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en el Sector Público
REV23012020
Módulo 2
Control con enfoque de
reglas
SISTE MA DE CONTROL EN E L SEC TOR PÚ BLICO
Contenido
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................... 4
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 43
ANEXO: ALCANCES DEL ENFOQUE DE REGLAS EN LA BIBLIOGRAFÍA ESPECIALIZADA............................ 44
A.1. BIBLIOGRAFÍA PATROCINADA POR COSO RELACIONADO CON LO INFORMATIVO Y LO PREVENTIVO ....................... 44
A.2. ESTÁNDARES ISO RELACIONADOS CON ACCIONES CORRECTIVAS Y PREVENTIVAS ............................................. 45
A.3. BIBLIOGRAFÍA SOBRE SISTEMAS CAPA Y OTRAS OBRAS RELACIONADAS CON LO CORRECTIVO Y LO PREVENTIVO ....... 45
A.4. BIBLIOGRAFÍA EN EL ÁMBITO DEL ESTUDIO DE LA CORRUPCIÓN RELACIONADA CON CONTROLES PREVENTIVO Y
PUNITIVO ............................................................................................................................................ 46
A.5. BIBLIOGRAFÍA REFERIDA A DISEÑO NORMATIVO ..................................................................................... 46
A.6. BIBLIOGRAFÍA EN EL ÁMBITO DE LA REGULACIÓN RELACIONADA CON LO PUNITIVO Y LO RETRIBUTIVO (INCENTIVOS NO
PUNITIVOS) ......................................................................................................................................... 47
Figuras
Figura 1. Posibles estados de una regla ................................................................................................... 6
Figura 2. Esquematización de tipos de funciones bajo un enfoque de reglas .......................................... 13
Figura 3. Esquematización alternativa de tipos de funciones bajo un enfoque de reglas ........................ 13
Figura 4. Algunos elementos que actúan como parte del sistema regulador de la temperatura humana 35
Introducción
En este módulo se aborda el concepto de regla. Posteriormente, con un enfoque
de reglas se identifican siete tipos de funciones: normativa, informativa, punitiva,
correctiva, preventiva, retributiva, depurativa. Con este mismo enfoque, y en
atención a si un proceso de control incorpora o no alguna de estas siete
funciones, se abordan siete posibles alcances del control. Por último, se pone de
relieve que tales alcances no son mutuamente excluyentes; es decir, que un
mismo proceso de control puede incorporar más de uno de los citados alcances.
1. Reglas
Una regla es una estipulación respecto a una situación determinada. En el caso
de la gestión, las reglas pueden
La situación se
Cumplimiento ajusta a la regla
La situación no se
Incumplimiento ajusta a la regla
No se ha verificado
incumplimiento pero existe
Riesgo relevante
una alta probabilidad de que
de incumplimiento en el futuro la situación no
se ajuste a la regla
para el año fiscal 2017, el resultado fiscal observado del Sector Público No
Financiero es de -3,0 en términos del Producto Bruto Interno observado,
conforme al primer párrafo de la Primera de las Disposiciones
Complementarias Transitorias del referido Decreto (párrafo modificado
mediante la Ley N° 30637, Ley que dispone la aplicación de la cláusula de
excepción a las reglas macrofiscales del Sector Público No Financiero);
el déficit fiscal anual del Sector Público No Financiero, para los años
fiscales 2018, 2019, 2020 y 2021, no debe ser mayor a 3,5; 2,9; 2,1 y 1
por ciento del Producto Bruto Interno (PBI), respectivamente, conforme al
artículo 2 de la Ley N° 30637.
Solución:
Al definir el déficit fiscal del SNPF para el año k, simbolizado 𝐷𝐹𝑘 , como el
negativo de su resultado económico, simbolizado REk, se tiene lo siguiente:
La regla del resultado económico fiscal para el año 2017 puede entonces ser
formulada matemáticamente como cualquiera de las inecuaciones siguientes:
𝐷𝐹𝑘
≤ 3% (3)
𝑃𝐵𝐼𝑘
S/ 21 733 millones
≤ 3%
S/ 701 764 millones
3,0969 … % ≤ 3% (4)
𝐹𝑎𝑙𝑠𝑜
Asumiendo las indicadas cifras publicadas por el BCRP como cifras finales
definitivas para el año 2017 y dado que la inecuación (4) es falsa, se puede
verificar para dicho año el estado de incumplimiento de la regla del resultado
económico; es decir, la regla estipulada se incumplió en el referido período anual.
Dos tipos de reglas relevantes para analizar una gestión son las reglas de
resultado y las de procedimiento. Al respecto, se tiene lo siguiente:
Es una regla B que especifica la pena P que se debe imponer a una o más
personas o a una o más entidades ante un incumplimiento de otra regla A. La
especificación de la pena P que se debe imponer frente a un incumplimiento de
la regla A puede realizarse:
En términos ideales, la pena P debe ser impuesta a quien sea responsable del
incumplimiento de la regla A, sea por dolo o por culpa.
1
Ello es consistente con el principio de legalidad en el denominado Derecho Penal recogido en la fórmula nullum crimen,
nulla pœna sine lege praevia (no hay delito ni hay pena sin ley previa) atribuida a Paul Johann Anselm Ritter von
Feuerbach.
