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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONTRALORÍA REGIONAL DE ANTOFAGASTA


UNIDAD JURÍDICA
UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

C.E. N° 467/2014 ATIENDE SOLICITUD DE


REF. N° 21.120/2014 RECONSIDERACIÓN SOBRE LA
PROCEDENCIA DE REALIZAR UNA
LICITACIÓN PÚBLICA, A FIN DE CELEBRAR
CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO SOBRE
BIENES INMUEBLES DE ADMINISTRACIÓN
MUNICIPAL.

ANTOFAGASTA, N° 002440 08 Ijkl 1011

Se ha dirigido a esta Entidad de Control la


Municipalidad de Antofagasta, solicitando la reconsideración de un criterio contenido
en el Informe de Seguimiento N° 25, de 2012, de este origen, que contiene las
observaciones sobre auditoría y examen de cuentas a las transferencias y gastos
efectuados en año electoral, de conformidad con el cual dicha corporación debía instruir
un procedimiento disciplinario debido a que no actuó mediante una licitación pública
previa, para efectos de celebrar contratos de arrendamiento sobre bienes inmuebles
municipales.

Al respecto, por las consideraciones que


indica, argumenta que no es pertinente estimar vulneradas las disposiciones de la ley
N° 19.886, sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios,
toda vez que dicha normativa no es aplicable a situaciones como las de la especie, en
que se celebraron acuerdos de voluntades con cuatro asociaciones de ramaderos, con
el objeto de entregar en arriendo bienes inmuebles de administración municipal.

Seguidamente, y citando una serie de


pronunciamientos de esta Entidad Fiscalizadora, expone que el arrendamiento de
bienes inmuebles constituye una atribución de los alcaldes, de conformidad con las
disposiciones legales que enuncia, entre las que se destacan el artículo 5°, letra c), y
el artículo 63, letra f), ambos de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades.

En consecuencia, concluye su petición


expresando que los contratos de arrendamiento en cuestión no deben cumplir con el
trámite de licitación pública, por estar dentro de sus facultades de administración de
bienes municipales, y por no tratarse además del suministro de bienes muebles que se
requieran para el desarrollo de funciones municipales.

A LA SEÑORA
ALCALDESA DE LA
MUNICIPALIDAD DE ANTOFAGASTA
PRESENTE

Washington N° 2675, Piso 2, Antofagasta - Fono 2652100 - e-mail: antofagasta@contraloria.cl


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Como cuestión previa, corresponde recordar


que el anotado informe de seguimiento señaló en su observación 111.2, en síntesis, que
debido a la falta de licitación pública previa en la celebración del contrato de
arrendamiento de bienes inmuebles que indica, esa entidad edilicia debía dar inicio a
un procedimiento disciplinario que determinara la responsabilidad administrativa de los
funcionarios involucrados en tal actuación, ello en razón de la inobservancia a las
disposiciones contenidas en el artículo 5°, de la citada ley N° 19.886, y 9° de la ley N°
18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado, en relación con el
artículo 62, N° 7, de este último texto normativo.

Puntualizado lo anterior, corresponde


manifestar que el artículo 2° de la ya aludida ley N° 19.886 prescribe que "se entenderá
por contrato de suministro el que tiene por objeto la compra o el arrendamiento, incluso
con opción de compra, de productos o bienes muebles".

Asimismo, el artículo 2° del decreto N° 250, de


2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento de la reseñada ley de
compras públicas, entre las definiciones que contiene, indica que el contrato de
suministro de bienes muebles es aquel que "tiene por objeto la compra o el
arrendamiento, incluso con opción de compra, de productos o bienes muebles",
mientras que en cuanto al contrato de servicios, expone que es "Aquél mediante el cual
las entidades de la Administración del Estado encomiendan a una persona natural o
jurídica la ejecución de tareas, actividades o la elaboración de productos intangibles".

Según es posible advertir, efectivamente el


arriendo de bienes inmuebles es una materia que no se encuentra comprendida dentro
del ámbito de aplicación de la ley N° 19.886.

