Algunos aspectos de la teoría del acto administrativo

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Citar ABELEDO PERROT Nº: 0003/001180

Acto administrativo ~ Generalidades

Autor: Comadira, Julio R.

Título: Algunos aspectos de la teoría del acto administrativo
Fecha: 1996
Publicado: JA 1996-IV-750

SUMARIO: I. Introducción.- II. Función de la teoría.- III. El concepto de acto.- IV. El acto como declaración.-
V. Órganos estatales o entes no estatales.- VI. En ejercicio de la función administrativa.- VII. La producción de
efectos jurídicos directos.- VIII. El caso de los dictámenes notificados.- IX. El supuesto de las notas decisorias y
notificatorias.- X. Las preadjudicaciones condicionadas.- XI. Efectos individuales.- XII. Los terceros. Los
requisitos esenciales y su vinculación sistemática con el régimen de la invalidez. Régimen de la invalidez.- XIII.
Los vicios. Algunas cuestiones. La incompetencia. El vicio en la causa y las actuaciones reservadas o secretas.-
XIV. El debido procedimiento previo a todo acto administrativo.- XV. La teoría de la subsanación.- XVI. Los
dictámenes jurídicos previos.- XVII. La motivación que remite a las normas que dan sustento a la competencia
para emitir el acto.- XVIII. La desviación de poder.- XIX. La notificación como recaudo de eficacia y no de
validez.- XX. Los caracteres. La presunción de legitimidad. La ejecutoriedad.- XXI. La condición instrumental.-
XXII. La extinción del acto. La revocación por ilegitimidad. La revocación por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia

I. INTRODUCCIÓN

La teoría del acto administrativo está, en algún sentido, un tanto olvidada hoy por los administrativistas. No
tiene, obviamente, el atractivo de otros temas que pueden considerarse de moda.

Ciertamente, no está llamada a tener el papel central que tuvo en los orígenes de la disciplina. Sin embargo, no
deja de ser una cuestión de permanente actualidad en tanto el acto administrativo es uno de los modos
fundamentales de expresión de la voluntad administrativa.

La actividad legislativa del Estado, esto es, el cómo de la atención de los intereses públicos, necesita de la
inmediatez de la actividad administrativa, traducida en los actos. No se me escapa la importancia de la actividad
reglamentaria, pero aun ésta, fuera de los supuestos de los reglamentos de directa aplicación, necesita del acto
para instrumentarse en la realidad. El propio contrato -que, en rigor, es una especie de acto- genera durante su
desarrollo, actividad unilateral, del mismo modo que la origina la actividad precontractual.

Por otra parte, no es poca la importancia de la actividad administrativa de los Poderes Legislativo y Judicial, en
tanto las respectivas organizaciones administrativas son el soporte necesario de la eficacia de la actividad
institucional llamados a desarrollar.

Destacar la importancia del conocimiento de la teoría pretende ser, además, un estímulo para la formación

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integral de los jóvenes interesados por el derecho administrativo, quienes seducidos por los temas del momento
encuentran no pocas dificultades prácticas a la hora de concretar su juicio sobre el modo concreto adoptado por
la Administración para expedirse.

II. FUNCIÓN DE LA TEORÍA

Se ha puntualizado en la doctrina, con todo acierto, que una función de la teoría del acto administrativo debe
responder, sustancialmente a dos objetivos básicos:

Por un lado, nuclear en el concepto los actos sometidos a un régimen jurídico uniforme (1). Por otro, elaborar
una noción útil para la protección de los derechos (2). Por mi parte, agregaría dentro de esta última finalidad, la
necesidad de pensar, también, en la protección del interés público. El derecho administrativo es, a mi juicio,no
solo un sistema de protección de los derechos individuales frente al Estado, sino además, un medio de
preservación de las prerrogativas públicas. En mi opinión, sigue teniendo vigencia la propuesta formulada en su
momento por Garrido Falla respecto del interés público como standard de interpretación de la relación jurídica
administrativa (3).

Pues bien, desde ese marco conceptual voy a proponer una noción de acto administrativo, a la que habré de
analizar, sumariamente, para después encarar, también sintéticamente, una rápida incursión acerca de las
principales cuestiones inherentes al tema.

III. EL CONCEPTO DE ACTO

Entiendo por acto administrativo toda declaración de un órgano del Estado, o de un ente no estatal, emitida en
ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de
terceros.

IV. EL ACTO COMO DECLARACIÓN

Al decir declaración, así, a secas, sin referencia a la "voluntad" de la Administración es posible acotar varias
cuestiones.

En primer lugar, se lo diferencia del mero hecho constituido por el comportamiento material del agente estatal.
La declaración importa, precisamente, la exteriorización de una idea, de un pensamiento, algo más que la mera
conducta física. Es una expresión intelectual a través del lenguaje escrito, oral o de otro signo convencional o
ideográfico. La diferencia con el hecho está llamada a tener repercusiones jurídicas: la Corte Suprema ha
resuelto, por ejemplo, que los límites del art. 17 de la LPA. no se aplican a los hechos (4).

La declaración puede ser, además, verbal si las circunstancias lo exigen o lo permiten (5).

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En segundo, se excluye como componente necesario a la voluntad psicológica del agente, en tanto ella carece, a
mi juicio, de relevancia jurídica en la actividad preponderantemente reglada (6). Además, permite asumir el
fenómeno de la ausencia de vinculación inmediata que en muchos casos se observa entre la "voluntad" del
agente y la declaración.

En tercer término se incluyen como actos administrativos a las declaraciones de conocimiento o atestaciones
(actos de registro, certificaciones), y también, a las declaraciones que importen juicios de valor (vgr.
certificaciones de buena conducta).

V. ÓRGANOS ESTATALES O ENTES NO ESTATALES

Me he referido a órganos estatales o entes no estatales.

Entre los órganos estatales cabe incluir a los legislativos y judiciales, cuando actúan en ejercicio de la función
administrativa. La jurisprudencia así lo ha aceptado (7). Una consecuencia importante de esta categorización,
especialmente en relación con la actividad no jurisdiccional del Poder Judicial, es el sometimiento de sus actos
administrativos al régimen propio de la función administrativa, lo cual supone, inexcusablemente, su debido
control jurisdiccional.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, no obstante partir del principio de la no enjuiciabilidad de sus
decisiones de superintendencia, ha aceptado que ese principio no se aplica cuando el acto que traduce aquella
actividad importa una violación del derecho de defensa del agente judicial afectado (8). En el ámbito provincial
es destacable en la provincia de Buenos Aires, el fallo recaído en la causa "Villar de Puenzo", en la cual se
consagró el enjuiciamiento jurisdiccional de las propias decisiones del tribunal relativas a un contrato
administrativo (9).

Respecto de los entes no estatales, coincido con la doctrina que admite la existencia de actos administrativos en
aquellos entes no estatales que tienen atribuido el ejercicio de una determinada porción de la función
administrativa, cuando actúan en el ejercicio de esa función. Esta circunstancia fue señalada en Francia (10)
como una de las manifestaciones de la tendencia extensiva del derecho administrativo y aceptada, en ciertos
casos, en España (11).

La Corte Suprema, por adhesión al dictamen de su Procurador General, ha asignado a ciertos actos del Colegio
Público de Abogados de la ciudad de Bs. As., naturaleza administrativa (12). Se basó, para ello, en el art. 17 Ver
Texto párr. 3 ley 23187 (LA 1985-B-1030), de acuerdo con el cual sin perjuicio de las remisiones especiales, la
actuación del Colegio que se refiere al ejercicio del cometido administrativo que la ley le habilita, se rige,
supletoriamente, por la ley 19549 Ver Texto (ALJA 1972-A-382) de procedimientos administrativos.

VI. EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Abordar el concepto de función administrativa excedería, largamente, el objeto de este trabajo. Sólo cabe
recordar aquí dos aspectos. Primero, que ella está presente en la mayor parte de la actividad del Poder Ejecutivo
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y en parte de la actividad de los Poderes Legislativo y Judicial. Segundo, que su caracterización se da por la
existencia de un régimen exorbitante, concebido como un arbitraje históricamente variable entre el poder y la
libertad, en el cual convergen y se integran, sistemáticamente, prerrogativas y garantías, en ambos casos
sustanciales y procesales.

VII. LA PRODUCCIÓN DE EFECTOS JURÍDICOS DIRECTOS

Se marginan del concepto, obviamente, las declaraciones que no producen efectos jurídicos. Empero, no
cualquier clase de efectos jurídicos es idónea para configurar el acto.

VIII. EL CASO DE LOS DICTÁMENES NOTIFICADOS

Por lo pronto se excluyen los efectos sólo indirectos. Por tal motivo los dictámenes, aun cuando sean de
requerimiento obligatorio y, eventualmente, de efectos vinculantes, no adquieren la condición de actos. El efecto
jurídico debe ser directo, emerger del propio acto.

Es más. Aun cuando el dictamen fuera notificado, directamente, al administrado por el órgano actuante
-competente, o no, para adoptar la decisión-, ni siquiera en ese caso el asesoramiento mutaría su naturaleza
jurídica. La Procuración del Tesoro de la Nación ha tenido ocasión de pronunciarse, señalando precisamente, la
inidoneidad del dictamen puesto en conocimiento del administrado para configurar un acto tácito (13).

IX. EL SUPUESTO DE LAS NOTAS DECISORIAS Y NOTIFICATORIAS

Desde otra perspectiva sí deben considerarse, en cambio, actos administrativos, las notas que, en ausencia de
acto administrativo expreso, remiten las autoridades administrativas a los administrados haciéndoles conocer
una determinada decisión, habida cuenta que aparece en ella, más allá de su eventual imperfección formal, la
declaración configuradora del acto. La Procuración del Tesoro de la Nación ha asignado, a esta especie de nota,
la doble condición de acto y notificación (14).

X. LAS PREADJUDICACIONES CONDICIONADAS

Una situación singular se plantea con algunos actos de administración o meramente preparatorios -por ejemplo
preadjudicaciones en los procedimientos de selección- las cuales, en mi opinión, dejan de ser tales, pese a su
autocalificación como preadjudicaciones, cuando contienen condiciones suspensivas.

Me refiero a los casos en los que la preadjudicación se sujeta a la condición de que el o, incluso, los oferentes
cumplan con ciertos requisitos exigidos en el pliego, esenciales o no esenciales. En estas situaciones, a mi juicio,
la teoría de la calificación jurídica debe llevar a considerar a esas presuntas preadjudicaciones como verdaderos
actos administrativos, con todas las consecuencias que de ello se derivan, en especial en el plano de los medios
impugnatorios.

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Esto es así, porque del cumplimiento o no de los condicionamientos impuestos en la preadjudicación se derivan
efectos jurídicos directos para los destinatarios. Efectos que pueden variar desde el desplazamiento del
procedimiento hasta la obtención misma de la preadjudicación. Un acto consultivo deja de ser tal si pretende,
per se, generar derechos u obligaciones para los administrados (15).

XI. EFECTOS INDIVIDUALES

Genéricamente considerados, los actos de alcance general normativos (reglamentos) o no normativos

constituyen actos administrativos, si a esta locución se le atribuye el significado de producto o resultado de la
función adminitrativa.

No obstante, si uno de los propósitos de la teoría del acto es, como dije al comienzo, reunir en su ámbito a las
declaraciones sujetas a un régimen jurídico uniforme, aquella consideración genérica obsta al logro de ese
anunciado fin clarificador y sistematizador.

Los actos de alcance general, poseen, en efecto, singularidades que impiden asimilarlos, en su régimen jurídico,
a los actos individuales. Basta mencionar la diversidad en el procedimiento de elaboración, modos de
adquisición de eficacia, extinción e impugnación. Y, por supuesto, la prelación jerárquica expresada en el
conocido principio de la "inderogabilidad singular del reglamento".

XII. LOS TERCEROS

Los efectos jurídicos deben producirse en relación con terceros. Adquieren esta calidad las personas físicas, las
personas jurídicas, las personas jurídico-públicas no estatales y los agentes estatales, en este último caso cuando
ellos resulten afectados en la esfera de la relación de servicio. Arroja claridad en este tema la clásica distinción
efectuada por García Trevijano Fos, entre relación orgánica y relación de servicio (16).

De lo dicho se desprende que, técnicamente, no son actos administrativos, en tanto se rigen por principios
específicos diferentes de los que caracterizan a aquél, los actos que produciendo efectos jurídicos se agotan en el
ámbito orgánico interno de la Administración (relaciones interorgánicas) o no exceden la esfera
interadministrativa (entre sujetos públicos estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno). Sus notas
distintivas han sido suficientemente destacadas por la doctrina y no insistiré, ahora, en ellas (17).

Sólo cabe puntualizar que la idea de excluir de la justiciabilidad los conflictos inter-administrativos que sentara
en su momento la jurisprudencia (18), incluso en materia universitaria (19), experimenta, ahora, en virtud de lo
dispuesto por el art. 34 Ver Texto ley 24521 (LA 1995-B-1534), una importante excepción en la referida materia.
Dicha cláusula posibilita, en efecto, que la discrepancia entre las Universidades y el Ministerio de Cultura y
Educación acerca del ajuste de los Estatutos de aquéllas a la ley de Educación Superior sea resuelta por la
Cámara Federal de Apelaciones competente.

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En lo personal, abrigo mis dudas respecto de la constitucionalidad de la ley en esta cuestión, porque por un lado
margina al Poder Ejecutivo de la valoración y, por otro, radica en el ámbito judicial un conflicto típicamente
inter-administrativo.

Esbozados, así, los lineamientos del concepto de acto administrativo me referiré, seguidamente, al criterio de
definición de los requisitos esenciales.

Los requisitos esenciales y su vinculación sistemática con el régimen de la invalidez

Se consideran requisitos esenciales los elementos que, necesariamente, deben concurrir para que un acto sea
plenamente válido.

De ello se desprende que la invalidez será la consecuencia atribuida por el ordenamiento, al acto que adolezca
de vicios en todos o algunos de sus elementos esenciales.

Esta vinculación entre los elementos esenciales y el régimen de la invalidez ha sido señalada por la doctrina
nacional (20) y extranjera (21) y, a mi modo de ver, aceptada por la jurisprudencia de la Corte Suprema (22).

Garrido Falla puntualiza, en ese sentido, que para determinar en rigor qué actos son legalmente válidos y cuáles
no, es necesario conocer, previamente, cuáles son, desde el punto de vista jurídico, los requisitos de validez del
acto (23).

Desde otra perspectiva, se ha sostenido que la determinación de la invalidez está condicionada no por la
afectación de los elementos esenciales del acto, sino por la entidad del vicio padecido por éste (24).

En mi opinión, en cambio, relacionar la invalidez del acto con la afectación de sus elementos esenciales no
implica, necesariamente, prescindir de la gravedad del vicio como pauta de determinación de la clase de
invalidez, toda vez que, con ese modo de conceptualización, la consecuencia jurídica imputada al vicio depende,
precisamente, de la gravedad de la afectación padecida por los recaudos valorados por el ordenamiento como
esenciales para la validez del acto.

El elemento esencial, afectado o no, gravemente, determinará, pues, la categoría de la invalidez predicable del
acto.

En la línea doctrinal que cuestiona la vinculación lógica entre régimen de la invalidez y vicios en los elementos
esenciales se ha indicado, asimismo, la presunta ausencia de correlación sistemática entre la enunciación de los
elementos esenciales realizada en los arts. 7 y 8 de la LPA. y los vicios generadores de la invalidez
contemplados en el art. 14 de la norma citada (25).

A mi juicio, la ley, sistemáticamente interpretada y más allá de la literalidad de sus términos, contiene la

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correlación objetada.

En efecto, mientras el inc. a) del art. 14 contempla los vicios en la voluntad -presupuesto de la existencia del
acto según la doctrina inspiradora de la ley (26)- en el inc. b) se contemplan, sucesivamente, los vicios
susceptibles de afectar a los distintos elementos.

En ese sentido, aparecen previstos, en este último inciso, la "incompetencia" (correspondiente al elemento
mentado en el inc. a] art. 7), los vicios en la "causa" (relacionados con el mismo requisito previsto en el inc. b]
art. 7), la "violación de la ley" (vinculado, como es sabido, con el vicio en el "objeto", requisito enunciado en el
inc. c] art. 7), de las "formas esenciales" (fórmula genéricamente comprensiva de los "procedimientos, la
motivación y la forma", contemplados en los arts. 7 incs. d] y e] y 8) y de la "finalidad" (transgresión al
elemento nominado de ese modo por el inc. f] art. 7).

Régimen de la invalidez

Respecto de esa cuestión, cabe señalar, en el marco sumario propio de esta exposición, tres datos fundamentales:
la firme tendencia jurisprudencial de aplicar el mismo plazo de caducidad a los actos nulos, de nulidad absoluta
y anulables, de nulidad relativa (27), la constitucionalidad de los plazos de caducidad, también firmemente
sostenidos por la jurisprudencia del alto tribunal (28) y la improcedencia de la declaración judicial de oficio de
la invalidez (29).

XIII. LOS VICIOS. ALGUNAS CUESTIONES

La incompetencia

Un tema que ha dado lugar a diversas expresiones doctrinarias y jurisprudenciales es el relativo al criterio para
determinar el alcance de la competencia.

Superado el planteo de la permisión expresa, se abrieron campo en doctrina criterios dirigidos a ampliar el
espectro interpretativo, proponiéndose incluir en el contenido de la competencia los poderes razonablemente
implícitos en los expresos (30) o, directamente, el principio de la especialidad tal como es el empleado en el
derecho privado para determinar la competencia de las personas jurídicas (31).

A mi juicio, resulta posible una conciliación entre ambas posturas, definiendo el contenido de los poderes
implícitos por medio de la especialidad, sin perjuicio de utilizar también esta última pauta para dar contenido a
los poderes inherentes.

Estos últimos, conforme con la categorización que de ellos ha formulado entre nosotros Aja Espil (32), son los
que derivan de la propia existencia y naturaleza del órgano, aun cuando no tengan soporte expreso en la
literalidad de la norma de creación.

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Esta doble proyección de la especialidad, como pauta definidora de los poderes implícitos e inherentes, es
aceptada por Cassagne en la última edición de su obra Derecho Administrativo, quien, de ese modo, amplía la
perspectiva de su primera edición, en la cual no había considerado, expresamente, la extensión de la
especialidad a los poderes inherentes (33).

El vicio en la causa y las actuaciones reservadas o secretas

Como es sabido, la LPA. consagra un criterio objetivo en la materia, al establecer que el acto debe sustentarse en
los hechos y antecedentes que le sirven de causa y en el derecho aplicable (art. 7 inc. a] LPA.).

Una cuestión interesante se plantea, en relación con la causa, cuando se trata de determinar la validez de
elementos de juicio que, amparados, por ejemplo, por el sigilo o secreto de la actuación de los organismos de
inteligencia, se los pretende hacer pesar sobre un administrado.

Reviste, para el caso, singular importancia, el pronunciamiento de la Corte recaído en la causa "Oxley" (34), en
el cual, por adhesión al dictamen del entonces procurador general Dr. Mario Justo López, se dejó establecido
que corresponde distinguir los siguientes aspectos:

a) el informe en sí y la actividad del organismo dirigida a su elaboración y archivo, ámbito en el cual parece
razonable asegurar el riguroso secreto, y

b) el terreno correspondiente al natural proceder administrativo, en el cual es principio esencial e insoslayable

del sistema republicano la publicidad de los actos.

En el primero, se sostuvo, debe prevalecer el sigilo y la reserva; en el segundo, en cambio, no es legítimo privar
al particular de la posibilidad de defenderse cuando, en razón de los antecedentes colectados por el organismo,
se le formula una imputación que lo perjudica.

La causa reservada no es, pues, de acuerdo con este pronunciamiento, susceptible de ser opuesta al
administrado. Y aún cuando el fallo tuvo en cuenta la situación generada por un informe de seguridad, sus
conclusiones son extensibles a todo supuesto en el que se pretenda hacer gravitar como causa de un acto
administrativo, antecedentes sustraídos, por cualquier causa, al conocimiento del administrado.

Antecedentes no evidenciables carecen, pues, de virtualidad jurídica para operar como sustento causal de actos
afectantes de derechos o intereses y, consiguientemente, me permito agregar, un antecedente normativo del que
se intentara derivar una conclusión distinta no resistiría el análisis de constitucionalidad.

XIV. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO PREVIO A TODO ACTO ADMINISTRATIVO

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El inc. d) art. 7 Ver Texto LPA. exige como requisito esencial el respeto de los procedimientos esenciales y
sustanciales previos previstos para la emisión de los actos administrativos, entre los cuales menciona,
expresamente, al dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico.

Es común referirse, entonces, al "debido proceso adjetivo" como recaudo esencial de validez del acto.

El debido proceso adjetivo está, a su vez, contemplado como uno de los principios en los que debe sustentarse el
procedimiento administrativo. Su configuración legislativa tiene, como señaló Fiorini (35), un claro perfil
garantista de reminiscencia judicialista. Está concebido como un instrumento tuitivo del administrado frente a la
administración.

Sin embargo, la realidad evidencia que el administrado no sólo se defiende frente a la autoridad administrativa,
supuesto en el cual el debido proceso es garantía formal de justicia. El particular también aspira, por ejemplo, a
acceder en condiciones igualitarias a la distribución de los fondos públicos involucrada en la contratación
administrativa, o a la participación útil en el control de la gestión de servicios que lo tienen por usuario.

Por eso, la licitación pública bien puede erigirse en la regla general de la contratación administrativa, con
fundamento en la garantía de igualdad establecida por el art. 16 CN. Ver Texto , o atribuirse la calidad de
procedimiento previo esencial a la audiencia pública cuando ella es exigida por el marco regulatorio pertinente.

En un Estado de Derecho, el debido procedimiento previo comprende, entonces, no sólo el debido proceso
adjetivo, como garantía de protección frente al reproche, sino, además, la participación privada en la gestión
pública.

XV. LA TEORÍA DE LA SUBSANACIÓN

La defensa en sede administrativa ha generado, sin embargo, una cuestión ciertamente polémica y de gran
importancia teórico-práctica en atención a su significación axiológica. Me refiero al efecto atribuible a la
indefensión en aquella sede.

En efecto, en virtud de la doctrina que Linares dio en llamar "teoría de la subsanación" (36) la jurisprudencia de
la Corte Suprema ha sentado el criterio, siempre recurrente y actualmente en vigencia, según el cual los vicios o
deficiencias observados en el procedimiento administrativo pueden ser subsanados mediante el ejercicio pleno
de la defensa en sede judicial (37). Criterio que también ha sido recogido por dictámenes de la Procuración del
Tesoro de la Nación, en los cuales se ha admitido la posibilidad de "desplazar" el derecho de defensa a una etapa
posterior a la resolución del caso, siempre que medie la posibilidad de atacar tal resolución para hacer efectivo
el ejercicio de aquel derecho (38).

Ciertamente, no han faltado pronunciamientos del alto tribunal consagratorios de la, en mi opinión, buena
doctrina, esto es, la nulidad absoluta e insanable de toda actuación administrativa sustanciada en violación de la
garantía constitucional de la defensa (39). Existen, asimismo, ejemplares sentencias de algunas salas del fuero
contencioso administrativo que así lo han establecido (40) y dictámenes de la Procuración que también han
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sentado el principio de la necesidad de oír al afectado y posibilitar su participación "útil" en el procedimiento,

antes de la adopción de la resolución que lo afecte (41).

De todos modos, la subsanación parece estar destinada a no desaparecer, sea para purgar en la Justicia los vicios
producidos en la actuación de la Administración, sea para aplicar igual remedio respecto de las instancias
administrativas entre sí. El Poder Judicial se inhibe, con esa jurisprudencia, de ejercer el papel docente y
ejemplificador que en él debería hallar la autoridad administrativa (42).

XVI. LOS DICTÁMENES JURÍDICOS PREVIOS

Una manifestación importante de esta tendencia está en el alcance otorgado a la intervención previa del servicio
permanente de asesoramiento jurídico, porque tanto la Corte Suprema (43) como la Procuración del Tesoro de la
Nación (44) e, incluso, algunos fallos del fuero contencioso administrativo (45), han asignado a este requisito la
condición de un trámite omitible y salvable en instancias administrativas superiores.

La omitibilidad del dictamen previo ha llegado a tal punto que en una sentencia de Cámara del fuero
contencioso administrativo se llegó a fundar la omisión -que en el caso se refería al dictamen de la Procuración
del Tesoro de la Nación- en el carácter no vinculante del asesoramiento (46). Cabe, no obstante, destacar un
reciente fallo de la misma sala en el cual se resolvió la nulidad absoluta de un acto de la Dirección General
Impositiva emitido sin el dictamen jurídico previo exigido por la legislación impositiva para la actuación de
"jueces administrativos" no abogados (47).

Por mi parte, estimo que con un criterio que elevara al dictamen del órgano permanente de asesoramiento
jurídico a la condición de requisito esencial -tal como lo prevé la ley- no sólo se jerarquizaría la importancia de
los asesores letrados del Estado, sino, además, se reforzaría, significativamente, la garantía "formal" de
legalidad de las decisiones administrativas. Garantía, por lo demás, que, a mi modo de ver, debería exigirse
respecto no sólo de los actos eventualmente afectantes de derechos, sino también de aquellas decisiones que
comprometieran la hacienda pública.

XVII. LA MOTIVACIÓN QUE REMITE A LAS NORMAS QUE DAN SUSTENTO A LA COMPETENCIA
PARA EMITIR EL ACTO

Hoy debería carecer de actualidad el debate acerca de la obligatoriedad de la motivación como elemento
esencial del acto administrativo. Las diversas posiciones doctrinarias tan ilustrativamente resumidas en el
conocido trabajo de De la Vallina Velarde (48), deberían ser sólo ilustrativas para encuadrar la definición legal
en las aguas de la corriente que la considera como recaudo sustantivo.

Pese a ello, la Corte Suprema ha legitimado actos administrativos que no ostentan otra motivación que la
remisión a las normas legales que les dan sustento. Desde esta perspectiva, la sola voluntad del funcionario
invocante de la norma adquiere virtualidad para cumplir con el requisito legal (49).

Al amparo de esta jurisprudencia podrían validarse revocaciones por oportunidad basadas sólo en la invocación
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del art. 18 LPA. o ceses de personal sustentados únicamente en las clásicas razones de servicio mentadas en las
leyes de prescindibilidad.

Cabe puntualizar, de todos modos, que, en su momento, la Cámara de Apelaciones especial en lo Civil y
Comercial (50) y, después, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (51), decidieron, por vía plenaria, en
materia de privación de las funciones de conducción del personal de la municipalidad de la ciudad de Buenos
Aires, que los actos que instrumentan esas decisiones carecen de motivación suficiente si no indican,
concretamente, cuáles son las razones que justifican el acto.

Se viene, así, con este criterio, a sentar un principio fundamental en el Estado de Derecho: no hay, en él, actos
que afecten derechos o intereses individuales que puedan ser absolutamente discrecionales.

Es ilustrativo destacar que en la misma línea axiológica cabe encuadrar pronunciamientos del fuero contencioso
administrativo en los que se ha resuelto que incluso las designaciones interinas necesitan de motivación
suficiente para ser válidas (52).

XVIII. LA DESVIACIÓN DE PODER

Pese a los inconvenientes que presenta este vicio en materia probatoria, él puede ser adecuadamente
desenmascarado cuando la Justicia actúa en plenitud e indaga, en profundidad, más allá de la letra de los actos,
la causa real de su emisión.

Existen, en ese sentido, pronunciamientos del alto tribunal nacional, especialmente en materia de
prescindibilidad de agentes estatales, que han descalificado actos aparentemente racionalizadores, por contener
pretensiones disciplinarias encubiertas (53). Y hay, asimismo, disidencias esclarecedoras como la producida por
el ministro Belluscio, en el año 1986, en la causa "Granada" (54).

El fuero contencioso administrativo registra también interesantes sentencias, destacándose, a mi juicio, las
emitidas por la sala 4ª, con voto de la Dra. Jeanneret de Pérez Cortés (55), y la sala 3ª (56) con voto del entonces
camarista Dr. Rafael González Arzac.

En la primera se descalificó el traslado de un funcionario público basado en "razones de servicio" no

explicitadas -cambio de Departamento de un contador público nacional sin atribución de funciones específicas y
sin siquiera asignación de un escritorio para el trabajo-; en la segunda, se invalidó la máxima sanción
disciplinaria aplicada a un agente policial -cesantía- en tanto había sido impuesta sin explicitar las razones que
llevaron a optar por el máximo reproche, habiendo, de acuerdo con las circunstancias del caso, otras medidas
disciplinarias procedentes.

XIX. LA NOTIFICACIÓN COMO RECAUDO DE EFICACIA Y NO DE VALIDEZ

Doctrinariamente se ha propuesto considerar a la notificación como un requisito de validez, habida cuenta de

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que si, en rigor, el acto administrativo no es tal mientras no produce los efectos jurídicos que le son propios y
éstos, a su vez, no se generan sino después de la notificación, sin ésta no habría, entonces, acto administrativo en
sentido técnico (57).

La jurisprudencia del alto tribunal tiene decidido, no obstante, que la notificación es sólo un recaudo de eficacia.
Con sustento en esta posición, la Corte ha podido considerar válida, por ejemplo, la prescindibilidad de un
agente público dispuesta al amparo de una ley vigente al momento de la suscripción del acto, pero derogada al
tiempo de la notificación (58).

XX. LOS CARACTERES

Son variados los criterios asignativos de caracteres al acto administrativo. En este estudio me referiré,
resumidamente, a dos de ellos: la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad.

La presunción de legitimidad

De la primera, que implica, como es sabido, la suposición "relativa" de que el acto ha sido emitido con arreglo al
ordenamiento jurídico, se han derivado, principalmente, las siguientes consecuencias:

a) no es necesario que la Justicia declare la legitimidad de los actos administrativos;

b) en razón de ella los actos no podrían ser anulados, de oficio, por los jueces;

c) es necesario, siempre, alegar y probar la ilegitimidad;

d) los actos deben ser obedecidos por los particulares;

e) entre dos interpretaciones posibles, se debe escoger la que favorezca la validez del acto.

En realidad, bien se ha indicado (59) que el segundo efecto (b), es derivación del principio de división de
poderes, mientras que el tercero (c), es, por su lado, consecuencia de la inviabilidad jurisprudencial de la
anulación judicial de oficio.

En relación con el fundamento normalmente atribuido a esta presunción -validez, en principio, de todos los
actos estatales: las leyes se presumen constitucionales y las sentencias válidas- se ha pretendido objetarlo (60),
señalando la índole sub-legal de la actividad administrativa y su sometimiento al control judicial.

Ambas objeciones son, a mi juicio, discutibles.

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En primer lugar, presumir legítimo el acto no importa equiparar, jerárquicamente, el acto a la ley, sino sólo
afirmar que aquel cumple, supuestamente, con el ordenamiento en el cual se incluye, por supuesto, la ley formal.

En segundo término, tampoco la revisión judicial conspira contra la presunción; en todo caso significa que ella
puede ser desvirtuada ante el tribunal. Por lo demás, también las leyes pueden ser revisadas constitucionalmente
por el Poder Judicial.

La jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional tiene resuelto, ya desde el caso "Los Lagos" (61), que los actos
estatales, por serlo, tienen presunción de legitimidad, habiendo sentado en la causa "Lipara" que no basta, para
enervar esa presunción, la sola manifestación de voluntad de los administrados (62).

Sin embargo, es importante destacar que el alto tribunal ha afirmado, por otro lado, la carencia de presunción de
legitimidad del acto afectado por una nulidad manifiesta (63); mientras que en la causa "Barraco Aguirre" (64),
en el ámbito de una relación especial de sujeción, pudo, a su vez, decidir que un profesor universitario debió
cumplir su traslado en tanto la resolución que lo dispuso no aparecía, ostensiblemente, desprovista de
fundamento y, por tanto, no carecía de la correspondiente presunción de legitimidad. A raíz de esta última
decisión es posible, entonces, preguntarse si un acto manifiestamente ilegítimo -al menos en el campo de las
relaciones especiales de sujeción- no puede ser desobedecido, válidamente, por el administrado.

La ejecutoriedad

La posibilidad de que la autoridad administrativa disponga la ejecución de sus actos, por sí y ante sí, en razón de
la fuerza ejecutoria de que estos están revestidos está, como es sabido, reconocida por la LPA. en su artículo 12
Ver Texto .

Escapa a las posibilidades de este artículo estudiar, en profundidad, las cuestiones que genera este importante
instituto.

De todos modos, quiero señalar que el efecto no suspensivo de los recursos, consagrado por el art. 12 Ver Texto
de la ley, puede ser relativizado, en el trámite de los procedimientos administrativos de agotamiento de la vía, no
sólo por las propias posibilidades suspensivas que el citado art. 12 habilita a la Administración, sino también,
por las medidas cautelares autónomas acuñadas por la jurisprudencia del fuero contencioso administrativo, por
aplicación de los arts. 230 Ver Texto y ss. CPr. de la Nación.

En este sentido me permito insistir en que, a mi juicio, es teórica y prácticamente viable aplicar, en esos casos, el
art. 12 LPA., incluso en sede judicial, instrumentando, en ese ámbito, una protección cautelar autónoma, en el
sentido de no estar vinculada necesariamente, a un proceso ulterior, sino sólo al procedimiento administrativo de
agotamiento de la vía y sujeta a su suerte.

En estos supuestos, el juez aplicaría directamente el art. 12 Ver Texto -en el especial marco cognoscitivo de la

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protección cautelar- sin por ello dejar de ser revisor, habida cuenta de que cuando la Administración es llevada a
la Justicia, el juez siempre revisa y, en su caso, "actúa" la voluntad de la ley transgredida por el administrador.

En otro orden, cabe recordar que el criterio prevaleciente en el fuero contencioso administrativo para habilitar,
en general, la cautela suspensiva, consiste en vincular la mayor o menor exigencia de verosimilitud del derecho
con el menor o mayor peligro en la demora, respectivamente (65).

Y cabe, también, tomar en cuenta que existen pronunciamientos de la Corte en los cuales la viabilidad de la
protección cautelar estuvo condicionada, esencialmente, no al peligro en la demora sino a la acreditación de la
verosimilitud del derecho, resultante de la grave violación normativa (66).

XXI. LA CONDICIÓN INSTRUMENTAL

En la doctrina y en la jurisprudencia prevalece la idea, que comparto, de no atribuir sin más, al instrumento que
acredita el acto administrativo la condición de instrumento público en los términos y con los alcances que el
Cód. Civil le asigna a éstos (67).

Aún cuando pueda asignarse a los instrumentos en los que constan los actos la calidad de documentos públicos
-en tanto no provienen de particulares- ello no implica, pues, que revistan por el solo hecho de ser actos
administrativos, la condición técnica de instrumentos públicos, con las consecuencias que de ello se derivarían.

Ello, sin perjuicio, desde luego, de la posibilidad de que el legislador asigne esa calidad a ciertos instrumentos
en particular.

XXII. LA EXTINCIÓN DEL ACTO

La revocación por ilegitimidad

Me voy a referir, brevemente, a dos modalidades de extinción: la revocación del acto por razones de
ilegitimidad y la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Tangencialmente, mencionaré a
la caducidad, habida cuenta que, lamentablemente, en ocasiones es confundida con la primera, incluso en
pronunciamientos del alto tribunal.

La extinción del acto, en sede administrativa, por vicios de legitimidad, supone un juicio de valor acerca de la
adecuación del acto al ordenamiento jurídico vigente en el momento de su emisión. La posibilidad de revocar
sus propios actos por razones de ilegitimidad constituye, en mi opinión, más allá de su reconocimiento explícito
en el ordenamiento, un poder inherente a la función de administrar. Administrar, que viene de ad ministrare,
"servir a", implica gestionar el interés público. Y no es dudoso que hay un interés público comprometido en la
vigencia de la juridicidad.

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Por lo tanto, cuando la Administración revoca un acto en razón de su ilegitimidad, ejerce una función que le es
propia y debe hacerlo, además, con las mismas virtualidades que acompañan todo el ejercicio de la función
administrativa, entre ellas, la ejecutoriedad.

La revocación se presenta, entonces, en estos casos, como un modo de ejecutoriar en sede administrativa las
consecuencias que el propio ordenamiento atribuye a los actos gravemente viciados.

La LPA., innovando en relación con la situación existente antes de su dictado, consagró la estabilidad, es decir,
asignó la denominada cosa juzgada administrativa a los actos irregulares -nulos, de nulidad absoluta- que
estuvieren firmes y consentidos y hubieren generado derechos subjetivos en cumplimiento.

De este modo, erigió al derecho subjetivo comenzado a cumplir en un valladar a la potestad anulatoria
administrativa.

Este proceso axiológico ha sido, felizmente, relativizado por la jurisprudencia de la Corte Suprema, la cual ha
señalado, reiteradamente, que la potestad revocatoria es un principio o regla general, respecto de la cual sus
excepciones deben interpretarse restrictivamente en la medida en que conducen a mantener vigente en sede
administrativa un acto violatorio de la juridicidad (68).

Con base en esa categorización, pudo entonces, decidir la viabilidad de la validez de la revocación de actos que,
aun cuando generaron derechos subjetivos, no se comenzaron a cumplir (69).

Es, asimismo, elogiable, la jurisprudencia administrativa de la Procuración del Tesoro de la Nación, en cuanto
ha admitido, en algún caso, la suspensión del acto ilegítimo por aplicación de la potestad suspensiva prevista en
el art. 12 LPA. (70) y ha extendido, en otros pronunciamientos, las excepciones a la estabilidad del acto regular
-especialmente cuando el vicio es conocido por el administrado- a los actos irregulares (71).

No puedo dejar de puntualizar, sin embargo, que la Corte ha extendido, en materia previsional militar, el
instituto de la "cosa juzgada administrativa" a situaciones no vinculadas con la revocación por ilegitimidad del
acto, sino con circunstancias sobrevinientes a su emisión (72), lo cual colocaba a los casos juzgados más cerca
de la causal extintiva de "caducidad" que de la "revocación por ilegitimidad".

Como es sabido, la caducidad no se vincula con la legitimidad originaria del acto, sino con el grado de
cumplimiento por el particular de las obligaciones fijadas en aquél. Aplicar, por ende, en estos casos, el
nombrado instituto, implica sencillamente, una importante confusión conceptual que debería superarse.

La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia

En esta clase de extinción del acto, el cuestionamiento se refiere a su grado de adecuación a las exigencias
"actuales" del interés público.

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Dos problemas básicos podrían plantearse en esta temática. Por un lado, los requisitos normativos de su
procedencia. Por otro, el alcance de la indemnización debida al afectado por la revocación.

La primera cuestión viene resuelta por la jurisprudencia desde el caso "Pustelnik" (73), del cual se desprende su
viabilidad aun en ausencia del texto legal formal expreso que la habilite. Es la postura, por ejemplo, del profesor
Marienhoff, quien considera la potestad revocatoria un componente de la función administrativa (74).

La segunda temática parece, también, estar resuelta por la Corte, en principio, a favor del reconocimiento sólo
del daño emergente (75). Es esta una cuestión polémica. Por mi parte, considero que el alcance de la
indemnización debe derivar, en estos casos, de las normas expropiatorias y otras disposiciones reguladoras de la
responsabilidad del Estado por actividad lícita (vgr. contrato de suministro, ley de defensa nacional Ver Texto )
en las cuales se limita el quantum al daño emergente.

Estimo, en este sentido, que la limitación de la indemnización al daño emergente, cuando se compromete la
responsabilidad del Estado por actividad lícita, es un principio general del derecho administrativo que emerge de
las disposiciones citadas. Y pienso, asimismo, que con esa conclusión no se contradice principio general alguno
proveniente del derecho civil (76).

En este último ámbito, donde también es conocida la responsabilidad derivada del accionar lícito (por ejemplo,
los casos del acto necesitado), ésta o no genera derecho indemnizatorio alguno o lo genera limitadamente, con
exclusión, siempre, del lucro cesante. Es que, como puntualizó en su momento el maestro Llambías, la
"integralidad" de la reparación no es un concepto material, sino jurídico.

NOTAS:

(1) Cassagne, Juan C., "Derecho administrativo", Bs. As., 1993, 4ª ed., t. II, ps. 45/52.

(2) Gordillo, Agustín A., "Tratado de Derecho administrativo", Bs. As., 1979, t. 3, II-3.

(3) Garrido Falla, Fernando, "Las transformaciones del régimen administrativo", Madrid, 1962, p. 83.

(4) Corte Sup., 25/7/89, "Podestá y otros v. Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal" Ver
Texto , dictamen del Procurador Fiscal, especialmente párr. 18, Fallos 312-1188.

(5) C. Nac. Cont.-Adm., sala 3ª, 4/11/86, "Allende, Jorge v. Est. Nac. s/ordinario", especialmente consid. VI,
párr. 1º; Procuración del Tesoso de la Nación, Dictámenes 113-248, especialmente ap. II.1.

(6) Escola, Héctor J., "Tratado general de procedimiento administrativo", Bs. As., 1981, ps. 88/89; Fiorini,
Bartolomé A., "La voluntad psicológica de los agentes en los actos administrativos", LL 154-1069; Forsthoff,
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Ernest, "Tratado de Derecho administrativo", Madrid, 1958, p. 291; Garrido Falla, "Tratado de Derecho
administrativo", vol. I, Madrid, 1987, p. 418; Gordillo, ob. cit., t. 3, II-20/24.

(7) Respecto de la actividad administrativa del poder legislativo, C. Nac. Cont.-Adm., sala 4ª, 2/6/92,
"González, Claudio v. Estado Nacional" Ver Texto, especialmente consid. II.

(8) Corte Sup., 23/12/92, "Rodríguez Varela, Florencio v. Corte Suprema de Justicia de la Nación s/ordinario"
(JA 1993-II-3 Ver Texto ), especialmente consids. 6, 7 y 8 del voto de los ministros Barra, Moliné O'Connor y
Boggiano y voto de los ministros Cavagna Martínez y Nazareno, especialmente consids. 6, 7 y 8.

(9) Sup. Corte Bs. As., "Villar de Puenzo, Leticia v. Pcia. de Bs. As.", LL 1984-D-145, con nota de Carlos
Grecco.

(10) De Laubadére, André, "Las tendencias extensivas del derecho administrativo en Francia", Rev. de la
Universidad de Buenos Aires, vol. II, 1979, p. 1181.

(11) González Pérez, Jesús, "Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos Ver Texto ", Madrid,
1977, p. 254; García Trevijano Fos, José. A., "Los actos administrativos", 2ª ed., Madrid, 1991, p. 123.

(12) Corte Sup., 1/9/92, "Colegio Público de Abogados de la Capital Federal v. Martínez Echenique, Benjamín
s/cobro de sumas de dinero" Ver Texto y dictamen del Procurador Fiscal, especialmente párr. 14.

(13) Dictámenes 198-230, especialmente ap. II.

(14) Dictámenes 196-116, especialmente ap. IV.

(15) Sobre el tema de las preadjudicaciones condicionadas, pueden verse los dictámenes de la Procuración del
Tesoro de la Nación que se registran en Revista Régimen de la Administración Pública, n. 161, p. 161 y
Dictámenes 202-151.

(16) García Trevijano Fos, "Principios jurídicos de la organización administrativa", Madrid, 1957, ps. 72 y ss.

(17) Por todos, Cassagne, "Derecho administrativo", ob. cit., t. II, ps. 58 y ss.

(18) C. Nac. Cont.-Adm., en pleno, 17/6/87, "Yacimientos Petrolíferos Fiscales Sociedad del Estado v.
Administración Nacional de Aduanas s/demanda contenciosa".

(19) Corte Sup., 18/6/91, "Universidad de Buenos Aires v. Gobierno nacional", JA 1991-III-226 Ver Texto,

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especialmente consid. 10.

(20) Bielsa, Rafael, "Derecho administrativo", Bs. As., 1995, t. II, p. 118; Escola, "Tratado", ob. cit., p. 107;
Marienhoff, Miguel S., "Tratado de derecho administrativo", t. II, Bs. As., 1993, p. 502.

(21) Garrido Falla, "Tratado", ob. cit., t. I, p. 408; Juan Alfonso Santamaría Pastor asigna la inspiración de esta
construcción doctrinaria a Zanobini ("La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos", Madrid, 1975,
p. 272).

(22) Corte Sup., 13/12/86, "Hermes, Francisco Borgo v. Junta Nacional de Granos" Ver Texto, Fallos 308-108,
especialmente consid. 7 in fine; íd., "Cabanas, Ramón s/regularización del pago del haber jubilatorio", Fallos
311-160, consid. 1, especialmente párr. 2º; íd., "Cima, María C. v. Telam S.A.", JA 1979-II-541, argumento del
consid. 4 in fine.

(23) Garrido Falla, "Tratado", ob. cit., t. I, p. 408.

(24) Cassagne, "Derecho administrativo", t. II, p. 166; Gordillo, "Tratado", ob. cit., t. 3, VIII-4; Hutchinson,
Tomás, "ley nacional de procedimientos administrativos Ver Texto ", t. I, Bs. As., 1985, p. 294.

(25) Mairal, Héctor A., "Los vicios del acto administrativo y su recepción por la jurisprudencia", LL 1989-C-
1014.

(26) "Exposición de Motivos de la ley 19549 Ver Texto ", ap. II, párr. 2º y Marienhoff, Miguel S., "Tratado de
derecho administrativo", t. II, Bs. As., 1993, p. 282.

(27) Por todas, C. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala 3ª, 1/9/81, "Giménez Vega, Clara v. Comité Federal de
Radiodifusión", JA 1982-II-Índice Ver Texto : Ver Procedimiento Administrativo, sums. 2 y 3, especialmente
consids. 8 y 9, ED 97-285.

(28) Corte Sup., 26/10/93, "Serra, Fernando H. y otro v. Municip. de Buenos Aires" (especialmente consids. 7 y
9), LL 1995-A-397 Ver Texto; Corte Sup., 5/4/95, "Gypobras S.A. v. Estado Nacional (Ministerio de Educación
y Justicia) s/contrato de obra pública" Ver Texto, especialmente consids. 7 a 10.

(29) Corte Sup., 30/6/41, "S.A. Ganadera Los Lagos v. Nación Argentina", especialmente consids. 9, 10 y 12,
Fallos 190-142 (JA 1962-II-474 [nota 1 Ver Texto]); Corte Sup., 24/4/79, "Meridiano S.C.A. y otras
c/Administración General de Puertos s/demanda de daños y perjuicios" Ver Texto, Fallos 301-292,
especialmente consid. 8 y Corte Sup., 25/10/79, "S.A. Duperial I. C. v. Nación Argentina", Fallos 301-953,
especialmente consid. 4.

(30) C. Nac. Cont.-Adm. Fed., en pleno, 1/10/85, "Multicambio S.A. v. Banco Central de la República

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Argentina, especialmente acápite a), párr. 1º, JA 1986-I-140 Ver Texto .

(31) C. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala 4ª, 13/6/85, "Peso, Agustín v. B.C.R.A.", ED 144-237; también inferible en
Corte Sup., 15/10/62, "Font, Jaime y otro v. Estancias y Carnicerías Galli", especialmente consid. 2, JA 1962-
VI-315.

(32) Aja Espil, Felipe, "Constitución y poder", Bs. As., 1987, p. 151 y ss., especialmente ps. 159/160.

(33) Cassagne, "Derecho administrativo", t. I, Bs. As., 5ª ed., p. 238 y t. I., Bs. As., 4ª ed., p. 209.

(34) Corte Sup., 8/5/84, "Oxley, César O. v. Provincia de Santa Fe", Fallos 306 (I)-370, JA 1984-III-668 Ver
Texto y Dictamen del Procurador General, especialmente acápite II.

(35) Fiorini, Bartolomé A., "Derecho administrativo", t. II, Bs. As., 1976, p. 456.

(36) Linares, Juan F., "La garantía de defensa ante la administración", LL 142-1137.

(37) Un caso paradigmático es Corte Sup., 5/3/69, "Universidad Bartolomé Mitre s/recurso del art. 14 Ver Texto
ley 17604", Fallos 273-13 (JA 2-1969-3), especialmente consids. 16 y 17 y disidencia de los ministros Ortiz
Basualdo y Cabral, especialmente consids. 12 y 13, en la que sienta, a mi juicio, la buena doctrina.

(38) Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes 177-141, especialmente ap. III; Dictámenes 190-163,
especialmente ap. III.

(39) Corte Sup., "Aguilar, Ricardo Nicomedes", Fallos 302-283; Corte Sup., 30/8/84, "Sudamericana de
Intercambio v. Nación Argentina (Ministerio de Economía s/daños y perjuicios)", Fallos 306-1138, JA 1984-III-
444, especialmente consid. 5 Ver Texto y Corte Sup., 2/9/76, "Ferrer Deheza, Miguel A., s/Interpone recurso de
apelación del art. 117 decreto ley 17245/67", Fallos 295-726, especialmente consids. 2 y 3.

(40) C. Nac. Cont.-Adm. Fed., 14/11/89, "Carbone, Edgardo G. v. CONET s/amparo", especialmente consid. III.

(41) Dictámenes 112-205, especialmente ap. IV y cita de doctrina y jurisprudencia en él contenida.

(42) Gordillo, "Tratado", ob. cit., t. 2, XVII-45.

(43) Corte Sup., 25/10/79, "Duperial S.A. v. Gobierno Nacional (Ministerio de Trabajo de la Nación), ED 85-
627, especialmente consid. 6.

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(44) Dictámenes 193-110, especialmente ap. VI.

(45) C. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala 2ª, 20/10/94, "Silva San Martín, Graciela M. v. Ministerio de Salud y Acción
Social s/juicio de conocimiento (dado de baja)" Ver Texto, especialmente aps. VI y VII.

(46) Fallo citado en nota anterior.

(47) C. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala 2ª, 15/4/93, "Wag S.A.C.I.F.I.A. s/apelación Tribunal Fiscal" Ver Texto ,
especialmente consid. 3.

(48) De la Vallina Velarde, Juan, "La motivación del acto administrativo", Madrid, 1962; ver, asimismo, más
recientemente, el excelente estudio de Marcos Fernández, Pablo, "La motivación del acto administrativo",
Madrid, 1993.

(49) Corte Sup., 7/7/88, "Piaggio de Valero, María v. Municip. de Bs. As." Ver Texto , Fallos 311-1207,
especialmente consid. 4.

(50) C. Nac. Esp. Civ. y Com., en pleno, 20/8/87, "González Vilar, Carmen v. Municip. de Bs. As.", JA 1987-IV-
608 Ver Texto , ED 125-447.

(51) C. Nac. Civ., en pleno, 6/12/93, "Boaglio, Carlos J. v. Municip. de Bs. As.", JA 1994-II-619 [J C.942187],
LL 1994-A-152.

(52) C. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala 3ª, 19/11/87, "Colombo Murúa, Marcelo v. Gobierno nacional",
especialmente voto del Dr. Rafael González Arzac, ap. 5, acápites c) y e), JA 1989-I-398 Ver Texto .

(53) Corte Sup, 2/4/85, "Árias, Guillermo R. v. Provincia de Tucumán", especialmente consids. 6 a 10, LL 1986-
A-16 Ver Texto.

(54) Corte Sup., 3/12/85, "Granada, Jorge", JA 1985-IV-607 Ver Texto , disidencia del ministro Augusto C.
Beluscio, especialmente consids. 6 a 10.

(55) C. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala 4ª, 30/8/94, "Ambros, Alfredo J. v. Instituto Nac. de Tecnología
Agropecuaria", especialmente aps. VII y VIII del voto citado en el texto, LL 1995-B-219 Ver Texto .

(56) C. Nac. Cont.-Adm., sala 3ª, 13/10/88, "Duarte, Benito v. Estado nacional (Ministerio del Interior-Pol.
Federal) s/reincorporación y cobro", especialmente ap. II. (b).

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(57) Cassagne, "Derecho administrativo", t. II, ps. 143/144; hemos adherido a esta posición en Acto
Administrativo Municipal, Bs. As., 1992, p. 46.

(58) Corte Sup., 28/6/77, "Cima, María C. v. Télam S.A.", especialmente consid. 6, JA 1979-II-541 Ver Texto.

(59) Cassagne, "Derecho administrativo", t. II, p. 213.

(60) Mairal, Héctor, "Control judicial de la administración pública", Bs. As., 1984, t. II, ps. 774/775.

(61) Corte Sup., 30/6/41, "S.A. Ganadera Los Lagos v. Nación Argentina", Fallos 190-142, especialmente
consid. 8.

(62) Corte Sup., 16/6/61, "Lipara, Napoleón v. la Nación s/cobro de pesos", Fallos 250-36, JA 1962-II-473,
especialmente consid. 4 Ver Texto.

(63) Corte Sup., 7/10/75, "Carlos Arnoldo Pustelnik y otro", Fallos 293-133, JA 1976-II-147 Ver Texto,
especialmente consid. 2.

(64) Corte Sup., 11/12/80, "Barraco Aguirre, Rodolfo v. Universidad Nacional de Córdoba s/ordinario" Ver
Texto, Fallos 302-1503, especialmente consid. 7.

(65) Puede verse nuestro trabajo "Las medidas cautelares en el proceso administrativo", con especial referencia
a la suspensión de los efectos del acto, en Derecho administrativo (Acto administrativo-Procedimiento
administrativo-Otros estudios), Bs. As., 1996, p. 204, texto y nota 49.

(66) Corte Sup., 30/4/81, "Falcón, Javier I. y otro v. Nación argentina" Ver Texto, Fallos 303-625, dictamen del
Procurador General, especialmente párr. anteúltimo; Corte Sup., 6/12/88, "Senoc, Oikos y Fades s/resolución
Inspección General de Justicia" Ver Texto , especialmente consids. 4, 5 y 6, Fallos 31-2616.

(67) Cassagne, "Derecho administrativo", t. II, ps. 234 y ss.; Fiorini, Bartolomé A., "Acto administrativo e
instrumento público. El método constitucional", LL 146-1017; Gordillo, "Tratado", ob. cit., t. 3 cap. VII; C. Nac.
Cont.-Adm. Fed., sala 3ª, 21/9/93, "Romera, Marcos v. B.C.R.C. s/cobro de australes" Ver Texto , especialmente
ap. V; C. Nac. Civ., sala D, 29/6/90, "Leonetti v. Municip. de Buenos Aires", JA 1991-I-340 Ver Texto, LL 1991-
A-362; Sup. Corte Bs. As., 1/3/94, "Ibarra, Abel v. Municip. de Escobar", JA 1994-III-99 [J C.943031], con nota
de Inés D. Argenio. Conf. Alberto Spota, "Carácter de instrumentos públicos de las actuaciones administrativas",
JA 1955-I-119.

(68) Por todos, Corte Sup., 23/4/91, "Furlotti Setien Hnos. S.A. v. Instituto Nacional de Vitivinicultura", LL
1991-E-238 Ver Texto, especialmente consid. 10. Puede verse mi comentario a este fallo en "Derecho
administrativo", ob. cit., ps. 89 y ss.

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 Algunos aspectos de la teoría del acto administrativo
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(69) Corte Sup., 22/9/87, "Olivera, Juan A. y otra v. Gobierno nacional (Ministerio de Defensa), LL 1988-A-33
Ver Texto , JA 1988-I-532, especialmente consid. 3.

(70) Dictámenes 156-273, especialmente aps. III-4 y III.5; asimismo, respecto de un caso en el que se consideró
que los derechos subjetivos no se habían comenzado a cumplir, propuso la suspensión del acto en el dictamen
publicado en Rev. Régimen de la Administración Pública, n. 126, p. 58, especialmente acápites XXI a XXIII y
XXXIV.

(71) Dictámenes 153-213, especialmente acápite III.2; 170-155, asimismo dictamen citado en nota anterior RAP,
n. 126, p. 58, especialmente ap. XXXIII.

(72) Corte Sup., 21/4/87, "Salvatierra Argentina, Aidee v. Gobierno de la Nación argentina s/ordinario", por
adhesión al dictamen del Procurador Fiscal. La situación juzgada en este caso, en el que se había suspendido el
pago de la pensión de la causante con sustento en la posesión, por ésta, de medios propios de subsistencia -la
carencia de los cuales había sido condición del otorgamiento y permanencia del beneficio otorgado- acercaba, en
rigor, el supuesto a la causal extintiva de "caducidad" antes que a la revocación por ilegitimidad. La confusión
entre caducidad y revocación aparece más clara en el dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación
registrado en la Rev. de la Procuración del Tesoro de la Nación, n. 18, p. 363 y en la doctrina de la Corte,
anterior al caso "Salvatierra", que en él se cita (ap. III.1.). Este asesoramiento fue emitido en seguimiento de la
jurisprudencia de la Corte Suprema.

(73) Citada en nota 62.

(74) Marienhoff, "Revocación del acto administrativo por razones de oportunidad, mérito o conveniencia", LL
1980-B-819.

(75) Corte Sup., 9/5/89, "Motor Once S.A. v. Municip. de Bs. As.", JA 1989-III-185, 190 Ver Texto, y dictamen
de la Procuradora Fiscal, especialmente ap. IV, LL 1989-D-25.

(76) Hemos estudiado más en profundidad el tema en Derecho administrativo, ob. cit., ps. 415 y ss.

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