En un sentido estricto, es una regla que especifica las acciones o medidas que
deben ser tomadas ante un incumplimiento de otra regla, con el fin de lograr que
esta última adopte un estado de cumplimiento. Por extensión, se considera como
regla de regularización a una regla que especifica las acciones o medidas para
compensar o reparar el daño ocasionado por dicho incumplimiento.
Es una regla B que especifica las acciones o medidas que deben ser tomadas
ante el riesgo de incumplimiento de otra regla A, con el fin de cubrir dicho riesgo.
Son reglas que indican cómo o cuánto se debe retribuir a una persona o a una
entidad en función del nivel de una variable determinada. Ejemplos de este tipo
de reglas (que también son denominadas reglas retributivas) son las siguientes:
2. Enfoque de reglas
El enfoque de reglas aplicado a un proceso en particular corresponde a un
abordaje, tratamiento, diseño o implementación de dicho proceso que:
Si se determina pertinencia de
2. Informativa modificar o derogar reglas
existentes o aprobar nuevas reglas
1. Normativa
Sí
Procedimiento
Procedimiento
condicionado
Procedimiento de autorización
Procedimiento Procedimiento Procedimiento
de
de sanción de cobertura de retribución Procedimiento de
regularización observación o de
denegación
“El ejercicio del control gubernamental, por el sistema en las entidades, se efectúa bajo la
autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos,
disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función de la
naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los
objetivos trazados para su ejecución.
Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de las
entidades y sus resultados.
5.1 La Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas es el
ente rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público. Ejerce la máxima autoridad técnico-
normativa del Sistema Nacional de Presupuesto Público, manteniendo relaciones técnico-
funcionales con la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces en el Pliego o en la Entidad
Pública, según corresponda, y con el Responsable del Programa Presupuestal.
Legalidad. Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que, a título de sanción, son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de
libertad.
2
Artículo 82, sustituido de conformidad con lo dispuesto mediante el artículo 34 del Decreto Legislativo N.° 953,
publicado el 5 de febrero de 2004, y vigente a partir del 6 de febrero de 2004.
Es infracción tributaria, toda acción u omisión que importe la violación de normas tributarias,
siempre que se encuentre tipificada como tal en el presente título o en otras leyes o decretos
legislativos.3
Para efecto de graduar las sanciones, la Administración Tributaria se encuentra facultada para
fijar, mediante Resolución de Superintendencia o norma de rango similar, los parámetros o
criterios objetivos que correspondan, así como para determinar tramos menores al monto de
la sanción establecida en las normas respectivas.
(…)”
3
Artículo 164, sustituido de conformidad con lo dispuesto mediante el artículo 79 del Decreto Legislativo N.° 953.
Sin perjuicio de la sanción administrativa que corresponda al proveedor por una infracción al
presente código, el INDECOPI puede dictar, en calidad de mandatos, medidas correctivas
reparadoras y complementarias.
Las medidas correctivas reparadoras pueden dictarse a pedido de parte o de oficio, siempre y
cuando sean expresamente informadas sobre esa posibilidad en la notificación de cargo al
proveedor por la autoridad encargada del procedimiento.
115.1 Las medidas correctivas reparadoras tienen el objeto de resarcir las consecuencias
patrimoniales directas e inmediatas ocasionadas al consumidor por la infracción administrativa
a su estado anterior. En caso el órgano resolutivo dicte una o varias medidas correctivas, debe
considerar lo acordado por las partes durante la relación de consumo. Las medidas correctivas
reparadoras pueden consistir en ordenar al proveedor infractor lo siguiente:
4
Artículo 172, sustituido por el artículo 82 del Decreto Legislativo N.° 953, publicado el 5 de febrero de 2004, y vigente
a partir del 6 de febrero de 2004.
5
Este artículo fue modificado conforme a lo dispuesto mediante el artículo 1 del Decreto Legislativo N° 1308.
a. Reparar productos.
b. Cambiar productos por otros de idénticas o similares características, cuando la
reparación no sea posible o no resulte razonable según las circunstancias.
c. Entregar un producto de idénticas características o, cuando esto no resulte posible, de
similares características, en los supuestos de pérdida o deterioro atribuible al proveedor y
siempre que exista interés del consumidor.
d. Cumplir con ejecutar la prestación u obligación asumida; y si esto no resulte posible o
no sea razonable, otra de efectos equivalentes, incluyendo prestaciones dinerarias.
e. Cumplir con ejecutar otras prestaciones u obligaciones legales o convencionales a su
cargo.
f. Devolver la contraprestación pagada por el consumidor, más los intereses legales
correspondientes, cuando la reparación, reposición, o cumplimiento de la prestación u
obligación, según sea el caso, no resulte posible o no sea razonable según las
circunstancias.
g. En los supuestos de pagos indebidos o en exceso, devolver estos montos, más los
intereses correspondientes.
h. Pagar los gastos incurridos por el consumidor para mitigar las consecuencias de la
infracción administrativa.
i. Otras medidas reparadoras análogas de efectos equivalentes a las anteriores.
