Вы находитесь на странице: 1из 8

ПРАВО

Конституционные основы
европейского сотрудничества
Дании и роль Фолькетинга
в европейской интеграции
И.А. Ракитская

Статья посвящена конституционному регулированию европейской интег-


рации Дании и членства этой страны в ЕС. Особое внимание уделено роли дат-
ского парламента – Фолькетинга и его профильного комитета – Комитета по
делам ЕС в выработке и принятии государственных решений в сфере европейской
политики. В статье рассматривается мандатная система, предусматриваю-
щая получение специальных полномочий датским правительством на ведение
переговоров в Совете ЕС и представления в этом органе позиции Дании по тем
или иным обсуждаемым вопросам. Данная система введена в датское право с
целью усиления роли парламента в выработке европейских решений. В этой свя-
зи затрагивается такой конституционно-правовой институт, как контроль
парламента и его профильных комитетов за деятельностью правительства во
внешнеполитической сфере и сфере европейского сотрудничества, рассматри-
ваются формы и процедуры осуществления такого контроля.

В Конституции Дании 1953 г. имеется две ста-


тьи, посвященные регулированию вопро-
сов международных отношений и участию
страны в международных делах. Статья 19, регу-
лирующая в целом международные отношения,
парламента на ратификацию международных
договоров, устанавливающих обязательства для
страны, исполнение которых требует согласова-
ния с парламентом или которые представляют
особую важность для государства. Без согласия
применяется ко всем ситуациям, когда Дания Фолькетинга не могут денонсироваться между-
действует на международной арене. Статья 20, народные договоры, заключенные с его согла-
посвященная делегированию полномочий наци- сия. Само согласие парламента дается простым
ональных органов, содержит специальные поло- большинством голосов депутатов Фолькетинга.
жения о возможности передачи государственно- Поскольку участие Дании в европейской ин-
го суверенитета международным организациям. теграции рассматривается как вопрос особой
Согласно ст. 19 конституции, общее руко- политической важности, постольку подписание
водство международными делами осуществля- правительством договоров ЕС, включая учреди-
ет правительство. Пункт 1 ст. 19 устанавливает, тельных договоров, требует согласия парламента.
что «Король действует от имени Королевства в Что касается ратификации Лиссабонского дого-
международных делах». Однако это полномочие вора (Договора о реформе), то у правительства
не относится к дискреционным полномочиям не было проблем с тем, чтобы заручиться под-
монарха. Статья 12 устанавливает, что Король держкой большинства депутатов, так как боль-
осуществляет свою власть через министров, ко- шинство депутатов Фолькетинга были сторон-
торые, согласно ст. 13, несут ответственность за никами данной идеи2. Однако в соответствии со
правление1. В этой связи ссылка в конституции специальными правилами, предусмотренными в
на Короля обычно означает ссылку на правитель- ст. 42 конституции, 1/3 депутатов могут просить
ство. Это применяется и в отношении статьи 19. председателя Фолькетинга о проведении рефе-
Второе предложение пункта 1 ст. 19 требует от рендума по вопросу ратификации международ-
правительства получения согласия со стороны ного соглашения. Указанное требование должно

Ракитская Инна Александровна – к.ю.н., доцент кафедры конституционного права МГИМО(У) МИД России.
Email: inna_rakitskaya@hotmail.com

