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INFORME FINAL
13 DE MAYO DE 2011
MARCO DE SOLUCIONES PARA EL MEJORAMIENTO DEL MODELO DE GESTIÓN DE FONDO SOLIDARIO………..…………………….. 154
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1. PRESENTACIÓN
Tras ocho meses de investigación finaliza el estudio sobre el funcionamiento de las EGIS en la Política
Habitacional 2006-2010, teniendo como saldo un set de hallazgos y propuestas que permitirán al
Ministerio contar elementos objetivos para tomar las decisiones de mejoramiento y modificaciones al
Fondo Solidario de Vivienda (FSV) y en particular sobre su modelo de gestión. En efecto, la exhaustiva
investigación junto con parametrizar el desempeño efectivo de las EGIS y analizar su aporte a los
objetivos del Fondo, de acuerdo al desarrollo de las funciones asignadas y previstas por el modelo,
indaga sobre el comportamiento de los otros actores involucrados en el programa y los factores de
contexto que permiten identificar con mayor precisión las variables que mejor explican los resultados
logrados en el período examinado.
Es importante destacar que el proceso de investigación consideró dos fases. Una fase que anticipaba
conclusiones y recomendaciones, la que concluye al finalizar el mes de octubre de 2010 y una fase
extendida apegada a la formalización del contrato del estudio. Esta segunda fase cobra una lógica
eminentemente deductiva por cuanto se orientó a corroborar las hipótesis levantadas en la primera
fase de determinación de fallos y formulación de propuestas.
En este cierre es posible señalar, que gran parte de las recomendaciones planteadas en la primera
etapa se mantienen, salvo aquellas que sugerían medidas más exigentes para el ingreso y mantención
de las EGIS como operadores del FSV. La variación deriva de la robusta evidencia recabada a través de
la consulta a los diversos actores ministeriales, beneficiarios y empresas constructoras y los propios
representantes legales o directivos de estas entidades, la cual es conducente a afirmar que el rol
desempeñado tiende a desdibujarse e incluso a introducir distorsiones al sistema y por consiguiente
se sugiere su prescindencia en lo general, reemplazo y reconversión, según sea el caso.
La racionalidad con que fuera planteada la investigación y sus posibilidades para señalar propuestas y
medidas de mejoras, es consistente con la estructura del presente informe en sus capítulos
principales. El primer capítulo proporciona el marco de teórico que sitúa el estudio y reconstruye el
modelo de gestión del FSV, en particular en lo relativo al rol de las EGIS desde el punto de vista
económico y funcional, así como del control institucional sobre estas entidades.
Por su parte, el capítulo segundo refiere al desempeño de los actores principales en el modelo EGIS-
FSV, desarrollando la caracterización del mercado de la asistencia técnica o caracterización de las
EGIS en el mercado de la vivienda social subsidiada, la manera y nivel de cómo las EGIS cumplen las
funciones establecidas por la normativa, el análisis de redes que desarrollan las EGIS, el rol de
conducción ministerial y la participación de las familias en la gestión del FSV.
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El tercer capítulo, desarrolla un análisis integral del modelo de gestión del FSV a partir de la
metodología de cuadro de mando integral, y jerarquiza los ámbitos de fortaleza y de debilidades.
En forma complementaria se adicionan los anexos, cuyo orden es: i) desarrollo exhaustivo de la
metodología de Cuadro de Mando Integral, ii) Prácticas destacadas de las EGIS, iii) Descripción de las
muestras efectivamente logradas, iv) Cuestionarios y pautas de entrevistas, v) Resultados de los
cuestionarios web aplicados a las SEREMI y SERVIU, y vi) anexo estadístico de la encuesta a
beneficiarios del FSV.
2. METODOLOGÍA UTILIZADA
La evaluación del desempeño de las EGIS y su contribución a los resultados esperados del programa y
a los objetivos de política, planteó el desafío metodológico de integrar tanto los elementos propios de
su gestión, como el actuar de otros agentes institucionales (públicos y privados) y sociales que se
articulan en el Programa FSV. A su vez, se debió hacer frente al doble desafío de realizar en extenso
todos los productos de consultoría solicitados -cuyo diseño original tenía un enfoque inductivo-; con
un análisis anticipado de los principales problemas del modelo a los que se hacía frente mediante un
conjunto de recomendaciones preliminares. Este primer producto, realizado en los primeros tres
meses de consultoría, implicó re-enfocar la fase de investigación extendida hacia un prisma
deductivo, donde la investigación de campo, se puso al servicio de la contrastación de un conjunto de
hipótesis levantadas en la primar fase.
En este marco, el objeto de estudio se ha denominado “Modelo FSV-EGIS”, con lo que se intenta
representar que el foco no se circunscribe al ámbito funcional-operativo del desempeño de las EGIS,
sino que apunta a comprender y problematizar los roles de todos los actores relevantes y las
condiciones en que éstas desempeñan su rol.
Desde el punto de vista metodológico-analítico, el estudio combina dos tipos de análisis. El primero
de carácter funcional, revisa exhaustivamente del desempeño de los principales actores convocados
en el Modelo FSV-EGIS, relevando cómo éstos responden al sistema de incentivos del modelo de
gestión, en qué medida cumplen el rol encomendado y los efectos que generan en el cumplimiento
de los objetivos del modelo. Las lecturas al respecto, combinan vertientes disciplinarias de la
economía, la ciencia política, la sociología organizacional, entre otras.
Sin embargo y dada la complejidad del objeto de estudio, se hace necesario combinar lo anterior con
una mirada más comprehensiva que permita poner en perspectiva los reales alcances del desempeño
de las EGIS en el funcionamiento del Fondo Solidario de Vivienda. Atendiendo a ello, se empleó la
herramienta del Cuadro de Mando Integral (CMI)1 para arribar a un análisis con una óptica sistémica.
La herramienta de análisis CMI aporta a clarificar tanto los niveles de objetivos y resultados a los que
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apunta el FSV gestionado por EGIS y por los cuales este programa podrá juzgarse. También permite
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Ver descripción metodológica exhaustiva en Anexo 1
Para ambos tipos de análisis, se empleó una única matriz evaluativa, donde se destacan las
principales variables estudiadas:
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controlar procesos y resultados
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Elaborado por equipo consultor y validado con contraparte MINVU
ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH – INFORME FINAL
SUR PROFESIONALES CONSULTORES
El estudio en su globalidad se circunscribe al período de funcionamiento del FSV comprendido entre
julio 2008 y junio 2010, temporalidad que determinó tanto la selección de los actores a entrevistar,
como los datos de registros administrativos a procesar. Territorialmente, la producción directa de
información se realizó principalmente en una muestra de 5 regiones seleccionadas en función de su
potencialidad de representación de la diversidad de dinámicas de operación del objeto de estudio:
Modelo FSV- EGIS; seleccionándose las regiones Metropolitana, Valparaíso, Coquimbo, Tarapacá y La
Araucanía. Por su parte, la recopilación y análisis de datos provenientes de los registros
administrativos de operación del FSV y de las EGIS, se realizaron con un alcance nacional, pero dentro
del mismo marco temporal.
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El detalle de las muestras efectivamente logradas se encuentra en Anexo Nº 2 del presente informe.
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La muestra global varió de un total original de 908 casos a 899. La variación se debe a las grandes dificultades en hallar a
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los beneficiarios de los subsidios pagados de Adquisición, debido a problemas en la precisión de las bases de datos
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domiciliarios y a una alta tasa de beneficiarios que no residen en las viviendas entregadas. Preliminarmente, de la
sistematización de las hojas de ruta de los encuestadores se estima que un 29,5% de las viviendas visitadas los moradores no
son los beneficiarios.
Por su parte, los instrumentos cuantitativos (Cuestionarios a SERVIU y a SEREMI MINVU, encuesta a
beneficiarios y preguntas cerradas de la entrevista a EGIS, fueron procesados mediante métodos
estadísticos descriptivos. Específicamente, la encuesta usuaria, se procesó mediante paquete
estadístico SPSS 19.
En ambos métodos analíticos, se empleó como criterio básico de segmentación de los resultados, la
tipología de EGIS, distinguiéndose de acuerdo a la naturaleza jurídica en: empresas privadas
(corresponden a sociedades de responsabilidad limitada, empresas individuales de responsabilidad
limitada, sociedades anónimas y cooperativas cerradas y abiertas de vivienda4); entidades públicas
(SERVIU y Municipalidades); y entidades sin fines de lucro (Corporaciones y fundaciones, incluyendo
la Corporación de la Cámara Chilena de la Construcción).
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De acuerdo a la Ley de Cooperativas, estas entidades se definen de beneficio propio.
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Aún cuando las conceptualizaciones y debates sobre el rol de las políticas habitacionales en la
provisión de viviendas sociales distan de haber concluido, existe un cierto consenso en que la vivienda
social –o económica- es mucho más que un techo o un bien material y que su financiamiento,
producción, uso e intercambio forman parte de un proceso que involucra a diversos actores y que
debiera focalizarse en la satisfacción de las necesidades habitacionales de las personas, en particular
aquellas que no pueden acceder a ella por sus propios medios. Dichas necesidades han sido
identificadas por la literatura especializada a través de diversos atributos que toda persona esperaría
como mínimo de la vivienda: asequible o “pagable”, seguridad de uso o tenencia, sea en propiedad,
comodato u otra cesión de uso; calidad física y adecuación a requerimientos familiares; derecho
sobre el bien ya sea para modificarlo, venderlo o arrendarlo, así como una localización con
accesibilidad a recursos y oportunidades sociales, culturales y económicas.
A esa complejidad de requerimientos de las personas, la literatura y estudios sobre vivienda social
incluyen además las presiones políticas y sociales por reducir déficit habitacional, la creciente
conciencia respecto a la necesidad de cuidar del medioambiente y las exigencias por lograr eficiencia
y competitividad económica, entre otras.
En términos económicos, las principales dificultades que enfrenta la producción de vivienda social se
vinculan al uso de recursos escasos de la manera más eficiente, siendo el precio del suelo uno de los
factores determinantes, ya que no sólo afecta la localización sino también los costos de urbanización,
teniendo además efectos sobre los costos de transporte para tener acceso a servicios, empleo e
infraestructura. Además, suele destacarse el rol que juega la construcción de viviendas –idealmente
masiva- en la economía nacional, tanto en términos de generación de empleo como de consumo.
materiales de las soluciones, así como a la localización, ya que además del uso de tecnologías muchas
veces inadecuadas o contaminantes se le suma el impacto medioambiental por el uso de suelos poco
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Finalmente, los problemas sociales suelen derivar tanto del incumplimiento de expectativas
(cobertura, material, económica o de localización) como de miradas asistencialistas y meramente
cuantitativas desde la propia política que restringen el derecho a la elección, penalizando y
estigmatizando a los residentes de viviendas sociales; en palabras de Sam Davis (Davis, 1995:3) las
islas de proyectos de vivienda social barata que están social, económica y arquitecturalmente
separadas de sus comunidades vecinas empujan a sus habitantes a estar excluidos y alienados, lo cual
a su vez tiene efectos colaterales en violencia urbana y pérdida de cohesión social.
Procurando atender esa compleja conexión de necesidades, recursos, impactos y paradigmas sociales
o políticos, las nuevas orientaciones de política habitacional promovidas por Naciones Unidas (CEPAL,
UNCHS) persiguen combinar la solución del problema de vivienda de los más pobres sin afectar la
economía, y por tanto favoreciendo el funcionamiento de mercados de producción y transacción cada
vez más eficientes; privilegiando el mejoramiento de estándares que permitan incrementar la calidad
de las viviendas y su entorno urbano y medioambiental, así cómo buscando contribuir a la creación de
capital social y al fortalecimiento de la integración (social, espacial y económica), en especial de los
grupos más vulnerables de la sociedad, lo cual contribuiría tanto a la sustentabilidad de las iniciativas
como a la cohesión social.
A todo lo anterior se le añaden las miradas derivadas de diversas conferencias internacionales y los
acuerdos intergubernamentales (Encuentros de Ministros, Foros Urbanos Mundiales) los cuales han
ido progresivamente transitando desde el derecho a la vivienda hasta el derecho a la ciudad. En otras
palabras, pasando del reconocimiento del derecho a un techo -como medida básica para una buena
salud, ya que muchas políticas han tenido una mirada “higienista”-, a la integración de las personas
como ciudadanos que merecen un usufructo equitativo de la ciudad, dentro de un marco de
sustentabilidad y justicia social. Estos cambios de énfasis se sintetizan en la siguiente tabla elaborada
por UN Habitat Colombia.
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Declaración Universal de Derechos Derecho a la Vivienda Vancouver Derecho a la Ciudad Foro Global
Humanos 1948 1976 – Estambul 1996 Urbano
Aún cuando lo anterior indica que la inclusión de los potenciales beneficiarios en la búsqueda de
mecanismos para resolver el tema de la vivienda social no es algo nuevo, sí se evidencia un giro en los
valores asociados con la participación, ya que el concepto se ha ido expandiendo desde una visión
pragmática que se limitaba a enfatizar la co-responsabilidad –con una reducción de costos asociados
para al estado- y la satisfacción de los beneficiarios hasta llegar a atribuir a la participación la
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Hoy en día, la propuesta de programas como el Fondo Solidario de Vivienda (FSV) han nuevamente
apostado a la participación en su sentido más amplio, es decir incorporando a diversos actores y
enfatizando aspectos como la habilitación social y la inclusión de los beneficiarios en todo el proceso
de gestión de proyectos, con lo cual –teóricamente- también se podría lograr más eficiencia y
efectividad en los programas dirigidos a los sectores más vulnerables, junto con favorecer
comunidades más integradas socialmente.
Sin embargo, al igual que otras políticas sociales, las políticas habitacionales chilenas no siempre han
tenido la habilidad o la capacidad de satisfacer todas las expectativas de aquellos que ya sufren otro
tipo de vulnerabilidades (Jiménez, 2005). Por ello, junto a los sucesivos cambios políticos, sociales y
económicos también la política habitacional ha debido enfrentar el desafío de favorecer la producción
de viviendas operando con eficiencia, junto con ir adecuando sus énfasis y enfoque a las nuevas
realidades. En efecto, luego de varias décadas se ha ido transitando desde políticas con fuerte
intervención estatal, pero que tenían limitada cobertura en número y que no atendían a los más
pobres, a políticas subsidiarias que han permitido llegar a más hogares, focalizándose en los quintiles
más bajos de la población y que, por otra parte, han dado un mayor protagonismo del sector privado
en la producción de viviendas de carácter social (Hidalgo, 1999).
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de los objetivos de cualquier programa, una de las principales preocupaciones de las políticas públicas
En palabras de Vergara (1990)… “para que los beneficios de los programas habitacionales dirigidos
hacia la extrema pobreza lleguen efectivamente a los más necesitados, no basta con establecer un
buen mecanismo de selección de los postulantes; se debe además crear condiciones para que los
beneficiarios puedan hacer uso de los subsidios una vez que les son asignados, asegurando una
adecuada oferta de soluciones habitacionales mínimas y líneas de financiamiento complementario
accesibles a familias que viven en esa condición de privación”.
Diversos estudios urbanos y habitacionales hacen referencia a los cambios globales y sus efectos en la
desigualdad urbana y la consecuente necesidad de intervención para contrarrestar sus efectos y
lograr integración y cohesión social (Sassen, 1994; Borja y Castells, 1997; Wacquant, 2002).
Lamentablemente, al momento de operacionalizar teorías, muchas veces se confunden conceptos o
se interpreta como sinónimos palabras que significan cosas distintas.
En el debate urbano chileno pareciera ser materia ya consolidada, o al menos en vías de serlo, los
perversos efectos de habitar una ciudad segregada social y espacialmente, que relega y concentra a
los más desfavorecidos en los márgenes urbanos y sociales, razón por la cual aparece como urgente la
necesidad de actuar con políticas que combatan esa segregación y que promuevan la integración
(Sabatini, 2000; Sugranyes y Rodriguez, 2005; Hidalgo, 2007). Sin embargo, lo que no pareciera
zanjado es la manera de operacionalizar esas ideas, pues mientras para algunos la integración se trata
de favorecer la aparición de barrios más heterogéneos –mix social- dando la oportunidad de
relacionarse a personas de distinto origen y nivel socio-económico, otros estiman que la integración
es el resultado de que no existan barrios más desfavorecidos que otros en términos de su acceso a
bienes y servicios públicos (transporte, educación, salud, entre otros.
Si bien estos enfoques no tienen por qué ser mutuamente excluyentes, parece pertinente clarificar
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esos conceptos tanto para su operacionalización conceptual como para el logro de objetivos de
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cualquier política urbana y/o habitacional. Dicho de otro modo, si los problemas de desigualdad
urbana –sea segregación o falta de oportunidades- esperan ser resueltos con integración social y
Consecuentemente, entre los instrumentos que suelen utilizar las políticas urbanas y habitacionales
están la promoción de las cuotas de vivienda social, las normativas para la distribución de las
plusvalías por cambios normativos, la planificación balanceada de infraestructura y equipamiento, la
regulación del suelo urbano, entre otros.
En Chile, los estudios respecto a los efectos de la segregación residencial muestran que, más allá de la
homogeneidad de uno u otro barrio, los principales problemas derivan de la concentración de los más
pobres en barrios y comunas que ya tienen otras desventajas estructurales como, por ejemplo,
menor accesibilidad a oportunidades urbanas y concentración de un capital humano más vulnerable
(Larrañaga y Sanhueza, 2007). A esos estudios se suman las investigaciones respecto a los efectos de
la política habitacional chilena de las últimas tres décadas, en particular después del caso Copeva 5 en
1997 (Ducci, 1997; Rodriguez y Sugranyes, 2005; Jiménez, 2005, entre otros) que responsabilizan al
propio MINVU y su énfasis cuantitativo por la concentración de viviendas para pobres en sólo algunas
comunas de las ciudades.
En respuesta a lo anterior, a partir del año 2000 el MINVU ha ido haciendo reformulaciones de la
política habitacional que, como acciones compensatorias- ha impulsado acciones tales como
programas de mejoramiento de barrio y de viviendas, subsidios de localización y el impulso a
proyectos que sean auto-gestionados por los propios grupos organizados de familias, junto a otras
medidas de “microcirugía”6 que faciliten la permanencia de las personas en sus comunas de origen y
por tanto en el marco de sus redes sociales ya construidas –aunque también abriendo la posibilidad
de ampliar su movilidad habitacional-.
5 El caso de un grupo de viviendas básicas ubicadas en los Bajos de Mena, en Puente Alto, que luego de ser entregadas
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sufrieron daños luego de un temporal de lluvia y marcaron el inicio de una crítica más difundida a la política vigente es esos
años.
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Así como los arquitectos hablan de tejido y cirugía urbana, la idea de “microcirugía” aquí propuesta se refiere a aquellas
acciones de pequeña escala que involucran sea a unos pocos beneficiarios como a intervenciones en lotes intersticiales de
impacto barrial más que comunal.
En su Agenda de ciudades 2006-2010, el MINVU señala tres dimensiones que se estima debieran
estar entre los principios de una política de ciudad, esas son a) “integración” –entendida como
cohesión social-; b) “sustentabilidad” –con énfasis en el cuidado del medioambiente y los recursos
naturales-, y c) la “competitividad” –expresada como vinculada a los dos anteriores en cuanto existiría
una retroalimentación intrínseca. Esa mirada asume que debiera transitarse hacia una mayor
coherencia entre las políticas de desarrollo urbano y las de vivienda.
En esa dirección, en las últimas décadas la misión del MINVU se ido adecuando tanto a objetivos
políticos como a los de su propia visión técnica y social. De hecho, se ha pasado desde un énfasis
cuantitativo resuelto a atacar el déficit habitacional, en la década de los ‘90s, hasta una mirada que
apela al mejoramiento de la calidad y a la integración social desde el hace ya casi una década. Por
ello, mediante programas como el FSV, el MINVU ya no se conformaría con resolver problemas de
escasez de vivienda, sino que también incluir elementos de planificación urbana, influyendo en la
localización, mejorando barrios y adelantando programas e iniciativas para aumentar o mejorar la
dotación de equipamiento y la infraestructura urbana con particular focalización a los sectores con
mayores carencias.
Valorando el rol económico que juega la vivienda social, existe una tendencia –ya generalizada en los
denominados países del sur- que revalora la inclusión explicita del sector privado como un potencial
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aliado del sector público, asumiendo que la cooperación público-privada puede ser sustantiva en la
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obtención de beneficios sociales y económicos que reduzcan la carga burocrática y aumenten los
niveles de eficiencia del sector público (Cepal, 1997). Esta perspectiva, liderada por el Banco Mundial
En Chile, las políticas de vivienda social han recogido muchas de esas premisas y ya desde hace más
tres décadas que el Estado ha asumido un rol subsidiario y promovido el desarrollo de la industria de
la construcción, considerándolo como el “brazo ejecutor” de sus programas habitacionales orientados
a los primeros quintiles de ingreso. En todo caso, este proceso de traspaso de funciones
históricamente desarrolladas por un Estado que llegó incluso a ser constructor directo ha sido
paulatino, conservando hasta hace pocos años para sí no sólo la regulación de estándares y la
definición de los mecanismos de operación de los subsidios, sino también la inscripción y selección de
la demanda, mediante un registro único de postulantes (Jiménez, 2005).
Este modelo de operación permitió fijar un marco de operación que seleccionaba la demanda para
luego licitar la construcción masiva de viviendas, siendo el sector privado quien ofertaba el número
de viviendas solicitadas en las localizaciones que el mercado del suelo les permitiera. Las
consecuencias de esa tendencia son bien conocidas luego de más de dos décadas de aplicación y se
expresan en que muchos beneficiarios –en particular de viviendas básicas construidas entre mediados
de los años ‘80s y los ‘90s- fueron asentados y concentrados en lo que se han denominados guetos de
pobreza, perdieron sus redes de contacto y la vivienda simplemente “que les tocó”, con lo que el
Estado fue perdiendo capacidad de incidir en la localización y los beneficiarios en elegir dónde y con
quién vivir.
En forma paralela, el Estado también fue paulatinamente delegando funciones de asistencia técnica y
de organización de la demanda a otros actores, tales como Fundaciones, ONGs y Entidades
Organizadoras (EO), en particular para programas como el de Vivienda Progresiva (PVP) y el Programa
Especial para Trabajadores (PET). En el caso del PVP, que facilitaba la organización de demanda desde
los propios comités de vivienda (con sitio propio o con la intención de procurarlo) las necesidades de
asistencia técnica surgieron de la entrega masiva de subsidios individuales y grupales que no llegaban
a concretarse en una vivienda y por ello, en 1996 surge el PAT o Programa de Asistencia Técnica
orientado a subsidiar a Prestadores de Asistencia Técnica (PSAT) que apoyaran a los comités de
vivienda en su asimétrica relación con ejecutores privados. Por su parte, el Programa PET contaba con
EO que se encargaban de organizar la demanda e intermediar entre el MINVU y las empresas
constructoras para la obtención de subsidios y el desarrollo de proyectos, labor por la cual recibían
una compensación económica de parte de las mismas empresas constructoras. En la práctica, la
aparición de las EGIS pareciera ser el resultado de una combinación híbrida entre las PSAT del PVP y
las EO del PET, cuestión que se profundiza más adelante.
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Enabling Markets, World Bank, 1993.
En palabras de Bourdieu (2001) “Hay sin duda pocos mercados que, como el de la vivienda, no sólo
estén controlados, sino que sean verdaderamente construidos por el Estado, muy especialmente por
medio de la ayuda otorgada a los particulares, [...] favoreciendo más o menos a tal o cual categoría
social y, de ese modo, a tal o cual sector de constructores” (pp. 107-108). De hecho, como lo indica un
estudio de la Cepal (1996, 152) el estado tiene un rol protagónico en la asignación de subsidios, en la
regulación de la actividad privada –particularmente aquella que utiliza esos subsidios- y el desarrollo
urbano regional, toda vez que éste el que establece normas, regulaciones, exenciones tributarias y
garantías, entre otras, e influencia poderosamente el comportamiento de los distintos agentes del
mercado de la vivienda social.
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Como se mencionó en puntos anteriores, tanto los cambios socio-económicos y culturales como la
propia dinámica de evolución de los conjuntos de vivienda social construidos entre los `80s y `90s han
favorecido el cuestionamiento a los efectos cualitativos de la política habitacional previa, en
particular en referencia a la calidad de las soluciones, su localización y la demanda por una mayor
integración social y urbana. Esos cuestionamientos han propiciado cambios de enfoque donde la
vivienda ha pasado a concebirse como un instrumento de política que permite mitigar inequidades
sociales, ayuda a fortalecer la ciudadanía y puede favorecer la integración social.
La nueva política habitacional (NPH) heredó el desafío de dar ese salto cualitativo hacia el
mejoramiento de la calidad, la recuperación y constitución de barrios y la integración social como
fines principales, lo que explica porque desde su concepción se esté favoreciendo la participación de
diversos actores y que se flexibilicen los tipos de viviendas posibles (nueva, usada, sitio propio, etc.),
así como que se hayan abierto mecanismos para el mejoramiento y cuidado del patrimonio familiar y
que se haya comenzado un trabajo de recuperación de barrios.
En ese marco, el FSV aparece como un programa multiobjetivo que, no sólo busca entregar una
solución habitacional, con la mejor calidad posible y en una localización adecuada a las necesidades
de las familias, sino que pone un énfasis en “su potencial como espacio de aprendizaje” donde “la
vivienda se constituya en una oportunidad de desarrollo social y personal para el mejoramiento de
otros aspectos que afectan la vida en comunidad (Surawski, 2003a).
Además, el FSV también aspira a continuar los esfuerzos en la reducción del déficit, en particular del
40% más pobre de la población; mejorar la calidad de las soluciones aumentando la superficie y los
estándares de construcción y a facilitar el desarrollo de barrios integrados que incluyan viviendas de
diverso valor para familias de distinto ingreso, lo cual favorecería la integración social. Esos tres
elementos, reducir el déficit, mejorar la calidad y promover la integración social, han sido
identificados por el MINVU como los “pilares” de la NPH. Si revisamos esos objetivos, junto a otros
propósitos de la política de vivienda social previamente tratados, tenemos que:
D.S. 174 (V. y U.), de 2005 para regir al FSV, especificando dimensiones de recintos y
materialidades esperadas. Además, la NPH también asume la concursabilidad de proyectos
Para atender a una buena focalización de los subsidios, además de la aplicación y adecuación
de la Ficha de Protección Social (FPS) para todos los postulantes a viviendas y la definición de
criterios de selección, los nuevos lineamientos de la política asumieron que la captación y
organización de la demanda por parte de las EGIS podría garantizar una mejor comprensión
de las necesidades de los potenciales beneficiarios.
En ese marco de soluciones a problemas de la política previa, en la NPH el MINVU se mantiene en sus
funciones de planificador, seleccionador de proyectos, asignador de subsidios y fiscalizador, pero
delega en las EGIS –que representarían los intereses de los potenciales beneficiarios- el de
organización, desarrollo de proyectos y postulación que, también supuestamente expresen la
demanda que existe por vivienda de parte de la población objetivo del FSV. Esos proyectos debieran
participar en concursos para obtener los subsidios respectivo, para que, una vez obtenida la
aprobación, sean esas mismas EGIS quienes se hagan cargo de asegurar la correcta ejecución y
fiscalización de las obras que realicen las empresas constructoras contratadas al efecto.
Sin embargo, a pocos años del establecimiento de este modelo, han ido emergiendo una serie de
cuestionamientos a las EGIS tanto respecto a su funcionamiento, como a su impacto en la superación
de los problemas que enfrenta la vivienda social. Desde una primera mirada, existirían al menos dos
tipologías de problemas en la operación del modelo EGIS: por una parte aquellos que dependen de la
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calidad de las entidades que operan en el sistema y por otro las potencialidades de la política para
superar los desafíos de lograr reducir el déficit, obtener soluciones de buena calidad y promover la
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integración social.
Las EGIS poco calificadas, no sólo son el resultado normal de un mercado abierto a entidades
de diverso origen y motivaciones sino que tiene su base fundamental en las escasas barreras
de entrada y la inexistencia de un sistema de certificación de las mismas, junto a un escaso
monitoreo y evaluación, tanto ex -ante como ex –post que permita mejorar su desempeño
(Simian, 2010).
Si bien los resultados en la calidad de las viviendas sociales no parecen inferiores a los de
otras viviendas, persiste un modelo que prioriza las viviendas de bajo costo por estándares
más universales de aislación, materialidad y terminaciones, manejándose un nivel de calidad
mínimo.
La tendencia de localización de proyectos no estaría dando los resultados esperados y pese al
subsidio ad-hoc, el efecto de la presión por suelo urbanizable sigue tendiendo a concentrar
proyectos en las periferias e incluso en áreas rurales que presionan por cambios de uso de
suelo (Paine, Buín, entre otros). Esta tendencia deja poco margen de maniobra para evitar la
concentración de los más pobres en sólo determinadas comunas, lo cual arriesga el objetivo
de integración social.
En los últimos años, también han aparecido cuestionamientos respecto a la focalización y a la
velocidad en la cual se está efectivamente reduciendo el déficit. En un estudio reciente del
Instituto Libertad y Desarrollo (Temas Públicos N°919, mayo 2009) se indica que al ritmo
actual de construcción, la actual demanda potencial del 40% más pobre a atender por medio
del FSV no podría ser satisfecha antes de una década y media.
Respecto a la focalización, el mismo estudio afirma que si bien hasta el año 2003 el FSV
lograba atender hasta un 87% del 40% más pobre, “ya al año 2006 esta buena focalización se
reduce a menos de la mitad. Menos del 40% de las viviendas entregadas por este programa
llegaron al 40% más pobre de la población. El deterioro en la focalización se da en conjunto
con un aumento importante en el número de subsidios pagados y viviendas terminadas. El
año 2003 fueron 6.245 viviendas, aumentando el año 2006 a 32.401. Esta situación es
especialmente preocupante ya que el año 2008 se entregó del orden de las 45.000 viviendas a
través de este programa”.
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Esta sección se divide en dos partes: la primera describe y analiza las características esenciales y los
elementos innovadores del Fondo Solidario de Vivienda (FSV), en el marco de la Nueva Política
Habitacional (NPH 2006-2010, desde un análisis de políticas públicas; la segunda, analiza y describe el
rol económico de las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) dentro del programa FSV.
Durante la década de los 90, la política habitacional en Chile alcanzó importantes avances en
términos de ampliación de la cobertura, pero aún enfrentaba desafíos para mejorar la calidad de las
soluciones habitacionales entregadas y mostraba deficiencias en el proceso de focalización de los
subsidios otorgados. En este contexto, se desarrolló la NPH, entre cuyos componentes destaca el FSV,
a través del cual, el MINVU entrega subsidios habitacionales para comprar o construir viviendas en
sectores urbanos y rurales, a familias que viven en condiciones de vulnerabilidad social.
Varias son las innovaciones de este programa, las que son destacadas por el propio MINVU. A
continuación se presenta un análisis de aquellas que se estiman más significativas:
Focalización. Los beneficiarios deben estar entre los más pobres de la población, para lo cual deben
cumplir los requisitos establecidos por el Ministerio de Vivienda (MINVU), según los puntajes de
Carencia Habitacional que arroje su Ficha de Protección Social (FPS).
En décadas pasadas sólo un porcentaje menor de soluciones habitacionales era obtenido por las
familias más vulnerables. Establecer como requisito tener la condición de vulnerabilidad para optar al
beneficio, reduce el riesgo de marginación de los más vulnerables de los beneficios de la política
habitacional. Sin embargo, ello exige dos requisitos: i) que la banda para definir a la población
objetivo no sea extremadamente amplia, de manera de poder dirigirse efectivamente a los más
vulnerables y no a los menos vulnerables dentro de un amplio grupo de vulnerables; y, ii) que se
utilicen instrumentos que permitan identificar inequívocamente a los más vulnerables. En este
contexto, es importante que se utilicen mecanismos socialmente aceptados en el país para
seleccionar beneficiarios, como la ficha de protección social (FPS). Así, el MINVU asume menores
responsabilidades en los errores de focalización, al utilizar un mecanismo desarrollado por otra
entidad, que supuestamente tiene mayor capacidad para detectar eventuales fallas o fraudes en la
determinación de las condiciones de pobreza de los beneficiarios. Sin embargo, para detectar la
carencia habitacional, es el MINVU quien posee las ventajas comparativas. En este sentido podría ser
conveniente que para asegurar una adecuada focalización se utilizar no sólo la FPS, sino también y de
24
manera adicional otros instrumento y/o registros del MINVU y que la información sea cruzada con
otra disponible por el sector público, como la información del servicio de impuestos internos.
Página
Este mecanismo busca generar incentivos a la innovación y eficiencia en los proyectos presentados.
Adicionalmente, permite al MINVU direccionar los proyectos de acuerdo a los fines que persigue, al
manejar los atributos que se valoran en el concurso. Por ejemplo, valorar y ponderar el compromiso y
la participación social. Asimismo, le permite planificar el énfasis buscado en el desarrollo habitacional
para cada una de las regiones del país, ya que puede segmentar el concurso (la competencia) por
regiones.
En efecto, el monto del subsidio varía según comunas y regiones del país, lo cual puede reflejar
diferencias de costo, pero también puede ser un instrumento de política pública que permita al
MINVU favorecer comunas o regiones que estratégicamente considere que requieren mayor
desarrollo habitacional. Dos son los elementos clave para el éxito de un proceso concursable: i) que
los postulantes no estén coludidos, es decir que existan una real competencia entre las propuestas
(en particular si la calidad o el cumplimiento de atributos permiten la selección); y, ii) que existe una
cantidad suficiente de propuestas que permitan discriminar entre las buenas y malas propuestas.
Participación. Para ser beneficiario del FSV es necesario pertenecer a un grupo organizado que
cuente con personalidad jurídica propia. Adicionalmente, deben estar patrocinados por una entidad
organizadora, denominada EGIS.
Este elemento pretende mantener (o generar) y potenciar lazos sociales entre las familias
beneficiarias que vayan a constituir barrios más integrados. Esto permite la ventaja de facilitar la
concreción de objetivos comunes en términos de lo que se pretende al interior de un barrio, pero
conlleva el riesgo de generar espacios de poder de dirigentes vecinales que pueden excluir a
potenciales beneficiarios, u obtener réditos no deseados por incorporarlos.
Otro aspecto positivo de la participación es que el FSV promueve la interacción de actores públicos y
privados con la sociedad civil organizada. Lo que se aleja de una lógica tradicional basada en la
recepción de soluciones habitacionales por parte de los beneficiarios, sin que éstos hayan participado
en el proceso.
Flexibilidad. El FSV permite cualquier tipo de proyecto que se ajuste a los montos del subsidio y a los
requisitos técnicos, legales y procedimentales establecidos. Adicionalmente, el FSV permite distintas
modalidades de soluciones habitacionales (por ejemplo, construcción en terreno propio o en terreno
nuevo, adquisición de viviendas nuevas o usadas), que pueden acceder al subsidio.
El FSV busca superar moldes de soluciones tradicionales en que el sector público ofrecía una única
solución habitacional para todos los beneficiarios. Gran cantidad de casas iguales o muy similares,
25
que eran entregadas a los beneficiarios; muchas veces distanciadas de sus necesidades y
Página
preferencias. Por tanto, el FSV busca acercar las soluciones a los requerimientos de los beneficiarios.
El elemento central para el cumplimiento de este postulado radica en que se desarrollen (y presenten
Descentralización. El FSV incorpora actores públicos y privados de los niveles regionales y comunales
en su diseño, planificación, organización y ejecución.
El FSV recoge los aportes y capacidades de los actores de niveles locales en su gestación e
implementación. Esto permite incorporar la visión local e innovación, para generar respuestas más
ajustadas a las necesidades reales de los beneficiarios. En contraposición a los beneficios que podría
generar esta característica, cabe reconocer los diferenciales en capacidad de gestión de los actores
locales, los cuales en algunos casos pueden atentar contra los beneficiarios de determinadas zonas,
en especial de aquellas en que una gran parte de su población es vulnerable.
Deuda. Se ha constatado que en muchos casos los deudores habitacionales beneficiarios de subsidios
públicos no cumplen con sus obligaciones. Esto hace que cuando se seleccionan beneficiarios por su
capacidad de pagar deudas, en desmedro de los más pobres, es una práctica que no se ajusta a la
realidad y que sólo redunda en una mala focalización. Este fenómeno se podría producir en el FSV II
En la modalidad FSV I, se entregan soluciones habitacionales libres de deuda, con el objetivo que los
recursos que eventualmente se hubieran destinado a cubrir una deuda, sean utilizados en la
ampliación y mejoramiento de las soluciones habitacionales recibidas, en el caso que de aquellos que
aún siendo de los más vulnerables tienen una capacidad de ahorro (aunque sea mínima).
Un desafío a superar cuando se tienen dos modalidades dentro de un mismo programa, en el que
existe una gran diferencia en términos de beneficio, como lo es acceder a una vivienda con deuda o
sin ella, es evitar que los beneficiarios de la modalidad con deuda no se vean motivados a falsear sus
datos de tal manera de acceder al beneficio sin deuda. Por ello, recobra importancia el instrumento
de focalización. Si éste es débil para detectar falsedades, el problema es grave.
Desplazamiento de los pobres. El valor de los terrenos es un componente muy importante dentro del
costo total de la construcción de una solución habitacional. Si el monto del subsidio no es suficiente
para financiar la construcción de viviendas en zonas urbanas, se favorecerá el desplazamiento de los
pobres. El mismo fenómeno se producirá si el subsidio no diferencia adecuadamente el costo de los
terrenos urbanos y periféricos. Este problema no es sólo estático, el subsidio debe incrementarse en
el tiempo, en concordancia con el incremento de los precios de los terrenos (y de los materiales de
construcción). Si no es así, es esperable que: o las construcciones se realicen cada vez en locaciones
más alejadas de los centros urbanos (donde el valor de los terrenos es menor) o que la calidad de las
construcciones desmejore.
26
Página
Para evitar ambas situaciones, el FSV contempla requisitos (estándares) mínimos que todos los
proyectos deben contemplar, tanto en términos de calidad de las soluciones habitacionales, como de
Integración social. Si se fomenta la coexistencia de grupos sociales vulnerables con otros de mayor
poder económico y social, es esperable que los más pobres se beneficien de las ventajas naturales
asociadas a las personas con mayores posibilidades económicas y sociales, por ejemplo mejorando su
acceso a servicios, posibilidades de trabajo y educación. Por el contrario, si se aísla a los grupos más
vulnerables seguramente se depauperiza más aún su situación inicial de vulnerabilidad. La
segregación residencial produce la profundización de la pobreza al dificultar el acceso a los servicios y
a las posibilidades de empleo y educación de quienes son marginados, los cuales es probable que
busquen ocupaciones ilegales de terrenos o accedan a mercados informales de vivienda.
El hecho que la NPH otorgue un subsidio diferenciado a la localización, apunta a que los beneficiarios
tengan mayores posibilidades de acceder a soluciones habitacionales en los barrios en los que ya
viven o cerca de éstos, esto evita perder sus redes sociales de apoyo, reducir las necesidades de
cambio de colegios y/o trabajos, debido a eventuales aumentos en los costos de transporte. Otra
medida eficaz y complementaria a la anterior es la idea de establecer en la normativa que todo loteo
nuevo deba ceder o pagar por equivalencia cierto porcentaje de su terreno para agregar viviendas
sociales, apunta en la dirección de que los beneficiarios de estas viviendas sociales se favorezcan de
las ventajas asociadas a familias con mayores ingresos y oportunidades.
a. Antecedentes
Las principales razones que dan origen al surgimiento de las EGIS son tres: i) la necesidad de
aumentar el control sobre las constructoras, con un inspector técnico adicional al estatal, ii) tratar de
equilibrar la capacidad de negociación entre grandes y poderosas empresas constructoras y
negociadores débiles como son los potenciales beneficiarios; y, iii) aumentar la capacidad de acceso
de los potenciales beneficiarios a los subsidios, o en otras palabras evitar la asimetría de información
de los potenciales beneficiarios, particularmente de parte de sujetos especuladores que aparecieron
con algunas entidades organizadoras de demanda.
Las EGIS son sociedades autorizadas por el MINVU, a través de las Secretarías Regionales
Ministeriales (SEREMI), para operar programas de subsidio habitacional. Son las encargadas de
27
ofrecer sus servicios, deben suscribir un Convenio Marco Único Regional (CMUR) con el MINVU donde
El rol de las EGIS en el FSV estipula el acompañamiento necesario a los beneficiarios antes, durante y
después de la recepción de la solución habitacional suministrada, velando por la integralidad del
proceso y asegurando su participación, para que la solución entregada sea más adecuada a sus
necesidades, más valorada por éstos y que aporte a mejorar las condiciones de vida de las familias, no
sólo desde la perspectiva de la vivienda, sino también de su integración social y personal, a la vida en
comunidad. Por ello, la solución habitacional se complementa con programas de habilitación y
capacitación social.
Al apoyarse en grupos previamente organizados, mejora las posibilidades de éxito tanto de la eficacia
de las soluciones habitacionales como del aporte a la vida en comunidad. Adicionalmente, busca no
sólo el otorgamiento de viviendas sino que también se preocupa de las condiciones de los barrios.
Las EGIS deben asesorar a las familias que postulen al FSV, apoyando en la organización de los
interesados, ejecutando un plan de habilitación social, identificando las redes que prestan servicios
básicos a las familias y diseñando el proyecto el proyecto a presentar al SERVIU en conjunto con las
familias postulantes.
Las políticas habitacionales buscan incorporar al mercado de la vivienda a sectores económicos que,
por su baja capacidad económica y social, no pueden autogenerarse una solución habitacional, sino
que para lograrlo requieren de apoyo estatal. Según la teoría económica de bienes públicos (como la
vivienda), el beneficio social es mayor al beneficio privado, lo que justifica la intervención estatal para
facilitar el acceso a viviendas por parte de los más pobres. Tener una vivienda es una necesidad básica
de las familias.
Pero no sólo se requiere un esfuerzo por generar una adecuada cantidad de viviendas, sino que éstas
deben cumplir ciertos estándares de calidad para que los moradores de éstas y la sociedad en su
conjunto internalicen todos los beneficios de minimizar el déficit habitacional y maximizar los
estándares de calidad de las soluciones.
El objetivo de las políticas públicas en general, y de las políticas sociales en particular, es alcanzar el
bienestar de la población en su conjunto. Mientras menores sean las familias con carencia
habitacional (total o parcial), mayor será el bienestar social.
28
Así, una sociedad o una economía buscará generar los medios para que la mayor parte de las familias
(todas en el óptimo), tengan acceso a una vivienda digna, si esto no es posible de lograr por las libres
Página
fuerzas del mercado, las políticas sociales (la política habitacional) debe contribuir a que los sectores
marginados del desarrollo logren concretar este objetivo.
Este conjunto de argumentos sustentan, desde el punto de vista económico, la necesidad de apoyar a
los más pobres a obtener una solución habitacional.
Más allá de los problemas de focalización que desde siempre se han enfrentado (y se siguen
teniendo), las políticas han evolucionado hacia nuevos mecanismos que le permiten al Estado generar
soluciones habitacionales para la población socialmente más vulnerable. Por un lado, se ha aprendido
que la solución debe ser más integral que el solo hecho de otorgar una vivienda a las familias
carenciadas, sino que debe incluir otras variables de integración social y, por otro, que se pueden
desarrollar mecanismos innovadores que pueden ser más eficientes y transparentes que el tradicional
rol del Estado en el sector vivienda.
En el marco del FSV, el MINVU transfiere a las EGIS varias de las funciones que éste ha desempeñado
por años. Entre ellas: la selección directa de beneficiarios, la administración de los subsidios
habitacionales y la asistencia técnica a los beneficiarios. La representación de los intereses de los
beneficiarios ante las inmobiliarias o constructoras. El MINVU asume un rol regulador y supervisor del
proceso.
Como se explicó, la falla del mercado que se quiere corregir es mejorar la capacidad de generar
soluciones habitacionales para los más pobres (vulnerables), que no están capacitados por sus
propios medios para autogenerárselas, sino que reciben un apoyo del Estado para superar este
problema. Este apoyo no sólo se limita al otorgamiento de un subsidio (o una vivienda), sino que
también hacen falta otros elementos, como los que se explican a continuación y son los que se
apunta a superar con la operación de las EGIS.
una más adecuada focalización de los beneficios otorgados. Adicionalmente, se espera mayor
Aumentar la capacidad de los potenciales beneficiarios para habilitarse como tales. Los
problemas de focalización no sólo se vinculan con la dificultad de marginar a quienes no se
pretende beneficiar, sino que también de incluir a aquellos que se quiere beneficiar, pero que
por sus desventajas sociales no logran acceder a los programas sociales. Esta deficiencia se
pretende aminorar a través de la operación de las EGIS, puesto que se les exige que cumplan
con requisitos de difusión de la información y de la organización de la demanda. Las EGIS
deben trabajar para lograr que potenciales beneficiarios lleguen a concretar sus proyectos de
soluciones habitacionales. Por ejemplo, las EGIS deben asesorar a los potenciales
beneficiarios en la recolección y presentación de la documentación que los acredita como
tales.
Incentivar que los beneficiarios se articulen. Se ha argumentado que se busca que la política
habitacional vaya más allá del simple otorgamiento de una vivienda, sino que también se está
apostando por una articulación social de los beneficiarios. Ello requiere, entre otros factores,
que los beneficiarios puedan integrar redes de apoyo social, sea creando o aprovechando
mecanismos previos y propios de organización existentes. El hecho que los propios
beneficiarios participen en el proceso de obtención de soluciones habitacionales y que se
valore en los concursos los mecanismos de superación futura de la vulnerabilidad social,
apunta en esta dirección.
Capacidad para velar que los títulos estén saneados. Otra responsabilidad que se le asigna a
las EGIS está relacionada con la obligación de velar porque los títulos de propiedad de los
terrenos y de las construcciones cumplan con todos las exigencias técnicas y legales que
eviten problemas futuros para los beneficiarios.
Los premios y castigos deben estar correctamente definidos y ser efectivos para inducir el
comportamiento de agentes económicos, que no necesariamente persiguen los beneficios sociales
pretendidos por el Estado. Por ejemplo se induce la inclusión de potenciales beneficiarios vulnerables
premiando aquellos proyectos que mejor realicen esta inclusión. También se logran si se castiga, por
ejemplo, proyectos que no cumplen con ciertos estándares mínimos de calidad constructiva. 9
Un ejemplo práctico observado en que se otorga un premio, pero que no cumple con el objetivo
buscado por no estar acompañado de inadecuado castigo o que no puede ser aplicado por la
incapacidad de verificar su ocurrencia es el hecho de premiar a las EGIS por la organización de la
demanda. En general se ha observado que muchas EGIS pese a que no realizan esta labor, sí reciben
este beneficio.
8
Otros beneficios sociales derivados de la vivienda están asociados a la reducción de la delincuencia y la insatisfacción
31
social.
Página
9
El principal incentivo económico del modelo lo constituye el hecho que las EGIS pueden obtener ganancia sólo si logran
cumplir con las tareas asignadas.
Algunos de los supuestos inherentes a la operatoria del FSV y de las EGIS, para que el modelo
funcione adecuadamente, son los siguientes:
Las EGIS podrán desarrollar eficientemente tareas de organización social. Este supuesto es
clave y más difícil de respaldar, tanto conceptualmente como a través de datos históricos. Sin
embargo, se asume que con incentivos correctos, se puede lograr que las EGIS realicen tareas
de organización social. En todo caso, hay que verificar que dichos incentivos cumplen
adecuadamente esta finalidad. La mayor cercanía de las EGIS con los beneficiarios, con
respecto al MINVU, es parte importante del sustento de esta hipótesis. Uno de los incentivos
mencionados es la obligatoriedad impuesta a la EGIS de desarrollar estas tareas y que esta
labor es considerada a la hora de evaluar y adjudicar los proyectos.
Competencia entre EGIS. Se asume que las EGIS pueden competir unas con otras y que al
permitir varias opciones a los potenciales beneficiarios, esto podría redundar en beneficios
para la economía en su conjunto. Sin embargo, dos aspectos llaman la atención con respecto
a esta eventual competencia. Primero, no en todas las comunas existe competencia, aún más,
en muchos casos la inexistencia de EGIS privadas ha obligado a los municipios a desempeñar
este rol, a veces con poca expertisse y recursos (monetarios y no monetarios, en especial
humanos) para hacerlo. Segundo, la amplia variedad de entidades que pueden cumplir el rol
de EGIS puede segmentar el mercado. Si se pone a competir a entidades públicas contra
privadas, a veces con diferencias importantes en cuanto a sus responsabilidades, y también
compiten entidades privadas con fines de lucro contra otras sin fines de lucro, es probable
que entidades menos eficientes pero que favorecidas por las ventajas de su constitución
puedan desplazar de la competencia a otras más experimentadas y capaces en el rubro.
Otro aspecto muy relevante para que exista competencia en el mercado entre EGIS, es el supuesto
competitivo de la información completa, que no se cumple. Los beneficiarios no pueden fácilmente
32
acceder a un completo sistema de información que les dé cuenta sobre la capacidad de las EGIS, sus
operaciones pasadas, sus éxitos y fracasos, etc.
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33
Página
1. El Análisis Funcional
Para analizar el rol y funcionamiento de las EGIS se asume que los objetivos generales de estas
entidades ya están identificados, tanto en el mandato expresado en la normativa vigente 10 como en
los objetivos de la política habitacional. En ese marco, el análisis funcional que a continuación se
desarrolla se avoca a develar dicho propósito principal, para luego identificar y categorizar cada una
de las funciones que las EGIS desarrollan, lo que a su vez permite derivar en un “mapa funcional” que
reconstruya la estructura y organización de las diversas unidades de competencias laborales, los
elementos que las componen y el modo en que se interrelacionan entre ellas, además de verificar sus
vínculos con el entorno de redes y actores.
El modelo EGIS aparece como un sistema de tercerización que, como toda cesión de funciones,
debiera buscar obtener mayor eficiencia y eficacia en el logro de los objetivos de la política
habitacional y sus instrumentos específicos (programas). Así, una cuestión básica a identificar es el
propósito principal para el cual se requiere el concurso de dichas entidades y de la apertura de un
mercado de producción de soluciones habitacionales.
En términos amplios, se asume que el propósito principal que persigue el MINVU es obtener
soluciones habitacionales acordes con la política habitacional. Por su parte, mediante el FSV la
actual política habitacional busca no sólo atender las necesidades de vivienda de los quintiles de
menores ingresos de la población, sino que además espera reducir el déficit habitacional con calidad
e integración social y, con ello de paso realizar una contribución a las metas de superación de la
pobreza en el país.
En este esquema, el MINVU conserva sus atribuciones para fijar el marco normativo y las directrices
de política, cumpliendo funciones estratégicas en la evaluación y selección de proyectos a subsidiar,
así como en el control de gestión y fiscalización de resultados, pero externaliza la producción de
34
10
Nueva Política Habitacional, donde se releva acción de EGIS y PSAT; Programas Habitacionales FSV (DS 174), PPPF (DS 255)
Página
y SHR (DS 145) Resolución N° 533 que regula los Servicios de Asistencia Técnica y Social y Convenio Marco suscritos con la
respectiva SEREMI regional.
Dada esa función principal, las EGIS deben actuar como intermediadores entre la oferta de subsidios
MINVU, la demanda de los potenciales postulantes y las empresas constructoras o los vendedores de
viviendas. De hecho, su función principal de productores de proyectos implica una serie de funciones
clave de asistencia técnica y social que incluyen tanto la organización y habilitación de la demanda,
como el desarrollo de proyectos factibles técnica y económicamente, y la supervisión de la ejecución
de los mismos.
En síntesis, producir proyectos viables, que sean seleccionados y ejecutados sería entonces el
resultado o meta esperada no sólo por el MINVU, sino que también por las propias EGIS participantes
del modelo de gestión. En efecto, todos estos conceptos constituyen los ítemes de pago que el
MINVU se compromete a cancelar a las EGIS una vez verificada su materialización. Al menos en
términos teóricos, ello no debiera ser contradictorio con el requerimiento ministerial de obtener
soluciones que respondan a sus objetivos de política.
Las funciones clave expresan el cómo se logra el cumplimiento de la función principal, y subyacen a
ésta el por qué se realizan. En el modelo EGIS se distinguen al menos tres funciones clave:
a) Organizar una demanda habilitable: es la función que concentra las gestiones sociales iniciales
para identificar a los potenciales beneficiarios de subsidio, a las que se suman la verificación de los
requisitos exigidos a los potenciales beneficiarios respecto a puntaje de carencia habitacional,
ahorro y otros que los habiliten para recibir un subsidio. Incluye también la preparación de la
documentación para el proceso de postulación.
b) Desarrollar y postular proyectos factibles: implica haber estudiado las necesidades y
requerimientos de los potenciales postulantes y elaborar estudios, planes y diseños acordes a la
normativa y estándares exigidos por MINVU, dependiendo de la modalidad, los cuales debieran
ser entregados al SERVIU respectivo conforme a los requisitos de presentación.
c) Garantizar la ejecución de los proyectos en los plazos y la calidad esperada: esta función se
desarrolla una vez que se han obtenido los subsidios respectivos y que, dependiendo de la
modalidad, implica la concreción de la compraventa con todas sus gestiones legales y
administrativas o la ejecución de los proyectos de construcción con su debida supervisión y cierre.
Además, existe una función clave transversal a las anteriores y que consiste en informar a las familias
sobre el estado del proceso.
35
Aún cuando existe una especificidad según las modalidades del FSV, las funciones que varían son
aquellas básicas y secundarias.
Página
La normativa concibe los ámbitos social, técnico y legal administrativo para que las EGIS cumplan las
funciones clave asignadas, los que a su vez corresponden a los ámbitos de operación en que se
inscriben las funciones básicas y secundarias a desarrollar por éstas. Las funciones básicas son
procesos que integran actividades para desarrollar una función clave. En forma complementaria, cada
función básica requiere de cierto conjunto de actividades o funciones secundarias para su
implementación.
A modo de ejemplo, para cumplir la función clave “organizar una demanda habilitable” es necesario
haber preparado un proyecto factible (función básica en el ámbito técnico), y en forma previa haber
detectado y/o agregado la demanda de potenciales postulantes (función básica en el ámbito social),
en dichos procesos se requirió haber desarrollado la recopilación y análisis de los antecedentes de
postulantes y sus necesidades, así como de los proyectos habitacionales y el plan de habilitación
social (funciones secundarias).
La función básica identificada para organizar una demanda habilitable se ha denominado preparar un
proyecto factible e implica una serie de actividades previas al proceso de postulación, destinadas a
acopiar y analizar los antecedentes de los potenciales postulantes, diagnosticar y preparar el Plan de
Habilitación Social (PHS), entre otras. Dependiendo de la modalidad FSV, la preparación de un
proyecto requiere al menos de las siguientes funciones básicas:
Una vez factibilizada la habilitación de la demanda y contando con todos los antecedentes de
postulación, la postulación puede ser ingresada al SERVIU respectivo junto a los antecedentes
técnicos que completan el proyecto.
Aún cuando el desempeño de esta función presenta diferencias entre las modalidades de adquisición
y construcción, en esencia se trata de preparar una postulación técnicamente factible. En efecto,
mientras en las modalidades AVC/AVE esta función se traduce en el acopio y análisis de la
documentación legal y técnica de una vivienda existente, en las modalidades CNT, DP, y SR
corresponde el diseño de arquitectura de los proyectos de construcción. Entre sus principales
actividades secundarias se encuentran:
Los proyectos debieran ser conocidos por los beneficiarios y contar con su aprobación y
conocimiento. Por su parte, una vez factibilizados y aprobados por los beneficiarios debieran
ingresarse oportunamente junto a los antecedentes sociales y de acuerdo a los llamados previamente
informados por cada SERVIU.
En caso de que existan observaciones subsanables, existen mecanismos establecidos para poder
corregir los proyectos y que puedan recibir su aprobación.
37
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Luego del proceso de selección de SERVIU y con la obtención de subsidios, la función clave de las EGIS
es garantizar que los beneficiarios reciban una solución conforme al proyecto presentado, lo cual
debiera lograrse mediante el cumplimiento de una función básica de supervisar la ejecución la
solución habitacional acorde al proyecto. En este caso, el concepto ejecución se entiende en su
acepción de realización, lo que significa que se concreta en una solución habitacional. Las principales
funciones secundarias involucradas en la supervisión de la ejecución serían las siguientes:
Durante la ejecución existen fiscalizaciones SERVIU que deben ser gestionadas por las EGIS, tanto en
la entrega de una vivienda existente con toda su documentación legal y técnica en orden
(inscripciones, contratos, etc.), como en la supervisión permanente de todo el proceso de
construcción de las viviendas, incluyendo la planificación de las obras, la formalización de contratos y
la inspección técnica.
Ejecutar actividades PHS: cumplir con las actividades definidas en el PHS y su carta Gantt.
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Los pagos por servicios administrativos, técnicos y sociales efectuados por las EGIS se efectúan en
diversos momentos. La preparación de informes y las solicitudes de pago se realizan en función de las
metas cumplidas y el cumplimiento de requisitos solicitados por MINVU. En términos generales
existen dos tipos de Estados de Pago:
Estados de Pago a Terceros: son los informes que deben realizar las EGIS para solicitar la
liberación de pagos a constructoras o vendedores de viviendas, una vez que todas las
gestiones han sido ejecutadas conforme a lo previsto por el proyecto.
Estados de Pago EGIS: corresponden a los informes para solicitar los pagos a la propia EGIS,
los que dependen de haber cumplido con las etapas que la reglamentación exige, como por
ejemplo la selección de proyectos y el otorgamiento de subsidios, la ejecución de proyectos,
las recepciones, inscripciones en CBR, entre otros.
A continuación se presenta un Mapa funcional que resume las funciones precedentemente descritas:
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Como se indica en el Mapa Funcional anterior, las EGIS deben cumplir una serie de condiciones para
operar y cumplir con sus funciones, siendo algunas de éstas críticas en el funcionamiento del modelo.
Gráficamente, estas condiciones críticas aparecen en los recuadros amarrillos.
Entre estas exigencias a las EGIS, las hay del tipo normativas en tanto requisitos establecidos en el
marco legal que rige a las EGIS, así también existen exigencias que dependen de condiciones internas,
que se relacionan con sus capacidades técnicas y económicas. Y, finalmente se pueden advertir las
condiciones de contexto que están margen de sus habilidades o de la norma, pero que no obstante
las pueden afectar sustantivamente.
Condiciones normativas:
Las EGIS deben contar con un Convenio Marco Único con MINVU vigente y por tanto
actualizado semestralmente de acuerdo a los requerimientos ministeriales.
Deben cumplir con plazos, formalidades y normas de presentación, entre otros, establecidas
en el marco legal que las rige (D.S. 533, Resoluciones y Decretos con sus respectivas
actualizaciones)
Condiciones internas:
Debieran contar con profesionales idóneos y capacitados para atender las áreas social, legal,
técnica y administrativa respectivas.
Debieran tener capital de trabajo que permita soportar la carga financiera de las operaciones
contempladas, que serán retribuidas tras las etapas de postulación y ejecución
respectivamente.
Condiciones de Contexto
Credibilidad del sistema y en las EGIS, en particular de parte de los potenciales beneficiarios,
lo cual requiere que exista una ciudadanía informada.
Acceso a suelo apto y financiable, de manera de lograr que las familias puedan vivir donde se
supone que esperan hacerlo, o bien donde los instrumentos de planificación sugieren.
Como se indicó anteriormente, las funciones y el rol de la EGIS responden al propósito ministerial de
obtener soluciones de vivienda acorde a la política habitacional, las que varían de acuerdo a las
especificidades y objetivos particulares de cada modalidad del FSV. La Nueva Política Habitacional
41
(NPH), surge como resultado de sucesivas evaluaciones y modificaciones llevadas a cabo durante el
último decenio y en términos sintéticos apuntan a: continuar los esfuerzos en la reducción del déficit,
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en particular del 20% más pobre de la población; mejorar la calidad de las soluciones aumentando la
superficie y los estándares de construcción y a facilitar el desarrollo de barrios integrados que
Esos tres elementos, reducir el déficit, mejorar la calidad y promover la integración social, han sido
identificados por el MINVU como los “pilares” de la NPH.
Por su parte, de acuerdo a un estudio del año 2005 (Surawski, 2003a), el FSV se define como un
programa habitacional multiobjetivo que "apuesta a un nuevo concepto del tema de vivienda,
apartándose de la tradicional ´solución habitacional’ y poniendo atención al proceso de obtención de
vivienda y su potencial como espacio de aprendizaje. Releva el acompañamiento necesario antes,
durante y después del momento de la recepción del bien, en la lógica que la vivienda es sólo una de las
dimensiones de la calidad de vida. Con ello se busca acceder a la lectura del ‘responsabilizarse’ del
problema habitacional de manera integral y desde la perspectiva del usuario. La vivienda se constituye
en una oportunidad de desarrollo social y personal para el mejoramiento de otros aspectos que
afectan la vida en comunidad".
En el marco de esa definición, el FSV busca responder a los objetivos generales de integración social,
calidad y reducción del déficit incorporando objetivos específicos como la participación de los
potenciales beneficiarios con la debida asistencia técnica profesional que los acompañe y respalde
durante todo el proceso.
Como consecuencia, entre los desafíos que presenta este modelo de tercerización, está el
requerimiento de que las EGIS incorporen al usuario como un actor relevante de todo el proceso,
atendiendo sus inquietudes mediante proyectos acorde a sus necesidades. Ello supone que el fin
último es lograr comunidades más cohesionadas y que prevengan problemas de convivencia,
violencia u otras patologías sociales.
Por su parte el FSV incluye modalidades de construcción, tales como la construcción en nuevos
terrenos (CNT), la construcción en sitio residente o propio (CSR-CSP respectivamente) y la
densificación predial (DP). Además, incorpora la posibilidad de adquisición de viviendas nuevas o
usadas con sus modalidades adquisición de vivienda existente (AVE) y adquisición de vivienda
construida (AVC). Los objetivos específicos de cada una de estas modalidades son:
a. AVC/AVE: objetivo principal de estas modalidades es generar un mercado secundario que facilite la
compraventa de viviendas sociales, facilitando la adquisición de los postulantes por medio de un
subsidio. Además, permite:
Función EGIS en AVC/AVE: Gestionar el acceso a una vivienda existente, nueva o usada, para que sea
Página
Función EGIS en CNT: Gestionar la preparación y ejecución de un proyecto de vivienda para un grupo
de familias en un terreno nuevo.
Aporte a los objetivos de Política: Esta modalidad presenta un alto potencial para reducir
significativamente el déficit por cuanto prioriza la acción de grupos organizados, así como la
construcción de conjuntos habitacionales integrados (CNT+D.S. 40, por ejemplo). Dado que se trata
de proyectos nuevos, también puede apuntar a mejorar la calidad e incorporar la participación activa
de los beneficiarios en el proceso de desarrollo y ejecución de los proyectos.
c. DP: El objetivo principal de esta modalidad es facilitar la densificación predial en lotes que son
aptos para recibir la construcción de una o más viviendas adicionales. Favorece además:
Función EGIS en DP: Identificar y proponer proyectos que resuelvan situaciones de allegamiento,
factibilizando subdivisiones y desarrollo de proyecto
d. SR/SP: El objetivo principal de esta modalidad es construir o reconstruir una vivienda en el lote o
terreno de propiedad del postulante. Permite además:
Función EGIS en SR/SP: Gestionar la preparación y ejecución de un proyecto de vivienda para uno o
más beneficiarios que habitarán en el terreno existente.
Aporte a los objetivos de Política: Estas modalidades colaboran en la reducción del déficit cualitativo
en escala micro, atendiendo la demanda de familias que habitan una vivienda declarada inhabitable,
así como también a evitar la disrupción de redes propias de las familias en sus lugares de origen.
En toda política pública, una fase fundamental para su adecuada implementación y el cumplimiento
de sus metas, está dada por sus mecanismos de control y fiscalización, aún cuando sobre ambos
aspectos se hace necesario advertir algunas puntualizaciones.
El término control deriva del mundo de la administración y gestión, y es de uso genérico en cuanto
refiere tanto a la acción de dirigir o tener mandato y regulación sobre un asunto, como al de registrar
o supervisar un proceso o iniciativa. En ambos sentidos, el control supone “la existencia de dos
sujetos, un actor y un controlador, los que despliegan su actividad en base a una regla preestablecida
más o menos explícita, que se constituye en el parámetro de verificación o dirección que se usa como
referencia”(Ferrada, 2002).
iniciativa, y como interventor sobre partes de su dinámica. En cambio los beneficiarios, de tener
control, sólo lo tendrían en el último de estos ámbitos, actuando sobre nudos o hitos muy
Página
En cuanto al concepto de fiscalización, éste es claramente una acción exclusiva del ente público, que
actúa como parte del fisco, término este último que refiere a la expresión patrimonial del Estado
central de la cual el MINVU y sus programas son parte, de allí que tenga una clara connotación
jurídico administrativa.
La fiscalización sólo se puede dar al interior de procesos públicos y por entes que tengan dicho
carácter, así puede extenderse al punto que incluso organismos estatales que actúan con
personalidad jurídica propia distinta de la fisco, como Municipalidades y Gobiernos Regionales
también están obligados a accionar en defensa del patrimonio público por lo cual, en la esfera de sus
competencias están obligados a fiscalizar (resguardar la legalidad) la acción de terceros, pudiendo ser
estos públicos o privados. En resumen, los beneficiarios, en estricto rigor, no están en condiciones
legales de fiscalizar, por no tener atribución alguna en esa materia.
Para mayor abundamiento acerca de las diferencias y alcances de ambos conceptos existe suficiente
bibliografía12, pero para efectos de este análisis lo importante es resaltar que:
1. Ambos conceptos (control y fiscalización) a pesar de ser usados como sinónimos, en estricto
rigor, no lo son.
2. El concepto de fiscalización es propio de los entes públicos involucrados y debieran derivar en
medidas sancionatorias si se transgreden.
3. El concepto de control acepta dos acepciones; una aplicable al resguardo del sentido del
programa y al monitoreo de los procedimientos, por parte del ministerio, y otra propia del
seguimiento legítimamente interesado de los resultados del mismo, tanto por parte de las
propias EGIS, como por parte de los beneficiarios.
11
El autor, señala expresamente que siguiendo la raíz francesa del término, supone un proceso de verificación o
comprobación; y, por otro, de origen anglosajón, la función de dirección, comando o conducción, en La forma del poder.
12
“En efecto, para algunos, control y fiscalización son conceptos sinónimos, en cuanto implican una actividad material de
verificación sin consecuencias inmediatas y directas, aspecto este último que es ajeno al control mismo. En cambio para
otros, la diferencia entre fiscalización y control radica en las consecuencias que traen aparejadas una y otro, siendo
consubstancial al segundo -elemento que lo distingue de la primera- la existencia de una sanción que haga efectiva la
45
superioridad directiva del órgano controlador sobre el controlado. Desde esta perspectiva la fiscalización podría ser
comprensiva de un carácter genérico y amplio que incluye el control, pero este último tiene un carácter restrictivo que
Página
incluye sólo a aquellos instrumentos que llevan aparejada la exigencia inmediata y directa de responsabilidades políticas,
como sanción indispensable asociada a la fiscalización” Martínez, L. Tratado de Derecho Parlamentario, citado por Ferrada
Borquéz, Juan C. op cit.
DIAGRAMA Nº 2
DIMENSIONES DE CONTROL Y FISCALIZACIÓN EN EL MODELO FSV- EGIS
CONTROL FISCALIZACIÓN
Direccionamiento
ENTE PÚBLICO
Programático
Verificación procedimental Resguardo Normativo de
Verificación de base sancionadora
compromisos de
beneficiarios
BENEFICIARIOS
Verificación de
compromisos de EGIS
Desde la dimensión de la Fiscalización, existen funciones compartidas tanto por el MINVU a través de
sus respectivas SEREMI y Direcciones internas, como por el SERVIU en relación al FSV, donde es clave
la relación revisora y punitivas con las EGIS, a la hora de visar y sancionar sus conductas.
Desde la perspectiva del Control existe una profusión de intervenciones por parte del MINVU, pero
sobre todo del SERVIU y sus dependencias; a ellas se suman las acciones de control de las propias
EGIS, y finalmente, en menor medida, las que se ejercen por parte de los beneficiarios. Los esquemas
resultantes son los siguientes:
46
Página
MATRIZ Nº 5
NODOS DE CONTROL EN PROGRAMA FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA (FSV)
ENTIDAD FUNCIÓN
Auditar el cumplimiento de los requisitos habilitantes del Convenio Marco
SEREMI Regional.
Verificar que SERVIU cumpla con su rol.
Velar por la correcta e integral ejecución de todas las labores que conforman el
SERVIU
PSAT, incluyendo el control de desempeño de las EGIS/PSAT.
Verificación de inscripción de los postulantes
Subdirección Revisión de los antecedentes sociales y administrativos requeridos en la
Operacionales postulación de cada programa
Habitacionales Revisión y autorización de los estados de pago
Revisión, evaluación aprobación y seguimiento del Plan de Habilitación Social.
Subdirección de Autoriza estados de pagos y certifica avance de obras.
Vivienda y Equipamiento Dar curso a las autorizaciones de pago de honorarios a EGIS/PSAT.
Revisión jurídica de los expedientes asociados tanto a la adquisición de
Subdirección Jurídica
viviendas como a las transacciones de adquisición de terrenos.
Subdirección Revisar, autorizar y en algunos casos elaborar los proyectos de pavimentación
Pavimentación de los nuevos villorrios
Departamento de
Revisión de antecedentes “técnicos-económicos”
Estudios
Departamento
Revisión de antecedentes de la familia
Evaluación y Control
Departamento del Revisión de antecedentes “administrativos”
Fondo Solidario Revisión de Plan de Habilitación Social
EGIS Velar porque cada postulante cumpla con los requisitos reglamentarios para
13
Esquemas 2 y 3 en base a las siguientes fuentes:
“Manual Práctico para Entidades de Gestión Inmobiliaria Social y Prestadores de Servicios de asistencia Técnica” Secretaría
Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, Dpto. de Planes y Programas, Junio 2006.
47
“Texto actualizado del Decreto N°174, (V. y U.) 2005. D.O. 09.02.06 (al 27.05.2010) Reglamenta Fondo Solidario de
Vivienda”.
Página
“Texto actualizado del Decreto Supremo N° 40, (V. y U.), de 2004. D.O. de 19.03.04 (al 10.04.08) del nuevo Reglamento del
Sistema de subsidio habitacional.
Como se observa en los dos esquemas precedentes, las acciones propias del ámbito de la fiscalización
son bastantes menores de las que pudiera suponerse a priori, en razón del sentido del programa, el
volumen de los recursos, la variedad de actores y la multiplicidad de nudos donde eventualmente
colocar mecanismos de mayor rigurosidad que sirvan de alertas al sistema.
Por otra parte, la sola lectura de las acciones que configuran los mecanismos de control, señalan la
multiplicidad de actividades de distinta naturaleza y alcance (Velar, reclamar, revisar, aprobar, etc.)
que dan pié a la dimensión de orientación y resguardo que señalamos al comienzo, como
constitutivas de la dimensión controladora.
48
Página
Revisar jurídica
adquisiciones
SERVIU
S.J.
Revisar requisitos
técn.-economicos SERVIU
D.E.
Revisar datos
de familias SERVIU
D.E. y C.
Revisar
SERVIU
requisitos
D.F.S.
administrativos
Velar validez Revisar–preparar Evaluar ofertas Evaluar viviendas Velar gestiones Monitorear Detectar-avisar E.G.I.S.
antecedentes contratos en licitaciones del programa permisos compra terrenos conflicto en obras
49
Aprobar modific. Evaluar término Reclamar
Usuario
de proyectos situaciones
Página
de contratos
antecedentes
50
Página
La siguiente sección, presenta de manera sinóptica la composición y dinámica de las EGIS como un
sector o submercado dentro del mercado de la vivienda social subsidiada, que constituyen el foco del
presente estudio. Se consideran principalmente aspectos tales como su, volumen, cobertura
territorial, orientación, preferencias de actuación dentro del Fondo Solidario de Vivienda, nivel de
competencia y competitividad, aspectos que arrojan importantes evidencias acerca del rol que estas
entidades desempeñan en el modelo FSV-EGIS. Para todos los efectos, el análisis comprende el
universo de EGIS que operaron en el Fondo Solidario de Vivienda entre julio 2008 y junio 2010.
El reporte fue realizado a partir de un análisis estadístico descriptivo de las operaciones de un total de
476 EGIS, correspondientes al total de entidades que figuran como prestadoras de asistencia técnica
para un conjunto de 118.703 hogares beneficiarios del FSV I y FSV II en el período que se circunscribe
el presente estudio.14 Para algunos análisis específicos, se considerará sólo el subconjunto de EGIS
que se encontraban “vigentes” a diciembre de 2010, de acuerdo a los Registros Técnicos del MINVU.
Complementariamente, se consideran algunos elementos recogidos en las entrevistas en profundidad
aplicados a una muestra de EGIS 15.
En general, los datos permiten verificar que el mercado de asistencia técnica, luego de haber
experimentado una expansión sustantiva cercana al millar, al poco tiempo de haber reconocido un
estatus de EGIS a las entidades organizadoras de demanda, en la actualidad se ha ajustado en torno a
200 entidades vigentes en las 15 regiones del país, con un elevado nivel de concentración,
especialización en modalidades de subsidios, con heterogéneas condiciones de sostenibilidad y
competitividad, y en el cual un número reducido de EGIS mantiene continuidad en la colocación de
subsidios, frente a una número importante de pares que presentan importantes vacíos temporales
sin presentar o adjudicarse proyectos, todo lo cual pone de manifiesto que no resulta fácil a estas
entidades mantenerse en un mercado que envía señales variantes, con normativa en permanente
ajuste y donde las condiciones de la demanda no siempre son transparentes para quienes entran en
él.
1.1 Composición del mercado de EGIS que operan en el Fondo Solidario de vivienda en el período
14
Las bases de datos de beneficiarios corresponden a reportes de SNAT entregados por la contraparte CEHU. Se suma el
51
listado de EGIS proveniente de registros técnicos, cuyos estados de vigencia se actualizaron de acuerdo a la información
publicada en la web registrostecnicos.cl, al mes de diciembre de 2010. A ambos registros, se agregaron datos oficiales del
Página
INE sobre población y pobreza, y datos de carencia habitacional disponible en www.observatoriohabitacional.cl, para
complementar el análisis.
15
La muestra de EGIS entrevistadas se describe en detalle en Anexo 2
Esta taxonomía, refleja los diversos intereses con que ingresas los prestadores de asistencia técnica a
desarrollar sus funciones en el Fondo GRÁFICO 1. TIPO DE EGIS PRESTADORES DE ASISTENCIA TÉCNICA EN FSV
Solidario de Vivienda.
GRÁFICO 2. PORCENTAJE DE HOGARES BENEFICIARIOS EN LAS MODALIDADES DE El predominio de las EGIS con fines
SUBSIDIO CONSTRUCCIÓN Y ADQUISICIÓN DEL FSV, SEGÚN EL TIPO DE EGIS QUE de lucro como prestadoras de
PRESTÓ LA ASISTENCIA TÉCNICA asistencia técnica, se verifica tanto
en las modalidades de subsidios
de construcción, como de
adquisición en términos de
volumen de beneficiarios
organizados. En efecto, cómo se
observa en el GRÁFICO 2, tanto en
construcción y especialmente en la
modalidad de adquisición de
viviendas, la mayor parte de las
personas fueron atendidas por
EGIS privadas.
16
Página
Existe una mínima proporción de EGIS que no registran información sobre este particular, y no se encontró su ficha en los
Registros Técnicos del MINVU. Estas EGIS “sin información” no serán consideradas en el análisis posterior.
17
De acuerdo a los años de antigüedad declarado por EGIS entrevistadas en profundidad.
Dentro de las EGIS privadas con fines de lucro, destacan las Cooperativas que en el período han
mostrado una alta participación en las modalidades de subsidio de adquisición. Su peso relativo está
dado porque éstas representan aproximadamente el 8% del total de las operaciones de todas las EGIS
privadas, y el 4,3% de todas las operaciones registradas en el período en estudio 18.
GRÁFICO 4. PARTICIPACIÓN DE LAS COOPERATIVAS EN LAS EGIS PRIVADAS De manera similar, dentro de las
entidades sin fines de lucro,
destaca la participación de la
Corporación de la Cámara Chilena
de la Construcción (CCCHC),
entidad con la mayor antigüedad
operando como EGIS. Su volumen
de operaciones en el período
estudiado, representa más de la
mitad del total de operaciones de
las EGIS SFL y cerca del 6% del
total de subsidios gestionados
Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos beneficiarios por el conjunto de EGIS en el
53
período en estudio18.
Página
18
En relación al total de beneficiarios de subsidios entregados por la contraparte técnica CEHU al equipo consultor (de
72.157 beneficiarios)
Analizando el comportamiento de los diferentes tipos de EGIS descritos hasta este momento, se
identifican algunas tendencias diferenciadas, en cuanto a las modalidades de subsidio donde
concentran sus operaciones, el tipo de viviendas/ proyectos que gestionan y comportamiento dentro
del marco reglamentario que rige este mercado.
Considerando en primer término, la cantidad promedio de personas que fueron atendidas por las
EGIS públicas, privadas y SFL en el periodo 2008-2010, (Gráfico 5 ) se puede observar que las EGIS
públicas atendieron en promedio a una cantidad menor de personas, tanto en adquisición como en
construcción de viviendas. Es posible que ello se deba a que en algunos casos las EGIS públicas operan
en regiones menos pobladas, en las que no están las EGIS privadas, ni SFL.
GRÁFICO 5. PROMEDIO DE PERSONAS ATENDIDAS POR CADA TIPO DE EGIS Sin embargo, la diferencia
es muy sustantiva (más del
900 842,8
doble en el caso de SFL) y
800 podría estar reflejando
641,9
700 eficiencia en la captación
600 de beneficiarios.
406,7
500
329,8 Adquisición
400 Simultáneamente, los
299,0
300 datos informan a qué tipo
Construcción
200 148,2 436,1 de operaciones se dedica
312,1 más cada tipo de EGIS. En
100 150,8 promedio el 49.6% de los
0
beneficiarios de todas las
Privada Pública Sin fines de lucro
EGIS corresponden a
Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos beneficiarios adquisición y el 50.4% a
construcción. Según el tipo
de EGIS, las diferencias no son sustanciales, siendo el promedio que le corresponde a cada uno para
adquisición el siguiente: Privada (51.4%), Pública (49.6%), SFL (48.3%) y, para construcción el
siguiente: Privada (48.6%), Pública (50.4%), SFL (51.7%). En tanto que el total de personas atendidas
por cada una de ellas, en el periodo 2008-2010, es el siguiente: Privada (63.915), Pública (10.554), SFL
(15.606) 54
Página
Desde el punto de vista del tipo de GRÁFICO 7. TAMAÑO PROMEDIO DE LAS VIVIENDAS EN ADQUISICIÓN, SEGÚN TIPO
soluciones gestionadas, se verifican DE EGIS (EN METROS CUADRADOS)
19
Por la falta de datos en construcción, este análisis sólo se realiza para el caso de adquisición de viviendas.
Por último, las EGIS públicas se concentran en proyectos de menor tamaño (menos de 100), que las
EGIS privadas y SFL que desarrollan proyectos de más de 100 beneficiarios en promedio.
56
Página
20
Idealmente, el análisis también debiera discriminar en Construcciones aquellas que corresponden al FSV I y al FSV II; sin
embargo, la información disponible no hacía esta distinción para el caso de Construcción, sino que sólo para adquisición.
De esta forma, se puede verificar que GRÁFICO 11. PROMEDIO DE PERSONAS BENEFICIADAS SEGÚN TIPO DE EGIS, EN
en promedio, las EGIS públicas CONSTRUCCIÓN Y ADQUISICIÓN.
benefician a una menor cantidad de
personas que las privadas y SFL. Esto
es así tanto para construcción, como
para adquisición, tal como lo refleja
el Gráfico 11. Por su parte, las EGIS
sin fines de lucro han beneficiado en
el período a un promedio mayor de
beneficiarios que las EGIS privadas,
tanto en la modalidad de
construcción, como de adquisición,
demostrando una elevada eficacia
dentro del mercado de vivienda
social subsidiada. Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos beneficiarios
El modelo FSV-EGIS supone que existe competencia entre EGIS por captar potenciales beneficiarios,
así como supone que las EGIS públicas y SFL neutralizarían los riesgos de exclusión y de un mercado
guiado únicamente por señales comerciales. El análisis realizado, demuestra, sin embargo que el nivel
57
de competencia entre EGIS es muy básico. Por un lado, como se dijo, las EGIS privadas con fines de
lucro dominan ampliamente el mercado, por tanto el efecto esperado de EGIS públicas y SFL se ve
Página
seriamente limitado. Por otro lado, no hay plena competencia entre EGIS ya que hay instituciones que
tendrían posiciones de dominio en el mercado. Es decir, son pocas las EGIS que en conjunto se llevan
A este respecto, el
GRÁFICO 12. PERCEPCIÓN RESPECTO A LAS CONDICIONES PARA LA COMPETENCIA ENTRE EGIS
siguiente gráfico
Las EGIS con grandes capitales o vinculadas a
muestra que desde la constructoras son aquellas que tienen mayores 89,2% 2,7%
perspectiva de las ventajas en este mercado
propias EGIS, existen Para todas las EGIS hay posibilidades, es
80,6% 11,1%
condiciones que cuestión de nichos y especialidades
ponen en desventaja Las EGIS con menos experiencia técnica y menor
a un grupo reducido grado de profesionalización no son capaces de 78,4% 13,5%
competir
de EGIS por sobre la
La competencia entre EGIS es desigual, más que
gran mayoría. Una por tamaños, por sus redes de negocios e 78,4% 10,8%
institucionales
primera afirmación
que reúne el máximo Los municipios tienen su público cautivo 67,6% 21,6%
de consenso (Gráfico
12), es la presencia de Existe competencia, pero hacen falta algunas
medidas correctivas o información para 62,2% 18,9%
grandes capitales que balancear las oportunidades para las EGIS
brindan soporte a las
Las entidades sin fines de lucro tienen su
EGIS que dominan el público cautivo
45,7% 25,7%
mercado.
Seguidamente, se De acuerdo/Muy de acuerdo En desacuerdo/muy en desacuerdo Sin opinión clara
instala la idea que el
mercado brinda Elaboración propia en base a cuestionario a EGIS
oportunidades a la mayoría y solo es cuestión de buscar el nicho adecuado a las capacidades y
especializaciones de cada una. En tercer lugar, se estima que la experiencia y la profesionalización son
vitales en el desempeño de una EGIS, pero igualmente pesan las redes de negocios y contactos
institucionales. En un cuarto lugar, se sostiene que los municipios tienen un público cautivo, en
menor medida las entidades sin fines de lucro. Finalmente, no deja de ser importante la adhesión al
planteamiento que la competencia entre las EGIS pudiera mejorar si se entregará mayor información
y establecieran otras medidas para su regulación o balance.
58
Página
No obstante, más allá de las cifras, las propias EGIS señalan que en determinadas regiones, el
mercado se auto organiza, de tal manera que la competencia no se produce y por el contrario, cada
tipo de EGIS opera en sus nichos específicos. Los discursos aclaran que la competencia real se da en la
construcción, específicamente por la compra de terrenos, situación que protagonizan las empresas
constructoras, no las EGIS.
Otro supuesto del modelo es que las EGIS deben brindar asistencia técnica en todo el territorio. Si
bien los datos no permiten desagregarse a nivel local, para ser más categóricos en la conclusión, el
hecho que haya regiones en las que operan pocas EGIS que no necesariamente tienen un volumen
muy elevado de operaciones, podría atentar en contra de este objetivo.
61
Página
21
Este análisis considera un total de 37.907 personas asistidas técnicamente por las EGIS vigentes en construcción.
Desde el punto de vista de la distribución territorial de EGIS, sería esperable que el mercado
condujese a las EGIS hacia las regiones con mayor pobreza y, más aun la distribución territorial
debiera propender a que la maximización de oportunidades de las EGIS las condujera hacia donde la
relación EGIS / pobres sea menor (o sea mayores oportunidades de atender la demanda). Al efecto, al
determinar en qué medida hay más o menos EGIS en una u otra región, tanto por un número
determinado de habitantes, como de habitantes pobres, los datos expresan importantes inequidades,
puesto que en una región, por ejemplo, hay una sola EGIS para atender a 10.000 habitantes pobres,
en tanto que en otras regiones hay más de tres. En otros términos, hay regiones en las que hay una
EGIS por cada 2 mil habitantes pobres y otras en las que hay una EGIS recién por cada 10 mil
habitantes pobres, poniendo de manifiesto un diferencial de 5 a 1.
62
Página
22
Para obtener este dato se ha multiplicado el número total de habitantes por el porcentaje de pobreza de cada región.
Por último, al
GRÁFICO 19. CONCENTRACIÓN DE EGIS Y DÉFICIT HABITACIONAL
comparar la
25,0 Porcentaje de Egis 60
52,5
distribución de la
45,2 Carencia habitaciona x mil hab. (2002) 50
oferta de asistencia 20,0 40,6
36,3 35,9 35,9 37,1
técnica en el 32 40
15,0 30,5 29,9 31,1 30,7
territorio con la 21,3 23,7 30
10,0
demanda 20
10,7 12,4 13,1
habitacional, se 5,0 8,9 10,3 10
1,0 2,1 2,1 2,7 3,5 4,5 5,2
verifican otras 0,0 0
inequidades
territoriales. En
particular, se
Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos beneficiarios y
observar (Gráfico Observatorio Habitacional
19) que la oferta de (1)Datos disponible solo para antigua división administrativa regional
EGIS no
necesariamente se dirige a aquellas regiones con mayores niveles de déficit habitacional, lo que pone
de manifiesto una importante inequidad entre regiones en cuanto a la consistencia entre sus
necesidades habitacionales (Proxy de la demanda potencial) y el número de EGIS disponibles (Proxy
de la oferta).
63
Página
1.4 Sostenibilidad, solvencia técnica y económica de las EGIS que operan en el FSV
Un porcentaje no despreciable (alrededor de 1/4) de personas fueron atendidas por EGIS que fueron
sancionadas o que actualmente tienen su estado vencido. Esta elevada proporción significa que el
sistema está sobrellevando un importante riesgo, porque la intermediación de sus beneficios estuvo
en manos de EGIS que incurrieron en faltas o de aquellas que no tuvieron la suficiente capacidad para
continuar con sus operaciones.
demanda tienden a desaparecer, lo que contradice en parte el supuesto del Modelo EGIS_FSV que
Página
23
Es probable que parte de este resultado se explique por las operaciones de la Corporación de la Cámara Chilena de la
Construcción.
Una segunda línea de análisis respecto de la sostenibilidad y capacidad de actuar en el mercado, tiene
que ver con la solvencia técnica y económica de las EGIS que operan en el Fondo Solidario de
Vivienda.
La solución a la ecuación, pareciera estar en la inversión de un capital de trabajo que fluctúa entre los
$40.000.000 a $60.000.0000 de pesos, que tras buenas y exitosa operaciones pueden recuperarse e
incrementarse. En este sentido, se indica que el plazo de recuperación de las inversiones para actuar
como EGIS es aproximadamente de entre un año y 18 meses. Estos antecedentes permiten concluir
que la solvencia financiera de una EGIS es una condición necesaria para su proyección en este
mercado.
65
Por su parte, la situación financiera de las EGIS Sin fines de lucro, es bastante similar en cuanto a sus
finanzas y las estrategias de participación, con la diferencia que los capitales para operar y los
Página
préstamos son aportados desde el presupuesto institucional. El caso de las EGIS municipales escapa a
esta lógica, toda vez que el personal es aportado por las arcas municipales y los gastos operacionales
Un indicador interesante sobre las capacidades técnicas de las EGIS, es la experiencia profesional de
los equipos que desarrollan las diversas funciones de asistencia técnica, datos que reflejan un nivel
bastante adecuado de calificación, no obstante desigual. En efecto, se verifica que las entidades sin
fines de lucro presentarían condiciones más favorables desde el punto de vista de la trayectoria y
dotación de personal que sus pares con fines de lucro y municipales. Adicionalmente, como
contrapartida debe señalarse que este personal no siempre está contratado o está formando parte
del staff permanente de las EGIS, y muchas veces son profesionales y técnicos externos que prestan
servicios ad-hoc de acuerdo al volumen de operaciones que se esté abordando.
De acuerdo a lo informado por las propias EGIS, en el área social las EGIS sin fines de lucro presentan
un mayor número promedio de profesionales y técnicos (más de 11), siendo el promedio general de 4
profesionales en las EGIS que abordan la asesoría social en la modalidad constructiva y 3 en la
modalidad de adquisición, con un promedio de 8,7 años de experiencia.
La dotación promedio en el área legal de las EGIS dedicadas a los proyectos de construcción es de 1,5
profesionales y/o técnicos, mientras que en adquisición este promedio se eleva a 1,7, los que en
ambos casos tienen en promedio 7,2 años de experiencia. Por su parte, la dotación promedio de
técnicos y profesionales tales como arquitectos, ingenieros, constructores, etc., corresponde a 3,8 en
EGIS dedicadas a proyectos de construcción y 3 en aquellas avocadas a la adquisición de vivienda
existente (Tabla 7), los cuales tienen en promedio 11 años de experiencia.
66
constructiva con casi 11 años. Le sigue el área social y luego la legal con 8, 7 y 7,2 años de experiencia
respectivamente.
TABLA 3
PROMEDIO DE AÑOS DE EXPERIENCIA DE LOS PROFESIONALES DEL ÁREA SOCIAL LEGAL Y CONSTRUCTIVA QUE SE DESEMPEÑAN EN
LAS EGIS, SEGÚN SU TIPO JURÍDICO.
TIPO DE EGIS TOTAL
GENERAL
MUNICIPAL PRIVADA SIN FINES DE LUCRO
Promedio de años personal área social 12,1 6,9 10,5 8,7
Promedio de años personal área legal 4,7 6,9 11,6 7,2
Promedio de años personal área 10,4 10,1 13 10,7
constructiva
Fuente: Entrevistas en profundidad a EGIS- SUR Profesionales Consultores
Por último, consultadas las EGIS sobre la idoneidad técnica de sus pares en el mercado de la vivienda
social para desarrollar las funciones encomendadas en la modalidad de Construcción 24 - lo que es una
buena aproximación a la percepción que éstas tienen del mercado de prestadores de asistencia
técnica-, se desprende que, la mayoría de las EGIS demostraría capacidades para detectar y organizar
la demanda, pero muy pocas dominarían las técnicas para habilitar socialmente a los pobladores.
Asimismo, la percepción que prevalece sobre el grado de profesionalización de las EGIS es que muy
pocas cuentan con los profesionales competentes y con alta especialización.
67
Página
24
Los entrevistados declaran que el mercado dedicado a la modalidad de adquisición es muy cerrado y en consecuencia
señalan tener menos información sobre quiénes son y cómo actúan las EGIS que se dedican a ésta.
En el ranking de TABLA 5
los tipos de PERCEPCIÓN DE PROBIDAD DE LAS EGIS EN EL FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA
La
faltas en que ha mayoría,
incurrido la Casi Muy La Total
Ninguna en AVC,
ninguna pocas mayoría general
mayoría de la pocas en
CNT
EGIS, anotan en
Realizan cobros adicionales
primer lugar los 11,1% 13,9% 30,6% 2,8% 41,7% 100%
a las personas
cobros Inducen a personas a
indebidos, subdeclarar para disminuir
17,6% 17,6% 0,0% 38,2% 26,5% 100%
seguido de las puntaje de carencia
habitacional
tratativas con Utilizan a dirigentes pata
dirigentes, la inducir los proyectos más 7,1% 10,7% 0,0% 42,9% 39,3% 100%
inducción a convenientes a sus intereses
subdeclarar, y Fomentan la compra-venta
37,9% 10,3% 27,6% 0,0% 24,1% 100%
entre familiares
por último
Fuente: Entrevistas en profundidad a EGIS- SUR Profesionales Consultores
estimular la
compra y venta entre familiares (después que se difundió su prohibición). Se descarta que las EGIS
68
privadas y sin fines de lucro puedan manipular las fichas de protección social , explicitándose que
Página
esto es un procedimiento que realiza el municipio y solo se admite que son las propias
personas las que pueden sobredeclarar vulnerabilidad habitacional. Ante ello, se declaran sin
En primer lugar, las EGIS Municipales constituyen un grupo que por su estatus, misión y tradición en
el ámbito del desarrollo social, realiza la función de organización de demanda, con mayor apego al
espíritu de la normativa y los principios inspiradores de la hasta ahora llamada Nueva Política
Habitacional. La instalación de una Oficina de la Vivienda y asumir el mandato para constituirse en
EGIS, resulta en muchos casos una decisión política e institucional que les permite abordar la
problemática de la vivienda social de su población, aprovechando su plataforma de información,
dotación de recursos humanos, atribuciones en materia de desarrollo y participación social, que
muchas veces se inscriben en el creciente desarrollo del enfoque de la planificación socioterritorial,
incorporado en la gestión de algunos municipios. En este esquema es posible observar el despliegue
municipal para informar sobre los programas y sus distintas modalidades, apoyar y estimular la
constitución de comités por barrios o localidades, asesorar la organización social de los comités de
vivienda, apoyar la tramitación de documentación de los postulantes individuales o colectivos, entre
69
“El interés principal del municipio es organizar la demanda, para que la mayor cantidad de personas
obtengan su vivienda. En esta parte del proceso el municipio tiene una gran ventaja, puesto que, tiene la
información y es el punto focal al cual las personas acuden naturalmente”. EGIS municipal
Las EGIS municipales tienen la fortaleza de ser instituciones que por la naturaleza de su función, son de fácil
acceso para los usuarios, y aunque no necesariamente satisfacen en forma oportuna los requerimientos
efectuados, cuentan por lo menos con una atención permanente a las familias de la comuna correspondiente.
SEREMI MINVU Antofagasta
EGIS municipales realizan, en general, hacen una buena labor con sus beneficiarios, toda vez que no ha
existido en la región procedimientos administrativos sancionatorios en contra de ellas. Sin perjuicio de lo
anterior, los procesos de calificación de ellas, realizados por SERVIU, demuestran serias deficiencias en la
selección de demanda, como en el desarrollo de los proyectos. SEREMI MINVU, Los Ríos
Otorgan mayor garantía de seriedad y solvencia por tratarse de entidades públicas, pero relentizan la
gestión, confundiendo muchas veces su rol como Municipalidad respecto de su función como EGIS. SEREMI
MINVU RM de Santiago.
En general las EGIS municipales atienden las necesidades de sus correspondientes comunas, para el
ministerio son muy importantes debido a la escasez de EGIS particulares, sobre todo en las comunas más
pequeñas. SEREMI MINVU Aysén
Buena en general, pero se evidencia falta de recurso humanos y planificación para abordar la totalidad de
necesidades de la demanda habitacional. SEREMI MINVU Valparaíso
Las diferencias con las EGIS sin fines de lucro, se expresan en que la organización y agregación de la
demanda se centra en grupos más específicos y acotados a aquellos que corresponden a sus focos de
atención. De allí surgen diferencias al interior de este tipo de EGIS; aquellas cuya misión es erradicar
campamentos, focalizan sus esfuerzos en organizar proyectos con miembros de asentamientos
precarios. Para otras, se trata de agregar la demanda de familias con sitio propio para acceder a una
mejor solución habitacional. Un tercer grupo tiende a abordar a las familias de trabajadores a las
70
cuales estas entidades les prestan asistencia técnica por encargo de sus empresas empleadoras.
Finalmente, otras se dedican a agregar la demanda de las familias en ciertos territorios de comunas
Página
“Nuestro objetivo es erradicar los campamentos en todo el país, y eso lo haremos sin o con fondo” EGIS sin
fines de lucro
La calificación de las SEREMI-MINVU de este tipo de EGIS tiende a ser positiva, salvo ciertas
excepciones por los problemas de gestión que alguna de ellas presentan. No obstante se enfatiza su
inferioridad numérica y que en general no tienen mayor diferenciación con las EGIS que persiguen
fines de lucro.
No hay diferencia entre las EGIS con o sin fines de lucro, SEREMI MINVU Maule
Aparentemente existe una mejor atención, aun cuando no existe un número significativo en la región que
permita emitir criterios con demasiada certeza, SEREMI MINVU Tarapacá
Se entiende por EGIS sin fines de lucro, la Corporación de desarrollo de Arica y Parinacota (CORDAP) y la
Corporación Habitación de la Cámara Chilena de la Construcción, las cuales se desempeñan
satisfactoriamente, pero podrían hacerlo mucho mejor. SEREMI MINVU Arica Parinacota
En la región existen EGIS sin fines de lucro que presentan problemas por los reclamos de los beneficiarios en
cuanto a pérdida de documentos y demora en la entrega de títulos de dominio, etc. SEREMI Atacama
Desarrollan el proceso como una EGIS cualquiera. Orientan a las familias a la obtención de su vivienda con los
objetivos señalados en sus estatutos. SEREMI MINVU Los Lagos
En la categoría de EGIS privadas con fines de lucro (privadas) la función de organizar la demanda es
aún más dispersa y difusa, al punto que algunas no la internalizan como función o, simplemente, no
necesitan realizarla. Las declaraciones de ciertas EGIS de este tipo, dejan en evidencia que en
circunstancias que la demanda habitacional en algunas comunas es muy elevada, y son las propias
familias que constituyen sus comité (generalmente al alero del municipio), éstas solo dirigen sus
esfuerzos a hacer tratos con comités previamente organizados a quienes ofrecen un proyecto
habitacional que satisfaría sus expectativas (desarrollado o por desarrollar).
“La estrategia de trabajo es tener terreno, con esto, no se necesita otros mecanismos para captar la
demanda, llega sola. Se solicita al municipio la gente que tiene inscrita y con esa información se organizan los
grupos”. EGIS Privada
“las EGIS que realmente funcionan como tales, son aquellas que pertenecen a instituciones, que tienen
personal y recursos necesarios para hacer bien la tarea. Las EGIS chicas son simplemente vendedoras de
cupos. La gente no tiene ninguna capacidad para hacer un análisis de que le están vendiendo, y luego,
tampoco tienen el peso suficiente para negociar con las constructoras”. EGIS Privada
71
Página
Por su parte, la opinión de las SEREMI refuerza el planteamiento anterior sobre la heterogeneidad de
estas empresas y su desempeño en la agregación de la demanda. En efecto, los discursos apuntan a
situar a las EGIS privadas como aquellas que tienen el comportamiento más dispar en cuanto a la
organización de la demanda, enfatizando que algunas podrían estar en parte cumpliendo el mandato
ministerial, mientras que otras infringiendo las normas, desarrollando conductas dolosas o sacando
ventajas sobre la información y estrategias comerciales.
Las EGIS con fines de lucro, por definición son más autónomas, y ellas deciden horarios de atención a público,
recepción de demanda, lugares de funcionamiento. No siempre sus medios de comunicación son expeditos
para sus usuarios, situación que se ha constatado en terreno. Por otra parte, se da el caso que algunas EGIS
amoldan su demanda conforme a las familias que se ajusten de la forma más eficiente a los requerimientos
de SERVIU para el otorgamiento de subsidios, dejando a otras familias, que también cumplen con los
requisitos estipulados, pero no tienen la certeza absoluta de obtener el subsidio frente a otros comités
pertenecientes a otras EGIS. SEREMI MINVU Antofagasta
Algunas no tienen capacidad (física y de profesionales idóneos) para una atención optima y/o personalizada
de nuestros posibles beneficiarios lo que finalmente repercute en la imagen y gestión del Ministerio. SEREMI
MINVU, Magallanes.
Generalmente, las EGIS de mayor envergadura buscan logro de objetivos orientados a sus necesidades y en
parte a las necesidades de los beneficiarios, y las EGIS o PSAT pequeñas asumen un rol más directo con las
necesidades de las familias, principalmente en zonas rurales o sectores de menos habitantes. SEREMI
MINVU, Los Lagos
72
No puede generalizarse la opinión, La gran mayoría de las sanciones aplicadas son a EGIS de este tipo, pero
también existen otras con excelente desempeño. SEREMI MINVU Bio Bio
Página
A veces la EGIS hace una labor de venta, así no veo que exista inconveniente en una vinculación, viendo cada
situación, caso a caso. Las constructoras no pueden salir de su stock que a veces está generando pérdida.
EGIS Privada
De otra parte, la calificación que realizan los SERVIU respecto a la contribución de las EGIS a la
organización de la demanda según modalidades de adquisición y construcción, es bastante negativa.
Sólo en tres regiones se afirma que las EGIS organizarían mejor la demanda que el propio SERVIU; es
el caso de Valparaíso, donde se indica que lo haría mejor tanto en adquisición como en construcción,
mientras que Araucanía lo señala para la modalidad construcción y Antofagasta solo para el caso de
adquisición. A su vez solo 3 regiones opinan que las EGIS contribuyen a levantar la demanda real.
SERVIU QUE CONSIDERAN QUE LAS EGIS APORTAN A LA DETECCIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA DEMANDA
Las EGIS organizan la demanda Las EGIS organizan la demanda de
Las EGIS levantan la
de construcción mejor de cómo adquisición mejor de cómo podría hacerlo
demanda real
podría hacerlo SERVIU SERVIU
25%
16,67% 16,67%
(3/12)
(2/12) (2/12)
Antofagasta, Magallanes y
Araucanía y Valparaíso Antofagasta y Valparaíso
Valparaíso
Fuente: Cuestionario web aplicado a 13 SERVIU
Con todo, los datos presentados en forma precedente (autoevaluación de las EGIS, la calificación
SERVIU y SEREMI-MINVU) permiten concluir que las EGIS municipales y las sin fines de lucro en
cualquier situación, están conculcadas a organizar la demanda habitacional de la población comunal o
de los grupos a los que se deben, respectivamente. No así las EGIS privadas, que actúan según los
intereses económicos, la mayor necesidad de la población y la certeza que representa el incentivo de
obtener una solución habitacional para grupos organizados o individuos, especialmente cuando el
proyecto dispone del terreno.
El panorama anteriormente descrito determina en gran parte la segunda función que fuera asignada
a las EGIS, esto es, la formulación de los proyectos habitacionales. De acuerdo, al análisis de las
entrevistas a las EGIS, es posible constatar un escenario diverso en función de los objetivos que
persiguen los diferentes tipos de EGIS y a las capacidades técnicas, legales y financieras que las
caracterizan.
En aquellas EGIS integradas a empresas constructoras – ya sea empresas constructoras que crean su
propia EGIS, o bien en el caso de EGIS que crean sus propias constructoras-, donde se produce la
integración de los roles económicos y sociales, la formulación del proyecto de arquitectura e
ingeniería es abordado por el área constructiva de la empresa constructora, mientras que la
organización del o los grupos y el plan de habilitación social para que cada familia se haga acreedora
del subsidio habitacional, es asumida por el área social o EGIS de la constructora.
“La EGIS se crea el año 2007 por decisión del directorio de la empresa, como una extensión del área
inmobiliaria y con el propósito de que la propia empresa fuera la entidad que organice su demanda para el
desarrollo proyectos del FSV II (Adquisición de viviendas nuevas). Sin embargo, la parte de la empresa que
corresponde a la constructora, ya trabajaba desde antes como entidad ejecutora de proyectos del FS para
otras EGIS, fundamentalmente en CN. Esta EGIS es parte de una empresa y en este sentido la integración es
natural” EGIS Privada
“Es que yo formé la constructora, por lo mismo, porque me gusta dormir tranquilo y que las cosas se cumplan
74
de acuerdo a la normativa. Lo que sí, como dueño de la constructora estoy pendiente de la buena obra y del
buen financiamiento. Parto de un principio. La idea mía es desde formar un comité hasta entregarle su llave”
Página
EGIS Privada.
TABLA9
PERCEPCIÓN SOBRE LA RECURRENCIA DE INTEGRACIÓN ENTRE CONSTRUCTORAS Y EGIS
MUY ALGUNAS MUY NO MANEJA TOTAL
HABITUAL VECES INUSUAL INFORMACIÓN GENERAL
OCURRE
Constructoras hacen cálculos 51,35% 18,92% 5,41% 24,32% 100%
estructurales
Factibilidad de terrenos es resorte de 51,35% 27,03% 5,41% 16,22% 100%
constructoras
Boletas de garantía financiadas por 13,51% 18,92% 32,43% 35,14% 100%
constructoras
Proyectos de constructoras entregadas a 43,24% 27,03% 8,11% 21,62% 100%
EGIS para difusión y venta
Fuente: Entrevistas en profundidad a EGIS- SUR Profesionales Consultores
Otra constatación es que las EGIS privadas con y sin fines de lucro exhiben dos expresiones
dicotómicas en el desempeño de la formulación de los proyectos habitacionales. En un extremo el
grupo menos denso que internaliza la función de formular los proyectos constructivos, y en el otro,
un segundo grupo traspasa tal desarrollo a la empresa constructora. En este último caso, las EGIS se
vinculan con empresas que les son confiables, sea por una trayectoria de licitaciones anteriores o bien
por relaciones comerciales o personales anteriores entre sus gerencias, fenómeno frente al cual se
argumentan dificultades económicas y técnicas para asumir riesgos que imponen los proyectos en
términos de especialidades, estudios de ingeniería, mecánica de suelos, urbanizaciones, entre otros.
“De acuerdo con la normativa del FSV a las EGIS le corresponden determinados roles y funciones, sin
embargo, en la medida que avanza el proyecto hacia su etapa de construcción, la EGIS pierde participación y
la relación termina siendo prácticamente entre el SERVIU y la empresa Constructora”. EGIS Sin fines de lucro
“la única posibilidad para que los proyectos sean realmente ejecutables, es que éstos sean elaborados por la
constructora. La función de la EGIS es esencialmente una labor social que tiene que ver con organizar a la
comunidad y apoyarlas para que se constituyan en un comité y logren los requisitos necesarios para poder
hacer la postulación”. EGIS de Constructora
“los proyectos son desarrollados por la constructora, ellos tienen los profesionales y mayores competencias
para cumplir con esta función, además, esto les permite a la empresa controlar mejor los costos de la
construcción”. EGIS privada
Por su parte las EGIS Municipales, se agrupan mayoritariamente en aquellas que solo dedican a
organizar la demanda y luego para evitar un proceso de licitación con la normativa municipal y, por
75
ende, una espera excesiva, transfieren los grupos organizados a determinadas EGIS privadas,
reproduciéndose el esquema antes descrito. Luego, un grupo minoritario, pero con mayor solvencia
Página
Adicionalmente, la mayoría de las EGIS consultadas señala que existen problemas a nivel de la
participación social, ya que los potenciales beneficiarios no demuestran mayor interés, en aspectos
que no sean estrictamente la solución habitacional. Esto se explica en parte, porque muchas veces los
pobladores han asistido a otras sesiones informativas o socioeducativas en que se tratan los mismos
temas, y en parte, porque el mayor interés estaría orientado a recibir un acompañamiento en las
etapas de mayor avance de las obras.
El primero es el tema de participación del fondo solidario es difícil materializarlo porque muchas veces
depende de las constructoras, uno [como EGIS ] está en manos de la oferta de las constructoras más de lo que
la gente quiere, las constructoras son muy buenas para ponerse de acuerdo, estandarizarse…entonces la
participación queda limitada a temas muy menores…pero desde el punto de vista del producto esto no ha
funcionado… También existe una desvinculación del SERVIU de las realidades locales, comunales tienden a
tener una visión muy global del programa y eso hace que en muchas comunas es muy difícil aplicarlo…si no
está en esa globalidad que ellos entienden, es difícil. EGIS Privada
“Nosotros trabajamos con la asamblea, porque eso nos da mayor seguridad de llegar a todos con la
información de forma directa. No trabajamos sólo con los dirigentes porque ellos en general no son capaces
de transferir la información, o en algunos casos, la manejan”. EGIS sin fines de lucro
Complementa y robustece el análisis precedente, la calificación que han realizado los SERVIU sobre el
desempeño de las EGIS en relación a la formulación de los proyectos. En general esta opinión tiende a
76
ser crítica, siendo muy pocas las regiones (25%,) donde los equipos SERVIU estiman que los proyectos
presentados por estas entidades sean de calidad. En contrapeso, prácticamente la mitad de los
Página
SERVIU considera que las EGIS tienen un rol importante en proveer información a las familias acerca
TABLA10
PORCENTAJE DE SERVIU QUE VALORAN LA CONTRIBUCIÓN DE LAS EGIS EN LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS
En coincidencia con lo anterior, la calificación de los SERVIU sobre la calidad de los proyectos
presentados a concurso por parte de las EGIS, tiende aún a ser más crítica. En efecto, se indica que en
promedio, solo 11% de los proyectos postulados no requiere levantamiento de observaciones
técnicas y un cuarto de éstos, no presenta observaciones en el ámbito social. Además, considerando
el total de las 12 regiones que respondieron el cuestionario web, se tiene que las observaciones más
complejas se vinculan a los proyectos de construcción; donde solo 8% de los proyectos están exentos
de ellas, mientras que en la modalidad de adquisición esta exención corresponde al 25% de las
postulaciones.
En forma adicional, la información proporcionada permite señalar que a nivel nacional el grado de
competencia y concursabilidad entre proyectos resulta ser exiguo, toda vez que el indicador remite al
16,7% de los llamados a postulación
TABLA 11
INDICADORES SOBRE LA CALIDAD DE LOS PROYECTOS PRESENTADO MEDIANTE EGIS
INDICADOR RESULTADO
% Promedio de proyectos postulados que no requieren levantar observaciones 11%
técnicas del MINVU para su aprobación en relación a la calidad constructiva y
arquitectónica
% Promedio de proyectos postulados que no requieren levantar observaciones del 25,45%
MINVU para su aprobación en relación a los objetivos sociales y participativos
% de proyectos de construcción sin observaciones graves 8%
% de proyectos de adquisición sin observaciones graves 25%
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TABLA 12
REGIONES QUE DECLARAN QUE LOS PROYECTOS NO PRESENTAN OBSERVACIONES TÉCNICAS, NI LEGALES
[Situación legal del [Mecánica de [El cumplimiento de los
terreno] suelo ] requisitos legales]
Los Ríos, Los Ríos, Antofagasta,
Los Ríos, Coquimbo,
Coquimbo y Coquimbo, Magallanes y
Valparaíso1
Valparaíso1 Valparaíso1
Fuente: Cuestionario web aplicado a 13 SERVIU
Resulta interesante contraponer los datos exhibidos, con la denuncia que realizan las propias EGIS
sobre la negativa de los SERVIU a entregar el certificado de proyecto ingresado (CPI), que a su juicio,
constituye una estrategia para evitar emitir observaciones técnicas en el plazo establecido, con la
consabida molestia en los beneficiarios, la extensión de los plazos para concretar los proyectos y la
mayor demora en la recuperación de la inversión asociada a la formulación del proyecto y en algunos
casos la adquisición de terrenos.
“La gran trampa del SERVIU para saltarse la normativa es no entregar el CPI (Certificado de Proyecto
Ingresado). Eso debiera ocurrir, en teoría, cuando todos los postulantes están hábiles. Como SERVIU no
informa ni entrega ese CPI, a veces pueden echar proyectos para atrás. Existe un periodo normado de
observaciones de 30 días post ingreso de CPI, pero como no entrega el CPI se desconoce que el proyecto se
ingresó y se deben corregir observaciones una y otra vez, lo cual es una práctica nociva que deja la pelota en
la cancha de las EGIS cuando se trata de una responsabilidad propia.” EGIS Privada
“Cuando se ingresa un proyecto, desde las EGIS y desde el beneficiario quisieran que no sólo les dijeran que
está ingresado al sistema sino que además se establezca la responsabilidad del SERVIU de entregar una
respuesta en qué tiempo será revisado y eso no existe, EGIS Privada.
A ello se suma, la opinión generalizada de los propios SERVIU respecto a que las EGIS poco o casi nada
pueden aportar a generar proyectos que se inclinen por el mejoramiento de los estándares
constructivos de las soluciones habitacionales, pues se indica que ello depende esencialmente de la
política habitacional y su reglamentación.
La respuesta obedece a los cumplimientos de los reglamentos vigentes del Programa Fondo Solidario de la
Vivienda, D.S. 174/2005 y Resolución 2070/2009, que las EGIS deben cumplir en los ingresos de los proyectos.
SERVIU Antofagasta
Mayoritariamente no existe un aporte de las EGIS, ya que trabajan con los estándares mínimos (no
contribuyen con la política habitacional). SERVIU Maule
78
Las EGIS presentan proyectos estudiados y diseñados por las constructoras. SERVIU, Coquimbo
Página
las EGIS han contribuido a integrar a las familias al proceso, ha incentivar la participación informativa y
deliberativa. Además ha podido mediar entre los intereses de las empresas y las expectativas de las familias.
Hay EGIS que llegan a buenas soluciones pero finalmente prima el financiamiento que está regulado por la
normativa que rige el programa. El programa podría incentivar financieramente a proyectos con mejor
calidad de diseño, aplicación de nuevas tecnologías constructivas, aplicación de sistemas energéticos
sustentables, etc. Asimismo, el programa debería propender, con los mecanismos financieros adecuados, a la
participación de EGIS con una mayor calificación profesional. (SERVIU Metropolitano )
La normativa que rige el FSV (DS. 174/2001, Res.533/97 y Convenio Marco) establece una serie de
responsabilidades de la EGIS en el proceso de ejecución, las cuales se concentran en labores legales
y administrativas, tales como la contratación de la empresa constructora y la gestión de estados de
pago.
La Res. 533/97 indica que: ”En la etapa de ejecución de las obras se consideran actividades tales como la
contratación de las obras y redacción y obtención de los documentos relacionados con este proceso, la
tramitación de los permisos de edificación y aprobaciones y/o factibilidades necesarias para la ejecución de
las obras y recepción de las mismas, la gestión para la aprobación de los cambios del proyecto, cuando
corresponda, la tramitación de la recepción final de las obras, las inscripciones correspondientes en el
Conservador de Bienes Raíces y, en general, el desarrollo de todos los trámites y acciones necesarias para la
correcta ejecución de las obras, recepción de las mismas y el pago de los subsidios”.
Sin embargo, de acuerdo a lo observado en el transcurso del estudio existirían actividades que no
están precisamente delimitadas, otras que se llevan a cabo parcialmente, así como aquellas que
definitivamente no son realizadas por las EGIS sino que por las empresas constructoras e incluso por
otros actores.
Teóricamente, a las EGIS les corresponde la tarea de contratar a la empresa constructora que
ejecutará las obras de acuerdo al proyecto previamente elaborado por la misma EGIS y aprobado por
SERVIU. No obstante, distintas experiencias surgen en la práctica. Una parte importante de las
empresas constructoras participan o incluso son quienes han desarrollado los proyectos, tal como se
vio en la sección anterior. Ello, ocurre no solo cuando la empresa y la EGIS son la misma entidad- ya
sea por la incapacidad técnica o económica de la EGIS para llevar esa tarea como, porque las
empresas necesitan conocer bien el producto que deben concretar.
Por su parte, para la elaboración del contrato de obras entre la EGIS y la Constructora se usa el
modelo entregado por SERVIU, lo que implica que dicha labor se reduce a que una vez que se haya
definido la empresa constructora, sea por trato directo, licitación u otra modalidad, se completa ese
79
documento tipo. En general, tanto representantes de empresas constructoras como EGIS consideran
Página
que el documento modelo entregado por SERVIU es altamente exhaustivo, aunque en el caso de
algunas constructoras se estima que es más exigente que los que se usan en el ámbito privado, lo cual
“Nuestro contrato es con la EGIS. Es un contrato cumplible, pero yo diría lo que dije antes, que existe un
exceso de control técnico, debiera ser más racional; las visitas son bastante seguidas; al principio eran muy
catetes pero después cuando se dieron cuenta de la calidad de la empresa se pusieron más cooperadores con
la empresa; eso se ganó haciendo bien las cosas. El exceso de controles aumenta el precio, lo que hace que
uno deba subir los presupuestos.” (Constructora , Región Metropolitana).
“…..claramente los controles, exigencias e inspecciones técnicas son mucho más altas en estándar que
viviendas de mercado y parece un contrasentido; que me hagan hacer una muestra de hormigón cada tres
viviendas es una locura y todo eso es plata; a los laboratorios les encanta; pero es una exigencia que me
parece sobredimensionada. Refleja una preocupación técnica por un buen resultado pero se puede obtener
de otras maneras como calificación de la empresa, y haga controles seguido pero aleatorio… Llama la
atención, en una obra normal tenemos 20 muestras y aquí son 80 y la obra normal vendo el producto en
2.500 UF y acá son 500 UF, o sea un producto cinco veces más barato y cuatro veces más pruebas. Hay un
contrasentido.” ” (Constructora, Región Metropolitana).
Desde el punto de vista de algunas EGIS, existirían algunas asimetrías entre las obligaciones de las
partes en los contratos de obras. Algunos de los aspectos que se señalan como complejos y que
demandan un gran esfuerzo para las empresas son:
Respecto al Contrato o convenio entre las EGIS y los comités, el cual también se basa en el modelo
entregado por SERVIU, surgen algunas complicaciones porque las personas no entienden que sí la
EGIS es la responsable de la ejecución no tenga un rol de contraparte técnica en la supervisión e
inspección de obras. De hecho, en el “Manual Práctico para EGIS y PSAT”, editado por MINVU en
80
2009, se indica:
Página
“d) Supervisión de obras EGIS/ PSAT: Es recurrente el reclamo por parte de los beneficiarios sobre la ausencia
de la EGIS/PSAT en la supervisión – fiscalización de las obras civiles. Existen problemas que pueden ser
resueltos en obra, sin necesidad que deba intervenir el SERVIU o la SEREMI”.
“es un gastadero de plata, y se debería volver al sistema antiguo en el cual la inspección la hacia el
profesional de la EGIS y el profesional de SERVIU”. (EGIS Privada, Región de la Araucanía)
“….el ITO que contrata el SERVIU no tiene real autoridad sobre el proyecto, ello debido a que cuando existe
alguna contradicción entre él y el supervisor de SERVIU, siempre termina primando lo que dice el supervisor
de SERVIU” (EGIS Privada, Región de la Araucanía)
En el caso de algunas constructoras, en particular si se encuentran certificadas con ISO 9000, que los
obliga a verificar la calidad de los procesos constructivos y las condiciones de seguridad laboral de los
trabajadores, la labor de los ITO es considerada poco relevante y “es un gasto que está demás”.
(Constructora, Región de Valparaíso)
“En general la ITO no es muy colaborativa, se señala como ejemplo el caso de Renca en el cual la ITO exigía
estar presenta para aprobar todas las partidas, sin embargo, la persona que hacía de ITO (Ex -funcionaria de
Serviu) no estaba presente durante todo el día en la obra, lo cual generaba frecuentemente conflictos y
retrasos a la empresa”. (Constructora , RM)
81
En algunos casos se cuestiona también la contratación de profesionales jóvenes como ITO, los cuales,
Página
dada su poca experiencia, a veces tienen temor de tomar decisiones “por ejemplo, en el tema de las
Se señala por ejemplo que “hay estados de pago que se objetan por aspectos administrativos o por
diferencia de opinión entre la empresa y las ITO, lo que significa rehacer toda la documentación (EGIS
Sin fines de lucro, RM) , en otras ocasiones se argumenta que la persona que debe visar o autorizar
algún aspecto del proceso está de vacaciones y no hay nadie que lo reemplace, argumentos
“inaceptables”, según lo expresa el entrevistado en un servicio público, pero que son el día a día de la
relación con Serviu, al menos en la RM.
“a nosotros se nos exige que andemos como reloj y el Serviu es altamente deficiente, no se hace ningún
problemas en tener detenido un pago durante dos semanas porque no hay firma, porque esta con licencia o
porque esta con vacaciones la persona”. (EGIS Privada, RM)
Cabe indicar que de acuerdo al cuestionario aplicado a los SERVIU, los casos de proyectos de
construcción con observaciones técnicas graves de parte de ITO son escasos y afectan a menos del
20% de los casos: 1 empresa en Atacama, 3 en Valparaíso 3 y no más de 2 en el resto de las regiones.
Tampoco existe un número excesivo de proyectos que hayan tenido que hacer aumentos de obra por
razones tales como mejoramiento de terrenos, cambio de normativa u otros. De acuerdo al
cuestionario SERVIU aplicado en el marco de esta investigación, se alcanza un promedio de 2,42
proyectos por región, lo cual representa menos del 20% de las operaciones.
En relación a la ineficiencia de las EGIS, se argumenta que la labor de las EGIS para dar curso a las
gestiones vinculadas al pago de las empresas constructoras no tiene plazos definido, razón por la cual
actividades como aprobar los proyectos, tramitar la recepción final o las realización de escrituras y su
inscripción en el Conservador de Bienes Raíces terminan haciéndolas las propias constructoras a fin
de agilizar el fin del proceso y su pago.
“El contrato mismo como que no vale mucho, porque el Serviu no está. Lo otro, son los vacios que el contrato
tiene en cuanto a la responsabilidad de la EGIS, la cual, no tiene plazos para realizar algunas actividades que
para la empresa constructora, son clave. Por ejemplo, la aprobación de los proyecto o sus modificaciones, la
tramitación de la recepción final y lo más crítico, el proceso de escrituración. A nuestro entender, aquí los
incentivos a la EGIS están mal distribuidos, puesto que lo que gana la EGIS por cada escritura es muy poco y
puede que ni siquiera cubra los costos. Sin embargo, cada uno de estos retrasos afecta seriamente a la
empresa constructora. Esto se produce tanto durante la ejecución de los proyectos, pero muy especialmente
al final, dado que el monto que queda retenido y las garantías son muy altos, lo que significa un alto costo
económico para la empresa”. (Constructora, RM)
82
“tampoco está establecido cuánto plazo tienen para realizar el proceso de escrituración, del cual depende, el
Página
pago final de la empresa. Aquí es donde hay uno de los mayores vacíos de este sistema. Esta situación tiene
su origen en la subvaloración de este servicio. El cual, en la parte final significa para la EGIS un monto de 1,5
Desde el punto de vista de las EGIS, también se cuestionan algunos requerimientos de SERVIU para
la etapa de gestión de estados de pago y recepción de obras. Ello incluye, además de la exigencia de
más garantías una responsabilidad ante las acciones de un tercero que ni siquiera es demandable por
las EGIS.
“en el nuevo convenio marco nos están colocando doble boleta de garantía una dependiendo del número de
familias por 2 años y vamos a ser codeudores solidarios de las empresas constructoras y si la empresa
constructora no paga imposiciones de sus trabajadores se va a pagar con esa boleta de garantía lo cual lo
considero injusto porque quien debe regular ese tema en la parte constructiva es el inspector técnico de obra
que tiene que primero verificar que el contratista cumpla con las inspecciones de los trabajadores y aparte
tenemos la boleta de garantía del 10%. Con eso nos están matando, nos están diciendo señoras EGIS váyanse
para la casa y yo estoy en duda si firmo o no el nuevo convenio. (EGIS Privada, Región de la Araucanía)
“Por ejemplo, si la constructora no pagó las imposiciones a sus trabajadores no multan quien los contrató, a
la constructora, multan a la asistencia técnica, y yo no puedo demandar al SERVIU, o sea una empresa
constructora se arrancó con los tarros, no pagó, dejó botada la obra, me va a castigar a mí como asistencia
técnica, siendo que hay un contrato entre privados, ¿por qué yo, si son otros los que tienen que supervisar
eso? Eso es una sanción drástica, me ponen a pagar multas y estoy impedida yo de demandar a otros”. (EGIS
Municipal, Región de Valparaíso)
Aún cuando se acepte que el Estado debe garantizar sus inversiones, a los operadores del sistema,
tanto constructoras como EGIS, les resulta difícil entender las demoras injustificadas en la devolución
de dichos documentos, ya que ello afecta los costos financieros y la rentabilidad del negocio.
“otra de las falencias que tiene el sistema y que requiere de una modificación, es en la devolución de las
garantías. En el caso de esta empresa, alguno de los proyectos ya se encuentran entregados, y alrededor del
70% de las personas ya obtuvieron sus escrituras. Sin embargo, a la empresa aún no se le devuelven las
garantías por los anticipos, siendo que las obras ya fueron ejecutada y por tanto no corresponde, sin
embargo Serviu se reúsa a entregarlas dado que de acuerdo al reglamento, todas las garantías se entregan al
momento de que la obra cambia completamente de propietario, sin embargo ello es aplicable a otro tipo de
garantías. (Constructora, Región de Valparaíso)
Una de los fundamentos para el establecimiento de asistencia técnica a los beneficiarios de viviendas
sociales se basa en la importancia de habilitar socialmente a las familias en el proceso de obtención
de una vivienda y en la consolidación y sustentabilidad futura de su hábitat. En ese marco, el FSV
83
aparece como un programa multiobjetivo que no sólo busca entregar una solución habitacional, con
Página
25
Este acápite se limita a lo obtenido mediante entrevistas, principalmente a EGIS y por lo tanto será complementado y
aumentado con el resultado de las Encuestas a Beneficiarios y grupos focales.
El PHS estipula al menos tres áreas a desarrollar: área seguimiento del proyecto habitacional, área
formación de futuros propietarios y área de redes comunitarias, consignándose para cada programa
un mínimo de actividades que son propuestas y aprobadas previamente por SERVIU.
Entre las menciones a favor y que valorizan el desarrollo del PHS hay opiniones positivas tanto de las
propias EGIS, como de algunas constructoras:
“Nosotros estamos convencidos de que muchas veces los programas fracasan porque no se ha hecho una
habilitación sociocultural. Y la vivienda es un incentivo importante para generar cambios en muchas otras
áreas en la familia. El problema cuando la EGIS se dedican a los proyectos de construcción, qué se yo, y lo
otro pasa a segundo plano, que es la habilitación. Pero no tengo un reparo directo a que tengan relación con
la constructora. Creo que el tema técnico puede ser un error pasárselo al mismo que tiene que ver la gestión.
Pero el problema es que hoy día se da total prioridad al tema técnico del proyecto.” (EGIS sin fines de lucro,
Región de Valparaíso).
Creo que de alguna manera favorece, es bueno hacerlos participar para que sientan su casa como propia
desde un principio; en las visitas a obra se alegran; es tan importante la vivienda para la gente que se
fascinan; muchos incluso, por venir de un campamento se sorprenden de las terminaciones. Además el
“Techo” los hace participar pero bien conducidos; es una forma de hacerlos vivir la experiencia de la casa
propia. Uno sabe de casos en que se politiza el asunto, como en Peñalolén, donde uno pensaría que no
conviene, pero esa no es la norma. Además este es un mercado que parte vendido, esa es la gran diferencia
con el mercado privado que tiene un riesgo y uno construye y no sabe si venderá; En cambio en este mercado
uno parte y esta todo vendido, entonces existe ese tiempo para conversar con las comunidades; claro que uno
debe convencerlos de ser más generosos, porque nos ha pasado con gente de campamentos que tenían un
grupo de 80 personas y conseguimos un terreno para 110 y resulta que no quieren gente desconocida, así que
hay que hacer un trabajo previo. (Constructora, RM)
También hay opiniones de constructoras que van desde una cierta aceptación a una desvalorización
84
de los PHS, e incluso otras que se autoperciben con capacidades para desarrollar los PHS.
Página
De acuerdo a lo señalado por los entrevistados, todos los proyectos son desarrollados por la empresa,
la participación de la EGIS sólo se limita a la organización de la demanda y a establecer el vínculo
Sí, nosotros funcionamos perfectamente como EGIS; claro, ellos hacen muchas más reuniones y asambleas,
pero nosotros podríamos hacerlo también. Las ventajas que lo hicieran las constructoras sería darle más
rapidez a todo el proceso. La EGIS es un intermediario que lentifica. Hay constructoras que lo necesitan quizá,
pero para nosotros sería mucho más fácil manejar esa parte, porque conocemos bien el tema. El problema de
las EGIS y de las constructoras es que no tengan los técnicos especializados. (Constructora, RM)
“los talleres que se exigen como parte del proceso de habilitación social no son un aporte real a la
habilitación de las personas y familias. Si el estado piensa de verdad ayudar a la habilitación social de estas
familias, entonces debería invertir mucho más, para poder realizar un trabajo verdadero por ejemplo en los
temas sociales de violencia, droga alcoholismo, del mismo modo como abordar verdaderamente los temas
de salud, educación y empleo. Qué se puede lograr con estos talleres, es casi absurdo, entre ellos terminan
con roces porque las directivas son cuestionadas, esa plata yo la invertiría en otra cosa, en la vivienda. Hacen
dos preguntas y luego las preguntas se centran en la vivienda. Estas familias necesitan otro tipo de
intervención y no con 5 talleres van a resolver los temas sociales que ellos enfrentan”. (EGIS sin fines de lucro,
RM)
La función de las EGIS encuentro que es absolutamente innecesaria: los proyectos debieran ser presentados
directamente por las empresas inmobiliarias o constructoras; yo separo lo técnico de los social; el plan de
habilitación social o los propios SERVIU podrían hacer esos planes de habilitación social, pero que se gasten
15 UF en esa gestión me parece innecesario. Yo creo que es un mito que con la familia se construye la casa,
desde nuestra experiencia es una cuestión de precio, con eso se logra lo que se puede y lo tomas o no; en los
casos de los campamentos puede ser necesario más acompañamiento, pero también puede estar la casa y el
apoyo viene después con entidades especialidades para el tema de vivir en comunidad; en ese aprendizaje de
deberes y obligaciones, como educación se puede hacer en forma posterior a que la persona eligió la
vivienda. (Constructora, RM)
Por su parte, la valorización que hacen los SERVIU del trabajo de las EGIS en la habilitación social
también varía desde identificar EGIS comprometidas con un PHS con contenido a otras que cumplen
con la mera formalidad, así como diversa valorización de la capacidad técnica y la inclusión de los
beneficiarios.
La evaluación que resulta del cuestionario aplicado a los SERVIU, indica que en general existe una
calificación regular de las EGIS en términos de que cuentan o no con profesionales técnicamente
competentes para realizar los planes de habilitación social, alcanzándose un valor promedio de 3,92
de un máximo de 6. Las regiones con mejor evaluación de sus EGIS corresponden a las de Tarapacá,
con 6 puntos, Los Ríos, Magallanes, Atacama y Tarapacá con 5, siendo las con inferior calificación la
de Aysén con 2 puntos.
85
Respecto a la calificación de SERVIU a las EGIS en función de proyectos que evidencia la participación
de las familias, el resultado es semejante al anterior alcanzándose un promedio regular de 3,64. En
Página
este caso, la mejor valoración se encuentra en la región de Arica Parinacota y las inferiores en la RM,
Aysén y Los Ríos.
Redes. En términos generales, una red es un conjunto definido de actores (individuos, grupos,
organizaciones, etc.), que están vinculados unos a otros mediante un conjunto de relaciones sociales.
Estos actores y sus interrelaciones se integran como un sistema social, a fin de alcanzar objetivos
colectivos y particulares o para resolver problemas específicos en una población objetivo.
En este contexto, se puede definir una Red Organizacional como un sistema de organizaciones y
relaciones de intercambio y cooperación orientado al beneficio mutuo, que adquiere una
configuración flexible, tejida en y con esos mismos procesos de interacción.
Esta definición involucra seis conceptos, relacionados entre sí, que permiten extraer las principales
características de una red organizacional. A continuación se muestran estos seis conceptos con una
síntesis de las características que deben cumplir las redes en relación a cada uno de los conceptos:
Concepto Características
Comunicación En todas las direcciones
Permanente o intensa
Transparente
Ágil
Mediante Instrumentos diversos
Intercambio Conocimiento
Medios materiales y económicos
Influencia
Cooperación Acción conjunta (complementariedad)
Reciprocidad
Confianza
Beneficio Mutuo Orientación a metas comunes
Cercanía
Consenso
Flexibilidad Horizontalidad
Multicentralidad
Autonomía
Corresponsabilidad
86
Página
26
La parte metodológica conceptual de esta sección se basa en el documento Redes Organizacionales, de Lorenzo Casellas
López.
En esta sección se identificaran los actores (nodos) y sus principales relaciones (lazos), para
analizarlos en el contexto de estos 6 ámbitos que acaba de describirse.
Nodos. Los principales actores esenciales dentro del modelo FSV-EGIS son cuatro:
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). En estricto rigor, en su interior deben
distinguirse tres entidades, que expresan funcionalidades distintas aún cuando integradas.
a). Ministerio nivel central; b).- Seremi que actúan como “servicios” dependientes, y ; c).-
SERVIU en su calidad de Servicios Relacionados
Beneficiarios,
EGIS
Constructoras.
Adicionalmente, se puede incluir en el análisis a los Dirigentes, como un grupo separado de los
beneficiarios, en el entendido que es posible que cumplan funciones diferenciadas del resto y que por
tanto establecen relaciones distintas a las del resto de los Beneficiarios.
El caso de las EGIS agrupa los diversos tipos de EGIS existentes. Vale decir que no se diferencia la
personería jurídica de las EGIS, sino que todas forman parte del mismo nodo. Por último, en el caso
de las Constructoras también se inscriben aquellas que además de esta característica, son también
inmobiliarias, forman parte del mismo nodo y se las identifica solamente como Constructoras.
Lazos. En este ámbito no se trata de representar todas las relaciones posibles entre estos actores, ni
siquiera todas aquellas existentes, sino sólo las principales. A continuación se verán dos tipos de
lazos: los normativos, compuestos por aquellos que están formalmente establecidos y los positivos,
que son aquellos que se verifican en la práctica, estén o no establecidos formalmente. 27
Las principales relaciones formales entre los actores son las siguientes:
EGIS – MINVU. Las relaciones entre estos dos actores están formalizadas en un contrato
(Convenio Marco), por el cual EGIS y SEREMI asumen derechos y obligaciones entre ellos, que
deben cumplir para el funcionamiento del modelo. Entre los principales actos que generan
una interacción entre esos actores están las siguientes:
87
Página
27
En economía se aplica esta distinción, lo normativo representa lo que debería ser; y lo positivo, lo que es.
EGIS – Beneficiarios. Las relaciones entre estos dos actores pueden tomar distintas
características. Se dan principalmente en tres momentos:
o Las EGIS deben organizar la demanda. Esto implica, seleccionar a los potenciales
beneficiarios, verificar que cumplan los requisitos exigidos y ayudarlos a preparar la
documentación para postular.
o Ambos deben desarrollar y postular proyectos factibles.
o Las EGIS deben realizar el Plan de Habilitación Social (PHS).
EGIS - Constructoras. Las constructoras se relacionan con las EGIS / Beneficiarios en los
siguientes ámbitos:
proceso.
Página
En esta sección se describen los lazos (relaciones) que se estarían produciendo en la práctica entre los
principales actores del modelo EGIS FSV. Las reflexiones se basan en los distintos instrumentos de
trabajo aplicados: entrevistas, cuestionarios, encuestas, etc. y se han organizado de tal manera de
responder a cada una de las relaciones formales que se acaban de describir, para una mejor
comprensión del análisis de las redes conformadas entre los actores. En cada relación se abordan los
aspectos subrayado en la sección anterior. Antes se describió cómo se desarrollan (lazos normativos)
y a continuación se identificará cómo se producen en la práctica.
En este contexto, se verá que adicionalmente a los lazos formales existentes se visualizan dos lazos
informales más: la relación de las constructoras con beneficiarios y con dirigentes. Lo anterior se
representa en la siguiente figura. Los círculos representan los nodos, en tanto que las líneas
representan las relaciones. Las líneas continuas reflejan las mismas relaciones formales antes
planteadas y las líneas punteadas reflejan las relaciones informales. Los números que se observan se
vinculan con las relaciones que se describen a continuación:
MINVU
DIRIGENTES
1
6 4
8
5 EGIS
2 3
BENEFICIARIOS 7 CONSTRUCTORAS
89
Página
Liberación de pagos. No siempre Las EGIS son diligentes para tramitar la liberación de pagos a
constructoras y/o vendedoras de viviendas. El SERVIU, a juicio de constructoras y EGIS,
tampoco es diligente en este pago, lo que impondría una pesada carga financiera al modelo,
ya que las instituciones involucradas deben tener un respaldo financiero que les permita
sostener eventuales retrasos y que deban incurrir en costos de gestión de pagos destinando
personal a “acelerar” los trámites correspondientes en el SERVIU.
Retribución del Servicio. Los pagos del SERVIU a las EGIS serían, en algunos casos, mayores al
verdadero trabajo realizado por algunas EGIS. En particular en la fase de organización de la
demanda. Por otro lado, el pago a las EGIS, por parte del SERVIU se demoraría mucho.
haciendo que sea muy difícil operar para las EGIS de menor tamaño, cuyo capital de trabajo
es reducido.
Un comentario recurrente por parte de las EGIS es que su participación en el FSV está en
constante cambio. Adicionalmente consideran que el contrato que se suscribe es de adhesión
al planteamiento del MINVU y que, en consecuencia, es unilateral. Por último, la gran
mayoría de EGIS creen que la normativa que regula su actuación tiene imprecisiones y abre
espacios para múltiples interpretaciones y que la información sobre los cupos por modalidad
no son informados y muchas veces éstos sufren resignaciones durante el año, situación que
las perjudica y obliga a dar explicaciones a los comités con argumentos que los Beneficiarios
no siempre logran comprender, dificultando su relación con éstos.
2 EGIS – Beneficiarios.
Postulación de proyectos. La organización de grupos por parte de las EGIS estaría siendo
influenciada por tres relaciones. Una en que no se vincula con nadie y por tanto selecciona los
miembros de los grupos según sus criterio, una segunda en que los Dirigentes y/o Municipios
influyen en la conformación de los grupos y una tercera en que las EGIS estarían
representando los intereses de las constructoras. Dos problemas adicionales han sido
detectados en la conformación de los grupos, por una parte las EGIS no son rigurosas en la
revisión de los papeles de los postulantes, y otro es que existiría sobredeclaración de
condiciones de vulnerabilidad en las Fichas de Protección Social, lo más grave es que algunas
EGIS y municipalidades estarían induciendo a los beneficiarios a esta sobredeclaración.
Algunas Constructoras consideran inadecuado que no haya fiscalización de las FPS, por lo que
este instrumento podría haber sido manipulado por parte de los municipios. En estos casos
en que hay irregularidades en el proceso, el relacionamiento entre los actores estaría
privilegiando la entrega de las soluciones aún sin cumplir con el espíritu de los mecanismos
previstos para asegurar el cumplimiento de los objetivos del modelo.
Otra práctica irregular tiene que ver con los cobros indebidos a los Beneficiarios en los que
algunas EGIS habrían incurrido, no obstante esta parece ser una situación más del pasado que
actual, en parte gracias a la efectividad de la comunicación lograda por el MINVU y facilitada
por notas de prensa que denunciaron esta irregular situación.
Plan de Habilitación Social. En esta etapa habría poco interés de los beneficiarios por
participar de la misma, por lo que su participación es más para cumplir un requisito que por
aprovechar este proceso. En otros casos, hay incapacidad técnica de las EGIS para desarrollar
adecuadamente el proceso. Ambos fenómenos condicionan el relacionamiento entre estos
dos actores.
3 EGIS - Constructoras.
2
Definición de proyectos y ejecución de obras. Algunas EGIS responderían a los intereses de las
Constructoras, actuando como agencias de captación de demanda para proyectos
previamente definidos por las Constructoras. En los casos en que esta vinculación existe,
91
condiciona todas las demás relaciones posibles entre estos dos actores. Por otra parte,
algunas constructoras consideran que las EGIS / Beneficiarios a veces no tienen capacidad
Página
Según algunas Constructoras, habrían EGIS que tienen la demanda agregada y “salen a vender” su
proyecto a las constructoras o inmobiliarias, cobrándoles un delta. Aunque otras Constructoras
también destacan que en otros casos las EGIS licitan contratos a suma alzada, proceso en el que hay
mucha competencia entre Constructoras. Algunas constructoras también destacan el hecho que hay
EGIS que son las que proporcionan los terrenos en los que se hacen las construcciones.
Algunas EGIS, argumentando dificultades económicas y técnicas para asumir riesgos que imponen los
proyectos en términos de especialidades, estudios de ingeniería, mecánicas de suelos,
urbanizaciones, entre otras, traspasan la formulación de proyectos a las Constructoras.
Un hecho destacado por las Constructoras es que a diferencia de lo que sucede en el mercado libre,
en este modelo los proyectos parten con las casas vendidas; en tanto que en el libre, siempre hay un
riesgo de no poder vender todo el proyecto.
Un caso aparte son las Constructoras – EGIS integradas. Acá hay una relación de dependencia en que
los intereses de las EGIS son los mismos que los de las constructoras. Esto sería contradictorio con el
espíritu del modelo en que, en parte, se crearon a las EGIS para que representen única y
exclusivamente los intereses de los beneficiarios y sean un mayor contrapeso en su relación con los
demás actores del sistema, en particular en su relación con las constructoras. No obstante hay EGIS
constructoras que declaran haber subcontratado EGIS especializadas para realizar las labores de
habilitación social, por su carácter especializado en esta labor, aunque creen que esta labor podría ser
desarrollada por los propios SERVIU.
Los principales argumentos indicados por las EGIS consultadas a favor de la integración económica,
remiten a: i) la mayor capacidad económica de las constructoras con grandes capitales, permite la
compra de terrenos y el estudio de los suelos, y por tanto incrementar la cantidad de soluciones
constructivas y cumplir con los estándares SERVIU; dados los sectores y localizaciones, metraje y
equipamiento permitidos por los subsidios. ii) La mayor posibilidad de controlar los costos y hacer
viable el proyecto según financiamiento dispuesto. iii) El mayor aceleramiento de los plazos, puesto
que de manera integrada se lograría un proceso más expedito, evitando a los beneficiarios esperas
extensas. iv) Aumentar las probabilidades de aprobación de los proyectos, toda vez que
factibilización técnica y la ingeniería es su dominio. v) Generar un ahorro al evitar pago el subsidio de
asistencia técnica que se destina a las EGIS. Por el contrario, como desventajas de la integración
92
Boletas de Garantía. Entre los requisitos de operación de las EGIS, la normativa obliga al
MINVU a exigir a la EGIS boletas de garantía. Algunas veces, para determinados proyectos, las
EGIS no estarían pudiendo solventar este costo, lo que conduciría a que en algunos casos las
constructoras también “apoyen” a las EGIS para que puedan cubrir esta obligación, lo que
genera una vinculación no prevista, que interfiere sobre otra vinculación: la fiscalización que
las EGIS deben realizar sobre la labor de las Constructoras.
Supervisión de obras. Algunas EGIS no tienen capacidad técnica adecuada para una adecuada
supervisión de obras que, o bien lleva a incurrir a las constructoras a gastos innecesarios, o
bien aumenta los costos porque la fiscalización del MINVU detecta fallas y la reparación es
más costosa que si hubiera sido observada con mayor oportunidad por parte de la EGIS.
Algunas EGIS declaran que su función no es controlar las obras, entienden que sólo pueden
realizar esta labor cunado se constituyen en ITO de obras licitadas que no sean propias.
4 Constructoras - MINVU.
2
Ejecución de obras. La mayor parte de las constructoras apelan a su reputación para
mantenerse en el mercado. Si la calidad de su trabajo es reconocida, las buscarán las EGIS y
los beneficiarios. Algunas constructoras perciben una relación muy desigual con el MINVU por
cuanto es muy exigente en cuanto a lo que deben cumplir en lo constructivo, pero que, sin
embargo, no son igual de estrictos para cumplir con sus obligaciones. Para algunas
Constructoras, los controles, exigencias e inspecciones técnicas son mucho más altas que el
estándar de viviendas que se tranzan en el mercado libre.
que es aprobación, presentación del proyecto hasta obtener la calificación del proyecto, es
Página
Regulación. Algunas Constructoras consideran que a veces las exigencias no se condicen con
lo realmente necesario. Por ejemplo exigen que los baños tengan tina cuando su uso no es
prioritario y esos recursos podrían ser mejor empleados. Asimismo exigen la colocación de
calefones para la entrega de las obras, los cuales son fáciles y atractivos de ser robados cundo
la recepción se demora. Es este caso, las constructoras pierden mucho dinero, porque se
exige la entrega de proyectos íntegramente concluidos, cuando podría hacerse una entrega
por etapas, que además aminore los costos en seguridad, al estar viviendo algunos
beneficiarios.
5 Beneficiarios - Dirigentes.
2
Representación de intereses. Habrían Dirigentes que legítimamente representan los intereses
de los beneficiarios; sin embargo, también habrían casos en que los Dirigentes sacan un
beneficio de esta acción, sin que esto impida sustancialmente dicha representación, pero
también habrían casos de Dirigentes que no representan adecuadamente los intereses de los
beneficiarios sacando partido propio de este tipo de actuación. Incluso parte de los cobros
indebidos a los beneficiarios, muchas veces denunciados, habrían sido efectuados por
Dirigentes.
6 EGIS – Dirigentes.
2
Representación de intereses. De manera similar a lo anterior, habrían Dirigentes que
legítimamente representan los intereses de los beneficiarios y otros que buscan intereses
particulares. Esto se propicia porque a veces la relación entre las EGIS y los Beneficiarios no es
94
fluida, sino que debe ser intermediada a través de Dirigente y, como se dijo, en casos hacen
Página
más eficiente el proceso, pero en otros abren espacios para una relación irregular.
8 Constructoras - Dirigentes.
2
Comunicación. La comunicación entre los actores cumple con las características de ser
permanente o intensa y de darse prácticamente en todas sus direcciones. También se verifica
que se realice a través de diversos instrumentos. La característica social del modelo, la
estrecha vinculación de los actores con los beneficiarios, las distintas posibilidades acerca de
las características que pueden tener las EGIS (privadas, sin fines de lucro, Municipales, etc.),
los modos distintos de relacionamiento (con o sin intermediación de Dirigentes, teniendo en
cuenta las diversas posibilidades de estos representantes), las características diferenciadas de
los beneficiarios y otras más, hacen que estas característica de la diversidad de instrumentos
de comunicación sea una de las más desarrolladas. Esto condiciona otra de las características
95
de una red, el nivel de agilidad es variable, fluida en algunos casos, burocrática y poco
efectiva en otros. En relación a la Transparencia, hay muchos temas pendientes, justamente
Página
porque, como se explicó, se producen muchas relaciones que difieren de las formalmente
establecidas.
Beneficio Mutuo. Probablemente una de las mayores deficiencias sea que no existen metas
comunes. En particular las metas ministeriales no son compartidas y mucho menos
determinadas contando con el aporte de los demás actores de la red. La cercanía es mayor
entre unos actores que entre otros. Adicionalmente, al interior de cada grupo hay de actores
más cercanos entre ellos que otros por razones naturales, es probable que mayores
relaciones tengan las asociaciones más pequeñas. La búsqueda de consenso es relativamente
poco habitual, en general el juego de intereses no necesariamente con la misma dirección
dificultan este proceso.
Flexibilidad. La horizontalidad no se da. Cada uno de los 5 actores tiene roles muy claros, con
funciones específicas en que no pueden ser considerados como pares horizontales. No
obstante, al interior de cada grupo, sí es posible que se verifique la horizontalidad, aunque
también ésta es dificultada por la diversidad de tamaño y capacidad. En este mismo sentido,
96
actor puede imprimir cierto impulso, el cual no puede ser luego transferido a otro actor,
Proceso. Es importante destacar que las redes se construyen a través del tiempo, cada actor
debe destinarle tiempo para consolidar la red y establecer y reforzar confianzas. No es claro
que los actores se visualicen como una red visualizando las potencialidades de actuar como
tales. El último ítem está dado por la existencia de un marco lógico de trabajo. La concepción
estructural del Modelo cumpliría las veces de dicho marco, no obstante no se visualizan los
indicadores que permiten monitorear su evolución. La construcción de un tablero de control,
como el Cuadro de Mando Integral, puede ser una contribución en este sentido.
3.5 Conclusión.
El modelo EGIS FSV puede ser representado como una red organizacional, en la que los actores son
claramente identificables y poseen una serie de relaciones. Sin embargo, los actores no se visualizan
como una red de este tipo y por tanto no cumplen una serie de condiciones que son necesarias o
deseables en las Redes Organizacionales, o las cumplen parcialmente. Algunas de estas interacciones
pueden ser mejoradas en orden a ser más eficiente el desempeño, pero otras requerirían de una
reestructuración del modelo para lograr actuaciones de mayor consenso y mayor impacto positivo.
Sin embargo, algunas son inherentes a las funciones esenciales de cada actor que entran en conflicto
97
(juegos de suma cero) y por tanto no podrán ser una red en su conjunto. Una posibilidad es que al
interior de los actores se conformen redes organizacionales que sí puedan ser más eficientes y por
Página
tanto competir con ventaja dentro del modelo. Por ejemplo redes de EGIS. Otro aspecto central que
La existencia de la presente política pública habitacional, tiene como núcleo central el modelo de
Fondo Solidario de Vivienda FSV, programa en cuyo interior se genera, lo que pretendía ser la sinergia
virtuosa entre actores de muy distinta naturaleza y propósito, esto es entre beneficiarios y el Estado,
y además mediatizados por una entidad inédita en el campo de las políticas sociales a gran escala,
como son las denominadas Entidades de Gestión Inmobiliaria Social EGIS. En ese contexto, se hace
precario evaluar el funcionamiento de tal modelo, sin entender la actuación de las EGIS, del MINVU, y
la interacción entre ellos.
Bajo ese esquema, y centrándose en la actuación del Ministerio, entendiendo a la vez las
particularidades y distinciones con que actúan las Secretarías Regionales Ministeriales, las Direcciones
Regionales del SERVIU y las propias reparticiones centrales del ministerio, al interior del modelo, se
pueden destacar una serie de características, a partir de las opiniones que sus directivos y
funcionarios regionales expresan, matizados con la opinión que las propias EGIS tienen sobre tópicos
de absoluta relevancia sobre su quehacer, tales como los siguientes:
a.- El rol planificador del sector como insumo de la política y programador de la inversión.
b.- El proceso de estudio y calificación de los proyectos postulados
c.- Los mecanismos de control y fiscalización inherentes al modelo
Cada uno de estos tópicos se pasan a revisar, ya que habiendo otras dimensiones en la
implementación del modelo, éstos logran representar de adecuada forma, gran parte del proceso de
implementación del mismo.
Ratifiquemos lo anterior si constatamos que la planificación debería estar en la base del modelo como
antecedente orientador de las decisiones intramodelo, amén de ser el espacio donde volcar los
resultados del mismo, para gatillar eventuales modificaciones o transformaciones.
Luego la fase de procesamiento de los proyectos postulados significa el ingreso al sistema por lo que,
la calidad de tal proceso marca en fuerte medida el éxito de los propósitos planteados, no sólo en el
modelo, si no en la propia política, ya que su adecuado ejercicio o en contraposición, la falta de rigor
del mismo, será la primera señal de seriedad del modelo y marcará pautas sobre las fases siguientes.
Las características de este ingreso orienta a su vez el funcionamiento del FSV, proceso en donde se
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genera la interacción directa y recurrente entre todos los actores del modelo; beneficiarios, EGIS,
Página
ministerio y constructoras, están en permanente interacción, por lo que las percepciones subjetivas y
No olvidar que en este modelo se está ante la expresión pura y simple de una política social, pero
basada en la externalización en privados de gran parte de su gestión, por ende el refuerzo o
cuestionamiento que de el hagan los actores privados y los ciudadanos será clave en la eficacia,
eficiencia, cobertura y prestigio del modelo, y por ende, de la política pública asociada.
Por ello, estas son las tres dimensiones del modelo que a continuación se examinan:
De acuerdo a cierta literatura en temas públicos, toda política pública arranca a partir de la
disposición de información, la cual dará cuentas no sólo del dimensionamiento del problema que se
ha de enfrentar, sino que también otorgará insumos básicos sobre las alternativas de solución a
adoptar, a la vez de permitir generar miradas integrales intersectoriales que permitan hacer sinergia
con otras políticas públicas ya sea del mismo sector o de otros aledaños.
Por ello es necesario destacar que en ese campo, a partir de las propias opiniones institucionales, la
capacidad de manejo anticipatorio de la información, es bajo o claramente mejorable, bajo el
entendido que es diferenciado según temáticas específicas.
Lo señalado se aprecia de forma clara en cuanto a elementos tan importantes, tales como; el exacto
nivel de déficit existente, ya que las estadísticas son indirectas y difícilmente territorializadas. Las
cifras que se manejan emanan por sobre todo de la estimación de la demanda explicitada en las
postulaciones que periódicamente se presentan, pero éstas no necesariamente corresponden al
déficit real, junto al hecho conocido que se hace cada vez más necesario diferenciar entre lo que es la
demanda real del momento, respecto a aquella que es inducida por los propios incentivos que coloca
el modelo.
Esta carencia de datos con cobertura adecuada, con actualización permanente y que respondan a un
reconocido sistema de homologación y sistematización es una falencia sectorial reconocida, pero que
no solo afecta al modelo en análisis, sino al grueso de las políticas públicas sectoriales.
99
Otro aspecto carente de información acabada lo representa la información acerca de los precios de
Página
mercado, sobre todo en lo referente a viviendas usadas, en menor medida los costos de construcción.
Es mayoritaria la estimación de cálculos sobre la base de referencia inercial de los barrios en que se
Lo dicho, lo resumen bien algunos funcionarios ministeriales cuando señalan la carencia de “una
instancia interna especializada en la recopilación y sistematización de los valores en sus distintas
áreas; terrenos, valores de construcción, nuevas tecnologías, valores de transacción de vivienda
usada, etc”. Al punto que la mayoría de los encuestados señalan que no conocen en detalle los
precios de mercado de la vivienda usada, excepto en zonas determinadas. Esto se refrenda cuando
algunas EGIS plantean el mismo problema, señalando uno de ellos que siendo el precursor en el uso
de la modalidad de AVC sus estimaciones de costo en la gestión de dicho beneficio fueron base para
la adecuación de los montos del mismo.
Una situación aún más explícita la representa la falta de información acerca del mercado del suelo
(como disponibilidad) y de su valor de mercado (como precio), el cual se maneja en cuanto al
patrimonio del propio ministerio, pero menos en el caso de Bienes Nacionales, Municipios y privados.
Finalmente, siempre en el caso de la información que maneja el sector, y entendiendo que parte
importante de los datos que configuran la información que ha sido reseñada, contiene fuentes
externas; es llamativo que al interior del propio sistema y nutriéndose por fuentes internas, aún así
un importante segmento de funcionarios no tiene información sobre caducación de subsidios o
conocimiento de la relación costo real/ costo subsidio.
Es posible que las carencias enunciadas sea una de las razones de que la asignación de cuotas por
Fondo se haga en razón de la demanda anterior, generando una mecánica inercial que es fuente de
reclamos de varias regiones del país.
Como contrapartida, es destacable que existe al interior del sector, una alta sensación de
desconfianza en la FPS como instrumento que perfila la demanda habitacional, que hace extensible
hacia la metodología de cálculo del puntaje de carencia habitacional, y hacia el puntaje de corte del
FSV I y II, como elemento eficaz en la discriminación que requiere el modelo.
evaluación.
En contrapartida, se puede suponer que la calidad inicial de los proyectos no es buena (o que el rigor
Página
Otro punto importante es que en la gran mayoría de las regiones no se ha producido una importante
competencia en proyectos de construcción (excepción Magallanes), lo cual socava parte de los
principios del modelo.
Como dato que apoya lo señalado, la mayoría de las observaciones iniciales se concentran en los
componentes de participación del proyecto y características constructivas del mismo, los que menos
observaciones concentran es respecto a los requisitos legales y situación legal del suelo. En lo que la
mayoría está de acuerdo es que se estima que la mayoría de los proyectos (60%) contribuye poco o
nada a la integración social.
Sobre este tema, destaca el hecho de que la mayoría de los consultados indica que a pesar de los
enunciados o principios del modelo, en la práctica no es posible o factible generar proyecto de
integración urbana, por múltiples razones, entre ellas; operatoria difusa, alta dependencia de
capacidad gestión de EGIS, excesiva concentración espacial de la demanda, desinterés de EGIS-
Constructoras, carencia de suelos para elección o especulación en sus precios, desarticulación o no
complementariedad entre distintos modalidades, o simplemente, desconocimiento previo de las
características del proyecto hasta el momento de la postulación concreta.
Estas cifras harían suponer que el sistema funciona de forma bastante adecuada, lo cual resultaría en
que el nivel de sanciones presentado, reflejaría el bajísimo nivel de dolo o fallas existentes en sus
actores privados.
Pero estos números no se condicen con las percepciones entregadas, tanto por fuentes sectoriales
como por parte de las propias EGIS. Los primeros señalan que el sistema no tipifica adecuadamente
las faltas cometidas por las EGIS y además proporción similar cree que el problema es la inadecuada
aplicación de las sanciones existentes, En este panorama resalta que la mayor cantidad de sanciones
a las EGIS ha sido por cobro indebido.
Relacionado con estas situaciones, es mayoritaria la percepción ministerial que indican que la
normativa actual no permite forma de detectar/sancionar eventuales cooptaciones entre las EGIS y
las constructoras, no en función de atentar contra la eficiencia del modelo, si no como resguardo a la
optimización de la competencia y por ende de la optimización en la posibilidad de libre elección del
beneficiario.
Además, existe la marcada sensación entre parte importante de las EGIS, acerca de cierta precariedad
normativa en el campo del control y la fiscalización, originada por un lado en lo que llaman un
“frondosidad normativa”, que en la práctica genera espacios para la discrecionalidad a la hora de
aplicar las normas, pero por otro lado, ha generado cierto malestar en el sentido de consolidar la
percepción de que existe cierta colusión y/o permisividad entre fiscalizadores y algunas EGIS-
Constructoras, aún cuando no se atrevan a configurar denuncias específicas.
En cuanto a las sanciones a los beneficiarios, las EGIS tienden a coincidir en que el modelo presentan
suficientes rasgos paternalistas que generan cierta impunidad en los usuarios, ya que no suponen ser
objeto de sanciones, precisamente en base a su rol de beneficiarios estatales. El modelo les genera la
sensación de ser sujetos de derecho pero no de deberes.
103
Página
El medio a través del cual los postulantes al Fondo Social de Vivienda (FSV) se informan de su
existencia constituye la puerta de entrada al sistema. Su identificación permite conocer a los agentes
que están cumpliendo este rol con mayor eficacia y puede contribuir a comprender la relación que
establecen con esta política pública y las instituciones encargadas de implementarla.
representativos de los postulantes Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [Pos.1]
de la modalidad de construcción e
interlocutores ante las instituciones que participan del sistema, en este caso de los municipios. El 24%
de los postulantes de la modalidad de construcción se informaron del FVS a través de estas
organizaciones.
Un tercer medio de información relevante sobre el FSV son los propios vecinos. Un 21% de los
postulantes de la modalidad de construcción se informan a través de este medio y un 18% en el caso
de la modalidad de adquisición. Los vecinos representan un medio de información cotidiano en el
barrio o al interior de las propias familias y, por lo tanto, es probable que este medio informe más
sobre la existencia de una oportunidad para la obtención de una vivienda que sobre el Fondo
propiamente tal, con todas sus ofertas, requisitos, agentes y otros componentes de dicha política
104
pública de vivienda.
A los beneficiarios se les consultó sobre algunas materias relevantes de conocer sobre el
Página
funcionamiento del FSV y rol de las EGIS antes de postular al subsidio habitacional. Los resultados
muestran un nivel preocupante de desinformación sobre estas materias.
Las materias en que existe más desinformación corresponden a la participación en la formulación del
proyecto (37,3%), la posibilidad de denunciar incumplimientos por parte de las EGIS (41,7%) y que
podían elegir y cambiarse de EGIS 41,8%).
GRÁFICO 29: BENEFICIARIOS QUE TENÍAN INFORMACIÓN ACERCA DEL FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA FSV Y DEL ROL DE LAS
EGIS AL INICIO DEL PROCESO
Que podía denunciar faltas de las EGIS con los postulantes 41,7%
Un 48% de los beneficiarios señala que conocían sus derechos como postulantes a los subsidios. Este
dato se interpreta como un conocimiento formal de los derechos que el FSV les tiene reservado y no
como la internalización de la vivienda como un derecho universal. En este sentido, los resultados de
las entrevistas grupales indican que los beneficiarios se relacionan con el FSV más desde una
perspectiva asistencial que de derechos. La representación que tienen del subsidio habitacional y, por
lo tanto de la vivienda, es principalmente la de un favor que les hace el Estado. Por otra parte, el
derecho a la vivienda no está internalizado como tal y menos conscientemente experimentado, ya
que está asociado a la compra del bien, es decir, se tiene derecho a la vivienda cuando se paga por
ella.
105
“En ninguna parte le dan a usted una vivienda por $ 240.000. La gente pide derechos y yo digo que es
más un regalo” (Focus group con beneficiarios de modalidad adquisición).
Página
El medio a través
GRÁFICO 30: MEDIO DE ACCESO A LA EGIS QUE FINALMENTE LE BRINDÓ APOYO EN EL PROCESO DE
del cual los
OBTENCIÓN DE LA VIVIENDA
beneficiarios
100%
4,1% 5%
acceden a las 6,3%
1,8% 3,9% 2%
90% 5,0% 3%
EGIS que los 9,2%
9%
Otro ¿Cuál?
8,4%
apoyan durante 80% 3,3%
Por la constructora
9%
todo el proceso 70% 14,8%
de obtención de 1,1% 19%
Busqué por mi mismo/a
60% 36,6%
sus viviendas son El personal de la EGIS me contactó
principalmente 50% 26,3%
A través del SERVIU
los comités de 40% 22%
vivienda en el 30%
17,2%
A través del comité
caso de la
20% Un conocido/a me recomendó esta
modalidad de 36,3%
31% EGIS
25,7%
construcción 10%
A través del Municipio
(36,6%) y los 0%
municipios en la Construcción Adqusición Total
modalidad de Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [Pos.3]
adquisición
(36,3%). Para
estos efectos, los municipios también cumplen un rol importante en el caso de la modalidad de
construcción (25,7%), no así en la modalidad de adquisición donde prácticamente no intervienen.
Bajo esta última modalidad, el lugar es ocupado por los familiares, amigos o vecinos (26,3%).
“A las EGIS les resolvemos un montón de problemas políticamente hablando porque en la municipalidad
conocemos a alguien porque tratamos de que nos saquen las cosas más rápidas, tratamos de darnos
vuelta dentro del municipio con la gente se conoce y en realidad les apuramos ciertas cosas que
106
debieran hacerlas ellos, en ese sentido les hacemos casi el 50% de la pega y es poco reconocido por las
EGIS eso”. (Focus group con dirigentes de la modalidad construcción).
Página
“Le hacemos una pega super importante a la EGIS. Primero levantamos la demanda, que es un trabajo
que debiera hacer la EGIS, la levantamos nosotros porque tenemos los grupo organizados, los tenemos
modalidades. 0%
Construcción Adqusición Total
Esto no quiere decir Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [Pos.4]
necesariamente que
no se produzca
procesos de selección de las EGIS sino que este puede estar radicado en agentes intermedios como
los comités de vivienda para la modalidad de construcción y los municipios para la modalidad de
adquisición.
Antecedentes recogidos en las entrevistas a dirigentes de comités de viviendas muestran que existen
experiencias en que estas organizaciones sociales buscan informarse a través de distintos medios
(SERVIU y municipios) sobre las EGIS con las cuales pueden relacionarse antes de tomar una decisión
al respecto.
Pese a que el margen de elección de la EGIS por parte de los postulantes al subsidio es menor, ya sea
porque desconocen la existencia de esta posibilidad, consideraba que no tenían otra alternativa
disponible o delegan esta función en los municipios o comités de vivienda, los resultados de la
encuesta muestran que hay un porcentaje menor de ellos que reconoce en la EGIS con la cual se
relacionaron alguna característica que respaldan la decisión, principalmente la seriedad de la
institución (16%). Aún así, claramente existe un nivel muy bajo de información inicial de las EGIS por
107
En el gráfico presentado a GRÁFICO 33: ¿CÓMO LE ORIENTÓ LA EGIS PARA ELEGIR EL TIPO DE SUBSIDIO Y
continuación se puede VIVIENDA A LA CUAL POSTULAR?
observar que la mayor parte 100%
4% 7%
de quienes postularon a la 11%
90%
modalidad de adquisición no
La EGIS lo/a convenció para
80%
requirieron apoyo de las 38% que eligiera la modalidad de
subsidio en que finalmente
EGIS para elegir el tipo de 70% 44%
postuló, porque tenía otra
51%
subsidio y vivienda porque 60%
preferencia
La EGIS lo/a orientó para
tenía clara su preferencia elegir el tipo de vivienda
50%
(59%). No ocurrió lo mismo donde era más factible
40% obtener el subsidio
con los postulantes a la
modalidad de construcción, 30% 59% No le ayudó, porque tenía
49% clara su preferencia
con ellos las EGIS cumplen 20% 39%
un rol orientador mayor ya 10%
que el 51% de los
0%
postulantes a esta Construcción Adqusición Total
modalidad recibió un apoyo
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [Pos.7]
de este tipo.
108
Página
Las vivienda finalmente recibidas por los beneficiarios no siempre se ajusta a la deseada, ya sea casa o
departamento. Esto es especialmente notorio en el caso de quienes recibieron una vivienda nueva a
través de la modalidad de construcción ya que el 82% de ellos habría preferido otro inmueble que
puede ser casa o departamento.
Quienes GRÁFICO 35: COINCIDENCIA ENTRE EL TIPO DE SOLUCIÓN RECIBIDA Y LA MODALIDAD DESEADA
postularon a CONSIDERANDO LA DIFERENCIA ENTRE CASA Y DEPARTAMENTO
través de la 120%
modalidad de
adquisición tiene 100% 0,2% 0,2% 0,2%
un nivel de 17% No sabía que podía elegir
28%
conformidad 80% 39% una alternativa
mientras que el
39% se siente 0%
que obtuvo. El Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [Pos.]
El discurso de los beneficiarios sobre las expectativas que tenían al inicio del programa está
fuertemente marcado por la experiencia. El largo e inesperado período transcurrido desde la
postulación al subsidio sin que aún hayan recibido las viviendas hace que el discurso de sus
expectativas se centre en el tiempo en que esperaban obtener el beneficio. En este sentido, sus
expectativas eran recibir la vivienda en un período más breve, de un año estimativamente. Se
reconoce que el camino no sería fácil ni corto, pero tampoco esperaba que fuese como ha sido, es
decir, excesivamente largo, engorroso y, en algún sentido, abusivo si se consideran los trámites que
deben realizar más de una vez por motivos que no son de su responsabilidad.
“nos estamos haciendo a la idea que vamos a tener que sacar un montón de papeles, porque si todos
vencían en 6 meses ya llevamos esperando ese tiempo” (Focus group con beneficiarios de modalidad
adquisición).
A lo anterior se agregan los costos financieros para los beneficiarios de la modalidad de adquisición
por el pago de arriendo por un período mayor de tiempo del que estimaron y acordaron con el
vendedor (arrendador) y el riesgo de perder la opción de comprar la casa en que ya habitan.
“Así van pasando los meses, después llega la fecha de vencimiento de los documentos y vuelta a sacar
todo de nuevo. El dueño de la casa donde yo vivo me dijo bien claro que no sacaba ni un solo papel
más, si llegaba fin de año y no pasaba nada la va a vender al contado” (Focus group con beneficiarios
de modalidad adquisición).
Los dirigentes de comités de vivienda, también señalan que el tiempo transcurrido para la obtención
de las viviendas es excesivamente largo, aunque reconocen que se trata de una realidad histórica.
Con relación a la satisfacción con el apoyo brindado por las EGIS en la etapa de preparación y
postulación de proyectos en la modalidad construcción y adquisición, la satisfacción fue alta en
110
Los mayores porcentajes de satisfacción están relacionados a temas como el apoyo para la apertura y
Página
manejo de los ahorros previos para ambas modalidades (84% construcción y 80% adquisición), la
información recibida sobre el avance de la postulación en el caso de la modalidad de construcción
El hecho que los beneficiarios califiquen positivamente la información entregada sobre el avance en la
postulación por parte de las EGIS no quiere decir que se sientan conformes con dichos avances. Según
la información obtenida en las entrevistas grupales a los beneficiarios, a crítica más fuerte a FSV dice
relación con el tiempo transcurrido para obtener sus viviendas. Muchos deben esperar años para
obtener sus viviendas, realizan varias veces los mismos trámites debido a que los certificados
obtenidos caducan antes de ser utilizados o simplemente ven disminuir sus esperanzas de lograr sus
objetivos. Se sienten maltratados.
En el caso de los
GRÁFICO 36: CALIFICACIÓN DEL APOYO BRINDADO POR LA EGIS EN LA ETAPA DE PREPARACIÓN Y beneficiarios de la
POSTULACIÓN DE PROYECTOS modalidad de
adquisición, la larga
Adquisición Construcción
espera por sus
79%
Orientación legal para la compra del terreno 72% viviendas tiene un
ingrediente
63%
Información que le entregaron sobre el
avance de la postulación 83% adicional. Como
Recomendaciones de cómo obtener subsidios 47%
muchos de ellos
complementarios para tener una vivienda de
mayor valor (de equipamiento, por …
69% habitan las viviendas
68%
antes de ser
La duración total del proceso que hizo la EGIS
hasta que todo estuvo listo para postular 68% adquiridas a través
58%
del subsidio, la
Presentación de diferentes alternativas de
viviendas que se podían construir 67%
prolongación en el
Apoyo para la apertura y manejo de los 80% tiempo del proceso
ahorros previos 84%
los obliga a pagar
0% 20% 40% 60% 80% 100% más meses de
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [AT.1- Forma A] – [AT.1- Forma B arriendo de los que
tenían
contemplados y sufrir la amenaza por parte del arrendador del término del pacto que tiene para la
compra definitiva de la vivienda. Estos costos económicos pueden ser invisibles para el sistema y en
cambio son de mucho valor para los beneficiaros.
“Así van pasando los meses, después llega la fecha de vencimiento de los documentos y vuelta a sacar
todo de nuevo. El dueño de la casa donde yo vivo me dijo bien claro que no sacaba ni un solo papel más,
si llegaba fin de año y no pasaba nada la va a vender al contado” (Focus group con beneficiarios de
modalidad adquisición).
111
En lo que dice relación con el índice de satisfacción de los usuarios con la asistencia técnica en la
formulación de proyectos de construcción y de adquisición se puede observar que ella fue
Página
particularmente alta en el caso de las EGIS públicas, ya que alcanza al 67%, mientras que entre las
La menor satisfacción con las EGIS privadas si fines de lucro se debe, al menos en parte, a que esas
instituciones cuentan con menos recursos o condiciones para entregar un servicio de mayor calidad.
Así se queda en evidencia, por ejemplo, cuando los beneficiarios entrevistados grupalmente señalan
que existe una permanente rotación de los profesionales de estas instituciones, lo que impide
generar lazos de comunicación y apoyo sostenibles en el tiempo.
Respeto a la
GRÁFICO 37: NIVELES DE SATISFACCIÓN CON LA ASISTENCIA TÉCNICA EN LA FORMULACIÓN DEL PROYECTO
satisfacción DE CONSTRUCCIÓN Y ADQUISICIÓN SEGÚN TIPOS DE EGIS
con el
120%
desempeño de
baja satisfacción satisfacción media alta satisfacción
la EGIS en el 100% 6% 2% 2% 5%
desarrollo de la
habilitación 80% 31%
social y en la 44% 52% 44%
entrega de 60%
información
durante la 40%
67%
ejecución de 50% 51%
20% 46%
subsidios de
adquisición, las
0%
evaluaciones
Egis privada Egis pública Egis sin fines de lucro Total
fueron más
positivas en
algunos temas Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [AT.1- Forma A]- [AT.1- Forma B]
que en otros
(ver gráfico a continuación). Los aspectos mejor evaluados fueron el trato recibido por parte del
personal de la EGIS (85%) y la información recibida sobre los trámites administrativos y legales
necesarios (72%). Por otra parte, los aspectos peor evaluados fueron la preparación para la vida
futura con los nuevos vecinos del barrio (41%) y la preparación para el adecuado uso, cuidado y
mantención de la vivienda (50%).
Particularmente, el discurso de los usuarios sobre el Plan de Habilitación Social incorpora elementos
positivos y criticas negativos sobre lo realizado por las EGIS.Los temas tratados con los vecinos como
parte de la habilitación, se dice que es bastante amplia. Aborda aspectos legales como la ley de
copropiedad y los derechos del niño. Además se tratan temas relacionados con la mantención de las
112
“Como este proyecto se alargado tanto, la gente está perdiendo la motivaciones por asistir a los
talleres y participar, no se puede desconocer que está cansada. Igual siempre se están haciendo
hartas cosas” (Focus group con beneficiarios de modalidad construcción).
Por otra parte, se le atribuye falta de practicidad a las actividades de capacitación para la mantención
de la vivienda. Pareciera que las EGIS, no tienen condiciones para realizar adecuadamente actividades
que requieren del desarrollo de experiencias prácticas para que sean asimiladas por los beneficiarios,
como por ejemplo cuando realizan cursos de gasfitería y albañilería. Sin perjuicio de ello, este dato
pone en evidencia que los vecinos requieren o solicitan la realización de actividades no sólo
discursivas sino que también prácticas o utilitarias.
Al mismo tiempo, los contenidos tratados con los beneficiarios no aparecen como algo rígido sino que
son flexibles a las inquietudes existentes. La gente aspira a más y por lo tanto cualquier idea
preconcebida de apoyo por parte de las EGIS requiere de ajustes que se adapten a las particulares
necesidades de cada grupo de beneficiarios.
“Nosotros estamos proponiendo temas que nos gustarían que se hablaran en las asambleas,
y gracias a Dios se han hecho” (Focus group con beneficiarios de modalidad construcción).
Los usuarios consideran que las EGIS les entregan folletos con el plano de la casa y sus medidas, e
incluso algunos relatos indican que éstas promueven visitas en conjunto para observar el avance de
las obras en terreno para identificar en la calidad de las construcciones, pero éstas no son preparadas
con perspectiva de género.
“Había reuniones de obras donde estábamos invitados a participar, pero se volvía entre latoso
y complicado porque había que tener casco, bototos, una cantidad de cosas que las mujeres
no las tienen” (Focus group con beneficiarios de modalidad construcción).
28
Datos corresponden al reporte de Encuesta de satisfacción a familias beneficiarias PHS-FSV (CEHU, 2010)
TABLA 12: NIVELES DE SATISFACCIÓN CON LA ASISTENCIA TÉCNICA DURANTE EL PROCESO DE EJECUCIÓN DEL
SUBSIDIOS DE ADQUISICIÓN
Calificación del TIPOLOGÍA
desempeño de
Privado Pública Sin fines de Lucro Total
la EGIS
Malo 75 20.7% 2 5.7% 13 31.7% 90 20.5%
Regular 215 59.2% 24 68.6% 27 65.9% 266 60.6%
Bueno 73 20.1% 9 25.7% 1 2.4% 83 18.9%
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [AT.2- Forma B]
Como contrapartida, los usuarios cuentan con diferentes alternativas para participar ejerciendo el
control social sobre el proceso. Una de ellas es la selección de las EGIS por parte de dirigentes
avezados, quienes incluso se preocupan de recabar antecedentes en DICOM y piden
114
“Muchas viviendas estaban quedando en manos de narcotraficantes porque tienen plata para ponerla.
Entonces nosotros dijimos autoeliminémoslos pidiendo un certificado de antecedentes como requisito.
Además subimos el ahorro nuestro, el ahorro nuestro establece que el 10,5 UF viene del SERVIU,
subámoslo a 35 UF, automáticamente se selecciona desgraciadamente a la gente, fue un acuerdo de
todos nosotros” (Focus group con dirigentes de la modalidad construcción).
La visita a las obras es otra forma de control ejercida principalmente por los dirigentes. Concurren a
ellas, aunque sea para conocer las viviendas piloto. Esto les permite verificar la calidad de las
terminaciones y comprobar que el diseño y las dimensiones de los espacios corresponden con los
informados por las EGIS.
“A los dos días del terremoto fuimos a visitar las obras de otras casas de la misma constructora, y nos
dijeron que escogiéramos un par de casas cualquiera para revisarla, y las casas no tenían nada; quiere
decir que están haciendo bien su trabajo” (Focus group con beneficiarios de modalidad construcción).
Existen formas de control que van más allá de las propias de un proceso de adquisición de viviendas a
través del FSV. En los usuarios existe miedo a los robos por lo que realizan turnos para cuidar las
viviendas en construcción. Más allá de los sacrificios que esto exige, también es valorado como un
momento de conocimiento o sociabilidad entre los vecinos.
“Uno ve que hay disposición para entenderse entre ellos y los dirigentes, a nosotros nos transmiten
seguridad” (Focus group con beneficiarios de modalidad construcción).
Además de representar los intereses de los usuarios, lo dirigentes desempeñan una labor que facilita
el trabajo de las EGIS, e incluso algunas opiniones señalan que parte de las labores asignadas a estas
entidades las realizan los propios dirigentes. Por ejemplo, se ocupan de detectar y organizar la
demanda, es decir, se autoperciben como la puerta de entrada de las EGIS hacia los usuarios.
115
“Lo primero que hace el dirigente con la EGIS es darle la entrada al comité, que no es fácil, que se sienta
respetado y se pueda dirigir a la asamblea. Ellos no pueden dirigirse a la asamblea si la directiva no se
Página
Existen experiencias en que los dirigentes e integrantes de los comités de vivienda tienen un
desempeño sobresaliente al lograr beneficios adicionales a los que provee el Fondo Solidario de
Vivienda. Se han conseguido cupos laborales para beneficiarios que se encuentran en las propias
obras para construir sus viviendas y realizan actividades propias en las obras, adicionales al proyecto
original
“Lo primero que hace el dirigente con la EGIS es darle la entrada al comité, que no es fácil, que se sienta
respetado y se pueda dirigir a la asamblea. Ellos no pueden dirigirse a la asamblea si la directiva no se
lo permite” (Focus group con beneficiarios de modalidad construcción).
“por nuestro lados dijimos, vamos a entregar áreas verdes verdes y no áreas verdes cafés como
habitualmente la tierra, entonces que hicimos, hablamos con una paisajistas, juntamos plata adicional
al ahorro, hicimos unas tremendas áreas verdes, vamos como tres veces al día a regar, todos los días,
van en la mañana tarde y noche, las familias plantaron por los hijos, las familias pusieron el pasto con
los hijos, las familias fueron a plantar los arboles con sus hijos, cada árbol tiene una placa con el
nombre de la familia que lo plantó y con el nombre de los hijos.” (Focus group con dirigentes de
modalidad construcción).
Los usuarios conciben al SERVIU como el responsable final de todo el proceso para la obtención de las
viviendas y de que ellas tengan las condiciones de calidad requeridas. Existen otros actores con
responsabilidades relevantes, pero es el SERVIU el más relevante en este ámbito. Sin embargo, un rol
de estas características no se condice con el tipo de relación que establece con los usuarios. En
efecto, de acuerdo a su percepción, el SERVIU está ausente en la cotidianidad de sus requerimientos,
demandas o necesidades.
En este sentido, el SERVIU como principal responsable del FSV, se le demanda una mayor presencia
en terreno.
“el {MINVU} tiene la responsabilidad de las viviendas finalmente, la EGIS es como intermediaria o
nexo” (Focus group con beneficiarios de modalidad construcción).
“debería estar más encima del proyecto, debería tener un contacto más directo con la gente, con los
comités, y no sólo dejar a la EGIS ser el nexo” (Focus group con beneficiarios de modalidad
construcción).
“que venga alguien a juntarse con los comités a ver qué pasa. Serviu también está interesado en que
116
las casas salgan bien, entonces debería haber un monitor encima del proyecto” (Focus group con
beneficiarios de modalidad construcción).
Página
La ausencia del SERVIU hace que los reclamos por los problemas de las viviendas, la falta de
certezas, el maltrato, las necesidades básicas no resueltas, la escasez de información y
Existen otras GRÁFICO 39 BENEFICIARIOS QUE CONCUERDAN EN QUE MINVU DESARROLLA LAS SIGUIENTES
debilidades del FUNCIONES
proceso para la
obtención de las Total Adquisición Construcción
viviendas que
tampoco favorecen El Ministerio de Vivienda 73%
la imagen que los está bien coordinado con 81%
las EGIS
beneficiarios tienen 63%
“Habitualmente aquí todo el mundo habla del hito, pero si en todas las obras que hemos entregado tu
me preguntas si alguna vez he conocido un hito, nunca, nunca he visto un hito en terreno, para mi es
un mito el hito”. (Focus group con dirigentes de cómites de vivienda).
117
Página
GRÁFICO 40 GRADO DE ACUERDO DE LOS BENEFICIARIOS CON EL DESEMPEÑO EFECTIVO DE LAS EGIS DEL ROL
ASIGNADO POR EL MODELO DE GESTIÓN DEL FSV
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [VM.1- Forma A y B]
construcción, quienes tienen una opinión más crítica respecto al rol y la importancia que
tienen las EGIS para la obtención de la vivienda, en comparación a los beneficiarios de
Página
subsidios de adquisición.
La satisfacción residencial hace referencia a tres elementos del producto final recibido por los
beneficiarios del FSV: i) la casa o departamento recibido; ii) el entorno inmediato o barrio en que está
ubicada la vivienda; y iii) la localización de la vivienda. En efecto, La satisfacción residencial es
analizada en términos de las categorías de funcionalidad, calidad constructiva, entorno barrial,
accesibilidad a servicios básicos, mantención de redes de apoyo. También se hace un análisis del
nivel de homogeneidad de las barrios en que habitan en relación a aquellos en que se ubicaban sus
viviendas anteriores, pero para efectos de este estudio estos resultados no discriminan en términos
de satisfacción/insatisfacción.
espacio y Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S1.1- Forma A] y encuesta de
comodidad percepción sobre el rol de las egis en el fsv subsidio de adquisición s1
del living comedor en el caso adquisición (69%).
119
Página
De acuerdo al tipo de vivienda recibida, se observa que los beneficiarios que recibieron
departamentos se encuentran más satisfechos que quienes recibieron casas. El 96,2% de quienes
recibieron departamentos están altamente satisfechos con la funcionalidad de ellos, mientras que
quienes se sienten de igual forma con las casas alcanzan el 74,3%.
TABLA 13: NIVEL DE SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS CON LAS CONDICIONES DE ESPACIALIDAD DE LA VIVIENDA SEGÚN TIPO DE
VIVIENDA RECIBIDA
TIPO INMUEBLE ANTIGÜEDAD
Casa Departamento Vivienda nueva Vivienda usada Total
BAJA SATISFACCIÓN 7 2.0% 1 .9% 2 1.8% 14 4.3% 16 3.6%
SATISFACCIÓN 84 23.7% 3 2.8%
24 21.1% 102 31.4% 126 28.7%
MEDIA
ALTA SATISFACCIÓN 263 74.3% 102 96.2% 88 77.2% 209 64.3% 297 67.7%
TOTAL 354 100.0% 106 100.0% 114 100.0% 325 100.0% 439 100.0%
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S.1- Forma A]
Como se puede observar en el gráfico adjunto, en la modalidad de adquisición de viviendas usadas los
niveles de satisfacción con la funcionalidad de las viviendas es ostensiblemente menor que en el caso
de los beneficiarios de la modalidad de construcción. La única dimensión de la funcionalidad en que
una mayoría relativa de beneficiarios se sienten muy satisfechos es en la del espacio y comodidad del
living comedor con un 35,3% del total. En tres dimensiones la mayoría relativa de los beneficiarios se
sienten algo satisfechos y en las otras tres insatisfechos.
120
Quienes se sienten muy satisfechos/algo satisfechos con las dimensiones de la funcionalidad siempre
Página
superan el 50% de los beneficiarios, aunque en el caso de los espacios para lavar y secar la ropa
El hecho de que los beneficiarios se sientan más satisfechos con la funcionalidad de las viviendas
nuevas (modalidad construcción) que con las viviendas usadas es una señal de avance en la calidad de
las viviendas sociales, aunque no se puede descartar que el nivel de satisfacción de los beneficiarios
con la funcionalidad de sus viviendas este influenciada por el agrado que provoca tener una casa
nueva.
La menor funcionalidad de las viviendas a las que acceden los beneficiarios de la modalidad de
adquisición es el costo que en la práctica deben pagar por obtener una vivienda en el barrio que ellos
desean. Pierden en la funcionalidad de las viviendas pero ganan en inserción social.
Coherente con los datos del cuadro anterior, el índice de satisfacción con la funcionalidad de las
viviendas es mayor entre los beneficiarios que recibieron una vivienda nueva (77,2%) en comparación
con los que recibieron viviendas usadas (64,3%).
Los beneficiarios de consideran mayoritariamente que las obras, materiales y artefactos de las
viviendas que habitan son de buena calidad. Donde se aprecia mayor satisfacción es con la
iluminación y ventilación natural y con la calidad de muros y paredes interiores.
La calidad constructiva GRÁFICO 43: OPINIÓN DE LOS BENEFICIARIOS RESPECTO DE LA CALIDAD CONSTRUCTIVA DE
de las viviendas es LA VIVIENDA RECIBIDA
controlada por los
beneficiarios
65%
principalmente a través Los muros o paredes exteriores 80%
de sus dirigentes. Para 54%
Aislamiento de temperatura al
ello visitan las obras y interior del hogar 82%
realizan observaciones o Iluminación y ventilación 66%
reclamos. Incluso realiza natural 86%
realizan sus propios Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S.2- Forma A] – [S.2-
aportes, agregado Forma B]
Página
“por nuestro lados dijimos, vamos a entregar áreas verdes verdes y no áreas verdes cafés como
habitualmente la tierra, entonces que hicimos, hablamos con una paisajistas, juntamos plata adicional
al ahorro, hicimos unas tremendas áreas verdes, vamos como tres veces al día a regar, todos los días,
van en la mañana tarde y noche, las familias plantaron por los hijos, las familias pusieron el pasto con
los hijos, las familias fueron a plantar los arboles con sus hijos, cada árbol tiene una placa con el
nombre de la familia que lo plantó y con el nombre de los hijos.” (Focus group con dirigentes de
modalidad construcción).
En el caso de las viviendas construidas (AVC), se percibe una mejor calidad de las casas en
comparación con los departamentos (Tabla 14 ), así como se percibe una mejor calidad de las
viviendas nuevas en comparación a las usadas (Tabla 14 )
122
Página
Como es de esperar, el porcentaje de beneficiarios que declaran haber encontrado problemas en las
viviendas al momento de su entrega es mayor en el caso de las viviendas usadas. Un 29,8% de los
quienes accedieron a viviendas nuevas encontraron problemas, mientras que entre los beneficiarios
que adquirieron viviendas usadas el 47,4% identifico problemas en ellas (tabla 15) . Asimismo, se
observa que los departamentos presentan mayores problemas en comparación a las casas (tabla
nº5). El 51,1% de los beneficiarios de departamentos identificó problemas en ellos, mientras que a un
37% de los que accedieron casa les ocurrió lo mismo.
TABLA 15: PROBLEMAS EN LA RECEPCIÓN DE LAS VIVIENDAS DE ADQUISICIÓN SEGÚN ANTIGÜEDAD DE LA VIVIENDA
Encontraron TIPO INMUEBLE ANTIGÜEDAD
problemas Casa Departamento Vivienda nueva Vivienda usada Total
123
Adquisición Construcción
0% 20% 40% 60% 80%
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S.41- Forma A] -[S.4-
Forma B]
En la modalidad
de adquisición, el GRÁFICO 46: PERCEPCIÓN DE CAMBIO EN ENTORNO BARRIAL SEGÚN MODALIDAD DE
CONSTRUCCIÓN O ADQUISICIÓN
porcentaje de
120,0%
beneficiarios que
Ha mejorado Es más o menos igual Ha empeorado un poco
consideran que 100,0%
el entorno barrial
ha mejorado 80,0%
mucho o un poco 63%
71%
es cercan al 50% 60,0% 78,5%
pero sin
40,0%
superarlo. El 12%
aspecto que más 20,0% 12%
11,3%
ha mejorado es 25%
17%
10,2%
el de la 0,0%
convivencia con Construcción Adquisición Total
los vecinas y Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S.4- Forma A] y [S.4- Forma B]
124
vecinas 48%.
Página
Entre los beneficiarios de viviendas nuevas, el 88,6% cree que el entorno barrial ha mejorado,
mientras que 54,2% de los que recibieron vivienda usada piensa lo mismo. Una importante diferencia
se observa entre quienes creen que ha empeorado un poco. El 5,3% de los usuarios de viviendas
nuevas piensa así, mientras en e cao de los usuarios de viviendas usadas este porcentaje se eleva al
31,4%.
TABLA 16: PERCEPCIÓN DE CAMBIO EN ENTORNO BARRIAL SEGÚN TIPOS DE VIVIENDAS ADQUIRIDAS
TIPO INMUEBLE ANTIGÜEDAD
Casa Departamento Vivienda nueva Vivienda usada Total
ha empeorado 59 23.0% 49 26.9% 6 5.3% 102 31.4% 108 24.6%
es más o menos
21 8.2% 33 18.1% 7 6.1% 47 14.5% 54 12.3%
igual
ha mejorado 177 68.9% 100 54.9% 101 88.6% 176 54.2% 277 63.1%
Total 257 100% 182 100% 114 100% 325 100% 439 100%
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S.4- Forma A] y [S.4- Forma B]
(1) El índice tiene un rango de variabilidad entre 0 a 15, resultante de la suma de los puntajes en los ítemes de S.4. Puntajes en el
40% inferior de la escala corresponde a “Ha empeorado un poco”, el 20% central se considera “Es más o menos igual” y puntajes
en el 40% superior se la escala suponen que “ha mejorado”
125
Página
En lo que respecta a la movilidad territorial, se observa que la mayor parte de los beneficiarios
accedieron a viviendas ubicadas en la misma comuna en que residían anteriormente. Así lo informa el
88,1% de los beneficiarios de la modalidad de construcción y el 74,5% de la modalidad adquisición.
En el grafico
siguiente se GRÁFICO 47: MOVILIDAD ESPACIAL DE LOS BENEFICIARIOS DE ADQUISICIÓN
puede
En una comuna
observar que En una comuna
Vivían en la
distinta, en
los misma vivienda ;
distinta, de la distinta región;
15,2%
beneficiarios misma región; 0,5%
25,7%
que
continúan
viviendo en la
misma
comuna en
que residían
anteriorment En otro Barrio de Vivían en distinta
e, lo hacían la comuna; 31,8% vivienda, mismo
barrio; 26,9%
mayoritariam
ente en otro
barrio de la
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [VA.1- VA.2- VA.3 Forma B]
misma
comuna y en una vivienda del mismo barrio. La menor parte de ellos vivían con anterioridad en la
misma propiedad y comuna que obtuvieron con el subsidio
126
Página
El cambo de residencia
GRÁFICO 49: PERCEPCIÓN DE CAMBIO EN LA ACCESIBILIDAD A OPORTUNIDADES URBANAS
puede favorecer o ENTRE LA NUEVA VIVIENDA Y LA ANTERIOR, SEGÚN MODALIDAD DE SUBSIDIO
dificultar el acceso de 120,0%
los beneficiarios a Más cerca Algunas cosas más lejos, algunas más cerca Más lejos
se observa, como se
20,0% 37,4%
muestra el gráfico 25,0%
10,5%
adjunto, es que los 0,0%
beneficiarios de la Construcción Adquisición Total
modalidad construcción Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV [S5- Forma A y Forma B]
127
tienden a alejarse de los (1) Indice tiene un rango de 0 a 45, y se obtiene como suma de los ítemes de la pregunta
S.5. Se considera Más lejos, los puntajes en el 40% inferior; u y más cerca en el 70%
servicios usualmente
superior.
requeridos,
Página
instituciones 35%
Comisarías
públicas,
Centros de salud 30%
municipalidad y
centros Municipalidad 27%
comerciales.
Supermercado y ferias libres 26%
también puede
afectar los costos Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S5- Forma A y Forma B]
económicos de
los beneficiarios en relación a los que tenía en sus viviendas anteriores, aunque la mayor parte de
ellos señalan que se han mantenido igual que antes. Aún así, cabe mencionar que los mayores
aumentos de costos se producen por el tiempo de traslado de los estudiantes a sus establecimientos
educacionales (20,5%) y el gasto en transporte que esto implica (15,9%)
128
Página
El traslado de los
beneficiarios a sus GRÁFICO 52: CAMBIO EN LA CERCANÍA DE REDES FAMILIARES Y AMICALES DE
APOYO ENTRE LA VIVIENDA DE ORIGEN Y DE DESTINO
nuevas viviendas
mayoritariamente
Más cerca Prácticamente igual que antes Más lejos
los aleja de sus
100%
redes familiares y
90% 20,5% 22,3% 21,3%
amicales. El índice 80%
elaborado al 70%
27,8% 30,3%
respecto muestra 60% 33,2%
que les sucede lo Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S6- Forma A y Forma B]: Y en
mismo al 44,4% de relación al acceso a familiares o amigos a los que acude cuando necesita ayuda, ¿en su actual
vivienda está...?
los que adquirieron
Página
viviendas usadas.
GRÁFICO 53: HOMOGENEIDAD SOCIAL DE LOS BARRIOS DONDE SE LOCALIZAN LAS VIVIENDAS Los barrios en que se
OBTENIDAS MEDIANTE SUBSIDIO, SEGÚN MODALIDAD DE SUBSIDIO ubican las viviendas
obtenidas a través del
Homogéneos Heterogéneos(1)
subsidio son homogéneos
desde un punto de vista
socioeconómico según lo
Total 57,8% 42,2% señalado por la mayoría
de los beneficiarios tanto
de la modalidad de
Adquisició
65,1% 34,9% construcción como de
n
adquisición. Aunque se
aprecia mayor
Construcci
51,5% 48,5% homogeneidad en los
ón
barrios en que se ubica las
0% 20% 40% 60% 80% 100%
viviendas usadas o
adquiridas a través de la
modalidad de adquisición
(66,5%).
Muchas viviendas estaban quedando en manos de narcotraficantes porque tienen plata para ponerla.
Entonces nosotros dijimos autoeliminémoslos pidiendo un certificado de antecedentes como requisito.
Además subimos el ahorro nuestro, el ahorro nuestro establece que el 10,5 UF viene del SERVIU,
subámoslo a 35 UF, automáticamente se selecciona desgraciadamente a la gente, fue un acuerdo de
todos nosotros” (Focus group con dirigentes de la modalidad construcción).
130
Página
Homogéneos Heterogéneos(1)
Fuente: Encuesta de percepción sobre el rol de las EGIS en el FSV – [S9- Forma A y Forma B]
131
Página
132
Página
Resultado
Proceso
Inductores de los Beneficiarios; del MINVU; de las EGIS y Otros Inductores.
En cada una de estas secciones se presenta una tabla que resume los valores obtenidos tanto para
cada uno de los objetivos estratégicos que lo conforman, como para cada una de las variables que los
explican e incluye un análisis de los principales resultados.
Cabe recordar que los valores CMI presentados provienen de una serie de indicadores medidos, con
base en las siguientes fuentes de información:
En su lectura se debe tener presente que los indicadores fueron comparados con metas definidas
para cada uno de ellos (de donde provienen sus valores), los cuales fueron recalculados considerando
el aporte explicativo de cada uno de ellos a la variable a la que están asociados. En algunos casos, la
metodología incluyó la normalización de los resultados para neutralizar el valor teórico que pueden
adoptar los indicadores, pero que no son válidos en la práctica. 29 El valor CMI no sólo toma en cuenta
el resultado de los indicadores, sino que también la interpretación de éste en su aporte a representar
la realidad que se evalúa.30
El valor CMI de cada uno de los objetivos estratégicos es un promedio ponderado del valor de las
variables que tiene asociado. Nuevamente el ponderador es producto del valor explicativo de las
variables sobre los objetivos estratégicos. Lo mismo sucede en el caso del valor de las perspectivas
29
Por ejemplo, para medir cualitativamente una norma, el abanico de opciones de entre las cuales puede elegir el
entrevistado deben incluir todas las posibilidades teóricas, las que incluyen por ejemplo, la inexistencia de la Ley. No
obstante, a la hora de evaluar las respuestas ya se sabe de la existencia de la Ley. Hay que descartar esa opción teórica y
133
revalorar los resultados sin considerarla. A ese proceso se lo llama normalización de los resultados de los indicadores CMI.
30
Puede suceder, por ejemplo, tener un indicador para explicar una variable, cuyo resultado sea 50%, pero que
Página
sea considerado un resultado negativo, tal que el Valor CMI sea 30%. Para eso se suelen utilizar las metas. Pero
no son la única alternativa. La normalización de los resultados combinado con metas, es otra posibilidad.
Perspectiva Resultado
El Resultado que mayor puntaje ha obtenido, a nivel de Objetivo Estratégico, es “Mayor calidad de las
soluciones habitacionales” (79%). Esto fundamentalmente por el aporte del Modelo a incrementar el
metraje total de las viviendas, tanto en construcción, como en adquisición. Comparando el tamaño
promedio de las viviendas durante el periodo de funcionamiento de las EGIS, con el de igual periodo
previo a su funcionamiento, el incremento fue de 30% y 21%, respectivamente.
En oposición, el menor logro de este modelo, a nivel de Resultados, se dio en su aporte a una “Mayor
eficiencia Pública y Transparencia en el otorgamiento de soluciones habitacionales”. Este resultado
está fuertemente marcado por el hecho que los precios de las soluciones habitacionales se
incrementaron, en términos reales (el precio por metro cuadrado medido en UF, subió).31 Esta
inflación no sólo afecta al Gobierno que tiene que destinar más recursos por unidad se solución
134
habitacional, sino que también tiene efectos sobre quienes no estando dentro del Programa desean
31
Página
Esta elevación de precios se explicaría fundamentalmente por el incremento en el precio de los terrenos y el
sobrepecio de las viviendas usadas en la modalidad de construcción y adquisición, respectivamente.
En materia de “Reducción del déficit habitacional”. Debe tenerse en cuenta que si bien éste era un
objetivo menos central, toda vez que en el diseño se pretendió desviar el foco desde la reducción del
déficit hacia la obtención de soluciones habitacionales más integrales. En este contexto, tanto la
percepción, como los datos duros reflejan un resultado parcialmente exitoso en esta materia. Si bien
el Déficit Habitacional aumentó si se compara el valor resultante de la Encuesta de Hogares de 2003
con el obtenido el 2006; si se lo mide en términos de número de habitantes, vale decir personas con
déficit habitacional por cada millón de habitantes, hubo una reducción, aunque ésta es de baja
magnitud.
Por último, en relación al resultado “Mejor focalización en los pobres”, cabe mencionar que
el valor obtenido proviene de una evaluación positiva, a nivel de indicadores, en su capacidad
para otorgar el beneficio a quienes el modelo pretende beneficiar; empero no es muy
efectivo en beneficiar a todos a quienes el modelo pretende hacerlo. El indicador porcentaje
de población del 40% más vulnerable que recibe una solución habitacional, es bajo, esto se
debería a que el tramo de población objetivo es muy grande y, por tanto, el impacto sobre el
universo resulta ser bajo.
Con todo, el valor CMI global obtenido en la perspectiva “Resultado” alcanza un 52.4% en unidades
CMI. Este resultado está determinado fundamentalmente por dos aspectos:
El valor del resultado “Mayor integración social” (40,2%), dado que es, lejos, el que mayor
ponderación recibió por parte de los expertos que asignaron el peso relativo de cada una de
los objetivos estratégicos del modelo (32.5%)
Los valores extremos captados por el modelo, los cuales se analizaron anteriormente, entre
los que destacan el aumento en el metraje de las viviendas, en contraposición al incremento
de costos y el bajo aporte a evitar la segregación urbana.
135
Página
AMBITO DEL
Valor OBJETIVOS ESTRATEGICOS Valor VARIABLES Valor
CMI
La valoración del Proceso (43.6%) está imbuido básicamente por 4 Objetivos Estratégicos que fueron
ponderados con mayor influencia por los expertos. Estos son: “Elaboración y presentación de
proyectos/postulaciones”, “Ejecución de de Proyectos construcción/adquisición”, “Detección y
organización de demanda” y “Evaluación y Selección de proyectos/postulaciones elegibles”. Cada uno
con alrededor de 20%, en tanto que el resto (2) solo recibieron el restante 20%.
El objetivo estratégico con mejor desempeño, según su valor CMI, dentro de la perspectiva Proceso es
la “Ejecución del Plan de Habilitación Social”. Este resultado es producto de la declaración
136
(percepción) de los propios beneficiarios, que consideraron que la habilitación social recibida fue
efectiva y que recibieron información periódica y relevante durante el desarrollo del proceso. Esto en
contraposición a su valoración con respecto a la incidencia que lograron dentro del proyecto.
Página
Una vez analizados los casos extremos (mejor y peor evaluados), cabe destacar que el resto
obtuvieron valores aproximadamente similares, en torno a 50%. No obstante a nivel de variables,
llama la atención la baja valoración CMI obtenida por el grado de concursabilidad de los procesos. En
este caso, la explicación radica en el bajo porcentaje de llamados en los que realmente habría habido
competencia y se habría seleccionado a los mejores proyectos.
En términos de valoraciones CMI con alto puntaje se tiene a la Efectividad de las ITO. Si bien en
términos generales se ha verificado un buen desempeño en este sentido. El resultado obtenido en el
CMI está reflejando más un adecuado número de inspecciones por sobre su efectividad.
Los valores tabulados en el CMI a nivel del Inductor Beneficiarios se muestran a continuación :
La ponderación realizada por los expertos a estos objetivos estratégicos valoran aproximadamente
igual la Proactividad Social y la Probidad social, alrededor de 40% cada uno, en tanto que una
ponderación menor (23%) recibió el hecho que los dirigentes comunitarios representaran el interés
social.
el interés por participar fue menos valorado, ya que son pocos por los beneficiarios que declaran
haber participado activamente en la postulación y ejecución de proyectos. Acá podría darse un círculo
Página
vicioso, ya que también declaran poca incidencia en su participación. Si esto es así, genera poco
interés por hacerlo y viceversa: si participan poco, su incidencia será baja.
Resultados preocupantes, fueron los obtenidos por el objetivo estratégico Probidad Social. Esto se
debería a que se percibe la existencia de engaño por parte de los beneficiarios en los datos
reportados para obtener el puntaje en la Ficha de Protección Social. Así mismo sucede con la
percepción sobre el uso efectivo de la vivienda por parte de los beneficiarios. Especialmente en
adquisición de viviendas, quienes recibieron su solución habitacional hacen un uso de ella distinto al
que tenía previsto, sin que exista mayor fiscalización, ni sanción por ello.
Los valores tabulados en el CMI a nivel del Inductor MINVU se muestran a continuación:
Calidad de la reglamentación
sobre operación y desempeño de 50,0%
M5. El proceso está reglamentado EGIS
43,0%
en forma precisa Régimen de sanciones 29,5%
Calidad de la Reglamentación del
50,0%
FSV
M6. Direcciona y adecua la oferta
Efectividad de los instrumentos
pública a la demanda social,
50,0% para direccionar la oferta a la 50,0%
138
El objetivo estratégico peor evaluado por el CMI es la capacidad del MINVU para “fiscalizar el
cumplimiento de los actores involucrados en el sistema”. Esto se explicaría fundamentalmente por la
percepción institucional de la insuficiencia de recursos humanos y operacionales para realizar una
adecuada fiscalización sobre las distintas funciones de los actores involucrados en el sistema. Y
también por la baja aplicación de multas en el sistema y la poca efectividad de las mismas para
inducir ciertos comportamientos, esperables o deseados por el modelo.
De manera coincidente con lo último, el régimen de sanciones es la variable peor evaluada dentro de
la reglamentación del proceso.
Otro objetivo estratégico con negativa valoración es la capacidad del MINVU para “detectar
adecuadamente la vulnerabilidad y carencia habitacional”; lo cual estaría asociado a dos factores, la
baja confiabilidad del instrumento utilizado para determinar la vulnerabilidad de los potenciales
beneficiarios (datos de la Ficha de Protección Social), como por el hecho que el MINVU no realiza los
esfuerzos institucionales suficientes para verificar esta información. Esto se ve como un resultado,
independientemente si está o no entre sus responsabilidades, atribuciones y/o capacidades.
El objetivo estratégico mejor evaluado corresponde a que el MINVU “Selecciona las mejores EGIS y
evalúa su desempeño”. Pese a ello, su valoración es relativamente baja en comparación a otras
perspectivas. En todo caso su valor se explicaría por una relativamente baja proporción de EGIS que
tienen su situación vencida. El índice de percepción sobre la rigurosidad de las exigencias legales,
técnicas y económicas que se le solicitan a las EGIS recibió una valoración cercana a 50%,
neutralizando el anterior factor.
Por último, cabe mencionar la relativamente baja valoración que se hizo sobre la “Difusión de
información relevante y oportuna a todos los actores”, que realizaría el MINVU. Esto se da tanto en la
percepción de los propios beneficiarios, que consideran no haber estado adecuadamente informados
sobre el funcionamiento del sistema FSV-EGIS antes de postular (deberes-derechos, participación
esperada); como de parte de las EGIS. Son relativamente pocas las que declaran que el MINVU les
proporciona información oportuna y relevante para su actuación (actualización de modificaciones,
cupos, plazos, reglamentaciones, demanda potencial).
139
Página
Los valores tabulados en el CMI a nivel del Inductor EGIS son los siguientes:
Los objetivos estratégicos con mayor ponderación por parte de los expertos en el componente EGIS,
son su “solvencia técnica y económica”, su “Comportamiento idóneo” y la “competencia efectiva
entre ellas”. Entre los 3 explicarían el 60% del componente, en tanto que los otros cuatro explicarían
el 40% restante.
El Objetivo Estratégico con mayor valor CMI es la capacidad que tienen las EGIS para incorporar la
demanda de los hogares más vulnerables. Para maximizar sus posibilidades de elección de sus
proyectos, las EGIS involucran entre los beneficiarios a las personas más vulnerables. Un alto
porcentaje de EGIS dice trabajar con los más vulnerables. Coincidente con este resultado, un alto
porcentaje de los subsidios se dirige hacia el primer quintil de la población.
Otro alto valor CMI lo tiene la “Solvencia técnica y económica de las EGIS”. En este caso, la capacidad
de las EGIS para presentar proyectos ganadores (el porcentaje de EGIS que lo lograría) y la solvencia
económica de las EGIS, valorada como el porcentaje de las que declaran no tener problemas
financieros, reciben una valoración promedio bastante menor que la variable referida a la solvencia
técnica. Acá cabe especificar que para calificar a una EGIS como solvente técnicamente, se determinó
cuantificar el porcentaje que ella tenía cierta cantidad y perfil de profesionales a su cargo,
probablemente el mínimo exigido fue muy bajo, teniendo en cuenta el resultado obtenido y la
percepción que resulta de consultas a mayor profundidad, pero que no generaron un indicador. Por
140
lo mismo en nueva medición debería plantearse un indicador más exigente para demostrar la
capacidad técnica de las EGIS.
Página
En cuanto a las áreas con baja valoración CMI están la competencia efectiva entre EGIS,
fundamentalmente porque muy pocos beneficiarios declararon haber elegido entre más de una EGIS.
El índice de percepción calculado en relación a la percepción del acceso usuario a información sobre
las EGIS, es también muy bajo.
También con una valoración CMI relativamente baja se encuentra el comportamiento idóneo de las
EGIS, lo que refleja el alto número de EGIS que han sido sancionadas. No se midieron variables tales
como cobros indebidos u otras eventuales irregularidades.
Los valores tabulados en el CMI a nivel del Inductor Otros se muestran a continuación:
La ponderación realizada por los expertos sobre el aporte explicativo de los objetivos estratégicos a
este inductor tienen sólo dos valores. 27.5% para el caso de “El costo del terreno en zonas urbanas
consolidadas es financiable con el subsidio” y “Constructoras / inmobiliarias consideran atractivos los
incentivos para producir viviendas sociales”. En tanto que el resto fue ponderado con 15%.
141
El resultado más notable es que se detectó cooptación e integración entre constructoras y EGIS, pero
que sin embargo se ven mayores ventajas que desventajas sobre esta forma de asociación. Lo que
Página
explica su valoración positiva. Debe recordarse que el sector EGIS es dominado por aquellas con fines
de lucro y por tanto su interés económico las conduce a establecer alianzas y negocios integrados.
En relación al costo del terreno en zonas urbanas consolidadas y su financiabilidad con el subsidio, lo
primero es que se detectó riesgo de sobreprecio, lo cual atenta a que el monto del subsidio permita la
compra de terrenos en las zonas urbana bien localizadas. Asimismo se observó que el grado de
densificación urbana promedio de las capitales regionales eventuales podría incrementarse.
A continuación se analizan los resultados agregados de cada perspectiva para luego ver el CMI en su
integridad. Los valores de las perspectivas fueron los siguientes:
La perspectiva Inductores fue ponderada por los expertos con valores de 15,2% (Beneficiarios), 43,6%
(MINVU), 22,5% (EGIS) y 18,6%. Por tanto, la perspectiva Inductores, a nivel agregado, está
fuertemente influenciada por el valor CMI obtenido por el Inductor MINVU.
La perspectiva Resultados fue ligeramente mejor evaluada que el proceso y los inductores, al interior
de éstos podría estar explicado por una probable sobre valoración del peso relativo asignado al
MINVU, en detrimento del correspondiente a las EGIS y a Otros. Con una ponderación ligeramente
más cargada hacia estas dos perspectivas los y valores CMI hubieran estado más cercanos. En todo
caso, cabe destacar la consistencia de la medición toda vez que los resultados de los inductores y el
proceso están en un marco razonable de compatibilidad con el obtenido por el de Resultados, a
través de una medición independiente de ésta. Vale decir que los Resultados fueron valorados con
variables e indicadores independientes de aquellos que valoraron el Proceso y los Inductores;
resultando valores muy cercanos.
Los resultados globales obtenidos muestran que el modelo tiene un rendimiento medio, es decir que
combina determinantes bien valorados, con otros con desempeño bajo en términos de lo que el
modelo pretende lograr. Esto se vio en detalle en la sección precedente. Vale decir, hay una
explicación razonable para cada uno de los valores captados por el CMI.
142
Recuérdese que uno de los objetivos o ventajas del CMI es que permite objetivar y cuantificar los
diferentes componentes que explican el modelo, e identificar aquellas con bajo desempeño. Por ello,
Página
en la explicación precedente se centró en analizar las causales tanto de las variables con desempeño
positivo, como de aquellas que requieren de mayor atención, en cada una de las perspectivas.
En cada objetivo estratégico se muestra un color que facilita percibirlo como de bajo rendimiento
(menos de 40% en su valor CMI), rendimiento medio (entre 40% y 60% de valor CMI) y de mayor
valoración (más de 60%). Asignándole los colores rojo, amarillo y verde, respectivamente. Esta
“semaforización” de los resultados facilita su visibilidad. Adicionalmente se muestra el peso
(ponderación) de cada Objetivo Estratégico en su capacidad explicativa de cada una de las
perspectivas en las que está incluido.
Nótese que todas las perspectivas agregadas tienen una valoración media (amarillo), a excepción del
MINVU; en tanto que a los Objetivos Estratégicos les corresponden valoraciones en rojo, amarillo y
verde. Los Objetivos Estratégicos en rojo, y por tanto los que requerirían de una mayor atención para
su corrección, son los siguientes:
144
50,0 % pública a la demanda social, conociendo demanda de los hogares más asignado por el modelo 0,1500
71,1 %
las condiciones de ambas 0,1475 vulnerables dentro de la
0,4375 población objetivo 0,1200
M7. Fiscaliza el comportamiento de los 0,1858 45,5 %
Página
38,4 % 18,4 % 0,2250
actores involucrados en el sistema 0,1475 52,3 %
53,5 %
145
Página
En el marco de los postulados estratégicos de la Nueva Política Habitacional (NPH) vigente entre 2006
y 2010, la tercerización de la gestión social y técnica de la gestión de los subsidios habitacionales en el
actor EGIS, expresa una apuesta coherente con los nuevos estándares de calidad habitacional y
residencial de la Política, como también representa una oportunidad para mejorar la eficiencia y
eficacia en la producción de soluciones habitacionales urbana y socialmente sostenibles.
Panorámicamente, a 5 años de impulsada la NPH se han ido alcanzando algunos de sus objetivos más
importantes. En primer lugar, entre 2006 y 2009 el déficit habitacional se redujo en 2%, variando de
420 a 412 mil hogares y, considerando el crecimiento poblacional, la tasa de hogares con déficit por
millón de habitantes se mantuvo bastante estable en el período (varía 0,33% 32). Lo anterior significa
que la entrega de soluciones habitacionales ha permitido cubrir el crecimiento poblacional y ha
disminuido la magnitud real del déficit.
Asimismo, desde el punto de vista de la calidad, entre 2006 y 2010 se aumentó el metraje de las
viviendas subsidiadas mediante AVC en 21%, así como las de proyectos de construcción en 30,9% 33.
Esto ha ido aparejado de un incremento de los montos subsidiados tanto para los inmuebles como
para la compra de terreno mediante Subsidio Diferenciado a la Localización, lo que se refleja en un
mayor valor UF/mt2 asignado en total del orden de 4% entre 2006 y 2010, y al aumento de 7,8%,
comparando este período con las viviendas entregadas entre 2001 y 2005, lo que puede asociarse a
progresos en la calidad constructiva.
Asimismo, ha sido efectivo el esfuerzo por mejorar la focalización de los subsidios, traduciéndose en
una mayor focalización en el quintil más vulnerable (74,1% de los subsidios de Adquisición entregados
en el período han sido para hogares del 1º quintil (FSV I), y 100% de los de construcción se entregan a
este segmento).
Desde el punto de vista de la eficiencia en la gestión de la política habitacional, se puede señalar que
si bien desde la incorporación de las EGIS en 2006 el valor subsidiado por mt 2 se incrementó, su
variación fue inferior al aumento de las superficies construidas y no afectó el presupuesto, ni las
metas comprometidas en materia de vivienda social subsidiada.
Por contrapartida, existe un amplio consenso entre los actores del mercado de vivienda social
subsidiada, y en el propio Ministerio de Vivienda y Urbanismo, respecto a que el alza del subsidio
base y la creación de nuevos instrumentos de financiamiento de terrenos mejor localizados (SDL), se
146
32
La cifra corresponde a la variación de la tasa de hogares con DH (Observatorio Habitacional con base a datos CASEN)
respecto al total de población proyectada por CENSO INE, entre los años 2006 y 2009.
33
De acuerdo a los registros de SNAT sobre 1.982 proyectos ejecutados al 100% entre 2001 y 2010, en que se beneficiaron
Página
2
144.214 familias, en proyectos de construcción las viviendas han variado desde un promedio de 34,39mt en 2001 a 46,9
2
mt en 2010. Asimismo, de acuerdo a los datos de 71.174 subsidios pagados en AVC I, II y AVE entre 2006 y 2009, las
2 2
viviendas han variado desde un metraje promedio de 41,4 mt a 50,1 mt entre 2006 y 2010.
Sin embargo, en todos estos avances para la calidad de vida residencial de las familias más
vulnerables y pérdida de recursos, poco han tenido que ver las EGIS, y corresponden más bien a
determinantes de la política pública, marco bajo el cual éstas se desempeñan.
Más directamente, la incorporación de las EGIS en la operación del FSV (principal programa
habitacional) ha contribuido a reducir el tiempo de demora con que se obtenían las soluciones
habitacionales, - aun cuando en la actualidad casi la mitad de los proyectos de construcción exceden
los 21 meses de vigencia de los subsidios34-, es significativamente menor la demora promedio de los
proyectos en la actualidad (entre 18 y 24 meses), comparativamente a los más de 6 años que tardaba
la ejecución de subsidios antes de la reglamentación del funcionamiento de los organizadores de
demanda.
Pese a que las EGIS se sitúan en una posición central en el mercado de la vivienda social subsidiada,
pues intermedia entre la oferta de subsidios MINVU, la demanda de los potenciales beneficiarios, las
empresas constructoras, los dueños del suelo urbano y los vendedores de viviendas, su rol se ve
circunscrito al de “operador” de procedimientos administrativos para que soluciones habitacionales
sean efectivamente producidas.
Esto, porque las EGIS competentes técnica y económicamente no son suficientes, ni gozan de la
cobertura necesaria para garantizar que la organización de la demanda, la escogencia de suelos, la
formulación y ejecución de proyectos estén totalmente alineados con los objetivos de las Políticas de
vivienda y urbanismo.
En el marco del modelo de gestión del FSV, el MINVU transfirió a las EGIS las funciones de detección y
organización de la demanda, administración de los subsidios habitacionales, asistencia técnica a los
beneficiarios y representación de los intereses de los beneficiarios ante las inmobiliarias o
constructoras; no solo con el propósito de descomprimir a la institución de las labores operativas,
sino con el objeto de asegurar un mayor respecto a los derechos de los potenciales beneficiarios y un
mayor nivel de logro de los objetivos de la política. El estudio del funcionamiento de las EGIS en la
Política Habitacional, ha permitido develar que el desempeño de las EGIS está muy distante de lo que
se esperaba. A continuación, los principales argumentos en este sentido.
En general, las EGIS han sido efectivas en incorporar entre los postulantes, a la población más
147
34
De acuerdo a las fechas de emisión de subsidios, fecha de caducidad de subsidios y fecha de término 100% de obras en
base de datos SNAT de proyectos de construcción, un 48,9% de los subsidios se ejecutan dentro de 21 meses.
Si bien, el proceso de organización de la demanda realizado por las EGIS ha contribuido a que los
actores recolecten y presenten adecuadamente la documentación para su postulación, en la
práctica, la función de detección y organización no ha sido realizada mayoritariamente por las
EGIS, sino que se ha descargada en varios municipios, en dirigentes y comités y auto-
organización. No obstante, ha habido EGIS que han demostrado eficiencia en esta labor, lo que
respalda que el supuesto que tendían capacidad para hacerlo se cumplió, lo que no se logró es
masividad y esto probablemente por lo impracticable de su efectiva fiscalización, en su actual
diseño.
El modelo apostaba por que los beneficiarios puedan integrar redes de apoyo social, sea creando
o aprovechando mecanismos previos y propios de organización existentes y que los propios
beneficiarios participen en el proceso de obtención de soluciones habitacionales. Esto no se ha
constatado masivamente en la implementación del modelo FSV-EGIS. Probablemente el hecho
que no se valore en los concursos los mecanismos de superación futura de la vulnerabilidad
social, de manera determinante, pudo haber mermado este supuesto logro. Lo mismo sucedió
porque en la práctica, los proyectos no fueron elaborados participativamente como era
pretendido por el modelo.
En general, las EGIS no han sido efectivas como contrapartes de los beneficiarios ante las
constructoras en la etapa constructiva y en la supervisión de obras. Sin embargo la fiscalización
del Estado (especialmente el SERVIU y en menor medida los Municipios), sí lograron este
resultado. En general la calidad constructiva de las soluciones habitacionales en la etapa 2006-
2010 fue mejor que en el pasado y cumplen estándares adecuados, según la percepción de los
expertos. Algo relativamente similar a lo anterior sucede en el caso de la regularización de los
títulos de propiedad de los beneficiarios. En general, no se han detectado mayores problemas
relacionados con los títulos. Aunque tal vez en este caso el mayor aporte sea por cuenta de las
constructoras más que por el de las EGIS.
Probablemente el empate virtuoso entre la demanda y la oferta habitacional con innovación, sea
uno de los resultados con menor logro en la práctica, dado que no se cumple el supuesto de una
amplia competencia entre EGIS por captar beneficiarios potenciales, sino que más bien estos
habrían sido inducidos a tomar las opciones representadas por constructoras y las EGIS que
actuaron como intermediarias de estas últimas. El amplio predominio de sólo dos modalidades
dentro de todas las posibilidades contempladas por el modelo, así como las propias declaraciones
de los beneficiarios, respecto a cuál habría su preferencia, son expresiones de que la oferta no se
148
está adecuado a la demanda potencial. Tampoco habría habido mayor innovación, sino que en
general los proyectos se limitaron a cumplir con las normas establecidas.
Página
Desde el punto de vista del beneficio institucional, si bien el modelo, a través de la terciarización
en EGIS, permitió reducir algunas de las labores operativas que el Ministerio (a través de sus
órganos ejecutores) realizaba, la complejidad del modelo y las deficiencias en parte de su diseño
no lo liberó completamente de este tipo de labores (en especial por los mayores requerimientos
de fiscalización). En suma no se logró descomprimir al Estado en la medida suficiente para que se
concentre en pocas funciones esenciales y de dirección del modelo.
3. GANADORES Y PERDEDORES EN EL MERCADO DE LA VIVIENDA SOCIAL SUBSIDIADA POR ACCIÓN DE LAS EGIS
Una manera de analizar el efectivo aporte que las EGIS hacen al modelo de gestión del FSV en la NPH
2006-2010, es a través del balance entre las ganancias y pérdidas de los diferentes actores
involucrados en el mercado de la vivienda social subsidiada. Panorámicamente, este examen se
sintetiza como sigue.
Un segundo perjuicio refiere a la velocidad inicial con que las EGIS colocadoras de proyectos
habitacionales pre existentes captaron los subsidios, lo que produjo un excesivo aumento de la
demanda explícita, y la proliferación de especuladores, tanto por el lado de la oferta como de la
demanda. A su vez, es previsible que esta inflación importe otros costos adicionales para aquellos
SERVIU que intentan controlar y fiscalizar al máximo la ejecución del programa en equilibrio con la
velocidad técnica administrativa requerida para reducir el déficit habitacional.
149
Por su parte, muchas de las familias potenciales beneficiarias de una vivienda social quedan a la
deriva en el proceso de acceso al subsidio, a consecuencia de situaciones como las siguientes: i) se
involucraron con EGIS o especuladores que les hicieron cobros indebidos o lisa y llanamente las
Página
estafaron; ii) su asistencia técnica fue provista por EGIS con escasas competencias técnicas para
Otras lesiones mayores, con costos económicos para algunos hogares, por acción u omisión directa o
indirecta de las EGIS, han sido los casos en que las familias debieron contraer deudas por pago de
arriendo, a fin de asegurar las casas que adquirirían a través del subsidio. Aquí también se inscriben
las familias que accedieron a viviendas construidas, en particular las usadas con menores estándares
de calidad e incluso viviendas inseguras desde el punto de vista de la higiene y la habitabilidad
efectiva, toda vez que no se verificó adecuada y exhaustivamente la calidad y estado de conservación
del inmueble a transar35.
Entre las ganancias que se pueden registrar para aquellas familias que lograron vincularse a una EGIS
con un comportamiento ajustado a lo que el modelo esperaba, además de económicamente solvente
y técnicamente competente, son el acceso a una vivienda que cumple los estándares de calidad
contemplados en la norma, mejora efectiva de las condiciones de habitabilidad y elección del barrio y
sus vecinos. Sólo en estas familias es posible refrendar el cumplimiento del rol asignado por el
modelo, en no despreciables espacios de negociación con constructoras, y conquistar para sí
pequeñas concesiones. El principal motivo de estas conquistas ciudadanas dice relación con la mayor
difusión de sus derechos y su organización social.
Finalmente, la pérdida y ganancia de las empresas constructoras remite a la lógica económica. Para
algunos, el margen de utilidades está al límite o es inferior al que conseguirían con población de
mayor nivel socioeconómico, en razón del lento encaje de pagos y mayores costos por controles de
calidad mayores a los exigidos en el mercado no subsidiado. Las pérdidas ocurren por rebajas en los
márgenes de ganancias con los cobros que algunas EGIS exigen para movilizar (vender) sus proyectos.
Asimismo, para este actor se consignan ganancias comerciales, toda vez que el auge del modelo
coincidió con el enfriamiento de la economía nacional y el FSV se constituyó en el mecanismo de
150
mantención de la actividad, o bien una estrategia para colocar con mayor certeza su stock de
viviendas.
Página
35
De acuerdo a la encuesta de satisfacción usuaria con la asistencia técnica de las EGIS, un 47.4% de los beneficiarios de
viviendas usadas, recibió la vivienda con serios problemas de habitabilidad.
En el país se han desarrollado diversos Acuerdos Público-Privados (APP) para que el sector privado
ejecute una obra u opere un servicio tradicionalmente perteneciente al sector público, con la
finalidad de reducir los costos, liberar recursos (cuando las inversiones son privadas) y mejorar la
gestión.
De acuerdo con la teoría y con la evidencia práctica observada, los APP se sujetan a una serie de
condiciones para el éxito de este tipo de modelos, que entre los imprescindibles cuenta con: la
generación (protección) de un mercado que maximice las posibilidades de éxito del proyecto; la
claridad y estabilidad en las “reglas del juego”; y que no se generen distorsiones que incrementen los
precios de los servicios que se traspasan.
En el tema del mercado surge la primera gran diferencia. Mientras que en los modelos APP se pasa de
“competir en la cancha”, por “competir por la cancha”; en el modelo FSV-EGIS se opta por un ingreso
masivo de operadores sin que se fijen requisitos muy exigentes.
En otras palabras, se permite que, por ejemplo, la gestión de las soluciones habitacionales, las tareas
de organización de demanda y la formulación de proyectos sean realizadas por EGIS que no
necesariamente tienen una adecuada capacidad técnica, económica y legal para ello, con las
consiguientes consecuencias indeseadas.
Si se aplicara la opción seguida en los casos de APP, las EGIS competirían por ingresar al mercado,
dado que en él sólo operaría un número limitado de ellas. Ser parte del mercado debería ser
atractivo, tal que la posibilidad de ser reemplazado por otro actor sea un buen incentivo a un trabajo
de excelencia.
Para dicha actuación de las entidades se exige una entidad reguladora del proceso, con competencias
diferentes a las que posee el MINVU. Por ejemplo, debe tener un conocimiento completo de la
rentabilidad del mercado para cada tipo de actor (entidad pública, privada, sin fines de lucro), de
151
acuerdo a la región en que opera y al tipo de actividad que desarrolla (CSR, CNT, AVC).
El segundo tema es la estabilidad en las reglas de juego. Esto es algo vital para que los modelos APP
Página
El tercer aspecto tiene que ver con deficiencias en el tipo de subsidios aplicados. Los actores
consultados consideran que, como efecto del monto de los subsidios y dadas las características del
modelo, se ha incrementado el precio de las viviendas cuyo valor, antes de la vigencia del modelo,
estaba por debajo de los valores máximos del subsidio.
El Subsidio a la Localización es el otro instrumento que no estaría logrando los efectos previstos, el
que si bien cumple varios objetivos no está permitiendo al MINVU direccionar la localización de los
proyectos financiados por el Estado, de tal manera de lograr la integración social propugnada por el
modelo.
Por último, cabe destacar que no habría un adecuado manejo de los sistemas de castigo e incentivos,
a causa de la falta de información del ente regulador sobre la demanda potencial y efectiva, y por la
carencia de instrumento que le permita un más adecuado direccionamiento de la misma.
5. UN FACTOR DESEQUILIBRANTE EN LOS RESULTADOS ESPERADOS EN EL MODELO FSV- EGIS: EL VALOR DEL
SUELO URBANO
El tránsito de una política de vivienda social que ponía el acento en superar el déficit habitacional
para los sectores sociales más desposeídos - que terminó por proveer soluciones de baja calidad y
desplazar a los pobres a la periferia de las ciudades - hacia otra donde, precisamente, el énfasis se
traslada a la calidad constructiva, integración social, recuperación de la noción de barrio, mayor
acceso a oportunidades urbanas y evitar la periferización de la población vulnerable, tiene como gran
limitante el valor del suelo urbano para su materialización. Algunos de los aspectos que están en la
base de esta conclusión se relacionan con:
La tendencia a la segregación socio urbana de gran parte de las ciudades del país. Nuestras
ciudades se han caracterizado por un ordenamiento socio económico, cuyo rasgo distintivo es la
segregación socioeconómica territorial. Este rasgo se agudiza con el crecimiento de las ciudades y
se hace más radical en las áreas metropolitanas, donde las distancias constituyen un obstáculo de
acceso hacia las oportunidades que ofrecen las grandes urbes. Fenómeno similar, a menor escala,
ocurre en comunas pequeñas, sin disponibilidad de suelo urbano, que terminan por desplazar a
los más pobres hacia comunas aledañas con menor concentración de servicios, volviéndolas
dependientes de sus comunas de origen, pero a un mayor costo.
La internalización del beneficio económico del subsidio habitacional por parte del privado en
152
función del precio del suelo. La lógica del mercado de maximización del lucro subyace a la
tendencia a la localización de viviendas sociales en zonas periféricas, tanto que ni el mismo
subsidio diferenciado a la localización ha podido revertir, ya para la modalidad de construcción
Página
como de adquisición del FSV (Brain, Prieto, Sabatini, 2010; y Razmilic 2010).
Además, y como consecuencia de que el alza del precio del suelo es superior al incremento en los
salarios, los hogares de ingresos medios y altos buscan alternativas en frentes de expansión urbana
más baratos, donde tradicionalmente se localizaban casi en forma exclusiva viviendas sociales. Así, el
desarrollo de viviendas nuevas más caras hace subir el precio de los terrenos, haciendo cada vez más
difícil el desarrollo de viviendas sociales en dichas localizaciones. Este problema, expresado en
términos de Sabatini y Brain, se resume en que “los precios del suelo en alza carcomen el subsidio
habitacional, contribuyendo al deterioro en la calidad y la localización de la vivienda social”36
La menor fuerza de las herramientas de planificación y control del MINVU para conducir o
regular el mercado de la vivienda social subsidiada con asistencia técnica a las familias. El ente
(supuestamente) regulador dispone de herramientas inefectivas ante las lógicas privadas, puesto
que son de lenta maduración, de naturaleza reglamentaria, y no posee toda información que le
permita un diseño más adecuado al sistema de incentivos y castigos, que alinee a los diferentes
agentes económicos con los fines de la política habitacional NPH.
A su vez, se debe considerar que el privado participará de este mercado siempre que sus utilidades se
igualen al mercado de la vivienda no subsidiada o de la construcción en general, incluidos los costos
que implican atender las exigencias reglamentarias (y su constante variación) y la mayor fiscalización.
Lo anterior adquiere mayor significación en el contexto de reactivación económica del país.
Destacan como atenuante al panorama descrito: la reducción del déficit habitacional, las mejorías
logradas en la focalización de los programas de subsidio habitacional hacia hogares de menores
ingresos y el establecimiento de mayores estándares de construcción.
El funcionamiento del sistema podría describirse en los siguientes términos: Si son conocidos el
presupuesto para construir una vivienda social y el estándar físico, si no son variables los costos de
edificación y las únicas variables de ajuste son el margen de utilidades y el precio de la tierra;
competitivamente el margen de ganancia también sería relativamente parejo y conocido. Si esto es
153
así, el precio de la tierra es la única variable. El precio del suelo remite a la localización, y la búsqueda
de los terrenos más baratos se aleja de zonas centrales, consolidadas o con mayores oportunidades
urbanas.
Página
154
Página
La presente sección desarrolla el marco de soluciones propuestas para abordar las brechas
detectadas entre los objetivos esperados del FSV gestionado a través de EGIS y los resultados
alcanzados que son atribuibles al funcionamiento de estas entidades, verificado en la práctica y
descrito exhaustivamente en este informe. El foco de las recomendaciones se centra en el modelo de
gestión de la política pública de vivienda social subsidiada, principal objeto del estudio encomendado
a Sur Profesionales Consultores, las que se sustentan en los hallazgos obtenidos en la investigación
realizada.
El valor de las propuestas debe juzgarse tanto por el examen detallado de los roles que son
esperables que realicen el Estado, el sector privado y la ciudadanía en la formulación y desarrollo de
la política, así como porque las medidas sugeridas concilian que las funciones que cada actor asuma
no excedan sus capacidades normativas y técnicas, no exacerbe la conflictividad de intereses y sea
permeable a los incentivos/castigos promovidos por la autoridad. De este modo, en particular se
revisa el modelo de externalización de funciones que ha empleado el MINVU en la provisión de
servicios y bienes que promueve el FSV, y solo tangencialmente se pronuncia sobre los instrumentos
de política y aquellos aspectos operativos o reglamentarios que les atañe.
En la formulación de este marco de soluciones se han tenido presente las siguientes consideraciones:
Prima un enfoque de políticas públicas: esto es que el mejoramiento del modelo debe
concebirse en función de que cobren centralidad los objetivos de interés público de la política de
vivienda y urbanismo, promoviendo tanto el incremento de la eficiencia y el uso transparente de
los recursos públicos, como la reducción de los costos políticos e institucionales mediante un
adecuado manejo de la situación de potenciales perdedores y ganadores. Todo ello, a partir de
una revisión del sistema de incentivos de todos actores institucionales y sociales involucrados en
la intervención gubernamental (modelo de gestión) y ajuste de los roles que pudieran desarrollar
según sus capacidades, intereses y motivaciones que guían su comportamiento hacia una mayor
o menor colaboración y eficiencia en la gestión de la política y el programa FSV.
Gradualidad: se entiende que el MINVU debe realizar cambios, pero éstos no pueden ser
drásticos a fin de evitar reacciones no deseadas de parte de algunos de los actores involucrados,
o bien paralizar el funcionamiento del FSV. Sin embargo, las sugerencias se plantean definiendo
líneas de acción específicas, cuya implementación debe consignar un tiempo de transición para
pasar de una lógica a otra, de una norma a otra, a fin de otorgar estabilidad y confiabilidad a los
actores que participan del sistema, para finalmente alcanzar los grados de maduración de las
medidas y verificar sus beneficios. Consideración especialmente cierta, en los casos que las
155
Viabilidad: este criterio se considera fundamental, toda vez que propende a plantear alternativas
susceptibles de implementar dados los objetivos del FSV, las metas ministeriales y el
El marco de soluciones propuesto remite a cuatro pilares principales para el mejoramiento del
modelo de gestión del FSV. Cada pilar reviste un área de mejora para superar las dificultades y
obstáculos evidenciados en la práctica para el logro de los objetivos de la política pública en materia
de vivienda social y por tanto junto con revisar, propone un ajuste al sistema de incentivos y
sanciones para el desempeño funcional de cada actor, pero siempre el marco de referencia remite al
modelo de gestión. A su vez, de cada pilar se desprenden una serie de medidas concretas de relativa
complejidad en su implementación, tal como se aprecia en la siguiente gráfica:
Fiscalización Precalificación
agencias Fiscalizaciones exhaustiva de
Conducción
externas selectivas, proyectos
pública
aleatorias y estratégica Asistencia
sanciones severas técnica a
Fiscalización proyectos
de amplia
beneficiarios Ag. Información
Fomento de la Externalización Pública
y habilitación de Segmentación
competencia de las
mercados eficiente de las
soluciones
y táctica funciones en
habitacionales
distintos Agencia
agentes Tasación
Libre elección en
portales y ferias Agencia
inmobiliarias Competencia
156
asistencia
modalidades social cultural
especiales
La implementación del modelo de gestión en el marco de la política 2006-2010 releva como lección la
necesidad de evitar que la entidad conductora de la política pierda esta capacidad, por no contar con
información oportuna y delegue en terceros sin poseer mecanismos de control adecuados, ni
efectivos. En este sentido, dos son las funciones que el MINVU y sus servicios deben recuperar: la
capacidad de planificación y diseño, y la capacidad de control y evaluación.
En relación a lo primero, la sugerencia principal apunta a que el MINVU concentre sus esfuerzos en
determinar la demanda potencial y elegible para que cada uno de los programas o modalidades
maximicen los beneficios según las necesidades (tipos de carencias habitacionales, grupos familiares)
y aportes de la población objetivo (terreno, ahorro, capacidad de deuda). En paralelo, se debe
posibilitar al ministerio y a sus diferentes servicios desarrollar estudios permanentes sobre la
disponibilidad de terrenos dentro de los límites urbanos y los precios a los que es posible adquirirlos,
así como los proyectos públicos o privados que se están gestionando en cada ciudad, que insumen
suelos y compiten con aquellos destinados a vivienda social.
Estos dos tipos de información y su procesamiento, deberían ponerse al servicio del diseño
programático, la definición y operacionalización de los instrumentos, la revisión constante de los
incentivos, la funcionalidad del modelo de gestión y la (re)definición de metas ministeriales, incluidas
las presupuestarias.
La centralidad del control y la evaluación se relaciona con la verificación de los resultados y el impacto
de la intervención pública, por sobre los procesos y el cumplimiento reglamentario. En la
recuperación del manejo de este ámbito se inscribe la supervisión y la comprobación ministerial en
relación a que los subejecutores adscriban y desempeñen los roles previstos por el modelo de
gestión; a saber, captación de la demanda, formulación de proyectos, producción de las soluciones
habitacionales en cantidad y calidad requerida, provisión de servicios de información y asistencia
técnica y legal, los cuales se suponen coincidentes con sus propios intereses (económicos,
principalmente) y a la vez con los propósitos programáticos. Esquema en el cual también debe ser
incluida la conducta de los beneficiarios.
Las fórmulas que se proponen para fortalecer el rol estratégico para el MINVU son las que a
continuación se mencionan:
1.1 Implementar un sistema único de postulantes territorializado. Una opción que se considera
mejorará sustancialmente el modelo, consiste en posicionar al MINVU como la única puerta de
acceso al sistema para los potenciales beneficiarios. Esto permitirá al MINVU fortalecer su capacidad
157
para planificar, orientar y encauzar de mejor manera la demanda por vivienda social, evitando la
sobre explosión de la demanda y la propagación de una demanda estéril o frustrada, producto de la
acción de las entidades cuyas finanzas dependen de captar una gran magnitud de postulantes. En
Página
otras palabras controlar o contener la demanda en función de las posibilidades reales del
presupuesto público y del interés develado del sector de la construcción por producir las soluciones.
La principal ventaja de esta medida es que permitirá al MINVU conocer la demanda potencial de
soluciones habitacionales y su espacialización territorial, y del mismo modo, la demanda postulable o
elegible (la que cumple con los requisitos exigidos por el FSV vigente), para luego encausarla a las
distintas ofertas y opciones con mayor probabilidad de éxito.
1.2 Precalificación exhaustiva de proyectos: Con mayor información sobre la demanda, habiendo
realizado difusión pública del comportamiento de ésta, realizado llamados o concursos que
incentiven la competencia de los oferentes, estudiados los aspectos que definen la oferta y el
acomodo de los instrumentos de política e incentivos; la labor ministerial debería centrarse en
establecer con claridad los criterios para evaluar el mérito de los proyectos a financiar y el tipo de
soluciones a subsidiar. Entre éstos, debieran ser claves aspectos como el precio (ajuste al monto de
los subsidios), localización en zonas consolidadas de las ciudades o zonas preferentes definidas
institucionalmente, aporte a la integración social, al desarrollo de la ciudad y calidad (materialidad,
metraje, equipamiento, diseño residencial, comunitario y público). Junto a ello, se requiere definir las
ponderaciones que discrimen con mayor rango de variabilidad, la competencia de proyectos,
asignando un mayor puntaje aquellos que se acercan más a los objetivos y metas definidas
ministerialmente. La diferencia con el sistema actual, es la información que se le entrega al oferente
sobre la demanda y un proceso de evaluación más discriminante, a fin de establecer una jerarquía de
proyectos según puntajes.
Todos y cada uno de los proyectos ingresados al banco de proyectos, incluidos los pre-existente
(anclado a una demanda específica o proyecto en desarrollo), deberían acceder al mismo
procedimiento de evaluación, asistencia técnica, aprobación y calificación con puntaje. De la
rigurosidad con que se apliquen los criterios de selección, dependerán las garantías estatales que se
puedan brindar a los beneficiarios y sus necesidades. Se sugiere procurar que este proceso se realice
en los plazos establecidos y publicitados, que exista precisión en las observaciones técnicas, que se
resguarde el máximo apego a la normativa constructiva y reglamentaria, ello con la finalidad de
otorgar estabilidad al sistema y de paso hacerlo más confiable para sus operadores (bajas
modificaciones a las reglas del juego).
158
Entre uno y otro proceso o concurso, es recomendable ir analizando los resultados e interpretar la
respuesta o reacción de los privados a los diferentes incentivos para la localización de las soluciones,
realizar distinción según tipologías de oferentes (especialización según modalidades del FSV,
Página
capitales, integración inmobiliaria), el nivel de producción para las diferentes zonas, la proyección de
cobertura en relación a las metas y correlacionarlos con los ciclos económicos. Esta medida permitiría
La ventaja de esta medida propuesta es que la población demandante podrá acceder a opciones con
un estándar de calidad y localización garantizada por el Estado. A la vez, en este esquema los
oferentes tienen la ventaja de estimar su rentabilidad y riesgos por adelantado, ante un gran
comprador y seguro (El Estado) que le brinda información territorializada y le asegura condiciones de
estabilidad y transparencia en la competencia.
La postulación efectiva de proyectos reportará al sistema y develará las reales posibilidades que
existen de construir en las localizaciones demandadas, cuyo determinante final en caso de los
proyectos CNT, seguirá siendo el precio del suelo y su asequibilidad a precios del subsidio para
mantener la rentabilidad esperada por las constructoras, o bien el margen de ganancias que resulte
del control de costos constructivos cuando el terreno es aportado por el mandante o los propios
beneficiarios (CSR, DP, CNT de menor magnitud). En otras palabras, también permitirá sincerar el real
interés de los oferentes, su tipo de oferta, sus especializaciones, el nivel de planificación y eficiencia
con que producen, las escalas de producción según tamaños y respaldo financiero, cuyo análisis por
159
períodos podrán ser cotejados con la influencia de los ciclos económicos y que el ministerio podrá
tener en cuenta en los llamados sucesivos.
Página
Una variante en este esquema que podría explorarse en determinadas comunas del país, es la
inclusión de un actor semi-público capaz de formular proyectos de interés público y con impacto
urbano favorable al desarrollo armónico de las ciudades, incluyendo además de la viabilidad técnica
el análisis de costos del suelo en que éstos se localizarían. Cada agencia que formule estos proyectos
recibiría una retribución económica por esta labor. El catálogo de estos proyectos posteriormente
debería ser estudiado y aprobado institucionalmente, para luego emprenderse un proceso de
licitación para su ejecución, ajustado a las especificaciones técnicas y las posibilidades de
financiamiento, o alternativamente auspiciar estas entidades a buscar donantes, socios y
colaboradores (que bajo un estímulo público o de responsabilidad social) aporten los recursos
técnicos y financieros para arribar al desarrollo y ejecución de las obras.
1.4 Asistencia técnica a los proyectos: La propuesta radica en la premisa que es el ministerio y su
base técnica profesional quienes tienen o deberían tener las mayores capacidades y competencias
para hacer efectivos los objetivos de la política. La materialización de la propuesta implica que
técnicos y expertos del área de la arquitectura, la construcción y la economía en el sector vivienda se
vuelquen al estudio e investigación para determinar en terreno las ventajas y las desventajas de los
proyectos. De esta manera, podrán evaluar en justicia y con mayor exactitud de los proyectos
concursados, y brindar asistencia técnica a aquellos que teniendo observaciones técnicas pueden
transformarse en excelentes soluciones.
La tercerización de funciones brinda una serie de beneficios a las instituciones modernas, sin
embargo su utilización no puede implicar una plena delegación de funciones en un agente externo,
160
máxime si se trata de una institución gubernamental a cargo de una política pública. Es decir, la
externalización no puede ser total o sin una elevada cuota de control en procesos e hitos de
importancia en la producción de bienes y servicios públicos.
Página
Dado lo anterior y en función de la experiencia reciente del estudio de la gestión del FSV mediante
EGIS, las medidas sugeridas son:
2.1 Segmentar las funciones externalizadas en distintos agentes: La medida apunta a evitar el
riesgo moral de los ejecutores finales del FSV y con ello la reducción de los objetivos de la política. Si
bien la integración económica de las entidades con fines de lucro, no es negativa per se, tiende a serlo
cuando se extrema y termina por subordinar el interés público al privado, en particular cuando se
producen fenómenos de colusión y cooptación. Ello, especialmente en ausencia de controles
efectivos y oportunos, como ocurre cuando las EGIS incrementan artificialmente el déficit
habitacional, inducen la demanda hacia determinados proyectos, actúan como juez y parte en la
ejecución de obras, cobrando tanto al Estado como a las constructoras y por tanto encareciendo las
soluciones, entre otras situaciones verificadas a lo largo del informe.
De otra parte, la proposición enfatiza que la ejecución del conjunto de las funciones externalizables
sea asignada a agencias distintas y sólo a aquellas que demuestren las mayores competencias y
capacidades para desempeñarlas y con dedicación exclusiva. No obstante, fraccionar la gestión
operativa demandaría al MINVU asumir funciones de enlace para secuenciar los procesos, cuyo
beneficio sería el control de los mismos y la adopción oportuna de medidas correctivas, en caso de
desviaciones.
Entre las principales funciones que se sugiere externalizar estarían la provisión de información pública
Página
2.2 Estimular la competencia por la cancha para agencias externas: Esta sugerencia implica que
el MINVU tome todas las medidas necesarias para que en el sistema operen sólo aquellas agencias
certificadas para cumplir la función encomendada, con la exigencia además de hacerlo en forma
exclusiva (giro único). Las agencias que tienen a cargo una función tercerizada deben ser pocas, a fin
de que se les asegure un volumen interesante de operaciones a realizar, reciban pago conveniente y
resulte más fácil su fiscalización de parte del MINUV.
La forma en que las agencias interesadas accedan a este segmento de mercado es mediante una
“competencia por la cancha”, en donde el MINVU y sus organismos desconcentrados licitan el servicio
por varios años y exige la certificación de las competencias de cada agencia, y complementariamente
se solicita la rendición de exámenes al personal de la agencia. (Piénsese en las plantas de revisión
técnica y los centros de mediación de justicia). En la operación, estas agencias deben cumplir metas
de producción previamente pactadas e informar en línea al MINVU sobre las atenciones y los
resultados de las mismas.
El sustento que avala la medida propuesta, es que las entidades agencias certificadas sean pocas
(compitan por serlo), para que tengan incentivos a realizar bien su trabajo, ya que es fácil
individualizar su responsabilidad en caso de trabajos mal realizados. El incentivo a cuidar su derecho a
operar maximiza las posibilidades de cuidar su prestigio y ser eficientes. En forma preliminar se
sugiere la operación de las siguientes agencias:
Agencias de información pública, cuya misión sería actuar en representación del ministerio
para informar e instruir a potenciales beneficiarios sobre las modalidades que ofrece el FSV,
trámites (rutas, instancias y plazos) y cumplimiento de requisitos para acceder individual o
colectivamente a las soluciones habitacionales con subsidio, así como sobre las sanciones a
que se verían expuestos si incumplen los reglamentos (calificación de ingreso, uso de la
vivienda). La segunda función de estas agencias es registrar el ingreso de postulantes y sus
antecedentes, utilizando la plataforma en línea del sistema RUKAN, previa revisión de los
antecedentes legales de la inscripción y su registro físico, necesario para los controles
aleatorios.
En este proceso las agencias deberán promover la autogestión individual o colectiva e instar a
162
los participantes a utilizar los dispositivos garantizados por el sistema, como lo es la solicitud
de ficha de protección social y con posterioridad la utilización de los portales inmobiliarios
sociales.
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Se prevé que en los procesos de licitación las propias agencias serán quienes definan el tipo
de metas a cumplir en el desarrollo de sus funciones, criterio relevante a considerar en la
adjudicación tanto del punto de vista cuantitativo como cualitativo sobre las atenciones y las
coberturas territoriales.
Se debe subentender que en el proceso previo a habitar las viviendas, las agencias de
información, los propios municipios y otros organismos del tercer sector han estado
realizando las funciones de habilitación social y organización de grupos postulantes a
subsidios habitacionales, que por su misión institucional asumen naturalmente.
Serán las propias agencias interesadas quienes definan los contenidos y las metodologías de
transferencia y habilitación en los procesos de licitación. En forma preliminar se prevé que
163
serán los municipios y las fundaciones o corporaciones quienes tengan las mayores
posibilidades de adjudicarse los concursos (Ex EGIS con mayor trayectoria y reconocimiento
en este ámbito).
Página
Se espera que los interesados en constituirse en este tipo de agencia sean empresas del rubro
informático y con trayectoria en la organización de instancias para empatar compradores con
vendedores. En sus propuestas técnicas deberán presentar las estrategias para organizar los
portales, la modalidad de atención on line y presencial, la conciliación y seguridad de las
plataformas informáticas, la habilitación de los compradores en el uso de las páginas y los
trámites asociados y recomendados.
Agencias de tasación para viviendas adquiridas. La finalidad última de esta medida es evitar
la adquisición de viviendas con sobre precio, de baja calidad o con desmojorada localización.
Las entidades adjudicadas deben tener por giro único y exclusivo esta actividad. Lo primero
que hacen estas entidades es una tasación de las viviendas que deseen ingresar el portal
inmobiliario social, corroborando los criterios que les proporcioné el MINVU, al menos
respecto de sobre superficie construida (metraje), localización, estado de conservación y
materialidad. Una vez fijado el precio (dentro de una banda de subsidios) los vendedores
podrán optar por vender su vivienda a través del subsidio a ese precio o retirarse del
mercado, en cuyo caso deben pagar los servicios de tasación (esto para evitar que algunos
propietarios quieran aprovecharse del servicio sin pagar).
En las propias propuestas técnicas de los procesos de licitación, las agencias postulantes
deberán expresar las formas de realizar su trabajo, el sistema de registro físico, ingreso al
164
La demanda develada, por constituir el MINVU la puerta de entrada al sistema, debe ser difundida
entre los interesados en generar las soluciones según modalidades del FSV, incluyendo la adquisición
de vivienda construida. La idea central es lograr que tanto los vendedores de vivienda construida
como las empresas constructoras compitan por los compradores con subsidios, a través de viviendas
construidas o proyectos con diferentes localizaciones y que sean sometidos a un escrutinio de calidad
en cuanto a materialidad, seguridad constructiva, vida útil, diseño y funcionalidad, habitabilidad,
entornos favorables y accesibilidad, entre otros factores.
La principal consecuencia de la medida sugerida es la prescindencia de las EGIS para gestionar el FSV
en lo relativo a los proyectos de construcción y en la modalidad de adquisición, ahorrándose el pago
del subsidio por organización de la demanda. Se entiende que las entidades de gestión inmobiliarias
seguirán integradas a las constructoras y a entidades que tienen stock de viviendas construidas,
desarrollando sus habituales estrategias de marketing.
La revelación de la oferta real y el empalme/desempalme con la demanda territorial, servirá para que
el ministerio continúe incentivando la concursabilidad o adopte otras acciones, especialmente
cuando el terreno tiene costos de oportunidad alternativos a la construcción de vivienda social y por
tanto no se logre atender la demanda en determinadas zonas. Entre las opciones está la posibilidad
de la compra de terrenos por parte del Estado o bien, las agencias semi públicas que formulan y
gestionan proyectos de interés público.
A su vez, la recomendación asume el bajo interés del sector privado en hacerse cargo de modalidades
que concentran una demanda menos densa y dispersa territorialmente, así como la construcción en
regiones aisladas del país, donde los costos de construcción tienden a elevarse. En tales casos, la
fórmula de EGIS públicas, municipales y sin fines de lucro pueden continuar desempeñándose, pero
165
La fórmula que se propone para hacer efectiva la libre elección de los beneficiarios calificados (en
capacidad de obtener el subsidio), es que todas las viviendas que sean adquiridas con subsidio deban
estar previamente registradas en un portal inmobiliario-social. Para estos efectos, los vendedores
deben tener su vivienda tasada, certificada en cuanto a su calidad y estar ubicada en zonas
predefinidas por el SERVIU correspondiente. Del mismo modo, los proyectos de construcción
promovidos en el portal inmobiliario social, están dirigidos a los grupos (auto)organizados y a hogares
individuales habilitados para postular, que seleccionan sus viviendas de un catálogo de proyectos
difundidos y previamente calificados.
3.2 Provisión de servicios de asistencia técnica para modalidades especiales: Para el caso de
postulantes que cuenten con su terreno y requieran el subsidio para construir en ellos, habrá EGIS
acreditadas o una agencias de asistencia técnica para modalidades especiales (entidades sin fines de
lucro y municipios con buen desempeño) que se dediquen a desarrollar este tipo de proyectos y que
liciten la construcción de grupos de soluciones habitacionales, por zonas o bien, se admitirá la
presencia de constructoras propias o con las cuales se mantienen relaciones económicas de cierta
data. La licitación estará a cargo de un comité licitador en el que participe un representante de los
beneficiarios escogido por ellos y un representante del ministerio y se realizará sobre bases
predefinidas.
La medida reconoce el desempeño demostrado por este tipo de entidades en las modalidades de
Densificación Predial, Construcción en Sitio Residente y aquellas micro cirugías que permitan poner
en valor algunos intersticios consolidados de las ciudades que sean de prioridad urbana. Su
participación ha sido fundamental en la formulación de los proyectos, su paquetización y su posterior
ejecución, en circunstancias de la complejidad que reviste este nicho del mercado y en el menor
interés demostrado por los ejecutores con fines de lucro. Por lo dicho, se propone un mayor pago por
este tipo de asistencia técnica que el registrado hasta la fecha.
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El estudio comprobó que mayoritariamente los grupos vulnerables no participan tal como lo previó el modelo. Son los
dirigentes que los fuerzan a asistir a asambleas, son inducidos por EGIS, el proceso es largo e incierto e insatisfactorio, n o
entienden el por qué, o tienen condiciones que no favorecen su participación; nivel educacional, trabajos informales,
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cuidados familiares, etc. y ante la incertidumbre prefieren asegurarse con un proyecto real o una vivienda aun cuando ésta
no sea de su preferencia (queda lejos, no es apropiada a sus necesidades, su calidad es deficiente, etc.)
La teoría económica predice igual grado de cumplimiento a las normas con controles exhaustivos y
penas bajas, que con controles selectivos, más exhaustivos y ligados a penas más severas.38 Bajo esta
premisa, cuyo éxito estriba en la aleatoriedad de los casos a fiscalizar y la evidencia de la menor
capacidad que tendría el MINVU para hacerse cargo de una fiscalización constante, diversificada y
amplia, se realiza la presente propuesta que debe aplicarse tanto a beneficiarios y a todas las
agencias externas que asumen las funciones requeridas para la operación de FSV.
En cambio, debe ser universal un chequeo cruzado de los datos de la Ficha de Protección Social (FPS)
con todos los otros sistemas de registro con los que cuenta el sector público (al menos los de SII y
Registro Civil e Identificación, y SIIS del sistema de protección social). Se trata de un doble control, ya
que inicialmente los datos son chequeados por las Agencia de información y con posterioridad en el
SERVIU debería ocurrir el segundo control de los antecedentes a través de bases de datos antes de
declarar a un beneficiario como calificado o legítimo, siendo su finalidad orientar la focalización del
FSV y evitar asignar subsidios a quienes no lo merecen o estarían en una prelación ulterior.
Otra medida complementaria para optimizar la fiscalización es la verificación del correcto uso de las
soluciones habitacionales otorgadas. Por ejemplo, entre el primer y segundo año posterior a la
entrega de la misma, el MINVU debería realizar visitas de inspección a las soluciones habitacionales
entregadas y verificar que éstas no han sido arrendadas, que han permitido reducir el hacinamiento,
etc. Otra vez, en caso de detectarse mal uso, debe dar lugar a sanciones severas, en el entendido que
deben ser superiores a la simple pérdida del beneficio, ya que sólo así se desincentiva la comisión de
las irregularidades.39
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Un ejemplo de esta medida es la que adoptaron las Aduanas de muchos países. Pasaron de un control poco exhaustivo y
con bajas sanciones, a uno selectivo, aleatorio y con penas más severas, habiendo logrado incluso mayor cumplimiento a las
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restricciones perseguidas.
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Para ilustrar este punto. Por ejemplo, si se prohíbe el estacionamiento en determinadas zonas, pero la sanción sólo es que
cuando la persona es detectada infringiendo la norma se le pide retirarse, el cumplimiento será muy bajo.
La principal consecuencia de las medidas propuestas, es que la intermediación de las EGIS no será
condición obligada en la gestión del FSV en cuanto a los proyectos de construcción y en la modalidad
de adquisición, ahorrándose el MINVU la cancelación del subsidio por organización de la demanda. El
cierre de actividades prevé el término preestablecido en los contratos de proyectos, según las mismas
cláusulas que permitieron la operación de tales EGIS.
No obstante, el supuesto es que las entidades inmobiliarias seguirán funcionando integradas a las
constructoras y entidades que poseen saldos de vivienda construida, por lo que seguirán
desarrollando sus estrategias de marketing para captar cierta demanda. Asimismo, aquellas con
ciertas especializaciones técnicas y competencias en determinadas áreas podrán optar por una
reconversión en el giro de las agencias propuestas.
Igualmente, las EGIS públicas, municipales y sin fines de lucro podrán continuar haciéndose cargo de
modalidades habitacionales que no despiertan el interés del sector privado, concentradas en una
demanda menos densa y dispersa territorialmente, así como la construcción en regiones aisladas del
país, donde los costos de construcción tienden a elevarse. Dado que esas entidades de gestión
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inmobiliaria han demostrado mayor habilidad que los privados en los nichos de mercado más
complejos en las modalidades de Densificación Predial, Construcción en Sitio Residente y CNT en
terrenos intersticiales, se propone un mayor pago por este tipo de asistencia técnica.
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Atendiendo a una consideración de forma, se debe decir que el MINVU ha de encontrar un criterio de
implementación de los cambios que no interrumpa la continuidad del funcionamiento del FSV,
sabiendo combinar la gradualidad en la introducción de los mismos con la eventual aplicación parcial
por problema específico, y sin perder la visión integral del sistema.
Al mismo tiempo, y junto con articular un mapa de soluciones de tipo funcional para el mejoramiento
del modelo del FSV, es imprescindible que en profundidad el MINVU le otorgue centralidad a los
objetivos de interés público de la política de vivienda y urbanismo, promoviendo tanto el incremento
de los grados de eficiencia y uso transparente de los recursos públicos, como la reducción de los
costos políticos e institucionales mediante un adecuado manejo de la situación de potenciales
perdedores y ganadores.
En este sentido, el hecho de tener el conocimiento de la oferta real y su nivel de coincidencia con la
demanda territorial, sitúa al ministerio en el cometido de adoptar acciones más audaces,
particularmente cuando la variable “costos del suelo” es la que en definitiva condiciona la
construcción de una vivienda social en determinadas zonas.
Entre las opciones, convendría estudiar la factibilidad de la compra de terrenos por parte del Estado.
O bien, como solución intermedia, se participe a agencias semi-públicas o corporaciones de desarrollo
urbano, en el costo del diseño de proyectos y su factibilidad técnica y económica (construcción y
terrenos). Este tipo de agencias puede tomar como ejemplo la experiencia de las corporaciones para
el desarrollo o las PPP (Public-Private-Partnerships) existentes en países como Alemania o el Reino
Unido, mediante las cuales se incorpora a diversos actores locales, los cuales pueden no solo
colaborar en la preparación de proyectos, sino incluso en su financiamiento y/o consolidación
posterior.
Cualquiera sean las iniciativas a efectuar, se remarca que la acuciosa revisión que ha hecho el
presente estudio sobre los actores que inciden en la política de vivienda subsidiada, abre una
oportunidad, como pocas, de pensar en profundidad las transformaciones de la lógica sistémica que
rige el mercado subsidiado de la vivienda social en Chile. En consecuencia, se instala como imperativo
ético, social, político y económico que el MINVU reflexione sobre la pertinencia y oportunidad de
desarrollar un nuevo paradigma que purifique las dinámicas de alzas superlativas del precio de los
terrenos, verdadera y única variable de este mercado.
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y programas”. www.ub.es/geocrit/sn-45-1.htm
---- (2007) ¿Se acabó el suelo en la gran ciudad? Las nuevas periferias metropolitanas de la
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