115.2 Las medidas correctivas reparadoras no pueden ser solicitadas de manera acumulativa
conjunta, pudiendo plantearse de manera alternativa o subsidiaria, con excepción de la medida
correctiva señalada en el literal h) que puede solicitarse conjuntamente con otra medida
correctiva. Cuando los órganos competentes del INDECOPI se pronuncian respecto de una
medida correctiva reparadora, aplican el principio de congruencia procesal.
115.3 Las medidas correctivas reparadoras pueden solicitarse en cualquier momento hasta
antes de la notificación de cargo al proveedor, sin perjuicio de la facultad de secretaría técnica
de la comisión de requerir al consumidor que precise la medida correctiva materia de solicitud.
El consumidor puede variar su solicitud de medida correctiva hasta antes de la decisión de
primera instancia, en cuyo caso se confiere traslado al proveedor para que formule su
descargo.
115.4 Corresponde al consumidor que solicita el dictado de la medida correctiva reparadora
probar las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas causadas por la comisión de la
infracción administrativa.
115.5 Los bienes o montos objeto de medidas correctivas reparadoras son entregados por el
proveedor directamente al consumidor que los reclama, salvo mandato distinto contenido en
la resolución. Aquellos bienes o montos materia de una medida correctiva reparadora, que por
algún motivo se encuentran en posesión del INDECOPI y deban ser entregados a los
consumidores beneficiados, son puestos a disposición de estos.
115.6 El extremo de la resolución final que ordena el cumplimiento de una medida correctiva
reparadora a favor del consumidor constituye título ejecutivo conforme con lo dispuesto en el
artículo 688 del Código Procesal Civil, una vez que quedan consentidas o causan estado en la
vía administrativa. La legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde
a los consumidores beneficiados con la medida correctiva reparadora.
115.7 Las medidas correctivas reparadoras como mandatos dirigidos a resarcir las
consecuencias patrimoniales directas e inmediatas originadas por la infracción buscan corregir
la conducta infractora y no tienen naturaleza indemnizatoria; son dictadas sin perjuicio de la
indemnización por los daños y perjuicios que el consumidor puede solicitar en la vía judicial o
arbitral correspondiente. No obstante, se descuenta de la indemnización patrimonial aquella
satisfacción patrimonial deducible que el consumidor haya recibido a consecuencia del dictado
de una medida correctiva reparadora en sede administrativa.
Las medidas correctivas complementarias tienen el objeto de revertir los efectos de la conducta
infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro y pueden ser, entre otras,
las siguientes:
f. Cualquier otra medida correctiva que tenga el objeto de revertir los efectos de la conducta
infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro.
El Indecopi está facultado para solicitar a la autoridad municipal y policial el apoyo respectivo
para la ejecución de las medidas correctivas complementarias correspondientes”.
Las medidas correctivas reparadoras citadas en dicha ley tienen elementos del alcance
correctivo descrito en esta sección. También tienen elementos de este alcance aquellas
medidas correctivas complementarias citadas en la misma ley que tiene el objeto de revertir
los efectos de la conducta infractora. Por otro lado, las medidas correctivas complementarias
que tienen como objeto evitar que la conducta infractora se produzca nuevamente en el futuro
tienen elementos del alcance preventivo.
Bajo un enfoque de reglas, partiendo de una situación en la cual una regla tiene
estado de riesgo relevante de ser incumplido, una persona, una entidad o un
proceso tiene atribución preventiva cuando tiene la facultad aplicar una regla de
prevención o un procedimiento de cobertura consistente en la aplicación de
mecanismos para reducir los riesgos hasta un nivel que se considere no relevante.
Si en el marco de un proceso se ejerce tal atribución y se logra la cobertura de
riesgo (es decir, se logra eliminar, neutralizar o reducir el riesgo hasta un nivel
que se considere no relevante), se dice que dicho proceso tiene alcance
preventivo.
Respecto a estas medidas, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo señala
lo siguiente:
a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control
a aquellos que no se puedan eliminar.
b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos
de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados
a garantizar la salud y seguridad del trabajador.
c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo
y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro.
d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales o los nuevos conocimientos
de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño
en base a condiciones de trabajo.
e) Mantener políticas de protección colectiva e individual.
f) Capacitar y entrar anticipada y debidamente a los trabajadores.”
La aplicación de las medidas citadas tiene elementos del alcance preventivo descrito en el
presente capítulo.
“3.12.1 “3.12.1
action to eliminate the cause of a potential acción tomada para eliminar la causa de una no
nonconformity (3.6.9) or other potential conformidad (3.6.9) potencial u otra situación
undesirable situation potencial no deseable
Note 1 to entry: There can be more than one Nota 1 a la entrada: Puede haber más de una
cause for a potential nonconformity. causa para una no conformidad potencial.
Note 2 to entry: Preventive action is taken to Nota 2 a la entrada: La acción preventiva se toma
prevent occurrence whereas corrective action para prevenir que algo ocurra, mientras que la
(3.12.2) is taken to prevent recurrence.” (ISO, acción correctiva (3.12.2) se toma para
2015a) prevenir que vuelva a ocurrir.” (ISO, 2015b)
Dado que un proceso con alcance retributivo puede corresponder a (i) un caso
de otorgamiento de premios o (ii) un caso de imposición de sanciones, el cual
corresponde a un alcance punitivo, se tiene entonces que al alcance punitivo es
en sí un tipo de alcance retributivo.
