibles.
 
Con el fin de disminuir la vulnerabilidad hacia las amenazas y reducir el
riesgo de desastre, surge el enfoque de la gestión integral del
riesgo. Éste es un concepto utilizado para agrupar el conjunto de políticas
y acciones para el control y reducción del riesgo en todos los ámbitos de
la vida social (PNUD, 2012, p. 18).
 
Existen varias definiciones de Gestión Integral del Riesgo. En esta primera parte
del tema conocerás algunas de ellas. Pon mucha atención y si es necesario toma
apuntes pues, al final, deberás integrar una definición que te sea significativa.

3.1.1.1 Estrategia Internacional para la

Reducción de Desastres (EIRD)
Según la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD),
la gestión del riesgo se define como el conjunto de decisiones
administrativas, de organización y conocimientos operacionales
desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas,
estrategias y fortalecer sus capacidades con el fin de reducir el impacto
de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos
consecuentes.

3.1.1.2 Centro de Coordinación para la

Prevención de los Desastres Naturales de
América Central (CEPREDENAC)
De acuerdo con el documento La gestión local del riesgo: concepto y
prácticas (PNUD, CEDEPREDENAC, 2005):
 
La gestión del riesgo de desastre definida en forma genérica, se refiere a
un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción o previsión y
control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia
con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico,
ambiental y territorial, sostenibles. Admite, en principio, distintos niveles
de coordinación e intervención que van desde lo global, integral, lo
sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. 

3.1.1.3 Gabriel Restrepo y Óscar Guevara

Alvarado
De acuerdo a los autores Gabriel Restrepo y Óscar Guevara Alvarado
(2011,16) la gestión integral del riesgo es:
 
Un proceso social y político, sistemático y continuo, a través del cual se
busca controlar los procesos de creación o construcción de riesgo o
disminuir el riesgo existente con el fin de reducir el impacto adverso de
las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre, con la
intención de fortalecer los procesos de desarrollo sostenible y la
seguridad integral de la población.

3.1.1.4 Ley General de Protección Civil

En México, la Ley General de Protección Civil (LGPC) de 2012 define a la
Gestión Integral de Riesgos como:
 
El conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis,
evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su
origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que
involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la
sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e
implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos
integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las
causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de
resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas
de: identificación de los riesgos y/o su proceso de formación, previsión,
prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y
reconstrucción, las cuales forman parte de un ciclo constante.
 

Identificación de Riesgos: Reconocer y valorar las pérdidas o daños

probables sobre los agentes afectables y su distribución geográfica a
través del análisis de peligros y vulnerabilidad.

Previsión: Tomar conciencia de los riesgos que puedan causarse y las

necesidades para enfrentarlos a través de las etapas de identificación de
riesgos, prevención, mitigación, preparación, atención de emergencias,
recuperación y reconstrucción.

Prevención: Conjunto de acciones y mecanismos implementados con

antelación a la ocurrencia de los agentes perturbadores con la finalidad de
conocer los peligros o los riesgos, identificarlos, eliminarlos o reducirlos;
evitar o mitigar su impacto destructivo sobre las personas, bienes,
infraestructura, así como anticiparse a los procesos sociales de
construcción de los mismos.

Mitigación: Es toda acción orientada a disminuir el impacto o daños ante la

presencia de un agente perturbador sobre un agente afectable.

Preparación: Actividades y medidas tomadas anticipadamente para

asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de un fenómeno perturbador
en el corto, mediano y largo plazo.

Auxilio: Respuesta de ayuda a las personas en riesgo o las víctimas de un

siniestro, emergencia o desastre por parte de grupos especializados
públicos o privados, o por las unidades internas de protección civil, así
como las acciones para salvaguardar los demás agentes afectables.

Recuperación: Proceso que inicia durante la emergencia, consistente en

acciones encaminadas al retorno a la normalidad de la comunidad
afectada.

Reconstrucción: La acción transitoria orientada a alcanzar el entorno de

normalidad social y económica que prevalecía entre la población, antes de
sufrir los efectos producidos por un agente perturbador en un determinado
espacio o jurisdicción. Este proceso debe buscar, en la medida de lo
posible, la reducción de los riesgos existentes, asegurando la no
generación de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones
preexistentes.

3.2.1 Tipología de la GIRD

En términos generales, la gestión integral del riesgo de desastres se
clasifica en tres tipos; correctiva, prospectiva y reactiva.
  
 
Gestión correctiva
 
La gestión correctiva busca llevar a cabo acciones integrales que permitan
disminuir los riesgos existentes producto de la inadecuada intervención en
el territorio. Dentro de estas acciones es posible encontrar la realización
de obras de mitigación, la reubicación de familias en alto riesgo no
mitigable y reforzamiento sísmico (PNUD, CEDEPREDENAC, 2005).
 
 
Gestión prospectiva
 
La gestión prospectiva pretende evitar la generación de nuevos riesgos,
busca realizar acciones que impidan la creación de nuevas
vulnerabilidades a través de la intervención en los procesos de
ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. La planificación, la
cultura y la educación forman parte de estas acciones (PNUD,
CEDEPREDENAC, 2005).
 
 
Gestión reactiva
 
La gestión reactiva busca planificar y ejecutar acciones para la atención
de emergencias y desastres. Parte de las acciones más importantes en
esta etapa de la gestión son los planes de contingencia y emergencia, así
como planes de rehabilitación y reconstrucción (PNUD, CEDEPREDENAC,
2005).

Recordemos que según la Ley General de Protección Civil en México (2012), la

gestión involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de
formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y
reconstrucción. Éstas a su vez se encuentran agrupadas en tres momentos:
antes, durante y después del riesgo.
Primer momento: Antes
En este momento de la gestión integral del riesgo, el “antes”, ubicamos
cinco etapas: 1. la identificación, 2. previsión, 3. Prevención 4. mitigación
y 5. preparación; las cuales a continuación te presentamos.

Identificación
La identificación de peligros es el primer paso para establecer la gestión
integral de riesgos y se define como un conjunto de acciones y
procedimientos que se realizan en un determinado centro poblado o área
geográfica para obtener información acerca de peligros naturales o
tecnológicos y las condiciones de vulnerabilidad.
 
La identificación de peligros es parte importante de la estimación del
riesgo, y nos permite recomendar las medidas de prevención (de carácter
estructural y no estructural) adecuadas para mitigar o reducir los efectos
de los desastres. 
La identificación es la etapa donde se pueden Reconocer y valorar las pérdidas o daños
probables sobre los agentes afectables y su distribución geográfica a través del
análisis de los peligros y la vulnerabilidad.

Agentes perturbadores: Los fenómenos incluyen una amplia gama de agentes

que pueden ser de origen natural o antrópico, de manera general nos referiremos
a ellos como agentes perturbadores.

Vulnerabilidad: Se refiere a las características de los sistemas afectables (la

sociedad, sus medios de subsistencia y la infraestructura). Recuerda a la
vulnerabilidad como la tendencia de estos a sufrir daños o pérdidas por el impacto
de los agentes perturbadores (Narváez, 2005, p. 10).

Componentes del riesgo

(continuación)
Un punto importante acerca del agente perturbador y la
vulnerabilidad es que se relacionan a través de la exposición del
sistema a los efectos del agente, es decir, que para que se
construya un riesgo deben coincidir ambos factores en un mismo
territorio; de ser así se genera un sistema expuesto. Debes poner
especial atención a la relación que hay entre los factores, los
agentes perturbadores sólo se consideran un riesgo si existe
vulnerabilidad en los sistemas afectables y siempre que estos se
encuentren expuestos a ellos.

Diagnóstico de riesgos
El diagnóstico de riesgos es una herramienta que se usa para
medir la amenaza, es decir, la posibilidad de daño de un
fenómeno sobre un sistema (comunidad, población o bien
afectable). 

La amenaza depende del tamaño del sistema expuesto por lo

que, a la población, los bienes e infraestructura que lo conforman
se les otorga una misma escala de valor. Esta escala se
denomina grado de exposición (CENAPRED, 2001, p. 8)

Diagnóstico de riesgos
(continuación)
Otro elemento a considerar es la vulnerabilidad del sistema, la
cual puede medirse a partir de la existencia de medidas de
seguridad en el sector de la construcción, así como la respuesta
de las instituciones en caso de que se presente un agente
perturbador.
En ese sentido, para diagnosticar un riesgo se deben conjuntar
esas dos variables, ello se realiza mediante una ecuación. Pasa el
cursor sobre cada elemento de la ecuación para conocer a qué
se refiere.

Riesgo= Peligro x Exposición x Vulnerabilidad

Identificación de peligros
La identificación de peligros es un conjunto de acciones y
procedimientos que se realizan en un determinado centro
poblado o área geográfica para obtener información acerca de
peligros naturales o tecnológicos y las condiciones de
vulnerabilidad.

La identificación de peligros es parte importante de la estimación

del riesgo, y nos permite recomendar las medidas de prevención
(de carácter estructural y no estructural) adecuadas para mitigar
o reducir los efectos de los desastres. 

Beneficios de la identificación de peligros

1. Contribuye a cuantificar el nivel de daño y costos sociales y

económicos de un centro, poblado o área geográfica frente a un
peligro potencial.
2. Constituye una garantía para la inversión en los casos de proyectos
de desarrollo.
3. Permite adoptar medidas preventivas y de mitigación/reducción de
desastres.
4. Constituye un elemento para el diseño y adopción de medidas de
prevención específica, como la preparación y educación de la
población para una respuesta adecuada durante una emergencia y
crear una cultura de prevención.
5. Permite racionalizar los potenciales humanos y los recursos
financieros en la prevención y atención de los desastres.

Características de los agentes

perturbadores
Dependiendo del tipo de fenómeno perturbador
pueden distinguirse dos medidas. Haz clic sobre cada
una de ellas y sobre el punto de información: 

Magnitud: Medida del tamaño del fenómeno, de su potencial destructivo y de la

energía que libera. (CENAPRED, 2001, p. 8)
Intensidad: Medida de la fuerza con que se manifiesta el fenómeno en un sitio
dado. (CENAPRED, 2001, p. 8). 

La magnitud es una medida más fácil de definir, pues

depende del fenómeno, pero la intensidad depende de
muchos factores que se relacionan con condiciones
locales.

Tipos de amenazas
Los desastres se clasifican en función de su origen
(tipo de amenaza) en dos grandes grupos (Vargas,
2002, p. 13). Haz clic en cada uno de ellos para
conocerlos:

Desastres por agentes perturbadores naturales: Donde la

energía amenazante proviene de un fenómeno natural desencadenado por las
dinámicas de la naturaleza o por la intervención humana. 
Desastres antrópicos y sociales: Donde la energía destructiva tiene origen
humano y social. 
No obstante, esta primera clasificación resulta
insuficiente para el análisis. En México, el Sistema
Nacional de Protección Civil ha adoptado la
clasificación basada en el tipo de agente perturbador
que los produce y los divide en 5 grupos:
1. Riesgos de origen geológico
2. Riesgos de origen metereológicos
3. Riesgos de origen químicos
4. Riesgos de origen sanitario
5. Riesgos de origen socio-organizativo

 Identificación de la
vulnerabilidad
 ¿Qué es la vulnerabilidad?
 Es necesario indagar en los componentes que hacen de un
determinado territorio o población un sistema afectable;
para ello recurriremos a la clasificación que Enrique Vargas
hace de estos. 

 Este autor divide a la vulnerabilidad en tres categorías:

la exposición destructiva ante una determinada amenaza,
la incapacidad de reaccionar adecuadamente cuando la
amenaza se presenta, y la incompetencia para lograr la
recuperación de las condiciones normales de vida (2002, p.
16). 

Grado de exposición: Se refiere a las condiciones particulares en las que el

sistema (o sus componentes) están bajo los efectos del agente perturbador.
Incluye como variables el lapso de tiempo; el modo de exposición, es decir, cuánta
energía destructiva o daño es recibido; y por cuánto tiempo.
Protección: Son aquellas defensas de las que el sistema dispone para reducir o
eliminar el daño que le puede infringir la amenaza en cuestión. Estos son de
diversos tipos y pueden ser permanentes, habituales, estables u ocasionales; pero
con la condición de estar presentes durante el periodo de contingencia.
Reacción inmediata: Es la capacidad del sistema y sus elementos para
reaccionar, protegerse y evitar el daño en el momento en que comienza a
experimentar el daño del agente perturbador. Esto incluye la activación de los
elementos de protección con los que cuenta.
Recuperación básica: Es el restablecimiento de las condiciones esenciales de
subsistencia de todos los componentes del sistema, evitando así la pérdida de
población, bienes e infraestructura o bien el incremento en los daños sobre los
mismos que pudieran ocurrir una vez que la amenaza ha terminado.
Reconstrucción: Se diferencia de la recuperación básica y constituye el
restablecimiento de las condiciones normales de vida del sistema antes de la
alteración, o más frecuentemente, por el establecimiento de nuevas condiciones
que coadyuvan a disminuir su vulnerabilidad ante el mismo fenómeno.

Previsión de riesgos
La previsión es tomar conciencia de los riesgos que pueden causarse y las
necesidades para enfrentarlos a través de las etapas de identificación de
riesgos, prevención, mitigación, preparación, atención de emergencias,
recuperación y reconstrucción.
Parte de la identificación de los riesgos existentes y se encarga de
estructurar posibles soluciones que habrán de materializarse en la etapa
de la prevención. Está definida como el acto de “tomar conciencia de los
riesgos que pueden causarse y las necesidades para enfrentarlos a través
de las etapas de identificación de riesgos, prevención, mitigación,
preparación, atención de emergencias, recuperación y reconstrucción”
(LGPC).
 