No obstante lo anterior, es imprescindible


hacer presente a ese municipio que el informe cuya reconsideración pretende, fundó la
observación también en la inobservancia de disposiciones consagradas en la
individualizada ley N° 18.575, la que por expreso mandato de su artículo 1° es aplicable
a entidades como la recurrente, la que en su informe jurídico no emitió ningún parecer
respecto de tales normas.

Sobre este particular, conviene recordar que el


artículo 9°, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, dispone que los contratos administrativos se celebrarán
previa propuesta pública, en conformidad a la ley, agregando en su inciso segundo que
el procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los
oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato.

Finalmente, el inciso tercero de la misma


disposición señala que la licitación privada procederá, en su caso, previa resolución
fundada que así lo disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda
acudir al trato directo.

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Ahora bien, conforme a la jurisprudencia


administrativa de este Organismo Fiscalizador, contenida, entre otros, en el dictamen
N° 57.215, de 2006, la expresión contrato administrativo que se emplea en el artículo
9° precitado, debe entenderse en un alcance amplio, en el sentido que abarca los
diversos tipos de contratos que celebren los entes de la Administración, tanto en el
ámbito de sus potestades exorbitantes como en el de su actuación en un plano de
igualdad con los particulares, interpretación que guarda plena relación con la historia
fidedigna del establecimiento de la norma, particularmente con lo señalado en el
informe de la Comisión de Constitución Legislación y Justicia -Cámara de Diputados,
Sesión 26a., del 10 de diciembre de 1998- respecto de dicha expresión, en orden a que
"debe ser entendida en sentido amplio de manera de considerar todos los contratos de
la Administración del Estado".

De esta manera, y por aplicación de la doctrina


supraexpuesta, es dable concluir que el arrendamiento de bienes raíces que realicen
Órganos integrantes de la Administración del Estado no queda exento de la aplicación
del mencionado precepto, el que tiene por fin resguardar la probidad administrativa por
la vía de asegurar en esta materia la transparencia que debe presidir los procesos de
contratación que realicen tales organismos, quienes al tenor de lo expresado en la
norma en análisis, podrían realizar dichos procedimientos mediante propuesta pública
o privada, modalidad esta última que procederá previa resolución fundada que así lo
disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda acudir al trato
directo (aplica dictámenes N''s 14.540, de 2000 y 6.204, de 2002, ambos de este origen).

En consecuencia, el trato directo constituye una


excepción al sistema de propuesta, siendo aplicable en los casos que por la naturaleza
de la operación sea indispensable dicha forma de contratación, procedimiento cuya
utilización y justificación deberá constar en una resolución formal, siendo indiferente,
en todo caso, que ésta se dicte en forma previa o que la justificación conste en el mismo
acto administrativo que apruebe el contrato (aplica dictamen N° 46.532, de 2000, de
este Organismo de Control).

Al efecto, debe hacerse presente que


tratándose del arriendo de inmuebles, la regla de que el trato directo procede según la
naturaleza de la negociación, constituye una circunstancia de hecho, calificada por el
Servicio, aceptable desde el punto de vista de su debida razonabilidad, al no existir otro
precepto aplicable, que no sea el del citado artículo 9° de la mencionada ley N° 18.575,
y de los principios antes comentados.

Luego, un análisis integral del asunto exige


revisar la disposición contenida en el artículo 8° de la ya anotada ley N° 18.695, norma
que si bien no es alegada de manera expresa por la municipalidad en su informe
jurídico, puede entenderse integrada a su argumentación cuando expone que la
licitación pública en comento es improcedente por no tratarse de un caso de suministro
de bienes muebles que se requieran para el desarrollo de funciones municipales.