259
Право
быть сделано не позднее 3- недельного срока по- —— во-первых, он сослался на развитие норм
сле принятия законопроекта о ратификации за международного публичного права о между-
подписями представивших его депутатов. народных организациях, в частности, на До-
Но, согласно пункту 6 ст. 42 Конституции говор об учреждении ЕОУС 1951 г. (вступил
законопроекты, имеющие целью отмену сущест- в силу с 1952 г.) и на подписанный шестью
вующих международно-правовых обязательств, государствами (Францией, Бельгией, Нидер-
не могут быть предметом референдума. Ратифи- ландами, Люксембургом, Италией, Герма-
кация Данией Лиссабонского договора совпала нией) Договор об образовании Европейского
по времени с проведением всеобщих выборов оборонительного сообщества4;
в парламент. И, несмотря на очевидность того, —— во-вторых, он подчеркнул, что соответст-
что в составе нового парламента большинство вующие положения уже были включены в
депутатов окажутся сторонниками евроинтег- тексты конституций ряда европейских стран.
рации, оппозиция главным пунктом в своей В период между 1946 и 1949 гг. Франция, ФРГ,
предвыборной программе ставила требование Италия и Нидерланды внесли соответствую-
о необходимости проведения референдума по щие изменения в свои конституции с учетом
вопросу о ратификации Лиссабонского договора. новых форм международного сотрудниче-
Однако после выборов это программное требо- ства.
вание оппозиции так и не было реализовано3. Предложение М. Сёренсена не встрети-
Правила, закрепленные в ст. 19, имеют дав- ло одобрения. Оккупация Дании фашистской
ние правовые корни и встречаются еще в консти- Германией во время Второй мировой войны
туции Дании 1849 года. Что же касается нормы, еще была свежа в памяти депутатов и граждан,
содержащейся в ст. 20 и предусматривающей которые были озабочены возможным злоупо-
ограничение государственного суверенитета треблением конституционной нормой, уста-
и передачу части полномочий национальных навливающей ограничение государственного
органов международным организациям, то она суверенитета и делегирование полномочий
представляет собой новеллу для датского кон- национальных органов каким бы то ни было
ституционного права. Ст. 20 была включена в международным союзам. Кроме всего прочего,
Конституцию почти случайным образом. После необходимость в принятии такой нормы на тот
Второй мировой войны существовала потреб- момент не была столь очевидной. Дело в том, что
ность пересмотра старой конституции и в 1946 в начале 50-х гг. ХХ века Дания не особо была
г. для этих целей была создана соответствующая заинтересована в членстве в ЕОУС и других ев-
парламентская комиссия. ропейских сообществах. М.Сёренсен предложил,
Необходимость пересмотра конституции чтобы парламенту было предоставлено право
была обусловлена внутренними политическими принятия простым большинством голосов зако-
событиями, поэтому комиссия не ставила прио- нов о делегировании полномочий национальных
ритетной задачей пересмотр конституционных органов международным организациям. Но в
норм о международных отношениях королевст- то же время в этом предложении М.Сёренсен
ва. На завершающей стадии работы комиссии ее учел гарантии для парламентского меньшинства:
секретариат распространил экземпляры статьи так, 1/3 депутатов могли требовать отложения
известного и авторитетного датского юриста, принятия такого закона до проведения новых
профессора права Макса Сёренсена, написан- парламентских выборов и его поддержки новым
ной им в 1949 г. и опубликованной в «Правовом составом парламента. Конституционная комис-
журнале». Эта статья содержала критику кон- сия приняла идею М. Сёренсена о включении в
ституционных норм об осуществлении внешних конституцию положений о возможности переда-
сношений. К Сёренсену обратились с просьбой чи части государственного суверенитета, но ра-
подготовить рекомендации для комиссии, кото- дикально изменила высказанные предложения
рые касались бы критикуемых конституционных по принятию соответствующего закона5.
положений в области внешних отношений. Норма о делегировании государственного
Одновременно с подготовкой таких реко- суверенитета все же была включена в текст кон-
мендаций Макс Сёренсен летом 1952 г. выступал ституции в ст. 20 и устанавливала следующее:
в Париже с лекциями. К этому моменту вступил «(1) Полномочия, предоставленные насто-
в действие Парижский договор об учреждении ящей Конституцией государственным органам
ЕОУС, который, возможно, и вдохновил профес- Королевства, могут быть в пределах, установ-
сора Сёренсена. Хотя содержание его рекомен- ленных законом, делегированы международным
даций касалось конституционных положений организациям, созданным по взаимному согла-
об общем осуществлении внешних сношений, сию с другими государствами в целях содейст-
он выступил с собственной инициативой о вия развитию международного правопорядка и
включении в текст датской конституции совер- сотрудничества.
шенно новой нормы, которая предоставила бы (2) Для принятия законопроекта по выше-
Дании право передавать часть государственно- указанным вопросам требуется большинство
го суверенитета международным организациям. в 5/6 голосов от общего числа членов Фольке-
М.Сёренсен обосновал свое предложение двумя тинга. Если законопроект не получил указан-
аргументами: ного большинства голосов, но за него собрано