5.2. La Administración por Resultados busca optimizar el uso de los recursos públicos, y tiene
como propósito avanzar hacia una administración pública en la que el desempeño sea evaluado
en función de los resultados que genera, teniendo en consideración la optimización de los
procesos internos y externos que se requiera para tal fin.”
6
Esta directiva fue modificada mediante Resolución Directoral N.º 043-2006-EF-76.01.
En caso de incumplimiento de los acuerdos del convenio, el titular de la entidad puede determinar
y disponer las medidas administrativas que sean aplicables al personal responsable del citado
incumplimiento”.
Ejemplo 10. Convenio de Apoyo Presupuestario a los Programas Presupuestales Estratégicos con
elementos informativos y retributivos
5.1. El Convenio - PP es un acuerdo de carácter técnico suscrito entre las Entidades Públicas
y la DGPP. En el Convenio - PP, la Entidad Pública se compromete al cumplimiento de metas
de Indicadores de Resultado y/o Producto del PP, según corresponda, así como de
Compromisos de Gestión para una mejor provisión de los servicios públicos. Puede comprender
uno o más Programas Presupuestales siempre que se encuentren comprendidos en los
objetivos y alcances de una determinada Estrategia o Política.
7.1. Los Compromisos de Gestión deben considerar tres elementos: i) Los Procesos priorizados
para el compromiso de gestión; ii) Los Sub Procesos Críticos que se espera para mejorar su
eficiencia; y, iii) los Criterios para medir el avance en cada una de los Sub Procesos Críticos.
La definición de cada uno de estos elementos se describe en el Anexo A – Modelo del Convenio.
En el Anexo I “Especificaciones Técnicas del Convenio” del Convenio - PP, se establece los
Compromisos de Gestión.
7.2. Los procesos a ser priorizados para los Compromisos de Gestión son: i) Programación
operativa; ii) Soporte Logístico para la adquisición y distribución de insumos; iii) Organización
para la producción y entrega de los productivos; y, iv) supervisión, seguimiento y evaluación.
Esta priorización no excluye otros procesos vinculados con el diseño e implementación del PP.
7.3. Para cada uno de los procesos seleccionados se formulan los sub procesos críticos que se
espera lograr al finalizar el Convenio. Para cada una de ellos, la DGPP en consenso con la
Entidad Pública establece los Criterios en función a los cuales se precisa anualmente las
Definiciones Operacionales para cada nivel de avance.
7.4. Dichos Niveles de Cumplimiento van desde un Nivel 0 hasta un Nivel máximo que
representaría lograr el mayor desempeño en el Sub Proceso Crítico, durante el tiempo que
dure el Convenio -PP.
El Nivel 0 de los Compromisos de Gestión, representa las condiciones previas que la Entidad
Pública debe cumplir para la transferencia de recursos correspondiente al primer año de dicho
Convenio. El siguiente Nivel de Cumplimiento es condición previa para la transferencia
correspondiente al segundo año, y así sucesivamente para los siguientes años.”
11.1. La verificación del cumplimiento de los Indicadores de Resultado y/o Producto y los
Compromisos de Gestión es realizada a partir de bases de datos generadas por sistemas de
información que utilizan las Entidades Públicas. Asimismo, se podrán utilizar reportes
estadísticos de uso público, manteniendo la rigurosidad técnica en la estimación de los
indicadores priorizados. Para el caso de los Compromisos de Gestión también se podrán utilizar
documentos que evidencien las acciones efectuadas para la mejora de los procesos.
11.3. Todas las fuentes de información y sus correspondientes bases de datos, que constituyan
medios de verificación del cumplimiento del Convenio - PP, deben ser accesibles para su
revisión, procesamiento, análisis en caso se requiera verificar la calidad y consistencia de datos.
Además, la misma directiva incluye mecanismos por los cuales las transferencias
a la entidad quedan condicionadas al cumplimiento de los compromisos de
gestión, los cuales pueden ser catalogados como procedimientos con alcance
retributivo. Ello se deduce de las citas siguientes:
17.1. El monto anual a ser transferido por el MEF a la Entidad Pública se sujeta a lo establecido
en la presente directiva y a la disponibilidad efectiva de los recursos de la donación. Dicho monto,
es desagregado en dos componentes: Tramo fijo y Tramo Variable:
a) Tramo fijo: Es una cantidad fija máxima condicionada al cumplimiento de los Compromisos de
Gestión, y que no puede superar el monto máximo establecido para el año correspondiente.
b) Tramo variable: Es una cantidad máxima, condicionada al cumplimiento de las metas de los
Indicadores de Producto y/o Resultados establecidos en el Convenio - PP; y se determina de
manera proporcional al valor alcanzado en dichas metas y al peso asignado a cada indicador. En
el caso que se considere un peso diferente para cada indicador, se especifica la ponderación en
términos porcentuales de cada indicador en el numeral 2.02 del Capítulo II Indicadores del Anexo
I “Especificaciones Técnicas del Convenio”.