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En efecto, cabe señalar que el artículo 8°,


inciso segundo, de dicha ley N° 18.695, establece que a fin de atender las necesidades
de la comunidad local, las municipalidades podrán celebrar contratos que impliquen la
ejecución de acciones determinadas. En tanto, los incisos cuarto, quinto y sexto del
mismo artículo señalan, en lo que importa, que la celebración de dichos contratos se
hará mediante licitación pública, si el monto de ellos o el valor de los bienes
involucrados excede las 200 U.T.M., o bien, mediante propuesta privada, si es inferior
a dicho monto o si concurren imprevistos urgentes u otras circunstancias debidamente
calificadas por el concejo, en sesión especialmente convocada al efecto y con el voto
favorable de la mayoría absoluta de los concejales en ejercicio, o, finalmente, a través
de contratación directa, si no se presentaren interesados o si el monto de los contratos
no excediere de 100 U.T.M..

Al respecto, cabe destacar que de conformidad


con el criterio contenido en los dictámenes N °s 46.104, de 2002, y 21.557, de 2011,
entre otros, el recién explicado artículo 8° es aplicable respecto de bienes inmuebles.

Ahora, si bien es cierto existe jurisprudencia de


esta Contraloría General que exime a ciertos contratos de la aplicación de la normativa
del artículo 8° de ley N° 18.695 y, por lo tanto, del requisito de licitación pública, dichos
contratos son aquéllos celebrados con el objeto de proveer necesidades de
administración interna de la municipalidad, es decir, aquéllos indispensables para su
adecuado funcionamiento. En ese contexto, se citan a modo ejemplar la adquisición de
bienes, los contratos de suministro, de reparación y otros servicios generales (aplica
dictamen N° 744, de 2003, de la Contraloría General de la República).

Sin embargo, el contrato de la especie no está


referido a la satisfacción de una necesidad de funcionamiento interno de la mencionada
municipalidad, sino que al cumplimiento de una de sus atribuciones esenciales de
acuerdo a lo establecido en el artículo 5°, letra c), de la ya citada ley N° 18.695, cual es
la administración de los bienes municipales (aplica criterio contenido en dictamen N°
47.705, de 2002, de este origen).

Incluso, en consideración a lo instruido por el


antedicho dictamen N° 744, aun si se prescindiera de la aplicación del artículo 8° de
ley N° 18.695, el ya expuesto artículo 9° de ley N° 18.575 contiene la norma general en
materia de contratación administrativa, señalando como principio rector la aplicación
del mecanismo de la licitación pública.

De esta forma, la entidad edilicia en comento


está en lo correcto al concluir de la serie de dictámenes que cita, que goza de ciertas
atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido para la consecución de sus
fines de satisfacción de las necesidades de la comunidad local, no obstante lo cual tal
circunstancia en caso alguno pugna con la necesidad de que en el ejercicio de tales
prerrogativas observe los procedimientos establecidos para ello por el legislador. Una
interpretación en contrario permitiría afirmar que respecto de toda contratación que esté
fuera del ámbito de aplicación de la ley N° 19.886 se vería a salvo de los mecanismos
previstos en la normativa vigente para resguardar la transparencia de la contratación
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administrativa, como ocurre con el artículo 9° de Ley N° 18.575, que prevee como regla
general la licitación pública en materia de contratación administrativa.

En consecuencia, atendido lo expuesto, se


desestima la solicitud de reconsideración solicitada por la Municipalidad de
Antofagasta.

En ese contexto, esa entidad edilicia deberá


disponer entonces la instrucción de un proceso disciplinario de rigor, destinado a
establecer las eventuales responsabilidades administrativas de los funcionarios
involucrados, derivadas de la omisión observada, sin que se haya justificado ni
acreditado las circunstancias que habrían concurrido para excepcionar dicha
contratación del proceso de licitación a que se refiere el artículo 9° de la ley N° 18.575.

La instrucción del citado procedimiento


disciplinario deberá ser informada documentadamente a esta Contraloría Regional en
un plazo de 15 días hábiles, contados desde la total tramitación del presente oficio.

Compleméntese, en lo que corresponda, el


Informe de Seguimiento N° 25, de 2012, de este origen, sobre auditoría y examen de
cuentas a las transferencias y gastos efectuados en año electoral.

Saluda atentamente a Ud.,

VICTOR HEN lir -- :ONZALEZ


Contralor Regio;
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ofagasta
Contraloría Gene,.. . ;.], Rapiliblica

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