260
И.А. Ракитская
большинство голосов, требуемое для принятия быть определено негативным способом, напри-
обычных законопроектов, а также в том случае, мер, методом исключений. А фраза «в пределах,
если его поддерживает правительство, законо- установленных законом» вовсе не означает, что
проект выносится на референдум в порядке, только незначительные или не особо важные
установленном в ст. 42». полномочия могут быть делегированы.
Как и многие другие конституционные по- Фраза «в пределах, установленных законом»
ложения, ст. 20 содержит расплывчатые фор- может рассматриваться как гарантия защиты
мулировки такие, например, как «полномочия, против делегирования всех полномочий в од-
предоставленные настоящей Конституцией ной из трех ветвей власти и поэтому определяет
государственным органам Королевства», «в лишь верхний предел делегирования полномо-
пределах, установленных законом». Ссылка на чий. Важная гарантия против злоупотреблений
полномочия, содержащаяся в п. 1 ст. 20, есть, по конституционными нормами, касающихся деле-
сути, ссылка на ст. 3 конституции, которая за- гирования полномочий национальных органов
крепляет принцип разделения властей в Дании: международным организациям, содержится в
«Законодательная власть осуществляется сов- формальных требованиях, предусмотренных п. 2
местно Королем и Фолькетингом. Исполнитель- ст. 20, которые предъявляются к принятию зако-
ная власть осуществляется Королем. Судебная нов о делегировании полномочий: для принятия
власть осуществляется органами правосудия». такого законопроекта требуется большинство
Делегирование суверенитета, следовательно, в 5/6 голосов от общего числа депутатов Фоль-
включает в себя делегирование полномочий во кетинга; если законопроект не получил указан-
всех трех ветвях власти. Однако тот факт, что ст. ного большинства голосов, но за него собрано
20 упоминает лишь «полномочия, предоставлен- большинство голосов, требуемое для принятия
ные государственным органам», означает, что обычных законопроектов, а также в том случае,
полномочия по изменению конституции, не если его поддерживает правительство, законо-
предоставленные государственным органам со- проект выносится на референдум в порядке,
гласно ст. 3, не могут быть делегированы между- установленном в ст. 42 конституции.
народным организациям. Поэтому международ- В Дании толкование Конституции осу-
ной организации не может быть предоставлено ществляется обычными судами. В стране не
право издавать закон, который противоречил существует специального судебного органа кон-
бы конституционным нормам об основопола- ституционного контроля – Конституционного
гающих правах. Если бы международной орга- суда, известного правовым системам других за-
низации пришлось провозгласить полномочия, рубежных стран. Согласно сложившейся пра-
которые Дания не могла бы делегировать, согла- ктике датские суды могут проверять законы на
сно п. 20, конституционные власти, к которым конституционность. В таком случае истец дол-
относятся законодательная, исполнительная и жен в общем соблюсти процедурные требования,
судебная власти, рассматривали бы такое при- в частности, он должен иметь «конкретный и
тязание как незаконное. немедленный интерес» в рассматриваемом деле,
Фраза, используемая в п. 1 ст. 20 «в преде- т.е. в проверке на конституционность текущего
лах, установленных законом», также вызывает закона7.
ряд вопросов. Во-первых, в каком объеме пол- В 1973 г. Дания вступила в ЕЭС. Простым
номочия в действительности могут быть деле- большинством датский парламент принял за-
гированы? В датской правовой теории призна- конопроект о присоединении страны к ЕЭС и
но, что делегирование не может включать все согласно п. 2 ст. 20 Конституции такой законо-
полномочия в каждой из трех ветвей власти, т.е. проект был вынесен для утверждения на всена-
делегирование не может покрывать всю законо- родный референдум. Один датский гражданин
дательную, исполнительную и судебную власть6. возбудил дело против премьер-министра Да-
Во-вторых, и это вытекает из требования о том, нии, оспаривая конституционность его прове-
чтобы делегирование полномочий было опреде- дения. Верховный суд Дании отклонил дело на
лено в законе, власть не может быть делегиро- том основании, что предмет иска не затрагивал
вана международной организации по вопросу непосредственно самого истца в том смысле,
определения собственных полномочий. что у него не было конкретного и немедленного
Такое ограничение связано с другим важным интереса в рассмотрении вопроса о конститу-
аспектом толкования ст. 20: как точно должны ционности проведения референдума.
быть сформированы делегируемые полномочия Решение о процедурных вопросах означа-
в законе? Правовая доктрина исходит из того, ло, что на практике толкование границ статьи
что описание необязательно должно четко опре- 20 было передано законодателю. Принимая ст.
делять конкретные полномочия, подлежащие 20, парламентарии исходили из того, что тре-
делегированию международным организациям. бование о возможности делегирования полно-
Однако такие полномочия не могут быть сфор- мочий «в ограниченном объеме» может быть
мулированы в законе в виде определенной про- удовлетворено, только применяя ст. 20 к соот-
центной части передаваемых полномочий (на- ветствующим соглашениям, устанавливающим
пример, 1/3 судебных полномочий). Более того, наднациональные полномочия международных
описание делегируемых полномочий не может организаций. Такое толкование рассматривалось