Como puedes apreciar, la previsión tiene un carácter prospectivo que
recorre todas las demás etapas de la GIR. Pero quizá su contribución más
significativa sea la sensibilización de las autoridades sobre la necesidad
de hacer frente a los riesgos potenciales. La toma de conciencia expuesta
en la ley va más allá de la intención de dar solución al problema, implica la
movilización de las autoridades y la generación de canales para la
cooperación entre ellas con la sociedad organizada.

Actores de la previsión
Una vez que se ha detectado una amenaza es tarea de las autoridades
comenzar con los preparativos para hacer frente a dicha situación. El
primer paso para lograrlo es dimensionar la magnitud del problema de
acuerdo con las competencias del área de gobierno involucrada.
Dependiendo el tipo de amenaza los actores involucrados pueden ser
distintos, algunos ejemplos son: 

1. Jefatura de gobierno
2. El ´órgano de protección civil
3. El sistema de salud pública
4. La oficina de economia
5. La oficina de comunicaciones y transportes

Así pues, la previsión consistiría en plantear las medidas más pertinentes

según el campo del que se trate. Por ejemplo, en caso de un huracán,
corresponde al sistema de salud plantear escenarios para evitar los focos
de infección y la propagación de enfermedades; pero es tarea de la
secretaria de comunicaciones del estado garantizar el acceso de
suministros y de ayuda humanitaria a las zonas afectadas.
 
En este ejemplo puedes observar que, a pesar de tratarse de un mismo
fenómeno, de él se derivan muchos requerimientos. Estos pueden ser más
o menos importantes según el caso y determinar prioridades hace que las
acciones para prevenir o mitigar sean mucho más efectivas. 

Prevención de riesgos
La siguiente fase en la gestión integral del riesgo corresponde a la
Prevención. De conformidad con lo establecido en la Ley General de
Protección Civil definiremos a la prevención como el:
 
Conjunto de acciones y mecanismos implementados con antelación a la
ocurrencia de los agentes perturbadores, con la finalidad de conocer los
peligros o los riesgos, identificarlos, eliminarlos o reducirlos; evitar o
mitigar su impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura,
así como anticiparse a los procesos sociales de construcción de los
mismos (LGPC).
 
Así bien, la prevención busca reducir la cantidad y magnitud de los
desastres que pueden presentarse en un futuro mediante la reducción del
riesgo presente. La reducción del riesgo se consigue mediante la
intervención en uno o más de sus factores, pero la prevención consiste en
aquellas medidas que se llevan a cabo cuando el riesgo es latente por lo
que “prevenir un desastre es adelantar acciones para reducir la amenaza o
la vulnerabilidad” (Vargas, 2002, p. 17).
  
Las medidas preventivas para la reducción del riesgo se dividen en grupos: las
medidas para el control de la amenaza y las que se concentran en reducir la
vulnerabilidad.

Prevención de riesgos - Políticas

Para la prevención se han establecido políticas que buscan reducir el
riesgo frente a la amenaza de un agente perturbador. Algunas de ellas son
las que puedes ver en la siguiente presentación:

Políticas para disminuir riesgos ante un agente perturbador

Índice
1. Ordenamiento territorial
2. Mecanismos para la transferencia de
riesgos
3. Sistemas de alerta temprana
4. Cultura de la prevención y capacitación
a la población

Ordenamiento territorial
El Ordenamiento Territorial (OT) permite organizar el uso,
aprovechamiento y ocupación del territorio sobre la base de las
potencialidades y limitaciones, teniendo en cuenta las
necesidades de la población y las recomendaciones generadas
por todos los instrumentos de planificación y gestión (FAO 2017).
 
En México, el ordenamiento territorial es la guía para identificar
la dinámica de las distintas áreas del territorio, localizar las
actividades para reducir los riesgos y establecer mecanismos de
protección. 

.
Es un instrumento local que se fundamenta como una atribución
municipal en función del artículo 115 de la Constitución, el cual
otorga a los municipios la capacidad de aprobar y administrar la
zonificación y planes de desarrollo urbano, así como controlar y
vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales. 

Ordenamiento territorial
(continuación)
La planificación territorial es temporal de acuerdo con Vargas, de
entre 10 y 12 años, con objetivos específicos en el corto,
mediano y largo plazo (Vargas, 2002, p. 34). Se trata de un
instrumento complejo que actúa en diversas dimensiones:
desarrollo, competitividad, empleo de recursos naturales,
densidad poblacional y, en el caso específico de la gestión
integral del riesgo, sobre la susceptibilidad de las zonas a sufrir
daños ocasionados por un fenómeno.  

Mecanismos para la transferencia

de riesgos
Esencialmente, son seguros brindados por compañías
especializadas que pueden estimular las actividades preventivas
y reducir sustancialmente la carga financiera de etapa de
recuperación. 

Un seguro opera basándose en la probabilidad de que ocurra un

siniestro que afecte a uno o varios individuos de un grupo o a sus
bienes. Cada uno de ellos tiene una probabilidad indeterminada
de ser afectado por una contingencia, sin embargo, la posibilidad
de ocurrencia para el grupo es asequible en una escala, por
ejemplo, 2 de cada 40. 
De acuerdo con la escala, el seguro distribuye el riesgo
solicitando al grupo una prima periódica que cubra los casos
probables, y cuyo fondo se emplea de presentarse estos.

Sistemas de alerta temprana

Luz de tránsito. Tomada de Pixabay
Los Sistemas de Alerta Temprana, conocidos como (SAT), son un
conjunto de procedimientos e instrumentos a través de los
cuales se monitorea una amenaza o evento adverso de carácter
previsible. A través de él se recolectan y procesan datos e
información, permitiendo realizar pronósticos sobre su acción y
posibles efectos.

Su importancia radica en que permite conocer de manera

anticipada, con cierto grado de certeza, la localización espacial y
temporal, así como la trayectoria, de una amenaza que puede
desencadenar situaciones de riesgo. Existen alertas
especializadas para cada tipo de amenaza, por lo que el
desarrollo tecnológico es un factor determinante. Para su buen
funcionamiento, es necesaria la correcta coordinación entre las
instituciones a cargo del monitoreo, los tomadores de decisiones
y la sociedad.

Cultura de la prevención y
capacitación a la población
(s. a.). (s. f.). Información a la población [imagen]. Tomada de 
https://goo.gl/hSvgt1

Finalmente, es necesario desarrollar capacidad de reacción de

las comunidades en riesgo mediante su conocimiento de los
peligros, la capacidad de valoración de las situaciones críticas y
la capacitación para reaccionar de manera adecuada. El principal
objetivo es desarrollar una población más preparada y resiliente.
Para lograrlo es necesario hallar los mecanismos de vinculación
más adecuados entre el gobierno, las organizaciones de la
sociedad civil y la sociedad en general.

Uno de los obstáculos más importantes para la incorporación de

la cultura de la prevención son aquellas nociones preexistentes
acerca de los desastres producto de información errónea, parcial
y promotora de una actitud pasiva respecto al tema.

Sánchez toca un punto importante, generar información

homogénea, clara y accesible sobre los desastres y su
prevención. Sin embargo, el establecimiento de centros de
información especializados no parece ser un medio adecuado
para su difusión a gran escala. Las alternativas tienden hacia la
educación en lo macro y a las brigadas de capacitación en casos
micro.

El papel de las instituciones educativas en la adquisición de

conocimiento y la interiorización de valores es ampliamente
conocido, además, la escuela posee una serie de ventajas sobre
otras instituciones. Por ejemplo, al tratarse de una institución
pública de amplia cobertura, coadyuva a una difusión general del
tema; asimismo, permite articular un filtro de contenidos y
homogeneizar la información. Finalmente, hace posible evaluar
el progreso de la política. Si bien es cierto que los resultados se
verán en el largo plazo, parece ser la institución idónea para
llevar a cabo la tarea.

Prevención de riesgos - Actores de la

prevención
Los actores que inciden en la prevención son muchos, entre ellos el sector
de transporte, agropecuario, la industria de la construcción, etcétera.
Constituye un abanico mucho más amplio que la previsión, pues involucra
a las autoridades y a la población en general. Una forma sencilla de
identificarlos es colocándolos en grupos según su participación en las
acciones de prevención. Haz clic sobre cada acción para conocer a los
actores:

1. Infraestructura y ordenamiento territorial

2. Alertamiento
3. Transferencia de riesgos
4. Cultura de la prevención
En resumen, la prevención conlleva todas aquellas acciones que se realizan para
reducir el riesgo de desastre antes de que se presente. Debes recordar que la
forma más efectiva para ello es a través de herramientas destinadas a disminuir
la vulnerabilidad y que la mejor política de prevención consiste en evitar la
construcción del riesgo. 

Mitigación
La mitigación es toda acción orientada a disminuir el impacto o daños ante
la presencia de un agente perturbador sobre un agente afectable.
Mitigar significa tomar acciones encaminadas a disminuir los efectos de
los desastres antes de que éstos ocurran. El concepto mitigación se
emplea para señalar las acciones y medidas de protección que puedes
adoptar, las cuales van desde acciones físicas, como la construcción de
edificaciones y obras resistentes; hasta las medidas de procedimiento,
como el uso de técnicas estándar de evaluación de riesgos en la
planificación del territorio.

Un ejemplo relevante en el ámbito de la mitigación que tuvo su auge en los

años noventa es la puesta en práctica de medidas de salud pública contra
enfermedades como la tuberculosis, tifoidea, cólera, viruela y todas
aquellas causantes de muerte. Estas enfermedades alcanzaban grado de
epidemia a causa del desarrollo industrial de las ciudades y el aumento de
las concentraciones humanas en ellas (PNUD, 1991, p. 11). Como podrás
recordar, las campañas de vacunación redujeron drásticamente los índices
de mortandad causados por enfermedades como las antes señaladas.
 
Las concentraciones de personas y el aumento de la población mundial
incrementan considerablemente la ocurrencia de los desastres. Sin
embargo, el conocimiento sobre los desastres, es decir, el estudio
sistemático de las amenazas y los fenómenos perturbadores, de las
vulnerabilidades y de los desastres del pasado, son una tarea fundamental
en la intención de evitar futuras pérdidas. Existen diversas formas de
reducir el impacto de los desastres y mitigar los efectos de una posible
amenaza. Haz clic sobre las siguientes imágenes para conocer algunas:
Gobierno: Debes saber que para implementar acciones de mitigación efectivas, los gobiernos pueden
invertir presupuesto público en el fortalecimiento de la infraestructura (del transporte, educativa, salud), y
lograr reducir los riesgos de desastres.
Ciudadanía: Sin embargo, la ciudadanía tiene un papel relevante en este esfuerzo, ya que las personas
deben desarrollar una cultura de la autoprotección. Llevar un control adecuado de la vacunación y tener un
plan de protección civil familiar son ejemplos de la cultura de autoprotección

Es importante considerar que el tipo de casas que construye un individuo, y el

sitio que cada persona considera como lugar adecuado para vivir, tienen mayor
relación con la ocurrencia de los desastres que los grandes proyectos de
ingeniería para reducir los riesgos de inundación o la estabilización de los
desplazamientos de tierras (PNUD, 1991, p. 11).

La mayoría de los países de la OCDE ( Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos) han estado implementando acciones para reducir el riesgo de
desastres. A partir de la ejecución de dichas medidas, se está
configurando un marco de técnicas para mitigación de desastres. El
impacto de los desastres obstaculiza el desarrollo de los países,
principalmente de los más pobres, de ahí la importancia de la mitigación
en la planificación del desarrollo. 
 
Para llevar a cabo acciones de mitigación es preciso conocer muy bien la
naturaleza de las amenazas, ya que cada país o región enfrenta amenazas
diversas. Algunas regiones son proclives a inundaciones, tormentas
tropicales, sismos, etcétera, pero casi todos los países están expuestos a
la combinación de diversas amenazas. 
 
Algunos de los especialistas en sismología, vulcanología, climatología e
hidrología están insertos en estudios para entender las amenazas y sus
factores subyacentes. Los efectos de las amenazas naturales y antrópicas,
tanto en la vida de las personas como en las estructuras y el ambiente, es
tema de interés científico de ingenieros y especialistas en riesgo. Así
como las muertes y el impacto socioeconómicos de los desastres, son
tema de interés de profesionales vinculados a la medicina, economía y
ciencias sociales.
  
Los actores que intervienen en la etapa de mitigación son diversos, van
desde los expertos y estudiosos sobre los diferentes aspectos del riesgo
hasta las autoridades que intervienen en la construcción infraestructura,
servicios de salud, educación, etcétera. Recuerda que las áreas de
protección civil deben involucrarse en todas la etapas de la GIR. 
  
Aunque el estudio o la ciencia de los desastres es relativamente nueva,
debido en parte al desarrollo tecnológico aplicado al conocimiento de los
fenómenos, existe bibliografía que documenta el conocimiento sobre las
amenazas y sobre los beneficios en la inversión en mitigación para la
reducción del riesgo de desastres.
 
Los costos de los desastres son las muertes y las afectaciones a la
infraestructura y economía de las comunidades. Estas son las
justificaciones más importantes para llevar a cabo la mitigación. Por ello,
el análisis de cómo suceden los desastres es requisito previo para
reducirlos. Entre los desastres con mayor afectación a nivel mundial están
las inundaciones y los terremotos. Sin embargo, las tormentas y los
vientos fuertes son menos mortales, pero tienen mayor extensión (PNUD,
1991, p. 15).
 