17.3. En caso que la Entidad Pública no cumpla ningún Compromiso de Gestión en el “Primer
Informe de Verificación del Cumplimiento de Compromisos de Gestión del Convenio de Apoyo
Presupuestario”, se cancela la transferencia del 60 %, teniendo la posibilidad de recibir el 40 %
restante de subsanar el total de los Compromisos de Gestión.
17.4. La Entidad Pública tiene un plazo máximo de cinco meses para subsanar las observaciones
luego de habérsele comunicado mediante Oficio los resultados en el “Informe de Verificación del
Cumplimiento de los Compromisos de Gestión del Convenio de Apoyo presupuestario”.
17.5 El monto total máximo de la transferencia correspondiente al primer año del Convenio
corresponde al 100% del Tramo Fijo. Dicha transferencia está sujeta a la presentación de la
información por parte de la Entidad Pública para la verificación de los Compromisos de Gestión
establecidos en el Convenio. Esta información debe de ser presentada a la DGPP hasta los 30 días
de suscrito el Convenio – PP.
17.6. Para los siguientes años, el monto total de la transferencia se desagrega en sus dos
componentes Tramo Fijo y Tramo Variable, la proporción anual entre ambos componentes es
establecida en el Convenio - PP.
17.7. Para las transferencias a partir del segundo año, dentro de los cuarenta y cinco (45) primeros
días del año fiscal, la Entidad Pública remite información a la DGPP para la verificación del
cumplimiento de los Indicadores de Resultado y/o Producto y de los Compromisos de Gestión.
17.8. La DGPP dentro de un plazo no mayor a los cuarenta y cinco (45) días de haber recibido el
informe a que hace referencia el numeral 17.7 del artículo 17° de la presente directiva, elabora
un Informe de Verificación del Cumplimiento de Compromisos de Gestión del Convenio de Apoyo
Presupuestario. De resultar favorable el mencionado informe, se determina el monto de la
transferencia de recursos de apoyo presupuestario.
17.9. En caso existan observaciones para el Tramo Fijo, se aplica lo señalado en el numeral 17.2
del artículo 17° de la presente directiva, comunicándose a la Entidad Pública el plazo máximo para
subsanar dichas observaciones e informar sobre el mantenimiento de los criterios cumplidos. En
caso la Entidad Pública no cumpla con remitir la información para el proceso de verificación en el
plazo establecido en el convenio y/o en el cronograma que se menciona en el numeral 17.2, se
cancela la transferencia del saldo del Tramo Fijo.
17.10. Para el caso del Tramo Variable, según corresponda, la transferencia de los montos se
sujeta a lo establecido en el literal b) del numeral 17.1 del artículo 17.
18.2. Posteriormente, la DGPP comunica mediante Oficio a la Entidad Pública el monto de los
recursos de apoyo presupuestario que deben ser transferidos al Pliego y Unidad Ejecutora. El
Oficio remitido y la posterior transferencia que efectúe la Dirección General de Endeudamiento y
Tesoro Público son el sustento para que la Entidad Pública apruebe la resolución de incorporación
de dichos recursos en la Fuente de Financiamiento Donaciones y Transferencias.
18.3. La Entidad Pública incorpora los recursos de apoyo presupuestario transferidos conforme
con lo establecido en las disposiciones legales vigentes. La resolución que aprueba dicha
incorporación de recursos debe adjuntar un Anexo en el que se consigne el presupuesto
desagregado por Unidad Ejecutora y PP, de ser el caso, y hasta nivel de producto, conforme con
lo señalado en el modelo que se indica en el anexo 2 del Convenio - PPE.
En este contexto, el proceso de trámite realizado por la AGC tiene alcance depurativo
en la medida que conlleva a habilitar la Explotación de la obra (aprobándola sin
observaciones o con ellas) o a mantener inhabilitada dicha Explotación, según sea el
caso.
Normativo,
informativo (de evaluación y de difusión),
punitivo,
correctivo,
preventivo,
retributivo y
depurativo.
(COSO, 2013). En contraposición a ello, se tiene que para algunos autores existe
una diferencia entre
La Policía Nacional del Perú tiene funciones de control de tránsito en concordancia con lo
señalado en el Reglamento Nacional de Tránsito aprobado mediante Decreto Supremo
N.° 033-2001-MTC con TUO aprobado mediante Decreto Supremo N.° 016-2009-MTC. Al
respecto, el artículo 7 de dicho TUO según su modificatoria aprobada mediante Decreto
Supremo N° 003-2014 señala lo siguiente:
Los efectivos de la Policía Nacional del Perú asignados al control de tránsito deben usar
permanentemente distintivos que permitan reconocerlos a la distancia.
Los efectivos de la Policía Nacional del Perú asignados al control del tránsito pueden permitir
los giros a la derecha, cuando el flujo vehicular de la(s) dirección(es) en conflicto esté
detenido, o sea que en el momento permita con precaución realizar la maniobra sin peligro
de accidente; y pueden permitir los giros a la izquierda solo cuando el flujo vehicular de la(s)
dirección(es) en conflicto estén detenidas, anulando así toda posibilidad de accidente.