261
Право
как единственный путь выполнения Данией обя- соответствующих поправок в конституцию на
зательств перед Сообществами8. Подход членов основании ст. 88. Истцы, тем не менее, не потре-
парламента соответствовал толкованию статьи бовали наложения временного судебного запрета
20, используемой в датской правовой доктрине9. на ратификацию Лиссабонского договора, поэ-
В 1992 г. Дания ратифицировала Договор о тому, с точки зрения датского конституционного
создании ЕС. Тогда же была заложена основа для права, рассмотрение иска не повлияло на факт
развития прецедентного права о юридическом его ратификации.
пересмотре законодательства10. Группа датских Процесс и на этот раз вертится вокруг фор-
граждан выдвинула иск против премьер-ми- мального процедурного вопроса о том, обладают
нистра с обвинением в неконституционности ли истцы правом подавать подобный иск в суд.
процедур, применяемых для имплементации Правительство оспаривает это право в суде пер-
поправок к Договору о ЕС,. В подтверждение вой инстанции и считает, что иск должен быть
своих требований истцы утверждали, что пере- отклонен, основываясь при этом на двух доводах:
дача суверенных прав национальных органов, —— во-первых, правительство утверждает, что
последовавшая после присоединения Дании к соответствующий закон не вступил в силу
Договору о ЕС, не могла быть осуществлена на на момент подачи истцами обращения в суд.
основании статьи 20 Конституции. Осуществлен- Часть закона, принятого в связи с ратифи-
ная процедура могла быть осуществлена только кацией Лиссабонского договора, должен
на основании внесения необходимых поправок вступить в силу, когда вступит в силу со-
в Конституцию, согласно процедуре, предусмо- ответственно и сам Лиссабонский договор.
тренной в ст. 88 основного закона. Такой аргумент, очевидно, основывается на
Процедурные вопросы в данном деле были решении, принятом Верховным судом в
очень сходными с теми, которые рассматривались 1972 г., когда он отклонил иск по причине
Верховным судом Дании в 1972 г. Ожидалось, того, что суды не вправе проверять на со-
что иск будет отклонен по причине отсутствия ответствие Конституции не вступившие в
у истцов «конкретного и немедленного интере- силу законы. На время рассмотрения дела
са» в рассмотрении их обращения. По крайней 26 из 27 государств-членов ратифицировали
мере, суд первой инстанции так и поступил. Од- Договор. Не хватало лишь ратификации до-
нако Верховный суд Дании, рассматривавший кумента Чехией, но и здесь все необходимые
апелляцию на решение суда первой инстанции, парламентские процедуры были соблюдены,
постановил по-иному. Верховный суд сослался и только ожидалось одобрение документа
на «общую и значительную важность» статьи 20 чешским президентом., Поэтому суд первой
конституции и постановил, что у истцов имелся инстанции постановил: у истцов имелся не-
достаточный интерес в рассмотрении их обра- обходимый немедленный интерес для пода-
щения. При этих обстоятельствах Верховный суд чи обращения в суд;
счел, что существовала недостаточная основа для —— во-вторых, правительство полагало, что
того, чтобы поставить право юридического пере- истцы не соблюли общее процессуальное
смотра законов в зависимость от возможности требование о наличии «конкретного и не-
истцов установить, что согласно Договору о ЕС медленного интереса». Тщательно изучив
законодательные акты издавались таким обра- Лиссабонский договор, суд первой инстан-
зом, что они конкретно и немедленно вызывали ции постановил, что ратификация Дани-
для истцов последствия. Решение напрямую не ей Лиссабонского договора о реформе не
затронуло пересмотра процедурного требования включала в себя делегирование полномочий
о наличии «конкретного и немедленного» инте- в ряде общих и важных сфер, а поэтому ра-
реса в юридическом пересмотре закона. Верхов- тификация Договора не представляет собой
ный суд подчеркнул, что присоединение Дании особой важности для датского народа. Дан-
к Договору о ЕС повлекло передачу законода- ное решение суда первой инстанции было
тельных полномочий в ряде важных сфер и что обжаловано в Верховный суд Дании.
соблюдение требования о наличии «конкретного Лиссабонский договор вводится в действие
и немедленного» интереса необязательно долж- при условии единогласной ратификации всеми
но проявлять бóльшую четкость в установлении Высокими Договаривающимися Сторонами на
границ применения статьи 20. основе национальных конституционных про-
Дания ратифицировала Лиссабонский до- цедур. Требование о ратификации означает, что
говор (Договор о реформе) 29 мая 2008 г. Менее конституционные органы государств-членов:
чем через месяц группа граждан подала очеред- правительства, парламенты, возможно и суды
ной иск против премьер-министра и министра включены в процесс принятия решения. В соот-
иностранных дел Дании, который до сих пор ветствии с опытом других государств-членов ЕС
рассматривается в судах. Истцы утверждают, датский опыт показывает, что вопрос о ратифи-
что закон о ратификации Лиссабонского дого- кации зачастую порождает острые юридические
вора предполагает делегирование национального и политические дискуссии о дальнейшем разви-
суверенитета Европейскому Союзу в таком зна- тии ЕС. В этой связи требование о ратификации
чительном и неопределенном объеме, что Дого- является важнейшим элементом в контексте ев-
вор не может быть ратифицирован без внесения ропейской интеграции.