En el caso de los terremotos, por ejemplo, la mayoría de las muertes son
causadas por derrumbes de edificios; mientras que en las inundaciones,
las bajas ocurren por ahogos debido a los torrentes de aguas rápidas. Las
acciones de mitigación, en el primer caso, obligan a enfocar esfuerzos en
el reforzamiento de edificios y la aplicación de códigos de construcción;
así como el establecimiento de sistemas de alarma temprana y protocolos
de actuación en casos de sismo. 
 
Para reducir los casos mortales de una inundación existen medidas
estructurales como la construcción de obras de protección contra
inundación con mayor capacidad hidráulica, obras para desviar los cauces
de los centros poblacionales, construcción de bordo y presas, reubicación
de la población. Algunas medidas no estructurales son el mejoramiento del
estado de la cuenca, reforestación y establecimiento de un sistema de
alerta. 
 
La mitigación también implica la protección de la economía contra los
desastres (PNUD, 1991, p. 15). La economía de las sociedades es
interdependiente de actividades que resultan fundamentales, como la
industria y la agricultura. Esta interdependencia es vulnerable a las
afectaciones causadas por las amenazas. El establecimiento de seguros y
esquemas de transferencia de riesgos son acciones de mucha utilidad que
 ayudan a mitigar los costos de los desastres en actividades económicas.
El diagnóstico sobre la vulnerabilidad es un aspecto fundamental en la
planificación de una mitigación efectiva. 

Un tema importante para la mitigación de desastres es el de cambio

climático, debido a su impacto en el clima y el calentamiento global. Un
ejemplo relevante es el de la mitigación de los efectos del cambio
climático. Dicha mitigación consiste en la intervención para reducir las
fuentes o mejorar la captura o secuestro de gases de efecto invernadero
(GEI). Conlleva opciones físicas, químicas y biológicas, así como de
geoingeniería. Para emprender medidas de mitigación en este tema hay
que considerar que el cambio climático es un problema con características
exclusivas; es global, dura mucho (varios siglos) y comprende complejas
interacciones entre procesos climáticos, ambientales, económicos,
políticos, institucionales, sociales y tecnológicos.
 
Algunas acciones de mitigación del cambio climático conllevan una
intervención en los sectores en los que se pueden realizar acciones de
mitigación son muchos: 

 Construcción y vivienda 

 Transporte 

 Industria 

 Agropecuario 

 Manejo de residuos 

 Energético

En resumen, recuerda que mitigar significa tomar acciones encaminadas a

disminuir los efectos de los desastres antes de que estos sucedan. Para
hacerlo, el primer paso es entender la naturaleza de las amenazas, sus
causas, distribución espacial, magnitud, intensidad, frecuencia, los
elementos de vulnerabilidad y las consecuencias económicas y sociales
posibles. La mitigación implica no sólo salvar vidas o pérdidas materiales,
sino proteger el entorno económico y social de las comunidades.
Preparación 
La preparación es la última etapa preventiva en la gestión integral del riesgo.
Constituye aquellas actividades y medidas tomadas anticipadamente para
asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de un fenómeno perturbador en el
corto, mediano y largo plazo. La preparación, a diferencia de la prevención, se
compone de medidas efectuadas cuando el impacto del agente perturbador es
inminente. 

  

(s. a.). (s. f.). Evacuación de inmueble por alerta sanitaria [imagen].

Tomada de http://4.bp.blogspot.com/-
ajD1ESQYBx0/UWQJvD3nhXI/AAAAAAAACrk/_i9vSKc18TE/s1600/AAA.jpg

Debido al rango de tiempo limitado, las tareas que se implementan son de tipo
organizativo y de abastecimiento de recursos. Es importante destacar que
durante la preparación se ponen en marcha algunas de las medidas
correspondientes a la etapa preventiva. Los planes de evacuación, el
establecimiento de refugios temporales, o los planes de continuidad de
operaciones diseñados con anterioridad deben implementarse de forma rápida y
eficiente.

A continuación, te presentamos las principales acciones de preparación ante una

amenaza. Haz clic sobre cada una de ellas para conocerlas a fondo:
Evacuación: Es una medida de carácter preventivo y provisional ante la posibilidad
o certeza de una emergencia o desastre. Consiste en retirar a la población de su
lugar de alojamiento usual para garantizar su seguridad y supervivencia
Activación de brigadas: Una brigada es un grupo de personas que se organizan
dentro de un inmueble y que están capacitadas y adiestradas en funciones
básicas de respuesta a emergencias, tales como primeros auxilios, evacuación,
búsqueda y rescate. Son el cuerpo encargado de realizar las acciones definidas
en el programa interno de protección civil.
Establecimiento de refugios temporales: La instalación de estructuras habilitadas
para brindar temporalmente protección y bienestar a las personas que no tienen
posibilidades inmediatas de acceso a una habitación segura en caso de un riesgo
inminente, una emergencia, siniestro o desastre.
Activación de grupos voluntarios: Son las personas acreditadas por las
autoridades que cuentan con conocimientos, experiencia y equipo necesarios para
prestar de manera altruista y comprometida sus servicios en acciones de
protección civil.

Abastecimiento y gestión de recursos: Se refiere a las medidas tomadas para

garantizar el acceso de la población afectada por un desastre a los bienes básicos
para su subsistencia como son el agua, los alimentos, las medicinas o los artículos
de higiene personal. Estas acciones son diversas e incluyen disponer rutas para el
abasto, generar un inventario de productos, establecer centros de acopio,
establecer fichas de calidad, gestionar proveedores, etcétera. 

Establecimiento de albergues: Un albergue es una instalación que se establece

para brindar resguardo a las personas que se han visto afectadas en sus
viviendas por los efectos de fenómenos perturbadores, y en donde permanecen
hasta que se da la recuperación o reconstrucción de sus viviendas. 

Establecimiento de servicios de salud: Los servicios de salud que deben

permanecer accesibles y funcionando a su máxima capacidad, con la misma
estructura, bajo una situación de emergencia o de desastre. Para ello debe
garantizarse la seguridad de los inmuebles, el abasto de medicamentos y material
de curación, y el personal capacitado para brindar atención médica. 
Segundo momento: Durante
En el segundo momento de la gestión integral del riesgo, “durante”,
ubicamos una etapa: el auxilio. A continuación, lo estudiaremos a fondo.

Auxilio
El auxilio, es la Respuesta de ayuda a las personas en riesgo o las víctimas
de un siniestro, emergencia o desastre por parte de grupos especializados
públicos o privados, o por las unidades internas de protección civil, así
como las acciones para salvaguardar los demás agentes afectables.
 
El artículo 21 de la LGPC menciona que, en una situación de emergencia,
el auxilio a la población debe ser una función prioritaria de la protección
civil, por lo que todas las instituciones de coordinación deberán actuar en
forma conjunta y ordenada. La primera autoridad que tome conocimiento
de la emergencia deberá brindar apoyo a la población e informar tan pronto
como sea posible a las unidades de protección civil. 

Toma en cuenta que, en caso de desastre, la responsabilidad es de la

autoridad municipal o delegacional que conozca la situación de
emergencia. En caso de que la emergencia supere la capacidad del
gobierno municipal, podrá acudirse a las autoridades estatales para que
apoyen las acciones de auxilio. Si este apoyo resulta insuficiente, se
procederá a informar a las instancias federales correspondientes, quienes
actuarán de acuerdo con los programas establecidos para atender la
emergencia. 
 
En caso de desastre se establece un Comité Nacional de Emergencias, el
cual se encarga de analizar la situación que afecta al país, con el fin de
evaluar el alcance del impacto y formular recomendaciones para proteger
a la población, los bienes y su entorno. Este comité se encargará de vigilar
el cumplimiento de las acciones acordadas y dar seguimiento a la
situación de emergencia o desastre hasta que haya sido superada, además
de emitir boletines y comunicados hacia los medios de comunicación y el
público en general. En esta etapa, la comunicación entre el gobierno y la
sociedad es esencial. De igual forma, el comité deberá determinar las
medidas y los recursos necesarios para hacer frente a la situación, así
como las acciones de recuperación y reconstrucción.

Una condición necesaria durante esta etapa es la inmediatez, que significa

equidad, profesionalismo, eficacia y eficiencia en la prestación del auxilio
y entrega de recursos a la población en caso de emergencia o desastre.
 
Además de las instancias municipales, otra instancia importante para
apoyar en las tareas de respuesta en caso de emergencia es la Secretaría
de Marina, la cual debe implementar el Plan General de Auxilio a la
Población Civil. Este plan desarrolla las acciones de respuesta para
proteger a las personas de forma individual, y a la sociedad ante el
impacto de agentes perturbadores.

Por su parte, La Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) coopera con

los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) para establecer
el Plan de Auxilio a la Población Civil, conocido como Plan DN-III-E, el cual
establece los lineamientos generales a los organismos del Ejército y
Fuerza Aérea Mexicanos para apoyar a la población afectada por cualquier
tipo de desastre. 
 
Además de las instancias de gobierno, es muy importante la participación
de la sociedad. En casos de emergencia se pueden establecer brigadas
comunitarias o grupos voluntarios para desarrollar actividades de rescate,
administrar albergues, centros de acopio y servicios médicos.
Durante este periodo “hay una movilización inmediata para atender a la
población, garantizando la seguridad y la vida de las personas afectadas
en el momento inmediato al evento”. Es muy importante que las acciones
llevadas a cabo tomen en cuenta las necesidades de cada grupo social
tales como el género, etnia, condición socioeconómica, lenguaje, edad,
entre otras.
Cuando se presenta el impacto del agente perturbador y la población
damnificada está en los refugios, se debe distribuir alimentos, objetos de
higiene nuevos, mantas, medicamentos, vacunas y otorgar atención
psicológica. De igual forma, es necesario impartir talleres si el tiempo de
estancia en los refugios es prolongado, y también se pueden implementar
Programas de Empleo Temporal (PET).
 
No olvides que los planes de auxilio deben considerar los escenarios
previstos de acuerdo a los riesgos de cada localidad, con el fin de que los
impactos y daños sean menores, tomando en cuenta el rescate de
animales domésticos.

Tercer momento: después

En el tercer momento de la gestión integral del riesgo ubicamos dos
etapas: recuperación y reconstrucción; las cuales a continuación te
presentamos.

Recuperación
La recuperación se define como el proceso que inicia durante la
emergencia, consistente en acciones encaminadas al retorno a la
normalidad de la comunidad afectada.
 
Este es un periodo de transición entre el momento de inicio y el término de
la emergencia. En esta etapa de la gestión integral del riesgo se deben
restablecer los servicios públicos indispensables, como el suministro de
energía eléctrica, el acceso al agua potable, drenaje urbano y las vías de
comunicación y transporte. Asimismo, se debe iniciar la reparación de
daños en vivienda con soluciones provisionales o reubicaciones. 

Durante la fase de recuperación es esencial la evaluación y el reporte de daños

para facilitar la movilización de recursos financieros, públicos, privados y
sociales con el objetivo de atender las consecuencias del desastre. Esta
información servirá para formular los proyectos de reconstrucción. Por ello, es
importante que se tomen en cuenta las características de los grupos sociales
afectados. Se recomienda preparar los planes de recuperación en coordinación
con las instituciones de desarrollo urbano, económico y social para obtener
mejores resultados. 

El estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional de Protección Civil

asegura que la clave para una pronta recuperación exitosa es la
evaluación de los daños y las necesidades. Un esquema de pronta
recuperación que sea rápido, seguro y eficaz sienta las bases para el
proceso de reconstrucción, durante el cual se hacen inversiones de largo
plazo, por ejemplo, para la reparación de la infraestructura. 
 
Una estrategia de recuperación ágil disminuye las tensiones sociales,
puede restaurar la confianza en el gobierno y establece la legitimidad de
las instituciones encargadas de la gestión de riesgos. Mantener o
restablecer el orden público y la seguridad también es una condición
importante para la fase de pronta recuperación junto con el suministro de
insumos básicos y de ayuda humanitaria inmediata. 
 
Por otro lado, la recuperación económica en el largo plazo depende de
cuán pronto puedan repararse los activos dañados, así como de la calidad
del nuevo capital en comparación con el estado previo al desastre. Cuanto
más tarde una economía en recuperarse de un desastre, menos
probabilidades tendrá de gozar del nivel productivo que tenía.
  
Cuando los fenómenos naturales impactan el país, los gobiernos locales y
estatales se coordinan para apoyar en las labores de recuperación. Si los daños
exceden las capacidades nacionales, se puede solicitar apoyo internacional. En
este caso, el Banco Mundial es uno de los organismos internacionales que apoya
a los países a través de evaluaciones de las necesidades posteriores, y la
planificación de las tareas de recuperación y reconstrucción.

Reconstrucción
Por último, la reconstrucción, es la acción transitoria orientada a alcanzar
el entorno de normalidad social y económica que prevalecía entre la
población antes de sufrir los efectos producidos por un agente perturbador
en un determinado espacio o jurisdicción. Este proceso debe buscar, en la
medida de lo posible, la reducción de los riesgos existentes, asegurando la
no generación de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones
preexistentes.
 
En esta fase, la planificación es esencial para reducir el riesgo de desastre
en el futuro. Se deben de tomar en cuenta los factores y las causas
principales del riesgo para reconstruir la infraestructura y el tejido social.
En este periodo es fundamental buscar y reparar de forma permanente los
daños materiales de las zonas habitacionales y de las redes de
infraestructura urbana de servicios, así como la introducción de nuevas
fuentes de empleo y de ingresos para la población.
 