Cuando los efectivos de la Policía Nacional del Perú dirijan el tránsito en una intersección
semaforizada, deben apagar las luces de todos los semáforos de dicha intersección.”
(…)
(…)”
La Dirección General del Presupuesto Público realiza el control presupuestario, que consiste,
exclusivamente, en el seguimiento de los niveles de ejecución de los gastos respecto a los créditos
presupuestarios autorizados por la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público y sus
modificaciones, en el marco de las normas de la Administración Financiera del Sector Público.”
Ejemplo 14. Facultad de fiscalización de la Administración Tributaria con elementos del control con
alcance informativo.
Transpiración,
Sudoración, y
Vasodilatación.
En el caso de que se detecte que la temperatura sea inferior a cierto límite crítico mínimo,
esta información sería recibida por el hipotálamo, y a partir de ella se desencadenaría uno
o más mecanismos para la producción de calor tales como
Vasoconstricción,
Piloerección,
Aumento del tono de los músculos (que puede conducir a escalofrío),
Aumento en la secreción de la hormona liberadora de la tirotropina (TRH),
Otros mecanismos estimulantes del metabolismo celular.
Figura 4. Algunos elementos que actúan como parte del sistema regulador de la temperatura humana7
7
Gráfico atribuido al Gobierno Federal de Estados Unidos. Recuperado el 16 de marzo de 2017, de
https://en.wikipedia.org/wiki/Hypothalamus#/media/File:Illu_diencephalon.jpg
Dicho proceso tiene elementos de control con un enfoque de reglas con alcance preventivo.
Ejemplo 17. Sistema de control de licencias de conducir por puntos con alcance retributivo
Dicho sistema fue creado mediante el artículo 1 de la Ley N° 29365, Ley que establece el
Sistema de Control de Licencias de Conducir por puntos. Dicho dispositivo modificó la Ley
N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, específicamente en su artículo
25 (que fuera modificado posteriormente mediante la Ley N° 29937) y en su artículo 28,
los cuales señalan lo siguiente:
Las infracciones de transporte y tránsito terrestre se clasifican en leves, graves y muy graves. Su
tipificación, puntaje, según corresponda, y sanción se establecen en los reglamentos nacionales
respectivos.”
“Artículo 28. Del Sistema de Control de Licencias de Conducir por Puntos y las sanciones
no pecuniarias
28.1. La acumulación de infracciones de tránsito que han quedado firmes en instancia administrativa,
de acuerdo con lo establecido en la presente ley y en el Reglamento Nacional de Tránsito, se inscribe
debidamente en el Sistema de Control de Licencias de Conducir por Puntos.
28.2. El Sistema de Control de Licencias de Conducir por Puntos se implementa y ejecuta por el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, de acuerdo con la siguiente escala:
a. En los casos de infracciones leves, se suma en el récord del conductor de uno (1) a veinte
(20) puntos.
b. En los casos de infracciones graves, se suma en el récord del conductor de veinte (20) a
cincuenta (50) puntos.
c. En los casos de infracciones muy graves, se suma en el récord del conductor de cincuenta
(50) a cien (100) puntos, excepto cuando estos sean, a la vez, ilícitos penales, en tal caso se
procede a la cancelación de la licencia.
28.3. El órgano competente impone las medidas luego de la evaluación que realice de la conducta
vial del portador de la licencia de conducir hábil, y que se determina mediante el Reglamento Nacional
de Tránsito, siguiendo los parámetros siguientes:
a. Si el portador de la licencia de conducir acumula los cien (100) puntos por primera vez, recibe
una sanción de suspensión de licencia por seis (6) meses.
b. Si el portador de la licencia de conducir acumula los cien puntos (100) por segunda vez, recibe
una sanción de suspensión de licencia por doce (12) meses.
c. Si el portador de la licencia de conducir acumula los cien (100) puntos por tercera vez, se
cancela su licencia y se le considera inhábil para la conducción de un vehículo en el ámbito
nacional.
En todos los casos arriba descritos y de manera adicional al cumplimiento del período de suspensión
o cancelación, el conductor debe acudir y aprobar cursos de seguridad vial y sensibilización a los que
se refiere el Reglamento Nacional de Tránsito.
28.4. El puntaje de cada infracción queda sin efecto luego de haber transcurrido dos (2) años de
haber quedado firme la sanción en instancia administrativa.
de perfil psicológico, de una duración no menor de veinte (20) horas lectivas en un período que no
excede los treinta (30) días calendario, cuyo costo corre por cuenta del infractor.
28.6. Los conductores que, en el plazo de dos (2) años, no se encuentren incursos dentro de los
alcances de los artículos 25 y 28 de la presente ley son merecedores de un incentivo de puntuación
a su favor, que se establece en el reglamento de la presente Ley.”
Se aprecia que el Sistema de Control referido en los artículos previamente citados tiene un
alcance retributivo al incorporar tanto incentivos positivos como sanciones.
Ejemplo 18. El caso del control previo de adicionales de obra con alcance depurativo.
De acuerdo con la Ley N.° 27785 (art. 22, literal k), la Contraloría General de la República
(CGR) tiene, entre sus atribuciones: “Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago
de los presupuestos adicionales de obra pública, y de las mayores prestaciones de
supervisión en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los
previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento
respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento.”