262
И.А. Ракитская
С другой стороны, требование о ратифика- по выработке и принятию решений, касающихся
ции также таит в себе опасность того, что сугубо участия Дании в ЕС. Сам Комитет Фолькетинга
внутриполитические вопросы могут стать пово- по делам ЕС учрежден в соответствии с Регла-
дом для острых дебатов по вопросу о судьбе ЕС. ментом Фолькетинга. Его целью являлось реше-
Разочарование избирателей внутренней полити- ние вопросов, подлежащих рассмотрению в ЕС
кой, проводимой правительством соответствую- и ВТО, а также с целью координации процедур,
щего государства, может кардинально повлиять затрагивающих данные вопросы.
на реализацию европейской политики. К тому Порядок деятельности и компетенция Коми-
же и оппозиция может создавать препятствия тета по делам ЕС регулируются рядом докладов,
для ратификации соответствующих договоров представляющих собой политические соглаше-
ЕС, если они затрагивают внутреннюю политику ния между Комитетом и правительством. Регули-
государства. рование деятельности Комитета в докладах, а не
Многие исследователи высказывают точку в нормативных актах было обусловлено стрем-
зрения о том, что Лиссабонский договор будет лением обеспечить максимальную гибкость,
последним важным изменением Договора о ЕС. позволяющую адаптировать работу Комитета
Опыт учредительных документов и Лиссабонско- к постоянно меняющимся условиям и требова-
го договора показал, что принятие дополнений ниям ЕС. Принципиально важные положения
к учредительному договору ЕС является крайне о полномочиях Комитета были включены в его
сложным путем развития европейского сотруд- первый доклад от 29 марта 1973 г., в котором за
ничества. Правительства государств-членов и правительством закреплялись две обязанности:
институты ЕС могут договориться за столом пе- во-первых, информировать Комитет Фолькетин-
реговоров, но требование о ратификации затор- га по делам рынка (так ранее назывался Комитет
маживает процесс принятия любых дополнений. по делам ЕС) по особо важным вопросам, ка-
Следует отметить, что действующая Кон- сающимся рыночной политики; во-вторых, до
ституция Дании 1953 г. не содержит положений, проведения переговоров в Совете ЕС предва-
касающихся вопросов членства Дании в ЕС и рительно знакомить членов Комитета в устном
взаимоотношений с его институтами и органа- виде о правительственной позиции на предсто-
ми. В Конституции встречаются только нормы ящих переговорах в Совете ЕС по особо важным
о возможности ограничения государственного вопросам. Если большинство членов Комитета
суверенитета. Упоминается также о передаче ча- не выскажутся против позиции правительства,
сти полномочий государственных органов (в том то она может отстаиваться в ходе переговоров в
числе парламента) наднациональным органам и Совете ЕС. При этом само правительство опре-
организациям, включая ЕС. Судебная практика деляет, какие вопросы являются особо важными.
по рассмотрению дел, затрагивающих взаимоот- В то же самое время не только Комитет по
ношения датского парламента – Фолькетинга, - и делам ЕС, но и другие профильные комитеты
Европейского парламента, крайне скудная. Лишь парламента сталкиваются с решениями ЕС. От-
в 1998 г. Верховный суд Дании рассматривал т.н. раслевые парламентские комитеты имеют воз-
«маастрихтское дело», которое касалось консти- можность рассматривать вопросы, связанные
туционности ратификации Данией Договора о с европейскими делами, в рамках своей сферы
ЕС (Маастрихтского договора). Однако это дело на более ранней стадии. Они получают от дат-
никак напрямую не затрагивало вопросы взаи- ского правительства все меморандумы ЕС в со-
моотношений Фолькетинга и Европарламента. ответствующих отраслях. Отраслевые комитеты
Единственным документом, регламентирую- Фолькетинга самостоятельно определяют степень
щим роль датского парламента в процессе приня- своего участия в рассмотрении предложений ЕС.
тия решений в ЕС, является Закон о присоедине- Они, например, могут ограничиться заслушива-
нии 1972 г., предусмотревший вступление Дании нием профильного министра по определенной
в ЕС. В соответствии с указанным Законом, пра- проблеме еще до проведения заседания Совета
вительство Дании должно информировать Коми- ЕС либо направлением вопросов правительству
тет Фолькетинга по делам ЕС о предложениях, или запросов членам Европарламента от Дании.
необходимых для принятия решений Советом Профильные парламентские комитеты могут вы-
ЕС, имеющих прямое действие на территории ступить с заявлением по законопроектам с тем,
Дании и требующих участия Фолькетинга в их чтобы поддержать Комитет по делам ЕС в при-
имплементации. нятии им решения по позиции правительства по
Обязанность правительства информировать конкретному вопросу. Однако, только Комитет
членов Фолькетинга обо всех новых предложе- по делам ЕС может выдать правительству мандат
ниях, требующих законодательного регулиро- на проведение переговоров, необходимый для
вания в ЕС, устанавливается в особых докладах принятия участия в голосовании на заседаниях
Комитета Фолькетинга по делам ЕС. Такие до- Совета ЕС.
клады, по мнению датского юриста Томаса Фиха, Таким образом, в Дании применяется т.н.
представляют собой особые политические со- мандатная система. Она стала первой ман-
глашения между парламентским комитетом и датной системой, инициированной Комитетом
правительством11, предусматривающие прове- Фолькетинга по делам рынка в 1973 г. и поста-
дение переговоров между указанными органами вившая Комитет по делам ЕС в центр процесса,

263
Право
предоставив ему право действовать от имени по делам ЕС, направлена на предоставление Ко-
всей палаты и формулировать позицию на пере- митету более подробной информации обо всех
говорах, являющейся политически обязательной важных делах, рассматриваемых в Суде ЕС.
для датского правительства. В случае предложе- Причиной стали решения Суда ЕС, которые
ний, требующих законодательного оформления в привели к обсуждению вопроса о степени воз-
ЕС и принимаемых по процедуре единогласия, в можного вмешательства институтов и органов
мандатной процедуре имеется определенная спе- ЕС во внутреннюю иммиграционную политику
цифика. Раньше правительство по каждому пред- членов Евросоюза. Отныне правительство Да-
ложению, имевшему особую важность, должно нии должно предоставлять членам Комитета по
было представить свою позицию на переговорах делам ЕС больше информации по рассматри-
Комитету по делам ЕС, когда вопрос находился ваемым в Суде ЕС делам, участником которых
на рассмотрении в Совете ЕС, с целью получения выступает Дания. Предыдущие изменения в
мандата на голосование в Совете. процедурных правилах были нацелены на уси-
Сейчас все бóльшее число предложений, тре- ление прозрачности работы Комитета по делам
бующих законодательного оформления в рамках ЕС. Начиная с 2006 г. заседания Комитета явля-
ЕС, разрабатываются государственными служа- ются открытыми и транслируются в Интернете.
щими в рабочих группах и согласовываются еще Другим спорным вопросом является вопрос о
до их окончательного утверждения в Совете ЕС. бóльшей вовлеченности отраслевых парламент-
Многие из этих предложений согласовываются ских комитетов в решение вопросов, связанных
на стадии первого обсуждения в Совете и Ев- с европейской политикой. Идея более активного
ропарламенте. Такая обстановка дел вызвала участия отраслевых комитетов в решении евро-
необходимость более ранней вовлеченности пейских дел направлена, во-первых, на разгра-
Комитета по делам ЕС в процесс принятия реше- ничение объема контрольных функций между
ний. Соответственно, в наши дни правительство Комитетом и всем парламентом, во-вторых, на
запрашивает у Комитета мандат задолго то того, использование опыта и профессионализма от-
как предложение ляжет на стол переговоров в раслевых комитетов в соответствующих сферах.
Совете. Согласно докладу Комитета по делам ЕС Вышеописанная мандатная система, при-
за 2006 г. это означает, что правительство должно меняемая в работе Комитета по делам ЕС, га-
запрашивать мандат еще до формулирования рантирует эффективность контроля за евро-
позиции Дании. пейской политикой в той степени, в которой
Что касается политики правосудия и вну- правительство связано обязанностью получения
тренних дел, то в Дании произошло опреде- от Комитета мандата на ведение переговоров и
ленное снижение роли парламента в решении голосование в Совете ЕС. Практический эффект
вопросов, затрагивающих эти сферы. В Эдин- от парламентского контроля может быть оценен
бурге в 1992 г. Совет ЕС принял декларацию, по тому, был ли Комитет по делам ЕС надле-
предоставляющую Дании особый статус в от- жащим образом информирован и принимал ли
ношении регулирования четырех сфер европей- он достаточно активное участие в обсуждении
ского сотрудничества, в т.ч. сферы правосудия вопросов на дозаконодательной стадии. Не слу-
и внутренних дел. Данный статус предполагает чалось ли, что принятые в ЕС акты на момент
участие Дании только в правовом сотрудниче- их имплементации во внутреннее законодатель-
стве ЕС на межправительственном уровне. Это ство содержали положения, с которыми члены
означает, что Дания отстранена от участия в Комитета по делам ЕС были не знакомы вовсе?
определенных сферах правового европейского Более затруднительной представляется
сотрудничества. Как следствие, деятельность оценка эффективности парламентского контр-
Комитета по делам ЕС и отраслевых парламент- оля за деятельностью правительства со стороны
ских комитетов по вопросам, затрагивающим Комитета по делам ЕС, поскольку невозможно
правосудие и внутренние дела, снизилась по следить за переговорами, проходящими в Совете
сравнению с другими сферами, в которых Дания ЕС, и невозможно проконтролировать, ведет ли
является полноправным участником европей- правительство эти переговоры в соответствии
ского сотрудничества. с переговорным мандатом, выданным Комите-
В Фолькетинге до сих пор обсуждается во- том. Если контроль признается недостаточным,
прос об ужесточении парламентского контроля Комитет может настаивать на его усилении,
за европейскими делами. Этот контроль неодно- например, договорившись с правительством о
кратно модифицировался с момента учрежде- получении более подробной информации по лю-
ния в 1972 г. Комитета по делам ЕС. Инициато- бому обсуждаемому в европейских институтах
ром изменений выступали в основном члены и органах вопросу до начала нормотворческо-
Комитета. Главной целью процедурных реформ го процесса. Наконец, члены Комитета всегда
является предоставление Комитету по делам ЕС могут вызвать министра и потребовать от него
необходимой информации и достаточного ко- предоставления объяснений относительно дей-
личества времени для эффективного контроля ствий в Совете ЕС или пояснения его позиции
за европейской политикой. Самая последняя по определенным вопросам. Члены Комитета
новелла в процедуре парламентского контроля могут направить письменный вопрос министру,
за европейскими делами, принятая Комитетом на который тот обязан предоставить ответ.

264
И.А. Ракитская
По каждому законодательному предложе- влияние мандатной системы довольно сложно.
нию Еврокомиссии правительство направляет Представительство политических партий в Ко-
меморандум депутатам Фолькетинга, в котором митете по делам ЕС отражает расстановку сил в
описывается суть предложения и который со- Фолькетинге. Поскольку в Дании правительство
держит оценку того, налагает ли данное предло- зачастую является правительством меньшинст-
жение какие-либо финансовые и/или законода- ва, то ему нужно заручаться поддержкой хотя
тельные обязательства на страну, а также влечет бы части оппозиции для того, чтобы получать
ли какие-либо последствия для потребителей и переговорные мандаты в Комитете по делам ЕС.
воздействует ли на окружающую среду. Если Ко- Комитет Фолькетинга по делам ЕС установил
митет по делам ЕС посчитает, что меморандум процедуру, в соответствии с которой ответствен-
содержит недостаточно информации, то его чле- ность в Фолькетинге делится между профильны-
ны могут попросить правительство предоставить ми парламентскими комитетами и Комитетом по
всю необходимую дополнительную информацию. делам ЕС. Если профильный комитет Фолькетин-
До проведения заседаний Совета ЕС проводят- га обнаружит, что законодательное предложение
ся формальные слушания датских министров в противоречит принципу субсидиарности, то его
Комитете по делам ЕС. Каждый министр высту- члены направляют обоснованное мнение Коми-
пает по вопросам особой значимости, которые тету по делам ЕС, который направляет оконча-
подлежат обсуждению в Совете ЕС, излагая свою тельное мнение в Еврокомиссию. Если возника-
позицию по тому вопросу, по которому он будет ют разногласия между двумя комитетами, то они
вести переговоры и голосовать в Совете. Затем созываются на совместное заседание для выра-
он отвечает на вопросы членов Комитета, а если ботки компромиссного мнения. Правительство
не может дать на них ответ незамедлительно, то Дании передает на рассмотрение Фолькетинга
тогда в течение 4–х недель обязан предоставить предварительный меморандум по каждому важ-
на них письменный ответ. ному законодательному предложению в течение
Важнейшим условием для выдачи Комите- 2 недель с того дня, когда предложение, состав-
том по делам ЕС правительству переговорного ленное на датском языке, было получено от Со-
мандата является требование о том, чтобы боль- вета ЕС. Такие меморандумы содержат незави-
шинство членов Комитета не проголосовало про- симую правительственную оценку о соблюдении
тив его выдачи. На самом деле Фолькетинг пере- принципа субсидиарности.
гружен работой по рассмотрению документов ЕС. Датский Фолькетинг принимает активное
Эта проблема решается несколькими способами: участие в обсуждении отдельных направлений
—— во-первых, правительство Дании обязано европейской политики. Особое внимание уделя-
представлять на рассмотрение Комитета по ется следующим вопросам:
делам ЕС только вопросы «первостепенной —— субсидированию сельскохозяйственных
важности» и «особой значимости»; производителей;
—— во-вторых, до проведения обсуждений в —— безопасности продуктов;
Совете ЕС правительство представляет Ко- —— защите потребителей;
митету по делам ЕС общий меморандум по —— охране окружающей среды;
каждому предложению. —— вопросам, связанным с иммиграцией;
Однако, поскольку такие меморандумы —— правам работников и принципу свободного
довольно подробные, Консультативная служба передвижения услуг и капитала.
Фолькетинга по делам ЕС составляет для членов В соответствии с § 8.5 Регламента Фольке-
Комитета повестку дня с комментариями накану- тинга, любой парламентский комитет вправе по-
не каждого заседания Комитета. Такая повестка требовать заслушивания лиц или организаций,
с комментариями содержит краткое описание желающих обсудить какой-то вопрос с члена-
большинства ее пунктов. Меморандумы пред- ми соответствующего комитета. Периодически
назначаются исключительно для внутреннего с членами Комитета по делам ЕС связываются
пользования членами Фолькетинга и не подлежат организации и неправительственные объеди-
официальному опубликованию. Следует доба- нения, которые выражают готовность обсудить
вить, что Комитет по делам ЕС и правительство рассматриваемое европейское предложение или
в последнее время снизили количество докумен- другой вопрос, касающийся деятельности ЕС. На
тов, посылаемых в Комитет по делам ЕС в связи с практике выступление в Комитете ограничено
комитетской процедурой (comitology procedure), 15 минутами.
поэтому дела технического рода и меньшей зна- С момента вступления Дании в ЕЭС в 1972 г.
чимости не поступают в Комитет. Комитет по делам ЕС принимает активное учас-
Новая роль национальных парламентов, тие в процессе принятия решений по делам ЕС.
предусмотренная Лиссабонским договором, Новый механизм вовлеченности национальных
может привести к усилению контроля предста- парламентов в дела ЕС может оказать позитивное
вительных органов за деятельностью прави- влияние на общий уровень вовлеченности и от-
тельства в сфере европейского сотрудничества. раслевых комитетов Фолькетинга в рассмотрение
В случае Дании Комитет Фолькетинга по делам европейских дел. Еще несколько лет назад имели
ЕС уже осуществляет такой контроль благода- место лишь отдельные встречи членов Комитета
ря мандатной системе. Однако оценить точное по делам ЕС с евродепутатами от Дании, принад-

265
Право
лежащими к тем же политическим партиям, что и поиск путей уверения национальных парламен-
члены Комитета. Сегодня сотрудничество между тов в мысли, что их голос будет услышан и учтен
Комитетом и представителями от Дании в Евро- в процессе принятия решений в рамках ЕС.
парламенте проходит как в рамках деятельности Rakitskaya I. A. Constitutional Basis for
политических партий, так и через регулярные Denmark's European Cooperation and the Role of
встречи членов Комитета по делам ЕС с датскими Folketing in the European Integration.
евродепутатами. На таких встречах предметом Summary: The article is devoted to the
обсуждений являются текущие европейские дела. constitutional regulation of the European integration
Кроме того, депутаты в Европарламенте от Дании of Denmark and the country’s membership in the EU.
могут присутствовать на открытых заседаниях A specific attention is paid to the role of the Danish
и слушаниях Комитета по делам ЕС. Следует до- parliament – Folketing and its’ sectoral committee – the
бавить, что датские евродепутаты получают все European Committee in a decision-making process in
публичные правительственные меморандумы, а the European policy sphere. The article describes the
европейские меморандумы, в свою очередь, пе- so called mandating system which provides obtaining
редаются в Комитет Фолькетинга по делам ЕС. of special powers by the Danish government needed
Наконец, евродепутаты от Дании вправе задавать for negotiating and presenting of the official Danish
вопросы датскому правительству через членов position on different issues which are to be discussed
Фолькетинга. in the European Council. The above mentioned system
Для того чтобы сделать национальные пар- was included into the Danish law with the purpose
ламенты более влиятельными органами в выра- of strengthening of the role of the parliament in the
ботке решений, принимаемых институтами и European decision-making process. Additionally,
органами ЕС, предполагается установить про- such constitutional legal institute as a parliamentary
цедуру, по которой они смогут принимать об- scrutiny of the governmental policy in international
щее мнение по вопросам европейской политики. and European cooperation spheres, forms and
Предварительным условием для этого является procedures of such scrutiny are stipulated in this article.

Ключевые слова Keywords


Европейский Союз, европейская интеграция, European Union, European integration, Danish
Фолькетинг Дании, Комитет по делам ЕС Folketing, the European Affairs Committee, Constitution
Фолькетинга, Конституция Дании, Лиссабонский of Denmark, the Lisbon Treatyю.
договор.

Примечания

1. Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1/Под общ. ред. Л.А.Окунькова. – М.: Норма, 2001. Стр. 761-773.
2. Датский парламент одобрил Акт о ратификации Лиссабонского договора 24 апреля 2008 г. (Закон № 321 от 30 апреля 2008 г.).
3. Danielsen J.H. One of many national constraints on European integration: Section 20 of the Danish Constitution. /Eropean Public Law.
Ed. by prof. Patrick J. Birkinshaw Vol. 2, issue 2, May 2010. – Wolters Kluwers; Law and Business. P. 185.
4. Судьба этого договора оказалась менее удачной. Он был отклонен в 1954 году Национальным собранием Франции. Поскольку
условием вступления договора в силу было его единогласная ратификация всеми государствами-участниками, договор в силу не
вступил. Вопрос о военно-политическом объединении и его интеграционном оформлении на долгие годы был снят с повестки
дня. – См.: Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человек.: учебник/рук. авт. кол.
и отв. ред. Л.М.Энтин. – 3-е изд., персмотр. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. Стр.31-32..
5. См. доклад конституционной комиссии № 66/1953. Betænkning No. 66/1953 – Forfatningskommissionen 1946, 31.
6. Danielsen J.H. One of many national constraints on European integration: Section 20 of the Danish Constitution. /Eropean Public Law.
Ed. by prof. Patrick J. Birkinshaw Vol. 2, issue 2, May 2010. – Wolters Kluwers; Law and Business. Pp. 181-192.
7. Danielsen J.H. One of many national constraints on European integration: Section 20 of the Danish Constitution. /Eropean Public Law.
Ed. by prof. Patrick J. Birkinshaw Vol. 2, issue 2, May 2010. – Wolters Kluwers; Law and Business. P. 188.
8. Due O., Gulmann C. Constitutional implications of the Danish accession to the European Communities./ Common Market Review 9, 1972.
P. 256. – Leyden: British Institute of International and Comparative Law.
9. Sørensen M. Statsforfatningsret, 1st edn. – København: Juristforbundets forlag, 1969. S. 310. Sørensen M. Die Anwendung des Rechts
der Europäischen Gemeinschaften in Dänmark. /Kölner Schriften zum Eroparecht, vol. 15. – Köln: Heymann, 2008.
10. О ратификации Данией Договора о ЕС см. подробнее: Gjørtler Peter. Ratifying the Traty on European Union: An Interim Report./
European Law Review, No 18, 1993. P. 356.
11. Fich T. The Danish Folketing’s involvement in European Affairs./ The role of national parliaments in the European Union. Proceedings of
the FIDE XXIV Congress. Vol. 1/Ed. Gil Carlos Rogriguez Iglesias, Luis Ortiz Blanco. Madrid, 2010. P. 168.