La reconstrucción suele ser un momento oportuno, desde el punto de vista
político, para introducir cambios en los procedimientos o los objetivos del
desarrollo. Puede ofrecer una buena oportunidad para integrar las medidas
de prevención y de mitigación. 
  
Las razones expuestas para incorporar la gestión de los riesgos de
desastres cobran doble importancia durante el periodo de reconstrucción
posterior a un desastre. En 1998, el huracán Mitch, que se originó en el
mar Caribe, pasó por América Central y culminó en Florida, E.U., generó
una reflexión a muchos niveles sobre la relación entre pobreza y
degradación del medio ambiente. En las negociaciones para obtener la
ayuda de donantes externos, los gobiernos acuñaron el concepto de
reconstrucción con transformación. Al elegir para las actividades de
reconstrucción un camino distinto de desarrollo, implícitamente se
reconoció que las prioridades en materia de desarrollo previas al desastre
habían producido altos niveles de riesgo y vulnerabilidad humana, lo que
posteriormente culminó en un desastre humanitario desatado por un ciclón
tropical. Por ello, sin la reducción de los desastres como parte de la
reconstrucción, los nuevos préstamos posteriores a los desastres podrían
servir únicamente para volver a construir el riesgo.

La fase de reconstrucción puede tener una duración muy variable de acuerdo al

tipo de fenómeno perturbador presentado, y de la magnitud del impacto del
mismo. La coordinación entre los actores políticos y la sociedad es indispensable
para llevar a cabo exitosamente las labores de reconstrucción, para que haya un
uso adecuado de los recursos humanos y materiales. De igual forma, deben
participar profesionales, científicos y planificadores del sector operativo del
desarrollo urbano, económico, del medio ambiente y de protección civil.
Como has podido observar, las etapas de recuperación y reconstrucción son
periodos para restaurar, transformar y mejorar las condiciones económicas,
sociales, políticas y de vida que ya existían en las zonas afectadas. Debes tener
en mente que la recuperación es una fase provisional y la reconstrucción es una
etapa que implica soluciones duraderas. En ambos casos, es necesario tomar en
cuenta las necesidades específicas de cada grupo de la población.

Actores en la preparación 

La preparación para casos de desastre es una actividad multisectorial

permanente en la que intervienen actores institucionales, tanto del ámbito
privado como del sector público y social. También participa la población afectada
y lo grupos voluntarios. Existen actores fundamentales que se encuentran en
cada una de las etapas de la gestión, como son los gobiernos y organismos de
protección civil, sin embargo, durante la preparación algunos de ellos adquieren
mayor relevancia.

Los cuerpos de protección civil y los grupos voluntarios contribuyen de manera

importante a las acciones de preparación, coordinando a la población para que se
ponga a resguardo y tome las medidas necesarias para garantizar su seguridad
en los centros destinados para ello.

Las instituciones de salud y los hospitales son parte fundamental de la

preparación, a través de ellos se efectúan las medidas pertinentes para contener
focos infecciosos y dar atención a la población y el personal de protección civil
que pudiera resultar herido.

 
 (s. a.). (s. f.). Brigadistas de la cruz roja [imagen].

Tomada de https://s3-us-west-2.amazonaws.com/s3.laprensa.com.ni-bq/wp-
content/uploads/2017/04/06201647/Cruz-Roja-balnearios-750x500.jpg

Finalmente, los diversos actores involucrados en los diferentes momentos del

abastecimiento de los suministros, desde su origen hasta llegar a sus
destinatarios, sean las organizaciones que atienden las emergencias o los
beneficiarios mismos de la asistencia; constituyen una cadena cuyos segmentos
están estrechamente vinculados: industrias fabricantes, asociaciones civiles y
grupos voluntarios, proveedores, transportistas y los centros de acopio.

Para saber más: Fondo de Desastres Naturales

En materia de transferencia del riesgo, México se ha posicionado como un
líder en América Latina con la creación y ejecución de instrumentos
financieros para la prevención y mitigación del riesgo. Una cualidad del
SINAPROC es la estrategia innovadora e integrada del gobierno federal
para financiar los riesgos de desastre. El Fondo de Desastres Naturales
(Fonden) es ejemplo de un esquema adecuado que permite que los fondos
para la recuperación y reconstrucción sean accesibles y expeditos,
asegurando la rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos. El
gasto para desastres tiene un fundamento confiable en el presupuesto
anual de la Federación, el cual garantiza que se reserve un 0.4% para ese
propósito.
 
El FONDEN fue establecido a finales de los años noventa del siglo pasado
como una herramienta financiera para para apoyar de manera eficaz y
oportuna actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción
después de la ocurrencia de un desastre. Estos recursos se utilizan cuando
la entidad federativa afectada solicita una declaratoria de emergencia o
desastre a la Coordinación Nacional de Protección Civil, y tras un
dictamen de corroboración es autorizada su utilización. Posteriormente, se
debe realizar comprobaciones de los gastos efectuados en los insumos
para la reconstrucción.
 
Con relación a la inversión en materia de prevención, se puede mencionar
al Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (Fopreden), el cual
demuestra el compromiso del gobierno federal de adoptar un enfoque
integral para la gestión de riesgos. Sobresale como uno de los pocos
fondos conocidos que se crea para cofinanciar la prevención de desastres
entre la federación y las entidades federativas y los municipios.

Análisis de riesgos para  Gestión Integral del

Riesgo (GIDR)
La gestión o administración integral del riesgo es un proceso sistemático
para un tratamiento completo de los riesgos, lo cual requiere realizar las
siguientes tareas:
 1. Establecer contacto: Definir y delimitar el sistema (nacional, regional,
comunidad).
Conducir la evaluación del riesgo: Se integra con los siguientes pasos:
a. Identificación de los Riesgos: Compilar un catálogo de peligros.
b. Análisis de Riesgos: Definir y analizar escenarios de desastres.
c. Evaluación del Riesgo: evaluar la probabilidad y extensión del daño, para
determinar si el riesgo se puede visualizar como tolerable y por lo tanto aceptado,
o si es clasificado como demasiado alto para identificar qué acciones tomar para
reducirlo.

2. Tratar el riesgo: Preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta
eficaz y “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la
rehabilitación y la reconstrucción.
3. Comunicar y consultar: Con las agencias claves y oficinas responsables
además de con la población afectada.
4. Monitorear: Como un proceso continuo.

La administración o gestión del riesgo se considera como integral cuando

se cumplen las cuatro condiciones siguientes:
 Son considerados todos los peligros relevantes para la sociedad y
sus riesgos relacionados.

  Se aplican criterios para indicadores complejos del daño, tales

como, criterios ecológicos, económicos y de sostenibilidad social para
generar una evaluación integrada de los peligros y sus riesgos
relacionados y del impacto de las medidas planeadas para reducir estos
riesgos.

  En el monitoreo y revisión de los peligros y sus riesgos se

consideran completamente las medidas de preparación, respuesta y
recuperación.

  Existe una participación integrada de todos los tomadores de

decisiones relevantes, de especialistas y de aquellos que serán afectados.

 
El objetivo de la gestión integral del riesgo es proteger a las personas y a
sus medios de sostenimiento e inicia con un análisis de los tipos de
peligros que podrían infligir un daño relevante a la comunidad, este
análisis de los peligros lleva a una evaluación o valoración del riesgo.

Como ya se revisó… la gestión integral del riesgo implica un tratamiento

completo de los riesgos con el objetivo de proteger a las personas y a sus
medios de sostenimiento, en ese entendido, la siguiente actividad nos
permitirá reflexionar un poco sobre esta situación.

4.1.1  Análisis integrado de los peligros 

El análisis integral de los peligros involucra preguntarse: ¿qué puede
pasar? y se considera como integral cuando se toman en cuenta todos los
peligros relacionados con la administración del riesgo que podrían
impactar a la comunidad, los peligros pueden ser de origen natural,
tecnológico o social.
 
Es crucial que se consideren nuevos peligros que se podrían desarrollar o
exacerbar en el futuro por ejemplo los producidos por el cambio climático.
Por esta razón es el interés de la participación integral de todos los
tomadores de decisiones y especialistas en el proceso del análisis de
riesgo.
 

4.1.2 Evaluación del riesgo

La evaluación integral del riesgo trata de responder a la pregunta ¿Qué
puede ser permitido que pase? los peligros son naturales pero los
desastres no. Los peligros deben ser analizados en un paso adicional en el
proceso y su aceptabilidad evaluada con base en los niveles de protección
a las personas, sus bienes y valores.
 
Se considera integral si cubre el espectro completo de eventos
potenciales y su desarrollo, en la forma de suposiciones o escenarios
apropiados y adicionalmente se determina su probabilidad o frecuencia y
la extensión del daño causado, basados en criterios económicos,
ecológicos y de sustentabilidad social y así dar una imagen lo más realista
posible del daño.

El enfoque de los riesgos que hayan sido identificados, forma la base de

una valoración del riesgo que los clasifica en términos de su aceptabilidad
y relevancia.
 
El objetivo de esta valoración es determinar si un riesgo es tolerable y por
lo tanto aceptado o si es clasificado como demasiado alto, por lo que se
requiere de acciones para reducirlo a un nivel aceptable.
  
Las preguntas respecto a qué medidas de reducción del riesgo son
convenientes serán consideradas en otra etapa.
 
Una valoración del riesgo se considera integral si se determinan los
niveles de aceptabilidad y los objetivos de protección consideran criterios
ecológicos, económicos y de sustentabilidad social y además participan
los tomadores de decisiones, los especialistas y el público afectado.
 
La aceptabilidad del riesgo es un proceso político que debe incluir a todos
los interesados.

4.2.1 Planeación e implementación para una

acción integrada ante casos de desastre
 
 
El objetivo en este punto es: ¿Qué se puede hacer?
 
Una vez que se ha determinado que riesgos son inaceptables se debe
hacer una planeación de las acciones necesarias para reducir este riesgo
y las medidas para reducirlos son las siguientes tareas:
Los planes de acción se consideran integrales si:
 
4.3 Enfoques para el análisis
Los análisis de peligros y de sus riesgos asociados es una tarea crucial
para la preparación de la respuesta a eventos de desastre y también para
la reducción de riesgos de desastres.
 
Por un lado es parte de la planeación y entrenamiento del personal de
respuesta a emergencias y por otro para la planificación de los tomadores
de decisiones en la reducción del riesgo de desastres. De modo que se
consideran dos enfoques uno de las oficinas de respuesta a emergencias y
se tomarán documentos y metodologías de la Oficina Federal de
Protección Civil de Suiza (Federal Office for Civil Protection (FOCP) 2013) y
el otro enfoque con base al planteamiento de la Oficina de Naciones
Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres que considera una
metodología más amplia al considerar modelos de riesgos determinísticos
y probabilísticos. (Global Facility for Disaster Risk Reduction and Recovery
[GFDRR] 2014).
 
El análisis de los peligros y sus riesgos asociados se enfoca en identificar
los peligros y la evaluación del daño potencial dado el desarrollo de un
evento, de su probabilidad de ocurrencia o frecuencia y de los daños
asociados con él.
 
El análisis de estos peligros se basa en metodologías que permiten que el
riesgo de varios peligros sea determinado utilizando un enfoque
consistente y compararlos de una manera reproducible y transparente.
 
La comparación entre los peligros es un elemento importante en la
administración de los riesgos en la protección civil de Suiza.
 
A continuación se describe el enfoque utilizado en el análisis de riesgos
para Suiza.
 Catalogos de peligros: Incluye los peligros que podrían suceder o que podrían tener un efecto
significativo. 

Se colectan en el catálogo todos los peligros que pudieran tener un efecto significativo, incluyendo los que
ya han ocurrido, que podrían ocurrir y eventos externos que pudieran tener un impacto en la zona de
interés. El catálogo se estructura por:
 Peligros naturales
 Peligros tecnológicos
 Peligros sociales

2. Informe o dossier de peligros:

Para cada peligro individual en el catálogo de peligros, la información es cotejada en un informe o dosier
para la comprensión del peligro y su análisis. El informe ofrece una vista sistemática con la siguiente
estructura:

 Definición. Para entender cada peligro se hace una definición basada en fuentes existentes tales
como textos legales.
 Ejemplos. Se dan ejemplos de casos previos y las experiencias obtenidas para dar una idea de
los impactos esperados.
 Factores de influencia. Se listan factores que podrían impactar la génesis, la secuencia de
eventos y la extensión del daño con información como la fuente del peligro, el tiempo, el lugar y
dimensiones y el curso de los eventos.
 Dependencias. Se analizan las fuentes u orígenes y posibles consecuencias del peligro.
 Escenarios. Se perfilan 3 escenarios de intensidad variable con el escenario de mayor intensidad
descrito con mayor detalle. Cada escenario define el efecto de manera diferenciada
 Bases y referencias. Se listan los fundamentos legales y referencias para una lectura posterior.

3. Análisis comparativo de escenarios de peligros:

Para cada peligro analizado el informe o dosier contiene ciertos escenarios que son analizados y
comparados respecto a sus efectos en las personas, el ambiente, la economía y la sociedad
considerando su probabilidad de ocurrencia. El análisis comparativo de los escenarios de peligros
es el producto principal que permite cuantificar los riesgos con un criterio consistente y facilita su
comparación. Para poder hacer la comparación se determinan para cada escenario de peligro la
probabilidad o frecuencia de ocurrencia (F) por los efecto (E) calculando el riesgo (R). Los valores de (F) y
(E) se representan en una matriz de riesgo para cada escenario.

Este análisis de desastres y emergencias es implementado desde la óptica de

Suiza, con la participación de las agencias federales, secretarías de Estado, las
comunidades (principalmente protección civil), la academia y el sector privado.

4.3.1 Metodología del análisis de riesgo

En la metodología se propone realizar lo siguiente:

o Desarrollar escenarios de cada peligro

o Determinar la frecuencia, probabilidad de ocurrencia o

plausibilidad (credibilidad) para cada escenario

o Determinar los efectos de cada escenario, de acuerdo a los

indicadores de daño

o Comparar los peligros y los riesgos asociados

 
La información respecto a la frecuencia o probabilidad de ocurrencia y sus
efectos se toman de bases de datos, estadísticas, medios, etc. Tal
información se transfiere a los escenarios y es validada por expertos, si
falta información o hay incertidumbres significativas se recurre a expertos
con una metodología de opinión de expertos, tal como el método Delfos
que se basa en discusiones en grupo, en la que cada participante
inicialmente da su valoración. Esta respuesta es subsecuentemente
evaluada y los participantes son informados del resultado de la primera
vuelta, los participantes discuten nuevamente, lo que lleva a una
convergencia y consolidación en la evaluación logrando que la valoración
inicialmente subjetiva se transforme en lo más objetiva posible.
 
El desarrollo de escenarios es un instrumento indispensable en la
planeación porque al describir un peligro con los escenarios, se determina
la probabilidad de ocurrencia y sus efectos y así anticipar cómo se
desarrollará ese evento, qué efectos y desarrollo pudiera tener, revelando
así deficiencias en la respuesta a la emergencia. Al final, se pueden
derivar mejores medidas de precaución y prevención.
 
La descripción de escenarios se basa en eventos conocidos pero tomando en
cuenta desarrollos futuros. Sus efectos en los individuos, el ambiente, la
economía y la sociedad se cuantifican con los indicadores del daño con base en
tres escenarios para cada peligro cuya intensidad se define como:

Cada uno de los tres escenarios es descrito brevemente, basándose en los

factores específicos para cada peligro, tales como, la velocidad del viento para
tormentas, la duración de una interrupción de la energía eléctrica o la intensidad
de un terremoto.
En el contexto de esta metodología también es necesario explicar los conceptos
de frecuencia, probabilidad y plausibilidad.

Frecuencia: se refiere a número de eventos ocurridos por unidad de tiempo, generalmente por año
(p. ej. el número de ciclones anuales en México).

Probabilidad es un valor dado que indica la posibilidad de un evento expresado entre 0 y 1. Utilizando
porcentajes iría de un valor entre 0% a 100%.

Plausibilidad o eventos inducidos maliciosamente. Cuando se presentan eventos políticos, crimen,

terrorismo y conflictos armados no es posible expresarlos claramente en términos de frecuencia.
Para estos eventos se utiliza la plausibilidad o credibilidad de que tal evento ocurrirá en los próximos
10 años.

Para peligros naturales y tecnológicos la probabilidad o frecuencia se determina

lo más preciso posible, utilizando estadísticas o avalúos de expertos. De no ser
posible se utilizan órdenes de magnitud (de 10 en 10) o clases logarítmicas. La
tabla 5.1, da una visión de las clases.
Para eventos inducidos de manera maliciosa (p. ej., ataques terroristas) se
agrega una clase de plausibilidad de manera análoga a la clase de
frecuencia y probabilidad. Estas clases se describen en la siguiente tabla.
 
Clases de plausibilidad o credibilidad
 Otro aspecto a considerar en el análisis de riesgos son los daños y
afectaciones porque representan la materialización del riesgo. Se deben
determinar indicadores de daños, los cuales se pueden basar en normas o
regulaciones nacionales o internacionales generalmente en las cuatro
áreas siguientes:

1. Individuos

2. Ambiente

3. Economía

4. Sociedad

Los efectos de los escenarios de peligro se miden al aplicar 12 indicadores

del daño, por lo tanto se utiliza un enfoque de multicriterios para el
análisis de los riesgos. Para cada indicador que puede ser medido de
manera cuantitativa se expresa una unidad de medida. Para aquellos
indicadores que no pueden ser medidos de manera cuantitativa, los
efectos son correlacionados con una clase por extensión descrita en
términos cualitativos.

Tabla. Indicadores del daño

Los valores dados por extensión del daño por indicador cuentan los
efectos que exceden la base normal debido al desarrollo del evento. Por
ejemplo en una ola de calor se consideran todas las fatalidades
relacionadas con el calor, menos las que hubieran ocurrido por
deshidratación en un día normal.
 
Cabe resaltar que las consecuencias de varios peligros pueden tomar
diferentes marcos de tiempo, dependiendo el evento y el desarrollo del
indicador de daño. Por ejemplo, un deslizamiento de rocas puede causar un
daño directo a la propiedad en segundos o minutos. Sin embargo, podrían
ocurrir daños económicos como por ejemplo la pérdida de ingresos por
turismo que se puede extender por varias semanas. En otros casos los
efectos se acumulan por años o décadas, por ejemplo en el caso de la
diabetes.

4.3.2 Indicad
ores
Seguridad y protección de individuos: Este indicador registra los efectos de los peligros en las vidas e
integridad física del público en general (I1, I2). Incluyendo salud mental (I2). I3 se refiere a la necesidad de
asistencia causada por un peligro.

Fatalidades: El indicador de daño “fatalidades” cuantifica el número de las personas cuyas muertes pueden ser
atribuidas directamente al evento

Damnificados/enfermos: Las unidades básicas son el número de personas con tres niveles de severidad. Los
individuos que sucumben a las lesiones o enfermedades no se contabilizan en este indicador. Los individuos
que requieren por solo una vez cuidado psicológico de emergencia pero que no sufren una enfermedad
psicológica son cubiertos en otro indicador. Los diferentes grados de severidad de las lesiones son agregados
utilizando los factores de ponderación derivados de (Bickel y Friedrich 2005).
Ejemplo: Número de lesionados; 50 mayor, 500 medio y 300 menor.
 
50*1 + 500*0.1+300*0.003= 100.9 ~ 101 El indicador entonces sería el A2
 
Individuos con necesidad de asistencia: Cubre individuos que temporalmente deben ser evacuados,
temporalmente alojados o en la necesidad de cuidados, antes durante o posterior al evento. Esto
puede involucrar alojamiento en refugios de emergencia; suministro de alimentos a personas sin
contacto con el exterior; personas que requieren asistencia psicológica por el evento.

Ambiente: Estos indicadores deben estar relacionados con las normativas y legislaciones
ambientales. Los efectos principales incluyen contaminación del agua, del suelo y cambios genéticos
de organismos y diversidad biológica.

Ecosistemas dañados: Este indicador mide el tamaño y la duración de un impacto adverso en los
ecosistemas (bosques, agro ecosistemas, corrientes de agua, lagos, humedales, etc.) que son
seriamente dañados y se recobran muy lentamente o nunca. Los efectos pueden ser causados por
contaminación química o radiológica, por especies invasivas o a través de daño físico por erosión. Los
impactos son daños a los ecosistemas y/o efectos adversos en los servicios de los ecosistemas.
Economía: Los efectos y el daño económico se contabilizan como pérdidas de activos y costo de
afrontar el evento (Ec1) y la reducción del rendimiento económico (Ec2).

Pérdidas de activos y costo de afrontar el evento: Este indicador mide las pérdidas de los activos
existentes y el costo para afrontar el evento. Los activos incluyen bienes tangibles y financieros. Este
indicador contabiliza todos los daños aún y cuando sean cubiertos por aseguradoras. El costo de
afrontar el evento incluye por ejemplo, el costo de los servicios de emergencia, refugios de
emergencia, los servicios de asistencia a individuos.

Ejemplo Inundación:
La inundación causa daños a diversos edificios y una fábrica. Se consideran los costos de bombear el
agua de sótanos inundados, la remoción de escombros y basura flotante (costo de afrontar el
evento). El daño físico crea pérdidas financieras, puesto que los edificios y los equipos disminuyen su
valor.

Dependiendo de los efectos del peligro se pueden adoptar diversas perspectivas respecto a las
pérdidas financieras:

Macroeconómico: El costo de afrontar el evento a nivel nacional y el daño a la riqueza del país.
A nivel individual o pequeña escala: El costo de afrontar el evento por los individuos o dentro de un
área limitada.

INDICADORES
Reducción de rendimiento económico: Este indicador incluye los efectos económicos indirectos que
reducen la creación de valor. Así mientras Ec1 se relaciona con el costo de afrontar el evento y la
pérdida de bienes existentes, Ec2 toma en cuenta las consecuencias para la creación de valores
futuros.

Ejemplo: Inundación: Debido al daño creado por la inundación, la empresa afectada no tiene
producción por varias semanas y debido a eso sufre la pérdida de ingresos. 

Insuficiencia y/o interrupción de suministros: Este indicador mide los problemas e interrupciones
severas en el abastecimiento de bienes y servicios críticos a la población y se agrupan en tres
conjuntos de acuerdo a su importancia. Las deficiencias en el suministro se calculan al multiplicar el
número de personas afectadas por la duración en días de la interrupción.

Sociedad: Los daños relacionados con la sociedad miden interrupciones significativas en la vida diaria
causada por los peligros. Por un lado incluyen los efectos en la población, p. ej. insuficiencia e
interrupción en los abastecimientos (S1), reducción de los derechos básicos (S2), disminución del
orden público y seguridad doméstica (S3). Por otro lado se registran los efectos en el estado: Pérdida
de reputación nacional en el exterior (S4), pérdida de confianza en el estado o las instituciones por
parte de la población nacional (S5) o reducción de la integridad nacional (S6)

Daño y/o pérdidas de bienes culturales: Este indicador describe el daño a pérdida de bienes
culturales. Bienes culturales dignos de protección incluyen bienes fijos o móviles de importancia
considerable a la herencia cultural de la nación. Ejemplos incluyen edificios, ilustraciones,
monumentos, sitios arqueológicos, libros, manuscritos, colecciones científicas, material de archivo y
reproducciones de bienes culturales.

También se incluyen edificios tales como museos, bibliotecas, archivos, monasterios y plazas que son
utilizadas para salvaguardar bienes culturales móviles. Se hace una distinción entre bienes culturales,
locales, regionales o nacionales y de significado como ajo “protección especial”.

El término “daño” aplica a varios efectos perjudiciales que destruyen los bienes culturales o se
necesitan grandes gastos en tiempo o fondos para una restauración posterior.
“Pérdida” se refiere a una mala apropiación como robo o destrucción irreversible.

Disminución del orden público y seguridad doméstica: Este indicador mide el número de días que las
personas en el país han experimentado una disminución en el orden público y en su seguridad
doméstica.
Pérdida de confianza en el estado e instituciones: Este indicador mide la pérdida de confianza en el
estado en general y sus instituciones. Tales como el poder ejecutivo, legislativo y/o judicial a nivel
federal, estatal o municipal tales como la administración pública, las fuerzas armadas o la policía. La
intensidad de la pérdida se describe cualitativamente (clases por extensión).

Reducción de la integridad territorial: Se describe la intensidad de una violación al territorio

nacional. El enfoque es al espacio aéreo y el suelo nacional. Incluye varias formas de violaciones por
otro país e inicia con la clase 4.
Daño a la reputación: Este indicador mide la intensidad y duración de la pérdida de la reputación
nacional en el exterior, esto es cuando un evento y su desarrollo causan que el país sea cuestionado
por un país extranjero socio o en acuerdos internacionales.

4.3.3 Comparación de los peligros

El quinto aspecto a considerar en la metodología de análisis de riesgo es
la comparación de los peligros porque es el resultado clave del análisis;
esto es:
 
La extensión del daño (E) de un escenario dado de peligro y la probabilidad
(L) o frecuencia de ocurrencia se grafica en un diagrama de riesgo.

Los efectos son listados separadamente para cada escenario de peligro basado
en los 13 indicadores, para representar la extensión de múltiples efectos en un
solo valor en la matriz de riesgos, los valores de cada indicador de daño
individual se deben agregar como se indica en la sección.

Si los riesgos se calculan en un paso subsecuente al multiplicar E por L, se puede

considerar el concepto de aversión al riesgo.
Sólo se puede representar una dimensión de un efecto en una matriz de riesgo.
Para representar varios efectos, el daño debe de ser agregado para poder hacer
una comparación.

Para este fin, la extensión del daño por cada indicador se convierte a un valor con
una sola unidad que usualmente es un valor monetario. Para este propósito de
monetización los costos marginales se determinan con base a lo que la sociedad
está diligente a pagar para reducir la extensión del daño de un indicador por una
unidad.

(s. a.). (s. f.). Costo-Beneficio. [Imagen].

Tomada de: https://www.crecenegocios.com/wp-content/uploads/2012/03/analisis-costo-beneficio.jpg  

Esta diligencia de pago puede ser el resultado de una valoración económica

ambiental o una determinación normativa. La extensión agregada del daño se
calcula al sumar los efectos, expresados como un valor en efectivo de un evento
considerando todos los indicadores.

  

Para facilitar la agregación de indicadores definidos de manera no cuantitativa,

se le asigna un valor monetario a cada clase por extensión de estos indicadores.
Para este fin, se utiliza el valor medio determinado para la misma clase por
extensión bajo el indicador Ec1.
 

El valor monetario es agregado junto con el valor monetario por cada clase de
extensión de los otros indicadores para llegar a un valor total que expresa el
daño considerando todos los indicadores. Las clases por extensión se
representan en el eje “extensión” de la matriz de riesgos.

Los costos marginales por agregación para el caso de Suiza se muestran en la

tabla 5.6. Para valores de costo marginal no conocidos su cálculo se basó en
estadísticas (p. ej. los costos marginales para ecosistemas dañados) o sus
valores fueron estimados en relación con valores conocidos (p. ej. Disminución
del orden público y seguridad doméstica).

(En la tabla los valores se convirtieron de francos suizos a dólares de EUA con
una conversión de 1 a 1)

5.6 Tabla Panorama de los valores de costos marginales para Suiza

Comparación de los peligros
Índice
1. Ejemplo 1. Peligro natural
2. Ejemplo 2. Peligro tecnológico
3.  Ejemplo 3. Peligros sociales o complejos

Ejemplo 1. Peligro de origen natural: Una mañana, un terremoto extremo se desarrolla en un área
con alta densidad de infraestructura, alrededor del epicentro hay una devastación completa, muchas
estructuras mal construidas se colapsan y edificios bien construidos son afectados, el daño es en un
radio de 80 km, también ocurren réplicas del terremoto.
Tabla ejemplo para peligros naturales para agregación del daño.

Ejemplo 2. Peligro tecnológico: En el verano, un daño físico a la red de transmisión de alto voltaje
causa una falla, afectando a varios estados de gran población y densidad de infraestructura, el corte
de energía dura de 2 a 4 días, los afectados rondan entre 1 a 1.5 millones de personas, toma días y
semanas regresar a la normalidad.
Ejemplo 3. Peligros sociales o complejos: Una enfermedad en el ganado que aparece primero en
países vecinos se introduce y se dispersa en el país, se desconoce el agente que lo causa, la
enfermedad es altamente contagiosa y la tasa de mortalidad entre el ganado infectado es alta.
Tabla Ejemplo para peligros sociales o complejos para agregación del daño
Matriz de riesgo para los ejemplos de agregación del daño.
Tabla Riesgo anual para los ejemplos de agregación del daño
4.3.4 Consideración de incertidumbres
El último aspecto de la metodología, es la consideración de incertidumbres. Los
métodos de análisis de riesgo cuantitativo utilizados en este esquema hace
posible determinar valores precisos de riesgo, sin embargo esto solo constituye
una representación o modelación de la realidad.

(Pixabay). (s. f.). Incertidumbre. [Imagen].

Tomada de: https://pixabay.com/es/banner-s%C3%AD-no-decisi%C3%B3n-elecci%C3%B3n-1183407/

Los análisis de riesgo en México, comparan peligros bien conocidos (por ejemplo
inundaciones) con peligros que hasta cierto punto son elusivos, tales como
ataques terroristas. En el primer caso se utilizan valores empíricos y una base
estadística, que está a menudo disponible para determinar la frecuencia y la
extensión del daño, lo cual no es el caso para peligros menos comprendidos. En
este último caso se requiere la opinión de expertos e incluso para determinar
ciertos valores como la extensión del daño para peligros comunes se requiere la
opinión de especialistas.

(Pixabay). (s. f.). Expertos. [Imagen].

Tomada de: https://pixabay.com/es/empresaria-poder-femenino-hembra-1901130/  
 

Para evitar distorsiones, se requiere una cuidadosa colección de los datos, hay
varios métodos de encuestas científicas para colectar datos (p. ej. el Método
Delfos de opinión de expertos) (Harold A. Linstone 1975), que se pueden utilizar
para lograr buenos resultados en las estimaciones, adicionalmente al método, la
selección de los expertos juega un papel crucial.

Sin embargo, permanece el efecto de la incertidumbre sobre todo para nuevos

peligros o escenarios poco frecuentes donde los datos estadísticos son raros o al
trabajar con peligros que están sujetos al cambio (p. ej. cambio climático), en
donde los valores históricos o empíricos son de validez limitada.

  

Adicionalmente a las incertidumbres en los datos y las suposiciones, se involucra

una incertidumbre adicional al modelar los riesgos. Para balancear por posibles
distorsiones de la realidad se modelan tres escenarios de intensidad;
considerable, mayor e intensidad extrema.

Para probar la robustez de los resultados de la evaluación e incertidumbres en los

modelos, se requiere hacer un análisis de sensibilidad. Dentro de estos análisis
se toman en cuenta diferentes costos marginales y funciones de aversión al
riesgo, para determinar si la secuencia de peligros es robusta en términos de sus
riesgos o el resultado depende en buen grado en las valoraciones sociales de los
bienes protegidos y la extensión del daño.

4.3.5 Análisis de riesgo determinístico y riesgo

probabilístico
Se expuso una metodología práctica de análisis de riesgos orientado a la
protección civil. Sin embargo tiene algunas limitaciones que han sido
direccionadas por la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del
Riesgo en Desastres (United Nations Office for Disaster Risk Reduction,
por sus siglas en inglés UNISDR) con conceptos más elaborados y que
están ganando mayor realce para la reducción del riesgo de desastres que
vamos a ver a continuación. Comencemos definiendo, riesgo
determinístico y riesgo probabilístico:

¿Qué es el riesgo determinístico?

 
Este riesgo considera el impacto de un sólo escenario de riesgo. Este enfoque se utiliza para evaluar los
impactos de un desastre, es decir, de un escenario dado el riesgo.
 
Por ejemplo: Suponer que se repite el terremoto de México de 1985, considerando las regulaciones en la
construcción e infraestructura actual del país.

¿Qué es el riesgo probabilístico?

 
El riesgo probabilístico considera todos los posibles escenarios, incluyendo fenómenos de los que no hay
registros históricos, pero si evidencias científicas de que han ocurrido y que además, es posible que
ocurran, por lo que se considera su factibilidad o probabilidad y sus impactos asociados. Este enfoque se
utilizan para obtener estimados más refinados de las frecuencias de los peligros y sus daños.

La evaluación del riesgo probabilístico, utiliza modelos matemáticos para

combinar cualquier posible escenario de peligros futuros considerando los
valores de los bienes expuestos y su vulnerabilidad, para dar resultados de un
estimado probable de pérdida en la región de interés. A diferencia de los
estimados históricos, la evaluación del riesgo probabilístico toma en cuenta
todos los desastres que podrían ocurrir en el futuro, incluyendo algunos con
pérdidas muy intensivas pero que ocurren en periodos muy largos de tiempo
digamos cada 1000 o más años y así evita las limitaciones derivadas de los datos
históricos de pérdidas por desastres.

En contraste, un modelo determinístico trata la probabilidad de un evento como

finito. El enfoque determinístico típicamente modela escenarios, donde los
valores de entrada son conocidos, por ejemplo las características (velocidad del
viento, duración, rachas de viento) del huracán Mitch (que afectó principalmente
a Centroamérica) pero que ocurre hipotéticamente en una zona diferente (por
ejemplo en Veracruz y Tamaulipas) con los datos de vulnerabilidad y grado de
exposición conocidos para esta nueva región, el modelo determinístico toma esos
datos y con base en su algoritmo, produce como salida una estimación de los
daños económicos, fatalidades, lesionados, si se presenta para este ejemplo un
huracán similar al Mitch en esa zona.
 

(s. a.). (s. f.).  Dos modelos estadísticos. [Imagen].

Tomada de: http://image.slidesharecdn.com/metodoscuantitativosexpodanielasielva-140620061031-
phpapp01/95/metodos-cuantitativos-expo-daniela-sielva-7-638.jpg?cb=1403244695

De un modelo probabilístico con miles de escenarios de desastre se puede tomar

un caso para caracterizar un modelo determinístico. Por ejemplo, una modelación
probabilística (esto es, correr múltiples escenarios con diferentes probabilidades
de ocurrencia) se puede utilizar para generar un escenario determinístico;
escenarios típicos podrían incluir:

 
 

Hay diversos problemas con el enfoque determinístico, incluyendo el hecho de

que no considera el rango completo de posibles salidas (daños materiales,
fatalidades, lesionados, desplazados, pérdidas laborales, etc.) y no cuantifica la
probabilidad de cada una de esas salidas, consecuentemente un escenario de
planeación determinística puede subestimar el riesgo potencial. Para direccionar
esta deficiencia, se utiliza el enfoque probabilístico.

  

Las evaluaciones probabilísticas son caracterizadas por sus incertidumbres

inherentes, relacionadas en parte con la aleatoriedad de los riesgos y la
comprensión incompleta de los peligros, de su intensidad, del grado de
exposición y vulnerabilidad.

En el contexto de riesgo de desastre, probabilidad se refiere a la frecuencia de

ocurrencia o periodo de retorno de las pérdidas asociadas con eventos
peligrosos. El periodo de retorno, también conocido como intervalo de
recurrencia (algunas veces intervalo de repetición) es un estimado de la
probabilidad de que ocurra un evento catastrófico tal como terremoto,
inundación, etc. Es una medida estadística típicamente basada en datos
históricos denotando el intervalo de recurrencia promedio sobre un periodo
extenso de tiempo y es usualmente utilizado en análisis de riesgo.
4.4 Evaluación del riesgo

Una vez conociendo los conceptos básicos y las herramientas de acceso a las
bases de datos de desastres, podemos iniciar la importante tarea del análisis y la
evaluación del riesgo de desastres, tomando la estrategia de UNISDR, con base al
riesgo determinístico y probabilístico.

Si deseas obtener mayor información, en el siguiente link puedes consultar

la página de la UNISDR: https://www.unisdr.org 

Una evaluación del riesgo asociado a desastres es una oportunidad antes de un

evento de desastre, para determinar la probabilidad de fatalidades, daños y
pérdidas tanto directas como indirectas y para destacar las acciones que serían
más efectivas en reducir los impactos en los individuos, las comunidades y los
gobiernos. Esta habilidad de modelar las pérdidas por desastres y suministrar un
análisis robusto de los costos y los beneficios en la preparación,  reducción o
anulación de los riesgos, ha hecho de la evaluación del riesgo una herramienta
poderosa en la Gestión Integral del Riesgo y como resultado hay un crecimiento,
innovación y numerosos enfoques para llevarlo al cabo.

Generalmente la evaluación del riesgo de desastres tiene alguno de estos cuatro

objetivos;
Determinar que constituye una valoración del riesgo aceptable, involucra también
conocer que tomadores de decisiones e interesados están involucrados, como
serán utilizados los resultados, la escala en la cual la valoración será realizada,
los datos requeridos para la valoración y la complejidad del análisis. Es crítico
que se defina el objetivo y quién es el usuario final de este análisis.

4.4.1 Catálogo de peligros

Los pasos esenciales para cuantificar el riesgo son: la identificación de los peligros relevantes y la
colección de los datos relacionados con estos peligros, esto a menudo implica decidir si solo considerar
peligros simples o bien peligros múltiples, por ejemplo un fuego o tsunami posterior a un terremoto.
 
Una vez que los peligros de interés son definidos, se requiere adquirir una
variedad de datos relacionados con los peligros. Los datos más
fundamentales definen eventos históricos, en particular la fecha,
localización geográfica y su intensidad máxima. Los eventos históricos son
a menudo utilizados en análisis determinísticos para evaluar el impacto de
eventos pasados, con las condiciones actuales del lugar, tal como grado
de exposición y vulnerabilidad al día de hoy.
 
Un conjunto de eventos comprende una serie de acontecimientos, de
peligros sintéticos generados por computadora con características
estadísticas consistentes con el registro histórico, tales conjuntos de
eventos pueden típicamente incluir miles de eventos posibles con el
propósito de definir el rango completo de eventos potenciales por cada
peligro. Los conjuntos de eventos e información adicional, se utilizan para
cuantificar probabilidades de pérdida y riesgo de un peligro.
 
Esta información adicional se utiliza para definir la distribución espacial de
las fuerzas asociadas con el evento de peligro, por ejemplo el campo de
viento de un ciclón tropical o el movimiento de tierras en un terremoto. Tal
información es a menudo incompleta o no disponible y generalmente es
derivada de un grupo limitado de observaciones y complementada con
teoría y opiniones de expertos.
 
Una colección de las características espaciales, temporales y de
intensidad para eventos en un conjunto de eventos se denomina un
catálogo de peligros.
 
Los escenarios típicos para análisis determinísticos incluyen
interpretaciones de eventos históricos, escenarios de peor caso o eventos
posibles en diferentes periodos de retorno. Por ejemplo un riesgo
determinístico (o análisis de impactos) dará una estimación robusta del
daño potencial en edificios, mortalidad/morbilidad y pérdida económica de
un escenario simple de peligro.
 
Un modelo de riesgo probabilística contiene una compilación de todos los
posibles “escenarios de impacto” para un peligro específico y área
geográfica.
Nota que los catálogos de peligros están generalmente relacionados con
peligros de inicio rápido tales como ciclones, terremotos, erupciones
volcánicas. Las valoraciones de riesgo para peligros de inicio lento, tales
como las sequías, típicamente utilizan un enfoque determinístico.
 
La convergencia de resultados es una preocupación al utilizar modelos de
riesgo probabilístico. Como ejemplo considere una simulación de eventos
de peligro de 100 años. Esta simulación es demasiado corta para
determinar un periodo de retorno de 100 años. Una muestra al azar de 100
años de eventos podría fácilmente omitir eventos o incluir múltiples
eventos, que en promedio ocurrirían una vez cada 100 años y por eso
afectar dramáticamente la determinación del periodo de retorno.
 
La siguiente figura ilustra este desafío, si el tamaño de la muestra (a partir
de 1900) es el registro histórico, entonces se consideraría que no son
relevantes sequías e inundaciones extremas, pues en este periodo de 100
años no se presentan. En esto yace el desafío de determinar el periodo de
retorno de eventos de peligro extremos y raros. En el caso de ciclos
hidrometeorológicos, determinar el periodo de retorno es difícil; para
peligros geofísicos tales como erupciones volcánicas y grandes
terremotos, que pueden ocurrir cada 1,000, 10,000 ó 100,000 años es
increíblemente complejo.
Sequía hipotética del año 1200 al año 2000
Adicionalmente, el cambio climático impone un enorme desafío para
determinar riesgos hidrometeorológicos y/o climáticos, en el futuro.
 
Se requieren una variedad de datos dependiendo de cada peligro para
generar un catálogo de peligros. El conocimiento de la distribución de los
tipos de suelos, por ejemplo es necesario para modelar la sacudida en un
terremoto; valores de rugosidad de superficie son necesarios para definir
la distribución de la velocidad del viento en un ciclón tropical y modelos de
elevación digital (DEM) se requieren para modelar inundaciones, tsunamis,
inundaciones por elevación del nivel del mar, susceptibilidad de
deslizamiento de tierras, mareas de tormenta y detección de líneas de
fallas sísmicas.
 
Los datos de los peligros pueden ser abiertos, propietarios y no
disponibles, pueden estar digitalizados o no, o faltarles metadatos
relevantes (datos acerca de los datos) o pueden requerir un mejoramiento
sustancial antes de poder utilizarse. Por ejemplo una resolución pobre de
los datos de elevación tiene un impacto significativo en el riesgo de
inundación, debido a que pequeños cambios en la elevación pueden
involucrar cambios enormes en las áreas previstas de inundación.
 
Un requerimiento crítico reconocido por todos los expertos trabajando en
modelación del riesgo, es la necesidad de DEM (Modelos de Elevación
Digital) de alta resolución y de acceso abierto. Algunos esfuerzos a nivel
internacional utilizando satélites espaciales están resolviendo este
problema tales como el SRTM y el InSAR.
 
Hay dos tipos de DEM:  modelos de elevación digital de superficie
(consideran alturas de edificios y de árboles) y modelos digitales del
terreno (consideran la altura solo de la superficie desnuda del suelo).
Utilizar la combinación de estos dos DEM permite caracterizar mejor el
ambiente con sus construcciones y por lo tanto mejorar la valoración del
riesgo.
 
Una compilación de datos globales relacionados al riesgo, disponibles de
manera pública se mencionan en el siguiente documento. Algunos de ellos
son datos autorizados como confiables.

El siguiente documento contiene información de ejemplos de datos

relacionados con peligros disponibles globalmente.  Si deseas revisar con
mayor detenimiento los ejemplos, copia y pega el link en otra página y
revisa el contenido. 

4.4.2 Nivel de exposición
Modelar el nivel de exposición, juega un rol crítico en la evaluación del
riesgo. Estudios empíricos sugieren que los datos de exposición, al
compararlos con los datos de peligros y vulnerabilidad, tienen la mayor
influencia en estimación de pérdidas en los modelos de riesgo.
 
El proceso de modelar la exposición identifica los elementos en riesgo en
áreas que podrían potencialmente ser afectadas por eventos de peligros
naturales, en otras palabras si un peligro se manifiesta en un área en la
que no hay exposición, no hay riesgo. Este es el caso, por ejemplo de un
terremoto en un área no poblada.
 
Modelar exposición va de una escala global a una local, cada una de ellas
utilizando diferentes metodologías. La primera tiende a un enfoque de
arriba hacia abajo, con el trabajo siendo llevado por el gobierno o grandes
instituciones, mientras la escala local va de abajo hacia arriba, por
métodos como información por la gente, muchas veces utilizando internet
o encuestas en el lugar.
 
Generalmente se definen al menos 4 categorías de inventarios de regiones
homogéneas para capturar las diferencias en ocupación y construcción –
residencial urbano, urbano no residencial, rural residencial y rural no
residencial. Las fuentes de los datos también varían en la resolución.

La experiencia ha demostrado que los esfuerzos para desarrollar conjuntos de

datos de exposición requiere metodologías eficientes e innovadoras para
describir, colectar, validar y comunicar los datos y debe tomar en cuenta la
dinámica inherente espacio temporal asociada con la exposición, esto es la
dinámica en que la exposición evoluciona sobre el tiempo como resultado de (no
planeada) urbanización, cambios demográficos, modificación en las prácticas de
construcción y otros factores. Es ampliamente reconocido la imposibilidad de
eliminar la incertidumbre al modelar el riesgo, la vulnerabilidad y el grado de
exposición y es necesario que sea comunicado al usuario final las incertidumbres
asociadas con la evaluación final del riesgo.

4.4.3 Vulnerabilidad y pérdida

La vulnerabilidad se describe típicamente en términos de daño y pérdida.
El daño y pérdida en una estructura se evalúan utilizando funciones que
relacionan la intensidad del peligro a el daño, a estas funciones se les
denomina funciones de “fragilidad”, “daño” y “vulnerabilidad”.

El daño se cuantifica a menudo utilizando una relación que va de cero a

uno, donde cero es equivalente a no daño y uno a una destrucción
completa. Al multiplicar el valor de la relación de daño por el valor del
bien, da un estimado de la pérdida directa.
 
La resolución de los estimados de pérdida, variará de acuerdo a si el
modelo es a escala global o regional o; a una zona o población en
específico. A escala global o regional solo se indican pérdidas directas
totales, mientras los modelos de zonas específicas pueden estimar
pérdidas a nivel de una estructura, su contenido y a los edificios
adyacentes e incluir pérdidas dependientes en el tiempo tales como la
interrupción de negocios, considerando el tipo de estructura de las
construcciones. Las estimaciones de fatalidad se basan en el
conocimiento de la población local y una relación empírica al daño
estructural o las características del peligro, tales como la intensidad de la
sacudida en un terremoto o la profundidad de una inundación.
 
Los métodos para evaluar el daño variarán en gran medida dependiendo en
el tipo de exposición  en consideración (personas, construcciones o
ganado), la resolución de la información de la exposición y los detalles
disponibles a una resolución dada (ej. Solo se conoce la ocupación en
personas o información detallada del tipo de construcción).
  
Los registros históricos de pérdidas representan principalmente pérdidas
directas tangibles producidas por el evento, tales como el daño a la
infraestructura pública y privada, a las instalaciones comerciales o
industriales, a las viviendas y al contenido de estructuras. Las pérdidas
indirectas generalmente surgen por interrupciones en el flujo de bienes y
servicios, tales como la interrupción de negocios o trabajo o el tiempo o el
gasto de la gente en reparar sus viviendas.
 
Las pérdidas tangibles son generalmente fáciles de evaluar, tal como el
daño a las construcciones, mientras las pérdidas intangibles no lo son,
tales como fatalidades, daño en los servicios de los ecosistemas o daño a
la herencia cultural.
 
Una consideración completa de las pérdidas directas, indirectas e
intangibles dará un estimado más completo que la simple cuantificación
de las pérdidas directas.

4.4.4 Herramientas para modelar el riesgo

En los últimos años, se ha dado mucha relevancia al uso de herramientas

de software abierto o no propietario para modelar riesgos y peligros, estas
herramientas han crecido rápidamente como parte de un movimiento
global para entender y administrar el riesgo, lo que permite calcularlo,
entenderlo de mejor manera y  prepararse y mitigar el impacto probable
ante desastres potenciales.
 
Dada la plétora de herramientas disponibles y la diversidad de objetivos
para evaluar el riesgo, es un desafío seleccionar la herramienta adecuada.
 
Para direccionar esta necesidad, tanto el Banco Mundial como la
Institución Global para la Reducción y el Recobro ante Desastres
(GFDRR), realizó una serie de pruebas y evaluaciones a cerca de 80
herramientas de software abierto y de acceso gratuito para realizar
posteriormente un análisis más profundo de 30 paquetes para los 4
principales grupos de peligros; terremotos (incluyendo efectos
secundarios tales como licuefacción, deslizamientos de tierra y fuego);
inundaciones (modelos hidrológicos e hidráulicos; flujo, modelación de
agua); ciclones/huracanes/ciclones de viento (modelación de viento);
tsunamis y marejadas (modelación de olas).
 
Las siguientes tablas son un resumen de esas evaluaciones agrupados
para usuarios avanzados, intermedios e inexpertos. Nota que todos están
en inglés.
 
Tabla Herramientas de modelación más apropiadas para usuarios
intermedios
 
Tabla Herramientas de modelación más apropiadas para usuarios
avanzados

  
Es altamente recomendable que los usuarios prueben tantos paquetes
como sea posible para tomar una decisión informada respecto al software
adecuado para sus propósitos. Los usuarios a todos los niveles deben
entender la sensibilidad de los modelos a cambios en las entradas y se
recomienda de un buen entrenamiento en su uso.

4.4.5 La base de datos de emergencia EM-DAT

En el siguiente link puedes consultar la página de la EM-
DAT: https://www.emdat.be/

El análisis de los datos de catástrofes a nivel mundial, nacional, regional hasta

llegar al nivel de comunidades, forma una parte esencial en las Gestión Integral
del Riesgo de Desastres. 
 

A continuación, se presentan actividades tomando información de varias bases

de datos, tanto de la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de
Desastres (UNISDR 2018), de la Base de Datos EM-DAT (Université Catholique de
Louvain 2018) como de diversas instituciones internacionales y empresas
aseguradoras. (Munich RE 2017).

La siguiente gráfica muestra el número de catástrofes a nivel mundial en diversas

categorías de 1980 al 2016.

Número de catástrofes a nivel mundial de 1980 al 2016.

La gestión integral del riesgo de desastres es un esquema de toma de decisiones bajo incertidumbre, en donde
se requiere información confiable para identificar los riesgos de tal manera que disminuya la incertidumbre
asociada con la preparación para los desastres y la evaluación de la vulnerabilidad, esto permite identificar
prioridades y tomar decisiones racionales.

La base de datos de eventos de emergencia EM-DAT del Centro de Investigación

en la Epidemiologia de Desastres de la Universidad Católica de Louvain en
Bélgica contiene datos esenciales de la ocurrencia y efectos de más de 22 mil
desastres a nivel mundial de 1900 a la fecha y es compilada de varias fuentes,
incluyendo agencias de Naciones Unidas, organizaciones no gubernamentales,
compañías aseguradoras, institutos de investigación y agencias de noticias.
(Université Catholique de Louvain, 2018).

Es necesario que a nivel país, región o comunidad, se realicen esfuerzos similares

de acopio de información para una toma de decisiones racional y los ejercicios
que realicemos con esta base de datos nos permitirán visualizar la importancia
del acopio de información y su posterior análisis a un nivel más detallado.

La base de datos EM-DAT cataloga como desastre cuando se cumple al menos

uno de los siguientes criterios:

- 10 o más personas desaparecidas

- 100 o más personas afectadas
- La declaración de estado de emergencia
- Una solicitud de asistencia internaciona

Esta base de datos utiliza valores de daños estimados en el año de ocurrencia y

en varios países, las cifras son para el desastre completo por lo que se duplican
para cada país, adicionalmente las cifras se actualizan al contar con mejor
información por lo que produce datos diferentes cada día. 

Para saber más...  sobre la base de datos de emergencia EM-DAT, puedes

consultar la sección de preguntas y respuestas haciendo clic en el siguiente
ícono: https://www.emdat.be/frequently-asked-questions

Existen diversas bases de datos de desastres a nivel mundial en su mayoría son

en inglés y el nivel de agregación es nacional y/o internacional y no son
plenamente confiables. Las consultas a diversas bases de datos se pueden hacer
en: https://www.preventionweb.net/risk/datasets

4.4.6 Base de datos del Sistema de Desastres

DESINVENTAR
La Oficina de Naciones Unidas para Reducción del Riesgo de Desastres (UNIDSR)
ha promovido una iniciativa global para construir bases de datos nacionales con
una metodología bien definida y para este propósito pone a disposición la base de
datos “DesInventar Sendai” con un software abierto que permite la captura,
análisis y representación gráfica de información de la ocurrencia de desastres y
sus pérdidas. (UNISDR, 2018).

En el siguiente link puedes consultar la página de DesInventar

Sendai: https://www.desinventar.net/migrate_Sendai.html

La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América

Latina (LA RED), concibieron un sistema de adquisición, consulta y
despliegue de información sobre desastres de pequeños, medianos y
grandes impactos, con base en datos preexistentes, fuentes
hemerográficas y reportes de instituciones en nueve países de América
Latina. Esta concepción, metodología y herramienta de software es la base
de la metodología y software DesInventar.

En el siguiente link puedes consultar la página de La

RED: http://www.desenredando.org/

El desarrollo de DesInventar, con una concepción que permite ver a los

desastres desde una escala espacial local (municipio o equivalente),
facilita diálogos para gestión de riesgos entre actores, instituciones,
sectores, gobiernos provinciales y nacionales.

A diferencia de la Base de Datos EMDAT-BE, Desinventar está en español y

a un nivel municipio o equivalente que permite al personal de respuesta a
emergencias analizar su área de influencia a nivel de comunidad. Sin
embargo, sus datos se basan en gran medida en fuentes hemerográficas,
su confiabilidad es menor que EMDAT.

Instrucción: Revisa la página de DesInventar y conoce sobre su

fundación, software, metodología y base de datos. 

Desafortunadamente los datos para México solo están de 1970 al 2013, y hay
algunas omisiones, otros países como Costa Rica han realizado un esfuerzo
mayor y cuentan con datos hasta fechas recientes.
5.1.1 ¿Qué es el Atlas Nacional de Riesgos?
Para la identificación de riesgos mediante la georreferenciación, el Atlas
de riesgos es una de las herramientas más efectivas en la que se integra la
información y se pone a disposición de un gran número de personas e
instituciones. Gracias al uso de cartografía digital y los sistemas
informáticos, la representación de peligros y riesgos en diferentes escalas
ha potenciado la construcción de escenarios para la planeación
estratégica y la reducción del riesgo. En México, de acuerdo a lo
establecido por la Ley General de Protección Civil, el Centro Nacional de
Prevención de Desastres (CENAPRED), en colaboración con el Sistema
Nacional de Protección Civil (SINAPROC), son los encargados de la
estructuración de un sistema de información sobre riesgos de desastres. 

El Atlas Nacional de Riesgos (ANR) está dirigido a autoridades y dependencias de

los niveles de gobierno; autoridades de protección civil; diversas
instituciones relacionadas con la planeación territorial, desarrollo social,
 ambiental; instituciones académicas y de investigación, así como población
en general. Tiene como objetivos fortalecer al Sistema Nacional de
Protección Civil a través de un esquema homogéneo de valoración del
riesgo y la aplicación de una política preventiva desde lo local.

5.1.2 Objetivos del Atlas Nacional de Riesgos 

De acuerdo al CENAPRED (2006, p. 22), el ANR debe de cumplir con los
siguientes objetivos específicos:

El Atlas Nacional es un componente fundamental en las políticas de

Gestión Integral de Riesgo del país, y uno de los instrumentos más
completos para la creación de políticas preventivas.
  
Como vimos en el módulo 1, a partir de la publicación de la nueva Ley
General de Protección Civil (LGPC, 2012) se integra el concepto de Gestión
Integral del Riesgo (GIR) como eje rector en término de políticas públicas
para la reducción del riesgo de desastres. En ese sentido, la GIR establece
una seria de acciones y etapas que permitan reducir o mitigar las causas
estructurales de los desastres y fortalecer las capacidades de resiliencia o
resistencia de la sociedad.
 

5.1.3 Características del Atlas Nacional de

Riesgos 
El Atlas Nacional de Riesgos es, en suma, una herramienta útil, entre otras
acciones para:
 

Un atlas a nivel nacional se compone de información a múltiples escalas,

es decir, con mayor o menor nivel de detalle. Es necesario que puedas
identificar algunos de los niveles y los objetivos de los atlas de riesgos:
 
5.2 El Primer Paso “El Análisis y Evaluación del
Riesgo”
La primera etapa de la GIR se establece como la identificación de los
riesgos y/o su proceso de formación; en esta se integra el conjunto de
acciones encaminadas a la identificación, análisis y evaluación de los
riesgos.
 
En este sentido, resulta indispensable resaltar que sin la identificación de
los fenómenos que pudieran impactar al territorio nacional, su magnitud,
intensidad, frecuencia o inclusive la revisión histórica de los mismos, no
es posible definir o consolidar acciones de previsión, prevención,
mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción.
 
Haciendo una síntesis sobre los fenómenos perturbadores, sus tipos y
clasificación de acuerdo a lo establecido en la LGPC, se encuentran los
fenómenos antropogénicos y los fenómenos naturales perturbadores, los
primeros son resultado de la actividad humana, mientras que el segundo
grupo son aquellos que se originan por la actividad de la naturaleza.
 
En una clasificación más puntual se establece que los fenómenos
naturales perturbadores se clasifican en fenómenos geológicos e
hidrometeorológicos, mientras que los antropogénicos se dividen en
fenómenos químico-tecnológicos, sanitario-ecológicos y socio-
organizativos, tal como se presenta en la Figura 1.
Instrucciones: Posiciona el cursor en las imágenes para conocer los
ejemplos de cada fenómeno.
 
Fenómenos Naturales Perturbadores

GEOLÓGICOS: Son aquellos que tienen como causa directa las acciones y
movimientos de la corteza terrestre.

Fenómenos hidrometereológicos: Son los generados por la acción de

los agentes atmosféricos

En términos generales los fenómenos geológicos, son aquellos que tienen como
causa directa las acciones y movimientos de la corteza terrestre, los
hidrometeorológicos son los generados por la acción de los agentes
atmosféricos, los químico-tecnológicos se originan por la acción violenta de
diferentes sustancias derivadas de su interacción molecular o nuclear. En lo
concerniente a los sanitario-ecológicos, son aquellos que se generan por la
acción patógena de agentes biológicos que afectan a la población, a los animales
y a las cosechas, causando su muerte o la alteración de su salud. Finalmente, y
en lo que respecta a los socio-organizativos son resultado de errores humanos o
por acciones premeditadas, que se dan en el marco de grandes concentraciones
o movimientos masivos de población.

5.2.1 Agenda de Riesgo

En un primer análisis sería importante definir para cada uno de estos
fenómenos su temporalidad anual. Aunque existe una temporalidad
asociada a ellos (principalmente a aquellos fenómenos
hidrometeorológicos o que tienen componentes relacionadas con el clima
como los incendios forestales [altas temperaturas y humedad] o los
deslizamientos de laderas [lluvia]), hay algunos que no son predecibles. En
la Figura 2, se presenta un análisis global sobre los principales fenómenos
que impactan en el territorio nacional, aunque no es exhaustiva si es
representativa de lo que llamamos una agenda de riesgos.
Como se observa en la Figura 2, la mayoría de los fenómenos no tienen una
temporalidad definida, por lo que la agenda de riesgos es más
representativa de los ciclones tropicales, inundaciones y otros fenómenos
hidrometeorológicos. 
 
Este sencillo análisis nos lleva a considerar que, para identificar el riesgo
de forma efectiva, no solamente se tienen que establecer cuáles son los
fenómenos que pueden afectar, sino en dónde afectan y cuál pudiera ser
su intensidad. Es importante mencionar que estos análisis constituyen la
parte sustantiva de los instrumentos que la LGPC ha denominado como
Altas de Riesgos. De ahí se establece que dichas herramientas son
sistemas integrales de información sobre los fenómenos perturbadores y
daños esperados, resultados de un análisis espacial y temporal sobre la
interacción entre los peligros, la vulnerabilidad y el grado de exposición de
los agentes afectables. Así mismo, se establece que el Atlas Nacional de
Riesgos se integra con la información a nivel nacional, estatal, del Distrito
Federal (CDMX), municipal y delegacional [que] consta de Bases de datos,
sistemas de información geográfica y herramientas para el análisis y la
simulación de escenarios, así como la estimación de pérdidas por
desastres.
 
Por la naturaleza dinámica del riesgo, deberá mantenerse como un
instrumento de actualización permanente.
 
En primera instancia se establece que un atlas de riesgos deberá integrar
información sobre fenómenos perturbadores. La Ley General de Protección
Civil señala que los peligros son la probabilidad de ocurrencia de un
agente perturbador potencialmente dañino de cierta intensidad, durante un
cierto periodo y en un sitio determinado. (Ley General de Protección Civil,
2014) 

5.2.2 Caracterizaciones sobre fenómenos

perturbadores 
En la Figura 3, se hace una representación de diversas caracterizaciones
sobre fenómenos perturbadores; es importante mencionar que no todos los
fenómenos pueden ser expresados en dichos términos, sin embargo cada
uno de los tipos de representación espacial tiene un alcance definido y
podrá ser utilizado comprendiendo las limitaciones e incertidumbres
asociadas a su elaboración.
Instrucción: Haz clic en cada flecha para obtener mayor información.

Mapa de peligro

Se presenta la probabilidad espacial de ocurrencia de

un Huracán Categoría 1 (Intensidad), los valores se
encuentran en decimales, por lo que 0.8 representaría
un 80 % de probabilidad (CENAPRED).
Como se pudo observar en los mapas anteriores, existen diversas formas
de expresar el peligro, aunque lo ideal es que sea en términos de lo
expresado por la LGPC.
 
Es importante conocer y considerar que la representación de cada uno de
los fenómenos perturbadores está determinada por diversos grupos de
investigación y de la academia que contribuyen a ir mejorando su escala y
representación.
 
En este sentido, podríamos considerar que en términos generales la
intensidad de los fenómenos se expresa en unidades físicas, de acuerdo a
un trabajo realizado por el CENAPRED, las unidades con las cuales se
podrían representar los fenómenos se presentan en la Tabla 1.
 
5.3 En México, ¿cuáles son los principales
fenómenos perturbadores?
Derivado de un análisis principalmente cualitativo realizado por los
especialistas de las diferentes áreas de conocimiento del CENAPRED, se
han generado indicadores globales sobre los niveles de peligro existentes
en México. Este nivel de simplificación es importante y deberá tomarse en
cuenta para la generación de programas de protección civil y de
prevención de riesgos. Por ejemplo, en un Estado donde el nivel de peligro
por sismo es alto, se deberán generar estudios de mayor nivel de detalle
que permitan identificar las zonas con mayores aceleraciones del terreno,
sin embargo en el caso de que para un Estado el peligro por inestabilidad
de laderas sea bajo, entonces deberá priorizar el estudio de otros
fenómenos a un mayor nivel de detalle. En la Tabla 2, se presenta el
análisis de los principales fenómenos perturbadores a nivel estatal.
 
5.4 Herramientas del Atlas Nacional de Riesgos.
El conocimiento sobre el riesgo

El Portal del Atlas Nacional de Riesgos

(ANR), www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx, se actualiza de manera permanente
y es un vínculo de difusión hacia la población en general. Se puede consultar por
medio de dispositivos móviles; se ha integrado por información proveniente de los
Atlas Estatales y Municipales de Riesgos. El ANR permite al ciudadano ubicar su
vivienda, trabajo o un área de interés y hacer una consulta sobre los principales
fenómenos que se presentan en su entorno. Cuenta con herramientas para la
búsqueda de información, bases de datos y descarga de diversa información
sobre metodologías y herramientas informáticas.

 
 El Sistema del ANR es un sistema en línea que permite la consulta de 3,000 capas
no solamente sobre peligro, sino también información sobre exposición como
población, viviendas, hospitales, escuelas y una gran cantidad de información
proveniente de instituciones académicas y de investigación, dependencias de la
Administración Pública Federal y de la sociedad civil. Integra información sobre
monitoreo de fenómenos y análisis sobre aspectos, por ejemplo, de perfiles de
terreno, áreas de amortiguamiento y de riesgo por un accidente de origen
químico, entre otras funcionalidades.

  

Revisa el siguiente vídeo para que conozcas cómo utilizar el ANR.

Recuerda que...
o Las evidencias actuales indican que existe un aumento durante
las últimas décadas en las pérdidas de activos económicos, sociales,
ambientales y de medios de subsistencia (Benson y Twigg, 2007). 

o En ese sentido y sumando el esfuerzo realizado para la

integración de los conceptos y factores asociados al Riesgo de Desastres,
existe un creciente interés por la integración de la gestión del riesgo de
desastres en las políticas y las actividades del desarrollo, especialmente a
través de cambios normativos e institucionales (Cardona, 2001, p. 24).

o Para lograr que se adopte la gestión prospectiva de los riesgos

de desastre es necesario integrar herramientas que te permitan evaluar el
desarrollo y tomar decisiones, así como programas de control que tengan
en cuenta la gestión de los riesgos de desastre. La transversalización de la
GIR es fundamental para que todos los sectores dedicados al desarrollo
incorporen el enfoque del riesgo en el diseño e implementación de
políticas públicas.

o La gestión integral del riesgo también es un proceso que reúne

a una diversidad de actores para que colaboren. Existen varios marcos
para el desarrollo de enfoques prácticos en la GIRD. Todos se basan en el
principio fundamental de que tanto los ciudadanos como los gobiernos
deben estar empoderados para tomar decisiones fundamentadas sobre sus
riesgos y la mejor manera de reducirlos, retenerlos o transferirlos (Informe
Sendai, 2012).
o Finalmente, la protección civil y las instancias dedicadas a ella
son el referente a partir del cual puede desarrollarse la GIRD, ya que son el
actor fundamental y participante en todas las etapas de la misma.

o El diagnóstico del peligro y del riesgo, resulta fundamental para

toda la población, es responsabilidad del CENAPRED integrar y publicar la
información, sin embargo, también es de la sociedad, en su conjunto,
buscarla y hacer uso de ella en diferentes ámbitos. Por ejemplo, las
autoridades locales deben utilizar la información contenida en el sistema
para integrarla a sus procesos y con ello se definan los usos de suelo y
autorización de licencias de construcción. En el ámbito estatal la
información sobre los fenómenos y sus consecuencias permite planear y
diseñar obras de mitigación y reducción del riesgo, por ejemplo, la
construcción de bordos contra inundaciones. En el ámbito federal, la
información contenida en el ANR es el marco para la generación de
políticas públicas enfocadas a la reducción del riesgo de desastres.

o Cualquier información pierde su importancia si no se utiliza, por

eso, en este curso se hace énfasis en la importancia de conocer los
fenómenos que pueden causarnos alguna pérdida, para que, en un
siguiente paso, se pueda identificar cuáles son los mecanismos que
tenemos como sociedad para evitar que nos afecte de manera personal,
familiar o en nuestra comunidad, en nosotros está la semilla de construir
un país más seguro ante desastres.