34.1 El contrato puede modificarse en los supuestos contemplados en la Ley y el reglamento, por
orden de la Entidad o a solicitud del contratista, para alcanzar la finalidad del contrato de manera
oportuna y eficiente. En este último caso la modificación debe ser aprobada por la Entidad. Dichas
modificaciones no deben afectar el equilibrio económico financiero del contrato; en caso contrario,
la parte beneficiada debe compensar económicamente a la parte perjudicada para restablecer dicho
equilibrio, en atención al principio de equidad.
34.2 El contrato puede ser modificado en los siguientes supuestos: i) ejecución de prestaciones
adicionales, ii) reducción de prestaciones, iii) autorización de ampliaciones de plazo, y (iv) otros
contemplados en la Ley y el reglamento.
34.3 Excepcionalmente y previa sustentación por el área usuaria de la contratación, la Entidad puede
ordenar y pagar directamente la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes, servicios
y consultorías hasta por el veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original, siempre que
sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato. Asimismo, puede reducir bienes, servicios
u obras hasta por el mismo porcentaje.
34.4 Tratándose de obras, las prestaciones adicionales pueden ser hasta por el quince por ciento
(15%) del monto total del contrato original, restándole los presupuestos deductivos vinculados. Para
tal efecto, los pagos correspondientes son aprobados por el Titular de la Entidad.
34.5 En el supuesto que resulte indispensable la realización de prestaciones adicionales de obra por
deficiencias del expediente técnico o situaciones imprevisibles posteriores al perfeccionamiento del
contrato o por causas no previsibles en el expediente técnico de obra y que no son responsabilidad
del contratista, mayores a las establecidas en el numeral precedente y hasta un máximo de cincuenta
por ciento (50%) del monto originalmente contratado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda
corresponder al proyectista, el Titular de la Entidad puede decidir autorizarlas, siempre que se cuente
con los recursos necesarios. Adicionalmente, para la ejecución y pago, debe contarse con la
autorización previa de la Contraloría General de la República. En el caso de adicionales con carácter
de emergencia dicha autorización se emite previa al pago. La Contraloría General de la República
cuenta con un plazo máximo de quince (15) días hábiles, bajo responsabilidad, para emitir su
pronunciamiento. Dicha situación debe ponerse en conocimiento de la Comisión de Presupuesto y
Cuenta General de la República del Congreso de la República y del Ministerio de Economía y Finanzas,
bajo responsabilidad del Titular de la Entidad. Alternativamente, la Entidad puede resolver el
contrato, mediante comunicación escrita al contratista.
34.6 Respecto a los servicios de supervisión, en los casos distintos a los de adicionales de obras,
cuando se produzcan variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la
obra, autorizadas por la Entidad, y siempre que impliquen prestaciones adicionales en la supervisión
que resulten indispensables para el adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad puede
autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta por un monto máximo del
quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión, considerando para el cálculo todas
las prestaciones adicionales previamente aprobadas. Cuando se supere el citado porcentaje, se
requiere la autorización, previa al pago, de la Contraloría General de la República.
34.7 El Titular de la Entidad puede autorizar prestaciones adicionales de supervisión que deriven de
prestaciones adicionales de obra, siempre que resulten indispensables para el adecuado control de
la obra, bajo las mismas condiciones del contrato original y/o precios pactados, según corresponda.
Para lo regulado en los numerales 34.6 y 34.7 no es aplicable el límite establecido en el numeral 34.3
del presente artículo.”
Por otro lado, la Directiva Nº 011-2016-CG-GPROD denominada “Servicio de Control Previo de
las Prestaciones Adicionales de Obra” (aprobada mediante RC N° 147-2016-CG, publicada el
14 de mayo de 2016), cuyo numeral 6 señala lo siguiente:
"6. DISPOSICIONES GENERALES
6.1 Competencia de la Contraloría General de la República
En el marco de sus atribuciones la Contraloría otorga autorización previa de las prestaciones
adicionales de obra, cuyo monto exceda el porcentaje previsto en la normativa de contrataciones
vigente, de conformidad con las disposiciones establecidas en el literal k) del artículo 22 de la Ley Nº
27785.
La Contraloría ejerce esta atribución en el marco del servicio de control previo, el cual se realiza con
anterioridad a la ejecución de un acto u operación de una Entidad, con el objeto de emitir un resultado
según corresponda a la materia del requerimiento que realice la Entidad solicitante del servicio.
6.2 De la emisión de autorización previa
La autorización previa emitida por la Contraloría constituye un acto administrativo, estando sujeta a
la interposición del recurso de apelación, únicamente cuando la impugnación se sustenta en diferente
fundamentación o documentación o cuando se trate de cuestiones de puro derecho.
La emisión de la autorización previa no supone la conformidad de los actos de gestión de la Entidad
ni limita el ejercicio del control simultáneo o posterior que corresponda.
La Contraloría no autoriza prestaciones adicionales de obra que estén ejecutadas, salvo que sean
calificadas como prestaciones adicionales de obra con carácter de emergencia, en cuyo caso no emite
autorización si se encuentran pagadas.
6.3 Prestación adicional de obra y causales que la originan
Una prestación adicional de obra es aquella no considerada en el expediente técnico, ni en el contrato
original, cuya realización resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento a la meta prevista
de la obra principal y que da lugar a un presupuesto adicional.
La prestación adicional de obra se formula sobre el monto del contrato original, y requiere
autorización de la Contraloría, cuando la incidencia acumulada supere el quince por ciento (15%)
hasta un máximo del cincuenta por ciento (50%) de dicho monto.
Las prestaciones adicionales de obra se originan por:
a. Situaciones imprevisibles posteriores al perfeccionamiento del contrato.
b. Deficiencias del expediente técnico de obra.
(...)
El proceso para la atención de la solicitud de autorización previa debe efectuarse en un plazo máximo
de quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la recepción de la solicitud de
En esta etapa el personal designado por la Contraloría, verifica que la documentación a presentar se
encuentre completa, luego procede a consignar el visto para que el Departamento de Gestión
Documentaria o la unidad orgánica que haga sus veces de la Sede Central de la Contraloría, Oficinas de
Coordinación Regional u Oficinas Regionales de Control, proceda a efectuar la recepción correspondiente.
Mientras esté pendiente de subsanación, no procede el cómputo del plazo de quince (15) días hábiles
para que opere el silencio administrativo.
(i) Si la incidencia acumulada no supera el quince por ciento (15%) del monto del contrato original.
(ii) Si la incidencia acumulada supera el cincuenta por ciento (50%) del monto del contrato original.
(…)
Por otro lado, cuando, como parte del proceso de control bajo enfoque de reglas,
se tiene una falta menor y mediante un procedimiento determinado, dicha falta
se corrige, generando que se elimine o se reduzca el riesgo de la ocurrencia de
una falta mayor, entonces tal procedimiento cumpliría al mismo tiempo una
función correctiva (respecto a la falta menor) y una función preventiva (respeto
a la falta mayor). Consecuentemente, el referido proceso de control sería
correctivo-preventivo, al combinar elementos de ambos alcances. Este caso de
mixtura de alcances se ilustra en el Ejemplo 19.
Una entidad debe producir un lote de diez unidades físicas (uf) de un tipo de bien
determinado, con un costo total que debe ser no mayor a su presupuesto disponible
ascendente a 105 unidades monetarias (um). Además, con el fin de reducir el riesgo de
que el presupuesto se termine antes de completar el lote, ha fijado una regla de costo
promedio (CMe), consistente en que dicha variable debe ser no mayor que un límite crítico
máximo fijado en diez unidades monetarias (um). No obstante, al efectuar el seguimiento
y evaluación de la variable CMe, calculada en función del costo total (CT), se ha detectado
que, al producirse la unidad ocho, el costo promedio superó el valor crítico.
Ante esta situación, la empresa tomó medidas que le permitieron lograr nuevamente, a
partir de la producción de la unidad nueve, que su costo medio vuelva a cumplir la regla
de costo fijada. Entre tales medidas se tiene a las siguientes:
Con alcance correctivo respecto a la regla de costo promedio, según la cual dicha
variable debe ser no mayor de 10 um, regla que se expresa de la siguiente manera:
CMe(Q) <= 10 um.
Con alcance preventivo respecto a la regla de costo total, según la cual, dicha
variable debe ser no mayor de 105 um al terminar de producirse la décima unidad
física, regla que se expresa de la siguiente manera: CT(10 uf) <= 105 um.
Conclusiones
El concepto de regla, en sentido prescriptivo, una regla es una estipulación
respecto a una o más entidades o situaciones determinadas. Entre los diversos
tipos de reglas se tienen los siguientes:
Bibliografía
Avellanas Chavala, M., Capella Callaved, E., & Civeira, E. (s.f.). Sección 2,
Termorregulación, del Capítulo 9.4, Patología por la acción del frío:
Hipotermia y congelaciones. (F. Barranco, Ed.) Recuperado el 23 de
septiembre de 2011, de http://tratado.uninet.edu/c090402.html
BCRP. (2018). Estadísticas Anuales del Resultado Económico del Sector Público
No Financiero, actualizadas al 24 de mayo de 2018. Recuperado el 15 de
julio de 2018, de
https://estadisticas.bcrp.gob.pe/estadisticas/series/anuales/resultados/P
M05760FA/html
Xu, Yuqian & Zhu, Lingjiong & Pinedo, Michael, Operational Risk Management:
Preventive vs. Corrective Control (2017, noviembre 1). Disponible en Social
Science Research Network accesible vía
http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3088729.
Ketola, Jeanne & Roberts, Kathy (2003); Correct!, Prevent!, Improve!: Driving
Improvement Through Problem Solving and Corrective and Preventive Action.
Para el diseño normativo (así como para su evaluación) en el ámbito del sector
público, además de poder consultarse diversas obras extranjeras vinculadas a
Técnica Normativa, Regulación Económica, Análisis de Impacto Regulatorio,
Análisis Costo Beneficio de las Normas y “Law and Economics”, se pueden
consultar las siguientes obras peruanas disponibles en Internet:
Baldwin, Robert & Cave, Martin & Lodge, Martin (2012); Regulatory Strategies
en "Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice".