El Foro y El Bazar PDF

EL FORO Y EL BAZAR
ECONOMÍA, INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS
MARTÍN KRAUSE
330.122
K913 Krause, Martín
El foro y el bazar : Economía, instituciones y políticas públicas / Martín Krause. -- Guatemala, Guatemala : Universidad
Francisco Marroquín, 2013.
655 p. ; 28 cm.
ISBN: 00000000000 - Guatemala
1. Economía de mercado
2. Libre empresa
3. Política económica
4. Política fiscal
5. Política social
6. Servicios públicos
7. Economía política
8. Filosofía política
9. Mercados
I. T ítulo.
LOC: HF5001-6182 DDC.22
1.a edición, enero 2014

ISBN 978-9929-602-28-1
DERECHOS RESERVADOS
Copyright 2013
UNIVERSIDAD FRANCISCO MARROQUÍN
Prohibida su reproducción total o parcial
La misión de la
Universidad Francisco Marroquín
es la enseñanza y difusión de los
principios éticos, jurídicos
y económicos de una sociedad de
personas libres y responsables
Calle Manuel F. Ayau (6 Calle final), zona 10

Guatemala, Guatemala 01010
ufm.edu
Créditos
Autor
Martín Krause
Edición y estilo
Amable Sánchez T orres
Marialys de Monterroso
Coordinación
Claudia Sosa
Diseño y diagramación
Miguel Ángel García
Revisión
Claudia Sosa
Dinora de Posadas
Índice
Introducción
Capítulo 1
Mercados:
así funcionan los bazares
Objetivos 1
Estambul, T urquía 2
Individualismo metodológico 3
La división del trabajo 9
La subjetividad del valor 11
Órdenes espontáneos 15
El equilibrio del mercado 16
El óptimo de Pareto 19
Instituciones que necesita el
mercado para funcionar adecuadamente 21
El derecho de propiedad 23
Los contratos 25
La moneda 27
El papel de los precios 29
El cálculo económico 31
La función empresarial 32
La competencia 37
Resumen 38
Referencias y lecturas adicionales 39
Capítulo 2
Las fallas del mercado
Objetivos 43
El equilibrio inalcanzable 43
La competencia perfecta 47
El fracaso del mercado 47
Competencia imperfecta 48
Externalidades 50
Bienes públicos 51
Información incompleta 70
La dependencia del camino 73
Soluciones a las fallas del mercado 73
Resumen 74
Capítulo 3
La mano visible: políticas públicas
Objetivos 79
Competencia imperfecta 79
Regulaciones y seguridad jurídica 95
Externalidades 99
Bienes públicos 103
Fracasos del Estado: medioambiente 105
Resumen 119
Capítulo 4
El camino de la política:
¿votantes desinformados o ignorantes?
Objetivos 123
El “dictador benevolente” 124
Revelación de preferencias 126
Agregación de preferencias 139
Distribución de preferencias 143
Imperfecciones 147
Resumen 147
Capítulo 5
Incentivos e información
de políticos y funcionarios
Objetivos 153
Incentivos 154
Déficits permanentes 156
Preferencia por el corto plazo 157
Ciclo político presupuestario 158
Beneficios concentrados, costos dispersos 161
La burocracia 166
La maldición de los recursos naturales 172
Argentina: un caso más de la “maldición” de un recurso 175
Resumen 192
Capítulo 6
¿Es posible la cooperación?
Objetivos 197
Dilemas y soluciones 198
Juegos repetidos 204
¿Es la cooperación posible? 205
Las estrategias de la cooperación 206
La economía experimental 211
Psicología evolutiva 218
Resumen 222
Capítulo 7
Soluciones institucionales
Objetivos 229
Apertura para la competencia 230
El teorema de Coase 231
Dos interpretaciones de Coase:
Instituciones o análisis costo/beneficio 234
¿Qué derecho aplican los informales? 237
Ocupantes informales 238
Soluciones voluntarias 240
Justicia 243
Resolución de disputas 246
Neglicencia y primer ocupante (coming to the nuisance) 249
Provisión voluntaria de bienes públicos 250
Soluciones a los problemas
de información asimétrica 261
¿Bienes públicos? 265
¿Es posible que el mercado provea caminos? 269
Estándares y dependencia del camino 276
Una buena gobernabilidad 277
Palabras clave 280
Resumen 280
Capítulo 8
Límites al oportunismo político
Objetivos 287
Cartas de derechos 289
Separación de poderes 293
Federación o confederación 294
Revolución o resistencia civil y redes sociales 301
Límites al oportunismo político 303
El control de los lobbies 327
Propuestas constitucionales 328
Resumen 334
Capítulo 9
Gasto público, competencia y
división de poderes
Objetivos 339
Política fiscal 340
Impuestos 341
Deuda 345
Venta de activos 347
Expropiar activos 347
Ingresos propios 348
Emisión de moneda 348
La eficiencia del gasto público 348
La estructura del Estado 349
Eficiencia de la descentralización 353
Criterios de distribución de niveles decisorios 360
La función de estabilización: la política monetaria 360
Restricciones presupuestarias duras:
regulaciones o normas directas 363
Restricciones presupuestarias duras:
la disciplina del mercado 366
Las transferencias entre jurisdicciones 370
El tamaño del Estado 376
Resumen 378
Capítulo 10
Cambio institucional
Objetivos 385
Evolución y cambio institucional 386
Evolución o contrato 389
El papel de las ideas 393
El emprendedor institucional 400
No sé lo que no sé 403
El capitalista 405
El emprendedor institucional y político 407
Crisis y cambio 410
Resistencia al cambio 412
Una innovación institucional: las free cities 413
Resumen 415
Capítulo 11
Competencia institucional y globalización
Objetivos 418
Competencia y monopolio 419
Competencia por el monopolio 420
Competencia entre monopolios 422
La “salida” y la “voz” 424
Voz y salida y el efecto T iebout 426
Instituciones 429
Críticas a la competencia interjurisdiccional 431
Globalización y competencia: un dato 432
Evaluación de la calidad institucional (cívico-política) 433
Interdependencia de las variables 445
Evaluación de la calidad institucional (mercados) 447
Resumen 465
Capítulo 12
Calidad institucional
Objetivos 473
Evaluación de la calidad institucional 473
Instituciones y crisis financieras 487
Resumen 500
Capítulo 13
Instituciones, ahorro e inversión
Objetivos 503
La preferencia temporal 504
Marco institucional del ahorro y la inversión 505
Ahorro, inversión y ciclo económico 510
Inversión y crecimiento económico 516
Instituciones e inversiones 518
Inversiones extranjeras 522
Instituciones e inversiones 528
El grado de inversión 532
Calidad institucional e innovación 534
Conclusiones 540
Resumen 541
Capítulo 14
Instituciones y desarrollo humano
Objetivos 547
Instituciones y oportunidades 548
Instituciones y desarrollo humano 549
Causalidad entre calidad institucional y desarrollo humano 555
Desarrollo humano y ausencia de instituciones 558
Igualdad y felicidad 560
Resumen 564
Capítulo 15
Políticas públicas: normas y mercados
Objetivos 569
Distintos tipos de normas 570
Límites y mercados 576
T ragedia de los comunes 579
Recurso común y pesca 582
Permitir mercados 586
La basura en Buenos Aires 588
Nuevamente la calidad institucional 596
Resumen 596
Capítulo 16
Acciones voluntarias contra la pobreza
Objetivos 602
Los pobres 602
¿De ricos a pobres? 603
Acciones voluntarias contra la pobreza 605
La generación de empleos 607
La ayuda mutua 612
La filantropía 615
Resumen 625
Capítulo 17
Políticas públicas y competencia
Objetivos 629
Subsidio a la oferta y subsidio a la demanda 630
Vales ( VOUCHERS) 635
A favor y en contra 640
Deducciones impositivas 642
VOUCHERS en otros programas sociales 643
Que cien flores se abran… 644
Resumen 644
Capítulo 18
Políticas públicas,
tecnología y evolución
Objetivos 650
Evolución 651
Frecuencias electromagnéticas 653
Satélites 662
OPEN SOURCE y tragedia de los “anticomunes” 664
Procesos evolutivos 668
Resumen 670
INTRODUCCIÓN
Vivir en sociedad es aprovechar los beneficios de la división del trabajo en el marco de ciertas normas, que permiten
coordinar nuestras actividades y proveernos de ciertos bienes y servicios comunes. Tenemos dos caminos para
satisfacer nuestras necesidades: el mercado y la política. En El foro y el bazar se hace referencia a dos espacios que
en cierta medida representan a ambos.
El foro comenzó siendo un mercado, originalmente situado fuera de las murallas de la ciudad (fórum), pero para
el siglo VI antes de Cristo ya había pasado a estar dentro y se habían construido muchos edificios representantes del
poder político. En particular, durante la República se celebraban los “comicios”, asambleas en las que se tomaban
decisiones políticas, judiciales y legislativas. Esto lo consideramos aquí como un ejemplo de la toma de decisiones
colectivas o como el camino de la política.
La palabra “bazar” es de origen persa y significa “el lugar de los precios”. Es el típico mercado que se ofrece
como punto de encuentro o conexión entre compradores y vendedores, donde las personas realizan todo tipo de
intercambios. Con distintas denominaciones, mercados así existen en todas las ciudades, algunos más organizados,
otros más dispersos, y actualmente incluso virtuales. Reflejan aquí el camino de los intercambios voluntarios.
En distintas proporciones, a lo largo de la historia muy diversas sociedades han recorrido tanto uno como el otro,
modificando en el tiempo cuánto tratan de alcanzar por medio del mercado y cuánto a través del Estado. Existen
también, por supuesto, distintas visiones de filosofía política y moral en la discusión sobre cuánto correspondería a
uno o al otro, incluyendo entre estas algunas que sostienen que uno solo de ellos sería la situación ideal y que el o tro
(bien el mercado, bien el Estado) no sería necesario.
En este trabajo se presume simplemente que en el estado actual de evolución social ambos caminos están presentes
y en él se intentará analizar cada uno de ellos, las soluciones que ofrecen y los pro blemas que presentan, desde la
perspectiva de la teoría económica, tomando además en cuenta en general los aportes de otras ciencias sociales y, en
particular, el análisis de los marcos institucionales, llegando incluso a considerar problemas específicos de políticas
públicas, como temas ambientales, pesca, educación, telecomunicaciones, estándares tecnológicos y muchos otros.
El camino del mercado es de larga data y se basa en la posibilidad de realizar intercambios voluntarios con base
en valoraciones subjetivas diversas: ofrecemos algún bien o servicio y con lo que obtenemos por ellos compramos
otros bienes y servicios. El de la política también lo es: el Estado nos impone el pago de ciertas sumas, y a cambio nos
proporciona ciertos bienes y servicios. La diferencia esencial entre uno y otro, reconocida hace ya mucho por la
filosofía política, es la existencia de la coerción, ausente en el primero y monopólica en el segundo.
El mercado es el ámbito de las transacciones voluntarias; el Estado es el monopolio de la coerción 1. Cuando la
coerción se presenta en el mercado, estamos ante el fraude, el robo o el crimen; la voluntariedad parece estar también
presente en la política (se puede participar en ella o no, se puede a veces recibir o no un servicio público), pero la
esencia del Estado es la coerción: sus normas son de obligatorio cumplimiento, incluso aunque no las conozcamos.
En el mercado, un contrato debe contar con nuestro consentimiento, lo que presupone que sabemos lo que estamos
haciendo; si se demostrara lo contrario, podríamos reclamar su nulidad, algo que no podemos hacer frente a una norma
pública.
La discusión sobre qué bienes y servicios deberíamos obtener mediante el mercado y cuáles mediante la política
lleva siglos, pero fue ya en el siglo XX cuando los economistas decidieron abordar el tema con un enfoque “científico”.
1. Así los describe Max Weber: “… debemos decir, sin embargo, que un Estado es una comunidad humana que (exitosamente) reclama el monopolio del uso
legítimo de la fuerza física en un cierto territorio”. Max Weber [1919], “Politics as a Vocation”, en H. H. Gerth and C. W. Mills, eds., From Max Weber: Essays in
Sociology , translated, edited, and with an introduction by Hans Heinrich Gerth and Charles Wright Mills (New York: Oxford University Press, 1946),
(London: Kegan Paul, Trench, Trubner & Co. Ltd, 1947/1948), p. 78.
Así, se definieron dos tipos de bienes: los privados y los públicos, siendo los primeros proporcionados por el mercado
y los segundos por la política. Fue esta una definición técnica, relacionada con ciertas características de todos los
bienes y servicios (la exclusión y la rivalidad en el consumo). Con este paso parecía que la discusión quedaba saldada,
se trataba simplemente de clasificarlos en uno u otro casillero. Esta definición técnica parecía terminar para siempre
al menos con un aspecto de la discusión política, ya que ese es el ámbito en el que suelen discutirse básicamente estas
cosas: qué es lo que debe hacer el Estado, cómo, para quién, y quién debería ser el que lo d irija. Si la primera fuera
una definición “apolítica”, entonces solamente nos quedaría discutir las otras.
Pero este intento no prosperó. Al poco tiempo resultó evidente que muchos de los bienes y servicios clasificados
como “públicos” según tal definición eran también provistos por el mercado, y que otros, definidos como “privados”,
aparecían provistos solo por el Estado o por ambos a la vez. Esto significa que ante cualquier problema que se presente
en la sociedad se nos ofrecen estos dos caminos y se podrá elegir entre uno u otro, o elegirlos ambos, aunque en muy
distintas proporciones. Los argumentos en favor de una u otra opción implican aspectos centrales tanto de la teoría
económica como de la filosofía política y moral, y hasta de la historia.
A lo largo de estas páginas trataremos de recorrer todo ese camino, desde una perspectiva económica amplia o,
como la llamaron los economistas clásicos, desde la “economía política”. Primero consideraremos los elementos
esenciales del funcionamiento de los mercados (cap. 1), comenzando por su preeminencia histórica —hubo mercados
mucho antes de que los Estados existieran— o por su preeminencia cuantitativa: aún hoy tratamos de satisfacer más
necesidades por el mercado que por la política, al menos medido esto imp erfectamente en términos de gasto
público/PIB.
Veremos que los mercados no son estáticos —están en permanente evolución y cambio— y tampoco son
perfectos: es decir, tampoco se logra coordinar con ellos todas y cada una de las acciones que intentan llevar a cabo
los individuos. Para que así ocurriera, cada uno de nosotros debería tener un conocimiento perfecto de las
circunstancias presentes y futuras de todos los mercados, lo cual es obviamente imposible. En comparación con ese
perfecto ideal, según algunos autores el mercado “fracasa” y el Estado debe intervenir (cap. 2). Consideraremos cuáles
son esas imperfecciones (competencia imperfecta, externalidades, bienes públicos, información asimétrica,
dependencia del camino), pero iniciando ya la exploración de aspectos puntuales sobre políticas públicas, en este caso
la asignación eficiente de los recursos naturales.
Predomina en el sentir general la opinión de que ante cualquier problema que presenten los mercados se debe
tomar en cuenta algún tipo de política pública para resolverlo. Las soluciones disponibles nos llevarán a considerar
las políticas de regulación de la competencia, o anti-trust, y en especial el caso de los denominados monopolios
“naturales”, en el sentido de que sus características tecnológicas llevarían inevitablemente a la existencia de un
proveedor monopólico. Será el momento de abordar la “teoría de la regulación” (cap. 3). En este caso, la aplicación
se relacionará con el paso de la tradicional teoría jurídica del poder de policía limitado a la del poder de policía amplio.
La primera, vigente durante la época del Estado protector de derechos “negativos”; la segunda, abriendo las puertas
de los derechos “positivos” y el Estado regulador. Entendemos como derechos negativos aquellos cuya vigencia y
respeto no obligan a actuar en determinado sentido, sino simplemente a no interferir en el derecho de otros; de ahí
deriva su nombre, aunque la palabra “negativo” genera una primera visión también negativa. Un derecho negativo es,
por ejemplo, el derecho a trabajar; esto solamente impone al resto la obligación de no interferir en la voluntad de
trabajar que una persona tenga. El derecho positivo, por otro lado, va más allá y garantiza a una persona un puesto de
trabajo, con lo cual la obligación de los demás ya no es solamente abstenerse de interferir, sino que ahora incluso
deben proporcionar trabajo a quien demande su derecho a trabajar. Como con cualquier derecho, el garante ha de ser
el Estado, quien además deberá proporcionar el puesto de trabajo. De ahí que el cambio en la concepción de los
derechos llevará también a un incremento de las funciones y el tamaño del Estado.
Las soluciones de políticas públicas suponen, en general, que la política es un sistema que genera información e
incentivos para que los políticos promuevan el bien común, presumiendo también que podemos definirlo de una forma
clara. El análisis económico de la política se ha encargado de destruir este mito y de plantear la política “sin
romanticismos”. En dos capítulos se revisarán estos aportes. En uno de ellos, el centro está puesto en la política,
entendida como un mecanismo que, lo mismo que el mercado, debe lograr que se revelen las preferencias de los
consumidores como votantes, y que esta información se traduzca en un resultado, que constituye una señal para
quienes son electos, sobre los bienes y servicios que esperan recibir del Estado (cap. 4). Tiene una particular
importancia saber si los votantes tienen incentivos suficientes para estar informados sobre las cuestiones respecto de
las que deberán expresarse: si se muestran “apáticos” o si directamente realizan un análisis incorrecto. En el otro se
considera si existen los incentivos para que las acciones de los representantes estén dirigidas a eso, no a promover sus
propios intereses o los de ciertos grupos, en detrimento del conjunto y el funcionamiento de la burocracia estatal (cap.
5). Si la democracia impone la voluntad de la mayoría, ¿qué explica la existencia del lobby, que realiza acciones para
obtener beneficios en pro de alguna minoría y en menoscabo de las mayorías? El análisis nos llevará a ponderar las
motivaciones económicas, políticas e ideológicas de las políticas agrícolas que se aplican en Argentina.
Muchos de los problemas a los cuales se les buscan soluciones por medio de políticas públicas tienen efectos
sobre grandes grupos de personas. El argumento en favor de aquellas es que no podrían obtenerse soluciones
voluntarias, porque cada individuo persigue su interés personal, y en estos casos no tendría incentivos para cooperar
en una solución general. Es la famosa figura del free rider, o usuario gratuito, que intenta maximizar su resultado
personal, pero que, al hacerlo, termina contribuyendo a una situación general que es peor para todos. Si es que hay
algún tipo de solución alternativa, es necesario considerar primero si es posible la cooperación voluntaria (cap. 6).
Para ello revisaremos algunos de los más interesantes aportes provenientes de la teoría de los juegos, de la economía
experimental y de la psicología evolutiva.
Tendremos entonces dos posibles caminos alternativos: los mercados y la política. Para que cualquiera de ellos
funcione mejor, se requieren marcos institucionales apropiados. No obstante, es necesario aclarar a qué nos referimos
con un “mejor funcionamiento” y qué significan “marcos institucionales”. Respecto a lo primero, tomamos el concepto
hayekiano de eficiencia, entendida como aquella situación en la que se permite alcanzar el mayor grado posible de
coordinación entre las acciones individuales, en vista de la información disponible. Lo segundo proviene de la
economía institucional y se refiere al conjunto de normas, formales e informales, dentro de las cuales actuamos. Estas
normas generan incentivos que, si son correctos, permitirán una mayor coordinación. También en el ámbito de la
política encontraremos normas formales e informales: el cambio en las primeras depende de un debate político, y de
acciones y propuestas específicas de cambio, algunas de las cuales serán presentadas bajo la forma de “limitaciones
al poder”, ya que la discrecionalidad y el abuso de poder son, tal vez, el elemento más importante de una mala calidad
de las instituciones políticas, pues generan coordinaciones basadas en las valuaciones del gobernante, no en las de los
gobernados (cap. 7).
Existen también soluciones alternativas, en este caso denominadas “institucionales”, que reflejan la cooperación
voluntaria entre las personas (cap. 8). En una de las contribuciones más importantes a la economía en el siglo XX,
Ronald Coase presentó lo que luego se denominó “teorema de Coase”. Se pueden hacer distintas interpretaciones de
ese aporte, e incluso cuestionar a Coase sobre por qué ha propuesto un concepto de eficiencia para establecer derechos
en presencia de costos de transacción elevados; pero al mismo tiempo, su consideración de las soluciones a problemas
de externalidades negativas, cuando dichos costos son menores que los beneficios esperados, abrió una puerta a
soluciones negociadas entre las partes, señalando que las políticas públicas no son la única alternativa, un enfoque que
está presente a lo largo de este libro. Pero no fue ese su único aporte: su estudio sobre la provisión voluntaria de faros
en Inglaterra planteó la necesidad de considerar la posibilidad de provisión voluntaria de bienes públicos, una idea
que desafiaba el corazón de la teoría del fracaso de los mercados. A partir de ahí, son numerosos los casos presentes
e históricos en los que las personas, desafiando la teoría, resuelven este proble ma, generando soluciones
institucionales. Algo similar ocurre con los problemas de información asimétrica o de dependencia del camino.
Al adentrarnos en el tipo de políticas públicas que favorecerían el desarrollo institucional y la cooperación en los
mercados, el primer paso se refiere a la estructura misma del Estado. ¿Debe ser este centralizado o descentralizado?
¿Unitario o federal? ¿Cuáles serían los criterios para evaluar a unos y a otros? No resulta extraño encontrar aquí una
prolongación de las teorías del fracaso del mercado hacia el fracaso de la descentralización, pero esta permite un
mayor grado de coincidencia entre las preferencias de las personas y la provisión de bienes públicos, aumenta la
competencia entre jurisdicciones —ya que facilita la “salida” y esta su vez mejora la “voz”—, y actúa como un
mecanismo de limitación del poder, ya señalado como un índice de calidad. También se analiza qué funciones deberían
asignarse a un Estado central y cuáles a gobiernos sub-nacionales o locales (cap. 8).
Es así como el marco institucional cambia, pero lentamente, evolutivamente. Las llamadas “revoluciones” han
cambiado por completo las instituciones formales en algunos casos, con muy pocos resultados positivos, pero les ha
costado mucho tiempo más modificar las normas informales, si es que han logrado hacerlo. Para entender el cambio
institucional, es necesario considerar las teorías evolutivas, los procesos de tipo “mano invisible” y el papel que
cumplen las ideas. Esto se presenta en el capítulo sobre el cambio institucional. Allí se desarrolla la figura del
emprendedor institucional como agente de dichos cambios y se analiza el papel que cumplen las crisis. ¿Es necesaria
una crisis para que se produzcan los cambios? Parecería que sí, aunque se trata d e una condición necesaria, pero no
suficiente. La crisis, o tal vez la percepción de que existe, no determina, sin embargo, la dirección del cambio. Este
dependerá del debate sobre las ideas, en el que se ofrecerán distintas interpretaciones sobre el origen de la crisis. La
interpretación que se imponga determinará la dirección del cambio (cap. 9).
Existe otro fenómeno que impulsa el cambio institucional, pudiendo generar crisis o no. Se trata de la competencia
entre jurisdicciones, intensificada por la creciente movilidad de los recursos económicos, lo que ahora llamamos
globalización (cap. 10). Por definición, los Estados son monopólicos, pero recursos tales como personas, ideas,
tecnologías y capitales se trasladan de una jurisdicción a otra, generando condiciones de una cierta competencia, donde
la jurisdicción que posea buenas instituciones atraerá recursos, mientras que la que no las tenga los expulsará. Esta
competencia genera presiones en pro del cambio institucional y, además, permite observar cuáles son las instituciones
que funcionan, viendo simplemente las que desarrollaron aquellos países que hoy alcanzan los mayores niveles de
riqueza. En una serie de capítulos se analiza la definición de calidad institucional, su relación con ciertos resultados
asociados con lo que generalmente llamamos “progreso”, o la mayor cantidad y calidad de oportunidades que se le
presentan a las personas, tanto en relación con el nivel de ingresos como con el de la innovación o la calidad de vida,
desde la perspectiva del “desarrollo humano”.
Con la elaboración de un índice se trata de evaluar las posiciones relativas de cada país, mediante la verificación
empírica de distintas teorías, con las que se pretende explicar por qué ciertos países han logrado tener instituciones de
alta calidad (cap. 11). ¿Se debe al origen de sus leyes, diferenciando los que heredaron el sistema británico del common
law, a diferencia de los que recibieron sistemas jurídicos basados en la codificación continental? ¿Tiene que ver la
ubicación geográfica y cuánto cuenta el impacto del clima o la cercanía de mercados importantes? ¿Influye el tamaño
del país, y son los países pequeños más abiertos y están más expuestos a la movilidad de los recursos? ¿Son los valores
y las ideas que predominan en una sociedad? ¿Es una bendición o una maldición la disponibilidad de recursos
naturales?
La calidad de las instituciones afecta directamente a los motores del crecimiento —la inversión y las innovaciones
(cap. 12)—, y esto, por supuesto, afecta a la calidad de vida de las personas (cap. 13). La pobreza, igual que la riqueza,
está directamente relacionada con la calidad institucional, donde encontramos a los países más pobres ocupando las
últimas posiciones en el Índice de Calidad Institucional.
Toda política pública es una combinación de regulaciones y acciones de mercado: normas dictadas por alguna
autoridad o fruto de la costumbre y la correspondiente reacción de los individuos. Cuando se piensa en normas, se las
suele asociar con algún organismo público que las emite, pero en verdad hay una enorme cantidad de ellas que son
emitidas por organizaciones privadas y aceptadas voluntariamente por quienes las cumplen. Un ejemplo histórico
importante es el origen de la denominada lex mercatoria, hoy presente en las transacciones comerciales internacionales
(cap. 14). Lo mismo puede decirse de las mejores prácticas de gobierno corporativo, de los servicios de mediación y
arbitraje, o de los estándares tecnológicos. Por último, existen políticas públicas con las que se pretende generar
“cuasimercados”, para lograr una asignación más eficiente de los recursos, como todas aquellas que establecen
“límites” y luego cuotas que pueden comercializarse, se relacionen estas, por ejemplo, con la emisión de ciertas
sustancias a la atmósfera o con la pesca. Se trata de evitar mediante las mismas el problema de la “tragedia de los
comunes”, que se presenta cuando un recurso no tiene propietario y su uso o consumo está abierto a cualquiera, al
mismo tiempo que resulta difícil establecer derechos de propiedad individual o grupal. Veremos las experiencias en
la asignación de cuotas de pesca en distintos países y un modelo de mercado para disponer de los residuos.
Y si hay un espacio en el que las acciones voluntarias merecen ser destacadas, este es el de la pobreza. Por un
lado, tienen un mayor sustento moral, ya que la condición “coercitiva” de toda política pública no nos permite
presentarla como parte de nuestras contribuciones morales a las desgracias que puedan estar su friendo otros: una
acción “moral” solamente es una acción voluntaria. La coerción la vacía de contenido. Por otro lado, estas acciones
fortalecen la vida en comunidad y suelen ser más eficientes para lidiar con el problema (cap. 15). La historia muestra
maravillosos ejemplos de solidaridad voluntaria y preocupación por el prójimo, que la llegada del Estado benefactor
ha desplazado.
Además, cuando se presenta el problema de la pobreza, se suele estar discutiendo otra cosa: la distribución de los
ingresos. Pero las dos cosas no son lo mismo: suele ocurrir que cuando una economía es liberada, genera un alto
crecimiento y la brecha entre los más ricos y los más pobres se amplía, pero esto no significa que los más pobres estén
peor; puede suceder incluso todo lo contrario, ya que también ellos mejoran sus ingresos. No obstante, la discusión
sobre la pobreza, su medición y las políticas que de eso se desprenden han girado hacia concepciones “relativas” que
miden la distribución, no la falta de medios para satisfacer ciertas necesidades básicas.
Estas visiones han llevado al crecimiento de políticas sociales basadas en el subsidio de la oferta, según el cual el
Estado proporciona un determinado servicio, generalmente en forma universal y gratuita. Dada la mala calidad e
intensidad de los incentivos en el sector público, esto ha llevado a un crecimiento descontrolado del gasto, sin un
correlato con el servicio producido. Por esa razón se ha propuesto subsidiar a la demanda: es decir, directamente a los
usuarios que, por falta de recursos, no pueden acceder a los servicios que el mercado provee. Entre las ventajas de
estas políticas se menciona la de que someten a la competencia a distintos proveedores, y focalizan el poder de decisión
en el nuevo consumidor y no en el funcionario del establecimiento público que recibe el presupuesto. En particular,
estas políticas se han aplicado en la educación a través de la entrega de vales (vouchers). Analizaremos estas
experiencias en distintos países, pero también destacaremos las investigaciones que han señalado la notable oferta de
educación privada en los barrios más pobres de los países más pobres (cap. 16).
Por último, consideraremos las cuestiones que genera el acelerado avance tecnológico (cap. 17). Estas se deben,
en la mayoría de los casos, a que la tecnología abre nuevos campos, en los que al comienzo no están definidos los
derechos de propiedad. En particular, veremos los casos de la asignación de frecuencias en el espectro
electromagnético, las órbitas satelitales y la producción entre pares. La evolución del derecho de propiedad en estos
casos lleva a considerar las teorías evolutivas en general, con especial énfasis en las instituciones (cap. 17).
Resulta apropiado concluir el texto con la consideración de teorías evolutivas, porque el mismo estará también
sujeto a ellas. Se trata, pues, de un texto evolutivo, que irá cambiando durante el transcurso de los meses y los años:
supuestamente mejorando, revisándolo, corrigiendo, sumando temas, casos, ejemplos, añadiendo argumentos, tal vez
hasta capítulos enteros. Será un libro digital, que tal vez nunca llegue a estar impreso. O vaya a saber qué será. Como
la evolución, es fácil saber cómo empieza, pero difícil saber cómo termina.
Capítulo 1
MERCADOS:
ASÍ FUNCIONAN LOS BAZARES
OBJETIVOS
El aprovechamiento de las ventajas de la división del trabajo a través del intercambio —esto es, los mercados—, es
tal vez uno de los descubrimientos más importantes que haya logrado hacer la humanidad. El hombre primitivo podía
intentar satisfacer sus necesidades básicas como cazador-recolector, o también mediante la violencia, atacando
simplemente a quien tuviera lo que él necesitaba o quería. En algún momento —tal vez cansado de ejercer la violencia
o temiendo la violencia del otro— llegó a descubrir las bondades de un intercambio en beneficio mutuo. A diferencia
del intercambio forzado, en este ambos participan voluntariamente, porque valoran más lo que esperan recibir respecto
que lo que ofrecen. La economía se ha dedicado siempre a comprender esto y a explicarlo.
Este capítulo nos introduce en los principales aportes de la ciencia económica y los conceptos desarrollados por
la Escuela Austríaca de Economía y la denominada “Economía Institucional”. Haremos primero un análisis de los
elementos esenciales en el funcionamiento de los mercados, sus componentes fundamentales y las instituciones
necesarias para su adecuado desempeño.
Los mercados no funcionan en un “vacío” de normas. Por el contrario, necesitan de ellas para coordinar los planes
de los individuos, a fin de articular sus acciones y guiar sus decisiones de producción hacia la satisfacción de sus
necesidades.
Las principales cuestiones que trataremos en este capítulo son:
¿Cuáles son los beneficios de la división del trabajo, que nos permite cooperar al mismo tiempo que competir en
la satisfacción de las necesidades de los otros?
¿Qué papel cumplen los intercambios y —en este contexto— el derecho de propiedad y los contratos, como
elementos centrales del funcionamiento de los mercados? ¿Qué son los costos de transacción?
¿Cómo se coordinan las acciones de todos los miembros de una sociedad para producir los bienes y servicios
necesarios?
¿Cuál es el papel del emprendedor? ¿Somos todos emprendedores?
¿Cómo se forman los precios y qué papel cumplen guiando las decisiones de producción y de consumo?
¿Qué instituciones son necesarias para que los mercados funcionen adecuadamente?
ESTAM BUL, TURQUÍA

El Gran Bazar de Estambul es una estructura techada, en el centro de la ciudad vieja, del lado europeo de la ciudad,
con más de sesenta avenidas y calles, patios, mezquitas y casi cuatro mil tiendas, donde se vende de todo y en las que
trabajan más de veinte mil personas. Heredero del mercado bizantino, fue techado después de la ocupación de la
ciudad por el sultán Mehmed II.
Cientos de años de historia y experiencia comercial se concentran en este espacio eminentemente cosmopolita. El
visitante recorre esas calles y los comerciantes se dan cuenta enseguida de si hay que hablar español, italiano, inglés,
francés, japonés o ruso. Siempre hay algún vendedor que hable alguno de esos idiomas u otros más. Se puede comprar
una alfombra y pedir que sea enviada a cualquier lugar del planeta. Es un verdadero World Trade Center. En una
pequeña callejuela están los comerciantes mayoristas de alfombras, todos con celulares, y en representación de sus
clientes compran y venden alfombras a gritos, como en Wall Street. Aquello parece un desorden, pero únicamente
para quien no lo entiende. Hay costumbres, tradiciones y normas, que constituyen el marco institucional en el que los
intercambios se realizan. Los contratos son verbales, pero se respetan como el mejor, so pena de generar el rechazo
en futuros intercambios.
¿A quién se le ocurrió todo esto? ¿Quién tuvo la idea de agruparse en un lugar para facilitar los intercambios?
¿Quién se tomó la iniciativa de generar ciertas normas y costumbres? Adam Smith dio la respuesta, utilizando una
metáfora: una mano invisible. Cada individuo, persiguiendo su interés personal y sin siquiera plantearse las
consecuencias a largo plazo de sus actos, simplemente actuó, dando lugar a un “orden espontáneo”, a un cosmos, tan
grande y extenso que una sola mente no puede abarcar todos sus elementos.
Para entenderlo, necesitamos una teoría, una representación simplificada de esa compleja realidad, que nos
permita acercarnos a ese mundo, a esas calles de Estambul, y comprender qué es lo que pasa. Sin teoría, tendríamos
tan solo la información que recibimos a través de los sentidos; es decir, datos: gente caminando por las calles
techadas, que ingresa en las tiendas, conversa con gente, entrega unos pedazos de papel, se lleva una lámpara o una
alfombra... Solamente porque tenemos una teoría podemos interpretar lo q ue ha sucedido.
Si pudiéramos resumir en forma simple cuáles han sido los principales aportes de la teoría económica, para
comprender las acciones humanas, estos serían: el individualismo metodológico, la subjetividad del valor y la idea de
orden espontáneo.
INDIVIDUALISM O M ETODOLÓGICO
Hace referencia al contenido y al método de la ciencia económica. Se trata de estudiar y analizar las acciones humanas
en un entorno de escasez de medios, lo cual implica tener que “economizarlos” y seleccionar inevitablemente aquellos
fines que se pretenderá alcanzar con esos medios escasos.
No es función de la economía emitir juicio sobre si esos fines son los apropiados o no, sino prever los efectos
que tendrán esas acciones, necesariamente individuales. Precisamente porque los recursos son escasos, la
supervivencia no está asegurada y, por lo tanto, es necesario actuar. Los seres vivientes deben hacerlo para satisfacer
sus necesidades, ya que estas no se satisfacen de manera automática. Los animales actúan por instinto, los humanos
tienen además la razón. Actuar es, entonces, emplear ciertos medios para alcanzar ciertos fines y, en general, uno
de esos medios suele ser el trabajo.
La acción consiste en elegir qué fines podrán alcanzarse y con qué medios. Como los medios son escasos,
ciertos fines quedarán siempre insatisfechos. Si no fuera así, no serían objeto de la acción humana, como sucede,
por ejemplo, con el aire. No hay ser humano que escape a las restricciones que nos impone la escasez. Incluso el
más rico del mundo será incapaz de alcanzar todos los fines que haya podido fijarse, aunque solo no sea porque el
recurso “tiempo” es limitado: como no es inmortal no podrá alcanzar todos los fines posibles, por más que disponga
de la mejor atención médica. Tampoco podrá hacer a los noventa años cosas que podía hacer cuando tenía veinte.
Por eso, porque su vida es limitada como la de todos, tendrá que ordenar sus fines, dar prioridad a unos sobre otros,
“economizar” ese recurso escaso.
Ordenamos nuestros fines según la valoración que hacemos de cada uno de ellos y aplicamos los medios escasos
a satisfacer aquellos que tenemos en más alta estima, según nuestra escala de valores o de preferencias.
Al actuar, buscamos sustituir un estado menos satisfactorio por otro más satisfactorio. Un hombre plenamente
satisfecho no tiene motivo para actuar. La acción, entonces, persigue como resultado la obtención de un objetivo o
fin, para lo cual se utilizan medios. Los medios no aparecen siempre como tales; en el mundo solo hay cosas. Cada
uno evaluará la utilidad de cada cosa como medio, de acuerdo con su propia concepción y con el fin que persigue.
La economía estudia las acciones que el individuo realiza en forma aislada para satisfacer sus necesidades —esto
incluye las acciones individuales para asociarse con otros individuos y llevar juntos adelante determinados
proyectos— y los intercambios en los que voluntariamente participa con otros individuos con el mismo fin.
El individuo actúa cuando espera pasar de una situación menos satisfactoria a otra más satisfactoria, porque se
halla en cierto grado de insatisfacción y trata de superarlo actuando. De otra forma no lo haría: nadie actúa para pasar
a una situación peor. Nunca decidimos estudiar para ejercer cierta profesión porque al te rminar vamos a estar
desempleados, sino por todo lo contrario. Esto es, por supuesto, ex ante: es decir, antes de realizar la acción. Ex post,
el resultado puede ser distinto dado que no conocemos el futuro y el resultado puede ser diferente al esperado. Es más,
si lo conociéramos no tendríamos necesidad de actuar, simplemente estaríamos determinados a esperarlo.
Como el futuro es incierto y, muy probablemente, distinto del que imaginamos cuando iniciamos una acción,
surge la posibilidad de equivocarnos. No todos nuestros planes se cumplen. Esa incertidumbre es mayor si nos
movemos en entornos inestables, con reglas de juego cambiantes, lo cual genera una mayor inestabilidad. En muchos
casos la incertidumbre respecto del futuro es tal que preferimos no actuar; este es particularmente el caso en relación
con las inversiones, pues tal inseguridad aumenta el riesgo que toda inversión conlleva.
El papel de las instituciones es, entonces, generar previsibilidad sobre las acciones o al menos reducir la
incertidumbre en la medida de lo posible. Desde la perspectiva aquí considerada, las instituciones son pautas regulares
de conducta, que nos ayudan a encauzar nuestras acciones y nos permiten coordinarlas con los demás. Un ejemplo
sencillo de esto son las normas de tránsito: nos arriesgamos a transitar una ruta a ciento veinte kilómetros por hora,
cruzándonos con vehículos que vienen en la dirección contraria, porque suponemos que sus choferes actuarán
respetando la norma según la cual circularán siempre por el lado que les corresponde: la banda derecha en algunos
países y la izquierda en otros. La norma permite coordinar nuestras acciones. Precisamente cuando, por alguna
circunstancia, alguien no la cumple, se producen los accidentes.
En muchos libros de economía de fines del siglo XIX y principios del XX se analizaban las alternativas que
afrontan los individuos con el ejemplo de Robinson Crusoe, quien, aun encontrándose solo en una isla, debía tomar
decisiones, elegir entre descansar o trabajar, entre sacrificar consumo para ahorrar recursos y convertirlos en útiles
herramientas. Es decir: estudiaban la acción del individuo, las elecciones que realiza el individuo. Crusoe, solo en la
isla, representa toda una economía en sí misma; tiene que tomar en cuenta buena parte de las categorías que la
economía analiza: consumo, ahorro, inversión, productividad, preferencia temporal, interés, etc.
Esas categorías las veremos analizadas a menudo en circunstancias en las que no existe un solo individuo, sino
varios, relacionados entre sí. Se trata de analizar los intercambios, las relaciones voluntarias que se establecen en el
mercado, la cooperación de unas personas con otras.
La figura de Robinson Crusoe, solitario en una isla, fue abandonada por los textos de economía. En verdad, es un
pena que haya sucedido así. Después de todo, la figura de un hombre solitario, pero que toma decisiones sobre sus
recursos escasos, si bien no es “realista” —pues ninguno de nosotros se halla en tal situación—, sí lo es cuando
consideramos que todos tomamos decisiones individuales con respecto a nuestros recursos. Es un primer paso para el
análisis de la acción, que el mismo Daniel Defoe supera introduciendo en su texto la figura de Viernes y, con ello, las
cuestiones que plantea la cooperación social.
Esta secuencia —de la acción individual a la acción “colectiva”— es cuestionada por quienes afirman que no
existen en la sociedad individuos aislados y que esta precede a cada uno de sus miembros; pero desde el punto de
vista lógico, y muy probablemente también desde el histórico, la controversia no tiene mayor sentido. La economía
“evolutiva”, basada en la antropología moderna, ha demostrado el carácter evolutivo de lo que se dio en llamar
“sociedad”.
La convivencia pacífica en sociedad es posible, porque seguimos ciertas normas, formales e informales, que
nos permiten determinar cuál ha de ser la conducta de los demás. En ausencia de ellas, la vida en sociedad sería
difícil. El filósofo inglés Thomas Hobbes pensaba que se asemejaría al “estado de naturaleza”, donde rigen la “ley
de la selva” y el “sálvese quien pueda”.
No obstante, parece que nunca ha existido tal “estado de naturaleza”, donde el ser humano haya vivido sin normas,
pues estas serían anteriores al hombre mismo. Y el hombre nunca vivió en un paraíso de independencia individual,
sino que siempre, desde su origen, formó parte de grupos. Los estudios antropológicos muestran que los derechos de
propiedad existieron mucho antes que el desarrollo de la agricultura, hace unos diez mil años, lapso que es tan solo un
breve momento en la historia del ser humano que ha cazado y producido herramientas en pequeños grupos de familias
o tribus durante unos dos millones y medio de años. El origen del comercio se remonta a unos cien mil años atrás.
Nuestros esquemas de normas éticas habrían surgido no como el fruto del uso de la razón, sino al compás con su
desarrollo 2. Ciertas visiones enfatizan la necesidad de un acto formal que dé origen a la norma. Buchanan (2009, p.
26) pone este ejemplo: Robin Hood y el pequeño Juan se encuentran frente a frente en un puente por el que solamente
puede pasar uno de ellos. No habría ninguna regla “natural” que se pudiera invocar para decidir quién sigue y quién
se retira3. Sin embargo, esto es muy dudoso: a esa altura de la evolución, es más que probable que existiera ya una
norma generalmente reconocida como tal: bien la establecida por el propietario del puente o por quien lo construyera,
bien la del que llega primero al comienzo del puente, bien la del que viene del Nort e o de Sur, o la del que va a la
ciudad, o la del que regresa, etc.
Las normas fueron desplazando a nuestras respuestas instintivas, porque los individuos comenzaron a ver los
resultados positivos que obtenían respetándolas. De la misma forma que los animales comenzaron a desarrollar sus
propios instintos de “posesión” o “territorio”, los seres humanos desarrollaron tempranas normas de propiedad, muy
probablemente en relación con sus propios “territorios” o con sus herramientas y utensilios. Las bandas de c azadores
no habían desarrollado un concepto de propiedad sobre la tierra, pero sin duda respetaban distintos territorios, y sabían
muy bien de quién era cada herramienta y el derecho que tenía para usarla 4.
La propensión al intercambio, según Vernon Smith, estaría presente incluso en los antecesores del ser humano. Si
los seres humanos y los chimpancés modernos se separaron de nuestro antepasado común hace unos cinco a seis
millones de años, comparten, más que ningún otro primate no humano, una notable sofisticación en su organización
social y tienen una notable capacidad para involucrarse en actos de reciprocidad, tanto positiva como negativa. Smith
llama “reciprocidad positiva” al acto en que un individuo responde a los bienes o favores que otro le ha tran sferido o
hecho previamente. Citando las investigaciones del biólogo holandés Frans de Waal, comenta que el número de
transferencias de comida entre chimpancés en una dirección se relacionaba positivamente con las transferencias en la
dirección opuesta: “si A comparte mucho con B, entonces B, en general, comparte mucho con A, y si A comparte
poco con C, entonces C también comparte poco con A”. También “el acicalamiento afecta el compartir posterior: la
probabilidad de A de obtener comida de B mejoraba si antes A había acicalado a B durante el día” (De Waal 1996).
La “reciprocidad negativa” ocurre cuando los individuos son castigados por no cooperar, por “hacer trampa” en
el intercambio social; cuando no reciprocan a quienes antes les han entregado bienes o favores. Es el mecanismo del
control del intercambio social, que define los sistemas naturales de derecho de propiedad y aparece porque la
reciprocidad positiva puede ser infectada por free riders: es decir, por individuos que solo reciben favores o beneficios
de otros y nunca los conceden. La importancia de la reciprocidad negativa es que, al castigar a los free riders, actúa
como una transacción implícita o costo para que los individuos que no reciprocan sí lo hagan en el futuro, reforzando
2. Dice Hayek (1990, p. 55): “La capacidad de aprender es más el fundamento que el logro de nuestra razón o de nuestro entendimiento. El hombre no viene
al mundo dotado de sabiduría, racionalidad y bondad: es preciso enseñárselas, debe aprenderlas. No es la moral fruto de la razón, sino que fueron más
bien esos procesos de interacción humana propiciadores del correspondiente ordenamiento moral los que facilitaron al hombre la paulatina aparición no
solo de la razón sino también de ese conjunto de facultades con las que solemos asociarla. El hombre devino inteligente porque dispuso previamente de
ciertas tradiciones —que ciertamente hay que emplazar entre el instinto y la razón— a las que pudo ajustar su conducta. A su vez, ese conjunto de
tradiciones no derivan de la capacidad humana de racionalizar la realidad, sino de hábitos de respuesta. Más que ayudarle a prever, se limitan a orientarle
en cuanto a lo que en determinadas situaciones reales debe o no debe hacer”.
3. “Una vez que salimos de las actividades que son en gran medida (si no completamente) internas de las personas, estrictamente privadas en el sentido real
de este término, hay pocos límites ‘naturales’ que puedan lograr de manera convincente un acuerdo general”. “En ausencia de f ronteras ‘naturales’ entre
individuos en las actividades que puedan emprender, surge la necesidad de una estructura definitoria, una imputación entre personas, en sí misma,
aunque sea arbitraria”. (p. 27).
4. Comenta Vernon Smith (2004, p. 124): “La clave para entender nuestra vieja “propensión al trueque e intercambio” se encuentra, creo, en nuestra
capacidad para la reciprocidad, que fue seleccionada evolucionariamente y que constituye la base del intercambio social, much o antes que hubiera
comercio en el sentido económico convencional. Todos los humanos, en todas las culturas, intercambian favores. Aunque la forma en que se expres a
culturalmente la reciprocidad es infinitamente variable, desde un punto de vista funcional, la reciprocidad es universal. Hac emos cosas beneficiosas para
nuestros amigos e implícitamente esperamos que nuestros amigos hagan cosas beneficiosas para nosotros. Es más, esta condición define esencialmente la
diferencia entre amigos y enemigos. Evitamos relacionarnos con aquellos que no reciprocan. Tú me invitas a comer y dos meses después yo te invito a
comer. Te presto mi auto cuando el tu-yo está en el garage y luego tú me ofreces tus entradas para el fútbol cuando estás de viaje. Las amistades no
necesariamente son conscientes de “llevar cuentas” de sus reciprocidades mutuas y el hecho de que estemos en una relación de intercambio es tan
natural como inconsciente, por lo que, en la práctica, la damos por sentada. Sin embargo, una vez que dos amigos toman conciencia de una asimetría en la
reciprocidad, la amistad se ve amenazada. Más aún, a las personas que persistentemente tienen problemas en establecer o mantener amistades se les
califica de sociópatas subclínicos (personalidad antisocial), que no poseen la capacidad inconsciente y la in tuición para la reciprocidad”.
el cumplimiento de la reciprocidad positiva. La reciprocidad negativa también se observa en comunidades de
chimpancés, que parecen “entender” el intercambio o, al menos, no tienen problema en interpretar las intenciones
cuando un humano les ofrece algo, después que ellos, por ejemplo, les han ido a traer un objeto. Si alguien —pongamos
por caso—deja un desatornillador en la jaula de los monos, “uno de sus habitantes entiende rápidamente lo que
significa que apuntemos al desatornillador con un dulce en la mano. Va a buscar la herramienta y la intercambia por
la comida” (De Waal 1996). Los monos capuchinos también se involucran en “intercambios”, en el sentido de que un
individuo compartirá más comida con uno de sus compañeros, si necesita su ayuda para obtener algo, que si no la
necesita.
Las normas se basan en ciertos valores que las sustentan. Una disposición tan simple como “no robarás” se basa
en el respeto al derecho de propiedad de los bienes que otro haya adquirido con su trabajo o ingenio. No obstante, no
todas las normas son iguales: algunas recompensan el esfuerzo, la innovación, la creatividad; otras, en cambio,
favorecen la indolencia, el conflicto, la búsqueda de poder. El funcionamiento eficiente de la economía de mercado
requiere ciertas normas que faciliten la cooperación entre los individuos, inclinados a realizar intercambios para
aprovechar las ventajas que brinda la división del trabajo. La historia muestra señales de esta voluntad de intercambio,
de actividades comerciales, desde el inicio de vida humana. El comercio ha sido anterior a la agricultura, e incluso al
Estado mismo.
Pero la acción es siempre individual y lo que solemos denominar como acciones colectivas es la composición de
un cierto número de acciones individuales, a las que sus autores les atribuyen un significado colectivo. El “colectivo”
carece de existencia al margen de las acciones individuales.
Veamos lo que nos muestra Daniel Defoe. Es parte del “diario” que Robinson Crusoe escribe en la isla:
3 de noviembre: Salí a cazar y maté dos aves con el rifle. Los pájaros eran similares a los patos y su carne muy sabrosa. Por la tarde, empecé
a fabricarme una mesa.
4 de noviembre: Por la mañana comencé a distribuir el tiempo que debía dedicar a trabajar, a la caza, a dormir, y a distraerm e. Así, decidí
salir todas las mañanas a cazar durante dos o tres horas, siempre que no lloviese. Después trabajaría hasta las once en punto . A esta hora
comería lo que tuviese. Dormiría un rato desde las doce hasta las dos, ya que en ese momento del día hacía mucho calor, y me pondría trabajar
de nuevo por la tarde. Empleé todo el tiempo asignado al trabajo este día y el siguiente en fabricar la mesa, pues aún era un trabajador poco
hábil. Pero el tiempo y la necesidad me convirtieron en un buen artesano, como le habría sucedido a cualquier que estuviese en mis
circunstancias5.
Uno de los medios, el tiempo, es de una escasez irremediable: como hemos visto ya, tenemos ciertas necesidades que
“no esperan”. Robinson, aunque esté solo en la isla, tiene que “distribuir el tiempo” que va a dedicar a cazar, a dormir,
a trabajar, a distraerse. Esa es una clara decisión económica, pues ciertos medios los posee de manera escasa (el
tiempo, su capacidad de trabajo, su rifle y las propias balas).
Pero hay un evento que cambia la vida del náufrago... y el análisis de la economía. Tras muchos años de vivir
totalmente solo en una isla abandonada, Robinson descubre una huella humana en la arena de la playa.
La aparición de otro “ser” humano en la isla modifica todas sus perspectivas y se presentan ahora problemas y
circunstancias de naturaleza completamente diferente a la de los problemas de antes. La primera reacción de Crusoe es
de temor y miedo: la presencia de otro ser es en principio un peligro, un riesgo para su vida. Esta es u na forma como dos
personas pueden relacionarse: por medio de la violencia o la intimidación, entendida como amenaza de violencia.
No obstante, una vez que conozca a quien dejó esa huella, descubrirá Crusoe que la existencia de otro ser humano
puede ser algo más que una amenaza: puede ser la base de una fructífera relación social entre ambos. Esto es lo que
llamamos “sociedad”: cuando dos o más personas cooperan entre sí y obtienen los beneficios de esa cooperación. Y
esta cooperación se basa en un fenómeno fundamental de la vida en sociedad: la división del trabajo.
5. Daniel Defoe, Robinson Crusoe (Madrid: Ediciones Cátedra, Grupo Anaya, 2000), p. 163.
LA DIVISIÓN DEL TRABAJO
El primer capítulo de la obra Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, de Adam Smith,
se titula “De la división del trabajo”. En él Smith explica los beneficios que de ello se obtienen y afirma que el origen
de la riqueza se basa en ella. Ilustra su afirmación con un ejemplo muy sencillo, que nos ahorra la tarea de poner otro 6.
La división del trabajo aumenta la producción, que es, en definitiva, la riqueza ya que lo que realmente queremos
es satisfacer ciertas necesidades, y los bienes y servicios son medios para alcanzar tales objetivos. Cuantos más medios
se produzcan, más se reduce su escasez y se facilita la satisfacción de esas necesidades.
Smith dice que son tres las circunstancias que explican el aumento de la cantidad de productos obtenidos por el
trabajo (hoy diríamos “la productividad del trabajo”):
la mayor destreza de cada obrero en particular;
el ahorro de tiempo que comúnmente se pierde al pasar de una tarea a otra;
la invención de un gran número de máquinas, que facilitan y reducen el trabajo necesario.
Mises (2001, p. 189) cita otras tres circunstancias:

La primera de ellas se refiere a las habilidades innatas que cada uno de nosotros tiene para realizar determinadas
tareas: algunos son buenos para efectuar tareas que demandan una enorme destreza y otros, en cambio, lo son
para realizar grandes esfuerzos.
La segunda es que los recursos de la naturaleza se encuentran repartidos también en forma desigual sobre la
superficie de nuestro planeta, por lo que algunos abundan en ciertas zonas y escasean en otras.
La tercera se refiere a cierto tipo de tareas, cuya magnitud es tal que requieren el esfuerzo conjunto de más de una
persona. Crusoe sabía bien de esto, pues había muchas tareas que no podía realizar cuando estaba solo.
Las diferencias de recursos y habilidades antes mencionadas llevan a la división del trabajo, y esta, a su vez, profundiza
la especialización: a medida que una persona se dedica a una tarea, va aumentando su conocimiento sobre ella y
descubriendo formas de realizarla de manera más eficiente.
La especialización originada en la división del trabajo permite el aumento de la productividad y, por lo tanto,
libera a cada individuo de la pesada tarea de abastecerse en sus necesidades básicas, permitiéndole diversificar sus
actividades hacia otras de su interés. El crecimiento de las actividades relacionadas con el ocio, tales como el
“entretenimiento”, no es otra cosa que el resultado del incremento de la productividad, alcanzado gracias a la división
del trabajo.
Crusoe aprende rápida y amargamente el alto costo de perder los beneficios de esta división. Un joven, de clase
media londinense hasta ese momento, amanece en una isla inhabitada y se ha convertido en un pobre completo: tiene
que comenzar a preocuparse por descubrir los satisfactores de sus necesidades más básicas —agua, comida, refugio—
6. En sus propias palabras (Smith [1776] 1958, p. 8):“Tomemos como ejemplo una manufactura de poca importancia, pero a cuya división del trabajo se ha
hecho muchas veces referencia: la de fabricar alfileres. Un obrero que no haya sido adiestrado en esa clase de tarea (convert ida por virtud de la división
del trabajo en un oficio nuevo) y que no esté acostumbrado a manejar la maquinaria que en él se utiliza (cuya invención ha derivado, probablemente, de
la división del trabajo), por más que trabaje, apenas podría hacer un alfiler al día, y desde luego no podría confeccionar más de veinte. Pero dada la
manera como se practica hoy día la fabricación de alfileres, no solo la fabricación misma constituye un oficio aparte, sino que está dividida en varios
ramos, la mayor parte de los cuales también constituyen otros tantos oficios distintos. Un obrero estira el alambre, otro lo endereza, un tercero lo va
cortando en trozos iguales, un cuarto hace la punta, un quinto obrero está ocupado en limar el extremo donde se va a colocar la cabeza: a su vez la
confección de la cabeza requiere dos o tres operaciones distintas: fijarla es un trabajo especial, esmaltar los alfileres otro, y todavía es un oficio distinto
colocarlos en el papel. En fin, el importante trabajo de hacer un alfiler queda dividido de esta manera en unas dieciocho operaciones distintas, las cuales
son desempeñadas en algunas fábricas por otros tantos obreros diferentes aunque en otras un solo hombre desempeñe a veces dos o tres operaciones. He
visto una pequeña fábrica de esta especie que no empleaba más que diez obreros, donde, por consiguiente, algunos de ellos ten ían a su cargo dos o tres
operaciones. Pero a pesar de que eran pobres y, por lo tanto, no estaban bien provistos de la maquinaria debida, podían, cuan do se esforzaban, hacer
entre todos, [...] más de cuarenta y ocho mil alfileres, cuya cantidad, dividida entre diez, correspondería a cuatro mil ochocientos por persona. En cambio,
si cada uno hubiera trabajado separada e independientemente, y ninguno hubiera sido adiestrado en esa clase de tarea, es segu ro que no hubiera podido
hacer veinte, o, tal vez, ni un solo alfiler al dí a; es decir, seguramente no hubiera podido hacer la doscientascuarentava parte, tal vez ni la
cuatromilochocientosava parte de lo que son capaces de confeccionar en la actualidad gracias a la división y combinación de las diferentes operaciones en
forma conveniente”.
que podía satisfacer antes gracias, precisamente, a que otros se dedicaban a producir esos productos o servicios, y él
podía intercambiarlos por lo que a su vez produjera.
El grado de división del trabajo lo va a determinar la extensión del mercado. La llegada de Viernes y la voluntad
de cooperar entre ambos permitirá dividir las tareas que han de realizar, por lo que ahora podrán hacer más cosas y
más diversas al mismo tiempo. Además, podrán aprovechar las habilidades específicas de cada uno. Si nos imaginamos
la llegada de otras diez personas, podemos considerar las posibilidades adicionales que ahora se presentan para la
extensión de la división del trabajo. Esta extensión del “mercado” no es otra cosa que el incremento de las actividades
destinadas a producir con destino a los demás, a diferencia de las actividades destinadas simplemente a satisfacer las
necesidades propias. Si los que ahora habitan esa isla establecen contacto y pueden realizar intercambios con los
habitantes de otras islas o del continente, esas oportunidades se amplían aún más: pueden aprovecharse habilidades
de otros para elaborar tejidos, forjar herramientas, etc. Lo que ahora llamamos “globalización” no es otra cosa que la
extensión de la división del trabajo a nivel global.
Gracias a la división del trabajo podemos dedicarnos a muchas cosas, sin tener que ocuparnos de atender a las
necesidades más elementales. Imaginemos por un momento que esto no fuera así; tendríamos que pensar en cosas que
hoy ni se nos cruzan por la cabeza: ¿dónde conseguir agua?, ¿qué podremos comer esta noche?, ¿dónde habrá un
refugio para dormir?.
La cooperación social es posible, porque es conveniente. Pero la sociedad no surge porque un día se hayan reunido
los hombres y hayan decidido hacerla. Los hombres, persiguiendo sus objetivos personales, fueron creando un orden
social, basado en la colaboración, en compartir sacrificios y esfuerzos, en la división del trabajo.
Esa colaboración no surge por sentimientos de simpatía, de amistad o de un innato sentido de la colaboración por
parte de la especie. El hombre se ve impelido a abandonar las conductas salvajes y aisladas cuando llega a comprender
que las acciones realizadas bajo la división del trabajo dan mejores frutos que el aislamiento. Si no hubieran advertido
eso, los hombres habrían continuado como los peces, comiéndose unos a otros, viendo en el otro únicamente a un
enemigo. Más que su causa, la simpatía y la amistad son el resultado de la cooperación.
El principio de la división del trabajo ha sido el motor de la cooperación social y convertido a los otros hombres
de enemigos en potenciales colaboradores, pues es fácilmente demostrable que de la cooperación puede obtenerse un
resultado muy superior al que se obtiene de las acciones aisladas. Pero de poco serviría esta división del trabajo si
luego no intercambiáramos los resultados que cada uno obtiene de ella.
LA SUBJETIVIDAD DEL VALOR

Las ventajas de la división del trabajo se ponen de relieve cuando intercambiamos. Lo hacemos, como en todas las
demás situaciones, porque suponemos que vamos a estar mejor después de haberlo hecho que antes. Perseguimos
nuestro interés personal7. Adam Smith continuaba la tradición de otros autores, como Bernard de Mandev ille o
Francis Hutcheson, que no solamente destacaban esto como un “hecho observable” de la conducta humana, sino
que, además, le atribuían un efecto positivo, aunque Smith tuviera un enfoque diferente del de ellos, plasmado en
la famosa metáfora de la “mano invisible”, que guía al interés personal por contribuir en la coordinación de las
acciones individuales, como veremos más adelante en este mismo capítulo.
Ahora bien, si esto explica los intercambios, ¿qué explica que los mismos se realicen en determinadas
proporciones? ¿Por qué no se intercambia todo por unidad? ¿Un lápiz por una manzana, por un sillón, por una
guitarra, por un saco, por un avión? La respuesta obvia es que no valen lo mismo. Entonces, ¿cómo se explica el
7. Dice Adam Smith (Smith [1776] 1958, p. 15): “No es la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero la que nos pro cura el alimento, sino la
consideración de su propio interés. No invocamos sus sentimientos humanitarios, sino su egoísmo; ni les hablamos de nuestras necesidades, sino de sus
ventajas. Solo el mendigo depende principalmente de la benevolencia de sus conciudadanos; pero no en absoluto. Es cierto que la caridad de gentes bien
dispuestas le suministra la subsistencia completa; pero, aunque esta condición altruista le procure todo lo necesario, la caridad no satisface sus deseos en
la medida en que la necesidad se presenta: la mayor parte de sus necesidades eventuales se remedian de la misma manera que las de otras personas, por
trato, cambio o compra. Con el dinero que recibe compra comida, cambia la ropa vieja que se le da por otros vestidos viejos t ambién, pero que le vienen
mejor, o los entrega a cambio de albergue, alimentos o moneda, cuando así lo necesita. De la misma manera que recibimos la mayor parte de los servicios
mutuos que necesitamos, por convenio, trueque o compra, es esa misma inclinación a la permuta la causa originaria de la divis ión del trabajo”.
valor de las cosas? Los economis tas se vieron necesitados de explicar las diferencias de valor desde largo tiempo
(Cachanosky 1994, 1995), y se acercaron y alejaron de la respuesta correcta alternativamente. Se destacan en este
sentido los autores de la Escuela de Salamanca: Francisco de Vitoria (1483-1546), Martín de Azpilcueta (1493-
1586), Tomás de Mercado (1500-1575), Luis de Molina (1535-1601) y Domingo de Soto (1495-1546). Si bien
estaban todavía atados por las discusiones éticas originadas en los griegos respecto a qué sería un “pre cio justo”,
hicieron avances importantes, destacando la utilidad y el carácter subjetivo de las valoraciones. Avances
importantes realizaron también los economistas franceses Richard Cantillon (1680?-1734), Anne Robert Jacques
Turgot (1727-1781), Étienne Bonot de Condillac (1714-1780), contra los cuales la visión de Adam Smith según
algunos autores podría incluso haber sido un retroceso.
Smith tuvo sobre todo una teoría de los precios gravitando hacia su costo de producción, pero ha sido muchas
veces identificado con la teoría del valor-trabajo, tal vez porque más enfáticamente la propuso David Ricardo (1772-
1823) y así la interpretó Karl Marx (1818-1883). Según esta, y simplificando sus enunciados, el valor de las cosas
depende de la cantidad de trabajo que se emplea en producirlas. Es más, Marx habría sacado de ella una conclusión
lógica: ¿si el valor proviene del trabajo, de dónde proviene la ganancia del capitalista? Pues la respuesta, según él, es
esta: del trabajo. De esa conclusión solo hay un paso a otras derivaciones “marxistas”: los capitalistas extraen
“plusvalía” de los trabajadores; es necesario “expropiar a los expropiadores”, y así otras más.
Pero la teoría del valor-trabajo tenía serias dificultades para explicar la realidad, y esa es la función de toda teoría.
Si encuentro un diamante en la calle, mi trabajo es mínimo, pero el valor del diamante es enorme. Si agrego más
trabajo a un producto, no por eso va a valer más. La teoría del valor-trabajo era una teoría “objetiva”: el trabajo era
incluso algo mensurable.
Algunas teorías, anteriores o posteriores a esta, incorporaban ya un carácter subjetivo. Esto es así respecto a la
utilidad: algo vale más cuando más útil resulta, y qué es útil o no es algo subjetivo, que puede ser distinto de una
persona a otra. Pero la utilidad tenía que resolver la paradoja del agua y los diamantes. Nada es tan necesario y útil
como el agua, porque no podríamos vivir sin ella; sin embargo, tiene un bajo valor; en cambio, todos podríamos
vivir sin diamantes, aunque estos tienen un valor elevado. La respuesta obvia a esta cuestión tiene que ver con la
escasez de los diamantes en comparación con el agua, pero no todas las cosas escasas tienen valor por esa sola
circunstancia.
La solución definitiva provino de la mano de tres autores: el austríaco Carl Menger (1840-1921), que en 1871
publicó su libro Principios de economía política; el inglés William Stanley Jevons (1835-1882), que el mismo año
publicó su Teoría de la economía política, y Léon Walras (1834-1910), que en 1984 publicó Elementos de economía
política pura, o teoría de la riqueza social. Se atribuye a los tres —porque escribieron en distintos idiomas y casi
simultáneamente, desarrollando lo que conocemos ahora como “teoría de la utilidad marginal”— una combinación de
la utilidad y la escasez, según la cual la primera unidad de un bien es la más valorada, porque será dirigida a satisfacer
la necesidad más imperiosa, pero una segunda unidad lo será menos ya que será dirigida a satisfacer una necesidad de
menor importancia. Y así sucesivamente, a medida que se agregan unidades de un mismo bien, se reduce la escasez y
el valor de la misma decae. De la misma forma, si poseo varias unidades de un mismo bien y voy a desprenderme de
una para intercambiarla por otro producto, me desprenderé de aquella que tenía destinada a satisfacer la necesidad
menos imperiosa.
Esta es una teoría “subjetiva”, porque qué sea una necesidad depende de una escala de valores que difiere de
persona a persona; es más, difiere incluso en una misma persona, según los distintos momentos del día o de la vida.
Una teoría objetiva del valor presenta complicaciones también para explicar porqué se realizan los intercambios,
ya que sostiene que, por ejemplo, se intercambian iguales cantidades de trabajo. Pero nadie se molestaría en hacer eso,
a menos que valorara más el tipo de trabajo implicado en el producto que recibe respecto al del que va a entregar, con
lo cual estamos de vuelta en las valoraciones subjetivas. Precisamente los intercambios se realizan porque tenemos
distintas valoraciones sobre el mismo bien. Yo valoro más el que voy a recibir que lo que estoy entregando y al revés:
la otra parte valora más lo que yo entrego que lo que me da a cambio de ello.
Por otro lado, resulta de fundamental importancia entender que siendo las valoraciones subjetivas y dado que no
podemos penetrar en la mente de otras personas para saber cuáles son las suyas, solamente podemos conocer sus
“preferencias reveladas”; esto es, cuando demuestra sus preferencias en la acción. Si conozco a alguien que rechaza
una oferta de empleo y se queda con el que tiene, o incluso lo rechaza estando desempleado, debo inferir que prefiere
su situación actual a la que se derivaría de aceptar esa oferta laboral, por las razones que s ean. Podré estar de acuerdo
con la decisión y podrá gustarme o no la oferta recibida, pero no puedo sacar otra conclusión, ya que la persona está
actuando con base a sus valoraciones.
La subjetividad del valor es una piedra fundacional de la teoría económica y será necesario recordarla, porque
puede entrar en conflicto con muchas políticas públicas, como veremos más adelante. Muchas de estas políticas se
implementan siguiendo las valoraciones subjetivas de quienes las promueven e implementan, no necesariamente de
quienes las soportan.
La subjetividad del valor deriva en otro principio básico: la imposibilidad de realizar comparaciones
interpersonales de utilidad. Es decir, si cada uno de nosotros tiene una escala distinta y subjetiva, no tenemos forma
de decir que la utilidad que obtiene A de un bien equis es dos o tres veces más que la que obtiene B. Es más: tampoco
podríamos decir que la utilidad de A es mayor o menor que la de B, ya que desconocemos las escalas sobre las que
cada individuo realiza su cálculo. Esto tendrá después importantes derivaciones, en las políticas públicas, ya que suele
afirmarse que con tal o cual política los beneficios son mayores que los costos, pero ¿para quién? ¿Cómo sumamos y
comparamos los beneficios de unos y los costos de otros? Solemos oír decir: proteger esta industria ayuda a crear
tantos empleos, al mismo tiempo que incrementa el costo de sus productos. ¿Cómo comparamos los beneficios que
obtienen empresarios y trabajadores de esa industria con el mayor precio que ahora pagarán los consumidores? E
incluso, si lográramos hacerlo, ¿cuál es el criterio para decir que las ganancias de unos tienen más valor que las
pérdidas de otros, incluso si estas últimas fueran menores?
No se consideran estos puntos, porque se ha supuesto que la utilidad es aquello que el individuo maximiza y que
ello implica algo cuantificable. La introducción subrepticia de la cardinalidad se produjo a través de la especificación
de “argumentos” medibles en las funciones de utilidad, oscurecido todo por la matematización de su desarrollo 8.
ÓRDENES ESPONTÁNEOS
Los fenómenos sociales son complejos. Algunos los llaman sistemas, aunque tal vez sea preferible utilizar la palabra
orden. Los hay de dos tipos: construidos y espontáneos. Toda sociedad es un orden, ya que, si no lo fuera, la
supervivencia sería imposible, pues dependemos de los demás para satisfacer la mayoría de nuestras necesidades. Un
orden permite coordinar las acciones de los individuos, cada uno de los cuales persigue intereses propios, y será un
orden superior en tanto permita un mayor grado de coordinación de estas acciones.
El orden creado o construido, al que Hayek pone el nombre de taxis (Hayek 2006, p. 60), sería un orden dirigido,
como una organización, aunque se debe tener en cuenta que incluso toda organización tienen algún componente de
espontaneidad. La empresa creada por un emprendedor puede responder a su diseño inicialmente, pero luego quien la
conduce solo en términos generales decide hasta los mínimos aspectos de su conformación. Por otro lado, el orden
espontáneo lleva el nombre de cosmos, resultado de la evolución.
Los órdenes construidos son relativamente simples, se limitan a la capacidad de quien los ha creado, son
observables a simple vista y persiguen los fines de quien los crea. Los espontáneos, por el contrario, pueden ser mucho
más complejos, no se observan fácilmente y tampoco tienen un objetivo en particular, por más que sean útiles.
Pensemos en el lenguaje, por ejemplo. Los idiomas que conocemos actualmente son resultado de largos procesos
evolutivos, de extrema utilidad para comunicarnos y para coordinar nuestros planes, y al mismo tiempo complejos y
8. “Pareció posible, en el apogeo de la teoría económica del bienestar a mediados de siglo, presentar condiciones objetivamente significativas que deben
cumplirse para satisfacer la norma de óptimo de Pareto o la eficiencia. Desde esta perspectiva, pareció posible para el obser vador economista realizar
diagnósticos de fracasos de mercados y sugerir cambios específicos que podrían ser superiores en el sentido de Pareto”. (Buchanan 2001 , p. 239).
sutiles, mucho más que los intentos de idiomas creados como el esperanto. Se van modificando, además, a medida
que se utilizan, y a pesar de alguna que otra autoridad que quisiera tener un control mayor, pero termina a la zaga del
lenguaje que realmente utiliza la gente. Muchos idiomas no tienen una “academia” —sí el español—, pero de todas
formas la evolución de este idioma depende más de las palabras que usa y deja de usar la gente que de las definiciones
de la Real Academia de la Lengua. El orden social es extremadamente complejo, porque cada uno de los participantes
tiene movimiento propio 9.
La complejidad de un orden está determinada por la cantidad de elementos que lo componen, las relaciones que
estos tienen entre sí, y la regularidad de los mismos. Solamente cuando se trata de pocos elementos, con limitadas
relaciones y una alta regularidad, podremos hacer alguna predicción con alguna certeza de que se cumplirá. Cuando
los elementos son muchos y la regularidad alta, podremos tener también algún grado de certeza, pero solamente para
predecir ciertas tendencias, no un resultado específico. Cuando los elementos son muchos y la regularidad baja, esa
capacidad de predicción es prácticamente inexistente. Esas regularidades serán las que estudiaremos aquí.
Los órdenes espontáneos funcionan incluso cuando las reglas que permiten su funcionamiento no son conocidas.
El ejemplo más importante de orden espontáneo en economía es la metáfora de Smith sobre la mano invisible, para
describir el funcionamiento de los mercados y el sistema de precios. Gran parte de los que participan en los mercados
desconocen las conclusiones de la ley de la demanda o la ley de la oferta, de la utilidad marginal, no obstante lo cual
participan intensamente en el mercado y mediante el mismo coordinan sus acciones con las de los demás, trátese bien
de otros productores o bien de consumidores.
Este gran orden espontáneo que es el mercado desafía con frecuencia la capacidad de comprensión de muchos que
presienten alguna “mano visible” dictando los destinos de cierto mercado o de toda una economía. Pero eso no es
posible. Sí lo es, sobre todo para el que cuenta con el poder público, distorsionar el funcionamiento del orden
espontáneo con normas que traban o impiden su normal desempeño, o lo desvían a un punto distinto de aquel al que
los demás hubieran preferido alcanzar.
Hay ciertas normas, resultado de procesos evolutivos, que permiten una mayor y mejor coordinación de las
acciones individuales y con las que, por lo tanto, se obtienen mejores resultados en la satisfacción de las necesidades
humanas. Permiten acercarse al “equilibrio” como un resultado final en el que todas las acciones han sido coordinadas.
EL EQUILIBRIO DEL M ERCADO

La “mano invisible” de Adam Smith es una metáfora muy productiva. En el ámbito de los intercambios que los
individuos realizan, hace referencia al proceso que conduce a la coordinació n entre compradores y vendedores, entre
demandantes y oferentes, aunque, por cierto, no existe ninguna “mano” que los vaya guiando.
Vimos que la teoría de la utilidad marginal explica la valoración decreciente que damos a sucesivas unidades de
un bien o servicio que poseemos, por la sencilla razón de que ellas van destinadas a satisfacer necesidades que se
encuentran más abajo en nuestra escala. De la misma se deriva una ley fundamental de la economía: la ley de la
demanda. Con ella se expresa el menor sacrificio que estaríamos dispuestos a hacer para obtener una unidad adicional
del bien en cuestión —o, en términos de precios, lo que estaríamos dispuestos a pagar por él—.
Pero si estamos en una situación inversa, en la que poseemos diferentes unidades de un determinado bien y se nos
presenta la oportunidad de intercambiarlo por algo que no poseemos, la relación es la opuesta. En este caso, nuestra
utilidad marginal va aumentando a medida que nos vamos desprendiendo de sucesivas unidades del bien, debido a que
aumenta la escasez del mismo. Esto muestra otra importante ley económica, la ley de la oferta, en la que se pone de
9. Lo comenta Adam Smith: “El hombre de sistema […] imagina que ha de poder ordenar los diferentes miembros de una gran sociedad con la misma
facilidad con que se disponen las piezas sobre el tablero de ajedrez. No advierte que, mientras estas piezas no tienen otro p rincipio motor que el que les
transmite la mano del jugador, en el gran tablero de la sociedad humana cada pieza posee su propio impulso, siempre diferente del que el legislador
puede desear imprimirle. Si ambos coinciden y actúan al unísono, el juego resultará fácil y armonioso y también, probablement e, grato y fructífero. Si
fueran opuestos o divergentes, el juego resultará penoso y la sociedad se hallará en todo momento inmersa en el mayor desorden”. Adam Smith, Teoría de
los sentimientos morales , parte 6, cap. 2, citado en Hayek (2006, p. 57).
manifiesto el mayor sacrificio que debemos hacer para desprendernos de una unidad adicional del bien o servicio, debido
a que, al hacerlo así, debemos dejar desatendidas necesidades cada vez más importantes.
La interacción entre demandantes y oferentes nos lleva al famoso gráfico económico de la demanda y la oferta:
Lo que este gráfico nos muestra es el funcionamiento del mercado y la actividad que se generará en él hasta alcanzar
el punto e, de equilibrio, donde se igualan las cantidades ofrecida y demandada. Porque en cualquier punto con un
precio superior a P1 la cantidad demanda será menor que la cantidad ofrecida, habrá menos compradores que
vendedores, lo que ejercerá presión a la baja; mientras que en cualquier punto por debajo de P1 la situación será
inversa: los demandantes serán más que los oferentes y la presión será al alza. Estas presiones cesan cuando se alcanza
el punto de equilibrio.
Otra forma de expresar esto es mediante la “ley de un solo precio”, que establece que las diferencias de precios
en el mercado, en la medida que se conozcan, tenderán a ser eliminadas. Supongamos que un kilo de manzanas se
vende en un lugar A a 10 y en otro B a 20 y que es el único producto a la venta. En tanto y en cuanto los consumidores
no se enteren de la diferencia, comprarán ciertas cantidades en uno y otro lugar, pero si la conocen comenzarán a
comprar más en A y dejarán de comprar en B.
Ahora bien: tanto A como B quieren ganar la mayor cantidad de dinero posible; esto es, siguen su interés personal,
igual que los compradores que quieren gastar lo menos posible. A comienza a ver que se le acaban las manzanas y
todavía hay clientes ansiosos por comprarlas. Se da cuenta de que debería subir el precio. B, por su parte, observa que
la gente pasa por su negocio y no compra, y como también quiere ganar la mayor can tidad de dinero posible y perder
lo menos posible, se da cuenta de que tiene que bajar el precio para atraer clientes. Estas presiones estarán presentes
en ambos hasta que el precio se iguale, digamos en 15.
Sin embargo, sucede algo más que es importante para entender cómo funcionan los mercados y la necesidad que
hay de políticas públicas. Muchas veces se proponen o implementan para combatir a intermediarios y especuladores,
pero fijémonos lo que ocurre en el caso mencionado. Existe una oportunidad de comp rar manzanas en A para venderlas
cerca de donde está B y aprovechar la diferencia de precios, pero, al hacerlo, el intermediario/especulador está
actuando de la misma forma que lo hacen los consumidores, contribuyendo así a que suba el precio en A y baje en B;
es decir, está acelerando el proceso del mercado iniciado por los consumidores. No parece haber nada de malo en ello,
a menos que también lo pensemos respecto a lo que hacen los consumidores.
Entonces, los mercados “tienden” a ese punto de equilibrio donde la cantidad demandada y ofrecida se igualan.
Es importante la palabra “tienden”, porque el mercado está siempre en movimiento. Si las preferencias de los
consumidores, las dotaciones de recursos y las tecnologías no cambiaran, el mercado llegaría al punto de equilibrio
para quedarse; pero estas cambian permanentemente, por lo cual los mercados nunca se encuentran en equilibrio, sino
solo acercándose a él. Tomando en cuenta el gráfico anterior, sería como ver una película en lugar de una foto: las
curvas de demanda y oferta están en permanente movimiento y el equilibrio es un “blanco móvil”.
EL ÓPTIM O DE P ARETO
El mercado tiende al equilibrio. ¿Es eso eficiente? Los economistas se preguntaron cómo podían definir la eficiencia
y Vilfredo Pareto respondió con un criterio cuyo uso se ha generalizado. Según el mismo, una situación A es superior
a otra B si la situación de alguien ha mejorado sin que empeore la situación de los demás. Es decir: alguien ha
mejorado, pero los demás siguen igual. Y se alcanza un óptimo cuando ya nadie puede mejorar de situación sin que
empeore la situación de los demás.
Veamos un ejemplo: Supongamos que, como parte del curso, se regalara un perfume a cada participante. Cada
uno puede extraer el perfume de una bolsa, pero sin mirar. Dentro de ella hay tanto perfumes de hombre como de
mujer. Al sacar el perfume cada uno de ellos, algunos hombres reciben un perfume de mujer —y vamos a suponer que
prefieren de hombre—, y algunas mujeres reciben uno de hombre —y supondremos también que prefieren uno de
mujer, aunque en ambos casos, dada la subjetividad del valor, podría ser al revés—. Esta es la situación A.
Extraídos los perfumes, dos de los participantes se dan cuenta de que pueden intercambiar sus perfumes para
mutuo beneficio. En esta nueva circunstancia, dos han mejorado de situación sin que la de los demás haya empeorado.
Esta es la situación B.
Según el criterio de Pareto, una situación será más eficiente que otra cuando se pueda alcanzar la mejora de al
menos uno de sus integrantes sin que se haya perjudicado a los demás: criterio que cumple B en relación con A. El
óptimo se alcanza cuando ya no se observa la mejora de ningún integrante sin que se haya perjudicado a otros. En este
caso, cuando ya no existen posibilidades de intercambio. Nótese que no se dice que cada uno se lleva el perfume que
prefiere, sino que se han hecho todos los intercambios posibles.
En el punto de equilibrio del mercado se cumple con el citado criterio. Volvamos al gráfico de la oferta y la
demanda, y supongamos que pudiéramos determinar que solamente se intercambiaran unidades hasta el punto a.
Podemos observar que quedarían oportunidades de intercambio desaprovechadas, ya que entre ese punto y Q1 existen
demandantes que están dispuestos a pagar por el bien más de lo que requieren los oferentes para desprenderse del
mismo; podrían realizarse intercambios en cualquier punto entre las preferencias de uno y las de otro, con beneficio
para ambos. En cambio, si por alguna circunstancia forzáramos los intercambios hasta el punto b, estaríamos
destruyendo valor, ya que más allá de Q1 los bienes pasarían de quienes los valoran más a quienes los valoran menos,
violando la norma de Pareto.
En el punto de equilibrio, además, se maximizan los superávits de los consumid ores y de los productores. Si el
precio en el mercado es el de equilibrio (P1), todos los demandantes cuyas preferencias los hubieran llevado a pagar
montos superiores —aquellos que se encuentran en la curva de demanda hasta el punto Q1— reciben el beneficio
llamado “superávit del demandante”. Lo mismo sucede con todos los oferentes que estaban dispuestos a desprenderse
de sus bienes por montos inferiores al que luego predominó en el mercado —los que se encuentran en la curva de
oferta hasta el punto Q1—. En el punto Q1 se maximizan los dos superávits: son las mayores superficies.
Por último, si tomamos el gráfico como una muestra de cómo termina el mercado al final del día —aunque dijimos
que esto es improbable, siempre quedan cantidades sin vender y clientes que no consiguieron el producto—, vemos
que los productos quedaron en manos de quienes más los valoran. Hasta el punto Q1 pasaron de los oferentes, que los
valoran menos, a los demandantes, que los valoran más. A la derecha de Q1 quedaron en manos de lo s oferentes, y
está muy bien que así sea, ya que sus valoraciones son superiores a las de los demandantes.
Con tantas bondades, no es de extrañar que ese punto de equilibrio (e) donde la oferta y la demanda se igualan,
haya ejercido una atracción fascinante entre los economistas. El modelo del funcionamiento del mercado así
presentado se mostraba como una estructura “física”, llevada hasta ese punto por presiones automáticas. Incluso,
conociendo cuáles son las preferencias de los demandantes y de los oferen tes, y suponiendo que no cambian, era
posible determinar con certeza ese punto de equilibrio. Un punto adicional para explicar el atractivo ejercido es que
el desarrollo de la demanda y de la oferta como “funciones” continuas permitía utilizar el cálculo infinitesimal y la
correspondiente introducción del lenguaje matemático en la economía, lo que parecía facilitar la exactitud de la
ciencia.
Pero aquí se dio un paso de lo “positivo” —en el sentido científico de estudiar cómo es la realidad sin juicios de
valor— a lo “normativo”, donde se ha filtrado el valor de la “eficiencia”. Ya no se explica que el mercado tiende al
punto de equilibrio, sino que además este es bueno: es el mejor punto que pueda imaginarse. Esto no es menor, puesto
que luego, si ese punto no se alcanza, estaríamos en presencia de alguna imperfección o ineficiencia.
INSTITUCIONES QUE NECESITA EL
M ERCADO PARA FUNCIONAR ADECUADAMENTE
Para que en el mercado se pueda realizar la coordinación de los planes de los individuos, permitiéndoles satisfacer la
mayor cantidad de preferencias, se necesitan ciertas instituciones que hagan posible ese funcionamiento y permitan que
los mercados cumplan sus funciones en forma precisa 10. Estas instituciones son:
El derecho de propiedad: una clara definición de los derechos de propiedad, lo que implica en muchos casos,
particularmente en relación con la propiedad inmueble, el registro de ese derecho ante una autoridad catastral.
Pero no se trata solamente de la propiedad inmueble; también pueden reg istrarse otros muchos bienes,
incluyendo la propiedad intelectual. La existencia y el adecuado funcionamiento de esos registros son muy
importantes, en particular para las poblaciones más pobres, que en muchas ocasiones no tienen registrado
como propiedad el bien más valioso que poseen.
La libertad contractual y el cumplimiento de los contratos: toda transacción es un contrato, que puede variar desde
un simple intercambio de compraventa en un comercio hasta un sofisticado contrato con muchas cláusulas. Los
contratos son siempre imperfectos, porque no pueden estipular por adelantado todos los cambios que pueden
producirse en el futuro. Y esos cambios ocurrirán, dando lugar a desacuerdos o disputas. Es necesario que existan
mecanismos claros y ágiles para resolver tales diferencias, de una manera rápida y poco costosa.
Moneda: en una economía monetaria, los intercambios se realizan utilizando la moneda como medio. La
estabilidad del valor del medio de intercambio es de fundamental importancia para facilitar los intercambios,
especialmente en aquellos que incluyen prestaciones en distintos periodos, o recepción de un bien en uno y
pago en otro. Los Estados han impuesto el monopolio de sus monedas mediante el curso forzoso y el control
de la emisión, lo cual menoscaba la libertad contractual, al impedir a las personas elegir la moneda en la que
quieren efectuar sus transacciones. Además, como esas monedas monopólicas muestran una historia
devaluatoria —es decir, con el tiempo pierden poder adquisitivo— contribuyen a violar el derecho de
propiedad al modificar el valor de la tenencia de moneda.
Mediación y justicia: los primeros dos puntos demandan un correcto funcionamiento de la justicia, de tal forma
que se garanticen la propiedad y los contratos. En particular, los mecanismos de mediación pueden acelerar
los procesos y permitir que se reduzcan los costos de las transacciones.
Los emprendedores, sobre todo cuando crezcan hasta alcanzar un cierto volumen de sus operaciones, necesitarán
alguna figura jurídica para atraer capital, limitar el riesgo y permitir la formación de asociaciones diversas.
Esto es: necesitarán seguramente organizar sociedades; para ello será necesario contar con una estructura
jurídica ágil y sistemas de gobierno corporativo que permitan a los emprendedores acceder a dichas
instituciones.
El capital es escaso y los emprendedores necesitan de él para poder crecer más allá de su propio ahorro. La
capacidad de acceder a los mercados de capital y de crédito es muy importante para su crecimiento. ¿Es fluido
el acceso al crédito? ¿Existen mercados de capitales organizados? ¿Facilitan las regulaciones ese acceso?
Información: destacamos la importancia de la información para que los mercados funcionen. Los mercados son
muy diferentes: los hay dispersos y poco concentrados —como puede ser el mercado de las carnicerías en
una ciudad—, u organizados y autorregulados, con normas específicas, horarios, miembros, etc. Estos
mercados facilitan la transmisión de información a través de los precios, cuya formación hacen posible al
agrupar a compradores y vendedores. Por consiguiente, la existencia de estos mercados es importante para
generar esa información necesaria. También lo es la existencia de regulaciones que distorsionen los precios
y, por lo tanto, induzcan al error en la toma de decisiones. No solamente los mercados generan información,
10. Las instituciones entendidas como conjuntos de normas que facilitan coordinar las acciones entre los individuos, son uno de los supuestos centrales de la
llamada “Economía Institucional”, idea ya presente en Hayek (1976 [1944]), al referirse a las normas formales de contenido general (p. 106): “Pueden
casi describirse como un tipo de instrumento de la producción que permite a cualquiera prever la conducta de las gentes con quienes tien e que
colaborar, más que como esfuerzos para la satisfacción de necesidades particulares”.
sino que también es notable la relativamente poca información que requieren para funcionar. Distintos
experimentos han mostrado la formación de precios en mercados con indiv iduos que tienen una información
muy escasa sobre las condiciones del mercado mismo (Smith 1982). Subastas dobles y orales —un comprador
y un vendedor realizan ofertas de viva voz— con participantes experimentados o inexpertos, llevan
rápidamente al acercamiento a un precio de equilibrio.
Competencia: la competencia es el motor de la innovación, la creatividad y el progreso económico, pero es
necesario que las normas y regulaciones la faciliten y amplíen, en lugar de restringirla.
EL DERECHO DE PROPIEDAD
Para que los intercambios se realicen, es necesario que los participantes “posean” las cosas: es decir, tengan uno de
los atributos de la propiedad, que es el derecho de su dueño a transferir su posesión a otro. Cualquiera de nosotros
sabe bien que, si aceptáramos algo que no es propiedad de quien nos lo da, estaríamos metiéndonos en un problema:
con el verdadero dueño, que trataría de reclamar lo suyo, aunque fuera violentamente, o, en sociedades organizadas,
acudiendo a la justicia.
Cinco son los atributos del derecho de propiedad (Schlager & Ostrom 1992):
Acceso: el derecho a ingresar en un área física determinada, para disfrutar de sus beneficios, no para apropiarse
de algo (pasear, escalar, remar).
Retiro: el derecho a obtener unidades o productos del recurso (pescar, desviar agua para riego).
Administración: el derecho de regular las pautas de uso interno del recurso y realizar mejoras en el mismo.
Exclusión: el derecho a decidir quién podrá tener derecho de acceso o retiro y cómo pueden transferirse esos
derechos.
Disposición: el derecho a vender o alquilar los derechos de exclusión y administración.
Cuidamos la propiedad, porque significa riqueza. Nos permite disfrutar de los ingresos o beneficios que provengan de
ella. Propiedad es todo tipo de posesión personal: nuestros animales, libros, relojes, autos, ropa, dinero. Es decir: pueden
ser sujeto de propiedad todos los recursos naturales de la tierra (minerales, ríos, etc.), las herramientas, máquinas, fábricas,
escuelas, casas, calles, mercaderías y, más aún, hasta nuestras habilidades y talentos: nuestra habilidad para producir,
nuestra capacidad para trabajar o crear son nuestra propiedad11.
Realmente, la propiedad no significa solo que el propietario disfrute de los beneficios que esta pueda brindarle,
sino que debe soportar también todas las cargas y responsabilidades de lo que haga con ella. Le toca asumir los costos
de su mantenimiento o mejora y hacerse cargo de las pérdidas que generen sus equivocadas decisiones.
La creciente ampliación de la propiedad privada favoreció e impulsó el avance de la civilización en dos sentidos.
El primero de ellos es el incentivo al progreso: está claro que pondré mis mayores esfuerzos en cualquier tipo de
actividad, en la medida que pueda gozar plenamente de los frutos del esfuerzo realizado en el aprovechamiento de mis
recursos. En otros términos: si mi único recurso es mi capacidad de trabajo, solo me esforzaré si tengo la seguridad de
que el fruto de mi esfuerzo me pertenece, es mi propiedad. Vano resulta tratar de inducir a las personas a esforzarse
al máximo, si luego el resultado de esta acción es aprovechado por otro, o si no ejercen sobre ese esfuerzo su derecho
de propiedad.
11. La justificación “clásica” del derecho de propiedad como un derecho humano fundamental proviene de Locke (1988), quien deriva este derecho de la
propiedad que cada uno tiene sobre su propio cuerpo y luego de las cosas que haya obtenido con su propio trabajo: “Porque est e trabajo siendo la
incuestionable propiedad del trabajador, ningún Hombre salvo él mismo puede tener derecho a lo que así se ha mezclado, al menos donde queda
suficiente en común para los demás” (p. 288). Esta última parte de la frase es la famosa “condición” (proviso) de Locke. Ha sido objeto de cientos y
miles de páginas de debate académico acerca de su significado, aun cuando el mismo Locke presenta una respuesta tan solo unas páginas más
adelante: “A lo cual déjenme agregar que quien se apropia de tierra para sí mismo a través de su trabajo, no reduce sino que aumenta la reserva
común de la humanidad. Porque las provisiones sirviendo al sostenimiento de la vida humana, producidas por un acre de tierra cercada y cultivada
son… diez veces más que aquellas que resultan de un acre de tierra, de riqueza similar, desperdiciado en común” (p. 294).
El segundo aspecto por el cual la ampliación de la propiedad privada favoreció el avance de la civilización se
refiere a la protección de los recursos; es decir, de las cosas que son objeto de propiedad. El “propietario” es un
“protector”, ya que recaen sobre él los efectos de sus acciones: si cuida el recurso y lo multiplica, se enriquece; si es
negligente y permite su deterioro, se empobrece. Pensemos esto respecto al lugar donde vivimos. Si cuidamos nuestra
casa, la pintamos y reparamos, mantendrá su valor, e incluso podrá aumentar, si la mejoramos; pero si nos descuidamos
y se deteriora, recibimos una multa automática a través de la caída de su precio.
Cuando no hay propiedad, nos encontramos frente a una “tragedia” pues todos pueden utilizar el recurso y así
termina depredado; no existe la posibilidad de “excluir” a nadie de su uso, como tampoco nadie tiene incentivo alguno
para cuidarlo y mejorarlo. La capacidad de “excluir” es fundamental, no ya para la propiedad, pero sí para la existencia
misma de la sociedad. Imaginemos una situación en la que no pudiéramos excluir a nadie de ingresar en nuestras
casas, sentarse en nuestro sillón, encender nuestro televisor, abrir nuestra heladera. Precisamente porque podemos
excluir a quienes no queremos que entren en nuestra casa, los que sí entran en ella lo hacen porque son “invitados”.
Si cualquiera pudiera ingresar y llevarse lo que quisiera, la “tragedia” llegaría a no tener nada que pudiéramos
consumir en un determinado momento; regresaríamos a una situación de mera subsistencia. Más sobre la “tragedia de
los comunes” puede encontrarse en el capítulo 14.
La propiedad estatal es “propiedad” de todos, y cuando el Estado, que es su formal propietario, no cumple
adecuadamente su papel, tal situación es similar a la de cuando el derecho de propiedad no existía. Vemos esto en los
espacios públicos, que tantas veces resultan abandonados y depredados. Lo dice el viejo refrán: lo que es de todos no
es de nadie. A diferencia de lo que ocurre con su respectiva propiedad privada, pocos individuos tienen tiempo o los
recursos para poder informarse sobre las políticas de manejo de los recursos públicos, y menos aún de las operaciones
diarias. Tampoco pueden influir razonablemente en cada una de las decisiones, por lo que las mismas son tomadas
por un grupo reducido de individuos: así la autoridad deja de lado la responsabilidad que como tal le corresponde.
Mientras los deseos de la mayoría se ven frustrados, otros, con intereses bien definidos pueden organizarse y orientar
esos recursos hacia su propio beneficio, centrando sus esfuerzos en influir precisamente sobre quienes los manejan.
Por último, la posesión de propiedad es también posesión de poder. En la medida que la propiedad privada permita
que la posesión esté dividida entre un gran número de propietarios, y no concentrada en un rey o en el Estado, el poder
también se distribuye, no permitiéndose entonces que se concentre en pocas manos y sea controlado por unos pocos.
Cuando todo es propiedad del Estado, la libertad desaparece.
LOS CONTRATOS
La división del trabajo y la propiedad privada son los requisitos básicos para la existencia del intercambio mercantil de
bienes y servicios. Este intercambio se hace efectivo a través de contratos y compromisos, entendiendo los primeros
como obligaciones legales y los segundos como obligaciones morales.
En ambos casos se trata de obligaciones asumidas voluntariamente, como la del vendedor que se compromete a
entregar un determinado producto en cierta fecha y en determinadas condiciones, y la del comprador, que se
compromete a pagar el precio acordado, en el tiempo y de la forma establecidos. O puede ser la entrega de un dinero
en préstamo y la obligación de pagarlo en las condiciones acordadas. Muchos de estos contratos se formalizan por
escrito y son firmados por los participantes; otros son meros compromisos verbales, que las partes se comprometen a
cumplir y respetar. En todos los casos se trata de la transferencia de ciertos aspectos del derecho de propiedad de una
persona a otra o a varias. Se transfieren derechos de propiedad y no cosas en sí: en muchos casos la pro piedad del
objeto queda en poder del dueño original, que transfiere su uso o disfrute por un determinado periodo.
David Hume (1711-1776) dedujo el cumplimiento de las obligaciones contractuales de la segunda y la tercera
leyes de la naturaleza. Las tres leyes mencionadas por Hume como fundamentales para conseguir paz y seguridad en
la sociedad son la estabilidad de la posesión, su transferencia por consentimiento y el cumplimiento de las promesas.
Estas tres leyes son básicas y necesarias para el funcionamiento de los mercados y de la economía.
Un derecho de propiedad puede violarse y frustrarse el intercambio cuando las obligaciones contractuales no se
cumplen. Una sociedad en la que esas actitudes predominen no favorecerá el intercambio y no podrá progresar.
Los contratos son, además, un costo que debe tenerse en cuenta al formalizar el intercambio. Estos costos deben su
nombre a Ronald Coase, que los llamó “costos de transacción”. Incluyen lo necesario para encontrar al otro participante
en un intercambio determinado, negociar con él y, habiendo llegado a un acuerdo, verificar el cumplimiento del mismo.
Estas actividades pueden llegar a ser tan costosas que ciertos tipos de intercambio tengan que descartarse. De ahí que una
correcta información y el acceso a una justicia eficiente reduzcan estos costos y multipliquen las posibilidades de
intercambiar.
Los contratos son necesariamente incompletos, ya que, como es imposible prever todas las circunstancias futuras,
también lo es considerarlas a todas ellas en un contrato. La legislación —principalmente en un sistema de derecho
codificado— y la jurisprudencia —principalmente en un sistema de common law— permiten reducir el costo de
redactar contratos, pues se limitan a especificar las condiciones puntuales de una transacción, remitiendo lo que no se
encuentre allí a la legislación o jurisprudencia.
La libertad contractual o la ausencia de restricciones en las contrataciones entre las partes resultan de fundamental
importancia para que se puedan expresar allí las valoraciones subjetivas de los individuos, siempre y cuando, por supuesto,
no violen derechos de terceros. Los elementos de la libertad contractual son:
Libertad para concertar un contrato o no.
Para elegir a la contraparte.
Para determinar el contenido.
Para elegir la forma.
El elemento más discutido es el tercero, pues en muchos casos se cuestiona si debe permitirse el contenido de ciertos
contratos. Está claro que un contrato pactado para que alguno asesine a un tercero no puede ser tal, porque el objetivo es,
precisamente, violar el derecho de un tercero. Pero en otros casos se discuten ciertos contratos de los que no resulta nadie
afectado, pero podría serlo alguna de las partes. Tales son los casos de la reproducción asistida y los de venta de órganos,
prostitución, venta de pornografía o drogas y otros (Bullard 2006).
¿Afectan a terceros contratos o acuerdos entre competidores para limitar la competencia? Esta preocupación llevó a
los autores de la llamada Escuela de Friburgo —cuyo autor más destacado fue Walter Eucken— y a quienes influyeron
en forma determinante en las políticas económicas implementadas con posterioridad al nazismo en Alemania, que
desembocaron en el llamado “milagro alemán”, a sostener que el Estado debe controlar la competencia p ara fomentarla,
prohibiendo este tipo de acuerdos. Existía entre estos autores una preocupación de raíz histórica, dado el papel que había
jugado en la economía nazi la formación de carteles en la industria alemana, pero se trataba de carteles formados
compulsivamente por el mismo Estado, no como resultado de acuerdos pactados en un mercado libre. Trataremos este
tema más adelante.
En muchos países se regulan los contratos laborales, de alquiler de viviendas, de arrendamientos rurales, con el
objetivo de proteger a una de las partes, que sería la más débil. El resultado no ha sido el esperado: la mayor restricción
de los contratos laborales ha generado mayores niveles de desempleo y alta informalidad; el control de los alquileres
termina reduciendo la oferta de viviendas en alquiler.
LA M ONEDA
El origen de los intercambios está relacionado con el trueque. Este —también llamado en economía “intercambio
directo”— se refiere al intercambio de un bien o servicio por otro bien o servicio. Su carácter primitivo es evidente,
porque se necesita la “doble coincidencia de necesidades”. Es decir: si tengo una torta y necesito un cuaderno, tengo
que encontrar a alguien que tenga un cuaderno... y quiera una torta. ¿Qué pasa si encuentro a alguien que tiene un
cuaderno, pero necesita un corte de pelo? Pues el intercambio se frustra y es necesario seguir buscando.
De ahí que se evolucionara hacia el “intercambio indirecto”, mediante la utilización como medio de intercambio
de un bien de aceptación generalizada, que a partir de ese momento comenzó a cumplir el papel de moneda 12. Menger
descarta que el origen de la moneda sea una convención o una ley, ya que “presupone el origen pragmático del dinero
y de la selección de esos metales, y esa presuposición no es histórica”. Considera necesario tomar en cuenta el grado
de “liquidez” de los bienes; es decir, la regularidad o facilidad con la que puede recurrirse a su venta. Y suelen elegirse
aquellos productos que sean de fácil colocación, por un lado, y que mantengan el valor por el cual han sido comprados
al momento de su venta: esto es, que no presenten diferencias entre un precio del “comprador” y otro del “vendedor”13.
Aunque parezca lejos el tema por estar considerando una moneda metálica, es cierto que los principios que hacen
a una moneda buena, seleccionada por la gente para ser utilizada, son los mismos. Y así, una moneda será aceptada
dependiendo:
“Del número de personas que aún necesitan la mercancía en cuestión, y de la medida y la intensidad de esa
necesidad, que no ha sido satisfecha o que es constante.
Del poder adquisitivo de esas personas.
De la cantidad de mercancía disponible en relación con la necesidad (total), no satisfecha todavía, que se tiene de
ella.
De la divisibilidad de la mercancía, y de cualquier otro modo por el cual se la pueda ajustar a las necesidades
de cada uno de los clientes.
Del desarrollo del mercado y, en especial, de la especulación.
Del número y de la naturaleza de las limitaciones que, social y políticamente, se han impuesto al interc ambio y al
consumo con respecto a la mercancía en cuestión” (Menger 1985, p. 218).
Por consiguiente, acaba cumpliendo el papel de moneda aquel producto que permite a la gente pasar de un producto
menos “líquido” a otro más “líquido”. Desde este punto de vista, el origen de la moneda tiene una clara característica
de “espontáneo” o evolutivo, siguiendo, según la frase del filósofo escocés Adam Ferguson, “el resultado de la acción
humana, no del designio humano”14.
EL PAPEL DE LOS PRECIOS

Todo intercambio implica un contrato, explícito o implícito. Algunos requieren la redacción de páginas y páginas de
cláusulas; otros se denominan “de adhesión”, como cuando uno compra un pasaje de avión y al hacerlo se “adhiere”
a sus términos. Otros son implícitos: por ejemplo, voy a un supermercado y compro un litro de leche; si al salir me
doy cuenta de que el envase está roto, vuelvo y pido que me lo cambien. No hemos firmado un contrato en el que se
12. “Filósofos, juristas e historiadores, al igual que economistas, e incluso naturalistas y matemáticos, se han ocupado de este notable problema, y no hay
pueblo civilizado que no haya aportado su cuota en la abundante bibliografía que sobre él existe. ¿Cuál es la naturaleza de esos pequeños discos o
documentos que en sí mismos no parecen servir a ningún propósito útil y que, sin embargo, en oposición al resto de la experiencia, pasan de mano en
mano a cambio de mercancías más útiles, más aún, por los cuales todos están tan ansiosamente dispuestos a entregar sus produc tos? ¿Es el dinero un
miembro orgánico del mundo de las mercancías o es una anomalía económica? ¿Debemos atribuir su vigen cia comercial y su valor en el comercio a las
mismas causas que condicionan los de otros productos o son ellos el producto preciso de la convención y la autoridad?”. (Menger 1985, p. 212).
13. “El hombre que va al mercado con sus productos, en general intenta desprenderse de ellos pero de ningún modo a un precio cualquiera, sino a aquel que
se corresponda con la situación económica general. Si hemos de indagar los diferentes grados de liquidez de los bienes de mod o tal de demostrar el peso
que tienen en la vida práctica, solo podemos hacerlo estudiando la mayor o menor facilidad con la que resulta posible desprenderse de ellos a precios
que se correspondan con la situación económica general, es decir, a precios económicos. Una mercancía es más o menos líquida si podemos, con mayor o
menor perspectiva de éxito, desprendernos de ella a precios compatibles con la situación económica general, a precios económicos”. (Menger 1985, p.
217).
14. “No es imposible que los medios de cambio, sirviendo como lo hacen al bien común, en el sentido más absoluto del término, sean instituidos a través
de la legislación, tal como ocurre con otras instituciones sociales. Pero esta no es la única ni la principal modalidad que h a dado origen al dinero. Su
génesis deberá buscarse detenidamente en el proceso que hemos descripto, a pesar de que la naturaleza de ese proceso sólo sería explicada de
manera incompleta si tuviéramos que denominarlo “orgánica”, o señalar al dinero como algo “primordial”, de “crecimiento primi tivo”, y así
sucesivamente. Dejando de lado premisas poco sólidas desde el punto de vista histórico, solo podemos entender el origen del dinero si aprendemos
a considerar el establecimiento del procedimiento social del cual nos estamos ocupando como un resultado espontáneo, como la consecuencia no
prevista de los esfuerzos individuales y especiales de los miembros de una sociedad que poco a poco fue hallando su camino hacia una
discriminación de los diferentes grados de liquidez de los productos”. (Menger 1985, p. 223).
especifique esto, pero está implícito que tendré la posibilidad de devolver un producto defectuoso. Y, efectivamente,
me lo cambian.
Todo intercambio genera, a su vez, un precio: es este la relación por la que se cambia una cosa por otra, sean
bienes y servicios —por un lado— y dinero —por el otro—, o cualquier otra combinación posible. En una economía
“monetaria”, donde se utiliza el dinero como medio de cambio, la mayoría de los intercambios se realizan por dinero
de un lado de la transacción. Esto hace que existan “precios monetarios”; es decir, establecid os en moneda, lo cual
brinda muchas ventajas sobre el cambio a través del trueque.
Los precios son el resultado de esos intercambios y cumplen, además, una función esencial en la economía, porque
para que los intercambios se realicen debemos “conocer” cuáles son las necesidades de los demás y en qué medida
podemos satisfacerlas. De la misma forma, debemos “conocer” cuáles son los medios y cómo obtenerlos.
Si la información fuera “perfecta”, todas las acciones resultarían coordinadas sin dificultades: uno produciría
exactamente lo que el otro necesita y viceversa. No existiría ningún error ni tampoco una mala utilización de los
recursos: los productores sabrían muy bien qué es lo que los consumidores van a demandar, en qué cantidades y de
qué calidades; también cualquier productor en particular podría saber cuánta de esa demanda será satisfecha por otros
y cuánta por él mismo. Con esa información, produciría exactamente lo que le es demandado y, por lo tanto, nunca
sufriría escasez alguna ni se quedaría con productos sin vender.
Sin embargo, el mundo no es así. La información es “imperfecta” y limitada. Por ello, existe la posibilidad de
equivocarse. Por tanto, pensemos en cuán difícil resulta coordinar las acciones de cientos de miles de personas
esparcidas por todo el mundo. Es más: imaginemos, por ejemplo, la coordinación que implica fabricar y distribuir un
producto aparentemente tan simple como un lápiz15.
¿Y cómo es posible coordinar todo eso, para que yo pueda conseguir un lápiz a poca distancia de mi casa? ¿Cómo
pudo saber el productor de grafito en Sri Lanka que eran necesarios tantos lápices en todo el mundo? ¿Y cómo pudo
saber el transportista cuánta madera sería transportada? ¿Y el productor de acero cuántos lápices serían necesarios y
que ello requeriría de cierta cantidad de máquinas, que a su vez deben construirse con acero? Estamos hablando de
una cantidad increíble de información, que nadie en este planeta es capaz de tener en su totalidad.
Friedrich A. von Hayek (1945) escribió un muy importante artículo, en el que se brinda una clara respuesta a ese
interrogante sobre el uso del conocimiento en la sociedad. En el mercado son los precios los que transmiten
información. En ellos se condensa una enorme cantidad de datos en tan solo una cifra. De hech o, simplifican tanto la
toma de decisiones que resulta posible hasta para un analfabeto.
Imaginemos una situación en la que no existieran precios. Supongamos que tenemos una superficie de tierra equis.
En ella se puede técnicamente producir trigo, soja, girasol o criar ganado. ¿Cómo saber qué hacer? Se necesita tener
información: en primer lugar, conocer cuánto trigo, soja, girasol o carne se van a consumir el próximo año; pero para
saber eso, debería saberse también cuánto se va a consumir de cada cosa que se elabora con trigo, etc.: cuánto pan,
cuántos fideos... Incluso si se contara con esta información, la misma no sería suficiente, pues debería saberse también
qué piensan hacer mis vecinos: cuánto trigo, girasol y soja se van a sembrar, tanto aquí como en otros pueblos,
provincias y países. ¡Imposible de saberlo!
Por suerte, no tengo que saberlo. Simplemente tomaré mi decisión analizando unos pocos números, relativos a los
precios del trigo, la soja, el girasol y la carne. Cada uno de esos precios condensa una enorme cantidad de información
y reflejará todos los sucesos que puedan afectar tanto su oferta como su demanda.
15. Leonard E. Read, un gran divulgador de ideas económicas esenciales, lo mostraba claramente en su famoso artículo “Yo, lápiz” (Read 1958): Un lápiz, un
simple lápiz en nuestras manos, cuenta su árbol genealógico, y lo que parecería algo simple se muestra, en verdad, tremendamente complicado. La
conclusión de Read es que ni una sola persona en la faz de la Tierra sabe cómo hacerlo. Para ello hace falta madera, habrá que cortar árboles y se necesitan
sierras, sogas, camiones y todas las personas que trabajaron para hacerlas. Para las sierras hace falta acero, lo cual demanda el trabajo de miles de
personas. Los troncos son llevados por ferrocarril hasta el astillero; la cantidad de gente necesaria para hacer esos vagones , sus ruedas, las locomotoras, sus
motores, es enorme. Ya en el astillero son necesarias distintas máquinas para cortar la madera desde un gran tronco hasta la pequ eña forma del lápiz. Esta
madera debe ser pintada, ¿y quién hace la pintura? Detrás de ella se asoma toda la industria del petróleo y la petroquímica. El grafito de la mina viene de Sri
Lanka y ni que hablar de las cosas necesarias para su producción y transporte hasta la fábrica de lápices. Lo mismo puede dec irse de la goma de borrar. En
resumen, miles de personas en países de todo el mundo han contribuido a la existencia de este lápiz que hoy me permite escribir.
Tomemos el caso del trigo. Si tuviera que averiguar cuánto trigo se va a producir en el mundo, tendría que tener
también una hipótesis de cómo será el clima en cada una de las zonas productoras, dado que se trata de un elemento
fundamental que se debe tener en cuenta. Esto quiere decir que debería estar siguiendo los vaivenes climáticos de
muchas zonas del planeta. Sin embargo, si hubiera una enorme sequía en Ucrania, podré enterarme inmediatamente
por medio de Internet; pero si no tuviera acceso a la red, igual recibiría la información a través del precio del trigo. Y
es que quienes detecten esta situación de escasez sabrán enseguida que habrá poco trigo proveniente de Ucrania, por
lo que buscarán rápidamente comprar el trigo disponible, o demandárselo a otros proveedores, lo cual elevará el precio.
El productor local tal vez ni esté enterado de la sequía en Ucrania, pero percibe el aument o del precio del trigo, y
el mismo le dice además lo que tiene que hacer: con un precio más alto le conviene sembrar más. El mercado ha
transmitido esa información en forma automática y ha enviado una señal para comenzar a reemplazar el faltante
producido por la sequía. El mayor precio envía, además, una señal a los consumidores, para que restrinjan su consumo
de productos elaborados con trigo o lo reemplacen por otros, lo cual también contribuye a reducir la escasez 16.
EL CÁLCULO ECONÓM ICO

Los precios permiten el “cálculo económico”, que utilizamos para determinar si nos conviene o no realizar alguna
acción en el mercado. Gracias a que existen los precios, podemos determinar si vale la pena cultivar trigo ya que
vamos a contar con la información del precio del trigo y también con la de los costos necesarios para producirlo. Si
en esa simple cuenta entre “ventas” y “costos” obtenemos un resultado positivo, entonces diremos que vale la pena
producir trigo. Es más, haremos cuentas similares en relación con la producción de soja, girasol y carne y al
compararlas sabremos qué es lo que nos conviene producir.
El cálculo así aplicado es el principal vehículo de la organización de la producción en la economía. Durante mucho
tiempo se pensó que el debate entre la economía de mercado y la economía socialista se centraba en si debía haber o
no planificación de la economía. Pues no es esa la cuestión. Siempre hay planificación; siempre alguien está
decidiendo cómo se van a utilizar los recursos: el debate gira en torn o a quiénes harán esa planificación. En una
economía socialista, el que planifica es el Gobierno; en una economía de mercado, esa planificación la realiza cada
uno y se coordina mediante el mecanismo de los precios.
El cálculo económico alcanza un mayor grado de perfección con el avance de la contabilidad, una disciplina de
larga data. No sin razón, Goethe llamó a la contabilidad uno de los inventos más extraordinarios de la mente humana 17.
La planificada economía socialista se enfrentó con este insoluble problema: la falta de derechos de propiedad y
su intercambio a través de contratos impedía la existencia de precios, y los planificadores no contaban entonces con
la información necesaria para efectuar ese cálculo económico. No era solamente cuestión de almacenar la suficiente
cantidad de información en una computadora: ese conocimiento no estaba disponible, ya que se trata del conocimiento
de valoraciones subjetivas, que no están ni siquiera disponibles para el individuo mismo. Nunca me he preguntado
hasta ahora si en la necesidad de tener que desprenderme de algo lo haría del auto, los televisores de mi casa o los
aires acondicionados. No he tenido que plantearme esas valoraciones. Por esta razón las conozco muy poco, y mucho
menos aún las conoce el planificador18.
16. Hayek (1945) lo explicaba de esta manera: “El hecho más significativo acerca de este sistema es la economía de conocimiento con la que opera o, lo que
viene a ser lo mismo, cuán poco necesitan saber los participantes individuales para realizar las acciones apropiadas. En forma sucinta, por int ermedio de
una especie de símbolo, solo se transmite la información esencial, y solo a aquellos que les concierne. Es más que una metáfora la descripción del sistema
de precios como un tipo de mecanismo para consignar cambios o como un sistema de telecomunicaciones que permite al productor individual solo
observar el movimiento de unos pocos indicadores: como un maquinista puede obser var las agujas de unos cuantos relojes, para adaptar sus actividades
a cambios de los cuales puede ser que nunca conozca más que su reflejo en el movimiento de precios”.
17. Citado por L. von Mises, La acción humana, 6.a edición (Madrid: Unión Editorial [1949] 2001), p. 279; Goethe, Años de aprendizaje de Willhelm Meister ,
libro 1 cap. 10.
18. Comenta Sowell (1996, p. 218): “Las transacciones de mercado no requieren ese conocimiento con anterioridad. Cuando uno se en frenta con un precio
mayor de un cierto bien que normalmente compra o con una gran oferta para un producto que uno normalmente no compra, entonces y solo entonces se
toma una decisión —y no es inusual que personas en tales situaciones decidan algo que no hubieran esperado de sí antes, aun si los resultados sean
suficientemente buenos como para ocasionar un cambio permanente de su consumo. La mayoría de nosotros no necesita pensar cuál sería nuestra
elección entre poseer un yate o un avión, mucho menos una elección incremental entre un yate más grande o un avión más poderoso. En la economía de
LA FUNCIÓN EM PRESARIAL
En la actividad de coordinación que los precios facilitan es inevitable que exista la incertidumbre: si hay algo que los
economistas no conocen es el futuro, y este puede traer, y seguramente traerá, eventos inesperados. Cada uno de los
actores tomará en cuenta los factores que, según entiende, pueden influir en la situación originando cambios, y esto
depende del juicio individual, de las estimaciones subjetivas individuales. Este proceso de prever, de “especular”
respecto a las condiciones futuras que se obtengan, como resultado de una decisión, se denomina “acción empresarial”,
y está presente en todas las acciones, aun en aquellas que nos parezcan muy alejadas de lo que normalmente
llamaríamos una decisión “empresarial”.
No obstante, vamos a delimitar el campo de nuestro análisis a la función de guiar los procesos de producción para
satisfacer las necesidades y deseos de los consumidores, y llamaremos a esto la “función empresarial”.
De forma inevitable, será necesario el trascurso de cierta cantidad de tiempo hasta que uno o varios recursos sean
transformados en productos que puedan satisfacer una cierta necesidad. El empresario capitalista es el que invierte en
“capital”; esto es, en la adquisición de recursos naturales (tierras y todo lo que la naturaleza nos proporciona) y bienes
de capital (maquinaria, equipos) utilizados en el proceso de producción. Debe adelantar el dinero para pagar los costos
de materias primas, equipos y trabajadores, con la expectativa de que el prod ucto futuro que se obtenga será vendido
a un precio remunerativo. La calidad de su juicio y la exactitud de su pronóstico son fundamentales.
El emprendedor adquiere factores de producción o servicios de esos factores en el presente, pero sus productos
serán vendidos en el futuro. Siempre estará alerta ante las oportunidades que puedan presentarse para generar valor
económico. Su ganancia es el resultado de esa capacidad superior de alerta, para ver que esos factores o sus servicios
pueden ser utilizados en una forma más remunerativa de lo que están siendo utilizados ahora.
No obstante, al obtener dicho resultado, está ya enviando una señal para que otros hagan lo mismo; para que lo
sigan en esa actividad innovadora. Al hacerlo, los recién llegados incrementan la demanda de esos factores necesarios
y por lo tanto su precio aumenta, reduciendo el margen de ganancia. Este proceso continuaría hasta eventualmente
eliminar esa ganancia, si no fuera porque las condiciones respecto a los factores, las tecno logías y las preferencias de
los consumidores cambian en forma constante, generando nuevas oportunidades para los que continúan estando alerta.
Ese “espíritu emprendedor”, ese estado de alerta ante las oportunidades, y esa vocación de asumir un riesgo,
invirtiendo un capital para obtener un mayor resultado futuro, no están relacionados con ninguna suma en particular
de capital, grande ni pequeña: es una función que igual la cumple el pobre que recibe unos pocos billetes de préstamo
del Grameen Bank19 para comprar los implementos necesarios para lustrar zapatos, el que genera ciertos ahorros o los
recibe de sus familiares para abrir un pequeño comercio, o la más grande empresa internacional.
La función empresarial a la que nos referimos aquí hace referencia a esta importante tarea para determinar la
asignación de recursos en la economía. Lamentablemente, la palabra “empresario”, que en esencia se refiere a quien
realiza tal función, ha sido desacreditada por quienes invierten parte de su “capital” en obtener p rivilegios, desviando
su atención de la satisfacción de las necesidades de los consumidores hacia la satisfacción de las necesidades del
gobernante de turno. En este caso, las “ganancias” no son el fruto de la eficaz competencia en el mercado, sino de
lograr, por los medios mencionados, su restricción, cargando a todos los consumidores con el costo de ese privilegio.
mercado, un individuo o una unidad decisoria necesita ocuparse solamente de una porción minúscula de todos los intercambios p osibles. Bajo la
planificación central, alguien tiene que tratar de reconciliar todas estas simultáneamente. En una economía de mercado incluso el fabricante de yates o el
de aviones no necesita preocuparse de la relación entre estos dos productos, mucho menos de las relaciones de precios entre estos y muchos otros
productos que compiten por el mismo metal, vidrio, combustible, espacio de almacenamiento, capacidades laborales. Cada productor solo se ocupa de la
relación entre su producto y el dinero —un medio fungible en el que otras personas miden la relación de sus propios productos. Se puede decir que la
economía compara un uso con otro por este medio. Esto no es solamente cierto, es una importante verdad, porque nos explica po r qué el conocimiento
es economizado a través de la asignación vía precios. Otra forma de decir lo mismo es que la planificación central requeriría mucho más conocimiento
del que pueden poseer los planificadores para obtener el mismo resultado neto”.
19. El Grameen Bank es el banco fundado por Mohammad Yunus en Bangladesh, que otorga préstamos por sumas muy pequeñas a personas organizadas en
grupos, que de otra forma tendrían pocas oportunidades de acceder al capital. Para tener más información, visitar: http://www.grameen-info.org/.
El emprendedor es aquel que ha visto ciertos factores subvaluados en relación con su potencial: reconociendo esta
discrepancia y actuando sobre ella ha invertido fondos para redirigir esos factores de producción hacia el objetivo que
ahora quiere alcanzar.
Como resultado de dicha acción, los consumidores han sido servidos, y el emprendedor premiado con una
ganancia por haberlo hecho. Una pérdida, por el contrario, sería el resultado de una mala estimación por parte del
emprendedor. Todo emprendedor, entonces, invierte tiempo, esfuerzo y/o capital, porque estima que obtendrá un valor
superior; si lo logra, tendrá ganancias; si no, pérdidas.
Esas ganancias o pérdidas, como resultado de nuestras acciones, son psíquicas, teniendo en cuenta que quien actúa
lo hace decidiendo con base en sus objetivos y valoraciones personales —y, por lo tanto, subjetivas—, en comparación
con las alternativas disponibles. La ganancia psíquica puede resultar tanto de la disminución o eliminación de una
incomodidad o insatisfacción, como del logro de un resultado positivo. Los emprendedores también reciben ganancias
o pérdidas psíquicas, pero, para mantenerse en la actividad, deben cubrir al menos todos sus costos. Un elemento
determinante de esto es la aceptación que los consumidores otorguen al producto ofrecido: los emprendedores están
permanentemente atentos a los cambios de los gustos y demandas de los consumidores; por eso suele decirse que el
consumidor es el soberano. En tal sentido, y aunque parezca paradójico a primera vista, los emprendedores están a
merced de ellos, y no viceversa, ya que sus decisiones sobre comprar o no comprar determinan las ganancias o pérdidas
de aquellos.
Aquí es donde vemos el verdadero papel que cumplen las ganancias. Si un emprendedor las obtiene, quiere decir
que los consumidores han valorado más dichos productos o servicios que los factores separados que llevaron a su
existencia. Se ha generado valor; ciertos recursos han pasado de unas determinadas manos a otras que los valoran más.
En medio de ese proceso, el empresario ha sido premiado por lograrlo y la señal que se envía a la sociedad es que ese
resultado positivo es bueno y merece continuarse. Si la situación es la inversa, si los consumidores valoran poco el
producto o servicio final, entonces el mensaje es: que esos factores de producción deberían haber sido utilizados en
otra cosa, donde ya estaban siéndolo probablemente; que esa reasignación no ha sido valorada y, por lo tanto, no
debería continuarse.
No quiere esto decir que el emprendedor está pensando en los consumidores, porque es magnánimo. Lo hace
porque quiere cumplir sus propios objetivos y obtener ganancias. Pero lo notable de este sistema es que para hacerlo
así está obligado a satisfacer las necesidades de los demás y actúa en tal sentido, como si fuera guiado por una “mano
invisible”20.
Pocos personajes de la economía suelen ser más odiados que los intermediarios. El mo tivo probablemente sea la
suposición de que no agregan valor. Pero ¿es eso así? Veamos lo que nos muestra una investigación sobre el papel
que cumplen ciertos intermediarios en Italia. Se trata de un trabajo de Luciana Lazzeretti, Lisa De Propris y Dimitri
Storai, del Istituto di Politica per lo Sviluppo Industriale (2001), o desarrollo industrial. Ellos han estudiado el papel
que cumplen los impannatori en el distrito textil de Prato, en la Toscana.
Esos impannatori son empresarios “puros”, que no producen “bienes”, sino que actúan como brokers para los
productores textiles de ese distrito industrial. Cumplen funciones de coordinación de la producción y financieras. Las
primeras incluyen explorar nuevos mercados y conseguir clientes para los subcontratistas con los que están
relacionados, vincular a estos con los clientes y negociar en su representación. No solamente realizan estas tareas
20. He aquí un párrafo de Adam Smith que se hizo famoso (Smith [1776] 1958, p. 402): “Ahora bien, como cualquier individuo pone todo su empeño en
emplear su capital en sostener la industria doméstica, y dirigirla a la consecución del producto que rinde más valor, resulta que cada uno de ellos
colabora de una manera necesaria en la obtenci ón del ingreso anual máximo para la sociedad. Ninguno se propone, por lo general, promover el interés
público, ni sabe hasta qué punto lo promueve. Cuando prefiere la actividad económica de su país a la extranjera, únicamente c onsidera su seguridad, y
cuando dirige la primera de tal forma que su producto represente el mayor valor posible, solo piensa en su ganancia propia; pero en este como en otros
muchos casos, es conducido por una mano invisible a promover un fin que no entraba en sus intenciones. Mas no implica mal alguno para la sociedad
que tal fin no entre a formar parte de sus propósitos, pues al perseguir su propio interés, promueve el de la sociedad de una manera más efectiva que si
esto entrara en sus designios. No son muchas las cosas buenas que vemos ejecutadas por aquellos que presumen de servir solo el interés público. Pero
esta es una afectación que no es muy común entre comerciantes, y bastan muy pocas palabras para disuadirlos de esa actitud”.
comerciales, sino también coordinan las actividades de producción entre distintos productores, a través de redes de
compradores y proveedores, actuando incluso en la compra de insumos para ellos.
En el distrito de Prato hay cientos de impannatori, vinculados con subcontratistas en relaciones de largo plazo
basadas, en buena medida, sobre la confianza y la reputación de cada una de las partes. Sin embargo, su función no
termina ahí, ya que también cumplen un rol financiero, a menudo subestimado: proporcionan apoyo financiero a las
pequeñas empresas en tiempos de crisis, les ofrecen créditos para que adquieran equipo, e incluso han comprado a
menudo el equipo ellos mismos, para dárselos al subcontratista y recuperar ese costo más adelante. El financiamiento
de capital de trabajo es relativamente simple y se denomina sconto lavoro —descuento de trabajo— donde el
impannatori adelanta los fondos necesarios, que luego se cobra del resultado de la venta. También suelen actuar como
venture capitalists o business angels, al proveer financiamiento a nuevos emprendedores e incluso guiándolos en sus
primeros pasos.
Este modelo de “organización industrial” plantea ciertas cuestiones teóricas interesantes, ya que el análisis
tradicional sostendría que el aprovechamiento de economías de escala debería llevar a la integración de las actividades
bajo el paraguas de una misma firma. Y no solamente dichas ventajas motivarían estos resultados, sino también la
existencia de altos costos de transacción, generados por los numerosos intercambios entre empresas diferentes.
Sin embargo, hay claramente ventajas por otra parte, concretamente por la flexibilidad de esta configuración
industrial en redes y los incentivos de los emprendedores, que superan a las ventajas tecnológicas, de la misma forma
que la confianza y la reputación reducen los costos de transacción.
Y en verdad, el origen de este modelo industrial proviene de la desintegración de otro, basado en empresas que
aprovechan economías de escala. Todo ocurrió en los años cincuenta, cuando había grandes firmas integradas
produciendo productos estandarizados de baja calidad, mientras a su alrededor había numerosas pequeñas empresas
con productos de calidad superior, especialmente para mujeres. En ese momento ese modelo comenzó a colapsar:
cambios en la demanda y el entorno competitivo derivaron en que prosperaran las pequeñas empresas, al tiempo que
las grandes se reducían vendiendo muchas actividades a las pequeñas: entregaban su maquinaria y equipo a nuevos
emprendedores, muchos de ellos empleados despedidos por las mismas grandes empresas. En medio de todo eso se
movían los impannatori, actuando como empresarios que ofrecen servicios de comercialización, coordinación y
financiamiento. Y agregando valor, por supuesto.
LA COM PETENCIA
Los precios son los medios informativos que indican cambios en las preferencias de los consumidores, las dotaciones
de factores y las tecnologías, y llaman la atención sobre lo que es conveniente producir. Por supuesto que no son
indicadores perfectos. Por algo las empresas dedican cuantiosos recursos y esfuerzos para obtener información
adicional sobre las preferencias de los consumidores, y lo hacen a través de estudios de mercado, mediante el análisis
de su comportamiento, e incluso hasta analizando la basura, para determinar lo que efectivamente se consume.
Cuando vamos a un supermercado y encontramos en él las cosas que necesitamos, ¿quién le ha dicho a los dueños
del mismo que nos ofrezcan esos productos y no otros? Hay más: ¿quién les ha dicho a quienes los fabricaron que
elaboraron esos productos precisamente? Si nos ponemos a pensar, por ejemplo, que las bananas llegaron desde
Ecuador hasta allí, sin que nadie diera órdenes a nadie, la cosa parece increíble. ¿Cómo supo el productor ecuatoriano
que a mí me gustan las bananas, si ni siquiera me conoce? Toda esa información se canaliza a través de los infinitos
precios que observamos en la economía. Ahora bien, nadie es capaz de manejar “toda” la información existente y no
hay dos personas que tengan exactamente el mismo conocimiento; si así fuera, la evaluación de los datos sería distinta.
Hay algunos, con mayor capacidad y astucia, que saben ver las oportunidades que la información de los precios
brinda y buscan toda posible fuente de beneficios. Son los que mueven el mercado, compitiendo entre sí para obtener
los factores necesarios —tierra, capital o trabajo—, elevando el precio de tales elementos; también compiten entre sí
por los consumidores, reduciendo los precios de los bienes de consumo. En fin, en forma permanente movilizan el
mercado con su demanda de empleados, de préstamos, de materias primas, elevando salarios, tasas de interés pagadas
a los ahorristas, y rentas. Por otro lado, hacen lo mismo con su oferta de productos, para ganarse el voto de los
consumidores.
Este fenómeno impulsa la producción, la innovación, la tecnología, la mejora de la calidad de vida. Se conoce este
hecho con el nombre de “competencia”. La competencia es algo sano. Y aflorará naturalmente, debido a los mensajes
que los demandantes están transmitiendo en el mercado con su voto diario. Cualquier mensaje influye en el mercado,
ya sea demandando o absteniéndose de hacerlo. Evidentemente, el surgimiento de la competencia se debe a que el
bien económico en cuestión es atractivo para los consumidores. Claro está que si alguien se dedica a fabricar bicicletas
con ruedas cuadradas, no es difícil predecir que nadie competirá con él. Es más, si no modifica su política, acabará
muriéndose de hambre.
Esa competencia es muy distinta de lo que sucede en la naturaleza, donde, al resultar escasos los medios de
subsistencia, impera la fuerza. Lo mismo sucedía entre los hombres hasta que la división del trabajo hizo surgir la
cooperación entre ellos para obtener más, en vez de repartirse lo poco existente.
La competencia que se desarrolla en una sociedad es diferente y nunca se interrumpe. Todos valoramos algunas
cosas más que otras, y no solo en el mercado compiten las gentes entre sí: también en el arte, la cultura, la religión, la
educación, etc. La no-competencia no existe.
La competencia es la emulación entre distintas personas, para sobrepasarse unas a otras. No es una pelea, un
combate, y por tal razón la terminología militar para describir lo que sucede en el mercado es claramente
inapropiada. Palabras como “ataque”, “defensa”, “batalla”, “guerra comercial” y otras podrán ser una metáfora de
lo que verdaderamente sucede, pero nada tienen que ver con la actividad bélica real donde imperan la violencia y
la muerte.
Por otra parte, aunque suele hablarse de “competencia salvaje”, lo cierto es que nada tiene que ver con la
competencia que observamos en el mundo de la naturaleza. Allí el pez grande se come al pez chico, que, obviamente,
ya no tiene otra oportunidad. Por el contrario, en la competencia que se establece en el mercado habrá un productor
que tenga una posición más importante, porque es el que mejor atiende a las necesidades de los consumidores, pero
esto no implica la desaparición de todos los demás que no solamente subsisten, sino que cuentan con nuevas
oportunidades para competir. En este sentido, la competencia en el mercado se asemeja más a la competencia en el
deporte, donde todos tienen una “hinchada”, ganen o pierdan, y siempre tienen una oportunidad más para terminar
como campeones. El mercado es un campeonato continuo.
Desde otra perspectiva, es incluso superior a la competencia en el deporte, ya que en un partido en particular uno
pierde y otro gana, pero en un intercambio económico ganan todos los que participan.
RESUMEN
Los mercados permiten coordinar los planes de los individuos, logrando así aprovechar los beneficios que brinda la
división del trabajo. Los intercambios, motivados por la distinta valoración que se hace de los bienes, en virtud de la
utilidad marginal decreciente, son en realidad intercambios de derechos de propiedad sobre bienes y servicios,
realizados mediante contrato, que puede ser informal o formal y, en general, incompleto.
Los cambios de preferencia entre los consumidores generan a su vez modificaciones en los mercados. Los
emprendedores tratan de satisfacer esas nuevas necesidades, innovando y desarrollando nuevos productos y procesos.
Para ello, son guiados por el mecanismo de los precios a la hora de asignar los recursos a sus usos más eficientes y
movilizados por la competencia. Sus acciones tienden a acercar el mercado al equilibrio, punto este donde se alcanza
un óptimo.
Pero los mercados no pueden funcionar en un vacío institucional: necesitan de reglas de juego o, lo que es lo
mismo, instituciones. Estas son, básicamente, los derechos de propiedad, los contratos, los servicios de mediación y
justicia, las sociedades comerciales, los mercados de crédito y de capitales, los mercados de información y las reglas
de la competencia.
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Capítulo 2
LAS FALLAS DEL MERCADO
OBJETIVOS
En este capítulo vamos a considerar los problemas que tienen que superar los mercados para alcanzar el punto óptimo de
eficiencia visto en el capítulo anterior, y también los posibles caminos que deben recorrerse para solucionarlos.
Los mercados se mantienen en una permanente situación de cambio y movimiento. Tienden hacia el equilibrio,
aunque no lo alcanzan. Habiendo supuesto que el equilibrio es el óptimo de la eficiencia y, en particular, habiéndolo
hecho extensible a todos los mercados en lo que se llama “equilibrio general”, surgen como contraste las “fallas”, que
impiden alcanzar ese punto. Veremos cuáles son esas fallas, en particular las imperfecciones de la competencia, las
externalidades, los bienes públicos y la información asimétrica.
¿Cuáles son las condiciones que demanda ese equilibrio general? ¿Cómo explicamos el cambio y el proceso
del mercado hacia el equilibrio?
¿Puede ser “perfecta” la competencia? ¿Cómo se define esa perfección, en vista de la cantidad de participantes en
el mercado o de las barreras para ingresar en él?
¿Qué son las externalidades y cómo pueden resolverse?
¿Pueden los bienes con características de “públicos” ser provistos únicamente por el Estado?
¿Cuáles son las soluciones a los problemas de información asimétrica?
EL EQUILIBRIO INALCANZABLE
Si el punto de equilibrio de un mercado es óptimo en el sentido de Pareto, ¿no ha de ser óptima una situación en
la que todos los mercados estén en equilibrio? Imaginemos una situación así: se maximiza el superávit de los
demandantes y el de los oferentes; no existen excedentes involuntarios en el mercado, ya que todo el que quiso
comprar lo hizo, y todo el que quiso vender también, y los productos quedaron en manos de quienes más los
valoran: los compradores, que adquirieron de los oferentes que los valoraban en menos, y los vendedores, cuando
sus valoraciones eran superiores a las de los compradores.
Por supuesto que el equilibrio general es un modelo “ideal”, una configuración imaginada, no descubierta en
el mundo real. ¿Cuál sería el sentido de considerar mundos ideales que no existen? Pues como en las ciencias
sociales no pueden realizarse experimentos como en las ciencias naturales, el uso de este tipo de construcciones
imaginarias permite llegar lógicamente a determinadas conclusiones, suponiendo algún tipo de cambio, mientras
que todo lo demás se mantiene igual. Esto es lo que solemos describir con las palabras latinas ceteris paribus, con
lo cual se quiere decir que todo lo demás sigue igual, no ha cambiado. Un modelo ideal de este tipo nos permite
deducir cuáles son los efectos de alguna modificación en alguna de las variables.
Ya volveremos sobre esto más adelante. Por el momento se comprenderá la importancia que pueden tener estos
modelos ideales en una ciencia social, si ponemos un ejemplo tomado de la ciencia política. Todos conocemos la idea
del “contrato social”, y este es un modelo ideal para tratar de imaginar cómo pueden haber surgido la sociedad y el
Estado, pero no hay evidencias históricas de que tal contrato haya sido pactado alguna vez.
Volviendo al equilibrio general, el problema es que el modelo del mercado competitivo en equilibrio, como suele
ser presentado, demanda unas condiciones de imposible realización en el mundo limitado y real en el que los humanos
vivimos.
En particular, dicho modelo demanda que (Kirzner 1973):
Todas las acciones deben estar perfectamente coordinadas.
Las decisiones de los dueños de los recursos con las de los empresarios que los compran.
Las decisiones de los consumidores para comprar cada producto o servicio con las decisiones de
producción y venta de los empresarios.
Las decisiones de cada empresario con las del resto, por lo que no habría actividad más lucrativa que esa.
No existiría un mejor método de producción, tecnología o escala.
Por otro lado,

Los precios de los productos y recursos deben ser los que permitan esta coordinación universal.
El precio de cada recurso debe ser tal que la cantidad que los dueños están dispuestos a vender sea la
misma que los empresarios quieren comprar.
El precio de cada producto debe ser tal que la cantidad que los empresarios desean vender sea igual a la
que los consumidores quieren comprar.
Cada empresario debe estar produciendo en el nivel en que su ingreso marginal sea igual a su costo
marginal.
Esto exige que ni las dotaciones de recursos, ni las posibilidades tecnológicas, ni las preferencias de los consumidores
cambien. No existe un beneficio empresarial, sino una tasa de remuneración de los factores, que es igual a todos ellos.
Es una economía sin cambios, sin innovación, sin emprendedores. Demanda, adicionalmente, un conocimiento
omnisciente: todas las decisiones antes mencionadas solo pueden cumplirse si se tiene un conocimiento perfecto y
anticipado de las acciones y reacciones de los demás actores del mercado.
Algunos autores han querido rescatar al modelo del equilibrio general, incorporando en el mismo los costos del
aprendizaje, para obtener la información necesaria. Así, por ejemplo, en el caso de comprobarse una discrepancia de
los precios en el mercado de un mismo bien, la situación debería explicarse en los costos de eliminarla; de persistir tal
situación, sin que el mercado ajuste la diferencia, el equilibrio se alcanzaría igual, pues la eliminación de tal
discrepancia no se vería justificada en términos de eficiencia, debido a que el costo de su eliminación sería superior a
los beneficios que se alcanzarían. Así se mantendría el óptimo paretiano.
Sin embargo, la introducción de los costos del aprendizaje en el modelo no lo salva de sus serios problemas, ya
que esto implica un proceso deliberado de aprendizaje; es decir, obtener la información necesaria de aquello que se
sabe que no se sabe. Pero el problema fundamental es la ignorancia de lo que se desconoce. No se sabe lo que no se
sabe21.
En el ejemplo mencionado en el capítulo anterior de un vendedor A y otro B con distintos precios, la discrepancia
de precios en el mercado existe, pero no se tiene noticia de su existencia. Esa ignorancia es eliminada por un acto de
descubrimiento espontáneo, por lo que el proceso de descubrimiento en el mercado no puede incorporarse a un modelo
como el del equilibrio general, de carácter mecánico y determinista, sino a uno en el que la situación de origen sea el
desequilibrio y lo que deba estudiarse sea el proceso que tiende a un equilibrio final, que nunca llega a alcanzarse, pues
forma parte de un constante cambio.
Pero si tomamos en cuenta los factores que pueden causar cambios de precios, y tratamos de encontrar la situación
final a la que esos cambios llevarían, entonces nos encontramos con un estado final de reposo, donde los precios serían
lo que los economistas clásicos solían llamar “precios naturales”. El del mercado es un precio real; el precio final es
un precio hipotético. El primero es un hecho histórico, que puede expresarse numéricamente, sobre el segundo solo
pueden definirse las condiciones requeridas para su aparición.
El precio del mercado nunca coincidirá con ese precio final, pero es necesario considerar a este último para
comprender el mecanismo de ajuste del mercado hacia el mismo. Ese precio será un blanco móvil que nunca será
alcanzado, debido fundamentalmente a que los cambios en los factores que determinan la formación de los precios no
suceden en forma simultánea, sino que requieren tiempo, y es durante ese tiempo cuando se producen nuevos cambios.
Esa construcción imaginaria de un “estado final de reposo” o equilibrio general walrasiano continúa funcionando
como una “economía de giro uniforme”, donde existe...
21. En palabras de Israel Kirzner (1997, p. 131): “Un acto deliberado de aprendizaje se produce cuando alguien reconoce su carencia de conocimiento, es
consciente del modo de resolverla y a qué costo, y cree que lo que ganará con el aprendizaje justifica asumir ese costo. El p unto de partida es la conciencia
de la propia ignorancia, una conciencia lo suficientemente clara como para identificar los ítem específicos de conocimiento q ue a uno le faltan. El punto
final del proceso de aprendizaje es la posesión del conocimiento buscado; pero esta posesión no envuelve elementos esencialmente sorpresivos. Cuando
uno investiga un tema en una enciclopedia, o busca en el diccionario el significado de una palabra o el modo como se escribe, o examina el plano de una
ciudad que no conoce, uno no se encuentra con nada sorpresivo. Uno conoce su ignorancia, se sorprende de descubrir que ha sido víctima del error, que el
mundo resulta ser bastante distinto de lo que había imaginado. En cambio, la clase de etapas de descubrimientos que conforman el proceso de mercado se
caracterizan por la presencia de la sorpresa y el descubrimiento, y por la correspondiente falta de conciencia previa de la natu raleza de la propia
ignorancia”.
... un conjunto de precios tal que cada consumidor elige la cesta que prefiere de entre las que son asequibles y todas las decisiones de los
individuos son compatibles en el sentido de que la demanda es igual a la oferta en todos los mercados. (Varian 1993, p. 509).
... fue elevada posteriormente a la categoría de “óptimo”, según el Primer Teorema de la Economía del Bienestar, al
lado de la cual todo lo demás es un “fracaso”:
Este teorema garantiza que un mercado competitivo obtiene todas las ganancias derivadas del comercio: la asignación de equili brio lograda
por un conjunto de mercados competitivos es necesariamente eficiente en el sentido de Pareto. Quizá no tenga ninguna otra propiedad deseable,
pero es necesariamente eficiente. (Varian 1993, p. 518).
Se pregunta Varian: “La existencia de un equilibrio competitivo es importante en la medida en que sirve para
comprobar la coherencia de los diferentes modelos que hemos analizado en los capítulos anteriores. ¿De qué serviría
desarrollar complejas teorías del funcionamiento de un equilibrio competitivo, si este normalmente no existiera?” (p.
515).
Parece un razonamiento de este tipo: tenemos una linda teoría, la realidad tendría que ser como ella indica… y, si
así no es, será la realidad la que tiene problemas. La teoría, sin embargo, tiene que ayudarnos a comprender la realidad,
lo cual es muy distinto de pretender que esta se acomode a ella.
LA COM PETENCIA PERFECTA

Como se mencionó antes, el equilibrio general es un “equilibrio competitivo”; es decir, demanda una determinada
configuración del mercado, llamada normalmente “competencia perfecta”. Este es también un modelo ideal de
mercado donde se cumplen las siguientes condiciones:
Todos los productores son pequeños en relación con el mercado total, por lo que sus decisiones respecto a la
cantidad que hay que producir no tienen un efecto en el precio. Por eso son “tomadores de precios”; es decir,
simplemente registran el precio del mercado para tomar su decisión, pero no pueden influir en él.
Todos los productores venden un producto homogéneo, que no se diferencia del de sus competidores.
Existe información perfecta de todos los participantes respecto a las condiciones del mercado, tanto presentes
como futuras.
Todos utilizan la misma tecnología, el mismo tipo de organización empresarial; todos alcanzan la misma tasa de
ganancias.
Existe libre entrada y salida del mercado.
Esto significa que los productores toman al precio como un parámetro, no como una variable sobre la cual tienen que
tomar una decisión, y que todos ellos terminan obteniendo una ganancia normal; es decir, una que cubra todos los
costos de producción y permita un rendimiento sobre el capital, similar a la tasa de interés que se obtiene en el mercado.
Cualquier situación en la que una empresa estuviera obteniendo ganancias superiores a las normales generaría
incentivos para ingresar en ese mercado y eventualmente reducir el margen de ganancia a niveles normales.
El óptimo de Pareto se alcanza, entonces, en el equilibrio general con competencia perfecta.
EL FRACASO DEL M ERCADO

Al encontrar la realidad lejos del modelo ideal de equilibrio general con competencia perfecta, se considera que el
mercado fracasa. Los economistas comienzan a descubrir numerosas instancias de “fallas del mercado”. ¿Qué se puede
hacer al respecto? La respuesta más común —aunque luego veremos que no es la única— es que el Estado intervenga
mediante políticas públicas —regulaciones sobre los mercados, provisión estatal de servicios— y, si puede, lo haga de
manera perfecta, acercando la situación al óptimo. El razonamiento sigue el siguiente camino:
Implícitamente supone que los problemas que el mercado presenta podrán ser solucionados por el Estado sin costo.
Quienes manejan el Estado son personas benevolentes, cuyo principal objetivo es alcanzar el bien común, para
alcanzar también una asignación óptima paretiana de los recursos. Esta vis ión ha sido llamada el “modelo Nirvana”,
porque compara una situación “ideal” con la inevitable imperfecta realidad, y la encuentra, obviamente, defectuosa.
Veamos en primer lugar cuáles son esas “fallas del mercado”.
COM PETENCIA IMPERFECTA

La definición de competencia imperfecta es por defecto: consiste en una situación en la que no se alcanza la
competencia perfecta. La visión tradicional de la competencia sostiene que la calidad e intensidad de la misma depende
del número de participantes en el mercado. Así, pueden darse las siguientes posibilidades:
Monopolio: un solo vendedor y, por definición, ausencia de competencia. En cada uno de estos casos hay que
considerar la alternativa de un solo comprador, lo cual da lugar a un monopsonio.
Oligopolio: existe un número pequeño de vendedores, y un pequeño número de compradores.
Competencia monopolística: ocurre cuando existen muchos vendedores de productos marcadamente
diferenciados.
Un monopolio es el resultado de que un individuo o empresa ha obtenido un control total de un recurso, de tal forma
que no hay un proveedor alternativo, ni tampoco un bien o servicio sustituto que pueda reemplazarlo. Lo que nos
preocupa en este caso es que el monopolista pueda aprovechar su situación para obtener “precios de monopolio”,
superiores a los de la “competencia”. Esto no quiere decir, por supuesto, que pueda cobrar cualquier precio, sobre todo
cuando enfrenta una demanda con cierta elasticidad; es decir, que ante un aumento del precio reduce la cantidad
demandada en mayor proporción.
Un oligopolio es un mercado en el que hay un reducido número de vendedores. Cada uno de ellos, por lo tanto,
conoce las decisiones que los otros toman, las cuales influyen en su propia decisión, al mismo tiempo que la propia
influye en las decisiones de los competidores. El reducido número de participantes permite o facilita el acuerdo entre
ellos, ya sea explícito o tácito —cuando se sigue el precio de un “líder de mercado”—, para influir en el precio de la
misma forma que un monopolista. Un acuerdo formal entre oferentes se denomina “cartel”.
Los monopolios y oligopolios son el resultado de barreras para el ingreso de competidores en el mercado, que
pueden ser “naturales” o creadas por el Estado. Las naturales pueden ser removidas por innovaciones tecnológicas o
creatividad empresarial; las otras demandarían un cambio en las regulaciones que impiden o restringen el ingreso de
competidores. En un mercado oligopólico los participantes tienen incentivo para restringir la oferta —tanto sea la
cantidad ofrecida como la calidad de lo que ofrecen— si es que los consumidores no los consideran sustitutos directos
entre sí. Si así lo fuera, estaríamos en presencia de lo que se denomina un duopolio Bertrand 22, donde cualquiera de
ellos que redujera un poco su precio se quedaría con todo el mercado, ya que como a los consumidores les da lo mismo
el producto de uno o de otro, simplemente decidirían en base al precio. El resultado sería igual al de un mercado de
competencia perfecta. Cualquier diferencia que los consumidores encuentren entre ellos —más que probable— les
dejaría un cierto margen para restringir la oferta.
Un ejemplo de mercado oligopólico sería el de las calificadoras de riesgo. Básicamente hay tres: Moddy’s,
Standard & Poors y Ficht. ¿A qué se debe esto? Una explicación basada en barreras “naturales” podría ser la
reputación. Al que quisiera ingresar en este mercado le sería bien difícil generar la confianza que la reputación de
cualquiera de esas tres brinda. Pero no es una barrera infranqueable. Alguien que ya tuviera reputación en otro campo,
seguramente cercano a este, podría llevar su reputación a este e ingresar al mercado.
22. Llamado así debido a los desarrollos de Joseph Bertrand (1822-1900), matemático y economista francés, que presentara esto en un comentario sobre un
libro de León Walras: “Theorie des Richeses: revue des Theorie Mathematique de la Richese Sociale par Léon Walras et Recherch es sur les principes
mathématiques de la théorie des richesses par Augustin Cournot”, 1883, en Journal des Savants .
Una buena explicación es que hay barreras regulatorias. En sus intentos por controlar el riesgo en los mercados
financieros y de capitales, distintas agencias gubernamentales fueron incorporando el requisito que favorecían la
inversión de ciertas instituciones como bancos o fondos de pensión en activos que recibieran una calificación de
instituciones aprobadas por la Securities and Exchange Commision (SEC) bajo la denominación de Nationally
Recognized Statistical Rating Organizations (NRSRO), graduación que solamente recibieron estas tres. No es que no
haya otras. Las hay, tales como Realpoint, Egan-Jones Rating Company, Rating and Investment Information, DBRS
y otras; pero a todas ellas les ha costado años de gestiones poder alcanzar ese estatus (McClintock Ekins et al, 2012).
En este caso no es que las agencias hayan restringido la “cantidad” ofrecida. Al contrario, el número de
acreditaciones ha aumentado significativamente en las últimas décadas pero, como se dijo antes, esa restricción
“oligopólica” no necesariamente se refiere a la cantidad sino también a la calidad, en este caso de la información que
proveían. Es reconocida la crítica que poco han servido estas calificaciones en casos tan impactantes como los de
Enron, WorldCom o la crisis de las hipotecas del 2008.
En el caso de la competencia monopolística, los productores venden productos que son sustitutos, no iguales. La
influencia que pueda tener en el mercado dependerá entonces de la lealtad a la marca o al producto específico. Si bien
las condiciones de competencia se acercan a las de competencia perfecta, todavía queda en el productor un cierto
poder para decidir sobre el precio. Este es un caso, obviamente, límite con el anterior, ya que a menos que el
consumidor piense que son sustitutos perfectos estaríamos en presencia de un mercado de este tipo.
EXTERNALIDADES
Aunque originado en Alfred Marshall (1842-1924), se atribuye a Arthur C. Pigou (1877-1959), su alumno primero y
sucesor luego como profesor de economía política en el King’s College de Cambridge, el desarrollo del concepto de
externalidad, entendida como un efecto hacia terceros de las acciones de los individuos en el mercado. Estos efectos
pueden ser positivos (beneficios) o negativos (costos) y recaen en terceras personas, sin que ellas hayan sido parte de
la acción que los origina.
Hasta aquí la descripción de un fenómeno que sucede inevitablemente, en tanto y en cuanto se viva en sociedad: resulta
imposible pensar que las acciones que los individuos realizan no tengan efectos sobre otros, incluso aunque no sean más
que visuales. En los intercambios que se producen en el mercado, vendedores y compradores pueden no asumir todos los
costos ni llevarse todos los beneficios que se originan en la transacción. Ejemplos típicos de esto son, entre otros, el de la
fábrica cuya contaminación afecta a los vecinos del área, o el del vecino que pinta y arregla la fachada de su casa,
contribuyendo así a mejorar el barrio y la valoración de las demás casas: en el primer caso, los vecinos son perjudicados
sin tener culpa, y en el segundo son beneficiados sin haber hecho méritos. Los dueños de la fábrica no pagan el daño
causado y el vecino que pinta su fachada y beneficia a los demás no recibe remuneración alguna por ello.
Al no existir “mercados” para estos efectos, el resultado es que se producirían más externalidades negativas de las
que quisiéramos tener y también menos externalidades positivas. ¿No habría menos fábricas contaminantes, si sus
dueños tuvieran que asumir el costo que generan para sus vecinos? ¿No sería más barato instalar un filtro para eliminar
o reducir la emisión? ¿No habría más casas pintadas y arregladas si sus dueños fueran en parte recompensados por los
vecinos por el mayor valor que le reportan a todo el vecindario?
Como en ninguno de los dos casos esos efectos son tomados en cuenta, los costos y beneficios “privados” —que
motivaron la transacción— difieren de los costos y beneficios “sociales” —incluyendo los de terceros—, alejando a
los mercados del óptimo.
En el caso de las externalidades positivas, estos son efectos positivos para terceros, que se benefician de los mismos
gratuitamente. Al no pagar por ellos, habría una “sub-provisión”. Suelen citarse como ejemplos ciertas innovaciones
tecnológicas, como el diseño de un robot (Mankiw 1998, p. 204) que alimenta el conjunto del conocimiento tecnológico
disponible, para su aplicación en otras actividades. Y un ejemplo clásico ha sido el del productor de miel, cuyas abejas
ayudan a polinizar los cultivos de los vecinos (Meade 1952). También se menciona (Ruffin y Gregory 1997, p. 215) el
caso de un vecino que planta flores en su jardín frente a la casa, de cuya vista se benefician todos los que pasan por allí
y las miran, y también sus propios vecinos, porque en un vecindario con jardines cuidados terminan subiendo de valor
todas las casas.
BIENES PÚBLICOS
Este fracaso del mercado fue definido por Paul Samuelson (1915-2009), quien explícitamente asumió la existencia
de…
dos categorías de bienes: bienes ordinarios de consumo privado..., los que pueden ser divididos entre distintos individuos...; y bienes de
consumo colectivo que todos disfrutan en común en el sentido de que el consumo de ese bien por cada individuo no lleva a substracciones
del consumo de ese bien por parte de ningún otro individuo. (Samuelson 1954, p. 387).
Esta definición fue luego aceptada en general con dos características específicas:
La no exclusión.
La no rivalidad en el consumo.
Según la primera, las características del bien hacen que no pueda excluirse de su consumo a quienes no lo paguen,
mientras que la segunda es la definida por Samuelson en el párrafo anterior y no justificaría que se los excluyera, ya
que todos pueden consumir el mismo bien o servicio al mismo tiempo. Según este autor, ningún sistema de precios
descentralizado puede servir para determinar en forma óptima los niveles de consumo colectivo debido a los incentivos
presentes para dar señales falsas sobre el verdadero interés en consumirlo: esto es, la figura que posteriormente
recibiría el nombre de free rider23.
Estas categorías suelen presentarse de forma que permiten la definición de cuatro tipos de bienes distintos:
Exclusión No exclusión
Rival Bien privado Recursos comunes
No rival Bien “club” Bien público
El bien privado es aquel del que se puede excluir al que no paga y en relación con el cual el consumo de uno no
permite el consumo de otro. En este caso el mercado sería capaz de proporcionar este tipo de bienes, ya que la
exclusión es un elemento fundamental para ello, impidiendo el consumo gratuito de los free riders. Aquí encontramos
a la gran mayoría de bienes y servicios que conocemos, y conocemos también los mecanismos que permiten la
exclusión de quienes no pagan: los cajeros de un supermercado, el mostrador de chequeo para volar en avión, el kiosco
y el kiosquero que cuida de que nadie se lleve el producto sin pagar por él. Precisamente porque puede excluir a
alguien, el kiosquero se mantiene en su puesto ofreciendo una cantidad de bienes para nuestro consumo. Imaginemos
una situación en la que cualquiera pudiera pasar y servirse sin pagarle; al día siguiente no estaría el kiosquero allí,
pues habría aprendido rápidamente que de nada le sirve adquirir previamente toda la mercadería para que luego se la
lleven gratis. Por otra parte, el pan que come uno no se lo puede comer otro; de ahí la característica de rivalidad en el
consumo.
En el caso de los recursos comunes, se presenta la “tragedia” —que será explicada más adelante— consistente en
que no se puede excluir, pero el consumo de uno implica la abstención del consumo de otro, llevando esto incluso a la
23. En lenguaje coloquial, lo llamaríamos “colado”, “polizón”; también algo más formalmente, “usuario gratuito”.
depredación del recurso. Es el típico caso que se presenta cuando no hay un propietario definido del recurso, cualquiera
puede acceder a él y consumirlo, por lo cual no tiene incentivos para cuidarlo y menos aún para reproducirlo.
En cuanto a los bienes “club”, se trata de aquellos respecto de los cuales existe la posibilidad de excluir, pero el
consumo no es rival; es decir, pueden consumirlo varios a la vez. Su nombre proviene, precisamente, de la típica
institución de un club que ofrece bienes y servicios para sus socios, que los consumen en conjunto, pero sobre el que
existe exclusión respecto a los no socios. En este caso es necesario contar con una estructura de normas relativa a los
bienes y servicios que se usan en conjunto, y con una estructura de gestión, normalmente conformada por los mismos
socios.
Por último, los bienes públicos presentan dos características definitorias: “no-exclusión” —no se puede o no es
rentable excluir a consumidores que no paguen del servicio—; y “consumo no competitivo” —el consumo de un
individuo no sustrae al consumo de otro—. Es necesario aclarar que el uso del término “público” no se refiere a los
bienes o servicios que provee el Estado sino a las características antes mencionadas. En la práctica el Estado
proporciona tanto bienes públicos como privados, y los bienes públicos son muchas veces proporcionados por el
mercado.
Otros autores realizan un análisis parecido pero con una modificación. Por ejemplo, Mankiw (1998, p. 221)
presenta el siguiente cuadro:
Exclusión No exclusión
Rival Bien privado Recursos comunes
No rival Monopolio natural Bien público
Como vemos, la casilla correspondiente a “Exclusión” y “Consumo no rival” pertenece ahora al monopolio natural, que
trataremos más adelante, para lo cual el autor ofrece como ejemplos la protección contra incendios, la TV por cable y las
autopistas de peaje no congestionadas. El argumento para incluir la protección contra incendios, igual que en el caso de
las autopistas de peaje, es que tengan capacidad ociosa. Si los bomberos van a apagar un incendio hoy, ello no reduce la
protección que alguien pueda necesitar mañana. Es cierto, pero parecería poco estable definir las características de ciertos
bienes y servicios según que tengan o carezcan de esta capacidad. Quiere decir que, por momentos, el servicio de los
bomberos sería rival —cuando están apagando otro incendio— y en otros no —cuando están en la estación sin hacer
nada—.
Más incierto resulta todo cuando estas clasificaciones se hacen para luego determinar quién debería proveer el bien
o servicio: si el mercado o el Estado. Y todo se vuelve más confuso aun cuando se considera que, según la teoría subjetiva
del valor, lo que es un bien para unos puede no serlo para otros; y que se ha observado en la historia y se sigue observando
hoy en día que, a pesar de estas clasificaciones, hay bienes privados que los Estados tratan de proporcionar, pese a que
el mercado lo haría, bienes públicos que son provistos voluntariamente, recursos comunes que son administrados por
comunidades (Ostrom y Hess 2007), y hay otros que son provistos por “clubes” o asociaciones voluntarias.
En el caso de los bomberos, son totalmente voluntarios en Chile, Ecuador, Paraguay y Perú. En Argentina, la Policía
Federal dirige a los bomberos de la ciudad de Buenos Aires, pero en el resto de las ciudades y pueblos son asociaciones
civiles independientes, sin fines de lucro, que se financian con donaciones y también algunos recursos fiscales. En todas
las ciudades alemanas, incluyendo Berlín, los bomberos son voluntarios y se conocen como “Freiwillige Feuerwehr”. Un
sistema similar existe en Austria. Por otra parte, la empresa Falck (http://www.falck.com), de Dinamarca, ofrece servicios
de ambulancia en siete países de Europa y de bomberos en seis, y es una empresa privada con fines de lucro.
Esto muestra que las clasificaciones anteriores son, al menos, precarias. En los siguientes capítulos trataremos de
mostrar una notable variedad de soluciones, que dependen de la creatividad e iniciativa de los individuos y del marco
institucional que permita ese desarrollo 24.
Se considera que un bien público es un “fracaso del mercado”, porque este no lograría proporcionarlo en la
cantidad deseada, debido a la actitud de los freeriders o “polizones” —concepto también planteado por Samuelson—
, ya que sería del interés personal de cada individuo enviar señales falsas respecto a su demanda de ese bien, para que
otros carguen con el costo de su provisión. En el caso de los faros, cada compañía naviera sabe que, si su competidor
construye un faro, sus barcos también se beneficiarían con él, sin tener que hacer frente a sus costos, y que, si construye
uno, los demás se beneficiarán sin poder “excluirlos” de su consumo, por lo que, según esta teoría, nadie construiría
faros, y el Gobierno debe hacerlo, pues, si no la provisión de faros sería “subóptima”, en el sentido paretiano.
Por un lado, empresarios preocupados por reducir los costos y aumentar las ganancias tiran basura que daña a sus
vecinos, sin asumir los daños (externalidades); cuando los damnificados son numerosos, esto se convierte en un “mal”
público, y la solución, la protección ambiental, es un bien público que debe ser provisto por el Estado, ya que el
acuerdo voluntario entre los particulares no sería posible. El mercado fracasa doblemente: por un lado, fomenta la
polución; y por otro, no genera incentivos para reducirla. El Estado ha de resolver este problema.
En su famoso libro de texto, sexta edición, Samuelson afirma que “el gobierno provee ciertos servicios públicos
indispensables sin los cuales la vida en comunidad será imposible y que por su naturaleza no pueden ser dejados en
manos de la empresa privada” (Samuelson 1961, p. 662), pone como “ejemplos obvios” la defensa nacional, el orden
interno, la administración de justicia y los contratos, y agrega en una nota al pie un ejemplo adicional: los faros. Se ha
mencionado como claros ejemplos de bienes públicos la seguridad o la televisión abierta, entre otros. Es más: en un
trabajo posterior, el mismo Samuelson ofrece una definición de bienes públicos de tal amplitud que nada parece quedar
fuera de ella:
Así, consideremos lo que he presentado en este trabajo como definición de un bien público, y en la que tendría que haber insistido mejor en
mi primer trabajo y subsiguientes: “ Un bien público es aquél que entra en las utilidades de una o más personas. ¿Qué es lo qu e nos queda? En
un pequeño extremo el caso del bien privado y todo el resto del mundo en el dominio de los bienes públicos por presentar algún tipo de
‘externalidad de consumo’”. (Samuelson 1969, p. 108).
Sin caer en tal extremo, normalmente se cita como bienes públicos la defensa y seguridad, la provisión de justicia, los
espectáculos de fuegos artificiales, los faros, el aire limpio y otros bienes ambientales, y la información e innovaciones.
Consideremos algunos de ellos. La defensa de un determinado territorio sería un bien público, porque no se puede excluir
a los que no pagan, ya que, en caso de un conflicto bélico, un ejército nacional no podría decir que defiende solamente a
algunos, concretamente a los que pagaron. Es más: en la misma existencia de instalaciones de defensa, como un cuartel,
ya estaría ofreciendo un servicio a todos al desalentar la agresión. Si se buscara financiar este servicio por medio de pagos
voluntarios, existiría el incentivo para ser free rider, ya que recibirían el servicio de todas formas sin pagar, y no los
podría excluir. Así, no se recaudaría lo suficiente para cubrir los costos del servicio.
Algo similar sucedería con la provisión de fuegos artificiales, que, como se pueden ver a la distancia y no se pueden
lanzar en lugares cerrados como teatros o cines, generarían el incentivo para verlos “desde fuera” y no pagar, por lo que
nadie tendría el incentivo para ofrecer este espectáculo. La de los faros es una historia de larga data en la economía y será
tratada con mayor detalle más adelante. Ruffin y Gregory (1997, p. 87) sostienen: “otra debilidad del sistema de precios
es que no puede proveer ciertos bienes —llamados bienes públicos—. Los bienes públicos incluyen la defensa, el sistema
legal, las autopistas y la educación pública” (la negrita es nuestra). Nótese que se afirma taxativamente que el mercado
no puede proveerlos, algo que se verá contradicho en el siguiente capítulo. Por otro lado, se incluye ahora a la educación
24. La vinculación entre externalidades y bienes públicos y su aplicación a los problemas ambientales es explicada así: “Cuando nos encontramos con varios
emisores y varios receptores, las externalidades tales como la contaminación del agua o del aire pueden ser consideradas como ‘males’ públicos y su
corrección un bien público. De hecho, un bien público puede ser considerado como el caso extremo de un bien que solo tiene externalidades; esto es,
ninguna parte de él es privada respecto a ningún individuo. El consumo de cada individuo de ese bien depende de la cantidad t otal del bien provista en la
economía” (Panayotou 1993, p. 44).
“pública”, pero pareciera afirmarse que el mercado no puede proveer educación “estatal”, lo cual es cierto por definición,
pero está lejos de demostrar que el mercado no puede proveer educación, algo que puede comprobarse en cualquier país,
incluso en los más pobres25.
Respecto a la defensa, los autores mencionados sostienen que “si el gobierno construye un sistema de defensa
anti-misiles que reduce la probabilidad de ataque nuclear, todos se benefician en el área protegida. La protección de
la vida y la propiedad de una persona no reduce la protección de otros” (p. 356). No obstante, incluso con este, el más
citado de los ejemplos, la definición no es tan clara. Rothbard (2004, p. 1032) sostiene que la defensa nacional no es
un bien absoluto, con una sola unidad de oferta, sino son recursos específicos utilizados en forma definida y concreta,
y esos recursos son necesariamente escasos. Tomando el caso presentado por Ruffin y Gregory, por ejemplo, un
sistema de ese tipo instalado en la ciudad de Nueva York reduce la cantidad posible que habría que instalar alrededor
de San Francisco. Si un bien fuera “colectivo” tal como lo plantea Samuelson, ya no sería un bien, pues estaría
disponible para cualquiera en forma gratuita. De hecho, distintos textos incluyen en tre los ejemplos al aire, para luego
aclarar que más que de un bien público se trata de un bien libre; es decir, no de un bien económico.
Además, la tecnología modifica las condiciones de un determinado bien, pudiendo pasar de ser público a ser
privado, o viceversa. Por ejemplo, las señales de transmisión de televisión abierta o satelital tienen las
características de este tipo de bienes, ya que, una vez enviada la señal, no se puede excluir a quienes quieran
recibirla, paguen o no; pero se puede codificar la señal, con lo cual se convierte en un bien privado. Además,
veremos más adelante los mecanismos que el mercado desarrolla para proveer bienes con estas características. Por
otro lado, el desarrollo de archivos compartibles, por ejemplo, está convirtiend o a la música en un bien con
características de no exclusión y no rivalidad en el consumo. El mercado, en ese caso, está buscando tecnologías
alternativas o modificando la actividad, centrándola ahora en recitales de los que se puede excluir a quienes no
pagan.
BIENES PÚBLICO S GLO BALES

El proceso de globalización, o la movilización de recursos por todo el mundo, plantea, para algunos autores, no
solo la necesidad de bienes públicos nacionales, sino también “globales”. Sus características principales serían (Kaul
et al 1999, p. 2) las ya mencionadas de no exclusión y no rivalidad en el consumo, y que sus beneficios sean “cuasi
universales” en términos de países —cubriendo más de un grupo de países—, pueblos —llegando a varios,
preferiblemente todos—, grupos poblacionales y generaciones —extendiéndose tanto a generaciones presentes como
futuras, o por lo menos cubriendo las necesidades de las generaciones actuales, sin eliminar las opciones de desarrollo
para generaciones futuras—. En tales circunstancias, pocas cosas quedan fuera de esta definición y la lista de bienes
públicos aumenta considerablemente.
Estos autores clasifican a los bienes en públicos puros y públicos impuros. Los primeros fueron definidos antes y a
nivel global se presenta como ejemplo la paz, ya que, “cuando existe, todos los ciudadanos de un país pueden disfrutarla
y su gozo, digamos, por poblaciones rurales no reduce los beneficios de las poblaciones urbanas”. Ya hemos comentado
antes el grado de colectividad de la defensa; ahora se suman también en esta categoría la provisión de la ley y el orden,
y un buen manejo macroeconómico. En cuanto a los bienes públicos impuros, serían aquellos que cumplen parcialmente
con las características mencionadas: es decir, son parcialmente no rivales o parcialmente no excluyentes. Como ejemplo,
Kaul y otros plantean el caso del consumo de una comida nutritiva, que a primera vista parece ser un bien privado, pero
que también brinda beneficios públicos, ya que mejora la salud y con ella la posibilidad de adquirir habilidades para
desempeñar un trabajo productivo, lo cual beneficiaría no solamente a la familia, sino también a la sociedad en su
conjunto, pese a que los beneficios inmediatos sean mayormente privados.
25. Más información sobre educación privada para los pobres puede encontrarse en el E. G. West Centre de la Universidad de Newcas tle:
http://research.ncl.ac.uk/egwest/.
Está claro que con esta definición no hay bien o servicio alguno que no tenga algún tipo de impacto en los demás. Y
en tanto vivamos en sociedad, parece que esto es inevitable. La discusión no es que produzcan o no produzcan algún tipo
de impacto, sino cómo considerar si ese impacto es negativo o positivo, siendo que las valoraciones son subjetivas, y si
el Estado es el único capaz de proporcionar determinados bienes. Así, “males” públicos demandarían soluciones
colectivas que serían “bienes” públicos, incluyendo, según Kaul y otros, las crisis bancarias, crímenes y fraudes en
Internet, problemas sanitarios debidos al mayor comercio y transporte de personas, y también del incremento de
actividades riesgosas, como el abuso de las drogas y el tabaquismo.
Un programa para aliviar la pobreza en África, por ejemplo, sería un bien público global si, además de mejorar la
situación de esa población contribuyera también a prevenir conflictos, o a fortalecer la paz internacional, o a reducir el
deterioro ambiental, o a mejorar las condiciones sanitarias globales. Las organizaciones internacionales y las ONG
internacionales serían las que proporcionan este tipo de bienes públicos globales (Martin 1999).
Pero si se pudiera justificar la existencia de cualquier bien o servicio con efectos para terceros por el hecho de ser
proporcionado por el Estado, o a través de organismos internacionales financiados por los Estados, o en última
instancia por contribuyentes nacionales, entonces prácticamente “todo” tiene características de bien público. Un bien
público “puro” no sería ya un bien económico, como en el caso del aire puro; y todos los demás serían “impuros” y
sujetos a ser proporcionados mediante decisiones políticas, y no por la decisión de los consumidores tomadas en el
mercado.
Stiglitz (1999), por ejemplo, considera que el “conocimiento sobre el desarrollo” es un bien público que debería
ser provisto por instituciones como el Banco Mundial. Es cierto que las ideas tienen características de bien público,
ya que, una vez producidas, su costo de reproducción es mas bien bajo. Esto lleva a dicho autor a pensar que serán
“subproducidas” en el mercado, problema que se puede superar con la provisión pública. Sin embargo, el ejemplo no
podría ser peor elegido: una gran cantidad de autores han escrito sobre el tema y propuesto enseñanzas sobre el mismo,
desde Adam Smith en La riqueza de las naciones hasta una gran cantidad de autores contemporáneos. ¿Por qué hacen
eso, si luego, cuando un país se desarrolla —siguiendo, por ejemplo, las enseñanzas de Adam Smith— este o sus
sucesores no pueden excluir a quienes implementaron esas ideas y no pagaron por esos beneficios? En otros términos:
una vez que dicen cómo se desarrolla un país, nadie parece que les va a pagar por ello; entonces no habría propuestas
y el mercado fracasaría en proporcionarlas.
Nada de eso sucede en la realidad, sino todo lo contrario: hay un sinnúmero de libros y artículos sobre las causas
del desarrollo económico; un activo mercado de ideas donde compiten las propuestas de Stiglitz con muchas otras.
¿Por qué ofrecen los autores estas ideas, si luego no pueden cobrar por ellas? Existe una gran cantidad de incentivos
para hacerlo: el autor cobra un porcentaje por las ventas de sus libros; es invitado a conferencias donde recibe
honorarios, viaja a lugares que nunca conocería de otra forma y se aloja en los mejores hoteles; puede llegar hasta
recibir el Premio Nobel, que, además de ser un premio suculento, le garantiza un flujo de ingresos asegurado de ahí
en adelante, como sabe muy bien el mismo Stiglitz, que lo ha recibido 26.
El asunto no termina aquí, por supuesto: no solamente las ideas y el conocimiento sobre el desarrollo serían un bien
público que debería ser provisto por instituciones gubernamentales, sino también otros como la justicia distributiva y
las políticas de redistribución (Kapstein 1999). “Las políticas distributivas tienen el carácter de un bien público
internacional, y como tal debe encontrarse la forma de asegurar que esas políticas no serán sub-provistas” (p. 88).
Esto llevaría a la implementación de programas de redistribución a nivel internacional. Hasta el momento, la
mayoría de la gente acepta o apoya programas redistributivos a nivel nacional, pero ¿por qué detenerse en las
fronteras? ¿Por qué sería motivo de acción gubernamental la diferencia de ingresos existentes entre un guatemalteco
26. “Gran parte del conocimiento que se necesita para el desarrollo exitoso no es patentable; no es el conocimiento que subyace en nuevos productos o
procesos. Más bien, es conocimiento fundamental: cómo organizar empresas, cómo organizar sociedades, cómo vivir vidas más saludables de forma que
ayudan al medio ambiente. Es conocimiento que afecta la fertilidad y el conocimiento acerca del diseño de políticas económicas que promueven el
crecimiento económico” (Stiglitz 1999, p. 318). “Las ideas presentadas hasta aquí dejan en claro que ese conocimiento es un b ien público, y sin un apoyo
público activo, habrá una sub-provisión de ese bien. Las instituciones internacionales, incluyendo al Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) cumplen un papel especial en la producción y diseminación de este conocimiento” (p. 319).
de Chichicastenango y otros de la capital, o de habitantes de Buenos Aires y otros de La Quiaca, y no entre los pobres
de La Quiaca y los más pobres aún de Sudán? ¿O, por ejemplo, entre los millonarios de Wall Street y los menos
millonarios de Canadá?
Recordemos que la definición de “bien público” implica una determinada falla del mercado, que se supone que el
Estado ha de resolver. ¿En qué sentido una cierta distribución del ingreso sería una “falla”? Pued e ser que a uno le
guste o no lo guste la que actualmente existe, y seguramente todos encontraremos que nos gustaría otra, pero la actual
distribución del ingreso en cualquier país es básicamente el resultado de lo producido por estos dos grandes
mecanismos que estamos estudiando aquí: el mercado y la política.
El mercado establece una distribución determinada, basada en lo que cada uno ofrece con sus capacidades y
recursos, y cuánto es esto valorado por los demás, que están dispuestos a pagar por ello. No depende totalmente de
mis propias preferencias, sino de las de los demás. Veamos un ejemplo: puedo pintar un cuadro y pensar que es el
mejor cuadro del mundo, pero cuánto valga en el mercado dependerá de lo que los demás estén dispuestos a pagar por
él. Estas actividades “productivas” generan una cierta distribución de ingresos, sobre la cual se producen todo tipo de
redistribuciones como fruto de las acciones del Estado, de los impuestos que cobra, los gastos en que incurre y las
regulaciones que implementa. Entonces, cuando nos referimos a la redistribución como bien público que no puede ser
provisto por el mercado, ¿a qué nos estamos refiriendo? Pues, como se dijo antes, el mercado determina una cierta
distribución de ingresos con base en los principios de producción y evaluación de los consumidores. Por consiguiente,
no es que el mercado no brinde una determinada distribución.
Podría argumentarse que no proporciona lo “suficiente” de la misma, pero en verdad el mercado proporciona una
distribución “general”; es decir, una distribución que abarca a todos los que participan en intercambios de una forma
u otra. Entonces, alguien podrá decir que no le satisface, o le parece injusta, una cierta distribución y preferir otra. El
asunto es que una preferencia así es inalcanzable sin violar al mismo tiempo las preferencias de otros. Digamos, por
ejemplo, que la persona A prefiere una distribución totalmente igualitaria, la B algo igualitaria, y la C una que sea el
resultado de los intercambios voluntarios. La de C sería resultado natural de las transacciones voluntarias, pero como
las distribuciones que prefieren A y B se obtienen solamente con el uso de cierto grado de coerción, ello implica que
no son aceptadas voluntariamente por el resto.
Esto nos saca de la economía como ciencia, porque será necesario introducir alguna valoración ética, algún juicio
de valor, para justificar la coerción sobre C, que no prefiere esas distribuciones. Este es un tema que ocuparía largos
capítulos. A quienes estén interesados les recomiendo los trabajos de Rawls (2006) y Nozick (1974). En los capítulos
siguientes veremos, no obstante, que una estructura descentralizada permite el agrupamiento de personas con similares
preferencias, ya que la movilidad entre jurisdicciones de menor tamaño es más fácil. Esto podría sugerir una solución
para que la gente pudiera agruparse según las preferencias distributivas que tenga: siguiendo el ejemplo del párrafo
anterior, los A podrían juntarse con los A en sociedades de tipo igualitario, los B con los B, y los C con los C, siempre
y cuando, por supuesto, exista la posibilidad de salida de cualquiera de ellas, si es que alguno de ellos así lo desea.
CO STO S Y BENEFICIO S : EL CASO DE LO S RECURSO S NATURALES

La opinión predominante es que el Estado debe proveer bienes públicos, aunque vimos algo sobre los problemas que
conlleva definirlos. La misma dificultad se presenta a la hora de precisar cuáles de ellos proporcionará el Estado y en
qué cantidad. Los procesos políticos que se utilizan para definir esto suelen estar cargados de influencias y presiones
sectoriales o preferencias electorales, pese a lo cual algunos economistas sugieren la realización de análisis de costos
y beneficios, cuyo objetivo sería estimar los costos y beneficios totales para el conjunto de la sociedad.
Un campo en el que esto se propone es el de los recursos naturales y el medioambiente, donde se afirma la
existencia de bienes públicos, o “males” en el caso de la depredación de recursos, frente a lo que el “bien público”
serían las políticas dirigidas a protegerlos. Estas políticas serían un bien público que no surgiría voluntariamente,
porque no se podría excluir a nadie de sus beneficios. En esta área el consumo y la producción de unos pueden
tener efectos sobre otros, por lo que se necesita algún tipo de coordinación. La cuestión es esta: ¿cómo debería
conseguirse dicha coordinación? En la visión tradicional expuesta en este capítulo la única posibilidad es a través
de la política y la planificación. Esto puede verse, por ejemplo, en las iniciativas de las Naciones Unidas para
introducir la denominada “contabilidad ambiental” o, más formalmente, un sistema integrado de contabilidad
nacional ambiental y económica.
El problema que afrontamos es utilizar los recursos naturales del planeta en forma sostenible. En otras palabras:
cómo aseguramos de que los recursos serán utilizados en forma tal que nos ayuden a garantizar que las necesidades
de la presente generación serán atendidas de forma que aún queden suficientes recursos para que las generaciones
futuras puedan atender las suyas. Tal definición, originada en el “Informe Brundtland” (WCED, 1987), no es tan
clara como parece a primera vista. Sin embargo, no es nada fácil determinar cuántas serán esas necesidades y
carencias de generaciones futuras, y si estas no estarán en una posición muy superior a la actual para satisfacerlas
—debido, entre otras posibilidades, a tecnologías muy superiores —. Tampoco sería sencillo o posible determinar
cuántas de las actuales necesidades deberían quedar insatisfechas para lograr ese objetivo (Beckerman 2003).
Debe tomarse en cuenta que la palabra “recursos” connota una valoración, la valoración subjetiva de un individuo,
como hemos visto. El planeta está lleno de “materia”, pero no toda ella es un recurso para nosotros ni tampoco necesaria
para obtener un “equilibrio natural” —si tal cosa existiera o fuera alguna vez posible—. Cierta materia en exceso puede
hasta ser un peligro para la vida, tal como podría decirse, por ejemplo, de la lava o el dióxido de carbono.
La naturaleza subjetiva de la valuación de recursos significa que, para poder coordinar su explotación, deben
coordinarse diferentes criterios a fin de establecer lo que es un recurso. Esto, por supuesto, hace mucho más
complejo el problema. Si tuviéramos un acuerdo unánime sobre lo que son o no son recursos, y también sobre a
quién le corresponden, la coordinación sería solamente cuestión de nombrar un grupo de ingenieros para que
diseñaran el mejor sistema de asignación. Pero cuando algo es un recurso para unos y no para otros, o incluso para
algunos es una molestia, se necesita algo más.
No obstante el problema que la subjetividad suscita, las Naciones Unidas han adoptado el tradicional sistema de
cuentas nacionales, como la presunción de que un mayor nivel de desarrollo económico significa una mayor
satisfacción de las necesidades humanas, un argumento de lógica impecable, pero que se complica al tratar de
contabilizar costos y beneficios.
El sistema de cuentas nacionales fue desarrollado por Simon Kuznets en los años 40, a partir de cuando el
Producto Interno Bruto (PIB) o nacional (PNB) ha reinado como el indicador más importante del desempeño
económico de un país 27. Aunque ha habido críticos del PNB como medida del progreso, dichas críticas se han
centrado en la forma, no en sus fundamentos. Recientemente el foco se ha puesto en “reverdecer” las cuentas
nacionales, agregando factores que representen cosas como la dilapidación del stock de recursos naturales. Según
un informe del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (1997):
La contabilidad ambiental considera las fallas de la contabilidad nacional tradicional conocida como Sistema de Cuentas Nacio nales (SCN).
La contabilidad ambiental se basa en el concepto de que una adecuada evaluación del ingreso y riqueza de un país necesita tomar en cuenta
las contribuciones realizadas por todos los sectores de la economía y su impacto en la degradación y dilapidación de recursos . Los SCN
tradicionales ignoran el valor de los recursos (sobre y en la tierra) como también el valor de la degradación ambiental. Por lo tanto, dan una
falsa impresión de ingreso y riqueza y llevan a menudo a los elaboradores de políticas a ignorar o destruir el medio ambiente para fomentar el
desarrollo económico. Incorporando el valor real de los recursos naturales como también de su degradación y dilapidación permite una mejor
asignación de prioridades, ayudando por lo tanto a considerar las causas de los principales problemas ambientales actuales in cluyendo la sobre-
explotación de recursos naturales como los bosques.
27. Señala Herman Kahn (1979, p. 53): “Aun muchos que aceptan la conveniencia de la afluencia económica y el progreso tecnológico tienen dudas respecto a
utilizar la medida común de ese progreso —PBN per cápita. En verdad, casi todo uso explícito de este índice está desacreditado en algunos círculos
académicos e intelectuales. Se enfatiza explícito porque, pese a sus muchos defectos teóricos y prácticos, prácticamente todos incluyen al PBN per cápita
en cualquier juicio serio sobre la afluencia económica de una nación, su avance tecnológico y su capacidad para producir objetivos culturalmente
deseables. Más aún, los gobiernos en todas partes tratan de incrementarlo. Aun el movimiento partidario del crecimiento cero utiliza el concepto de PBN,
si bien negativamente”.
La crítica a la medición del PIB/PNB es compartida por muchos ecologistas 28. Comenzando en los años 60, hubo
varios intentos de crear nuevos índices, midiendo cantidades tales como “Necesidades Humanas Básicas” o “Calidad
Material de Vida”, o “Bienestar Económico” —desarrollado por los economistas James Tobin y William Nordhaus—
. En 1989, el presidente de Venezuela organizó una reunión con el nombre de “Hacia nuevas formas de medir el
desarrollo”, en la que se recomendó incluir el grado de alfabetismo o las expectativas de vida. De la misma forma, la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ha desarrollado sus indicadores ambientales para
complementar la información de las cuentas nacionales. El Consejo de la OCDE ha llamado a desarrollar medios para
integrar el proceso de decisiones económicas y ambientales. Este concepto fue apoyado por sucesivas reuniones del
G7.
Pero el intento más desarrollado y completo como una alternativa a las cuentas nacionales —y el que tiene mayor
posibilidad de ser implementado— es, sin duda, el desarrollado por Naciones Unidas bajo el nombre de “Sistema
Integrado de Cuentas Ambientales y Económicas” (SEEA, por la sigla en inglés), que dio origen a una serie de
seminarios organizados por el PNUMA y el Banco Mundial.
Se consideraron dos enfoques principales. El primero fue crear cuentas separadas, satélites, junto a las cuentas
nacionales tradicionales, para capturar los cambios en los recursos naturales, pero sin integrarlas al marco tradicional
de los SCN. El otro es integrar estas mediciones con los SCN tradicionales, aunque esto estaría limitado a recursos
fácilmente valuados —tales como el petróleo, el carbón, la madera— y no incluirían otros aspectos ambientales, como
la contaminación.
Actualmente, la División Estadística de Naciones Unidas coordina el desarrollo de un sistema “aba rcador e
integrado” de contabilidad ambiental, con la expectativa de reemplazar definitivamente los SCN en el futuro. El SEEA
agrega los activos ambientales y económicos más el costo de la dilapidación y degradación de recursos en los SCN.
Los stocks de activos económicos y naturales son valuados al inicio y al final del periodo, teniendo en cuenta los
cambios debidos a la formación y consumo de activos producidos o naturales, más descubrimientos, desastres
naturales o regeneración natural.
Esto implica, por supuesto, sumar “peras y manzanas”, para lo cual se utilizan precios de mercado y “medidas
físicas”, particularmente la masa de flujos de materia. Resulta más que curioso el uso de la palabra “valuación” y
luego la mención a medidas físicas, porque el acto de valuar nada tiene que ver con medidas físicas. Digamos que
tenemos por un lado diez kilos de manzanas, veinte kilos de peras y cincuenta kilos de piedras. ¿Cómo sumamos esto?
La única forma de hacerlo es considerando que las manzanas tienen un precio en el mercado de $5 el kilo y las peras
de $4. Entonces puedo decir que tengo $50 de manzanas + $80 de peras, un total de $130 de activos. ¿Qué hago con
las piedras? De nada me sirve decir que tengo $130 de frutas y 50 kilos de piedras. Eso no es ninguna valuación, a
menos que las piedras tengan algún uso, que bien puede ser solamente verlas o saber que están ahí.
Los ambientalistas, no obstante, critican el uso de precios del mercado en relación con elementos de la naturaleza
que “no tienen precio”. Lo que están queriendo decir, por más que renieguen de la palabra precio, es que su valoración
de ese recurso natural es prácticamente infinita o al menos muy alta. Creen que valorar los recursos naturales en
términos monetarios convierte a tales recursos en commodities, pero su valor no debería estar sujeto a las preferencias
que se expresan en el mercado. Entonces, por supuesto, surge la pregunta: ¿Las preferencias de quién deberían ser
tenidas en cuenta? Podría responderse, por ejemplo, “De la humanidad”. ¿Y quién representa a la “humanidad”? Esta
28. Así, por ejemplo, Hazel Henderson afirma: “Las herramientas de evaluación utilizadas histórica y actualmente para medir el ‘éxito’ industrial, están
profundamente enraizadas en modelos macroeconómicos que son ya obsoletos desde la perspectiva de la equidad global y el desarrollo humano, como
también del manejo de recursos y el ambiente global” (p. 29).
“ Desde el Día de la Tierra en 1970, los ambientalistas han desafiado las definiciones de los economistas s obre el progreso, riqueza y desarrollo-señalando que
las teorías y modelos económicos subvalúan la Naturaleza y a las futuras generaciones. Destacan los absurdos de la contabilidad del PBN como en Alaska, que
mostró un crecimiento luego del derrame de petróleo del Exxon Valdez debido a los costos adicionales de limpieza agregados al PBN en lugar de ser sustraídos
(como reclaman los ambientalistas). El PBN ignora el valor del agua limpia, peces y entornos prístinos y escénicos como Prince William Sound” (p. 202).
La autora cita a la revista The Economist (p. 75): “ Las estadísticas convencionales sobre el crecimiento económico son… particularmente ciegas respecto al
medio ambiente. Las cuentas del ingreso nacional (PBN) no toman nota del valor de los recursos naturales: un país que cortara todos sus árboles, los vendiera
como viruta y despilfarrara el dinero… aparecería desde sus cuentas nacionales como más rico en términos de PBN per cápita. Igualmente, muestran a las
medidas para abatir la contaminación como positivas, no como cargas… Sería más fácil para los políticos hablar racionalmente sobre los efectos de políticas
ambientales sensibles en el crecimiento si acordaran remover algunas de estas extrañezas de la forma en que llevan sus libros contables”.
no existe como un ser con vida y valoraciones propias, sino que es la suma de todos los seres humanos. Por lo que la
valoración “de la humanidad” tendría que ser la suma de las valoraciones de todos los individuos que la conforman.
¿Cómo se logra eso?
Los ambientalistas prefieren medir los impactos ambientales con indicadores físicos y agregar los flujos de materia
a través de la economía. Pero sumar en toneladas brinda mucha menos información que la evaluación económica de
la importancia de un recurso. Digamos que este año se ha observado que hay una tonelada menos de arena, pero hay
una tonelada más de ciertos pájaros que se consideraban en extinción. ¿Significa esto que estamos igual que antes?
En la práctica, en los casos en que se ha implementado, la contabilidad ambiental toma los precios del mercado y,
en ausencia de estos en relación con recursos naturales no producidos, se calculan “rentas” obtenidas con la venta del
recurso en el mercado, y se utilizan para estimar el valor presente neto y los cambios de valor —principalmente por
dilapidación— de un recurso. Respecto de la degradación se toman en cuenta los costos de evitar o mitigar los impactos
ambientales —lo cual supone que todos estos costos se han decidido razonablemente y generan mayor valor del que
destruyen, ¿y cómo hacer eso?—. Este enfoque supone que todo gasto en la materia es positivo y contribuye al objetivo
que se pretende alcanzar. En algunos casos se utiliza una evaluación de impacto ambie ntal, pero esto plantea
nuevamente el difícil problema de la evaluación.
En definitiva, existen dos opciones: o la evaluación de una persona o comité de personas en particular, o la
evaluación del mercado. Pero cuando hablamos de esta última lo que estamos diciendo es que el precio del mercado
refleja las valoraciones de todos los que participan en él, tanto desde el lado de la oferta como la demanda. Es decir,
es como preguntarle su opinión a todos los que están interesados en el recurso.
Con esta información en sus manos, los funcionarios públicos estarían en condiciones de realizar el cálculo de
“costos y beneficios” y de tomar decisiones. ¿Como cuáles? Probablemente restringir la producción de un mineral
específico a través de impuestos o cuotas. Pero esto es lo que el mercado hace a través de los precios. Consideremos
el petróleo, por ejemplo. Si este recurso comienza a volverse escaso, su precio tiende a subir y al hacerlo envía dos
tipos de señales: por un lado, le dice a los consumidores que hay que gastar menos de este recurso porque hay
menos de él; por otro, envía una señal a los productores para que inviertan y descubran nuevos yacimientos, ya que
el precio es atractivo, o para que desarrollen alguna fuente de energía alternativa.
Los precios cumplen un rol muy importante: son indicadores de la disponibilidad futura de un recurso y de su
futura valuación, y también un incentivo para actuar teniendo en cuenta esa información. Si un recurso es reemplazado
por otro o su oferta aumenta, su precio estará cayendo e incrementándose su consumo; por otro lado, si un recurso es
demandado en forma creciente o su oferta está cayendo, su precio subirá, reduciendo el incentivo para consumir y
creando el incentivo para encontrar y desarrollar recursos alternativos. Seguramente se tomarán muchas decisiones
con esta información: algunos especularán sobre una futura escasez y otros sobre una futura abundancia; los que
pierdan aprenderán de los ganadores cuando comparen sus ganancias y pérdidas.
El sistema de precios (Hayek 1937, 1945) transmite información no solamente sobre la disponibilidad física de
un recurso, sino —y esto es más importante aún— sobre la valoración de los consumidores y productores. Es verdad
que “los sistemas tradicionales de cuentas nacionales ignoran el valor de los recursos —en y sobre el suelo—, y
también el valor de la degradación ambiental”, dando una “falsa impresión de ingreso y riqueza”; pero la existencia
de precios, derechos de propiedad claramente definidos y libertad contractual permite que las personas tomen esto en
cuenta. Como dice Naciones Unidas, “incorporando el valor real de los recursos naturales y su dilapidación y
degradación permiten una mejor asignación de prioridades, ayudando entonces a considerar las causas de los
principales problemas ambientales actuales, incluyendo la sobre-explotación de recursos naturales como los bosques
y selvas”. Pero esa es una tarea que los funcionarios gubernamentales no pueden realizar sin conocer las preferencias
y valoraciones de las personas, expresadas en los precios.
La existencia de los precios es el resultado de intercambios libres entre dos o más partes que “poseen” aquello
que van a intercambiar. Esto es: el precio es la tasa de intercambios entre dos bienes que pertenecen a alguien. Por lo
tanto, la existencia de precios requiere dos cosas: 1) la libertad para hacer esos intercambios; 2) derechos de propiedad
legalmente protegidos. La ausencia de cualquiera de estos requisitos significa la no existencia de un sistema de precios,
clave para que los individuos tomen decisiones.
En ausencia de precios, nos enfrentamos a dos posibilidades que vuelven a confrontar el dilema entre planificación
y mercados. La solución de mercado es remover las barreras ante los intercambios y permitir la creación de derechos
de propiedad. Luego emergerán precios que guiarán las acciones de los individuos en relación con los futuros usos de
los recursos. Algunos podrán preocuparse de las decisiones que tomen estos individuos, pero los funcionarios del
Gobierno son individuos también y pueden cometer los mismos errores. Al menos los propietarios son remunerados,
si hacen buen uso del recurso, lo cuidan y lo multiplican; y son castigados, si no, mientras que los funcionarios públicos
no tienen que cargar personalmente con las pérdidas que sus decisiones puedan ocasionar.
La solución planificada es encontrar un reemplazo a los precios que pueda dar información a los funcionarios para
poder tomar decisiones. Por supuesto, una opción es la perseguida por el programa de Naciones Unidas, pero aparecen
nuevos e insuperables problemas. En primer lugar, se necesita una contabilidad física, pero esto no es una tarea menor.
Naciones Unidas dice (1994, p. 8):
La naturaleza se compone de activos biológicos (producidos y silvestres), agua y tierra con sus ecosistemas, activos subterráneos y aire. Se
debe prestar atención a los seres vivientes (animales y plantas) y su entorno natural. Por lo tanto, todos los anim ales y plantas asociados con
el entorno natural y sus condiciones de vida deben ser supervisados. Incluyendo el ganado y otros animales controlados por el hombre, como
también animales salvajes, plantas agrícolas y árboles, también los silvestres.
Pensemos en esto por un minuto. La tarea del “contador ambiental” será inabarcable: en muchos casos, ni siquiera los
biólogos han podido enumerar la totalidad de las especies animales y vegetales. Reconocidos zoólogos señalan que el
mejor “pálpito” que se puede tener es de unos siete millones de organismos vivos, pero que el número podría variar
entre tres y cien millones, aunque para muchos la variación estaría entre cinco y quince millones. Esto dificulta
también determinar una “tasa de extinción”. Y no solo eso, sino que deberían contarse asimismo su stock y variaciones.
Parece una idea que rápidamente puede caer en el ridículo. ¿Debe contarse, por ejemplo, a todas las palomas y sus
variaciones de existencia cada año? ¿Habrá que hacer lo mismo con las cucarachas? ¿Son estas un “recurso” que debe
ser contado o debería el PBN incluir la producción de mata-cucarachas? Y aún así, ¿cómo se hará la conexión entre
las unidades físicas y las valoraciones que hacen los individuos?
Si tomamos en cuenta lo realizado hasta el momento, los resultados son muy defectuosos. En general, los análisis
sobre el uso de recursos significan una simple proyección del nivel de consumo actual en relación con un determinado
stock de reservas. Con ese cálculo, inevitablemente las reservas se agotan en algún momento, en general bastante
cercano, lo que hace que se dispare la alarma. Pero estos análisis ignoran los incentivos que desatan los precios. A
medida que un recurso se vuelve relativamente escaso, su precio sube y este es una señal para buscar, y encontrar,
más reservas o recursos alternativos, a fin de reemplazar el recurso que se agota y restringir su consumo a los usos
más valiosos.
Por ejemplo, durante el siglo XIX el consumo de cobre creció unas cuarenta veces, y hacia fines de ese siglo
crecía en forma acelerada —3.3% anual en promedio durante el siglo pero 6.4% anual durante el periodo 1890-
1910—. El consumo anual era de 16,000 toneladas a comienzos del siglo XIX y de 700,000 a comienzos del XX.
A ese ritmo, las reservas se deberían haber agotado. No obstante, eran mayores a principios del siglo XX que a
principios del XIX. En 1950 el consumo mundial de petróleo era de unos 4,000 millones de barriles al año y las
reservas de alrededor de 90,000 millones, lo que alcanzaría para unos veintidós años. En los cuarenta y tres años
siguientes el consumo superó los 640,000 millones de barriles y al final del periodo las reservas eran diez veces
mayores que al inicio (Beckerman 2003).
Los consumidores revelan sus preferencias mediante decisiones de compra y de venta. Una de las propuestas de
Naciones Unidas es hacer encuestas entre los consumidores y preguntarles cuánto dinero estarían dispuestos a gastar:
Una valuación directa de los beneficios (o pérdidas) relacionada con las funciones económicas del medio ambiente es usualmente posible
preguntando a la gente acerca del valor monetario de dichas funciones. Este método (valuaciones contingentes o condicionales) comienza con
el supuesto de que aquellos entrevistados poseen suficiente información respecto a los beneficios en términos monetarios. (UN 1994, p. 5).
Su propuesta incluye el uso de datos relacionados con el costo de la contaminación o los gastos necesarios para
cumplir ciertas regulaciones. Como un ejemplo del primer caso se mencio na (p. 18) “la valuación de la reducción
en la calidad del aire. Cada persona podría ser interrogada respecto a la cantidad anual que estaría dispuesta a
pagar para evitar un cambio en su calidad”.
El método utilizado para estimar los costos de bienes sin mercado era la valuación contingente, aplicando el principio de la voluntad de pago. Se
preguntaría a los consumidores cuánto están preparados a pagar para un medio ambiente mejor o más saludable. Otro enfoque será utilizar un
cuestionario donde se preguntara a la gente en qué medida reducirían su consumo para obtener menores riesgos ambientales. (UNEP 1993).
Pero hay una gran diferencia entre una decisión tomada en el mercado y una opinión dada a un encuestador. Cuando
alguien compra o vende en el mercado, dicha transacción tiene un costo directo, que recae en quien toma la decisión,
y ciertamente tiene un costo de oportunidad, que son las decisiones alternativas que se podrían haber tomado. Nada
de eso surge de una encuesta: dar una respuesta no tiene costo, ni directo ni de oportunidad, salvo el breve lapso de
tiempo que tome hacerlo. Cualquiera puede ver la diferencia entre responder a una pregunta sobre cuánto dinero estaría
dispuesto a pagar para tener aire limpio y emitir un cheque real por dicha cantidad.
Otros ambientalistas van incluso más allá. Henderson (1991, p. 270) dice que “los datos sobre externalidades y
costos sociales tendrán que ser desarrollados por disciplinas más realistas: termodinámica, biología, modelos
sistémicos y caóticos, y ecología”. En verdad, este enfoque casi garantizaría un completo “caos” en el manejo d e los
recursos29.
Uno solo puede imaginar el elevado grado de actividad política y el lobby que dicha propuesta podría generar.
Esto se relaciona con lo que Henderson (1991, p. 79) ya propone: “Se necesitará una tremenda actividad política
por parte de los ciudadanos globales de cada nación para forzar estas prioridades sobre los políticos y otros líderes
empresarios y académicos, sindicatos y otros grupos sociales. Cuanto mejores indicadores sociales y económicos
tenemos para realimentar nuestro curso actual, más rápidamente se alcanzará la voluntad política para los necesarios
cambios en políticas”.
No es de extrañar que se encuentren con problemas. El Jefe de la División de Análisis de Insumo -Producto de
la Oficina Federal de Estadísticas de Alemania es citado cuando dice que “fue sencillo desarrollar conceptos, pero
es difícil implementarlos... Enfocarnos en los problemas ambientales más importantes ocasionó ciertas dificultades
ya que no es sencillo hacer una lista de prioridades. Era posible que ciertos problemas no fueran reconocidos debido
a que se consideraban menores, pero luego de un análisis más detallado resultaba que podían ocasionar grandes
pérdidas monetarias” (UNEP 1993, p. 2).
También se propone incluir dentro del análisis modelos basados en “curvas de evaluación costo-riesgo”, que se
explican con el típico modelo gráfico:
En el cuadrante I se muestra que para tener un menor riesgo individual es necesario incurrir en un costo mayor. El
cuadro II muestra que a mayor inversión en tratamientos preventivos menor emisión y al revés: cuando menos se
invierta en ello, la emisión será mayor. El cuadrante III muestra que cuanto mayor sea la emisión mayor será la
concentración que se encuentra de la sustancia contaminante —con un mínimo que no genera daño—; y el cuadrante
29. En Argentina, la Fundación Vida Silvestre (1993, p. 41) apoya un “criterio político”: “Se necesita crear una nueva metodologí a para valuar los recursos
naturales y su contribución a la economía. En tal proceso de valuación deben participar los organismos gubernamentales, instituciones científicas,
universidades y ONGs”.
IV muestra que a mayor concentración, mayor el riesgo individual medido en muertes/población expuesta. Las flechas
muestran, simplemente, que si se implementa alguna medida que implique una menor emisión, habrá menos riesgo
individual: el rectángulo se reduce. Pero lo que no se explica es por qué las curvas tienen esa posición; es decir, por
qué se supone que una reducción, digamos, del 10% de la emisión llevaría a una reducción del 10% del riesgo, y
menos aún cuánto estarían los individuos dispuestos a gastar para reducir ese riesgo en tal magnitud. Es decir: ¿estarían
los contribuyentes dispuestos a incrementar el costo de la reducción un 50%, por ejemplo, para reducir el riesgo un
10%?
Los análisis de impacto ambiental requieren una estimación de la dimensión física, biológica, social, cultural y
económica que se provocaría. ¿Quién está en condiciones de hacer esto, cuando no cuenta con información sobre las
valoraciones reales de los consumidores? Esto es: ¿cuánto están dispuestos a pagar?
En definitiva, el problema proviene de la intención de planificar las actividades. Nuevamente, como dijo Hayek,
no es cuestión de que exista planeamiento o no, sino de quién hace la planificación: los funcionarios gubernamentales,
con las dificultades que encuentran, o los individuos guiados por el sistema de precios, haciendo uso de la información
dispersa, que no está disponible de manera que permita su transferencia a una autoridad central.
Se considera que la sociedad necesita ser guiada y, por lo tanto, también es necesario desarrollar instrumentos
tales como la contabilidad ambiental. Henderson (1991, p. 128) resume la idea claramente: “De hecho, tratar de dirigir
una sociedad compleja con un solo indicador como el PNB es literalmente como tratar de volar un avión 747 con solo
un indicador en el panel. No habría nada allí para indicarnos si los alerones están arriba o abajo, si el tanque de
combustible está lleno o cuál es la altura. En realidad, estaría volando a ciegas. O imagine si su médico, al realizar un
control, ¡no hiciera más que controlar su presión sanguínea!”.
Sin embargo, la cuestión es que la sociedad no se compara en absoluto a un avión de línea, con un destino único
al que necesita ser conducido. Una sociedad está compuesta por cientos de miles —en realidad de millones— de
individuos, cada uno de ellos único, con diferentes necesidades, deseos y capacidades y, por lo tanto, con diferentes
destinos. En verdad, una sociedad libre se parece más a un sistema de transporte completo, donde la gente puede elegir
no solo el destino, sino también el horario y el vehículo de transporte deseado. En ese caso, entonces, la clave son las
normas de tránsito que permitirán que se realicen todos esos recorridos, sin que los vehículos choquen entre sí. De ahí
la atención que reciben las instituciones en este libro.
INFORM ACIÓN INCOMPLETA

Además de los ya vistos, existirían problemas de información, que harían fracasar a los mercados relacionados, con
la información disponible. Una primera línea de argumentación proviene de autores que consideran que, como el
óptimo solamente puede alcanzarse con información perfecta, y esto es a todas luces imposible, entonces el mercado
indefectiblemente falla 30. Esos problemas de información imperfecta que presentarían los mercados no afectarían al
mismo Estado 31. Stiglitz reconoce aquí que el funcionario gubernamental se enfrentaría con las mismas limitaciones
de información que el mercado y aún así por alguna razón la intervención gubernamental sería deseable. Pero hay un
problema aquí, porque la intervención estatal suele eliminar o distorsionar a lo s mercados, con lo que se termina con
menos información aun, como le sucede al planificador que no tiene ya precios para guiar sus decisiones.
30. Así, por ejemplo, Joseph Stiglitz (en Cowen and Crampton 2002, p. 42) sostiene que “… el primer teorema fundamental de la eco nomía del bienestar —
afirmando la eficiencia de las economías competitivas— está fundamentalmente equivocado. Todo lo contrario al teorema, las economías competitivas
casi nunca son eficientes (en el sentido preciso que se define abajo). Me enfoco en los problemas que surgen de los supuestos de información perfecta y
un conjunto completo de mercados”.
31. Stiglitz (p. 44): “El hecho de que muchos de los resultados estándar no permanezcan válidos cuando los supuestos extremos se dejan de lado sirve para
enfatizar lo importancia general —y hasta ahora insuficientemente reconocida— de los supuestos de información en el análisis del equilibrio
competitivo”. “Cuando estas condiciones no resultan satisfechas el mercado no está constreñido por la eficiencia de Pareto; esto es, hay intervenciones
por el gobierno que podrían sin ambigüedades resultar en mejoras del bienestar. Estas intervenciones respetan las mismas limitaciones y los costos de
información (y marketing) que afectan a la economía privada. En verdad, la intervención gubernamental puede demostrarse deseable, aun s i el gobierno
es extremadamente limitado en sus instrumentos…”.
Pero el Estado tendría poderes que el mercado no tiene, como el poder de compulsión. Stiglitz pone el ejemplo de
las externalidades ocasionadas por el cigarrillo y dice (p. 47): “el gobierno puede prohibir la producción de cigarrillos
—ningún individuo particular o grupo de individuos puede hacer eso”. Alternativamente, también podría decretar un
impuesto sobre la producción de cigarrillos. “Ninguna empresa de seguros podría ‘forzar’ a las tabacaleras a pagar un
impuesto sobre su producción. Supongamos que las sobornaran, ofreciéndoles un pago bajo la condición de que
incrementaran su precio. Entonces, una empresa nueva aparecería, cobrando un precio levemente más bajo, captando
a todos los consumidores, haciendo una ganancia. Esta es una justa ilustración del hecho que el gobierno tiene poderes
que el sector privado no tiene, poderes que en ciertas instancias (si son bien utilizados) podrían resultar en una mejora
en el sentido de Pareto”.
Ahora bien, este argumento no se sostiene. Por un lado, el mercado sí tiene la posibilidad de imponer un
desincentivo al consumo de tabaco: las empresas aseguradoras están asumiendo un riesgo mayor en los seguros de
vida, si cubren a personas que fuman, respecto a las que no fuman, y las que lo hagan en las mismas condiciones
presentarán pérdidas que las desplazarán del mercado eventualmente. Entonces, tendrán una prima mayor para los que
fuman, de la misma forma que las primas son más altas cuando los riesgos son más altos. Esta mayor prima actúa
como un “impuesto”, o como un desincentivo al fumador, o como un costo que cada uno deberá evaluar si decide
asumir o no.
Por otro lado, el argumento supone el fracaso del mercado y el éxito del Estado, algo que no es lineal, como se
verá en el capítulo siguiente. Sostiene que los poderes del Estado podrían ser efectivos “si son bien utilizados”. ¿Y
cuál es la seguridad de que esto ocurra? En verdad, poca. La realidad nos muestra que el Estado cobra elevados
impuestos a los cigarrillos, pero termina también protegiendo y subsidiando a los productores tabacaleros y no destina
necesariamente los fondos recaudados a mejorar la salud. ¿Es esto utilizar bien sus poderes?
Otra aproximación a los problemas de la información se refiere a la “asimetría”, como cuando se toman decisiones
en los mercados y las partes poseen distinta información. El ejemplo más conocido es el presentado por George
Akerlof respecto al mercado de automóviles usados (Akerlof 1970).
En el mercado de autos usados se venden tanto autos que están en buenas condiciones como otros que no lo
están —que se denominan “limones”—. Los dueños que quieren venderlos no tienen incentivos para dar a conocer
cuáles son los “limones”; más bien todos van a sostener que sus autos son buenos. Vamos a suponer que el 60% de
los automóviles en venta son “limones” y el 40% son buenos. También que hay compradores dispuestos a comprar,
tanto unos como otros, pero a distintos precios.
Por un auto bueno, el comprador pagaría hasta 4,000 y el vendedor estaría dispuesto a venderlo por cualquier
precio superior a 3,000.
Por un “limón”, un comprador estaría dispuesto a pagar hasta 2,000 y el vendedor quiere 1,000 por lo menos.
Como vemos, en ambos casos hay un amplio margen como para llegar a acuerdos mutuamente beneficiosos: cualquier
precio entre 4,000 y 3,000 en un caso, y cualquier precio entre 2,000 y 1,000 en el otro. Pero el comprador no sabe
cuál es bueno y cuál es malo, solamente tiene una información general. Entonces le queda hacer este cálculo sobre la
probabilidad de que el auto ofrecido sea un limón:
2,000 x 0.60 + 4,000 x 0.40 = 1,200 + 1,600 = 2,800
Así, teniendo en cuenta la probabilidad de que le toque uno u otro, obtiene el precio promedio que debería ofrecer.
Pero a ese precio (2,800), los únicos autos que le serán ofrecidos serán “limones”, ya que por los buenos se pretende
más de 3,000. En tal caso, se abstiene de comprar y los posibles intercambios fracasan.
Otro ejemplo planteado por Akerlof se refiere a la dificultad que tiene una persona de más de 65 años para
conseguir un seguro médico. Se pregunta: ¿Por qué no sube el precio hasta que cubra el riesgo? Y contesta (p. 492):
… a medida que el precio sube la gente que tome el seguro serán aquellos que están más seguros que necesitarán el seguro; por errores en los
controles médicos, simpatía de los médicos con los pacientes más viejos y otros, es más fácil para el paciente evaluar los riesgos que para la
empresa aseguradora. El resultado es que la condición médica promedio de los solicitantes se deteriora a medida que el precio sube —con el
resultado que no habrá ninguna venta de seguro a ningún precio.
Nuevamente, como el mercado “fracasa”, el Estado debería proveer esta cobertura médica. Pero, ¿cómo tendrá el
paciente mejor información que la compañía de seguros, especializada en seguros de salud y de vida? Supongamos
que el paciente tiene que evaluar el contrato de una póliza por $10,000 anuales. ¿Cómo puede saber si esto será
más o menos lo que efectivamente gastará, en el caso de no asegurarse y de tener que pagar todos los servicios?
Precisamente porque esto es muy difícil o imposible de calcular, la gente se cuida muy bien de tener un seguro de
salud desde mucho antes; así puede ofrecer a la compañía un contrato de largo plazo, en el que durante los primeros
años probablemente pagará más de lo que utilice el seguro y en los últimos utilizará el seguro más de lo que pagará.
Incluso esos mayores pagos que cancelará antes los hará en una época de su vida en la que estará trabajando y
generando mayores ingresos —es decir, cuando los puede hacer con más facilidad—, algo que ya no le será tan
fácil cuando se haya jubilado.
LA DEPENDENCIA DEL CAM INO

El tiempo es irreversible y avanza siempre hacia delante. Como no se puede retroceder, hay procesos secuenciales que
se desarrollan y restringen las opciones disponibles en el futuro, pudiendo llegar a generarse asignaciones ineficientes
de recursos. El típico ejemplo sobre esto es el del teclado QWERTY, presente originalmente en las máquinas de
escribir y ahora en todas las computadoras, e incluso en los teléfonos celulares. El “accidente” histórico que luego se
transforma en una “dependencia del camino” es la elección de ese teclado con una configuración de las letras
desarrollada originalmente así para que las varillas de cada letra —en lo que hoy es una vieja máquina de escribir—
no se trabaran unas con otras. La historia, entonces, impone un teclado que luego resulta imposible cambiar, pese a
que ya no se usen más varillas, cintas o incluso máquinas de escribir. Habría algunas disposiciones del teclado que
serían racionalmente superiores a esta, pero resulta imposible cambiarlas, o al menos el mercado no puede hacerlo, ya
que ninguna empresa de fabricantes de computadoras o celulares se atreverá a salir sola en el mercado con un teclado
distinto que, a diferencia de sus competidores, obliga al cliente a un más o menos largo proceso de aprendiza je. Nadie
lo cambia entonces y el mercado “fracasa” nuevamente porque ha quedado “atrapado” en una vieja tecnología o
estándar.
El Estado, nuevamente, es llamado a destrabar el proceso que ha llevado al mercado a un camino sin salida,
atrapado en un proceso histórico del cual no puede apartarse.
SOLUCIONES A LAS FALLAS DEL M ERCADO

Todos estos casos son “fallas” que estarían socavando ese concepto básico sobre el funcionamiento de los mercados
presentado por Adam Smith, y que él denominó “la mano invisible”. Serían casos en los que cada individuo persigue
su interés personal, pero el resultado no es el bien común; no se genera un superávit del consumidor y del productor
o, si así fuera, no se toman en cuenta los “déficits” en perjuicio de terceros. La falla de la mano invisible sugiere
inmediatamente que podría haber alguna otra mano, en este caso bien “visible”, que podría solucionar estos problemas.
Si pudiéramos resolverlos, o al menos contribuir a solucionarlos, permitiríamos una mejor coordinación entre los
planes de los individuos, consumidores o productores, en la sociedad, pudiendo lograr entonces una mejor satisfacción
de sus necesidades.
¿Cuáles pueden ser las soluciones posibles? Ya hemos visto antes que un camino normalmente intentado es la
acción estatal, a través de las políticas públicas. Esto quiere decir: regulaciones en el caso de imperfecciones de la
competencia, impuestos o subsidios en el caso de externalidades, provisión estatal en caso de bienes públicos, y
servicios públicos de control de calidad en el caso de información asimétrica.
No obstante, para que estas soluciones funcionen se necesitan, sólidas instituciones públicas, que permitan la
selección e implementación adecuadas de tales políticas. No se trata de una tarea sencilla, como se verá en los capítulos
siguientes, pues el proceso de elaboración y gestión de políticas públicas presenta sus propios problemas, y la
transparencia y eficiencia de las instituciones políticas conlleva una importancia fundamental.
Asimismo, veremos que las políticas públicas no son la única alternativa. En la mayoría de los casos hay
soluciones “voluntarias”, para diferenciarlas de alguna forma de las implementadas por los Estados. Reflexionaremos
sobre ellas en el capítulo 8.
RESUMEN
El equilibrio general competitivo es un interesante modelo ideal para analizar las condiciones de una economía, en la
que no se producen cambios y en la que se han agotado todas las posibilidades de mejorar la coordinación de las
decisiones entre oferentes y demandantes en todos los mercados.
Su concreción en la realidad es otro asunto, pues demanda requisitos de imposible cumplimiento, dada la
imperfección del conocimiento y la consiguiente posibilidad de cometer errores. En el mundo real, los mercados no
alcanzan ese modelo ideal, y existen además ciertos problemas que se han llamado “fallas de mercado”.
Las mismas incluyen la competencia imperfecta, las externalidades, los bienes públicos y una información
asimétrica. Cada una de ellas puede frustrar el funcionamiento de los mercados, generándose así problemas que deben
ser corregidos.
La intervención del Estado aparece entonces como una salida obvia, aunque veremos que no está exenta de
problemas, y que existen soluciones alternativas que sería bueno tomar en cuenta. En uno u otro caso, para que las
soluciones cumplan su cometido correctamente, se necesita poner en marcha un conjunto de instituciones que
funcionen eficientemente.
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Capítulo 3
LA MANO VISIBLE: POLÍTICAS PÚBLICAS
OBJETIVOS
En este capítulo vamos a considerar la solución a los problemas de las fallas del mercado a través de políticas públicas.
Formularemos también algunas preguntas, que es importante contestar, en relación con tales soluciones: ¿Deben
estudiarse detenidamente los costos y beneficios de las regulaciones en práctica o de las nuevas propuestas? Más
adelante consideraremos cuestiones como estas: Las políticas públicas o regulaciones a las que se alude ¿deben
implementarse a nivel nacional o por los estados provinciales, sobre todo en caso de países de estructura federal?
Aunque la “mano visible” del Estado parece una solución obvia, no quiere decir esto que se trate de una solución
efectiva. Puede haber serios problemas para implementar una política pública adecuada, y además puede resultar muy
difícil lograr que se aplique en forma eficiente.
¿Cuáles son las políticas públicas que pueden implementarse para resolver problemas relacionados con fallas del
mercado?
¿Podemos regular la competencia para resolver sus imperfecciones?
En el caso de externalidades, ¿podemos aplicar impuestos a las negativas y subsidios a las positivas?
¿Ofreceremos la provisión estatal de bienes públicos y de controles de calidad para resolver problemas de
asimetría de información?
¿Cómo afrontamos los problemas de información propios? ¿Cómo saber cuáles son las reales preferencias de la
gente?
¿Cómo haremos frente a las presiones sectoriales de los lobbies?
COM PETENCIA IMPERFECTA

Enfrentados a la existencia de un mercado en condiciones de competencia imperfecta, que dan lugar principalmente a la
constitución de monopolios y oligopolios, el Estado puede —y normalmente así lo hace— intentar regular la competencia
mediante normas que impongan restricciones a las conductas monopólicas u oligopólicas. Generalmente, el enfoquetoma
en cuenta tres componentes fundamentales: estructura, conducta y desempeño. La estructura del mercado —número de
participantes, barreras de ingreso— explicaría la conducta de los participantes y esta el resultado que se obtenga en el
mercado.
Estas regulaciones pueden incluir:
La prohibición de acuerdos o prácticas que restringen la competencia en un mercado en particular, concretamente
la formación de carteles.
La prohibición de conductas abusivas por parte de una empresa con una posición dominante en el mercado. Tales
conductas incluyen: precios predatorios, atar la venta de un producto a la necesaria venta de otro, abuso en
los precios —sobre todo en situaciones de crisis—, negativa a vender.
El control de las compras y adquisiciones de empresas, teniendo en cuenta el nivel de competencia que pueda
resultar como efecto de tal medida.
Normalmente una agencia gubernamental, con mayor o menor grado de autonomía, analiza el funcionamiento de los
mercados en términos de la cantidad de participantes y sus conductas, aplicando penalidades en caso de las conductas
restrictivas o abusivas, y demandando una autorización previa de su parte para comprar una empresa por encima de un
determinado nivel de facturación.
El centro de las políticas en esta área es el control de la cartelización, de acuerdos entre empresas, sean formales
o tácitos, para sostener los precios. Esos acuerdos, sin embargo, son principalmente los que conciertan empresas que
compiten entre sí; es decir, se trata de acuerdos horizontales. No sucede lo mismo con los acuerdos verticales, por
ejemplo, cuando un fabricante de ropa suscribe un convenio con un vendedor minorista.
Por otro lado, en la producción de ciertos servicios, en concreto los provistos “en red”, se producen economías de
escala que podrían llevar a la existencia de un solo proveedor. (Este es el caso de la distribución de electricidad, agua o
telefonía fija, por ejemplo). Para evitar el abuso de la posición monopolista, suele otorgarse un monopolio “legal” a un
proveedor del servicio y luego una agencia gubernamental lo controla, ya sea estableciendo tarifas o montos de inversión.
EL CASO DEL MO NO POLIO NATURAL

En muchos casos los productores quieren obtener “economías de escala”; esto es, ampliar su escala de producción
para tener costos más bajos por unidad de producto. No siempre se obtiene una mayor productividad simplemente con
un aumento de la escala de producción, por supuesto, ya que son muchos los factores que afectan a la rentabilidad de
una empresa. En el caso de la siderurgia, por ejemplo, siempre se pensó que una mayor escala generaba mayor
eficiencia y es así como las empresas acrecentaron sus escalas notablemente. Hasta que se volvieron tan difíciles de
administrar que se tornaron ineficientes y, de pronto, una empresa como Nucor llegó a convertirse en la primera
empresa siderúrgica en el mercado norteamericano, produciendo a través de una serie de “mini-fábricas”32.
Existen casos, como se mencionara en los casos de “servicios en red”, donde la obtención de economías de escala
puede actuar como una barrera de ingreso de competidores al mercado. Consideremos un ejemplo:
Supongamos que tenemos una ciudad “A”, donde ya existe un tendido de red eléctrica —que ha terminado siendo
monopólico por los mismos principios que se explican aquí—, y ahora se desarrolla un nuevo barrio privado “B”. El
nuevo barrio necesita electricidad y para proveerse de ella invita a licitar a todo proveedor que quiera ofrecerla. A esta
licitación se presentan las empresas “a” —que presta servicios en la ciudad “A”— y otras como “x” y “z”.
Si todas tienen que cotizar precio por el servicio a prestar, “a” ya tiene a su favor una ventaja, pues tanto “x” como
“z” deben cubrir sus costos fijos y variables, mientras que “a” corre nada más con los costos variables, ya que los fijos
los cubre con sus operaciones en “A”. Lo mismo sucedería si las empresas “x” y “z” quisieran ofrecer servicios en “A”,
donde tendrían que realizar una gran inversión inicial para establecer su capacidad y tender sus redes de distribución. En
estos casos siempre terminaría existiendo un solo proveedor, que aprovecha las economías de escala, y se evitan las
duplicaciones de infraestructura, pero al quedar como monopolista podría entonces abusar de su posición y cobrar
“precios de monopolio”. Además, tampoco tendría incentivo para innovar y terminaría ofreciendo a sus clientes un
servicio malo y caro.
Para evitar eso, se han utilizado dos soluciones regulatorias, en general referidas al primero de los problemas, los
precios de monopolio; no se han encontrado muchas soluciones regulatorias a la falta de incentivos para innovar, ya
que, como veremos, el regulador tampoco tiene mucho interés en hacerlo. La primera solución es la conversión del
monopolio “natural” en un “monopolio estatal”; es decir, una empresa del Estado que, como no tendría afán de lucro,
fijaría las tarifas en el punto óptimo de mantenimiento y mejora de la estructura de capital. La segunda es resultado
de la ineficiencia observada en la administración estatal de estas empresas, las que son privatizadas, pero al quedar
ahora conformado un “monopolio privado” se regulan las tarifas con el mismo objetivo. En ambos casos el monopolio
“natural” pasa a ser un monopolio “legal”: en el primer caso, parecería que no están en condiciones de competir nuevos
oferentes; en el segundo, directamente se impide ya el ingreso de competidores porque se otorga a la empresa, estatal
o privada, un monopolio legal. ¿Por qué se hace esto? ¿No sería bueno que, si alguien quisiera entrar a competir con
el monopolio, se le permitiera hacerlo? La respuesta es que esto no tiene nada que ver con la eficiencia.
Sucede que la empresa monopólica tendría costos distintos para proveer a diversos clientes —por ejemplo, algunos
mucho más lejos de la fábrica que otros—, o que consumen volúmenes diferentes, y si se cargara a cada uno de ellos
el costo del servicio, más un cierto porcentaje, las tarifas serían distintas. Suele suceder, por ejemplo, que los clientes
más alejados sean también los de menos recursos, y tendrían que pagar el servicio más caro, por lo que se establece
una tarifa media, según la cual en algunos lugares la empresa proveedora tiene un mayor margen de ganancia, que le
ayuda a cubrir la pérdida en los lugares más alejados.
Si se permitiera ingresar a la competencia, esta ingresaría en el primer mercado, donde el margen de ganancia es
mayor, y dejaría a la empresa existente solamente con los mercados de costos más elevados, donde se pierde dinero.
A esto se llama “descremar” el mercado. Para evitar esto, se impide el ingreso de competidores y así se pueden aplicar
estos “subsidios cruzados”, donde unos clientes terminan pagando parte del costo del servicio a otros.
El monopolio “legal”, que impide el ingreso de competidores, tiene entonces como objetivo mantener este
esquema de subsidios cruzados. Tiene el inconveniente, por supuesto, de que al cerrar la competencia elimina el
incentivo para innovar. Nótese que incluso si una nueva tecnología permitiera al proveedor reducir costos, tampoco
esto le interesaría porque como recibe un porcentaje de ganancia sobre costos, al ser estos menores se reduciría.
32. Más información en: http://www.nucor.com/. También en: Bill Nobles and Judy Redpath, “Market-based Management: The Key to Nucor’s Success”
(Fairfax, VA: The Center for Market Processes, 1995).
El precio del servicio ofrecido monopólicamente solía fijarse de forma tal que la empresa pudiera cubrir sus costos
de operación totales —con los subsidios cruzados mencionados antes—, la depreciación del capital y un retorno a la
inversión normal. El resultado de este modelo normativo comenzó a ser cuestionado, ya que, los mismos reguladores
debían obtener información sobre los costos y las inversiones de capital de las mismas empresas reguladas, y en
ausencia de competencia no tenían forma de determinar si un cierto nivel de costos e inversiones era el apropiado.
¿En relación con qué? No tenían con qué comparar. Ello daba como resultado servicios caros y tecnologías obsoletas,
típico resultado de un monopolio legal.
Con posterioridad se trató de reformar este criterio para lograr mayores niveles de eficiencia, así que se
introdujeron políticas conocidas como “IPC-X”. Esto significaba que el precio del servicio sería ajustado por un índice
de precios al consumidor, menos un cierto porcentaje X, para garantizar, por un lado, que el precio no subiría más de
lo que lo harían los demás precios en promedio y, además, subiría a un ritmo menor, forzando al proveedor a reducir
sus costos para mantener los niveles de rentabilidad.
De todas formas, esto no permitía resolver el problema de la innovación en un periodo donde esta se aceleraba en
todos los mercados no regulados, particularmente en la informática.
PRO BLEMAS
Los principales inconvenientes de estas soluciones a los problemas de competencia imperfecta son los siguientes:
No es sencillo responder a la pregunta cuál es el mercado en cuestión. O de otra forma: ¿Cuáles han de ser
considerados bienes o servicios sustitutos, y en qué grado, del producto o servicio que se esté estudiando?
¿Cómo saberlo, si esto depende de las valoraciones subjetivas de los consumidores?
¿Es la estructura del mercado realmente determinante del comportamiento de sus participantes? Por ejemplo,
podríamos imaginar un caso en el que un productor es tan eficiente que termina dominando el mercado. En
tal caso quedaría solo, pero sería el resultado de la eficiencia, no de una actitud no competitiva.
¿Son las prácticas condenadas, precios predatorios por ejemplo, maniobras anti-competitivas o, todo lo contrario,
unas que favorecen a los consumidores?
¿Es el organismo que implementa la política realmente independiente, tanto de las presiones políticas como de las
influencias de otros productores o lobbies que en verdad intentan, mediante denuncias de monopolio o
prácticas abusivas, detener a un competidor eficiente?
Lo mismo puede preguntarse sobre el organismo de control del proveedor de servicios en red al que se ha otorgado
el monopolio legal.
En este caso, además, ¿no se introducen otros objetivos en la política de precios, tales como subsidios a
determinados usuarios?
¿Cómo se evalúa la innovación tecnológica que puede, al cambiar la tecnología, eliminar también el monopolio?
¿Cómo se logra que el control aplicado no funcione también como una traba al desarrollo de esas nuevas
tecnologías?
Un problema serio del monopolio “legal”, tanto estatal como privado, es que, al cerrar la posibilidad de ingreso de
competidores, reduce los incentivos para desarrollar nuevas tecnologías, que son las que destruyen en definitiva los
monopolios “naturales”. Es cierto, por ejemplo, que no parece rentable instalar una nueva red de distribución de
electricidad cuando existe ya una, pero la competencia no llegará con una misma tecnología, sino con una nueva. Así,
por ejemplo, el monopolio natural de la telefonía fija fue destruido por la telefonía celular, la provisión de TV por
cable compite con la TV satelital, y en breve competirá con la televisión por Internet.
Además, tampoco es seguro que esta competencia no ocurra, si el monopolista natural comienza a cobrar precios
de monopolio. Si el proveedor único buscara elevar los precios para obtener una “renta monopólica”, estaría enviando
una señal para que otros ingresaran a ese mercado por el atractivo de una mayor rentabilidad (Baumol 1982). La
característica principal de los mercados “contestables”, como los denomina este autor, es que son vulnerables al
ingreso de competidores, aunque estos busquen solamente una ganancia transitoria, en tanto pueden aprovechar el
intento de cobrar precios de monopolio, ingresar en el mercado y luego salir si pueden hacerlo a un bajo costo. En
estas circunstancias, el mercado no ofrecería ganancias extraordinarias asociadas con precios de monopolio.
Justamente esto sucedió en Argentina cuando en 1887, a tan solo un año de haberse establecido un único proveedor
de telefonía en la ciudad de Buenos Aires, se incentivó la creación de otra empresa.
“Al transcurrir un año la Compañía Unión Telefónica, conformada por las tres empresas pioneras, sufre una
escisión por parte de los usuarios. Un grupo importante de abonados disconformes con la calidad del servicio inglés
y conceptuando elevado su costo, decidió formar una cooperativa de servicio telefónico; así nació la Sociedad
Cooperativa Telefónica en 1887” 33.
Distintos autores han desarrollado una visión crítica de las regulaciones. Así, George Stigler (1911-1991)
desarrolló la denominada teoría del “interés particular”, sosteniendo que grupos de intereses o industrias específicas
podrían utilizar el poder coercitivo del Estado para, a través de las regulaciones, facilitar y sostener un incremento de
sus precios o de sus ingresos e incrementar así su riqueza a expensas de los consumidores. Como estas transferencias
significan un costo, serían rechazadas en votos plebiscitarios por votantes informados sobre sus consecuencias, salvo
que los beneficiarios resultaran ser una mayoría y no hubiera otros medios más económicos para conseguir esa
transferencia.
Sin embargo, en una democracia representativa el voto es una expresión de preferencias sobre una múltiple
variedad de asuntos. Racionalmente, los votantes deciden no estar informados sobre los temas que no parecen tener
un impacto material directo sobre ellos. Por otra parte, estar informado genera un costo, tanto en tiempo como en la
obtención de información. Como consecuencia de ello, según Stigler, las políticas que benefician a una minoría,
imponiendo un pequeño costo individual a los miembros de la mayoría, no suscitan una abierta oposición.
Los caminos para obtener beneficios por medio de las regulaciones serían:
Subsidios directos.
Control sobre el ingreso de competidores.
Control sobre bienes y servicios sustitutos y complementarios.
La ya mencionada fijación de precios.
Stigler (1971) sostenía que los beneficios que obtuviera una empresa por estos medios eran siempre menores que los
costos que asumía el resto de la sociedad, pero siendo el valor subjetivo, esto es imposible de cuantificar, de la misma
forma que tampoco lo es cuando el argumento es presentado por quienes pretenden la regulación. Por ejemplo,
aquellos que buscan la protección arancelaria a la producción local mencionan los beneficios que se producirían
localmente, debido a la creación de empleos locales. Nunca mencionan, por supuesto, que de esa forma los productos
locales serán más caros y este costo recaerá sobre los consumidores; pero si estos productores o los trabajadores locales
valoran más esto que la pérdida de valor que tienen los consumidores, es imposible determinarlo en ausencia de un
intercambio entre uno y otro grupo; es decir, si los productores locales “compraran” la aprobación de ese arancel por
parte de los consumidores.
Incluso si esas valoraciones pudieran ser determinadas por un tercero —supongamos que en forma sencilla
multiplica el incremento del precio del producto protegido por el incremento de las unidades vendidas por los
productores locales— sería necesario contar con algún criterio para justificar por qué las ganancias del primer grupo
son más importantes que las pérdidas del segundo.
Los partidos políticos generan coaliciones mayoritarias de grupos de interés que tratan de extraer riqueza del
público en general por medios regulatorios. Los partidos políticos cumplen así la función empresarial de prometer
33. Mario Tesler, La telefonía argentina, su otra historia (Buenos Aires: Editorial Rescate, 1990), p. 33.
beneficios de la regulación en la forma de control del ingreso, restricciones en la oferta de sustitutos y facilidades
para establecer los precios, a cambio de los votos y el apoyo financiero de los grupos de interés. Las actividades
que obtienen beneficios regulatorios son las que pueden otorgar votos y apoyo financiero, y aquellos a quienes
perjudican no están incentivados para oponerse.
Sam Peltzman (1976) elaboró la teoría de Stigler afirmando que, en la medida en que los precios de la industria
regulada aumentan, se vuelve beneficioso para los consumidores informarse y organizarse o votar contra quienes
proponen el régimen regulatorio. Como consecuencia, las ventajas de la regulación que es posible obtener por un
grupo de interés específico no derivan en una monopolización total y hasta pueden dar paso a la desregulación. Los
políticos, entonces, persiguiendo su interés personal, distribuirían beneficios a distintos grupos, según las ventajas
políticas que puedan obtener en cada caso.
Otra derivación de esta teoría fue elaborada por Richard Posner (1974) observando que la regulación sirve a
menudo para beneficiar a un grupo de clientes a expensas de otro. La industria regulada se convierte en un conducto
por el cual los recursos se canalizan desde el grupo “castigado” hasta el grupo “subsidiado”. Esto se observa
claramente en la fijación de tarifas diferenciales para la industria o el consumo domiciliario, para diversas zonas de
un país, para grandes clientes, etcétera.
Por otro lado, una posición monopólica es en sí misma una actividad competitiva y quien la busca se esforzará
hasta el punto en que el beneficio que espera obtener iguale al costo de obtenerlo. Posner ha realizado diversos estudios
para evaluar costos y beneficios de los monopolios.
Harold Demsetz (1968) sostiene que no deberíamos preocuparnos por los monopolios, las economías de escala
y los precios de monopolio, porque de la misma forma en que no se comparte la producción en un contrato, lo
mismo sucedería con la provisión de un servicio que cuenta con economías de escala. Por ejemplo, cuando una
empresa contrata la provisión de un bien o servicio por un tercero, realiza una licitación donde compiten distintos
proveedores y luego selecciona al que haya hecho la mejor oferta. Los distintos proveedores no tienen que
“compartir” esta producción para que exista la competencia, porque la misma ya se produjo en la etapa de la
cotización. De la misma forma, el Estado puede llamar a licitación para la provisión de un bien o servicio que
presente características de rendimientos crecientes a escala, y la competencia entre los proveedores acercará el
precio al de un mercado competitivo, aun cuando luego la provisión esté a cargo de un solo proveedor. La única
función del Gobierno sería brindar el mecanis mo de selección de las ofertas hechas.
Sin embargo, esta función no es tan neutra como parece. Porque lo esencial no es el mecanismo por el cual se
selecciona en forma competitiva a un monopolista, sino la previa definición de un cierto producto o servicio como tal.
Es decir, el Estado sigue definiendo si en un cierto mercado habrá ingreso de nuevos competidores o no. La propuesta
de Demsetz se aplica, con buen criterio, al caso en el que la provisión monopólica ya está definida y se licita entonces
para seleccionar a quien hacerlo en mejores condiciones. Pero ¿qué actividades deberían licitarse de esta forma?
Por otro lado, ¿cuál sería el plazo de las franquicias que se otorguen? Supongamos que se trata de la construcción
o mantenimiento de una carretera, que luego se administrará mediante un sistema de peaje. Si es necesario realizar
grandes inversiones, entonces debería otorgarse la concesión por un plazo prolongado, para que se pueda recuperar lo
invertido. Pero entonces habría competencia solamente en el periodo inicial. Si, por el contrario, se invitara a licitar
por plazos cortos, entonces esas inversiones no se realizarían, aunque habría competitividad en cuanto a la gestión.
En definitiva, si bien no se pueden comparar las valoraciones subjetivas de quienes ganan y de quienes pierden
en estos juegos regulatorios, lo cierto es que la posibilidad de obtener estos beneficios genera una competencia por la
así llamada “búsqueda de rentas”, interpretando este concepto como la búsqueda de beneficios, aprovechando el poder
regulatorio del Estado y al margen de las preferencias de los consumidores, convirtiéndose así toda esta actividad en
parasitaria y no productiva, al no estar alineada con estas preferencias, como lo serían en la competencia abierta en el
mercado.
EL PRO BLEMA DEL CO NO CIMIENTO

Pese a lo interesante de todas estas teorías, que describen los procesos políticos que conducen a la implementación
de regulaciones y al “control” del ente regulador por los mismos intereses que supuestamente han de ser regulados,
lo cierto es que existe un problema todavía mayor: la posibilidad misma de que el regulador pueda cumplir con la
tarea que se le ha encomendado.
A pesar de la relativa novedad de todas estas cuestiones —los trabajos de Stigler, Peltzman y Posner
pertenecen a la década de los 70—, lo cierto es que la cuestión básica por considerar había sido ya tratada en la
década del 20, cuando Ludwig von Mises (1881-1973) demostró la imposibilidad teórica de realizar la
planificación en una economía socialista. Y si bien los argumentos de Mises se refieren a la planificación socialista
y no a la regulación, se pueden extender a esta misma circunstancia, con las salvedades del caso.
Para von Mises (1949), el elemento fundamental del socialismo era la propiedad co lectiva de los medios de
producción; de esto se desprende que no existe un mercado para esos factores, ya que sin propiedad privada no puede
haber intercambios entre sus legítimos propietarios, y sin intercambios no puede haber relaciones relativas entre
factores, esto es, los precios. Esta es, por ejemplo, la situación en la que se encuentra la propiedad del espectro
electromagnético, las frecuencias por las que se transmiten señales de radio, televisión o telefonía celular, entre otras
cosas. Este es un “medio de producción” de propiedad estatal. Mises señaló, en su momento, la dificultad intrínseca
de la planificación, ya que ante la ausencia de precios los planificadores no tienen términos de referencia sobre la
importancia económica relativa de cada bien o servicio para un uso alternativo. En nuestro caso, el uso de una
frecuencia radioeléctrica para transmisión de radio FM o telefonía celular no puede ser valorado económicamente,
porque no existen precios como para poder hacerlo.
Según Mises, los planificadores socialistas no pueden saber si la asignación de un recurso para un determinado
fin es más o menos deseable que la de otro. No es de extrañar que en la realidad los funcionarios de los burós
planificadores en los países socialistas tomaran como referencia los precios de las economías de mercado. No obstante
ello, como los precios varían constantemente, reflejando las preferencias de los consumidores o las disponibilidades
de la oferta, la planificación nunca podía modificarse para copiar la modificación instantánea que el mercado provee.
Finalmente, las malas asignaciones explican el colapso del sistema. En el caso de las regulaciones, el planificador
utilizará otros criterios para la asignación, muchas veces “políticos” y, por cierto, conflictivos 34.
El proceso competitivo del mercado es necesario, por un lado, para movilizar el conocimiento disponible, y por otro,
para generar el descubrimiento de nuevas oportunidades que hasta entonces no se hayan descubierto. La intervención
gubernamental, entonces, interfiere en este proceso de descubrimiento35.
En definitiva, la acción del ente regulador interfiere con el proceso del mercado, y como no le es posible obtener
la información necesaria para cumplir su tarea, debe depender para ello de lo que le provean los mismos sectores
34. “En lenguaje común describimos con la palabra ‘planificación’ al complejo de decisiones interrelacionadas sobre la asignación de nuestros recursos
disponibles. Toda actividad económica es en este sentido planificación, y en cualquier sociedad en que mucha gente colabora, esta planificación,
quienquiera la realice, tendrá que estar basada en cierta medida en un conocimiento que, en primera instancia, no ha sido dado al planificador sino a algún
otro, y tiene que ser transmitido al planificador. Las diversas formas en las que el conocimiento sobre el que las personas b asan sus planes les es
comunicado constituyen el problema crucial de cualquier teoría que explique el proceso económico, y el problema acerca de cuál es la mejor forma de
utilizar conocimientos inicialmente dispersos entre toda la gente es uno de los principales problemas de política económica, o de diseñar un sistema
económico eficiente”.
“ La respuesta a esta pregunta está estrechamente relacionada con aquella otra pregunta que surge aquí, la de quién hará la pl anificación. Sobre esta cuestión se
centra toda la disputa sobre la ‘planificación económica’. No es una disputa sobre si la planificación ha de realizarse o no, es una disputa sobre si ha de realizarse
centralizadamente, por parte de una autoridad para todo el sistema económico, o si será dividida entre muchos individuos. La planificación en el sentido
específico que se utiliza en la actualidad necesariamente significa planificación central, dirección de todo el sistema económico de acuerdo con un plan unificado.
La competencia, por otro lado, significa planificación descentralizada por muchas personas distintas. El camino intermedio entre las dos, sobre lo que muchas
personas hablan pero que a pocos les gusta cuando lo ven, es la delegación de la planificación a industrias organizadas o, en otras palabras, monopolios”.
“ Cuál de estos sistemas será más eficiente depende principalmente de la cuestión sobre cuál hará mayor uso del conocimiento existente. Esto, a su vez,
depende de si tendremos éxito en poner a disposición de una sola autoridad central todo el conocimiento que tiene que ser utilizado y que se encuentra
inicialmente disperso entre muchos individuos distintos, o en transmitir a los individuos el conocimiento adicional que necesitan para per mitirles coordinar sus
planes con los de los demás”. (Hayek 1948, p. 78).
35. Sostiene Israel Kirzner: “El aspecto beneficioso de la competencia, en el sentido de proceso de rivalidad, surge de la libertad de ingreso. Lo que a menudo
crean las regulaciones gubernamentales son barreras regulatorias al ingreso. Libertad de ‘ingreso’, desde la perspectiva aust ríaca, significa la libertad de
los potenciales competidores en cuanto a descubrir y aprovechar las oportunidades existentes para obtener ganancias. Si se ci erra el ingreso, esas
oportunidades simplemente puede que nunca sean descubiertas, sea por firmas existentes en la industria o por nuevos emprendedores, que podrían
haber descubierto esas oportunidades si hubieran podido explotarlas cuando las encontraran”. (Kirzner 1985, p. 143).
regulados. Así termina siendo cautivo de sus propios intereses. Por otro lado, desvía la atención de los emprendedores
hacia su propio interés e impide el descubrimiento de nuevas oportunidades en beneficio de los consumidores.
Tomemos el caso del monopolio natural. Si en determinado momento hay un solo proveedor de servicios de
comunicaciones y no existen restricciones para que los competidores ingresen, significa que el mencionado proveedor
satisface las necesidades de la mejor forma posible. El mecanismo de descubrimiento de nuevas oportunidades —
nuevas tecnologías, nuevos servicios— se encuentra en funcionamiento y cualquier descuido del proveedor al ofrecer
la última tecnología o precios adecuados será aprovechado por otros para hacerlo y minar así su condición monopólica.
Se arguye contra ello que los costos de ingreso son muy elevados en este sector. Pero lo cierto es que estos costos
existen en todas las actividades, y esto no ha frenado la competencia en ellas. Por el contrario, los mismos elevados
costos de ingreso desatan la creatividad para estudiar su reducción. Por otra parte, con el avance tecnológico y la
eliminación de las áreas monopólicas, la competencia puede ser inmediata.
REGULACIO NES O DESREGULACIO NES

Las teorías no son meros juegos abstractos que divierten a los intelectuales, también tienen impacto en las políticas.
En este caso, las distintas teorías derivarán en una estructura regulatoria diferente.
En la visión neoclásica tradicional, que analiza el grado y la calidad de la competencia en los mercados, a través de
la cantidad de participantes y el alejamiento de la competencia como una imperfección que el Estado debe
subsanar, se impone la generación de una agencia gubernamental que regule la competencia en los mercados,
supervisando las acciones de las empresas, sus estructuras de precios, las fusiones y adquisiciones que se
producen, y reclamando su aprobación previa por parte de la autoridad.
En la visión asociada con la Escuela de Chicago (Stigler, Pelzman, Pos ner), la política a seguir sería la remoción
de barreras para el ingreso de competencia en los mercados, en algunos casos; en otros, el diseño de
regulaciones que establezcan incentivos para la competencia —tal el caso de las subastas antes mencionado—
.
Por último, en el caso de los autores de la Escuela Austríaca —von Mises, von Hayek, Kirzner—, solamente se
trataría de la primera función: la eliminación de barreras que afectan el ingreso de competidores.
En el primer caso se necesita una agencia gubernamental, con una buena cantidad de analistas que evalúen la
competencia de los mercados, determinen el número de competidores, analicen las políticas de precios de las empresas
y si alguna fusión afectará la competencia, teniendo en cuenta la reducción de los oferentes en el mercado. Estos
organismos pueden ser la Australian Competition and Consumer Commission, la Comisión Nacional de Defensa de
la Competencia en Argentina, el Conselho Administrativo de Defesa Econômica en Brasil, el Tribunal de Defensa de
la Libre Competencia en Chile, la Dirección General de Competencia de la Comisión Europea, el Bundeskartellamt
en Alemania, y muchas otras.
En el caso de las dos últimas posiciones, la política pública que suele aplicarse es más bien “desregulatoria”, y se
ha implementado en algunos casos con la designación de un “zar” de la competencia 36, que busca las normas que
traban la competencia y propone derogarlas.
FUSIO NES Y ADQ UISICIO NES

Hace unos años, la culminación de las negociaciones para la venta del supermercado argentino Disco (Ahold) por parte de
Jumbo (Cencosud, empresa de origen chileno) no solamente puso fin a un proceso polémico; también inició otro entre
36. El uso de la palabra “zar” de la desregulación no es afortunado, ya que la palabra hace referencia a un soberano con poder absoluto, en una sociedad nada
“desregulada” por cierto como era Rusia hasta la Revolución de 1917, donde pasó a ser regulada totalmente.
distintos funcionarios del Gobierno respecto a las bondades de dicha fusión. Al mismo tiempo en Chile sucedió algo
similar, debido a que la firma D&S compró a Carrefour y la misma Cencosud a los supermercados Las Brisas.
Un informe del Instituto Libertad y Desarrollo (2004) de ese país analizó los conceptos que había detrás del
cuestionamiento a dichas fusiones y las teorías que los respaldan. Señaló dos: la teoría de la Estructura-Conducta-
Desempeño, que plantea que si hay pocas empresas en un mercado existirá menos competencia, y la “hipótesis de la
eficiencia superior”, desarrollada por el profesor de UCLA Harold Demsetz, que señala que la alta concentración y
las mayores ganancias son resultado de ventajas competitivas y de eficiencia, no de un comportamiento monopólico.
Ambas tienen consecuencias muy diferentes en cuanto a la política pública, pues la primera llevaría a cuestionar este
tipo de fusiones, mientras que la otra no lo haría, y aún menos en el caso argentino, cuando la nueva empresa
combinada tendría solo el 23 % del mercado.
Por otra parte, Dominick Armentano (1990) señala que las políticas públicas en esta materia en los Estados Unidos
se basan en una concepción errónea de la competencia y el monopolio, ya que se evalúa el grado de competitividad
de un mercado en comparación con un ideal de “competencia perfecta”, que, de existir, implicaría la ausencia de toda
política competitiva —diferenciación de producto, publicidad, posicionamiento en el mercado, etc.—. También señala
que los clásicos casos de empresas acusadas de maniobras monopolistas, a partir de la aprobación de la Ley Sherman
en 1890 y la Ley Clayton en 1914, eran empresas que estaban ampliando su producción, mejorando su tecnología,
reduciendo sus precios, actitudes todas contrarias a lo que deberíamos esperar de un monopolista.
Muchos economistas que han evaluado las políticas antitrust de las últimas décadas tienden a concluir que los
casos más exitosos de cartelización y precios monopólicos se presentan en empresas bajo la protección de regulaciones
gubernamentales respecto a los precios o a la posibilidad de ingreso de nuevos competidores. Esto es particularmente
relevante en este caso, pues la preocupación gubernamental por esta fusión sería totalmente contradictoria con los
impedimentos legales que se han puesto a la instalación de nuevos supermercados, particularmente en la provincia de
Buenos Aires.
Y no solo eso: según Steven Salop, que fue funcionario de la administración Carter y actualmente es profesor en
Georgetown University, y Lawrence White, de New York University, la segunda causa de acciones legales antitrust
se origina en competidores de la empresa acusada, cuando estos actúan “competitivamente”, reduciendo sus precios.
William Baumol y Janusz Ordover, también de NYU, llaman a esto el “ab uso del antitrust”, y afirman que los
beneficios a la competencia de las leyes antitrust son menores que los costos anticompetitivos de dicho abuso.
El informe de Libertad y Desarrollo presenta un análisis muy similar al de F. A. von Hayek, señalando que el
grado de competencia en un mercado no depende de la cantidad de participantes, sino de las barreras existentes para
el ingreso en el mismo. Puede ser que en algún momento haya pocas empresas, pero si la entrada es libre no podrán
ejercer ningún poder monopólico, señalando como ejemplo el de los primeros productores de kiwi, que obtuvieron
ganancias muy elevadas durante la primera cosecha, las cuales disminuyeron con el tiempo y el ingreso de nuevos
productores. Culmina el estudio diciendo que el énfasis de la política pública debe ponerse en detectar si existen o no
barreras a los mercados y cómo eliminarlas, en vez de impedir o limitar la concentración. Es decir, está diciendo que,
más que mirar hacia fuera, un Gobierno debe mirarse a sí mismo.
Como puede verse, en el primer caso la política pública pone su atención en los participantes en el mercado; en el
segundo, ve a la acción del mismo Estado como origen de los problemas.
Habiéndose asignado al Estado fuertes poderes regulatorios, no es de extrañar que el número de regulaciones haya
crecido exponencialmente. Por ejemplo, durante el año 2009 el Federal Register de Estados Unidos, órgano oficial
que publica las regulaciones emitidas a nivel federal, publicó 69,676 páginas, lo que da un total de 191 páginas por
día, incluyendo los sábados, domingos y feriados.
Este fenómeno se vio impulsado a partir de un cambio en las doctrinas jurídicas vigentes, en cuanto a lo que se
llama “poder de policía” del Estado. Así, por ejemplo, en el caso argentino y siguiend o la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Estados Unidos, se produce un cambio desde la concepción de un poder de policía “restringido” a otro
más “amplio”.
PO DER DE PO LICÍA RESTRINGIDO O AMPLIO
El cambio se origina, como es ampliamente reconocido y citado en muchos fallos, en el caso “Ercolano, Agustín
c/Lanteri de Renshaw, Julieta s/c consignación”, del 28 de Abril de 1922. Se trata de la demanda entablada por un
propietario de una vivienda alquilada ante la sanción de una ley de congelamiento de los alq uileres. El demandante
cuestiona la constitucionalidad de la norma por interferir en un contrato voluntariamente firmado por dos personas.
La visión tradicional, resultado de la interpretación de la Constitución de 1853, es expresada en ese fallo en la posición
minoritaria del juez Antonio Bermejo, especificando el poder de policía limitado:
El derecho de usar y de disponer de la propiedad implica el de transmitirla o ceder su uso, el de celebrar todos los actos ju rídicos con ella
relacionados y el de convenir libremente las estipulaciones y cláusulas concernientes a tales actos. En principio, la determinación del precio
es una facultad privativa del propietario, un atributo del derecho de usar y disponer de sus bienes y un aspecto de su libert ad civil. El Estado
no tiene por lo tanto, el poder general de fijar o limitar el precio de las cosas del dominio particular.
Esta doctrina limitaba la acción interventora y regulatoria del Estado a cuestiones asociadas con la salud pública, la
seguridad y la moral. Es decir, dejaba fuera la capacidad del Estado de intervenir en contratos que formalizaran
intercambios entre particulares. La mayoría de la Corte Suprema, sin embargo, rechaza la doctrina prevaleciente y
comienza el camino de su sustitución por la visión amplia, con estos argumentos:
Existen, sin embargo, circunstancias muy especiales en que por la dedicación de la propiedad privada a objetos de intenso int erés público y
por las condiciones en que ella es explotada, justifican y hacen necesaria la intervención del estado en los precios, en protección de intereses
vitales de la comunidad. Cuando por la naturaleza del negocio, por las condiciones físicas en que se desenvuelve o por otra circunstancia
semejante, no fuere posible la acción eficiente del regulador común, es decir la competencia, el propietario se hallaría en aptitud de imponer
a la sociedad verdaderas exacciones bajo el nombre de precios. Cuando mayor sea el interés del público por aquello que consti tuye el objeto
del monopolio, más fuerte puede ser la opresión económica y más sensibles y perniciosos sus efectos, pudiendo llegar el caso de que la
prosperidad y el bienestar esencial de un país o de una región se encuentren a merced de la avidez o del capricho de los que detentan los
factores de un servicio de vital necesidad. Llegándose a este punto extremo, la protección de los intereses económicos constituye para el estad o
una obligación de carácter tan primario y tan ineludible como lo es la defensa de la comunidad amenazada por el aprovechamien to abusivo de
una situación excepcional. Estas conclusiones han quedado definitivamente incorporadas al derecho público. Ya no se considera discutible el
poder del estado para ejercer eficaz contralor sobre los precios de aquellos servicios que interesan en al to grado a la sociedad y que por su
naturaleza, o por las condiciones en que se prestan, constituyen necesariamente negocios monopolizados.
El desatino económico es completo. ¿Cómo puede la Corte Suprema suponer o pensar que pueda existir un monopolio
en el mercado de los alquileres? El desconocimiento de la más esencial teoría económica resulta evidente, ya que no
solo se trata de un mercado con oferta atomizada, sino, más importante aún, sin barreras para el ingreso de nuevos
oferentes, por lo cual la competencia cumplía su papel como en cualquier otro momento. Que en una economía estable
ocurran cambios en los precios relativos es algo que sucede a diario y en todos los mercados. La Corte demostró en
su fallo un total desconocimiento del funcionamiento de un mercado. Incluso, más adelante, cuando describe la
situación, no logra demostrar la existencia de ningún monopolio, sino una situación común de escasez de existencias
ante el crecimiento de la demanda, lo cual genera un aumento de precios, tanto en este mercado como en cualquier
otro:
La crisis de la habitación es un fenómeno general observado en los últimos años. Sea por la escasez de brazos, por la de materiales de
construcción, por la falta de capitales, o por otras causas, pues el problema es por demás complejo, el resultado ha sido que desde la iniciación
de la guerra, tanto en la república, como en muchos otros países, la edificación de viviendas no ha guardado relación con las exigencias
derivadas del aumento progresivo de la población. Como consecuencia fatal de ese hecho, ha sobrevenido el encarecimiento y la especulación
en el precio de los alquileres. No habiendo oferta apreciable de habitaciones, ese precio era el que imponía el propietario, como era su derecho,
pero sin la atenuación normal resultante de la competencia.
Es decir que, además de todo lo que pueda argumentarse respecto a la doctrina de la emergencia, su mismo nacimiento
está viciado por no tratarse de ninguna “crisis económica” especial “exógena”, sino de una circunstancia que suele
presentarse en los mercados y que estos resuelven sin mayores problemas, si es que se permite su funcionamiento.
Fue precisamente la norma que aquí se consideró “constitucional” la que destruyó el mercado inmobiliario durante
décadas, desalentando toda oferta de viviendas con destino al alquiler.
Se podrán mencionar, y se mencionan, instancias similares en otros países, en los que esta doctrina se ha
desarrollado, en particular los Estados Unidos, pero es necesario tener en cuenta que la generalización de un vicio no
lo convierte en una virtud.
Tampoco la Constitución de ese país hace referencia a ninguna emergencia, no obstante lo cual el resultado ha
sido similar. En 1916, anticipando un estado de guerra, el Congreso otorgó al presidente poderes de emergencia que
permitieron al Gobierno incautar materiales, fábricas y sistemas de transporte, suspendió el patrón oro, controló todos
los intercambios internacionales de bienes y servicios, otorgó subsidios masivamente y estableció su prioridad para el
acceso de numerosos productos. Estos poderes fueron nuevamente utilizados durante la Gran Depresión y en la
Segunda Guerra Mundial el Gobierno terminó llevando a campos de concentración a unos 110,000 individuos de
origen japonés, dos tercios de los cuales eran ciudadanos norteamericanos, algo que la Corte Suprema de ese país
admitió como dentro de los “poderes de emergencia” (Hirabayashi v. United States, 320 U.S. 81 [1943] at 101).
Todavía en 1976 los poderes especiales obtenidos por Roosevelt en 1933 y Truman en 1950 no habían sido derogados.
En 1973 el Senado creó un Comité Especial para la Terminación de la Emergencia Nacional (luego llamado
Comité Especial sobre las Emergencias Nacionales y Poderes de Emergencia Delegados) para investigar el asunto y
proponer reformas, y que luego informaba:
Estas proclamaciones dan fuerza a 470 estipulaciones de la ley federal…, que en su conjunto confieren suficiente autoridad para gobernar el
país sin referencia a procesos constitucionales normales. Bajo los poderes delegados por estos estatutos, el Presidente puede: requisar
propiedades; organizar y controlar los medios de producción; requisar productos; asignar fuerzas militares en el exterior; in stituir la ley
marcial; tomar y controlar todos los transportes y las telecomunicaciones; regular la operación de las empresas privadas; restringir los viajes;
y en una plétora de formas distintas, controlar las vidas de todos los ciudadanos norteamericanos.
El resultado del trabajo de este Comité fue la sanción de dos leyes importantes: la Ley de Emergencias Nacionales (NEA,
en inglés), y la Ley de Poderes Económicos para Emergencias Internacionales (IEEPA, en inglés). Trataban con ellas de
reafirmar el control del Congreso sobre la autoridad gubernamental en emergencias, ya que todas las emergencias
nacionales tienen un límite máximo de dos años, después de los cuales su declaración está sujeta a estrictos requisitos,
garantizando una revisión parlamentaria de los decretos de emergencia.
No obstante lo cual, al poco tiempo la Corte decidió en Immigration and Naturalization Service v. Chadha (103
S. Ct. 2764) que el Congreso no puede utilizar la resolución de una sola de las Cámaras o ningún otro método (como
una resolución conjunta) que no cumpla con los requerimientos completos para la sanción legislativa 37. En Dames &
Moore v. Regan (101 S.Ct. 2972 [1981]), la Corte aprobó amplios poderes al presidente Carter para bloquear fondos
iraníes y luego para garantizar su retorno a Irán, anulando ciertas provisiones de algunas cortes norteamericanas, como
parte de las negociaciones para el retorno de rehenes.
REGULACIONES Y SEGURIDAD JURÍDICA

El concepto de “seguridad jurídica” no es fácil de definir. En términos generales, podríamos decir que es el resultado
que obtiene un sistema legal, generando un conjunto de normas formales que permiten coordinar las acciones de los
individuos en sociedad, dando previsibilidad a sus actos (North 2001).
No es lo mismo que “estabilidad jurídica”. Esta es imposible, ya que las normas legales cambian en forma
constante. Hay un constante “flujo” de normas, que reemplaza, modifica o se agrega al stock de normas necesariamente
existente. Siendo que la complejidad de la sociedad crece en tanto se multiplican sus componentes y las posibilidades
de interacción entre sí, podríamos suponer que existe una demanda de normas que lleva a un stock creciente. Tal vez
podría argumentarse que la convivencia social no demanda mucho más que los Diez Mandamientos de la tabla que
37. Robert Higgs and Charlotte Twight, “National Emergency and the Erosion of Private Property Rights” (San Francisco: The Independent Institute, 1987).
recibió Moisés, pero es también cierto que la multiplicación de relaciones sociales aumentaría en ese caso la tarea de
los jueces que deberían resolver cada caso por separado. La existencia de mayor número de normas formales reduciría
esos costos de adjudicación (Fon y Parisi, 2007).
Siendo innegable la importancia de la calidad de las normas, la existencia de un “flujo” llama la atención sobre la
cantidad de normas que se agregan al stock existente. En particular, el análisis en este campo, planteado por autores
como Olivera (1999) y Epstein (2005), quienes por supuesto han considerado también la calidad de las normas, ha
asociado el número de normas legales con la seguridad jurídica, aseverando que un número de ellas, más allá de un
determinado punto de equilibrio, genera una sobreprovisión que resulta en inseguridad. “Como los demás bienes, el
Derecho está subordinado al Principio de Utilidad Marginal Decreciente o Primera Ley de Gossen. Cuanto mayor el
número de normas, tanto más difícil resulta su conocimiento y correcta interpretación. La incerteza sobre el Derecho
limita la creación de certeza por medio del Derecho” (Olivera 1999, p. 15) 38.
La utilidad marginal del derecho se contrapone con un costo marginal creciente en términos de libertad, lo que resulta
en un equilibrio del orden jurídico, en el que utilidad marginal y costo marginal se igualan. Olivera, haciendo referencia
a Adam Smith, sostiene que de la misma forma en que en general “el precio de mercado se mantiene por encima del
equilibrio que debajo de él… Un fenómeno semejante se presenta al equilibrio jurídico” (p. 17).
Si el mercado se encontrase por debajo del precio de equilibrio, el exceso de demanda se cubriría por normas
contractuales, formales o informales, acordadas por las partes. Si se encontrase por encima, el exceso de normas se
ajustaría “de facto” sin corregir las normas, simplemente incumpliéndolas. Esta podría ser una proposición
comprobable, considerando los niveles de economía informal; el problema para su verificación, no obstante, adquiere
un grado de complejidad mayor, debido a que la informalidad es resultado tanto de la ausencia de normas formales —
derechos de propiedad claramente definidos, por ejemplo—, como de su exceso, que lleva a muchos productores a
esos mercados (De Soto 2001).
DESEQUILIBRIO POR DEFECT O

En la descripción de Olivera del derecho como un bien, se supone que se trata de un “bien privado” o al menos no hay
ninguna referencia a sus características de “bien público”, en los términos que explicamos más abajo. En el primero de
los casos, el desequilibrio por defecto desaparece por definición: derecho es toda norma formal que el mismo mercado
provee, por lo que el defecto de normas emitidas por el Estado es cubierto por normas contractuales privadas, alcanzando
de todas formas el óptimo paretiano en el punto de equilibrio.
Muchos autores sostendrían, sin embargo, que el derecho tiene características de “bien p úblico” y, por lo tanto, el
mercado fracasaría en alcanzar su provisión óptima. La visión de Olivera es, sin embargo, la opuesta: la situación
planteada es una en la que nos encontramos con un “fracaso del Estado” en proveer el nivel óptimo de derecho, bache
que es cubierto por el mercado.
Lo interesante del concepto es la consideración acerca de la posible provisión privada de derecho y normas, lo
cual es particularmente verificable en el comercio internacional: normas de calidad (ISO, etc.), normas de gobierno
corporativo (best practices), de producción (peer production) y estándares tecnológicos (qwerty). Si aceptamos que
estas pueden ser provistas en forma privada, el mercado tendería a alcanzar el equilibrio, acercándose a él, aunque
nunca alcanzándolo.
El desequilibrio por defecto no sería un problema, a menos que existiera algún tipo de falla del mercado, originada
en características de “bien público”, que el derecho pudiera tener. Pero aún así, aceptando que ciertos aspectos del
derecho presentaran los requeridos aspectos de “no exclusión” y “no rivalidad en el consumo”, no se desprende de
ello que su única forma de producción fuera por medio del monopolio de la fuerza, como mostró Coase respecto a los
faros (Coase 1974).
38. Sobre las características de “bien” del derecho, un tratamiento clásico es el de Eugen von Böhm-Bawerk [1881] 1962, pero este tema no será considerado
aquí.
En definitiva, el argumento normativo contra una extensión de la producción legislativa del Estado, más allá de
las clásicas funciones de gendarme, encontraría una justificación adicional en el mecanismo del mercado
complementando la oferta de lo que sea definido como bien público.
DESEQUILIBRIO POR EXCESO

Esta sería entonces la circunstancia más común. ¿Cuáles son las fuerzas que impulsan al mercado a este desequilibrio?
Olivera menciona algunas. “Si es por exceso el desequilibrio, el Derecho será desvirtuado por factores reales de poder.
La influencia política, la fuerza, la corrupción, crearán una disparidad entre el ámbito de vigencia formal del Derecho
y su acatamiento efectivo” (p. 16).
Esta es la descripción característica de la literatura del rent seeking, la presión de grupos de interés por obtener
legislación que los favorece. En situaciones de “dilema del prisionero”, cada grupo “compra” normas que lo favorecen,
sin tener en cuenta el costo que imponen al conjunto, terminando todos en una situación peor, en tanto los costos
originados por los privilegios del resto son superiores a los beneficios obtenidos por el propio.
La “búsqueda de rentas” describe una situación en la cual una minoría obtiene privilegios —palabra que proviene
de privi leges, leyes privadas— a costas de la mayoría. Pero no es esa la única demanda de normas existentes. La
escuela de la elección pública (Public Choice) también ha señalado la otra fuente: cuando los políticos aseguran su
relección, proveyendo legislación que beneficia a la mayoría, en perjuicio de la minoría.
Bastiat (2004, p. 195) señalaba ya estas dos posibilidades, a las que daba el nombre de “expoliación parcial”
—de la minoría a la mayoría— y “expoliación universal” —de la mayoría a la minoría—, y agregaba una tercera,
la única que sería un control para el desequilibrio por exceso, a la que llamaba “ausencia de expoliación”. No hay
una demanda de menos normas, sino una competencia de minorías y mayorías para obtener sus propias
“expoliaciones”.
El éxito de la “expoliación universal” es simple: la democracia es el gobierno de la mayoría. El de la “expoliación
parcial” ha sido explicado como un problema de acción colectiva: los beneficios se encuentran concentrados en unos
pocos y los costos se reparten entre muchos, ninguno de los cuales tiene un incentivo suficientemente fuerte para oponerse
al privilegio (Olson 1992).
¿Significa esto que el crecimiento de las regulaciones es un proceso inevitable? Y en tal caso, ¿hasta dónde
seguiría? Resulta obvio que en algún punto el peso de las regulaciones haría imposible la actividad económica si se
cumplieran, o generaría altos niveles de informalidad. Veremos más adelante cómo el proceso de competencia
“interjurisdiccional” puede generar algún límite para que el proceso regulatorio no continúe hasta el punto de lo que
se ha dado en llamar “esclerosis regulatoria”.
Todos sabemos lo que es la economía informal, pues nos topamos con ella a cada rato. Pero ¿por qué en algunos
países es mayor que en otros y qué determina su tamaño? Algunos de los principales expertos mundiales sobre este
asunto se encuentran en el Instituto para el Estudio del Trabajo en Alemania, que publica un trabajo de los profesores
de la Universidad de Linz, Friedrich Schneider y Robert Klinglmair (2004).
La economía informal incluye todas aquellas actividades que estarían sujetas a impuestos, si las autoridades
estuvieran informadas sobre la existencia de las mismas. Para medirla, los autores siguen tres caminos diferentes:
midiendo el consumo de energía, la demanda de moneda y un modelo especial para los países en desarrollo. Sus
resultados muestran que la economía informal era de un 41% del PIB oficial en África en los años 1999/2000, siendo
los países con mayores porcentajes Zimbabue (59.4), Tanzania (58.3) y Nigeria (57.9). Tomando 26 países de Asia,
el promedio es el 26% del PIB, y los países con indicadores más altos eran Tailandia (52.6), Sri Lanka (44.6) y
Filipinas (43.4). En este caso, el promedio general se ve reducido por los casos de Singapur (13.1) y Japón (11.3),
relativamente bajos.
Para América Latina el promedio, al igual que en África, es del 41%, encabezando la lista Bolivia (67.1), seguida
de Panamá (64.1) y Perú (59.9). Curiosamente, el estudio ubica a la Argentina entre los de menor porcentaje (25.4),
en segundo lugar detrás de Chile (19.8), cuando tanto la percepción general como estimaciones realizadas localmente
indicarían un porcentaje mayor —las mismas autoridades fiscales estiman la evasión impositiva en alrededor de un
40% en promedio—. En cuanto a los países en transición desde el socialismo, el promedio es de 38%, y en los países
desarrollados del 16.4%, con Grecia en primer lugar (28.3), seguida de Italia (26.2). ¿Y Argentina tendría menos que
Italia?
En fin, al margen de estas cuestiones, relacionadas con la dificultad para medir lo que está oculto, resultan
interesantes las conclusiones de los autores respecto a las causas principales de la economía informal. Según ellos,
casi todos los estudios económicos han encontrado que la carga impositiva y de aportes sociales es una de las
principales causas. Cuanto mayor es la diferencia entre el costo total de la mano de obra y la remuneración neta,
mayor es el incentivo a evadir. Estudios realizados en Austria, los países escandinavos y Alemania confirman tal
cosa. En segundo lugar está la complejidad de las regulaciones.
Un estudio realizado en los Estados Unidos, citado por los autores, muestra que un incremento porcentual del 1%
en la tasa marginal del impuesto a las ganancias incrementa la economía informal en un 1.4%. Otro llega a la
conclusión de que un incremento de un punto en el índice de regulaciones —que va de 1 a 5, siendo 5 el máximo de
regulaciones—, es asociado con un incremento del 8.1% en la economía informal. Otro estudio similar, con el mismo
índice, da como resultado un crecimiento del 10% de la economía informal en los países en desarrollo.
Parece inevitable que, a mayor nivel de impuestos y regulaciones, mayores son los niveles de economía informal, lo
cual es como decir que es mayor la cantidad de gente que evade impuestos y elude esas normas. El nivel de impuestos y
regulaciones no solamente afectaría al grado de informalidad de la economía, sino al mismo nivel de vida. Sumando una
conclusión a otra, ambos estudios estarían mostrando que las desregulaciones y las reducciones de impuestos reducen la
economía informal, por un lado, y elevan el nivel de vida, por otro.
EXTERNALIDADES
Arthur C. Pigou avanzó un paso más allá de la definición de externalidades hacia los beneficios de su “internalización”,
y propuso como forma de alcanzar ese objetivo la intervención gubernamental por medio de subsidios a las
externalidades positivas y de impuestos a las negativas.
Considerando el caso de la contaminación atmosférica, originada en una fábrica, Pigou desarrolló el concepto de
“costo social”, generado por lo que en adelante se denominarían “externalidades”. La divergencia entre el producto
social y el privado se da cuando
una persona A, en el transcurso de brindar cierto servicio, por el cual un pago es realizado, a una segunda persona B, incidentalmente también
brinda servicios o des-servicios a otras personas (no productoras de tales servicios), de naturaleza tal que no puede extraerse un pago de las
partes beneficiadas u obtener compensación para las partes afectadas 39.
Pigou consideró que solo la acción del Gobierno podría eliminar los fracasos e imperfecciones y acercar a la economía
al óptimo paretiano40.
Veamos un ejemplo: si la fábrica que contamina pudiera eliminar sus emisiones colocando un filtro que cuesta
50,000, entonces la idea de Pigou es que se le aplique un impuesto por emisión superior a esa cifra, digamos 70,000.
En ese caso, a la fábrica le convendrá colocar el filtro antes que pagar el impuesto, y de esa forma se elimina o
“internaliza” la externalidad. Se denomina a esto “impuesto pigouviano”, porque, a diferencia de los demás, se trata de
uno que no pretende que sea recolectado; busca cambiar la conducta, incentivar, no recaudar, y cumple su objetivo
cuando se coloca el filtro y el impuesto no se paga. También podría el Gobierno prohibir directamente una cierta
39. A. C. Pigou, The Economics of Welfare, 1st edition (London: Macmillan, 1920). 1932, 4th ed.
40. En el caso de la fábrica, dice Cheung (1980, p. 51): “He aquí el argumento central de Pigou. Si se deja que el propietario de la fábrica de calzado pueda
perseguir su propio beneficio, este ignorará los efectos contaminantes y elevará ‘excesivamente’ el ni vel de producción. Para conseguir la debida eficacia
económica deberá, pues, modificarse el comportamiento del dueño de la fábrica mediante políticas gubernamentales ‘correctivas ’, tales como la
aplicación de impuestos o de compensaciones obligatorias a los vecinos perjudicados o la coactiva regulación tanto del volumen de producción como de
la contaminación o, en último extremo, proceder a la total supresión de la fábrica”. Steven N. S. Cheung, El mito del coste social: crítica de la economía del
bienestar y de sus implicaciones políticas (Madrid: Unión Editorial, 1980) p. 51.
actividad o establecer un límite de emisión en términos de cantidad de contaminantes emitidos por año, mes o día. Los
economistas que favorecen estas medidas suelen preferir también el impuesto a la regulación, considerando que podría
reducir la contaminación de forma más eficiente, ya que el límite de emisión no toma en cuenta el tamaño de una fábrica
o sus distintas capacidades para reducir las emisiones y el diferente costo de hacerlo en cada caso.
Los impuestos “pigouvianos” son distintos de los impuestos tradicionales en que su objetivo no es recaudar fondos
para financiar el gasto público, sino modificar una conducta —esto no quiere decir que los impuestos generales y
tradicionales no la modifiquen a su vez, pues sí lo hacen—. Son impuestos que, de tener éxito, no llegarían a cobrarse,
ya que habrían logrado el objetivo de forzar los filtros y no habría emisiones.
En el caso de las externalidades positivas, Pigou sostiene que deben ser subsidiadas para que haya más. ¿Cuál
podría ser un ejemplo? Algunos autores sostienen que la educación es uno de ellos. Esta permite a la persona que la
adquiere elevar sus perspectivas laborales y, eventualmente, obtener un mayor ingreso. Hasta aquí no parece que
hubiera un efecto hacia terceros, y este resultado sería un incentivo suficiente para que la gente se eduque. Pero
también habría un efecto hacia terceros, ya que a todos nos beneficiaría vivir en una sociedad con gente más educada,
sobre todo para tomar sus decisiones democráticas. Según Pigou, como no hay mercados para estos efectos —esto es,
la gente recibe una mayor remuneración por su formación profesional, pero no por ser “mejor ciudadano”— entonces
habría una subprovisión de esta educación, y el Estado debe proveerla.
Tan solo estos dos ejemplos —protección ambiental y educación— nos darán una idea de la magnitud de los
temas que pueden clasificarse bajo la órbita de “externalidad”, ya que pueden ir desde una disputa entre vecinos, por
un árbol cuyas ramas se extienden de la propiedad de uno de ellos, hasta el calentamiento global. Las externalidades
positivas pueden ir desde los beneficios derivados de que un vecino cuide el frente de su casa hasta los que genera la
innovación.
Estas soluciones no están exentas de dificultades. Veamos:
Teniendo en cuenta el carácter subjetivo del valor, resulta imposible para un observador imparcial determinar si
un efecto hacia terceros determina la existencia de una externalidad positiva o negativa. Los ejemplos
normalmente presentados de externalidades negativas incluyen el caso de la contaminación ambiental,
suponiendo que la misma suele considerarse como tal por la generalidad de los individuos. Si bien esto es
cierto, aun en este caso podrían encontrarse excepciones que impedirían una calificación directa del carácter
de la externalidad. Por ejemplo, arrojar basura a otra propiedad suele ser considerado como una externalidad
negativa y seguramente lo sea para gran número de personas. Pero si el dueño de esa propiedad genera sus
ingresos precisamente en esa tarea, la de recolección de residuos o la del reciclado de los mismos, muy
probablemente considere esto como una externalidad positiva ya, que reduce su propio esfuerzo de
recolección.
Otros casos presentarían situaciones aun más sencillas de comprender. Se afirma, por ejemplo, que el uso
de un perfume sería una externalidad positiva para otros, pero los gustos varían y podría serlo para algunos,
aunque resultar indiferente para otros o incluso constituir una externalidad negativa para algunos más.
La internalización de externalidades mediante políticas gubernamentales, por otro lado, no es gratuita, por lo que
no podemos suponer que resultan siendo una mejora en el sentido paretiano. Supongamos un proyecto de
inversión P, que podría ejecutarse si fuera posible que el empresario obtuviera ganancias por los beneficios
externos que proporciona. Como no puede hacerlo, ese proyecto no se lleva a cabo; sin embargo, su
realización beneficiaría por lo menos a algunos miembros de la sociedad y aumentaría el “bienestar total”.
Por eso, el Estado tendría que intervenir para suplir esa deficiencia, ya sea creando empresas públicas o
concediendo subsidios, para que el proyecto sea atractivo para el sector privado41.
41. “Sin embargo, los medios que el gobierno necesita para financiar las pérdidas de las empresas públicas o las subvenciones con cedidas a proyectos no
rentables tienen que salir forzosamente de los contribuyentes, con la consiguiente reducción de su capacidad gastadora e inversora, o bien obtenerse por
medio de la inflación. El gobierno no es más capaz que los individuos para crear algo de la nada. Cuanto más gasta el gobiern o, menos pueden gastar los
particulares. No hay fórmula mágica que permita la financiación autónoma de las obras públicas”. (Mises 1949, p. 778).
Además, Pigou está suponiendo que el Estado va a buscar estos objetivos sin desviaciones originadas por sus
propios intereses o los de los sectores afectados. Es decir: no va a resultar s encillo evaluar cuándo con pedido
de subsidio se busca promover una mayor oferta de externalidades positivas o cuando se persigue
simplemente la búsqueda de un privilegio. Es más: todas las búsquedas de privilegios vienen disfrazadas, de
una u otra forma, de externalidades positivas, de los “beneficios” que se obtendrán para “la sociedad” o “el
bien común”. ¿Serán los dirigentes políticos y los funcionarios públicos capaces de liberarse de estas
presiones? Esto ya lo vimos antes, cuando analizamos las teorías de la regulación.
¿Cuál debería ser el nivel adecuado del impuesto para eliminar la externalidad negativa y cuál el nivel de subsidio
para promover la producción de la externalidad positiva? Teóricamente, las tasas impositivas deberían ser
iguales al daño marginal que provoca la actividad. Esos impuestos elevarían el precio final de los bienes
producidos en un monto exactamente igual a la reducción del bienestar causado por la externalidad negativa.
Tomemos el caso de la fábrica que contamina. Un impuesto se aplica a todas las fábricas que emitan sin tomar
en cuenta el costo de disminuir la emisión, o sea de reducir o eliminar la externalidad. Seguramente en algunos
casos será más costoso que en otros, pero será muy difícil, si no imposible, tomar en cuen ta cada caso. Una
norma tiene que ser necesariamente general; de otra forma, genera mucha discrecionalidad por parte de la
autoridad que deba aplicarla.
En cuanto al caso de los subsidios, ¿se ofrecerán a todos por igual o se tendrán en cuenta distintos niveles
de ingresos? Por ejemplo, si se trata de la educación, ¿se subsidiará la educación para todos, pobres y ricos, o
solamente para los pobres? Si pensamos que esto último sería lo correcto, se nos presenta un problema, porque
el subsidio se justificaba con el argumento de que no existían mercados para esos efectos externos y por eso el
Estado iba a promoverlos. Pero, si dejamos a los ricos afuera, es que pensamos que van a poder acceder a ellos
por su cuenta. Es decir: estamos presumiendo que esos mercados existen. En tal caso el problema sería otro: no
ya que los mercados no pueden proveer esa externalidad, sino que hay personas que no pueden acceder a ese
mercado. Es decir, no hay una “falla de mercado”, sino individuos que no pueden acceder a él.
Por último, en cuanto al subsidio se refiere: ¿hay que subsidiar a la oferta del producto o servicio, o a su demanda?
Veamos esto referido a la educación. Igual se pueden ofrecer escuelas públicas gratuitas que bonos (vouchers)
para ser utilizados por los padres como pago por las escuelas, tanto públicas como privadas.
BIENES PÚBLICOS
En verdad, en casos como los del calentamiento global o la educación, estamos en presencia de un problema más
general. Como veremos en el capítulo 7, los problemas de externalidades pueden ser resueltos por las partes, mientras
los costos de transacción entre ellas sean bajos. Pero suelen ser altos, especialmente cuando las partes son muy
numerosas. No es lo mismo el caso de una fábrica que contamina a un vecino, que un polo industrial de 300 fábricas,
que contamina a una ciudad de 10,000 habitantes.
En este caso, los costos de transacción son elevados por dos razones: cada uno de ambos lados debería llegar a una
posición común, que luego fuera acordada con la otra parte, pero no es nada sencillo coordinar una posición común entre
10,000 ciudadanos o, también, entre 300 empresas. El segundo problema es que, para llegar a esa posición común, se
requiere un proceso costoso, aunque sea en tiempo y dedicación, y siempre existirá el incentivo a ser free rider, o usuario
gratuito: aquel que quiere recibir los beneficios de la negociación, sin tener que incurrir en los costos. Estamos así en
presencia de un “bien público”, cuya provisión, según vimos en el capítulo 2, en opinión de Samuelson debe quedar en
manos del Estado. La respuesta es convertir a todos en “contribuyentes” forzados, financiando esos bienes o servicios
por medio de impuestos.
Esto amplía las funciones que el Estado tradicionalmente estaba llamado a cumplir. Las originales, vinculadas con
la seguridad, tanto interna como externa, pueden ser explicadas en términos de bienes públicos. También las relaciones
exteriores y la provisión de justicia, pero el espectro es ahora mayor, incluyendo, entre otras cosas, la promoción de
productos de un país en el exterior, el desarrollo del arte y la cultura local, la ayuda a los carenciados y la promoción
del deporte.
Pero la administración estatal de servicios se enfrenta a problemas de incentivos que le impiden alcanzar la
eficiencia. En el sector público, los incentivos de la administración son más débiles. Los buenos administradores no
se pueden llevar parte de las ganancias y tampoco sufren las pérdidas. Sus incentivos son más débiles que los del
sector privado y esto, sumado a la estabilidad de la que normalmente gozan en sus puestos, lleva a mayores niveles de
ineficiencia. Estos se expresan normalmente en estructuras burocráticas pesadas, resistentes a los cambios y proclives
a la corrupción. Los representantes políticos, por otra parte, están sujetos a premios y castigos que expresan los
votantes en el momento de votar, pero son necesariamente de corto plazo, dada la necesaria renovación de los
mandatos.
El Estado, además, provee necesariamente una sola cantidad del bien público. Es decir, cuando lo provee lo hace
para todos, lo que no permite que se satisfagan preferencias diversas. Por ejemplo, el Estado provee un servicio de
seguridad en la forma de policía y financia esto con el cobro de impuestos. Algunos podrían desear más policía y
menos crimen, y estar dispuestos a pagar más impuestos por ello; otros podrían desear menos y gastar menos. Los que
deseen más seguridad terminan contratándola en el mercado; los que desean menos no tienen forma de evitarlo, al
menos legalmente, ya que podrían volverse evasores. En el mercado, cada uno decide la cantidad y calidad que quiere
obtener, sujeto a su restricción presupuestaria.
Esa lección elemental aparece hoy evidente en el caso de la salud en Canadá. Allí existe un Sistema Nacional de
Salud administrado por el Estado, que suele mencionarse como modelo por muchos médicos y políticos locales. No
obstante, tal vez el lector recuerde haber visto la película Las Invasiones Bárbaras, donde lo que allí aparecía no era
muy diferente de un hospital cualquiera en América Latina (Esmail y Walker 2004).
Pues como en el sistema estatal no hay “precios”, lo que la economía nos enseña es que, cuando no hay precios,
o se acercan a cero para los usuarios, entonces la cantidad demandada aumenta. Por supuesto que la no existencia de
precios no significa que el sistema sea gratuito, alguien tiene que pagar los costos, y en este caso ese alguien es el
Gobierno. Pero para todos, incluso para el Gobierno de Canadá, los recursos son escasos, sobre todo comparados con
una demanda exacerbada, por lo poco o nada que paga el consumidor. A ese exceso de demanda sobre oferta le queda
solo un camino: ajustar por cantidad. Así habrá tan solo tantos consumidores satisfechos como la oferta pueda atender,
y el resto deberá esperar.
Al respecto, el mencionado informe muestra que el tiempo de espera promedio, desde que el paciente es atendido
por un médico clínico hasta el tratamiento, en relación con doce especialidades y diez provincias estudiadas, es de
17.9 semanas: un poco más que las 17.7 semanas del 2003. Esta espera implica dos periodos diferentes: el primero es
la derivación del médico clínico a la consulta con el especialista, que llega a 8.4 semanas en promedio; el segundo es
el tiempo entre la consulta con el especialista y el tratamiento, cuya espera es de 9.5 semanas.
Por supuesto que en situaciones más graves los periodos de espera son menores; no es lo mismo en cada
especialidad. Así, por ejemplo, las de menor espera en ambos periodos juntos son: oncología (5.6 semanas), radiación
oncológica (7.8 semanas) y cirugía general (9.9 semanas). Las esperas más largas corresponden a cirugía ortopédica
(37.9 semanas), cirugía plástica (35.8 semanas) y tratamiento oftalmológico (28.7 semanas). Los autores comparan
estos tiempos de espera con lo que los especialistas consideran que sería un tiempo “razonable”. Tomando en cuenta
todas las especialidades, concluyen que el tiempo de espera excede lo razonable en un 88%.
Además de estas esperas, los pacientes deberían igualmente esperar cierta clase de tecnologías para diagnóstico,
tales como tomografía computada, resonancia magnética y ultrasonido. La espera promedio para la primera es de 5.2
semanas, para la segunda de 12.6 y para la tercera de 3.1 semanas. En cuanto a los procedimientos cuya aplicación o
resultado esperaban los pacientes al 30 de junio del 2004, la cifra era de 815,663. Finalmente, los autores comentan
que el sueño de un sistema de salud igualitario tampoco se estaba cumpliendo, puesto que, por ejemplo, mientras
personajes famosos o conectados políticamente podían eludir las listas de espera para ser objeto de una cirugía
cardiovascular, los residentes suburbanos y rurales, o los de menores ingresos, no gozaban de la misma suerte. Si se
hubiera tratado de un sistema igualitario, todos tendrían que esperar el mismo tiempo.
FRACASOS DEL ESTADO: M EDIOAMBIENTE

Los problemas ambientales son mayoritariamente problemas de externalidades negativas, es “basura” que se arroja a
alguien, el agua, el aire. Dado el carácter expansivo de ciertos efectos, el problema asume las características de un
“mal público”, cuya solución sería un “bien público” que debería estar a cargo del Estado. Suele considerarse que es
el mercado el que origina los problemas y el Estado el que ha de resolverlos, pero, como veremos en los capítulos
siguientes, la política está lejos de quedar exenta de problemas. En el caso de los problemas ambientales, esto es
evidente. Tomemos como referencia los principales problemas latinoamericanos.
EL MEDIO AMBIEN TE EN AMÉRICA LATINA

Desde hace unos cien mil años, el hombre interactúa con la naturaleza: primero en grupos de cazadores-recolectores
y luego como pueblos agro-alfareros y minero-metalúrgicos. Los primeros pobladores no dañaban mayormente los
ecosistemas: la caza no conducía al exterminio de las especies y la recolección de frutos y vegetales no provocaba
desequilibrios ecológicos. Además, al ser nómadas, deambulaban por distintos lugares, facilitando el proceso de
autorregulación de los ecosistemas. Su número era muy pequeño como para tener algún impacto, salvo en los
principales imperios del continente, poblado por aztecas e incas.
Con los primeros pueblos sedentarios aumenta la alteración de los ecosistemas. Mediante la domesticación de
algunos animales y la utilización de la leña y los animales para energía, comenzaron a verse las primeras consecuencias
sobre el medioambiente. En la búsqueda de mejores tierras, los aborígenes dieron comienzo a las primeras quemazones
y tala de árboles. Sin embargo, dada su escasa magnitud, no logró causar daños ecológicos notorios. Muchos campos
y praderas originales eran remplazados por nuevos cultivos. También se comenzó a utilizar el regadío artificial: es el
caso de la construcción de terrazas en los Andes y la apertura de canales para facilitar la circulación del agua destinada
a la producción agropecuaria.
Los primeros colonizadores encontraron un continente con mucha materia prima y mano de obra para explotar.
Los españoles, en particular, crearon un régimen de extracción de recursos, basado en la propiedad estatal (real).
Comenzaron a extraer metales preciosos, destinados al mercado internacional, con lo cual se fomentó la tala de árboles
para las fundiciones y las explotaciones agrarias de un solo producto, base d e la economía de exportación (cacao,
trigo, azúcar, café), provocando los primeros cambios ecológicos.
Tal vez el cambio más significativo operado por los españoles fuera el que derivó de la introducción del ganado
vacuno y equino. Estos animales encontraron en ciertas regiones un entorno apto para su reproducción, sin mayor
amenaza de depredadores. En pocos años, las vacas, los caballos y las ovejas se habían multiplicado por miles, dando
origen a su explotación, en el caso del ganado vacuno para obtener su cuero. Curtiembres y saladeros comenzaron a
contaminar las áreas aledañas, en particular los ríos y los arroyos. El ganado salvaje llegó a una situación de “tragedia
de los comunes”: las vaquerías los cazaban para quitarle el cuero, sin aprovechar el resto. La ausencia de derechos de
propiedad sobre el recurso generaba un incentivo para matar, no para criar. A fines del siglo XVIII, el virrey Arredondo
llamaba la atención en Buenos Aires sobre la posible extinción de ese ganado llamado “cimarrón”.
No obstante, fue esta una notable historia de cambio institucional para proteger el recurso. La introducción del
alambrado en la segunda mitad del siglo XIX permitió el establecimiento de claros derechos de propiedad sobre la
tierra y el ganado, y nunca más se habló ya de la posible extinción de la especie vacuna. De otras especies,
lamentablemente, no puede decirse lo mismo: se acentúo su caza indiscriminada.
Pero el concepto no se extendió a otros recursos o áreas, y a medida que aumentaban la población y la producción,
los problemas ambientales fueron creciendo. Las ciudades iban evolucionando, muchas formándose como ciudad-
puerto o cerca de los centros mineros, comenzando a depender de flujos energéticos externos. Los países de
Latinoamérica se insertaron en la división internacional del trabajo, acelerada por la revolución industrial, como países
proveedores de materia prima, en general con una extensión del derecho de propiedad que generaba el incentivo a
explotar el recurso racionalmente, excepto el subsuelo, que, manteniendo la tradición hispana, siguió siendo propiedad
estatal y accesible solamente a través de concesiones. La actividad agrícola-ganadera se extendió e inevitablemente
modificó el ambiente. Esto suele ser condenado por ciertos grupos ecologistas como una tragedia, pero la modificación
del entorno es lo que ocurre cuando utilizamos los recursos para producir y, con ello, satisfacer las necesidades de las
personas.
No existe actividad sobre los recursos sin impacto. Lo importante es la existencia de un marco institucional de
normas, que motive un aprovechamiento racional, protegiendo el recurso para que pueda seguir brindando servicios.
Se puede “proteger” el ambiente no tocándolo, pero es necesario tener en cuenta que esto implicaría el retorno a una
vida de “cazadores-recolectores” e incluso tan solo para algunos.
Pero no es solamente el hombre: también los mismos fenómenos naturales, tales como sismos, inundaciones,
sequías, deslizamientos de tierra, erupciones volcánicas y huracanes ocasionan drásticos cambios en el entorno. La
capacidad para hacer frente a estas catástrofes está estrechamente relacionada con el crecimiento económico y el nivel
de riqueza de cada país. En un país pobre, cualquier fenómeno natural de ese tipo se vuelve una traged ia. No tiene el
mismo impacto un terremoto en Chile que en Haití.
Las tierras más fértiles fueron utilizadas para explotar los productos de exportación, se aceleró el reemplazo de
selvas y bosques con el propósito de habilitar tierras para el uso agropecuario, y se desconocieron sus derechos a los
habitantes originarios. La propiedad territorial fue dedicada a la masiva cría de ganado y a cultivos, disminuyendo la
diversificación. También se acentuó la caza indiscriminada de la fauna terrestre, como, por ejemplo, perdices,
vizcachas, chinchillas, o la langosta en el Caribe.
A mediados del siglo XIX, comenzó la explotación de combustibles fósiles, como el carbón, la madera y el
petróleo. A partir de la década del treinta del siglo pasado, con el inicio de la industrialización en Latinoamérica,
muchas sociedades agrarias se transformaron en urbanas. Hubo una gran migración del campo a la ciudad, lo que
favoreció su crecimiento. En estas ciudades se incrementaron los ruidos, la basura, la contaminación del aire y del
agua, y el consumo de energía, si bien también es cierto que la concentración de las poblaciones en centros urbanos
concentra el impacto inevitable en una superficie relativamente pequeña y reduce los efectos per cápita.
PRO BLEMAS INSTITUCIO NALES

Que hay problemas ambientales en América Latina no es una novedad, pero sí tal vez lo sea que se deben en muchos
casos al fracaso del Estado como propietario de recursos que no logra cuidar y sostener. El consenso “ecologista”
presenta un panorama en el que la raíz del problema es el afán de obtener desmedidas ganancias, sin considerar los
efectos destructivos sobre el medioambiente. Las empresas capitalistas, sobre todo las más grandes e internacionales,
aparecen como los principales villanos a quienes hay que combatir, con buenos o con malos argumentos. El Estado y
la política son propuestos como el freno y la solución a esas ambiciones descontroladas.
Sin embargo, los principales problemas ambientales presentes en América Latina son el resultado de la falla del
Estado, de la mala calidad institucional por la cual este, que asumió la propiedad de la mayoría de los recursos hoy
degradados, no cumple su función de propietario “protector”, y en muchos casos alienta y subsidia la depredación.
Repasemos brevemente cuáles son esos problemas:
1. CAMBIO CLIMÁT ICO

Los Estados latinoamericanos han asumido sin cuestionamientos ciertos supuestos que están aún sujetos a discusión:
que el cambio climático es un fenómeno producido por el ser humano y no por factores naturales; que tendrá severo
impacto negativo y que el s er humano es incapaz de adaptarse a sus consecuencias. Pero, además de ello, muchos se
lanzan detrás de todo tipo de políticas públicas, cuando en verdad la región contribuye en baja proporción al problema.
El principal tema ambiental del planeta tiene en América Latina un participante menor, si se toma en cuenta el volumen
de emisiones de CO2, aunque no exento de sus consecuencias, que de verificarse pueden tener impacto en el núcleo
de su producción agrícola y ganadera.
En este sentido, si bien el actual periodo de crecimiento económico significa que las emisiones de la región
aumentarán, al mismo tiempo estará en mejores condiciones y con más recursos económicos para hacer frente a sus
problemas. Por ejemplo: el IPCC (International Panel for Climate Change) plantea escenarios en los que el calentamiento
global genera un incremento de ciertas enfermedades, pero es mucho más robusta la relación existente entre el PBI per
cápita y la expectativa de vida al nacer, ya que ese mayor crecimiento implica un mejor acceso al agua potable o a los
servicios sanitarios. Una relación similar existe entre el nivel de PBI y el impacto de eventos climáticos catastróficos.
América Latina ha encontrado ahora condiciones externas favorables para ese crecimiento, que están siendo aprovechadas
en mayor grado por aquellos países que han logrado mayor calidad institucional.
2007 Emisiones de CO2 en América Latina y el Caribe (del sector energético)
País Millones de ton. de CO 2 t/p. c. Ranking

CO 2* Mundial #
México 453 4.2 13
Brasil 398 2.1 17
Venezuela 172 6.6 27
Argentina 166 4.1 29
Chile 65 4 50
Colombia 64 1.5 51
T rinidad y T obago 47 38 62
Puerto Rico 37 9.3 71
Perú 32 1.1 74
Ecuador 28 1.9 76
Cuba 25 2.2 78
República Dominicana 19 2 85
Panamá 15 4.5 89
Bolivia 14 1.4 92
Jamaica 13 4.7 94
Guatemala 12 0.9 99
Honduras 7.9 1 109
Uruguay 7.5 2.2 110

Costa Rica 6.8 1.6 114
El Salvador 6.4 0.9 116
Bahamas 5.1 16.8 123
Nicaragua 4.9 0.9 124
Paraguay 3.8 0.6 133
Guyana 1.6 2.1 157
Barbados 1.4 4.9 159
Los que más emiten
China 6,284 4.8 1
EE.UU. 6,007 19.9 2
Rusia 1,672 2.11 3
India 1,401 1.2 4
* Las cifras no incluyen emisiones debidas a cambios en el uso de la tierra

(deforestación). Según el Instituto Mundial de Recursos (CAIT), estas
constituyen el 46% del total de las emisiones de gases con efecto invernadero. Si
esas cifras se incluyeran, Brasil figuraría como el quinto en la lista de los
principales emisores. Además, varios países de la región estarían entre los
primeros 30, si se utilizara la medida de emisiones per cápita: Belice (1), Guyana
(2), Panamá (14), Trinidad y T obago (15), Venezuela (24), Nicaragua (27) y
Bolivia (28).
# Ranking global de acuerdo al total de emisiones
Fuente: Administración de Información Energética (EIA), en James Painter

“Emisiones en América Latina y el Caribe”, BBC Mundo:
http://www.bbc.co.uk/mundo/ciencia_tecnologia/2009/12/091125_copenhague_
mapa_emisiones_jmp.shtml
Resulta claro que los Estados fallan aquí en distintas formas. Por un lado, por exceso, ya que se plantean desarrollar
políticas para reducir las emisiones, cuando en verdad la región es un contribuyente menor. Por otro, como veremos
más adelante, si el problema fuera realmente grave, la política pública es un principal aportante al problema, en
particular cuando subsidia la tala de bosques o el consumo de energía y combustibles fósiles.
2. CONT AMINACIÓN DEL AGUA Y CAMBIOS EN LOS GLACIARES

Muchos cuerpos de agua superficial se utilizan para depurar los efluentes líquidos, casi sin ningún tratamiento previo
a la descarga. Cada vez se identifican más sitios en los que los vertidos desmesurados han convertido a los ríos y
arroyos en canales cloacales, que impiden otros usos complementarios. El Estado se ve enfrentado a demandas
contrapuestas: de la fábrica cuyos dueños pretende eliminar así los desechos de su proceso de producción, de los
habitantes pobres que viven en sus orillas y arrojan allí toda su basura, de la misma empresa estatal d e cloacas que
también arroja allí cualquier vertido, de los que quieren navegar por un río limpio, de los que quieren pescar peces no
contaminados o de los que simplemente quieren disfrutar del agua y del paisaje circundante. Se trata de demandas
contrapuestas, que muchas veces paralizan a una burocracia lenta e ineficiente, donde se presentan problemas por la
presencia de distintas jurisdicciones, donde se trata de eludir las responsabilidades.
Un ejemplo de esto es el Lago Atitlán en Guatemala. No tiene s alida natural y aproximadamente un 38% de la
superficie del mismo está afectada por algas, como consecuencia del desagüe de millones de litros de aguas residuales,
provenientes de miles de hectáreas de áreas agrícolas. Esta situación se ha acelerado por la introducción de decenas
de especies acuáticas invasivas. Actualmente, el contenido de fosfatos es cinco veces mayor que en 1983, el de nitratos
diez veces mayor que en 1968, y el fitoplancton lleva mil veces más organismos por litro que en 1968. En Guatemala,
las enfermedades causadas por el consumo de aguas contaminadas representan entre el 15% y el 20% de las causas de
muerte, y el 30% de las causas de mortalidad infantil en el país (PNUMA et al).
El consumo de agua se ve afectado, además, por erróneas p olíticas de precios por parte de las autoridades
regulatorias, que no reflejan su real escasez, y el ineficiente manejo de empresas públicas dedicadas a su provisión.
Son limitados los casos en que se mide el consumo real de agua, lo que fomenta su despilfarro. América Latina muestra
uno de los indicadores más altos de consumo de agua por habitante.
Se observan cambios en los glaciares. Se sostiene que habrían retrocedido treinta y cinco metros en los últimos
diez años y se atribuye esto directamente al cambio climático, igual que las sequias e inundaciones. No obstante, poco
se sabe del fenómeno, lo mismo que de los efectos de “La Niña” o “El Niño” sobre sequías e inundaciones, aunque
todo se atribuye a la misma causa. Cualquier turista puede apreciar el crecimiento periódico del glaciar Perito Moreno,
ya que es un atractivo turístico sin par estar allí cuando colapsa en el Lago Argentino, precisamente después de unos
años de crecimiento. Por otro lado, el Glaciar Upsala, segundo glaciar más largo de Sudamérica (870 km² de extensión
y 60 km de longitud), ha perdido el 3.7% de su superficie en solo diecinueve años. Por su parte, el glaciar chileno
O’Higgins, cuarto en extensión (785.4 km2 en el año 2000), se extendía en 1973 varios kilómetros dentro del lago, y
en 2007 prácticamente había retrocedido hasta su orilla. El frente de este glaciar se mantuvo en una posición estable
hasta principios del siglo XX. A partir de entonces, inició un retroceso de 14.6 km en 1995. El 79% de esta pérdida se
produjo entre 1945 y 1980.
Comenta el Tercer Informe del Panel Internacional sobre Cambio Climático, en relación con “El Niño”: “Cuando
se evalúan los cambios en El Niño-Oscilación del Sur (ENSO), debe reconocerse que situaciones tipo “El Niño”
pueden aparentemente ocurrir en una diversidad de escalas temporales, desde interanuales hasta en décadas, tanto sea
sin ningún cambio en fuerzas externas como una respuesta a fuerzas externas tal un aumento del CO2”. No obstante,
el tema se politiza con un sesgo inmediato de adjudicar toda responsabilidad a la actividad económica.
3. CONT AMINACIÓN AMBIENT AL

La contaminación del aire ha contribuido a generar enfermedades respiratorias en la población. La combustión de leña
es el principal factor causante de la contaminación interior, y los transportes e industrias, de la contaminación exterior.
El número de vehículos aumenta cada año —incentivado por el diésel subsidiado—, generando mayores emisiones de
gases tóxicos y PTS —partículas totales suspendidas—. La contaminación ha llegado a una situación crítica en muchas
ciudades. En 1974, San Pablo fue declarada en estado de emergencia, debido a una nube formada por miles de
toneladas de monóxido de carbono, emitido por miles de automóviles e industrias. En Puerto Rico, las industrias
químicas, el superpuerto y las plantas de refinación del petróleo han afectado las vías respiratorias de 1/5 de la
población. México DF también tiene grandes problemas con el aumento de partículas en suspensión, y Bogotá
(Bolivia) y Santiago de Chile tienen un grave problema con el esmog. Esto se debe en parte a que la capital chilena se
encuentra entre montañas, lo que provoca que el aire se quede atrapado y no se logre eliminar la contaminación.
Sorpresivamente, el caso de Buenos Aires es muy distinto. Un estudio de la Organización Mundial de la Salud reveló
que es una de las ciudades con menos contaminación en América Latina y el mundo, y se encuentra entre las que no
representan daños para la salud. Lo curioso es que Buenos Aires no obedece a las políticas p úblicas sustentables o
prácticas ecológicas por parte de la población, sino que son su ubicación geográfica y sus condiciones meteorológicas
las que hacen que la contaminación se disipe diariamente, sin provocar alteraciones en la salud. A pesar de la gran
cantidad de emisiones que generan los automóviles, el transporte público, las industrias y las centrales térmicas que
producen energía eléctrica, el hecho de que Buenos Aires esté situada sobre una llanura, los vientos que la cruzan y
un mayor caudal de precipitaciones, hacen que sea una ciudad muy ventilada y que la contaminación atmosférica no
sea un asunto tan relevante.
4. DEFOREST ACIÓN
América Latina tiene una enorme cantidad de bosques y la selva más grande del mundo. Se estima que, además de
poseer la mayor biodiversidad y regular la temperatura global, la selva del Amazonas provee una quinta parte del
oxígeno del planeta, el 15% de agua dulce y la tercera parte de la madera del mundo. Desde el año 2000, se han talado
aproximadamente 150,000 km cuadrados de selva en Brasil, para dar lugar a la agricultura (sobretodo para el cultivo
de soja), la ganadería, o directamente la explotación de la madera. A esto hay que añadir el subsidio de la construcción
de carreteras y el aumento en la densidad de población.
El Gobierno apoya estas actividades, mediante créditos y exenciones de impuestos, lo cual promueve aún más la
deforestación. Asimismo, no hay derechos de propiedad claros, lo que se traduce en que propietarios y ocupantes
luchen por el derecho a la propiedad, dando lugar a continuos conflictos entre ellos y a frecuentes ocupaciones. La
mayoría del territorio amazónico todavía no es, legalmente hablando, propiedad de nadie. El sistema legal no protege
a los propietarios de la expropiación por parte de ocupantes ilegales, quienes invaden la tierra, la explotan, para luego
reclamar derechos de propiedad.
Según el Estatuto de la Tierra de 1964 y la Constitución brasileña de 1988, un ocupante tiene el derecho de
instalarse en tierras públicas y hacer uso privado de ellas. Si explotan la tierra por un año, reciben el usufructo sobre
ella, y si a los cinco años siguen ocupándola y cultivándola, obtienen el derecho de propiedad. Pero como el proceso
es lento y faltan presupuestos, muchos propietarios no están legalmente registrados. Por ello talan la selva para
reafirmar su uso productivo de la tierra y evitar que alguien la reclame. El uso agrícola es considerado “uso
productivo”, pero no el mantenimiento y explotación del bosque original. Talar es, entonces, un a forma de obtener el
reconocimiento.
Así, los propietarios explotan su tierra de manera que genere beneficios inmediatos, desmontando la zona para la
ganadería y la agricultura, e impactando drásticamente al ecosistema, sin importar las consecuencias para el futuro,
en medio del auge de la agricultura como consecuencia del mejoramiento de los precios internacionales de productos
agrícolas. Este es el caso, por ejemplo, de la soja. También obedece la situación al aumento de la demanda de leña
como combustible, e incluso de alimento, dado el aumento de la densidad poblacional. El subsidio a la producción de
etanol, obtenido a través de la caña de azúcar, ha contribuido asimismo a la deforestación en Brasil, que hoy es el
tercer productor de etanol del mundo.
Algo similar ocurre en la amazonía boliviana, donde el conflicto reciente en relación con Territorio Indígena
Parque Nacional Isiboro Secure (TIPNIS) es una muestra más de falta de definición de derechos, incluso colectivos,
entre comunidades campesinas y colonos. Igual ocurre en el departamento del Boquerón, en el Chaco paraguayo.
La forestación se ha visto igualmente perjudicada, por la inestabilidad jurídica y las políticas macroeconómicas,
que reducen la preferencia temporal, e impiden el cálculo económico a largo plazo, absolutamente necesario para una
actividad como esta. La falta de moneda estable concentra la actividad productiva en el corto plazo. Eso no incluye la
forestación o la explotación racional de bosques nativos.
En otros países de la región, la deforestación es causada por la combinación de alta densidad poblacional y la
pobreza, y el uso de leña como única fuente de energía. Esos bosques suelen ser propiedad pública. Pero el Estado no
actúa como un real propietario, ni asigna ese derecho a los habitantes para que tomen en cuenta el daño sobre su propio
recurso o tengan algún incentivo para cuidar y plantar, y no solamente para talar, arrancar y podar.
5. AGRICULT URA
La extensión de la agricultura y el uso creciente de biotecnología y agroquímicos ha permitido un gran aumento en la
producción de alimentos. No obstante, como toda tarea realizada con el afán de obtener ganancias, esto se cuestiona
por su impacto ambiental, con más prejuicio que fundamento. Uno de los casos de mayor impacto en la región está
relacionado con el uso de semillas genéticamente modificadas y del glifosato. La expansión de la producción agrícola,
y en particular el cultivo de soja, en los últimos años, ha sido enorme. Algo menos se sabe sobre el paso de la siembra
convencional a la siembra directa: en la primera, se abre la tierra con arados, para desmalezar y luego sembrar; en la
segunda, se deja sobre la tierra el rastrojo de la siembra anterior y solamente se abre una ranura angosta, donde se
siembra la semilla y luego se cubre. El riesgo de erosión, medido en toneladas de sedimentos por hectárea por año, es
de 16.73 en el caso de la siembra convencional, y de 4.96 en el caso de la siembra directa.
En cuanto al glifosato, se trata de un herbicida para controlar las malezas que compiten con el cultivo por recursos
como el agua, la luz y los nutrientes. Los transgénicos permiten contar con semillas que resisten al glifosato, por lo
que al utilizarlo se eliminan solamente las malezas y no se perjudica el cultivo. Su uso se ha extendido rápidamente
en Argentina, poniendo de relieve la iniciativa de los productores para adoptar nuevas tecnologías.
Pero ahora, con el argumento de un supuesto daño ecológico y a la salud humana, quienes sueñan con un cierto
modelo de sociedad, aunque sea más atrasada, se lanzan contra el glifosato, pese a que es clasificado como de baja
toxicidad por la Organización Mundial de la Salud. Este organismo internacional, que califica distintas sustancias en
cuatro categorías, lo ha colocado en la cuarta, la de menor riesgo, por no considerarlo peligroso. En 1985 los productos
fitosanitarios utilizados se repartían en tercios entre las categorías I, II y III de la OMS. Ahora se utiliza un 75% del
glifosato clase IV y el resto en las otras tres, con tan solo un 5% de la categoría I.
El impacto, medido en unidades toxicológicas por unidad de superficie, ha caído de 56.15 en 1985 a 0.74 en 2005,
una cifra nada menos que 75 veces menor, y la producción se ha duplicado en ese mismo periodo. Tomando en cuenta
dicho aumento, el impacto por unidad de producto se ha reducido 128 veces.
Otros problemas asociados con la agricultura son la deforestación (considerada ya en el punto anterior) y la erosión
del suelo. Esta última se ve reducida donde existen claros derechos de propiedad y la posibilidad de realizar contratos
de arrendamiento a largo plazo, lo que no ocurre en todos los países.
6. INCREMENT O DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS

Los residuos sólidos se han incrementado en gran volumen, como consecuencia del crecimiento poblacional y el
incremento en la producción per cápita —sobre todo plásticos y materia orgánica—. Los Gobiernos han dejado en
manos de empresas privadas la recolección, pero se han quedado con la responsabilidad de la disposición final de los
mismos, y no han permitido que surjan incentivos para que se generen menos residuos y de mejor calidad. En algunos
casos colocan contenedores que permiten una calificación, pero como no hay prácticamente más incentivos que la
conciencia —no muy firme, por cierto—, buena parte de la clasificación para el reciclado la realizan recolectores
informales, que cumplen ciertamente una gran función, aunque con poco orden y de forma desorganizada. Los
desechos orgánicos no se consideran materia prima de alto valor y no son recolectados por los recicladores informales.
En los sectores más pobres de las ciudades y pueblos que no cuentan con servicios confiables de recolección de
desechos, estos desechos suelen acumularse al borde de las carreteras y caminos, son quemados por los residentes, o
se depositan en basureros ilegales.
El precio del servicio de recolección no refleja los costos de la disposición final de los distintos productos, ni
discrimina por cantidad. Suele estar vinculado con el valor de la propiedad, pero este no es un buen indicador de la
cantidad y calidad de basura que se genera. De esta forma, el consumidor no envía señales a los productores para que
mejoren la capacidad de reciclado de los envases. Solo un pequeño porcentaje de los desechos se deposita en rellenos
sanitarios cubiertos. La mayoría se lleva a lugares baldíos o a rellenos sanitarios no cubiertos, sin protección de aguas
freáticas ni sistemas de tratamiento.
7. CRECIMIENT O DE ASENT AMIENT OS URBANOS INFORMALES
Se trata de asentamientos urbanos informales, con hacinamiento, sin servicios sanitarios, a veces levantados en zonas
inundables. El origen de esos asentamientos está asociado a políticas económicas que no suelen vincularse con este
problema. El deterioro de la moneda y el surgimiento de la inflación destruyeron el ahorro a largo plazo, reduciendo
el crédito hipotecario e impidiendo el acceso a la vivienda. La única alternativa para los sectores pobres era ocupar
tierras y construir sus precarias viviendas sobre las que incluso no poseen título alguno. Los Estados se han mostrado
incapaces de resolver el problema creado y de generar las condiciones de estabilidad monetaria que permitan un
renacimiento del crédito hipotecario.
8. LEÑA, COMBUST IBLES FÓSILES Y GASES

El impacto ambiental del consumo de energía se debe al uso de la leña a nivel doméstico, al uso de combustibles
fósiles a nivel urbano por parte de los vehículos de transporte, y a la emisión de gases de efecto invernadero, a nivel
global. El desarrollo de energía hidroeléctrica, si bien es renovable, genera también impactos ecológicos, causando
inundaciones de terrenos. El potencial solar, hidroeléctrico y eólico, o de biocombustibles no compite todavía en
costos con los combustibles fósiles. Los Estados subsidian algunos en lugar de desregular, o reducir cargas e impuestos
para que estas nuevas tecnologías prosperen. Los precios subsidiados generan un consumo mayor de energía, visible
particularmente en los países productores de petróleo, como México, Venezuela y Ecuador. En el caso del primero,
los subsidios a la gasolina alcanzan la cifra de 10,000 millones de dólares, y al diésel unos 3,600 millones. También
se subsidia el precio de la electricidad, con el mismo resultado de un mayor consumo.
El subsidio a energías renovables, como la producción de biocombustibles, no necesariamente reduce la emisión
de CO2 ni genera un menor consumo de electricidad, sobre todo cuando sus tarifas también son subsidiadas por el
Estado, y desplaza igualmente la cobertura vegetal existente, los bosques o la producción de cosechas con destino a
la producción de alimentos. Tampoco reduce el consumo de combustibles fósiles.
9. LA MINERÍA
La minería cumple un importante papel en muchos países latinoamericanos y ha adquirido adicional relieve
adicional estos últimos años, a partir de los altos precios de todos los commodities, y entre ellos los minerales.
Algunos países tienen una larga tradición de explotación minera, como Chile o Bolivia; otros, como Argentina o
Perú, la han estado desarrollando más intensamente.
El establecimiento de claros derechos de propiedad y el principio de responsabilidad estricta convierten a
cualquiera en responsable de todo daño que pueda ocasionar sobre la vida o la propiedad de otros. Se han extendido
en varios países protestas contra nuevos proyectos mineros, con más prejuicio que información. Quien se considere
damnificado por las externalidades producidas por esta actividad tiene todo derecho a demandar tanto la reparación
del daño causado como la atención sobre un daño potencial. Pero esto debe demostrarse. No puede haber una condena
ni sanción sin fundamento, que es lo que parece extenderse en las protestas ecologistas.
La minería requiere grandes inversiones, y es necesario ofrecer seguridad jurídica para atraer capit ales
dispuestos a desarrollar estos proyectos. La minería, como otras actividades, puede causar problemas ambientales,
como la erosión, la contaminación del suelo, del aire o del agua por químicos que se utilicen en esos procesos, o
la mala disposición del material no utilizado. En la mayoría de los países hay regulaciones según las cuales las
empresas deben hacer evaluaciones de impacto ambiental, cumplir planes de gestión ambiental e instrumentar
monitoreos ambientales. En muchos países de América Latina también existen normas de este tipo, aunque su
cumplimiento se vea afectado por la baja calidad institucional en algunos de ellos.
Las grandes compañías tratan, además, de cumplir estándares adicionales, como los Principios Equator, los
estándares ambientales de la CFI, o los principios desarrollados por el International Council on Mining and Metals, la
certificación ambiental de las normas ISO 9000 y 14000, o la Iniciativa de Informe Global de Ceres.
Recientes rechazos a las operaciones de minería a “cielo abierto” no toman en cuenta que las empresas acumulan
el material estéril en “escombreras” que serán utilizadas en la restauración, cuando la explotación concluya. Así han
surgido conflictos en Argentina, Perú y Panamá, y el alto precio de los minerales s ugiere que surgirán otros, en tanto
se quiera aprovechar las oportunidades existentes.
La propiedad estatal del subsuelo hace que un proyecto minero se convierta en un costo para los habitantes de la
zona, en lugar de ser una gran oportunidad. Ellos ven que el Estado concesiona la explotación, los recursos van al
Estado, nacional o provincial, y deben esperar que la política funcione de tal forma que reciban algo de ello, lo que
muchas veces no sucede. Los Gobiernos terminan asignando el gasto a otras prioridades y los habitantes se quedan
con el costo ambiental, sin el beneficio económico. La mina a cielo abierto de Cerro de Pasco en Perú, una ciudad a
4,300 metros de altura, ocupa el 50% del polígono de la ciudad. Ciertamente que se generan allí fuentes de trabajo,
pero si tuvieran algún derecho sobre el recurso, su situación sería por completo diferente: el costo sería compensado
por un beneficio directo.
10. LA PESCA MARINA INDUST RIAL Y ART ESANAL

La pesca marina industrial y artesanal ha aumentado notablemente en los últimos años. En algunos casos, el acceso
ilimitado a los recursos ha producido depredación y agotamiento, a pesar de ser una actividad regulada por el Estado
o tal vez precisamente por ello. Los Estados, atrapados por intereses asociados a la actividad, empresas o sindicatos,
no han sabido limitar la pesca para que resulte sustentable. En algunos países, la introducción de “derechos de
propiedad” mediante cuotas de captura transferibles y el notable desarrollo de la acuacultura —también una forma de
establecer derecho de propiedad—, han permitido evitar la tragedia y cada vez se cultivan más especies en cautiverio.
Es más, se están desarrollando ya experiencias de rotación entre cultivos y cría de peces, donde estos fertilizan el suelo
para la siembra, y reducen el uso de agroquímicos e incluso las tareas de labranza (p. ej., arroz y pacú, La Nación
31/3/12).
11. CONCIENCIA AMBIENT AL

Por último, los habitantes de América Latina tienen poca conciencia ambiental, la que es un gran motivador de
acciones de ambientales. Las empresas responden a la demanda existente, sobre todo en los países ricos, para que se
reduzca el impacto ambiental en la producción de todo tipo de bienes y servicios. No obstante, muchas empresas en
América Latina han introducido ya principios de sustentabilidad.
El nivel de preocupación y conocimiento sobre el medioambiente está estrechamente relacionado con el Producto
Nacional Bruto (PNB) per cápita. En general, los países más ricos tienen mucha demanda de calidad medioambiental,
lo que genera una correlación positiva entre la conciencia medioambiental y el ingreso. La disposición a cooperar en
varios países de América Latina es bastante bajo. Una encuesta realizada por Latinobarómetro en el año 2008 reveló
que es muy baja la proporción de ciudadanos de cada país que elige productos medioambientalmente responsables. En
promedio, menos del 20% de los latinoamericanos lo hace. Además, un poco menos de la mitad de los ind ividuos de
toda la muestra consideran que la protección del medioambiente está garantizada en su totalidad o parcialmente. La
probabilidad de que un individuo latinoamericano colabore, sea con trabajo, tiempo o dinero, para mejorar el
medioambiente, es en promedio de un 3% aproximadamente. En cuanto a la participación en organizaciones ecológicas,
la encuesta demostró que solo el 3% de la población de América Latina participa en alguna.
A medida que aumentan los años de educación, mayor es la predisposición del individuo a colaborar con el
cuidado del medioambiente. Esto se debe a que, a mayor educación, existe también un mayor grado de conciencia
respecto a las repercusiones de los problemas medioambientales. El acceso a Internet y otros medios de información
genera asimismo una actitud pro-ambientalista, ya que, al estar más informados, los individuos tienden a desarrollar
también una mayor conciencia ambiental.
RESUMEN
Los problemas de “fallas del mercado” pueden ser resueltos con políticas públicas implementadas por el Estado.
Respecto a la competencia, con estas políticas se pretende promoverla, impidiendo todo acuerdo de cartelización que
permita fijar precios no competitivos.
En cuanto a las externalidades, la solución es la aplicación de impuestos a las negativas y de subsidios a las
positivas. Esto puede ejemplificarse con impuestos a las emisiones de gases contaminantes y subsidios a la educación.
Los bienes con características de “públicos” —no exclusión y no rivalidad— pueden ser provistos por el Estado, igual
que la información necesaria para resolver problemas de información asimétrica.
No obstante, el Estado no tiene fuertes incentivos para ser eficiente en la provisión de esos bienes o servicios.
Además, de la misma forma que existen “fallas del mercado”, existen también “fallas de la política” que ponen límites
a estas situaciones.
Esto permite la existencia de lobbies que impulsan políticas favorecedoras de ciertas minorías en detrimento de
los derechos e intereses de las mayorías.

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Capítulo 4
EL CAMINO DE LA POLÍTICA:
¿ VOTANTES DESINFORMADOS O IGNORANTES?
OBJETIVOS
En este capítulo vamos a considerar el funcionamiento de la política para atender a las preferencias de la gente. Nos
encontraremos aquí con dos problemas similares a los que tiene que afrontar el mercado: información e incentivos. Por
un lado, es necesario que se conozcan o revelen las preferencias de las personas en relación con bienes o servicios que,
dadas sus características, se entiende que deben ser provistos por el Estado. Tiene que haber, por consiguiente, un
mecanismo por el que esas preferencias generen alguna instrucción para que se intente satisfacerlas. Quienes han sido
seleccionados para hacerlo deben tener el incentivo correcto, a fin de guiar sus acciones en este sentido.
¿Cómo funciona este mecanismo y cuáles son los inconvenientes a los que se enfrenta? Veremos que hay
problemas en las motivaciones de los votantes para estar informados y tomar decisiones racionales sobre la provisión
de esos bienes y servicios, y también problemas de incentivos en aquellos que cumplen la función política de atender
a esas preferencias.
Comprender estos problemas y limitaciones es muy importante a la hora de tomar en consideración soluciones
mediante políticas públicas, ya que es necesario tener en cuenta las propias limitaciones de su funcionamiento y la
posibilidad de que se terminen adoptando políticas que promuevan el bien común, como quiera que podamos definirlo.
Principales cuestiones que trataremos en este capítulo:
¿Cuáles son, en general, los objetivos que persiguen la política y el Estado?
¿Cuáles son los objetivos reales, no los que se proclama que deberían perseguir?
¿Qué tipo de bienes demanda del Estado la gente?
¿Es el votante racional y está informado para decidir sobre los temas comunes?
Cuando vota, ¿busca el elector su interés personal o el interés general?
¿Cómo se agregan las preferencias de los votantes individuales en un mensaje claro y unificado?
EL “DICTADOR BENEVOLENTE”
En toda sociedad hacen falta un mecanismo para permitir que se expresen las preferencias de los individuos y señales
que guíen a los productores a satisfacerlas. En el caso de los bienes privados, hemos visto cómo el mercado cumple
ese papel. También vimos que se presentan problemas para cumplirlo. En el caso de los bienes públicos, es la política:
es decir, los ciudadanos expresan sus preferencias por bienes colectivos y hay un mecanismo que las unifica, resuelve
sus diferencias (Buchanan 2009) y envía una señal a los oferentes —en este caso las distintas agencias estatales—
para satisfacerlas. Como veremos, este también se enfrenta a sus propios problemas.
El siguiente análisis de las fallas de la política se basa en el espíritu de aquellas famosas palabras de Winston
Churchill (1874-1965): “Muchas formas de gobierno han sido ensayadas y lo serán en este mundo de vicios e
infortunios. Nadie pretende que la democracia sea perfecta u omnisciente. En verdad, se ha dicho que es la peor forma
de gobierno, excepto por todas las otras que han sido ensayadas de tiempo en tiempo”.
Churchill nos dice que no hemos ensayado un sistema mejor, por el momento, pero que este no puede ser
considerado perfecto. Por ello, cuando se ponen demasiadas esperanzas en él, pueden frustrarse, ya que la democracia
no garantiza ningún resultado en particular —mejor salud, educación o nivel de vida—, aunque ciertas democracias
lo hacen bastante mejor que las monarquías o las dictaduras.
Durante mucho tiempo, buena parte de los economistas se concentraron en analizar y comprender el funcionamiento
de los mercados, y olvidaron el papel que cumplen los marcos institucionales y jurídicos de los Gobiernos. Analizaban
los mercados suponiendo que funcionaban bajo un “gobernante benevolente”, definiendo como tal a quien persigue el
“bien común”, sin consideración por el beneficio propio, y coincidiendo en esto con buena parte de las ciencias políticas
y jurídicas 42. Tal como define al Estado la ciencia política, tiene aquel el monopolio de la coerción, pero lo ejerce en
beneficio de los gobernados.
Por cierto, hubo claras excepciones a este olvido. Inspirados en ellas, autores como Anthony Downs o James
Buchanan y Gordon Tullock iniciaron lo que se ha dado en llamar “análisis económico de la política”, en el contexto
de gobiernos democráticos, originando una abundante literatura. Su intención era aplicar las herramientas del análisis
económico a la política y el funcionamiento del Estado, pues la teoría política predominante no lograba explicar la
realidad de manera satisfactoria.
Uno de los primeros pasos fue cuestionar el supuesto del “gobernante benevolente” que persigue el bien común;
porque, ¿cómo explicaba esto los numerosos casos en que los Gobiernos implementan medidas que favorecen a unos
pocos? O más aún: ¿cómo explicar entonces que los gobernantes apliquen políticas que los favorecen a ellos mismos,
en detrimento de los votantes/contribuyentes? Por último, ¿cómo definir el “bien común” 43? Dadas las diferencias en
las preferencias y valores individuales, ¿cómo se podría llegar a una escala común a todos? Esto implicaría estar de
acuerdo y compartir dicha escala, pero el acuerdo que pueda alcanzarse tiene que ser necesariamente vago y muy
general, y en cuanto alguien quiera traducir eso en propuestas específicas surgirán las diferencias. Por eso vemos
interminables discusiones sobre la necesidad de contar con un “perfil de país” o una “estrategia nacional” que nos
lleve a alcanzar ese bien común, pero, cuando se consideran los detalles, los “perfiles de país” terminan siendo más
relacionados con algún sector específico o difieren claramente entre sí.
Los autores antes mencionados decidieron, entonces, asumir que en la política sucede lo mismo que en el mercado,
donde el individuo persigue su propio interés, no el de otros. En el mercado, esa famosa “mano invisible” de Adam
Smith conduce a que dicha conducta de los individuos termine beneficiando a todos. ¿Sucede igual en el Estado? Se
piensa en particular en el Estado democrático, porque se supone que los Gobiernos tiránicos o autoritarios no le dan
prioridad a los intereses de los gobernados.
Algunos economistas intentaron definir ese “bien común” en forma científica, como una “función de bienestar
social”, pero sin éxito (Arrow 1951). Además, si hubiese alguna forma de definir específicamente ese bien común o
bienestar general como una función objetiva, no importaría si es el resultado de una decisión democrática, de una
decisión judicial o simplemente un decreto autoritario que lo imponga.
Como veremos, al cambiar ese supuesto básico, la visión que se tiene de la política es muy distinta: el político
persigue, como todos los demás y como él mismo fuera de ese ámbito, su interés personal. No se puede definir algo
como un “bien común”, un resultado particular que sea el mejor, pero sí se puede evaluar un proceso, en el que el
resultado “bueno” sea aquél que es fruto de las elecciones libres de las personas. ¿Existe entonces un mecanismo
similar a la “mano invisible” en el mercado, que guíe las decisiones de los votantes y las acciones de los políticos a
conseguir los fines que persiguen los ciudadanos? Este enfoque, llamado en general “Teoría de la Elección Pública”
(Public Choice) se centra en los incentivos. De ahí que también se le conozca como “análisis económico de la política”.
Pero no son los incentivos el único problema que se presenta en el supuesto del dictador benevolente. También
está el problema de la información, similar al planteado por Mises y Hayek en relación con la planificación económica,
aunque originalmente presente en un autor anterior44.
42. Esta visión, por supuesto, no es sorprendente. Madison (2001), por ejemplo, mostraba una posición clásica aun hoy muy popular, según la cual la
búsqueda del “bien común” depende de la delegación del poder a los representantes correctos, no de la información y los incen tivos existentes: “… un
cuerpo de ciudadanos elegidos, cuya sabiduría pueda discernir mejor el verdadero interés de su país, y cuyo patriotismo y amor por la justicia harán
muy poco probable que lo sacrifiquen a consideraciones parciales o temporales. Bajo tal regulación, puede bien suceder que la voz pública, pronunciada
por los representantes del pueblo sea más consonante con el bien público que si fuera pronunciada por el pueblo mismo, reunido para tal propósito. Por
otro lado, el efecto puede invertirse. Hombres de temperamento faccioso, prejuicios locales, o designios siniestros, pueden p or intriga, corrupción u
otros medios, primero obtener votos, y luego traicionar los intereses del pueblo”.
43. Muchos filósofos políticos han cuestionado este concepto. Entre los economistas, Hayek (1976 [1944]): “El ‘objetivo social’ o el ‘designio común’, para el
que ha de organizarse la sociedad, se describe frecuentemente de modo vago, como el ‘bien común’, o el ‘bienestar general’, o el ‘interés general’. No se
necesita mucha reflexión para comprender que estas expresiones carecen de un significado suficientemente definido para determinar una vía de acción
cierta. El bienestar y la felicidad de millones de gentes no pueden medirse con una sola escala de menos y más” (p. 89).
44. John Stuart Mill (1977, p. 72): “El supuesto es que el poder absoluto, en manos de un individuo eminente, aseguraría un desempeño virtuoso e inteligente
de todos los deberes del gobierno. Se establecerían y aplicarían buenas leyes, se reformarían las malas; los mejores hombres serían nombrados en
Estos dos cuestionamientos plantean entonces dos principales problemas al funcionamiento de la política, como
mecanismo para satisfacer las necesidades de la gente: un problema de información, relacionado con la formación de
las preferencias y su “revelamiento”, y los medios y procedimientos para satisfacerlas; y un problema de incentivos,
por los que las acciones de los representantes deben dirigirse a ese objetivo.
REVELACIÓN DE PREFERENCIAS
El primer problema con que nos enfrentamos es determinar cuáles son las preferencias de los votantes. Esto no resulta
nada sencillo, por las siguientes razones:
BIENES PÚBLICO S Y REDISTRIBUCIÓ N

Las preferencias determinan la “demanda” de Gobierno por parte de los ciudadanos, pero, dada la característica
coercitiva de este, la misma puede referirse a bienes y servicios “colectivos” o “públicos”, que el mercado no estaría en
condiciones de proporcionar, o que se prefiere que no los proporcione aunque pueda (a esto se le llama “eficiencia
asignativa”, tomando en cuenta los temas tratados en los capítulos anteriores); y también a “búsqueda de rentas” o
beneficios personales, que recaen luego como costo en todos los demás.
¿Cómo separar una demanda de otra, suponiendo que queremos que se satisfaga la primera pero no la segunda?
Esto tiene que ver con la “oferta” en la política: allí no solamente encontraremos políticos que promueven el primer
tipo de bienes y servicios, sino también otros que promueven la búsqueda de rentas, o unos mezclados con otros. Los
mismos ciudadanos van a ser luego llamados a decidir sobre esto y, si estuvieran bien informados, tendrían el incentivo
para premiar a los primeros y no elegir a los demás. Veamos un ejemplo simple: si pudiera obtener una regulación
que obligara al uso de este texto en todas las cátedras de economía del país, me vería claramente beneficiado, aunque
sería una transferencia forzada desde los alumnos y profesores, obligados ahora conmigo a usar este libro.
Planteada de esa forma la propuesta, parece una obvia búsqueda de rentas, pero nadie sería tan tonto de plantearla
de esa forma. Seguramente lo haría adornándola con la necesidad de fomentar la educación económica, y en especial
únicamente los contenidos de este libro, por lo que no estaría mi nombre en la resolución, pero luego comprar mi libro
sería en definitiva la única forma de cumplirla.
Es decir: la demanda y la oferta tienen una “mezcla” de bienes públicos y de búsqueda de rentas, y no es nada
fácil separar unos de otros. ¿Es un servicio “público” la protección a la industria automotriz, que favorece a todo el
país al impulsar la economía, o es una ventaja para las industrias y los trabajadores de ese sector, con costos que recaen
sobre todos los demás?
CO STO S DIFUSO S , BENEFICIO S VISIBLES

Por otro lado, la demanda está sesgada en favor del gasto y del endeudamiento. Supongamos que existe un presupuesto
balanceado. Un superávit —para reducir la deuda, por ejemplo, o para tener reservas disponibles en el futuro—
demanda o un menor consumo ahora o mayores impuestos. El costo de una u otra es real y palpable; el beneficio tiene
que ser “creativamente imaginado” (Buchanan y Wagner 2000, p. 103), como la forma de evitar un futuro
inflacionario. No es algo que se experimente directamente.
posiciones de poder; la justicia sería bien administrada, las cargas públicas serían tan livianas y juiciosamente impuestas, cada rama de la administración
sería tan pura e inteligentemente conducida como las circunstancias del país y su grado de cultura intelectual y moral lo admitiría. Estoy dispuesto, para
argumentar, a conceder todo esto; pero debo señalar cuán grande es esta concesión; cuánto más se necesita para producir aunque sea una aproximación
a estos resultados de lo que transmite la simple expresión de un buen déspota. Su realización implicaría, en verdad, no solamente un buen monarca, sino
uno omnisciente. Debería estar informado correctamente en todo momento, en considerable detalle, de la conducta y funcionamiento de cada rama de la
administración, en cada distrito del país, y debería ser capaz, en las veinticuatro horas del día que es todo lo que dispone un rey tanto como el más
humilde trabajador, a brindar una porción efectiva de atención y supervisión a todos los componentes de este vasto campo; o p or lo menos debería ser
capaz de discernir y seleccionar, de toda la masa de sus súbditos, no solamente una gran cantidad de honestos y capaces, para poder cond ucir cada rama
de la administración pública bajo supervisión y control, pero también el pequeño número de hombres con eminentes vir tudes y talentos a quienes pueda
confiarse no solamente que no sean supervisados, sino que la ejerzan sobre otros. Tan extraordinarias son las facultades y en ergías requeridas para
realizar esta tarea en forma soportable, que el buen déspota que estamos suponiendo difícilmente puede imaginarse que acepte, a menos que sea un
refugio de intolerables males, y una preparación transitoria de algo más allá”.
Además, el votante recibe un conjunto de bienes y servicios por parte del Gobierno y no paga n ingún precio
“directo”, como lo hace cada vez que compra algo en el mercado. Tampoco recibe una factura mensual o trimestral
por todos esos servicios, como la recibe de la compañía de electricidad o del agua. Paga con impuestos que le son
extraídos de distintas formas: de sus ingresos (rentas o ganancias), de sus compras (IVA), o están incluidos de manera
invisible en los precios (aranceles a las importaciones, retenciones a las exportaciones), o por el valor de su propiedad.
Para cualquier individuo, estimar el costo total que le ocasiona el Estado es intentar hacer unas cuentas prácticamente
imposibles y, a la vez, evaluar ese costo es más caro que evaluar los precios en el mercado.
Cuando, para obtener un bien o servicio, es necesario un pago directo, la evaluación de ese costo es clara; lo
es un poco menos cuando se paga una suma mensual por un conjunto de servicios y bienes, como la cuota de un
club; lo es menos cuando ni siquiera existe ese acto de pago y la cuota es descontada del salario; y lo es menos
aún cuando se paga a través de un conjunto de impuestos directos o indirectos e inflación. No hay tampoco un
proceso de aprendizaje, porque el incentivo es débil y, en definitiva, es poco lo que un contribuyente individual
puede hacer para cambiar la situación, incluso si dedicara tiempo y esfuerzo a ello (Buchanan y Wagner 2000, p.
137).
RACIO NALIDAD DEL VO TANTE

Teniendo en cuenta lo anterior, el problema que se presenta es que el votante no tiene incentivos para informarse
al respecto. Como el voto de un votante no va a decidir ninguna elección, ya que son miles y millones los votantes
que participan, uno puede estar seguro de que su propio voto no determina el resultado. Es fácil que piense: se va
a elegir alguna combinación de bienes públicos y redistribución de rentas, y mi voto no lo decide. Esto no generaría
una motivación suficiente para estar informado sobre las consecuencias de esa decisión, ya que, de todas formas,
serán las que una mayoría decida. Como consecuencia, el individuo tendería raciona lmente a no buscar la
información necesaria para emitir un voto consciente, considerando que eso requiere un esfuerzo en tiempo —ver
programas de información política, leer declaraciones de candidatos, programas, informes de políticas públicas —
y dinero —comprar diarios y revistas, leer libros, etc.—, lo que podría costarle muy caro en comparación con la
influencia de su voto en un resultado concreto.
Estas preocupaciones habían sido consideradas ya por uno de los primeros economistas en analizar el
funcionamiento de la democracia, Joseph Schumpeter (1971 [1950]), quien planteaba que al alejarse el individuo de
las cuestiones personales hacia los problemas nacionales o internacionales, que no tienen un nexo directo con sus
preocupaciones privadas, la racionalidad (volición) individual dejaba de desempeñar el papel que le asignaba la teoría
clásica de la democracia. El ciudadano particular “es miembro de una comisión incapaz de funcionar, de la comisión
constituida por toda la nación, y por ello es por lo que invierte menos esfuerzo disciplinado en dominar un problema
político que en una partida de bridge” (p. 334)45.
Según la visión de la escuela de la Elección Pública, el votante tendería a ser “racionalmente ignorante”, lo cual
tiene algunas implicancias para el funcionamiento de la democracia. Por un lado, explicaría por qué los políticos
buscan apelar a las emociones, las frases simples y fáciles, en lugar de presentar complejas plataformas programáticas
o argumentos elaborados. Por otro, llevaría a un voto “desinformado”, por el cual una mayoría podrían estar votando
a un candidato que, en definitiva, podría ser perjudicial para ellos o para alguna minoría específica. Como han decidido
estar desinformados, entonces los intereses específicos (lobby), pueden ejercer sus influencias en los representantes
electos y obtener privilegios que, de conocerse sus consecuencias, hubieran sido rechazados por los votantes 46.
45. Y luego: “El debilitamiento del sentido de la responsabilidad y la falta de voliciones efectivas expli can a su vez esta ignorancia del ciudadano corriente y la
falta de juicio en cuestiones de política nacional y extranjera, que son más sorprendentes, si esto puede sorprender, en el c aso de personas instruidas y
de personas que actúan con éxito en situaciones de la vida ajenas a la política que en el caso de personas poco instruidas y de condición humilde” (p.
335).
46. Sostiene Caplan (2007, p. 95) respecto a los Estados Unidos, el país que más larga tradición y experiencia democrática tiene: “Menos del 40% de los
adultos norteamericanos conocen los nombres de sus dos senadores. Un poco menos conoce a qué partido pertenecen —un hallazgo particularmente
importante dada la idea muy citada que los partidos cumplen un rol informacional. La mayoría del público h a olvidado —o nunca aprendió— los hechos
Este fenómeno se potencia en aquellos países donde existe la obligación de votar, porque se fuerza a personas que
no estarían interesadas en informarse sobre las consecuencias de su voto. Quede claro que no estamos hablando aquí
de distintos niveles de cultura o educación, sino de la motivación para estar atentos. Esto hace que una decisión en
estas condiciones no sea una decisión de “calidad”. En el mercado, en cambio, los costos de una mala decisión recaen
exclusivamente sobre quien la toma: si estoy recorriendo un supermercado, tengo distintos vinos para elegir y tomo
uno al azar, sin importarme mucho su calidad o prestigio, y luego su calidad me frustra, pues soy responsable de tal
consecuencia y no he producido un perjuicio a nadie más que a mí mismo. Mi voto desinformado, en cambio, puede
perjudicar a otros.
Desde otra perspectiva, Witmann (1995, p. 10) sostiene que se ha subestimado la cantidad de información que
poseen los votantes, porque se supone que el costo de esa información recae en ellos, cuando hay “emprendedores
políticos” que brindan esa información gratuitamente, porque incrementa sus posibilidades de ganar una elección. Las
mismas “marcas” de los partidos políticos estarían enviando información que reduce el costo de esa información: no
hace falta conocer todas las opiniones de un candidato; su afiliación partidaria dice mucho sobre eso. Asimismo, como
las elecciones crean una gran incertidumbre, habría mayores recompensas para estar bien informado.
Por otra parte, señala este autor, se pueden tomar decisiones informadas, simplemente preguntando a una
persona u organización con similares preferencias por quién votar, o se puede ver quiénes apoyan a un cierto
candidato y de ahí inferir sobre sus posiciones. Wittman (1995, p. 17) defiende los resultados de la democracia,
sosteniendo que, aunque la gente no esté informada y cometa errores en sus decisiones políticas, estos errores serían
aleatorios y se cancelarían unos a otros; los votantes no cometerían errores “sistemáticos”.
No obstante, la discusión ha ido más allá de la mera información que tenga un votante. Caplan (2007) sostiene no
ya que este es racional al no estar informado, sino que es “irracional”. Su argumento es que el votante no procesa esa
poca información que haya buscado con su mejor capacidad racional, sino que lo hace introduciendo emociones e
ideologías. De la misma forma que “cambiamos de canal” cuando recibimos información sobre temas que no nos
interesan, Caplan sostiene que “apagamos” nuestras facultades racionales en relación con asuntos en los que no nos
importa la verdad.
En este caso, el problema de la democracia no es que los políticos aprovechen la ignorancia racional de los votantes
para luego aplicar políticas que los favorecen, o a sus donantes, o a grupos de interés, sino que precisamente la
democracia funciona y termina implementando las políticas irracionales que eligen los votantes. Necesitamos una
estructura de creencias. Tenemos preferencias sobre las creencias, pero el problema es que, cuando esas creencias son
erradas en las decisiones que tomamos como consumidores, los costos de una mala decisión recaen sobre nosotros
mismos, mientras que, si las creencias son erradas en cuanto a las políticas públicas, el costo recae sobre todos. Caplan
afirma que los errores de los votantes son sistemáticos, especialmente en cuestiones económicas, aunque
probablemente también en otras. A estos errores los denomina “sesgo anti-mercado”, “sesgo anti-extranjero”, “sesgo
pro-empleo” y “sesgo pesimista”.
Sesgo anti-mercado: es una tendencia a subestimar los beneficios que se obtienen por medio del mercado. En
general, hay muchas dudas sobre que la empresa privada cuya motivación es el lucro pueda dar algún
resultado socialmente beneficioso; por el contrario, suele pensarse que la búsqueda de la ganancia terminará
dando malos resultados. Esto sería porque la gente está juzgando una de las motivaciones del empresario
(ganar dinero), y no percibe la disciplina que impone el mercado y lo obliga a atender las necesidades de los
consumidores, para poder obtener esas ganancias. Tampoco se toman en cuenta otras motivaciones que el
emprendedor pueda tener, como la satisfacción de hacer un buen trabajo, de ser el mejor en cierta área, de
generar puestos de trabajo, etc.
elementales e inmutables que se enseñan en una clase de educación cívica. Cerca de la mitad conoce que cada estado tiene dos senadores, y sólo una
cuarta parte conoce el periodo de su mandato. La familiaridad con el registro de sus votos y las posiciones políticas que sostienen es prácticamente nula
aún en cuestiones de alta atención pública, pero increíblemente buena en cuestiones divertidas pero irrelevantes para la polí tica”.
Sesgo anti-extranjero: en este caso se tiende a subestimar los beneficios de la interacción con los extranjeros, tales
como la de comerciar con el exterior o recibir inversiones extranjeras. Los comentarios sobre el comercio
exterior están plagados de expresiones como “guerra comercial”, “invasión de productos”, etc., que hacen
referencia más bien a actitudes agresivas y militares que a los beneficios que genera el comercio para ambas
partes.
Sesgo pro-empleo: la gente tiende a creer que es mejor utilizar más el recurso trabajo y desconfía de los avances
tecnológicos o de la estructura empresarial, que terminan produciendo más bienes o servicios, pero exigen
menos esfuerzo. Se tiende a subestimar los beneficios económicos de ahorrar trabajo, algo que explica el gran
crecimiento económico del planeta desde la Revolución Industrial, pese a que desde entonces gran cantidad
de trabajo se ha ahorrado a base de maquinaria, tecnología y una mejor organización de la producción en las
empresas.
Sesgo pesimista: la gente tiende a sobreestimar la severidad de los problemas económicos actuales, y a subestimar
el comportamiento presente, pasado y futuro de la economía.
Luego, analizando los resultados de una encuesta que se hizo entre 1,510 personas elegidas al azar y 250 doctores en
economía Caplan (2007, p. 53), sobre un total de 37 preguntas, muestra la existencia de “sistemáticas diferencias”,
suponiendo, claro, que los economistas estén en lo correcto, entre otras cosas, en cuanto a: el impacto (positivo) de la
inmigración, las ganancias empresarias (no tan altas), la tecnología desplazando a los trabajadores (falso), las empresas
reduciendo sus planteles de empleados (no), los acuerdos de libre comercio beneficiando a los países que los firman
(sí), la tecnología generando inestabilidad económica (no), el incremento de los precios de los combustibles,
ocasionado por las empresas petroleras (no), que mayoría de los empleos que se crean sean de baja paga (no).
Los votantes, además, preferirían concentrar su atención en cuestiones “divertidas”, como sostiene Caplan (p. 95),
pero en cierta forma irrelevantes para discutir los aspectos de políticas públicas que realmente impactan en la vida
social. Así, por ejemplo, probablemente ningún votante ignoró los sucesos del denominado “affaire Lewinsky” en la
presidencia de Bill Clinton; pero pocos, sin embargo, prestaron atención a que en esos mismos años se implementaron
subsidios a la vivienda y el Gobierno flexibilizó los requisitos para aceptar hipotecas como garantía de pago, de tal
forma que una década después esto derivaría en la mayor crisis financiera en décadas.
Una visión en muchos aspectos más profunda, e incluso previa, se encuentra en Pincione y Tesón (2006), al
discutir las modernas teorías de la “democracia deliberativa”, según las cuales la deliberación mejora el resultado
y la legitimación de las decisiones políticas, promoviendo valores de respeto mutuo, y la calidad y efectividad de
las políticas públicas. La deliberación nos acercaría a la verdad, pues ¿qué otro sentido tiene discutir, si no es para
aproximarnos a ella? La vieja tradición de que ciertos derechos fundamentales limitan las decisiones democráticas
tomadas por una mayoría es reemplazada ahora por otra, que justifica toda política mayoritaria, en tanto y en cuanto
haya sido previa y suficientemente discutida (Gutmann y Thompson 2000).
Para discutir esta visión, Pincione y Tesón desarrollan un argumento similar al de Caplan: “la deliberación política
está plagada de deficiencias que socavan su aptitud para acercarnos a un buen gobierno. Estas deficiencias son
principalmente epistémicas. En términos simples, los ciudadanos estarán sistemáticamente equivocados en sus
creencias acerca del mundo social, y ninguna cantidad de deliberación lo corregirá. Más aún, la típica discusión
política socavará objetivos no epistémicos, como los distintos ideales de justicia” (p. 4).
Como los votantes no tienen incentivos para mantenerse políticamente informados, las teorías deliberativas
terminan siendo utópicas, ya que una deliberación en esas condiciones será de baja calidad o, peor aún, errada. Esto
se intensificaría con la retórica de los que buscan algún privilegio y para ello terminan alimentando la discusión con
información equivocada y sesgada. Según estos autores, el fracaso de la deliberación se debe a tres causas:
Un costo muy elevado para conocer y aprender las ciencias sociales que nos permitirían entender el
funcionamiento de la sociedad (ignorancia racional).
La demagogia de los políticos para sacar ventaja de esta ignorancia en su propio beneficio o el de ciertos grupos
de interés.
Los amplios poderes redistributivos del Estado gobernados por mayorías.
Los argumentos “vívidos” superan a los “opacos”. Tomemos el caso de los subsidios a los productores agrícolas en
los países desarrollados (Europa, Japón y Estados Unidos). Suele apelarse a la imagen “vívida” de algunos
productores en la ruina y obligados a dejar su propiedad, y de ahí a la necesidad de darle apoyo a través del subsidio;
el argumento en contra, en cambio, es “opaco”, ya que se trata de un razonamiento analítico económico con mucho
menos atractivo que el primero. No se muestran aquí imágenes de contribuyentes pobres en otras áreas de la
economía, que tendrán que pagar más impuestos para financiarlos o que no llegan a fin de mes, debido a la mayor
carga de impuestos; esto se debe a que el costo del subsidio resulta disperso en pequeñas cantidades entre todos los
contribuyentes, para ninguno de los cuales esa cantidad justifica el esfuerzo que debería realizar para informarse.
El fracaso de la “deliberación” se produciría en casos como los siguientes (Pincione y Tesón 2006, p. 181)
Cuando la gente explica una situación apelando a la mano visible, mientras que las ciencias sociales lo hacen apelando
a la mano invisible.
Se piensa que la moneda fue creada por el Estado, en lugar de ser el resultado de un largo proceso
evolutivo, basado en acciones humanas, no “designio humano”. Se origina al comprenderse las
ventajas del intercambio indirecto sobre el intercambio directo y la selección de algún bien, que
comienza a cumplir funciones de “medio de intercambio” (Menger 1985). Históricamente, distintas
sociedades adoptaron como medio de intercambio bienes tan disímiles como ganado, sal, tabaco,
cacao en el caso de los mayas, caracoles o piedras de distinto valor, para luego evolucionar hacia los
metales, principalmente el oro, la plata y el cobre. R. A. Radford (1945) documenta el nacimiento
evolutivo de los cigarrillos como moneda, en un campo de prisioneros de guerra durante la Segunda
Guerra Mundial, y en forma totalmente independiente de las autoridades del campo. Solo mucho
tiempo después los Gobiernos comenzaron a emitir sus propias monedas y a eliminar la competencia,
promoviendo el monopolio de la acuñación y el curso forzoso.
Se cree que el Gobierno puede fijar el tipo de cambio real, cuando en verdad solo puede fijar el tipo de
cambio nominal, pues el real es fijado por el mercado. Un Gobierno puede establecer por ley o
decreto el tipo de cambio al que se intercambiará su moneda con las otras (nominal), pero lo que
tiene realmente efecto en las transacciones comerciales y financieras es el poder real de compra de
una moneda con respecto a las demás, que depende de las variaciones de precios en uno y otro
mercado. El Gobierno está lejos de poder controlar esos precios, por lo que el tipo de cambio real
escapa a su posible control.
Cuando se proponen explicaciones de tipo suma-cero, mientras que las ciencias sociales ofrecen explicaciones de
tipo suma positiva.
En toda transacción, lo que uno gana es porque el otro lo pierde. Como se dijo en el capítulo 1, esta
creencia se basa en erróneas teorías sobre el valor, según las cuales este sería determinado por
factores objetivos; como la cantidad de trabajo, los intercambios se realizan por iguales cantidades
de trabajo y así lo que uno gana el otro lo pierde. La economía ha d emostrado que el valor es
subjetivo y esto permite que todo intercambio se realice con la expectativa de recibir algo que se
valora más respecto a lo que se entrega. De confirmarse este resultado con posterioridad al
intercambio, ambas partes ganan.
La riqueza de los ricos se explica por la pobreza de los pobres. La riqueza es un dato fijo, por lo que si
en un lado aumenta es porque en otro se habrá reducido.
Y al revés: la gente propone explicaciones de resultado positivo, cuando las ciencias sociales muestran resultados
que son suma-cero o de resultado negativo.
La protección de la industria nacional genera mayor actividad económica. En verdad, para la economía
lo que genera más riqueza es el libre comercio internacional. Al proteger una industria, se puede
generar más actividad en ciertas industrias, incrementando allí las ganancias empresarias y los
puestos de trabajo, pero los productos se vuelven más caros para todos los consumidores, porque la
competencia externa ahora desaparece o se torna más cara. En un informe del Banco de la Reserva
Federal de Dallas, se estima el costo de cada puesto de trabajo generado por políticas proteccionistas
en distintas industrias de los Estados Unidos (FRBD 2002). Por ejemplo, el costo de proteger 216
puestos de trabajo en la producción de benzinas utilizadas en cremas de protección solar y otros
productos ha sido de casi 1.4 millones de dólares por empleo. Cada empleo protegido en la industria
de los equipajes cuesta 1.3 millones de dólares. En la industria textil, el costo por empleo es de
200,000 dólares. En todos los casos, los costos superan notablemente a los beneficios.
Cuando la gente explica situaciones sociales apelando a conceptos oscuros, tales como la soberanía o el interés
nacional.
El petróleo es sinónimo de soberanía nacional sobre los recursos. Sin embargo, no hay mayor
cuestionamiento a lo que “soberanía nacional” significa en este ámbito. En el caso de Argentina en
particular, esa idea llevó a la estatización del petróleo en manos de una empresa, YPF, qu e luego
pasaría a la historia como la única petrolera que perdía dinero, cuando los precios del petróleo
alcanzaban récords históricos. La compañía fue privatizada y pasó a manos de capital extranjero;
otras áreas de producción fueron concesionadas a empresas locales y extranjeras, pero poco es lo
que puede observarse respecto al impacto en la “soberanía”: la producción continuó y el
abastecimiento también. El Estado cobró sus impuestos sobre la actividad e incluso controló sus
precios (con efectos claramente perniciosos). ¿Qué significa entonces la “pérdida” de soberanía
sobre el recurso?
Se utilizan definiciones persuasivas, que eximen de un análisis causal o normativo complejo. Así, por ejemplo,
se dice que cierta situación es “democrática” y esto lleva a valorarla positivamente, porque se atribuye un
significado positivo a todo lo que contenga esa palabra.
No solamente sucede esto con la palabra democracia, sino también con la palabra “social”. Todo lo que
persiga este objetivo se convierte en algo positivo. Así, por ejemplo, el uso de términos como
“previsión social” o “seguridad social” implican algo positivo, cuando el manejo estatal de las
jubilaciones ha terminado resultando en nada “previsor” y menos aún “social” (Benegas Lynch y
Krause 1991).
No se contempla la complejidad de ciertas cuestiones normativas.
Se discuten cuestiones como el aborto, la eutanasia o el matrimonio del mismo sexo, muchas veces con
poco fundamento y estudio del tema. Esto no estaría mal en sí mismo, porque esas discusiones sirven
también para aprender, pero el tema es distinto cuando terminan determinando políticas públicas al
respecto.
Se adoptan posiciones confrontadas con las ciencias sociales, para evitar el disenso.
No es fácil “remar contra la corriente”, ya que se enfrentan muchas voces que navegan en el sentido del
consenso general. Para poder hacerlo en forma sostenida, se requieren esfuerzos de conocimiento y
argumentación que resulta costoso sostener.
Se descalifican opiniones según de quien provengan.
Un empresario no es creíble hablando sobre la cooperación social, pero sí lo sería un profesor
universitario, destacando las bondades de la educación.
MO TIVACIÓ N DEL VO TANTE

El otro lado de la moneda de la información se relaciona con el incentivo que lleva al votante a votar: ¿lo hace por su
propio interés o por el bienestar general? La teoría de la elección pública tradicional extendió a la motivación del
votante, igual que la del político o del funcionario público, la búsqueda de su interés personal 47.
No obstante, si su voto no decide el resultado de la elección y esto lo lleva a ser racionalmente desinformado o
irracional, ¿por qué se molesta en votar, sobre todo donde el voto no es obligatorio y cuando votar es costoso en
términos de tiempo y esfuerzo? Algunas respuestas serían que el votante está motivado por diversos incentivos: puede
tener un sentimiento de deber cívico, puede estar equivocado acerca del impacto real de su voto. Para Brennan y
Lomasky (1993) es, por el contrario, una forma barata de expresar su compromiso cívico.
Según estos autores, la elección del votante y la del consumidor son fundamentalmente diferentes y la conducta
del individuo en uno u otro caso es diferente. Si bien el interés personal predomina en las decisiones en el mercado,
no estaría así presente en las decisiones electorales; lo mismo que las cuestiones éticas no están presentes en las
primeras, pero predominan en las segundas. En términos de Tullock, para Brennan y Lomasky el individuo es,
efectivamente, tanto el Dr. Jekill como Mr. Hyde. Su argumento se basa en el ya explicado concepto de que el voto
de una persona no determina el resultado electoral, a diferencia de cómo lo hace en el mercado, donde la persona
obtiene precisamente lo que elige. El voto, entonces, tiene un valor “exp resivo”, similar a la forma como se alienta un
equipo en un partido de fútbol: se sabe que ese aliento no va a determinar el resultado, pero ello no reduce el incentivo
de hacerlo. Ese aliento de la tribuna puede tener algún impacto en el desempeño del equ ipo, pero no es determinante,
y el aporte que un espectador haga es muy pequeño para incluso tener alguna influencia; sin embargo, la gente lo hace
(Brennan y Lomasky, p. 35). Esta conducta dividida no se extiende a los políticos y funcionarios, quienes actúan en
su propio interés, porque ellos sí tienen una relación más directa entre su decisión y el resultado que obtienen.
Los votantes no votan persiguiendo su interés personal, sino que buscan lo que perciben como el bien general,
pero nunca se hacen la pregunta sobre si las políticas que favorecen son medios efectivos para lograrlo. Los políticos,
por otra parte, ganan si prometen hacer lo que la gente cree, por fe, como una religión, que es lo bueno para el conjunto
de la sociedad.
I NTENSIDAD DE LA PREFERENCIA
Un voto no puede medir la intensidad de la preferencia. Supongamos que tenemos dos votantes: uno de ellos es un
apasionado partidario del candidato A y el otro es un votante “racionalmente apático”, a quien le da lo mismo votar a
cualquier candidato; finalmente se decide por A.
Es cierto que el primer votante tiene una preferencia mucho más marcada que el segundo, pero cuando llega el
momento del escrutinio esa información se pierde: un voto es igual a otro voto; no podemos saber si el 51% que
obtuvo el ganador es de votantes “intensos” o “apáticos”. Por esa razón, los resultados de las elecciones no suelen ser
tan claros como los números muestran y dan origen a una gran variedad de interpretaciones.
En el mercado, quien tenga una preferencia más intensa por un cierto bien o servicio puede expresarla ofreciendo
un precio más alto por él. No es este un mecanismo disponible en la política, pues demandaría abandonar el principio
de un votante = un voto.
47. En palabras elocuentes de uno de sus principales autores (Tullock 2006, p. 37): “Votantes y consumidores son esencialmente las mismas personas. El Sr.
Smith compra y vota; es la misma persona en el supermercado y en el cuarto oscuro. No hay razones de peso para creer que su c onducta sea
radicalmente diferente en los dos entornos. Suponemos que en ambos elegirá el producto o candidato que considere el mejor trato para él”.
“ Aunque esto parece muy modesto, es en verdad un supuesto muy radical, aunque obvio. Por décadas, la mayor parte de la ciencia política se ha basado en el
supuesto de que el gobierno persigue fines más elevados que los individuos en el mercado. Se asume que el votante busca alcanzar el ‘interés general’, y que el
hombre en el mercado persigue su ‘interés privado’. ¿Es esto verdad? ¿Es él Jekyll y Hyde?”.
Los votos se distribuyen en forma igualitaria; por el solo hecho de llegar a ser ciudadanos recibimos uno cada
uno. Si en el mercado sucediera lo mismo, una distribución totalmente igualitaria anularía todo incentivo para ser más
creativos y productivos; es más, eliminaría todo incentivo para producir algo. Como es algo que se “recibe”, no que
es necesario conseguir, el reparto de votos puede asignar algunos a quienes no están interesados en recibirlos. En los
países donde el voto no es obligatorio, estos simplemente no votan. Donde lo es, pueden anular su v oto, votar en
blanco o elegir cualquier candidato, sin dedicarle mucho tiempo y análisis a esa decisión. Y los que tienen una
preferencia muy marcada no pueden expresarla, también tienen un voto, como los desinteresados.
En el mercado, las diferencias de preferencias generan oportunidades de intercambio; en la democracia esto sería
repudiado como “compraventa de votos”. Pero no quiere decir que estos intercambios de votos no ocurran de todos
modos. Buchanan y Tullock señalan que esto sucede en el Parlamento, donde legisladores intercambian el apoyo de
una medida por el apoyo de otro para conseguir mayorías necesarias. A veces intercambian otras cosas.
PAQ UETES
Las decisiones políticas implican inevitablemente elegir entre paquetes de atributos que no pueden separarse.
Tomemos el caso de una elección presidencial: el votante no puede decir que le gusta la política económica del
candidato A, la personalidad del candidato B y la política social del candidato C. No puede separar esas circunstancias,
sino que se ve forzado a elegir un paquete entero.
Es como si fuera al supermercado y le dijeran que puede llevar el carro A, el B, o el C, todos llenos ya de
distintos productos. Uno argumentaría que prefiere el jamón de A, el pan de B y la mayonesa de C, pero hacer tal
cosa no sería posible, tiene que elegir el producto completo de un carro determinado.
Y una cosa más: incluso puede suceder que uno se decida por el carro A y cuando llegue a la caja le digan que no,
que ha de llevar el C, porque eso es lo que ha decidido la mayoría. Las decisiones políticas, en vista del carácter
inevitablemente monopólico del Estado, demandan que solo obtengan lo deseado aquellos que “ganan” una elección,
mientras los que pierden se quedan sin nada, únicamente con la posibilidad de co ntrolar. En el mercado, subsisten las
marcas A, B o C y cada uno lleva la que prefiere.
FRECUENCIA
En general, el lapso entre una instancia en la que se revelan las preferencias de los votantes y la siguiente es bastante
largo: cuatro, cinco o seis años, en el caso de las elecciones presidenciales; tal vez dos en el de las legislativas.
Entretanto, esas preferencias pueden cambiar, pero no hay mucho que se pueda hacer al respecto, salvo esperar hasta
la instancia siguiente.
Esto ocurre sobre todo en los regímenes políticos presidencialistas, ya que en los parlamentarios, si el gobierno
pierde la mayoría parlamentaria, normalmente cae. Pero en los primeros eso no suele ocurrir, salvo situaciones
excepcionales que den lugar a un juicio político y a la remoción del gobernante. En algunos casos existen instrumentos
de democracia directa, como la revocación del mandato. No obstante, son numerosas las situaciones en las que el
votante se siente frustrado, porque tiene que aceptar que el gobernante electo no cumple con sus expectativas.
Es cierto que, de alguna forma, las encuestas llenan ese vacío. Los políticos, como veremos en el próximo capítulo,
se sienten fuertemente motivados para tomar en cuenta todos los elementos que puedan tener impacto en su propia
carrera y este es uno de ellos; pero también saben que, dada la ignorancia racional o irracional antes comentada,
pueden desviarse de las preferencias de los electores para volver a prestarle atención cuando se acerca una nueva
instancia electoral. Es decir: la encuesta genera información, pero no determina la continuidad de un gobierno, debido
a lo cual su efecto es menor que el resultado de una elección. Nótese que no es solamente la muy comentada
característica de que una elección es como una encuesta, con una muestra del cien por ciento del electorado; es que la
encuesta no tiene fuerza legal para determinar el ejercicio del poder.
En el mercado, por el contrario, los cambios de preferencias tienen impacto de forma casi inmediata. Por ejemplo,
el gerente de ventas de una empresa de bienes de consumo masivo recibe en forma diaria o semanal el informe de los
supermercados o los pedidos de reposición de mercadería que le indican cuáles han sido las preferencias de los
consumidores el día o la semana anterior. Si detecta cambios, ha de reaccionar inmediatamente. Los consumidores
votan todos los días.
Está claro que no podemos pretender tener elecciones cada semana, ni siquiera si eso fuera razonable: más que
las que tienen como consumidores, las opiniones de los votantes en cuanto votantes se basan en emociones
determinantes de fuertes cambios institucionales, que no nos dejarían muy tranquilos.
AGREGACIÓN DE PREFERENCIAS
Una vez que las preferencias de los votantes se han “revelado” a través del voto, es necesario traducir eso en un
resultado electoral que lo exprese y que constituya una señal para los elegidos respecto a lo que tienen que hacer para
satisfacerlas. Con los problemas de demandas de bienes públicos y privados, apatía racional o irracionalidad,
motivación del votante, intensidad de la preferencia y paquetes, no es sencillo, o tal vez ni siquiera posible, considerar
que tenemos ahora un resultado que signifique una señal respecto a la demanda de cada uno de los bienes y servicios
que se espera que el Estado ha de proveer. Esto nos plantea el problema del diseño de un sistema electoral que permita
traducir “fielmente” las preferencias en un resultado, si es que eso es posible. ¿Qué regla debería adoptarse?
La única que permite que cada uno no cargue con lo que realmente no quiere sería la unanimidad. Esta regla
permitiría también tener la seguridad de que nunca el resultado será algo que uno no ha querido. En otros términos:
nunca podrá haber una minoría abusada o explotada. También es cierto que es muy poco probable que con esa regla
se llegue a tomar alguna decisión conjunta. La unanimidad podría decretar el statu quo48.
En toda decisión tenemos entonces los costos externos que puedan ocasionar las decisiones colectivas y los costos
de la toma de decisiones (Buchanan y Tullock, 1980). Los costos externos variarán según la cantidad de personas que
pueden tomar una decisión colectiva, lo que va desde todos (unanimidad) hasta cualquiera (uno); los costos de las
decisiones, por el contrario no existirán, cuando la decisión la toma una persona, y aumentarán a medida que el número
crezca hasta alcanzar a todos (unanimidad).
El gráfico muestra un punto x, a partir del cual, si se requiere un mayor número de individuos para tomar una decisión
colectiva, los costos para alcanzar esa decisión son superiores al costo externo esperado. Dada la configuración del
gráfico, pareciera ser que esa regla es la de mayoría simple (50% + 1).
Pero no hay que pensar que todas las decisiones generan el mismo esquema de costos. No es de extrañar que se
encuentren distintos requisitos de mayoría para distintas decisiones, en general demandando una mayoría más grande
cuanto más pueda esa decisión afectar a las personas.
Por ejemplo, si lo que estuviera en discusión fuera de qué color se van a pintar las líneas de paso para peatones en
las calles, es muy probable que eligiéramos que bien pudieran decidir unas cuantas personas —o hasta podríamos
aceptar que fuera una sola, elegida por sorteo—. El gráfico sería como sigue, donde el punto x se ha movido claramente
a la izquierda:
48. Si bien la principal inspiración “contractualista” de Buchanan es Thomas Hobbes, se encuentra ya la idea del costo de la unan imidad y la aceptación que
ciertas decisiones se tomen por mayorías, en John Locke (1998): “Porque si el consenso de la mayoría, razonablemente, no se alcanzará, como un acto
del conjunto, y conclusión de cada individuo; nada salvo el consenso de cada individuo puede hacerlo el acto del conjunto: pero tal consentimiento es
casi imposible de obtener si consideramos las debilidades de la salud, y las ocupaciones de los negocios, que en número, aunque mucho menores que las
de una Comunidad, mantendrán a muchos alejados de la Asamblea pública” (p. 332). Y antes: “Porque cuando un cierto número de Hombres han, por el
consentimiento de cada individuo, formado una Comunidad, han con ello convertido a esa Comunidad en un cuerpo, con poder para actuar como un
cuerpo, que es solamente por la voluntad y determinación de la mayoría” (p. 331).
Si, por otro lado, lo que estuviera en discusión fuera la posibilidad de otorgar poderes extraordinarios temporales al
Gobierno para suspender la vigencia de derechos individuales, entonces los costos externos esperados podrían ser
mucho mayores y la mayoría requerida para aprobarlos, superior, adquiriendo el gráfico la siguiente forma, con el
punto x desplazado ahora a la derecha:
La curva de los costos de las decisiones se ha mantenido igual en los gráficos, al suponer que estamos considerando
la misma población en cada caso, pero lo cierto es que estos costos serán menores en grupos pequeños y mayores
en grupos grandes. Cuando los grupos son pequeños, es más fácil conseguir acuerdos: se pueden tomar decis iones
por consenso, que impliquen unanimidad, si bien no “fuerte” —expreso acuerdo de cada uno de los ciudadanos—,
al menos “débil” —acuerdo de los que participen y abstención de participar del resto — (Schwartz 2006, p. 307).
Veremos los beneficios de la descentralización en capítulos posteriores; gráficamente la descentralización permite
tomar decisiones en grupos más pequeños, donde los costos de las decisiones son menores. Un bajo costo permite
alcanzar decisiones colectivas con unanimidad “fuerte” o “débil”, o al menos con altos porcentajes de mayoría para
las decisiones con altos costos externos, e incluso mayorías más amplias para las decisiones con bajos costos
externos. En otras palabras, en comunidades pequeñas, donde las decisiones se tomen por asamblea de todos sus
miembros, hasta el color de las líneas peatonales podría decidirse allí por mayoría simple:
La unanimidad “débil” es la que se obtiene en los contratos voluntarios, que son la esencia de las acciones en el mercado,
aunque abarca a todos los contratos. En el matrimonio, por ejemplo, tenemos el consentimiento explícito de los dos
consortes y se abstienen de oponerse todos los demás; lo mismo en todo tipo de intercambio: acuerdan las partes; el resto
se abstiene de oponerse.
La regla de la mayoría simple tiene la ventaja de ser la que requiere la mínima mayoría para tomar una decisión y
evitar la falta de decisión. Por ejemplo: una propuesta de incrementar el gasto público en ferrocarriles puede lograr un
40% de los votos, pero también puede obtener el 40% otra que pretenda reducir dicho gasto. No obstante, el ejemplo
nos muestra que la regla de la mayoría inevitablemente genera redistribución de ingresos. En ese caso, si la propuesta
de incrementar el gasto vence con el 51%, el aumento de impuestos para cubrir ese gasto caerá sobre todos, incluso
sobre los que querían reducirlo.
Tullock (1959) pone el siguiente ejemplo: supongamos una comunidad de 100 granjeros, que tienen acceso a una
ruta principal, a través de caminos laterales que conectan a 4 o 5 caminos de tierra. Se presenta la propuesta de pavimentar
esos caminos con recursos del presupuesto del gobierno local. Podría haber una propuesta que incluyera cierto nivel de
impuestos y gastos, que fuera acordada unánimemente, pero con la regla de la mayoría simple algunos pueden considerar
que les conviene arreglar la mitad de los caminos con cargo al presupuesto general. Podría formarse una coalición de 51
granjeros, que decidieran mayoritariamente arreglar sus propios caminos con el dinero de todos, y sería una decisión
“democrática” basada en la mayoría, pero con claro contenido redistributivo.
Con el ejemplo se pretende mostrar ese inevitable carácter redistributivo de la regla de la mayoría simple, pero no
es el mejor. Como se dijo antes, es muy probable que en comunidades pequeñas como las de los 100 granjeros se
puedan tomar decisiones unánimes o consensuadas, ya que el costo de las mismas es bajo. Los granjeros, además,
están en una situación de “juego repetido”, de continua relación, qu e genera un incentivo a cooperar con los demás,
no a esquilmarlos. Se conocen personalmente entre sí y se encuentran a menudo. Sin embargo, si tomamos como
ejemplo todo un gran país, estos lazos personales y continuos no existen, y la probabilidad de este tipo de medidas
redistributivas es mucho más alta 49.
49. Comenta Mueller, haciendo referencia al origen del Estado, por medio de un contrato social o como intento de redistribución (2003, p. 83): “Aun si la
emergencia de los estados se explica mejor como esfuerzos cooperativos realizados para beneficiar a todos los miembros de la comunidad más que como
DISTRIBUCIÓN DE PREFERENCIAS
La regla que se adopte para agregación de preferencias —mayoría simple, absoluta, etc.— tendrá un impacto diferente
según sea la distribución de estas y su dimensión. Así, por ejemplo, tomemos el caso de una distribución
unidimensional —podría tratarse de una decisión colectiva sobre cuánto gastar en cierto servicio público— y
supongamos que tenemos cinco votantes con las siguientes preferencias de gasto:
Está claro que en este caso la propuesta ganadora será C: la D, por ejemplo, podría tener el apoyo de D (es su propuesta)
y el de E, que la prefiere a C porque implica más gasto; pero C tendría tres votos: el propio y los de B y A, que la
prefieren a D.
Se denomina a este concepto “teorema del votante medio” y ha probado tener un gran número de aplicaciones, entre
otras cosas para explicar que en un contexto de regla de la mayoría simple los partidos o candidatos tratarán de estar cerca
de la media. En el gráfico siguiente, este punto aparece claro. Si el electorado pudiera dividirse simplemente entre visiones
de izquierda y derecha, el candidato que se posicione en el centro obtendría la mayoría, ya que cualquier punto a un lado
u otro, igual que en el ejemplo anterior, perdería contra este.
Los candidatos o las propuestas presentadas a una votación tenderán a posicionarse cerca de a, ya que allí es donde la
regla de la mayoría simple garantiza el triunfo. Incluso más: el teorema del votante medio puede explicar la situación
cuando la población está dividida entre dos posiciones. Tal podría ser el caso de los republicanos y demócratas en los
Estados Unidos, cuyas preferencias podrían graficarse de la siguiente forma bimodal:
Una configuración de preferencias de este tipo explicaría que los candidatos ofrezcan posiciones más alineadas con
los votantes en las elecciones primarias, para poder obtener la nominación de ese partido (d: demócratas; r:
republicanos), pero que luego se acerquen al punto a para intentar ganar la elección con los votos del votante medio.
Ese punto a en ambos gráficos puede variar con el tiempo: se va desplazando más a la izquierda o a la derecha, según
van cambiando las ideas que predominan en una sociedad en momentos determinados, o según el resultado o btenido
con las ideas antes prevalecientes. Los países políticamente inestables suelen ser aquellos en que esos cambios se
producen bruscamente y donde no pareciera existir un consenso sobre cuestiones básicas, que no se modifican con
cambios temporales de preferencias en uno u otro sentido.
La forma como las preferencias son traducidas en un resultado tiene una importancia fundamental. Esto se muestra
claramente en las disputas que se generan ante cambios en los mecanismos electorales, ya que los interesados parecen
comprender que no da lo mismo cualquier sistema electoral. Manifestándose las preferencias en un determinado
momento, un sistema electoral obtendría cierto resultado mientras con otro se obtendría un resultado diferente, si es
que son relativamente parejas. ¿No resulta esto paradójico o preocupante? Pretendemos que al votar la gente permita
conocer las preferencias de la mayoría y de las minorías, pero he aquí que en parte depende de la forma como las
mismas se agreguen; o sea, del sistema electoral por el cual se cuenten los votos. Veamos un ejemplo conceptual:
Supongamos una sociedad de tres votantes (A, B, C), que tienen los siguientes órdenes de preferencias para los
bienes o servicios gubernamentales o candidatos (X, Y, Z):
la toma de poder por parte de un grupo de la sociedad para explotar al resto, resulta ahora claro que el uso de la regla de la mayoría para tomar
decisiones colectivas debe transformar al Estado al menos en parte en un Estado redistributivo. Como todas las democracias modernas utilizan la regla
de la mayoría en grado considerable para tomar decisiones colectivas —en verdad el uso de esta regla es usualmente considerado como lo que distingue
a la forma democrática de gobierno— todos los Estados democráticos modernos deben ser Estados redistributivos en parte, sino en todo”.
Votantes Preferencias
A X Y Z
B Z X Y
C Y Z X
Como puede observarse, el orden de las preferencias es completamente distinto para cada uno de ellos, de tal manera
que, si llamáramos a los tres a votar, elegirían su primera preferencia (A elegiría X, B elegiría Z, C elegiría Y). Lo
mismo sucedería si los llamáramos a expresar sus segundas preferencias: nos encontraríamos ante la imposibilidad de
llegar a una decisión mayoritaria. ¿Cuáles son las preferencias de la mayoría?
Supongamos entonces que A, B y C se ponen de acuerdo en considerar a los candidatos de dos en dos cada vez.
Pues en este caso veremos que el “orden” en que eso se decida “determina” el resultado.
Comparemos primero X y Z
A elige X y B elige Z, pero C —que ahora no puede elegir a Y— tiene como segunda preferencia a Z, por lo
que gana Z.
Comparemos primero Z e Y
B elige Z y C elige Y, pero A tiene como segunda preferencia a Y, por lo que gana Y.
Finalmente, comparemos X e Y
A elige X y C elige Y, pero B tiene como segunda preferencia a X, por lo que gan a X.
Como vemos, el resultado depende del orden en que se tomen las decisiones. Si bien se trata de un ejemplo muy
particular, dada la distribución de preferencias que presenta un perfecto empate, muestra la influencia de la forma de la
elección en el resultado obtenido y, como se dijo, explica la importancia que se le da a toda discusión o propuesta de
reforma de los sistemas electorales.
Una distribución de preferencias de ese tipo podría generar indefinición, ya que resta definir que dos alternativas
se compararán entre sí primero, o un ciclo indeterminado en el que se pasa de una a otra. Este tipo de situaciones
pueden ocurrir en muy diversos contextos desde una elección presidencial hasta la discusión de propuestas de
inversión o planes de marketing. La clave en todos estos casos es que controle la “agenda” quien tenga la posibilidad
de fijar el orden de las comparaciones.
En Argentina hubo un caso claro de esto: las elecciones del año 2003. El sistema electoral vigente requería la
realización de elecciones internas en cada partido y luego la elección general. En tales condiciones, Carlos Menem
hubiera resultado electo, ya que habría derrotado a los otros contendientes del Partido Justicialista en la elección
interna, y luego este partido habría ganado la elección general, dado el descrédito y la división del principal partido
opositor, Unión Cívica Radical. Pero se retrasó la celebración de las elecciones internas, luego se suspendieron y se
aceptó que el Partido Justicialista presentara distintos candidatos, todos ellos con el logo del PJ. El resultado de la
elección fue el siguiente: Menem-Romero: 24.45%; Kirchner-Scioli: 22.24%; López Murphy-Gómez Diez: 16.37%;
Rodriguez Saa-Posse: 14.11%; Carrió-Gutiérrez: 14.05%. ¿Quién controlaba la agenda? El entonces presidente
Eduardo Duhalde. Si hubiera permitido una confrontación electoral, que llevaba a la definición entre un peronista y
un opositor, dados los resultados anteriores, esta habría sido entre Menem y López Murphy. Al cambiar el sistema
electoral, cambió la pareja que debería enfrentarse, en este caso Menem y Kirchner. Ante su segura derrota, Menem
desistió de participar en la segunda ronda y Kirchner resultó electo. Dadas ciertas preferencias electorales, expresadas
por los votantes, una “agenda” habría llevado a reelegir al gestor de las reformas de los años 90; la otra llevó a elegir
a un duro crítico de ellas.
El punto que se pretende señalar con el ejemplo es que el proceso de traslado de una cierta expresión de
preferencias a un resultado electoral no es directo ni simple. Realmente, si un candidato o propuesta recibe un alto
porcentaje de las preferencias de los votantes, es muy probable que gane la elección con cualquier sistema electoral,
pero la forma como se cuentan los votos no es neutral y el resultado puede cambiar, pese a que su base se mantenga
la misma.
IM PERFECCIONES
Hemos visto entonces que el mecanismo político tiene serias imperfecciones para lograr que las preferencias de la gente
sean reveladas y se traduzca esto en un resultado que actúe como guía clara sobre lo que pretende del Estado y de los
representantes electos. Por un lado, se mezclan demandas de bienes públicos y privados; luego está en cuestionamiento
la racionalidad y la información que el votante está motivado a desarrollar, siendo que su voto no tiene un vínculo
directo con el resultado de tal acción. No está claro si el votante busca el interés personal cuando decide en el cuarto
oscuro o es esta una forma simple de expresar una cierta posición política, sin temer los perjuicios que dicha decisión
pueda ocasionar, ya que el resultado no depende de la misma. Se pierde información respecto a la intensidad de la
preferencia y además se complica la información que el voto transmite, porque se refiere a un paquete de atributos y
preferencias que luego será necesario desentrañar. Finalmente, importa la norma que se adoptará para convertir las
preferencias en un resultado y la forma como se agregan. Por último, la periodicidad impide tomar en cuenta cambios
que se producen de forma continua.
Todo esto hace de la democracia un sistema limitado, aunque —como se dijo al principio citando a Churchill—
es el mejor que se haya encontrado hasta el momento. Es necesario, no obstante, tener en cuenta estas imperfecciones,
porque luego no podemos pretender que las políticas públicas que de allí emanen sean perfectas. Sin embargo, es esta
una visión predominante: ante cualquier problema que afronta la sociedad, se mira al Estado para que provea una
solución, como si esta fuera perfecta y superior a la que pudiera encontrar la misma sociedad por sus propios medios.
Dados los problemas aquí mencionados, una mejor “calidad ins titucional” determinará una menor cantidad de
“fallas de la política”, que aun se pueden reducir más limitando su ámbito a las áreas en las que la comunidad considere
imposible resolver los problemas por otros medios, o por lo menos hasta que encuentre otro tipo de soluciones. Lo
que se estima falta de mérito es pretender encontrar toda solución por medio de este mecanismo imperfecto. A tal
punto lo es que todavía nos falta tomar en consideración los incentivos que tienen los funcionarios públicos y los
representantes electos para cumplir con ese mandato confuso, que le han hecho llegar los electores.
RESUMEN
Si bien los clásicos de la economía prestaron mucha atención al papel del Gobierno respecto al funcionamiento de los
mercados, la economía “neoclásica” se abstuvo de ello por mucho tiempo y supuso la existencia de un “dictador
benevolente”, que tiene el monopolio de la coerción —tal la definición del Estado aceptada en la ciencia política— y lo
ejerce persiguiendo el bien común.
Lo que se denomina ahora “análisis económico de la política” vino a cuestionar esto, comenzando por considerar
que el ser humano persigue principalmente su propio interés, tanto en el mercado como en la política, y que ello hacía
necesario evaluar si el sistema político generaba algún efecto que guiara esta búsqueda de interés personal hacia el
interés común.
El mecanismo de la política para satisfacer nuestras necesidades comunes debe cumplir requisitos similares a los
que necesita el mercado para satisfacer nuestras necesidades particulares: que las preferencias se revelen (se
conozcan), y luego que se traduzcan en un resultado que envíe un mensaje a quienes habrán de dirigir sus esfuerzos a
satisfacerlas.
Este proceso tiene serias imperfecciones. Por un lado, los votantes revelan preferencias tanto por bienes públicos
como por redistribución de bienes privados, y no es sencillo separar unas de otras. Por otro, como su voto no define
el resultado de la elección, esta acción se separa del resultado obtenido y el incentivo es débil para estar informado: el
votante sería “racionalmente” apático, aunque algunos autores van más allá y plantean que es directamente irracional
y presupone posiciones reñidas con las enseñanzas de las ciencias sociales.
La inevitable regla de “una persona = un voto” hace que se pierda información sobre la intensidad de la
preferencia, y al votar “paquetes” enteros de atributos se borran las preferencias por distintos bienes públicos. Las
reglas para establecer un resultado tienen tanto costos externos, que pueden generar en cualquier habitante, como
costos para llegar a una decisión. El punto en el que los costos de las decisiones superan a los costos externos que se
evitan no es necesariamente el de la mitad más uno, o mayoría simple, ya que en algunos casos los costos externos
pueden ser muy superiores y requerir una mayoría especial, o ser muy bajos y permitir porcentajes menores.
La forma como se expresan las preferencias y la regla de la mayoría absoluta motiva a los candidatos o propuestas
a ubicarse cerca del punto del votante medio, pero la forma en la que se trasladan esas preferencias a un resultado
están influidas en algunos casos, y determinadas en otros, por el sistema electoral. Con las mismas preferencias se
pueden obtener diferentes resultados.
Las “fallas de la política” ponen en cuestionamiento la búsqueda de soluciones por ese medio, sin consideración
de las alternativas con que la sociedad cuenta, siendo que a lo sumo se pueden esperar soluciones imperfectas, si no
contraproducentes.

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Capítulo 5
INCENTIVOS E INFORMACIÓN
DE POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS
OBJETIVOS
Veremos aquí los incentivos de los políticos, como representantes electos, y de los funcionarios gubernamentales. El
resultado electoral debe convertirse en una instrucción para que quienes han sido elegidos dirijan sus acciones y las
de la burocracia estatal a la provisión de servicios que la ciudadanía ha manifestado desear, sean estos más educación,
seguridad, relaciones exteriores, transferencias de ingresos, regulaciones, etc.
Los políticos y funcionarios, a diferencia de los votantes, están incentivados para conocer muy bien el impacto de
las decisiones que tomen, ya sea en términos de impacto electoral en el caso de los primeros, ya de impacto
presupuestario en el caso de los segundos. Todos persiguen sus intereses personales dentro de un cierto marco
normativo e institucional, en el que guiarán sus esfuerzos en una cierta dirección, que puede coincidir o no con el
interés de los votantes.
Algunos de estos incentivos llevan a la preferencia por los beneficios en el corto plazo y la postergación de los
costos hacia el futuro; también permiten el éxito de las actividades de lobby, con beneficios concentrados y costos
dispersos.
Los intereses personales, no obstante, se observan a través del lente de ciertas teorías, intereses e ideologías, que
pueden explicar incluso algunos casos en los que ciertas políticas generan resultados negativos, para la población en
general, e incluso para el futuro de los mismos políticos. Veremos un ejemplo sobre esto.
¿Cuáles son los objetivos que persiguen los funcionarios y los políticos?
¿Coinciden con el resultado (poco claro) que pondrán de manifiesto los votantes?
¿Promueven los políticos intereses a largo plazo?
¿Qué explica la existencia del lobby?
¿Qué sucede si predomina la búsqueda de rentas?
¿Cuáles son los intereses de la burocracia?
¿Cómo influyen las ideas en la visión del interés personal de los políticos?
INCENTIVOS
Una vez que tenemos un resultado, es necesario contar con los incentivos necesarios para que los representantes
elegidos y los funcionarios persigan la satisfacción de las preferencias de los votantes, y no otros, o las propias. ¿Cuáles
son sus objetivos? En el capítulo anterior vimos que la separación entre la acción que hay que realizar y el resultado
que se pretende obtener, que encontramos en la política, actúa como un incentivo débil para que el votante esté
informado o verifique si sus ideas son apropiadas incluso para los fines que desea alcanzar. Esto lo lleva a la apatía
racional o a la ignorancia.
No sucede lo mismo con los políticos y funcionarios gubernamentales. Su actividad está en relación directa con
el resultado que puedan obtener: el costo de sus errores recurrentes puede ser alto, por lo tanto es de esperar que estén
informados y motivados para alcanzar su propio interés. En el caso de los políticos, tradicionalmente la visión del
Public Choice fue asignarles el objetivo de ser elegidos, o reelegidos, ya que de otra forma no podrían alcanzar ninguno
de sus objetivos, cualesquiera que fueren. En cuanto a los funcionarios públicos, repasaremos distintas teorías, que le
asignan como objetivos el maximizar el tamaño de la burocracia a su cargo o, por el contrario, minimizar el esfuerzo
que debe realizarse.
Los políticos, entonces, tienen incentivos para actuar racionalmente, pero, si los votantes son racionalmente
apáticos, están desinformados y se adhieren a teorías erróneas, no tendrán como mínimo incentivos para aclarar sus
conceptos. Por el contrario, tratarán de ofrecer lo que los electores buscan. Así, por ejemplo, si bien pueden saber que
los salarios no se suben por decreto, sino por incrementos en la productividad del trabajo, si lo primero es lo que la
gente cree, concluirán que sus probabilidades de ser electos o reelectos serán mejores afirmando lo primero. Pero bien
puede ser que tampoco tengan ese incentivo a conocer cuáles pueden ser los efectos de ciertas políticas: si a los votantes
les interesan más sus preferencias políticas que conocer cuáles pueden ser sus consecuencias, entonces tampoco estarán
preocupados por eso 50.
Para Pincione y Tesón (2006, p. 45), el éxito de este tipo de propuestas y definiciones no se debe simplemente a
la carga emotiva de las palabras en que se expresan, sino a los costos de comprender y transmitir las complejas teorías
económicas que explican fenómenos del tipo “mano invisible”, que, como el calificativo indica, no son fácilmente
observables a primera vista y demandan un análisis racional más profundo. El político racional no se expresa
racionalmente, sino simbólicamente: incluso si piensa que un salario mínimo perjudica a los pobres, porque genera
desempleo al elevarlo por encima del nivel que absorbería a todos los trabajadores que busquen trabajo, su objetivo
primario no es ayudar a los pobres en última instancia, sino expresar “simbólicamente” una preocupación por los
pobres. Los políticos tienen un incentivo electoral para conocer bien cuáles son las creencias de los votantes, por lo
que utilizarán una retórica basada en explicaciones simples y “vívidas” en su competencia por obtener los votos de
votantes “racionalmente ignorantes”, aun cuando sepan que esas políticas no llevan a los objetivos proclamados, e
incluso sabiendo que tendrán resultados opuestos51.
En general, con bastantes excepciones, los economistas están a favor del libre comercio. No así los gobernantes, que
muchas veces declaman en su favor, pero luego imponen numerosas barreras a los intercambios comerciales
internacionales. La teoría económica es absolutamente lapidaria respecto a los beneficios del libre comercio y fue esa una
de las primeras elaboraciones en los primeros pasos que daba esta ciencia de la mano de Adam Smith y David Ricardo.
¿Por qué no entienden estas teorías los gobernantes? Podríamos pensar en dos explicaciones diferentes: la primera
de ellas es que las entienden muy bien, pero no lo hacen porque atienden a intereses sectoriales, que por medio de sus
influencias logran medidas proteccionistas que los benefician, perjudicando a los consumid ores en general; la segunda
es que los Estados democráticos reflejan en sus políticas las opiniones de la mayoría; una tercera es que la política
tiende a atraer a todos aquellos que ya creen en la necesidad de que el Estado intervenga en la vida de los ciudadanos
50. Comenta Caplan (2007, p. 168): “Los políticos inusualmente talentosos hacen más que cultivar las falacias actuales. Guían a u n público agradecido hacia
las falacias ‘nuevas y mejoradas’ del mañana. Un buen político le dice al público lo que éste quiere escuchar; uno mejor aún le d ice lo que éste va a querer
escuchar. Luego de un súbito aumento del precio del petróleo, el público mismo culpará muy probablemente al afán de lucro de las compañías petroleras
pero no tendrá imaginación como para proponer controles de precios. Un político habilidoso capitaliza la crisis alertando a s us votantes sobre una
solución atractiva: ‘¡Controles de precios! ¿Cómo no pensamos eso antes?’”.
51. Desde una perspectiva totalmente alejada del análisis económico de la política, Jorge Luis Borges nos dice algo similar en su s diálogos con Sábato: “Creo
que ningún político puede ser una persona totalmente sincera. Un político está buscando siempre electores y dice lo que esperan que diga. En el caso de
un discurso político, los que opinan son los oyentes, más que el orador. El orador es una especie de espejo o eco de lo que los demás piensan. Si no es así,
fracasa”. (Barone 1976, p. 75).
más de lo que atrae a los que preferirían mayores grados de libertad individual, quienes seguramente estarían más
inclinados a desarrollarla en el ámbito del mercado 52.
En verdad, bien podrían ser todas a la vez y sin descartar a la primera, una encuesta realizada por el German Marshall
Fund of the United States parece probar algo de la segunda (Audley y Anker 2004). El estudio tuvo como objetivo analizar
las opiniones relacionadas con la reducción de la pobreza y su vinculación con el comercio en Francia, Alemania, Inglaterra
y los Estados Unidos.
Respecto a la pobreza, un 94% desea que todos tuvieran una oportunidad de trabajar y ganarse la vida por sí
mismos. Cuando se les preguntó “¿qué piensa Ud. que es más efectivo: la ayuda externa o permitirles comercializar
sus productos en el mercado global?”, el 64% de los consultados prefirió el comercio a la ayuda. Esta preferencia por
el comercio estaría asociada a que un 73% de los encuestados cree que el comercio incrementaría la cantidad de
empleos en los países pobres. Además, un 78% cree que existe una conexión entre el comercio y una mayor paz y
estabilidad mundial.
Llámese comercio “libre”, “justo” o “internacional”, una gran mayoría de esos países favorece el comercio
internacional: 89% en Alemania, 87% en Inglaterra y Estados Unidos, y un 77% en Francia. En Francia la preferencia
es por el comercio “justo”, en Alemania por el comercio “libre”. Hasta allí, sin embargo, llegó su amor. A partir de
ahora, ese sentimiento favorable al comercio empieza a encontrar sus peros. Una mayoría de norteamericanos y
británicos está a favor de la globalización (49 vs. 31% en un caso y 49 vs. 35% en el otro), pero en el caso de Francia
el 54% se oponen, igual que el 51% en Alemania. Muchos, y particularmente en Francia y los Estados Unidos, creen
que el comercio internacional aumenta el número de puestos de trabajo en los países en desarrollo, pero los reduce en
sus propios países y esto es visto como negativo.
Por ello, una mayoría que supera los dos tercios en todos estos países creen que hay que proteger a los productores
locales. Curiosamente, la gente está a favor de “proteger”, pero no a través de tarifas sobre las importaciones o
subsidios —aunque, si se tratara de subsidios a agricultores que protegen el ambiente, una mayoría estaría de
acuerdo—. Con excepción de Alemania, una clara mayoría en cada país (alrededor del 60%) estarían dispuestos a
aceptar políticas agrícolas proteccionistas, si los productores sufrieran la amenaza de desaparecer.
DÉFICITS PERM ANENTES

Si bien la propuesta económica de Keynes contemplaba el impulso de la demanda, financiado por déficit fiscal en
épocas de recesión, lo que sería compensado por los superávits que se obtuvieran en épocas de crecimiento, el notable
crecimiento de los déficits fiscales, la inflación y el endeudamiento desde que han predominado estas ideas muestran
una completa incomprensión del funcionamiento de la política en democracia. A los políticos les gusta el gasto
público, y con él consiguen votos, pero no les gusta cobrar impuestos. Hasta Keynes, la visión austera tradicional de
que el Gobierno debía mantener sus cuentas fiscales balanceadas fue dejada de lado y ya no hubo limitaciones al
incentivo de los políticos de gastar en relación con los ingresos que se recauden. Los déficits fiscales se convirtieron
ahora en algo permanente.
Según la visión anterior, el político estaría dispuesto a ofrecer los beneficios de servicios provistos por medio de
un mayor gasto público a los votantes, pero también tendría que plantear el necesario cobro de impuestos. Uno,
supuestamente, brinda beneficios al votante, pero el otro los reduce. Entonces, el votante estaría dispuesto a apoyar el
aumento del gasto público, en tanto valorara más el servicio público a recibir que el servicio o bien privado que ahora
no podrá adquirir, por tener que pagar más impuestos. Pero si ahora el político puede gastar, sin que el contribuyente
52. Comenta Hayek en relación con la participación en regímenes totalitarios (1976 [1944]), p. 191: “así como hay poco que pueda inducir a los hombres que
son justos, según nuestros criterios, a pretender posiciones directivas en la máquina totalitaria, y mucho para apartarlos, habrá especiales
oportunidades para los brutales y los faltos de escrúpulos. Habrá tareas que cumplir cuya maldad, vistas en sí, nadie pondrá en duda, pero que tienen
que llevarse a cabo en servicio a algún fin superior y han de ejecutarse con la misma destreza y eficacia que cualquier otra. Y como habrá necesidad de
actos intrínsecamente malos, que todos los influidos por la moral social tradicional se resistirán a tomar sobre sí, la dispo sición para realizar actos
perversos se convierte en un camino para el ascenso y el poder”.
tenga que pagar —en forma inmediata o evidente—, entonces la restricción desaparece: el votante favorece el
crecimiento del gasto público, porque no le resulta evidente que tenga que pagarlo (Buchanan y Wagner 2000).
Por otro lado, obtener un superávit fiscal implica un aumento de la tasa de los impuestos o una reducción del
gasto. En cualquiera de los dos casos significa un sacrificio para el votante. En definitiva, el superávit significa una
reducción presente de los beneficios que se reciben, mientras que el déficit significa un aumento presente, sin un
mayor costo que lo acompañe. No es de extrañar entonces que la evidencia muestre en las décadas de predominio de
políticas keynesianas una constante presencia de déficits fiscales y una muy escasa o inexistente presencia de
superávits.
Los déficits, además, dados los beneficios que prometen a votantes y políticos, terminan estando presentes tanto
en situaciones de recesión, como las analizadas por Keynes, como en las de crecimiento. Ya no se trata de políticas
“anticíclicas”, sino permanentes.
P REFERENCIA POR EL CORTO PLAZO

La necesaria renovación de mandatos, una de las esencias de la democracia para evitar el control absoluto del poder,
combinada con el incentivo que tiene el político para ser reelecto y mantenerse en la carrera política, trae con ella una
consecuencia no deseada: fija el interés del representante electo en el corto plazo. O al menos en un plazo tan corto
como el fin de su mandato, pues más allá de él las consecuencias de sus actos caerán sobre otro representante electo,
si es que no puede reelegirse.
Esto lleva a que se prefiera obtener los beneficios hoy y postergar los costos para el futuro, ya que los primeros los
aprovecha el representante, mientras que los otros se trasladan a quien lo suceda. Por otro lado, se vuelven poco atractivas
las políticas que brindan beneficios a largo plazo, pero generan costos a corto plazo o tienen un impacto poco visible en
forma inmediata. Así, por ejemplo, una reforma institucional que permita mejorar a largo plazo la independencia de la
justicia no brinda en forma inmediata un beneficio claramente visible para el electorado, y será menos deseable para un
político que aquella que genera un beneficio visible hoy, aunque genere un costo a largo plazo.
Un ejemplo claro de esto es la preferencia para financiar un determinado gasto público con endeudamiento, en
lugar de recaudación de impuestos. El endeudamiento permite gastar hoy y que paguen otros, incluso algunos que ni
siquiera votan hoy; en cambio, recaudar impuestos requiere enfrentar a los votantes y pedirles su dinero, algo que
estos no aceptan fácilmente.
Otro ejemplo típico se observará en muchos países en relación con los sistemas públicos de pensiones —que se
encuentran financieramente quebrados en casi todos los casos—. El incentivo a corto plazo es aumentar las
jubilaciones, ya que eso es “vívidamente” visible y genera ganancias (votos) a corto plazo. Por el contrario, una
reforma que recupere la solidez del sistema genera costos inmediatos y beneficios solamente en el largo plazo.
La tendencia por el corto plazo puede tener, además, un lado perverso. Si el gobernante tiene entre sus metas su
enriquecimiento personal, pues deberá lograrlo en el corto plazo, ya que su mandato no será renovado, lo cual llega a
convertirlo en un intenso expoliador de los recursos públicos.
CICLO POLÍTICO PRESUPUESTARIO

El ciclo político presupuestario se refiere a la manipulación de los instrumentos de política económica a la vista de las
próximas elecciones. Este fenómeno ha sido estudiado durante un largo tiempo (Kalecki 1943; Nordhaus 1975; Hibbs
1977), habiendo dado origen a dos versiones: según la primera, los políticos generan un ciclo político de crecimiento
del gasto público antes de las elecciones, para generar un auge del consumo y mejorar sus posibilidades de ser
reelegidos; según la segunda, el ciclo se produce porque distintos partidos políticos tienen diferentes preferencias de
gasto y la alteración en el poder da lugar a que durante un periodo crezca un cierto tipo de gastos y durante otro uno
diferente. Frey y Schneider (1978a, 1978b) combinan ambas, señalando que el partido en el poder aumenta el gasto
previamente a la elección y lo hace, obviamente, con aquel gasto que prefiere. Lo mismo el partido alternante.
Solía pensarse que esto ocurría sobre todo en los países con democracias inestables, poco consolidadas, e incluso
más bien débiles. Alt y Lassen (2005) muestran que ocurre en todas partes, sobre todo donde no se ve. Los trabajos
más recientes sobre la materia tendían a descartar que estas manipulaciones fiscales ocurrieran en los principales
países industriales, ya que en ellos los votantes podían controlar y evaluar mejor el proceso de políticas fiscales. Sin
embargo, los autores han señalado que la existencia de estos ciclos depende mucho de la transparencia de las
instituciones presupuestarias y también de la polarización de los partidos políticos.
La transparencia fiscal permite a los votantes observar o inferir las causas y consecuencias de la política fiscal
gubernamental, ya sea directamente o a través de los medios. La capacidad de separar aquellas políticas oportunistas
de otras con otras motivaciones depende de la naturaleza del proceso de decisiones electorales y de la información
que tengan disponible.
Según varios economistas que han estudiado este fenómeno, los políticos buscan su relecció n, ya sea para obtener
rentas propias o para implementar sus políticas preferidas. Los votantes no pueden observar fácilmente la capacidad
del gobernante o el nivel de endeudamiento, por lo que los políticos van a tender a endeudarse y tener déficits para
aparecer más competentes ante los votantes.
Si los votantes pudieran separar esto, podrían darse cuenta y señalar su opinión en el momento de votar. Los
autores elaboraron un indicador de transparencia y de control fiscal, basado en cuatro categorías: procedimientos más
transparentes, un lenguaje claro y no arbitrario, mayor número de justificaciones respecto de cada gasto, algún control
independiente en relación con todo lo expresado antes.
Con base a ese índice de transparencia, los autores investigaron s i los ciclos políticos presupuestarios difieren
entre países con alta o baja transparencia. Sus resultados muestran que el déficit fiscal en los primeros es, en promedio,
del 3.01% del PIB en un año no electoral, comparado con un 3.05% en uno de elecciones. En los países con poca
transparencia fiscal serían menores, pero con un ciclo político más definido: 2.62% del PIB sin elecciones y 3.32%
con ellas.
Según los autores, las cosas no cambian mucho en los países con mucha transparencia fiscal, porque los votantes
se dan cuenta de la conducta oportunista de los gobernantes y tienden a sancionarla en las urnas.
Otro tipo de ciclo es el estudiado por Alesina y Tabellini (2005). Muchos economistas proponen que la política
fiscal sea anticíclica; esto es, que se generen reservas durante los tiempos de crecimiento económico, para utilizarlas
durante los de recesión. Este legado keynesiano no es unánimemente compartido, pero no es esto lo que se considerará
aquí, sino preguntarse por qué se observa a menudo, y sobre todo en países en desarrollo, la política contraria: se gasta
más cuanto más se recauda.
Los países de la OCDE, los más ricos, muestran políticas fiscales contracíclicas, pero el resto muestran lo
contrario, y las dos peores regiones son el África subsahariana y América Latina, que es la peor. Una posible respuesta
a esta circunstancia podría ser que durante los buenos tiempos los Gobiernos tienen crédito disponible, mientras que
no lo tienen en las malas, o solamente a tasas muy altas, pero los autores se preguntan por qué no se protegerían los
países contra esto y por qué los acreedores no los ayudarían a sobrellevar mejor el ciclo económico.
La respuesta de los autores es que se trataría de una “falla de la política” —o más técnicamente, de un “problema
de agencia”— es decir, de que el sistema político refleje en sus decisiones las preferencias de los votantes. Los votantes
de estos países se enfrentan con Gobiernos corruptos que pueden apropiarse de parte de la recaudación fiscal, para lo
que denominan “consumo público no productivo” o “rentas políticas”. Estas rentas podrían ser consideradas como
una apropiación directa —y hasta utilizan la palabra “robo”— de ingresos impositivos por parte de funcionarios
gubernamentales, pero también transferencias hacia ciertos grupos de interés, como empleados públicos o “amigos”
de los Gobiernos de turno.
Los autores encuentran una relación positiva entre el grado de corrupción y las políticas procíclicas, y que esta
correlación es muy clara en gobiernos democráticos, dando a entender que estas políticas provienen de la voluntad de
los votantes. Estos pueden cambiar de gobernantes en la próxima elección, pero no eliminar estas rentas, muchas de
las cuales están ocultas a los ojos del votante común. Entonces, según Alesina y Tabellini, cuando los votantes ven
que la economía crece y está en auge, demandan mayores beneficios para sí mismos —en forma de impuestos más
bajos o mejores bienes públicos— una forma parecida al argumento que suele denominarse “hacer pasar hambre al
Leviatán”. Esto fuerza al Gobierno a llevar una política procíclica.
En fin, ¿seremos los votantes tan astutos como para plantearnos la idea de domar al Leviatán de esta forma, o
simplemente siempre queremos más, sobre todo cuando hay con qué pagarlo? Y si fuera esa nuestra actitud consciente,
¿estaríamos con ello logrando domarlo o pidiéndole lo que de todas formas quiere?
Abrams y Butkiewicz (2011) analizaron las grabaciones de las conversaciones entre el presidente norteamericano
Richard Nixon y funcionarios como el Secretario del Tesoro (Conally) o el presidente de la Reserva Federal. Estos
muestran con claridad la motivación existente detrás de lo que aquí se ha llamado “ciclo político presupuestario”.
Según los autores, Nixon sabía muy bien las consecuencias inflacionarias de una política monetaria expansiva, no
obstante lo cual utilizó todo tipo de maniobras para presionar al presidente de la Reserva Federal a bajar las tasas de
interés, amenazándolo con no renovar su mandato o buscando un nuevo miembro para el directorio de la institución
monetaria que fuera partidario de la expansión, con la mira puesta en las siguientes elecciones de 1972 53.
BENEFICIOS CONCENTRADOS, COSTOS DISPERSOS

Los problemas que hemos señalado hasta aquí hacen posible que un gobernante pueda alejarse de la búsqueda del
“bien común” —incluso le sería muy difícil conocer o detectar cuál es — y atender el propio o el de grupos minoritarios
que no podrían obtener la aprobación de la mayoría. Madison (2001), en un clásico d e la filosofía política, considera
como “facción” tanto a un grupo mayoritario como a uno minoritario que impulsa su propio interés contra los intereses
de otros ciudadanos54. La diferencia en este caso está en que cuando es la mayoría la que busca un privilegio puede
hacerlo a través del control mayoritario del poder, mientras que la minoría debe hacerlo a través del lobby55.
Si la mayoría de los votantes tienen un incentivo para ser “racionalmente” desinformados o incluso erróneamente
desinformados, esto incluye conocer los detalles de una actividad en particular. Sin embargo, quienes obtienen sus
ingresos de esta actividad están fuertemente incentivados para conocer muy bien las consecuencias que los cambios
de políticas pueden ocasionar en sus resultados, y los políticos que pueden obtener el apoyo de estos grupos también
tienen el incentivo para conocer ese impacto y para tratar de conseguirlo, si es que pueden obtener algún beneficio de
ello.
De otra forma, resultaría difícil explicar cómo en una democracia donde gobierna la mayoría pueden aprobarse
políticas que benefician a un determinado grupo y cuyo costo recae en los demás. Por ejemplo: en Europa, los
agricultores no son más del 5% de la población total. ¿Qué explica entonces que esos Gobiernos democráticos
aprueben presupuestos comunitarios con muy elevadas sumas de subsidios a los productos agrícolas, cuyo costo recae
en el 95% restante?
Podría pensarse que ese 95% quieren, en forma altruista, subsidiarlos, porque estiman la tradición, por afecto al
pasado o por otro tipo de circunstancias. Pero si así fuera, no tendrían que recurrir a subsidio; simplemente le pedirían
a los consumidores que paguen un precio más alto por sus productos. Parece más probable la explicación que presenta
el “análisis económico de la política”. Según este, sucede lo siguiente: los beneficios están concentrados en unos
pocos, mientras los costos se reparten entre un gran número de personas.
53. “Nixon: Esto es lo que hice. Le dije a Conally que buscara el hombre más partidario del dinero fácil que se pueda encontrar. Y uno que haga exactamente
lo que Conally quiera, y que se enfrente a Burns… y Conally está buscando por todo Texas, California, Ohio. Pondremos a un senador populista en el
Directorio de alguna forma… Si conoces alguno que sea tan loco dímelo, quiero en el Directorio a alguien que pueda controlar. En serio. Básicamente que
Conally pueda controlar. Pero Arthur (Burns) no va a nominar una persona así al Directorio”.
54. “Por facción entiendo a un número de ciudadanos, ya sean una mayoría o una minoría del total, quienes están unidos y actúan bajo el común impulso de
la pasión o el interés, adversos a los derechos de otros ciudadanos, o los intereses permanentes y agregados de la comunidad”.
55. “Si una facción consiste en menos que la mayoría, el alivio lo brinda el principio republicano que permite a la mayoría derro tar sus visiones siniestras por
medio del voto regular. Puede atascar la administración, puede convulsionar la sociedad, pero no podrá ejecutar y disfrazar s u violencia bajo las formas
constitucionales. Cuando una mayoría es incluida en la facción, la forma del gobierno popular, por otro lado, le permite sacrificar a su pasión o interés,
tanto el bien público como los derechos de otros ciudadanos”. (Madison 2001).
Sigamos con el mismo ejemplo: supongamos un subsidio para los agricultores europeos de 2500 millones de euros
anuales. Con una población cercana a 260 millones de personas, esto significa un costo para cada habitante europeo
de diez euros por año —los 247 millones que no son agricultores—. Pero dijimos que los agricultores son el 5% de la
población, 13 millones, y para ellos el monto del subsidio —si se repartiera igual para todos— significa 200 euros a
cada uno. Para unos, el costo de un euro es pequeño, para los otros comienza a resultar importante; para una familia
de consumidores tipo el costo es de 40 euros al año, para una familia de agricultores el subsidio es de 800 euros al
año.
El consumidor puede incluso conocer ese costo que recae sobre sí, pero el monto es pequeño como para dedicarle
recursos, tiempo y esfuerzo para lograr abolirlo; el costo de dicha movilización ha de ser seguramente mayor;
imaginemos que tendría que dedicar tiempo a participar de marchas y protestas, peticiones a los representantes,
organización de los perjudicados, búsqueda de fondos para sus actividades.
Pero el beneficio para el agricultor es importante, y está dispuesto a dedicar recursos, tiempo y esfuerzo para
obtenerlo y para mantenerlo. Los agricultores encuentran productivo dedicar recursos para hacer lobby con los
representantes políticos y obtener este “privilegio”; y estos accederán a ello en tanto y en cuanto les sirva para ganar
el apoyo de este grupo minoritario, sin poner en riesgo el de la mayoría.
No obstante, como los agricultores han obtenido lo suyo, otros grupos minoritarios buscan tratamientos similares.
Muchas veces resulta posible lograr la aprobación de medidas de esta naturaleza gracias a un proceso que ha recibido
el nombre de logrolling. Se refiere esto a la posibilidad de construir mayorías legislativas a partir de la suma de
distintos intereses minoritarios. Así, por ejemplo, proyectos que nunca serían aprobados por la mayoría, si se
presentaran solos, pueden resultar aprobados a cambio del voto positivo para otros proyectos similares: los
representantes que promueven el subsidio a los agricultores se comprometen a votar favorablemente un subsidio a los
pescadores, si estos apoyan el proyecto de los primeros, y unos y otros están dispuestos a apoyar un subsidio a los
tabacaleros, si estos hacen lo mismo.
Esto lleva al crecimiento de este tipo de programas, que resultan en legislaciones, no ya de tipo general, sino de
carácter especial para grupos determinados, con lo que van avanzando distintos mecanismos de distribución de
ingresos en tal magnitud que terminan produciendo dos efectos:
Uno ha sido llamado “esclerosis”, pues las transferencias de unos grupos a otros vienen acompañadas de crecientes
regulaciones sobre las actividades productivas que terminan ahogando el crecimiento económico, hasta el
punto de que incluso puede llegar a des atarse una crisis general. Por otra parte, cuando todos están recibiendo
una transferencia de algún tipo, también están pagando las transferencias a otros, con lo que no resulta claro
si realmente conviene recibirlas.
El otro es el llamado efecto “Hood Robin”, una situación según la cual tales políticas comienzan siendo aplicadas
para transferir recursos de los más ricos a los más pobres, pero el resultado final es una maraña de
transferencias, cuyo resultado neto bien puede ser el inverso: transferencia de pobres a ricos. Los pobres
podrán recibir transferencias directas por medio de programas sociales, pero los ricos también las obtienen a
través de subsidios a distintas actividades; los pobres recibirán subsidios indirectos a través de la provisión
gratuita de educación o salud, pero los ricos también los reciben por medio de servicios tales como la
educación universitaria gratuita o el sostenimiento de la ópera.
Veamos un ejemplo del primer caso. Supongamos un productor local de paraguas, que tiene que afrontar la
competencia de productos que llegan de China. El costo de producción local es de 1.10 dólar por paraguas, pero el
producto importado llega al mercado local a un precio de 1.00. Los consumidores se vuelcan a comprar el producto
importado y esto genera un serio problema al productor local.
¿Cuáles son las opciones que se le presentan al productor local? Una de ellas es apelar a los consumidores y
pedirles que compren su producto, aunque sea más caro, pero argumentando en su favor que esto genera actividad
económica local o puestos de trabajo. Así, los consumidores decidirían voluntariamente comprar más caro, pero
apoyar a su connacional. Normalmente esto no sucede: el consumidor busca el mejor producto al precio más bajo,
aunque no deberíamos descartar que lo haga. Pero en lugar de apelar a los consumidores, resulta mejor apelar
directamente al funcionario y pedirle la aplicación de una restricción a las importaciones. Digamos, para agudizar el
ejemplo, que sugiere y logra la introducción de un arancel de importación del 500%. La situación cambia de esta
forma:
Producto local Producto importado
Precio 1.10 1.00
Arancel 500% 5.00
Precio posarancel 6.00
Ahora el arancel lleva el precio del producto importado hasta seis dólares. La pregunta entonces es esta: ¿A cuánto
elevará el productor local su propio precio? En todos los casos que he planteado esta pregunta los alumnos me han
respondido con precios algo menores de seis, digamos 5.60. Un precio que le permite al productor local desplazar al
producto importado y aumentar substancialmente su ganancia. Nótese, además, que el arancel se “privatiza”, ya que
el Estado lo impone, pero no lo cobra. Ahora las importaciones dejan de llegar y no se recauda ningún arancel de
importación, pero el productor local es el que embolsa el arancel a través del margen que le otorga el nuevo precio.
Supongamos ahora que el mercado de paraguas es de un millón al año y que las personas compran un nuevo
paraguas cada dos años. De la tabla anterior se desprende que la introducción del arancel significa para el productor
local pasar de un ingreso de cero —cero paraguas vendidos al precio de 1.10— a un ingreso de 5,600,000 dólares —
un millón de paraguas al precio de 5.60 dólares cada uno—. El costo para el consumidor pasa de un dólar —cuando
compraba el paraguas chino— a 5.60 dólares —cuando compra el paraguas local— es decir un incremento de 4.60
dólares, pero como compra un paraguas cada dos años, su costo es de 2.30 dólares por año.
Los beneficios, entonces, se concentran en el productor local por una suma importante, por la cual estará dispuesto
a hacer muchas cosas, tanto sea lobby “legal” como “ilegal”, dependiendo de la institucionalidad en cada país. En los
países con mayor calidad institucional eso suele suceder abiertamente: el productor se convierte en un contribuyente a la
campaña del político que toma tal decisión, pero esto se conoce y los aportes se blanquean; en los países con mala calidad
institucional, estos aportes van al candidato, que tal vez los utilice para su campaña o para su ingreso personal, pero en
todo caso no se conocen y se producen informalmente. La diferencia no es menor, porque, si se sabe quién financia a un
candidato, se sospecha enseguida de cualquier propuesta que favorezca directamente a su aportante, y el votante sabrá
tomar esto en cuenta en el futuro; pero si no se conoce, este castigo no ocurrirá.
Por otro lado, los costos se encuentran dispersos, para cada consumidor significa una suma menor, sobre todo
comparada con los costos de las acciones que debería realizar para frenar esa medida. Debería dedicarle mucho tiempo
y esfuerzo, tal vez escribir cartas de lectores a los medios, llamar a los programas de radio, salir a la calle con pancartas,
tratar de organizar a los consumidores para rechazar esta medida. Todo ello es costoso y se conduce, además, a los
consabidos problemas de acción colectiva, por los cuales los demás consumidores tendrían incentivos para ser free riders
del esfuerzo de nuestro enojado consumidor, sabiendo que si logra algo ellos se benefician sin cargar con los costos de
la organización. Beneficios concentrados, entonces, y costos dispersos explican la distinta intensidad en los dos
componentes básicos de las acciones que estamos considerando: el productor tiene un incentivo intenso para estar
informado sobre el asunto y actuar en consecuencia; el consumidor tiene un incentivo débil, por lo cual tenderá a estar
desinformado y sin incentivo para actuar.
No es de extrañar, entonces, que medidas de este tipo tengan éxito, pese a que el principio básico de la democracia
mayoritaria es que la mayoría imponga su decisión. Si así fuera, ¿cómo se explicarían las políticas que benefician a
algunos en perjuicio de todos los demás?
El daño más grave que estas políticas traen como consecuencia es, sin embargo, cambiar el foco de atención del
esfuerzo propio, para superar situaciones de necesidad, al uso del aparato político y gubernamental, para obtener
mediante él lo que no puede obtenerse ofreciendo algo útil en el mercado. Se desata así una competencia por obtener
esos privilegios cuyo costo puede llegar a ser elevado. Krueger (1974) lo estima en 7.3% del PIB en el caso de la India
y del 15% en el de Turquía en los años 60 del siglo pasado. La autora señala también que esto cambia la percepción
que la gente tiene del sistema económico y de la actividad empresarial. Ahora parece que la única forma de obtener
riqueza ha de estar siempre relacionada con el soborno y la coima. Se sospecha de la actividad empresarial y del
mercado. Supongamos la situación de una gran compañía automotriz, que pretende obtener un determinado subsidio,
o la de un importante sindicato; puede resultar más fácil convencer a ciertos representantes para que lo implementen
por ley, con recursos provenientes de los impuestos que todos pagan, que convencer directamente a los consumidores
sobre las bondades de determinado vehículo o de los servicios de salud de determinado sindicato.
El efecto de “esclerosis” se produce de la siguiente forma: cuando un privilegio de este tipo realmente funciona
—la palabra privilegio viene de privi lex, ley privada o en beneficio de alguien; es decir, una ley que no es general,
que no se aplica a todos, sino a uno o unos pocos— es cuando alguien lo recibe, pero no quienes son sus proveedores.
Supongamos que los insumos de nuestro productor de paraguas local son: madera tallada en forma de mango, varillas
de metal, tela, resortes, mano de obra, gastos generales de administración (una computadora). El arancel del 500% es
un gran beneficio en tanto y en cuanto los insumos no reciben un trato similar. Pero si ahora el fabricante local de
mangos de madera recibe también una protección del 500%, igual que quienes proveen las varillas de metal, la tela,
los resortes y la computadora; y finalmente la mano de obra también obtiene un ajuste de salarios del 500%, entonces
el arancel ya no ofrece ningún beneficio, el margen se ha vuelto a reducir. Deberá aumentar algo el precio, pero esto
invitará a importar los paraguas chinos, incluso con el arancel alto.
La situación vuelve a ser como antes, solo que ahora la subsistencia del productor local es totalmente dependiente
del arancel y su eliminación o reducción significaría el colapso de la producción. Por otro lado, es imposible pensar
en exportar paraguas, ya que el precio es cinco veces más alto que el precio internacional. El ejemplo ilustra de manera
simplificada un proceso que ocurre durante largo tiempo, al final del cual prácticamente nadie se beneficia de la
“esclerosis” ocasionada por estas protecciones.
A decir verdad, la enseñanza que brinda el “análisis económico de la política” no es diferente de la de los filósofos
que sentaron las bases conceptuales de los sistemas republicanos actuales: a pesar de que los mecanismos para establecer
las preferencias de los individuos a través de la política son imperfectos, aunque no se hayan encontrado mejores, y
pueden ser “captados” por intereses parciales, resulta conveniente establecer límites al poder, ya que, como decía Lord
Acton: “el poder corrompe y el poder absoluto, corrompe absolutamente”.
LA BUROCRACIA
El otro elemento central del mecanismo político para satisfacer las preferencias de los ciudadanos son los funcionarios
públicos que conforman la burocracia gubernamental. Los representantes electos podrán pensar que han recibido un
cierto mandato de los votantes, pero todavía necesitan que los funcionario s gubernamentales los implementen. La
teoría de la Elección Pública supone que son gente como los demás quienes tomarán la mayoría de sus decisiones (no
todas) teniendo en cuenta lo que los beneficia, aunque puedan hacerlo también como cualquier otra persona, en aras
de un bien general. Tullock (2006) sostiene que la mayor parte de la literatura existente hasta entonces, en la que se
analizaba el funcionamiento del gobierno, partía del supuesto de que cuando se delegaba una función en la burocracia
estatal se cumpliría con las normas establecidas o se perseguiría el interés público, bien fuera que lo beneficiara o no.
De la misma forma que no presumimos eso respecto a los empresarios ni a los consumidores en el mercado, tampoco
deberíamos presumirlo respecto a los funcionarios.
Como en el mercado, o en una empresa privada, la clave radica en el conjunto de incentivos que recibe y en si los
mismos permiten alinear los intereses del funcionario público con los intereses de la comunidad. De la misma forma
un burócrata es un empleado de una organización jerárquica que tiene por objeto proporcionar algunos servicios
públicos a veces de forma gratuita —Ejército, Policía, hospitales— y otras a cambio de un determinado pago —tasa
de justicia, ingreso a un parque nacional, pago por la emisión de pasaporte—. De manera creciente, los servicios
provistos por estos funcionarios han dejado de ser servicios públicos tradicionales —como seguridad y justicia— y
consisten en buena medida en bienes privados, proveídos mediante redistribuciones y transferencias. Esto tiene un
impacto en la actividad, porque aumenta la demanda de favores y a la vez la posibilidad de ejercer actos discrecionales
o incluso corruptos.
Las empresas también tienen su propia burocracia, aunque se mantiene n en un permanente intento de
racionalizarla y de mejorar su eficiencia. Esto es porque compiten en el mercado y reciben sus ingresos de parte de
sus clientes. En el caso de la burocracia estatal, por un lado no compite, ya que son monopólicas; por otro, n o reciben
sus ingresos de los clientes que reciben sus servicios, sino de los representantes que aprueban los presupuestos, quienes
así se vuelven sus clientes. Estos, a su vez, deberían reflejar las preferencias de los electores, pero de ellos y su
capacidad e incentivos para hacerlo ya hemos hablado antes.
Dado que su presupuesto está previamente determinado, la oficina gubernamental elije una estrategia de
supervivencia y crecimiento (Mitchell y Simmons 1994). Sin la referencia de los precios y las ganancias, el funcionario
tratará de mejorar la posición de la oficina en relación con sus superiores, a quienes le asignan el presupuesto y a
quienes sean clientes de la agencia. En ausencia de un control de eficiencia mediante los resultados económicos, las
burocracias tienden a reducir sus riesgos y a introducir rutinas inflexibles y difíciles de cambiar. No existen incentivos
para gastar menos de lo presupuestado; al contrario: el presupuesto siempre es escaso, y cuando se acerca el final del
ejercicio hay que gastarlo todo, aunque no sea necesario, ya que no hacerlo significa enviar una señal de que ese
presupuesto no es necesario y podría trabajarse con uno menor.
El burócrata intentará demostrar que su presupuesto no deberá reducirse en épocas de menores ingresos fiscales,
pero sí deberá ampliarse en las de bonanza. Y si la amenaza de reducción es inminente, tiene a mano un arma dolorosa
para quien decida hacerlo: reducir el servicio más fundamental e importante que brinda. Ante un recorte de
presupuesto, la Policía, por ejemplo, no reducirá sus gastos administrativos, sino las rondas de vigilancia, que son muy
visibles y realmente valoradas para la seguridad de la población. Se denominó a esto la “estrategia del monumento a
Washington” (Mitchell y Simmons 1994, p. 62), cuando el Servicio Nacional de Parques de Estados Unidos amenazó
con cerrarlo, siendo como es uno de los más visitados por el público, cuando se estaba considerando reducir su
presupuesto.
¿Cuáles son las motivaciones de los burócratas? Buscando un reemplazo al papel que cumplen las ganancias en
las empresas, los economistas han ofrecido otras. Una de las principales referencias es el trabajo de Niskanen (1971),
quien sostuvo que la oficina gubernamental tratará de maximizar el tamaño de su presupuesto. En la gráfica siguiente
vemos las curvas de beneficio marginal y de costo marginal por cada unidad adicional de presupuesto.
El presupuesto ideal sería el que llega hasta P1, donde el beneficio marginal de una unidad adicional de gasto iguala al
costo marginal, dejando al triángulo superior como “beneficio del consumidor”, en este caso de quien otorga el
presupuesto. Pero la oficina gubernamental, que conoce el tamaño de ese triángulo, puede tratar de obtenerlo para sí,
argumentando a favor de un presupuesto mayor, que prácticamente lo absorba y deje a quien otorga el presupuesto con
un pequeño beneficio. Así, extendería su tamaño hasta P2. ¿Por qué no pelearía quien otorga el presupuesto por ese
“beneficio del consumidor”? Como hemos visto hasta aquí, sus incentivos son llegar a ser reelegido y, salvo un escándalo
que le reste votos, seguramente preferirá una relación pacífica con los agentes gubernamentales —que también votan—
y trasladar un costo poco visible a la población en su conjunto. Ese triángulo de beneficios que se trasladan al burócrata
es visible en lo siguiente: mayores salarios que en el sector privado, comparados con la productividad del caso; mejores
jubilaciones, edad más temprana de retiro, mayor seguridad laboral, menos requisitos de calificación y eficiencia para
ascender, y más de permanencia y antigüedad.
Pero, por otro lado, mayor presupuesto, más empleados y más programas significan más trabajo, algo que nadie
necesariamente quiere. Todos tenemos una demanda de “ocio”, que reducimos cuando los incentivos y/o los controles
nos motivan u obligan a ello. Otra teoría sostiene que la motivación del burócrata es p recisamente esa: minimizar el
esfuerzo y maximizar el ocio. Aunque sin incentivos y con débiles controles, podemos terminar con lo peor de los dos
mundos: grandes presupuestos y funcionarios poco eficientes.
La cantidad de empleados públicos, en relación con el total de empleados en las principales economías del mundo,
no deja de crecer. En Italia, eran el 14.7% en 1960 y el 21.1% en el 2000. Otros países muestran una tendencia similar:
en Alemania pasaron del 10.5% al 12.8% y en Estados Unidos del 14.9% al 15.4% durante ese mismo periodo. Por
otro lado, en Francia aumentó del 22.2% en 1970 al 26.6% en el 2000, en el Reino Unido del 19.9% al 26.7%, y en
España nada menos que del 6.7% al 16.5% en ese mismo lapso.
En un estudio realizado por Lorenzo Forni y Raffaela Giornado (2004) de la Banca d’Italia, se analiza cuál es el
impacto de este fenómeno en la economía, asociado a otro que lo acompaña: los sueldos del sector público son
superiores a los de puestos de trabajo similares en el sector privado. Según los autores, los niveles de empleo público
y sus salarios afectan al sector privado de dos formas: a través del nivel de impuestos, que recae sobre el sector privado
y también, en la medida que los sindicatos de los sectores público y privado cooperan entre sí, en el proceso de
negociación salarial.
Como en dichos países los empleados del sector público están más sindicalizados que los del sector privado,
obtendrían una “prima” salarial, que puede comprenderse analizándolo como el resultado del monopolio sindical. Pero
el modelo tradicional del monopolio diría que el monopolista puede obtener un “precio” (salario) mayor, a cambio de
un nivel de empleo menor. Sin embargo, como muestran los datos del comienzo, esto no es lo que sucede, ya que se
observan las dos cosas: mayores salarios y un mayor nivel de empleo.
¿Qué explica eso? La diferencia estaría en que un monopolista que enfrenta a consumidores “privados” tiene ante
sí clientes con una restricción presupuestaria, y se encontrará con que, elevando su precio, reduce sus ventas,
dependiendo de lo que llamamos “elasticidad de la demanda”. Forni y Giornado sostienen que esto no funciona así en
el sector público. Las distintas unidades del Gobierno compiten por obtener recursos para cubrir sus gastos, que
provienen de un fondo común, formado por la recaudación impositiva general. Como el costo de un gasto mayor es
asumido por todas las unidades gubernamentales, se generaría un fenómeno de “tragedia de la propiedad común”: es
decir, un pozo del que todos quieren s acar, pero en el que nadie tiene mayor interés en poner. De esa forma, los
beneficios de un mayor gasto están claramente concentrados en la unidad gubernamental que lo aplica, mientras que
los costos están dispersos, por lo que el incentivo a gastar es fuerte. Y entre esos gastos se incluye la concesión de
mejoras salariales para los propios empleados.
La anterior sería una interpretación según la cual el funcionario está buscando su interés personal a costa del
interés “general” —si entendiéramos como tal un menor nivel total de gastos e impuestos, pero los autores dicen que
también podría ser que el objetivo del funcionario fuera promover ese bien común, y que tal cosa incluyera la provisión
de empleo. Esto podría explicar el mayor volumen del empleo público, particularmente en una crisis o posteriormente
a una, pero ¿cómo justificaría esto el mayor nivel de salarios en el sector público que en el privado?
En definitiva, como el nivel del salario público afecta al del sector privado, y en este sí rige la re stricción
presupuestaria en forma directa, los mayores niveles salariales del sector público estarían también reduciendo el
volumen del empleo en el sector privado.
Por otra parte, como el funcionario tiene “poder” —en el sentido de que su decisión puede determinar si una
actividad se realiza o no, o la forma en la que se realiza, y teniendo en cuenta la enorme expansión de las regulaciones
del sector público—, no es de extrañar que aumenten las oportunidades para obtener beneficios privados a costa de
los recursos públicos, o, dicho de otra forma, que haya funcionarios corruptos. Por supuesto que hay personas corruptas
y otras que no lo son, tanto en el ejercicio de la función pública como en el mercado. El problema es que la corrupción
en el mercado afecta solamente a quienes están involucrados: si un gerente de compras coimea, se perjudican los
accionistas de la empresa, pero no el resto. Ahora bien, cuando el que se corrompe es un funcionario público, los
perjudicados somos todos, ya que se trata de recursos comunes.
Siempre habrá gente honesta y gente corrupta. El problema se presenta cuando tienen un poder que adquiere
“valor”, siendo la coima el “precio” al que cotiza. Se puede intentar cambiar a la gente, se puede seleccionar mejor a
las personas para los cargos públicos, pero también se puede limitar su poder para reducir las oportunidades de
corrupción y el “precio” al que cotizan. Así, por ejemplo, si un funcionario tuviera la autoridad para decidir qué libro
se publica y cuál no, su firma adquiriría un valor para las editoriales o para los autores; pero si no es necesario pedirle
permiso a nadie, no hay ningún “precio” que deba pagarse por una firma.
Por otro lado, hay ciertos funcionarios que son más corruptos que otros. Además de las cuestiones personales,
¿puede cumplir algún papel el incentivo económico? Hunt (2005) realizó un estudio con base en datos para medir la
corrupción de distintos funcionarios en Perú. La razón de seleccionar a este país latinoamericano es que incluyó un
módulo sobre corrupción en su encuesta sobre hogares de los años 2002 y 2003, y midió las tasas de corrupción entre
funcionarios públicos de veintiuna categorías. Con esta información, la autora calcula la relación existente entre la
proporción de coimas que recibe una institución y la proporción de interacciones con los ciudadanos. Con ello persigue
el objetivo de corregir la percepción de la escasa corrupción que una institución pueda tener, por el solo hecho de que
tiene pocas ocasiones de interacción con los ciudadanos.
Según esta medida, Hunt concluye que los funcionarios judiciales de Perú son los más corruptos de todos, con un
impresionante 42% de coimas reportadas, comparado con solamente un 2% de ocasiones de interacción. Le sigue la
Policía, con un 27% de coimas y un 2% de ocasiones de interacción. Este resultado coincide con lo que informa
Transparencia Internacional, que encuentra a esas mismas instituciones como las más corruptas en treinta y seis de los
sesenta y dos países analizados.
Ahora bien: ¿por qué los distintos niveles de corrupción en distintas organizaciones? Las razones que da la autora
son las siguientes: los servicios ofrecidos pueden ser demandados por clientes con diferentes capacidades de pago.
Hunt cree que funcionarios con clientes más adinerados tenderían a coimear más y por mayores montos.
Luego tiene que ver el tipo de servicio que el funcionario ofrece. El monto de las coimas varía con el valor del
“servicio” ofrecido y la capacidad del funcionario de ofrecerlo eficazmente. Esto, a su vez, depende de cuántos
funcionarios deben estar involucrados en el trámite, de si es fácil para los superiores controlar a los subalternos, y de
los recursos de que dispone la institución en relación con las demandas de sus funcionarios. Por ejemplo, un policía
que encuentra “clientes” en la calle uno por uno y tiene control sobre la imposición de una multa, es muy difícil de
monitorear.
También tiene que ver el grado de competencia interna entre funcionarios con distintos niveles de escrúpulos. Por
ejemplo, un cliente que busca una conexión telefónica y encuentra a un funcionario que demanda una coima, puede
volver al día siguiente esperando encontrarse con otro con más escrúpulos, que no la pida; pero no se puede cambiar
de juez, a menos que se pruebe claramente que la demanda. Por último, las instituciones varían en cuanto a su prioridad
para combatir la corrupción, y los funcionarios con pocos escrúpulos tenderán a migrar hacia las que ofrecen mayores
oportunidades, reforzando así el rasgo de corrupto.
Según la encuesta, el 4.9% de los hogares manifiesta haber sido coimeado en los últimos doce meses, pero lo
interesante es que para ciertas instituciones estatales el porcentaje es muy alto. Por otro lado, la cifra reduce el
verdadero impacto, porque a veces la coima es “indirecta” para el ciudadano: según informe de Proética, del año 2003,
un 52% de los que habían coimeado para obtener el registro de conductor lo habían hecho a través de un agente.
Una encuesta realizada en el 2004 en Lima por Transparencia Internacional llevaba el porcentaje al 14%, y
Proética informa sobre tasas mucho más altas, que promedian incluso el 30%. Entre la justicia, la Policía y los
gobiernos locales suman un 80% del total de pagos por coimas. Una de las principales motivaciones de las coimas es
acelerar trámites lentos y pesados, por lo que Hunt afirma que si estas instituciones fueran más eficientes, se reduciría
la necesidad de tales pagos. Pero además, hay muchos que son innecesarios o inútiles: por consiguiente, eliminado el
trámite, eliminada la coima.
LA M ALDICIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES

Una reconocida causa de “fracaso del Gobierno” es la que resultaría de lo que se ha dado en llamar “la maldición de
los recursos naturales”, aludiendo así al caso de países que descubren un importante recurso natural, pero aquello que
representaría en otro caso una gran oportunidad termina hundiendo al país en la pobreza e incluso la guerra civil.
El sentido común diría que un país que descubre recursos puede aprovecharlos para crecer, y en v erdad así ha sido
el caso en países como Estados Unidos, Australia, Canadá, Chile o Botsuana. Pero en algunas investigaciones
empezaron a descubrirse casos donde el crecimiento de países ricos en recursos era menor que aquellos que no los
tenían. ¿Cuáles serían las causas de esta maldición?
Una de las primeras explicaciones vinculaba ese fenómeno con la llamada “enfermedad holandesa”: la pérdida de
competitividad de una economía derivada de la revaluación de su moneda, a su vez causada por el importante volumen
de exportaciones de un determinado recurso natural, que llevaba al tipo de cambio del mercado a un nivel muy bajo,
para que el resto de las actividades de producción de bienes transables pudiera competir con las importaciones. El
desarrollo de este concepto se atribuye al trabajo de Corden y Neary (1982). Estos autores señalaron la existencia de
dos efectos: movimiento de recursos y gastos. Según el primero, el auge en el sector que produce el recurso natural
eleva la productividad marginal de los recursos utilizados allí, ocasionando otros ajustes en los precios relativos de la
economía, incluyendo el tipo de cambio. El efecto “gasto” se debe a que el mayor ingreso real como resultado del
auge lleva a un mayor gasto en servicios, que eleva sus precios, causando una apreciación real de la moneda. Un
análisis más reciente es el de Sachs y Warner (1999, 2001), que incluye un análisis específico de América Latina.
Veremos otras consideraciones sobre esto en el caso desarrollado más adelante.
Hasta aquí se trata de explicaciones “económicas” sobre la maldición; luego comenzaron a presentarse otras
relacionadas con cuestiones institucionales y en particular “fallas del Gobierno”. Atkinson y Hamilton (2003) analizaron
un conjunto de noventa y un países durante dieciséis años y encontraron que los más afectados por la maldición mostraban
elevado gasto público y problemas fiscales, habiendo dilapidado las rentas del recurso. Torvik (2002) y Mehlum et al
(2006) se centran más enfáticamente en las fallas del Gobierno y señalan que la existencia de la renta de ese recurso
desata la competencia por obtenerlas promoviendo esa actividad, en detrimento de la actividad productiva. La búsqueda
de rentas se vuelve mucho más rentable. Robinson et al (2006) señalan que al boom generado por el recurso lleva al
gobernante a actuar en forma oportunista, tratando de maximizar la posibilidad de su reelección empleando más gente en
el sector público. Esto traslada fuerza de trabajo del sector más productivo al menos productivo. A esto habría que sumarle
más corrupción, compra de votos y clientelismo.
La falla “institucional” lleva a Karl (2007) a señalar que un marco institucional conducente al progreso y al
mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos es normalmente el resultado de una serie de intercambios de
recursos (impuestos) por instituciones. Las limitaciones al poder monopólico otorgado al Gobierno son aceptadas por
este, porque los recursos provienen de contribuyentes que exigen rendición de cuentas sobre su dinero, o al menos
sienten la presión impositiva en contraposición con los servicios que del Gobierno reciben. Pero si el Gobierno se
financia ahora con fondos que obtiene del recurso, no tiene por qué rendir mayores cuentas a nadie. Como el cobro de
impuestos ha generado siempre algún tipo de resistencia o incluso revueltas en la medida que se exagera sobre la
forma de utilizarlos, y el endeudamiento depende de la capacidad de demostrar un flujo regular de ingresos, los
Gobiernos tuvieron que limitar sus poderes para poder recaudar esos impuestos (el principio de que no habrá impuestos
sin representación). Cuando se financian con los fondos de la renta de un cierto recurso esas presiones no se producen.
En muchos estados petroleros, por ejemplo, la negociación siempre ha sido entre el Gobierno y las empresas petroleras,
ya que estas han sido los “contribuyentes”, no entre aquel y los ciudadanos. Esto les da también a estos Gobiernos
mucha autonomía respecto al gasto, decidiendo cómo se reparte esta renta. Ross (2001) denomina a este fenómeno
“efecto rentístico” y le agrega dos más: el “efecto gasto”, que lleva a un mayor uso de fondos provenientes del recurso
en “clientelismo”, y un “efecto sobre la formación de grupos”, ya que el Gobierno utilizará esos fondos para prevenir
la formación de grupos sociales independientes del Estado. En conjunto, los tres efectos influyen en el tipo de régimen
político y donde predominan generan Gobiernos autoritarios, mientras que aquellos que se financian con impuestos,
sobre todo directos, es más probable que sean más democráticos y tengan un mayor co ntrol del poder.
En el caso de financiamiento de un Gobierno a base de impuestos, el ciudadano promedio podría estar más alerta
respecto al uso de esos fondos, ya que tienen un costo directo sobre su ingreso y patrimonio. En el segundo caso,
cuando se financia de la renta del recurso, el ciudadano obtiene el beneficio de una menor presión impositiva directa.
Esto también podría generar algún incentivo para imponer algún control, ya que, si el gobernante despilfarra el recurso
de la renta, tarde o temprano llegarán los impuestos. No obstante, parecería que este segundo incentivo es más débil
que el primero. Es decir: si me cobran impuestos, siento el peso de esa carga directamente, y puede ser que tenga más
motivación para controlar el gasto; si no me los cobran y el Gobierno se financia de la renta del recurso, también
podría tener un incentivo, ya que podría perder esta baja carga fiscal si el Gobierno despilfarra: pero el primero es un
costo directo y actual; el otro una posibilidad futura. El primero es mucho más fuerte que el segundo.
También puede ser que los votantes no piensen en las generaciones siguientes o, conociendo cómo actúan los
políticos, quieran obtener la renta ahora y no dejarla en sus manos. Es decir: si ha de haber algún cálculo
intergeneracional, los votantes bien pueden pensar que mejor quede en sus manos, y no en las del Gobierno. Así parece
que ocurre en Noruega, un país que es un ejemplo de calidad institucional en muchos sentidos, e incluso en el manejo
de los recursos naturales. Los descubrimientos de petróleo en el Mar del Norte generaron un efecto como los que aquí
han sido comentados, pero el Gobierno de ese país decidió crear un fondo con la renta petrolera, que sería invertido
en activos fuera del país, para ser usado por las siguientes generaciones o en situaciones de crisis. El caso es tomado
como un ejemplo de que la buena calidad institucional permite un manejo adecuado de un recurso natural y no genera
la tan mentada “maldición”. De esta forma, los noruegos no solamente dejan fuera de un determinado Gobierno el
atractivo de gastar esa renta, sino que incluso la invierten en el exterior para reducir el impacto del ingreso de divisas;
esto es, la “enfermedad holandesa”. No obstante, parece que los noruegos también están insatisfechos con esto;
muchos quisieran tener ese dinero en sus manos y ahora (Listhaug 2005), generándose así insatisfacción y un deterioro
de la confianza en el sistema político. Lo cierto es que el problema, en un país de alta calidad institucional, muestra
las limitaciones que tienen los Gobiernos para saber cuáles son las preferencias de los ciudadanos y luego actuar de
acuerdo con ellas.
El financiamiento mediante las rentas obtenidas de un recurso también significaría un menor incentivo a los
votantes para estar informados e incrementaría los problemas de apatía o ignorancia mencionados en el capítulo
anterior. Si los votantes no tienen un buen incentivo para informarse y decidir racionalmente, los políticos afrontan
incentivos diferentes y les conviene pensar racionalmente cuando las políticas que apoyan o implementan pueden
cambiar sus perspectivas electorales. El costo del error puede ser muy alto. No obstante, ¿cómo se explican ciertos
casos en que los políticos formulan, implementan y continúan tozudamen te aplicando políticas que obviamente
pueden ocasionarles malos resultados y alienar a los votantes? ¿Son acaso irracionales? ¿No maximizan los votos?
Por cierto, no hay muchos casos de estas conductas, porque cualquier político que actúe de esa forma tiene una
vida política corta en muchas democracias; pero en los casos en que esto sucede, ¿puede explicarse en forma racional?
Nozick (1993, p. 26) sostiene que pueden ser racionales, porque obtienen un beneficio “simbólico” de esa conducta
de apoyar un determinado principio o ideología. En este caso, veremos que lo que significa su “beneficio” o “utilidad”
está determinado por su propia visión, obtenida a través del lente de teorías, ideologías y cálculos políticos.
ARGENTINA : UN CASO M ÁS DE LA “M ALDICIÓN” DE UN RECURSO

Tomemos como ejemplo el caso de la política agrícola en Argentina durante los años 2003-2010 y por qué sus
problemas no disuadían al Gobierno de implementarla, debido al velo creado por una combinación de teorías
económicas erróneas, equivocados cálculos electorales e ideología, incluso después de una clara derrota electoral
(2009), aunque luego los elevados precios de los productos agrícolas le permitieran disminuir los costos. Parece que
existen dos tipos de “racionalidad”: por un lado, estas políticas pueden explicarse con una argumentación lógica, pero
generan malos resultados, por lo que son “irracionales”, ya que imponen un alto costo a la sociedad, en términos de
destrucción de riqueza.
Le llevó a la Argentina un par de décadas de orden institucional y la consolidación de su nueva Constitución en
la segunda mitad del siglo XIX, iniciar, como en los Estados Unidos antes, “la conquista del Oeste”. Miles de hectáreas
de la fértil Pampa empezaron a producir, el alambrado de los predios consolidó el derecho de propiedad y se multiplicó
el ganado en forma exponencial. La inversión extranjera se consideró bienvenida y se desarrolló una red de
ferrocarriles que llevaba los productos al puerto bonaerense. Cientos de miles de inmigrantes poblaron la región,
desarrollando todo tipo de industrias: viñedos y bodegas, lácteos, aceite de oliva, tabaco, azúcar, algodón, lanas y
textiles, cueros, pesca, alimentos envasados, y otros. Argentina se convirtió en el granero del mundo.
Un país con solo 1.4 millones de habitantes en 1860 había multiplicado su número 8.5 veces en 1930; el PBI per
cápita había crecido de USD1.142 a USD4.005 en el mismo periodo; la producción de trigo creció de 845,000
toneladas en 1891 a 9.5 millones de toneladas en 1929; el stock vacuno creció de 13.3 millones de cabezas en 1875 a
32.1 millones en 1930 (Ferreres 2005).
Progreso argentino 1860-1930
La Gran Depresión significó un fuerte golpe para un país dependiente del acceso a los mercados externos, que se
cerraron súbitamente como resultado de la crisis. En 1930 un golpe militar dio inicio a un largo periodo de inestabilidad
política, con sucesivos gobiernos democráticos-populistas o represivos-militares. Las ideas nacionalistas y estatistas
se convirtieron en el corazón de un nuevo modelo, en el que el superávit del campo era transferido a la industria local,
protegida por elevadas barreras a las importaciones. Perón basó su poder en una nueva mayoría de industriales locales
protegidos, y sindicalistas concentrados y monopolistas, otorgando privilegios a todos, contra las clases medias
urbanas y el pequeño grupo de grandes productores agropecuarios (García Hamilton 2005).
Entonces una poderosa señal llegó desde el Oriente: China y la India habían comenzado a introducir reformas de
mercado en sus economías, y a incrementar substancialmente sus importaciones de granos, particularmente de soja.
Se presentaba una nueva oportunidad, decisiva para ayudar al país a salir de su terrible depresión del 2001-2002. Los
productores respondieron con tecnología e iniciativa empresarial. En ausencia de mercados de capitales, desarrollaron
la figura legal del “fideicomiso”, para canalizar ahorro local hacia la producción; lograron economías de escala, a
través de “pools de siembra”; introdujeron pesticidas, fertilizantes y semillas genéticamente modificadas, lo que llevó
a multiplicar la producción de cuarenta y cinco millones de toneladas de granos en 1994-1996 a cien millones en el
2007. Argentina volvía a vivir una historia similar a la de un siglo antes, avanzando por un camino de prosperidad y
crecimiento continuo.
El Gobierno, no obstante, enfrentó a los productores con altos impuestos a las exportaciones (retenciones),
prohibiciones a las exportaciones y todo tipo de medidas regulatorias. El resultado fue que la producción se estancó,
algunos sectores incluso cayeron, Brasil se convirtió en el principal exportador de carne, e incluso Uruguay llegó
a exportar más carne que Argentina.
REBELIÓ N FISCAL
Las retenciones fueron reintroducidas en el 2002, pero no eran la única regulación que afectaba al sector. En
noviembre de 1996, el Gobierno creó la Oficina Nacional de Control del Comercio Agropecuario (ONCCA), para
supervisar el comercio y la competencia en el mismo. Esta oficina, sin embargo, comenzó a cumplir un papel
planificador de todo el sector desde el 2003. Primero creó un registro para los exportadores de carnes y luego
prohibió las exportaciones por unos meses; una vez levantada la prohibición, implementó un sistema de cuotas y
permitía a cada exportador ventas por un cierto porcentaje de lo exportado en el 2005. Luego se creó el Registro de
Operaciones de Exportación (ROE) rojo, según el cual los exportadores debían mantener tres cuartos de su
capacidad de stock y se les permitía exportar el 25% restante. Luego este “requisito de reserva” fue reducido al
65%. Cada embarque debía ser previamente aprobado por la Secretaría de Comercio, que actuaba de manera
discrecional, de la misma forma que el Secretario, sin resolución formal alguna, visitó una vez el Mercado de
Carnes con una lista de precios en una hoja sin membrete, demandando y obteniendo su cumplimiento.
En febrero del 2007, el Ministerio de Economía dictó una resolución mediante la cual est ablecía una retención
ajustable para productos lácteos. Fue luego derogada, se mantuvo una tasa fija del 5% sobre el precio FOB, que
también fue derogada después. En el 2007 se introdujo el Registro de Exportadores Lácteos, con la misma
discrecionalidad en el otorgamiento de permisos, e incluso otorgando subsidios por 11.5 millones de dólares por mes.
Los subsidios reflejan la preocupación gubernamental por mantener un precio bajo para el consumidor (y votante)
local, no para incentivar la producción, como se deduce de los datos presentados más arriba.
El ROE verde es un registro de las operaciones de exportación de trigo y maíz. La ONCCA determina el stock
disponible para exportación y abre el registro de operaciones sobre dicha cantidad cuando lo estima conveniente.
Entretanto, la mejora de la rentabilidad que trajo la devaluación del 2002 comenzó a ser erosionada por el aumento
de los precios locales, particularmente los costos de producción, que se incrementaron más rápidamente que la
flotación administrada del peso. En este caso, la manipulación de las estadísticas oficiales no pudo cerrar la erosión
real de la rentabilidad, solo mantenida luego con el notable repunte de los precios internacionales. Las retenciones a
las exportaciones crean un doble tipo de cambio para los productores, porque reciben su precio en dólares, menos la
retención, pero pagan sus insumos al valor total del dólar. Algo similar s ucede con el IVA: los productores compran
insumos —fertilizantes, semillas, servicios— con una tasa del 21%, pero los cereales y la carne que producen se vende
con una tasa del 10.5%, generando un crédito impositivo que muchos productores no pueden recobrar y se convierte
en un impuesto adicional.
Asimismo, la inflación los empujaba, igual que a otras actividades económicas rentables, a categorías más altas
del impuesto a las ganancias, ya que el Gobierno no los ajustaba y los precios e ingresos nominales c recían a tasas
anuales de un 20% o más.
Además de todo esto, el 10 de marzo del 2008 el Ministerio de Economía emitió la Resolución n. o 125, por la que
establece retenciones ajustables para la soja y otros productos agrícolas, activando la más grande y amp lia rebelión
fiscal agraria de la historia. Miles de productores agrícolas salieron a las rutas bloqueando el paso de camiones hacia
los mercados agrícolas. Se les unieron y los apoyaron miles de ciudadanos de los centros urbanos en la Pampa y
Buenos Aires.
Tómese en cuenta que un cambio substancial de la carga impositiva para un sector muy grande de la economía
fue realizado mediante una resolución ministerial, muestra de la debilidad institucional argentina. Su Constitución se
inspira en muchos aspectos en la de los Estados Unidos, pero el poder ha sido delegado del Congreso al Ejecutivo. La
Constitución todavía establece que es una atribución del Congreso establecer los impuestos, pero ha “delegado” dicho
poder en el Presidente y este, a su vez, en el Ministro de Economía.
La extendida revuelta fiscal se convirtió en algo más: en un desafío a la arbitrariedad del poder y en una demanda
de ponerle límites. Esto obligó al Gobierno a convertir la resolución en un proyecto de ley y a enviarlo al Congreso,
donde fue aprobado en la Cámara de Diputados, gracias a la mayoría gubernamental, pero fracasó en el Senado,
infligiendo una derrota política que se reflejó en las elecciones legislativas de junio del 2009 donde el Gobierno perdió
el control de la Cámara Baja.
Las clases medias urbanas se alinearon con los productores agrícolas y ganaderos. Una encuesta de TNS Gallup
mostró que el 51% de los encuestados consideraba que estos eran los sectores económicos más importantes, mientras
el 38% los consideraba tan importantes como otros sectores y solamente un 7% menos importantes 56. Pero
“importante” denota una evaluación social y política, no en términos económicos, como porcentaje del PIB, salvo
como volumen de las exportaciones.
Los eficientes productores agrícolas y ganaderos eran presionados mediante impuestos y regulaciones. Piffano y
D’Amore (2007) evaluaron la presión fiscal como porcentaje del valor agregado de cuarenta y una actividades
agrícolas y ganaderas diferentes, y luego sobre las seis más importantes, lo que muestran las siguientes progresiones:
Presión fiscal sobre el sector agrícola y ganadero – porcentaje
Las cuarenta y una actividades incluyen prácticamente todas las relacionadas con los agro-negocios. Las otras seis
consideran la producción de granos, oleaginosas y carne. Las cifras respecto a la presión “global” se refieren a la
presión impositiva general sobre todas las actividades económicas. La discriminación de estas actividades se observa
claramente, y aunque la presión global se ha incrementado substancialmente desde el 2003, el crecimiento ha sido
mucho mayor en estas categorías.
Con una presión como esa, no es de extrañar que muchos productores evadan los impuestos y regulaciones. La
evasión impositiva ha sido una respuesta individual utilizada por décadas, que no demanda ningún tipo de acción
colectiva. Pero las retenciones no pueden evadirse, porque se recaudan en el momento del embarque y sus efectos
caen sobre los productores a través de un precio menor, una razón que explica por qué esta vez hubo una rebelión.
El largo conflicto mostró que los productores agrícolas y ganaderos no son minorías pudientes, “piqueteros de la
abundancia” como fueron llamados, sino ciudades y regiones enteras que dependen de ellos y salieron en su apoyo.
La arrogancia de los funcionarios alienó a las clases medias urbanas que reclamaban una restricción al poder, y las
protestas forjaron una coalición política que dio un duro golpe a las ambiciones del Gobierno.
El resentimiento, sin embargo, no se expresó solamente en el resultado electoral. Ya era evidente en los mercados.
Los argentinos tienen una larga tradición de “salida” a través de los mercados, sobre todo huyendo del peso hacia el
dólar. La cuenta del balance de pagos muestra que los movimientos del “sector privado no financiero” a fines del 2005
eran positivos por USD4,310 millones, incrementando las reservas del Banco Central. A fines del 2006 eran
nuevamente positivas pero solamente por 1,570 millones, y negativas en el último trimestre. Fue durante el 2008
cuando la rebelión comenzó y la cuenta pasó a tener un saldo negativo de USD11,370 millones, continuando la misma
tendencia durante el primer trimestre del 2009 (-3.630 millones de dólares). Argentina no solamente perdía reservas
debido a la menor producción y a las exportaciones, sino que también huía el capital local.
Flujos de capital del sector privado durante 2004-2009

en millones de dólares
¿Qué explica esto? ¿Puede ser la ignorancia o el error? En cierta forma, sí. Después de más de un año de confrontar
tozudamente al sector rural, el 28 de junio del 2009 el Gobierno de Kirchner recibió un duro golpe en las urnas y
perdió el control de la mayoría del Congreso. ¿No es que los políticos persiguen su propio interés? Sin embargo, ese
“propio interés” pasa por el filtro de la visión que tenga el gobernante o el político respecto a lo que son sus propios
intereses. En este caso, la política agrícola proviene de una combinación entre una teoría económica, un cálculo
político y una ideología. Consideraremos las tres a continuación.
LA ENFERMEDAD HO LANDESA
56. Citado en Félix Sanmartino, “Un discurso distinto para escapar de la gresca diaria”, La Nación, 1/8/09.
La teoría económica hace referencia al problema que se conoce como la “enfermedad holandesa”57. El ingreso de
divisas provenientes de las exportaciones de commodities revalúa a la moneda local y empuja al tipo de cambio al
nivel de rentabilidad de la producción de esos commodities, que no es suficiente para que otros sectores de la economía
puedan competir, particularmente la industria. La moneda revaluada perjudica las exportaciones de otros bienes
comercializables y vuelve competitivas las importaciones contra la producción local.
Imaginemos que Estados Unidos descubriera reservas de petróleo superiores a las de Arabia Saudita, Canadá e
Irán juntos. La demanda de dólares para comprar petróleo norteamericano empujaría a esa divisa contra las de sus
socios comerciales, principalmente el euro, el yen y la libra esterlina, volviendo a su vez más caras a las exportaciones
de otros productos norteamericanos a estos países, y a las importaciones desde ellos más baratas. Aunque crecería el
empleo en la industria petrolera, se perderían puestos de trabajo en el resto de la economía. Al menos, eso es lo que
los teóricos de la “enfermedad holandesa” pronostican.
Uno de ellos es el profesor de Estructura Económica de la Universidad de Buenos Aires y funcionario del
Gobierno de Kirchner en distintas posiciones, Aldo Ferrer. Admite que el impacto en Holanda fue temporal y débil,
pero de alguna forma las cosas serían diferentes para los países en desarrollo 58. El incremento de los precios de los
productos agrícolas, según esta teoría, ha creado una nueva instancia de enfermedad holandesa. Los precios de los
commodities más que se triplicaron desde la recesión de 1999-2002, cayendo como resultado de la crisis financiera
del año 2008, pero luego recuperando la senda alcista y manteniendo los precios a un nivel del doble de los del
2002:
Un incremento de los precios de los commodities crea las condiciones para la “enfermedad holandesa”, si el tipo de
cambio no es manipulado para corregir este efecto59. El Gobierno, por lo tanto, debe mantener una moneda competitiva,
devaluada, para que los productos y servicios locales sean competitivos60. Pero entonces, considerando que las
exportaciones son básicamente granos, alimentos y petróleo, dos cosas suceden con una moneda devaluada: el margen
de ganancias de los productores de commodities será mayor y el precio local de todos los bienes y servicios
comercializables también lo será, golpeando especialmente el poder de compra del consumidor local… y votante.
La solución propuesta es crear un precio local para esos commodities diferente del precio internacional. ¿Cómo
hacerlo? Con un impuesto a las exportaciones, por ejemplo.
Supongamos que el precio del commodity agrícola X es de USD100/ton (FOB) y la demanda externa crece, por
lo que el precio sube a USD150/ton. Si el tipo de cambio entre la moneda local (peso) y el dólar es de 3 = 1, entonces
el precio del commodity en pesos era de $300 antes del incremento y será de $450 después. El precio local debe, al
57. El modelo teórico fue desarrollado básicamente por Corden y Neary (1982), Corden (1984) y van Wijnbergen (1984).
58. “En Holanda, la enfermedad fue pasajera, porque ese país fue pionero de los desarrollos tempranos del capitalismo y la indust rialización y es una de las
sociedades más prósperas y equitativas. Sobre esas bases logró integrar la nueva fuente de ingresos en su estructura producti va, difundir sus beneficios
en el tejido social y recuperar los equilibrios fundamentales de su desarrollo económico”.
“ P ero la ‘ enfermedad holandesa’ es un mal crónico, que caracteriza a los países subdesarrollados especializados en la explotación y exportación de sus
recursos naturales, particularmente en las épocas de auge de las exportaciones de productos primarios y altos precios. En tales países, el sector exportador opera
más como un segmento del mercado mundial que como una actividad integrada en el conjunto de la actividad económica. La estructura resultante es vulnerable a
los cambios de la demanda y los precios internacionales de los bienes exportados y tiene una baja capacidad de difundir los beneficios de los tiempos de auge en
el tejido social y productivo”. (Ferrer 2010).
59. Según Ferrer (2008): “En las economías cuyas exportaciones están concentradas en pro ductos de la agricultura, las actividades extractivas y los
combustibles, es decir, los productos primarios, la política cambiaria fundada en esta definición del TCE, es la causa determinante de la enfermedad
holandesa. Esto se debe a que, en tales casos, predominan los tipos de cambio que encarecen en divisas los precios de la producción interna y, por lo
tanto, privilegian las importaciones respecto de la oferta doméstica de bienes y servicios transables, es decir, sujetos a la competencia internacional.
“ Al mismo tiempo, esa política cambiaria fomenta las entradas de capitales especulativos que son atraídos por las altas tasas de interés prevalecientes en
economías con paridades sobrevaluadas. Este enfoque genera escenarios inestables por la volatilidad d e los capitales especulativos y las fuertes variaciones a que
están sujetos los precios internacionales de los productos primarios”.
60. La devaluación del peso comienza al forzar a los exportadores (todos) a vender sus dólares al Banco Central a cambio de pesos, que este banco imprime
para comprarlos. Un exceso de oferta de pesos se convierte en demanda de dólares y otros bienes del sector privado lo que emp uja el poder adquisitivo
de esta moneda hacia abajo, devaluándola.
menos, ser igual al precio de exportación. De otra forma, los productores no estarían interesados en vender en el
mercado local —suponiendo que este consume el mismo producto, de la misma calidad, algo que no sucede en muchos
productos como, por ejemplo, la carne—.
Si el Gobierno introduce un impuesto a las exportaciones del 33% sobre el nuevo, y más alto, precio FOB (USD150),
recaudará USD49.50. Al productor local le quedan USD101.50 o $304.50, casi lo mismo que antes, y el precio local no
cambia para el consumidor local —era de $300 antes y es de $304.50 ahora—. Como el productor es un “tomador de
precios”, no puede trasladar el impuesto al precio. Todo el incremento en el precio es tomado por el Gobierno y el margen
real de rentabilidad se reduce, porque los costos pueden subir, debido a una creciente demanda de insumos para la
producción agrícola.
Lo mismo sucede si se impone un impuesto a las exportaciones, no debido a un incremento en el precio del
commodity, sino junto con una devaluación de la moneda local. En este caso, el precio del commodity X es USD100
y el tipo de cambio es $1 = USD1. El Gobierno devalúa hasta $3 = USD1 e introduce un impuesto a las exportaciones
del 33%. Antes de la devaluación, el precio local que recibía el productor era de $100, luego recibe $201 (USD100 –
33% impuesto = USD67 x 3). El productor local ha duplicado su ingreso en moneda local —y este es el argumento
que utilizan los Gobierno para introducir el impuesto—, pero la devaluación tarde o temprano incrementará los costos
de los insumos a niveles internacionales, reduciendo el margen de gan ancia a menos de lo que era antes de la
devaluación.
Existe una tercera posibilidad, que solo ha ocurrido en Argentina, y es que ambos efectos se presenten al mismo
tiempo: una devaluación de la moneda y un incremento en el precio del commodity, lo que justificaría un impuesto
aun mayor, haciéndolo más atractivo para un Gobierno populista que ve maná cayendo del cielo en sus cofres.
Esta es la segunda razón por la que un impuesto a las exportaciones es tan atractivo para un Gobierno. Es un flujo
neto de fondos que, en el caso de Argentina, un país federal, el Gobierno nacional no tiene que compartir con gobiernos
provinciales, como es el caso del IVA y las ganancias. Los impuestos aduaneros van directamente al Gobierno
nacional; los otros son compartidos. Durante el 2008, el Tesoro Nacional recaudó impuestos por unos USD85,400
millones, de los cuales el 13.3% (11,300 millones de dólares) provinieron de impuestos a las exportaciones (Garzón
y Bastos 2009).
Un tercer y relativamente nuevo argumento es evitar la excesiva concentración del mercado en un solo producto.
Presentado por Cristina Fernández de Kirchner, es así: las decisiones del mercado de los productores agrícolas,
respondiendo a señales de precios, los llevan a asignar el uso de la tierra a la producción de soja, desatendiendo otros
productos importantes. Esto sería particularmente importante en el caso de Argentina, ya que toda la producción de
soja, exportada como grano, pellets o aceite, dejaría menos tierra para producir commodities tales como trigo o maíz,
que son parte de la dieta regular local. En este caso, el Gobierno estaría corrigiendo una “falla del mercado”, ya que
los precios no estarían enviando señales relacionadas con las necesidades locales. Los funcionarios de Gobierno,
entonces, tendrían un conocimiento superior en relación con la asignación de la tierra e introducirían impuestos a las
exportaciones a distintos niveles, para modificar esas erróneas señales del mercado. Como se mostró antes, la política
agrícola ha sido un fracaso también en este sentido: durante ese periodo se registró la producción de trigo y maíz más
baja en décadas.
No obstante, los modelos de la “enfermedad holandesa” normalmente consideran el impacto temporal e inesperado
del descubrimiento de un recurso natural, como el de gas natural en Holanda, de donde proviene su nombre: un recurso
no renovable que eventualmente se agotará. Este no es el caso de Argentina, un país que prácticamente se inició con
la producción agrícola y ganadera, recursos renovables, y ha sido extremadamente competitivo desde entonces. Esto
significa que el tipo de cambio nunca habrá estado “revaluado” por el boom de los commodities, ya que había
producción de commodities mucho antes de que se iniciara alguna industria. Por otra parte, al mismo tiempo que la
producción agrícola y ganadera se extendía por la Pampa, se establecían varias industrias en las ciudades más
importantes, aparentemente no perjudicadas por una moneda revaluada (Irigoin 1984).
Los commodities agrícolas y las carnes siempre han sido el principal componente de las exportaciones argentinas.
Esto significa que la “enfermedad holandesa” debe haber cumplido un papel tanto en tiempos de boom de commodities
como de depresión. Además, otros países como la misma Holanda, Noruega con los ingresos del petróleo, Australia
con la minería y Chile con el cobre, o los Estados Unidos y Canadá, no solo han logrado desarrollar una economía
diversificada, sino también ser competitivos en otras industrias. En 1913, Estados Unidos era el productor dominante
de casi todos los minerales industriales de ese momento (Wright y Czelusta 2004). El descubrimiento de oro primero
y de petróleo después, no impidieron que California desarrollara una economía sofisticada.
Y en relación con el acontecimiento específico de Holanda, las exportaciones de bienes y servicios se han
incrementado desde menos del 40% del PBI, a fines de los 60, hasta el 70% hoy, una proporción elevada a estándares
mundiales. No parece haber un proceso de “desindustrialización”.
Parece que más que buscar la “enfermedad holandesa” debería estar buscando en otro lado para encontrar una
respuesta a estos desempeños. Un lugar podría ser la calidad de las instituciones, un tema que desarrollaremos en
capítulos posteriores. Países ricos en petróleo —como Angola, Nigeria, Sudán y Venezuela— o en diamantes —como
Sierra Leona, Liberia y Congo—, pero institucionalmente débiles, han tenido un desempeño muy diferente del de
Noruega, Chile, Brasil, Australia o Botsuana, y no se puede decir que Chile o Botsuana ya fueran países industriales61.
Y si la “enfermedad holandesa” proviene de un repentino boom de recursos, parece que el resultado depende
críticamente del punto de partida: si las instituciones son buenas y el número de agentes ocupados en actividades
emprendedoras es grande, un incremento de los recursos de la economía incrementaría la empresarialidad y, por lo
tanto, el ingreso; pero si la calidad institucional es débil y un gran número de individuos se ocupan de la búsqueda de
rentas en el momento del boom, este generará un incremento en las actividades de búsqueda de rentas y el ingreso
incluso puede reducirse (Baland y Francois 2000).
Además, un impuesto a las exportaciones (retención) es un impuesto torpe e injusto:
Reduce la capitalización y los incentivos de los productores agrícolas y ganaderos.
Se impone sobre otros impuestos, tales como el impuesto a los ingresos, el IVA, las ventas brutas y los activos
personales.
Recae en cualquier productor, sin importar si está o no ganando dinero.
Los productores no reciben a cambio servicios del Gobierno como buenas carreteras o ferrocarriles para
transportar sus productos.
Junto a los aranceles a la importación, los impuestos a las exportaciones multiplican el aislamiento de la economía
local del comercio internacional.
Castigan a la eficiencia.
Tienen una dudosa legalidad constitucional, ya que se han implementado por el Poder Ejecutivo, a través de una
delegación de poderes del Congreso, que no estaría permitida según la Constitución.
MAXIMIZACIÓ N DE LO S VO TO S
La llanura y apertura de la Pampa dio lugar a un modelo de producción extensivo; esto es, a una combinación de
grandes extensiones de tierra y maquinaria agrícola, bien diferente del modelo de producción intensivo de Europa u
otros países de América Latina. Como resultado, el número de “agricultores” es relativamente pequeño y los políticos
han tomado nota de esto.
61. Mehlum et al (2005) sostiene que si bien todas las formas de búsqueda de rentas son dañinas, no lo son en el mismo grado: “La búsqueda de rentas fuera
de la economía productiva rinde cuando las instituciones son malas: las democracias disfuncionales invitan a la apropiación d e rentas; la baja
transparencia invita a la corrupción burocrática; la débil protección de derechos de propiedad invita a los negociados, tomas de empresas injustas y
prácticas venales; un débil imperio de la ley invita al crimen, las extorsiones o las actividades mafiosas; un estado débil invita al caudillismo. Todas estas
formas de toma directa de riqueza son posibles por las malas instituciones —o instituciones que permiten esa apropiación. Cuando las instituciones son
así, existe una desventaja en ser un productor en competencia por rentas de un recurso natural. En ese caso, la producción y la búsqueda de rentas son
actividades en competencia” (p. 6).
Los impuestos sobre las exportaciones agrícolas tienen una larga tradición en Argentina, llegando luego de
muchos años de fuerte intervención del Estado en la economía. Como consecuencia de la Gran Depresión, se creó una
Junta Nacional de Granos, que constituyó un monopolio de las exportaciones. En los años 40 existían tipos de cambio
múltiples, que actuaban en forma similar a las retenciones y el proteccionismo industrial: por las exportaciones de
trigo, por ejemplo, se obtendría un tipo de cambio de $2 = 1 USD, mientras que para traer productos importados que
competían con la industria local se compraban dólares a $4 = 1 USD.
Los primeros impuestos a las exportaciones (20% sobre el precio FOB) se introdujeron en 1955 luego de la caída
de Perón; el peso fue devaluado y el tipo de cambio unificado. Aun para un gobierno militar, las percepciones políticas
eran algo a tomar en cuenta, y llamaron al impuesto “retención”, un nombre que mantuvo desde entonces. Y
permanecieron como tantos otros impuestos temporales, con la excepción de los años 1977-1979 y 1992-2001. Como
en 1955, las “retenciones” renacieron en 2002 luego de una fuerte devaluación de la moneda y la peor crisis económica
de la historia argentina.
Al principio, los productores agrícolas y sus organizaciones las aceptaron como una contribución a una situación
desquiciada —una dramática caída del PBI, alto desempleo, hambre y desesperación— y, además, su rentabilidad
había mejorado en lo inmediato, gracias a la devaluación. Esta y el default de la deuda a fines del 2001 dio lugar a un
superávit fiscal de la noche a la mañana, y la economía comenzó a recuperarse. Más adelante, los precios de los
commodities se dispararon y comenzó el boom. Pero el carácter temporal de las retenciones nunca se materializó; por
el contrario, fueron incrementadas, del 20% en 2002 al 27.5%, y luego al 35% en 2007, en el caso de la soja y una
variedad de tasas para otros productos —girasol 32% [desde 27.5%]; trigo 28% [antes 20%]; maíz 25% [antes 20%],
aceite y harina de soja 32% [24%], aceite y harina de girasol 30% [20%] 62.
Por supuesto, se suponía que los productores pagarían además el IVA y el impuesto a las ganancias como cualquier
otro contribuyente, pero fueron los únicos cuya producción era castigada directamente sobre su precio, sin considerar si
el productor tenía ganancias o no. ¿Cómo pudo extenderse tanto tiempo este tratamiento injusto con tantos Gobiernos
diferentes? Una explicación tiene que ver con el número limitado y disperso de los productores agrícolas y el comercio
relacionado, una versión modificada de la teoría clásica del Public Choice respecto a los beneficios concentrados y los
costos dispersos.
Los Gobiernos obtienen un beneficio político de corto plazo con el incremento de los ingresos fiscales que pueden
redistribuir a través de todo tipo de subsidios. También tienen el apoyo de los industriales locales y sus organizaciones,
junto a los poderosos sindicatos industriales. En este último caso, una devaluación, al incrementar los precios de los
productos locales, impacta directamente en el poder adquisitivo de los salarios, reduciéndolo. Por lo tanto, un impuesto
sobre las exportaciones crea un precio local menor para algunos alimentos y un salario real mayor —aunque la soja
no es parte del consumo local—.
Estos grupos están activos en forma permanente, mientras que los productores agrícolas solamente lo están de manera
esporádica63. Un razonamiento similar utiliza Pedro Isern (2007), argumentando que, pese a que los sectores más
62. La voracidad fiscal no se limitó a los productos agrícolas; la producción de petróleo también recibió un prec io máximo y retenciones, e incluso la minería,
a pesar de una ley para atraer inversiones extranjeras, con la promesa de que no habría nuevos impuestos en veinte años.
63. Adolfo Sturzenegger (2007), considerando los intereses divergentes como parte de un “mercado político” explica: “… se asume que cada lado de ese
mercado tiene grados diferentes de acción colectiva. Mientras el lado pro-retenciones se mantiene siempre activo en su acción colectiva, el otro lado sólo
se activa fuertemente cuando la rrh [renta real por hectárea] efectiva se ubica por debajo de un nivel que se considera insostenible, por ejemplo, esa rrh
o margen bruto, no alcanza para pagar los servicios del financiamiento que se estuviera utilizando, o no alcanza para un nivel de retiros por parte de los
propietarios agrícolas aceptable. Cuando, por el contrario, el nivel de la rrh está claramente por encima de aquel nivel inso stenible, este lado está de
hecho inactivo. En realidad en todo momento parece ejercer acción colectiva en defensa de los intereses del grupo pero la misma es sólo simbólica y
figurativa (protestas anuales en la Sociedad Rural, asiduas declaraciones de insatisfacción por parte de todo dirigente rural) que difícilmente alcance
para modificar los niveles de discriminación. Por el contrario, cuando no se alcanza la rrh sostenible, el grupo masiva y vigorosamente se activa y, en
general, se logra reducir el nivel de discriminación. Estos grandes cambios en los niveles de acción colectiva de grupos de p resión integrados por enorme
cantidad de miembros y dispersos en el territorio, está bien comprobado en la literatura, Olson (1971), Findlay y Wellisz (1982)” (p. 19).
productivos tienen menores incentivos para desarrollar un lobby eficiente que los sectores menos productivos, la brecha
entre la eficiente productividad del sector agrícola y su pobre fuerza política es, en este caso, inusual64.
Esta puja distributiva toma la forma de un “ciclo populista”, que comienza con una política expansionista de
“dinero fácil para todos”, generando crecimiento a expensas de las perspectivas a largo plazo de la economía, en
general no fácilmente visibles, con desequilibrios crecientes —déficits fiscales y de balanza de pagos, fuertes
incrementos en costos y demanda, etc.— y creciente inflación. Luego de unos años la economía entra en crisis y
requiere medidas severas de estabilización (devaluación, caída de los salarios reales).
Isern introduce cuatro condiciones para explicar el “ciclo populista” de largo plazo en Argentina: una
inusualmente alta productividad del sector agrícola que le permite producir y exportar aun con tales impuestos,
controles al tipo de cambio y proteccionismo agrícola y subsidios en la mayoría de los países desarrollados; una
inusualmente baja capacidad de organización política, debido a la dispersión geográfica y la misma productividad que
mantiene rentables a las operaciones aun con esas cargas; la elevada organización política del sector urbano-industrial,
concentrado en las grandes ciudades —particularmente la capital y el centro de las decisiones, Buenos Aires— y la
baja productividad de este sector, siempre requiriendo protección y subsidios, y necesitado de un sector productivo
(el campo) de donde extraer rentas.
No obstante, los cálculos políticos salieron mal, y el Gobierno perdió el control del Congreso después de las
elecciones legislativas de junio del 2009. Como mostró la rebelión fiscal del 2008, los productores agrícolas no eran
tan pocos ni estaban tan aislados. Los fideicomisos y los pools de siembra mencionados antes comenzaron a unir
poblaciones locales en apoyo de la producción: ahora el dentista local o el abogado de una ciudad pequeña de la Pampa
tenía sus ahorros invertidos en un fideicomiso produciendo soja; el vendedor local de tractores estaba directamente
ligado a la prosperidad agrícola; los jóvenes graduados se involucraban en genética y reproducción animal; un nuevo
espíritu emprendedor se extendía por toda la región.
En el 2010, un 50/60% de toda la producción agrícola no la realizan los dueños mismos de la tierra, sino los
fideicomisos y pools de siembra. Esto significa que el número de personas vinculadas a ella a través de inversiones de
capital es mucho mayor que en el pasado, como la extensión de la pro piedad accionaria en el capitalismo anglosajón.
Un gran número de gente, la mayoría en pueblos y ciudades de la Pampa, son ahora “accionistas” del campo. Son el
típico inversor de capital, asumiendo el riesgo no solamente de las condiciones meteorológicas y del mercado, sino
también el de las políticas públicas. La inversión individual en estos fondos creció de 320 millones de pesos en 2004/5
a 950 millones en 2008/09 —aunque cayó a $630 en 2009/10—65.
LA IDEO LO GÍA DE LA REDISTRIBUCIÓ N

El atractivo económico y la conveniencia política toman como marco de referencia una ideología. El modelo del
Estado protector de derechos individuales del liberalismo clásico asignaba la función de proteger la libertad y la
propiedad. Ya en el siglo XIX dicho modelo fue reemplazado por la función redistributiva del Estado benefactor.
Sobre este, el Estado “regulador” agregó luego nuevas funciones.
En este caso, la ideología genera una visión peculiar del Estado. Por cierto que le incumben las funciones
distributivas y regulatorias, pero se degrada la protección de la vida y la propiedad al punto que el “crimen” se
convierte para los votantes en una preocupación mayor que el desempleo66. La redistribución es todo lo que importa
y se espera que también reduzca el crimen 67. El papel del Gobierno es puramente redistributivo, considerando que la
64. “La puja distributiva en la Argentina contemporánea ha sido un juego de suma cero. Pero lo que resulta analí ticamente relevante de este juego de suma
cero no es su existencia (como cuestión de política económica) sino su perdurabilidad en el tiempo. La cuestión es por qué el ‘ciclo populista’ que originó
la puja distributiva no puede ser neutralizado luego de las sucesivas crisis que ocasionara”. (Isern 2007).
65. Fernando Bertello, “Cayó 30% el aporte de inversores externos al campo”, La Nación, 7/12/09.
66. Loreley Gaffoglio, “El miedo al delito le ganó en el país al desempleo”, La Nación, 6/12/09.
67. En la ceremonia de apertura de las Sesiones Ordinarias del Congreso en el 2009, Cristina Fernández de Kirchner decía: “Escuché decir por ahí que yo era
una persona a la que gustaba sacarles a unos para darles a otros; la economía —y todos ustedes lo saben— es, precisamente, administrar con los
riqueza no puede ser “creada”, solamente “distribuida”, a contramano de las lecciones de la economía durante los
últimos doscientos cincuenta años. Desde esta perspectiva, el libro de Adam Smith La riqueza de las naciones no fue
nunca publicado. El sector agropecuario —no es de extrañar— tendría que entender que el derecho de propiedad no
se extiende al esfuerzo productivo, sino que está sujeto a la decisión del Gobierno. Las retenciones, según esta visión,
se convierten en un instrumento de “justicia social”, y el Gobierno es quien la administra. Y la “justicia social” es
necesaria, porque las retenciones se apropian de lo que se denomina “rentas extraordinarias” que, supuestamente,
solamente los productores agropecuarios reciben.
El término “renta extraordinaria” es un concepto marxista, que se deriva del análisis de las ganancias capitalistas.
Según Marx y el análisis del equilibrio clásico, la competencia entre capitalis tas eliminaría eventualmente toda
ganancia extraordinaria y dejaría tan solo un retorno igual a la tasa de interés prevaleciente. Este no sería el caso en
cuanto a las rentas de la tierra se refiere, porque esta es un recurso limitado que no puede ser reproducido, y las
distintas parcelas presentan diferentes grados de fertilidad. Como Marx basaba su análisis en la teoría del valor, basada
a su vez en el trabajo y el costo de producción, el precio de los productos agrícolas era formado por la productividad
de las tierras menos fértiles, obteniendo las más fértiles una renta extraordinaria que no podía ser erosionada como en
la industria, debido a que no había más tierras fértiles que se sumaran a la oferta.
En verdad, el valor es transmitido desde el producto final a los factores básicos de producción, incluyendo la
tierra. Se debe a que los precios son suficientemente altos que las tierras menos fértiles son incorporadas a la
producción. Por cierto, las mejores tierras obtienen una “renta extraordinaria”, p ero en esto la tierra no es nada
diferente a cualquier otro recurso: los mejores cantantes de ópera obtienen más ingresos que los regulares, lo mismo
con los mejores jugadores de fútbol, o los mejores escritores. ¿No debería aplicarse un impuesto sobre esas ganancias
“extraordinarias”? Ya existe y es el impuesto a las ganancias. No con un impuesto sobre el precio de venta de sus
servicios. ¿Por qué entonces la diferencia?
Por otro lado, es necesario comprender que el precio de un activo está relacionado con sus rendimientos futuros.
Es más: su precio actual es la suma del flujo de rendimientos futuros descontados. Si esos rendimientos esperados son
“extraordinarios”, también lo es el valor de la tierra hoy. El que ha comprado un campo con rendimientos superiores
ha pagado también un precio superior, y lo que ahora obtiene le dará una tasa de retorno que, como porcentaje de la
inversión inicial, puede no ser muy diferente del retorno que se obtiene en tierras de menor valor. ¿Cuál es el precio
de una hectárea en Pergamino y cuál en el sur de la provincia de Buenos Aires? Su diferencia ya refleja los niveles de
rendimiento en uno y otro. La “ganancia extraordinaria” en el primero es simplemente un monto mayor, necesario
para recuperar un monto mayor invertido.
Finalmente, cuando hablamos de “tierra”, estamos considerando todos los recursos naturales provenientes de la
tierra, y estos no son “fijos”. La oferta de tierra agrícola en Argentina se ha incrementado dramáticamente en las
últimas décadas, gracias a la tecnología. Las semillas con genética, fertilizantes, irrigación, pesticidas y maquinarias
han cambiado el significado de “fertilidad” en la tierra. Lo que significa que cuando existe alguna “renta
extraordinaria” el capital y la tecnología fluirán hacia allí, poniendo en marcha un proceso equilibrador que llevará
eventualmente a obtener una tasa normal de retorno, si no fuera que nuevas innovaciones y cambios en las preferencias
de los consumidores ponen en movimiento al proceso una y otra vez.
I DEAS ERRÓ NEAS , MALAS PO LÍTICAS , PEO RES EFECTO S

Las ideas que sostuvieron estas políticas agrícolas son, al menos, cuestionables. El problema de la “enfermedad
holandesa” existe solamente para quienes consideran que el tipo de cambio es un instrumento de política y n o el
recursos que se tienen y con la contribución que hay. Siempre en economía, lo que se les asigna a unos, es porque se lo está sacando a otros, porque el
único que pudo multiplicar los peces y los panes fue Jesucristo, el resto tiene que tomar decisiones en base a los recursos que se tiene”. Fernández de
Kirchner, Cristina, Apertura de Sesiones Ordinarias del Congreso, 1/3/09:
http://www.casarosada.gov.ar/index.php?option=com_content&task=view&id=5612&Itemid=66 .
resultado de la interrelación entre compradores y vendedores en el mercado, reflejando las ventajas comparativas de
un país, quienes también piensan que es el “único” instrumento disponible para promover la competitividad.
Argentina no exporta solamente commodities y podría agregar valor para convertirse en un gran exportador de
alimentos elaborados. ¿Por qué no puede competir en estos otros campos? Básicamente porque sus costos son
elevados. Los analistas de la “enfermedad holandesa” sostienen que son altos porque el tipo de cambio refleja la
competitividad de la producción agrícola a bajo costo. Pero nunca mira a un responsable más directo: elevados
impuestos, barreras comerciales y regulaciones. Regulaciones laborales costosas, insumos caros protegidos por altos
derechos de importación, servicios públicos deficientes, un sistema judicial kafkiano, una moneda poco confiable,
débil sustento de los derechos de propiedad y los contratos impiden que muchos emprendimientos sean competitivos.
Si, como la teoría de la “enfermedad holandesa” proclama, la eficiencia del sector agrícola y sus voluminosas
exportaciones revalúan la moneda local y vuelve no competitiva la producción local de otras actividades, también
debería considerarse que dicho tipo de cambio vuelve más baratas las importaciones de bienes de capital y la
producción local más eficiente. Asimismo, la competitividad de este sector podría ser mejorada con menores
regulaciones e impuestos, solo que estos son, precisamente, los instrumen tos del clientelismo político y la
redistribución.
EL INTERÉS PERSO NAL EN LA PO LÍTICA

La política agrícola argentina de la primera década del siglo XXI tiene su “lógica” y puede ser explicada en términos
de una teoría económica, un cálculo político y una ideología que tiñen la visión de quienes la aplican persiguiendo su
propio interés, que en el caso de la política es la conquista y retención del poder obteniendo el apoyo de la mayoría de
los votantes. Fue “irracional” en cuanto a sus resultados económicos se refiere: no permitió al país aprovechar las
nuevas oportunidades en los mercados mundiales de commodities, reduce el crecimiento y destruye la riqueza.
Eventualmente también puede haber sido fatal para quienes la veían como una forma de acumular poder y ser reelectos.
Supuestamente su objetivo es maximizar el número de votos, pero ese velo ideológico refleja la realidad con cierta
óptica que influye en el cálculo político.
La “enfermedad holandesa” no era un efecto temporal. Se basaba en reformas de largo plazo en Asia y otras
regiones que incrementaron su consumo de commodities. Estos cambios impactaron sin duda en la estructura
económica argentina, pero siendo más una oportunidad que un problema. El episodio no duró mucho en Holanda: el
gas natural comenzó a fluir desde el Mar del Norte a fines de los años 50 y redujo las exportaciones de productos no
gasíferos durante el comienzo de los años 60, pero hacia fines de esa década las exportaciones se habían incrementado
del 40 al 60% del PBI y los temores de desindustrialización nunca se materializaron (Gylfason 2001). Noruega es el
segundo exportador de petróleo después de Arabia Saudita, y todavía no ha mostrado los efectos de la enfermedad.
En el caso de Argentina, la preocupación del Gobierno por evitar los efectos del crecimiento de la demanda de
commodities llevó a poner en riesgo las posibilidades del sector agropecuario para relanzar una nueva era de
crecimiento económico. Tomando en cuenta la preocupación del Gobierno por redistribuir rentas de estas actividades,
no percibió la nueva configuración de los mercados de capitales en la producción agropecuaria. La distribución de
dichas rentas ya era extendida, no concentrada, a través del impacto de otras actividades laterales y la participación de
pequeños inversores en los fideicomisos. Dicha distribución era eficiente y no politizada, y había ayudado al país a
salir de su peor depresión. Ignorando los efectos redistributivos, el Gobierno alienó a los productores, los comerciantes
en actividades relacionadas y las clases medias urbanas.
El supuesto de la maximización de votos se sostiene, solo que puede llevar a un fracaso si está distorsionado por
teorías y evaluaciones equivocadas.
RESUMEN
Los políticos y los funcionarios gubernamentales persiguen su propio interés, como todos los demás, lo que no excluye
que en ocasiones se ocupen en parte del bien general. A diferencia de los votantes, tanto unos como otros se encuentran
con una vinculación directa entre las decisiones que tomen y los resultados que puedan obtener. Esto hace que estén
muy atentos e informados sobre las potenciales consecuencias de sus acciones, algo que, como hemos visto, no sucede
con los votantes.
Si los votantes son racionalmente desinformados o equivocados, no tendrán incentivos para informar o aclarar
estas cuestiones sino, por el contrario, estará en su interés promoverlas, incluso sabiendo que las consecuencias podrían
ser negativas. Y lo harán en tanto y en cuanto los beneficios puedan sentirse en el corto plazo y los costos recaigan en
el largo plazo, de la misma forma que evitarán políticas que generen costos hoy, pero beneficios en el tiempo. Esto se
ve típicamente en cuestiones institucionales que puedan mejorar la performance de una sociedad en el tiempo: es más
fuerte el incentivo para desarrollar acciones que deterioran la calidad institucional, pero ofrecen beneficios visibles en
el corto plazo.
La inevitable duración limitada de los mandatos refuerza el incentivo a corto plazo. Algunos autores (Hoppe 2004)
llevan este argumento hasta el extremo de considerar a la monarquía como un tipo de “derecho de propiedad” del
soberano, que generaría una visión a largo plazo y un incentivo a proteger los recursos —incluyendo los ciudadanos—
, que incluso se transmitirían de generación en generación. Pero volvamos al capítulo anterior: allí vimos que los
costos de externalidades aumentan en la medida que aumenta la cantidad de personas que pueden decidir sobre los
recursos de los demás. En un extremo, la unanimidad impediría que nadie tome una decisión que afecte a otro; en el
otro, cualquiera puede decidir. La democracia, sobre todo cuando se requieren porcentajes más elevados de consenso
—ya sea porque se demandan mayorías más elevadas o porque la división de poderes demanda el acuerdo de distintos
representantes elegidos por distintas vías y métodos— se acerca al lado de las bajas externalidades. La monarquía,
donde uno decide, aumenta considerablemente el riesgo de las externalidades en esas decisiones y se inclina hacia el
otro lado. Los costos de las decisiones pueden ser bajos, pero los potenciales efectos dañinos pueden ser muchos, a
menos que esos soberanos vean limitados sus poderes a tal punto que se vuelven figuras decorativas.
En el caso de la democracia, la toma de decisiones puede ser trabajosa, sobre todo cuanto más está dividido el
poder, aunque la protección de las garantías será más segura. Pero no es solamente la “democracia” como tal, sino la
democracia limitada, que restringe sus decisiones a unas pocas áreas y deja el resto en manos de la misma gente. Una
democracia que se entromete en la vida de las personas se convierte en la dictadura de la mayoría y puede ser hasta
peor que un monarca limitado. Hitler y Mussolini fueron electos; en Suecia existe un monarca.

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Wright, G., and J. Czelusta. 2004. “The Myth of the Resource Course”. Challenge 47 (2): pp. 6-38.
Capítulo 6
¿ES POSIBLE LA COOPERACIÓN?
OBJETIVOS
En este capítulo consideramos si es teóricamente posible la cooperación entre individuos, para solucionar algunos de
los problemas de acción colectiva a los que todo grupo humano se enfrenta. La teoría predominante sostiene que esto
no es posible, o que, de serlo, lo sería de manera muy deficiente. El argumento se basa en algunos desarrollos de la
denominada teoría de los juegos, en particular el dilema del prisionero. La figura del free rider o usuario gratuito
puede entenderse como un ejemplo de quien no coopera en dicho juego y lleva a una solución subóptima. Veremos
entonces algunos elementos básicos de esta teoría, los desafíos que le plantea la economía experimental, y la
posibilidad de la cooperación voluntaria que promueva soluciones para proveer bienes públicos.
Analizaremos algunos experimentos, cuyos resultados sirven de base para cuestionar el supuesto maximizador y
ponen de manifiesto conductas humanas en las que la cooperación no solamente es posible, sino que a menudo ocurre.
No en todos los casos, por supuesto, pero la perfección no existe en este mundo. La economía experimental permite
probar distintos diseños de interacción y de ahí extraer conclusiones sobre mecanismos de cooperación, que
permitirían proveer bienes públicos de manera voluntaria.
Por último, la psicología evolutiva contribuye desde su perspectiva a consolidar las posibilidades de cooperación
voluntaria. Todo esto termina enfatizando la importancia de permitir que esos procesos se desarrollen y de analizar
las respuestas que las personas generan, en particular las de los emprendedores que toman la iniciativa cuando ven
una oportunidad para proveer un bien o servicio, tenga o no tenga características de “público”. En definitiva, ellos
realizan cientos y miles de experimentos, muchos más de los que puede crear el investigador.
Las principales cuestiones que trataremos en esta lección serán:
¿Es la provisión de un bien público una situación que puede describirse como un “dilema del prisionero”?
¿Es el incentivo a traicionar el mismo que impulsa a los individuos a ser free riders?
¿Es inevitable la traición? ¿Puede surgir espontáneamente la cooperación cuando nos encontramos en situaciones
de juegos repetidos?
Cuando se realizan experimentos, ¿actúan los sujetos según los supuestos de la teoría de los juegos?
¿Puede aprenderse de la economía experimental para el diseño o el control de políticas públicas?
¿Tendríamos incorporados mecanismos de cooperación como nos explica la psicología evolutiva?
DILEM AS Y SOLUCIONES
Vimos en el capítulo 2 que uno de los problemas con que se encuentran los mercados es la provisión de servicios o de
bienes “públicos”, entendidos como aquellos que tienen las características de “no exclusión” y “no rivalidad en el
consumo”. Este problema ha sido formulado en forma más general por la teoría de los juegos como un “dilema del
prisionero”.
La teoría de los juegos intenta estudiar las acciones humanas en sociedad: esto es, cuando existe interdependencia
y tanto las acciones que algunos realicen como los resultados que se obtengan de ellas dependen de las acciones de
otros. Por esa razón se la asocia normalmente con la estrategia, tratando de determinar cuáles son las acciones que los
“jugadores” seguirían para asegurarse los mejores resultados posibles.
Las acciones que esta teoría analiza son distintas de aquellas que los individuos pueden emprender por sí mismos,
sin que el resultado dependa de las acciones de otros. Por ejemplo: si tengo que escalar una montaña, no afec ta mi
decisión que otros estén escalando otras montañas, por lo que la decisión de los otros es irrelevante para mí; pero si
para ello dependo de encontrarme con un amigo que tenga el mapa, la situación es claramente otra.
Existen numerosos tipos diferentes de juegos. Inicialmente la literatura sobre el tema analizó juegos de puro
conflicto (o suma cero). Luego otros llamados “juegos cooperativos”, donde los participantes eligen e implementan
sus acciones en conjunto. Posteriormente el análisis se centró en “juegos no cooperativos”, donde los actores toman
las decisiones en forma separada, pero su relación con las decisiones de otros implican elementos de cooperación y
de rivalidad. Por último, se presta mucha atención ahora a los “juegos evolutivos”, donde se supone que los jugadores
repiten un determinado juego con “racionalidad limitada” o información limitada.
El “dilema del prisionero” plantea la situación de dos sospechosos de cometer un delito, que han sido detenidos:
hecho esto, se los mantiene en celdas separadas, sin comunicación entre ellos, y son interrogados por separado.
Cada uno de ellos tiene dos opciones: confesar el delito o no. El interrogador le ofrece a cada uno la libertad si
confiesa, y una pena de cinco años de cárcel para su socio. Si ambos confiesan, se les impondrá una pena de tres años
y si ambos se niegan a hacerlo, esto es “cooperan”, entonces solo podrán ser castigados por una infracción menor y
recibirán una pena de un año.
Desarrollado en la forma matricial, en la que se presentan muchos juegos, la situación es la siguiente:
Cada jugador tiene aquí una estrategia dominante, entendiendo por ella la mejor respuesta que pueda elegir ante
cualquiera de las dos alternativas que se le presentan al otro jugador. Veamos el caso del jugador A, cuyas
“recompensas” se expresan en los números de la izquierda de cada casillero. A, por supuesto, no sabe qué alternativa
va a elegir B. Dado que suponemos que A prefiere un menor tiempo de castigo a uno mayor, vemos que, en la
alternativa de que B coopere con él, esto quiere decir que no lo delate: su mejor alternativa, pues, es traicionar; es
decir, delatar a B y salir libre. Y en la alternativa de que B traicione (o delate), también su mejor opción es traicionar,
pues la recompensa que recibe es una pena menor (3 en lugar de 5 años). O sea: a A le conviene en todo caso traicionar,
delatar a B. Veamos ahora lo que sucede con B, cuyas recompensas son los números de la derecha. En el caso de que
A decida cooperar, le conviene traicionar, ya que sale libre, en vez de ir a prisión por un año. Lo mismo si A decide
traicionar.
Como vemos, la estrategia de traicionar es una estrategia dominante: la mejor respuesta a cualquiera de las
alternativas que elija el otro jugador. En otros términos, A se preguntará qué es lo que B hará, ya que su propia
recompensa depende de lo que B decida hacer. No solamente se siente tentado a delatarlo, porque de esa forma sale
libre, sino que a eso se ve reforzado por el temor de que B lo haga y A termine recibiendo la mayor pena solo. Ante
tal posibilidad, termina delatando, lo mismo que B. El resultado es una solución de equilibrio.
El dilema del prisionero no solamente es un claro ejemplo de estrategia dominante, sino que plantea otro problema
fundamental. Véase que los dos jugadores hubieran estado en una posición mejor para ambos, si hubieran cooperado:
habrían recibido una pena de un año de prisión, pero terminan los dos con tres años. En términos económicos, diríamos
que no se alcanza un óptimo de Pareto.
Los juegos del tipo “dilema del prisionero” ilustran una situación lúgubre: dos individuos, persiguiendo sus
intereses personales, se ven guiados “como por una mano invisible” a un resultado adverso para ambos, o por lo menos
subóptimo. En verdad, el dilema parecía presentar un escollo difícil para el concepto smithiano de la mano invisible,
que guía a los individuos a contribuir al interés general. Salvo que existan normas que impidan la traición o impulsen
la cooperación68.
68. “En el caso límite, o en situaciones más generales donde al menos una parte del comportamiento es explícitamente ‘social’, las reglas que coordinan las
acciones de los individuos son importantes y cruciales para entender el proceso de interdependencia. Los mismos individuos, con las mismas
motivaciones y capacidades, pueden generar resultados completamente diferentes bajo conjuntos de reglas que difieran, con imp licaciones radicalmente
diferentes para el bienestar de cada uno de los participantes. La asignación del tiempo y la energía individuales será diferente en una situación en la que
las recompensas estén relacionadas con los resultados de otra en que estén determinadas por otra clase de criterios. Al menos desde el siglo XVIII, y
especialmente desde Adam Smith, se ha comprendido la influencia de las reglas (‘leyes e instituciones’ en la terminología de Smith) sobre los resultados
sociales, y esta relación ha proporcionado la base para uno de los temas centrales del análisis económico o de la economía po lítica, tal como se deriva
especialmente de sus fundamentos clásicos”. (Brennan and Buchanan 1987, p. 40). Y en relación al dilema del prisionero en particular, los autores
También puede ser que el individuo comprenda que no puede “garantizarse” un resultado mejor que el que obtiene
cooperando, ya que, si bien al traicionar su situación mejora, comprendiendo que el otro hace el mismo cálculo, puede
predecir que terminará en lo peor (Buchanan 2009, p. 52). Como veremos más adelante, la solución no es solamente
una norma social que impide la “traición”, sino que puede haber incentivos para cooperar.
Una norma, además, debe estar acompañada por la capacidad de imponer su cumplimiento. Veamos esto en
relación con el dilema del prisionero: si relajáramos un poco los supuestos del ejemplo y diéramos a ambos jugadores
la posibilidad de conversar entre sí antes de decidir su jugada, podrían llegar voluntariamente a un acuerdo para seguir
una determinada norma. Podría ser la de cooperar —esto es, no delatar al otro— y recibir así una pena menor de un
año.
Si bien eso sería una norma, lo cierto es que tiene que estar acompañada por la capacidad de verificar su
cumplimiento y de sancionar a quien no la cumpla. De otra forma, se mantendría siempre vigente el incentivo a
traicionar. Comentan Brennan y Buchanan (óp. cit., p. 43): “En ausencia de un procedimiento efectivo para hacer
cumplir las reglas, la adhesión a ellas requiere que los individuos renuncien a la maximización de la utilidad esperada,
al menos en la forma en que la teoría económica suele formular esta hipótesis de comportamiento”.
Siendo que la teoría que estamos analizando se llama “teoría de los juegos”, es necesario señalar que las reglas de
los juegos tienen características distintas de las que permiten la interacción humana. Son, además, distintas de las
estrategias que dentro de un juego pueden seguirse: las reglas fijan los límites sobre cuáles estrategias pueden seguirse
y cuáles no. En este caso, los jugadores tienen un objetivo compartido —pasar un buen momento—, mientras que en
la interacción social no hace falta que esto se cumpla.
Es más atractiva, tal vez, la comparación con las reglas de tránsito, ya que en este caso los usuarios de caminos
y rutas las utilizan con fines claramente diferentes. Tómese también en cuenta que el beneficio que una regla de
tránsito brinda no está necesariamente atado a ninguna regla en particular, sino a la existencia de una cualquiera de
ellas: es decir, puede ser que sea más conveniente conducir por la derecha que por la izquierda , o no, pero lo
realmente importante es la existencia de una regla cualquiera, en comparación con la incertidumbre y los costos
que generaría la ausencia de ella. Aquí radica la importancia de poder predecir el comportamiento de los demás.
En la forma estratégica de la teoría y siendo que nuestros jugadores siempre se trasladan en direcciones opuestas,
esto se presentaría de la siguiente forma:
En este caso nos encontramos con dos “equilibrios de Nash”: es lo mismo que uno vaya por la izquierda y el otro por
la derecha, o lo contrario: lo importante es no coincidir en el mismo lado.
Sin embargo, para el desarrollo armónico de las interacciones sociales no resulta indiferente el tipo de normas
vigentes: algunas de ellas la permitirán, otras la restringirán. Tomemos el caso de la propiedad común, tal como fue
presentado por Hardin (1968): la propiedad común de los pastizales de un valle deriva en que cada uno de los pastores
aumenta el número de cabezas de su rebaño, sin tener en cuenta que su actitud conlleva la depredación del recurso y,
eventualmente, la extinción del mismo. Los incentivos que este tipo de normas generan son claramente inferiores a
los que resultan del claro establecimiento de derechos de propiedad, con lo que los efectos de las acciones de cada
“jugador” son internalizadas. La “norma” de la propiedad común lleva a una situación del tipo “dilema del
prisionero”, en la que está en el interés de cada uno de los participantes “traicionar”, agregando una oveja más a su
rebaño, ya que la recompensa para él será mayor, tanto si los otros agregan una al suyo o no. El derecho de propiedad
privada elimina el dilema del prisionero y lo reemplaza por un juego cooperativo, en el que cada jugador recibe los
beneficios y los costos de sus acciones, llevándolo a buscar un uso óptimo del recurso. En este caso, cada pastor,
manteniendo la capacidad renovable de los pastizales en su propiedad, logra que se mantengan también en el
señalan (óp. cit., p. 42): “Hay aquí un claro y simple mensaje. Para la comunidad de personas implicadas en esta clase de interacción, se necesita una
regla, una norma que restrinja socialmente e impida una clase de comportamiento que al final nadie desea”.
conjunto del valle. La asignación de derechos restituye el efecto de la “mano invis ible”. Esta norma es claramente
superior y permite la interacción social en un grado óptimo, al eliminar el efecto de las “externalidades”.
El “dilema del prisionero” refleja el problema de la provisión de un bien público, porque si bien todos valoramos
el servicio en cuestión, tendríamos un incentivo para ser free riders del esfuerzo de los demás; o, en términos del
dilema, estaríamos motivados a “traicionar” o a no contribuir a la provisión del bien, sabiendo que no nos pueden
excluir. Asimismo, podríamos no contribuir pensando que no existe ninguna seguridad de que los demás contribuyan
a la provisión voluntaria de este servicio.
No obstante, hemos visto en el capítulo 2 que existe una solución “institucional” a este problema, consistente en
la vinculación de la provisión de un bien público (faros o TV abierta) y un bien privado (puertos o publicidad).
También podríamos considerar una norma que proponga el financiamiento mediante voluntarios aportes que no habría
que efectuar hasta contar con el monto total necesario. Hay casos en los que se buscan aportes voluntarios para
financiar un bien o servicio con características de bien público; por ejemplo: cuando se promueve una colecta o se
organiza al voluntariado para resolver cierto problema en una comunidad. En tales circunstancias, los que aportan lo
hacen sin saber si otros lo harán o no. ¿Qué es lo que los motiva a la cooperación, si la lógica del dilema del prisionero
nos dice que deberían “traicionar”, no “cooperar”?
Veamos un ejemplo: en la salida del río Luján hacia el Río de la Plata, un río con muy poca profundidad —lo que
significa un potencial problema para todos los navegantes, al norte de la ciudad de Buenos Aires— existe un canal
que muestra la siguiente señalización:
¿Qué significa UNEN? Unión de Entidades Náuticas 69, que se define así: “Institución Civil sin fines de lucro, formada,
conducida y destinada a los navegantes. Su tarea es velar por la seguridad de la navegación deportiva en el Río de la Plata
y aguas territoriales. UNEN se sostiene con el aporte voluntario de todos los navegantes”. Esta boya, con su señalización,
es similar a un faro, en el sentido utilizado por Samuelson. Las boyas tienen todas las características de un “bien público”:
no exclusión y no rivalidad en el consumo. Cualquier barco puede pasar por allí y beneficiarse sin tener que pagar; puede
ser un usuario gratuito (free rider) y no hay forma de impedirle que se guíe por esas boyas. Por otro lado, la boya le puede
dar servicio a uno, diez o cien barcos al mismo tiempo. Parecería cumplir perfectamente con la definición de un faro y
de un bien público. Sin embargo, ha sido proporcionada de manera voluntaria. Dos clubes náuticos primero, y luego
muchos otros, acordaron aportar un peso por barco amarrado en su club, para financiar este sistema de señales. La
principal razón para hacerlo fue el abandono en que estaban las señalizaciones a cargo del Estado, una de cuyas funciones
se supone que es proveer bienes públicos.
¿Cómo se explica esto, cuando la teoría dice que cada uno, persiguiendo su interés personal, debería “traicionar”
la cooperación con los demás? En principio, el ejemplo invalida el salto directo de la existencia de bienes con estas
características a la provisión estatal, con el argumento de que “el mercado falla”. Obviamente hay otros factores que
esa teoría no toma en cuenta, ya que la realidad muestra un resultado diferente. Ahora veremos algunos: las situaciones
de relación continua, en la que el dilema se vuelve un juego repetido y esto incita a la cooperación; el papel que
cumplen los valores de las personas y el “control de los pares”. Si lógicamente es posible que la cooperación voluntaria
surja y se sostenga, y si los valores cumplen un papel que influye en las acciones de las personas, entonces podremos
explicar casos como el de las boyas y, en general, deberemos suponer que la provisión estatal de bienes públicos no
es la única alternativa posible, y que tal vez no sea la mejor. La provisión voluntaria es posible y, como tal, debe ser
considerada al analizar cualquier problema con características de no exclusión y no rivalidad en el consumo.
JUEGOS REPETIDOS
69. http://www.boyadounen.com.ar/.
Las características fundamentales del dilema del prisionero son las siguientes:
Los jugadores no tienen forma de comprometerse a seguir una determinada estrategia: esto es, no pueden amenazar
o adquirir compromisos creíbles.
No hay forma de saber lo que hará el jugador contrario.
No hay forma de eliminar al otro jugador ni de abandonar la interacción entre ambos.
No se pueden modificar las recompensas del otro jugador.
Las condiciones del juego son tan estrictas que, aunque ambos sean inocentes, se sentirán motivados a confesarse
culpables.
Otras características, en cambio, les otorgan una mayor flexibilidad para adaptarse a diferentes circunstancias, como
las planteadas por Axelrod (1984):
No es necesario que las recompensas de los jugadores sean comparables. Uno puede recibir la libertad s i confiesa,
mientras al otro puede ofrecérsele evitar la horca.
No es necesario que las recompensas sean simétricas: es decir, que ambos reciban no solamente el mismo tipo de
recompensa, sino también la misma cantidad.
Las recompensas no tienen que medirse en una escala absoluta, sino en relación unas con otras.
La cooperación no siempre es un objetivo deseado (tal como la cooperación entre dos criminales, para no
confesar).
Axelrod agrega dos características más, que mencionamos aquí, pero para manifestar el desacuerdo con las mismas:
Según él, no hay necesidad de suponer que los jugadores son racionales, lo cual nos llevaría a una larga discusión
sobre qué es ser racional o irracional, algo que no tiene que ver con el objetivo de este trabajo. Vale la pena señalar,
sin embargo, que si no fueran racionales tampoco serían acciones, sino simplemente reacciones basadas en
instintos. El objeto del presente trabajo es analizar las acciones humanas y el origen de las instituciones humanas
fruto de las mismas. Esto se relaciona con el otro punto planteado por Axelrod.
Las acciones de los jugadores ni siquiera podrían ser elecciones conscientes. No habría necesidad de suponer una
elección deliberada. Se repite, en este sentido, la misma crítica del párrafo anterior. Según Axelrod, se puede
aplicar la teoría de los juegos a las bacterias, algo muy alejado del análisis de las acciones conscientes y
racionales que los individuos realizan y cuyo resultado puede ser un determinado marco institucional.
¿ES LA COOPERACIÓN POSIBLE?

El dilema del prisionero ha dado mucho que hablar en el ámbito de las ciencias sociales y parece una buena descripción
de ciertas situaciones en las que están en juego las posibilidades de cooperar o no. No obstante, su principal debilidad
es que se trata de un juego de una sola vez y, siendo que en la vida nos encontramos con “juegos repetidos”, el caso
planteado termina sirviendo para describir situaciones terminales o aquellas en las que la posibilidad de nuevas rondas
de juego no existen.
Pues tomando el mismo ejemplo de los prisioneros, la estrategia a seguir puede llegar a ser muy diferente ante la
perspectiva de relaciones futuras con la parte traicionada. En otros términos, la estrategia de traicionar será ahora
evaluada en un marco distinto, pues es probable que pueda encontrarme con el otro jugador en el futuro y sufrir las
consecuencias de la traición. Pero, además, no deberé tener solo en cuenta el impacto de mi decisión de traicionar
sobre la reacción futura del otro jugador, sino también sobre terceros; es mi reputación la que está en juego ahora.
No obstante, es necesario introducir ya un nuevo concepto: la preferencia temporal. Según esta ley praxeológica
de la acción humana, el individuo prefiere un bien o servicio hoy al mismo bien o servicio en un momento futuro.
Esto quiere decir que, en el contexto de un juego repetido del dilema del prisionero, la misma recompensa de una
jugada no es valorada mañana en la misma forma que hoy: existe un descuento sobre las recompensas de jugadas
futuras. El valor de un ingreso futuro está determinado por:
VF = VP (1 – r)n
Esto significa que cuanto mayor sea la preferencia temporal, expresada en este caso en la tasa de interés r, menor es el
valor futuro; en tanto y cuanto r es suficientemente elevado, las recompensas futuras van siendo menos importantes en
la evaluación de la estrategia a seguir. Si el parámetro r es muy elevado, esto significa que estimo poco probable la futura
interacción con el otro jugador, en cuyo caso conviene traicionar. La posibilidad de que exista cooperación depende,
entonces, de la valoración de r.
Pero no solamente es necesario un cierto nivel de r para que la relación futura con el otro jugador sea interesante,
sino también evitar la llamada “paradoja de la cadena de negocios” (Selten 1978)70. En el contexto del dilema del
prisionero esto significa lo siguiente:
Supongamos que ambos jugadores saben que existe una cantidad fija de veces en las que se encontrarán en el
futuro (por ejemplo, 10). Cada uno de ellos sabe que le conviene cooperar en cada una de las jugadas, ya que de esa
forma obtendrían un mejor conjunto de resultados. Aunque también sabe que el mejor conjunto de resultados lo
obtiene cooperando en todas las jugadas, pero traicionando en la última. Lo mismo piensan que hará el otro. Esto los
lleva a tratar de obtener un resultado mejor traicionando en la jugada novena. Y así sucesivamente, hasta traicionar en
la primera71.
Si el fin previsible de la relación nos obliga a descartar las posibilidades de cooperación —y en este caso sesupone
que las recompensas, como han sido planteadas, incorporan todo otro tipo de aspectos que podrían influir en la decisión
del jugador, tales como el honor de mantener la palabra dada, valores morales y culturales, etc.—, no sucede lo mismo,
sin embargo, en el caso en que el juego sea infinito. En este caso conviene cooperar: la “paradoja de la cadena de
negocios” se resuelve. Lo mismo sucede en el caso de juegos finitos, pero con incertidumbre respecto al fina l.
LAS ESTRATEGIAS DE LA COOPERACIÓN

Ahora bien: ¿Qué tipo de estrategias garantizan el surgimiento de la cooperación entre individuos que persiguen su
propio interés? Robert Axelrod organizó un torneo entre distintos expertos en teoría de los juegos y sistemas,
solicitando que diseñaran lo que ellos estimaban que era la mejor estrategia que debería aplicarse en un juego repetido
del dilema del prisionero.
El torneo fue estructurado como “todos contra todos”; esto es: que cada propuesta era comparada con todas las
demás. Como se había anunciado en las normas del torneo, cada una era además comparada con ella misma y con
RANDOM, un programa que aleatoriamente coopera y traiciona con igual probabilidad. Cada juego consistió
exactamente en doscientos movimientos. La matriz del juego otorgaba 3 puntos por la cooperación y 1 punto a cada
uno por la traición de ambos. Si un jugador traicionaba y el otro cooperaba, el traidor recibía 5 puntos y el cooperador
0:72
70. El ejemplo hace referencia a las actitudes de una firma de extender su cadena de negocios para desalentar el ingreso de un competidor o negociar con el
mismo.
71. “Preguntémonos si la estrategia (cooperar, cooperar) puede ser un equilibrio de Nash del dilema del prisionero repetido. Cons ideremos, en primer lugar,
el caso en el que cada uno de los jugadores sabe que el juego se repetirá un número fijo de veces. Examinemos el razonamiento que realizan los
jugadores poco antes de la última ronda de jugadas. Cada uno de ellos razona que esta ronda es un juego que sólo se juega una vez. Dado que ya no es
posible realizar más movimientos, es válida la lógica habitual del equilibrio de Nash y las dos partes van a la suya”.
“ Consideremos ahora el penúltimo movimiento. En este caso, parece que a los dos jugadores les compensaría cooperar para transmitirse mutuamente la
información de que son ‘buenos chicos’ y de que cooperarán de nuevo en el siguiente y último movimiento. P ero acabamos de ver que cuando llega el momento
de realizar la última jugada, cada uno de los jugadores desea ir a la suya. Por lo tanto, no tiene ventaja alguna cooperar en el penúltimo movimiento: en la medida
en que los dos jugadores crean que el otro irá a la suya en el último movimiento, no tiene ventaja alguna tratar de influir en la conducta fut ura portándose bien en
el penúltimo. La lógica de la inducción retrospectiva también es válida en el caso de los movimientos antepenúltimos, etc. En un dilema del prisionero repetido
en el que se conoce el número de repeticiones, el equilibrio de Nash es i r a la suya en todas las rondas”. (Varian 1992, p. 317).
72. Al estar planteadas las recompensas en términos positivos —es decir, el mayor número es mejor—, la matriz es diferente de la originalmente mostrada,
donde las mejores recompensas eran periodos más cortos de prisión.
La estrategia ganadora fue la denominada TIT FOR TAT, cuyo nombre podría traducirse como “ojo por ojo”; o, en
términos más formales, se inicia el juego con una elección de cooperar y de ahí en adelante cada jugador elige lo que
el otro jugador haya elegido en la jugada anterior. Quiere decir que en principio A coopera y lo seguirá haciendo en
tanto en cuanto el otro jugador lo haga, pero ante una traición de B responderá con traición, y así lo seguirá haciendo
mientras B traicione. Si este decide volver a cooperar, A hará lo mismo. Curiosamente, fue tambié n la más simple de
las estrategias presentadas.
En 200 jugadas, los resultados posibles varían desde 0 a 1,000. Estos extremos serían los casos en que uno
cooperara siempre y el otro traicionara siempre. Es difícil imaginar a un jugador cooperando siempre ante la continua
traición del otro, por lo que todos los resultados se encontraron entre esos dos extremos. La estrategia ganadora obtuvo
504 puntos.
Sin embargo, no es la única estrategia posible, ni siquiera la mejor que se pueda imaginar. En verdad, el ejemplo de
estrategia que se envió a los participantes hubiera obtenido un resultado superior: esta se denominó TIT FOR TWO TATS
e implica que A traicione inmediatamente después que B ha traicionado dos veces seguidas. Otra estrategia posible es la
que Rasmusen (1989) denomina GRIM, y consiste en que A elige primero cooperar y continúa haciéndolo en tanto B
coopere, pero si B traiciona, traicionará hasta el final del juego.
El resultado general obtenido por Axelrod es que las estrategias que priorizaron la cooperación, en lugar de
tratar de aprovecharse del otro jugador, obtuvieron mejores resultados, demostrando que aun cuando dos jugadores
tienen en cuenta solamente sus intereses, les conviene cooperar entre sí. La cooperación, entonces, surge
espontáneamente. ¿Cómo puede ser eso posible? 73. Para confirmar los resultados, Axelrod organizó un segundo
torneo, en el que se presentaron 62 propuestas. Todos los participantes sabían el resultado del primero, no obstante
lo cual el ganador fue el mismo con la estrategia TIT FOR TAT. Los resultados del torneo van aún más allá 74.
Según Axelrod, esto es precisamente lo que TIT FOR TAT logra en tanto en cuanto no sea un individuo solo,
tratando de cooperar en un mundo de completos traidores. Es más: sostiene que si tan solo hubiera un pequeño número
de individuos dispuestos a cooperar, obtendrían un mejor resultado que los completos traidores con tan solo un muy
pequeño número de interacciones entre sí, mientras que los otros se estarían traicionando todo el tiempo. Este mínimo
requisito le daría viabilidad.
Una vez establecida esa estrategia, resulta robusta, pues ninguna otra que no sea “amable” —es decir, que no
comience cooperando— puede obtener mejores resultados y, por ende, extenderse. Por ello es estable, ya que rechazaría
invasiones de estrategias “no amables”. TIT FOR TAT, además de “amable”, castiga a quien no coopera retribuyendo
esa actitud, perdona cuando la otra parte coopera luego de haber traicionado, y es, además, clara y sencilla (Axelrod y
Dion 1988). Incluso un pequeño grupo de individuos que cooperan entre sí sobreviviría y hasta llegaría a controlar una
población de “no-cooperadores”. Los cooperadores se relacionarían entre sí y no con los “no-cooperadores”; de esa forma
obtendrían los beneficios de la cooperación a los que no accederían los segundos y terminarían predominando. La
cooperación se podría sostener, pese a que hubiera “no-cooperadores” por allí (McCabe et al 2007).
En un fascinante ejemplo, Axelrod muestra el desarrollo de la cooperación entre lados opuestos de las trincheras
en la Primera Guerra Mundial, en lo que se conoció como el sistema de “vivir y dejar vivir”. Pese a que no tenían
comunicación directa entre sí, los soldados de un lado de la trinchera comprendieron que los enemigos disparaban
73. Esa es la pregunta que quiso contestar y con la cual inicia su libro: “¿Bajo qué condiciones emergerá la cooperación en un mu ndo de egoístas sin
autoridad central? Esta pregunta ha intrigado a muchos por largo tiempo. Y con razón. Todos sabemos que las personas no son ángeles, y que tienden a
considerarse a sí mismas y a los suyos primero. Sin embargo, también sabemos que la cooperación existe y que nuestra civilización se basa en ella. Pero,
en situaciones donde cada individuo tiene un incentivo para ser egoísta, ¿cómo puede surgir la cooperación?”. (Axelrod 1984, p. 3).
74. Comenta Paul Milgrom (1984, p. 306): “Para que cualquier forma de conducta cooperativa evolucione hasta ser la conducta domin ante debe cumplir tres
requisitos. Primero, debe satisfacer la viabilidad inicial, esto es, debe poder ganar una posición inicial en un entorno predominantemente no-
cooperativo. Segundo, debe mostrar robustez, la capacidad de prosperar y crecer en un entorno en competencia con una diversa v ariedad de estrategias
alternativas. Finalmente, una vez establecida, debe tener estabilidad, la capacidad de rechazar invasiones de otras formas de conducta”.
desviado, buscando reciprocidad. Así, cada bala “mal disparada” era un mensaje como “aunque puedo, no te mato;
por lo tanto, no me mates”, y la “cooperación” entre soldados enemigos predominaba.
Por último, Kreps, Milgrom, Roberts y Wilson (1982) han demostrado que aun cuando un individuo se encontrara
con otros de los que no sabe qué estrategia van a seguir en un juego repetido del dilema del prisionero, así y todo le
conviene comenzar cooperando, por más que exista una probabilidad de 0,99 de que el otro sea un jugador poco
amable.
En La lógica de la acción colectiva, un libro que causó un gran impacto en la ciencia económica, su autor, Mancur
Olson, criticó el supuesto de muchos autores en ciencias políticas sobre que los individuos actúan en forma consistente
con los intereses del grupo al que pertenecen. En ausencia de incentivos externos, como sanciones o recompensas, el
individuo buscaría su propio interés, tratando de no contribuir a la producción de bienes o servicios que benefician al
conjunto; es decir, serían free riders —o, como diríamos por aquí, “colados”— de los esfuerzos de otros.
Por ejemplo, si nos pidieran que aportáramos fondos voluntariamente para cubrir el gasto público, a cada uno de
nosotros nos convendría aprovechar ese gasto, pero no aportar a él, pensando que otros lo harán. De esta forma, si los
otros actúan igual, ese gasto no puede financiarse. Por eso los impuestos son compulsivos. No obstante, esa actitud
individual de frío cálculo maximizador parece no tener en cuenta todas las facetas de los individuos. Po r ejemplo,
¿qué pasa con el individuo kantiano, que considera un deber cumplir con su parte?
Es lo que plantea Dan Kahan (2002), que cuestiona a Olson planteando que los individuos adoptan una posición
“recíproca” más que “maximizadora”. Es decir: cuando ven a otros actuando en forma cooperativa y movilizados por
sus propios valores, están dispuestos a contribuir a la provisión de “bienes públicos”, incluso aunque no existan
recompensas o sanciones. En contraste, cuando ven a otros actuando como “colados” o tomando ventaja, el
resentimiento les gana el ánimo y retiran su cooperación. Incluso sostiene que los incentivos y las sanciones pueden
debilitar la confianza necesaria para resolver estos problemas de acción colectiva, porque la existencia o el incremento
de las recompensas y los castigos sería una señal de que otros no están cumpliendo con su parte, debilitando así su
motivación a cooperar.
Esto llama la atención sobre un punto débil de la así llamada “teoría del fracaso del mercado”, pues esta sostiene
que, como no se puede confiar en que los individuos aporten voluntariamente para proveer los bienes públicos,
entonces los tiene que tomar en sus manos el Estado y financiarlos con impuestos. Sin embargo, la llamada
“economía institucional” muestra que la sociedad desarrolla instituciones o arreglos contractuales que permiten
solucionar problemas de provisión de bienes públicos en forma voluntaria.
Entre otras soluciones, encontramos las sanciones de los pares a quienes actúan como “colados”, las normas culturales
y, entre ellas, los valores morales que Kahan señala. También menciona varios casos particulares: ciertas investigaciones
empíricas han mostrado que la gente está más dispuesta a contribuir caritativamente cuando ve a otros haciendo lo mismo,
o se abstiene de arrojar basura en la vía pública cuando así actúan otros, o espera su turno en la fila cuando los demás
también lo hacen. Las empresas que han aumentado los sueldos por encima del mercado han visto que los trabajadores
responden trabajando más.
Su conclusión es que, más que las sanciones o las recompensas, debería promoverse la confianza; incluso sugiere
que la autoridad impositiva debería hacer más énfasis en mostrar cómo una mayoría cumple más con pagar sus
impuestos que con amenazar a los que no lo hacen. Pero, al margen de sus conclusiones específicas, lo interesante de
su trabajo es la atención que pone a otras dimensiones de la acción humana que permiten resolver problemas de acción
colectiva de forma voluntaria, ya que hasta el momento para la mayoría de los economistas la única respuesta era el
Estado. Y sabemos los problemas que esa respuesta trae consigo.
Un número de casos históricos se han convertido ya en estudios clásicos sobre la cooperación en situaciones en las
que parecería ser muy fácil actuar como free rider y no cooperar para obtener un beneficio inmediato. Avner Greif (1989)
analiza en sus trabajos la relación entre los comerciantes magrebíes de la Edad Media y los de Milgrom, North y Weingast
(1990), y el funcionamiento de la feria de Champagne en el mismo periodo. En el primer caso, se trataba de comunidades
comerciantes judías establecidas en el norte de África, musulmán en el siglo XI. Estos descendientes de comerciantes
judíos en Bagdad se habían trasladado a esta región en el siglo X. Repartidos por todo el Mediterráneo, los magrebíes se
contrataban entre sí como agentes, recibían la mercadería en consignación, la vendían y luego liquidaban el resultado.
Dadas las distancias y las comunicaciones de la época, está claro que el control directo era imposible y los incentivos
para engañar estarían siempre presentes. No obstante, todos rechazaban luego interactuar con un representante que
hubiera cometido un engaño y el incentivo para hacerlo era el valor de las relaciones fu turas con todos los miembros de
la red. Esto permitía incluso que se cumplieran los compromisos en relaciones puntuales, que no se volverían a repetir
entre dos comerciantes, pero el valor de las relaciones con los demás era un incentivo suficientemente fu erte. En el caso
de las ferias de Champagne, se encontraban para comerciar allí personajes provenientes de muy distintos orígenes, y los
contratos implicaban a veces la entrega de bienes en el futuro. Se creó entonces una corte judicial de la feria, formada
por los mismos comerciantes, que, si bien no tenía jurisdicción como para castigar a un comerciante de otros reinos o
feudos, llevaba un registro de las operaciones y de su cumplimiento, permitiendo así la opción de “no jugar” con quien
traicione alguna transacción75.
Alexis de Tocqueville destacaba esa actitud respecto del trabajo comunitario en la provisión voluntaria de bienes
públicos que encontraba en los Estados Unidos 76, y otro tanto hacía Juan Bautista Alberdi en relación con Argentina77.
LA ECONOM ÍA EXPERIMENTAL
Los juegos repetidos promueven la cooperación. Hablamos de todo tipo de situaciones, en las que las relaciones son
continuas, perdurables en el tiempo y, aunque sepamos que se van a terminar en algún momento, no sabemos cuándo
ocurrirá eso. La perspectiva de continuidad mantiene el incentivo a cooperar en la relación. Este es un desarrollo “dentro”
de la teoría de los juegos. También los ha habido “fuera”, provenientes en particular de lo que llamamos “Economía
experimental”, que, en términos simples, buscó testear con gente de carne y hueso las conclusiones de la teoría de los
juegos, que solía asumir el supuesto neoclásico del individuo maximizador de utilidad y, en particular, de ingresos.
Aunque, en verdad, los primeros experimentos fueron realizados por dos sociólogos (Marwell y Ames 1979, 1980
y 1981), que reclutaron a estudiantes por teléfono y les dieron unos vales que podían ser cambiados por dinero. Podían
elegir entre depositar esos vales en una cuenta privada, que daba un retorno del 1%, o en una cuenta grupal, cuyo
retorno crecía según el número de estudiantes que participaran. Si el número era pequeño, el retorno sería menor que
el de la cuenta privada, y se les dijo que cada grupo tendría unos 80 participantes, aunque en realidad tenían cuatro.
Los resultados mostraron que los estudiantes, incluyendo los de economía, tendían a colocar la mitad de los vales en
la cuenta grupal.
La economía experimental aplica métodos de laboratorio para investigar las conductas de los individuos cuando
toman decisiones interactivas con otros individuos, en el marco de ciertas normas explícitas e implícitas. Las normas
75. “Durante los siglos XII y XIII la mayor parte del comercio entre el norte y el sur de Europa se realizaba en las ferias de Champagne, donde concurrían
mercaderes de diferentes localidades y realizaban contratos que requerían su cumplimiento en el tiempo, como contratos de ent rega futura. ¿Cómo podría
honrar su compromiso contractual el comerciante de una comunidad con el miembro de otra? ¿Cuáles eran las implicancias de eficiencia de la institución
que gobernaba este intercambio? Paul Milgrom et al (1990) sugieren que en la gran comunidad de mercaderes que visitaba la fer ia, un mecanismo de
reputación no podía superar el problema del compromiso. Las comunidades grandes carecen de las redes sociales requeridas para que las conductas
pasadas sean conocidas por todos. Milgrom et al sugieren que el cumplimiento del contrato en las ferias de Champagne lo lograba el sistema de la Ley
Mercantil, en el que la corte era usada para suplementar un mecanismo multilateral de reputación”. (Greif 1992, p. 131).
76. “Los norteamericanos de todas las edades, de todas condiciones y del más variado ingenio, se unen constantemente y no sólo tienen asociaciones
comerciales e industriales en que todos toman parte, sino otras mil diferentes: religiosas, morales, graves, fútiles, muy generales y muy particulares. Los
norteamericanos se asocian para dar fiestas, fundar seminarios, establecer albergues, levantar iglesias, distribuir libros, enviar misioneros a los
antípodas y también crean hospitales, prisiones y escuelas. Si se trata, en fin, de sacar a la luz pública una verdad o de desenvolver un sentimiento con el
apoyo de un gran ejemplo, se asocian. Siempre que a la cabeza de una nueva empresa se vea, por ejemplo, en Francia al gobiern o y en Inglaterra a un
gran señor, en los Estados Unidos se verá, indudablemente, una asociación. Alexis de Tocqueville (1840), Democracia en América, capítulo 5: “El uso que
hacen los norteamericanos de la asociación civil”.
77. “Observaré entretanto, para acabar de hablar del gasto público, que no todo él consiste en el gasto con que la sociedad satis face sus necesidades de orden
público por conducto del gobierno, sino también en el que hace ella directa e inmediatamente, por la mano de sus habitantes, en la mejora, comodidad y
perfeccionamiento de sus ciudades, en el socorro y alivio de las clases desgraciadas, y en fin en todo ese orden de servicios que la sociedad hace a sí misma,
sin el intermedio de la autoridad, en el sentido de su prosperidad más rápida y completa. A ese gasto pertenecen las calles, los empedrados, las calzadas, los
caminos, puentes, desagües, mejoras locales, monumentos, socorros públicos y eventuales, que se hacen por suscripciones volun tarias levantadas en el
vecindario. Ese gasto es obra exclusiva del espíritu público, es decir, de la disposición y aptitud de los habitantes para unir sus esfuerzos y prestarlos, sin
más coacción que el deseo del bienestar común, sin más mira que realizarlo”. (Alberdi 1993, p. 355).
explícitas son generalmente diseñadas por quien organiza y controla el experimento; las implícitas son normas,
tradiciones y hábitos que la gente ya posee como parte de su herencia cultural o biológica y las que no son controlados
por el experimentador.
Los experimentos se diseñan para que participen personas que pueden ser estudiantes de una universidad, donde
se encuentran el laboratorio, empresarios, trabajadores, etc. Se registran, reciben un primer pago por haberse
presentado y se les asigna una terminal de computadora, donde pueden leer las condiciones del experimento, las
normas “explícitas”, y se enteran de que estarán conectados por otros participantes, a los cuales pueden ver o conocer,
dependiendo del experimento que se pretenda realizar.
Un experimento para verificar la conducta de los individuos ante un caso de “bien público” podría ser de esta
forma (Ledyard 1994): se invita a cuatro personas a sentarse en una mesa y se les da una suma de dinero a cada una.
Se les comunica que pueden decidir invertir parte o todo ese dinero en un proyecto grupal, y se les entregan sobres
para que cada uno ponga dentro lo que quiera. Luego el investigador recogerá los sobres, sumará el dinero, duplicará
la cantidad total y la dividirá en partes iguales entre los cuatro.
Según el supuesto maximizador de riqueza que asume la teoría de los juegos, no deberíamos esperar que se recaude
nada, ya que todos pensarían que les conviene no hacerlo y recibir una parte de aquello con lo que los demás contribuyan.
Es el problema del free rider. ¿Qué dicen los experimentos realizados?
Veamos uno de estos (Smith 2002). Se refiere al juego denominado “ultimátum”: el experimentador pone a
disposición de dos participantes una suma de dinero “m” (digamos 100 dólares, en billetes de 10); el jugador 1 juega
primero y ofrece una suma “x” al jugador 2, quedándose con el resto (m – x). El jugador 2 solamente puede aceptar o
rechazar la oferta, recibiendo x, si la acepta, o nada, si la rechaza. Si nos aferráramos al supuesto del individuo
maximizador, el mismo que asume el dilema del prisionero, entonces deberíamos descubrir que el jugador 1 ofrece la
unidad de cuenta mínima —en este caso un billete de 10 dólares, porque tiene que ofrecer algo—, y se queda con 90.
Pero no solo eso: según este supuesto, el jugador 2 acepta esta propuesta, ya que recibe esos 10, y la alternativa es
rechazarla y recibir cero.
Pero si este intercambio es interpretado por las partes, o al menos por el jugador 2 como parte de una relación
social regida por ciertos valores que lo hacen merecedor de una cierta suma mínima, entonces el jugador 2 puede
llegar a rechazar una oferta inferior a ese mínimo. En tal caso, el jugador 1 —previendo ese rechazo, y para poder
completar el juego y obtener su resultado— puede ofrecer un monto superior a ese mínimo. También podría ser que
el jugador 1 realmente disfrute compartiendo ese dinero con el otro 78.
¿Cómo se asigna a las personas el papel del jugador 1 o el jugador 2? Hay varias alternativas: “Divide $100”: se
divide en forma aleatoria; “Concurso”: se realiza un concurso previo, en el que hay que contestar a unas diez preguntas
de conocimiento general; los que más contestan serán jugador 1; “Intercambio”: se supone que uno es vendedor y otro
es comprador; “Concurso/Intercambio”: se combina el concurso previo con la asignación de funciones de
vendedor/comprador. La forma de asignación no es de menor importancia, porque, según lo perciban los participantes,
generará en ellos una sensación de tener “derecho” o no a una cierta proporción.
En ninguno de los casos se observa que la conducta sea la esperada en el dilema del prisionero, o en teoría de
los juegos en general. En el caso “Divide 100”, el mismo nombre del experimento sugiere la “división”; por otro
lado, seguramente se piensa que es más justa una división pareja, porque las funciones fueron asignadas al azar. En
ese caso el promedio de ofertas fue de 44.1% —comparemos esto con el 10% que hubiera señalado una conducta
maximizadora— y el rechazo llegó al 3.7% —comparado con el cero en el modelo maximizador—. Cuando la
78. Comenta Smith (2002, p. 535): “El punto es simplemente que hay modelos alternativos de aquel de la perfección que predice las elecciones en el juego del
Ultimátum, y estas alternativas dejan un amplio campo para la posibilidad de que el contexto afecte la conducta de los dos jugadores. La teoría de los
juegos abstracta puede adoptar esas alternativas a través del artificio de los ‘tipos’ —utilidades o creencias tales como la confianza, reciprocidad, etc… El
punto que necesita ser enfatizado aquí es que resulta sencillo transitar de ‘tipos’ (la utilidad tradicional o creencias) hacia las elecciones teóricas del
juego; lo difícil es relacionar esos ‘tipos’ con las características del sistema sensorial y de memoria del individuo”.
posición de jugador 1 es resultado de un concurso, se supone que hay una justificación, porque “se ha ganado esa
posición”, y el porcentaje ofrecido baja a 36.2%, sin rechazos.
Si se modifica el juego, eliminando la posibilidad de que el jugador 2 rechace la oferta, nos encontramos en un “juego
del dictador”. El punto que se trata de probar es que, si hay alguna percepción de “justicia” en una distribución más
pareja, debería también presentarse aquí, pero en este caso la oferta baja a 23.3%. Entonces, no sería una cuestión de
“justicia”; no obstante, ¿cómo los “dictadores” están entregando una cuarta parte del ingreso? Una respuesta podría ser
que el anonimato de los participantes no es total y eso los lleva a hacer esas ofertas. Para verificar esto, se volvió a realizar
el experimento, asegurando un total anonimato para los participantes, en cuyo caso el porcentaje cayó a 10.5%. Una
conclusión que el lector puede sacar de esto, y que no cuestionaría, es que, cuando la gente está segura de no ser
observada, tiene un mayor incentivo a perseguir su propio interés y maximizar su utilidad, sin compartir esto con los
demás. Y esto es cierto, pero la conclusión más importante que debe sacarse es que, de alguna manera, la vida en sociedad
atempera este instinto y vuelve al más “egoísta” en “cooperador voluntario”.
Veamos ahora un juego algo más sofisticado, llamado un “juego de confianza”. En estos juegos el que mueve primero
entrega algo de valor, a cambio de un potencial beneficio futuro, pero recibirlo depende de la reacción del segundo
jugador ante la decisión del primero. El segundo jugador tiene la opción de buscar su mayor beneficio o de responder en
forma recíproca para obtener el mejor resultado conjunto. Alcanzar este resultado implica un costo de oportunidad para
cada uno de ellos. Algunos ejemplos de este tipo de situaciones (McCabe et al, p. 267): un joven le deja la computadora
a su hermana, esperando que podrá usarla más tarde; el ya visto juego del “matrimonio”, en el que la pareja va una noche
al fútbol, suponiendo que la próxima vez irán al teatro; un comprador de Internet realiza el pago de un producto que no
ha visto, y espera recibirlo en un envío futuro y que se ajuste a lo promocionado.
En el nodo 1, el jugador 1 puede elegir ir hacia la derecha o hacia abajo y dejar la decisión en manos del jugador 2. Si
va hacia la derecha, cada uno obtiene una recompensa de $10. Si se mueve hacia abajo, el jugador 2 tiene dos opciones,
B y C. En ambas el total de la recompensa se ha duplicado, pero las opciones para elegir son tales que, si va a B, el
jugador 1 termina en mejor situación —en verdad, ambos lo hacen—, pero si va a C, el jugador 2 se lleva todo y el
jugador 1 se queda sin nada. B es la solución cooperativa. La solución de equilibrio sería A, porque el jugador 1
anticiparía que, llegado al nodo 2, el jugador 2 tiene un fuerte incentivo para tomar todo y dejarlo sin nada, y preferiría
entonces esa solución, aunque la recompensa total fuera menor, pero también el riesgo. Claro que en ese caso el
jugador 1 está suponiendo que todos pretenden maximizar su ingreso, sin tener en cuenta ninguna otra circunstancia.
Pero veamos lo que puede pasar por la mente del jugador 2, una vez que el jugador 1 ha elegido mover hacia abajo:
¿por qué lo hizo? Si todos suponen que cada uno maximizará su recompensa, este es un movimiento irracional por
parte de A, destinado a recibir cero. Algo más debe haber, y el jugador 2 puede comprender que el jugador 1 ofrece
confianza y espera reciprocidad; de esa forma él mejora su resultado e incluso no le importa que 2 lo mejore aún más
(Smith 2002, p. 541). Esto sería algo parecido a la forma como se intercambian favores con amigos o parientes; o
como cuando se deja una propina en un restaurante en una ciudad extranjera, a la que probablemente nunca se regrese
—y hasta es probable que nunca se regrese a un restaurante en la propia ciudad donde se vive, y sin embargo se deja
propina—, o se dejan monedas a quien toca un instrumento en el subterráneo, cuya música escuchan todos los demás
como usuarios gratuitos (Smith 2002, p. 540).
El experimento, realizado con estudiantes universitarios, mostró que el 50% se movía hacia el nodo 2 y el 75%
de los jugadores 2 reciprocaba. Parece que la gente está dispuesta a cooperar más de lo que creemos y más de lo que
algunas teorías dicen. Hay básicamente dos interpretaciones que tratan de explicar estas conductas. Una de ellas se
centra en las propiedades del resultado: la gente actúa de esa forma porque es altruista y ello la lleva a preferir ese
resultado (A: altrusimo). Otra pone énfasis en el papel que cumplen las intenciones, no ya el resultado, en la “lectura”
que se hace de los motivos que la otra persona tiene, no ya de sus acciones (C: confianza). Una co nsecuencia de la
segunda es que, dependiendo de las alternativas disponibles, un mismo resultado puede ser interpretado en forma
diferente, lo que no ocurre cuando solo se interpreta el resultado, ya que en ese caso las alternativas son irrelevantes
y solo importa la característica del resultado.
En el experimento anterior, la conducta del jugador 2 es recíproca, pese a que es costosa, porque es un premio al
jugador 1, basado no solamente en el resultado que el jugador 2 obtiene, sino también en las intenciones que motivaron
la decisión del jugador 1. Se establece una relación de confianza recíproca, en la que los participantes ponen su
atención en las ganancias mutuas. No es simplemente que el jugador 2 infiera que el jugador 1 se movió hacia abajo,
porque quiere más dinero; debe comprender que lo hizo porque se considera en una relación de confianza mutua.
Para testear estas dos interpretaciones, Mc Gabe et al (2003) comparan los resultados antes analizados con los que
se obtienen en un experimento en el que se elimina la posibilidad de enviar señales de confianza mutua, con lo que el
jugador 2 ya no tiene posibilidad de una “lectura” de las intenciones. En este caso se elimina el primer movimiento y el
juego queda configurado así:
Según la hipótesis C (confianza), esto debería reducir el juego cooperativo y se deberían observar más resultados
dirigiéndose al nodo C, de abajo. El resultado obtenido en este caso es: 18 de 27 participantes (66.67%) se movieron
a C; es decir, no cooperaron. Solo un tercio lo hicieron moviéndose a B, a diferencia del experimento anterior en el
que el 75% reciprocaban.
Los sujetos no actúan con la conducta maximizadora que plantea la teoría de los juegos; los participantes incluso
modifican su conducta, cuando se cambia la palabra que describe con quién estarán interactuando. En un experimento
(Burnham et al 1998) simplemente se cambió la palabra de “oponente” a “socio”, y el resultado cooperativo recibió un
porcentaje mucho mayor de las decisiones. En otro (Hoffman et al 2000) se agregó a las instrucciones para los
participantes del juego del dictador una sugestión para que el oferente tome en cuenta la posible reacción de la otra parte.
Si los participantes actuaran como “teóricos de los juegos”, entenderían el carácter estratégico y su camino para
maximizar su utilidad no cooperando con el otro. Pero si el participante ingresa al experimento con una propensión
natural a la reciprocidad y al castigo para el que no reciproque, entonces comprenderá que el sentido del juego es cooperar
y ser generoso, para no ser rechazado. La sugerencia de las instrucciones, entonces, convierte al juego en una relación
más personal.
Schmidtz (1991, p. 107) comenta otro tipo de experimentos denominados “Diseño Isaac-Walker” —por el nombre
de sus autores—, realizados en los años ochenta del siglo pasado. Los participantes del experimento recibían unas
fichas que debían asignar a intercambios públicos o privados. Por cada ficha invertida en un intercambio privado
recibían una suma de dinero mayor, y si el intercambio era público recibían una suma menor. Se jugaba a diez vueltas,
de forma que los participantes pudieran conocer los rendimientos de cada estrategia, y se les anunciaba que la décima
sería la última. La hipótesis era que, antes de llegar a ese momento, habrían conocido ya el rendimiento de cada una,
y que seguramente en la vuelta final todos elegirían el mayor rendimiento del intercambio privado. Sin embargo no
era así79.
Pavel y Hichri (2008) hicieron también un experimento para probar un caso como el que se describe en el ejemplo
siguiente: los estudiantes de doctorado en Medicina necesitan comprar una nueva computadora para su laboratorio, y
para aprovechar una oferta tienen que reunir el dinero antes del fin de semana. Durante los días que transcurren los
estudiantes pueden hacer contribuciones voluntarias y el director del laboratorio anuncia la suma alcanzada cada vez que
se hace un aporte. Al final de la semana, si se alcanza el monto total, se compra la computadora; si se obtiene más de lo
79. Comenta Schmidtz (p. 108): “¿Por qué los participantes contribuyen tanto? ¿Por qué contribuyen algo? Como nuestros supuestos implican una predicción
que las contribuciones públicas serán cero en el último periodo, el hecho que esta predicción sea consistentemente err ónea sugiere que alguno de
nuestros supuestos es falso. Debido a que la no contribución es una estrategia claramente dominante, por descarte el error se encuentra en nuestro
supuesto conductista de que los sujetos actúan para maximizar su ingreso”.
necesario, el director puede utilizar el dinero extra como le plazca —no se devuelve—; pero si no se alcanza la suma
necesaria para la compra, el director se gastará todo el dinero en una cena —o en un viaje— sin invitar a los estudiantes.
Los autores organizaron un experimento diseñado para verificar la conducta de un grupo de estudiantes tal como el del
ejemplo anterior. El resultado fue que en un 65.5% de las ocasiones hicieron contribuciones suficientes para obtener el
“bien colectivo”. Descubrieron también que los participantes mostraban dos tipos de conducta: algunos que contribuían
mucho en los primeros momentos y poco después, y otros que contribuían poco al principio pero aumentaban sus
contribuciones después, al ver que llegaba el final del experimento y no se había alcanzado la suma suficiente para
comprar el bien. Esto quiere decir que cuando la provisión de un bien “público” tiene un punto específico en el que se
obtiene, y si no se alcanza no, se generan incentivos en relación con los cuales coinciden el interés personal y el interés
colectivo, y no hay incentivo a ser free rider.
Este “punto de provisión” había sido ya utilizado por Schmidtz (1991, p. 110). Las posibilidades que se presentan,
según este autor, son que las personas no se manejen en forma estratégica: tal vez tengan una expectativa de cuánto
se va a producir de ese bien público y aporten lo que quieran pagar por él; o sigan reglas generales del tipo “haz
pequeñas contribuciones por caridad”; o tal vez tengan en cuenta las preferencias de los demás; o tal vez, siendo
maximizadores, tengan ciertos límites para observar tal conducta. Algunos autores opinan que esto describe una
conducta “débil” de usuarios gratuitos, pero bien podría ser que actúen de esa forma porque el mencionado “bien
público” no les interesa. De hecho, el economista nada puede decir sobre cuáles son las motivaciones para actuar de
cierta forma, ya que solamente puede observar la “preferencia revelada” de las personas cuando actúan, pero no leer
sus mentes. En tal sentido, no se puede afirmar categóricamente que sean free riders si no respaldan la provisión de
un bien público en forma voluntaria. Sin embargo, eso es lo que ocurre en la teoría predominante. Al suponer que el
individuo es maximizador de ingresos, se supone que no paga porque quiere obtener el bien o servicio en forma
gratuita y sin pagar, pero ¿qué ocurre si realmente no le interesa?
En definitiva, la economía experimental ha constituido un gran avance respecto de las formulaciones abstractas
de la teoría de los juegos. Al analizar la conducta de gente real, aparecieron otras circunstancias que influyen en las
decisiones de cooperación de los individuos. Aun así, algunos autores, en particular economistas “austríacos”,
sostienen que incluso el mundo real es más rico, ya que no se trata de algunos experimentos desarrollados por los
investigadores, sino de cientos y miles de experimentos llevados adelante por emprendedores. Ellos evalúan las
potenciales preferencias de los consumidores y tratan de resolver los problemas que generan incentivos para que los
consumidores sean free riders, aportando soluciones como las que veremos en el capítulo siguiente.
P SICOLOGÍA EVOLUTIVA
La psicología evolutiva intenta explicar la conducta de los seres humanos, como resultado de largos procesos
evolutivos, donde han resultado seleccionadas, mediante la selección natural, ciertas características que favorecen
la supervivencia y la reproducción. Barkow, Cosmides y Tooby (1992) concluyen que existe un conjunto de
supuestos e inferencias sobre los seres humanos, sus mentes y su interacción, al que denominan Modelo Estándar
de las Ciencias Sociales (MECS), que ha aislado a las ciencias sociales de las ciencias biológicas. Y si bien ciertos
supuestos de ese modelo serían correctos, sus defectos explicarían ciertos problemas crónicos que se hallan en las
ciencias sociales. Según el MECS, el ser humano nace como una “página en blanco”, y la mente se estructura por
el proceso de aprendizaje de las condiciones físicas y sociales del entorno. Los individuos “aprenden” su lenguaje,
su cultura y —por ejemplo— a caminar80.
Pero los avances de disciplinas como la biología evolutiva, las ciencias del conocimiento, la antropología social
y biológica, o la neurobiología permitirían derribar esta barrera y desarrollar un nuevo modelo que denominan Modelo
80. Tradicionalmente, esta idea está asociada al “empirismo” británico, en particular a John Locke (1997, p. 96), que discute la teo ría que asumía la presencia
innata de los preceptos de la “ley natural”. Locke es un enfático defensor de la existencia de tal ley natural pero sostiene, en cambio, que no es innata sino
que se descubre mediante la razón. Es en el contexto de esa discusión que plantea la descripción del cerebro de un ser humano recién nacido como una
“tabula rasa”.
Causal Integrado (MCI), cuyos elementos centrales incluyen sostener que la mente humana consiste en un conjunto
de mecanismos para el procesamiento de información, que residen en el sistema nervioso, y que tales mecanismos y
el software que los produce serían el resultado de la selección natural en entornos ancestrales. Muchos de estos
mecanismos se especializaron en producir conductas que resuelven problemas de adaptación, tales como la selección
de pareja, la adquisición de lenguaje, las relaciones familiares y la cooperación. Es tos mecanismos generan algo del
contenido de la cultura humana, incluyendo ciertas conductas y representaciones lingüísticas. El contenido generado
de esta forma está disponible para luego ser adoptado o modificado por los mecanismos psicológicos presentes, en
otros miembros de la población que también proporcionan información, intencionalmente o no. Esto dispara ciertos
procesos que explicarían la generalización de las normas en la sociedad.
Uno de los prominentes economistas que vincularon las teorías evolutivas a la economía y los mercados ha sido
F. A. von Hayek, quien, por un lado, retomó los desarrollos de los filósofos escoceses, en particular Bernard de
Mandeville, David Hume, Adam Ferguson y Adam Smith, que resaltaron el orden espontáneo del mercado y su
carácter evolutivo; y, por otro, los aportes de Carl Menger, en particular el carácter evolutivo y espontáneo del dinero.
Hayek sostiene que la evolución genética es demasiado lenta como para explicar el rápido desarrollo de la civilización,
por lo que surgen nuevas prácticas y se extienden a través de la imitación y la adquisición de hábitos, en un largo
proceso en el que ciertas respuestas innatas son reemplazadas por normas aprendidas.
Esa selección de normas, según Hayek (1988), se produce a nivel de grupos, y no porque los individuos hayan
comprendido que ciertas normas o conductas son más efectivas, sino porque permitieron a los grupos que las adoptaron
expandirse en número e incluso incluir a los que no fueran miembros del grupo. Mientras la tra nsmisión de reglas de
conducta se produce de un individuo a otro, la selección de la norma se produce con base en la mayor o menor
eficiencia del orden grupal que resulta de tales normas 81.
La teoría de la selección a nivel de grupo se ve enfrentada, tanto en la biología como en las ciencias sociales, por
quienes sostienen que se produce a nivel de los genes (Dawkins 1982), explicando que la supervivencia de un cierto
grupo se debe a la selección natural de ciertos genes, no a la selección del grupo en su conjunto. Sostienen estos autores
que no hay un mecanismo que asegure que una cierta pauta de conducta ventajosa para el grupo se sostenga, en cierta
forma suponiendo que el individuo maximiza su interés personal y, por lo tanto, ese mecanismo debería asegurar que los
free riders no terminan siendo predominantes en los grupos que presentan conductas cooperativas que resultan útiles. En
otras palabras: aquellos grupos que son superiores, porque sus individuos tienen conductas cooperativas —lo cual los
fortalece como grupo— podrían verse invadidos por los free riders, que sacarían provecho de esa cooperación sin tener
que aportar lo propio. Los free riders se multiplicarían y desplazarían a los otros, alterando las características del grupo.
No obstante, aportes posteriores reafirman la hipótesis de la selección grupal y desarrollan los mecanismos por
los que se explica, que serían tres (Rowthorn et al 2010): la selección favorecería a los grupos cooperativos, al castigo
altruista y al conformismo.
El ser humano vivió por miles de años como cazador y recolector: todos los días los hombres salían a cazar,
organizados en pequeños grupos, y al regresar compartían el resultado de la caza. Como muchas veces el resultado de
la caza dependía de la suerte, compartiendo se aseguraban comida todos los días. Compartían el riesgo, ya que un día
cazaría uno y otro día otro, pero faltaría todavía explicar cómo resolvían el incentivo a ser free rider del esfuerzo de
los que hubieran cazado. Esto provendría de lo que se denomina “castigo altruista”, según lo cual el free rider estaría
expuesto a la sanción y el repudio del resto del grupo. Se le denomina altruista porque el q ue castiga está asumiendo
una tarea ingrata al menos, y peligrosa en ciertas circunstancias, pero favoreciendo al grupo. Si los free riders son
pocos, no hace falta asumir esa actitud tan seguido y, además, cuenta con todo el apoyo o aceptación del resto; sin
81. La hipótesis de la selección de grupos estaba ya presente en Darwin (1871, p. 166): “No debe olvidarse que aunque un alto estándar de moralidad otorga
una leve o ninguna ventaja a cada individuo y sus descendientes sobre otros individuos de la misma tribu, sin embargo un incr emento de la cantidad de
individuos así dotados y un avance del estándar de moralidad ciertamente darán una inmensa ventaja a una tribu sobre otra. Un a tribu que incluya
muchos miembros que poseen un alto grado de espíritu patriótico, fidelidad, obediencia, coraje y s impatía, estén siempre listos a ayudarse unos a otros,
y a sacrificarse por el bien común, resultarán victoriosos sobre la mayoría de otras tribus, y esto sería una selección natur al”.
embargo, es un costo que el individuo debe asumir. En este entorno los free riders tenderán a desaparecer, pero los
“castigadores” asumen un costo adicional que no tienen que asumir aquellos que simplemente cooperan, pero no
castigan. En estas circunstancias existiría un incentivo para ser simplemente “cooperador”, y no asumir los costos y
peligros de ser “castigador”. Si esto es así y el número de cooperadores aumenta, pero el de castigadores disminuye,
entonces el costo de ser free rider se reduce y su número crece.
Pero como los grupos con muchos “castigadores” y pocos free riders son superiores a aquellos en que los free
riders han llegado a predominar, la selección de grupos favorece a los primeros; es decir, favorece la cooperación
dentro de esos grupos. Esto podría explicar la existencia de la cooperación en grupos relativamente pequeños, pero no
en sociedades grandes. Sin embargo, Rowthorn et al (2010) sostienen que estos resultados pueden extenderse a grandes
grupos, como nuestras sociedades, a través de la figura del conformismo. El argumento es que no siempre la gente
maximiza sus resultados materiales, sino que simplemente repite lo que hace la mayoría. Es más, hasta podría decirse
que es una conducta maximizadora, porque es una forma barata d e saber qué hacer: cuando no sepas qué hacer, haz
lo que hace la mayoría. Si una mayoría coopera, también lo hará el resto, y cuanto mayor sea el número de conformistas
más estable se vuelve la cooperación.
Para la psicología evolutiva el punto central es que nuestra mente es el resultado de un proceso de evolución
natural, que ha tomado miles de años. Quiere decir que incluso hoy nos manejamos con una estructura cerebral
desarrollada en los miles de años de vida basada en la recolección y la caza del Pleis toceno (1.8 millones de años a
10,000 a. de C.). En ese periodo en el que en el futuro ser humano desarrolló su inteligencia, una ventaja comparativa
esencial respecto a las otras especies: es lo que nos permitió cazar animales que no podían ser cazados por ningún otro
predador —mamuts y elefantes, por ejemplo—. En los últimos 10,000 años nuestra inteligencia nos ha permitido
cambiar nuestro entorno de una manera mucho más rápida que lo que nuestra mente puede hacerlo, ya que el proceso
de selección natural es muy lento. En síntesis, tendríamos un cerebro desarrollado para actuar en pequeñas tribus
nómades, con poca interacción fuera del grupo.
Pero algunos de nuestros adquiridos “instintos” estarían mal adaptados a las actuales circunstancias. Arruñada
(2005) pone como ejemplo el de comer, desarrollado en momentos en que la inseguridad por las fuentes de alimento
aconsejaba generar reservas en la medida de lo posible. Hoy ese instinto demandaría de nosotros una fuerte dosis
de autocontrol, porque tendemos a comer mucho.
Otro instinto sería la aversión al riesgo, desarrollada en tiempos en que la vida era mucho más riesgosa que ahora.
Esto explicaría la asimétrica aversión por las pérdidas que se observa en ciertos experimentos. Un entorno menos
riesgoso nos permitiría posponer ciertas gratificaciones, pero nuestra innata aversión al riesgo nos impulsaría a
satisfacerlas cuanto antes —¿explicará esto también la atracción del keynesianismo, con su énfasis en el consumo
como motor del crecimiento?—. En términos económicos, entonces, la tasa de descuento sería más alta de lo que
podría ser.
Sin embargo, no todo es negativo para la economía; también hemos desarrollado mecanismos de cooperación,
aunque se basan en grupos pequeños, como la familia, y no se extienden al ámbito más amplio de las relaciones de
mercado. Esa cooperación trata de ser copiada cuando en una empresa se afirma “somos como una familia”, con la
contrapartida de permitir el nepotismo.
Pero los instintos cooperativos van más allá de la familia. Aun los extraños a la misma pueden cooperar, porque
hay ciertos mecanismos que nos permiten detectar si es posible esperar reciprocidad de la otra parte. Por ejemplo, la
mentira todavía puede hacer poner colorado a quien la dice, pues se trata de algo que racionalmente no puede evitar.
De ahí que, pese a todos los medios de comunicación que hoy tenemos, nada pueda reemplazar el sentarse frente al
potencial socio para verlo “cara a cara”.
Estos instintos de cooperación son poderosos, pero limitados. Arruñada sostiene que debido a ello, el ser humano
ha desarrollado “instituciones” que le permiten cooperar con extraños o ajenos a la tribu, para lo cual nuestra naturaleza
no está bien provista. Esas “instituciones” incluirían códigos morales, el respeto a los derechos de propiedad, el
cumplimiento de los contratos. Estas “instituciones” habrían sido también el fruto de largos procesos evolutivos y de
selección. De la misma forma que alguna vez “descubrimos” la rueda, habríamos tenido la suerte de descubrir la moral
y el derecho, aunque a veces parezca que en tales áreas evolucionamos para atrás.
RESUMEN
La principal dificultad para lograr la provisión voluntaria de bienes públicos es el incentivo que el individuo tiene para
ser free rider del esfuerzo de los demás; es decir, usuario gratuito de las contribuciones de otros. En la teoría de los
juegos esa figura es modelada como la persona que traiciona, en lugar de cooperar en el dilema del prisionero. La
conclusión de esto es que no podríamos esperar que los individuos cooperen voluntariamente.
El análisis de tales incentivos es correcto. Sin embargo, esto ocurre en tanto en cuanto nos encontramos en una
situación de un juego único, de una sola jugada, ya que, en cuanto incorporamos la posibilidad de múltiples jugadas,
el incentivo sirve para cooperar en lugar de traicionar. El contacto y la interrelación constante fomentan la cooperación.
Este incentivo podría desaparecer si se conoce el momento en que el juego terminará, pero en la vida en sociedad la
mayor parte de los juegos son continuos y no sabemos cuándo terminarán. Tomemos el caso de una relación laboral:
las dos partes se encuentran en una relación continua, un contrato según el cual una parte ofrece su trabajo y el otro
una paga determinada —en términos tan sencillos que no reflejan la complejidad de este intercambio—. Las dos partes
saben también que esa relación puede terminarse en cualquier momento, por miles de circunstancias diversas. Pero no
saben la fecha cierta de ese fin y mientras no lo sepan, el incentivo a cooperar se mantiene.
La economía experimental cuestiona el supuesto del individuo racional y maximizador de ingresos y prefiere
verificar las conclusiones de la teoría de los juegos con gente de carne y hueso. Para ello diseña experimentos, como
los del dictador o del ultimátum, en los cuales busca verificar esas conductas. Las respuestas son muy interesantes y
contundentes: los individuos, incluso los estudiantes de economía, no se comportan de esa forma y muestran conductas
de cooperación en porcentajes elevados. Esto abre el campo para analizar un individuo más complejo en sus conductas;
permite considerar la posibilidad de cooperación voluntaria y también comprender las instancias de provisión de
bienes públicos que veremos en el capítulo siguiente.
La psicología evolutiva aporta como conclusiones que esos incentivos a cooperar forman parte de nuestra
estructura mental, desarrollada en largos procesos evolutivos. Es decir: venimos con un software que permite y
estimula la cooperación, aunque no estemos determinados por ello para hacerlo.

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Capítulo 7
SOLUCIONES INSTITUCIONALES
OBJETIVOS
En este capítulo trataremos algunas soluciones alternativas a ciertos problemas consistentes en fallas del mercado y
fallas de la política. También veremos que son imprescindibles las buenas instituciones, para mitigar las dificultades
que se presentan en ambos casos. La calidad de tales instituciones es fundamental para reducir los problemas
analizados; su eliminación es imposible, porque nos movemos en un mundo de imperfecciones.
Ciertas soluciones son provistas “voluntariamente”, mediante la acción social de las comunidades y los individuos;
otras forman parte de lo que se denomina “gobernabilidad”: es decir, estructuras de gobierno que funcionan
adecuadamente.
¿Cuáles son esas soluciones en uno y otro caso? Van desde la eliminación de trabas para que los mercados
funcionen competitivamente, pasando por la provisión vinculada de bienes o servicios con características de públicos
y la vigencia del derecho de propiedad, hasta la vigencia del derecho, la limitación de poderes, la independencia de la
justica, la libertad de prensa y la capacidad de controlar las acciones del gobierno.
Las principales cuestiones que trataremos en esta lección serán estas:
¿Pueden reducirse las barreras de ingreso al mercado, para que la competencia funcione como mecanismo de
control por parte de los consumidores?
¿Pueden resolverse los problemas de externalidades negativas, mediante negociaciones entre las partes afectadas?
¿Qué principios usan los que trabajan informalmente, para resolver problemas de externalidades, cuando no tienen
acceso a la justicia formal?
¿Es factible su provisión asociada a la de un bien privado, cuando las partes son muy numerosas y nos encontramos
con la presencia de bienes públicos?
¿Hay ejemplos de provisión privada de bienes públicos?
¿Cuáles son los controles de gobernabilidad que permiten el desarrollo de adecuadas políticas públicas?
¿Son importantes la transparencia, la independencia de la justicia, la renovación de los mandatos, el control de los
actos del gobierno?
Según la visión predominante, los individuos quedan atrapados en dilemas sociales de los que no pueden escapar
(Ostrom 2009). Como no pueden cambiar las estructuras en las que están atrapados, la solución tiene que llegar desde
fuera. En el famoso “dilema del prisionero”, los detenidos están alojados en celdas separadas entre sí, no pueden
comunicarse y no pueden hacer nada al respecto. Hay pocas situaciones sociales de ese tipo. Por el contrario, lo que
encontramos en el mundo real es todo tipo de situaciones, donde las personas actúan, en mayor o menor medida, para
salir de esas trampas e intentar resolver los problemas de acción colectiva que se les presentan82. Algunas de esas
soluciones las veremos en este capítulo. Veamos primero qué pueden hacer para resolver problemas de externalidades
y bienes públicos.
APERTURA PARA LA COMPETENCIA

Una forma de mejorar la competencia es reducir las barreras al ingreso de nuevos competidores, de tal forma que los
consumidores puedan elegir entre más opciones y de esa manera disciplinar a los oferentes con su poder de “voto”.
82. En palabras de Ostrom, dichas en la conferencia que pronunció al recibir el Premio Nobel: “Cuando los analistas perciben en los seres humanos que
modelan atrapados en situaciones perversas, suponen que otros seres humanos ajenos a estos académicos o funcionarios, son cap aces de analizar la
situación, evaluar por qué se producen resultados contraproducentes y proponer cambios en las normas que permitirán a los participantes mejorar los
resultados. Entonces, se espera que esos funcionarios externos impongan un conjunto óptimo de normas sobre ellos. Se supone q ue el impulso para el
cambio debe llegar desde fuera de la situación más que de la propia autorreflexión y creatividad de los que están dentro, par a restructurar sus propias
formas de interacción” (p. 416).
La remoción de esas barreras requiere muchas veces estudiar las regulaciones que impiden o dificultan tal ingreso.
Por esa razón, algunos países han designado funcionarios que actúan como “zares de la desregulación”
(particularmente en la Comunidad Europea y en los Estados Unidos), que han intentado abrir los mercados a la
competencia.
Esto significa tener una visión distinta, o tal vez complementaria, de la competencia 83. La competencia es siempre
“imperfecta”, pero podemos mejorarla removiendo las barreras que le impiden funcionar adecuadamente. Entre otras,
están, por ejemplo, estas:
Licencias para abrir un negocio o empresa.
Limitaciones en los horarios y días de apertura de ciertos comercios.
Prohibición de abrir algunos comercios en un radio determinado o grandes supermercados en determinadas zonas.
Asignación de monopolio a ciertos comercios para vender determinados productos (diarios, revistas,
medicamentos, etc.).
Numerosos requisitos burocráticos para poder abrir nuevos comercios o instalar nuevas industrias o servicios.
Requisitos mínimos de capital para abrir ciertos comercios, industrias o servicios.
Muchas de estas normas pueden haber sido implementadas con un objetivo bienintencionado, pero en muchos casos
son impulsadas por comercios o industrias ya establecidos, para hacer más difícil el ingreso de competidores, o las
normas son luego cooptadas por los mismos con tal propósito y se convierten en herramientas anticompetitivas.
No obstante, es necesario tener claro que las políticas de apertura competitiva pueden generar conflictos con otros
intereses. Por ejemplo, la eliminación de limitaciones a los horarios y días de apertura de comercios puede enfrentarse
con objetivos de política laboral u ocasionar congestionamiento de tránsito los fines de semana, o demandar servicios
públicos adicionales. Hay un delicado balance entre promover estos fines y evitar que se vuelvan barreras
anticompetitivas. Alcanzar ese equilibrio demanda la existencia de una adecuada estructura de “gobernabilidad”, como
se dijo antes.
EL TEOREMA DE COASE
La visión tradicional de las externalidades negativas fue presentada por Alfred C. Pigou (1920). Una visión alternativa
presentó Ronald Coase, que critica a Pigou por considerar que solamente existe una solución a las externalidades:
impuestos a las negativas y subsidios a las positivas. Coase afirmó que con bajos costos de transacción o en ausencia
de los mismos, las partes llegarían a concretar acuerdos mutuamente satisfactorios para internalizar las externalidades,
sin importar a quién se asignara el derecho, y el recurso sería destinado a su uso más valioso.
En su famoso artículo “El problema del costo social” (1960) presenta distintos casos para ejemplificar su
razonamiento. Veamos el caso Sturges v. Bridgman. Un panadero usaba sus máquinas amasadoras e n su propiedad,
desde hacía sesenta años. Un médico se mudó al lugar y después de ocho años de permanencia construyó su
consultorio, utilizando como una de las paredes del mismo la pared medianera. Al poco tiempo presentó una demanda
contra el panadero, por los ruidos y vibraciones que producía la amasadora, afirmando que le impedían ejercer su
profesión.
Notemos que lo que está en discusión aquí es la definición del derecho de propiedad. Todos sabemos que la
propiedad inmueble puede tener límites físicos claros: una pared constituye dicho límite. Pero el derecho de propiedad
no es solamente eso, sino que también implica el uso que se puede hacer del recurso sujeto a propiedad. Por ejemplo:
uno puede hablar en su propiedad e incluso escuchar música o un programa de televisión. Dependiendo del volumen
83
. Al respecto, dice Hayek (1948, p. 263): “ Los economistas parecen estar tomando conciencia de que lo que han estado analizando en los últimos años con el
nombre de ‘ competencia’ no coincide con el sentido corriente del término”. [...] “ ... la opinión generalizada aún parece admi tir que la única acepción significativa
es la que emplean los economistas en la actualidad, y considera que el significado que le dan los empresarios es incorrecto. Es como si la llamada teoría de la
‘ competencia perfecta’ proveyera un modelo adecuado para juzgar la efectividad de la competencia en la vida real, y en la medida en que esta se apartara de ese
modelo fuera indeseable y dañina”.
del aparato, el sonido podrá perturbar o no al vecino. ¿Cómo habrá que manejar dicho volumen? Esto era lo que las
partes discutían: en muchos casos puede haber una costumbre aceptada por los vecinos sobre un cie rto límite; puede
haber una norma legislativa que establece un límite a los ruidos que pueden emitirse y delimita así el derecho de uso
de la propiedad que el dueño posee; en otros casos, el juez lo define antes un caso específico.
Coase sostiene que la solución de Pigou (impuesto a las emisiones de ruido o su prohibición) no toma en cuenta
que la solución más eficiente debería permitir que el recurso sea asignado a su uso más valioso, algo que esa solución
no permite. Por ejemplo: si la norma legal o la decisión judicial impidieran el funcionamiento de las máquinas
amasadoras y este fuera el uso más valioso del “espacio sonoro”, la solución sería ineficiente.
Veamos esto. Tenemos dos posibilidades en cuanto al derecho:
Que el derecho lo tenga el panadero y pueda utilizar sus máquinas.
Que el derecho lo tenga el médico y deba guardar silencio.
Tenemos también dos posibilidades en cuanto a las valoraciones del recurso:

Que el panadero valore más el uso del espacio sonoro que el médico. (Podríamos suponer que le cuesta más mover
las máquinas que al médico mover el consultorio).
Que el médico valore más dicho uso. (En este caso, mover el consultorio le resulta más caro que al panadero
mover las máquinas).
Estos dos elementos nos dan como resultado cuatro alternativas:

El derecho lo tiene… El panadero El médico
La valoración es… A - P mayor que M C - P mayor que M
B - M mayor que P D - M mayor que P
Los resultados posibles son:

Según la casilla A, el derecho pertenece al panadero y este valora el uso más que el médico, por lo que la solución
es que el médico traslade el consultorio y el problema se resuelve. En este caso hay máquinas y hay ruido.
Según la casilla B, si bien el derecho le pertenece al panadero, el médico valora más el espacio, por lo que decide
pagarle al panadero para que mueva las máquinas, dado que esto es más barato que mover el consultorio. El
médico paga, desaparecen las máquinas y se recupera el silencio.
Según la casilla C, el médico tiene derecho al silencio, pero como el panadero valora más la posibilidad de emitir
ruidos, le paga al médico para que traslade el consultorio, en vista de que esto es más barato que mover las
máquinas. Resultado: se quedan las máquinas y subsiste el ruido.
Según la casilla D, como el médico tiene el derecho y también la valoración más alta, el panadero mueve las
máquinas. Resultado: desaparecen las máquinas y se recupera el silencio.
Como se puede ver, según las casillas A y C, cuando la valoración del panadero es mayor, quedarán en su lugar las
máquinas; y según las casillas B y D, cuando la valoración del médico es mayor, permanecerá el consultorio y las
máquinas se trasladarán de sitio. El resultado es el mismo en un caso y en otro, sin importar a quién corresponda el
derecho. Esto no quiere decir, por supuesto, que la posesión del derecho no sea importante, pero, según Coase, no
determina el uso del recurso, sino solamente quién le paga a quién según las casillas B y C.
Ahora bien: si los costos de transacción son elevados, al menos para que los beneficios de la negociación no sean
suficientes, entonces las alternativas B y C ya no son posibles. En ese caso, y solamente en ese caso, la decisión legal
o judicial de asignar el derecho a uno o a otro efectivamente determinará el uso del recurso; es decir: si el espacio se
va a utilizar para las máquinas o para el consultorio.
Hasta aquí la parte “positiva” del teorema. Pero Coase —o tal vez más sus seguidores— da un paso normativo, al
aconsejar a los jueces en este último caso (altos costos de transacción) que reconozcan el derecho a quien de esa forma
genere mayor valor económico —A o D—, según sea mayor la valoración de uno u otro; o siguiendo nuestro
simplificado ejemplo, según sea menos costoso trasladar las máquinas o el consultorio.
Como vemos, esta es una solución muy distinta de la de Pigou, y tiene una alternativa “institucional”, pues pone
énfasis en definir el derecho de propiedad para reducir los costos de transacción y permitir que las partes negocien.
DOS INTERPRETACIONES DE COASE:

INSTITUCIONES O ANÁLISIS COSTO/BENEFICIO
Sin embargo, hay dos interpretaciones que pueden hacerse de este teorema. En la primera de ellas, se critica a quienes
ponen énfasis solamente en que en un mundo de costos de transacción igual a cero la distribución inicial de derechos
de propiedad sería una cuestión irrelevante para la eficiencia de la solución alcanzada, ya que los recursos serían
canalizados hacia sus usos más valorados. Una interpretación “benigna” de Coase diría que esa no fue simplemente
su posición, sino que el sentido del teorema sería destacar que la existencia real de costos de transacción pone
relevancia en el papel que las instituciones cumplen en la economía. Según esta interpretación, el modelo “co stos de
transacción cero” sería similar a lo que se planteó antes respecto al “imaginario estado de equilibrio”: una construcción
ideal que nos permitiría comprender el mundo real, donde los costos de transacción se encuentran siempre presentes,
e iniciar así un programa de investigación sobre el desarrollo de instituciones que permitan economizarlos 84.
Este interés por el papel que cumplen las instituciones en el funcionamiento de la economía y cómo las mismas
nacen y evolucionan ha sido una preocupación de larga data. Esta fue manifestada por los filósofos escoceses y
economistas clásicos (David Hume, Bernard de Mandeville, Adam Ferguson y Adam Smith). La explicación gradual
y evolutiva del desarrollo de las instituciones fue retomada especialmente por Hayek (1978, 1988), en relación con el
funcionamiento de los mercados y la evolución de las normas e instituciones sociales en general.
Hayek distingue tres niveles de evolución: la genética, la de las ideas y, la cultural operando entre el instinto y la
razón. La cultura no sería determinada por la genética ni tampoco diseñada racionalmente; o según aquella frase de
Ferguson, que Hayek cita con frecuencia: “el resultado de la acción humana, no del designio humano”. El resultado
de una tradición de pautas de conducta aprendidas, cuyo papel es poco entendido aun incluso por aquellos que se
sujetan a ellas, y que son transmitidas por un proceso “ciego”, en el sentido de que no es conscientemente planificado
o controlado.
Qué normas surgen es una cuestión de accidente histórico, incluso haciendo lugar para el mejor diseño que la
mente humana pueda crear, y otra cosa es cuáles sobreviven. Las últimas son determinadas por un proceso de selección
que se encuentra en la evolución cultural; un proceso que opera en grupos que comparten las mismas pautas de
conducta. Aquellos grupos que tienen éxito en desarrollar las pautas que mejor permiten las interacciones en la
sociedad crecerán y desplazarán a otros grupos, o estos aprenderán de los anteriores copiándolas.
84
. Así, Boettke (1997, p. 52), señala: “ Tal vez en la mejor biografía intelectual de Coase hasta el momento, Steven Medema (1994) sostiene que Coase estaba
interesado en examinar las consecuencias de distintos arreglos legales sobre el desempeño económico, más que en utilizar técn icas económicas para examinar la
ley. Esta diferencia en énfasis explica la falta de interés de Coase por el enfoque de la ley y la economía de Posner, un movimiento más preocupado por examinar
la eficiencia de distintos arreglos legales. Coase no solamente sugirió un programa alternativo de instituciones comparadas, sino que cuestionó profundamente la
coherencia lógica de la economía neoclásica dominante. P arte del ejercicio de equilibrio que ocupó a Coase fue mostrar que perseguir la lógica de la
maximización en un entorno de costos de transacción cero llevaba a conclusiones diferentes de las sugeridas por la economía del bienestar pigouviana. Si los
costos de transacción fueran cero, los actores económicos negociarían para resolver el conflicto; si los costos de transacción (incluyendo costos de información)
fueran positivos, ¿sabrían las autoridades cuál es el nivel correcto de impuesto o subsidio para corregir la situación? El programa de investigación de Coase era
tanto una crítica de la práctica prevaleciente y un programa positivo alternativo que está emergiendo ahora en la Nueva Economía Institucional, de la cual Coase
es aún el principal representante”.
Como vemos, todo esto se acerca mucho al análisis que actualmente se hace en el marco de la “teoría de los
juegos”, sobre todo a partir de las conclusiones obtenidas de los juegos repetidos del tipo “dilema del prisionero”,
como vimos en el capítulo anterior (Axelrod 1984).
La segunda interpretación del teorema también acepta que, en un mundo de costos de transacción igual a cero, la
distribución inicial de derechos de propiedad sería una cuestión irrelevante para la “eficiencia” de la solución alcanzada,
ya que los recursos serían canalizados hacia sus usos más valorados. Pero la crítica ya no resulta “benigna” con Coase,
ya que él puede no haber estado de acuerdo con la posición “eficientista” de Posner, pero dejó la puerta abierta para la
misma. Dice Coase (1960, p. 37), refiriéndose a un caso de daños ocasionados por conejos a las plantaciones de maíz de
su vecino (el caso Boulston, 1597): “... no es que el hombre que cría conejos sea el único responsable del daño; aquel
cuyas cosechas son dañadas es igualmente responsable”85.
Todo esto habría cambiado cuando se otorgó la prioridad a la eficiencia en la delimitación de derechos de propiedad,
ya que los jueces debían decidir ahora quién tenía derecho a qué con base en cuál era la asignación más eficiente. Debían
dejar de lado una larga tradición, basada en el derecho de propiedad, y utilizar cómo criterio de decisión solamente la
maximización de la riqueza total86. El subjetivismo en las valoraciones y la imposibilidad de hacer comparaciones
interpersonales de utilidad tornaría a la decisión judicial de maximizar la riqueza económica en algo complicado, si no
imposible de realizar.
¿Qué se puede hacer entonces? Las enseñanzas del teorema de Coase señalan que una política para reducir los
efectos de externalidades negativas sería delimitar claramente los derechos de propiedad, de tal forma que las partes
puedan luego resolver esos problemas por medio de negociaciones. La definición de tales derechos reduciría los costos
de transacción entre las partes, ampliando las posibilidades de estas soluciones voluntarias. Esto significa lograr una
definición clara tanto de la asignación de la propiedad como de las limitaciones para su uso y disposición. En relación
con los ejemplos mencionados, esto significa definir, por ejemplo: ¿cuál es el nivel de ruido, humos u otro tipo de
emanaciones que puedo realizar, por encima del cual la situación se convierte en una externalidad que viola el derecho
de mi vecino?
Por supuesto que, si bien es esta una solución “voluntaria” entre las partes, demanda que el mecanismo de
gobernabilidad funcione. Esa definición de derechos puede obtenerse por la vía de las decisiones judiciales
(particularmente en los sistemas de common law), o por la vía legislativa (normalmente resoluciones de gobiernos
locales). En ambos casos, estos mecanismos deben funcionar adecuadamente.
En cuanto a las externalidades positivas, un caso típico ya mencionado en el capítulo dos es el de las abejas que
polinizan la cosecha de un vecino. Meade (1952) presentó el ejemplo con el caso de un productor de manzanas, cuyas
flores ofrecen néctar como alimento de las abejas, un servicio que el productor de abejas no pagaría, aunque sus abejas,
a su vez, favorecen la polinización de las manzanas. Al no tener en cuenta estas “externalidades positivas”, habría una
asignación del recurso “no óptima”. Cheung (1973), sin embargo, en otro clásico trabajo, mostró en detalle cómo
existe un mercado para tales servicios, dado que existe un beneficio mutuo que se puede aprovechar. Los productores
agrícolas contratan con los productores de miel, llegando a arreglos mutuamente beneficiosos, que terminan
85
. Comenta Block: “ Previamente, la visión de la profesión [económica] respecto a invasiones contra otra persona o su propiedad e ra la liberal clásica de causa y
efecto. A era el perpetrador, B la víctima”. “ Asimismo, en una perspectiva más tradicional, la maximización de riqueza era el subproducto de los derechos a la
propiedad privada, no su progenitora. En otras palabras: las consideraciones económicas eran la cola y los derechos de propie dad el perro. Locke, por ejemplo, no
se preguntaba si el homesteader era quien utilizaba más eficientemente el territorio virgen. Para este filósofo, era suficiente que una persona fuera la primera en
‘ mezclar su trabajo con la tierra’; esto, y solamente esto, era suficiente para convertirlo en el legítimo propietario”. Walter Block, “ Ethics, Efficiency, Coasian
P roperty Rights, and Psychic Income: A Reply to Demsetz”, Review of Austrian Economics 8, no. 2 (1995): pp. 61-125.
86
. “ ¿ Y cuál es el consejo a los jueces que emana de este nuevo enfo que? Estos deben decidir de tal forma que se maximice el valor de la actividad económica. Bajo un
régimen de costos de transacción cero, en verdad no importaría —en cuanto se refiere a la asignación de recursos— cuál de las dos partes en disputa recibió el
derecho en cuestión. Si este era otorgado a la persona que más lo valorara, bien. Si no, el perdedor podría pagar al ganador para disfrutar de su uso. Pero en el mundo
real con costos de transacción significativos, por el contrario, la decisión judicial es absolutamente crucial. Lo que el juez decida permanecerá; no habría oportunidad
para intercambios mutuamente beneficios ex post ”. (Block 1995, p. 63).
“internalizando” el efecto positivo que unos generan sobre los otros 87. Existen algunos contratos formales, aunque la
mayoría suelen ser orales, tan válidos como los primeros 88.
Aun así existiría el problema de que un agricultor contrate con un productor y que sus agricultores vecinos reciban
también algo de los servicios de polinización en forma gratuita. Pese a poder localizar las abejas estratégicamente para
minimizar este efecto, no es posible impedirlo del todo. Ante este problema, los agricultores cumplen con una norma
tradicional que lo resuelve: durante el periodo de polinización todos contratan un número similar de colmenas y quien
no lo haga será considerado un “mal vecino”. Existen asimismo acuerdos tradicionales entre agricultores para no
fumigar en época de polinización, aun cuando producen cosechas distintas también en periodos distintos. Los
productores de miel se ponen de acuerdo para retirar las colmenas en la misma fecha y evitar los daños de la
fumigación. La “presión de los pares” también actúa como un mecanismo de presión para evitar free riders, aun en
ausencia de coerción por parte del Estado.
¿QUÉ DERECHO APLICAN LOS INFORMALES?

No intentamos resolver aquí el debate entre eficiencia y derechos naturales, sino que adoptaremos un enfoque positivo.
Buscaremos solamente traer a consideración un caso de estudio sobre derechos de propiedad y la solución a problemas
de externalidades, en un entorno en el que el sistema formal de administración de justicia y la solución de disputas no
está presente, como en los barrios informales o pueblos de la mayoría de países pobres o no desarrollados. En toda la
discusión sobre el Teorema de Coase se asumió el problema con una formal definición de derechos de propiedad, y la
existencia de un sistema judicial formal y jueces a los que se dirigía el consejo normativo en caso de disputas sobre
aspectos no definidos de ese derecho: juzgar según un criterio de eficiencia o de justicia.
La cuestión positiva, sin embargo, es esta: ¿Qué es lo que hacen en verdad los jueces? En el caso del sistema
judicial formal, gubernamental, la respuesta no es simple, ya que, como parte del sistema político, es necesario
introducir consideraciones planteadas por la Escuela de la Elección Pública (Public Choice) (Stearns y Zywicki 2009).
¿Y respecto a los ámbitos informales? ¿Existe una solución informal a los conflictos? ¿En el caso de que así sea, quién
la proporciona? Quienquiera que fuere, ¿qué tipo de criterios encontramos allí? ¿Se solucionan los problemas de
externalidades negativas, siguiendo criterios de eficiencia, de maximización del valor, o de justicia?
Asimismo, ¿se realizan negociaciones bilaterales o multilaterales, para reducir los efectos de las externalidades
negativas, o son los costos de transacción fijos y suficientemente altos como para prevenirlas?
Nuestra conclusión será que ambas cosas pueden ocurrir en los barrios informales: las soluciones voluntarias a
problemas de externalidades son abundantes, incluso en ausencia de reglas formales; los costos de transacción son
inobservables por terceras partes, pero en muchos casos han de ser suficientemente bajos para permitirlas; los
beneficios subjetivos han de ser más altos que los costos; las soluciones informales a disputas entre vecinos siguen un
enfoque basado en “derechos” y no buscan intencionalmente la eficiencia, aunque esta puede ser un resultado no
intencional o secundario de la asignación de derechos. También existen servicios informales de mediación, insinuando
que el valor de esos servicios es mayor que su costo. Aunque el enfoque se pone en los barrios informales de los países
pobres y no desarrollados, las conclusiones se extienden también a los barrios y actividades informales de los países
desarrollados (Venkatesh 2006).
87
. “ Resulta sencillo encontrar evidencias concluyentes que muestran que tanto el néctar como los servi cios de polinización se intercambian en el mercado: en
algunas ciudades solo hace falta leer las páginas amarillas de la guía telefónica”. (Cheung 1973, p. 19).
88
. Los contratos entre los productores de miel y los agricultores pueden ser orales o escrito s. He tenido en mis manos dos tipos de contratos escritos. Uno es
formalmente elaborado por una asociación de productores de miel; otro fue diseñado para ciertos productores en particular, co n algún encabezamiento impreso y
espacio libre para llenar las estipulaciones a mano. Además de las situaciones en las que un tercero demanda prueba documentada del contrato (como cuando un
productor quiere obtener un préstamo), los contratos impresos se utilizan principalmente en el acuerdo inicial entre las partes, por consiguiente son orales. Aunque
un contrato escrito es más fácil de hacer cumplir ante la justicia, hay restricciones extralegales: la información viaja rápi do entre la pequeña comunidad de
productores y agricultores, y el mercado penalizará a cualquiera de las partes que no honre sus contratos. Y los contratos orales raramente se dejan de cumplir”.
(Cheung 1973, p. 29).
OCUPANTES INFORMALES
No existen estadísticas confiables sobre la cantidad de habitantes que no cuentan con título de propiedad formal, pero,
cualquiera que sea, el número no es pequeño. Neuwirth (2006) lo estima en mil millones de personas, uno de cada seis
habitantes en el planeta (p. 9) y considera que está creciendo. Según este autor, doscientas mil personas dejan las
regiones rurales y se trasladan a las ciudades diariamente, lo que significaría setenta y tres millones al año. En el 2030
serían dos mil millones, una de cada cuatro personas. UN-Habitat estima el número existente en 928 millones para
2003, 32% de la población urbana global, y 43% en los países pobres y no desarrollados. El informe proyecta que la
población en barrios informales crecerá en 37 millones por año, para alcanzar mil quinientos millones en el 2020.
América Latina, que tiene el 9% de la población mundial, representa el 14% de los habitantes de barrios informales.
Las estimaciones incluyen el 39.5% de los habitantes en Río de Janeiro, 50% en El Salvador, 39% en Caracas (Smolka
y De Cesare 2010). Cravino (2006) cita otras fuentes, mostrando un porcentaje de vivienda informal del 63% en Lima,
73% en Managua, entre 50 y 65% en México D. F., 59% en Bogotá, 22% en San Pablo y 50% en Quito.
La vida en los barrios informales fue analizada por estudios sociológicos, principalmente hasta que Hernando de
Soto y sus asociados del Instituto Libertad y Democracia de Lima, Perú, presentaron una perspectiva totalmente
diferente. En su libro El otro sendero (1987) mostraron la informalidad en general y la vivienda informal en particular
como un fracaso de los gobiernos, no de los mercados, y como una reacción de los p obres con espíritu emprendedor,
para ganarse la vida y obtener un lugar donde vivir. La irónica referencia al grupo guerrillero “Sendero Luminoso”
mostró que los peruanos pobres, más que una revolución socialista, lo que querían simplemente era el reconocimiento
a sus derechos de propiedad y a su libertad contractual respecto al comercio y la producción. Estimaron que en 1982
el 42.6% de las viviendas de Lima eran informales, y en 1984 el precio promedio de una de estas viviendas era de
USD22,038, lo que significaba que el valor total de la vivienda informal en Lima era de 8,319 millones de dólares, lo
cual equivalía al 69% de la deuda externa del Perú en ese momento. Asimismo, el gasto público en vivienda para los
pobres era de 173.6 millones de dólares, o un 2.1% de la inversión informal. Finalmente, de Soto enfatizó la
importancia de las normas informales de conducta y registró las ocupaciones de terrenos, la asignación de parcelas y
los títulos informales de propiedad.
Esta visión desafió el paradigma predominante que asignaba una lógica diferente, altruista, entre los pobres. De
Soto los mostró como individuos que perseguían sus propios intereses como cualquier otro, dejados fuera de los
mercados debido a una pesada carga de regulaciones, ante la que reaccionaron evadiéndola.
Las ocupaciones se realizaban de dos formas: de manera gradual o de manera violenta. Las primeras ocurrían en
barrios informales ya existentes y en las vecindades de granjas o de campos mineros, cuando eran tolerados por sus
empleadores. Las otras ocurrían principalmente en propiedad pública y eran lideradas por un grupo de personas de la
misma vecindad, familia o grupo nativo, que organizaba un número suficientemente alto para tomar la tierra,
minimizando el riesgo de expulsión inmediata. Parcelaban los lotes y los adjudicaban; contrataban a estudiantes de
ingeniería para diseñar los planos, previendo futuras áreas para escuelas o parques, y abogados para presentar pedidos
formales de adjudicación, a fin de mostrar que habían iniciado un proceso formal cuan do enfrentaran la amenaza de
desalojo.
Las negociaciones informales entre ocupantes se acercaban a un “contrato de ocupación” informal, estableciendo los
límites del predio y las responsabilidades de la organización informal a cargo de su cumplimiento. Sin embargo, estas no
eran las únicas organizaciones informales: había también clubes, asociaciones de padres, escuelas (Tooley 1999) e iglesias,
entre otras. Una configuración similar existe en la mayoría de los barrios informales de América Latina.
SOLUCIONES VOLUNTARIAS
Cuando hay costos de transacción, las negociaciones sobre los efectos de externalidades negativas son costosas y las
soluciones voluntarias pueden fracasar. Esto ha llevado a muchos economistas a descartar este tipo de soluciones,
analizando las situaciones que se presentan como un observador externo que evalúa cuán elevados son tales costos.
Sin embargo, para los economistas austríacos los costos son también subjetivos e inherentes al individuo actuante.
La valoración resulta evidente solo como “preferencia revelada” en la acción. Por lo tanto, no es mucho lo que un
observador externo puede decir, excepto que, si la transacción se ha realizado, debe suponerse que las partes pensaron
que “llevaría a un incremento en el valor de la producción”; y si no, que los costos subjetivos eran superiores a los
beneficios subjetivos.
En un estudio de campo realizado en un barrio informal de los suburbios de Buenos Aires, donde no existe una
definición formal de derechos de propiedad en las viviendas, encontramos un gran número de soluciones informales
(Hidding Ohlson y Krause 2010).
San Isidro es una localidad a treinta kilómetros al norte del lugar donde se fundó la ciudad de Buenos Aires. Se trata
de una zona límite entre las áreas ocupadas —o más bien, transitadas— por las tribus guaraníes y querandíes. Juan de
Garay, su fundador, distribuyó entre sus hombres parcelas en la costa norte del Río de la Plata, hasta un poco más allá de
San Isidro. Solo dos siglos después comenzó a crecer un pequeño pueblo con ese nombre —el del santo patrono de
Madrid—, que completó su desarrollo gracias a la inmigración originada con el despegue económico de Argentina, en la
segunda mitad del siglo XIX.
Las extensas propiedades fueron parceladas y dieron lugar a un centro urbano, por un lado, y por otro a unos
barrios residenciales, con parcelas mayores y casas, llamado Lomas de San Isidro. La Cava es un barrio informal,
levantado principalmente sobre tierras públicas, vecino del barrio residencial. En 1946, Obras Sanitarias, la empresa
estatal de agua, solicitó al gobierno dicho terreno, para utilizar su tierra roja como filtro de agua y para la fabricación
de ladrillos, generando la “cava”, o excavación que le dio su nombre al sitio. Pronto se llegó hasta la napa de agua y
hubo que abandonar el proyecto. El espacio excavado se rellenó parcialmente y co menzaron a ocuparlo. Diferentes
censos estiman la ocupación entre 1,700 y 2,100 viviendas, y entre 8 y 11 mil habitantes, aunque en el pasado estos
números fueron más altos.
En La Cava, solamente el 16% de los encuestados manifestaron poseer un título de propiedad sobre su vivienda.
Entre los restantes, el 17% dijeron poseer un documento, consistente casi siempre en una factura informal de
compraventa. En total, el 84% dijeron que no tenían documentación formal. En promedio, han habitado la misma casa
durante quince años, lo que demuestra una baja rotación. Cuando se les preguntó cómo obtuvieron la vivienda, el 37%
dijeron que la habían comprado, mientras que el 26% dijeron que la habían construido. En muchos casos, crecieron como
anexos de la casa de familia; el 6% de ellos dijeron que habían recibido la vivienda del gobierno.
Preguntamos a los habitantes de La Cava cómo resolvían los problemas que surgían entre los vecinos cuando
había algún conflicto relacionado con la coexistencia, en el caso de las externalidades negativas. Por ejemplo: ¿Qué
sucede si un vecino pretende oír música en un tono que molesta, o en su casa se emiten humos y olores desagradables?
¿Qué ocurre con los problemas derivados de la delimitación de las viviendas, o de los límites poco claros entre una y
otra, o si se construye un segundo piso, bloqueando la luz o dañando la propiedad vecina? Las casas son precarias,
pequeñas, están muy juntas, y estas posibilidades son reales.
Confirmando las conclusiones desde una interpretación subjetiva del Teorema de Coase, el 76% manifestaron que
resolvían estos problemas hablando con el vecino. Preferían no tener intermediarios, ni del barrio ni de fuera de él, y
trataban de evitar la violencia. Solo en casos extremos acudían a ella, conscientes d e que no pueden acudir a la justicia
y que nunca se sabe cuándo termina. Además, cuando los vecinos viven tan cerca unos de otros, mantener una buena
relación entre todos es un activo importante. Los casos que no se resuelven suelen relacionarse con la nat uraleza
normalmente violenta de algún vecino. En tales casos prefieren asumir el costo de la externalidad, antes que intentar
una solución negociada.
Hay casos también en los que las organizaciones informales administran justicia, básicamente sobre temas
relacionados con la propiedad o el crimen. En este sentido, de Soto et al. (1987, p. 30) relatan un procedimiento que
implica la presencia de la víctima, el acusado, jurados y testigos, en contraste con el sistema judicial formal de Perú,
donde no hay jurados. Las penas incluyen golpizas o el destierro, que se acompaña con la pérdida de la propiedad. Si el
condenado ofrece resistencia o la expulsión fracasa, se permite que un nuevo habitante ocupe el espacio libre del predio
del criminal, reduciendo su derecho de propiedad informal. En caso de homicidio, el criminal es entregado a la policía o
puede ser “linchado”, especialmente si se trata de violación de menores.
En cuanto a cuestiones relacionadas con la propiedad, el sistema judicial peruano nunca se oc upó mucho de
resolver disputas: las mismas se trasladaban a las autoridades administrativas, que solían estar abarrotadas y
eventualmente aceptaban las decisiones de las organizaciones informales. Los jueces de paz son solicitados
normalmente para mediar, pero no resuelven las disputas siguiendo la ley formal, sino las normas extralegales.
Los líderes de las organizaciones informales actúan como jueces de primera instancia y las asambleas de vecinos
como segunda, en cuestiones de delimitación de la propiedad y los contratos de venta o alquiler.
Importa destacar que las organizaciones informales que administran justicia sobre cuestiones de propiedad se
encuentran en un entorno competitivo: sus líderes son removidos, si no cumplen con las expectativas de los ocupantes,
tanto por lo que se refiere a los vínculos con las autoridades formales como por lo que se refiere a la provisión de
bienes públicos o a la administración de justicia. De Soto et al. también comentan que no tienen reparo ni
remordimiento alguno cuando cambian de líderes sin tomar en cuenta su alineamiento político o ideológico (p. 28).
Es esta una visión compartida por Cravino (2009, p. 163) sobre las “villas miseria” de Buenos Aires. Él concluye que
los “delegados” toman decisiones e incluso imponen medidas de control sobre la “vida cotidiana (cómo construyen,
si hacen ruido, si tienen conflictos con otros vecinos, etc.)”. Ese entorno competitivo reduce los problemas de agencia
y alinea las decisiones de los jueces más estrechamente con los valores de los ocupantes.
Zarazaga (2010a) ha investigado el papel que cumplen los llamados “punteros” en Argentina, activos en los barrios
informales, que prosperan buscando y asegurando votos para ciertos líderes políticos, a cambio de servicios de todo tipo.
El “puntero” es un residente de larga data, que puede conseguir planes sociales, alimentos o materiales a cambio de votos
el día de la elección. Los intendentes de estos distritos construyen una red jerárquica con dichos “punteros”, para lograr
el control político y ser reelegidos. La mayoría de los intendentes de los suburbios de Buenos Aires, donde se enfoca la
investigación de Zarazaga, han sido reelegidos muchas veces. Pero si bien el voto es la recompensa para el político, el
puntero puede quedarse con una parte del salario de los residentes y hasta con favores sexuales. Lo importante para
nuestra consideración es que se trata de un intercambio basado en la conveniencia y el vacío de un contenido político
real. El papel del “puntero” se basa en la reputación para conseguir los bienes: sabe muy bien cuáles son las necesidades
específicas de cada uno y mantendrá su posición en tanto continúe entregándolos y esté disponible en cualquier momento
del día. De otra forma, podrá ser abandonado e incluso removido sin reparo alguno.
Como parte de su investigación, Zarazaga (2010b) entrevistó a ciento veinte “punteros” en diferentes villas de
Buenos Aires, 92% de los cuales tenían un promedio de veinticuatro años participando en actividades sociales y
políticas allí, 94% conocían la composición y necesidades específicas de cada familia a la que entregaban bienes y
servicios, y 92% conocían también las preferencias políticas del grupo. La reputación se obtiene “resolviendo
problemas”, lo que incluye la resolución de disputas.
En Maquis Park, Chicago, IL., Venkatesh (2006, p. 4) informa sobre servicios similares: “Big Cat (líder de la
banda local) no solamente ayudaba a Marlene a controlar a los miembros jóvenes de la banda; sino también le daba
dinero para fiestas del club de chicos de la cuadra, y miembros de su banda patrullaban el vecindario hasta altas horas
de la noche, porque la presencia de la policía era muy escasa”. Y en relación con el papel de las iglesias: “El pastor
Wilkins pertenece a ese pequeño grupo de seis a diez sacerdotes (el número cambia con el tiempo) que son el primer
punto de contacto por incumplimiento de contratos y disputas sociales entre sombríos negociantes —bandas callejeras,
prostitutas, ladrones, etc.—. Estos pastores y ministros recuperan objetos robados, arreglan una relación rota entre la
prostituta y su proxeneta, evitan que las batallas entre bandas callejeras terminen en guerra. Un ministro estimó que,
entre 1989 y 1995, ganó aproximadamente 10,000 dólares por tales servicios” (p. 258).
JUSTICIA
De Soto asigna a las organizaciones que manejan asentamientos informales el objetivo de “maximizar valor”. Según
investigaciones del Instituto Libertad y Democracia, el objetivo principal de las organizaciones informales que surge
del “contrato de ocupación” consiste en proteger e incrementar el valor de la propiedad tomada. En este sentido,
cumplen una serie de funciones, como negociaciones con autoridades, protección del orden público, gestiones para
obtener la provisión de servicios públicos, registro de la propiedad en el asentamiento y administración de justicia
(1987, p. 27).
¿Significa esto que se atienen a un principio “coaseano” de eficiencia? La referencia, no obstante, se dirige a las
negociaciones formales con las autoridades, no entre los ocupantes. Se ven obligados a negociar con las autoridades,
porque los derechos informales son también débiles y vulnerables, y los ocupantes valoran cualquier paso que los
consolide. Las negociaciones incluyen diferentes problemas, que van desde el reconocimiento de la posesión a la
provisión de servicios básicos e infraestructura. De Soto y Zarazaga, sin embargo, no se ocupan del criterio que estas
organizaciones o los líderes sociales siguen en estos casos. Trataremos de deducirlos de otras fuentes.
Los ocupantes tienen una visión “lockeana” sobre el origen de los derechos de propiedad: posesión por ocupación.
Cravino (2006, p. 160) informa sobre las siguientes formas para obtener una vivienda informal:
Ocupando o tomando un “lote” y construyendo la propia vivienda.
Accediendo a un pedazo de terreno o construyendo la vivienda detrás o sobre la vivienda de algún pariente.
Mediante el “allegamiento”: compartiendo la vivienda con un pariente o amigo, sobre todo por un periodo breve,
mientras el recién llegado encuentra un lugar.
Viviendo en una casa prestada por algún pariente, vecino o amigo. Cravino (2009, p. 16) comenta la ambigüedad
entre “cuidar” y “quedarse” en una casa. Incluso si es prestada, con el tiempo quienes tienen la custodia de la
misma considerarán que han adquirido un derecho sobre ella, especialmente si han hecho trabajos de
mantenimiento o mejoras.
Ocupación de viviendas deshabitadas (el dueño ha regresado a su país de origen, o está preso o prófugo).
Normalmente esto requiere la aprobación de una organización comunitaria, un delegado o una iglesia.
En algunos casos —pocos— obtienen la vivienda del gobierno local.
Chávez Molina (2010) considera que ocurre lo mismo con la asignación de puestos en la feria informal de Francisco
Solano. Este suburbio del sur de Buenos Aires es la sede de una de las ferias comerciales más grandes de la ciudad,
que funciona los miércoles y sábados con más de mil seiscientos puestos, en los que se ofrecen alimentos, calzado,
ropa y todo tipo de productos falsificados. Aunque la feria como tal ha sido aprobada y es regulada por el gobierno
local, el mismo solo ha autorizado seiscientos puestos y no hay control sobre los productos que se venden. De hecho
existen como dos ferias dentro de la misma área: una más formal y la “cola”, como la llaman, completamente informal.
La existencia de estos mercados informales es visible en cualquier país no desarrollado e incluso en algunos que
lo son. Lo que resulta relevante para nuestro propósito aquí es que no existe una regulación formal sobre el lugar que
debe ocupar cada comerciante. Todos los entrevistados por Chávez Molina (2010, p. 153) dijeron q ue se habían
“ganado” el lugar a través de la participación constante en la feria y las relaciones con otros comerciantes. Cualquiera
puede instalarse en ella, comenzando en la “cola”, que es al final de la feria o en las calles laterales; y solo después de
una participación constante y de cultivar las relaciones personales con los comerciantes ya establecidos se podrán
mover a una mejor ubicación, cuando los lugares estén disponibles. Si un comerciante no se presenta por un mes,
nadie cuestionará si otro ocupa su lugar, aunque se consideran situaciones de ausencia por enfermedad.
Una nota aparte, de interés para los economistas austríacos, deriva de la importancia de la primera posesión y se
relaciona con la necesidad de un derecho de propiedad formal. La mayoría de los economistas austríacos enfatizarían
la importancia de derechos de propiedad bien definidos, pero ¿demanda esto un título “formal” o la “percepción de
estabilidad de la posesión”? De hecho, eso es lo que aporta el título formal, y las ventajas de un buen sistema de
registro y titulación han sido reconocidas por los austríacos y subrayadas en el posterior libro de Hernando de Soto
(2002), señalando en este caso la necesidad de un título para acceder al crédito hipotecario. Estudios empíricos han
mostrado también el impacto de la titulación en la inversión (Galiani y Shcargrodsky 2005), y asimismo en la calidad,
tamaño y estructura de las casas, en los resultados educativos de los niños, y en la formación de ideas sobre la
propiedad y los mercados.
Otros autores cuestionan si se necesita un título formal para asegurar la posesión y proteger las inversiones, o
existirían otros procesos para lograr resultados similares. Por ejemplo, van Gelder (2010) comenta:
“Factores tales como el reconocimiento oficial de un asentamiento, la introducción de infraestructura y servicios,
y otros factores que pueden fortalecer de facto la seguridad de la posesión fueron considerados más fundamentales
que tener un documento legal sobre un terreno (e. g., Gilbert 2002).
Respecto al acceso al crédito, los poseedores de títulos no obtuvieron préstamos más frecuentemente que los
residentes que no los tenían. En El Tala solamente tres personas con título de propiedad habían sacado un préstamos
hipotecario en los cinco años anteriores, contra dos en la sección no titulada del asentamiento. Más gente —ocho en
la zona titulada y cinco en la no titulada— habían obtenido préstamos en instituciones financieras que cobran altos
intereses y no demandan la propiedad como garantía. En otras palabras, los propietarios no comprometían sus
viviendas como garantía para obtener préstamos” (p. 15).
Ostuni y van Gelder (2008, p. 205) apelan a una “construcción subjetiva” o percepción de seguridad, que
ciertamente provendría de un título, pero también de la buena voluntad de funcionarios gubernamentales, una política
de laissez faire en relación con los asentamientos o con la provisión de servicios básicos. Baltrusis (2009, p. 71)
informa que los precios en las “favelas” informales de Guarulhos, cerca de San Pablo, tienen un precio promedio de
R$3,700 en Sao Rafael, mientras las de Cabucú, un barrio recientemente ocupado, solo cuestan R$600.
Al margen de la forma que tome, la percepción de seguridad es determinante y las decisiones de adjudicación de
mediadores o jueces informales tenderían, por lo tanto, a fortalecerla. Esto debilita el análisis de costo/beneficio en
tales decisiones, ya que volver a la asignación de derechos, dependiente de la evaluación de un juez sobre un resultado
neto, volvería a generar inestabilidad, un punto este planteado por Block (1995), aunque también mencionado por
Coase.
Los contratos de arrendamiento parecen regirse por un principio estricto de propiedad: si el arrendatario no paga,
debe abandonar el cuarto o la casa inmediatamente. No hay mucha flexibilidad y las renegociaciones son poco
normales. Pocos arrendatarios se resisten al desalojo (Cravino 2006, p. 206).
RESOLUCIÓN DE DISPUTAS
Hasta este punto, los valores y visiones de los habitantes de las villas referidas parecen estar más enfocados en los
“derechos” que en la “eficiencia” como determinantes de la resolución de conflictos. Otro recurso para chequear esto
proviene de una fuente inesperada para los economistas austríacos: se trata de una visión marxista. Boaventura Sousa
Santos (1977) hizo una detallada investigación sobre sistemas legales alternativos, en los barrios informales de Río de
Janeiro. Para investigar un entorno de “pluralismo legal”, Santos presenta como modelo un barrio que él denomina
Pasagarda, el nombre de la antigua capital persa.
Pasagarda es una de las favelas más grandes y antiguas de Río de Janeiro. Empezó a formarse alrededor de 1932.
En 1950 tenía una población de 18,000 habitantes y de 50,000 a finales de los años 70. Se divide en dos partes: una
arriba, en el morro, y la otra abajo, en el valle por donde corre un río contaminado y donde se ubican las viviendas
más precarias. La mayoría de las casas están en el morro. Las calles, como en muchos otros asentamientos informales,
son estrechas, lodosas, con canaletas por las que corren las aguas provenientes de las cloacas. Las casas son
principalmente de ladrillo y cemento. Tienen electricidad y agua corriente. Las que no la tienen instalada, obtienen el
agua de tuberías públicas o de las casas de los vecinos.
Existen varias fábricas en los alrededores, donde muchos de los habitantes trabajan. Otros son emprendedores,
empleados públicos, trabajadores municipales o cuentapropistas. Hay una intensa vida social, que se canaliza a través
de clubes recreativos, equipos de fútbol, iglesias, la comisión de electricidad y una organización de residentes. Esta
es claramente una de las organizaciones informales que describen de Soto et al. en los barrios informales de Perú. La
asociación tiene una comisión directiva elegida, con un presidente, y sus miembros pagan una cuota mensual.
La asociación —concretamente su presidente y su tesorero, ambos funcionarios contratados y con dedicación
completa— ratifica los contratos que celebran ante ellos, especialmente los de venta de viviendas, para lo que
demandan una prueba de posesión e incluso redactan el texto, según los términos acordados. Se lee el contrato y lo
firman las partes y dos testigos. Se estampa en él el sello de la asociación y una copia del mismo se conserva en el
archivo. Los contratos ratificados por la asociación de residentes son muy similares a los del mundo formal, pero como
la tierra formalmente le pertenece al Estado, cuando se vende una vivienda el acto se denomina “benfeitoría” o acto
de mejora sobre la tierra. Un ejemplo presentado por Sousa Santos (1977, p. 51) es el siguiente:
“ Yo, EL [identificación completa], declaro que he vendido al Sr. OM [identificación completa] una benfeitoría de mi propiedad en [ubicación].
Él pagó [cantidad] como anticipo y el resto del precio será pagado con ocho pagarés comenzando [fecha]. En caso de que el Sr. OM no pague
durante tres meses, este documento será declarado inválido. Este acuerdo es libre y legal, y la propiedad está libre de cargas y gravámenes. La
tierra no entra en la transacción, porque pertenece al Estado.
Este contrato será firmado por las partes y por dos testigos en dos copias, una de las cuales mantendrá la asociación por cualquier
circunstancia que pueda surgir.
Fecha:
Firma:
Testigos:”
Otros incluyen la venta de un cuarto dentro de una casa y el derecho de “tanteo” —la capacidad de una persona para
exigir a otra, en relación con la compraventa de ese bien, que se lo venda por el precio que ya tenía acordado con un
tercero— en el caso de que los dueños quieran vender; la venta de una casa, con la obligación del comprador de
construir una pared; la donación de una casa; la venta de una casa por un analfabeto y un hijo como testigo, pero
confirmando la aceptación por parte del legítimo heredero; el requisito del consentimiento legal de la esposa. Los
procedimientos formales son muy importantes: el presidente requiere prueba de la propiedad y, en caso de que se haya
perdido, el testimonio de testigos.
En relación con los principios aplicados en la resolución de disputas, no hacen referencia explícita a cuestiones
de eficiencia. Veamos algunos de los casos de Sousa Santos (1977, p. 61):
“ El Sr. GM viene a la AR con el Sr. MT y explica su problema al presidente.
Sr. GM: Usted sabe que poseo una benfeitoría en [ubicación]. Quiero venderla al Sr. MT, pero el problema es que no puedo obtener el
consentimiento de mi esposa. Se fue de la casa hace nueve meses y nunca regresó.
PRESIDENTE: ¿Dónde está ella ahora?
Sr.GM: No sé. En realidad no creo que su consentimiento sea muy importante en este caso, porque, después de todo, la casa fue construida
con mi esfuerzo. Además, no hay documentos sobre la compra de los materiales que ella haya firmado.
PRESIDENTE (Silencio): Bueno, sé que es una persona honesta y que su esposa se ha comportado muy mal. (Silencio) ¿Cuánto tiempo hace
que se ha ido?
Sr. GM: Nueve meses.
PRESIDENTE: No es, en verdad, mucho tiempo. (Silencio). Creo que su hijo mayor debería manifestar su acuerdo sobre la venta d e la
benfeitoría y firmar los documentos como un tercer testigo.
Sr. GM y Sr. MT: Estamos de acuerdo.
Sr GM a Sr. BT: Podríamos redactar el documento ahora mismo…
El documento se redacta entonces de esta forma:
Yo, Sr. GM [identificación completa], estando separado de mi mujer, quien desapareció sin dar noticias, y viviendo como un buen padre con
mis seis hijos, declaro que he vendido una benfeitoría de mi propiedad, localizada en [ubicación], al Sr. BT [identificación completa]. Este
pagará inmediatamente [cantidad] y el resto será pagado a razón de [cantidad] por mes. Declaramos que, como no hay documentos a nombre
de mi esposa o míos, vendo esta benfeitoría sin cargas ni gravámenes. En verdad fue construida con mis propios esfuerzos. Firmo esta
declaración en presencia de dos testigos y en dos copias, una de las cuales queda en la Asociación de Residentes, para el caso de que surja
cualquier contingencia.
Fecha:
Firmas:
Firmas de tres testigos: (Uno de ellos es el hijo mayor del Sr. GM)”.
Podría argumentarse que existe una justificación basada en la eficiencia, al permitir que se realice la venta, ya que el
activo sería asignado a un uso más valioso, pero, aunque esta sea una consecuencia, no es parte de la argumentación
sobre la decisión. Actuar de “buena fe” es el principio fundamental para la decisión siguiente:
“El Sr. SB vendió su vivienda al Sr. JQ por Cr$1,000.53. El comprador pagó la mitad del precio inmediatamente
y prometió pagar el resto en cuotas. En la fecha acordada realizó el pago de la primera cuota (Cr$50). La segunda
cuota de Cr$200 también fue pagada en tiempo.
Sin embargo, en lugar de entregar el dinero directamente al vendedor, el Sr. JQ se lo dio a la esposa del vendedor.
Ella se quedó con el dinero y lo gastó a su gusto. Además, era infiel a su marido y se había acostado con el hermano
del comprador. Cuando conoció esto, el Sr. SB, el vendedor, mató a su mujer y demandó la reposesión de la vivienda.
El comprador se quejó diciendo que había pagado debidamente las cuotas y que pagaría las restantes. Había entregado
la segunda cuota a la mujer, creyendo que se la entregaría al marido.
Se llamó a la Asociación a la hermana del vendedor para que representara a su hermano, que no podía presentarse
porque estaba huyendo de la policía. El presidente dijo que no sería justo revocar la venta, ya que el comprador había
actuado todo el tiempo de buena fe. Por otro lado, el vendedor no debería ser dañado, porque el comprador no le
hubiera entregado el dinero directamente; por lo que la cuota en cuestión no debería ser acreditada como parte del
precio. Finalmente el presidente decidió, y las partes acordaron, que el comprador pagaría el resto en seis cuotas: tres
de Cr$100 y tres de Cr$50”.
No se mencionan las diferentes valoraciones en relación con la vivienda ni la asignación hacia un uso más valioso,
sino que se mantiene un enfoque “clásico” para definir y asignar los derechos.
NEGLICENCIA Y PRIM ER OCUPANTE (COMING TO THE NUISANCE)

Se aplican similares consideraciones a las leyes sobre daños, desde una visión basada en la eficiencia del teorema de
Coase, en la búsqueda de una definición más precisa, en la fórmula de Hand, en una evaluación de la carga que tendría
el actor contra el grado del daño, multiplicado por la probabilidad de que ocurra (Rizzo 1980). Por los mismos
argumentos sobre la subjetividad del valor y la imposibilidad del cálculo económico para el planificador/juez, los
austríacos se han adherido a la doctrina de la res ponsabilidad objetiva, que obvia la necesidad de un análisis de
costo/beneficios centralizado. El enfoque basado en la eficiencia no solamente demanda una evaluación de la
negligencia del demandante y el demandado, sino también, en el caso de que ambos fueran negligentes, una evaluación
de quien “hubiera evitado el daño a menor costo”.
En este momento parecería obvio señalar que en los barrios informales los accidentes son evaluados con base en
lo que realmente haya ocurrido, no en una especulación sobre lo “que podría haber ocurrido en dos mundos alternativos
y luego comparar los resultados” (Rizzo 1980, p. 292). La responsabilidad objetiva provee un entorno estable para el
agente dañador, que lo incentiva a cierto nivel de análisis sobre el cuidado precautorio, que a su vez podría ser
“eficiente” como resultado de la sabiduría acumulada en relación con casos similares. Los agentes causales son
normalmente responsables de los tipos de daños previsibles, aunque pueden no serlo de todas o de algunas
consecuencias imprevisibles. La simpleza de la responsabilidad objetiva en comparación con el principio del que
“evita al menor costo” promueve la certidumbre en el orden legal informal y contribuye a una mejor definición de los
derechos de propiedad.
El enfoque se repite con la doctrina de coming to the nuisance o primer ocupante en el derecho de daños (Cordato
1998). Según esta, el agente causal no debería ser responsable de los efectos de externalidades negativas hacia un
recurso que no tiene propietario si ha llegado primero y/o los efectos no eran cuestionados por el dueño existente. Si
la eficiencia requiere la determinación de quien podría haber evitado el daño a menor costo, en este caso requiere
asimismo saber “quien debería haber llegado primero”, para maximizar el producto social total.
Como en el caso anterior, la doctrina sería eficiente de forma distinta, proveyendo un entorno legal que reduce los
costos de la incertidumbre. Cordato (1998, p. 289), pone el ejemplo de un campesino que construye un galpón para
criar cerdos y los olores que se difunden hacia los predios vecinos. Si esas tierras no tienen propietario o si, de tenerlo,
no se queja durante un cierto periodo de tiempo, se supone que el campesino se ha “apropiado” de tal uso. Si luego la
tierra es tomada en cuenta para ser desarrollada y la doctrina se aplica, los precios reflejarán la existencia de tal
“servidumbre” brindando información a los potenciales comers to the nuisance, quienes, teniendo conocimiento de la
existencia de la norma, tomarían eso en cuenta para evaluar los costos y el precio del proyecto, y puede ser que nunca
presenten una demanda. La prevalencia del principio del “primer ocupante” en los barrios informales ha sido ya
establecida.
PROVISIÓN VOLUNTARIA DE BIENES PÚBLICOS

En cuanto a la provisión de bienes públicos, la respuesta casi inmediata es que deben ser provistos por el Estado, ya
que el mercado sería incapaz de hacerlo. El caso típico, presentado por distintos economistas, es el de un faro, en
relación con el cual la imposibilidad de excluir a quien no pague, una vez que la luz es emitida, daría como resultado
una conducta de free rider, que trataría de evitar el pago, dado que es imposible evitar que vea la señal de todas
formas. El ejemplo aparece en John Stuart Mill, Henry Sidgwick y Alfred C. Pigou, con ese mismo argumento de la
“no exclusión”, y reaparece en Paul Samuelson con otro adicional, según el cual no tendría sentido excluir a los que
no pagan, ya que no hay congestionamiento en el servicio; es decir, no hay ningún costo extra, si un barco más observa
la señal del faro para guiarse. En este caso no solamente sería improbable que el sector privado proveyera los faros,
sino que, de poder hacerlo, no sería conveniente, ya que cada barco desincentivado para n avegar por dichas aguas
debido al pago del peaje por los servicios del faro, representaría una pérdida económica social
Conocida es la respuesta de Coase (1974) a este ejemplo, después de estudiar la historia de los faros en Inglaterra
y demostrando que durante varios siglos fueron financiados y administrados por los dueños de barcos y emprendedores
privados. Durante varios siglos, en Gran Bretaña, los faros fueron construidos y mantenidos por Trinity House
(Inglaterra y Gales), los Comisionados de Faros del Norte (Escocia) y los Comisionados de Faros en Irlanda, cuyo
presupuesto provenía del Fondo General de Faros, formado a su vez por los cargos que pagaban los armadores de
buques. Esto en cuanto se refiere a los faros que ayudaban a la navegación general, ya que los faros de tipo “local”
eran financiados por los puertos, que recuperaban los gastos en que incurrían mediante los cargos que hacían a quienes
los utilizaban.
Había pocos faros antes del siglo XVII. Trinity House era una institución que evolucio nó desde un gremio de
navegantes en la Edad Media, que en 1566 obtuvo el derecho a proveer y regular las ayudas a la navegación, que
incluyen, además de los faros, boyas, balizas y otras marcas.
Coase (p. 360) sostiene que “a comienzos del siglo diecisiete, Trinity House estableció faros en Caister y
Lowestoft. Pero no fue sino hasta fines de ese siglo que construyó otro. Entretanto la construcción de faros había sido
realizada por individuos particulares. De 1610 a 1675 Trinity House no construyó ningún faro nuevo. Por lo menos
diez fueron construidos por individuos particulares”. Trinity House se oponía a estas iniciativas privadas, pero los
particulares evitaban el incumplimiento del control de tal organización obteniendo una patente de la Corona, que les
permitía construir el faro y cobrar el peaje a los barcos que supuestamente se beneficiaban del mismo.
La intervención de la “Corona” y el cobro de un “peaje” parece indicar la participación estatal, por más que el
faro fuera construido por algún particular. Es decir: se necesitaría el poder estatal para tener la posibilidad de cobrar
peajes, en forma coercitiva, a los barcos que transitaran por tal ruta marítima. Pero no era este el caso. Coase subraya
que el particular presentaba una petición de los armadores y operadores de buques sobre la necesidad del faro, el
beneficio que obtendrían con él y su voluntad para pagar el peaje, por lo que se trataba de una operación voluntaria y
el Estado participaba simplemente porque se había adueñado de la autoridad para erigirlos, ya que el acuerdo entre
armadores y operadores y el particular se podría haber realizado de todas formas, sin seguir obligatoriamente ese
camino, pues los primeros aceptaban voluntariamente el pago y no actuaban como free riders.
He aquí un tema importante, ya que, según la teoría de los bienes públicos de Mill/Sigdwick/Pigou/Samuelson,
todos buscarían su beneficio inmediato, consistente en no tener que pagar dicho peaje, sabiendo que, una vez que el
faro estuviera allí, no podrían excluirlos de su uso, y que, actuando todos de esa forma, el cobro del peaje y la provisión
privada serían imposibles. Sin embargo, esto no ocurría; evidentemente había otros elementos que llevaban a una
conducta diferente, entre los cuales podemos destacar dos: un sentido de cooperación entre los armadores, aunque
fueran competidores entre sí, o que no se le diera importancia al hecho de que algunos pasarían por allí y recibirían el
servicio gratuitamente.
Buscando algún ejemplo más cercano en el tiempo y el espacio, ya vimos que los residentes de Buenos Aires no
tienen que ir más lejos del río junto al que se asienta su ciudad. Allí, en el canal por el que el río Luján desemboca en el
Río de la Plata, hay una serie de boyas con la inscripción “UNEN” y una numeración. Esta sigla significa “Unión
Nacional de Entidades Náuticas”, que reúne a los distintos clubes náuticos privados. La provisión de esta señalización
proviene de aportes voluntarios privados, que realizan estos clubes, y en definitiva de las cuotas sociales que pagan sus
socios. No parece que estos actúen como free riders e incluso, si algún barco pasa por allí y no pertenece a ninguno de
esos clubes, ello no constituye impedimento para que los demás se organicen, y provean y mantengan este sistema de
señales. Y no solo eso: los mismos clubes tienen en sus entradas sobre la costa balizas rojas y verdes, con el obvio fin de
ayudar a sus socios en la maniobra de entrada y salida, pero brindando también un servicio gratuito a quienes pasan por
allí. Nuevamente, la existencia de estos free riders no frena o limita la provisión de tales servicios.
¿Habría más señales de ese tipo, si pudiera cobrar a esos free riders? Depende de con qué se lo compare: si es con
una supuesta condición ideal, parecería que sí, y en tal caso esa comparación daría como resultado una “falla” del
mercado, pero Coase y Demsetz (en Cowen, pp. 107-120) denominan a esto “el enfoque Nirvana”: es decir, algo así
como comparar las imperfecciones de este mundo con el ideal del Paraíso, dado que lo que corresponde es comparar
arreglos institucionales alternativos; en este caso, esta provisión voluntaria privada, con una posible provisión estatal. En
el caso de las boyas UNEN mencionadas, su misma existencia es una demostración del “fracaso de la provisión estatal”,
ya que los clubes lo han hecho ante la inacción pública al respecto.
Comenta Coase una historia de notable espíritu emprendedor, relacionada con el famoso faro de Eddystone,
erigido en un peñasco, a veinte kilómetros de Plymouth. El Almirantazgo británico recibió un pedido para construir
un faro y Trinity House consideró que era imposible; pero en 1692 el emprendedor Walter Whitfield hizo un acuerdo
con Trinity House, por el que se comprometía a construirlo y a compartir las ganancias. Nunca llegó a construirlo,
pero sus derechos fueron transferidos a Henry Winstanley, que negoció un acuerdo mejor: recibiría todas las ganancias
durante los primeros cinco años y luego los repartiría en partes iguales con Trinity House, durante otros cincuenta
años. Construyó primero una torre y luego la reemplazó por otra, cuya conclusión tuvo lugar en 1699, pero una gran
tormenta lo destruyó en 1703, cobrándose la vida de Winstanley y de algunos de sus trabajadores. Dice Coase (p.
364): “Si la construcción de faros hubiera quedado solamente en manos de hombres motivados por el interés público,
Eddystone hubiera permanecido sin faro por largo tiempo. Pero la perspectiva de ganancias privadas asomó
nuevamente su horrible cara”.
Otros dos emprendedores, Lovett y Rudyerd, decidieron construirlo de nuevo, y el acuerdo se pactó en mejores
términos: una concesión por noventa y nueve años, con una renta anual de cien libras y el cien por cien de las ganancias
para los constructores. El nuevo faro se completó en 1709 y operó hasta 1755, cuando fue destruido por un incendio.
La concesión, que tenía todavía unos cincuenta años por delante, había pasado a otras manos y los nuevos propietarios
decidieron construirlo nuevamente, para lo que contrataron al mejor ingeniero de esos tiempos, John Smeaton, que
completó una nueva estructura de piedra en 1759, que se mantuvo operando hasta 1882, cuando fue reemplazado por
una estructura nueva, elaborada por Trinity House.
Según Coase, un informe del Comité de faros de 1834 reporta la existencia de cuarenta y dos faros en manos de
Trinity House, tres concesionados por ella a individuos, siete concesionados por la Corona a individuos particulares,
cuatro en manos de propietarios según distintos permisos, un total de cincuenta y seis, de los cuales cato rce estaban
en manos privadas, amparados por distintos acuerdos de propiedad. Trinity House, recelosa de la competencia, y
argumentando que bajo su égida los peajes serían más bajos, terminó consiguiendo el monopolio de los faros y todos
quedaron bajo su órbita.
En una respuesta directa a Mill, Sidgwick, Pigou y Samuelson, Coase concluye: “… los economistas no deberían
utilizar los faros como un ejemplo de servicio que puede ser provisto solamente por el Estado. Pero en este trabajo no
se intenta resolver la cuestión de cómo debería organizarse y financiarse el servicio de faros. Eso deberá esperar
estudios más detallados. Entretanto, los economistas que deseen señalar un servicio como mejor provisto por el Estado,
deberían utilizar un ejemplo que tenga más fundamento”89.
Ahora, Larry Sechrest (2004) amplía el análisis de Coase, encontrando otra serie de ejemplos en la historia
marítima. La vida en el mar antes de los vapores, la radio y el radar era muy similar a la vida en las “fronteras”, donde
los “servicios” públicos eran raros o inexistentes y su provisión quedaba en manos de particulares. Uno de los ejemplos
que presenta es la historia de los corsarios, que bien podrían ser definidos como emprendedores que proveían servicios
de defensa (y de ataque, en verdad), motivados por ganancias, una práctica que persistió durante setecientos años. Esta
figura se originó en la restitución por una pérdida ocasionada a un ciudadano por otro de otro país .Este solicitaba y
recibía una autorización para capturar barcos de la otra bandera. La primera fue otorgada en Toscana en el siglo XII
y en Inglaterra en 1243. Hubo guerras en las que participaron de corsarios. En la de Independencia de Estados Unidos
los ingleses comisionaron unos setecientos y los independentistas unos ochocientos.
El autor también presenta la historia de la provisión de información para los navegantes, que en el caso de los
Estados Unidos fue elaborada y publicada por Nathaniel Bowdicht en el famoso libro American Practical Navigator,
una edición muy completa de lo que hoy son las “cartas de navegación”, publicadas por las autoridades costeras de
distintos países. Algo similar podría decirse de la información sobre los barcos y el famoso Lloyd’s Register, con
información detallada sobre cada barco, completada luego para los barcos norteamericanos por el American and
Foreign Shipping, y para el resto de los barcos europeos por el Bureau Veritas. En la práctica, lo que habían establecido
era un sistema global de monitoreo a través de 1,500 agentes en puertos de todo el mundo. De ese modo rastreaban el
paradero de cada barco y publicaban la información en el Lloyd’s List, el registro más completo de información sobre
movimiento de barcos en el mundo.
Adicionalmente se desarrollaron en el ámbito marítimo una serie de normas y costumbres para facilitar la
comunicación entre barcos, la información sobre sus paraderos y la ayuda entre ellos, en las que no intervino ningún
organismo gubernamental o internacional. Según la teoría de Samuelson, ninguno de estos servicios hubiera sido
provisto en cantidad suficiente debido a la existencia de free riders o “colados” del esfuerzo ajeno. Sin embargo, la
historia muestra que no es así; que hubo faros y muchos más servicios marítimos provistos voluntariamente. Así que
la provisión estatal de servicios públicos ha de buscar otra luz que los guíe, si es que la hay.
En el capítulo anterior vimos los cuestionamientos de la economía experimental a la teoría de los juegos, en el
sentido de que, basándose la primera en un supuesto individuo maximizador de ingresos, concluye en las pocas o nulas
89
. Encontrarlos no será sencillo, sobre todo teniendo en cuenta las objeciones que señala, por ejemplo, Hoppe (1993, p. 5): “ Aun el análisis más superficial no dejaría
de señalar que utilizar el mencionado criterio de no exclusión, más que presentar una solución sensible, lo pondría a uno en problemas. Si bien a primera vista parece
que algunos de los bienes y servicios provistos por el Estado califican ciertamente como bienes públicos, por cierto que no resulta obvio cuántos de esos bienes que
son provistos por los Estados caen bajo la definición de bienes públicos. Ferrocarriles, servicios postales, teléfonos, calle s y otros parecen ser bienes cuyo uso puede
ser restringido a las personas que los financian y parecen, por lo tanto, ser bienes privados. Y lo mismo parece ser en el caso de ese bien multidimensional llamado
‘ seguridad’: todo para lo que podría obtenerse un seguro debería cal ificar como un bien privado. Sin embargo, esto no es suficiente. De la misma forma en que
muchos de los bienes provistos por el Estado parecen ser bienes privados, muchos bienes producidos privadamente parecen caer en la categoría de bienes públicos.
Claramente, mis vecinos se beneficiarían de mi prolijo jardín de rosas —disfrutarían la vista del mismo sin tener que ayudarme con él—. Lo mismo sucede con todo
tipo de mejoras que podría realizar en mi propiedad, que mejorarían también el valor de las propiedades vecinas. Aun aquellos que no ponen dinero en su sombrero
se benefician de la actuación de un músico callejero. Aquellos pasajeros del ómnibus que no me ayudaron a comprarlo se benefi cian de mi desodorante. Y todo el
que alguna vez se encuentre conmigo se beneficiaría de mis esfuerzos, realizados sin su apoyo financiero, de convertirme en la persona más sociable. Ahora bien: en
vista de que todos estos bienes —jardines de flores, mejoras en las propiedades, música en la calle, desodorantes, mejoras personales— parecen tener claramente las
características de bienes públicos, ¿tienen que ser provistos por el Estado o con asistencia del mismo?”.
posibilidades de cooperación ante la posibilidad de ser free riders. Los juegos repetidos primero mostraron la
posibilidad lógica de que individuos que persiguen su propio interés estén motivados para cooperar, y luego los
experimentos mostraron que individuos de carne y hueso tienen motivaciones diversas que abren la puerta a la
cooperación y la provisión voluntaria de bienes públicos.
No obstante, falta un elemento más: el papel del emprendedor. Este es el que descubre y evalúa las oportunidades
para proveer bienes y servicios, cuando estos son valorados por los consumidores, e incluso intenta desarrollar formas
de producirlos que resuelvan los problemas de los bienes públicos. En este sentido, son “emprendedores
institucionales”. Un típico ejemplo de esto es el desarrollo de barrios privados, como forma de proporcionar un servicio
que, al menos en su definición, parece tener características de “no exclusión”. Con esta innovación institucional el
emprendedor puede proveer ahora ese servicio y, ante el fracaso de su provisión pública y la inseguridad reinante, o
los malos servicios públicos, proliferan los barrios privados. Y no solamente en Argentina o en América Latina. Este
fenómeno, que se ha extendido en la Argentina, especialmente en los suburbios de la ciudad de Buenos Aires, es
analizado pensando en los Estados Unidos por Robert Nelson, de la Universidad de Maryland (2004).
Según el autor, desde los años sesenta el papel que históricamente cumplieron los gobiernos locales ha pasado en
buena medida en los barrios a manos privadas. En 1970 tan solo un 1% de todos los norteamericanos vivía en un
barrio privado, pero hoy la cifra alcanza el 17%. Desde esa fecha, un tercio de todas las viviendas construidas se han
levantado en este tipo de barrios, y un 50% de las construidas en las principales áreas metropolitanas.
Existen en los Estados Unidos tres formas legales respecto a la propiedad conjunta de áreas residenciales: la
asociación de propietarios, el condominio y la cooperativa. Según el primero de los casos, cada persona es dueña de
su vivienda; la asociación es una entidad legal separada, propietaria de las áreas comunes, como calles, parques, plazas.
Todo nuevo vecino debe sumarse a la asociación, que aplica el contrato/reglamento en que se determina el uso y la
modificación de las unidades y otras partes. Cada participante es, entonces, un “accionista”. En un condominio, cada
propietario es dueño de su unidad de vivienda y eso lo hace automáticamente dueño de un porcentaje de las áreas
comunes. Es bastante similar al anterior. La tercera es la cooperativa, que normalmente se enmarca en el caso de la
propiedad colectiva de un solo edificio. Estas cooperativas se hicieron populares en Nueva York después de la Segunda
Guerra, como una forma de evitar el control de los alquileres, y en este caso la propiedad es totalmente colectiva,
incluyendo las distintas unidades. Los ocupantes individuales tienen derecho a usar una unidad determinada, pero no
son estrictamente dueños de ella.
El avance de las dos primeras modalidades ha sido impresionante. Había unos 85,000 condominios en 1970 y en
1998 ya eran 5,078,756. En el caso de las asociaciones de propietarios, pasaron de 265,000 en 1970 a 10,562,964 en
1998. Las cooperativas simplemente se duplicaron, pasando de 351,000 a 748,840. Las tres formas significan un total
de 16,390,560 de viviendas.
Desde la perspectiva económica, los barrios privados son una forma de solucionar lo que se ha llamado “tragedia
de la propiedad común”, que aparece cuando nos encontramos con un recurso que es propiedad de todos, pero termina
siendo de nadie y permite la provisión de bienes públicos. En tales circunstancias esa propiedad común termina siendo
desatendida, como suele observarse, por ejemplo, en un “baldío” que no tiene propietario. Nelson afirma que los
barrios privados tienen algunas ventajas sobre los gobiernos locales: pueden realizar todo tipo de contratos comerciales
y de servicios, contratar empleados —como lo hacen las empresas privadas— y se crean con mucha facilidad, cosa
que no sucedería con un municipio.
Incluso llega a proponer que los actuales barrios abiertos puedan solicitar su conversión a privados, con lo que —
argumenta— se obtendría una mayor seguridad e incentivos para mejorar muchos barrios que hoy están en parte
abandonados, tanto por las autoridades como por los mismos vecinos.
También existen soluciones “institucionales”, considerando a estas como las que hacen uso de “instituciones” en
el sentido de reglas de juego, en muchos casos desarrolladas en la sociedad de forma evolutiva y espontánea.
Los bienes públicos pueden ser provistos en forma voluntaria, cuando se atan a la producción de un bien privado.
Así, por ejemplo, la televisión abierta es un bien “público”, pues no se puede excluir a los que no pagan, pero se financia
a través de la publicidad, un bien “privado”, pues quien no paga es excluido de dar a conocer su producto. La asimetría
de información puede resolverse a través de garantías o certificados de calidad de terceros, o por el desarrollo de una
reputación a largo plazo por parte del vendedor.
Esto demuestra que hay algo débil en la teoría de los bienes públicos, no tanto en la descripción de las
características de esos bienes y servicios, sino en su conclusión de que ellos solamente pueden ser provistos por el
Estado. Hay ejemplos de esos mismos servicios que son provistos por el mercado: seguridad privada, televisión
abierta, radio y otros. Es más: las innovaciones tecnológicas van cambiando permanentemente las características de
determinados bienes y servicios, en la medida que permiten la exclusión de los que no pagan y, por lo tanto, la
provisión de los mismos en relación directa con su pago. Este es el caso de la televisión por cable, por ejemplo.
En definitiva: antes de cargar al Estado con la provisión de todo tipo de bienes y servicios porque presentan las
condiciones de no exclusión y no rivalidad, hay que estudiar muy bien si no hay soluciones voluntarias, que permiten
obtenerlos. Por ejemplo, toda actividad comunitaria que se realiza voluntariamente resulta en la provisió n de un bien
público: las organizaciones de solidaridad o socorro mutuo, las de beneficencia, las asociaciones vecinales que se
encargan del mantenimiento y cuidado de lugares públicos, etc.
La “adopción” por parte de individuos o personas de carreteras, plazas o parques para encargarse de su
mantenimiento se logra de la misma forma que se resuelve el carácter público de la televisión abierta, por medio de la
publicidad. Quienes lo hacen reciben la satisfacción de su reconocimiento.
Un ejemplo reciente fue informado por CNN90: los residentes de la isla de Kauai, en el archipiélago de Hawaii, se
juntaron voluntariamente para reparar el parque natural estatal, que se encontraba abandonado, en vista de que el gobierno
había manifestado no tener recursos para hacerlo. El gobierno estimaba que tardaría unos dos años en hacer el trabajo.
Entonces Iván Slack, propietario de Napali Kayak, consideró que si el parque permanecía cerrado por ese tiempo su
empresa de alquiler de kayaks desaparecería, por lo que reclutó a otros comerciantes y residentes de la zona, y se pusieron
a trabajar. Juntaron dinero y repararon el parque a tiempo para la siguiente temporada turística.
Las acciones comunitarias son una solución para la provisión de “bienes públicos”. Algunos sostienen que de
todas formas no sería suficiente; que no se puede confiar solamente en estos mecanismos. Puede ser. Pero también
hay que tener en cuenta que la provisión estatal puede terminar desplazando a este tipo de soluciones.
Otro ejemplo de provisión privada de bienes públicos se relaciona con los servicios provistos en “red”. Hace unos
años, Tyler Cowen, de George Mason University, sostuvo que si las empresas eran capaces de proveer dicho tipo de
bienes, también lo serían de coludirse y excluir a la competencia, en particular en las que denomina “industrias de
red”. En estas industrias el valor del bien se incrementa a medida que aumenta el número de usuarios: tarjetas de
débito, teléfonos y software son ejemplos habituales. En este tipo de industrias la provisión descentralizada podría
llevar a la proliferación de productos que no son compatibles entre sí, y si las empresas se asociaran para acordar un
“estándar común”, también lo podrían hacer para actuar como un cartel y fijar los precios.
Pero ahora Bryan Caplan y Edgard Stringham (2003) sostienen precisamente lo contrario y reafirman la opinión
original. Presentan varios ejemplos. El primero de ellos son las tarjetas de crédito. Tienen esas mismas características,
ya que el valor se incrementa a medida que aumenta el número de consumidores, comercios y bancos que participan.
Sin embargo, no solamente existen varias “redes” como distintas tarjetas de crédito y conviven en el mercado algunas
muy grandes con otras regionales, sino que es notablemente intensa la competencia “dentro” de algunas de ellas,
particularmente Visa y Mastercard. Visa surgió en 1966, cuando el Bank of America otorgó licencias y luego
independizó el sistema. Algo similar sucedió con Mastercard y años después con Sears, al crear Disco ver. Estas tarjetas
permiten la competencia interna, donde diversos emisores compiten entre sí para atraer clientes. Existen en los Estados
Unidos unos 7,300 emisores de tarjetas Visa, cada uno de los cuales establece sus cargos, tasas de interés y estrategias
de marketing.
90
. “ Island DIY: Kauai residents don’t wait for state to repair road”; CNN, April 9, 2009.
El segundo ejemplo lo proporcionan los bancos. Forman también una industria en “red”, que cobra cuerpo en los
servicios de compensación bancaria, donde se concilian las emisiones de cheques de cada uno de los bancos. En su
origen, las casas de compensación fueron establecidas por los mismos bancos. Sin embargo, esto no facilitó que
actuaran como un cártel, sino que, al contrario, la competencia fue muy intensa. Y no es que no lo intentaran: los
autores subrayan que en 1873 la Cámara de Compensación de Nueva York decretó que ningún banco pagaría interés
sobre los depósitos, pero esto fue aceptado “solamente” por tres cuartas partes de los bancos. Con ello cayó todo el
acuerdo, porque ninguno de los que aceptaron creía que podía sostenerse ante la competencia de los que no ingresaron
en el acuerdo y pagarían interés a sus depositantes. Al poco tiempo, el intento era abandonado.
Hace muchos años ya, Ronald Coase demostró cómo fue posible que los mercados proveyeran “faros”, en vista
del fracaso que había propuesto Samuelson. Ahora Caplan y Stringham nos dicen, además, que no solamente pueden
proveer “compatibilidad de servicios”, sino que lo hacen sin unirse contra los consumidores.
La característica central —no ya desde el punto de vista tecnológico, sino por sus implicaciones respecto de la
teoría económica— es que se trata de servicios en red, los cuales tienen una característica particular, como es la
existencia de “externalidades de red”. ¿Qué quiere decir esto? Existe una vieja ley en economía conocida como “ley
de rendimientos decrecientes”, según la cual, manteniendo estables los recursos que intervienen en la producción
menos uno de ellos, a medida que se incrementa este el producto total tenderá a crecer cada vez en menor proporción,
hasta dejar de hacerlo e incluso empezar a decaer.
Pero, en los servicios en red, el asunto es diferente, al menos por un tiempo, ya que cuanto más se extiende una red
más valor tiene. Expliquemos esto: una red de teléfonos celulares es más valiosa cuanto mayor sea el número de personas
que formen parte de ella, ya que de esta manera aumentan igualmente las posibilidades de comunicación. Esta
característica de las redes ha dado nacimiento a una enorme literatura económica, en la que se analiza este efecto y sus
posibles consecuencias: entre ellas, que, debido a economías de escala, habría una tendencia a que exista un solo
proveedor, “monopolios naturales”. Pero no para Robert Miller (2003), quien señala que este es un fenómeno que el
mundo moderno ya ha vivido. Y su ejemplo no es otro que los ferrocarriles.
Estos tienen las mismas características de los servicios en red, no solo porque son una forma de “comunicación”
—no física, sino virtual—, sino porque su historia muestra pasajes muy similares a lo que s e observa ahora en el área
de la tecnología de la información y la comunicación. Como Internet, su nacimiento no tuvo que ver con el uso que
posteriormente se le dio. Los primeros fueron desarrollados para transportar carbón desde las minas hasta los puertos.
Solamente con la construcción de la Stockton & Darlington Railway, en 1825, se descubrió que podían ser utilizados
para transportar personas. Y que también eran útiles para transportar todo tipo de bienes, no solamente carbón y
personas, fue descubierto por el Liverpool and Manchester Railway.
En su crecimiento poco tuvieron que ver los gobiernos, aunque en algunos países europeos los subsidiaran. Hubo
“burbujas” de inversores y se manifestaron las que ahora se llaman leyes de Metcalfe y DeLong, que explican la
multiplicación de conexiones a medida que una red se extiende, la que a su vez explica que las primeras inversiones
presenten rendimientos crecientes, que luego caen e incluso desaparecen. Esta falta de rentabilidad llevaría
eventualmente a la consolidación o cartelización y, finalmente, al monopolio.
Si esto fuera así, nuestro futuro estaría en problemas, ya que tendríamos por delante un monopolio de Internet y
de las comunicaciones, lo cual no es bueno para ningún consumidor. Pero ¿es realmente así? La historia de los
ferrocarriles nos sugiere otra cosa: cuando toda la consolidación de las distintas empresas ferroviarias había tenido ya
lugar, otras “tecnologías” del transporte estaban destruyendo el supuesto monopolio del transporte. Si alguna vez el
ferrocarril llegó a tener algún tipo de monopolio, el automóvil le dio un golpe de muerte.
Lo mismo parece estar sucediendo en otras redes actuales, como las de la telefonía, que presentan las mismas
características de “externalidades de red”. Por el momento, en tanto el mercado no ha sido cubierto, hay lugar para el
crecimiento de distintos proveedores, pero cuando este punto se alcance solamente se podrá crecer reduciendo costos y
absorbiendo competidores. Tal vez quede uno solo. Pero ya la tecnología, como la telefonía por Internet, está destruyendo
ese supuesto monopolio, incluso antes de que llegue a formarse.
Stringham (1988-1999) ofrece otros ejemplos interesantes de provisión privada de bienes, con características de
“públicos”:
Una universidad es como una comunidad autocontenida, que ofrece un conjunto de servicios educativos, pero también
otros como seguridad y vivienda. Se cita al vicepresidente del College of the Holy Cross cuando afirma:
“empleamos una pequeña fuerza policial, manejamos algunas cuestiones legales y operamos un pequeño cuerpo
judicial: somos al mismo tiempo una pequeña corte de justicia y un gobierno local”.
Las universidades han creado esos sistemas judiciales “privados”, para resolver cierto tipo de problemas
que suelen presentarse en las actividades educativas, las relaciones entre los alumnos, de estos con los
profesores, y en general la vida en el campus.
Lo mismo podría decirse de las normas en los deportes. En el caso del fútbol, por ejemplo, existe un c onjunto de
normas que se aplican en todos los países y regulan no solamente cuestiones afines relativas al juego, sino
también a las transferencias de jugadores y otras. Estas normas las dicta un organismo “no gubernamental”,
como es la FIFA. Lo mismo sucede con muchos otros deportes.
Pero tal vez el ejemplo de mayor magnitud económica sea el del comercio internacional. Stringham se pregunta
qué sucede si existe una disputa entre un exportador norteamericano y un importador de Singapur, ya que no
existe ningún “gobierno mundial” con jurisdicción sobre todos los comerciantes. La respuesta es que se han
creado en el tiempo diversos organismos privados, que elaboran normas y actúan de árbitros en estas disputas.
Las partes de un intercambio, además, pueden elegir entre distintos proveedores de “justicia” al acordar una
jurisdicción donde se resolverían las disputas.
Las tarjetas de crédito, ya mencionadas, cumplen, por otra parte, un papel fundamental, vinculando sistemas
bancarios que están sujetos a muy diferentes jurisdicciones legales. De otra forma sería imposible que un
local comercial aceptara el pago de un extranjero, que tiene una cuenta bancaria en una institución
absolutamente desconocida. Curiosamente, las tarjetas de créditos son un “servicio en red”, y se las valora
más cuanto mayor es el número de personas y de comercios que pertenecen a ellas. Esto, se dice, llevaría a la
existencia de un monopolio. Sin embargo, no solamente hay un buen número de ellas, sino que compiten
intensamente entre sí.
Lugares como Disneyworld no dejan de ser prácticamente “ciudades privadas”, donde las normas y la seguridad
son provistas por el propietario. Las normas de seguridad son diferentes de las que existen fuera de allí: los
encargados de la misma tienen estrictas instrucciones para tratar de la mejor manera a los clientes. En los
recientes casos de accidentes trágicos ocurridos, haría falta una tercera parte entre el damnificado y la
empresa, papel que en este caso cumple la justicia estatal, pero también, en parte, una aseguradora privada.
Quiere decir que el mercado provee ya mucha más “justicia” de la que imaginamos o, al menos, de la que imagina la
teoría económica convencional, para la cual todo esto sería imposible.
SOLUCIONES A LOS PROBLEMAS

DE INFORMACIÓN ASIMÉTRICA
Debido a problemas de información, algunos autores proponen soluciones de políticas públicas a problemas relacionados
con los controles de calidad y seguridad de los productos y servicios, lo que se lograría a través de regulaciones, licencias,
permisos, certificaciones otorgadas por alguna agencia pública 91.
91
. Incluso un autor clásico como John Stuart Mill (1850) planteaba: “ La competencia es la mejor seguridad de precios bajos, pero de ninguna forma asegura la
calidad. Anteriormente, cuando los productores y consumidores eran menos numerosos, era una seguridad para ambos. El me rcado no era suficientemente grande
ni los medios de publicidad suficientes para permitir a un comerciante hacer una fortuna atrayendo continuamente nuevos clientes: su éxito dependía de retener a
los que tenía; y cuando el comerciante proveía buenos artículos, o cuando no, el hecho se conocía de inmediato por los afectados, y adquiría un carácter de
comerciante honesto o deshonesto más importante para él que la ganancia que pudiera realizar engañando a clientes casuales. Pero en la gran escala de las
transacciones modernas, con una gran multiplicación de la competencia y un inmenso incremento en la cantidad de negocios que compiten, los comerciantes
En una época de una economía artesanal, las relaciones personales eran continuas y esto garantizaba la calidad,
ya que el comerciante tenía un incentivo para no engañar a su cliente: debía cuidarlo para que regresara. Ahora, dadas
las características del mercado actual, especialmente la extensión y volumen, las relaciones serían impersonales, se
podría engañar a los clientes y no se desarrollaría un buen “carácter”.
Pero esto no es así. Por un lado, existen todavía una gran cantidad de productos y servicios que se ofrecen en vista
de un alto contenido de compromiso personal. Esto es particularmente importante en el caso de servicios profesionales,
por ejemplo, donde el buen nombre del médico o del abogado, del arquitecto o del electricista, son fundamentales para
retener y ampliar la clientela. La reputación cumple un papel central como incentivo en relación con la calidad y para
tratar honestamente con los clientes: solamente si estos quedan satisfechos con el servicio volverán a solicitarlo y lo
recomendarán a otros; si no es así, no volverán y difundirán comentarios y evaluaciones negativas, que reducirán las
posibilidades de obtener nuevos clientes. Estos profesionales se ocupan, y mucho, de transmitir este tipo de información.
No debe extrañar encontrar en el consultorio de un médico una cantidad de diplomas sobre la participación en distintos
cursos y congresos, con los que pretende informar sobre la calidad de la formación que ha recibid o. Los jóvenes
universitarios solicitan el diploma para señalar su calidad como potenciales empleados, en una situación en la que el
contratante carece de información sobre los candidatos. Se denomina a esto “señalamiento”. Por cierto, las empresas
invierten también muchos recursos en seleccionar al personal, persiguiendo el objetivo de resolver esos problemas de
información asimétrica: es decir, ambas partes hacen esfuerzos para eliminar la asimetría y lograr suscribir un contrato
(Spence 1973).
Las empresas de seguros de salud, en cambio, economizan lo que pueden respecto a las necesidades de
información y reducen la necesaria a las distintas empresas que ofrecen el servicio, cada una de las cuales evalúa a su
vez los médicos que ofrecerá. Estas empresas desconocen quiénes entre sus potenciales clientes son los que implican
mayor o menor riesgo. Para resolver esa asimetría de información, proponen distintos planes, de tal forma que, por
ejemplo, los de menor riesgo elijan voluntariamente un seguro más barato, con menos cobertura y franquicias. De otra
forma, una cobertura única castigaría a estos potenciales clientes con primas muy elevadas.
Las empresas, en todo caso —ya sea en esta actividad o en cualquier otra— consideran muy importante la reputación
y el prestigio, lo que se refleja en la calidad de su marca. Este valor intangible, pero real, actúa como un poderoso
incentivo para garantizar la calidad del producto o servicio. Por otra parte, como aumenta el carácter impersonal de los
intercambios, se desarrollan “instituciones” para compensar esta falta de conocimiento personal del proveedor. Así, por
ejemplo, nos encontramos con una gran cantidad de agencias de control de calidad —o en uno de los casos de mayor
impersonalidad, como es Internet—, el desarrollo de mecanismos de evaluación y reputación, como la opinión sobre la
confiabilidad del vendedor, que colocan los compradores en sitios tales como eBay o Mercado Libre.
Lo que se necesita aquí es una seguridad sobre el cumplimiento de una promesa, en u na situación en que la
información es asimétrica: el médico o el mecánico saben mucho más sobre la salud humana o el funcionamiento de
los motores de lo que uno puede saber, pero no hace falta reducir esa asimetría, tratando de aprender medicina o
mecánica automotriz; solamente es necesario encontrar un médico o un mecánico honestos, en los que poder confiar.
Esta información suele transmitirse por canales informales: parientes, amigos y conocidos suelen recomendar o
advertir sobre unos u otros92.
El tan vilipendiado intermediario cumple un papel similar. Si pretende retener a sus clientes, los tiene que asesorar
bien en su compra o venta. Esto sucede típicamente con los agentes inmobiliarios, o los de barcos o autos. Una mala
dependen tan poco de clientes permanentes que su carácter ya les es menos esencial, como también hay mucha menos certidumbre que adquieran el carácter que
estos merecen”.
92
. Comenta Klein (2002): “ Una empresa de herramientas como Black & Decker fabrica centenares de productos diferentes, pero sus clientes generalizarán en cierta
medida sobre todos ellos, basados en la experiencia con unos pocos. Al aumentar su base de productos, la compañía hace transacciones frecuentes con muchos
clientes, dándoles una mejor oportunidad para evaluar su confiabilidad. De esta forma, Black & Decker se convierte en un proveedor de seguridad, al mismo
tiempo que de herramientas. El genio inventor podrá crear, ex novo, en el taller de su sótano fantástica herramienta nueva, pero no será un buen producto hasta
que se combine con seguridad. Un inventor puede considerar ventajoso para él vender su invento a Black & Decker y dejar que la empresa lo ofrezca en el
catálogo de su marca. En cierto sentido, Black & Decker es el experto que informa al cliente sobre su confiabilidad”.
reputación en el mercado puede destruir su negocio. En el caso del inmobiliario, es él quien conoce la casa, las alternativas
disponibles en el mercado, y trata de encontrar aquella unidad que más se acomode a las preferencias de su cliente. El
que lo haga mejor prosperará. Este intermediario ahorra a las partes una gran cantidad de tiempo en la búsqueda de
información. Al comprador le evita tener que recorrer barrios completos y visitar numerosas casas para averiguar sus
precios y condiciones, algo que, por supuesto, cualquiera puede hacer, ya que no es obligatorio utilizar los servicios del
intermediario. Si lo hace mucha gente es porque ese servicio es valioso de alguna forma.
También hay revistas especializadas, que transmiten información sobre productos y servicios, y realizan pruebas.
Hay, asimismo, agencias o asociaciones que otorgan aprobaciones o certificaciones de calidad. Un servicio similar
prestan los críticos literarios o cinematográficos con sus calificaciones sobre películas, libros o restaurantes. Agencias
de empleo y brókers de inversiones también cumplen estas funciones.
Lo mismo puede decirse de las franquicias. Un local de venta de hamburguesas tendría que hacer un esfuerzo
importante para darse a conocer entre sus potenciales clientes, pero si es una franquicia de una cadena mundialmente
conocida ese esfuerzo no será necesario, ya que los clientes saben que encontrarán allí el mismo producto que la
compañía ofrece en todo el mundo.
En el año 2001, George Akerlof obtuvo el Premio Nobel en Economía, en buena medida gracias a un famoso
artículo en el que pone como ejemplo el mercado de autos usados, planteando el dilema que constituye la existencia
de lo que en Estados Unidos llaman lemons; es decir: autos usados de mala calidad, que tal vez por aquí llamaríamos
chatarra.
Akerlof exponía un problema que puede resumirse así: solo el vendedor sabe si su auto es una chatarra o no, pero no
es algo que vaya a decir voluntariamente; el comprador no tiene esa información y por consiguiente no puede diferenciar
entre un auto bueno y otro malo. Esos compradores, sabiendo que existe chatarra en el mercado, van a estar dispuestos a
pagar un precio promedio inferior, pero a ese precio los vendedores de autos buenos no estarían dispuestos a venderlos,
por lo que se daría el lamentable resultado de que no los ofrecerían, y por consiguiente a ese precio todos los autos ofertados
serían pues.... chatarra.
Si bien Akerlof señala al final de su artículo algunos mecanismos mediante los cuales el mercado se encarga de
resolver este problema, pone el énfasis en el “fracaso” del mercado, por la asimetría de información existente. También
señala que existen en el mercado mecanismos tales como garantías, la reputación del vendedor y su “marca”, que
generan la información necesaria para diferenciar buenos y malos autos.
Ahora otros dos autores presentan a Akerlof más ejemplos de cómo funciona el mercado, a pesar de esos
problemas. Son Mark Steckbeck y Peter Boettke (2001). Ellos sostienen que los emprendedores innovan
permanentemente para resolver problemas como el de los lemons, y que esto se observa particularmente en Internet,
un mercado donde los participantes se encuentran fuera de los marcos legales formales y en los que, según el
razonamiento de Akerlof, deberían florecer las conductas oportunistas.
En Internet, el comprador no puede ver el producto que pretende comprar, los participantes de la transacción están
muchas veces muy distantes entre sí, el pago se realiza antes de la entrega y la probabilidad de otras compras puede
ser muy baja, en concreto para los que participan en remates y subastas. En tal entorno debería predominar la conducta
de los que venden chatarra. Sin embargo no es así: esos mercados florecen debido a la gran cantidad de mecanismos
generados para fomentar la confianza, entre los que la reputación del vendedor tienen un gran relieve.
Veamos el caso de los libros usados, cuya venta por Internet se estima alcanzará este año los 38,000 millones de
dólares (¡!). Hay aproximadamente unos 10,000 vendedores de libros usados en todo el mundo, participando en tres redes:
Abebooks, Bibliofind (comprada luego por Amazon) y Alibris. Estas redes controlan el comportamiento de sus miembros,
para asegurar la reputación y credibilidad, un servicio similar al que, entre otros, proporciona también eBay.
En el caso de Internet, no solamente no existe ninguna regulación al respecto, sino que incluso ni siquie ra existe
el gobierno que pudiera imponerla en ese medio. Según los autores, los problemas de Akerlof no prevalecen sino las
soluciones de Hayek —otro premio nobel—, según el cual nuestro desconocimiento del producto específico es
reemplazado por la experiencia con la persona que lo proporciona y la competencia es, en gran medida, una
competencia por la reputación y el buen nombre en el mercado.
¿BIENES PÚBLICOS?
Por otra parte, muchas veces se habla de bienes públicos, porque ya desde hace mucho tiempo el Estado los provee,
pero no porque satisfagan las condiciones técnicas de ese tipo de bienes (no exclusión y no rivalidad en el consumo).
Muchos hemos nacido y crecido en un sistema en el que el Estado proporciona ciertos “servicios”, dándose por sentado
que el gobierno debe proveerlos necesariamente como única alternativa posible. De este modo se han creado hábitos
que impiden analizar ciertos temas con la apertura mental necesaria y no se consideran todas las opciones posibles, ni
se ponen en tela de juicio algunas de esas supuestas verdades “inmutables”.
Es cierto que amplios sectores de la opinión pública han sido receptivos a influencias intelectuales, en el sentido de
aceptar que el Estado no puede ni debe ocuparse de todo. Sin embargo, queda mucho por hacer para lograr una adecuada
comprensión de lo que puede realizar el mercado. Este enfoque probablemente demande un esfuerzo por parte de los
lectores, puesto que habrá que dejar de lado prejuicios y hábitos heredados desde hace bastante tiempo. Es necesario
considerar otras alternativas más modernas, respaldadas actualmente por una abundante bibliografía con
fundamentaciones de gran consistencia 93.
Este es el caso de la provisión de rutas y caminos; parece imposible pensar en otra alternativa que no sea la de que
lo haga el gobierno. Pero repasemos la teoría que supuestamente nos dice cuáles bienes y servicios no podrían ser
provistos por el mercado. Estos deberían cumplir con las condiciones antes planteadas. ¿Existen en el caso de caminos
y rutas? No en el caso de la “no exclusión” a los que no pagan, ya que sabemos que esto se logra con un sistema de
peaje. Tampoco cumple con la otra condición de no rivalidad en el consumo, y esto lo sabemos muy bien cada vez que
nos quedamos atascados en el tránsito: el “consumo” o uso de caminos y rutas es claramente rival, pasado cierto punto.
No obstante, parece poco concebible que sea el mercado el que nos provea estos servicios de la misma manera
que a un ciudadano de la ex Unión Soviética le costaría entender que las empresas privadas proveerán los servicios de
comunicación telefónica, si nació y se educó conociendo solo el servicio estatal y sin información de lo que sucede en
otros países del mundo. Sin embargo, en el caso que consideramos en este trabajo, no solo es posible la actividad del
mercado, sino que es muy conveniente y ventajosa. La provisión de rutas y calles por parte del mercado es mejor por
varias razones:
1. La provisión de estos bienes estaría ligada a las necesidades de los usuarios y no sería consecuencia de
programas gubernamentales, que responden a prioridades o “influencias” políticas.
2. Las rutas tienen forzosamente que cubrir sus costos de construcción y mantenimiento, y deben construirse
donde son más necesarias; deben al mismo tiempo generar ingresos que justifiquen el gasto realizado.
3. La rapidez de respuesta ante una necesidad por parte del sector privado es bien distinta de la del sector estatal.
No es extraño encontrar obras que tardan décadas en concluirse, como ha sucedido con muchos de los accesos a la
ciudad de Buenos Aires.
4. Como las actividades privadas se hacen cargo de los impuestos, en vez de gastar fondos públicos aportan
recursos para financiar lo que se consideran las actividades específicas del gobierno de proteger los derechos de todos.
93
. El esfuerzo a que nos referimos está bien descrito por Rothbard, al señalar: “ El liberal que quiere reemplazar al gobierno por empresas privadas en las áreas de
servicios es tratado de la misma forma como se trataría a alguien que propusiera que el gobierno no proveyera más zapatos en un lugar donde viene teniendo este
monopolio desde tiempos inmemoriales. En este supuesto, si el gobierno, y solo el gobierno, hubiera tenido el monopolio de la producción y venta minorista de
zapatos, tratemos de imaginarnos de qué modo trataría la mayoría del público al liberal que propusiera que el gobierno abandonara la industria del calzado y
permitiera que los zapatos fuesen provistos por la empresa privada. Sería tratado como sigue: la gente gritaría: ¡Cómo se atreve usted! ¿Se opone a que la gente, y
los pobres, usen calzado? ¿Quién proveerá calzado a la gente, si el gobierno no lo hace? Díganos, ¡sea constructivo! Es fácil criticar al Estado y señalar las fallas,
pero ¿ quién nos proveería de calzado? ¿Qué gente? ¿Cuántas tiendas de calzado habría disponibles en cada ciudad y p ueblo? ¿Cómo se capitalizarían las firmas de
calzado? ¿Cuántas marcas habría? ¿Qué materiales utilizarían? ¿Cuáles serían los precios del calzado? ¿No se necesitaría regular la industria del calzado para ver
que el producto sea adecuado? ¿Y quién proveería de calzado a los pobres? Supongamos que una persona pobre no tuviera dinero ni para comprar un par”.
(Rothbard 1973, p. 178).
5. Se optimizan los costos de los operadores privados, debido a que están sujetos a la competencia 94.
Por cierto, estas conclusiones tardan bastante tiempo en llegar a los funcionarios políticos, y en muchos casos
todavía no han llegado, pero es interesante señalar que ya fueron descritas hace más de doscientos años por quien es
considerado el padre de la economía moderna 95. Obviamente, Adam Smith no se sorprendería en absoluto al transitar
por las rutas gubernamentales y comprobar el lamentable estado en que se encuentran, debido a la negligencia estatal.
Por último, las políticas estatales distorsionaron todo el mercado del transporte, al tomar en sus manos la
infraestructura e imponer ciertas fuentes de financiación que perjudicaron a ciertos medios de transporte y beneficiaron
con subsidios a otros. El transporte automotor fue subsidiado de varias maneras. En primer lugar, se construyó la
infraestructura necesaria para su utilización: primero con aportes directos del presupuesto estatal; después con un
impuesto específico a los combustibles, por el cual los propietarios de automóviles (consumidores de naftas)
subsidiaron a los propietarios de camiones (consumidores de gasóleo), pese a que estos son los principales
responsables del deterioro de las rutas. Un camión de treinta toneladas de carga neta tiene un poder de destrucción del
camino equivalente al de setenta mil automóviles particulares. En este último caso, todas las maquinarias que utilizan
gasóleo —como, por ejemplo, las agrícolas— terminaron también pagando la construcción y mantenimiento de las
rutas, aun cuando nunca transitaron por ellas. Además, el precio del gasóleo estuvo fijado durante décadas en una cifra
muy inferior a la del mercado internacional.
Los fondos creados sobre la base de impuestos a los combustibles fueron rápida presa de necesidades políticas y, por
lo tanto, resultaron destinados a cubrir otras áreas del creciente gasto público. Pero esto no es lo principal: el impuesto a
los combustibles no logra vincular el uso de determinada infraestructura con su sostenimiento. Están expuestos a ser
desviados de su fin específico, originan un mayor costo administrativo y la asignación de recursos para inversión no se
hace de acuerdo con la demanda de tránsito, sino a criterios políticos, lo cual genera dos problemas: falta de obras en
zonas de gran demanda, como son los accesos a grandes ciudades, y ejecución de obras de fomento en zonas totalmente
desérticas y carentes de justificación económica. Las obras contratadas por el gobierno son más caras que las que ejecutan
los particulares (Hardoy y Laura 1991).
Además, el impuesto sobre el gasóleo grava actividades que no tienen relación con los caminos, tales como el uso
de maquinarias agrícolas, de generadores de energía que impulsan máquinas en las fábricas, y hasta se da una situación
94
. En el Informe sobre la Octava Mesa Redonda de Economía del Transporte, que proporcionó la Conferencia Europea de Ministros de Transporte, celebrada en
P arís el 9 y 10 de febrero de 1989, se intercalaban ventajas adicionales a las apuntadas:
“ La financiación privada puede tener varias ventajas. Los inversores privados prefieren poner su dinero en las rutas más rentables; por ejemplo, aquellas en las
que la demanda es mayor y en las que las autopistas ofrecen el mejor servicio. En otras palabras, la financiación privada asegura que no se construya una
capacidad excedente y limita el campo de acciones políticas.
Más aun, genera recursos considerables para mantener rutas existentes y para construir otras nuevas. Las autopistas privadas se mantienen generalmente en
niveles muy elevados. El financiamiento privado asegura que haya recursos suficientes para mantenerlas, a diferencia de lo que sucede con las autopistas
financiadas por el Estado”.
95. Dice Adam Smith (1776, p. 640):
“ Que la creación y sostenimiento de las obras públicas que facilitan el comercio de un país, como son buenas carreteras, canales navegables, puentes, puertos,
etcétera, requieren efectuar gastos de diversa índole en los diferentes periodos de la sociedad, es algo tan evidente que no necesita demostración. Los desembolsos
para construir y sostener los caminos públicos de un país han de aumentar evidentemente a medida que se acrecienta el product o anual de la tierra y del trabajo de
dicho país, o también con el aumento en la cantidad y peso de las mercancías que es necesario transportar a través de los mismos. La resistencia de un puente ha
de guardar relación con el número y peso de los carruajes que por él transitan. La profundidad del caudal de las aguas de un canal de navegación ha de ser
proporcional al número y tonelaje de las embarcaciones que acostumbra transportar las mercancías por sus cauces. La extensión e instalaciones de un puerto, al
número de navíos que en él buscan su protección.
No parece necesario que los gastos de estas obras públicas se costeen con cargo a las rentas de la nación, o sea con cargo a aquellas cuya aplicación y colecta
corre a cargo del Poder Ejecutivo en casi todos los países. La mayor parte de estas obras públicas pueden ser administradas de tal forma que rindan una renta lo
suficientemente amplia para enjugar sus propios gastos, sin constituir una carga para la renta general de la sociedad.
Un camino real, un puente, un canal, pongamos por caso, pueden, en la mayor parte de las circunstancias, construirse y conservarse pagando un pequeño
derecho los vehículos que los utilizan, y los puertos, satisfaciendo un derecho moderado de tonelaje los barcos que en ellos hacen operaciones de carga y
descarga. Cuando se construyen y sostienen de esta manera las carreteras, los puentes y canales, satisfaciendo sus gastos el comercio que circula por sus vías, solo
se podrán construir aquellos que este necesita y en la medida en que pueda sufragarlos. Su costo, grandeza y magnificencia ha n de guardar proporción con lo que
el comercio esté en condiciones de pagar; por lo tanto, deberán construirse con arreglo a las necesidades. No sería razonable construir una carretera excelente, de
primera clase, a través de una región desértica, donde apenas florece el comercio, tan solo po rque lleva a la ciudad del intendente de la provincia o de un gran
señor, a quien dicha autoridad considera conveniente rendir pleitesía. Un gran puente no debe cruzar el río en un lugar por e l que nadie pasa, o bien para
embellecer tan solo las vistas de un palacio situado en sus alrededores. Mas estas cosas suelen ocurrir con frecuencia cuando esos trabajos se costean con fondos
distintos de los ingresos que produce esa clase de obras”.
Y más adelante (p. 644): “ Es frecuente que los ministros de una Cort e que hace alarde de ostentación gocen con la ejecución de una obra espléndida y
magnífica, como un camino real, frecuentado por la nobleza principal del país, y cuyos aplausos no solo lisonjean su vanidad, sino que contribuyen a reforzar su
posición en la Corte. En cambio, la ejecución de un gran número de obras pequeñas que no revelan gran aparato, no excitan en el menor grado la admiración del
viajero y nada las recomienda como no sea su utilidad indiscutible, es algo tan pobre y despreciable que apenas solicita la atención de un magistrado tan poderoso.
Bajo la administración de una autoridad como esta, esta clase de obras se descuidan del modo más absoluto”.
paradójica: los combustibles que utilizan las locomotoras ferroviarias aportan fondos para financiar a sus
competidores96.
¿ES POSIBLE QUE EL M ERCADO PROVEA CAM INOS?

Llegados a este punto, es preciso volver a las consideraciones hechas al principio del trabajo respecto de la
participación del Estado en la provisión de caminos. Como se mencionó entonces, la tradicional presencia estatal en
esta área suele muy a menudo crear la sensación de que, si el Estado no lo tomara a su cargo, se carecería totalmente
de ese importante servicio. Entonces, ¿es posible que en una economía de mercado sea el sector privado el que decida
qué rutas construir, cómo diseñarlas, cómo financiarlas y encargarse de construcción y mantenimiento?
Los primeros senderos fueron seguramente creados por el paso repetido de animales. La aparición de los
caminos, con superficie más o menos pavimentada, fue una de las consecuencias del desarrollo del transporte en
vehículos con ruedas. Los primeros testimonios históricos respecto a una activa política vial datan de los asirios,
alrededor del año 1100 a. C. El año 670 a. C. el rey babilonio Esarhaddon ordenó construir rutas en todo el reino,
para facilitar el comercio con el Oriente 97.
Pero parece que la red de caminos más admirable en la antigüedad fue la de China. En Occidente, los romanos
tuvieron una activa política de construcción de caminos y crearon un sistema que vinculaba las localidades del imperio
con Roma, utilizando para ello el trabajo forzado de prisioneros de guerra y esclavos, y el de los mismos soldados en
tiempos de paz. Algunas de estas rutas pueden verse y utilizarse aún hoy. Entonces las rutas tenían un claro fin militar.
Este sistema cayó en desuso con el mismo imperio y solo comenzó a ser restaurado con el inicio de las Cruzadas.
Los obispos convocaban a las poblaciones de las diócesis, y otorgaban indulgencias a quienes donaran su tiempo y
esfuerzo mejorando los caminos y aportaran fondos para ello. Durante el Ren acimiento, cuando comenzaban a
aparecer los primeros bancos, los Estados feudales financiaban la construcción de caminos, cobrando peajes o
derechos de tránsito.
En Irlanda, por ejemplo, durante el siglo XVIII se construyeron rutas privadas, después de la aprobación de la
Turnpike Road Act en 1729. Turnpike, un término que veremos con frecuencia más adelante, viene de “molinete”:
es decir, una barrera que deja pasar solo a quien haya abonado el “peaje”. Todas las principales rutas que se dirigían
al oeste y al norte de Dublín eran por peaje, igual que las rutas circulares del norte y del sur, por tramos que variaban
de unos pocos kilómetros hasta ochenta o más 98. No obstante, el sistema de trabajo compulsivo seguía en vigencia;
el peaje servía para liberarlo 99.
96
. Existen otras distorsiones que apunta Gabriel Roth (1990): “ Cuando todos los usuarios de inst alaciones de alto y bajo costo pagan el mismo impuesto, el resultado
es equivalente a la situación en la que una compañía de electricidad decidiera eliminar los medidores individuales y facturar a los clientes no sobre la base del
consumo individual, sino midiendo el uso total de energía y cargando a cada consumidor una parte igual del costo total. No solo es esto inequitativo; más
importante aún es que eliminará el incentivo para ahorrar electricidad. Muchas casas nuevas se calentarán con electricidad, y a que los costos para un individuo no
crecerán con la decisión de adoptar este tipo de calefacción. La demanda de energía se multiplicará y se necesitarán nuevas i nversiones para nuevas usinas. No
existirá una base real para determinar la proporción del total de recursos que debe destinarse a la generación de energía. Bajo el sistema actual existen, por
supuesto, ciertas diferencias en los pagos hechos por los individuos; los propietarios de camiones pagan más que los de automóviles y aquellos que consumen
grandes cantidades de combustible pagan más que los que usan poco. Pero estas diferencias son muy pequeñas para influir sustancialmente en la conducta de
quienes imponen costos particularmente grandes en las autopistas, especialmente en las categorías de: a) propietarios de camiones pesados y b) usuarios de rutas
congestionadas”.
97
. Según Fitzgerald (1988, p. 169), de esta época datan las primeras experiencias de peaje: “ El cobro de peaje ya se encuentra en la temprana civilización babilónica,
pero los orígenes de nuestras modernas rutas por peaje pueden rastrearse en la Inglaterra del siglo XII, donde se cargaban murages a aquellos que atravesaran las
murallas de la ciudad para ayudar a mantener las estructuras y se aplicaba un impuesto llamado pavages para mejorar las rutas”.
98
. P ratt (1970, p. 28) describe con claridad el proceso vivido en Inglaterra: “ Fue en el año 411 de nuestra era cuando las legiones romanas se retiraron de Inglaterra,
y no fue sino hasta 1555, o 1144 años después de su retirada, cuando se aprobó la primera ley general, no para la construcción, sino para la reparación de las rutas
del país. Entretanto, dichos trabajos eran dejados en manos de la Iglesia, a la benevolencia privada, a los propietarios de las tierras —actuando voluntariamente o
según las condiciones en las que recibieran su propiedad — o a la ineficiente obligación de los habitantes de una parroquia de reparar los caminos de esta. Se ha
hecho ya referencia a la concesión otorgada por Eduardo III a ‘Philippe, el ermitaño’ del derecho de imponer peaje para la reparación de la ruta a Highgate HilI.
Macpherson dice, en 1363, que ‘el modo equitativo de reparar las rutas con fondos recolectados de los que las usaban estaba t an establecido que, además de la
renovación de los peajes para la ruta a Westminster, se otorgaron otros para las rutas entre Highgate y Smithfield, entre Wooxbridge y Londres, y por el camino
llamado Faytor en Holburn’”.
99
. P ratt continúa explicando: “ El principio del trabajo forzado en las rutas permanecía —sujeto a ciertas modificaciones— en operación hasta la aprobación de la
Ley General de Rutas de 1835, cuando fue abandonado por las tarifas. La mano de obra, aunque trajo una mejora de las condicio nes, estaba lejos de ser
satisfactoria, según comenta Holinsend. Dice él que las rutas tenían muchos problemas: en invierno la obligación de seis días de trabajo en ellas no se cumplía, ya
que los ricos evadían su deber y los pobres haraganeaban tanto que apenas se obtenían dos días de trabajo, mientras que los inspectores, en vez de aplicar el
Es así como tanto en Inglaterra como en los ya independientes Estados Unidos comenzaron a surgir rutas
privadas por peaje, en un fenómeno que adquirió notoria extensión en la época 100. Las primeras carreteras privadas
que se pueden analizar son los caminos fluviales, los grandes proyectos de canales. En Inglaterra, a partir de 1750,
se llevan adelante grandes inversiones para abaratar el transporte del carbón de las minas y para el transporte de
mercaderías. Los comerciantes de Liverpool promovieron el Canal Sankey para conectar el Mersey, al que siguió
el famoso Canal Worsely, parte clave del imperio minero del duque de Bridgewater, de Manchester. Hacia 1792 se
habían construido más de treinta canales privados, que operaban comercialmente. Como parte de e stos canales se
desarrollaron nuevas técnicas para dragado, túneles, esclusas y puentes. El siglo XIX vio la obra de miles de
kilómetros construidos por empresarios en todo el mundo, culminando con los proyectos empresariales del Canal
de Suez y del de Panamá. El costo de estas monumentales obras se financió a través de la venta de acciones o con
la emisión de títulos de deuda en el mercado mundial de capitales.
Muy poco había avanzado el transporte por tierra desde el tiempo de los romanos al llegar el sig lo XVIII. Es más,
el estado de las carreteras principales del Imperio Romano, muchas de ellas pavimentadas en toda su longitud y
anchura, era superior al de las de la Europa preindustrial, que no pasaban de ser verdaderos torbellinos de polvo en
verano y pantanos en invierno. Eso explica por qué la economía de los canales para el transporte de carga, que, aunque
lentamente, dio un gran auge a la navegación fluvial.
Una razón del subdesarrollo carretero de la época, que es importante mencionar, es la forma d e financiar y
mantener las obras. A los propietarios y campesinos que vivían a los lados de la vía se les obligaba a dedicar seis días
de trabajo al año, sin paga, para repararla. El sistema se cambió en Inglaterra con la primera ola ‘privatizadora’ de
carreteras. En 1663, la Turnpike Act aprobó el principio de que los usuarios de las carreteras, puentes y pontones
pagaran peaje. Mediante contratos de veinticinco años, las ‘Compañías de Propietarios’ fueron autorizadas, a cobrar
para recuperar su inversión y mantener las carreteras. Hacia 1830, al iniciarse la comercialización de los caminos de
hierro, había en Inglaterra más de 1,100 empresas dedicadas a comercializar 30,000 millas de caminos privados. En
ese ambiente privatizador, se hicieron los primeros esfuerzos empresariales para bajar los costos de construcción y
mantenimiento, después de 2,000 años de haber estado estancados. En 1764 el ingeniero Pierre Trésaguet introdujo
un nuevo diseño, que se popularizó en el continente. Pero fue en las carreteras privadas de Inglaterra donde el ingeniero
John L. MacAdam cambió la tecnología. Hasta la fecha, los sistemas para construir carreteras no pavimentadas se
denominan ‘macadamizar’.
En los Estados Unidos hubo experiencias similares, que es interesante analizar con algún detalle, tanto por su
éxito inicial como por las causas que determinaron su posterior desaparición. En 1821 existían aproximadamente unos
7,000 kilómetros de rutas privadas en el estado de Nueva York. Entre 1792 y 1840, doscientas treinta emp resas de
peaje operaban unos 6,500 kilómetros en Nueva Inglaterra; es decir, sumando ambas cifras, el resultado es mayor que
trabajo a la reparación de rutas de mercado a mercado, lo hacían sobre tramos particulares adecuados a su propia conveniencia . Ni siquiera el poder otorgado a los
jueves servía de mucho en este asunto”.
100
. Dice P ratt (p. 77): “ El principio fundamental del sistema de peaje era transferir el costo de la reparación de las rutas principales de la parroquia a los usuarios. La
práctica medieval, según la cual el mantenimiento de las rutas correspondía a las casas religiosas, la benevolencia privada y los propietarios individuales, había
dejado todavía la obligación de que cada parroquia debía reparar rutas dentro de sus límites. Los parroquianos eran responsab les, en caso de no cumplir con esto.
P ero en la medida que se incrementaron el comercio y los viajes, fue mayor la necesidad de buenas rutas y también aparente la injusticia de requerir a los
residentes de una parroquia en particular que trabajaran obligatoriamente en las rutas, o que pagaran por su mantenimiento, menos en interés de sí mismos y sus
vecinos que en el de extraños. En efecto, si ese requerimiento era razonable o no, lo cierto es que el trabajo no se hacía, d e forma que dejaba a las rutas en una
condición normalmente descrita como ‘execrable’.
Así es como se adoptó el principio de que los usuarios debían pagar por las rutas por medio de peaje; pero se dejó esto solo en las rutas principal es, las otras
siguieron bajo la responsabilidad de las parroquias. Cuando se adoptó el sistema de peajes —esto es, cerca del año 1767— las rutas se mantenían por este mecanismo
y el trabajo forzado se asignaba a las rutas accesorias donde no había peaje.
Al principio hubo una gran resistencia por parte del público en varias partes del país. Se suponía que, siendo el estado de las rutas tan deplorable, cualquiera
hubiera apoyado su modificación en cualquier circunstancia. La objeción a las rutas por peaje había sido fomentada, además, p or demagogos que recorrían el país
rehusando pagar el peaje; y en algunas instancias se destruyeron las casillas de peaje, haciendo asíla protesta más enfática. En 1728 se consideró necesario aprobar
una ley contra las personas de mala conducta que se habían asociado a estos hechos”.
Los resultados de esta política tienen mucho que ver, por ejemplo, con el crecimiento de la misma ciudad de Londres, como lo explica el mismo P ratt más
adelante, en la misma obra (p. 97): “ En el mismo Londres, como puede verse leyendo a Defoe, el mejoramiento de las rutas alrededor de la metrópolis llevó a que
los ciudadanos inundaran en creciente número las habitaciones y casas de campo en los ‘pueblos cercanos a Londres’, que mucha gente con ocup aciones en la
City no había podido alcanzar antes, debido al problema del viaje a través de rutas en muy mal estado. Se nos habla, además, del consiguiente incremento del
alquiler de las casas, y del creciente número de viviendas construidas en los lugares cercanos a las rutas mejoradas, en comp aración con otros distritos suburbanos,
en los que el sistema de peaje no se había extendido”.
en el actual programa de concesiones argentino. Durante ese lapso, la inversión estatal fue prácticamente inexistente.
En Nueva York, por ejemplo, entre 1790 y 1821, el Estado invirtió 622,000 dólares, mientras las empresas privadas
hicieron inversiones por un valor de doce millones de dólares. A pesar de que las rutas eran privadas, el gobierno
introdujo regulaciones, fijando límites en las tarifas y en la ubicación de las cabinas, lo cual, como veremos, es una de
las causas de la desaparición posterior de las rutas privadas; esto constituye una clara lección frente a los intentos que
actualmente se hacen en distintas partes del mundo101.
Por otro lado, en 1798 existían unas cincuenta y nueve compañías privadas dueñas de puentes, que obviamente
no tenían problemas de evasión, y mantuvieron su rentabilidad. El puente sobre el río Charles, en Boston, fue
inaugurado en 1786 y dio a sus inversores un retorno del 10.5% en cada uno de los seis primeros años. Según Klein,
el fracaso de las compañías privadas de caminos se debe a las regulaciones apuntadas antes, a lo que se agregó la
competencia que años después comenzó a presentar un competidor formidable: el ferrocarril.
No obstante, muchas de las inversiones que se hicieron en estas empresas fueron realizadas no con un criterio de
beneficio accionario directo, sino a sabiendas de una potencial falta de rentabilidad, por los mismos miembros d e las
comunidades que unían esos caminos y por los propietarios de las tierras que quedaban conectadas con las rutas. Este
era el beneficio 102, 103.
Robert Poole (1992) relata: “A mediados del siglo XIX, la mayoría de las empresas privadas de caminos habían
quebrado. Comenzando en 1825, los canales subsidiados por el Estado presentaron una seria competencia. Entre 1825
y 1845, la extensión de las turnpikes decayó notablemente con la aparición de la también subsidiada industria del
ferrocarril. Las legislaturas muy raramente aprobaron incrementos de los peajes o permitieron cambios en las
condiciones operativas para reducir la evasión.
La quiebra de las rutas privadas —aunque es dudoso que hubiera sucedido sin regulación estatal— constituye una
respuesta del mercado, si la operación se realiza sin interferencias. Si solamente la competencia de los canales y los
ferrocarriles —sin subsidios— hubiera arruinado a esas empresas, nada habría que objetar, ya que habría mostrado
que los consumidores preferían otros medios de transporte. De haber sido así, no tenía ningún sentido continuar
manteniendo los caminos, puesto que en el mercado había otras alternativas más modernas.
En Argentina, los caminos “privados” tampoco son totalmente desconocidos. En principio, todos los caminos
internos de los campos son privados y sus dueños tienen que ocuparse de su cuidado o sufrir las consecuencias, en
caso de no hacerlo. Pero no solo eso: “En muchas comunas funcionan, con diversos resultados, consorcios integrados
por productores que se ocupan del mantenimiento y mejoras de los caminos vecinales. El previsible agravamiento que
tendrán muchos caminos terciarios hará necesario incentivar este procedimiento, creando los productores las entidades
101
. Klein (1990) expresa: “ El fin del siglo XVIII mostró una transición en el manejo de las rutas. Hasta entonces, estas eran con struidas y mantenidas, muy
pobremente, por los pueblos y los condados. A medida que crecieron los asentamientos y los centros de población del Este, se demandaron mejores rutas
comerciales. La presión por mejores caminos hizo surgir una alternativa revolucionaria: turnpikes, la financiación por peaje. Se organizaron compañías privadas,
copiadas de las británicas. La primera, que conectaba Filadelfia con Lancaster, fue incorporada en 1792, se inauguró en 1794 y mostró ser una clara mejora para
el comercio. Otras regiones rivales llevaron a sus legislaturas proyectos para que se aceptaran nuevas concesiones. En 1800 y a había sesenta y nueve.
Los estatutos aprobados por ley requerían que las casillas estuvieran a ocho, y a menudo a dieciséis kilómetros de distancia, permitiendo que mucho tráfico
eludiera el peaje. La ubicación de la cabina era establecida por la legislatura y podía ser alterada solo por una modificación de la ley. Si las empresas hubieran
podido multiplicar y relocalizar sus cabinas, habrían podido combatir la evasión. Finalmente, estaban las excepciones. Las típicas incluían aquellos que viajaran
‘ por asuntos familiares cotidianos’ o para la oración pública, o reuniones comunales, o por deber militar, al herrero y aquellos que residieran dentro de un radio
de dos kilómetros de la cabina. Los custodios de las cabinas no podían desconocer las excepciones.
Así las turnpikes poco a poco fueron pasando a manos estatales, porque los titulares las abandonaron. Para entonces, las acciones no tenían valo r y los
propietarios estaban deseosos de dejar la responsabilidad de mantener las rutas”.
102
. Dice también Klein (op. cit., p. 797): “ Sobre la base del estrecho interés personal parecería poco acertado para cualquiera hacer un sacrificio voluntario. La
suscripción de acciones de estas compañías pareciera ser un problema claro de free rider, por lo que hubiéramos esperado resultados magros. Sin embargo, el
éxito fue notable. Por este procedimiento se construyeron nuevas rutas a un ritmo no conocido antes en los Estados Unidos. Se invirtieron casi doce millones de
dólares en Nueva York, unos seis millones y medio en Nueva Inglaterra, y más de cuatro millones y medio en Pennsylvania”.
103
. En otro trabajo ya citado de Klein y Fielding (p. 28), los autores escriben: “ La lección más importante que se puede obtener de las viejas compañías privadas de
rutas es que desde el comienzo el Estado regulador limitó los poderes de las mismas con la intención de favorecer a los usuarios [...]. Las turnpikes estuvieron
maniatadas por abundantes exenciones, tarifas rígidas y severos problemas de evasión. En el largo plazo, los usuarios no fuer on bien servidos debido a estas
restricciones, que dañaron la capacidad financiera de las empresas.
En muchos aspectos, las viejas compañías privadas de rutas operaban como sociedades de beneficencia, apoyándose en el compromiso recíproco y la presión
social. Los organizadores comprometían la compra de acciones en asambleas realizadas en los pueblos, se escribían artículos en los diarios locales, se
nombraban comités para solicitar apoyo de puerta en puerta y se enviaban cartas a individuos que pudieran interesarse”.
intermedias que asuman con eficiencia la conservación de las rutas vecinales, que se diluye actualmente en la gestión
municipal” (Salerno 1990, p. 26). Más aún: existe en Argentina un gran número de calles urbanas de propiedad
privada, que forman parte de barrios privados, cuyos propietarios no solo deben hacerse cargo de su construcción y
mantenimiento, sino además toman a su cargo la seguridad, el control del tránsito y la limpieza. Otro tanto puede
decirse de las calles internas de los modernos shopping centers, ubicados en las afueras de varias ciudades del país.
¿Cómo serían las rutas privadas?
El diseño de las rutas en manos del Estado adolece de serios inconvenientes. Pese a la existencia de esmerados
funcionarios técnicos, el sistema político de diseño y construcción de caminos no garantiza ni la calidad ni la cantidad
de estos. La misma oportunidad de realizar cierta ruta no se relaciona con la verdadera necesidad de ella. El 53% de
las rutas nacionales pavimentadas tiene un tránsito medio inferior a mil vehículos por día (VPD), mientras el 29% de
las rutas tienen un tránsito medio inferior a quinientos VPD. ¿Quiere decir esto que el sector privado no hubiera
construido esas rutas? No en las condiciones en que fueron construidas. Es decir: cuando el tránsito es ínfimo, no se
justifica construir una ruta de la misma calidad que en otra área donde es ampliamente utilizada. El sector privado
adaptaría la oferta de los caminos a la demanda existente e impediría el derroche de recursos de toda la población en
la construcción y pavimentación de rutas que no son suficientemente utilizadas.
Por otro lado, el mercado tendría en cuenta distintos tipos de ruta, según los potenciales clientes de las mismas.
Es decir: existen ciertos tramos utilizados principalmente por camiones y otros, en cambio, por automotores más
livianos. En cada caso se adaptaría el diseño. Los propietarios construirían la ruta extremando las medidas para que
resista lo mejor posible y cumpla con su expectativa de vida. En la actualidad, el dueño (el Estado) contrata a terceros
para construirlas, pero los constructores no tienen incentivo alguno para que la ruta construida dure lo más posible. Y
los políticos tampoco, pues ya hemos visto que les interesa más la ceremonia de inauguración que el que la ruta se
mantenga en buenas condiciones a través de los años. Esto es algo que un propietario, en cambio, tendrá muy en
cuenta.
Por otro lado, los precios del peaje serían variables, ya que el objetivo de un propietario privado de una autopista es
que esta se utilice hasta el punto óptimo que maximiza la recaudación, manteniendo un tránsito fluido, que justifique el
precio para quienes la utilizan. La “demanda” no es la misma en distintos momentos del día, por lo cual el precio debería
bajar cuando esta es baja, para atraer más usuarios y, por el contrario, subir cuando hay exceso de tráfico rápido. El
precio, entonces, no solamente se convierte en un instrumento para recuperar la inversión y el mantenimiento, sino
también para administrar el tránsito.
ESTÁNDARES Y DEPENDENCIA DEL CAMINO

En cuanto a las afirmaciones respecto a la dependencia de eventos pasados que terminarían encerrando al mercado en
soluciones no óptimas, es necesario tener en cuenta las “externalidades de red” que aumentan el valor de un producto
o servicio, en tanto en cuanto es utilizado por un número creciente de personas. Tal vez fuera más eficiente utilizar un
idioma como el esperanto para los intercambios internacionales, pero el que ha ocupado ese lugar es el inglés, lo que
le otorga ahora un valor adicional para aprenderlo, no porque sea “técnicamente” un idioma superior, sino porque es
generalmente utilizado. Si voy a “comprar” un idioma, o cursos para aprenderlo, su valor no depende de criterios
técnicos, sino de los servicios que me va a brindar, que son mayores si se utiliza en todo el mundo y mucho mayores
de los que me permitiría el esperanto.
No obstante, la misma historia evolutiva de los idiomas nos muestra que no hay una “dependencia del camino”
que termine condenándonos a una solución inferior, no óptima. No siempre fue el inglés el idioma para las
transacciones internacionales: antes lo fue el francés y antes aún el latín.
Otros ejemplos (Liebowitz y Margolis 2002) incluyen el caso de los estándares VHS y Beta para videos. Sony
comenzó a vender equipos con el estándar Betamax en 1975, que tenían una capacidad de grabación por una hora;
JVC estaba desarrollando el estándar VHS. Para imponer ese estándar en el mercado, Sony propuso a las otras
compañías compartir esa tecnología, pero luego de algunas negociaciones esto no prosperó. El formato de Beta ofrecía
ciertas ventajas para la edición y los efectos especiales, pero el VHS permitía mayor tiempo de grabación y, aunque
no fuera de la misma calidad, en dos horas una familia podía grabar una película entera de la televisión, por ejemplo,
mientras estaba ausente. En última instancia, se enfrentaron en el mercado dos productos con características destacadas
diferentes: un tamaño menor, en el caso de Beta, o un tiempo de grabación mayor, en el caso de VHS. El veredicto
del mercado fue favorable al segundo, que en poco tiempo se extendió entre los consumidores.
Sin embargo, Beta no desapareció: las características antes mencionadas le dieron una ventaja comparativa y fue
seleccionado para la actividad de grabación profesional, donde se impuso. Esto muestra que había, en verdad, dos
demandas y no una, y el mercado respondió ofreciendo a cada uno lo que más necesitaba, pero en ningún caso se
observa una “dependencia del camino” de la que no se puede salir. De hecho, los consumidores ya no utilizan más la
tecnología de video, reemplazada por el DVD. ¿Seguirá Blueray después? Los consumidores decidirán.
Una historia similar es la de los sistemas operativos de las computadoras, donde se mencionaba que Macintosh
era superior a DOS e incluso a las primeras versiones de Windows, pero los usuarios eligieron al segundo y los
diseñadores profesionales al primero.
UNA BUENA GOBERNABILIDAD

Muchas de estas soluciones necesitan una base de instituciones jurídicas y servicios gubernamentales para poder ser
implementadas. Hemos visto la importancia de la definición de derechos de propiedad, lo cual demanda a su vez un
correcto funcionamiento del sistema judicial, la vigencia del derecho y un proceso fiable de definición e
implementación de políticas públicas, que no se vea atrapado por los intereses en juego.
Esto mismo es necesario también, y con más importancia todavía, para las soluciones vía provisión estatal,
regulaciones y controles por parte del Estado. En un proceso que tomó largo tiempo, se fueron desarrollando las
estructuras gubernamentales fundamentales que hoy conocemos. Tal vez desde la Carta Magna en Inglaterra (1215),
como puntapié inicial del origen de los parlamentos y su control de las acciones gubernativas, la independencia del
poder judicial, las declaraciones de derechos humanos, la división de poderes, la renovación periódica de los mandatos,
la extensión del voto hasta su universalización, el derecho a la información que tienen los ciudadanos y sus
posibilidades de controlar los actos de los representantes, la participación democrática en la toma de decisiones
colectivas, el federalismo y la descentralización, las consultas populares, la libertad de expresión y de prensa, todos
ellos han sido y son elementos centrales en la participación popular, que permite contar con mejores procesos de
decisión colectiva, para resolver fallas de mercado y para limitar y controlar las fallas de la política.
Peter Kurrild-Klitgaard y Niclas Berggren (2004) pasan revista a todos los trabajos de investigación realizados
sobre esas normas en los últimos tiempos. Revisan los estudios comparativos sobre normas constitucionales y su
impacto en el crecimiento económico. Algunas de sus conclusiones son estas:
Cuanto más restrictivas son las normas que regulan el proceso presupuestario, menores resultan ser los déficits
fiscales y la deuda: límites a los impuestos y los gastos, veto ejecutivo a partidas de gasto específicas,
cláusulas que demandan presupuestos balanceados, imposibilidad de transferir déficits de un año al siguiente.
Con las cuentas fiscales más ordenadas, el crecimiento económico es mayor.
El tamaño de las constituciones: si bien una constitución más larga no es, per se, causa de un menor crecimiento,
es muy probable que haya incluido promesas de riqueza o su redistribución, derechos de un tipo u otro, que
termina aumentando gastos e impuestos y deteriorando el funcionamiento de la economía. No hay país con
un elevado PIB per cápita que tenga una constitución muy larga. Por el contrario, recientes reformas en países
más pobres —tal podría ser el caso actual de Venezuela— presentan constituciones con centenares de
artículos.
Sistemas electorales: no hay una clara relación entre un cierto sistema electoral y el crecimiento económico; no
parece haber ningún sistema perfecto, pero los estudios demostrarían que en países con sistemas de
representación proporcional y elevado fraccionamiento de los partidos el gasto y la deuda s on más altos, pues
demandan formar coaliciones, y esto, a su vez, fomenta distintos gastos para lograrlas. El efecto sería menor
en Estados con partidos mayoritarios, siendo Argentina la excepción a esto, porque tiene un sistema de
representación proporcional, pero un partido y un gobierno mayoritarios.
Separación de poderes: un estudio realizado con países de la OCDE, tomando en cuenta varias décadas, concluye
que los países que tienen sistema federalista, presidencialista y bicameral se desempeñan también mejor que
aquellos que no lo tienen. Específicamente, los Estados federales tienden a ser más descentralizados.
Un mecanismo claro que fomenta el crecimiento económico es la democracia directa, cuando los ciudadanos
tienen capacidad de implementar iniciativas populares o cuando los aumentos de gastos e impuestos deben
ser refrendados por el voto popular. En Estados donde funcionan estos mecanismos, el gasto es menor y los
impuestos más bajos. Un estudio analizó los cantones suizos y en aquellos donde un nu evo gasto tiene que
ser aprobado por consulta popular el gasto total es 15% menor que la media.
También en relación con estos temas, George Tridimas (2005) ha analizado la relación que existe entre el proceso
de “revisión judicial” y la independencia de la justicia con el tamaño del Estado. La “revisión judicial” es un
componente más de las instituciones diseñadas para controlar el uso del poder, y se refiere a la autoridad otorgada
a las cortes para determinar si las medidas tomadas por los poderes ejecutivo y legislativo respetan los preceptos
constitucionales, y se han tomado cumpliendo con los requisitos establecidos. La “independencia judicial” se refiere
a que esas cortes realizan su función sin considerar el poder o las preferencias políticas de las partes interesadas en
el caso.
Desde la perspectiva económica propuesta por Tridimas, los ciudadanos otorgan poderes al gobierno para obtener
los beneficios de los intercambios en el mercado, que serían protegidos si la justicia custodia los principios
constitucionales acordados en el “contrato original”. Este contrato, no obstante, es siempre incompleto, debido a
cambios en la tecnología o en las preferencias, a una previsión imperfecta, a conflictos entre derechos o a un lenguaje
ambiguo. Los que originalmente acordaron no pueden asegurar que esos principios se mantengan, aunque una justicia
independiente podría ser la solución del problema. Claro que la mera “independencia” no asegura que sea eso lo que
harán las cortes.
No obstante, el autor supone que ese es el objetivo de las mismas y realiza un análisis comparativo entre cincuenta
y dos países, para determinar si la existencia de revisión e independencia judicial tiene algún impacto en el tamaño
del Estado. El razonamiento es el siguiente: que si tal cosa existiera, las cortes frenarían los intentos de los gobernantes
y legisladores de aprobar gastos que solo los benefician, o que se limitarían en hacerlo, sabiendo que tal clase de
controles existe.
El modelo que el autor elabora incluye variables como la relación entre ingresos fiscales y PIB, el ingreso per
cápita, un índice de derechos políticos, un indicador de edad “dependiente” (aquellos que no trabajan por ser muy
jóvenes o muy viejos), un indicador del porcentaje de mujeres que trabajan, y otros, entre los que se destacan un índice
de revisión judicial y otro de independencia judicial elaborados por La Porta et al. en el 2004.
Las regresiones realizadas a ese “cóctel” de indicadores y testeadas en los cincuenta y dos países le indican a
Tridimas que existe una relación clara, según la cual ocurre una relación inversa entre la revisión e independencia
judicial y el nivel de gasto público: cuanto mayores son las primeras, menor es el segundo; y cuando se reduce el
control judicial, el gasto estatal crece.
Esta parecería ser una conclusión lógica, aunque las comprobaciones empíricas se encuentran, a menudo, con
problemas. Por ejemplo: el índice de revisión judicial mencionado es un promedio de dos índices, uno de rigidez de la
Constitución y otro sobre cuánto controlan las cortes la constitucionalidad de los actos. Como el Reino Unido no tiene
una constitución escrita obtiene un índice de 0.00 (entre 0 y 1), mientras que Argentina uno de 0.67. Y en el de
independencia judicial, como los jueces son nombrados de por vida y las decisiones toman en cuenta la jurisprudencia,
Argentina obtiene un indicador de 1.
Obviamente, hay muchas razones que explican el tamaño del gasto público y el estudio no pretende que esta explique
todo, lo mismo que no pretendería afirmar que el poder está más restringido en Argentina que en el Reino Unido.
Aquellos países que han logrado generar estos elementos centrales de la gobernabilidad, presentan una alta
“calidad institucional”, y esta, a su vez, ha impactado en su desarrollo económico, en el aumento de su ingreso y en la
mejora de la calidad de vida.
Contar con esos arreglos institucionales no es sencillo: influyen en ello cuestiones culturales, históricas,
políticas, económicas, pero resulta esencial para generar condiciones de crecimiento y progreso. Además, veremos
también más adelante que los países se encuentran sujetos a un proceso de “competencia” interjurisdiccional, y
aquellos que mejor desempeño tengan en materia institucional van a obtener mejores resultados. Contarán con
políticas públicas correctas y permitirán a sus sociedades crecer, alcanzar los objetivos que sus ciudadanos se fijen
y reducirán los problemas que analizamos aquí.
En los capítulos siguientes veremos específicamente cuáles son esas instituciones, cómo afecta a los países en
desarrollo su ausencia o debilidad, también cómo compiten los países en términos de calidad institucional y en qué
situación se encuentran en relación con el resto. Luego veremos cómo la calidad institucional afecta al desarrollo
humano y por último buscaremos los mejores ejemplos de políticas públicas que podamos encontrar.
PALABRAS CLAVE
Barreras anticompetitivas
Teorema de Coase
Asignación de derechos
Costos de transacción
Soluciones negociadas
Análisis de costo/beneficio
Bien público/bien privado
Provisión voluntaria
Gobernabilidad
Instituciones
RESUMEN
Nos encontramos con dos mecanismos imperfectos para determinar cuáles son las preferencias de las personas y para
guiar nuestras acciones hacia su satisfacción: el mercado y la política. Pero no tenemos otros. El funcionamiento de
los mercados tiene fallas, pero existen soluciones voluntarias que se desarrollan, muchas veces evolutivamente, para
resolverlas. El funcionamiento de la política también tiene sus fallas, pero existen estructuras de gobernabilidad que
permiten resolverlas o al menos minimizar sus errores.
La remoción de las barreras a la competencia, la solución negociada de problemas de externalidades negativas, la
provisión vinculada de bienes públicos son soluciones alternativas a los problemas de mercado. La división de poderes,
el buen funcionamiento de la justicia, la vigencia del derecho, el control de los actos de gobierno, la participación
democrática en la toma de decisiones son soluciones a los problemas de la política.
El conjunto de soluciones voluntarias y políticas públicas determina la “calidad institucional” de nuestros países,
y cuanto mayor es esta calidad mayores serán las oportunidades para que las personas alcancen los objetivos que se
quieran plantear en la vida.
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http://www.slideshare.net/ciima/punteros-argentinazarazaga.
Capítulo 8
LÍMITES AL OPORTUNISMO POLÍTICO
OBJETIVOS
Dados los problemas de incentivos e información que afronta la política y el abuso que implica el monopolio de la
coerción en manos del Estado, evidente sobre todo en gobiernos totalitarios, es necesario limitar ese poder y tratar
de que su estructura institucional disponga de incentivos para perseguir el bien común, o al menos minimizar el
daño potencial si implementa políticas que llevan a peligrosas crisis futuras o que benefician a grupos específicos
de la sociedad.
Un elemento importante para alcanzar este objetivo son los valores e ideas que predominan en una sociedad en
un determinado momento histórico. En el capítulo siguiente veremos el papel que estos cumplen en el cambio
institucional; aquí señalaremos que son el determinante último de la existencia o ausencia de limitaciones del poder.
Ninguna constitución o norma detendrá la concentración y abuso del poder, si los miembros de la sociedad lo toleran
y no se oponen al mismo. Se atribuye al escritor y político irlandés Edmund Burke la frase “para que triunfe el mal,
solo hace falta que los buenos no hagan nada”. Y cuando vimos los incentivos que tenemos para estar informados en
la política, es probable que no hagamos nada, porque ni siquiera nos informamos sobre el abuso que se pueda estar
cometiendo, o porque creemos que no lo es, o porque no nos importa.
Esas ideas y valores determinan también, en última instancia, el tipo de normas constitucionales que una sociedad
tendrá, y estas pueden proteger las libertades individuales mejor o peor, al mismo tiempo que pueden ser más fácilmente
modificadas o no. Trataremos en este capítulo sobre cuáles pueden ser esas normas y con qué facilidad se modificarán,
todo un dilema del sistema político.
Las principales cuestiones que trataremos en él son:
¿Cómo evitar el abuso de poder en favor del gobernante o de ciertos grupos específicos?
¿Se puede evitar ese abuso o al menos minimizar sus potenciales daños?
¿Qué papel cumplen los valores e ideas predominantes en una sociedad?
¿Sirven las normas constitucionales para controlar los abusos?
¿Qué tipo de normas permitirían establecer esos límites?
¿Es mejor que se modifiquen fácilmente o todo lo contrario?
Tal vez debamos dejar la definición de “Estado” para aquella corporación abstracta que tiene una legalidad jurídica
propia, al margen de los individuos que temporalmente la dirijan (Van Creveld 1999). Durante todo el trascurso de la
historia ha habido gobiernos, o más bien gobernantes. Las tribus y las ciudades-Estado no parecen haber tenido
mayores limitaciones al poder. En la mayoría de los casos no existía una separación nítida entre el Gobierno y el
gobernante, especialmente considerando los recursos, el dictado de las normas, la defensa y la justicia. Grecia y Roma
fueron los que más lejos llegaron a la hora de establecer una clara diferenciación entre uno y otro.
Mediante la conquista de otras similares, estas tribus o reinados extendieron su radio de acción hasta convertirse
en imperios, como el asirio, el babilónico, el persa, el árabe, el mongol u otomano. En algunos casos, tales imperios
llegaron a ocupar vastas extensiones geográficas y a tener un elevado número de habitantes, alcanzan do en el caso del
imperio chino hasta unos ciento cincuenta millones. En ellos el escaso control del poder existente provendría de un
poder militar dividido, con soberanos locales o poderes religiosos, y en algunos casos con cierto grado de
descentralización. Si bien la mera creación de un imperio implica un cierto grado de centralización en la toma de
decisiones, en muchos casos no llegaron a ejercer realmente un control centralizado de las áreas bajo su mandato, por
lo que, aparte de la obligación de tributar, la administración del gobierno quedaba en manos de autoridades locales.
Esto se debería a varias causas, según van Creveld (1999, p. 49): por un lado, la heterogeneidad de los pueblos
conquistados complicaba su administración, resultaba costosa y esto tendía a reducir su poder, por lo que en muchos
casos el poder imperial se habrá reducido a un proceso de negociación con los poderes regionales; por otro, las
dificultades prácticas de trasladar los recursos tributarios en metálico, y particularmente en el caso de su pago en
especie, favorecía su permanencia en el lugar de origen y su utilización en la cobertura de gastos locales; esto es,
promoviendo una descentralización fiscal de hecho. En verdad, para prevenir el abuso de los funcionarios locales, los
imperios desarrollaron creativos mecanismos de control, como la doble administración en Egipto (unos funcionarios
recaudaban los impuestos y otros los auditaban), o los inspectores itinerantes, que actuaron bajo diversas
denominaciones en Roma y China.
La excesiva centralización de los imperios y el aumento del gasto centralizado no es ajeno a esto: llevó en muchos
casos a su desintegración, y a la consiguiente descentralización y dispersión del poder. El feudalismo, un periodo de
alto fraccionamiento del poder, no fue sino el resultado del colapso del imperio carolingio, un intento a su vez, aunque
de poca duración, de centralizar el poder después del desmembramiento del imperio romano, ante las invasiones de
los bárbaros. El absolutismo, por otra parte, fue un claro proceso de centralización, en este caso no solo en el gobierno
central, sino en la figura misma del rey.
Los principales instrumentos de limitación del poder se desarrollaron dentro del concepto de “república” o
“democracia limitada”. El advenimiento de la república supuso una clara limitación al poder del soberano déspota,
siendo los ciudadanos los que acordaron la conformación de un Estado y delegaran parte del poder al gobernante,
reteniendo para sí todo lo que no se hubiera delegado, en particular la capacidad de removerlo. Esa limitación no
solamente es necesaria para salvaguardar la libertad, sino también para generar un marco de normas suficientemente
estable que permita la mejor coordinación de las acciones individuales 104. Con el tiempo, como el soberano es el
“pueblo”, no se sentiría inspirado para imponerse límites a sí mismo, y por ende a sus representantes, y así esos límites
se diluirían. El objetivo de alcanzar el “bien común” no puede tener limitaciones respecto a n ingún derecho o valor
individual. Por consiguiente, según esa visión, el fin justifica los medios.
Surge entonces el gran dilema del Estado democrático moderno: ¿Cómo otorgar al Estado suficiente poder para
que garantice nuestros derechos, y al mismo tiempo limitarlo para que no abuse de tal poder? Veamos algunas de las
propuestas, unas de ellas clásicas y otras más modernas.
CARTAS DE DERECHOS
Uno de los primeros instrumentos republicanos utilizados para limitar los poderes otorgados por los ciudadanos a los
gobiernos fueron las “cartas de derechos” (Bill of Rights). Se relacionan con los derechos “individuales”, desarrollados
básicamente en Occidente desde la Grecia ateniense, y más concretamente, en su versión más moderna y actual, desde
la Carta Magna, firmada por Juan sin Tierra en Inglaterra el 15 de junio de 1215, origen de las constituciones y
parlamentos posteriores. Este documento fundacional de los derechos individuales modernos es también una clara
demostración de que no existe una separación lógica entre libertades “políticas” y “económicas”: todas se refieren a
la libertad de acción, sin violar derechos de terceros, y al control de los poderes del gobernante. De hecho, en esta
Carta, unos se encuentran a continuación de otros, sin diferencia 105.
104
. Dice Hayek (1976 [1944]), p. 115: “ … no hay Estado que no tenga que actuar, y toda acción del Estado interfiere con una cosa o con otra. P ero esta no es la
cuestión. Lo importante es si el individuo puede prever la acción del Estado y utilizar este conocimiento como un dato al establecer sus propios planes, lo que
supone que el Estado no puede controlar el uso que se hace de sus instrumentos y que el individuo sabe con exactitud hasta dónde estará protegido contra la
interferencia de los demás, o si el Estado está en situación de frustrar los esfuerzos individuales”.
105
. P or ejemplo: “ XXXIX) Ningún hombre libre será tomado o aprisionado, desposeído de sus bienes, proscrito o desterrado, o de alguna manera destruido; no nos
dispondremos sobre él, ni lo pondremos en prisión, sino por el juicio legal de sus pares, o por la ley del país. XL) No venderemos, ni negaremos ni retardaremos
a ningún hombre la justicia o el derecho. XLI) Todos los comerciantes podrán entrar y salir salvos de Inglaterra y volver a ella, y permanecer allí, y pasar tanto
por agua como por tierra a comprar y vender, según las costumbres antiguas y permitidas, sin ningún perjudicial portazgo, exc epto en tiempo de guerra, cuando
La primera que recibió ese nombre fue aprobada en 1689 en Inglaterra, impuesta por el parlamento al príncipe
Guillermo de Orange, incluyendo, entre otras, las siguientes limitaciones al poder del soberano:
No habría interferencia real con la justicia. El rey no dictaba justicia ni podía establecer cortes reales.
No podía establecer impuestos sin la aprobación del Parlamento (este principio ya estaba en la Carta Magna).
Libertad para realizar reclamos al rey, sin temor a ser castigado.
No podía mantener un ejército permanente en tiempo de paz sin aprobación parlamentaria.
No podía interferir en la elección de parlamentarios, ni en la libertad de poseer armas para su propia defensa, ni en
la libertad de expresión.
Otro ejemplo proviene de los Estados Unidos. Se llama con el mismo nombre a las primeras diez enmiendas de la
Constitución aprobadas en 1791, incluyendo muchas similares a las británicas, y en este caso se reserva a los estados
o al pueblo todos los derechos no delegados al gobierno federal. También la Declaración de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea francesa en 1789.
El establecimiento de derechos individuales a nivel constitucional actúa como un límite al poder de cualquier
mayoría eventualmente en el gobierno ya que no pueden ser avasallados por él o violados por el gobernante. Estos
principios fueron incorporados en casi todas las Constituciones americanas del siglo XIX.
Ahora bien, ¿establecen realmente una barrera infranqueable para la protección de esos derechos? Su respeto, en
definitiva, estaría garantizado por la posibilidad de cuestionar la constitucionalidad de un acto de gobierno que pudiera
violar esos principios, la división de poderes y la revisión constitucional en manos de una Corte Suprema. El peligro está
en la posibilidad de que disposiciones del Ejecutivo o leyes del Legislativo interfieran o vacíen de contenido, y terminen
en la práctica derogando esos derechos básicos. Esa fue una preocupación clara de los constituyentes americanos. En
el caso argentino, Alberdi ([1854] 1993) se refiere a las “disposiciones y principios de la Constitución Argentina
referentes a las producción de las riquezas”, señalando que en su preámbulo se expresa como objetivo “promover el
bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros y para todos los hombres del mundo que quieran
habitar el suelo argentino”; y señalando luego que el artículo 64, inciso 16, otorga al Legislativo “el poder de realizar
todo lo que puede ser conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso
de la ilustración”.
El problema está en la “hermenéutica” sobre tales textos. Así ocurre, por ejemplo, en la Declaración de Derechos
de Virginia, redactada por George Mason, que incluía la famosa frase: “Que todos los hombres son por naturaleza
libres e independientes, los que, cuando entran en sociedad no pueden ser desprovistos por ningún tipo de alianza o
desposeer su posteridad, tales como el goce de la vida y la libertad, con los medios para adquirir y poseer propiedad,
persiguiendo y obteniendo felicidad y seguridad”. Esta frase fue redactada luego por Thomas Jefferson, en la
Declaración de Independencia así: “sostenemos estas verdades como evidentes en sí mismas, que todos los h ombres
son creados iguales, que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables, y que entre ellos se encuentran
la Vida, la Libertad y la búsqueda de la Felicidad”.
Se dejó de lado la mención expresa a la propiedad. Y la dificultad de llenar d e un contenido específico a frases
generales como la “búsqueda de la Felicidad” o “promover el bienestar general” ha dado como resultado que se
terminara avasallando muchos de los derechos básicos en aras de un supuesto “bien común”, interpretado por el
Gobierno de turno o por una mayoría circunstancial. Alberdi era consciente de este peligro 106, en especial relación con
sea de alguna nación que se halle en guerra con Nos. Y si algunos de estos últimos se hallaren en nuestro país al principio de una guerra, serán embargados, sin
hacer daño a sus cuerpos y mercaderías, hasta que sepamos, o sepa nuestra justicia principal, cómo son tratados nuestros comerciantes en la nación que está en
guerra con nosotros; y si los nuestros están allí salvos y seguros, los de ella lo estarán del mismo modo entre nosotros. XLI I) En lo futuro, será legal para
cualquiera irse fuera del reino y volver a él salva y seguramente por tierra o por agua, salvo su fidelidad a Nos; si no es que en tiempo de guerra sea por poco
tiempo para beneficio del país, y las gentes que estén en guerra con Nos, y los comerciantes que se hallen en la condición de la que hemos hablado arriba. Carta
Magna, traducción disponible en: http://hum.unne.edu.ar/academica/departamentos/historia/catedras/hist_medi/documentos/occidente/carmagna.pdf.
106
. Al analizar el texto constitucional referente a los derechos individuales (art. 14) y su mención a que todos los habitantes g ozan de tales derechos conforme a las
leyes que reglamentan su ejercicio, comenta (1854, 1993, p. 16): “ Conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, es concedido el goce de las libertades
económicas. La reserva deja en manos del legislador, que ha sido colono es pañol, el peligro grandísimo de derogar la Constitución por medio de los
las libertades económicas, y pensaba que tanto la vigencia de libertades políticas individuales, como un artículo
constitucional específico y claro al respecto, serían suficientes: Art. 28. —“Los principios, derechos y garantías
reconocidos en los anteriores artículos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”. Señala que
los derechos que generalmente llamaríamos “políticos” cumplen un claro papel en relación con las libertades
económicas:
La libertad o derecho de petición ofrece el camino para que se promulguen leyes que protejan al capital, la tierra
o el trabajo.
La libertad o derecho de locomoción facilitan el comercio y la actividad económica.
La libertad de publicar por la prensa se entiende como una garantía tutelar de todas las garantías y libertades.
La libertad de usar y disponer de la propiedad como complemento de la libertad de trabajo y el derecho de
propiedad.
La libertad de asociación como uno de los resortes poderosos de la producción económica moderna.
El derecho a profesar libremente un culto, ya que sin él puede limitarse la inmigración, que traería conocimientos
y brazos aptos para la industria.
La libertad de enseñar y aprender como forma de perfeccionar la educación industrial y de eliminar los contratos
de aprendizaje.
Trato igual a los extranjeros, para que ejerzan todo tipo de industria107.
Sin embargo, esa “alteración” que se menciona en el artículo 28 es precisamente lo que ocurrió. Nada pudo frenar
el empuje último de ideas diferentes. Las garantías y derechos fueron interpretados desde otra perspectiva,
manipulado el lenguaje o los textos simplemente ignorados. Veremos en el capítulo 9 el cambio institucional y el
papel que cumplen las ideas, como determinantes finales del rumbo que las sociedades toman y el camino que
recorren.
SEPARACIÓN DE PODERES
Hemos visto que los mercados son imperfectos, lo mismo que la política, en cuanto instrumento que puede no
solamente no solucionar los problemas que el mercado vaya presentando, sino empeorarlos incluso. Hay una forma
de controlar cualquier abuso de poder en el mercado: la competencia. Si algún producto o servicio no resulta como se
promete, o simplemente si pensamos que hay otro mejor, podemos cambiar de proveedor. Ninguno nos tiene
atrapados, a menos que tuviera el monopolio y no contáramos con otros productos o servicios sustitutos.
Pero el Estado es, por definición, un monopolio. ¿Cómo controlamos el poder que le hemos otorgado?108. La
respuesta clásica y, en parte, vigente en muchas repúblicas modernas, es la que desarrollaran Locke 109, Montesquieu
reglamentos, con sólo ceder al instinto y rutina de nuestra economía colonial, que gobierna nuestros hábitos, ya que no nuest ros espíritus. Reglamentar la libertad
no es encadenarla. Cuando la Constitución ha sujetado su ejercicio a reglas, no ha querido que estas reglas sean un medio de esclavizar su vuelo y movimientos,
pues en tal caso la libertad sería una promesa mentirosa, y la Constitución libre en las palabras sería opresora en la realidad.
Todo reglamento que so pretexto de organizar la libertad económica en su ejercicio, la restringe y embaraza, comete un doble atentado contra la Constitución
y contra la riqueza nacional, que en esa libertad tiene su principio más fecundo”.
107
. “ Estas garantías, que solo parecen tener un interés político y civil, son de inmensa trascendencia en el ejercicio de la prod ucción económica, como es fácil
demostrarlo. No hay seguridad ni confianza en las promesas de un comerciante cuya persona puede s er acometida a cada instante y sepultada en prisión o
desterrada. No puede haber tráfico ni comercio donde los caminos abundan de asechanzas contra los comerciantes. Es imposible concebir producción rural,
agrícola ni minera donde los hombres pueden ser arrebatados a sus trabajos para formar las filas del ejército. La inviolabilidad del hogar comprende la del taller
y de la fábrica. El respeto a la correspondencia y a los papeles privados importa de tal modo al buen éxito de los negocios del comercio y de la industria, que sin
él sería imposible el ejercicio de los negocios a través de la distancia” (p. 26).
108
. Comenta Madison: “ Se escuchan quejas por doquier de nuestros ciudadanos más virtuosos y considerados, que nuestros gobiernos son muy poco estables; que el
bien público no es considerado en los conflictos entre partidos rivales; y que se toman a menudo medidas, no según las reglas de justicia y los derechos del
partido minoritario, sino por la fuerza superior de una abrumadora e interesada mayoría”. (2 001).
109
. La visión clásica en la materia es desarrollada inicialmente por John Locke (1988) que, refiriéndose a la monarquía absoluta, señalaba: “ … que la Monarquía
siendo simple, y muy obvia a los Hombres…., no es en absoluto extraño que no se ocuparan mucho en pensar métodos para limitar cualquier exorbitancia de
aquellos a quienes le había delegado autoridad sobre sí mismos, y de balancear en Poder del Gobierno, colocando diversas partes en diferentes manos” (p. 338).
y otros: limitación y división del poder. La división del poder tiene en objeto que ningún individuo o gru po en
particular lo concentre. Esta división se produce por medio de la división “horizontal” de los poderes (ejecutivo,
legislativo y judicial), como también una división “vertical” del poder, sobre todo a través del federalismo y la
descentralización, tema que veremos en el capítulo 14.
La limitación se busca por vía de la existencia de normas constitucionales de protección de los derechos
individuales que los excluyen de eventuales decisiones mayoritarias (Bill of Rights), la revisión judicial de los actos
gubernamentales, la renovación de mandatos y otros.
La separación de poderes ha sido un tema desarrollado especialmente por la ciencia política. ¿Cuál es la visión de
la economía al respecto? Pues se asocia al concepto de competencia, por un lado, y al de costos de transacción por
otro. En relación con el primero, la división del poder sujeta a los distintos actores a un cierto grado de competencia
entre unos y otros, tanto por recursos —este es típicamente el caso de la competencia entre gobiernos nacionales con
provincias o estados subnacionales— como por áreas y poder de decisión. Esta competencia puede actuar como un
freno, aunque también si termina en un “cartel” como un motor del crecimiento del gasto público y el endeudamiento.
Por otro lado, la democracia, como un mecanismo para la selección y renovación pacífica de los gobernantes con base
en la preferencia de cierta mayoría, contiene también elementos de competencia, aunque se trata de la competencia
para obtener cierto grado de monopolio.
En cuanto a los costos de transacción, cuando se trata de transacciones voluntarias, se ven favorecidas si esos costos
son bajos. Pero si se trata de transacciones que tienen como objetivo obtener algún tipo de privilegio, entonces es mejor
que los costos de esa transacción sean altos. La separación y división de poderes aumenta los costos de hacer lobby. En
una sociedad donde todo el poder está concentrado en una persona, sea un rey, un dictador o un gobernante electo con
poder absoluto, tan solo hace falta “convencer” o “sobornar” a esa persona, teniendo en cuenta que puede haber dos
clases de acciones para buscar influencias: legales e ilegales. Pero en una sociedad donde el poder se encuentra dividido
y disperso, el costo del lobby es mucho mayor: puede ser necesario convencer a funcionarios o agentes del Ejecutivo, a
legisladores, y eventualmente enfrentar el cuestionamiento judicial de la norma.
FEDERACIÓN O CONFEDERACIÓN
Otro tipo de separación de poderes es la que ocurre “verticalmente”, entre un gobierno nacional y unidades
subnacionales —provincias o estados— o gobiernos locales. Ostrom (1991, pp. 9, 57) señala que la palabra
federalismo se deriva del latín foedus, que significa pacto, palabra que tendría un significado similar al de la
palabra hebrea b’rit, fundamental en las tradiciones bíblicas de los pactos con Dios y con aquellos que eligieran
manejar sus relaciones con otros mediante un pacto o convenio. Según él, existiría una “teología federal” en los
siglos XVI y XVII, desarrollada por algunos protestantes que concebían una organización de la Iglesia basada en
los conceptos que articulaban los convenios del Viejo Testamento y los relatos sobre la organización de las
primeras comunidades cristianas. Los puritanos de Nueva Inglaterra, por ejemplo, eran congregacionistas que se
adherían a la teología federal y en el Convenio del Mayflower —los primeros emigrantes a las tierras que hoy
forman los Estados Unidos— se comprometieron a un pacto mutuo y constituyeron una organización civil. Según
Ostrom, esto puede ser interpretado como un compromiso básico, con un sistema federal de gobierno o un sis tema
de pactos mutuos. Asimismo señala que existe un paralelismo interesante en el uso del lenguaje en la Suiza de
habla alemana. Allí se llama a la confederación Eidgenossenschaft, siendo el significado de Genossenschaft
asociación o camaradería. Una Eidgenossenschaft es una asociación sostenida en un compromiso especial,
expresado en juramentos recíprocos. El origen de la organización social como fruto de un pacto es muy diferente
que el que resulta de la autoridad. El primero habría sido el origen de la organización social en esos territorios,
extendiéndose desde allí a las cartas coloniales, las constituciones de los Estados, los artículos de la Confederación
y la Constitución de los Estados Unidos. Vale la pena recordar que la Constitución Argentina tie ne su origen
también en “pactos federales”.
Así, la Orden Fundamental de Connecticut (1639) creó un gobierno común para los pueblos de Hartford, Windsor
y Wethersfield, pero mantuvo intactos los gobiernos locales y sus atribuciones. Estos antecedentes de “autogobierno”
nutrieron las discusiones posteriores a la independencia de las colonias inglesas en el Norte de América, donde se
presenta el primer debate explícito y formal sobre las ventajas de la descentralización, sea mediante una confederación
—primer intento—, sea mediante un estado federal (Constitución de 1789).
El federalismo así interpretado, lejos está de ser una mera propuesta de descentralización administrativa, se trata
más bien de un mecanismo para limitar y controlar el abuso de poder y garantizar la libertad, la vida y la propiedad
de los individuos.
Klatt (1993) le otorga un fundamento que actúa en dos sentidos: uno para agregar distintas jurisdicciones dentro
del marco de una más amplia, y otro para permitir la protección de las minorías 110. Según Dietze (1960, p. 69), si bien
los motivos iniciales de buscar una asociación de las distintas ex colonias se relacionaban con la seguridad y la paz,
la libertad ocupó un papel preponderante durante la lucha contra Inglaterra y así fue reconocido en los artículos de la
Confederación. El preámbulo de la Constitución concluye sosteniendo que una más perfecta unión fue creada para
asegurar los beneficios de la libertad para los americanos y su posteridad.
No obstante lo cual, se desarrolló entonces un profundo debate sobre el tipo de organización que supuestamente
podría garantizar dicha libertad, descartando que la misma habría de ser una organización descentralizada, en el
sentido de que el poder estaría repartido no solamente en los tres poderes tradicionales —Ejecutivo, Legislativo y
Judicial— sino también en distintos niveles regionales de gobierno. El debate entre los autores de los Papeles
Federalistas y los así llamados Antifederalistas es esencialmente un debate entre la confederación y la fed eración.
¿Cuáles son las diferencias entre una y otra?
En la primera, el gobierno central es débil, los estados retienen la mayoría de las atribuciones y el poder soberano, y
el poder central no puede intervenir en ellas, dependiendo legalmente de la voluntad de dichos estados. Es un pacto entre
iguales para crear un gobierno coordinador, del cual es posible excluirse mediante la secesión unilateral. En la segunda
se crea un poder central fuerte, donde reside el poder soberano, si bien limitado a los poderes que oportunamente le
delegaran los estados y la secesión no es posible a menos que sea aceptada por los demás miembros.
Inicialmente las colonias se habían organizado como una confederación. Sus principales críticos fueron los autores
de los Papeles Federalistas, Alexander Hamilton, James Madison y John Jay quienes, publicaron setenta y siete artículos,
desde octubre de 1787 hasta mayo de 1788, en tres periódicos de la ciudad de Nueva York. Los problemas que aquejaban
a la Confederación tendrían su origen en el colapso del sistema judicial real (Dietze 1960, p. 130) y en la debilidad del
Ejecutivo. El vacío había sido ocupado por las legislaturas creadas por las nuevas constituciones, que, influidas por los
deudores, comenzaron a suspender acciones judiciales, a modificar o anular sentencias, y a determinar los méritos de las
disputas. Esta negación de lo que Dietze llama “gobierno libre” —definido como el gobierno popular, donde la mayoría
es limitada por la Constitución para proteger los derechos de las minorías, y donde la participación popular en el gobierno
es solo un medio para proteger la vida, la libertad y la propiedad (nota p. 69)— no podía, según los federalistas, ser
frenada por la confederación, ya que la Unión era un mero tratado entre las partes y no hubiera podido impedir la tiranía
de la mayoría en los estados111.
110
. “ La fundamentación histórico política del federalismo asume que una organización federal sirve de instrumento y forma para constituir, a partir de un múltiplo de
unidades políticas independientes, una nueva unidad política más grande. Ejemplos de estados federales como forma de crear un a unidad política son los
EE.UU., Suiza y Alemania. Sin embargo, el federalismo no sirve únicamente como marco para un nuevo Estado nacional, le corresponde además la función de
servir de instrumento para una amplia descentralización de estados hasta el mo mento unitarios. El ejemplo de Bélgica es ilustrativo de un caso en que la
federalización se utiliza como herramienta para garantizar al país la supervivencia como unidad política.
Un justificativo sustancial es la función que tiene el federalismo como marco destinado a brindar amplia protección a las minorías. Esta justificación se
desprende del hecho de que la población en una serie de países está compuesta de diferentes etnias o en la que existen fuertes minorías (lingüísticas, religiosas o
socioculturales en general). Una organización política federal se adecua a las necesidades de minorías de este tipo, relativamente cerradas y por ende
delimitables territorialmente, cuando estas sólo están dispuestas a la unidad política si la estructura federal les permite preservar su identidad étnica. Este
objetivo se encuentra por ejemplo en Suiza, Canadá e India”.
111
. Madison lo señala de esta forma en El federalista XLV (Hamilton et al 1943, p. 196): “ Hemos visto en todos los ejemplos de las confederaciones antiguas y
modernas, que la tendencia más potente que continuamente se manifiesta en los miembros, es la de privar al gobierno general de sus facultades, en tanto que este
revela muy poca capacidad para defenderse contra estas extralimitaciones...
El objetivo de los Papeles Federalistas fue el de proponer una “más perfecta UNION” —en mayúscula en los
originales—. No obstante, Dietze (p. 160) señala diferencias entre estos autores, ya que, en el caso de Hamilton, si
bien reconoce las bondades de la división territorial e institucional del poder, no deja dudas de que prefiere una
concentración a una dispersión del poder. Esto implica la superioridad de la legislación federal sobre la estadual y la
posibilidad de ejecutar esa ley federal dentro de los estados. Esa superioridad necesita a su vez una autoridad federal
capaz de imponerla y alguna autoridad, también federal, que resuelva las diferencias entre uno y los otros. Este sería
el rol de la Corte Suprema. Para que no se convierta en un abuso, esta supremacía del poder central sería controlada
por la revisión judicial, para lo cual se requiere la absoluta independencia de la justicia.
Madison, por el contrario, destaca las bondades de un gobierno federal, principalmente porque crea balances de
poder; es decir, enfatiza el valor de los estados miembros. Para él, el federalismo es una institución diseñada para
proteger a los estados y, aunque reconoce que la soberanía reside en última instancia en el gobierno central, el
federalismo no sería compatible con la concentración de poder en manos de este. Sostiene que una confederación
tendería a reducir el poder del gobierno central112. Señalando los casos de la liga aquea y la confederación lisia, señala
que ninguna de las dos mostró una tendencia a degenerar en un solo gobierno consolidado.
Esta era, precisamente, la preocupación de los Anti-Federalistas y se mantiene hoy como uno de los principales
puntos de debate respecto al federalismo y la descentralización. Ya que, si bien de Tocqueville ([1835] 1957, p. 86)
pudo afirmar:
Lo que más llama la atención al europeo que recorre los Estados Unidos es la ausencia de lo que se llama entre nosotros el go bierno o la
administración. En Norteamérica, se ven leyes escritas, se palpa su ejecución cotidiana, todo se mueve en torno nuestro , y no se descubre en
ninguna parte su motor. La mano que dirige la máquina social se oculta a cada instante.
Lo cierto es que a los antifederalistas les preocupaba precisamente que la existencia de un poder central fuerte tendiera a
eliminar o limitar el poder de los estados y los derechos de los individuos 113. Según Gordon (1998, p. 8) la Bill of Rights
fue incorporada en la Constitución no como la entrega masiva de poder al gobierno central, para controlar supuestas
violaciones de derechos individuales por parte de los estados, sino para proteger a las comunidades de la inevitable
tendencia del Gobierno central a acumular poder, siendo el elemento esencial de la misma la 10.a enmienda, en la que se
afirma la soberanía de los estados y se definen los poderes del gobierno central como “enumerados” y “delegados”.
Opinión similar mantienen Wilson (1995) y Pilon (1995).
El segundo afirma que la doctrina de los “poderes enumerados y delegados” ha sido abandonada por medio de
dos cláusulas constitucionales: la comercial y la del bienestar general. La primera otorga al Congreso el poder de
regular el comercio entre los estados, y tuvo su origen en la preocupación por la existencia de barreras comerciales
entre ellos. Pero los constitucionalistas no habrían imaginado que esta iba a ser utilizada (desde 1937: NLRB v. Jones
& Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1) no ya como un escudo contra el abuso de los estados, sino como un mecanismo
que permitiría luego al Congreso pretender el logro de innumerables fines sociales y económicos. Ya que el Congreso
ahora se atribuye el poder de regular cualquier cosa que afecte al comercio interestatal —es decir, prácticamente
todo—. La segunda perseguía como objetivo prevenir que el Congreso actuara en defensa de algún beneficio
particular, pero en 1937 (Helvering v. Davis, 301 US. 619, 640) la Corte mantuvo que si bien había que mante ner la
Los gobiernos de los estados tendrán siempre la ventaja sobre el gobierno federal, ya sea que los comparemos desde el punto de vista de la dependencia
inmediata del uno respecto del otro, del peso de la influencia personal que cada lado poseerá, de los poderes respectivamente otorgados a ellos, de la predilección
y el probable apoyo del pueblo, de la inclinación y facultad para resistir y frustrar las medidas del otro”.
112
. También en El federalista XLV afirma: “ Hemos visto en todos los ejemplos de las confederaciones antiguas y modernas, que la tendencia más potente que
continuamente se manifiesta en los miembros, es la de privar al gobierno general de sus facultades, en tanto que este revela muy poca capacidad para defenderse
contra estas extralimitaciones”.
113
. Así, escribe Centinel en la Carta I (Storing 1981, p. 18): “ ... si los Estados Unidos han de ser fusionados en un solo imperio, deberán ustedes con siderar si tal
gobierno, como sea construido, ¿ sería elegible en todo en un territorio tan extenso, y si sería practicable, consistente con la libertad? Es la opinión de los más
importantes escritores, que un país muy extenso no puede ser gobernado por principios democráticos, o ningún otro plan, que u na confederación de pequeñas
repúblicas, poseyendo todos los poderes del gobierno interior, pero unidas en el manejo de sus asuntos exteriores y generales. No sería difícil probar, que nada
menos que el despotismo, podría unir a un país tan grande bajo un gobierno, y que cualquier plan que ustedes establezcan terminaría en despotismo”.
diferencia entre interés particular e interés general, no iba a controlar esa distinción, dejando al Congreso que se
controle por sí mismo.
Como vemos, hay en torno al asunto dos opiniones distintas: ¿se necesita un poder central fuerte para evitar el abuso
hacia los derechos de los individuos por parte de los gobiernos locales o, por el contrario, es preferible un poder central
débil, para evitar el abuso del mismo sobre los derechos de los estados y, por ende, de los individuos? ¿Existirá alguna
salida para este dilema?
La evidencia empírica no parece brindarnos una respuesta clara al respecto. Entre todos los países del mundo,
podemos encontrar dos con una estabilidad institucional prolongada, que nos permita hacer una comparación: Estados
Unidos, como ejemplo de federación, y Suiza, como ejemplo de confederación. No obstante, el ejemplo de Suiza como
una confederación se remonta hasta 1291, con la firma del pacto entre los cantones de Schwyz, Uri y Unterwalden, y
dura hasta la Constitución de 1848, a partir de la cual se convierte en una federación.
La supervivencia de esa confederación durante cinco siglos y medio muestra que dicha configuración es posible.
En cuanto al argumento “federalista” a favor de la necesidad de un poder central fuerte, para evitar el abuso de los
gobiernos locales, la historia de Suiza muestra un ejemplo que sirve para refutar esta tesis. Los cantones suizos
mantuvieron una profunda convicción y práctica democrática, si bien los de las ciudades fueron centralizados y poco
democráticos (Kendall & Louw 1989, p. 12). Una de las principales pruebas a las que la libertad individual fue
sometida fueron los conflictos religiosos entre católicos y protestantes, con motivo de la Reforma.
Estos conflictos fueron similares a los exis tentes en otros países de Europa, pero su solución fue claramente
diferente. En 1526 hubo un debate público en Baden, en el que se resolvió que los cantones decidirían si permanecían
con la Iglesia de Roma o adoptaban la Reforma. Después de algunos disturbios e intentos de forzar una u otra salida,
se firmó la Paz de Kappeler, acto en que, por voto mayoritario, se reconoció a cada comunidad local el poder de
decidir sobre el asunto. En el cantón de Thurgau, por ejemplo, catorce distritos decidieron ser cató licos, 18
protestantes, y 30 eligieron la igualdad religiosa. Appenzell se dividió en dos en 1595, y en los límites de uno u otro
los propietarios de tierras pudieron elegir a cuál pertenecerían. Cierto que la religión es un asunto de decisión
individual, no colectiva, pero el proceso mencionado es un ejemplo de una época en la que lo predominante no era
precisamente la libertad religiosa. En esos años, los poderes centrales no garantizaban la libertad, sino que la
eliminaban. Es decir: para seguir el debate de los federalistas, es cierto que un gobierno local puede someter a una
minoría, pero no lo es que un gobierno central sea garante perfecto de la libertad, ya que puede ocurrir todo lo
contrario.
En cuanto al grado de centralización/descentralización de los gastos del Estado, es necesario tener en cuenta que
el tamaño de los mismos fue muy pequeño durante siglos y que cuando se inicia su expansión, en el siglo XX, ya
ambos países contaban con un modelo similar, lo que impide la comparación entre federación y confederación en este
sentido. En la actualidad, ambos se encuentran entre los países más libres y con calificaciones similares en los estudios
comparativos sobre libertad.
Según Vaubel (1996, p. 79), pese a que en El federalista XLV (p. 197) afirmaba que el número de empleados del
gobierno federal iba a ser mucho más pequeño que el de los empleados por los gobiernos estaduales, doscientos años
después los primeros son más que todos los empleados estaduales juntos, y en casi todos los países federales el gasto
del gobierno central —incluyendo la seguridad social— supera la mitad del gasto público total, siendo la única
excepción Canadá. En los Estados Unidos la participación del gobierno federal en el total del gasto público era del
34% en 1902, creció hasta alcanzar un máximo del 69% en 1952, y luego descendió hasta el 58% en 1992 (Oates
1998, p. xviii)114.
Según el estudio de Vaubel, elaborado con datos del periodo 1989-1991, los países menos centralizados serían las
Antillas Holandesas (donde un 44.8% del gasto total está en manos del gobierno central), Canadá (49.4%) y Suiza
114
. Stigler [(1957) 1998] afirma: “ En 1900, virtualmente todas las cuestiones relacionadas con la vivienda, salud pública, crimen y transporte local eran tratadas por
los estados o los gobiernos locales, y el papel del gobierno federal en la educación, la regulación de prácticas comerciales, el control de los recursos naturales y
la redistribución del ingreso era mínima. Hoy, el gobierno federal es muy activo en todas estas áreas, y su grado de participación crece gradualmente” (p. 3).
(53.8%). En promedio, los estados federales serían más descentralizados que los unitarios, y los países industrializados
más que los países en desarrollo. El promedio de gasto del gobierno central en relación con el gasto total en los países
industrializados federales, durante el mencionado periodo, sería de 65.9%, y en los industrializados unitarios del
84.7%. El mismo promedio en los países federales en desarrollo sería de 78.8% y en los unitarios en desarrollo 98.7%.
El promedio de todos los países federales (industrializados y en desarrollo) sería del 71.8%. Bird y Vaillancourt (1997,
p. 12) comparan ocho países en desarrollo (Argentina, China, Colombia, India, Indonesia, Marruecos, Pakistán y
Túnez) con cinco países desarrollados (Australia, Canadá, Alemania, Suiza y Estados Unidos), y constatan que el
promedio de gastos locales en el total del gasto público es de 35% para los países en desarrollo y del 47% para los
desarrollados, siendo la variación mucho más grande en el primer caso que en el segundo —ya que no diferencian
entre países federales o unitarios). Para Mochida y Lotz (1998, p. 3), en el caso de Japón el gasto local sería del 30.8%
y el del gobierno central del 69.2%.
En definitiva, la evidencia empírica nos muestra que los países federales son más descentralizados que los
unitarios, y que los países desarrollados lo son que los que están en proceso de desarrollo. Pero no es este un análisis
que nos permita llegar a ningún tipo de conclusión más allá de la que muestra que un país federal resulta levemente
más descentralizado y que esta circunstancia, ceteris paribus, permitiría alcanzar un mayor grado de control sobre el
poder político y tener un grado de alineamiento mayor entre las preferencias de los ciudadanos y los bienes y servicios
públicos que reciben.
REVOLUCIÓN O RESISTENCIA CIVIL Y REDES SOCIALES

Un límite último y final al abuso de poder es la revolución: una forma de cuestionar al monopolio del poder en un
determinado momento, con el objetivo de modificarlo o derribarlo. Estas revoluciones pueden ser promovidas con
acciones violentas o mediante la resistencia civil, generalmente pacífica. Hay sin duda casos de revoluciones que han
tenido éxito en lograr la limitación del abuso de poder, y desde luego más las pacíficas que las violentas. Pero esto no
se extiende a todas ellas: muchas terminaron en regímenes más totalitarios que aquellos a los que se opusieron.
La ciencia política ha tratado este asunto desde antaño. No es ni siquiera nuestra intención resumirlo aquí. Solo
desde una perspectiva económica, Tullock (1971) plantea el dilema individual de participar en una revolución o en la
resistencia civil, ya que podría haber costos importantes, como el castigo que podría imponer el régimen, o incluso la
muerte en la lucha, que parecerían exceder los beneficios, teniendo en cuenta que el individuo puede prever si su
participación personal será suficiente para determinar o no el último resultado. Y los beneficios que pudieran obtenerse
tendrían la característica de “bienes públicos”, los recibiría de todas formas, incluso no participando. Si buscara
maximizar su utilidad, sería un free rider de los esfuerzos de otros y no participaría, pero tampoco lo harían los demás.
El problema planteado se extendería a otro camino de larga tradición en la literatura de la ciencia política: el
tiranicidio. Este sería también inexplicable, igual que las conductas de los terroristas suicidas, como los que
perpetraron el ataque a las Torres Gemelas. Obviamente, el modelo del homo economicus que asume Tullock no logra
explicar estas acciones, recurrentes en la historia.
Tales acciones pueden explicarse como parte de la figura del emprendedor “institucional”, considerada en el
capítulo 9, sobre el cambio institucional y el papel que cumplen estos individuos que proponen un cierto cambio del
statu quo, para bien o para mal, y lo promueven con más o menos éxito. El costo de esta acción empresarial se ha visto
notoriamente reducido con la extensión de las redes sociales como Facebook, YouTube o Twitter. Ahora, cualquiera
puede convocar a una manifestación en la plaza principal de una ciudad, mediante el envío de mensajes por cualquiera
de esas redes, como ha ocurrido, con diverso resultado, en Túnez, Irán, Moldavia o Egipto 115.
115
. “ Debido a que las protestas se organizaron principalmente a través de redes informales online, su éxito hizo preguntarse si u n nuevo movimiento opositor se había
formado que pudiera desafiar cualquier gobierno recién establecido. El Primer Ministro Mohamed Ghannouchi, un estrecho aliado del pueblo del presidente
anunció en la televisión estatal que tomaba el poder como presidente interino. Pero ese paso violaba la Constitución de Túnez , la que establece la sucesión hacia
el presidente del Congreso, algo que el Sr. Ghannouchi trató de obviar describiendo al Sr. Ben Ali como ‘temporalmente’ inhabilitado para gobernar. Sin
embargo, para el viernes a la noche (7/1/11), las páginas de Facebook en Túnez encabezadas por el eslogan revolucionario ‘Fuera Ben Ali’ habían sido
remplazadas por el nombre del presidente interino, declarando ‘Fuera Ghannouchi’. Y los protestantes utilizaron intensamente los medios sociales en la Web
LÍM ITES AL OPORTUNISMO POLÍTICO116
Hemos visto en el capítulo 5 los incentivos que genera la política para que los representantes electos prefieran para
ejercer el poder un plazo corto, el déficit fiscal y el endeudamiento a la prudencia en el gasto, y desaten el ciclo
económico presupuestario. Con una serie de propuestas del área de la política económica constitucional se intenta
establecer trabas y límites a esas conductas. Entre las más conocidas se encuentran estas:
LÍMITES AL DÉFICIT FISCAL

Se impone una prohibición o límite al déficit fiscal. En el primer caso, no puede gastarse más de lo que
ingresa, pero el Estado, como cualquier empresa, se maneja con un presupuesto anual que se espera cumplirá.
Si el dinero recaudado no alcanzara para cubrir el gasto presupuestado, el Estado terminaría sin cumplir
algunos contratos y paralizando ciertos servicios. Para evitar esto, es necesario que el presupuesto presentado
para su aprobación no tenga déficit; luego puede haber algún desvío, si durante el transcurso del ejercicio
fiscal los ingresos o los gastos difieren de lo presupuestado. Para que la prohibición de déficit tenga alguna
credibilidad, ese límite al desvío debe ser pequeño y también considerarse un mecanismo para compensarlo.
Es decir, si el ejercicio termina con déficit, podría pensarse que ese exceso se cubrirá en el ejercicio siguiente;
o que si termina con superávit, pasa a formar una reserva que sirva para cubrir desvíos negativos en el futuro.
En cuanto a establecer un límite al déficit fiscal, se suele hacer en relación con el PIB. Así, por ejemplo,
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, parte del Tratado de Maastricht, establece un límite del 3% del PIB
para los países miembros de la Unión Europea; un nivel superior impone la obligación de medidas correctivas.
Argentina promulgó una ley de “déficit cero” el 30 de julio del 2001, pocos meses antes de que se desatara la
peor crisis de su historia.
En este último caso, la norma fue aprobada cuando ya era demasiado tarde. Pretendía ser más una señal
para generar confianza en los mercados, a fin de que siguieran financiado la renovación de la deuda argentina.
En el primero, su incumplimiento por los países más importantes de Europa no generó suficiente credibilidad
respecto a las sanciones y no extraña que luego se desatara en la región una profunda crisis fiscal (2010-
2011)117.
Una diferencia importante entre una y otra, que analizaremos con mayor detalle más adelante, es el nivel
constitucional de la norma. En el caso argentino, se trataba de una ley aprobada por el Congreso; en el de la
Unión Europea formaba, parte de un tratado internacional. Algunos autores sostienen que cuanto más alto el
nivel constitucional, mayor impedimento será para las conductas que se quieren evitar —mejor una ley que
un decreto presidencial, mejor una cláusula constitucional que una ley, mejor un tratado internacional que
una cláusula constitucional—, pero la experiencia europea muestra que esto no es necesariamente así. Todo
depende de dónde se encuentra el mayor poder de control sobre el cumplimiento de la norma. En el caso
como Facebook o Twitter para circular videos de cada demostración y para emitir llamados para la siguiente”. David D. Kirkpatrick, “ President of Tunisia
Flees”, New York Times, 14/1/11: http://www.nytimes.com/2011/01/15/world/africa/15tunis.html?_r=1.
116
. Agradezco las sugerencias recibidas para esta sección de parte de los participantes en el coloquio de Liberty Fund “ Liberty in the Works of James M. Buchanan”,
Quito, 16-19 de febrero del 2012, y a los participantes en el Seminario para Profesores, Escuela de Negocios, Universidad Francisco Marroquín, Guatemala,
1/3/2012.
117
. “ La exigibilidad del PEC ciertamente no ha sido fácil. Cuando Portugal y Alemania parecían estar a punto de superar el déficit máximo a princi pios de 2002, el
ECOFIN desoyó a la Comisión y no lanzó un aviso preventivo. Ambos terminaron excediéndose de ese límite en 2001 y 2002, respectivamente. Pero cuando
Francia hizo lo mismo en enero de 2003, sí recibió un aviso. El ECOFIN también reconoció un déficit excesivo en Portugal en n oviembre de 2002, en Alemania
en enero de 2003 y en Francia en junio siguiente.
La reacción a las advertencias fue diferente. Portugal redujo el déficit a menos del 3% en 2002 y 2003; Francia y Alemania, no. Y pese a que el ECOFIN
reconoció en junio de 2003 que Alemania había tomado medidas equivalentes al 1% del PIB, no tardó en calcularse que el d éficit excesivo persistiría en 2004.
Francia tampoco avanzó mucho y las previsiones actuales apuntan a un déficit por tercer año seguido.
Con ese telón de fondo, el sistema de procedimientos del pacto se desmoronó en noviembre de 2003. Señalando que ni Francia ni Alemania habían limitado
el déficit excesivo, la Comisión recomendó hacer más presión. Primero, se les pediría que recortaran el déficit cíclicamente ajustado en 2004, un 1% del PIB en
Francia y un 0.8% del PIB en Alemania. Segundo, reconociendo lo desfavorable de las circunstancias económicas, la Comisión propuso darles a ambos otro año
(2005) para eliminar el déficit excesivo. Tercero, ambos quedarían bajo supervisión fiscal más estricta y deberían informar p eriódicamente al respecto. Pero el
ECOFIN no respaldó esta estrategia: aunque convino con la Comisión en la necesidad de eliminar el déficit excesivo para 2005, en la práctica suspendió el
marco jurídico”. (Annett and Jaegger 2004, p. 24).
europeo, el tratado imponía un límite relativamente estricto, pero con pocas posibilidades de control, y
generaba un incentivo de ciertos países a actuar como free riders de los esfuerzos de los demás. Ellos obtenían
los beneficios de las garantías de estabilidad generadas por la UE, pero aplicaban políticas fiscales
irresponsables, con las que nunca podrían haber generado tal credibilidad por parte de los acreedores que
financiaron esos déficits. El control más fuerte puede estar en manos de los votantes, como veremos en el
punto 3.
La obligación de no incurrir en un déficit fiscal no necesariamente genera una restricción en el crecimiento
del gasto público, ya que se lo puede aumentar al mismo tiempo que se aumenta la presión impositiva e
igualmente se cumple con el requisito, y el Estado termina así llevándose una mayor parte de la riqueza
producida por los ciudadanos. Para evitarlo se han propuesto límites al crecimiento del gasto y a la creación
de nuevos impuestos o el aumento de las tasas de los existentes.
LÍMITES AL CRECIMIENTO DEL GAS TO PÚBLICO

En este caso se establece un límite a su crecimiento, normalmente asociado a la evolución del PIB. Podría
establecerse un límite algo por encima del crecimiento del PIB si se quiere que el gasto aumente en relación
con ese indicador, igual para que se mantenga o menor para que se reduzca.
APRO BACIÓ N ELECTO RAL DE NUEVO S IMPUESTO S O ALÍCUO TAS

La limitación para crear nuevos impuestos está en la raíz de la historia de la república moderna y la limitación
del poder absoluto del gobernante. Formaba parte de la Carta Magna (1215) aquel famoso principio “no habrá
impuestos sin la aprobación de los representantes”. En casi todas las Constituciones, los impuestos tienen que
ser aprobados por el Congreso, integrado por los representantes de los votantes.
En las democracias modernas, esta restricción funciona cuando el poder está dividido; por ejemplo, cuando
el parlamento está controlado por un partido político o coalición diferente del control del Ejecutivo. Se da este
caso, por ejemplo, en Estados Unidos cuando el presidente es demócrata y el Congreso está controlado por los
republicanos. Cuando ambos poderes están controlados por la misma mayoría, el control se diluye o directamente
no existe.
Por eso se sugiere como mecanismo de control del gasto que cada vez que se quieran crear nuevos impuestos
o subir las alícuotas se los someta a consulta de los votantes mediante de un referéndum. La ventaja de este
procedimiento es que los votantes están dispuestos pocas veces a pagar más impuestos, a menos que el servicio
que a partir de ellos se obtenga sea realmente apreciado y no pueda producirse con los recursos existentes. El
problema que puede presentarse es que la mayoría abuse de la minoría, aprobando un impuesto sobre tal minoría
que dicha mayoría no estaría dispuesta a pagar. No debe extrañar que muchas veces los representantes hayan
incluido a los impuestos en una lista de asuntos que no pueden ser sometidos a consulta popular.
I MPUESTO S EXPLÍCITO S
En relación con el punto anterior, las dificultades que tiene cada individuo para evaluar el verdadero costo
del gasto público le impiden evaluar su verdadero peso. Resulta casi imposible para un individuo determinar
cuál es la carga impositiva real que está soportando, porque el “precio” resulta borroso. En un intercambio
normal de mercado existe un precio directamente visible y el costo resulta claro. Si, en cambio, consideramos
una compra que se realiza mediante una cuota mensual —la cuota de un club, el pago de un seguro— la
relación no es tan directa, pero todavía es fuerte. Sería comparable a que un ciudadano recibiera una factura
mensual por todos los servicios que le brindara el Estado.
En cambio, si esos pagos se deducen de su recibo mensual de sueldo, la relación es un poco más débil, ya
que no existe un acto de “pago”, ni hay que tomar una decisión positiva para efectuarlo.
Algo similar sucede con los impuestos: los indirectos son menos obvios y evidentes que los directos,
sobre todo si es necesario preparar una declaración anual y pagar un determinado monto. Menos lo son si esos
pagos se deducen directamente del salario. En cuanto a los indirectos, son incluso menos evidentes si forman
parte del precio y no aparecen en forma separada. Y menos todavía si el gasto se financia a través de la
inflación, considerada a menudo como un “impuesto” 118.
Con esas percepciones debilitadas, el interesado terminará aceptando niveles de gasto más altos de los
que estaría dispuesto a pagar. No extraña que el crecimiento del gasto público se haya gestado con la
multiplicación de estos modos de esconder su verdadero peso.
Por eso, una alternativa para facilitar la evaluación de costos y beneficios del gasto público es explicitar los
impuestos: que el impuesto indirecto aparezca separado del precio del producto o servicio y haga evidente ese
pago adicional. Imaginemos un conductor que llena su tanque de combustible y recibe el siguiente mensaje:
“$30 de combustible y $70 de impuesto”; que el impuesto directo conlleve un acto explícito de pago; que
beneficiarse de ciertos servicios gubernamentales implique la ejecución de un pago directo para recibirlos.
ARANCELES EXTERNO S Y BARRERAS NO ARANCELARIAS

Pese a las limitaciones que genera participar en la Organización Mundial del Comercio (OMC), en tratados
bilaterales de libre comercio o en zonas aduaneras comunes, los gobiernos suelen seguir teniendo, en algunos
casos, una gran discrecionalidad para manejar aranceles a las importaciones, impuestos a las exportaciones o
barreras de tipo no arancelario —que van desde requisitos sanitarios o ambientales hasta simples formularios
de licencia para importar—.
Esa discrecionalidad genera condiciones de abuso de poder, violación del derecho de propiedad y de la
libertad de disponer de bienes y servicios mediante el comercio, e inseguridad jurídica, ya que las condiciones
de cualquier actividad económica pueden cambiar de un día para otro, si se modifican estos aranceles y
normas. Este poder es, además, fácil presa de intereses especiales que buscan obtener algún privilegio, y
muchas veces por el camino de la corrupción.
Para evitar esto, no solamente es conveniente que un país participe en distintos tratados internacionales,
como se analiza en el punto 14, sino también asignar al Congreso y a una cierta mayoría su modificación, lo
que reduce la discrecionalidad, ya que se requiere un cierto consenso para obtener la mayoría. Así los
aranceles serían más estables y se reducirían los privilegios.
LÍMITES AL ENDEUDAMIENTO
Estos límites pueden ser de dos tipos. Como en el caso del Tratado de Maastricht, se puede establecer un tope
al endeudamiento total, en este caso del 60% del PIB. Tendrá que incluir, por supuesto, algún mecanismo de
control y sanciones por incumplimiento. El otro puede ser como el que existe en los Estados Unidos, donde
el Congreso establece un límite sobre el monto total de la deuda permitida —esto es una cantidad de dólares,
no un porcentaje sobre el PIB—, techo que, cuando se alcanza, no puede ser superado: el Gobierno no puede
emitir más deuda, a menos que sea modificado por el Congreso.
No obstante, la imagen siguiente es bastante clara respecto a la capacidad de este mecanismo para imponer
algún tipo de límite, cuando la voluntad política y el control de los votantes no existen (Boaz 2011):
118
. “ Una persona no recibe un paquete divisible y transferible de servicios gubernamentales. Y no paga un precio “ directo” por el acceso o uso de servicios públicos
provistos por el gobierno. Tampoco recibe una factura mensual o trimestral como las que recibe de electricidad o teléfono. Los pagos para los servicios provistos
públicamente son extraídos de distintas formas. Sus ingresos o ganancias pueden recibir impuestos, los productos que compra p ueden estar sujetos a impuestos
indirectos; su propiedad puede estar tasada con objetivos fiscales y una cantidad de otras actividades estar sujeta a impuestos. En definitiva, cada persona, por
supuesto, deberá entregar algo a cambio de los servicios gubernamentales. Pero este valor total no será independiente de su p ropia conducta reactiva o de la
conducta de otros en la comunidad. Más aún, el individuo nunca recibirá una estimación externa y experta del valor que paga. Debe, a tientas, evaluar ese total,
un proceso que será mucho más costoso, y dimensionalmente diferente, del que se requiere para evaluar los precios y el costo de los bienes que compre en
mercados privados”. (Buchanan and Wagner 2000, p. 135).
Otra forma de restringir el endeudamiento se refiere a su proceso de aprobación, entre los que se encuentra
la que demanda que toda emisión de deuda sea aprobada por los votantes en un referéndum o por mayorías
parlamentarias especiales, hasta llegar a la prohibición constitucional absoluta (Kiewiet y Szakaly 1996). Otra
alternativa, aplicada por algunos gobiernos regionales en España, es limitar el plazo del endeudamiento de tal
forma que se permita solamente el de corto plazo, lo que significa que la deuda debe ser cancelada dentro del
propio ejercicio presupuestario. Kiewiet y Szakaly (1996), consideran que entre los estados en los Estados
Unidos, veintiuno demandan la aprobación por referendo y doce por mayorías especiales, que pueden estar
conformadas por tres quintos o cuatro quintos de los representantes.
No obstante, estos autores estiman que los gobiernos buscan, y muchas veces encuentran, diversos caminos
para eludir esas restricciones, como, por ejemplo canalizar el endeudamiento por agencias estatales especiales
que no están sujetas a ese tipo de control. ¿Sería efectivo un límite a través del voto popular emitido en referendo?
Se puede argumentar que los votantes estarían predispuestos a aprobar el endeudamiento, porque disfrutarían
del gasto ahora y lo terminarían pagando futuros votantes. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que no
actúan de esa forma y tienden a rechazar el endeudamiento.
Los Estados que tienen más de un control muestran menores niveles de endeudamiento, siendo el
referendo popular mediante el voto el que mayor éxito muestra, junto con la prohibición total.
REGLA MO NETARIA CO NSTITUCIO NAL

Uno de los más grandes abusos de poder es la imposición de una moneda monopólica por parte del Estado y
luego la degradación de su valor, lo cual genera inflación, pérdida del poder adquisitivo de los ingresos y
activos en moneda, y hasta su destrucción completa en procesos de hiperinflación. La historia del control
estatal de la moneda está plagada de tales abusos, tanto por gobiernos democráticos como por gob iernos
autoritarios.
Los abusos se cometen sobre todo cuando una autoridad monetaria estatal tiene discreción para aplicar la
política monetaria que estima conveniente, aunque dicha conveniencia sea más bien la del gobierno que la de
los ciudadanos. Hay casos en los que no existió tal discrecionalidad y sin embargo hubo profundas crisis,
como en el de la convertibilidad en Argentina, en 2001, pero estas se relacionan con la discrecionalidad en el
gasto público y el endeudamiento.
Por eso muchos economistas han propuesto algún tipo de regla monetaria para evitar esa discrecionalidad
que, aunque la autoridad monetaria sea formalmente “independiente”, termina siendo guiada por los intereses
políticos de corto plazo. Como se explicó antes, el nivel de aplicació n de la norma es importante, ya que
determinará la facilidad mayor o menor de modificarla, afectando su estabilidad. Estas normas pueden
adoptarse a nivel nacional y en tal caso no es lo mismo que lo sean como simples decretos, leyes o formen
parte de las normas constitucionales; también pueden ser parte de tratados internacionales.
Existe una gran variedad de normas propuestas, algunas de las cuales ya han sido implementadas. Por
ejemplo:
Patrón oro: la cantidad de moneda en circulación se relaciona directamente con la cantidad de oro en reserva.
Si el sistema, además, exige un encaje bancario del 100%, entonces el Gobierno no puede aumentar la
masa monetaria a su gusto y la cantidad de dinero es determinada por el mercado, reflejada en el precio
del oro, que a su vez depende de su demanda y su oferta —la cual tiene limitaciones físicas, por la
necesidad de encontrar nuevos yacimientos y explotarlos—.
Expansión fija de la base monetaria: propuesta por Milton Friedman, impone a la autoridad monetaria
estatal la obligación de ampliar la base monetaria en una determinada proporción (3 o 5% anual, por
ejemplo). Este crecimiento se correspondería con el crecimiento promedio del PIB —o sea de la
producción de bienes y servicios—, por lo que el nivel general de precios se mantendría estable.
Moneda supranacional: es el caso del euro, una moneda emitida por un ente supranacional como el Banco
Central Europeo. Elimina la discrecionalidad de los gobiernos nacionales, ya que no tienen unamoneda
propia, pero deja en pie la discrecionalidad “regional” de la autoridad monetaria. Respecto a esta
autoridad, también se presenta el dilema “reglas o discrecionalidad”: podría tener libertad para manejar
la oferta monetaria o podría estar sujeta a determinada norma.
Convertibilidad: se establece una paridad fija entre una moneda y otra, y la autoridad monetaria está
obligada a comprar o vender esa moneda según la paridad establecida. Aquí se elimina la
discrecionalidad, porque el crecimiento y contracción de la oferta monetaria dependerá del ingreso
o salida de la moneda de referencia.
Dolarización: en verdad, se refiere a toda situación en la que un país adopte como moneda de curso
legal la que emite otro país. Puede ser el dólar —como en los casos de Panamá, El Salvador o
Ecuador—, pero bien podría ser otra moneda cualquiera —como en el caso del euro para Andorra,
Mónaco o el Vaticano—.
Objetivos de inflación: esta norma, iniciada por Nueva Zelandia en 1990 está hoy en vigencia en muchos
países. Obliga a la autoridad monetaria a llegar a ciertas metas de inflación, relacionadas con algunos
índices de precios. La autoridad monetaria mantiene su discreción, pero debe alcanzar ese objetivo
y estará forzada a actuar en tanto el resultado sobrepase la meta.
Competencia de monedas: se puede presentar como regla monetaria, aunque es, en verdad, ausencia de la
misma. Las personas pueden utilizar la moneda que deseen, formalizar sus contratos en cualquiera de
ellas, y al elegir una u otra las someten a la competencia del mercado, pues escogerán aquellas que
mejor protegen su valor. La elección de monedas puede considerarse en distintos niveles, desde la
posibilidad de hacerlo entre distintas monedas estatales (dólar, euro, franco suizo, etc.), hasta la de
hacerlo con monedas privadas.
RENO VACIÓ N DE MANDATO S

La renovación de mandatos y los límites a la reelección tienen larga data en la historia republicana. En la
antigua Grecia, ninguna persona podía permanecer dos periodos anuales consecutivos como representante en
el Consejo de los 500, ni tampoco presidirlo más de una vez. En la república romana, los principales
magistrados no podían ser reelegidos. La lógica existente tras esta forma de actuar es de fácil comprensión:
permite a los ciudadanos liberarse de un gobernante que haya abusado del poder otorgado; favorece el control
de unos sobre otros; intensifica el aspecto competitivo de la democracia; evita la generación de “carreras
políticas” donde las personas viven de la política, y reduce el peligro al que tan claramente apuntó Lord Acton
en aquella famosa frase: “El poder corrompe, el poder absoluto corrompe absolutamente”.
Es cierto que, si no se permite la reelección, un buen gobernante o representante no puede continuar en el
cargo y los votantes tendrán que elegir necesariamente a otro quizá peor, pero los países con una buena base
institucional son aquellos en los que fundamentalmente gobiernan las leyes y no las personas. En un caso como
este, la importancia de una persona como gobernante es mucho menor. De todas formas, p ara evitar ese
problema, se suele permitir una reelección inmediata o varias, con algún periodo intermedio. La reelección puede
generar incentivos para que el gobernante promueva políticas que la mayoría desea, pero con esto no se asegura
que se protejan los intereses de las minorías (Buchanan 1999, p. 56).
En cuanto a los incentivos se refiere, los límites a la reelección plantean algunos problemas difíciles de
solucionar, ya que un plazo corto y sin renovación contribuye a fijar la atención del gobernante o representante
electo en el corto plazo, dando lugar así a la posibilidad de que se produzcan algunos resultados nocivos:
puede, por ejemplo, no interesarse por la calidad de las instituciones que generan beneficios a largo plazo, o,
si no hay controles a la corrupción, puede intensificarse la rapiña, pues el gobernante dispone de un plazo
corto para ello.
MAYO RÍAS ESPECIALES

En general, toda modificación de las garantías individuales demanda mayorías superiores a la simple, que
suele ser la que normalmente se requiere para seleccionar al gobernante. Así, se puede exigir la aprobación
por dos tercios de una Asamblea Legislativa, o por dos tercios de cada una de las cámaras en un sistema
bicameral, o la ratificación por los estados o provincias en estados federales. Veremos en el capítulo 9 si es
conveniente que un marco institucional determinado sea fácilmente modificable o rígido. La rigidez genera
estabilidad jurídica, aunque, si las normas afectan algún derecho y ciertas libertades, las estarían condenando
por largos periodos. La flexibilidad deriva en incertidumbre.
No obstante, concretamente las normas que afectan aspectos básicos del comercio y las inversiones
deberían ser estables: por ejemplo, los aranceles al comercio exterior. En su artículo 75, in ciso 1), referente
a las atribuciones del Congreso, la Constitución argentina establece: “Legislar en materia aduanera.
Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que
recaigan, serán uniformes en toda la Nación”. No obstante, esa función ha sido delegada desde hace mucho
tiempo en el Ejecutivo, que puede modificarlas por un simple decreto y muchas veces mediante una
resolución ministerial o incluso de menor rango.
Esto genera una total discrecionalidad y la consiguiente inseguridad jurídica, ya que el nivel de un
arancel —elemento muchas veces de suma importancia para el cálculo económico empresarial que
determina las inversiones— puede cambiar de la noche a la mañana. Y esta delegación se ha producido
pese a que el artículo 29 de la misma Constitución dice: “El Congreso no puede conceder al Ejecutivo
nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la
suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas
de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo
una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena
de los infames traidores a la patria”.
Tan solo volver a la situación original, por la que el Congreso establece los derechos de importación y
exportación, sería una restricción notable sobre la discrecionalidad. Los grupos de interés, muchas veces muy
activos detrás de una modificación de estos derechos, tendrían una tarea mucho más complicada y costosa,
como la de convencer a una mayoría de miembros del Legislativo, en lugar de hacerlo con un funcionario del
Ejecutivo. Una mayoría incluso superior haría las cosas todavía más difíciles.
MANDATO S EXPRESO S
En el pasado los representantes electos recibían un mandato formal y escrito de sus representados. Esto
ocurrió especialmente en las convenciones constitucionales que se celebraron en toda América durante el
siglo XIX. El objetivo era evitar el problema de “agencia”; es decir, que el representado se olvidara pronto
de los fines para los que había sido electo. Actuaba de esa forma como una limitación al oportunismo político.
Eso es de por sí complicado en el caso de una convención constituyente, a menos que el mandato se
restringiera a un punto específico, como podría ser elegir un sistema unicameral o bicameral. Más allá de
esto, la cuestión se complica, dada la complejidad de los asuntos que deben tratarse.
Lo mismo ocurre, por supuesto, en el caso de la representación legislativa: el “mandato” del legislador
tiene que ser sumamente amplio, debido a la diversidad de temas que ahí se deben tratar. En este sentido, el
mandato “formal” y escrito evolucionó hacia uno más difuso, relacionado con la plataforma del candidato.
Cuando una persona vota a un representante, se supone que este perseguirá en su puesto la plataforma que ha
ofrecido a los votantes.
En el caso de los sistemas electorales por circunscripciones uninominales, existiría la posibilidad de algún
compromiso más específico del candidato con los votantes, en relación con algún asunto que afecte
especialmente a la jurisdicción. Con sistemas de representación proporcional y grandes distritos donde se elige
una lista de candidatos, esta posibilidad se diluye. Por último, la democracia directa actuaría también en forma
de un mandato específico, obtenido en cada aprobación que realicen los votantes.
MAYO R CO MPETENCIA ELECTO RAL

Se refiere a las trabas que puedan existir para ingresar a la competencia política. La calidad de la competencia
y las posibilidades de abusar de una posición dominante en cualquier mercado están relacionadas con las
barreras al ingreso de competidores. Los consumidores, en el mercado, imponemos nuestras preferencias,
debido a que los productores tienen que competir por nuestro voto.
En la competencia política sucede algo similar; por eso, si hay trabas al ingreso de nuevos competidores
electorales, se puede generar un fenómeno de cartelización del “mercado político”, donde la posibilidad del
abuso de poder es mayor y las posibilidades de elección del votante se reducen.
Es importante entonces que el sistema electoral y de partidos políticos sea abierto, y en él se promuevan
la competencia y el ingreso de nuevos competidores. En el ámbito de la ciencia política, algunos autores han
enfatizado la importancia de la estabilidad de los partidos políticos, como parte de la estabilidad democrática.
El concepto de competencia aquí propuesto no necesariamente se contradice con ello, ya que en él no se
plantea que toda competencia tenga que proceder de nuevos partidos políticos, sino que sea sencillo para
cualquier aspirante competir, aunque sea desde alguno de los partidos tradicionales.
¿Cuál es el sistema electoral y político más competitivo? La respuesta no es sencilla y no se pretende
aquí desarrollarla; ello requeriría un tratamiento mucho más profundo y extenso. Pero está claro que hay
muchas normas y requisitos cuyo resultado es imponer barreras al ingreso de nuevos competidores
electorales y que deberían ser removidos. La mayor competencia política, de manera similar a la del
mercado, reduciría las posibilidades de abuso de poder y de generación de una “clase política” que prospera
en esta actividad.
Existen en la política muchas “barreras de entrada” para nuevos competidores, como las existentes en el
caso de la creación de un nuevo partido político o de la presentación de candidatos. Se demanda un cierto
número mínimo de afiliados para obtener la aprobación legal del partido, o un cierto número de votos para
obtener un representante en el Congreso. También el sistema electoral puede reducir las posibilidades de
ciertos partidos no mayoritarios, como los de circunscripción uninominal.
Es más difícil competir con el representante que se reelige, no solamente porque puede disponer de
recursos que el nuevo no tiene, sino también porque tiene a su favor un cierto reconocimiento de su nombre
por parte de los votantes, algo de lo que su competidor carece. No extraña entonces que se promuevan
muchas veces individuos que ya cuentan con ese “reconocimiento de nombre”, obtenido en otras áreas
como las del deporte o los espectáculos, por ejemplo.
Una propuesta radical, si bien no exenta de notables antecedentes, es la de la elección del gobernante por
sorteo. En Atenas era un sistema habitual, y visto como el más democrático, considerando que las elecciones
por votación favorecerían a quienes tuvieran más recursos o fueran más carismáticos, pudiéndose así cumplir
el principio de gobernar y ser gobernado en turnos. Con este método no solamente se buscaba evitar la compra
de votos, sino motivar al votante para que prestara atención sobre los límites al poder. Si cualquiera puede ser
presidente, probablemente me preocuparía mucho lo que tal persona pueda hacer y trataría de que fuera un
cargo con poder limitado.
Para evitar que cualquiera pudiera ser electo, esos cargos eran ejercidos en grupos, lo que implicaba un
cierto grado de control. También existían ciertas restricciones de edad y se les examinaba antes de asumir el
cargo, por lo cual podían ser rechazados, pero no tomando en cuenta su educación, sino su compromiso con
la democracia. Además, no había reelección, pese a que se presentara la poco probable circunstancia de ser
sorteado nuevamente. Montesquieu lo propone en El espíritu de las leyes119.
La Asamblea, constituida por todos los ciudadanos hombres, se reunía diez veces al año y todas las que
fueran necesarias, hasta un total de cuarenta, para decidir sobre todo tipo de asuntos relacionados con el interés
general. Elegía a cien funcionarios, incluyendo a diez generales. Pero luego muchos cargos eran ocupados por
sorteo, como:
Los miembros del Consejo de los Quinientos. Este Consejo (Boulé) preparaba la agenda de la Asamblea
y era responsable de la gestión diaria del gobierno.
Unos seiscientos magistrados ejecutivos, responsables de algunas tareas que votara la Asamblea, entre
los que se encontraban nueve arcontes, los funcionarios más importantes
Otros seis mil miembros de las Cortes para tratar casos civiles, penales o políticos.
Según Tridimas (2012), durante el siglo IV a. de C. sobre una población total de 30,000 hombres se elegía
para unos siete mil cargos por sorteo, y como la edad mínima era de treinta años, mientras que todos los
mayores de veinte podían participar y votar en la Asamblea, se estima que el número era menor de unos
20,000. Los cargos eran anuales; podían ser reelegidos una sola vez en el Consejo, y no consecutivamente, y
una vez más si se trataba de magistrados.
Algo similar se hacía en la elección del Dux de Venecia, donde había cinco rondas por sorteo y otras
cinco por voto. Primero se elegía por sorteo a un grupo de treinta electores, que se reduc ía a un grupo de
nueve mediante un nuevo sorteo. Estos nueve elegían a otro cuerpo electoral de cuarenta personas por
medio del voto, y este se reducía a doce también por sorteo. Este segundo cuerpo electoral elegía por voto
a veinticinco electores, que nuevamente se reducían a nueve por sorteo. Este tercer colegio electoral elegía
cuarenta y cinco electores, para integrar un cuarto de once, por sorteo también. Estos finalmente elegían a
un colegio electoral de cuarenta y un electores, que eran los que en d efinitiva elegían al Dux. Era
complicado, por supuesto, pero parece que era muy difícil manipularlo y el electo reflejaba en buena
medida las preferencias de la mayoría y de la minoría. Parece haber contribuido, además, a la estabilidad
de esta república, pues tal sistema se utilizó desde 1268 hasta 1797.
Las justificaciones de este procedimiento se basan en que asegura una selección representativa de la
población y refleja sus preferencias en cuestiones públicas. También permite iguales posibilidades para
acceder a cargos y evita toda la puja política y los intentos de controlar el proceso electivo, genera rotación
en los cargos, contribuye a reducir la corrupción y el poder de las élites, elimina las campañas electorales
y restringe los poderes de los electos, ya que en poco tiempo pasarán a ser simples ciudadanos nuevamente.
Claro que, si se trata de asuntos complejos o que demanden un cierto liderazgo, no ofrece ninguna garantía
sobre el resultado del sorteo, pero tal vez por eso se reservaba el poder último la Asamblea. Tridimas (2012,
p. 19) sostiene, además, que una persona estaría dispuesta a aceptar un mecanismo de este tipo cuando el
costo de estar informada sobre la elección que habría de realizarse era superior al beneficio de esa decisión.
Cuando el beneficio es pequeño, en comparación con el costo de información, el individuo preferiría un
mecanismo como el sorteo. En otras palabras, si solo se tratara, por ejemplo, de decidir de qué color se
119
. “ El sufragio por sorteo está en la índole de la democracia; el sufragio por elecciones de la aristocracia. (3)El sorteo es un a manera de elegir que no ofende a nadie;
le deja a todo ciudadano la esperanza legítima de servir a su patria. Pero como la manera es defectuosa, los grandes legislad ores se han esmerado en regularla.
Lo establecido en Atenas por Solón fue que se dieran por elección los empleos militares y por sorteo las judicaturas y senadurías. Quiso también que se dieran
por elección las magistraturas civiles que imponen grandes dispendios, y por sorteo los demás. Pero, a fin de corregir los inconvenientes del sorteo, dispuso que
no se sorteara sino entre los que aspiran a los puestos; que el sorteado que resultara elegido fuera examinado por jueces competentes; que el ciudad ano electo
podría ser acusado por quien lo creyera indigno: así resultaba un procedimiento mixto de sorteo y de elección, un sorteo depurado. Además, cuando terminaba el
tiempo de duración legal de la magistratura, el magistrado cesante era sometido a nuevo juicio sobre su comportamiento, con lo cual las personas incapaces no
era fácil que se atrevieran a dar sus nombres para entrar en suerte”. Libro segundo, capítulo dos:
http://www.laeditorialvirtual.com.ar/Pages2/Montesquieu/EspirituLeyes_02.html .
iban a pintar las líneas de la calle para que cruzaran los peatones, tal vez estarían dispuestos a que se
decidiera por sorteo.
DEMO CRACIA DIRECTA Y REVO CACIÓ N DE MANDATO S

Precisamente para evitar o reducir los problemas de “agencia” que genera la democracia representativa,
algunos autores proponen reemplazarla o complementarla con mecanismos de democracia directa, tales como
referendos, consultas o iniciativas populares. Para Frey (2003), la democracia directa genera mayor confianza
de los ciudadanos hacia el gobierno, pero también mayor confianza de los políticos hacia los ciudadanos. Esta
mayor confianza engendra “capital social” en la forma de confianza mutua, honestidad y fortaleza de las
instituciones políticas, lo que termina favoreciendo el crecimiento económico.
Según Frey, la democracia directa, con especial énfasis en la experiencia suiza que la practica en forma
descentralizada en los cantones, permite entre otras cosas lograr que los resultados políticos se correspondan
más estrechamente con las preferencias de los votantes; el gasto público es determinado más por la demanda
y por la voluntad de los votantes a pagarlo que por los intereses de los políticos y los burócratas, y la moral
impositiva es más elevada cuanto mayor es la participación ciudadana en las decisiones.
Por cierto, actúa como un mecanismo de control, sobre todo cuando los políticos actúan como un “cartel”,
dispuestos a avanzar en cuestiones que los favorecen a ellos, pero no necesariamente a los votantes. Los
votantes suizos han rechazado repetidamente la participación de ese país en algunas organizaciones
internacionales, porque entienden que eso resulta caro y termina beneficiando solamente a los políticos que
obtienen posiciones, viajes y otros privilegios a costa de los contribuyentes. También han rechazado en
referendo las llamadas “leyes urgentes” respecto de las cuales no se necesitaba consultar a la población y eran
utilizadas como una forma de evitar la opinión de la misma.
No obstante, los beneficios de la democracia directa parecen estar íntimamente relacionados co n la
descentralización, porque existe el peligro latente del abuso de la mayoría. En un entorno descentralizado se
facilita la opción de salida (exit) y la posibilidad de evitar ese abuso. A nivel nacional, esa posibilidad es
menor o más costosa.
Por otro lado, también importa tomar en cuenta si el mecanismo de democracia directa surge desde los
votantes o desde el gobernante. En el primer caso, tal como la iniciativa popular, es bastante probable que sea
una propuesta para limitar o controlar el poder del gobernante; en el segundo, en general el gobernante
convocará a referéndum cuando confía en un resultado positivo con el objetivo de reafirmar o “refrendar” su
poder. Puede ocurrir que no obtenga ese resultado, por supuesto, pero esa será su intención. Un ejemplo de
las primeras fue la “Proposición 13”, que en 1978 limitó los impuestos en California, constituyendo todo un
movimiento por la reducción impositiva.
Entre las opciones que la democracia directa presenta, una de las más efectivas para limitar los abusos de
poder podría ser la revocación de mandatos. Se trata de una iniciativa popular, por la que cualquier grupo o
persona puede comenzar a recolectar firmas para desplazar de un cargo de elección a un representante antes
de que termine su mandato. Normalmente se requiere alcanzar un cierto número de firmas para que pueda
realizarse la convocatoria y, si se tiene éxito, el representante debe dejar su cargo. Después se procede a una
nueva elección o asume el cargo un suplente o un vice, hasta la próxima. Se encuentra esta figura en países
como Canadá y Estados Unidos, en algunos cantones de Suiza, y en el 2004 fue utilizada sin éxito por la
oposición venezolana al gobierno de Hugo Chávez.
CO PARTICIPACIÓ N INVERSA
Se llama coparticipación el proceso por el que se distribuye la recaudación impositiva entre distintos niveles
de un Estado. Cada nivel jurisdiccional suele tener una serie de ingresos propios, pero también existen
transferencias de niveles superiores a niveles inferiores, donde el Gobierno nacional recauda y luego reparte
entre los gobiernos sub-nacionales o locales. La experiencia muestra que los Gobiernos centrales terminan
acumulando poder sobre todo cuando no hay reglas claras para efectuar el reparto. Veremos esto con más
detenimiento en el capítulo 8.
Como forma de evitar esto e incluso de revertir ese resultado, algunos autores sostienen que es necesario
dar la vuelta al proceso; es decir, que sean las jurisdicciones sub-nacionales o locales las que cobren los
impuestos y luego transfieran los fondos recaudados a las jurisdicciones superiores. En cierta forma es lo que
sucede en la Unión Europea, pues el organismo supranacional no cobra impuestos propios, sino que recibe
sus ingresos de los aportes de los países miembros. No es de extrañar, entonces, que la mayor porción de
poder esté en manos de los Estados nacionales. En relación con un mismo país, un esquema como este se
adaptaría a un estado de tipo confederación, donde el poder nacional es acotado.
PACTO S Y TRATADO S INTERNACIO NALES

La protección de los extranjeros y el mismo trato legal para ellos en un territorio es una vieja tradición que
data por lo menos del tiempo de la Carta Magna, como puede verse en la nota 1 de este mismo capítulo.
Limitaba al gobernante para que no discriminara a los extranjeros —lo cual afectaba especialmente al
comercio—, aunque no los amparaba contra los abusos que pudiera imponer a sus propios ciudadanos. La
norma se ha extendido luego al comercio internacional bajo la cláusula de “nación más favorecida”, que
garantiza el mismo trato extendiendo automáticamente a todos cualquier beneficio comercial otorgado a
un determinado país. Muchas constituciones incluyen este principio en el capítulo de garantías
individuales 120.
Otra forma de limitar el oportunismo político es con la firma de tratados internacionales. En muchos casos
se considera que esto constituye una manera de “importar” instituciones, cuando un país no encuentra la forma
de implementarlas por sí mismo, como en el caso, por ejemplo, de un país que pasa a ser miembro de la Unión
Europea. También es una forma de proteger ciertas libertades y derechos contra posibles desvíos futuros:
ocurre tanto con la aprobación de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de Naciones Unidas, o
con la Carta Democrática Interamericana de la OEA, o también con la firma de tratados de libre comercio o
de protección de inversiones.
Este es, por ejemplo, el caso de Chile, después de las profundas reformas económicas implementadas en
los 80. Los gobiernos democráticos que continuaron las reformas firmaron también una serie de tratados de
libre comercio con China, Estados Unidos, la Unión Europea, Corea del Sur, México, Canadá y países de
Centroamérica, entre otros. También con los tratados de protección de inversiones s e busca generar
credibilidad para lograr invertir, sobre todo cuando un país no tiene un marco jurídico confiable, nombrando
o aceptando algún mediador o árbitro en las disputas que puedan surgir respecto a políticas que implemente
el gobierno local.
La integración de un país en un área aduanera común, por ejemplo, limita la capacidad de un gobierno
nacional de manipular los derechos aplicados al comercio exterior.
Estas limitaciones pueden ser un complemento, nunca una garantía total. Argentina desconoció todos
estos tratados después de la crisis del 2001 y el 2002. Los tratados de libre comercio pueden contener cláusulas
de excepcionalidad que dejan cierta discreción a los gobiernos o estos pueden utilizar barreras de otro tipo, si
es que quieren limitar el comercio.
120
. P or ejemplo, la Constitución argentina señala en su artículo 20: “ Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano;
pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y
casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la ciudadanía, ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalización residiendo
dos años continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la República”.
La firma de tratados internacionales como una forma de limitar modificaciones de derechos y libertades
futuras estaba ya presente en Alberdi, inspirador de la Constitución argentina 121.
CO NTRATO S BAJO LEGISLACIÓ N EXTRANJ ERA

La posibilidad de elegir la jurisdicción legal para ciertos contratos impone un límite también a la intromisión
gubernamental en los contratos entre particulares o a la ineficiencia o corrupción de la justicia en un
determinado país. En general, los países sostienen que se tiene que aplicar la ley local en todos los contratos,
pero existen excepciones como en el caso de las transacciones comerciales, donde puede elegirse la
legislación y jurisdicción para resolver cualquier conflicto que se derive de la relación contractual.
Normalmente debe especificarse no solamente el país, sino también la sede específica —por ejemplo, el
estado de que se trate, en el caso de los Estados Unidos—. También puede ser un tribunal arbitral en casos
patrimoniales, salvo normalmente en casos de quiebra o cuando está expresamente prohibido. Suelen
exceptuarse cuestiones de orden público y toda cláusula contraria a ello suele declararse nula, lo que ocurre
especialmente en casos de legislación laboral, limitando así sus posibilidades.
Si se somete la controversia a una jurisdicción extranjera, el fallo (o la decisión arbitral) será aplicado en
los países signatarios de las convenciones internacionales para la aplicación de fallos o arbitrajes extranjeros.
Ese fallo sería incluso aplicado sin consideración adicional de sus méritos por parte de una corte local, siempre
que cumpla con ciertos requisitos, tales como que se trate de una decisión final, y se hayan cumplido los
procedimientos apropiados, y no se violen principios de la legislación local.
I GUALDAD DE TRATO ANTE LA LEY

Una importante limitación del oportunismo político se refiere al trato que los políticos, representantes electos
y funcionarios reciben de la ley. El principio es que estén sujetos a las mismas leyes que aprueban e
implementan. El caso típico es cuando los legisladores votan a favor de impuestos de los que ellos mismos se
eximen, o jubilaciones especiales.
Otro caso es el de la norma conocida como solve et repete, que exige el pago previo de un impuesto al Estado
antes de poder cuestionar su legalidad122. También debe destacarse la imposibilidad de embargar bienes del
Estado. Ante el incumplimiento de una deuda particular, el acreedor tiene la posibilidad de requerir un embargo
de bienes del deudor, para garantizar el cumplimiento del contrato; pero en el caso del sector público, en muchos
casos esta acción no se permite, por lo que el individuo que deba cobrar una deuda al Estado se queda sin un
instrumento que el Estado le aplicará a él sin compasión, en el caso que tenga una deud a o atraso de tipo
impositivo. Es más: el Estado hasta puede imponer la pena de cárcel por evasión de impuestos, pero nada de eso
se le aplica a él cuando no paga sus propias deudas.
¿DEBEN VO TAR LO S EMPLEADO S PÚBLICO S ?
121
. Comenta Alberdi ([1854] 1993; p. 84): “ En países como los nuestros, en que la guerra civil es crónica, y en que el odio que e l sistema colonial español supo
inocularles hacia él, no hay medio más eficaz y serio de asegurar la industria, la persona y la p ropiedad, que por estipulaciones internacionales, en que el país se
obligue a respetar esas garantías, en la paz lo mismo que en la guerra”. “ … el sistema económico de la Constitución argentina debe buscar su más fuerte garantía
de estabilidad y solidez en el sistema económico de su política exterior, el cual debe ser un medio orgánico del primero, y residir en tratados de comerc io, de
navegación, de industria agrícola y fabril con las naciones extranjeras. Sin esa garantía internacional la libertad económi ca argentina se verá siempre expuesta a
quedar en palabras escritas y vanas” (p. 85).
122
. Comentan Benegas Lynch y Dania (2000): “ En el contexto del Derecho Comparado, el requisito del previo pago para poder cuestionar la legalidad o la
procedencia de los tributos es desconocido en las principales legislaciones. Por su parte, Héctor B. Villegas (Héctor B. Villegas, Curso de finanzas, derecho
financiero y tributario, 7.a edición (Buenos Aires: Depalma, 1998) enfatiza la especial importancia que tiene “ [...] la expresa supresión del solve et repete en el
Modelo de Código Tributario para América Latina, por cuanto en él se ha inspirado la mayoría de los códigos tributarios latinoamericanos. Su art. 177 dice: “ La
acción a que se refiere el art. 175, párrafo primero, podrá interponerse y deberá fallarse sin que sea necesario el pago previo de los tributos o de las sanciones”.
En la respectiva exposición de motivos, la comisión asigna gran trascendencia a la no exigencia del pago previo como requisit o o presupuesto de la acción y
añade: “ el odioso solve et repete, según calificación de autorizada doctrina, constituye un medio frecuentemente utilizado para encubrir la arbitrariedad
administrativa y hacer ilusoria la defensa del contribuyente” (Reforma Tributaria para América Latina, Modelo de Código Tributario , preparado por el P rograma
a
Conjunto de Tributación OEA/BID, Washington, 1968, 2. edición, p. 124)”.
En el siglo XIX, en algunos casos votaban solamente quienes pagaban impuestos. El criterio implícito en
este precepto era que solo ellos financiaban el gasto público. De la misma forma, algunos autores han
cuestionado si los empleados públicos deberían votar. Aunque esto no ocurre en ninguna democracia del
mundo, consideremos simplemente la lógica del argumento. En este caso se trata de quienes reciben un
parte sustancial del gasto público y se sostiene que esto generaría un conflicto de intereses, pues al
empleado público siempre le vendría muy bien que se aumentara ese rubro.
La idea no solamente es polémica y su propuesta causaría un escándalo, sino que es también cuestionable,
porque hay muchos otros grupos que reciben transferencias directas del Estado. Lo mismo ocurriría, por
ejemplo, con los jubilados y con todos los que reciben algún subsidio. En el Estado benefactor moderno esto
significaría un alto porcentaje de la población que, si no pudiera votar, terminaría eliminando el sustento
mismo de la democracia.
LEGISLACIÓ N TEMPO RAL Y DO BLE LEGISLATURA

Es conocida la notable acumulación de legislación y regulaciones que produce el Estado actual. Se emiten
páginas y páginas de nuevas regulaciones, hasta el punto de que resulta prácticamente imposible que un
ciudadano pueda estar al tanto de todas. No obstante, es responsable jurídicamente de su incumplimiento y
no puede alegar desconocimiento. Por ejemplo, el Federal Register de los Estados Unidos —boletín donde
el Estado nacional publica todas las normas que emite— publicó en 1936 2,620 páginas, pero 82,419 en el
2011123, muy cerca del récord de 83,294 en el 2000. Las normas se acumulan más y más, de tal manera que
ya no se sabe siquiera si se aplican, si están vigentes o qué utilidad puedan tener.
Por eso se ha propuesto que toda ley o regulación emitida tenga fecha de vencimiento y que no se renueve:
simplemente pierde su vigencia y deja de obligar. Esto obligaría a los parlamentos o a las agencias
gubernamentales por lo menos a estar al tanto de los vencimientos y a tener que aprobarlas o emitirlas
nuevamente. En el caso de una agencia del Poder Ejecutivo, esto puede ser más sencillo, pero no lo es tanto
en un parlamento, sobre todo si se ha modificado su composición política.
Otra propuesta, que tiene por objeto detener la avalancha de normas o garantizar que las bondades de una
legislación sean maduradas suficientemente, o que al promulgarse estén respaldadas por mayor consenso, es
que tengan que ser aprobadas por dos legislaturas sucesivas. Todo el trámite legislativo se hace durante un
periodo, pero la norma no entra en vigencia hasta que vuelva a ser aprobada en el periodo siguiente.
AUDITO RÍA SO BRE EL GASTO

En general, todos los países cuentan con algún sistema institucionalizado para controlar el gasto público y
para que se aplique en la consecución de aquellos fines para los que se aprobó. Puede tratarse de una agencia
independiente o de una que dependa del parlamento y supervise el gasto en su nombre. En el primer caso, a
quien dirige la agencia suele denominársele contralor general o auditor general. En el segundo, hay agencias
como la General Accounting Office (GAO) en los Estados Unidos o la National Audit Office en el Reino
Unido. En otros casos se ha propuesto que dicha agencia sea controlada por la oposición al gobierno de turno,
siguiendo aquella tradicional máxima “el que gana gobierna y el que pierde controla”.
Existen dos tipos de auditoría estándar. La primera se llama “regular” o “estatutaria”: se trata de una
auditoría financiera y contable; la segunda se llama de “desempeño”: con ella se evalúa la eficiencia del
programa público financiado, para alcanzar los objetivos que se han fijado.
Como los mencionados mecanismos de auditoría o la independencia de las agencias no suelen ser la regla
general, se propone que ese control lo efectúen los votantes en forma directa: si los contribuyentes conocieran
123
. http://www.llsdc.org/attachments/wysiwyg/544/fed -reg-pages.pdfhttp://www.llsdc.org/attachments/wysiwyg/544/fed-reg-pages.pdf.
previa y detalladamente el destino de sus impuestos y lo que los representantes o funcionarios harán con el
dinero recaudado, habría que ver si estarían de acuerdo con tal proceder. La posibilidad de evitar ese control,
permite el abuso de poder en la manipulación de ese gasto. Es cierto que todo país democrático tiene algún
tipo de agencia de control y auditoría, con mayor o menor grado de independencia del gobierno. Si esa agencia
de control está en manos de una dirección independiente, multipartidaria, o directamente en manos de la
oposición, el control puede ser mayor que si estuviera bajo el control del gobierno del momento. No obstante,
también puede suceder que se genere algún tipo de “solidaridad” entre distintas facciones políticas, para
permitir los abusos de uno con tal de que también pasen los del otro.
Para evitar esto, la tecnología puede permitir hoy que ese control se realice directamente por los
contribuyentes. Por ejemplo: podría exigirse que cada unidad de gobierno publique en Internet el objetivo de
cada cheque emitido, y esta información podría ser controlada por los contribuyentes. Esto ya se hace en el
Reino Unido, por ejemplo 124.
ASIGNACIÓ N INDIVIDUAL DE CUENTAS PRESUPUESTARIAS

En la democracia representativa, los electores eligen a sus representantes y estos deciden en nombre de
aquellos. Uno de los argumentos en su favor —otros se refieren, por ejemplo, a resolver los problemas que
presentaría la democracia directa— es que la complejidad de los asuntos sobre los cuales tienen que decidir
desaconsejaría dejar estas decisiones en manos de los votantes mismos. Una de las decisiones más complejas
es la que se refiere al presupuesto.
Los representantes electos podrían tener una visión más profunda y general de las necesidades del Estado,
mientras los votantes podrían mostrar cierta miopía, favoreciendo algunos gastos para obtener algún beneficio
inmediato y dejando de financiar otros menos visibles, pero sin los cuales el mismo Estado tendría problemas
para funcionar o existir.
No obstante, también existe el serio problema de que los representantes se desvíen de las preferencias de
los votantes, o sean atrapados por intereses especiales y desvíen el gasto en otras direcciones, o incluso en
dirección a sí mismos.
Para evitar esto, se propone que el contribuyente tenga la posibilidad de decidir sobre el destino de los
fondos que pague en impuestos, o al menos sobre parte de los mismos. Así, por ejemplo, cuando formaliza
su declaración para pagar el impuesto sobre la renta o las ganancias, podría asignar algún porcentaje a un
cierto tipo de gasto. Esta posibilidad se extiende, además, a que parte de su impuesto se canalice no al Estado
precisamente, sino a cumplir algún otro tipo de función social, como su asignación a entidades de beneficencia
y solidaridad. En la práctica, sería como hacerle al contribuyente una pregunta como esta: ¿prefiere entregarle
este dinero al Estado o a Cáritas, por ejemplo?
Nuevamente, la elección del contribuyente limitaría la posibilidad de que el gobernante abuse, porque lo
obliga a competir por esos fondos.
TÉCNICAS PRESUPUESTARIAS
De menor importancia tal vez, pero como una forma de justificar cada gasto que se incluye en un presupuesto,
se propone la conocida técnica de “presupuesto base cero”, según la cual cada año habría que justificar la
necesidad de un determinado gasto sin considerar los antecedentes, o sin continuar con todas las cuentas
presupuestarias simplemente porque estaban en presupuestos anteriores. Esta técnica fue desarrollada para su
aplicación por algunas empresas y luego trasladada en ciertos casos al sector público.
124
. http://data.gov.uk/.
También se propone la elaboración de presupuestos plurianuales, que permitan tener una perspectiva de
la evolución del gasto y, por lo tanto, de los impuestos o el endeudamiento público, dejando un mayor marco
de previsibilidad al contexto económico futuro.
RITO S Y CEREMO NIAS

El más común es el juramento presidencial: un acto solemne, en el que la persona elegida se compromete,
generalmente ante el parlamento, a respetar la Constitución o los derechos individuales u otras formulaciones,
durante el ejercicio de su gobierno. Suele realizarse ante Dios o la patria, o ante ambos, como un compromiso
de cumplir los deberes inherentes a su cargo. Suele extenderse también a los ministros y secretarios de estado.
La más pintoresca de estas ceremonias tal vez sea la apertura de las sesiones del Parlamento británico.
Primero se examinan los sótanos del Palacio de Westminster, para prevenir algún complot similar a la llamada
“Conspiración de la Pólvora” de 1605, cuando unos católicos quisieron hacer estallar el edificio y asesinar al
rey protestante. La reina llega al palacio en su carroza de caballos e ingresa por la Entrada del Soberano; se
viste la Toga del Estado y la Corona del Estado Imperial en el Salón de la To ga; luego ingresa en la Cámara
de los Lores y toma asiento en el trono. El acto se celebra allí, y no en la Cámara de los Comunes, porque en
1642 el rey Carlos I ingresó en esa Cámara y quiso arrestar a cinco miembros del Parlamento. El Speaker se
negó a informarle sobre dónde estaban escondidos los miembros buscados, y desde entonces ningún rey ha
ingresado en esta Cámara como símbolo de la independencia de ese poder ante el soberano. Pero la ceremonia
va más allá: cuando llega la reina al palacio, un ujier es enviado a la Cámara de los Comunes para avisar que
ha llegado en invitar a los miembros. Al llegar, le cierran la puerta en la cara, como símbolo de esa
independencia. Debe golpear tres veces y solo entonces le es permitido pasar. Siguiendo la tradición, no le
abren inmediatamente, sino que se toman un tiempo para deliberar y luego se encaminan a la Cámara de los
Lores.
Ceremonias similares son ya tradicionales también en países como Canadá, Nueva Zelandia y Australia.
Tienen, por supuesto, un carácter simbólico pero no deberíamos menospreciar su importancia.
EL CONTROL DE LOS LOBBIES

La búsqueda de “privilegios” para grupos minoritarios, que no podrían obtener los beneficios buscados con el apoyo
de la mayoría, plantea la cuestión de cómo limitar estas actividades. Existen básicamente tres enfoques sobre este
asunto:
LA REGULACIÓ N DE LAS ACTIVIDADES

DE LOBBY PO R PARTE DEL ESTADO
En algunos casos, el mismo Estado trata de regular las actividades de aquellos que pretenden influir en él. El
Parlamento alemán, por ejemplo, tiene normas especiales para registrar a los “lobistas” y cualquier grupo que
quiera defender algún interés especial debe registrarse. El registro está disponible al público. Pero no es nada
sencillo encontrar una buena definición de “lobista”, hasta el punto de que Australia tuvo tantos problemas con
el registro creado en 1983 que terminó aboliendo el sistema en 1986. En el caso del Reino Unido, lo que se
regula no es la acción de estos grupos, sino la de los parlamentarios, para los que hay una guía de conducta
introducida en 1996 y actualizada en el 2002. El parlamentario tiene que informar sobre todo tipo de
remuneración externa relacionada de alguna forma con su capacidad de representante electo. En los Estados
Unidos, la regulación existe desde 1946, pero nuevamente, debido a los problemas de definición, fue derogada,
reemplazada por una nueva norma en 1989, y revisada luego en 1995 y el 2002. No obstante, la tensión en torno
a estas actividades no ha disminuido, lo cual sugiere que su regulación no tiene éxito.
LA CO MPETENCIA ENTRE GRUPO S DE LOBBY

Algunos autores sostienen que el mejor control es que compitan entre sí. Becker (1983) plantea un modelo
para analizar las actividades de los grupos de presión relacionado con la presión ejercida por los que buscan
un subsidio, la resistencia de los que pagarían el impuesto y el tamaño relativo de cada uno de estos grupos.
Retomando un tema planteado anteriormente por Mancur Olson, estos grupos de presión tienen que resolver
el problema de acción colectiva que plantean los free riders, y, si lo logran, serán capaces de ejercer mayor
presión política. Estas distintas presiones determinarán el predominio de un grupo u otro, limitando en cierta
forma su capacidad de obtener rentas. Esta idea es, en parte, similar a la planteada oportunamente por Madison
(2001), en favor de una “unión” extendida, porque la variedad de grupos diluiría el poder de cada uno de
ellos 125.
LA REDUCCIÓ N DE LA ES FERA DE ACTIVIDADES REGULADAS

Por último, una forma de reducir la actividad de lobby es simplemente eliminar su necesidad, reduciendo el
área de las actividades reguladas que lo generan. Por ejemplo, supongamos que para abrir un kiosco se
necesita obtener un permiso especial. Este mero hecho otorga ya un valor a la aprobación de ese permiso, si
es que la actividad que se pretende realizar es rentable. Entonces, habrá lobby o directamente corrupción. Si,
en cambio, no existiera ninguna necesidad de obtener tal permiso, y abrir un kiosco fuera algo sencillo, rápido
y barato, el lobby no sería necesario. El surgimiento del lobby está claramente asociado al crecimiento del
Estado regulador. De la misma forma que ha crecido la cantidad de páginas oficiales en el Registro Oficial,
como antes vimos, así se ha extendido también la actividad de lobby.
P ROPUESTAS CONSTITUCIONALES
No obstante, algunas de estas fundamentales contribuciones no fueron suficientes para prevenirse contra el
crecimiento del Estado y el avasallamiento de las libertades ind ividuales; otras no fueron ni siquiera aplicadas.
Algunos economistas han desarrollado modelos más generales y completos —si se quiere “utopías”— sobre cómo
organizar una sociedad. En este sentido, analizaremos solo algunas, entre las que destacaremos las contribuciones de
Hayek, Buchanan, Frey, Rothbard y David Friedman.
HAYEK
Para Hayek, la separación de poderes y las otras medidas mencionadas solamente serán efectivas cuando los valores
y la cultura predominantes en una sociedad así lo demanden. Ningún tipo de diseño constitucional podrá reemplazar
estos valores sobre el poder gubernamental. Argentina es un ejemplo de esto: con la misma Constitución —aprobada
en 1853—126, el país recorrió setenta años en una dirección y los siguientes setenta en la dirección opuesta.
La evolución cultural es lo que en última instancia determina las limitaciones existentes al poder. En Suiza, aunque
también ha habido cambios en el último par de siglos y el Estado benefactor ha crecido como en todos los demás
125
. “ De lo anterior se deduce claramente que la misma ventaja que posee la República sobre la democracia, al tener a raya los efectos del espíritu de partido, la tiene
una República grande en comparación a una pequeña y la posee la Unión sobre los Estados que la componen. ¿Consiste esta ventaja en el hecho de que sustituye
representantes cuyos virtuosos sentimientos e ilustrada inteligencia los hacen superar los prejuicios locales y los proyectos injustos? No puede negarse que la
representación de la Unión tiene mayores probabilidades de poseer esas necesarias dotes. ¿Consiste acaso en la mayor seguridad que ofrece la diversidad de
partidos, contra el advenimiento de uno que supere y oprima al resto? La creciente variedad de los partidos que integran la Unión, aumenta en igual grado esta
seguridad. ¿Consiste, finalmente, en los mayores obstáculos que se oponen a que se pongan de acuerdo y se realicen los deseos secretos de una mayoría injusta e
interesada? Aquí, una vez más, la extensión de la Unión otorga a esta su ventaja más palpable”.
126
. Dice Alberdi ([1854] 1993): “ Al legislador, al hombre de Estado, al publicista, al escritor, sólo toca estudiar los principio s económicos adoptados por la
Constitución, para tomarlos por guía obligatoria y reglamentaria. Ellos no pueden seguir otros principios, ni otra doctrina económica que los ad optados ya en la
Constitución, si han de poner en planta esa Constitución, y no otra que no existe. Ensayar nuevos sistemas, lanzarse en el terreno de las novedades, es desviarse
de la Constitución en el punto en que debe ser mejor observada, falsear el sentido hermoso de sus disposiciones, y echar el país en desorden y en el atraso,
entorpeciendo los intereses materiales, que son los llamados a sacarlos de la posición oscura y subalterna en que se encuentra” (p. 2).
países, ciertos principios básicos de limitación del poder siguen siendo parte importante de los valores y la cultura de
sus habitantes127.
No obstante, no descarta Hayek todo tipo de diseño constitucional, aunque dando prioridad a los procesos
evolutivos, y presenta un modelo de organización que permitiría un predominio de las normas que son el resultado de
esos procesos, a diferencia de las que son el resultado de decisiones políticas formales. Como las reglas formales que
favorecen los procesos evolutivos son normas de carácter “general” que se aplican a todos los ciudadanos por igual,
imagina un proceso legislativo que pueda aislar la elaboración de ese tipo de normas de las presiones de los grupos de
interés que buscan un beneficio particular. Esta preocupación proviene de entender que las legislaturas modernas están
sujetas a estos intereses desde que se han ocupado del diseño de políticas específicas. Una legislatura que tenga a su
cargo ambas tareas —diseño de políticas y reglas generales— terminará dominada por las primeras. Para ello imagina
un poder legislativo constituido por dos asambleas, que se acomode a la diferencia entre “leyes” y “comandos”. La
primera, —la Asamblea Legislativa— se ocupa de las reglas generales y de la extensión del poder gubernamental,
mientras la segunda, —Asamblea Gubernamental— se ocupa de las políticas públicas, teniendo primacía la primera
sobre la segunda.
La Asamblea Legislativa debería estar constituida de tal forma que garantice el cumplimiento de esa función.
Para ello Hayek considera un mecanismo de elección que evite la llegada de políticos profesionales, por lo que
aquellos electos a la Asamblea Gubernamental no podrían acceder a la Legislativa. Sugiere que los miembros de
esta deberían ser elegidos a una cierta “edad madura” y por periodos relativamente largos, como de quince años,
debido a lo cual no estarían preocupados por su reelección. En cierta forma, como sucede con los miembros de una
Corte Suprema de Justicia. También sugiere que los votantes que los elegirían sean mayores en edad que los que
participan en la elección de las demás posiciones en el Ejecutivo o en la Asamblea Gubernamental. La experiencia
y la sabiduría adquiridas con los años, más su independencia respecto a una “carrera política”, tenderían a centrar
su atención en las reglas generales y en los beneficios a largo plazo.
Es decir: la Asamblea Gubernamental estaría formada por políticos profesionales que buscarían su reelección y
estarían interesados en atender a los intereses inmediatos o puntuales de los votantes o de distintos grupos de interés,
mientras que los de la Asamblea Legislativa constituirían algo así como un grupo de sabios y prudentes, que se
ocuparían de velar por las normas que protegen los derechos de todos.
BUCHANAN
James Buchanan, por el contrario, fundamenta su análisis en la filosofía política contractualista, por lo que es más
escéptico respecto a las normas de origen evolutivo espontáneo y, con un enfoque más racionalista, concentra su
análisis en la forma de modificar los incentivos vigentes en la política, con especial énfasis en los niveles de mayorías
necesarias para distinto tipo de normas. Inspirado en el análisis del economista sueco Knut Wicksell (1851-1926),
sostiene que el óptimo sería la unanimidad. Ya hemos visto esto en el capítulo 4, cuando analizamos los problemas
para la agregación de preferencias expresadas a través del voto. La unanimidad garantizaría que nadie se vería
perjudicado por la aprobación de una cierta norma; es decir, ninguna mayoría podría violar los derechos de una
minoría, incluso ni la de una sola persona. También vimos allí que la unanimidad generaría el statu quo total; sería
prácticamente modificar cualquier norma, dados los altos costos de alcanzar la unanimidad. La respuesta de Buchanan
es diferenciar entre normas de rango constitucional, que protegen derechos individuales y limitan las potenciales
acciones abusivas de un gobierno, de aquellas que se refieren a cuestiones más coyunturales o de contenido
127
. Dice Willy Linder, editora económica del Neue Züricher Zeitung: “ Los suizos siguen siendo suficientemente generosos y sensibles para votar a veces a favor de
cuestiones que parecen ir en contra de su propio interés. Sin embargo, en el largo plazo, estas actitudes han contribuido a la estabil idad política y económica de
Suiza. Durante los tres últimos años, por ejemplo, los suizos, por márgenes excediendo generalmente 3 a 1, han decidido en referéndums no cobrar impuestos
especiales a los ricos y los que ganan altos sueldos, no otorgar a los trabajadores suizos participación en la administración de las empresas, no reducir la edad
mínima para ingresar en el generoso sistema de pensiones, no permitir al gobierno central que recaude fondos para compensar tendencias locales recesivas, y
finalmente no permitir al gobierno central que tenga déficit”. Fortune, diciembre 18 de 1978; citado en “ President’s Essay”, Washington DC: The Heritage
Foundation, 2011.
administrativo, relacionadas con la gestión de tal gobierno. Para modificar las primeras, se requerirían mayorías
especiales, mientras que para modificar las segundas bastaría con mayorías simples. Qué asuntos requerirían, según
Buchanan, mayorías especiales lo veremos más adelante.
FREY
Bruno Frey (2005) presenta una propuesta a la que llama FOCJ, por sus siglas en inglés: jurisdicciones funcionales,
superpuestas, en competencia. Desde su perspectiva, el federalismo permite acercar la provisión de bienes públicos a
las preferencias específicas de distintos grupos en la sociedad, pero para hacerlo deben cumplirse dos principios
básicos: la equivalencia fiscal, es decir que los fondos para pagar el gasto público de una jurisdicción se obtengan de
los ciudadanos de esa misma jurisdicción; y equivalencia política, o sea que los funcionarios sean electos nada más
por los votantes de la misma jurisdicción.
Las jurisdicciones propuestas tendrían estas características:
Funcionales: se extenderían sobre áreas geográficas definidas por las tareas o funciones que cumplen.
Superpuestas: habría distintas jurisdicciones gubernamentales extendiéndose sobre distintas áreas.
En competencia: los gobiernos locales, y en algunos casos los ciudadanos, podrían elegir a qué jurisdicción
pertenecer.
Jurisdicciones: serían jurisdicciones con poder gubernamental para cobrar impuestos.
El argumento básico es que las jurisdicciones geográficas no necesariamente coinciden con la extensión geográfica que
propone la economía de escala de un cierto servicio. Por ejemplo: una red de electricidad puede abarcar una cierta zona,
pero el servicio de defensa que brinda un regimiento puede abarcar otra, con lo cual cada una tendría un área geográfica
diferente. Los servicios de un hospital podrían abarcar a ciudadanos de más de una jurisdicción política actual, creando
problemas de usuarios gratuitos; la jurisdicción en este caso se extendería sobre la división política, para abarcar a todos
los usuarios. Obviamente, distintas jurisdicciones se superpondrían, incluso brindando algunas de ellas el mismo tipo
de servicios. Los ciudadanos podrían elegir entre las mismas, aunque “deberían” elegir, ya que se trata de jurisdicciones
gubernamentales. La competencia sería fomentada por la acción de “salida”, aunque no tendría que ser geográfica: las
personas o los gobiernos locales podrían cambiar de afiliación a esas diferentes jurisdicciones, sin tener que mudarse a
otra jurisdicción geográfica para hacerlo.
El autor menciona como ejemplo a la Liga Hanseática, un grupo funcional que brindaba normas comerciales
comunes, aunque no tenía ningún tipo de vinculación geográfica. Eran miembros de la liga ciudades como Lüb eck,
Bremen y Colonia (hoy Alemania), Stettin y Danzig (hoy Polonia), Kaliningrado (hoy Rusia), Riga (Letonia), Reval
(hoy Tallinn, Estonia) y Dorpat (hoy Tartu, Estonia), Groningen y Deventer (hoy Holanda). Londres (Inglaterra),
Brujas y Amberes (Bélgica) y Novgorod (Rusia) eran miembros asociados. En los Estados Unidos hay “distritos
especiales”. En Suiza hay 26 cantones y unas 8,000 comunas de distinto tipo, de las cuales 2,940 definen la
ciudadanía política (los ciudadanos lo son de las comunas, no de “Suiza”). Hay comunas educativas que ofrecen
servicios a más de un gobierno local.
Esta profunda descentralización y división de poderes actuaría como un límite al abuso de poder y permitiría la
participación ciudadana en la toma de decisiones, sobre todo asociado al uso de mecanismos de democracia directa.
RO THBARD Y FRIEDMAN
Finalmente, Murray Rothbard (2002) y David Friedman (1989) presentan un modelo también con jurisdicciones
funcionales, en competencia y superpuestas, pero, a diferencia de Frey, se trata solamente de agencias privadas. Según
esta visión “libertaria”, todos los bienes y servicios serían provistos por el mercado, ya que este puede hacerlo, si bien
no en forma perfecta, superior a la provisión estatal. Así, ambos autores analizan cada uno de los servicios que
actualmente proveen los Estados y cómo los podría proveer el mercado. Las propuestas de uno y otro son similares en
cuanto a la provisión de todos los bienes y servicios por el mercado, con algunas diferencias, sobre todo relacionadas
con los fundamentos filosóficos —una filosofía moral iusnaturalista, en el caso de Rothbard, y consecuencialista, en
el de Friedman— y a una hipótesis sobre el posible nacimiento de una sociedad anarcocapitalista, como la que
proponen —un contrato social, donde las partes consentirían un código legal, en el caso de Rothbard, y un enfoque
incremental, en el caso de Friedman—.
En el caso tal vez más complejo de todos —la seguridad personal y la defensa—, critica la visión predominante
de que el Estado debe proveer protección policial, como si fuera una entidad única y absoluta, consistente en una
cantidad fija que se brinda a todos por igual. Ese tipo de bien general no existiría, de la misma forma que no existe un
bien “comida” o “vivienda” 128. Por lo tanto, el Estado debería asignar un recurso escaso, sujeto a las ineficiencias de
la política y la burocracia. Para Rothbard, los individuos deberían contratar este servicio, como los demás, en el
mercado, y lo harían según sus preferencias específicas: desde la patrulla de un policía cuando sea necesaria, hasta
protección personal durante las veinticuatro horas. Se argumentará que, en tal caso, los consumidores deberían pagar
algo que ahora reciben gratis, pero es necesario tener en cuenta que en el modelo libert ario no habría impuestos, así
que los recursos que la población destina, en un determinado momento, con ese fin, estarían disponibles directa o
indirectamente para contratar ese tipo de servicios.
El modelo no considera que cada persona tendría que salir a contratar un agente privado, en caso de haber sido
robada o atacada, sino que, como ocurre actualmente en muchos barrios abiertos o cerrados, contrataría una compañía
que le brindaría ese servicio. Es bastante probable, además, que los servicios fueran ofrecidos por empresas de seguros,
ya que, si se ha asegurado, por ejemplo, una casa contra robo, la protección podría ser parte del servicio del seguro 129.
La competencia se transformaría en eficiencia y control por parte de los consumidores, ya que podrían c ambiar de
agencia en caso de no estar contentos con el servicio que reciben, algo que no pueden hacer ahora por tratarse de un
servicio monopólico, del cual se recibe simplemente lo que toque.
RESUMEN
Con las limitaciones al oportunismo político se intenta limitar también las fallas de la política analizadas en los
capítulos anteriores. Algunas de ellas tienen una larga tradición y se vinculan con el nacimiento del modelo de
“república”: la división de poderes, las cartas de garantías y derechos individuales, la división adicional generada por
el federalismo o la descentralización.
Los economistas también han propuesto modelos de organización política para limitar las fallas existentes. Entre
ellos destacan F. A. Hayek, James M. Buchanan, Murray Rothbard, David Friedman y Bruno Frey, cada uno de los
cuales ha desarrollado alguna propuesta institucional para limitar los abusos de la política.
128
. “ A cualquier persona o negocio, la policía puede proveerle desde un oficial que haga una ronda una vez por noche, dos policía s que patrullen constantemente cada
cuadra, otros que lleven a cabo la vigilancia en un móvil, hasta uno o incluso varios guardaespaldas personales permanentes. Además, debe tomar muchas otras
decisiones cuya complejidad se hace evidente tan pronto como levantamos el velo del mito de la “ protección” absoluta. ¿Cómo p odría la policía asignar
adecuadamente sus fondos, que por supuesto son siempre limitados, como lo son los de todos los individuos, organizaciones y agencias? ¿ Cuánto debería
invertir en equipamiento electrónico? ¿En equipos para tomar huellas dactilares? ¿En detectives o en policías uniformados? ¿En patrulleros o en agentes que
prestan servicio a pie, etcétera?”. (Rothbard 2002, p. 268).
129
. “ Esta debería ser la primera respuesta simple a la pregunta típica que expresa el temor de la gente a la que se le habla por primera vez de una policía totalmente
privada: “ Bueno, eso significa que si a uno lo atacan o le roban, tiene que apresurarse a encontrar un policía y comenzar a n egociar acerca de cuánto le costará
que lo defienda”. Bastaría un momento de reflexión para darse cuenta de que ningún servicio se suministra de esa manera en el libre mercado. Es obvio que la
persona que quiere estar protegida por la Agencia A o la Compañía Aseguradora B pagará primas regulares en lugar de esperar a ser atacada antes de comprar la
protección. “ Pero supongamos que se produce una emergencia y el policía de la Compañía A ve que alguien es asaltado; ¿se detendría a preguntar si la víctima
adquirió el seguro de la Compañía A?” En primer lugar, este tipo de asalto callejero estaría, como ya lo hemos señalado, dentro de la jurisdicción de la policía
contratada por el dueño de la calle en cuestión. Pero ¿qué ocurriría en la situación, poco probable, de que un barrio no tuviera servicio policial, y que un policía
de la Compañía A viera casualmente que alguien es atacado? ¿Saldría en defensa de la víctima? Eso, por supuesto, dependería de la Compañía A, pero es casi
inconcebible que las compañías de policía privada no cultivaran la buena voluntad estableciendo, como política, la ayuda gratuita a las víctimas en situaciones de
emergencia y, quizá, pidiendo luego a la persona rescatada un aporte voluntario. En el caso de un propietario que sufriera un asalto o un ataque, por supuesto
recurriría a la compañía policial que hubiera contratado. Llamaría a la Compañía Policial A en lugar de a “ la policía”, como lo hace ahora”. (Rothbard 2002, p.
270).
Otras propuestas más específicas sugeridas se relacionan con límites al endeudamiento, al déficit fiscal, a nuevos
impuestos o tasas, a la emisión monetaria, teniendo en cuenta que los abusos más importantes se producen en estas
áreas, fiscal y monetaria.
Un punto importante es la firma de tratados internacionales que, para países que no pueden darse instituciones
sólidas por sí mismos, constituye una forma de “importarlas”, ya que limitan los abusos del poder interno. Estos
tratados pueden ser, por ejemplo, tanto la firma de la Carta de los Derechos Humanos, de las Naciones Unidas, como
un tratado de libre comercio.
La eliminación de privilegios a quienes realizan la política y al Estado mismo es importante, al igual que la
reducción de las regulaciones que generan incentivos para el lobby.

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Capítulo 9
GASTO PÚBLICO, COMPETENCIA Y
DIVISIÓN DE PODERES
Dijimos antes que las personas tratan de satisfacer algunas de sus necesidades a través de los mercados y otras por
medio de la política. La combinación de ambas formas da origen a las políticas económicas y a las políticas públicas.
Así pues, tales formas constituyen una combinación de decisiones en los mercados y en la política, que determinan la
mayor o menor probabilidad de que las necesidades sean satisfechas.
La competencia en los mercados convierte al consumidor en soberano, porque puede elegir entre distintos
oferentes de un bien o servicio, sin quedar comprometido con ninguno de ellos, a menos que así lo decida él mismo.
La competencia entre oferentes los “disciplina” y limita su poder, pues tienen que ganarse la aprobación del
consumidor. Algo similar sucede en la política cuando el poder está dividido: distintos “poderes” compiten entre sí,
como vimos en el capítulo anterior. Ese principio de competencia está detrás del conocido principio de la división de
poderes, a la que podemos considerar como una división “horizontal”, entre poderes iguales —la tradicional es entre
el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial—. El gran aporte de los “Federalistas” ha sido agregar una dimensión más: la
división vertical de poderes entre un gobierno nacional y otros gobiernos subnacionales y locales.
La estructura institucional afecta tanto al diseño y a la ejecución de las políticas económicas como de las políticas
públicas, siendo la mala calidad en ambos casos una fuente de inestabilidad que termina perjudicando el desempeño
económico, la calidad de vida y las oportunidades de progreso de sus habitantes.
La ciencia económica se divide tradicionalmente en microeconomía y macroeconomía, una división, por cierto,
que no deja de ser polémica. La macroeconomía aplicada es “política económica”, la microeconomía aplicada es
“política pública”. La primera se refiere a una serie de medidas “políticas” que se toman y terminan influyendo en las
variables fundamentales para el desempeño de la economía: tipo de cambio, tasas de interés, precios, salarios. La
segunda se relaciona con las medidas “políticas” que también se toman y terminan influyendo en algún mercado en
particular: laboral, salud, transporte, medio ambiente, telecomunicaciones, educación.
Un aspecto determinante para la calidad de las políticas es el nivel al que serán decididas y la arquitectura de la
organización que habrá de aplicarlas. Esto hace referencia al grado de descentralización de la estructura del Estado.
La descentralización permite el ensayo de distintas alternativas y no somete a toda la población a una política que,
aunque en algunos casos puede ser exitosa, si fracasa perjudica a todos. Las políticas descentralizadas permiten
comparar y establecer cuáles funcionan y cuáles no.
Al margen de las distintas políticas que pueden aplicarse con un gobierno u otro, ¿cómo habrán de distribuirse las
distintas funciones del Estado entre los diferentes niveles de gobierno? ¿Con base en qué criterio de distribución?
La estructura establecida tendrá un papel importante en la calidad de las políticas que eventualmente se apliquen.
En este sentido, y como vimos en la clase anterior, el criterio principal que hay que considerar es el nivel de
centralización o descentralización de funciones. Ahora bien, sería interesante poder contar con algunos criterios
objetivos que permitan definir el nivel al que pertenece determinada función.
Hay distintas teorías con las que se intenta desarrollar precisamente eso, con mayor o menor suerte. En este
capítulo veremos las teorías predominantes sobre la asignación de funciones a distintos niveles de gobierno y
ejerceremos también el juicio crítico para estimular la discusión. Como ellas en buena medida terminan alentando un
cierto grado de centralización, se presentarán argumentos que favorecen un mayor grado de descentralización.
Veremos las razones por las que pueda ser necesaria una mayor centralización, para evitar los problemas fiscales
que terminan ocasionando crisis macroeconómicas, y también cómo la descentralización puede generar una cierta
“disciplina de mercado”, debido a la movilidad de los recursos y las “sanciones” que pueden establecer los mercados
ante una mala administración de recursos. Por último, analizaremos si esto tiene algún impacto en el tamaño del
Estado.
OBJETIVOS
Las principales cuestiones que trataremos en este capítulo son estas:
Elementos de la política fiscal.
Alternativas disponibles para financiar el gasto público.
Límites que la institucionalidad impone a los impuestos, el endeudamiento, la venta de activos, la expropiación y
el financiamiento con emisión monetaria.
Eficiencia del gasto público.
Estructura del Estado: centralizado o descentralizado.
Eficiencia de la descentralización.
Criterios para asignar funciones.
Función de estabilización macroeconómica.
Función de redistribución de ingresos.
Provisión de bienes “públicos” por parte de gobiernos locales.
Restricciones presupuestarias duras y blandas.
Transferencias entre jurisdicciones.
Tamaño del Estado.
P OLÍTICA FISCAL
Las normas e instituciones macroeconómicas tienen una importancia fundamental para el adecuado funcionamiento de
la economía. Son las “reglas del juego” que permiten la coordinación de acciones que eventualmente promueven la
prosperidad. Las reglas monetarias y fiscales son un ingrediente básico de ellas, pero también, al mismo tiempo, el
resultado de valores y normas formales e informales, de controles y contrapesos al poder, y de su abuso.
Las políticas económicas consideran aspectos como la inflación, el empleo, el comercio internacional, pero en
este caso vamos a centrar nuestro análisis solamente en la política fiscal y en la estructura del Estado.
El Estado ofrece ciertos servicios a los habitantes de un determinado país. En general, solían estar relacionados
con aquellos mecanismos necesarios para permitir la convivencia pacífica de los ciudadanos: defensa contra la
agresión externa y contra el crimen interno, justicia para garantizar el respeto a los derechos, y no mucho más. A partir
del siglo XX, el Estado asumió numerosas tareas adicionales: servicios de salud, educación y jubilaciones; provisión
de servicios de transporte ferroviario y aéreo; administración de teatros, estaciones de radio y canales de televisión; la
provisión de servicios de agua, electricidad, telecomunicaciones y energía; la administración de fábricas, campos,
comercios, minas, líneas marítimas de carga, hoteles, parques, imprentas, agencias de publicidad, centros deportivos
y recreativos, y muchas otras cosas más.
Estas actividades no son gratuitas: tienen su costo y requieren para su administración una creciente “burocracia”,
que viene muchas veces acompañada de todo tipo de organismos, secretarías, subsecretarías, asesores y choferes,
misiones al extranjero, jubilaciones especiales a funcionarios públicos…; y para conseguir los fondos que esto
demanda, se debe exigir a los ciudadanos una parte de su patrimonio o de sus ingresos.
Al margen de que pensemos si el Es tado debe hacer eso o no, lo cierto es que alguien tiene que pagarlo y, en
definitiva, no hay otro “alguien” que los contribuyentes de ese mismo Estado.
El Estado tiene las siguientes alternativas para financiar su gasto:
Cobrar impuestos
Endeudarse
Vender activos
Expropiar activos
Generar ingresos propios por la venta de servicios
Emitir moneda
IM PUESTOS
En 1789, Benjamin Franklin escribió una carta a M. Leroy, en la que había una frase que luego pasaría a la historia:
“En este mundo nada es seguro, salvo la muerte y los impuestos”.
Suele decirse que son el medio “genuino” para financiar los gastos del Es tado. Y lo es porque, tarde o temprano,
buena parte de las otras formas de hacerlo terminan siendo impuestos o son impuestos encubiertos.
Aunque suelen dividirse en “directos” (a las ganancias, al patrimonio), e “indirectos” (a las ventas, al valor
agregado), lo cierto es que todos los impuestos afectan al patrimonio de los contribuyentes. Los impuestos se aplican
muchas veces sobre las actividades productivas y, por lo tanto, es necesario tener en cuenta que generan un costo que
las desincentiva. Este es un viejo concepto que ha adquirido nueva fama a través de una presentación simplificada
bajo el nombre de “curva de Laffer”, por el economista que la llevó a un simple gráfico.
Comencemos a explicarla planteando dos simples preguntas: si tuviéramos un impuesto con una tasa de 0%,
¿cuánto se recaudaría?, y si tuviéramos un impuesto con una tasa del 100%, ¿cuánto se recaudaría? La respuesta es la
misma en ambos casos: cero. Es fácil de comprender en el primer caso: una tasa de cero sobre cualquier cosa da como
resultado ninguna recaudación. ¿Por qué sucede lo mismo con la tasa del 100%? Pues porque nadie realizaría ningún
esfuerzo, para luego ver el resultado esfumarse en el pago del impuesto. Imaginemos esta situación: un trabajador
cobra su sueldo en una ventanilla para depositarlo inmediatamente en otra, como pago de un impuesto. ¿Quién
trabajaría? Nadie. Un impuesto del 100% de un ingreso no obtendría ninguna recaudación.
Entonces, si con una tasa cero no se recauda nada y con una de cien tampoco, esto quiere decir que entre cero y
cien habrá de recaudarse algo, y que inevitablemente eso que se recaude aumentará a medida que la tasa crezca a partir
de cero, pero llegará un punto en que comenzará a reducirse, hasta llegar nuevamente a cero, con la tasa del 100%. Es
lo que describe la curva:
Entonces, si se aumentan los impuestos, habrá un punto en que se recauda menos. Y esto por dos razones:
la primera ya fue mencionada: a una cierta tasa, las actividades productivas no pueden sostenerse, no son rentables,
no conviene realizarlas; decaen y se termina recaudando menos;
la segunda se refiere a que a mayor tasa, mayor es el incentivo para evadir el impuesto. Enfrentado al pago de un
determinado impuesto, un contribuyente se enfrenta igualmente con la necesidad de resignar rentabilidad para
pagarlo; cuando las tasas son moderadas, puede ser que su sentido del deber lo lleve a no cuestionarse sobre el
pago del impuesto y, por otro lado, puede estar asumiendo un serio riesgo, que se define por el monto del castigo
y la posibilidad de ser descubierto. Pero cuando la situación se acerca a la del punto anterior —la supervivencia
del ingreso— entonces la “conciencia del contribuyente” se diluye y aumenta el “premio” a evadir. No es lo
mismo arriesgarse para evadir un mero 10%, que no determina la vida de un negocio, que arriesgarse ante una
tasa del 85%, cuando un negocio se ve amenazado de muerte.
Resulta entonces fundamental determinar en qué lugar de la curva se encuentra un país, pues puede ocurrir que se
halle por encima del punto A, y que un gobierno decida aumentar los impuestos, con lo cual terminará ahogando la
actividad económica e incluso recaudando menos. En tales circunstancias sería conveniente reducirlos.
En este punto resulta necesario aclarar que el punto A no es un punto “óptimo”, porque lo que es necesario
“maximizar” es la producción de bienes y servicios, no la recaudación impositiva. Es cierto que con mayores niveles
de producción el gobierno termina recaudando más, pero ¿para qué? Una vez que los ciudadanos obtienen del Estado
los servicios que estiman necesarios, y el Estado los brinda en la forma más eficiente, no es necesario recaudar más,
sino, en todo caso, aliviar la carga impositiva sobre los contribuyentes, para que destinen esos recursos a aquellos fines
que estiman más convenientes.
Por otro lado, la “forma” de la curva no es igual en todas las sociedades: algunas tienen mayor preferencia por
servicios públicos que otras, o reciben buenos servicios a cambio de sus impuestos; en otras, los contribuyentes tienen
una menor preferencia por ellos o estiman que a cambio de sus impuestos no reciben servicios que tengan algún valor.
En el primero el punto A quedaría más arriba; en otros, en cambio, más abajo.
En este caso —¿Suecia, por ejemplo?— la gente está dispuesta a pagar elevadas tasas y solamente la recaudación se
reduciría después de tasas muy altas —aunque es necesario señalar que en Suecia los impuestos a las empresas son muy
bajos, de otra forma no podrían competir internacionalmente, y la carga impositiva recae principalmente en los
individuos—. También podría ocurrir en este caso que la elevada carga impositiva sobre la renta personal implique un
costo muy elevado el evitarla, pues significaría a la vez que los suecos se trasladarían de su país a otro, y quizá no quieran
hacerlo por no abandonar su cultura y sus tradiciones, o por considerar que reciben buenos servicios a cambio de los
impuestos que pagan; por otra parte, la carga impositiva sobre las empresas sería baja porque no tendrían mayor problema
en trasladarse a lugares de menor presión fiscal.
En este caso, por el contrario, la recaudación cae rápidamente ante tasas muy inferiores porque la gente no cree estar
recibiendo buenos servicios del Estado, o por problemas de cultura fiscal, rebelión, etc.
Cualquiera que sea el nivel que se alcance, es necesario recordar siempre la relación existente entre el nivel de la
carga impositiva y la cantidad y calidad de los servicios que el contribuyente recibe. La transparencia del proceso de
sanción de los impuestos y su equidad son elementos fundamentales, ya que, aunque los impuestos son imperativos,
su recolección demanda un grado de voluntariedad que resulta más alto cuanto más “justos” se consideran.
Es lo que analizan Feld y Frey (2006). Según el modelo clásico, basado en la teoría del crimen de Gary Becker,
el porcentaje de evasión dependería del monto del impuesto a evad ir, la probabilidad de ser detectado y la magnitud
de la pena a los que sean atrapados. Esta visión encuentra dificultades para explicar por qué la gente es honesta y paga
sus impuestos en vistas de las bajas penalidades e intensidad de los controles en mu chos países, particularmente en
Suiza.
Según los autores, el cumplimiento de las obligaciones fiscales es resultado de un contrato fiscal sicológico, que
explica la moral impositiva como una complicada interacción entre contribuyentes y autoridades fiscales,
estableciendo un intercambio recíproco y justo. Esa relación contractual implica deberes y derechos para ambos.
El primer lugar de esta relación la ocupan los servicios públicos que el gobierno provee a cambio de impuestos
cobrados: si los “precios” de esos servicios son considerados muy altos para lo que se recibe, se generaría una
justificación para evadirlos. En segundo lugar los ciudadanos pueden percibir que sus pagos son contribuciones al
“bien común” y estar dispuestos a pagar, aunque no reciban en servicios el equivalente de lo que pagan. Tercero, es
muy importante la forma como la oficina recaudadora los trata: con mutuo respeto y honestidad. Si las autoridades
tratan a los contribuyentes como inferiores en una escala jerárquica, el contrato se viola.
En la actualidad la cultura impositiva suiza está integrada por estos elementos principales:
El impuesto a las ganancias individuales y de empresas no se recauda en la fuente, sino sobre la base de
autoevaluaciones individuales. Solamente cuando un individuo no presenta su declaración, la autoridad
estima sus ingresos y bienes.
Los contribuyentes son muy conscientes del intercambio de impuestos por servicios públicos. Un impuesto
voluntario en el cantón de Glarus permitió financiar la educación du rante mucho tiempo, pero otro para
redistribuir ingresos en el cantón de Appenzell no prosperó y fue transformado en obligatorio. Se ve que la
gente no lo consideraba oportuno.
En la mayoría de los casos, las leyes fiscales tienen que ser aprobadas por los ciudadanos en referendos obligatorios.
En los cantones con mayor democracia directa, los servicios públicos están más alineados con lo que la gente
quiere y esto, a su vez, reduce la evasión fiscal.
El incremento de las medidas de control se acompaña con incentivos positivos. En Schafhausen se aumentaron
las penas, pero se admitió que los contribuyentes tuvieran errores en sus declaraciones de hasta 4% de sus
ingresos, sin que esto acarreara sanciones.
En algunos casos, las autoridades se apoyan en sanciones sociales. En el siglo XIX, distintos cantones publicaban
registros donde figuraban los impuestos pagados por cada ciudadano. Los evasores tenían prohibido entrar en
los bares y restaurantes por cinco años. Sus nombres se publicaban en los locales de toda el área.
Todo esto, según Feld y Frey, configura una cultura fiscal de respeto y buen trato al contribuyente. Incluso la autoridad
fiscal envía cheques de devolución a los que se equivocaron y declararon más de lo que debían. Por otro lado, cuando
encuentran una declaración menor, llaman al contribuyente suponiendo que se trata de un error que no conlleva la
intención de evadir.
En cuanto a la participación política, los autores señalan que cuanto mayor es la participación en las decisiones
cantonales por medio de la democracia directa, menor es la evasión y con mayor respeto tratan las autoridades fiscales
a los contribuyentes.
En fin, el lector puede pensar cuán ridículo parece considerar esto para otros países, pero no es ese el punto
principal, sino pensar en cómo llegaron a una situación como esa: ¿fueron años de persecución fiscal, hasta que
aprendieron, o fueron años de mucha participación y respeto?
DEUDA
Existe una preferencia de los gobiernos a financiar sus gastos con deuda, si es que pueden asumirla. La razón es
simple: los efectos positivos del mayor gasto se sienten en el momento de endeudarse; los costos se percibirán más
adelante.
Cuando el gobierno se endeuda no sucede nada distinto que cuando cualquier persona lo hace: endeudarse le
permite un mayor nivel de gasto ahora, pero como deberá pagar la deuda, habrá de reducir su gasto en el futuro. En
otros términos: deuda hoy son impuestos mañana, y la deuda que hoy se paga es lo que han gastado otros antes.
Esto genera algunas consecuencias importantes, tanto económicas como políticas. En cuanto a las primeras,
cuando un gobierno asume deuda, “desplaza” al sector privado y eleva la tasa de interés, con lo que hace más caro
el financiamiento de la actividad productiva y esta se perjudica. En relación con las segundas, se plantea la polémica
cuestión de si corresponde hipotecar los futuros ingresos de contribuyentes que hoy no votan y, por lo tanto, no
pueden opinar sobre la carga que van a tener que pagar en el futuro. Algunos incluso todavía no han nacid o... y
nacen ya con una deuda sobre los hombros.
De igual forma que sucede con una familia o una empresa: se puede seguir aumentando la deuda hasta que se
llega a un punto en el que nadie está dispuesto a continuar prestando, pues el riesgo de incumplimien to es muy elevado
y no hay tasa de interés que justifique asumirlo.
En la actualidad, esto es medido por el así llamado “riesgo-país”, que toma en cuenta la diferencia de tasas de
interés entre la deuda emitida por un país sólido y estable y el resto. Cuanto más amplia es esa diferencia, más elevado
es el “riesgo-país”.
Existen básicamente dos formas distintas de asumir una deuda pública: obtener préstamos o emitir bonos. En
el primer caso, igual que lo hace una persona, se recurre a una institución financiera y se pide un préstamo, sobre
el que el prestamista demandará luego la devolución del capital, más un determinado interés. El segundo no es muy
diferente, pues el gobierno emite unos papeles (bonos) que son adquiridos por ahorristas en las mismas condic iones
generales: devolución del capital, más un determinado interés. Hay sí una diferencia práctica para los gobiernos:
en el primer caso es más sencillo negociarlo si el gobierno de que se trate tiene problemas para pagar la deuda; en
los años 80 se organizaban “clubes de bancos” que renegociaban las condiciones de los préstamos. Pero en el caso
de la venta de bonos, como pueden estar repartidos entre un gran número de ahorristas de muchos países, esa
negociación no es posible, por lo que el Estado que quiera “renegociar” los términos de su deuda debe ofrecer un
nuevo bono, en otras condiciones —es decir, tentar a los ahorristas para que los cambien— y probar el resultado
que obtiene. Se conoce a estos procedimientos como “canje de deuda”.
La deuda pública suele ser también clasificada como “externa” e “interna”. La primera sería aquella que está en
manos de acreedores extranjeros, pero también suele darse ese nombre a toda deuda que está denominada en moneda
extranjera (bonos en dólares, por ejemplo, aunque los tengan ahorristas locales); mientras que interna sería aquella
que está en poder de acreedores locales, o denominada en moneda local.
Solo existe una diferencia económica en el caso de deudas denominadas en moneda local o extranjera, y la razón
es que la primera puede pagarse emitiendo moneda, y de esa forma se “licúa”; mientras que en la segunda no existe
tal posibilidad, pues un gobierno no puede emitir moneda extranjera. Existe también una diferencia “política” si la
deuda está en manos de acreedores internos o externos, ya que para un estado es más sencillo incumplir con los pagos
de su deuda en el primer caso, pues se trata de “súbditos” a los que puede imponer condiciones más fácilmente; esto
no es igual en el caso de acreedores externos.
Por último, el hecho de que tanto los bancos como los fondos de jubilaciones y pensiones sean instituciones
con reservas monetarias los ha tornado apetecibles para gobiernos sedientos de deuda, ya que allí hay fondos
depositados que pueden tomarse voluntaria o forzosamente. Históricamente hablando, esto ha llevado varias veces
al colapso de los sistemas financieros.
VENTA DE ACTIVOS
Un gobierno puede obtener recursos mediante la venta de los activos que posee. Esto suele denominarse en la
actualidad “privatización”, aunque no se limita a la venta de empresas en manos del Estado, sino que incluso se
extiende a la venta de todo tipo de propiedad estatal.
Puede ser que esta política se lleve adelante por otras razones, como reducir la cantidad de actividades en manos
del Estado, obtener mejores servicios u otros motivos. De todas formas, sea cual fuere el objeto, se obtienen recursos
que ingresan en la arcas fiscales y permiten financiar el gasto del Estado o reducir su deuda.
Por cierto que este ingreso se realiza por una única vez, aunque, en el caso de las privatizaciones, al pasar la
propiedad a manos privadas, comienza a partir de ese momento a pagar impuestos, algo que en la mayoría de los casos
antes no ocurría.
EXPROPIAR ACTIVOS
Es la cara inversa de la venta de activos, pues el Estado se apropia de ellos por la fuerza. Puede hacerlo compensando
a los anteriores propietarios o no. Asimismo, la expropiación puede no solo ser la toma efectiva de la propiedad, sino
también imponer condiciones que fuercen una venta al Estado, impidan la continuidad de una actividad o eliminen
toda rentabilidad.
Las expropiaciones generan un aumento de los activos estatales de una sola vez, aunque, si luego esto generara a
su vez mayores ingresos al fisco, ello dependerá de la gestión estatal.
INGRESOS PROPIOS
Se refiere a los que obtiene el Estado por la venta o cobro del disfrute de determinados bienes y servicios, como el
ingreso a un parque nacional, la publicidad en un canal de televisión o radio estatal, el servicio prestado por un
hospital o una universidad. Muchas agencias estatales obtienen recursos propios de esta forma. Tienen sobre los
impuestos la ventaja de que los pagan aquellos que usan los servicios o consumen los bienes, pero, por supuesto,
es necesario plantearse si dichas actividades corresponden a la esfera estatal.
EM ISIÓN DE M ONEDA
Esta es una forma muy tentadora de financiar el gasto público, por varias razones:
A diferencia de los impuestos explícitos, un gobierno no debe someter a aprobación parlamentaria la cantidad de
dinero que va a emitir.
No aparece ante la población como un impuesto. Por supuesto que lo es, ya que la emisión de moneda es un
impuesto sobre las tenencias de dinero en efectivo, y esto afecta sobre todo a los de menores ingresos, pues
dedican la mayor parte de los mismos al consumo, y los precios de los artículos que consumen crecen debido
a la mayor cantidad de moneda en el mercado.
Se puede y se suele echar la culpa de sus efectos —aumento de precios, reducción del poder adquisitivo de los
salarios y jubilaciones— a otros, como comerciantes, empresarios o especuladores.
LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO

Si bien la calidad de los servicios que el Estado brinda es muy dispar según los distintos países, en cada uno de ellos
se observa una diferencia en cuanto se refiere a la eficiencia de las actividades que lleva a cabo el sector público y las
que ejecuta el sector privado.
¿Por qué esa gran diferencia entre la actividad productiva de los individuos y la del Estado? Tiene que ver con los
incentivos de las personas en uno y otro caso. Los incentivos a la eficiencia en el sector privado son muy fuertes, y no
se podría definir claramente cuál es más poderoso, si las ganancias o las pérdidas. Si el producto o servicio es bueno,
las ganancias pueden ser grandes; si es malo, se puede terminar perdiendo el capital invertido. Son como el garrote y
la zanahoria, para hacer que el burro camine.
Pero en el sector estatal esos incentivos están inevitablemente aletargados: un gran administrador no puede
llevarse todas las ganancias que su administración genere, ni tampoco asume las pérdidas quien sea ineficiente. Las
ganancias y pérdidas pueden ser “políticas”, con premios para el buen administrador, a fin de que pueda luego
proyectarse hacia posiciones más importantes, y castigos para el malo, que ve cerradas esas posibilidades.
¿Podrían agregarse estos incentivos económicos en el sector público? Significaría atar la remuneración a la obtención
de ciertos resultados, pero esto es en muchos casos, si no siempre imposible, al menos difícil, aunque la experiencia de
países como Nueva Zelandia, por ejemplo, es digna de mención.
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO

Durante las dos últimas décadas se observa un creciente interés en lo que se ha dado en llamar “gobernabilidad”, tal
vez como resultado de un constante proceso de centralización y crecimiento de los Estados nacionales en el transcurso
del siglo XX, y los problemas y reacciones que esto ha generado. En casi todos los países desarrollados el gasto
público en relación con el PIB promediaba el 5% a principios del siglo XX, mientras que esa misma cifra superaba el
25% en casi todos los casos, y en algunos hasta el 50%, a fines del mismo siglo 130.
Ese crecimiento de los gobiernos centrales se ha producido en los países con organización política unitaria y
también en los de organización federal, y en ambos grupos surgen ahora iniciativas de descentralización. El mismo ha
llevado en algunos casos al desmembramiento de países como la ex Unión Soviética, Checoslovaquia y Yugoslavia o
—con el nombre de “devolución”— al otorgamiento de nuevas atribuciones a gobiernos regionales en países unitarios,
como en el caso del Reino Unido y los parlamentos de Escocia y de Gales, o a los experimentos de descentralización
en Colombia y otros países de América Latina.
En la década de los 90, un informe indicaba que entre setenta y cinco países en desarrollo con más de cinco
millones de habitantes, sesenta y tres de ellos se encontraban aplicando algún tipo de política de descentralización 131.
130
. Gordon Tullock, “ El desarrollo del Gobierno”, Libertas 27, año XIV (Buenos Aires: ESEADE, 1997), pp. 19-40.
131
. William Dillinger, Decentralization and its Implications for Urban Service Delivery (Washington, DC: The World Bank, 1994), pp. 1210-1235. Urban
Management and Municipal Finance Discussion Paper no. 16.
Asimismo, el abandono del socialismo en los países de Europa central y oriental implicó, de hecho, procesos de
reforma tanto dentro de los propios países desmembrados como de aquellos que mantuvieron su unidad política.
La pregunta que surge entonces es: ¿A qué nivel corresponde una decisión sobre el grado de la gobernabilidad de
la organización social?
El federalismo está lejos de ser una mera propuesta de descentralización administrativa; se trata más bien de un
mecanismo para limitar y controlar el abuso de poder y garantizar la libertad, la vida y la propiedad de los individuos.
Klatt 132 le otorga un fundamento que actúa en dos sentidos: uno para agregar distintas jurisdicciones dentro del marco
de una más amplia, y otro para permitir la protección de las minorías.
La “teoría del fracaso del mercado”, que ya hemos visto antes, avanzó posteriormente presentando otro tipo de
fallas, como la información imperfecta y los problemas de agencia. Sirva este breve comentario de los conceptos
para referirnos a la aplicación de los mismos en el tema de la descentralización.
Esta se produjo inicialmente a través de los trabajos de Musgrave (1959) y Oates (1972). El argumento es el
siguiente: la provisión de servicios y bienes públicos por gobiernos locales puede producir efectos hacia terceros; es
decir, “externalidades” hacia residentes de otras jurisdicciones. En el caso de los residentes locales, el gobierno
resuelve el problema de los free riders a través del carácter compulsivo de los impuestos y tasas que cobran, pero ese
poder no llega a los residentes de otras jurisdicciones, quienes reciben el beneficio 133 sin asumir los costos. Como
resultado de esto, solo un gobierno de un nivel superior podría eliminar a esos free riders imponiendo la obligación
fiscal a todos los beneficiarios de un bien público o realizando transferencias de una jurisdicción local a otra.
Besley y Coate (1999) señalan asimismo que, en el caso de que un gobierno local pudiera limitar la provisión de
un cierto bien público a sus contribuyentes, no se sentiría motivado a extender el mismo hacia los no residentes, por
más que estos desearan recibirlo, ya que no podría cobrarles, lo cual llevaría a una provisión subóptima de dich o bien.
Oates, entonces, elabora lo que se ha denominado “Teorema de la Descentralización”, según el cual por un lado
un sistema descentralizado lleva a la provisión de bienes públicos que solamente reflejan las preferencias de los
ciudadanos de esa comunidad y a su provisión subóptima mientras que, por otro, la provisión centralizada de un bien
público produce un resultado general que no refleja las diferencias de preferencias locales. Por consiguiente, cuando
existan externalidades, el nivel adecuado de gobierno para proveer determinado servicio dependerá de la valoración
comparada de los beneficios de la internalización de las externalidades con el costo de la uniformidad. Por otro lado,
puede resultar difícil para los gobiernos locales coordinar entre sí esa internalización (Lockwood 1998).
Por lo tanto, el teorema de Oates establecería un criterio para determinar en qué nivel de jurisdicción
gubernamental debe asignarse la provisión y la financiación de un bien público, dependiendo del monto de
externalidades y del grado de heterogeneidad de las preferencias de los ciudadanos. Cuanto mayores sean las
externalidades y menor la heterogeneidad de las preferencias, más conveniente sería la provisión centralizada,
mientras que, con externalidades menores y mayor heterogeneidad, la provisión local lo sería. Según el mismo autor
(Oates 1998), las siguientes funciones deberían quedar en manos del poder central:
estabilización macroeconómica;
redistribución de ingresos;
132
. “ La fundamentación histórico-política del federalismo asume que una organización federal sirve de instrumento y forma para constituir, a partir de un múltiplo de
unidades políticas independientes, una nueva unidad política más grande. Ejemplos de estados federales como forma de crear un a unidad política son los
EE.UU., Suiza y Alemania. Sin embargo, el federalismo no sirve únicamente como marco para un nuevo Estado nacional, le corresponde además la función de
servir de instrumento para una amplia descentralización de estados hasta el momento unitarios. El ejemplo de Bélgica es ilustrativo de un caso en que la
federalización se utiliza como herramienta para garantizar al país la supervivencia como unidad política. Un justificativo sustanc ial es la función que tiene el
federalismo como marco destinado a brindar amplia protección a las minorías. Esta justificación se d esprende del hecho de que la población en una serie de
países está compuesta de diferentes etnias o en la que existen fuertes minorías (lingüísticas, religiosos o socioculturales e n general). Una organización política
federal se adecua a las necesidades de minorías de este tipo, relativamente cerradas y por ende delimitables territorialmente, cuando éstas sólo están dispuestas a
la unidad política si la estructura federal les permite preservar su identidad étnica. Este objetivo se encuentra por ejemplo en Suiza, Canadá e India”. (Hartmut
Klatt 1993).
133
. Nótese que se asume, en general, que el servicio provisto por un Gobierno es un “ bien”, un beneficio, siendo que existe la posibilidad de que sea tomado como un
“ mal” o un perjuicio por el habitante de la otra jurisdicción (un ejemplo evidente sería la descarga de cloacas o basura en la jurisdicción vecina).
provisión de “bienes públicos” nacionales, cuyos beneficiarios incluyen a residentes de las distintas jurisdicciones
Quedarían en mano de los gobiernos locales la provisión de bienes y servicios públicos que son consumidos
“localmente”.
La justificación de esta división según esta teoría es la siguiente. En primer lugar, debido a que las regiones
son más abiertas al comercio que los países en su conjunto, existen “desvíos” de las políticas macroeconómicas
hacia otras regiones. Cada unidad de gobierno regional o local se encontraría en una situación del tipo “dilema del
prisionero”, especulando con la provisión de estas funciones por otras unidades regionales, algo que ninguno
encontraría en su beneficio hacer. En segundo lugar, debido a que la movilidad de los ciudadanos es mucho mayor
entre jurisdicciones locales o regionales de lo que lo es entre jurisdicciones nacionales —la mencionada opción de
“salida”—, entonces esta capacidad tornaría inútil los intentos de redistribuir ingresos en una jurisdicción local, ya
que los más pobres —beneficiarios de la redistribución— buscarían ingresar en aquella que aplicara tal política,
mientras que los más ricos —perjudicados por la redistribución— buscarían la salida. Los ingresos para esas
políticas se perderían por la emigración mientras que los egresos aumen tarían exponencialmente por la inmigración
(Kraemer 1997).
El argumento se puede ilustrar con muchos más ejemplos. Person, Roland y Tabellini (1997) resumen algunos de
ellos. Considerando las tareas que suelen atribuirse a un gobierno federal europeo, citan los casos comunes de la
defensa y la educación por las externalidades que generarían, y otros como las políticas laborales, ya que aquellas
jurisdicciones que ofrezcan menores regulaciones y beneficios sociales que se transforman en costos de producción
para las empresas atraerían a la mayor cantidad de estas, produciéndose lo que denominan social dumping. Lo mismo
sucedería con las políticas antitrust o pro-competencia, ya que las regulaciones que imponen y las trabas a fusiones y
adquisiciones promoverían el traslado de las firmas a las jurisdicciones con poca o ninguna regulación en este sentido.
Consideraremos esto puntualmente más adelante.
Este teorema, por supuesto, no ha estado exento de críticas, algunas de las cuales presentaremos a continuación.
En primer lugar, sería necesario demostrar que los individuos valoran la provisión de un bien público, pese a que no
están dispuestos a pagarlo si los costos de su provisión voluntaria exceden sus preferencias individuales. En segundo
lugar —y aun dejando de lado la objeción anterior— debería demostrarse que se puede realizar una comparación entre
los costos y beneficios de las externalidades que se generan en la provisión de un bien público localmente y los costos
o beneficios de la homogeneización del mismo en el ámbito nacional. Esto sin caer en la comparación interpersonal
de utilidades o la imposición de las preferencias del analista o del “gobernante benévolo”. En tercer lugar, y como
señalan Brennan y Buchanan ([1987] 1997), la teoría presupone la existencia de un gobernante benévolo que persigue
satisfacer solamente las necesidades de los gobernados. Pero nótese que, si así lo hiciera, su actuación sería superflua,
ya que, como se señaló antes, solo podría lograrlo eliminando la coerción que impide a un solo individuo alcanzar su
mejor preferencia; esto es, requeriría la unanimidad.
Bish (1987), por otra parte, sostiene que Oates se concentra solamente en cuestiones de economías de escala,
ignorando el problema del monopolio, por lo que su análisis no establece diferencia entre un sistema federal y un
sistema unitario descentralizado. La provisión monopólica de un bien público deja a los individuos sin posibilidad de
elección, salvo la de la “salida” emigratoria hacia otro país. Es más, el mismo anális is podría extenderse hacia la
provisión de bienes con carácter multinacional e incluso global.
Por último, el modelo supone que los ciudadanos toman decisiones erradas cuando ponen en práctica las
posibilidades de elección que la movilidad les otorga, mientras que los gobernantes toman las decisiones correctas, por
lo que sería adecuado restringir esa posibilidad. En este sentido, Marlow (1992, p. 77) cita a Rivlin (1991), proponiendo
un programa de “impuestos uniformes compartidos”, que eliminaría la competencia que los individuos imponen a
los gobiernos locales o regionales. Esto quiere decir que, eliminando la posibilidad de elección de los individuos e
incrementando la de los funcionarios, de alguna misteriosa forma el bienestar de los primeros terminaría
aumentando. No parece tener en cuenta que la provisión de bienes públicos por parte del gobierno no es dirigida
por los precios, sino por la política, con todos los problemas que esta tiene para reflejar las preferencias de los
votantes, a fin de evitar las presiones de los grupos de interés más poderosos o mejor organizados. Como suele
suceder, la demanda de ciertos bienes es exagerada mientras que la oferta de otros es restringida. Por cierto que
esto puede suceder a todo nivel de gobierno, pero en tanto en cuanto su provisión se realiza en un nivel más bajo,
mayor y más fácil es la posibilidad de elección del individuo y, por lo mismo, la de evitar ese tipo de abusos.
En verdad, no sería la competencia que los individuos y empresas generan con su movilidad la que ocasiona
problemas, sino la competencia entre distintos grupos de interés por tener acceso a los ingresos fiscales, lo cual genera
una situación del tipo “tragedia de la propiedad común”, donde la búsqueda de una parte del pozo común termina
haciendo a este mucho más profundo de lo que los mismos participantes hubieran deseado y donde los menos
organizados terminan asumiendo la mayor carga. Por otra parte, algunos autores sostienen que los gobiernos locales
serían más fácil presa de los poderosos locales, para lo cual sería necesario algún tipo de restricción de las opciones
de “voz” y “salida”, que redujeran o anularan la competencia intergubernamental. Se inclin an a establecer como
criterio para la descentralización el relativo grado de facilidad de captura que muestren los gobiernos locales o el
gobierno central, siendo preferible un régimen centralizado cuando la captura de los gobiernos locales por intereses
específicos es más importante, y uno descentralizado cuando sucede lo contrario. No obstante, parece ser necesario
tener en cuenta que las opciones de “voz” y de “salida” son más poderosas y menos costosas cuanto más pequeña es
la jurisdicción correspondiente.
EFICIENCIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN
¿Por qué la descentralización sería más eficiente? Como veremos, hay distintas interpretaciones y enfoques. Tal vez
uno de los primeros análisis explícitos del tema lo haya hecho Alexis de Tocqueville. En su prestigiosa obra La
democracia en América ([1835] 1957) analiza, en principio, los argumentos de aquellos partidarios de la
centralización 134, para luego analizar las causas de la mayor eficiencia de los gobiernos locales, relacionándola con
las dificultades que la falta de información ocasiona a la administración centralizada, un argumento que resurgiría un
siglo después a través de F. A. von Hayek135.
Precisamente, Jin, Qian y Weingast (1999) presentan ese argumento desarrollado por Hayek en el sentido de
que, dado que la información se encuentra dispersa entre todos los individuos que forman una sociedad, la
descentralización permite su mejor aprovechamiento. No obstante, Hayek realiza esta apreciación en relación con
el papel que cumple el sistema de precios, como un gran sistema de comunicaciones que transmite la información
necesaria para que consumidores y productores ajusten sus decisiones a fin de permitir una eficiente asignación de
recursos. Los mencionados autores extienden esto a la descentralización gubernamental, incluyendo a Hayek como
parte de la teoría económica del federalismo, juntamente con Tiebout, Musgrave y Oates. Sin embargo, es necesario
destacar que si bien se han señalado aquí, y se expondrán más adelante, las ventajas de la descentralización de los
niveles decisorios de gobierno, existe una gran diferencia entre un caso y otro. El sistema de precios es un gran
economizador de información, ya que sintetiza toda la que se encuentre disponible en tan solo un número, con lo
cual los consumidores y productores ya pueden tomar sus decisio nes.
134
. “ Los partidarios de la centralización en Europa sostienen que el poder gubernamental administra mejor las localidades que lo que ellas mismas podrían hacerlo;
esto puede ser cierto, cuando el poder central es ilustrado y las localidades no tienen cultura, cuando es activo y ellas son inertes, cuando tiene la costumbre de
actuar y ellas la de obedecer. Se comprende, incluso, que mientras la centralización aumenta, más se acrecienta esa doble tendencia, y la capacidad de una parte
y la incapacidad de la otra se hacen más patentes”.
P ero inmediatamente procede a criticar estas posiciones:
“ P ero yo niego que suceda así con el pueblo es ilustrado, despierto en relación con sus intereses, y habituado a pensar en ellos como lo hace en Norteamérica.
Estoy persuadido de que en ese caso la fuerza colectiva de los ciudadanos será siempre más poderosa para producir el bienestar social que la autoridad del
gobierno”. (p. 100).
135
. Friedrich A. Hayek, (1948): “ Un poder central, por ilustrado y sabio que se le imagine, no puede abarcar por sí solo todos lo s detalles de la vida de un gran
pueblo. No lo puede, porque tal trabajo excede las fuerzas humanas. Cuando él quiere, por su solo cuidado, crear y hacer funcionar tantos resortes diversos, se
contenta con un resultado muy incompleto, o se agota en inútiles esfuerzos”.
Pero no existe tal cosa en cuanto a las decisiones que un individuo tome respecto a qué jurisdicción local
trasladarse. Pensemos un poco en la información que debería recabar: seguramente el nivel de la presión impositiva,
también la calidad de los servicios provistos. Podría tratar de interpretar otros indicadores, como el flujo de ingreso o
salida de sus habitantes, el precio de las propiedades, el flujo de inversiones. Por cierto, que no existe la
“economización” de información que Hayek señala en relación con el sistema de precios. Pero, eso sí, no implica esto
eso sí, que no exista un proceso de cierta competencia.
Bish (1987, p. 365) reconoce esta diferencia, pero dice que las diferencias serían de grado, y que nos
encontraríamos en una situación similar a la que sucede en una empresa en la que se producen transferencias de
recursos internamente sin precios, y donde los administradores deben decidir sin conocer con certeza la contribución
de cierto recurso a las actividades generales. Al respecto, cabría señalar que precisamente por los problemas que se
mencionan y por la falta de información para tomar decisiones, las empresas tratan en gran medida de organizarse
como “centros de negocios”, que se relacionan entre sí por medio de precios internos, y que, incluso si estos no
existieran siempre, existen los precios “externos” como punto de referencia, algo que no existe en el caso de la
competencia gubernamental. Dos cosas comparte este autor con lo desarrollado por Bish, y es que, por un lado, esta
falta de precios no invalida del uso de modelos de competencia para analizar el federalismo y la descentralización;
por otro, esa misma falta resalta la inconveniencia de utilizar modelos que incluyen como supuesto básico la
información completa, tal como los de competencia perfecta.
Jin, Qian y Weingast (1999, p. 2) señalan, respecto a los beneficios de la descentralización, un segundo grupo de
teorías que ponen énfasis en un beneficio adicional, al que denominan “federalismo protector del mercado”. Esto
significa que la descentralización pone límites a las intenciones intervencionistas de los gobiernos, ya que dos
mecanismos diferentes alinearían los intereses de los gobiernos locales con los de la prosperidad económica: el
primero de ellos señala que un gobierno intervencionista en exceso, o tal vez más intervencionista que otros, perdería
valiosas inversiones; el segundo, que como en tal caso las finanzas están mucho más estrechamente ligadas al
desempeño de la economía local, entonces, los funcionarios gubernamentales tendrían mayores incentivos para
promover una economía local próspera que los que tendrían en el caso de que recibieran los fondos, o buena parte de
ellos, de otras jurisdicciones superiores.
Según los autores, esto es importante en las economías de países que desde hace poco tiempo están intentando
salir de los esquemas planificados del socialismo. En estos, como en los países en desarrollo en general, los gobiernos
han resultado ser la principal barrera al crecimiento económico, debido a qu e no han encontrado límites a su actitud
predatoria. No obstante, afirman que existe un papel importante que cumplir por parte del gobierno central, como es
controlar a los gobiernos locales para que no impongan barreras a la movilidad de los factores, barreras proteccionistas,
lo cual les permitiría abusar de su poder monopólico sobre la producción local. Este es un tema que volveremos a
tratar más adelante, pues, si bien es ciertamente posible que una unidad jurisdiccional pequeña intente aplicar medidas
que restrinjan la movilidad de los factores económicos, o que efectivamente lo haga, simples cuestiones de economía
de escala abogarían para que esto no suceda, ya que impondría una pesada carga a sus habitantes.
Es decir: supongamos una jurisdicción local que cuente con una fábrica de automóviles. Por simple definición de
su tamaño, a los ciudadanos de dicha jurisdicción no les convendría cerrarla al intercambio de vehículos. En primer
lugar, la economía de escala necesaria para la producción de automóviles muy probablemente no justificaría la
inversión en esas circunstancias, e incluso si, dado el tamaño de la población así se hiciera, esta no obtendría ningún
beneficio de otorgar el monopolio y autoeliminar su propia capacidad de elección.
En el mejor de los casos, solamente las normas y regulaciones que los contribuyentes están dispuestos a pagar
sobrevivirían. Qian y Weingast (1997) citan el trabajo de Romano (1985) sobre la registración —o incorporación—
de empresas en los Estados Unidos, donde se explica cómo New Jersey se erigió como la principal jurisdicción para
el registro de las principales empresas a fines del siglo XIX, pero cuando el Estado intentó obtener rentas de las
mismas, una gran cantidad de ellas se trasladaron a Delaware, estado que se ha mantenido hasta hoy como el principal
domicilio de las empresas más grandes.
El menor tamaño de las jurisdicciones, además, permitiría una mayor eficiencia del mecanismo de “voz”: es
decir, de la expresión directa de las opiniones de los ciudadanos. Y no solamente sería este el recinto original de la
democracia —la democracia griega era una democracia de gobierno local—, las comunas formadas en la temprana
Edad Media, los town-hall meetings en las colonias de América del Norte o los cabildos abiertos en las de América
Central y del Sur, sino que haría más factible la aplicación de instrumentos de control y participación generalmente
denominados “democracia directa” (Frey 1996). Pommerhenne y Schneider (1983) citados en Stein (1998),
exploraron el impacto de la democracia directa en el tamaño del Estado sobre la base de una muestra de cantones
suizos, y concluyen que aquellos en que se practica la democracia directa, a diferencia de la democracia
representativa, tienen gobiernos más pequeños. Porto y Porto (2000) investigaron la conducta electoral de los
votantes en 125 municipalidades de la provincia de Buenos Aires con una población de doce millones y medio de
personas, para determinar si los resultados electorales observados se relacionan con el desempeñ o fiscal de los
gobiernos; esto es, si los malos administradores son sancionados y los buenos premiados. Para ello seleccionaron
tres variables: el monto de transferencias que el gobierno local recibe del gobierno superior —entendiendo que
cuanto mayores sean menor sería la presión impositiva local—, el monto de los gastos totales —ya que a mayores
gastos totales mayores impuestos— y el monto de inversiones en infraestructura —relacionado con la calidad de
los servicios que se reciben—. Los resultados sugerirían que, después de un periodo de aprendizaje, los votantes
toman en cuenta el desempeño fiscal de los gobiernos y castigan al partido político que ha demostrado una mala
actuación en tal sentido. Significativamente, una de las conclusiones de los autore s es que “cuanto menor es la
jurisdicción, más sensibles son los votantes”, lo cual se acomoda a lo mencionado antes.
Un análisis similar es el que propone la teoría económica del “agente-principal”. Según esta teoría, los
“principales”, o contratantes, eligen representantes, “agentes”, en quienes delegan la atribución de considerar y decidir
sobre temas que son comunes a todos los habitantes. No obstante, los intereses y preferencias de unos no son
necesariamente los de los otros; o, en otras palabras, los representantes tienen, por supuesto, intereses propios que no
necesariamente coinciden con los de los representados, o con una mayoría de ellos que los hayan elegido. Resulta
fundamental, entonces, diseñar un marco de incentivos que permita alinear lo mejor posible los intereses de los
representantes con los de los representados y de esta forma evitar o reducir el “riesgo moral”: el que surge de la
posibilidad de que los representantes persigan sus propios intereses y no los de los votantes, sobre todo con los recursos
obtenidos de estos últimos. Estos son los denominados “costos de agencia”, que pueden ser reducidos con una
adecuada combinación de incentivos y control.
En este sentido, la descentralización mejora ambas cosas. Por un lado, los incentivos de los representantes, ya que
sus intereses —supongamos que están basados en la posibilidad de ser reelectos— están ahora más estrechamente
ligados con un grupo particular de votantes. Por otro, mejora y reduce los costos del control, mucho más sencillo de
ejercer con un representante que es, además, parte de la misma comunidad y se conoce mucho. La descentralización,
entonces, disminuiría el “riesgo moral” y por ello los “costos de agencia”.
Kendall (1991) presenta un simple ejemplo en el que describe precisamente porqué un gobierno descentralizado
permite una mejor atención a las preferencias de sus habitantes. Según sus propias palabras, es porque “permite que
más gente viva bajo las normas de su elección que en los sistemas centralizados”. Imaginemos dos d emocracias, en
las que todos los ciudadanos votan sobre si deben estar abiertos los cines los domingos. En uno de ellos, Centralia, las
decisiones se toman centralmente y son obligatorias en todo el país. En el otro, Devolutia, existen gobiernos locales
autónomos. El resultado de la consulta electoral, con cuatro jurisdicciones electorales de cien votantes cada una, es el
siguiente:
Tema del referendo: ¿Deberían abrir los cines en domingo?
ÁREA 1
A favor: 20
En contra: 80
ÁREA 2
A favor: 19
En contra: 81
ÁREA 3
A favor: 80
En contra: 20
ÁREA 4
A favor: 80
En contra: 20
Total de votos: 400
Votos a favor: 199

Votos en contra: 201
Esta misma situación electoral tendría los efectos que siguen:

Según Centralia:
Los cines no abren los domingos: 201 votantes felices.
Según Devolutia:
Área 1: no abren los cines los domingos: 80 votantes felices.
Área 2: no abren los cines los domingos: 81 votantes felices.
Área 3: abren los cines los domingos: 80 votantes felices.
Área 4: abren los cines los domingos: 80 votantes felices.
Total de votantes felices en Devolutia: 321
Esta simple lógica es la que subyace tras del argumento de que un sistema descentralizado permite atender mejor las
preferencias de los ciudadanos. Este argumento que puede llevarse más allá aún, algo que no haremos por el momento.
Entre los argumentos que señalan las características “ineficientes” de la descentralización encontramos:
La posible limitación de recursos propios para financiar el gasto público local.
La falta de eficacia administrativa en niveles inferiores de gobierno.
Las economías de escala para la prestación de ciertos servicios.
Caplan (1999) señala la posibilidad de dos resultados de la descentralización: uno —positivo y ya ha sido
mencionado— es la competencia que genera la movilidad de los votantes. Pero existiría otro, de carácter
negativo, que el autor explica de esta manera: la movilidad de los votantes daría lugar a que se hiciera más
profunda la división entre distritos, eliminando las elecciones competitivas en cada jurisdicción. Esto sería
así: si un gobierno implementa determinadas políticas, los primeros que se van a ir son aquellos que más las
rechazan. Queda un mayor porcentaje de los que las defienden, tendiendo a una mayor homogeneidad de los
distritos y, por ende, a una menor competitividad electoral interna. En otros términos, la opción de “salida”
debilitaría la opción de “voz”.
Otra objeción es expresada por Bolton y Ronald (1997) en relación con “naciones” en que no sería deseable su
separación y que se podría generar competencia dentro de ellas 136.
CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DE NIVELES DECISORIOS

La teoría del federalismo fiscal, basada en el “fracaso del mercado”, comentada antes como el “fracaso de la
competencia entre gobiernos locales”, establece un marco normativo para la asignación de distintas funciones a los
diferentes niveles de gobierno, a partir sobre todo de los trabajos de Musgrave (1959) y Oates (1972). Sostiene
básicamente que las siguientes funciones corresponden al gobierno central:
La función de estabilización macroeconómica
La función de redistribución de ingresos
La provisión de bienes públicos cuyos beneficiarios incluyan a los residentes de distintas jurisdicciones
subnacionales. Esta, junto con la asignada a los gobiernos locales, s uele ser también denominada la “función
de asignación” (Stein 1998, p. 3).
Los gobiernos locales tendrán como tarea propia la provisión de bienes y servicios consumidos localmente. Stigler
([1957] 1998) establece otros criterios, aunque no han prevalecido de la misma forma que los anteriores:
Cuando el objeto de una política reguladora pueda ser anulado por la competencia (incluyendo la migración) de
otras unidades gubernamentales locales
Cuando la fuente de ingreso de la actividad pueda escapar a la responsabilidad financiera, emigrando a otra unidad
Cuando la política sea incapaz o ineficiente en el ámbito local.
LA FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN: LA POLÍTICA M ONETARIA

Esta función de estabilización macroeconómica se compone de dos políticas distintas: la monetaria y la fiscal. Como
Oates (1998, p. xiv) señala, la literatura que se origina en los autores antes mencionados supone que la política
monetaria es ejecutada a cabo por un banco central que controla la oferta de dinero y crédito. Las jurisdicciones
subnacionales no deberían tener acceso a atribuciones monetarias, porque se sentirían inclinadas a financiar proyectos
locales a través de la emisión, a expensas del resto del país.
Estos supuestos son demasiado estrechos para un análisis “normativo”. Es cierto que las condiciones descritas son
las que prevalecen en la mayoría de los países, pero no son las únicas posibles. Dice Oates [(1994) 1998, p. 12)]: “La
administración de la oferta de dinero y crédito es en casi todos lados la responsabilidad de una autoridad monetaria
central”.
Es más: los problemas que se mencionan están particularmente relacionados a los supuestos descritos. Esto quiere
decir que la política monetaria en manos de jurisdicciones subnacionales ocasionaría efectivamente esos problemas
en las siguientes condiciones:
que emitieran la misma moneda del gobierno nacional;
que existiera el monopolio de acuñación de esta moneda (en el sentido de que no se puede emitir otra);
que existiera el curso forzoso.
En tales circunstancias, por supuesto que se genera el incentivo a emitir moneda para financiar el gasto local, siendo
la consecuencia de tal acción una externalidad negativa hacia las otras unidades, que se verán perjudicadas por la caída
136
. P atrick Bolton y Gérard Roland (1997): “ El punto inicial de nuestro análisis es suponer que desde una perspectiva basada en la eficiencia económica, nunca es
deseable la separación de naciones. Una nación unificada es siempre más eficiente ya que garantiza el libre comercio entre las regiones, se evita la duplicación
de costos en defensa y justicia, y los bienes públicos locales (como transporte y redes de comunicaciones o estándares comunes) pueden ser coordinados. Más
aún, cualquier beneficio que pudiera obtenerse en un mundo con varias naciones podría también obtenerse con una nación unific ada replicando la estructura
administrativa del mundo con varias naciones e implementando un adecuado grado de descentralización de la autoridad entre las regiones”.
del valor de la moneda. Es posible suponer también que, ante tal circunstancia no sea difícil imaginar que todas las
jurisdicciones seguirían el mismo camino, generando el descontrol hiperinflacionario.
Pero, como se dijo antes, esto es así solo si tomamos en cuenta los supuestos anteriores. Si eliminamos alguno de
ellos, en particular el curso forzoso y la emisión de la misma moneda cambiarían la situación por completo,
imponiendo la disciplina monetaria mediante la competencia generada a partir de la posibilidad de elección. Es decir,
se abriría ahora la opción de “salida”. De otra forma esta queda cerrada o termina siendo utilizada informalmente.
LA PO LÍTICA FISCAL
Desde el punto de vista de la función de estabilización, no se considera en qué se gastan los recursos fiscales, sino el
impacto que pueda tener en la situación macroeconómica el gasto público local y cómo se financia. Lo que está en
discusión es, en primer lugar, si un exceso de gasto público local aumenta el riesgo de inestabilidad macroeconómica
y, en segundo, cuál es la mejor forma de controlar estos excesos.
En relación con el primer punto, parece haber acuerdo en que el exceso de gasto público, especialmente la
presencia de un elevado déficit fiscal, perjudica la estabilidad. Lo que no resulta claro es si ese perjuicio se refiere a
la situación económica general de un determinado país o simplemente a la de la jurisdicción local que presenta el
problema. Es decir, si existe algún efecto de “contagio” de la situación local a la nacional.
En cuanto al segundo punto, existen básicamente dos posturas: una, consistente en favorecer el control o la
regulación del poder central sobre el desempeño fiscal de los gobiernos locales para evitar esos excesos; y otra, que
favorece la “disciplina de los mercados”, en particular por los efectos de la competencia intergubernamental sobre
recursos e inversiones, y por la evaluación de los inversores en los mercados de deuda.
La literatura económica en torno a la materia ha denominado la existencia de controles, tanto por parte del poder
central como de los mercados, como “restricciones presupuestarias duras” y “restricciones presupuestarias blandas” a
su inexistencia. Nótese bien que tanto el control central como el del mercado se ubican en la primera categoría, ya que
se trata de controles que pueden ser muy estrictos y hay que abandonar la creencia de que el único control posible sea
el ejercido por la autoridad.
En cuanto se refiere a si los problemas fiscales locales tienen impacto en la situación macroeconómica general,
ello no es ajeno al tipo de controles que existan sobre el gasto público local; es decir, los dos aspectos están
relacionados. Mientras existan restricciones presupuestarias “blandas”, existirán tales problemas, porque está en la
esencia de esa “blandura” la actitud permisiva del gobierno central. En este sentido, podríamos decir que el control
que ejercen los mercados tiende a ser siempre “duro”, ya que se relaciona en forma directa con la capacidad de pago
de una determinada jurisdicción, mientras que el control del gobierno central puede s er tanto “duro” como “blando”,
dependiendo de las circunstancias políticas.
RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS DURAS:

REGULACIONES O NORM AS DIRECTAS
Una de las opiniones más claras a favor del control “duro” y centralizado del gasto público local es el que presenta
Ter-Minassian137. En los términos que fuera planteada esta parte del debate, la posición de Ter-Minassian es que no
137
. Señala esta autora: “ Una pérdida de los principales instrumentos impositivos o de control sobre una gran proporción del gasto público puede restringir
severamente el ámbito de maniobra del gobierno central en, por ejemplo, la elevación de impuestos o la reducción de gastos para frenar una demanda
doméstica sobrecalentada”. “ Más aún, en un marco presupuestario altamente descentralizado, las operaciones fiscales de los gobiernos subnacionales pueden
tener importantes efectos macroeconómicos, los que, en ausencia de mecanismos efectos de coordinación, pueden correr contra los esfuerzos de estabilización
macroeconómica del gobierno central”.
“ Aun si los niveles generales de gastos de los gobiernos subnacionales están efectivamente restringidos por límites en sus po deres de recaudación y
endeudamiento, cambios en la composición de sus gastos —por ejemplo, a favor de items con efectos multiplicadores relativamente importantes, tales como obras
públicas o transferencias a individuos con una alta propensión a consumir— pueden alentar la demanda agregada, en momentos en que el gobierno central está
tratando de contenerla” (p. 5).
“ El potencial desestabilizador de las operaciones de los gobiernos subnacionales es, por supuesto, mucho mayor cuando no operan bajo una
restricción presupuestaria dura. Los grandes déficit de los gobiernos subnacionales —especialmente las ciudades y estados grandes— si son financiados desde
el exterior o por el crédito bancario local pueden socavar la conducción de la política monetaria, y, aún si no son financiados monetariamente, pueden desplazar
al sector privado”. (Teresa Ter-Minassian 1997, p. 7). Negrita en el original.
solo las operaciones fiscales de los gobiernos locales pueden tener un importante impacto en la situación
macroeconómica y que esto no s olamente sucede por el nivel general del gasto, sino también por cambios en su
composición. Además, favorece una “restricción presupuestaria dura” por medio de controles directos a las
jurisdicciones locales. Al margen de su eficacia para obtener la estabilidad macroeconómica, este enfoque reduce o
elimina en la práctica la descentralización existente.
Entre las posibilidades de control por la autoridad central, nos encontramos con dos posibilidades: el control
directo y el control mediante normas. Veremos este en primer lugar.
El control por medio de normas, algunas de ellas incluidas en las mismas constituciones o en leyes, establecería
límites al nivel de endeudamiento de los gobiernos locales, limitaría las circunstancias en las que se puede tomar deuda
—por ejemplo, para determinadas obras públicas—, establecerían límites para el nuevo endeudamiento en relación
con la capacidad de pago, prohibirían el endeudamiento con ciertas fuentes como el Banco Central o con el exterior,
y otras. Las normas, supuestamente, “copiarían” la disciplina del mercado.
Como se mencionó, las normas pueden limitar el endeudamiento de los gobiernos locales a inversiones en obras
públicas, que podrían encontrarse en Alemania, Suiza y en la mayoría de las constituciones estaduales de los Estados
Unidos. Sin embargo, Ter-Minassian no aclara si estas normas son impuestas por los gobiernos centrales o adoptadas por
los mismos gobiernos locales como un mecanismo de control del gasto. De hecho, la misma mención de los límites
existentes en las constituciones estaduales en los Estados Unidos estaría mostrando que se trata de normas de este segundo
tipo. Siendo esto así, ese tipo de normas serían claramente compatibles con la descentralización y, además, podrían
clasificarse como parte de los llamados “mecanismos de mercado”, ya que se trataría de un mecanismo de “señal” hacia
los inversores sobre las políticas futuras en materia de deuda. Esto es, se les estaría garantizando que futuras emisiones
de deuda en exceso no llevarían a reducir el valor de todas ellas.
En países como Estados Unidos y en el caso de los gobiernos regionales y locales de España, donde se permite el
endeudamiento a corto plazo para resolver problemas de liquidez, se estipula también que esas deudas deben ser
canceladas antes de terminar el ejercicio fiscal (Ter-Minassian 1997, p. 11).
Según Shah (1998), existen en Suiza “directivas presupuestarias comunes” que imponen límites a todos los niveles
de gobierno. Estos límites serían los siguientes:
la tasa de crecimiento del gasto público no debería exceder el crecimiento previsto del PIB;
el déficit fiscal no debería ser superior al del año anterior;
el número de empleados públicos debería mantenerse igual o incrementarse solo levemente;
el volumen de obras públicas debe permanecer constante y deben evitarse las cláusulas de indexación por
inflación.
Sin embargo, este tipo de normas (y por supuesto también la disciplina que el mercado impone) adolece para Ter-
Minassian de falta de flexibilidad y “termina promoviendo el desarrollo de conductas y prácticas dirigidas a eludirlas”.
Entre otras, cita las siguientes:
“la reclasificación de gastos corrientes a gastos de capital, para escapar los requerimientos de presupuestos de gastos
corrientes balanceados;
la creación de entidades cuyas operaciones —si bien de naturaleza gubernamental— son mantenidas por afuera
del presupuesto, y cuyas deudas no se contabilizan contra los límites al endeudamiento;
el uso de empresas estaduales o locales para tomar deuda con destinos que deberían ser financiados por
medio del presupuesto gubernamental;
el uso de instrumentos de deuda —tales como acuerdos de venta y posterior leasing o los denominados bonos de
ingresos privados en los Estados Unidos— que no resultan incluidos en los límites de deuda;
y los atrasos en los pagos a proveedores, que son típicamente difíciles de supervisar para su inclusión en los límites
de deuda” (p. 11).
Por esa razón la autora prefiere los controles directos. Estos se aplican de distintas formas: estableciendo límites en la
capacidad de endeudamiento de las jurisdicciones locales o alguno de sus componentes (deuda externa), la revisión y
autorización de cada operación de deuda local y/o la centralización del endeudamiento en manos del gobierno central.
Si bien este tipo de controles es más común en estados unitarios, también se los encuentra en algunos países federales
como India o Brasil, cuyo senado puede establecer límites al endeudamiento de los estados 138.
En definitiva, la descentralización, al eliminar la alternativa del control central, no es posible ni conveniente, ya
que promueve la inestabilidad macroeconómica. Este es un escenario negativo, que solo puede resolverse con el
control central, el cual, cuanto mayor sea, menor espacio dejará para la descentralización. La mera regulación no es
suficiente, porque es un control fácilmente eludible.
¿Existe alguna otra alternativa? Curiosamente la alternativa defendida por otros autores es lo que suele llamarse
la “disciplina del mercado” impuesta sobre las jurisdicciones menores.
RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS DURAS:

LA DISCIPLINA DEL M ERCADO
La descentralización impondría un mayor grado de disciplina económica a partir de mejorar el funcionamiento que
los dos mecanismos en términos de análisis de Hirschman (1970): la “voz” y la “salida”. Ya se hizo anteriormente
expresa mención del mecanismo disciplinante o, en otros términos, a la mejor revelación y satisfacción de las
preferencias de los individuos en jurisdicciones pequeñas. La “voz” mejora porque es, por un lado, más fácil hacer oír
una opinión dentro de un grupo relativamente más pequeño; por otro, porque la información necesaria para esa
participación es menor y menos compleja que en el caso de participación en una jurisdicción mayor. La “salida”,
porque es también más fácil el traslado de una jurisdicción pequeña a otra que el traslado desde una mayor; es más
fácil encontrar jurisdicciones pequeñas con valoraciones similares a las que se buscan que encontrarlas entre un
reducido número de jurisdicciones grandes. También dijimos que el efecto de “salida” no era solamente el que
producían los individuos mediante su traslado, sino también las empresas. Estos movimientos —o para ser más
precisos, ese potencial de movimiento y el funcionamiento más activo del mecanismo de “voz” — garantizarían la
estabilidad económica en las jurisdicciones pequeñas, ya que sus ciudadanos deberían sufrir directamente las
consecuencias de su ausencia.
Distinto podría ser el problema si existiera la capacidad de trasladar los costos del mal manejo fiscal a otras
jurisdicciones locales o a la jurisdicción central, es decir, si pudieran generarse externalidades negativas hacia otras
jurisdicciones. Para analizar esta cuestión, vamos a extender el análisis a los inversores, cuyo poder para imponer
disciplina fue mencionado ya por Adam Smith 139.
138
. En sus palabras (1997, p. 13):”Pueden presentarse varios argumentos a favor de los controles directos del gobierno central sobre el endeudamiento
externo de los gobiernos sub-nacionales. En primer lugar, la política de endeudamiento externo se vincula directamente con otras políticas macroeconómicas
(políticas monetarias o de cambios, y manejo de las reservas externas) las que son responsabilidad de las autoridades de nivel central (en particular, el Banco
Central). Segundo, una aproximación bien coordinada a los mercados externos para el endeudamiento soberano es probable que dé como resultado mejores
términos y condiciones una fragmentada. Tercero, un deterioro de las calificaciones en el exterior de uno o más de los deudores sub-nacionales puede generar
‘ contagio’ en la calificación de otros deudores, tanto públicos como privados. Finalmente, los prestamistas externos frecuent emente requieren una garantía
gubernamental explícita del gobierno central para el endeudamiento sub-nacional. Aun en la ausencia de una garantía explícita de ese tipo, las presiones sobre
los gobiernos centrales para acudir en rescate de gobiernos sub-nacionales insolventes es probable que sea más fuerte cuando la credibilidad externa de todo el
país corre el riesgo de ser dañada por el no pago de la deuda externa por uno de esos gobiernos. Si, entonces, los gobiernos centrales terminan, de facto, siendo
responsables últimos de la deuda externa de los gobiernos sub-nacionales, parecería apropiado que tengan el poder de aprobar el acceso de esos gobiernos a este
tipo de deuda”. (Negrita en el original).
Y concluye (p. 13): “ Parece claro que la descentralización, tan deseable como sea tanto en términos de eficiencia como políticos, puede acarrear costos en
términos de la capacidad del gobierno central para llevar adelante efectivamente sus tareas tradicionales de administración d e la estabilidad macroeconómica. En
verdad, podría argumentarse que países enfrentados a serios desequilibrios macroeconómicos y fiscales deberían ‘poner su casa en orden’ antes de embarcarse en
una substancial descentralización de las responsabilidades sobre ingresos y gastos”.
139
. Adam Smith ([1776] 1958): “ El dueño del capital es propiamente ciudadano del mundo, y no se encuentra necesariamente vinculado a una determinada nación. Se
halla en condiciones de abandonar el país que le someta a un trato vejatorio, para gravarle con una contribución molesta, trasladando su capital a otras tierras donde
pueda ejercer su industria o disfrutar su patrimonio con más tranquilidad. Pero, al trasladar su capital, pone fin a la actividad económica que él alimentó en el país
que abandona. El capital sirve para cultivar la tierra y, además, proporciona trabajo. El impuesto que contribuye a desplazar el capital de un país, agota toda fuente
de ingresos, y perjudica al Soberano y a la sociedad” (p. 748).
En el caso de la descentralización fiscal sin restricciones, los inversores en deuda de las jurisdicciones locales
imponen restricciones presupuestarias duras a partir de su capacidad de traslado —de “salida” desde ese tipo de deuda
hacia otras—, de la misma forma que cualquier consumidor ejerce su opción de “salida” con referencia a un producto
determinado, en tanto en cuanto existen sustitutos disponibles, que en materia de inversiones son, por cierto,
numerosos.
Pero ¿es posible la existencia de externalidades que fuercen al poder central a intervenir en favor de una
jurisdicción local con problemas fiscales? Aquí se presentan dos escenarios posibles. Uno de ellos está relacionado
con el marco institucional que regula las relaciones entre la jurisdicción central y las locales: si a la primera le cabe
algún tipo de responsabilidad final por los resultados de las segundas —esto es, si está establecido su carácter de
garante de la deuda tomada por las jurisdicciones pequeñas— sin duda que se genera un mecanismo de “dilema del
prisionero”, en el que las jurisdicciones pequeñas se sientan incentivadas a “traicionar”, asumiendo deuda que luego
terminan pagando las otras jurisdicciones, ya sea directamente o a través del poder central. En otros términos, suele
señalarse a esta actitud como el resultado del “riesgo moral” y, en la práctica, termina imponiendo una restricción
presupuestaria débil o incluso inexistente.
Como todos estarían incentivados a actuar de la misma forma, el caos fiscal sería el resultado, y el aumento del
riesgo de la deuda local se trasladaría a la del gobierno central. En tal circunstancia se presenta como necesaria la
disciplina impuesta por el control, tal como lo expuso Ter-Minassian anteriormente. Pero, por supuesto, esto parte de
que exista un determinado marco institucional que permita este tipo de actitud.
Ante la inexistencia de ese “pagador de última instancia”, se abre un segundo escenario: podría ser que el marco
institucional formal no brinde ningún papel garante al poder central, pero que en la práctica lo s inversores esperen que
sea esa la actitud que en definitiva llegará a tomar, pues, de hecho, el no pago de una deuda local perjudica la
evaluación que los inversores tengan de la deuda del estado central. Esto es un marco “informal” que asignaría el
papel de pagador de última instancia de todas formas. En este caso debemos preguntarnos cómo surge esta percepción
en el mercado, y la respuesta estará, por cierto, vinculada con la experiencia anterior, y, como derivada de esta la
“reputación” que el gobierno central haya sabido ganarse.
Solamente el cumplimiento de un compromiso claro en el sentido de que el poder central no va a cumplir ese
papel de garante logrará generar en el mercado en general una reputación que haga viable el papel disciplinante del
mercado de capitales sobre las jurisdicciones locales. En este sentido, el análisis es similar al considerado en relación
con la política monetaria, donde solamente se genera una actitud imprudente ante la presencia del monopolio de
emisión y el curso forzoso. Esa reputación, por supuesto, puede ser consolidada a través de mecanismos institucionales
formales, como una prohibición constitucional al financiamiento de la deuda de las jurisdicciones locales 140.
Entre las condiciones que Dillinger y Webb (1998) señalan para que exista una correcta administración fiscal
descentralizada, hay dos que se relacionan con este punto: que el gobierno central se comprometa explícitamente a no
concurrir en la garantía de la deuda de las jurisdicciones locales y que la autoridad reguladora del crédito fuerce a los
acreedores a aceptar los incumplimientos en los servicios de deuda; esto es, que no salga ahora en ayuda de ellos.
Stein (1998, p. 15), por otra parte, señala que el compromiso de un gobierno central de acudir en ayuda de un gobierno
local está relacionado con el grado de “desbalance vertical”. Se refiere a que en los casos en que los gobiernos
subnacionales tengan una robusta base impositiva propia —esto es, generan una gran parte de sus propios recursos—,
entonces los gobiernos centrales encontrarán más fácil exigirles que se hagan cargo de su propio ajuste ante problemas
140
. Así lo señalan Bird y Vaillancourt (1997, p. 9): “ En la práctica, el papel de tutor que el Estado cumple s obre los gobiernos locales en muchos países hace que los
prestamistas confundan las deudas del Estado con la de los estados. Esto tiene como resultado que el Estado central no sabría dejar caer en la bancarrota a un
gobierno local, porque esto le traería consecuencias negativas para su propio crédito. En consecuencia, se introducen medidas de control que reaseguran a los
prestamistas, pero que reducen el margen de maniobra de los gobiernos locales. Esta confusión y la necesidad de control es particularmente visible en el caso del
endeudamiento en divisas externas que generan un riesgo cambiario. Para resolver estos problemas, es preferible dejar que los mercados disciplinen a los
gobiernos locales, lo que implica tasas de interés variables según el riesgo, l a ausencia de un monopolio estatal como prestamista y como gestor de fondos
locales y la aceptación de la bancarrota ante las consecuencias que se impongan. Es, por lo tanto, preferible reducir los con troles y dejar que la disciplina de los
mercados funcione” (p. 9).
fiscales, mientras que ello sería mucho más difícil en el caso de que los gobiernos subnacionales tuvieran una débil base
impositiva propia y dependieran en gran medida de transferencias provenientes del gobierno central.
Por supuesto que lo que se nos está queriendo decir aquí es que el grado de disciplina es mayor cuanto mayor sea
la descentralización, ya que a eso hay que referirse cuando se trata de la existencia de una base impositiva propia y la
capacidad de generar ingresos propios.
Esto nos lleva necesariamente a considerar el tema de las transferencias intergubernamentales, pero lo
haremos en el marco de la siguiente función atribuida al gobiern o central, ya que allí se encuentra su justificación.
Consideremos antes, aunque sea de manera breve, parte de la evidencia empírica existente con respecto a la
conducta fiscal dentro de marcos descentralizados 141.
LA FUNCIÓ N DE REDISTRIBUCIÓ N
Varios son los enfoques por medio de los cuales se presenta el argumento de que corresponde al gobierno central
llevar adelante una función de redistribución de ingresos. Así, por ejemplo, Oates (1998, p. xv) señala que el mismo
se basa en dos premisas independientes: una es que la ayuda a los pobres sería un “bien público nacional”, en el sentido
de que el bienestar de los pobres en todo un país sería una preocupación general de los pobladores. Esta premisa ha
sido criticada por Mark Pauly (1973), quien sostiene que la gente está mucho más preocupada por el bienestar de los
pobres en su propia jurisdicción, argumentando que esta función debería, entonces, ser descentralizada. La otra se
relaciona con un fenómeno ya analizado aquí, referido a la movilidad de los pobres y su potencial respuesta a distintos
niveles de subsidio en las diferentes jurisdicciones. Así, por ejemplo, un gobierno local que intentara introducir un
programa de redistribución del ingreso a favor de los más pobres vería que induce una inmigración de po bres desde
otras jurisdicciones al tiempo que los mayores impuestos necesarios para solventarlo inducen una emigración de los
más ricos hacia otras jurisdicciones. De esa forma, esa jurisdicción se queda con los gastos y pierde los ingresos
necesarios. Esta movilidad o “salida” de los llamados a financiar estos programas los volvería imposibles de realizar,
generando “externalidades interjurisdiccionales”, que alentarían “niveles subóptimos de apoyo a los pobres” 142. Si
bien el mecanismo que Stigler describe es correcto, surgen muchas preguntas: ¿Acaso la decisión a nivel nacional
elimina el efecto de la competencia generado por la movilidad entre países?, En tal caso, ¿qué habría que hacer?;
¿proponer una decisión “global”? 143.
141
. Shah (1998) la comenta de la siguiente forma: “ En relación al potencial de mal manejo fiscal con descentralización como lo se ñalara Tanzi, la evidencia empírica
de un cierto número de países sugiere que, mientras que las políticas fiscales nacionales/centrales/federales típicamente no cumplen con las pautas de la Unión
Europea con respecto a que los déficit no excedan el 3% del PIB y la deuda no exceda el 60% del PIB, las políticas de gobiernos menores en general lo hacen.
Esto es así tanto en países federales descentralizados como Alemania, Argentina, Brasil y Canadá o países federales centralizados como Australia, India o
P akistán. En Canadá, durante el periodo de 1984 a 1994, la deuda federal creció del 38% del PIB al 60% mientras que las deudas provinciales lo hicieron del
18% del P IB al 22% y las municipales del 3.6% al 3.8% del P IB. En la India la deuda federal en 1996/97 era cercana al 100% del PIB mientras que la de los
estados rondaba el 30% del PIB” (p. 12).
“ Sistemas fiscales descentralizados descansan en una combinación de disciplina del mercado de créditos, persuasión moral y normas acordadas para impon er
disciplina financiera sobre los gobiernos sub-nacionales. Cuál sistema funciona mejor es una cuestión empírica que merece investigación adicional. La evidencia
disponible, sin embargo, muestra un desempeño superior de los sistemas descentralizados para limitar el endeudamiento local. Los controles centrales impuestos
en Francia, España, Reino Unido, India, Pakistán y Australia fracasaron en controlar la deuda sub-nacional pues las maniobras intergubernamentales condujeron
a una disciplina más débil y a la posibilidad de rescates por parte del gobierno central alentados por un escrutinio menos riguroso del sector financiero. Las
federaciones descentralizadas, por otro lado, descansan en una combinación de pautas, cooperación intergubernamental y disciplina del mercado para mantener a
la deuda de los gobiernos locales dentro de límites sostenibles” (p. 23).
142
. Stigler [(1957) 1998, p. 7] lo plantea de la siguiente forma: “ La organización puramente competitiva de servicios locales haría imposible que un gobierno local
obtuviera dinero de los ricos para pagar la educación de los niños de los pobres, excepto en la medida que los ricos asu mieran voluntariamente esta carga.
¿ Cómo pueden lidiar los gobiernos locales con este problema? Si 99 comunidades aplican impuestos a los ricos para ayudar a lo s pobres, los ricos pueden
congregarse en la que no lo hace, por lo que esta comunidad no cooperativa establece el juego. Aquí la competencia no actúa con su excelencia usual, porque la
competencia es el sistema calculado para organizar solamente la actividad voluntaria. ¿Cuál es la correcta cantidad de redist ribución de ingresos en vista de los
deseos de la sociedad? Es más de lo que la competencia irrestricta de colonias libres de impuestos permitiría, pero menos de lo que la comunidad igualitaria más
agresiva desearía. La decisión tiene que ser en cierto sentido una decisión nacional, porque la can tidad adecuada de redistribución, aún si los ricos y los pobres
fueran encadenados a sus comunidades, no podría depender de los accidentes de la composición del ingreso en una comunidad en particular”.
143
. Esto último lo plantea con criterio Wildasin (1997): “ Oates y otros han sostenido que las funciones de redistribución del sector público no se encuentran dentro de
las funciones específicas de los gobiernos de ‘ niveles inferiores’, esto es, gobiernos que están abiertos con respecto a los mercados de trabajo y de capital.
Tradicionalmente, el gobierno ‘central’ al que se asignarían las funciones de redistribución es concebido como un gobierno nacional. Sin embargo, cuando los
factores de producción son crecientemente móviles a través de fronteras nacionales, el gobierno de un solo país ya no es un gobierno ‘central’ en el sentido
relevante. Uno debe entonces preguntarse si los programas redistributivos nacionales que se han desarrollado en el trascurso del presente siglo en la Unión
Europea serán viables en el tiempo”.
Una clara manifestación de este fenómeno son los problemas de migración que se presentan tanto en Europa como
en Estados Unidos, dada la atracción que sus respectivos programas de redistribución tienen para “pobres” de otros
países.
LAS TRANSFERENCIAS ENTRE JURISDICCIONES

Cuestiones de equidad ocupan un lugar prominente en la justificación de la existencia de transferencias de los
gobiernos centrales a los gobiernos locales. Pero no son las únicas. Se argumenta que una de las funciones que sería
conveniente realizar en forma centralizada es la misma recolección de impuestos, que obtendría de esta forma los
beneficios de las economías de escala (Stigler [(1957) 1998]). Si esto fuera así, obviamente esas transferencias serían
necesarias para que las jurisdicciones locales cuenten con los recursos necesarios para cumplir sus funciones. También
se sostiene que las transferencias serían necesarias para fomentar la provisión de ciertos servicios municipales o
provinciales que generen externalidades positivas importantes a ciudadanos de otras jurisdicciones. El argumento aquí
sería que, como la jurisdicción que financia ese servicio no puede cobrar a quienes reciben el mismo en otras
jurisdicciones —y siendo que estos estarían incentivados para ser free riders y no concurrir voluntariamente a su
financiamiento, sabiendo que no pueden ser excluidos— existiría una provisión menor que la óptima del servicio y en
algunos casos hasta no llegaría a ser provisto, pues lo recaudado podría no ser suficiente como para cubrir sus costos.
En este caso, las transferencias hacia aquellas jurisdicciones que proveen tal servicio le permitirían hacerlo.
Se argumenta a favor de las transferencias, pues sirven para garantizar que los diferentes gobiernos locales
puedan prestar un nivel similar de servicios públicos, que no resultaría posible por factores que serían ajenos a la
voluntad del gobierno local, tales como una menor capacidad tributaria o una mayor dimensión de los grupos de
población que requieren niveles de atención superiores, o mayores costo s unitarios de provisión de esos servicios.
Respecto a la centralización de la función de distribución, ya se hicieron ciertos comentarios. En este punto es
necesario llamar la atención sobre un inevitable resultado que este tipo de transferencias tiene en el manejo fiscal de
las jurisdicciones locales: esto es que necesariamente debilita la “restricción presupuestaria dura” y puede llegar hasta
convertirla en “blanda”, a medida que la proporción de recursos recibidos en transferencia aumenta.
Oates (1998, p. xvi) señala que, teniendo en cuenta estas circunstancias, el uso de tales transferencias debería ser
limitado. En primer lugar, no deberían ser de magnitud, ya que una fuerte dependencia de recursos transferidos socava
la eficiencia fiscal de los programas y la atención que las autoridades locales prestan por la eficiencia de los mismos.
En segundo lugar, ese tipo de transferencias no es inocente e incondicional: su manipulación política hace que suelan
venir acompañados de condicionamientos que actúan como vehículo de la intromisión de los poderes centrales en los
gobiernos locales. En otras palabras, convierte a los gobiernos locales en servidores mendicantes de los funcionarios
centrales. En relación con la disciplina fiscal, se argumenta que el gasto “marginal” debería ser financiado por recursos
propios; esto es, que las decisiones de aumentar el nivel del gasto deberían recaer en recursos propios, de tal forma que
los políticos locales tengan que asumir los costos de una decisión de esa naturaleza. De no ser así, tendrían una
restricción presupuestaria blanda, ya que aumentarían el gasto con fondos provenientes de otras jurisdicciones. Este
efecto, si bien es correctamente analizado, implica, por otra parte, la inmovilidad absoluta de las transferencias, o al
menos solamente la posibilidad de ser reducidas, y no incrementadas, ya que todo incremento sería un aumento del
gasto “marginal” no realizado con recursos propios.
Para evitar este tipo de problemas, se propone que los mecanismos de transferencias sean “estables y transparentes”
(Ter-Minassian 1997, p. 6); esto significaría en concreto que las transferencias se realicen no en una forma ad hoc, sino
en virtud de alguna fórmula legalmente establecida (Dillinger y Webb 1999). Los ministros europeos hicieron en su
“Carta del Auto Gobierno Local” del Consejo de Europa la sugerencia de que las transferencias de los gobiernos centrales
no deberían ser, preferiblemente, condicionados, sino generales, distribuidos de acuerdo a alguna fórmula específica.
Dinamarca fue el primer país en modificar su política en este sentido. En Argentina y Brasil este procedimiento es
utilizado en relación con gran parte de las transferencias.
No obstante, estos mecanismos, si bien preservan en parte la autonomía de los gobiernos locales, no la garantizan por
completo. Brennan y Buchanan ([1987] 1997) interpretan el fenómeno de las transferencias desde una óptica
completamente diferente. Para ellos (p. 228) habría presiones constantes de los gobiernos de nivel inferior para que se
estableciera un sistema impositivo uniforme, que moderase las presiones de la competencia. Esto, si bien reduce la
competencia “impositiva” entre las jurisdicciones —y, además, releva a los gobiernos locales de la desagradable tarea de
enfrentar a los contribuyentes y cobrarles los impuestos— traslada la competencia hacia la obtención de las transferencias.
Según los autores mencionados, el interés de las jurisdicciones menores de transferir la recaudación impositiva
al nivel central no solamente se relaciona con eso, sino que fundamentalmente expresa una actitud por parte de
estas de organizar un “cartel” que reduzca la competencia entre sí. Todo “cartel” necesita una autoridad
disciplinante para evitar las traiciones y su derrumbe, y el estado central se encuentra en una posición ideal para
cumplir ese papel. La formación del cartel determinaría la existencia de tasas impositivas iguales en todas las
jurisdicciones, por lo que se trasladaría al poder central el fijarlas. El paso posterior sería re ducir o eliminar la
competencia en el área del gasto, lo que se realizaría de la misma forma, trasladando las decisiones sobre gasto al
poder central para que todas las jurisdicciones sigan las mismas pautas. Blankart (2000) presenta esta hipótesis y
una demostración basada en el análisis de la evolución del gasto y la carga impositiva en Alemania y en Suiza. Los
datos más impresionantes que presenta del periodo 1950-1995 (p. 31) muestran que en el caso de Alemania los
impuestos centralizados eran el 61.2% del total en 1950, y un 60.1% en Suiza. En 1995, en cambio, los impuestos
centralizados eran el 93% en Alemania y el 47.4% en Suiza. Esta mayor centralización en el caso de Alemania
habría llevado a un mayor nivel de presión impositiva y gasto público: en cuanto a la presión impositiva habría
aumentado del 16.4% del PIB en 1950 al 23.6% en 1995 (en Suiza pasó del 17.8% al 19.8%); y en relación con la
deuda pública, en Alemania creció del 18.9% del PIB en 1950 al 57.9% en 1995 (en Suiza cayó del 53.8% del PIB
al 45.2%).
Según Blankart, ambos países comparten muchas características en su sistema político, pero en el caso suizo la
demanda de aprobación de impuestos a través de referéndum habría puesto una barrera a la cartelización de los
gobiernos estaduales que habría sucedido en Alemania.
Existen otras alternativas más drásticas y que, sin duda, garantizarían niveles de autonomía de las jurisdicciones
locales muy superiores. En particular, esto sucedería si se invirtiera el sentido de las transferencias; es d ecir, si fueran
los gobiernos locales o provinciales los encargados de recolectar los recursos y, luego de retener los necesarios para
cubrir su propio gasto, transfiriera al poder central lo que le correspondiera de acuerdo con una determinada fórmula144.
Una descentralización de este tipo genera todos los beneficios de la “competencia” intergubernamental que ya fueron
desarrollados aquí, imponiendo “restricciones presupuestarias duras” a los gobiernos locales. Esa misma competencia,
impuesta por la movilidad de los individuos, empresas e inversores, tendería, por supuesto, a generar un proceso de
reducción de los niveles de gasto público, de presión impositiva y de marcos reguladores, ya que las actividades
económicas tenderían a ser más eficientes en las jurisdicciones con tales requisitos de menor magnitud. Pero eso no
es inevitablemente así. Debemos tener siempre en cuenta que tal resultado sería el fruto de decisiones voluntarias de
los individuos, empresas o inversores y que, en tales circunstancias, difícilmente podrían ser catalogadas de
“ineficientes” o alejadas de algún óptimo. No obstante esto, las personas podrían elegir jurisdicciones con mayores
niveles de servicios públicos, impuestos y regulaciones, en tanto en cuanto su productividad fuera lo s uficientemente
alta como para poder cubrir esas cargas y permanecer competitivos. Aun en la actualidad, encontramos actividades
144
. Jin, Qian y Weignast (1999, p. 13) señalan al respecto el caso de China: “ Hasta 1994, todos los ingresos presupuestarios exce pto los derechos aduaneros eran
recolectados por los gobiernos locales y compartidos con el gobierno central. En 19 80, se reformó el sistema de contrato fiscal, que también es conocido con el
nombre de ‘ comer de cocinas separadas’ (fenzao chifan). Este sistema representa un cambio dramático del sistema anterior de ‘recolección de ingresos y gastos
unificados’ (tonshou tongzhi), o lo que se conocía como ‘comiendo de una sola gran cacerola’ ( chi daguofan). El sistema anterior proveía pocos incentivos para
que los gobiernos locales recaudaran impuestos o desarrollaran sus economías locales. El nuevo sistema alteró las relaciones verticales entre el gobierno central
y los gobiernos provinciales. Los gobiernos locales no solamente tenían autoridad sobre los gastos propios sino, más importan te aún, también realizaban
contratos fiscales de largo plazo (típicamente cinco años) con el gobierno central. El nuevo sistema de contratos fiscales fue creado con dos objetivos: primero,
garantizar al gobierno central un cierto flujo de ingresos desde los gobiernos locales; segundo, proveer a los gobiernos loca les de incentivos para desarrollar las
economías locales y sus bases impositivas”.
que se realizan en forma muy competitiva en ciertas jurisdicciones con mayores cargas fiscales, y el hecho de que
puedan competir exitosamente en el mercado mundial muestra que la justificación proviene de su mayor
productividad.
En contra de esta propuesta se argumentaría que ciertas jurisdicciones de menor nivel de desarrollo económico
tendrían menores recursos para proveer servicios. En tal caso, seguramente proveerían menor cantidad ellos,
mantendrían una situación fiscal sólida y tendrían también menores niveles de gastos y de imposición. Precisamente
esto último sería su oportunidad, ya que nada hay más valioso para atraer inv ersiones y dar comienzo a un ciclo
virtuoso de crecimiento que ofrecer un marco jurídico seguro, estable y una baja carga impositiva. En este sentido, las
jurisdicciones más pobres tienen mucho para ofrecer, ya que seguramente tendrían menores costos de mano de obra,
que, sumados a menores costos “institucionales”, se convertirían en una gran ventaja comparativa. Es decir, la supuesta
desventaja puede ser todo lo contrario, y ha sido la situación inicial de los grandes ejemplos de crecimiento económico
durante los últimos siglos.
En cuanto a cuestiones de economía de escala en la provisión de ciertos servicios públicos, por cierto que la
descentralización no impide la realización de convenios interjurisdiccionales que permitan la cooperación para su
provisión. Lo mismo puede argumentarse con respecto a la internalización de las externalidades que cierto tipo de
servicios puedan generar. Y aun cuando no pudieran ser internalizadas, queda pendiente justificar que deban serlo,
ya que se estaría mostrando que no existe una valoración suficiente del servicio público en cuestión como para
financiarlo, a pesar de las externalidades que presenta.
LA FUNCIÓ N DE ASIGNAC IÓ N
Por último, se comentó oportunamente que se asignaba a los gobiernos centrales una tercera función, llamada de
“asignación”, que específicamente consiste en la provisión de bienes públicos cuyos beneficiarios incluyan a los
residentes de distintas jurisdicciones subnacionales. Serían los casos en los que se generarían fuertes externalidades,
si son provistos en el ámbito local.
Existen en torno a este concepto tres cuestiones que deben considerarse: la primera es que prueba demasiado;
es decir: las condiciones que definen a un bien o servicio como “público” son tales que, si todos los bienes que
cumplen con esas características han de ser provistos por algún nivel de jurisdicción, nos encontraremos allí con
una cantidad de ellos que son actualmente, o han s ido alguna vez, provistos por el mercado; la segunda es que, de
todas formas, habría que demostrar primero que se trata de “bienes” públicos y no de “males”, lo cual se vuelve
difícil, si no imposible, cuando se tienen en cuenta los problemas que se presen tan para relevar las preferencias
colectivas; la tercera es determinar que ese bien no podría ser provisto por jurisdicciones menores, que no lo ha
sido antes ni lo podría ser ahora. Todos estos temas han sido considerados ya en los primeros capítulos.
En cuanto al segundo punto planteado, no resulta sencillo determinar qué es un “bien” y qué es un “mal”.
Tomemos algunos ejemplos de los planteados por Persson, Roland y Tabellini (1997) relacionados con el caso
europeo. Entre los casos que señalan, incluyen la educación y las regulaciones del mercado laboral.
En el primero de ellos, el argumento es el siguiente: cierto tipo de educación, como la enseñanza de idiomas,
genera externalidades positivas, ya que incrementaría la movilidad laboral en Europa. Que el aprendizaje de otros
idiomas facilitaría la movilidad laboral no está puesto en duda. Sin embargo, sería necesario que los autores probaran
porqué el mercado sería incapaz de proveer tal cosa. Los niveles diferenciales de salarios motivarían la movilidad
laboral y, para que pudiera practicarse, el aprendizaje de los idiomas utilizados en las jurisdicciones que mostraran
esos salarios superiores. Pongamos un ejemplo: la existencia de un diferencial salarial positivo en Dinamarca sería
una señal para que trabajadores de Portugal consideraran trasladarse allí, para lo cual estarían motivados a aprender
ese idioma, en Portugal o en Dinamarca. Si no lo hacen es porque tienen otras valoraciones que estiman prioritarias,
por ejemplo, resignarse a un ingreso inferior, pero retener su lugar de residencia, familia, amistades. ¿Podríamos decir
que una situación de este tipo es menos “eficiente” que otra en la cual este trabajador se educa y emigra? Solo lo sería
si por alguna circunstancia la valoración de la nueva oportunidad laboral y el aprendizaje de un idioma extranjero
superan la de permanencia, y, si así fuera, actuaría consecuentemente. Pese a lo que los autores señalan, la “movilidad”
no es un fin en sí mismo, sino simplemente un medio: el fin ha de ser que los individuos persigan aquellos valores que
tienen en mayor estima; esto es, que sean libres. La “movilidad” puede ser un bien para unos y un “mal” para otros.
Veamos ahora el caso de las regulaciones del mercado laboral. Según los autores, deberían ser centralizadas, para
evitar lo que se denomina “dumping social”, que se alcanzaría si las jurisdicciones compiten entre sí para ofrecer
mejores condiciones y atraer inversiones. Evitar ese “dumping social” puede ser un “bien” para alguna persona, pero
probablemente no lo sea para aquel que hubiera obtenido un puesto de trabajo si alguna inversión hubiera sido atraída
a su jurisdicción por las condiciones laborales allí ofrecidas, y ahora no lo es. Para el individuo que “pierde” una
oportunidad de trabajo por estas circunstancias, tales regulaciones son un “mal”, no un “bien”.
En cuanto al tercer punto, sobre ciertas funciones que no podrían ser ejecutadas por niveles inferiores, el ejemplo
normalmente citado es el de la defensa. Sin embargo, cuando analizamos la eficiencia de las jurisdicciones pequeñas,
actualmente existe un gran número de ellas, que de una u otra forma están garantizando la seguridad de sus habitantes.
Por otro lado, antes de que surgiera el Estado nacional, la defensa era provista por jurisdicciones de un tamaño muy
inferior. Finalmente, Persson, Roland y Tabellini (1997) muestran que, en el caso de Europa, existe una gran
resistencia a transferir la soberanía nacional sobre la defensa y las relaciones exteriores a la Unión Europea. La
inexistencia de una política común de defensa y relaciones exteriores se explicaría por la existencia de divergencias
en las preferencias políticas de los distintos países. Por supuesto es este un argumento que puede trasladarse a
jurisdicciones inferiores, que probablemente no tengan las mismas preferencias en esa materia, pero en este caso el
argumento del bien público cae. O se consideran las preferencias desde los niveles más bajos o se centraliza la
provisión de este bien público en el nivel superior, en este caso la Unión Europea.
EL TAM AÑO DEL ESTADO

La literatura comentada anteriormente, sobre todo la preocupada por la posible inestabilidad macroeconómica que
podría ocasionar la descentralización, no ha considerado oportuno incluir como criterio a ser tomado en consideración
en esta estabilidad cuál es el impacto de la descentralización en el tamaño del estado.
Este argumento fue presentado inicialmente por Brennan y Buchanan ([1987] 1997). Stein (1998, p. 6) menciona
que esta tesis fue considerada por Oates (1985), que manifiesta no haber encontrado esa vinculación, aunque
posteriormente otros estudios sí lo habrían demostrado (Marlow 1988; Ehadie 1994). Persson y Tabellini (1997) llegan
a una conclusión similar.
Al margen de ello, el argumento básico es simple: de la misma forma que la competencia actúa como una poderosa
fuerza disciplinaria hacia el exceso de gasto en las empresas del sector privado, la competencia entre distintas
jurisdicciones descentralizadas tendería a quebrar el control monopólico del g obierno central e incluso la posibilidad
de colusión entre jurisdicciones descentralizadas, que, para evitar los efectos molestos de la competencia, podrían
intentar acordar “políticas comunes” o “armonización de impuestos”, equivalente a la cartelización de empresas145.
¿Cómo afecta al tamaño del Estado la capacidad de un gobierno de aumentar impuestos? Según G. Brennan y
James Buchanan, el gobierno puede actuar como un maximizador de ingresos fiscales, porque es un monopolio como
el Leviatán, siguiendo la figura presentada por Thomas Hobbes. En un sistema centralizado, donde solo tiene poderes
fiscales el gobierno nacional, resulta más difícil restringir esa conducta que en un sistema descentralizado, con
considerables atribuciones para los gobiernos locales y provinciales.
L. Feld, G. Kirchgässner y C. Schaltegger (2003), del Centro de Estudios Económicos de la Universidad de
Munich, se han propuesto comprobar esto analizando el caso de Suiza, un país particularmente apto para este estudio,
porque sus cantones tienen una alta autonomía fiscal.
145
. En palabras de Brennan y Buchanan (p. 226): “ Por razones equivalentes a las ya conocidas de la teoría del oligopolio, la posibilidad de colusión entre distintas
unidades varía inversamente al número de éstas. Si hay solamente un pequeño número de gobiernos nominalmente competitivos, la colusión entre ellos con
respecto al mutuo ejercicio de los poderes fiscales confiados a los mismos, puede ser fácil de organizar y de poner en práctica. Por otra parte, los costes de
organizar y de llevar a la práctica los acuerdos de colusión aumentan de forma desproporcionada a medida que se eleva el número de competidores”.
Suiza tiene tres niveles de gobierno: el central, 26 cantones y unas 3,000 municipalidades. Los cantones pueden
elegir los impuestos que aplican, a menos que estén específicamente reservados al gobierno nacional por la
Constitución. Pero este no puede introducir nuevos impuestos que reduzcan el poder de los cantones, a menos que se
reforme la Constitución, lo cual demandaría su aprobación en un referendo. Además, el poder federal de gravar los
ingresos tiene que ser aprobado nuevamente cada tres años.
Históricamente, los principales poderes fiscales están en manos de los cantones, que cobran el impuesto a los
ingresos —tanto el individual como el de las empresas—, mientras que los gobiernos locales cobran una sobretasa de
ese impuesto y otro sobre la propiedad. Las diferencias que resultan de esto son importantes: si el promedio de todo
el país es 100, en el cantón de Jura la presión fiscal llega a 134.3 mientras que en el de Zug es de 49.5. Una persona
con un ingreso anual de 100,000 francos suizos pagaría 19.640 en el pueblo de La Chaux-de-Fonds, en el cantón de
Neuchâtel, mientras que la misma persona, viviendo en Freienbach, en el cantón de Schwyz pagaría 4.790.
El gobierno federal se financia con el IVA y un impuesto a los combustibles, pero también con un impuesto
adicional a los ingresos individuales y de empresas, cuya tasa máxima promedio es de 11.5% y la tasa marginal
máxima de 13.2%.
El grado de descentralización es muy importante e incluso ha crecido diez puntos en los últimos cincuenta años.
Los gobiernos cantonales y locales asumen el 70% de todo el gasto público.
Según Brennan y Buchanan, la restricción al gasto público proviene de la capacidad de los ciudadanos de emigrar
de los distritos con altos impuestos hacia aquellos que tienen impuestos más bajos. Oates, por otro lado, señala que el
resultado puede ser el opuesto: como el gasto está tan descentralizado, es mucho más probable que sea el gasto que
los votantes realmente quieren, y que esto dé como resultado mayor, no menor, gasto. ¿Cuál de ellas verifican los
autores? Pues que los cantones más descentralizados tienen gobiernos más pequeños, como afirma la hipótesis de
Brennan y Buchanan. Por otra parte, también comprueban que cuanto mayor es el grado de participación popular a
través de referendos, menor es la carga impositiva.
Pero no sucede lo mismo con los cargos a usuarios; es decir, cuando el grado de “competencia” fiscal es intenso,
como en este caso, se limitan los impuestos, pero se amplía el cobro d e cargos por uso, por recibir un servicio
específico. También detectan casos de “exportación” de impuestos; así ocurre, por ejemplo, cuando se cobran a los
turistas.
Esto solamente alivia en cierto grado las presiones que la descentralización impone hacia una menor presión
impositiva y un menor gasto público.
RESUMEN
Parte importante de la estructura institucional de un país es la que cubre la relación entre los distintos niveles de
gobierno y la cantidad de ellos. Se plantea el dilema, entonces, de contar con una estructura más o menos centralizada
(o unitaria) o más o menos descentralizada (federal).
La política fiscal forma parte importante de esta definición. Existen seis formas diferentes de ingresos fiscales. La
primera y más obvia son los impuestos. La posibilidad de su cobro, o el nivel de presión fiscal, tiene un límite, que se
expresa gráficamente en la “curva de Laffer”. Muestra que la recaudación fiscal aumenta a medida que se eleva la tasa
de un impuesto por encima de cero, pero que en algún punto comienza a caer hasta llegar nuevamente a cero, con una
tasa del 100% de los ingresos de los contribuyentes. Esa curva tiene distinta forma en cada país, determinada, entre
otras cosas, por la calidad de los servicios que los contribuyentes reciben.
La segunda es el endeudamiento: en última instancia, la postergación del cobro de impuestos hacia generaciones
futuras. Luego tenemos la venta de activos del Estado, que generan ingresos de una sola vez, aunque después se
traduzcan en un posible flujo de impuestos, la expropiación de activos privado —que liquida la inversión futura de
capitales—, la venta de servicios y la emisión monetaria. Todos ellos tienen un límite impuesto por la evasión fiscal,
el default de la deuda, la hiperinflación.
Estos recursos, además, se pueden administrar con distintas estructuras estatales, que pueden ser más o menos
descentralizadas. Las ventajas de la descentralización son que genera un mayor grado de competencia
interjurisdiccional, debido a la movilidad de los recursos. Además, permite el análisis comparativo de distintas
políticas y la evaluación de sus resultados sin someter a toda la población a la misma prueba, y permitiendo que se
extiendan las experiencias exitosas.
La teoría económica predominante establece un marco normativo para la asignación de distintas funciones a los
diferentes niveles de gobierno. Según este, las funciones a cargo de un gobierno central deberían ser: la función de
estabilización macroeconómica, la función de redistribución de ingresos, y la prov isión de bienes públicos cuyos
beneficiarios incluyan a los residentes de distintas jurisdicciones subnacionales.
Tanto en el caso de la política monetaria como en el de la política fiscal, se estima que deben centralizarse los
componentes principales de la función de estabilización macroeconómica, porque si fueran asignadas a niveles
subnacionales de gobierno generarían las condiciones para la desestabilización económica: gasto público
descontrolado y excesiva emisión monetaria.
Sin embargo, hemos considerado también que la descentralización trae consigo un mayor grado de “disciplina de
mercado”, basada en la movilidad de los recursos y las posibilidades de “salida”, que actúan como una seria sanción
a la inadecuada administración de los recursos.
En cuanto a la función de redistribución, se sostiene que es necesaria, porque la descentralización generaría el
ingreso de quienes buscan esos beneficios y la salida de quienes pagan impuestos para sostenerlos, comprometiendo
su estabilidad fiscal. Asociada con es to está la necesidad de transferencias interjurisdiccionales, para redistribuir
ingresos entre una región y otra, pero se advierte que esto debilita la restricción presupuestaria dura.
La función de asignación requeriría que ciertos servicios se proveyeran en forma centralizada, porque sus efectos
se extienden como externalidades positivas hacia otras jurisdicciones y estos usuarios gratuitos terminarían generando
una provisión menor. Se señala la posibilidad de acuerdos entre gobierno locales.
Por último, la descentralización tiene un impacto favorable en el tamaño del Estado, ya que actúa como un factor
disciplinante de su crecimiento.

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Capítulo 10
CAMBIO INSTITUCIONAL
OBJETIVOS
Si las instituciones son el conjunto de normas, formales e informales, creadas para coordinar las acciones de los
individuos en la sociedad, está claro que su cambio se produce lentamente. Ahora bien, ¿cómo se produce?, ¿quién lo
mueve y lo pone en marcha? Revisando la historia, encontramos periodos en los que esos cambios se aceleran y en
otros se frenan. En este capítulo analizaremos la “función empresarial institucional”, derivada de los conceptos ya
desarrollados en la economía sobre la función empresarial en el mercado. Revisaremos toda una discusión sobre si se
puede comparar la acción emprendedora en el mercado con la acción emprendedora en la política. Consideraremos
cuáles pueden ser las motivaciones en un caso y en otro.
Será necesario también considerar el papel que cumplen las “visiones del mundo” o ideologías para frenar o
acelerar los procesos de cambio, igual que el grado de consenso que pueda existir respecto a esas visiones. Y en
relación con esto, qué papel juegan las “crisis” como momentos de cambio o de oportunidad institucional de cambios,
ya que la resistencia al cambio disminuye o son cuestionadas las visiones predominantes del mundo.
Terminaremos considerando si es bueno o malo que un marco institucional sea más o menos permisivo respecto
al cambio de las normas. No será este un análisis “normativo”, ya que no se pretende contestar sobre cuál es mejor,
sino que se plantearán los pros y contras de más o menos apertura a los cambios institucionales, pues, por un lado,
ciertos marcos institucionales cerrados y muy regulados cierran las puertas a la evolución institucional, pero, por otro,
el constante cambio de normas genera inestabilidad e inseguridad en las decisiones a largo plazo.
El orden espontáneo y la evolución.
Las condiciones necesarias para el cambio institucional.
La figura del emprendedor en el mercado y del emprendedor institucional.
La comparación entre la competencia en el mercado y en la política.
Las motivaciones del emprendedor institucional.
El papel de las “visiones del mundo” o ideologías y de los consensos culturales.
La mayor o menor flexibilidad para permitir los cambios institucionales, asociado esto con la evolución o la
inseguridad institucional.
EVOLUCIÓN Y CAM BIO INSTITUCIONAL

¿En qué medida son las instituciones resultado de la “evolución espontánea”? ¿Acaso no se necesita la “mano visible”
del político o del legislador para modificar las instituciones? Es decir: el concepto de “espontáneo” puede interpretarse
a veces como algo “que sucede” sin que nadie haga necesariamente nada. Por supuesto que esto no es así: la evolución
espontánea, en palabras de Adam Ferguson, es resultado de la “acción humana, no del designio humano”. En otras
palabras, es el resultado no esperado o no buscado de las acciones humanas. Por ejemplo: cuando nuestros antecesores
comenzaron a utilizar ciertos bienes como medios de intercambio, no tenían idea de que estuvieran creando la
“moneda”, pero el resultado de sus acciones fue precisamente ese. Los primeros hombres de negocios que se asociaron
y formalizaron los primeros acuerdos y contratos —que dieron origen a las “sociedades comerciales”— simplemente
querían resolver las cuestiones vinculadas con su negocio en particular, y no se planteaban crear una nueva figura
jurídica, difundida hoy por todo el planeta.
La idea del orden espontáneo, que emerge como resultado de las acciones voluntarias de los individuos y no de
las decisiones de un gobierno, es clave en la economía y fue desarrollada principalmente por quienes fueron al
mismo tiempo precursores de esta ciencia. Esta visión fue luego abandonada en las ciencias sociales, debido al
predominio del constructivismo positivista del siglo XIX, con una confianza ciega en la razón y en la capacidad
del hombre de generar el tipo de sociedad perfecta, o el tipo de política económica perfecta. Esto resultó
especialmente dañino en el ámbito de la economía, donde los intentos de dirigir y planificar los mercados fracasaron
repetidamente. La concepción evolutiva, sin embargo, se trasladó a las ciencias naturales y floreció a partir de los
aportes de Charles Darwin.
La teoría de los órdenes espontáneos se ocupa en analizar aquellas regularidades que encontramos en la sociedad,
que no se originan en acciones deliberadas ni son fenómenos naturales que ocurren independientemente de las acciones
humanas. Estos patrones de conducta originan órdenes que parecieran ser el resultado de alguna “mano visible”, pero
son realmente una consecuencia no buscada; son procesos del tipo “la mano invisible”.
Si bien algunos autores encuentran antecedentes de esta visión en los escolásticos de la Escuela de Salamanca, fue
Bernard de Mandeville (1670-1733) quien más impacto causó en los principales autores del “iluminismo escocés”. En
su libro La fábula de las abejas: o vicios privados, beneficios públicos presentó una osada idea por ese entonces,
demostrando los beneficios sociales que se obtenían de las motivaciones interesadas y la preferencia por ciertos “vicios”
como el lujo, el pecado, la corrupción. Aunque presentada en forma agresiva —y aunque le discutieran porque tenía que
considerarse un vicio cualquier consumo por encima de las necesidades más básicas de alimento, vivienda o abrigo—, la
importancia del argumento de Mandeville consistió en que presentaba las pasiones del ser humano como no dañinas y
en que podía existir un orden sin necesidad de reprimir los instintos humanos más básicos. Un orden era posible, a pesar
de las limitaciones de los seres humanos reales y sin necesidad de que todos llegaran a actuar desinteresadamente.
Precisamente la famosa frase de la “mano invisible” de Adam Smith hace referencia a eso: a que los individuos
persiguen su propio interés y al hacerlo terminan contribuyendo al bienestar común, incluso más que si se hubieran
puesto el mismo como propósito. No es de extrañar que Hume —siendo tan escéptico respecto a los fundamentos del
conocimiento humano y la posibilidad de alumbrar principios morales a través de la razón — descreyera de la
posibilidad de que individuos razonables alcanzaran un contrato social y pusieran el énfasis sobre el origen espontáneo
de las normas.
La división del trabajo no es resultado de ningún designio particular, sino de esa propensión natural del ser humano
a mejorar su condición a través de intercambios y comercio, que, según la sicología evolu tiva, formaría ya parte de
nuestra herencia biológica, como vimos en el capítulo 6.
La recuperación de las teorías evolutivas para las ciencias sociales, si bien estaba presente en Frederic Bastiat
y Herbert Spencer, se debe a Carl Menger (1840-1921), fundador de la Escuela Austríaca, reconocido como uno
de los autores de la teoría subjetiva del valor basada en la utilidad marginal decreciente. Menger quería refutar al
historicismo alemán, que negaba el individualismo metodológico y la existencia de leyes e conómicas asociadas a
regularidades de conducta, y las vinculaba con entes agregados como la nación, buscando regularidades inducidas
a partir de eventos históricos.
Menger sostenía que las ciencias sociales debían explicar ciertos fenómenos evolutivos como el origen del dinero,
el lenguaje, los mercados y la ley. En uno de sus trabajos más interesantes (1985), descarta que el origen de las
monedas sea una convención o un ley, ya que “presupone el origen pragmático del dinero y de la selección de esos
metales, y esa presuposición no es histórica” (p. 212). Considera necesario tomar en cuenta el grado de “liquidez” de
los bienes; es decir, la regularidad o facilidad con la que puede recurrirse a su venta. Y suelen elegirse aquellos
productos que sean de fácil colocación, por un lado, y que mantengan el valor por el cual han sido comprados en el
momento de su venta; esto es, que no presenten diferencias entre un precio de “comprador” y otro de “vendedor” 146.
Una moneda será aceptada, dependiendo:
“Del número de personas que aún necesitan la mercancía en cuestión y de la medida y la intensidad de esa
necesidad, que no ha sido satisfecha o que es constante.
Del poder adquisitivo de esas personas.
De la cantidad de mercancía disponible en relación con la necesidad (total), no satisfecha todavía, que se tiene de
ella.
De la divisibilidad de la mercancía y de cualquier otro modo por el cual se la pueda ajustar a las necesidades de
cada uno de los clientes.
Del desarrollo del mercado y, en especial, de la especulación; y por último,
Del número y de la naturaleza de las limitaciones que, social y políticamente, se han impuesto al intercambio y al
consumo con respecto a la mercancía en cuestión” (p. 218).
Entonces, termina cumpliendo el papel de moneda aquel producto que permite a la gente pasar de un producto menos
“líquido” hacia otro más “líquido”. Desde este punto de vista, el origen de la moneda tiene una clara característica de
“espontáneo” o evolutivo; de resultado de la acción humana, no del designio humano 147.
EVOLUCIÓN O CONTRATO
La norma evolutiva se convierte en una norma general en tanto es aceptada por todos los miembros de una sociedad
y esto permite coordinar sus acciones. Puede decirse que las personas han llegado a un “consenso” respecto de la
norma. Buchanan llamaría a esto un “contrato” social. En algún punto la barrera que separa el concepto de
consenso y el de contrato se vuelve borrosa, sobre todo cuando se interpreta la palabra contrato en sentido
informal; o sea, no escrito.
Tomemos un conocido ejemplo que comenta Buchanan (2009, p. 47). Se trata de los indios “montanas”, en la
península de Labrador, actual territorio de Canadá, ejemplo mencionado por Demsetz (1987) para explicar el origen
de los derechos de propiedad privada. Esta población aprovechaba la piel de los castores, sobre los que existía un
derecho colectivo basado en el control del territorio por parte de la tribu. Es decir: la tribu reclamaba y defendía el
derecho de propiedad sobre cierto territorio, dentro del cual se encontraban los castores, pero cualquier miembro
de la tribu podía cazarlos, no así los “extranjeros”. Con la llegada de los europeos se inicio el comercio de estas
pieles y se originó la conocida “tragedia de la propiedad común”: cada miembro de esa sociedad tenía un in centivo
para cazarlos y vender su piel, pero nadie lo tenía para limitarse y permitir su reproducción. Como resultado de
esto, se habría producido el colapso y la extinción, si no hubiera sido porque desarrollaron derechos de propiedad
“privada”, asignándose distintas parcelas entre sí, generando con ello el incentivo a proteger un activo valioso.
Buchanan llama a la aceptación de esta norma por parte de los labradores un “contrato”. Hayek lo hubiera
calificado probablemente como el resultado de un proceso evolutivo, incluso no consciente. Tal vez la diferencia entre
146
. “ El hombre que va al mercado con sus productos, en general intenta desprenderse de ellos pero de ningún modo a un precio cualquiera, sino a aquel que se
corresponda con la situación económica general. Si hemos de indagar los diferentes grados de liquidez de los bienes de modo tal de demostrar el peso que tienen
en la vida práctica, sólo podemos hacerlo estudiando la mayor o menor facilidad con la que resulta posible desprenderse de ellos a precios que se correspondan
con la situación económica general, es decir, a precios económicos. Una mercancía es más o menos líquida si podemos, con mayor o menor perspectiva de éxito,
desprendernos de ella a precios compatibles con la situación económica general, a precios económicos”. (p. 217).
147
. “ No es imposible que los medios de cambio, sirviendo como lo hacen al bien común, en el sentido más absoluto del término, sean instituidos a través de la
legislación, tal como ocurre con otras instituciones sociales. Pero ésta no es la única ni la principal modalidad que ha dado origen al dinero. Su génesis deberá
buscarse detenidamente en el proceso que hemos descripto, a pesar de que la naturaleza de ese proceso sólo sería explicada de manera incompleta si tuviéramos
que denominarlo “ orgánica’, o señalar al dinero como algo “ primordial”, de “ crecimiento primitivo”, y así sucesivamente. Dejando de lado premisas poco
sólidas desde el punto de vista histórico, sólo podemos entender el origen del dinero si aprendemos a considerar el establecimiento del procedimiento social del
cual nos estamos ocupando como un resultado espontáneo, como la consecuencia no prevista de l os esfuerzos individuales y especiales de los miembros de una
sociedad que poco a poco fue hallando su camino hacia una discriminación de los diferentes grados de liquidez de los productos”. (p. 223).
estos autores se encuentre en el grado de “raciocinio” que asignan a estos actores. Según Hayek, estarían motivados
por su interés personal y la comprensión del problema de depredación que enfrentaban, pero no de la generación de
un “contrato” o la introducción de una nueva institución. Los individuos de Buchanan serían más racionalistas 148.
Cómo se produjo realmente el acuerdo no lo sabemos 149. Podemos especular sobre las posibilidades:
Una autoridad de la tribu impuso la nueva norma (esto significa también que tal norma aceptada por el resto,
puesto que fue cumplida).
Esa misma autoridad propuso la norma y fue aceptada por el resto o por un grupo representativo del resto.
Los miembros de la tribu o sus representantes se reunieron en asamblea, debatieron y adoptaron la nueva norma.
Alguno propuso asignar derechos en forma privada.
Unos, al ver que los castores más cercanos a su propio lugar estaban desapareciendo, comenzaron a vigilar la zona
y a controlar su caza; los demás lo aceptaron, haciendo lo propio en los lugares cercanos.
Algún grupo pequeño o apartado de la tribu se relacionaba ya con su propio entorno como si fuera “privado” y los
demás vieron que allí no había problemas de depredación.
Surgió un sentido de posesión de los castores, que cuando amenaza la escasez se activa. Dada la primitiva
existencia de la posesión, como vimos en el capítulo 1, incluso presente en los animales y en los antecesores
del ser humano, la familia o un grupo de familias podrían ocupar una zona y poseerla, pero no preocuparse
por limitar el acceso a los castores, ya que no eran escasos. Cualquiera podía cazarlos aunque supieran que
eran de la “zona de A”. Ahora que son escasos, A formaliza la posesión e impide la caza depredadora.
Las tres primeras alternativas se asocian con la visión contractualista; las otras tres, con la evolucionista. Queda en
manos de los historiadores determinar si fueron unas u otras, o tal vez otras diferentes. Tanto en uno como en otro
caso, sin embargo, existe al menos un individuo que tiene la idea y lleva adelante la propuesta. Puede ser el líder o
simplemente alguien que tiene la idea y la propone, o el primero que decide ejercer su derecho preexistente.
A estos, a los que consciente o inconscientemente quieren producir cambios, los llamaremos empresarios
institucionales. Este es particularmente el caso de los autores que sostienen explícitamente el origen de las
instituciones mediante actos creadores deliberados —especialmente un “contrato social”—, como Thomas Hobbes,
J. J. Rousseau y entre los modernos John Rawls y James Buchanan 150.
Ahora bien, el primer problema que debemos considerar en relación con esta figura, teniendo en cuenta el análisis
de los bienes públicos desarrollado hasta aquí, es cómo explicar esta función cuando el carácter “público” de la
innovación institucional dice que prevalecería el incentivo a ser free rider o usuario gratuito del esfuerzo de otros en
148
. “ Como forma de internalizar las des-economías externas que fomentaba esta disposición de derechos, las tribus cambiaron de una estructura de uso común a una
de propiedad privada. No es necesario que nos ocupemos aquí de la exactitud histórica de esta versión, o de la falta de ella. Pero nótese que Demsetz
esencialmente “ explica” un cambio en la estructura de los derechos recurriendo a un nuevo arreglo contractual que se hace con veniente debido a cambios
exógenos en los datos económicos. Utiliza el ejemplo histórico para demostrar la proposición o el princip io de que siempre habrá una tendencia a que las
características de la estructura de derechos se modifiquen en la dirección que es más eficiente en las condiciones que afront a la comunidad. No es posible
discutir con esto, y se puede reconocer la contribución de Demsetz. Sin embargo, no deberíamos cometer el error de decir que este enfoque explica el origen o el
surgimiento de los derechos entre individuos o familias (tribus) con independencia de un acuerdo contractual, ya sea explicit o o implícito. En este modelo
conceptual, los derechos de los varios participantes deben haber sido mutuamente reconocidos por todos los participantes antes de que se pudiera emprender más
negociaciones contractuales para modificar las características estructurales”. (Buchanan 2009, p. 45).
149
. Demsetz cita a Eleanor Leacock, pero de allí no se desprende con claridad como puede haber ocurrido: “ Hacia comienzos del siglo XVIII comenzamos a tener
clara evidencia de que los territorios de caza y los acuerdos para atrapar animales p or parte de familias individuales se estaban desarrollando en el área alrededor
de Quebec. Las primeras referencias de tales acuerdos indican una distribución puramente temporaria de los territorios de caza. Ellos (algonquinos e iroqueses)
se dividían a sí mismos en distintos grupos para poder cazar en forma más eficiente. Era la costumbre apropiarse pedazos de tierra de aproximadamente dos
leguas cuadradas para cada grupo en los que cazaban en forma exclusiva. La propiedad de zonas de nutrias, sin embargo, ya había sido establecida y, cuando
eran descubiertas, se marcaban apropiadamente. Un indio hambriento podía matar y comer las nutrias de otro si se dejaba en po der de su legítimo dueño la piel y
la cola”. American Anthropologist 56, no. 5, part 2, memoir no. 78.
150
. Dice Buchanan (2009): “ Los preceptos para lograr vivir juntos no van a caer del cielo. Los hombres deben hacer uso de su propia inteligencia para imponer orden
en el caos, inteligencia no en un sentido científico, orientada a la resolución de problemas, sino en un sentido más difícil que implica llegar a un acuerdo entre
ellos mismos y mantenerlo”. (p. 13).
tal sentido, teniendo en cuenta que, dentro de cierta sociedad, no se puede excluir a nadie de los efectos de esos
cambios 151.
Brennan y Buchanan (1987) señalan correctamente que el modelo económico tradicional del homo economicus
no puede explicar esto. No es de extrañar, entonces, que según ese marco conceptual, los economistas proclives a
encontrar “fracasos de mercado” por todas partes argumenten ya que la provisió n de instituciones no puede ser
“abandonada al mercado” o a los órdenes espontáneos y se proponen como los primeros proveedores de propuestas
institucionales. Sin embargo, al hacer eso, están mostrando precisamente una cierta iniciativa emprendedora. Por lo
tanto, ¿cómo resultan ser tan activos haciendo propuestas de modificaciones y cambios institucionales, si no pueden
apropiarse de los beneficios de dichos cambios? 152. Para Coase (1994), esto es algo natural: los intelectuales actúan
precisamente propugnando y divulgando ideas. Es más: Coase se pregunta por qué son tan firmes defensores de la
libertad en el mercado de ideas, ya que defienden fervientemente su libertad de expresión y pensamiento, y no son
igualmente firmes en la defensa de la libertad en el mercado de bienes y servicios.
Brennan y Buchanan se preguntan: Si las personas no se comportan según su propio interés, definido y medido
objetivamente, ¿sobre qué base actúan? Según ellos el economista presenta una crítica “efectiva” a quienes tratan de
producir un modelo alternativo con contenido predictivo. Pero el problema que aquí se nos presenta es que es el
economista —con su modelo de individuo maximizador de su interés personal, económico y objetivo— el que no puede
predecir, e incluso ni siquiera explicar, porqué alguien “haría el bien”. Para poder explicar esto introducen una distinción
entre un periodo constitucional y otro posconstitucional. En el segundo, los costos relativos de promover cambios
institucionales serían muy elevados, en relación con el incremento del “bienestar general” que pudiera obtenerse como
resultado de dicha acción; pero en el primero, el constitucional, los costos serían significativamente reducidos por lo cual
el individuo que persigue su estrechamente definido interés personal tendría un incentivo para actuar en pos de tal
objetivo.
No obstante, la pregunta es entonces: ¿Cómo ocurren estos periodos constitucionales? ¿No son acaso resultado de
las acciones de alguien? En tal caso, ¿cómo han sido motivados para actuar? ¿No son los esfuerzos para abrir un
periodo constitucional un “bien público”? ¿Se encontraban ya en un periodo preconstitucional, donde los peligros de
un Estado hobbesiano de naturaleza los estimulaban a actuar? ¿O se trataba de un periodo posconstitucional de algún
tipo? ¿No deberíamos considerar que incluso dicho “estado de naturaleza” sería posconstitucional en cierto sentido,
ya que al menos existiría un cierto tipo de “orden espontáneo”?
EL PAPEL DE LAS IDEAS

Luego, Brennan y Buchanan simplemente avanzan desde el ámbito positivo al normativo y llaman a sus compañeros
académicos a construir una “religión cívica”, que es donde ellos creen que el proceso de cambio institucional debe
originarse, “aceptando el dicho de Keynes sobre la influencia de los escribas académicos”; esto es, en el campo de las
ideas. Pero antes de avanzar hacia el campo normativo, quedan cosas por decir en el ámbito del análisis positivo,
151
. El tema es comentado por Brennan y Buchanan: “ ¿Quiénes van a asumir la carga personal de diseñar las propuestas de cambios, c uando los beneficios prometidos
o derivados benefician a todos, son públicos , afectan a todos los miembros de la comunidad política y no hay beneficios residuales que puedan ser reclamados o
identificados a favor de alguien, fuera de los beneficios ‘sociales’ prometidos? ¿Cuál es el equivalente constitucional a la ley de patentes que garantiza a su
inventor un especial, aunque limitado, derecho a monopolizar su hallazgo o, lo que es lo mismo, ofrece incentivos para desarrollar el esfuerzo creativo de todos
los inventores potenciales? ¿Cuál es el equivalente político-constitucional del beneficio empresarial cuya búsqueda dirige la economía y sirve de base a todos los
intentos de encontrar las mejores organizaciones de la producción y combinación de los recursos, a todo lo largo y ancho de los mercados, definidos en sentido
amplio?
¿ P ueden cambiarse las reglas por medio de un proceso de d eliberación colectiva, incluso aunque se reconozca el carácter Pareto -superior de las reformas? Y
si no es a través de un proceso de deliberación, ¿cómo pueden modificarse las reglas? ¿Tenemos que reconocer que los cambios básicos en las instituciones sólo
pueden obtenerse por procedimientos no democráticos, por un grupo que busca su propio interés, renunciando a la alternativa d e reforma que hemos discutido
aquí? O, fracasando la reforma constitucional consciente y huyendo de la reforma no democrática, ¿tendremos que reconocer a la lenta, impensada, espontánea
evolución socio-cultural, con la poco más que piadosa esperanza de que los cambios que se van produciendo así nos llevarán poco a poco a una serie de estados
o disposiciones que podrían ser considerados Pareto-superior?”. (Brennan and Buchanan 1987, p. 185).
152
. “ En la medida en que la ‘inversión’ en el análisis institucional, el diseño, el argumento, el diálogo, la discusión y la pers uasión son costosas en términos
personales, el individuo de los modelos ortodoxos renunciará a esta clase de inversión a favor de una más inmediata compensación a sus intereses privados. ¿Por
qué debería alguien hacer el ‘bien’? No hay forma de que los economistas, encerrados en los estrictos límites de su disciplina, puedan responder a semejante
pregunta; no pueden manipular a sus actores maximizadores de utilidad para ofrecernos una respuesta satisfactoria”. (Brennan and Buchanan 1987, p. 186).
donde puede encontrarse un puente entre la mano invisible de la evolución espontánea y la acción humana en pos de
un objetivo. Y dicho puente sería la “mano visible” del emprendedor.
Pese al escepticismo de Brennan y Buchanan los procesos “inconscientes” y “no deseados”, involucran acciones
en pos de objetivos, lo cual es claramente opuesto a reacciones “inconscientes” o “no deseadas”. Pero entonces,
¿acciones conscientes y deseadas por quién, dado que el carácter de “bien público” del cambio institucional
garantizaría que todos fuéramos free riders de los supuestos esfuerzos de otros que no pueden excluirnos de los
resultados que obtengan?
Debemos retornar al individuo que actúa con base en escalas de valores subjetivas, que intenta “hacer el bien” por
una gran cantidad de razones. Curiosamente, este “hombre actuante” de Mises ha sido rechazado por muchos
economistas como el resultado de un análisis tautológico, en el sentido de que el interés individual es todo lo que le
interesa al individuo, pero parece poder explicar mucho más que el “maximizador objetivo”. Aquella visión permitiría
explicar las acciones de personajes tales como Bin Laden, la Madre Teresa, Hernando de Soto, o los mismos
académicos que son llamados a conformar esa religión cívica.
¿Por qué actuarían? O como dicen Brennan y Buchanan, ¿dónde es tá el equivalente de las ganancias
empresariales en el mercado de las ideas? Pues hay algunas que pueden mencionarse: reputación, prestigio, libros
impresos, el Premio Nobel, honorarios por conferencias, nombramientos en universidades y otras por el estilo . Y
parecen ser un incentivo suficiente para promover la proliferación de textos académicos y de análisis y propuestas
institucionales.
En este sentido, Brennan y Buchanan, y Hayek (1960), tienen la misma posición, cuando afirman que los esfuerzos
deberían estar dirigidos en gran medida a la comunidad académica 153, debido a que creen que las ideas se originan en
ámbitos pequeños, como pueden ser los académicos, para luego extenderse. Hayek utilizó para ello la figura de una
gota que cae en un estanque: así sucede con una nueva idea que primero se genera en un centro (puede ser Karl Marx
escribiendo en el British Museum), para luego ir extendiéndose, como anillos cada vez más amplios. Milton Friedman
utilizaba una metáfora similar, considerando la figura de una pirámide en cuya cima se originan las ideas, para luego
ir descendiendo y abarcar franjas cada vez más amplias, hasta llegar a la base.
Douglass North, reconocido historiador económico y contribuyente al desarrollo de la economía institucional,
solía explicar el cambio institucional como una reacción de los individuos a cambios en los precios relativos,
originados por circunstancias exógenas: por ejemplo, una peste que diezmaba a la población y tornaba escaso el
trabajo. Pero con el paso de los años y el avance de sus investigaciones llegó a compartir la misma perspectiva de
Mises, Hayek y Friedman en cuanto al papel que cumplen las ideas 154. Para North, las creencias e instituciones que
los seres humanos han desarrollado solo pueden tener sentido como un esfuerzo para hacer frente a la incertidumbre,
153
. Dice Hayek: “ El estado de la opinión pública, que gobierna una decisión so bre cuestiones políticas, es siempre el resultado de una lenta evolución, que se extiende
sobre largos periodos y actúa en niveles muy diferentes. Las nuevas ideas comienzan entre unos pocos y gradualmente se divulgan hasta que se convierten en
posesión de la mayoría, la que poco sabe de su origen. En las sociedades modernas este proceso implica una división de funciones entre aq uellos que se ocupan
principalmente con las cuestiones particulares y aquellos que se ocupan de ideas generales, de la elaboración y reconciliación de los distintos principios de
acción que la experiencia anterior ha sugerido. Nuestras visiones, tanto acerca de cuáles serán las consecuencias de nuestras acciones y acerca de lo que
deberíamos buscar como objetivo son principalmente preceptos que hemos adquirido como parte de la herencia de nuestra sociedad. Estas visiones morales y
políticas, no menos que nuestras afirmaciones científicas, llegan a nosotros de aquellos que manejan profesionalmente ideas a bstractas. Es de ellos que tanto el
hombre común y el líder político obtienen las concepciones fundamentales que constituyen la estructura de su pensamiento y la guía para su acción” (Hayek
1960, p. 112).
O Mises: “ La historia del pensamiento y de las ideas es un proceso que se desarrolla de generación en generación. El pensamiento de épocas posteriores brota
del de épocas anteriores. Sin el concurso de este estímulo todo progreso intelectual habría sido imposible. La continuidad de l quehacer humano, el sembrar para
nuestros hijos, mientras cosechamos lo que nuestros mayores cultivaron, se refleja también en la historia de la ciencia y de las ideas. Heredamos de nuestros
antepasados no sólo bienes y productos diversos, de los que derivamos riquezas materiales, sino también ideas y pensamientos, teorías y técnicas, a las que
nuestra inteligencia debe su fecundidad”. (Mises 1980, p. 214).
154
. “ ¿Pero cómo llegan los humanos a comprender su entorno? Las explicaciones que desarrollan son construcciones mentales derivadas de experiencias
contemporáneas e históricas. El aprendizaje humano es más que la acumulación de experiencias de un individuo durante toda una vida. Es también el conjunto
de experiencias de generaciones pasadas. El aprendizaje acumulado de una sociedad se encuentra en el lenguaje, la memoria humana, y los sistemas de
almacenamiento de símbolos incluyen creencias, mitos, formas de hacer las cosas que forman la cultura de una sociedad. La cul tura no solamente determina el
desempeño de una sociedad en un cierto momento, sino también, por medio de los andamiajes que constriñen a los jugadores, contribuyen al proceso temporal
de cambio. El foco de nuestra atención, por lo tanto, debe estar en el aprendizaje humano —en lo que se aprende y cómo se comparte entre los miembros de una
sociedad y en el proceso incremental por el que las creencias y preferencias cambian, y en la forma en que determinan el desempeño temporal de las
economías”. (North 2005, p. vii).
con la que nos confrontamos en un entorno físico y social evolutivo. Esa incertidumbre, con la que todos nacemos, se
reduce con la experiencia, pero los seres humanos tendremos distintas interpretaciones de esas experiencias sobre el
entorno, ya sea en diferentes culturas o en diferentes épocas. Por lo tanto, saber cómo forman los seres humanos sus
ideas es esencial para comprender cómo hacen frente a la incertidumbre. Durante siglos se ha ido reduciendo la
incertidumbre asociada al entorno físico con el progreso de las ciencias naturales, reduciéndose el ámbito de las
explicaciones basadas en la brujería, la magia o las religiones, pero el entorno social se ha vuelto mucho más complejo
y, si bien se ha avanzado mucho también en este sentido, no son menores las instancias de interpretaciones mágicas o
con poco fundamento científico en el ámbito de las ideas sociales, del cual forma parte la economía. Ya vimos en el
capítulo 4 el predominio de tales ideas en el ámbito de las decisiones políticas.
En síntesis, para North el proceso de aprendizaje parece ser función de la forma como los distintos sistemas de
creencias y valores filtran la información que se obtiene de la experiencia y de las diferentes experiencias que las
sociedades tienen en distintos momentos. De estas visiones se derivan las reglas, las normas informales y los
mecanismos de control que forman la estructura institucional, que a su vez determina el mejor o peor desempeño
económico 155. Esa estructura institucional está compuesta por la estructura política del Estado, la estructura de
derechos de propiedad y las normas y convenciones sociales que definen los incentivos informales en la economía.
En palabras de North, los sistemas de creencias y visiones del mundo son la “representación interna”, mientras que
las instituciones son la “manifestación externa”. La cultura, en este sentido, es la transferencia intergeneracional de
normas, valores e ideas, o la transmisión de nuestro “stock acumulado de conocimiento”. (Hayek 1960, p. 27).
Podríamos graficar la distribución de una población en relación con esos valores y culturas como una distribución
“normal” representada de esta forma, en la que el centro de la gráfica representa el “consenso” existente en
determinada sociedad:
Puede relacionarse esto con creencias religiosas donde “C” representa el consenso actual en la materia, “A” sugiere
una menor dedicación a la vida religiosa y “B” una mayor. O bien podríamos estar refiriéndonos a las preferencias
con respecto al papel que cumple el Estado en la sociedad, con “A” significando una participación fuerte, “B” una
muy menor, y el consenso de la sociedad en una posición intermedia. También podría ser esto en términos políticos,
reflejando un continuo entre preferencias de izquierda y de derecha. Solamente que en el caso de la política, sin
embargo, el único que puede llevar adelante sus propuestas es “C”, dado el carácter monopólico del Estado, ya que
en relación con otras actividades la situación sería diferente: Si “A” son los budistas, “B” los protestantes y “C” los
católicos el gráfico muestra simplemente que hay una mayoría de católicos, pero tanto budistas como protestantes
pueden dedicarse a sus respectivas creencias, mientras exista la libertad de cultos. De todas formas, por el momento,
con el gráfico simplemente se trata de señalar que en todo “mercado de ideas” existen “emprendedores de las ideas”;
es decir, individuos que ofrecen distintas interpretaciones del mundo, cuyas visiones están compitiendo entre sí por
las preferencias de la gente. “A” y “B” compiten para obtener una mayor audiencia, mientras “C” defiende su
situación e incluso puede aspirar a obtener más apoyo. Analizaremos más adelante la función de estos
“emprendedores” y su paralelo con los que desarrollan emprendimientos en los mercados de bienes y servicios.
Los emprendedores institucionales pueden ser calificados en distintas categorías:
Emprendedores políticos: los que introducen las innovaciones políticas en el proceso de competir por cargos
políticos.
155
. “ La estructura que los seres humanos crean para ordenar su entorno político/económico es el determinante básico del desempeño de una economía”. (North 2005,
p. 48).
Em\prendedores de políticas: los que se esfuerzan por promover ciertas políticas, pudiendo ser desde
organizaciones sectoriales (cámaras de productores, asociaciones de profesionales, sindicatos) a centros de
estudios en políticas públicas (think tanks).
Emprendedores de ideas: los que tratan de participar en el debate público de ideas, más que nada a nivel intelectual,
proponiendo visiones del mundo para interpretar lo que sucede.
Es cierto que las ideas cambian, aunque no radicalmente, pero ese consenso puede desplazarse tanto a la izquierda
como a la derecha. Tomemos como ejemplo el caso de Argentina y su crisis hiperinflacionaria a finales de los años
80 primero y la profunda crisis económica de los años 2001/2002, que incluyó el default de la deuda externa, una
profunda devaluación de su moneda y la peor depresión económica de su historia. En ambos casos existía una fuerte
demanda de “visiones”, de interpretaciones sobre lo ocurrido y lo que había fracasado. Si tomamos como variable del
eje horizontal —las preferencias por mayor o menor intervención estatal en la economía—, el gráfico de la izquierda
nos muestra la situación al final de un periodo de elevada inflación, que deriva en hiperinflación en 1989. En ese
entonces, la interpretación de la mayor parte de la sociedad fue que el Estado era un pesado paquidermo, ineficiente
y grotesco. En términos de un análisis más técnico, lo que ocurrió fue que el Estado financiaba un profundo déficit
fiscal con emisión monetaria y esta había generado una caída de la demanda de moneda debido al descrédito respecto
a la capacidad de la autoridad política y monetaria para generar una moneda confiable. En ese momento la opinión
pública se trasladó hacia la posición “B”, que proponía profundas reformas del Estado. De esta manera se produjeron
las privatizaciones de las más importantes empresas públicas (petróleo, electricidad, gas, navieras, etc.), políticas que
en ese momento representaban el consenso de la mayoría.
Se dice que la política es “el arte de lo posible”, y lo es en el sentido de que con un sistema democrático de gobierno
es necesario contar con el apoyo —o al menos no tener el rechazo— de la mayoría. “B” ha logrado ahora un consenso
tras su visión del problema y del entorno (“C”, en la mejor tradición del político populista, interpreta este cambio y se
ubica allí donde la mayoría está, circunstancialmente, sin mayores convicciones ideológicas).
Con la crisis de 2001/2002 se hace necesaria también una explicación y se enfrentan allí dos visiones
principales: “B” sostiene que se trata de una profunda crisis fiscal, causada por el exceso de endeudamiento y gasto
público, que terminará en una escalada del “riesgo país”, huida de capitales y corrida bancaria, al interpretarse que,
si los bancos estaban llenos de bonos de la deuda pública y no era posible honrarla, no habría forma de que los
bancos pudieran devolver los depósitos; teniendo en cuenta, además, que el sistema de convertibilida d impedía al
Banco Central actuar como prestamista de última instancia, ya que no podría emitir moneda sin el respaldo de
divisas; “B” sostiene que la crisis se debe al modelo “neoliberal”, a los programas de ajuste del Fondo Monetario
Internacional, y más técnicamente al fenómeno del retraso cambiario que tornara en poco o nada competitiva a la
industria local, llevando al cierre de numerosas fábricas que, con altos costos de producción, no podían hacer frente
a la competencia externa en el marco de una economía abierta. La historia reciente nos muestra que la curva se
traslada ahora hacia la izquierda: la población adopta mayoritariamente la interpretación “A”, que ahora representa
el consenso y sus propuestas “políticamente posibles”. (Como antes, el político oportunista se traslada, aunque no
necesariamente es siempre el que está en el medio; también hay traslados desde “B” a “A”.
Según el gráfico de la izquierda, el votante medio se ha desplazado a la derecha (¿podría decirse que esto también
ocurrió en muchos países por los años 90 con la caída del socialismo?) y en el de la derecha el votante medio se ha
desplazado a la izquierda. Esos desplazamientos estarían impulsados por el debate en el mercado de ideas, propuestas
por distinto tipo de emprendedores institucionales. Cuando el consenso se desplaza tanto a izquierda como a derecha,
permite la implementación de ciertas políticas que en la situación anterior no eran posibles. Cuando se habla de países
“estables” políticamente, quien lo hace se refiere en general a situaciones como las del gráfico 1, donde se mantiene
un cierto consenso, incluso con la llegada de gobiernos de distinto símbolo político (caso, por ejemplo, de Chile con
la Concertación, continuando el modelo económico del gobierno de Pinochet).
Acemoglu et al (2011) sostienen, no obstante, que en países con clara debilidad institucional existe un sesgo en la
curva hacia la izquierda, lo que explicaría el predominio de gobiernos populistas en América Latina. Según su
explicación, esto se debería a que los votantes temen que los políticos tengan una agenda “derechista” escondida que
traten de imponer luego de ganar la elección o que sean cooptados por las élites. Teniendo en cuenta ese temor, los
políticos harían esfuerzos para presentarse como candidatos de izquierda y aquellos que busquen ser reelectos incluso
tratarían de convencer al electorado de que sus credenciales son auténticas. Hasta un político moderado buscaría
ubicarse más hacia la izquierda, para no mostrarse como parte de la élite. Y los políticos con verdaderas convicciones
de derecha enviarían también señales de “izquierda”.
Como indican los autores, el populismo se presenta como “defendiendo a los de abajo” contra las élites, y su éxito
se explicaría por la acentuada diferencia en la distribución de ingresos. Por ejemplo, en América Latina las políticas
populistas, basadas en vastos programas de redistribución y promoción del consumo masivo, terminan siempre en
alguna forma de crisis económica, que perjudica a quienes se trató de favorecer. El político populista puede incluso
ser consciente de esto, pero tratará, por supuesto, de que la crisis ocurra en un periodo siguiente. Como los líderes
populistas declaman su favor por el pueblo, pero luego pueden vender su alma fácilmente a las poderosas élites, el
votante confiará en aquel que presente credenciales de izquierda, e incluso el votante medio, que se encuentra en el
centro del espectro político, terminaría votando por tales candidatos. Si bien parece ser cierto ese sesgo hacia la
izquierda de cualquier político, los movimientos de las curvas se producen; incluso el populismo puede ser tanto de
izquierda como de derecha, interpretado como una posición no ideológica que solamente busca obtener el poder,
aumentarlo y mantenerlo, sin importar mucho el “contenido” de la política.
Son precisamente las crisis económicas que genera el populismo las que abren la puerta al desplazamiento de la
curva de opiniones hacia la derecha, donde los emprendedores de esas ideas comienzan a prosperar c uando antes
meramente subsistían. Veremos más adelante el papel que cumplen las crisis en el cambio de ideas y en el cambio
institucional.
La evolución, entonces, no es “espontánea” en el sentido de que simplemente “sucede”, sino que es motorizada
por los “emprendedores de ideas”. Esto es lo que la postura de Mises parece implicar cuando escribe sobre del origen
de las ideas en la “cabeza de un individuo” como una “innovación”156.
Los emprendedores de ideas compiten en el mercado de ideas, que se mueven desde el centro del círculo o desde
la cima de la pirámide y pueden así llegar a influir en los eventos de la sociedad, empujándola en una dirección o en
otra. No podemos predecir en qué dirección se producirá este cambio ni tampoco si se tratará de una mejora. No
obstante, existe una cierta posibilidad de que pueda ser una mejora, y esto se debe al avance del conocimiento y de la
ciencia, con la consiguiente reducción del error; pero tenemos que tener en cuenta, además, que los intereses
sectoriales no prestarán atención a esos avances y tienen en muchos casos un interés especial en que el error continúe.
Estas posibilidades existen, además, porque el ámbito de la política, por medio del cual han de canalizarse las
propuestas, no es “perfecto” como mecanismo para expresar las preferencias de los individuos, sino que tiene sus
propias “fallas”.
EL EM PRENDEDOR INSTITUCIONAL
156
. “ La historia es el registro de la acción humana. La acción humana es el esfuerzo consciente del hombre para sustituir condiciones poco satisfactorias por otras más
satisfactorias. Las ideas determinan las que han de considerarse condiciones más o menos satisfactorias y qué medios pueden e mplearse para alterarlas. Así, las
ideas son el tema principal del estudio de la historia. Las ideas no son un stock invariable que existe desde el comienzo de las cosas y nunca cambia. Cada idea
ha sido originada en un punto definido del tiempo y el espacio en la cabeza de algún individuo. (Por supuesto, ha sucedido muchas veces que la misma idea se
originara independientemente en las cabezas de varios individuos en distintos puntos del tiempo y el espacio). La génesis de cada nueva idea es una innovación;
agrega algo nuevo y desconocido al curso de los asuntos de este mundo. La razón por la que la historia no se repite es porque cada estado histórico es la
consumación de la operación de ideas diferentes a aquellas que han operado en otros”. (Mises 2000, p. 224).
¿Podemos aplicar la figura económica del emprendedor a quien busca el cambio institucional? Primero, veamos el rol
que cumple el emprendedor en la economía, aunque para ello sea necesario superar el modelo neoclásico
predominante. En este, centrado en el análisis de situaciones de equilibrio y de estática comparativa, en la que el paso
de una posición a otra se produce de forma mecánica, la figura del emprendedor no existe ni resulta necesaria. No es
de extrañar que este enfoque tenga serios problemas para comprender el proceso dinámico de cambio.
¿Es la noción de equilibrio errada y no explica nada sobre el funcionamiento de los mercados? La respuesta es
negativa: no es que no explique nada; lo que sucede es que sus supuestos limitan su capacidad de explicación a ciertas
condiciones muy particulares y probablemente dejan sin explicar más de lo que aclaran. Es cierto que existen esas
fuerzas que empujan hacia el equilibrio en el mercado; pero como se parte del supuesto de que ciertas variables son
dadas e inmutables, nos ayudan a ver una foto, pero no podemos ver la película completa. Esas variables que el modelo
del equilibrio supone como fijas, llamémoslas “variables subyacentes” (Kirzner 1997), y son las siguientes:
las preferencias de los consumidores
la dotación de los recursos
las posibilidades tecnológicas
Se abstrae de posibles cambios en ellas: los consumidores siguen prefiriendo el ocio al trabajo, la cerveza al vino, o
el auto a la bicicleta, en las proporciones que lo hacen actualmente. Alguno podrá pasar de un lado al otro —del vino
a la cerveza, por ejemplo—, pero será compensando la situación por otro que hace el cambio opuesto y el conjunto de
las preferencias queda igual. Los recursos disponibles son los mismos: no se descubren nuevos pozos de petróleo, ni
aumenta la cantidad de gente que quiere trabajar. Por último, la ciencia pura puede estar avanzando pero esto no genera
aplicaciones a la producción de bienes y servicios; tampoco hay nuevas teorías de management. En el ámbito de las
ideas y de la política esto claramente no es así.
En ese contexto, las que llamaremos “variables inducidas” tienden inevitablemente al equilibrio. Est as variables
son:
los precios de los productos y servicios
los métodos de producción
las cantidades y calidades de los productos
El modelo del equilibrio, entonces, sirve para explicar el funcionamiento de las “variables inducidas” en ese contexto.
Su limitación proviene de la circunstancia de que las “variables subyacentes” están en permanente cambio. Cada vez
que se modifican las preferencias de los consumidores, se descubren nuevos recursos o se desarrollan nuevas
tecnologías, se ponen en movimiento las variables inducidas para acercar la situación al equilibrio. Fácil es
comprender que esos cambios están sucediendo en forma permanente, y mucho más rápido aun en estos tiempos, por
lo que la economía nunca está en equilibrio, sino siempre en un “proceso” d e permanente adecuación a las nuevas
circunstancias.
Aquí es donde surge el papel del emprendedor y las oportunidades de ganancias “empresariales”. Emprendedor,
entonces, es aquel que percibe que dichos cambios han ocurrido antes que otros y, al actuar, pone en movimiento las
variables inducidas, para que empujen ahora hacia el posible nuevo equilibrio que determinan las nuevas variables
subyacentes. Es como disparar a un blanco, en relación con el que cada vez se va afinando más la puntería, para descubrir
que luego el blanco cambia de lugar y es necesario volver a afinarla.
El “proceso de mercado”, entonces, es el proceso de descubrimiento de los cambios ocurridos y de las
oportunidades ahora presentes; es un proceso equilibrante. No descarta esto, por cierto, el error, pues de otra forma no
podríamos explicar las pérdidas. En esos intentos de aprovechar las oportunidades que se han abierto con motivo de
los cambios en las preferencias, en la dotación de los recursos o en las posibilidades tecnológicas, s uele haber errores,
incluso algunos que nos alejan del equilibrio, pero esos errores, lo mismo que los intentos exitosos, generan
información y contribuyen, a su manera, a encontrar el camino para satisfacer las nuevas circunstancias.
En el caso de las ideas y de la política, las variables serían similares: los precios de los productos y servicios
podrían asimilarse a los impuestos y todo costo atribuible a la producción de bienes y servicios por parte del Estado;
los métodos de producción pueden incluir si su producción debería estar en manos del Estado o del sector privado, y
las cantidades y calidades también se refieren a esos mismos bienes y servicios. El emprendedor institucional es aquel
que descubre que se ha producido un cambio en las preferencias de los ciudadanos, que se ha modificado la dotación
de recursos o que hay nuevas posibilidades tecnológicas, y elabora una “idea”, una “propuesta” de cambio sobre el
marco institucional. En el mercado, el emprendedor consigue esa información por medios muy diferentes: cambios en
los precios de los productos o insumos, estadísticas sobre la evolución del mercado, estudios sobre la conducta o
preferencias de los consumidores, encuestas, y otros. Existen métodos muy sofisticados para detectar leves cambios
en lo que los consumidores prefieren. En la política hay diferencias: no existen precios claros como en el mercado, y
la revelación general de preferencias políticas se obtiene en una elección que solo tiene lugar cada cierto tiempo, no
en forma continua, como en el mercado. Pero los políticos recurren a encuestas y otro tipo de estudios de opinión para
saber qué es lo que está pasando entre los votantes. Cualquier elección —sea local, regional o nacional— será tomada
como una señal de la que se puede desprender alguna conclusión sobre la evolución de las preferencias.
Además de las diferencias y puntos en común que puedan encontrarse dentro de la función empresarial en el
mercado y en la política, en el mercado los emprendedores tienen que actuar también como e mprendedores
institucionales, sobre todo en muchos países emergentes, para que puedan surgir instituciones de mercado (Li et al
2006, p. 358).
NO SÉ LO QUE NO SÉ
No obstante, el proceso de descubrimiento en el mercado no está constituido por actos deliberados de aprendizaje;
esto es, aquellos que provienen de una situación en la que “sé lo que no sé” y por lo tanto conozco la forma de obtener
dicho conocimiento, como cuando un emprendedor contrata a un asesor de seguros o a un contador. Si bien se requiere
iniciativa para realizar esas contrataciones al iniciar un emprendimiento, no es esto lo que en concreto caracteriza la
función del emprendedor. El tipo de conocimiento que se obtiene en el proceso de descubrimiento en el mercado es
del tipo “no sé lo que no sé”, que se caracteriza por la falta de conciencia de la propia ignorancia.
Israel Kirzner (1997, p. 137), a quien seguimos en estos razonamientos, lo plantea con un ejemplo relacionado
con la existencia de dos precios diferentes en el mercado: supongamos que existen dos verdulerías en un mismo barrio
y alguien compra en una de ellas las manzanas a $2 el kilo, mientras que en la otra la misma cantidad se vende a $1.
Podría haber comprado en el segundo lugar, pero simplemente desconocía la existencia de t al verdulería.
El modelo del equilibrio explicaría lo que sucede aquí de la siguiente forma: la información sobre la diferencia de
precios se iría difundiendo por lo que los consumidores se trasladarían de una verdulería a otra, cayendo la demanda
en la más cara y subiendo en la más barata. Incluso existiría una oportunidad para arbitrar, comprando barato al que
vende a $1 y vendiendo en el otro lugar a menos de $2. Estas acciones tenderían a unificar el precio en el mercado.
Pero, ¿cómo llega a difundirse esa información? Podría decirse que es el resultado de un esfuerzo deliberado; en este
caso, que la gente sabe que puede haber diferencias de precios y, por lo tanto, camina para encontrarlas: es decir, “sabe
lo que no sabe y asume el costo de obtener dicha información”. No obstante, en tal caso deberíamos preguntarnos:
¿Por qué esto no se hizo antes? La respuesta de Kirzner es que el inicio de este proceso de difusión de información se
logra a través de descubrimientos espontáneos.
Y estos descubrimientos se producen por suerte en algunos casos, pero sobre todo por la perspicacia de algunos
que están más atentos a estas diferencias y actúan en consecuencia 157. Es decir: el emprendedor ejerce su función en
157
. “ Sin duda, reconocemos que los seres humanos están motivados para enterarse de aquello que les conviene. Identificamos esta motivación general con la agudeza
mental [alertness ] propia, en mayor o menor medida, de todo ser humano. Debido a esta agudeza humana omnipresente resulta inconcebible supon er que los
participantes del mercado continúen indefinidamente pagando más por algo que realmente necesitan; o que se pueda esperar que continuarán, también en forma
un mercado claramente en “desequilibrio”, ya que las oportunidades de negocios con que se topa son, precisamente,
una confirmación de tal situación. Esas oportunidades están ahí presentes, pero no todos las ven, solamente los que
tienen esa perspicacia emprendedora. Es el caso de todos aquellos que pasan por delante de un cuadro, pero solamente
hay uno perspicaz que entiende que tiene delante una obra capaz de atraer al mercado. El emprendedor institucional
que logra éxito, también, es aquel que ha sabido interpretar ese cambio ocurrido en la sociedad, y por ello su propuesta
tiene más posibilidades de éxito.
Es importante en este punto que veamos cuál es la función del emprendedor y la diferencia que hay entre esta y
la del capitalista. En muchos casos ambas funciones las cumple la misma persona, pero es necesario comprender que
estamos hablando de dos cosas distintas, pues muchas veces ocurre que alguien tiene una “idea” brillante y es otro el
que pone el capital para llevarla a cabo. La función empresarial es la primera. En tal sentido, la función del empresario
no es la de “economizar”, como lo hace cualquier participante del mercado según el modelo de equilibrio. En ese caso,
toda la actividad económica consiste en asignar recursos escasos a fines múltiples, y todo lo que se requiere es tener
la capacidad de hacerlo de la manera más “eficiente” posible. Pero esto parece más una cuestión de ingenieros que de
emprendedores.
Sin duda que hace falta desarrollar los métodos más eficientes posibles y esta será una tarea de todo emprendedor,
pero su contribución principal no es esa —para eso contrata a un buen ingeniero—, su función es la “creatividad”: la
tarea de identificar los fines y los medios. Una vez que fines y medios se conocen, entra en acción el ingeniero para
lograr la eficiencia. El consumidor tiene unos fines dados en relación con su consumo y trata de gastar sus ingresos
de la forma más eficiente posible; el propietario de los recursos trata de obtener de ellos el mejor resultado.
La función empresarial, como tal, no demanda del emprendedor que tenga medios sino que reconozca las
oportunidades: los productores pueden haber vendido a precios inferiores a los que podrían haber obtenido o los
mismos recursos utilizados podrían haberlo sido en forma distinta para obtener productos que los consumidores
necesitan en forma más urgente o intensa. Los compradores pueden haber pagado precios más altos de los que se
podrían obtener.
Esto significa que hay dos tipos de funciones empresariales, que se relacionan con el funcionamiento del mercado,
como se explicó antes: una es la empresarial pura; otra es la maximizadora. Pueden coincidir en la misma persona o
ser algunas personas empresarios puros y otras maximizadores. Los maximizadores son aquellos que, conociendo las
discrepancias que existen en el mercado, debido al cambio de las variables subyacentes, tratan de aprovecharlas de
manera eficiente; los empresarios puros son los que “descubren” esas diferencias y las hacen evidentes. Como se dijo,
estas funciones pueden estar presentes en la misma persona o darse en personas diferentes; o incluso en la misma
persona, pero en proporciones muy distintas: existe aquel que tiene ideas geniales, pero luego es incapaz de llevarlas
a la práctica en forma eficiente, al tiempo que existe quien no es precisamente creativo, pero es ordenado y sabe cómo
organizar los procesos necesarios para llevar adelante el emprendimiento. También implica esto una diferencia entre
un “productor” y un “emprendedor”. Puede haber muchos “productores” que no necesariamente desarrollan una
“función empresarial”, ya que no están innovando, no se mantienen alerta a los cambios en el mercado, se limitan
simplemente a recibir los cambios que han generado los emprendedores y a responder a ellos en la forma más eficiente
posible. El emprendedor es el motor del mercado, el que detecta los cambios e inicia el camino: el productor, como
tal, no necesariamente cumple esa función, sino la de continuar por el camino que ya ha sido trazado.
El “producto” o “servicio” que el emprendedor institucional promueve es un a reforma institucional, una
plataforma política. Luego, además de la idea, necesitará estructurar una organización que le permita llegar a
implementarlas, lo que requerirá una función gerencial, como también ocurre en el mercado. Estará asimismo
especulando, tanto sobre el planteamiento de su propuesta como sobre de los resultados que se obtendrían.
indefinida, aceptando menos en pago de algo en lo que realmente pueden influir. Estamos co nvencidos de que los actos de descubrimiento específicamente
impredecibles contribuirán a una erosión sistemática de las diferencias de precios no justificadas”. (Kirzner 1997, p. 133).
EL CAPITALISTA
La otra gran función que debe estar presente en el mercado es la del capitalista. Es la de quien asume el riesgo de adelantar
los fondos necesarios para desarrollar un emprendimiento y esperar su éxito o fracaso, ya que obtiene el resultado
residual, que puede ser positivo (ganancias) o negativo (pérdidas).
Se trata de una función distinta, pero no menos importante. Como dijimos, tales funciones p ueden coincidir en la
misma persona, pero también pueden estar separadas: el emprendedor puede contratar a un gerente maximizador y
obtener capital de un banco o de un venture capitalist, que asume el riesgo, pero no ha generado la idea ni la gerencia del
negocio. En el caso de las emprendimientos pequeños y de las empresas familiares, tales funciones tienden a estar juntas,
pero las grandes empresas generalmente empiezan como pequeñas iniciativas y luego reciben aportes de capital de los
accionistas, hasta que finalmente, al crecer, la acción maximizadora queda en mano de los managers.
Los economistas franceses del siglo XVIII tenían una clara idea de esta función, de tal manera que la propia
palabra es de origen francés: entrepreneur, celui qui entreprend; aquel que tiene iniciativa. Parece que la palabra fue
utilizada por primera vez por Richard Cantillon (1680-1734), y el concepto fue utilizado más tarde por por Anne-
Robert-Jacques Turgot (1719-1781) y después por Jean-Baptiste Say (1767-1832). Ellos tuvieron una visión mucho
más completa de esta función que la que tuvieron los economistas británicos, Smith y Ricardo, quienes se referían a
los factores de producción y a su remuneración, centrándose en lo que aquí hemos llamado la remuneración en carácter
de propietarios, pero no de emprendedores.
El economista quizá más conocido en relación con estas cuestiones es el austriaco Joseph Schumpeter (1883-
1950), de quien heredamos sobre todo aquella famosa frase de la “destrucción creativa”, vinculada al emprendedor
que genera nuevas industrias que van reemplazando a otras antiguas. Schumpeter (2008, p. 84) pensaba que el
emprendedor rompía el equilibrio a través de su innovación creadora, mientras que otro austríaco, Ludwig von Mises
(1881-1973) y su alumno ya citado, Israel Kirzner, entendieron que la acción del emprendedor es equilibrante. La
diferencia parecerá menor, pero no lo es, al menos para la economía, ya que su concepto llevaba a Schumpeter a
atribuir al emprendedor la generación de los ciclos económicos, mientras que para Mises estos se originan en las
políticas monetarias de los bancos centrales, dos lugares muy distintos hacia donde mirar.
Frank Knight (1885-1972) propuso una visión del emprendedor como aquel que asume riesgos que no pueden ser
transferidos a un asegurador (como es el caso del incendio de una casa o el choque de un auto), pero el mismo
Schumpeter le respondió con acierto que si el emprendedor obtuviera su capital de un inversionista a una tasa fija de
interés, este tendría todavía que asumir el riesgo de que el proyecto fracasara y el préstamo no pudiera ser pagado. Si el
riesgo queda en el inversor, ¿qué es lo que aporta el emprendedor?
Salvo las consecuencias mencionadas respecto a las causas de los ciclos, podríamos decir que la vis ión de
Schumpeter y de Kirzner son similares en cuanto atribuyen a la función del emprendedor esa capacidad de ver lo que
otros no ven, de tener iniciativa y creatividad. Habría, sin embargo, una diferencia adicional: para Schumpeter (1951,
p. 82), esa habilidad está restringida a muy pocos, a esos innovadores revolucionarios que cambian el panorama por
completo, mientras que para Kirzner esa misma perspicacia estaría presente en todos, solo que en distintas medidas.
EL EM PRENDEDOR INSTITUCIONAL Y POLÍTICO

¿Cómo trasladar estos conceptos a la función de quien promueve los cambios institucionales? Según el enfoque de
Kirzner, el emprendedor sería aquel que estaría alerta a que las condiciones han cambiado y encuentra allí una
oportunidad para promover un cambio institucional. Un ejemplo ya clásico sería el de la lucha contra las Leyes de
Granos en Inglaterra, encabezada por Richard Cobden y John Bright desde Manchester. En 1815, los propietarios de
tierras habían logrado el cierre del libre comercio de granos y el precio del maíz había subido mucho, golpeando
fuertemente el presupuesto de los sectores pobres. Ellos captaron la importancia de ese problema, crearon la Liga
Anti-Leyes de Granos en 1838, resultaron electos al Parlamento y lograron la abolición de las leyes en 1846. Podría
decirse algo similar, por ejemplo, de Juan Perón, que habría percibido que los años de aislamiento económico durante
la Primera Guerra y la crisis de los años 30 habrían desarrollado un fuerte sector industrial local y con ello un numeroso
sector obrero, en el que encontró una oportunidad para desarrollar su proyecto político y promover el cambio
institucional.
Desde la perspectiva de Schumpeter, el emprendedor institucional es quien realiza una innovación que sacude al
“mercado”. El caso de Carlos Marx pueda ser tal vez el que más impacto ha tenido, tiñendo toda la actividad política
global durante el siglo XX. Su innovación, el “socialismo científico”, tuvo un éxito arrollador, y Marx no solamente
cumplió aquí el papel del emprendedor que genera “destrucción creativa” (Schumpeter 2008, p. 83), sino también el
de organizador del movimiento socialista internacional. Entre otros casos, se menciona como ejemplo el del reverendo
Jerry Falwell, quien comenzó actuando como un pastor fundamentalista, pero incorporó una visión política
conservadora a su actividad religiosa, conformando un movimiento llamado Mayoría Moral, que llegó a tener un
fuerte peso en la política norteamericana. La “innovación” de Falwell fue que, a diferencia de otros pastores
protestantes, abrió su movimiento a católicos, judíos y mormones conservadores (Duffy 2007). Algo similar podría
decirse de quienes iniciaron el “Tea Party” en los Estados Unidos.
Otro ejemplo de empresarialidad institucional exitosa sería la llamada “Generación del ‘37” en Argentina, nombre
asignado a un movimiento intelectual de jóvenes universitarios, que en 1837 fundaron en Buenos Aires el Salón
Literario (en la librería de Marcos Sastre) para discutir sobre literatura, teorías sociales, políticas y filosóficas
principalmente de autores europeos y americanos. La creciente influencia del grupo y sus posiciones críticas y
reformistas llevaron a que el autoritario gobernante en ese entonces, Juan Manuel de Rosas, disolviera el Salón, que
pasó a la clandestinidad o el exilio en Uruguay, Chile, Bolivia u otras provincias del interior. En 1838 Esteban
Echeverría, Juan Bautista Alberdi y Juan María Gutiérrez organizaron la Asociación de la Joven Generación Argentina
(similar a la Joven Italia, inspirada por Mazzini), con el objeto de recuperar la tradición liberal de la Revolución
Independentista de Mayo de 1810, promover el progreso y superar los enfrentamientos políticos hasta entonces. Hubo
filiales de esta organización en todas las ciudades en que se encontraban los exilados. La Asociación logró la adhesión
de personalidades importantes de la vida política argentina (Domingo F. Sarmiento, Bartolomé Mitre, Mariano
Fragueiro, Vicente F. López, José Mármol y Miguel Cané). Dos de ellos fueron presidentes, Sarmiento y Mitre; los
otros fueron constituyentes y/o ministros. Alberdi fue el principal inspirador y redactor de la Constitución aprobada
en 1853. Este grupo de “emprendedores”, entonces, tuvo un impacto notable y definió la estructura institucional del
país al menos por los siguientes setenta años.
En otros términos, Schumpeter (2000, p. 222) llamaría “respuesta adaptativa” a esas nuevas condiciones que se
han generado, y “respuesta creativa” cuando la innovación sale del ámbito de lo que se venía haciendo hasta el
momento. En la política, como en el mercado, existirían ambos aspectos: algunos producen los cambios; otros ven
que los cambios se han producido. Un enfoque que reconciliaría las visiones de Kirzner y Schumpeter sería aquella
en que el emprendedor institucional tiene un componente “kirzneriano”, alerta al cambio de circunstancias, y un
componente “schumpeteriano” en la creatividad para ofrecer la innovación.
La frecuencia de “respuestas creativas” depende, según Schumpeter, de la calidad del p ersonal humano de la
sociedad, la calidad relativa en ese ámbito particular de acción, y las decisiones individuales y pautas de conducta.
Veremos aquí otros factores que influyen en la existencia de emprendedores, sea tanto en referencia a su cantidad
como en referencia al tipo de actividades que promueven.
El “capitalista” sería aquel que tiene un capital “político” y está dispuesto a invertirlo en ciertas ideas y propuestas.
Este podría ser también el caso de algunos políticos que tienen éxito electoral y luego “invierten” ese capital en un
cierto programa de gobierno, que es necesariamente el propio o algo en lo que no hubieran pensado mucho, pero
perciben que es el camino a seguir. Tomemos, por ejemplo, el caso de Alberto Fujimori en Perú. Logró tener u n capital
importante, a punto que triunfó en las elecciones, pero no por ello tenía una visión clara sobre cómo salir de la profunda
crisis económica en la que se encontraba ese país. Aun así tuvo la perspicacia de elegir un equipo de colaboradores y
un rumbo económico de reformas de mercado que terminaron resolviendo la crisis e impulsando cambios que se han
sostenido hasta hoy, incluso por otros gobiernos.
Uno de los elementos fundamentales es, por supuesto, el entorno institucional que influye en la exis tencia de
oportunidades para el cambio 158. Baumol (1990, p. 893) señala que la proporción de emprendedores que se dedicarán
a tareas productivas o a la búsqueda de rentas, e incluso al crimen organizado, variará según el marco de incentivos
que la sociedad ofrezca159. Esto significa que el tipo de actividades que el emprendedor intentará desarrollar dependerá
de los incentivos brindados por la estructura institucional. Si la misma promueve la búsqueda de rentas, predominarán
los emprendedores lobistas que buscan privilegios para sí mismos o para sus clientes. Pero veamos un problema que
se presenta en relación con este argumento: si la estructura institucional determina el tipo de actividad emprendedora,
¿cómo habrá un emprendedor institucional intentando cambiar precisamente esas normas? Baumol no da una respuesta
a esta pregunta160.
El emprendedor de “políticas” o de “ideas”, como fueron clasificados antes, no necesariamente tiene que ser el
que lleve adelante las reformas. Se requieren de todas formas las funciones del capitalista y del gerente, ya que todo
esfuerzo en la elaboración de propuestas ha de ser financiado por alguien y su promoción demanda una actividad
gerencial. Por cierto, igual que en el mercado, estas funciones pueden coincidir en una sola persona o estar separadas.
Puede un inversor estar financiando un centro de investigaciones, investigadores elaborando las propuestas de
reformas y un gerente promoviéndolas. El emprendedor “político” es el que compite para lograr el control del Estado,
que le permita llevar adelante algún programa de acción.
¿Cuáles son las ganancias que motivan a los emprendedores institucionales? Pueden ser tanto monetarias como
no monetarias. En el caso de las segundas, es básicamente la satisfacción de llevar adelante una propuesta para alcanzar
un tipo de sociedad o mejorar la existente de alguna forma que se entiende generará una mejor calidad de vida y
conseguir que la estructura social concuerde con ciertos valores; en el caso de las monetarias, pueden ser tanto ventajas
económicas para ciertos sectores como ventajas personales. Las grandes inversiones que se realizan en campañas
electorales sugieren que estas últimas han llegado a ser importantes (Holcombe 2002, p. 155).
Algunas teorías tratan de explicar las motivaciones que movilizarían a estos emprendedores a buscar cambios en
las regulaciones161:
La teoría de la “casilla de peaje”, según la cual los cambios en las regulaciones son impulsados por funcionarios
políticos y gubernamentales de tal forma que puedan mejorar sus posibilidades de obtener rentas.
La tradicional teoría del “interés público”, de Pigou, según la cual el funcionario busca promover el bien general
y resolver problemas y fallas de mercado.
La teoría del “interés particular”, desarrollada sobre todo por economistas de Chicago (Stigler, Pelztman, Becker),
según la cual ciertos sectores promoverán cambios regulatorios que restrinjan la competencia, aunque incluso
pueden favorecer la desregulación si los costos de las regulaciones son muy elevados.
La teoría del “giro súbito”, asociada al gurú del management Edward Deming, según la cual los emprendedores
políticos reaccionan ante cualquier crisis proponiendo el camino opuesto al que se siguiera antes. Si la
regulación es restrictiva antes de la crisis, propondrían desregular, y, por el contrario, propondría regular, si
158
. Schumpeter lo menciona en (2000, p. 225).
159
. “ … mientras la oferta total de emprendedores varía según la sociedad, la contribución productiva de las actividades empresariales varía mucho más debido a su
asignación entre actividades productivas tales como la innovación y otras principalmente improductivas como la búsqueda de rentas o el crimen organizado. Esta
asignación está fuertemente influenciada por las recompensas relativas que la sociedad ofrece a estas actividades”. Henrekson (2005) cuestiona este punto
señalando que el marco institucional también determina la oferta total de emprendedores.
160
. “ Esto sugiere que es necesario considerar el proceso por el que esas normas son modificadas en la práctica, pero creo que res puestas a esta cuestión más restrictiva
están en buena medida más allá de la capacidad de los histo riadores, sociólogos y antropólogos. Uno solo necesita revisar la debatida literatura sobre las
influencias que llevaron al renacimiento del comercio a fines de la temprana Edad Media para ver cuán lejos estamos de nada q ue se parezca a una respuesta.
Las influencias exógenas tales como invasiones externas o cambios climáticos inesperados pueden claramente jugar un papel, como t ambién desarrollos en la
economía. P ero la observación más interesante para nuestros propósitos es el hecho que es fácil pensar en medidas que pueden cambiar estas normas rápida y
profundamente”. (Baumol 1990, p. 917).
161
. Resumidas en Méndez S. (2011), p. 5.
fuera escasa. Sugiere que estos actores no tienen mayor idea de lo que sería una política adecuada a la
circunstancia y simplemente reaccionan de esta forma.
CRISIS Y CAM BIO

La estructura institucional no solamente determina la cantidad y el tipo de emprendedores institucionales, sino que
también influye mucho en las posibilidades que esos emprendedores tienen de ver implementados los cambios que
han propuesto. Algunos autores (Schellenbach 2007; Wohlgemuth 2008) sostienen que distintas circunstancias
restringen las posibilidades de cambio, entre las que destacan:
el sistema institucional de división de poder, pesos y contrapesos de las democracias modernas que demanda altos
niveles de consenso y, por lo tanto, vuelve poco probable el éxito de propuestas osadas de cambio;
los niveles de consenso en las visiones generales del entorno social;
las barreras al ingreso de competidores en el mercado político.
En el primer caso, el cambio institucional es más complejo por la existencia de numerosos actores con poder de veto a las
iniciativas propuestas. En la segunda, esos modelos mentales compartidos dificultan el cambio ya que esas propuestas o
atacan y debilitan el statu quo o requieren elevados niveles de aceptación para avanzar. Si esto es así —y como vimos en
los gráficos del capítulo 4 en relación con la unanimidad y la cantidad de individuos necesaria para tomar una decisión
política— solamente aquellas propuestas que logran un alto consenso tienen posibilidad de éxito.
Una crisis sacude los modelos mentales predominantes, porque muestra que algo en ellos estaba fallando;
muestra que el statu quo es insostenible; demanda abrir la mente a nuevas interpretaciones y explicaciones. Esto es
lo que hace más fácil el cambio en esas circunstancias. Una crisis genera incertidumbre entre un número de
personas, que demandan una información que permita recuperar la confianza en el funcionamiento de las
instituciones vigentes o nuevas propuestas. Cuando el número de individuos desencantados es muy grande y difícil
generar esa información, se necesita un “shock de confianza”. No existe una forma específica de producir ese shock,
pero lo cierto es que tiene que ser suficientemente poderoso para cambiar las expectativas de la gente, y seguramente
deberá ser más poderoso cuanto más profunda y avanzada sea la crisis. Puede ser desde un simple anuncio, un gesto
político, una devaluación, una liberación de precios o el cambio de un ministro hasta la salida misma de un gobierno.
De ahí que el emprendedor institucional es el que está “alerta” ante el surgimiento de esa necesidad de un “ shock
de confianza” y que tenga en su carpeta la “innovación” que lo generaría.
La crisis, además, da lugar a una situación propicia al cambio, porque puede derrumbar los intereses creados que
lo impedían, o también puede debilitarlos y llegar los interesados a comprender que sus privilegios ya no significan
mucho en esa situación. Un ejemplo del primer caso es el resultado posterior a ciertas guerras: Alemania y Japón,
derrotadas en la Segunda Guerra Mundial, crecieron en los años de posguerra en tasas superiores a los de los
vencedores en el conflicto. La razón podría encontrarse en que, aunque se destruyera su infraestructura, se habían
destruido los grupos de presión e interés, cuyos privilegios constituían trabas al crecimiento económico. En el segundo
caso, puede ser que la generalización de los privilegios acelere la crisis y cuando esta llega pierden su valor: gozar de
una protección arancelaria es un privilegio, si uno la posee, pero no los demás, en particular los insumos que se
necesitan; si todos gozan de esa protección, no hay tanta resistencia al cambio ni a la apertura para mantenerlos.
Por supuesto que una crisis no garantiza que se termine generando un cambio, y menos aún de que este sea
positivo, tanto en el corto como en el largo plazo, pero las oportunidades de cambio son mayores, distintas propuestas
competirán entre sí y será adoptada aquella que logre un nuevo consenso, como se mostró en los gráficos anteriores.
El emprendedor institucional, sea político de políticas o de ideas, entiende, en el sentido de Kirzner, que las
condiciones han cambiado y debido a esto se abre una oportunidad para sus prop uestas.
Pero si bien la existencia de una crisis facilita el cambio, ya que los mismos ciudadanos lo están pidiendo, esto no
define la dirección de ese cambio. Todo dependerá de la interpretación que se haga del origen de la crisis y sus causas,
y, por lo tanto, sus remedios, como se analizó en referencia al caso argentino y la crisis del 2001/2002.
Esto ha llevado a algunos emprendedores institucionales, políticos o intelectuales, a desear que una crisis ocurra,
para que surjan oportunidades para sus propuestas. No obstante, no solamente la dirección de ese cambio no está
garantizada, como se dijo antes, sino que la crisis puede ser un costo muy alto y la propuesta triunfante puede no ser
ninguna panacea.
RESISTENCIA AL CAM BIO

Cuando analizamos los problemas de incentivos e información que hacen posible el éxito de las iniciativas de los
lobbys, señalamos que el problema se debe a que los beneficios están concentrados y los costos dispersos. Esto hace
que los que esperan recibir un privilegio estén, en primer lugar, muy bien informados del tema en cuestión y de los
procedimientos para obtenerlo, mientras que el votante en general está poco motivado para estarlo. El primero tiene
un incentivo fuerte, ya que el privilegio suele ser económicamente muy rentable. El segundo enfrenta un costo
relativamente menor cuando se analiza un privilegio en forma separada, aunque, por supuesto, después tenga que
cargar con el alto costo del conjunto de privilegios que cada grupo de interés ha conseguido.
Esta “ley” económica se revierte en el caso de que se promueva un cambio para eliminar o reducir esos privilegios.
En este caso, los costos pasan a estar concentrados y los beneficios dispersos, lo que explica el alto grado de interés y
movilización del sector afectado ante la posibilidad de que este cambio se produzca, y una mayor pasividad del lado de
los potenciales favorecidos.
Pongamos un ejemplo. En muchos países los maestros del sector público han obtenido una serie de privilegios
entre los cuales se encuentra la posibilidad de solicitar distinto tipo de licencias, lo que lleva en muchos casos a que
muchos de ellos no estén trabajando sino haciendo uso de alguna de ellas. Terminan siendo necesarios varios maestros
para un mismo cargo. Si un gobierno quiere reducir o eliminar estos privilegios, que no existen en otros empleos, se
enfrentará con la fuerte resistencia de los maestros que, por ser afectados directamente, estarán muy informados del
tema y dispuestos a resistir toda reforma. Los votantes en general, quienes se verían favorecidos por un sistema
educativo más eficiente y menos costoso, lo que redundaría en mejor educación para sus hijos y menor carga
impositiva en general, tienen una motivación más débil para estar informados y, al mismo tiempo, un menor incentivo
para salir en apoyo del cambio propuesto.
Esto explica por qué los “intereses creados” suelen estar muy activos impidiendo muchos cambios. El ejemplo es,
además, uno entre muchos, y tal vez no el más simpático, pero lo mismo ocurre con empresarios que ven amenazada
la protección contra las importaciones, los legisladores que resisten perder o reducir sus jubilaciones de privilegio, y
tantos otros. Como el Estado se ha convertido en la gran piñata de la cual todos buscan obtener su propio privilegio,
entonces siempre hay grupos de interés dispuestos a resistir un cambio que los afecte. Como se mencionó antes en
relación al papel de las crisis, solamente en una situación de crisis esta resistencia se reduce, porque en tales
circunstancias ya no hay ni con qué pagar esos privilegios y queda, entonces, poco por defender.
UNA INNOVACIÓN INSTITUCIONAL: LAS FREE CITIES

Un buen ejemplo de innovación institucional que se desarrolla y crece en estos momentos es la propuesta de free cities
o ciudades libres. La idea comenzó con un emprendedor institucional, Paul Romer, profesor de desarrollo económico
en la Universidad de Stanford, que la denominó charter cities. Su propuesta era permitir el origen de nuevas reglas
que permitan el progreso a partir de acuerdos que podrían realizar los países, para que una cierta región ofrezca reglas
de calidad según el modelo de Hong Kong o Singapur. En particular, en relación con el primero, Romer entendió que
hubo un acuerdo allí entre China y el Reino Unido, que dejó en manos del último el establecimiento de esas normas
en el pequeño enclave de la costa de china.
Después de la revolución maoísta, la frontera con el continente estaba cerrada y el comercio de esa pequeña ciudad
languidecía. Hasta que apareció otro notable emprendedor institucional, Sir John James Cowperthwaite. Escocés,
graduado en Cambridge, había sido designado como funcionario de menor grado en Hong Kong en 1941, pero, debido
a la guerra, no pudo llegar hasta 1945. Al poco tiempo de su llegada, se dio cuenta de que los refugiados estaban
progresando, sin ninguna sombra por parte del gobierno. Fue nombrado Secretario de Hacienda en 1961, cargo que
desempeñó durante diez años. Mantuvo la tasa sobre el impuesto a las ganancias en un 15%, y u na cobertura del 100%
de reservas en libras esterlinas para la moneda local, algo que nunca hizo público. Incluso rechazó elaborar estadísticas
“por miedo a que luego se quisiera hacer algo con ellas”.
Reformó el servicio civil y lo volvió mucho más eficiente, limitándolo a unas pocas tareas. Hong Kong se volvió
un lugar atractivo para desarrollar la iniciativa empresarial; sus habitantes comenzaron a desarrollar productos, que
luego harían famoso el “made in Hong Kong”; llegó la inversión; la economía comenzó a crecer al 9% anual. El PIB
per cápita alcanzó en el 2010 la cifra de 47,130 dólares comparados con los 7,570 de China.
Romer tomó ese ejemplo para proponer algo similar en Guantánamo, sugiriendo que quedara en manos de Canadá,
o de una serie de países que fueran “accionistas”, incluyendo Cuba, y se generaran allí normas similares a las de Hong
Kong 162. Las Zonas Económicas Especiales, que comenzó a crear China en los años 80, fueron una forma de copia del
modelo de Hong Kong, y el puntapié inicial de las reformas y el crecimiento experimentado por ese país desde
entonces.
La idea fue luego profundizada como free cities por la Universidad Francisco Marroquín en Guatemala, y terminó
convirtiéndose en una ley en la vecina Honduras. El futuro dirá cómo se desarrolla esta idea, pero ya tiene una larga
e interesante tradición. La ciudad de Lübeck, puerto alemán en el Báltico, fue fundada formalmente en 1143 por
Adolfo II, aunque durante varios siglos antes no pasó de ser un pequeño poblado. Tuvo que ceder la ciudad a Enrique
el León, en 1158. Enrique limpió la zona de quienes la devastaban de tanto en tanto y diseño una “carta” de derechos,
se eliminaron pesados impuestos, aranceles y regulaciones, se prometió tratamiento justo bajo la ley y una acuñación
de moneda independiente (Mallaby 2010). Tras la muerte de Enrique, fue por unos años una ciudad imperial, y
Barbarroja le permitió designar un Consejo que, formado principalmente por comerciantes, perduró hasta el siglo
XIX. En 1226, el emperador Federico II le otorgó el estatus de “Ciudad Libre”. Desde entonces atrajo a numerosos
comerciantes y se convirtió en un importante centro comercial. Hoy es considerada como la “Reina de la Liga
Hanseática”, formada por un grupo de ciudades-puertos cercanos, que adoptaron una estructura de reglas similar163.
RESUMEN
Las instituciones cambian evolutivamente, pero ello no significa que lo hagan espontáneamente, en el sentido de que
“nadie haga nada”. Hay actores que impulsan esos cambios, a los que llamamos “emprendedores in stitucionales”. La
economía neoclásica tradicional, con su énfasis en una conducta maximizadora, en términos monetarios, del individuo,
no logra captar esta función, ya que no se explica cómo un emprendedor realizaría los esfuerzos para promover su
propuesta de cambio, si luego no puede hacerse de parte de los beneficios que estos cambios brindan a otros. En tal
sentido, tendría un incentivo para ser free rider y de esa forma nadie se dedicaría a esa actividad. ¿Cómo se produce
el cambio entonces, desde esta perspectiva? Pues el análisis no ha hecho mayor referencia a eso y se ha limitado a
considerar que simplemente ocurre. Además, una visión basada en el concepto de equilibrio no deja lugar para la
figura del emprendedor.
162
. Se puede ver la Conferencia TED de Paul Romer sobre el tema en: http://blog.ted.com/2009/08/05/a_radical_idea/.
163
. “ Tal vez la única cosa más remarcable que la riqueza de Lübeck fue la influencia de su carta. A medida que se extendieron las rutas comerciales, florecieron
nuevas ciudades sobre la costa báltica, y en lugar de desarrollar un código legal de nuevo, la nueva olead a de ciudades copiaron la carta de Lübeck, importando
sus libertades políticas y económicas. Los primeros imitadores incluyeron ciudades cercanas como Rostock y Danzig, pero la ca rta fue eventualmente adoptada
en lugares tan lejanos como Riga y Tallinn, las capitales de las modernas Letonia y Estonia. El mundo medieval había hallado una fórmula para crear orden del
caos y prosperidad del atraso. Lübeck finalmente se convirtió en la sede la Liga Hanseática, una alianza económica de 200 ciu dades que duró casi medio
milenio”. (Mallaby 2010).
Pero si tomamos el concepto de equilibrio como una tendencia de los mercados, que se encuentran en
desequilibrio, encontramos la función empresarial destacada por los economistas austríacos y, de ahí, una explicación
para el emprendedor institucional. Existen destacados ejemplos históricos de estos emprendedores, que asumieron
grandes riesgos en pro de una idea. En principio, su beneficio era no monetario. No obstante, también pueden obtenerse
altas remuneraciones monetarias en el mercado de las ideas, lo cual promueve también su diversidad, ayudado esto
por la tecnología. Por ejemplo, nunca como ahora se han publicado tantos libros.
Esos emprendedores institucionales empujan al mercado de las ideas de un lado a otro. Generalmente vemos que
la población se agrupa en un determinado consenso, pero este suele cambiar. En ello cumplen un papel importante las
crisis: las mismas sacuden las visiones aceptadas y abren la puerta a nuevas interpretaciones. En tal sentido, las crisis
facilitan los cambios, pero no aseguran su dirección ni tampoco si serán beneficiosos.

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Capítulo 11
COMPETENCIA INSTITUCIONAL Y GLOBALIZACIÓN
OBJETIVOS
En los capítulos anteriores hemos visto los problemas que se presentan en el funcionamiento de los mercados y la
política, los dos mecanismos sociales con que contamos para orientar la acción social hacia la satisfacción de las
necesidades y el progreso. También señalamos que tanto aquellas como este necesitan de adecuados marcos
institucionales y que la calidad institucional es de fundamental importancia.
La ciencia política define al Estado como el “monopolio de la coerción”. El Estado monopoliza ese recurso para
que podamos dejar atrás el “estado de naturaleza” y convivir pacíficamente. La palabra monopolio implica ausencia
de competencia y esto ocurre así en un determinado territorio. De hecho, hay problemas cuando ese monopolio se
cuestiona, y puede cuestionarse tanto interna como externamente.
No obstante, la creciente movilidad de los factores de producción, trabajo, capital, tecnologías e ideas somete a
esos monopolios a una mayor competencia. Ello es resultado de lo que ahora denominamos “globalización”. En cierto
sentido, entonces, los Estados “compiten” entre sí, atrayendo o expulsando recursos, un tipo de competencia que
también existe dentro de ellos entre los distintos niveles de gobierno, sobre todo en países federales y descentralizados.
La definición de instituciones y la posibilidad de que tales instituciones entren en competencia entre sí.
La forma como esa competencia se manifiesta. Los conceptos de “voz” y “salida”.
El llamado efecto “Tiebout” —o voto con los pies— y la presión competitiva que ejerce la movilidad de recursos.
Algunas críticas que se formulan a esta competencia; el riesgo de igualar hacia abajo.
La globalización como un proceso de intensificación de la competencia institucional.
La posibilidad de medir la calidad institucional que genera una mayor capacidad de competir en el mundo
globalizado.
La selección de indicadores que nos permitan evaluar la calidad institucional de los países en relación de unos con
otros.
Un análisis respecto a lo que con cada indicador seleccionado se intenta medir.
Una explicación de las razones por las que esos aspectos son importantes para la calidad institucional de los países.
COM PETENCIA Y M ONOPOLIO

El proceso de competencia en el mercado es un proceso dinámico, que permite demostrar las preferencias de los
consumidores y la pugna de los productores por satisfacerlas. Esto genera “información”, que es transmitida mediante
el sistema de precios, guiando la asignación de recursos en el mercado hacia la satisfacción de esas preferencias. La
competencia es puesta en marcha por emprendedores que están “alerta” a la información que proviene del mercado y
dispuestos a utilizarla para desarrollar sus iniciativas. Como la información en el mercado está dispersa entre todos
sus participantes, ninguno de ellos tiene “poder” para determinar el resultado que se pueda obtener.
Esta competencia se transforma en una eficiente asignación de recursos, dado el conocimiento disponible, en la
cual son los consumidores quienes van guiando las decisiones de los productores.
No obstante, para que los mercados funcionen es necesario que exista un marco jurídico de normas que les
permitan funcionar. En términos básicos, son aquellas tres leyes fundamentales que oportunamente señaló David
Hume: la estabilidad en la posesión (derecho de propiedad), su transferencia por consentimiento (libertad
contractual) y el cumplimiento de las promesas 164.
Pero suele afirmarse que ciertos bienes no pueden ser provistos por los mercados —tienen características de lo
que suele llamarse “bienes públicos”—, que debido a la incapacidad de exclusión y a la no rivalidad en el consumo,
no serían provistos en forma voluntaria por los mercados y, por lo tanto, deben ser provistos por el Estado. Entre otros
que suelen mencionarse, se hace referencia a menudo al mismo marco jurídico institucional.
Los Estados son monopólicos por definición. Así los describe Max Weber (1919):
“ … debemos decir, sin embargo, que un Estado es una comunidad humana que (exitosamente) reclama el monopolio del uso legítimo de la
fuerza física en un cierto territorio”.
No obstante, de la misma forma que podemos afirmar que un monopolio en el mercado sería “ineficiente” en la medida
que la falta de competencia podría permitirle cobrar “precios de monopolio” por productos o servicios que serían de
cuestionable calidad, lo mismo puede suceder en el caso de un Estado. Y no solo eso: en el mercado puede darse la
situación de que en un momento determinado exista un solo oferente, que ha alcanzado esa posición por ser más
eficiente que los demás, pero no podría cobrar “precios de monopolio”, porque eso alentaría el ingreso de competidores
y el desvío de las decisiones de los consumidores hacia ellos; pero el monopolio del Estado, por ser el monopolio del
uso de la fuerza, por definición impide el ingreso de otro competidor. Cuando sucede, lo llamamos “gu erra” o
“sedición interna”.
Sin embargo, aun cuando los gobiernos son organizaciones monopólicas y no están expuestas a la competencia,
se encuentran compitiendo con otros Estados en el ámbito internacional, ya que los recursos productivos tienen
164
. “ Where possession has no stability, there must be perpetual war. Where property is not transferred by consent, there can be no commerce. Where promises arenot
observed, there can be no leagues nor alliances”. David Hume (1739-1740), “ Of the Laws of Nations”, cap. 83, sec. xi de A Treatise of Human Nature.
movilidad y cierta capacidad de decidir dónde instalarse. Incluso se daría a nivel interno un cierto grado de
competencia entre los distintos niveles de gobierno, particularmente en los Estados de carácter federal.
La competencia es un proceso, no un estado final. En ese proceso competitivo se demuestran en el mercado las
preferencias de los consumidores y se moviliza el accionar de los oferentes para satisfacerlas. Es un proceso que
genera alta creatividad e innovación.
COM PETENCIA POR EL M ONOPOLIO

No obstante, la competencia en la política es diferente de la competencia en el mercado, por el carácter monopólico
del Estado. Por ello, se trata de una competencia por el monopolio, en la cual el ganador se lleva todo por un
determinado periodo de tiempo. En el mercado pueden obtener el producto o servicio de su preferencia tanto aquellos
que compran “A”, como los que prefieren “B” o “C”. En la política, inevitablemente, todos obtendrán “A”, si es el
que ha obtenido la mayor cantidad de votos. Pero existe, por supuesto, competencia para ser el elegido.
Gordon Tullock (1965) ha sido el primero en presentar a la competencia política como algo similar a las subastas
periódicas, que se realizan para otorgar una licencia exclusiva, en particular con aquellos servicios que se c ree poseen
un monopolio natural. Hemos considerado el tema del monopolio natural en el cap. 2, y mencionamos que una de las
soluciones que se plantean, como de todas formas habrá un solo productor, es licitar ese monopolio por un determinado
plazo, lo que se sugiere para servicios como la electricidad, el agua y otros. No volveremos a considerar aquí el tema
que ya fue tratado, pero Tullock toma ese modelo y lo asemeja a la competencia política, porque habría un “monopolio
natural” en el caso del Estado y porque solamente puede haber un presidente, un gabinete y una mayoría en el
Congreso. La “licitación” periódica de ese monopolio (elecciones) permitiría limitar algunos abusos del gobierno. La
competencia en este caso no es “en el campo de juego”, sino “por el campo de juego” (Wohlgemuth 2000).
La competencia política tendría estas similitudes respecto a las licitaciones por un monopolio: se basaría en
declaraciones de promesas sobre un desempeño futuro, realizadas por potenciales productores, uno de los cuales
obtiene el derecho exclusivo de proveer ciertos bienes y servicios por un determinado periodo de tiempo.
No obstante, Wohlgemuth (2000, p. 278) señala diferencias con el modelo de la licitación, porque existen
problemas para evaluar la calidad y eficiencia de los contendientes, luego para asegurar eso una vez que hayan ganado
y para que las ofertas sean suficientemente competitivas. Estas licitaciones se vuelven muy complejas, debido a que
el futuro es incierto y el servicio que se contrata es muy complejo. Es muy difícil especificar las condiciones de lo que
se está licitando, y lo es más en el ámbito de la política, donde estamos hablando de todos los servicios del Estado, no
ya de uno solo. Los que tienen que decidir entre diferentes “paquetes” propuestos por distintos proveedores son los
votantes, y hemos visto antes los problemas existentes de racionalidad y conocimiento para tomar tales decisiones. En
el caso de las licitaciones de servicios públicos, se podría reducir la cotización simplemente a u n precio, pero esto
exige una definición casi perfecta de lo que se licita. Si esto no es así, se introducen criterios cualitativos que abren la
puerta a la manipulación del resultado por parte de los expertos llamados a seleccionar la mejor oferta, problemas
generados por la falta de conocimiento o directamente por la corrupción.
En el caso de la política, es prácticamente imposible llegar a ese “precio”. ¿Sería la tasa de un determinado
impuesto? ¿O la presión impositiva como porcentaje del PIB? Ya esta s egunda hace más difícil al votante evaluar el
impacto personal de las distintas propuestas. ¿Será mejor para mí una propuesta de 22%/PIB que otra de 18%/PIB?
¿Y cuál será la calidad del servicio que finalmente obtendré en uno u otro caso? En verdad, de “lo s servicios” ya que
estamos eligiendo por un gran paquete. Tampoco las ofertas se harán sobre un lote determinado de servicios, pues
muchos políticos prometen nuevos o eliminar otros.
La “licencia” es un contrato incompleto, y en el caso de la política no solamente sería incompleto, sino además
implícito o hasta inexistente (Wohlgemuth, 2000, p. 279). Pese a todas las connotaciones negativas que sugiere esta
ausencia de un “contrato” que comprometa al agente a cumplir con el mandato del principal, es esa misma latitud la
que permite al “emprendedor político” realizar innovaciones que los votantes ni siquiera imaginaron y que incluso no
hubieran aprobado de conocerlas. Por cierto que las mismas pueden terminar bien o mal, o esas innovaciones pueden
dirigirse a satisfacer el interés del político y no del votante.
COM PETENCIA ENTRE MONOPOLIOS

El proceso competitivo del mercado es eficiente, porque obliga a los proveedores a prestar atención a los
consumidores y a sus necesidades. Esto es así porque los primeros necesitan la aprobación voluntaria de los últimos
en un intercambio que tiene que ser mutuamente beneficioso para realizarse. En el ámbito de las acciones del Estado
eso no sucede, porque quien ofrece los servicios no requiere tal aprobación, al menos directamente. Esta
desvinculación entre prestación y pago está en la raíz del problema, y mientras exista el problema de la ineficiencia
del monopolio y el abuso de poder subsistirá.
En tal sentido, el proceso de competencia intra-, inter- y extra-jurisdiccional actúa como un mecanismo
adicional de control, ya que establece límites a lo que se puede realizar sin el consentimiento explícito de los
ciudadanos. En la medida que la movilidad de los factores ejerce presiones positivas y negativas, intro duce un
mecanismo de premios y castigos que fuerzan al gobernante a prestar atención a esos movimientos y actuar en
consecuencia.
Pero estamos hablando de monopolios territoriales, con una imperfecta (aunque creciente) movilidad por parte
de los ciudadanos y con imperfecta información respecto a los costos y beneficios provenientes de las distintas
jurisdicciones, debido a la ausencia de precios en estos servicios. Por eso la competencia genera mejores
condiciones mientras el individuo puede trasladarse, pero, al mismo tiempo, estamos lejos del grado de competencia
que existe cuando, sin necesidad de hacerlo, puede optar entre un producto o servicio y otro. Un caso similar al
comentado sería el existente en algunos países en relación con las concesiones de s ervicios telefónicos en redes
donde existen distintos proveedores, pero cada uno de ellos con un monopolio regional: el individuo puede ejercer
su poder de opción trasladándose de una región a otra, pero no dentro de una de ellas .
No obstante, como hemos visto, ese traslado existe y se hace más intenso a medida que se reduce el tamaño de la
jurisdicción a cargo de la provisión del servicio 165. De ahí que las bondades de la descentralización vayan más allá que
el conocimiento de las condiciones específicas de tiempo y lugar, al permitir un incremento proporcional de la movilidad
y, por ende, de la competencia.
Las semanas previas a un acto electoral nos muestran una intensa actividad, que bien podríamos denominar
“competencia”: los candidatos, al menos durante ese breve periodo, compiten entre sí. ¿Es esa la única competencia
en el ámbito de la política? Después de todo, la definición de un “gobierno” es la de poseer el “monopolio” de la
coerción y la palabra monopolio sugiere todo lo opuesto a competencia.
No obstante, el análisis económico de la política ha señalado dos formas en las que la competencia “entre
gobiernos” se manifiesta. A una de ellas podríamos llamarla “competencia por comparación”: es aquella desde que la
gente observa lo que pasa en el gobierno de al lado y demanda políticamente algo similar. Para eso no hace falta que
la gente o los recursos se muevan de donde están. La otra forma de competencia es, precisamente, la que genera esa
posibilidad de trasladarse de una jurisdicción a otra.
Que los capitales pueden trasladarse resulta claro, pero ¿son también móviles otros recursos? En concreto, ¿se
traslada la gente comparando condiciones según un gobierno u otro? La respuesta es, por supuesto, afirmativa. Basta
recordar las recientes noticias sobre los africanos que querían ingresar a Europa por Ceuta y Melilla o al ocasional
balsero cubano. Suele decirse que, a nivel intergubernamental, la gente “vota con los pies”, y para tener una idea de
la calidad institucional en cada caso solo hace falta observar de dónde quiere salir la gente y a dónde quiere entrar.
165
. No obstante, Madison (2001) parece descartar o no considerar esta opción: “ Desde esta perspectiva, puede concluirse que una d emocracia pura, por la que quiero
decir una sociedad que consiste de un número pequeño de ciudadanos que se reúnen y administran el gobierno por sí mismos, no admiten cura para los males de
la facción”. “ Cuanto más pequeña la sociedad, menores probablemente serán los distintos partidos e intereses que la compongan; y cuanto menos sean éstos, más
frecuentemente habrá una mayoría de ese mismo partido, y menor será el número de individuos que componen la mayoría; y cuanto más estrechos sean los
temas más fácil será que acuerden y ejecuten sus planes de opresión”.
Los gobiernos están preocupados por esta competencia: la existente entre aquellos que pierden recursos,
precisamente porque se les escapa su “base imponible”, y aquellos que los reciben, porque, se sostiene, en un mundo
en competencia para atraerlos hay que reducir constantemente las tasas impositivas. Ahora bien, esta es una cuestión
mucho más acotada que la anterior: ¿compara la gente distintas presiones impositivas y decide mudarse de un lado a
otro cuando solamente hay diferencias en los impuestos?
Feld y Reulier (2005) han estudiado este fenómeno analizando los cantones suizos desde 1984 hasta 1999. Su
conclusión es que, efectivamente, existe una movilidad relativamente importante, inducida por la carga impositiva.
La elección de Suiza como objeto de estudio no es caprichosa, pues en ese país los cantones pueden fijar las tasas de
impuestos a los ingresos y la diferencia entre ellos es mucho más notoria que en cualquier otro país europeo. Los
cantones suizos obtienen el 50% de sus ingresos de estos impuestos y las tasas varían desde el 12% en el cantón de
Zug hasta el 28% en Ginebra.
Los autores descubren algunos hechos interesantes. La competencia existe y en el periodo analizado las tasas se
han reducido en todos los cantones. Esta competencia parece ser mucho más intensa en cantones vecinos, ya que la
gente está más dispuesta a mudarse, por ejemplo, de Zurich a Zug, pero no tanto desde Ginebra, donde las diferencias
culturales y de idioma son importantes. Ginebra compite con Vaud y la ciudad de Basilea con el condado del mismo
nombre.
Asimismo, esa competencia es mucho más intensa en el nivel de ingresos medios, que va desde 70 mil a 100 mil
francos suizos anuales. ¿Por qué? Fled y Reulier sostienen que quienes están en esa franja suelen ser profesionales
jóvenes a quienes hay que atraer. Ya después tendrán ingresos mayores, pero también menor movilidad, por cuestiones
de familia: hijos, colegios, amistades. Con más ingresos y menor movilidad, y a se puede subir la tasa.
LA “SALIDA” Y LA “VOZ ”
El análisis de los conceptos de “salida” y “voz” fue desarrollado en el trabajo seminal de Albert Hirschman (1970).
Este autor señala que hasta ese momento la ciencia económica había concentrado su análisis en el mecanismo de
“salida”, que promueve la eficiencia del mercado, interpretando tal salida como la decisión del consumidor de dejar
de lado un determinado producto o servicio, cuando su calidad no le satisface o también cuando ciertas personas
abandonan una firma. Como resultado de esto, los ingresos de la firma caen, se reducen sus clientes o miembros, y
los administradores se ven obligados a buscar formas de corregir las fallas que hayan ocasionado esta deserción.
Por otro lado, la ciencia política se ha concentrado en el mecanismo de “voz”; es decir, de la forma en que los
individuos, como ciudadanos, expresan su aprobación de determinadas políticas o descontento con ellas, y proceden a
elegir a sus representantes. Esto incluye desde las elecciones, pasando por manifestaciones públicas en las calles, hasta
cartas de los lectores en los diarios.
No obstante, señala Hirschman, ambos mecanismos están vigentes tanto en uno como en otro campo: la “voz”
está presente en el mercado, cuando los clientes o miembros manifiestan directamente a los administradores su
insatisfacción por la calidad de los productos y servicios, y la “salida” lo está en el ámbito de las decisiones políticas,
cuando los ciudadanos, mediante su movilidad, se desplazan desde aquellas jurisdicciones que ofrecen servicios de
baja calidad o costos hacia otras con mejor oferta.
De hecho, las empresas hacen grandes esfuerzos para conocer qué es lo que opinan los consumidores, porque, en
definitiva, esa opinión se traduce luego en una “reputación”, y en el prestigio de una marca, un valor intangible, pero
cada vez más importante en el mundo moderno.
Por otro lado, la existencia de miles de refugiados señala tanto una “opinión” sobre la calidad institucional del
Estado que se ha abandonado, como la de aquel en que se ha buscado refugio. Este mecanismo de “salida” refleja una
opinión tan fuerte como la más poderosa “voz”.
Cuando compiten países o niveles similares de gobierno, la competencia se denomina “horizontal”. Pierre
Salmon (2005) analiza este fenómeno y, en particular, los distintos tipos de competencia que se presentan a este
nivel. Son principalmente dos: el primero se relaciona con la movilidad de los recursos, que pueden ser tanto
personas que se van o quieren ingresar (los balseros cubanos son un ejemplo extremo de “salida”, los mejicanos
que atraviesan la frontera a Estados Unidos clandestinamente son otro de “entrada”). ¿Acaso no están demostrando
una preferencia con su forma de actuar? A veces no se movilizan las personas, sino sus capitales, en particular el
capital financiero, que es fácilmente transferible de una jurisdicción a otra: el éxodo de capital de muchos países
con pesadas cargas burocráticas e impositivas es un ejemplo de ello. El atractivo que presenta Suiza es una
demostración de su superioridad en cuanto a la protección de las inversiones se refiere. También se refiere este
fenómeno al destino de las inversiones internacionales, que en su gran mayoría se realizan entre países
desarrollados. Por último, hay una forma de movilización que no implica trasladarse a otra jurisdicción, sino
simplemente sumergirse en la economía informal; esto es, “salir” del esquema regulatorio vigente para
desempeñarse en otro. El fenómeno se extiende también a la elección de una determinada moneda, por ejemplo.
Esta movilidad sujeta las jurisdicciones a un proceso de competencia, ya que aquellos pa íses o jurisdicciones
que no logran ofrecer los marcos institucionales adecuados pierden recursos, tanto de personas como de capitales.
El segundo mecanismo se refiere más a la “voz” y se trata de la competencia que el autor llama “de comparación”,
como es la que se establece cuando los habitantes de un determinado país o jurisdicción conocen las condiciones
vigentes en otra y demandan, por lo tanto, algo similar a sus propios representantes. Así, por ejemplo, los medios
y algunos viajes permitieron observar a muchos habitantes de los ex países socialistas las condiciones de vida en
Occidente y sus demandas terminaron derribando todo el sistema.
Ahora bien, Salmon dice que en general las empresas y el capital responden principalmente con la movilidad,
mientras que los trabajadores y los consumidores responden fundamentalmente con el voto. El problema serio para la
política surge cuando esas dos formas de competencia brindan incentivos contradictorios. Puede ser cuando las
empresas quieren menos impuestos y cargas, y los votantes piden más gasto y transferencias del Estado. O cuando los
consumidores demandan una mayor variedad de productos y más poder adquisitivo, y las empresas más protección
arancelaria. O cuando se quieren más puestos de trabajo, pero se ataca a las empresas.
VOZ Y SALIDA Y EL EFECTO TIEBOUT

La economía de mercado es altamente eficiente cuando sus participantes pueden iniciar o terminar relaciones de
producción e intercambio entre sí. En otros términos, pueden “entrar” o “salir” de esas relaciones. Si un determinado
bien o servicio ofrecido por un productor es considerado “peor” en comparación con otros producidos por otros
productores, el consumidor simplemente ejerce su opción de “salida” y elige alguno de los otros proveedores.
Este mecanismo de la competencia, que traslada ganancias a quienes mejor satisfacen las necesidades de los
consumidores, garantiza la existencia de los bienes y servicios deseados, y los recursos hacia ese tipo de producción
son atraídos por los mayores niveles de ganancia. Los productores se sienten presionados siempre por la
competencia para lograr ser más eficientes. Esta es básicamente la lógica del mercado como la desarrolló Adam
Smith.
Este enfoque fue ampliado por primera vez por Charles Tiebout (1956) al análisis de la eficiencia de los gobiernos
locales, asimilando el consumidor al votante, que de la misma forma que, de acuerdo con sus necesidades, elige en el
mercado el que considera mejor bien o servicio, elige también la comunidad “que mejor satisface sus preferencias por
bienes públicos” (p. 183). Según Tiebout, a nivel del gobierno central, las preferencias del consumidor-votante están
dadas y el gobierno trata de ajustarse a ellas; mientras que, en el ámbito de los gobiernos locales, estos tienen sus
ingresos y gastos más o menos fijados y el consumidor-votante se traslada al gobierno local que mejor satisfaga su
juego de preferencias. Cuanto mayor sea el número de comunidades y mayor la diferencia entre ellas, más se acercará
el consumidor a su posición preferida, como sucede en el mercado.
Pero el mismo argumento de Tiebout puede extenderse a la competencia entre distintos estados “nacionales”, en la
medida que la migración y el flujo de capitales, ideas y tecnologías sean posibles. Los gobiernos centrales estarían,
entonces, sujetos también a la competencia de otros gobiernos nacionales en la provisión de servicios, algo que las
corrientes migratorias parecen confirmar.
Así, la opción de “salida” reemplaza a la prueba del mercado de la preferencia para comprar un determinado bien
o servicio, lo que garantiza entonces que cada localidad tendría el sistema de ingresos y gastos que refleja los deseos
de sus residentes (p. 185). Es decir: como el mercado alcanza la “eficiencia”, la competencia entre gobiernos locales
también la alcanza a ese nivel de gobierno. Tiebout parafrasea a Samuelson diciendo que “cada individuo, tratando,
como comprador competitivo, de alcanzar los mayores niveles de indiferencia, dados precios e impuestos, será guiado
como por una mano invisible a la gran solución del óptimo social”.
Los autores de la Escuela de la Elección Pública (public choice) o la “economía política constitucional”, que ya
hemos visto, no suponen el carácter benevolente del gobierno y presentan el mismo argumento de Tiebout, pero con un
enfoque diferente. Según ellos, la lógica del análisis de Adam Smith es la misma que la de los Papeles Federalistas. En
ambos casos contienen el supuesto de que los individuos, incluyendo a los funcionarios del gobierno, actúan en pos de
su propio interés y tratarán de utilizar el poder gubernamental en ese sentido, a no ser que se vean restringidos por la
posibilidad de que la gente pueda buscar protección, o preferir a otros funcionarios de otros niveles o regiones.
Así, distintos autores166 destacan que, dada la posibilidad que ofrece la opción de “salida”, el proceso de
competencia entre los gobiernos locales limitaría las posibilidades de tales gobiernos de abusar de sus ciudadanos y
empresas. Y destaca Buchanan que no es necesario que esa opción sea ejercida por una gran parte de la población,
sino que los efectos se sentirían igual con que una proporción relativamente pequeña lo hiciera. Incluso los ciudadanos
y empresas que nunca considerarían trasladarse serían protegidos por la reconocida existencia de aquellos que
marginalmente están dispuestos a hacerlo. En este sentido, el federalismo y la descentralización servirían para limitar
las posibilidades de abuso e ineficiencia, tanto del gobierno federal como de los gobiernos locales: del primero, porque
los recursos se encuentran repartidos entre distintos niveles de gobierno; de los segundos, porque existe la posibilidad
de movilizarse.
Buchanan señala, además, que incluso si los ciudadanos y las empresas no están dispuestos a ejercer la opción de
“salida”, la existencia de pequeñas unidades de jurisdicción gubernamental mejora la otra opción, la de “voz”: es decir
expresar su opinión mediante los mecanismos democráticos de gobierno, ya que un voto resulta más decisivo en un
electorado de cien que en uno de mil o de un millón. Además, es más fácil organizar un pequeño grupo —que puede
resultar en una coalición ganadora— en una jurisdicción pequeña.
Y aunque no se utilizara la opción de “salida”, existiría la de “salida virtual”, que es la observación de cómo se
manejan las cosas en otras jurisdicciones y los efectos que esto pueda tener en el proceso político interno. Por ejemplo,
en la caída del socialismo, si bien la salida de ciudadanos fue importante, especialmente en el caso de Alemania, la
observación de las economías, la cultura y la política en los países occidentales por los ciudadanos de Europa Central y
Oriental cumplió un papel destacado en las revoluciones de 1989-1991.
Por otro lado, la “salida” no tendría que ser necesariamente física; no requeriría el traslado físico del individuo o
la empresa para garantizar la competencia. Ribstein y Kobayashi (1997) afirman que la existencia de distintos sistemas
legales en un estado federal origina una competencia potencial entre ellos, en tanto en cuanto las personas y empresas
puedan elegir la jurisdicción legal de su relación contractual. Esto es evidente en el ámbito del comercio y las finanzas
internacionales, donde las partes eligen en muchos casos la autoridad judicial a la que se someterán en caso de
disidencias con respecto al cumplimiento del contrato; pero también sucede entre Estados siendo un ejemplo de esto
el establecimiento legal de las empresas en los Estados Unidos, las que eligen los estados que les otorgan mejores
sistemas legales, no siendo estos los mismos en que tales empresas tienen su sede central y sin siquiera tener
operaciones en tales estados.
INSTITUCIONES
166
. Geoffrey Brennan and James M. Buchanan ([1987] 1997), Robert L. Bish (1987), James M. Buchanan (1995/1996), Roland Vaubel (19 99).
Llamamos “instituciones” a las normas que nos permiten coordinar las acciones de los individuos en la sociedad y prever
el comportamiento de los demás167.
Tomemos como ejemplo el caso de las normas de tránsito. A todos los conductores nos conviene poder atenernos
a ciertos pactos, ya sea para conducir por la derecha o por la izquierda. Lo normal es que, cuando por alguna razón
alguna de esas normas no se cumple, se produzcan accidentes. La existencia de las mismas nos permite “coordinar”
nuestras acciones. Precisamente porque confiamos en que el conductor que viene en sentido contrario cumpla la norma
de mantenerse en su derecha (o en su izquierda, según el país), nos atrevemos a cruzarnos con él a la velocidad normal.
El cumplimiento de esta norma permite mejorar nues tro transporte, pues de otra forma deberíamos ir frenando ante la
presencia de cualquier otro vehículo, para intentar averiguar por qué lado piensa pasar su conductor.
En este caso, es importante que exista la norma, no tanto si se transita por un lado u otro. La tradición y el uso
repetido habrán dado origen a dicha convención en un país u otro, pero una vez que se haya establecido puede
resultar muy costoso cambiarla, incluso aunque no sea la más eficiente.
Es lo que se denomina “dependencia del camino” (path dependence) o dependencia de la norma, una vez que se
ha establecido y es aceptada por muchos, para la cual se han citado casos como los del tablero QWERTY de máquinas
de escribir o computadoras o la norma VHS de videocasetes 168. Desde ese punto de vista, las instituciones sociales
son el resultado de conductas regulares, no planificadas por los individuos, para hacer frente a los problemas que
afrontan. Los más conocidos códigos de normas, como el Código de Hammurabi, las Leyes de Manu, el Deuteronomio
o el Código de Justiniano son antiguas recopilaciones de normas aún existentes, resultado de la tradición.
Las instituciones, normas o convenciones pueden ser de dos tipos: formales e informales. Las informales son
aquellas que normalmente asociamos con la “cultura” y las normas éticas, y que se trasmiten de generación en
generación mediante la enseñanza y el aprendizaje 169. Su objetivo, en última instancia, sería ahorrar costos de
información en relación con las actitudes de terceros. Para que las relaciones sociales sean ordenadas, los actores
deben poder formarse expectativas con cierta probabilidad de ser correctas sobre las acciones de otros; deben también
poder comprobarlo y permitirle ajustarlas a las nuevas circunstancias. Desde este punto de vista, las instituciones son
mecanismos de comunicación por medio del cual un individuo, ajustándose a cierta norma o institución, envía
información hacia los demás para que puedan guiar las propias acciones que tengan que ver con el emisor.
Este objetivo de brindar información es similar al que Hayek atribuye al mecanismo de los precios, precisamente
una de las “instituciones” fundamentales para alcanzar una adecuada coordinación de acciones dirigidas a resolver los
167
. “ Las costumbres y prácticas dan origen a expectativas, que a su vez guían las acciones de la gente, por lo que esas prácticas que la gente espera observar es lo que,
a menudo, se reconoce como ley. La autoridad de (o el apoyo a) un sistema legal deriva en última instancia de un sentimiento de que es “ correcto” debido a que
verifica las expectativas. Desde esta perspectiva de la autoridad resulta claro que los acuerdos recíprocos son la fuente básica de reconocimiento del deber de
obedecer la ley...”. Benson (1989).
Algunos autores sostienen que las instituciones surgen para complementar la tarea de mecanismos como la reputación. En particular, Milgrom, North y
Weingast (1990) sostienen que en una comunidad numerosa y extendida sería muy costoso mantener informados a todos sobre las a cciones que dan como
resultado una determinada reputación, por lo que se desarrolló el sistema de jueces para promover la resolución de disputas y proporcionar la información
estrictamente necesaria para permitir que el mecanismo de la reputación funcione adecuadamente.
P aul R. Milgrom, Douglass C. North and Barry Weingast (1990): “ ... nuestro principal argumento de que las instituciones surgen a veces para que los
mecanismos de la reputación sean más efectivos comunicando información parece fuera de disputa. La Mishipora, descrita en el Talmud hebreo, según la cual
aquellos que no cumplían sus promesas eran castigados con la denuncia pública; el uso del “ clamor y grito” para identificar a los tramposos en la Inglaterra
medieval; la famosa “ Scarlet Letter” descrita en la obra de Hawthorne y los cepos y latigazos públicos en la Nueva Inglaterra del siglo XVII, que eran utilizados
a veces para castigar a comerciantes locales descarriados, son todos ejemplos de instituciones y prácticas cuyo objetivo principal es proveer información a la
comunidad sobre los que han violado las normas”.
168
. Witt Ulrich, (1994), p. 546: “ La coordinación de las actividades económicas individuales en los mercados puede, a veces, resultar irreversible debido a las
tendencias auto-reforzantes asociadas con ‘ externalidades de red’, ‘aprendizaje con el uso’ y otras instancias que dan origen a retornos crecientes por la adopción
y aplicación de una solución o estándar entre varios distintos que compiten entre sí. Los retornos crecientes pueden entonces ‘encerrar’ el desarrollo de tal forma
que otras decisiones de adopción y aplicación van a favorecer la misma solución o estándar, aun si no resulta ser la más efectiva. El fund amento de este
fenómeno es la multiplicidad de posibles soluciones tecnológicas, y los retornos crecientes de su adopción y aplicación que inducen la interdependencia entre las
decisiones de los agentes. Esto significa que, en lugar de un único equilibrio de coordinación que supuestamente existiría bajo los supuestos neoclásicos, la
tecnología implica aquí una multiplicidad de equilib rios mutuamente excluyentes o, para denotar el carácter dinámico del problema, atractores. El fenómeno es
bastante típico de la clase de problemas que surgen de la dinámica no-lineal. Implica ‘path dependency’, un rasgo importante de la evolución”.
169
. North (1993, p. 66): “ La diferencia entre limitaciones informales y formales es de grado. Imaginemos un continuum de tabúes, costumbres y tradiciones en un
extremo y en otro, constituciones escritas. La marcha, larga y dispareja, de tradiciones y costumbres no escritas a leyes escritas ha sido unidimensional conforme
nos hemos movido de sociedades menos complejas a más complejas, y está claramente relacionada con la creciente especialización y división del trabajo
asociada con sociedades más complejas”.
problemas que la escasez genera170. Hayek señala entre otras instituciones que son el resultado de la acción espontánea
evolutiva nada menos que al lenguaje, la moneda, el derecho de propiedad, el comercio, la lex mercatoria que rige los
intercambios internacionales y la misma common law.
CRÍTICAS A LA COM PETENCIA INTERJURISDICCIONAL

Existe una visión negativa del proceso de competencia interjurisdiccional, sosteniendo que lleva a una “carrera hacia
el fondo”, reduciendo los servicios gubernamentales a niveles inferiores de los que serían preferidos po r los
ciudadanos. Las necesarias acciones competitivas de algunos gobiernos generarían “externalidades”, ya que una
determinada jurisdicción podría mejorar el bienestar de sus ciudadanos por medio de la competencia fiscal, reduciendo
impuestos y atrayendo recursos, que serían perdidos por otras jurisdicciones, cuyos ciudadanos verían su bienestar
reducido. (Zodrow y Mieszkowski 1986; Wilson 1986).
Si un gobierno no estuviera expuesto a este tipo de competencia, se afirma, elevaría sus impuestos hasta un punto
en que la provisión de bienes públicos fuera óptima. En estos modelos, basados en la teoría de la provisión eficiente
de bienes públicos, de Paul Samuelson, se afirma que, en ausencia de competencia, el gasto público llegaría hasta el
punto en que el beneficio marginal de una unidad de gasto adicional se igualaría con el costo marginal de proveerla.
La existencia de competencia interjurisdiccional distorsionaría este equilibrio, ya que no se trataría solamente de
considerar el costo directo de una unidad de gasto adicional, sino también el costo indirecto que resulta de la salida de
recursos hacia otras jurisdicciones. Esto daría como resultado un equilibrio “subóptimo”.
El gobierno que iniciara una política “competitiva” atraería recursos y mejoraría la situación de sus ciudadanos, a
expensas de los otros. Pero este equilibrio no sería estable, ya que es de esperar la respuesta competitiva por parte de
otros en una carrera que lleva a la reducción generalizada de programas públicos valiosos. Considerado e l mundo en
su conjunto, nos encontraríamos en una situación en que el gasto público es subóptimo, pues quedarían relegados
programas cuyo beneficio marginal (BM) es superior a su costo marginal (CM).
Se deriva de este análisis la necesidad de “armonización” de las políticas regulatorias y fiscales, en particular de
reglamentaciones sobre el funcionamiento de los mercados (de productos laborales) y de tasas impositivas.
No obstante, estas teorías han sido a su vez discutidas:
En ellas la cantidad de capital global es considerada fija —lo que un país gana el otro lo pierde— y no se tiene en
cuenta la creación de riqueza que un mayor grado de ahorro e inversión generan. Se discuten los efectos de
repartir la torta y se olvidan los efectos de su crecimiento. (Teather 2005).
Se considera solamente la relación entre BM y CM para los programas de gasto público, pero no se los compara
con los BM y CM de los proyectos privados que se desarrollan a partir de los recursos que una reducción de
cargas fiscales generaría; esto es, el costo de oportunidad de los recursos en cuestión.
Tal vez la debilidad más fuerte señalada sea el supuesto de que el gasto público es perfectamente eficiente, que se
puede establecer cuál es el BM y CM “social” que maximiza las preferencias de los ciudadanos, que los
objetivos del Estado son alcanzar esa maximización, y que, por último, es capaz de hacerlo.
Es decir, ¿en qué marco institucional se supone que tal gobierno actúa? En el mundo ideal del “dictador benevolente”
podemos presumir que un gobierno destina los recursos públicos a resolver los problemas sociales más acuciantes e
imperiosos, y que lo hace en forma tan eficiente que genera más beneficios que los costos de oportunidad de esos
170
. “ Las diversas formas en que este conocimiento sobre el cual las personas basan sus planes les es comunicado, es el problema c rucial para cualquier teoría que
explique el proceso económico. El problema de decidir cuál es la mejor manera de utilizar el conocimiento que inicialmente se encuentra disperso entre toda la
gente es, cuando menos, uno de los principales problemas de la política económica o, lo que es lo mismo, del intento de diseñ ar un sistema económico eficiente”.
“ Debemos ver el sistema de precios como un mecanismo para comunicar información si deseamos comprender su verdadera función...”.
“ [El sistema de precios] tiene el doble infortunio de no ser producto de la deliberación humana y de que las personas que se guían por él generalmente no
saben por qué son inducidos a hacer lo que hacen. Pero aquellos que exigen ‘dirección consciente’ y quienes no pueden creer que alg o que ha evolucionado sin
acciones conscientes (y aun sin que los comprendamos), puede resolver problemas que no podemos resolver conscientemente deben recordar esto: el problema
consiste precisamente en cómo extender nuestra utilización de recursos más allá del campo del control consciente; y cómo crear incentivos para que los
individuos hagan lo que es deseable sin que ninguno tenga que decirles lo que tienen que hacer”. (Hayek 1945).
mismos fondos aplicados por quienes los han producido; pero si los gobiernos no son perfectamente benevolentes y
actúan como todo monopolista, quiere decir que el nivel de gasto público puede estar lejos de ser óptimo, o de ser
aplicado eficientemente, por lo que sujetarlos a la competencia permite controlar sus excesos y ser más eficientes de
lo que serían en ausencia de la misma. En ese lenguaje, la competencia acercaría, más que alejaría, al óptimo.
GLOBALIZACIÓN Y COM PETENCIA: UN DATO

Al margen de la opinión favorable o crítica que pueda tenerse del proceso de competencia interjurisdiccional, lo cierto
es que es un hecho, no podemos evitarlo; el país que quiera hacerlo lo hará a un muy elevado costo, permanecerá
aislado del mundo, perdiendo la oportunidad de enormes beneficios. Los problemas que pueden evitarse tienen, la
mayor parte de las veces, una causa interna, asociada a la mala calidad institucional y a una pob re gobernabilidad.
Lo que actualmente llamamos “globalización” es un fenómeno producido por la mayor movilidad de los recursos,
como resultado de los avances tecnológicos y la remoción de las barreras regulatorias que reducían tal movilidad.
Desde 1987 hasta el 2005, las exportaciones han crecido del 16 al 27% de la economía global, las inversiones
directas “externas” se han triplicado y las inversiones financieras se han quintuplicado. El número de turistas se ha
duplicado en las dos últimas décadas. Las comunicaciones internacionales han explotado: el tráfico telefónico
internacional ha crecido unos 40,000 millones de minutos en 1991 a 140,000 millones en el 2004, y los usuarios de
Internet que apenas existían ese año se acercaban a los 900 millones en el 2005.
Los consumidores tienen ahora más opciones, conocen otras posibilidades. Esto incrementa la competencia entre
los productores, lo que a la vez fomenta la creatividad, la innovación y el aumento de la productividad. Esa
competencia fuerza a los productores a buscar aquellos lugares que ofrezcan las mejores condiciones para la
producción.
La globalización, entonces, somete a los países a la competencia, y estos compiten ofreciendo “marcos
institucionales” para atraer los recursos cuya movilidad ha acelerado la globalización misma, sea tanto para atraer
recursos externos como para retener los propios. Los países que pueden ofrecer esas condiciones reciben recursos; los
que no, los expulsan (incluyendo personas, capitales, ideas, innovaciones, tecnologías).
EVALUACIÓN DE LA CALIDAD INSTITUCIONAL (CÍVICO-POLÍTICA )

Las jurisdicciones, entonces, entran en competencia debido a la movilidad de los recursos. Esa competencia no
solamente ocurre entre estados nacionales, sino también entre niveles de gobierno subnacionales, tales como estados,
provincias y, por supuesto, gobiernos locales.
¿Habrá alguna forma de evaluar esa calidad institucional y verificar cómo se hallan los distintos países en su
relación de unos a otros? El tema no es sencillo, pero intentaremos hacerlo. Para ello, seleccionamos ocho indicadores,
mediante los cuales trataremos de evaluar el funcionamiento de los dos principales mecanismos con que contamos
para coordinar nuestras acciones: los mercados y la política. Ambos forman el marco instit ucional dentro del cual nos
desempeñamos.
Vamos a buscar, entonces, cuatro indicadores que nos brinden información sobre el desempeño de cada país en
relación con las acciones cívicas y políticas, y otros cuatro que nos sirven para lo mismo en relación con el
funcionamiento de los mercados.
Hemos visto antes la importancia de una gobernabilidad que permita dirigir las acciones de los representantes hacia
la satisfacción de las necesidades y preferencias de los representados. Ahora seleccionaremos algunos indicadores que
nos permitan evaluar el desempeño relativo de cada país al respecto.
VO Z Y RENDICIÓ N DE CUENTAS
Mencionamos antes los conceptos desarrollados por Albert Hirschman sobre la forma como las personas expresan sus
preferencias, que pueden ser agrupadas en dos grandes categorías: “voz” y “salida”, siendo la primera de ellas todo
tipo de actividades por medio de las cuales los ciudadanos se expresan. Estas incluyen, por supuesto, los actos
electorales y todo tipo de consultas al electorado a través de referéndum, plebiscito, consulta popular, cabildo abierto,
reuniones, pero también la expresión por medio de actos políticos, manifestaciones, pancartas, artículos en los diarios,
opiniones en los medios periodísticos, cartas de lectores y una numerosa cantidad de acciones.
Para considerar este aspecto, tomaremos un componente de los indicadores de gobernabilidad que elabora el Banco
Mundial, con el nombre, precisamente, de “Voz y Rendición de Cuentas”. Estos indicadores cubren doscientos nueve
países del mundo y se publican cada dos años. Se construyen tomando en cuenta cientos de variables obtenidas en treinta
y siete fuentes de datos distintas, elaboradas por treinta y una instituciones (Kaufmann et al 2008).
En este indicador se evalúan, entre otros, los siguientes aspectos:
¿En qué medida el Estado y/o los grupos aliados con él reprimen a los ciudadanos?
¿En qué medida se aplican medidas no aceptadas internacionalmente, para cumplir con las funciones de velar por
la seguridad interna?
Respeto a los derechos humanos, a la libertad de asociación, de religión, de reunión, de participación política.
Derechos políticos: elecciones libres y honestas, respeto a las minorías, representatividad legislativa.
Rendimiento de cuentas por los gobernantes en relación con su gestión.
Libertad de traslado y desplazamiento, tanto internamente como hacia el exterior.
Participación de los militares en la política.
Representatividad del sistema político. Estabilidad política.
Confianza de los ciudadanos en el parlamento, el funcionamiento de la democracia y la legislación.
Todos estos aspectos se relacionan con los derechos “políticos” desarrollados básicamente en Occidente desde la
Grecia ateniense, y especialmente en su versión más moderna y actual desde la Carta Magna, firmada por Juan sin
Tierra, en Inglaterra, el 15 de junio de 1215, origen de los parlamentos modernos. Este documento fundacional de los
derechos individuales modernos es también una clara demostración de que no existe una separación lógica entre
libertades “políticas” y “económicas”: todas se refieren a la libertad de acción, sin violar derechos de terceros. De
hecho, en dicha Carta unos se encuentran a continuación de otros, sin diferencia alguna171.
Estos derechos tienen una fundamental importancia para la calidad institucional, ya que su vigencia permite limitar
el abuso de poder, brindando una respuesta a la famos a pregunta: ¿Quién custodia a los custodios? Si los ciudadanos
otorgan al Estado el monopolio de la fuerza, son cruciales los límites que se impongan a quienes ejercen el poder, de
tal forma que no lo utilicen en beneficio propio y sí en beneficio de sus representados.
Los países que ocuparon los diez primeros lugares en el 2010 son Noruega, Suecia, Holanda, Luxemburgo,
Dinamarca, Nueva Zelandia, Finlandia, Suiza, Islandia y Canadá. Los de América están en las siguientes
posiciones:
Voz y Rendición de Cuentas en América 2010
171
. P or ejemplo: “ 39) Ningún hombre libre podrá ser detenido o encarcelado o privado de sus derechos o de sus bienes, ni puesto fuera de la ley ni desterrado o
privado de su rango de cualquier otra forma, ni usaremos de la fuerza contra él ni enviaremos a otros que lo hagan, sino en virtud de sentencia judicial de sus
pares y con arreglo a la ley del reino. 40) No venderemos, denegaremos ni retrasaremos a nadie su derecho ni la justicia. 41) Todos los mercaderes podrán entrar
en Inglaterra y salir de ella sin sufrir daño y sin temor, y podrán permanecer en el reino y viajar dentro de él, por vía terrestre o acuática, para el ejercicio del
comercio, y libres de toda exacción ilegal, con arreglo a los usos antiguos y legítimos. Sin embargo, no se aplicará lo anterior en época de guerra a los
mercaderes de un territorio que esté en guerra con nosotros. Todos los mercaderes de ese territorio hallados en nuestro reino al comenzar la guerra serán
detenidos, sin que sufran daño en su persona o en sus bienes, hasta que Nos o nuestro Justicia Mayor hayamos descubierto como se trata a nuestros comerciantes
en el territorio que esté en guerra con nosotros, y si nuestros comerciantes no han sufrido perjuicio, tampoco l o sufrirán aquéllos. 42) En lo sucesivo todo hombre
podrá dejar nuestro reino y volver a él sin sufrir daño y sin temor, por tierra o por mar, si bien manteniendo su vínculo de fidelidad con Nos, excepto en época de
guerra, por un breve lapso y para el bien común del Reino. Quedarán exceptuadas de esta norma las personas que hayan sido encarceladas o puestas fuera de la
ley con arreglo a la ley del reino, las personas de territorios que estén en guerra con Nos y los mercaderes —que serán tratados del modo indicado anteriormente.
Carta Magna, traducción disponible en: http://www.der.uva.es/constitucional/verdugo/carta_magna.html .
País Posición País Posición
general general
Canadá 10 Surinam 78
Puerto Rico 19 Antigua y Barbuda 79
Saint Lucia 20 T rinidad y T obago 81
Barbados 27 Brasil 82
Bahamas 28 Guyana francesa 88
Estados Unidos 30 Argentina 90
Saint Kitts y Nevis 31 Guyana 97
St. Vincent y las 33 República Dominicana 100

Granadinas
Dominica 34 México 104
Uruguay 40 El Salvador 105
Anguilla 42 Perú 107
Aruba 43 Bolivia 109
Bermuda 44 Nicaragua 116
Costa Rica 48 Ecuador 124
Chile 49 Guatemala 126
Grenada 54 Colombia 127
Islas Caimán 62 Honduras 131
Islas Vírgenes 63 Paraguay 132
Belice 64 Venezuela 146
Jamaica 71 Haití 152
Panamá 74 Cuba 202
Martinica 76
Antillas Holandesas 77
SEGURIDAD JURÍDICA ( RULE OF LAW )

Este indicador también forma parte del conjunto “Governance Matters”, del Banco Mundial, antes citado. Se refiere
a la vigencia del derecho, pero en un sentido que va más allá del cumplimiento de la ley escrita y sancionada por los
poderes legislativos. Tiene que ver con el respeto y la protección de derechos fundamentales del ser humano y su
seguridad jurídica.
El concepto de “seguridad jurídica” no es fácil de definir. Desde la economía institucional se la define como el
resultado que obtiene un sistema legal generando un conjunto de normas formales, que permiten coordinar las
acciones de los individuos en sociedad, dando previsibilidad a sus actos (North 1993). Olivera (1965) la define a
través de cuatro componentes: a) la seguridad física; b) la regularidad y eficacia en los mecanismos de aplicación
del derecho (el sistema judicial); c) la claridad y coherencia del sistema legal; y d) la estabilidad del sistema jurídico.
Como parte del programa “Governance Matters” del Banco Mundial, se define al “rule o f law” como “la percepción
que tienen los agentes respecto a la confianza en el cumplimiento de las normas en una sociedad, y en particular la
ejecutabilidad de los contratos, los derechos de propiedad, el desempeño de la policía y los jueces, como también
la posibilidad de sufrir el crimen y la violencia” (Kaufmann et al 2008).
No es lo mismo que “estabilidad jurídica”, en el sentido de “inmutabilidad” de las normas. Esto es imposible, ya
que las normas legales cambian en forma constante. Hay un constante “flujo” de normas que reemplaza, modifica o
se agrega al “stock” de normas necesariamente existente. Siendo que la complejidad de la sociedad crece en tanto se
multiplican sus componentes y las posibilidades de interacción entre sí, podríamos suponer que existe una demanda
de normas que lleva a un stock creciente. La multiplicación de relaciones sociales aumentaría en ese caso la tarea de
los jueces, que deberían resolver cada caso por separado. La existencia de mayor número de normas formales reduciría
esos costos de adjudicación (Fon y Parisi 2007). Pero los cambios en el “derecho”, a diferencia de los cambios en la
“legislación”, se producen muy lentamente,como resultado de largos procesos evolutivos. Aunque tampoco son
inmutables, en el corto y mediano plazo parecen serlo, y generan estabilidad y previsibilidad en las acciones de los
individuos en sociedad (Hayek 2006).
Entonces, cuando hablamos de “estabilidad jurídica”, nos referimos a esa lenta evolución del orden espontáneo
del derecho, que se va produciendo a partir de nuevas normas o pautas de conducta que se generalizan y son aceptadas
voluntariamente por los individuos. Las principales categorías que analiza este indicador (nuevamente, entre muchas
otras) son:
Independencia de la justicia
Protección del derecho de propiedad
Existencia del crimen organizado y violento
Pérdidas como resultado de crímenes
Cumplimiento de los contratos gubernamentales y privados
Efectividad de la ley (respeto)
Confianza en la Suprema Corte, los jueces y la policía
Honestidad de los funcionarios judiciales y rapidez en sus decisiones
El economista Robert Barro analiza el impacto que tiene la vigencia del derecho (rule of law) en el funcionamiento
de la economía e, indirectamente, en la democracia. La metodología que utiliza es tomar el índice elaborado por
Political Risk Services, en una escala de cero a seis, y transformarla en otra de cero a uno, donde el mayor respeto a
los derechos presenta un índice de 1.0 —como en el caso de la mayoría de los países de la OCDE—, y el menor uno
de cero, en el que ningún país se encontraba en 1997, pero siendo una calificación que previamente habían recibido
países como Etiopía, Guyana, Haití, Sri Lanka, Yugoslavia y Zaire. El índice general mostraba un indicador de 0.50
en 1982, donde se mantuvo con pocos cambios hasta 1991, para luego crecer a 0.71 en 1996 y a 0.70 en 1997.
Barro concluye de su análisis de regresiones estadísticas que la evolución de los derechos electorales y los
derechos legales es en gran medida independiente. Sin embargo, la evolución de sus índices muestra una correlación
positiva en el tiempo y esto se explicaría porque el crecimiento económico tendería a hacer crecer a ambos grupos.
Pero, en verdad, el mejoramiento independiente del respeto a los derecho s legales pondría en movimiento la clase de
crecimiento de las variables económicas que lleva a una expansión de los derechos electorales. La relación sería,
entonces, la siguiente: un mejoramiento de los derechos legales promueve el crecimiento económico y esto trae
aparejado un fortalecimiento de los derechos electorales.
En el índice, elaborado por el Banco Mundial, se evalúan un total de 210 países. Los que aparecen en las primeras
diez posiciones, en cuanto a la vigencia de la ley, son ya conocidos: No ruega, Dinamarca, Austria, Islandia, Suecia,
Finlandia, Suiza, Nueva Zelandia, Luxemburgo y Canadá. Los países de América califican en las siguientes:
Seguridad Jurídica en América ( Rule of Law) 2010

general general
Canadá 10 Belice 105
Anguilla 16 Panamá 106
Estados Unidos 18 T rinidad y T obago 108
Barbados 25 Brasil 113
Chile 26 Surinam 117
Bahamas 28 Jamaica 128
Islas Caimán 30 Colombia 131
Antigua y Barbuda 37 República Dominicana 141
Aruba 39 Argentina 143
Bermuda 40 El Salvador 146
Martinica 41 México 148
Antillas Holandesas 42 Guyana 152
Islas Vírgenes 44 Perú 156
St. Vincent y las 47 Cuba 165

Granadinas
Saint Lucia 50 Nicaragua 166
Saint Kitts y Nevis 58 Honduras 167
Puerto Rico 64 Paraguay 178
Dominica 67 Guatemala 183
Guyana francesa 68 Bolivia 185
Uruguay 73 Ecuador 191
Costa Rica 79 Haití 197
Grenada 88 Venezuela 204

LIBERTAD DE PRENSA
La libre circulación y publicación de ideas es, además de un derecho humano básico, de fundamental importancia para
la calidad de las instituciones, pues se trata de la posibilidad de opinar sobre las instituciones mismas y sobre las
autoridades designadas para gestionarlas. En este sentido, la libertad de prensa es un elemento clave en el control y la
limitación del poder otorgado a los gobernantes y, como tal, el grado en que se mantenga es un factor de peso respecto
de la calidad institucional.
En el Informe sobre la Libertad de Prensa, elaborado por Freedom House, se evalúa el grado de libertad en cada
país, incluyendo prensa escrita, radio, televisión e Internet. Las calificaciones se establecen con base en tres categorías:
el entorno legal dentro del cual operan los medios de comunicación, las influencias políticas existentes sobre el
periodismo y el acceso a la información, y las presiones económicas sobre el contenido y la difusión de noticias. El
informe pone una calificación entre cero (los países más libres) y cien (los menos libres) en relación con un total de
195 países, entre los cuales 75 (39%) resultaron calificados como libres, 50 (26%) como parcialmente libres, y 69
(35%) como no libres. En términos de población, el 17% de los habitantes del mundo viven en países con libertad de
prensa, 38% en países parcialmente libres y 45% en países no libres. En América, el 46% de los países son calificados
como libres, el 48% como parcialmente libres y el 6% no libres.
Los once primeros clasificados en 2010 fueron los siguientes:
Libertad de Prensa en el Mundo – Freedom House – 2010
País Posición Calificación Estatus
Islandia 1 9 Libre
9 Libre
Finlandia 2 10 Libre
Noruega 10 Libre
Dinamarca 4 11 Libre
Suecia 11 Libre
Luxemburgo 6 12 Libre
Bélgica
Andorra 8 13 Libre
Holanda 13 Libre
Suiza 13 Libre
Las preguntas específicas que se formulan en la elaboración del índice nos muestran los elementos necesarios para
conseguir una auténtica libertad de prensa. Estas son:
Entorno legal (0-30 puntos)
¿Contienen la Constitución u otras leyes básicas provisiones destinadas a proteger la libertad de prensa
y expresión y se cumplen? (0-6 puntos).
¿Restringen el Código Penal y las leyes de seguridad o cualquier otra ley la posibilidad de informar y
castigar a los periodistas? (0-6 puntos).
¿Existen penas por difamar a los funcionarios o al Estado y se aplican? (0-3 puntos).
¿Es independiente la justicia y tratan los jueces los casos relacionados con la prensa en forma imparcial?
(0-3 puntos).
¿Existe legislación sobre la libertad de información y pueden utilizarla los periodistas? (0-2 puntos).
¿Pueden los individuos o las empresas constituir legalmente y operar medios de prensa privados, sin una
interferencia indebida? (0-4 puntos).
¿Pueden las agencias reguladoras actuar en forma libre e independiente? (0-2 puntos).
¿Hay libertad para ser periodista y practicar el periodismo, y pueden los grupos profesionales apoyar
libremente los derechos e intereses de los periodistas? (0-4 puntos).
Entorno político (0-40 puntos)

¿En qué medida las noticias y el contenido de la información están determinados por el gobierno o por
algún interés particular? (0-10 puntos).
¿Se controla el acceso a las fuentes de información oficiales o a las no oficiales? (0-2 puntos).
¿Existe la censura oficial? (0-4 puntos).
¿Se autocensuran los periodistas? (0-4 puntos).
¿Tiene la gente acceso a una cobertura de medios sólida, reflejo a su vez de diversos de puntos de vista?
(0-4 puntos).
¿Pueden los periodistas locales y los corresponsales extranjeros dar las noticias libremente? (0-6 puntos).
¿Están los medios y los periodistas sujetos a intimidaciones extralegales o a violencia física, ejercidas
por las autoridades del Estado o por cualquier otro actor? (0-10 puntos).
Entorno económico (0-30 puntos)

¿En qué medida son los medios propiedad del gobierno o están controlados por él e influye esto en la
diversidad de puntos de vista? (0-6 puntos).
¿Es transparente la propiedad privada de los medios, y se permite a los consumidores juzgar la
imparcialidad de las noticias? (0-3 puntos).
¿Está concentrada la propiedad privada de los medios e influye esto en el contenido? (0-3 puntos).
¿Hay restricciones a los medios respecto a la producción y distribución periodística? (0-4 puntos).
¿Impone el Estado costos prohibitivamente altos a los medios cuando se constituyen u operan? (0-4
puntos).
¿Tratan el Estado u otros actores de controlar a los medios exigiéndoles ciertos subsidios o la publicación
de cierto tipo de publicidad? (0-3 puntos).
¿Reciben los periodistas algún pago de fuentes privadas o públicas para condicionar el contenido de lo
que escriben o difunden? (0-3 puntos).
¿Acentúa la situación económica del país la dependencia de los medios del Estado, los partidos políticos
u otros actores influyentes para su financiamiento? (0-4 puntos).
Los países de América Latina y el Caribe se hallan en las siguientes posiciones:
Libertad de Prensa en América – Freedom House - 2010
País Posición Calificación Estatus

general
Jamaica 14 15 Libre
Saint Lucia
St. Vincent y 21 17 Libre

las Granadinas
Estados Unidos 24 18 Libre
Canadá 25 19 Libre
Barbados 19 Libre
Costa Rica 19 Libre
Saint Kitts y Nevis 19 Libre
Bahamas 32 20 Libre
Belice 33 21 Libre
Dominica 38 22 Libre
Surinam 43 23 Libre
T rinidad & T obago 23 Libre
Grenada 49 24 Libre
Uruguay 53 26 Libre
Chile 63 29 Libre
Guyana 66 30 Libre
Antigua y Barbuda 81 38 Parcialmente libre
República Dominicana 84 40 Parcialmente libre
Bolivia 89 42 Parcialmente libre

Brasil 42 Parcialmente libre
El Salvador 42 Parcialmente libre
Ecuador 92 44 Parcialmente libre

Panamá 44 Parcialmente libre
Perú 44 Parcialmente libre
Nicaragua 96 45 Parcialmente libre
Argentina 100 49 Parcialmente libre
Honduras 107 52 Parcialmente libre
Haití 106 53 Parcialmente libre
México 115 55 Parcialmente libre
Colombia 125 59 Parcialmente libre

Paraguay 59 Parcialmente libre
Guatemala 128 60 Parcialmente libre
Venezuela 160 73 No libre
Cuba 190 94 No libre
ÍNDICE DE PERCEPCIÓ N DE LA CO RRUPCIÓN

Este es el reconocido índice elaborado por Transparency International, en el que se miden las percepciones existentes
en materia de corrupción en ciento ochenta países. Se trata de una encuesta compuesta, se califica respecto al grado
en que se percibe la corrupción existente entre los funcionarios públicos y los políticos. Se basa en dieciséis encuestas
realizadas por diez instituciones diferentes. Para que un país sea incluido, debe participar al menos en tres de las
encuestas. Por esa razón, algunos países, que podrían encontrarse entre los más corruptos, no aparecen en la lista por
falta de datos, aunque están todos los de América Latina y el Caribe.
Se define a la corrupción como el abuso de cargos públicos en beneficio privado: por ejemplo, el soborno. Es este
un claro indicador de la mala calidad de las instituciones, del abuso de poder y de la falta de reglas del juego, que en
un mercado se necesitan para que funcione adecuadamente.
Puede existir también corrupción en las actividades económicas que se realizan en el mercado, pero son de
naturaleza muy diferente y existen las sanciones de tales conductas. En las actividades privadas, cuando un empleado
acepta un soborno de otra empresa, perjudica esencialmente al dueño de la empresa que lo contrata; pero cuando eso
sucede con el funcionario público, la carga recae sobre todos los ciudadanos. Además, en el mercado tiene un lugar
destacado el papel que cumple la reputación, y cualquier comerciante o empresario corrupto va a topar con el problema
de encontrar socios para una transacción comercial, a menos que sean corruptos como él, ante lo cual estaríamos ya
en presencia de delincuencia organizada, que las leyes que protegen al mercado prohíben.
Por otro lado, aunque no puede afirmarse un vínculo causal, la pobreza y la corrupción están presentes al mismo
tiempo, aunque no es el nivel de pobreza el determinante de la corrupción, sino la participación del Estado en la
economía. Cuanto más amplia es esta, mayor es la corrupción, ya que la realización de un gran número de actividades
demanda la aprobación de un cierto funcionario y este poder es la fuente de todo acto corrupto. Veamos un ejemplo:
si un funcionario tiene que otorgar su permiso para que una persona escriba un libro, se genera en forma inmediata la
posible existencia de un “precio” por la obtención de ese permiso, sobre todo cuanto más engorrosos sean los trámites
necesarios para obtenerlo. Pero si cualquiera puede escribir un libro sin tener que pedir permiso, entonces la “fuente”
de la corrupción ha desaparecido. Ya no es una cuestión de si tendremos un funcionario corrupto o uno honesto;
simplemente no es necesaria su aprobación para una actividad que cualquiera tiene derecho a realizar.
Evaluados en una escala de 1 a 10, donde la nota mayor implica menos corrupción, el Índice nos dice que los
países con menor percepción son Nueva Zelandia, Dinamarca, Singapur, Suecia, Suiza, Finlandia, Holanda, Australia,
Canadá e Islandia. Podría señalarse que estos países, con el menor nivel de corrupción, muestran al mismo tiempo un
elevado nivel de gasto público en relación con el PIB. Es correcto, pero el punto mencionado antes se refiere
principalmente al nivel de regulaciones, cuyo costo no es medido por un indicador como el PIB. De hecho, y como
veremos más adelante, esos mismos países también ocupan las primeras posiciones en los indicadores de libertad
económica.
No nos extrañan los países que aparecen en los primeros puestos. En cuanto a los de América Latina y El Caribe,
se encuentran en las siguientes posiciones:
Percepción de la Corrupción en América - 2010

País Posición Calificación Posición País Calificación
Canadá 10 8.7 El Salvador 84 3.4
Estados Unidos 19 7.5 Guatemala 84 3.4
Barbados 20 7.4 Panamá 84 3.4
Saint Lucia 22 7.0 México 89 3.3
Chile 25 6.7 República 99 3.0

Dominicana
Uruguay 25 6.7 Jamaica 99 3.0
Saint Vincent y
las Granadinas 31 6.4 Argentina 106 2.9
Dominica 34 5.9 Bolivia 120 2.7
Puerto Rico 35 5.8 Guyana 126 2.6
Costa Rica 43 5.3 Honduras 130 2.5
Cuba 61 4.4 Nicaragua 130 2.5
Brasil 75 3.7 Ecuador 146 2.2
Colombia 75 3.7 Paraguay 154 2.1
Perú 75 3.7 Venezuela 162 1.9
Surinam 75 3.7 Haití 168 1.8
T rinidad y 79 3.6
T obago
Investigadores económicos han afirmado ya que la “percepción” de corrupción impacta en el nivel de crecimiento
económico, reduciéndolo, por supuesto. También el grado de libertad económica: cuanto mayor es esta, menor es la
corrupción, por la sencilla razón de que no hay que sobornar a los funcionarios para desarrollar actividades
económicas.
Ahora bien, ¿cuáles son los países donde sus habitantes están más expuestos a la corrupción y a qué se debe esto?
Es la pregunta que trata de responder Naci Mocan (2004), mediante una investigación que se basa en medidas como
las opiniones de empresarios obtenidas por encuestas, y analiza la información de 90,000 personas de 49 países
diferentes respecto a sus experiencias directas en materia de corrupción.
Específicamente se les preguntó si algún funcionario gubernamental, inspector o policía les había pedido coima
por sus servicios durante el último año. Con estos datos investigó los determinantes de recibir tal pedido, creó un
índice de corrupción y sacó algunas conclusiones.
Los determinantes son aquellas características que hacen que una persona tenga mayores probabilidades de
encontrarse en tal situación, y fueron divididos en características individuales e institucionales. Respecto a las
primeras, la conclusión es que quienes viven en ciudades pequeñas están menos expuestos, igual que los mayores de
60 años o los solteros, en comparación con los casados. Tienen mayores probabilidades los que viven en ciudades
grandes, los hombres más que las mujeres, los de mayores recursos, los de mayor nivel educativo y los que están entre
los 20 y los 39 años. Se ve que la coima, como el impuesto, llama donde hay mejor capacidad de pago.
En cuanto a las características legales y políticas, los países con tradición legal “francesa” o codificada muestran
una propensión 1.4% mayor que los de tradición británica o escandinava. Si el origen es alemán, el riesgo de
corrupción aumentaría en un 14%. Los países con democracias ininterrumpidas entre 1950 y 1995 muestran un riesgo
de 1% menor. En los países donde el riesgo de expropiación es menor también lo es el de la coima.
En cuanto a los índices elaborados, el resultado muestra en primer lugar entre los países corruptos a Indonesia,
donde un 31% de los ciudadanos manifestaron haber estado expuestos a un pedido de coima. El segundo lugar es
para Argentina, con 29%, seguida de Bolivia (26%), Uganda (24%), India y Kirguistán 21%. Los países de Europa
Occidental muestran tasas muy bajas, menores al 0.5%, y en Japón la coima es prácticamente de cero.
Tanto en el caso de Argentina como de Indonesia, este indicador resulta más sev ero que los de “percepción de la
corrupción”. Es decir, en estos países habría más corrupción de la que se percibe.
Curiosamente, esta situación jugaría a favor de Argentina, ya que parecería dañar más el crecimiento económico la
“percepción” de corrupción (desviando inversiones, por ejemplo) que la realidad de la misma. Parece que hemos
extendido también a la corrupción el dicho de “si hay miseria, que no se note”.
El correcto funcionamiento, sea tanto del mercado como de la política, demanda un aparato ju rídico-
administrativo que garantice el cumplimiento de la ley en forma neutral, con igualdad para todos los participantes y
acceso a mecanismos de resolución de las disputas que inevitablemente se presentarán. La corrupción de este aparato
es extremadamente dañina para todos.
INTERDEPENDENCIA DE LAS VARIABLES

Recapitulemos entonces los elementos que conforman una buena calidad institucional en materia cívicopolítica. Estos
son:
El respeto a los derechos humanos de los individuos.
Libertad de asociación, religión, reunión y participación política.
Elecciones libres y honestas, respeto a las minorías y representatividad legislativa.
Rendimiento de cuentas de los gobernantes en relación con su gestión.
Libertad de traslado y desplazamiento, tanto internamente como hacia el exterior.
No participación de los militares en la política. Representatividad del sistema político. Estabilidad política. Confianza
de los ciudadanos en el parlamento, en el funcionamiento de la democracia y en la legislación.
Independencia de la justicia.
Protección del derecho de propiedad.
Existencia del crimen organizado y violento. Pérdidas como resultado de crímenes.
Cumplimiento de los contratos gubernamentales y privados.
Efectividad de la ley (respeto).
Confianza en la Suprema Corte, en los jueces y en la policía. Honestidad de los funcionarios judiciales y rapidez
de sus decisiones.
Protección constitucional y legal de la libertad de prensa.
Libertad de información por parte de los periodistas.
Posibilidad de establecer y operar medios de prensa privados.
No interferencia de los gobiernos ni de ningún interés particular en el contenido de las noticias.
No censura oficial y autocensura. Acceso a las fuentes oficiales y no oficiales de información.
Transparencia en la propiedad de los medios, sin control por el gobierno.
No asignación de publicidad oficial para influir en las noticias y el contenido.
No pagos a periodistas para influir en el contenido de las noticias que transmiten.
No dependencia económica de los medios respecto del gobierno.
No abuso de cargos públicos en beneficio privado. Corrupción.
La presencia del mismo conjunto de países en los primeros lugares —como también en los últimos, aunque no los
hemos presentado aquí—, pone de relieve la interdependencia existente entre estos factores. Algunas relaciones
parecen evidentes: una mayor libertad de prensa permite un mejor control de la corrupción y una mejor rendición de
cuentas. Asimismo, un sistema político que genere competencia y permita la aplicación de premios y castigos por
parte de los votantes hacia los representantes, acentúa el control sobre la corrupción. Por otro lado, la división de
poderes y la renovación de mandatos consolidan la vigencia del derecho.
Esto podría interpretarse como que se demanda una acción conjunta en todas esas áreas para mejorar la calidad
institucional. Pero la calidad institucional mejora gradualmente, en forma incremental, por lo que cada mejora en uno
de los aspectos mencionados contribuirá al mejoramiento institucional de los países.
EVALUACIÓN DE LA CALIDAD INSTITUCIONAL (M ERCADOS)

Los mercados actúan como un gran mecanismo de telecomunicaciones, transmitiendo información sobre las
necesidades de los consumidores hacia los productores, quienes compiten entre sí para satisfacerlas y recibir el premio
de las ganancias. Esta información se transmite a través del sistema de precios, que son, a su vez, el resultado de las
distintas valoraciones de demandantes y oferentes, y su acuerdo para realizar el intercambio.
Pero cuando esas señales de precios son distorsionadas, los mensajes que llegan son distintos y modifican los
incentivos, guiando las decisiones de consumo y de producción en direcciones que terminan siendo insostenibles.
Veremos entonces de qué forma podemos evaluar la calidad institucional vinculada al funcionamiento del sistema
de precios. Para ello seleccionaremos una serie de indicadores y explicaremos las razones de su elección. Con esto
completaremos los componentes de nuestro Índice de Calidad Institucional.
Con los indicadores seleccionados se evalúan los marcos institucionales necesarios para el funcionamiento de los
mercados.
HACIENDO NEGO CIO S

Este indicador forma parte de un programa iniciado por el Banco Mundial para conformar una base de datos con
medidas objetivas de las regulaciones sobre las actividades económicas y su aplicación, en relación con un total de
ciento ochenta y tres países. En general, se intenta dar una idea sobre los costos regulatorios respecto de todo tipo de
negocio 172. El exceso de regulaciones es motivo de una mala calidad institucional, porque involucra al Estado en
actividades que no debería realizar, crea gigantescas burocracias, da lugar a oportunidades de corrupción y desvía la
atención de los funcionarios electos de cuestiones que deberían ser prioritarias. Además, algunos componentes de este
indicador son muy relevantes para la calidad institucional. Veamos cómo se compone:
Comenzar un negocio o actividad económica
Todos los procedimientos necesarios para registrar una firma.
El tiempo promedio que demanda cada procedimiento.
El costo oficial de cada procedimiento.
El capital mínimo requerido como porcentaje del ingreso per cápita.
Obtención de licencias (permisos)
Todos los procedimientos para construir un depósito.
172
. La introducción a este informe es más que clara: “ Si estuviera abriendo un negocio en la República de Laos los procedimientos necesarios le tomarían 198 días. Si
lo estuviera abriendo en Siria le demandaría 61,000 dólares de capital mínimo, 51 veces el ingreso anual promedio. Si estuvie ra construyendo un depósito en
Bosnia-Herzegovina, los aranceles para conectarse a las empresas de servicios públicos y el cumplimiento con las normas edilicias le demandaría 87 veces el
ingreso promedio. Y si tuviera un negocio en Guatemala le tomaría 1,459 días resolver una simple disputa en los tribunales. S i estuviera pagando impuestos en
Sierra Leona le demandaría el 164% de las ganancias brutas de su empresa”. World Bank & International Finance Corporation, Doing Business in 2006:
Creating Jobs (Washington DC).
Tiempo promedio para cada procedimiento.
Costo oficial de cada uno.
Empleo de trabajadores
Dificultad para contratar un nuevo empleado.
Dificultades para aumentar o reducir el número de horas de trabajo.
Dificultad y gastos necesarios para despedir a un empleado innecesario.
Costo de un empleado innecesario, expresado en semanas de salario.
Registro de propiedad
Número de procedimientos legales requeridos para registrar una propiedad.
Tiempo que demandan.
Costos como aranceles, impuestos, estampillados y otros pagos al Registro de la Propiedad, escribanos,
abogados y oficinas gubernamentales. El costo es expresado como porcentaje del valor de la
propiedad.
Obtención de crédito
Un índice de derechos legales, que mide el grado en que las garantías y las leyes de quiebra permiten el
acceso al crédito.
Un índice de información crediticia, que mide las reglas que afectan el ámbito, el acceso y la calidad de
la información crediticia.
Cobertura de un registro público de crédito.
Cobertura de un registro privado de crédito.
Protección de inversores
Transparencia de las transacciones
Responsabilidad por negocios propios dentro de una empresa.
Capacidad de los accionistas de demandar a ejecutivos y directores por mal manejo.
Fortaleza de la protección de los inversores.
Pago de impuestos
Número total de impuestos pagados.
Tiempo que se tarda en prepararlos, presentarlos y pagarlos.
Monto de impuestos pagables por un negocio, excepto laborales.
Comercio exterior
Cantidad de documentos requeridos para la importación/exportación.
Número de firmas requeridas para la importación/exportación.
Tiempo necesario para cumplir con todos los procedimientos.
Cumplimiento de los contratos
Número de procedimientos desde que el demandante presenta su demanda en los tribunales hasta que
obtiene el pago.
Tiempo en días necesarios para resolver la disputa.
Costo en los tribunales, honorarios profesionales, costos administrativos para procedimientos de
recuperación, como porcentaje del monto en deuda.
Cierre de un negocio
Tiempo promedio para completar el procedimiento.
Costo del proceso de quiebra.
Tasa de recuperación, que calcula el porcentaje que obtienen los demandantes (acreedores, autoridades
fiscales, empleados).
En general, se refieren a regulaciones que afectan la actividad económica las que impactan sobre la calidad
institucional como se mencionó. No obstante, ciertas áreas tienen particular importancia.
Registro de propiedad
Es un elemento de fundamental importancia. Un país puede afirmar que se protege y respeta el derecho de
propiedad, incluso mencionarlo en su Constitución, pero si luego los impedimentos para registrar la propiedad
impiden que muchos puedan hacerlo, el derecho se diluye. Este es el tema estu diado por Hernando de Soto
en todo el mundo 173.
Obtención de crédito
Cuando hablamos de “instituciones” no nos referimos solamente a instituciones públicas, sino también a otras
que permiten el funcionamiento de los mercados, como la información sobre la calidad crediticia de personas
y empresas. También es muy importante la existencia de legislación que, supuestamente dictada para
favorecer a los deudores, termina actuando como una barrera para que las personas obtengan crédito.
Es un indicador que permite verificar el grado de funcionamiento de la justicia, elemento esencial de la calidad
institucional.
Todos los indicadores mencionados son agregados en uno general denominado “Facilidad para los negocios (o la actividad
económica)”, en el que los primeros lugares corresponden, por este orden, a Singapur, Nueva Zelandia, Hong Kong,
Estados Unidos, Reino Unido, Dinamarca, Irlanda, Canadá, Australia y Noruega. Los países latinoamericanos y caribeños
ocupan las siguientes posiciones:
Facilidad para los negocios en América - 2010

general general
Estados Unidos 4 El Salvador 84
Canadá 8 Republica 86
Dominicana
Puerto Rico 35 Grenada 91
Saint Lucia 36 Guyana 101
Colombia 37 Guatemala 110
Chile 49 Uruguay 114
Antigua y Barbuda 50 Nicaragua 117
México 51 Argentina 118
Perú 56 Costa Rica 121
173
. Hernando de Soto, El otro sendero: La respuesta económica al terrorismo; El misterio del capital. Ambos tienen ediciones del Instituto Libertad y Desarrollo,
Lima, P erú.
Bahamas 68 Paraguay 124
St. Vincent y las Granadinas 70 Brasil 129
Jamaica 75 Ecuador 138
Saint Kitts y Nevis 76 Honduras 141
Panamá 77 Haití 151
Belice 80 Surinam 156
T rinidad & T obago 81 Bolivia 161
Dominica 83 Venezuela 177
Como ejemplo, se observa que el primer lugar en “Iniciar un negocio” lo ocupa Nueva Zelandia, donde se requiere un
procedimiento que dura 1 día con un costo del 0.4% del ingreso promedio y ningún capital mínimo requerido. El
promedio de la región de América Latina y el Caribe es de 9.7 procedimientos, que demandan 64.5 días hábiles, a un
costo promedio del 39.1% del ingreso y un capital mínimo exigido del 3.4% del ingreso per cápita. La región va desde
el extremo de Puerto Rico, donde hacen falta 7 trámites que se hacen en 7 días, a un costo del 0.8 % del ingreso y sin
ningún capital mínimo exigido, hasta Haití, con 13 trámites, que se hacen en 195 días hábiles, a un costo del 159.6%
del ingreso y con un capital mínimo exigido del 26.6% del ingreso.
Para registrar una propiedad en la región latinoamericana y caribeña, es necesario hacer 6.8 trámites, que
demandan 71.4 días, a un costo del 6.0% del valor de la propiedad. En los países del este de Asia y el Pacífico, se
necesita hacer 5 trámites, en los de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que
agrupa a los países desarrollados, se necesita hacer 4.7. En este último caso, esos trámites se hacen en 30.3 días. El
menor costo es en Europa y Asia Central, con el 1.9% del valor.
En cuanto al pago de impuestos, América Latina se encuentra en uno de los peores lugares. Se necesitan hacer en
promedio 34.8 pagos —en comparación con los 13.4 de los país es desarrollados de la OCDE— que demandan 393.5
horas para preparar y presentar los documentos —en comparación con las 210.5 de esos países—, y el monto total de
impuestos a pagar por las empresas y comercios es del 48.6% de las ganancias brutas, a diferen cia, por ejemplo, del
33.3% de los países del Medio Oriente y norte de África. No es de extrañar que esta elevada carga de impuestos, más
las dificultades burocráticas que conlleva pagarlos, den como resultado altas tasas de evasión en la región 174.
Increíblemente, en las islas Maldivas se realiza un solo pago de impuestos, que no implica ninguna demora de tiempo
y tan solo el 9.1% de las ganancias brutas. Venezuela se encuentra en la última posición de la región en este indicador,
con 70 pagos, que demandan 864 horas, por un 56.5% de las ganancias brutas.
América Latina es la segunda región en términos de economía informal estimada, muy cerca de la última posición
ocupada por el África subsahariana, como lo muestra el siguiente cuadro:
Región o economía INB per Economía informal

cápita estimada (% PIB)
África al sur del Sahara 766.8 42.3
174
. Comenta el informe: “ Estos altos impuestos generan incentivos para la evasión, llevando a muchas empresas a la economía infor mal, y no se traducen en un
aumento de los ingresos. P or ejemplo, varios impuestos a la empresa que se aplican en Uruguay son tan elevados, que la evasión del 20% d e ellos podría
aumentar la utilidad bruta de las empresas hasta en un 80%”: http://www.doingbusiness.org/documents/DB2006_PR_LAC_Spanish.pdf.
América Latina y el Caribe 3,084.50 41.5
Asia Oriental 806.3 35.7
Asia Oriental y el Pacífico 4,343.50 24.3
Europa y Asia Central 3,783.70 37.7
OCDE 31,217.40 17.4
Oriente Medio y Norte de África 5,876.30 27.5
Fuente: Banco Mundial
Por último, en cuanto se refiere al cumplimiento de los contratos, se cuenta el número de procedimientos que necesita
realizar un demandante hasta obtener el pago, los días necesarios para resolver la disputa y los costos del proceso
judicial, sea tanto de la justicia misma como de los abogados, en relación con la deuda que se intenta cobrar. Para la
región latinoamericana se necesitan 39.7 procedimientos (en la OCDE, 30.8), que demandan 710.1 días (OCDE =
462.7) a un costo de 31.1% de la deuda (OCDE = 18.9).
ÍNDICE DE CO MPETITIVIDAD GLO BAL175

Elaborado por el World Economic Forum, este índice está compuesto por tres subíndices: Requerimientos Básicos
(Instituciones, Infraestructura, Macroeconomía, Salud y Educación Primaria), Promotores de la Eficiencia (Educación
Superior y Capacitación, Eficiencia de los Mercados y Disponibilidad Tecnológica) y Factores de Sofisticación e
Innovación (Sofisticación Empresarial e Innovación), los cuales se elaboran con base en datos y respuestas obtenidas
en encuestas. Los países son clasificados, además, en distintos grupos, según su ingreso per cápita, teniendo más peso
en los de menores ingresos el factor Requerimientos Básicos, mientras que en los países más ricos sucede lo mismo
con los Factores de Sofisticación e Innovación.
Requerimientos básicos: este subíndice se articula por los siguientes “pilares”:
Pilar 1: Instituciones
Instituciones públicas
Derechos de propiedad
Ética y corrupción
Influencias indebidas
Ineficiencia del Gobierno (burocracia y papelerío)
Seguridad
Instituciones privadas
Ética empresaria
Responsabilidad
Pilar 2: Infraestructura
Calidad general de la infraestructura
175
. http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20Report/index.htm.
Desarrollo de la infraestructura ferroviaria
Calidad de la infraestructura portuaria
Calidad de la infraestructura del transporte aéreo
Calidad de la oferta eléctrica
Líneas telefónicas (cantidad)
Pilar 3: Macroeconomía
Déficit/superávit fiscal
Tasa de ahorro nacional
Inflación
Spread de la tasa de interés
Deuda pública
Tipo de cambio real efectivo
Pilar 4: Salud y Educación Primaria
Promotores de la eficiencia
Pilar 5: Educación Superior y Capacitación

Cantidad de educación
Calidad de la educación
Capacitación laboral
Pilar 6: Eficiencia de los mercados

Mercados de bienes
Distorsiones
Competencia
Tamaño
Mercado laboral
Flexibilidad
Eficiencia
Mercados financieros
Pilar 7: Disponibilidad tecnológica
Factores de sofisticación e innovación
Pilar 8: Sofisticación empresarial

Redes y empresas de servicios
Sofisticación de las operaciones de las empresas y sus estrategias
Pilar 9: Innovación
Desde nuestra perspectiva institucional, sin embargo, los más importantes son los componentes siguientes:
Instituciones públicas:
Ya fue señalada su importancia, pero es tal que no está de más volver a señalarla.
Corrupción
Una clara muestra del deterioro institucional.
Influencias indebidas
Cuando hay instituciones débiles estas son atrapadas por los intereses sectoriales. Un aspecto clave es el
grado de independencia de la justicia.
Ineficiencia gubernamental
El grado de burocracia e ineficiencia del aparato estatal se convierte en una pesada carga para los
ciudadanos y en una fuente de corrupción e influencias
Entorno macroeconómico
Estabilidad macroeconómica: Los datos que se verifican son el déficit o superávit fiscal, la tasa de ahorro nacional, la
inflación, el tipo de cambio real efectivo, el spread entre las tasas de ahorros y préstamos, y la deuda gubernamental.
En este caso se destaca la importancia de la percepción existente respecto a la calidad del gasto público. Por otro lado,
la existencia de déficit o superávit fiscal y el monto de la deuda pública son claros indicadores de un buen manejo de
los recursos públicos y de adecuados controles institucionales del gasto y el endeudamiento.
Eficiencia de los mercados

En este caso se consideran las trabas que impiden un eficiente funcionamiento de los mercados: sus marcos
regulatorios, el peso de los impuestos, la intensidad de la competencia local (vinculada con políticas comerciales
proteccionistas), la existencia de barreras comerciales, restricciones a la propiedad por empresas o individuos
extranjeros, apertura de los mercados laborales y sofisticación de los mercados financieros.
Los países que mejor califican en este indicador son los siguientes, por este orden: Suiza, Estados Unidos,
Singapur, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Japón, Canadá, Holanda y Hong Kong. Las posiciones para los
países de América son:
Competitividad global en América - 2010

general general
Estados Unidos 2 Guatemala 80
Canadá 9 Argentina 85
Chile 30 T rinidad y T obago 86
Puerto Rico 42 Honduras 89
Barbados 44 Jamaica 91
Costa Rica 55 República Dominicana 95
Brasil 56 Surinam 102
Panamá 59 Guyana 104

México 60 Ecuador 105
Uruguay 65 Venezuela 113
Colombia 69 Nicaragua 115
El Salvador 77 Bolivia 120
Perú 78 Paraguay 124
El indicador presenta datos relativos al año 2010, referidos a 133 países de todo el mundo. Nuevamente Chile aparece
en la primera posición entre los latinoamericanos, seguido por Puerto Rico, Barbados, y más lejos por Costa Rica,
Brasil y Panamá.
ÍNDICES DE LIBERTAD ECO NÓ MICA

Existen dos indicadores de este tipo: uno, realizado por James Gwartney, de Florida State University, y Robert Lawson,
de Capital University, con la colaboración de Erik Gartzke, de Columbia University, publicado por el Fraser Institute de
Canadá, con la colaboración de un gran número de institutos de investigación en todo el mundo; el otro, elaborado por
Marc Miles, Edwin Feulner y Ana Isabel Eiras, de la Heritage Foundation, y Mary Anastasia O´Grady, del Wall Street
Journal, publicado por estas dos organizaciones, y también con la colaboración de un gran número de instituciones de
todo el mundo.
Si bien tienen un objetivo similar, difieren levemente en su metodología y en las variables que tienen en cuenta,
y por ende en sus resultados. En ambos se pone el énfasis en utilizar para cada una de las variables informes y trabajos
de organismos internacionales o institutos de reconocido prestigio y neutralidad.
El primero de ellos (Fraser) cubre 141 países y toma en cuenta las siguientes variables:
Tamaño del Gobierno: gastos, impuestos, empresas estatales
Consumo general del Gobierno, como porcentaje del consumo total.
Transferencias y subsidios, como porcentaje del PBI.
Empresas e inversiones gubernamentales, como porcentaje de la inversión total.
Tasa máxima de impuesto a los ingresos (y rango de ingresos a que se aplica).
Tasa marginal máxima (y rango de ingresos a que se aplica).
Tasa marginal máxima y cargas sobre el salario (y rango de ingresos a que se aplica).
Estructura legal y seguridad del derecho de propiedad
Independencia de la justicia (la justicia es independiente y no está sujeta a la interferencia del Gobierno
o las partes en disputa).
Cortes imparciales (existe un marco legal confiable para que la actividad privada pueda cuestionar la
legalidad de las acciones del Gobierno o sus regulaciones).
Protección de la propiedad intelectual.
Interferencia militar en la justicia y el proceso político.
Integridad del sistema legal.
Acceso a una moneda confiable
Crecimiento anual promedio de la oferta monetaria en los últimos cinco años, menos el crecimiento anual
promedio del PBI real en los últimos diez años.
Variabilidad estándar de la inflación en los últimos cinco años.
Tasa de inflación reciente.
Libertad para poseer cuentas corrientes en moneda extranjera, tanto localmente como en el exterior.
Libertad para comerciar internacionalmente
Impuestos sobre el comercio internacional.
Ingresos por impuestos al comercio internacional como porcentaje de las exportaciones más las
importaciones.
Media de la tarifa al comercio internacional.
Desviación estándar de las tarifas al comercio internacional.
Barreras regulatorias al comercio.
Barreras ocultas a las importaciones.
Costo de importar (el efecto combinado de tarifas a la importación, licencias, costos bancarios y
el tiempo requerido para importar equipos).
Tamaño del sector comercial, comparado con su tamaño esperado.
Diferencia entre el tipo de cambio oficial y el paralelo.
Controles a los capitales internacionales.
Acceso de los ciudadanos a los mercados de capitales internacionales y acceso de los extranjeros
al mercado local.
Restricciones a la libertad de los ciudadanos para realizar transacciones de capitales con
extranjeros.
Regulaciones sobre el crédito, el trabajo y los negocios
Regulaciones sobre el mercado del crédito.
Propiedad de los bancos (porcentaje de depósitos en bancos privados).
Competencia (¿tienen los bancos locales competencia de bancos extranjeros?).
Extensión del crédito (porcentaje del crédito extendido al sector privado).
Controles en las tasas de interés y regulaciones que llevan a tasas de interés negativas.
Controles en las tasas de interés (¿se determinan libremente las tasas sobre los depósitos
bancarios y los préstamos?).
Regulaciones del mercado laboral.
Impacto del salario mínimo (¿tiene el salario mínimo, establecido por ley, poco impacto, porque
es muy bajo o no es obedecido?).
Prácticas para la contratación y el despido (¿se determinan por contratos privados?).
Proporción de la fuerza de trabajo cuyos salarios se determinan por negociaciones colectivas
centralizadas.
Beneficios al desempleo (¿preserva el sistema de beneficios al desempleo el ince ntivo a
trabajar?).
Uso de la conscripción para obtener personal militar.
Regulaciones a los negocios.
Controles de precios (en qué medida los negocios pueden establecer sus precios libremente).
Condiciones administrativas y nuevos negocios (los procedimientos administrativos son un
obstáculo importante para iniciar un nuevo negocio).
Tiempo que tarda la burocracia gubernamental.
Iniciar un nuevo negocio (tiempo que se tarda en ello).
Pagos irregulares (vinculados con las regulaciones mencionadas).
El Índice de Libertad Económica de Heritage Foundation/Wall Street Journal, evalúa el desempeño de 183 países, con
base en una lista de cincuenta variables independientes, que se subdividen en diez factores generales. Son estos:
Política comercial
Tasa arancelaria promedio
Barreras no arancelarias
Corrupción en el servicio aduanero
Carga impositiva del Gobierno
Tasa impositiva marginal máxima sobre los ingresos
Tasa impositiva marginal corporativa máxima
Cambio de un año a otro en el gasto gubernamental como porcentaje del PBI
Intervención del Gobierno en la economía
Consumo del Gobierno como porcentaje de la economía
Empresas e industrias en propiedad del Gobierno
Participación de los ingresos gubernamentales en las empresas estatales y en las propiedades del
Gobierno
Producción económica generada por el Gobierno
Política monetaria
Tasa de inflación ponderada de 1993 al 2002
Flujos de capital e inversión extranjera
Código de inversión extranjera
Restricciones a la posesión de empresas por parte de los extranjeros
Restricciones a las industrias y compañías abiertas a los inversores extranjeros
Restricciones y requisitos de rendimiento para las compañías extranjeras
Posesión extranjera de tierras
Leyes que garantizan un tratamiento igualitario para las empresas extranjeras y nacionales
Restricciones a la repatriación de ganancias
Restricciones a las transacciones de capital
Disponibilidad de financiación nacional para las empresas extranjeras
Actividad bancaria y financiera
Posesión de instituciones financieras por parte del Gobierno
Restricción a la capacidad de los bancos extranjeros para abrir sucursales y filiales
Influencia gubernamental sobre la asignación de créditos
Regulaciones gubernamentales
Libertad para ofrecer todo tipo de servicios financieros, valores y pólizas de seguros
Salarios y precios
Leyes de salario mínimo
Libertad para fijar precios en forma privada, sin influencia gubernamental
Controles gubernamentales de los precios
Alcance de los controles gubernamentales de los precios
Subsidios gubernamentales que afectan a los precios
Independencia del sistema judicial con respecto a la influencia gubernamental
Código de Comercio que defina los contratos
Sanción de arbitraje internacional para las disputas contractuales
Expropiación de los derechos de propiedad por parte del Gobierno
Corrupción dentro del Poder Judicial
Demoras en la recepción de las resoluciones judiciales
Propiedad privada protegida y garantizada legalmente
Regulaciones
Licencias requeridas para operar un negocio
Facilidad para obtener licencias comerciales
Corrupción en la burocracia
Regulaciones laborales, como duración de la semana laboral, vacaciones pagadas, licencia por paternidad
y otras regulaciones especiales
Regulaciones sobre medio ambiente, s eguridad para el consumidor y la salud de los trabajadores
Regulaciones que imponen una carga sobre la actividad comercial
Actividad del mercado informal
Contrabando
Piratería de propiedad intelectual en el mercado informal
Mercado informal de producción agrícola
Mercado informal de actividad industrial
Mercado informal de servicios
Mercado informal de transporte
Mercado informal de mano de obra
Existen algunas diferencias entre ellos, pero más importante que analizarlas es determinar si tiene sentido que hayan
sido seleccionadas en cada caso, y cómo se vinculan con la “calidad institucional” a la que estamos haciendo referencia
en este trabajo. Veamos:
Tamaño del Gobierno (Fraser) o Intervención del Gobierno en la economía (Heritage/WSJ): su importancia deviene
de comprender que cuanto menor es el papel que cumplen la elección personal y los mercados, para asignar
recursos hacia la producción de bienes y servicios, mayor es la discrecionalidad de los funcionarios y las áreas
sujetas a sus propias decisiones. Esto genera una mala calidad institucional, porque suele desviar la atención de
las funciones del Estado hacia tareas que no le corresponden y a desatender aquellas que son fundamentales
(justicia, seguridad). El mayor tamaño del Estado también aumenta las posibilidades de corrupción y alienta las
actividades de lobby, ya que toda actividad está sujeta a cierta supervisión.
Además, la mayor participación estatal incrementa el “poder político”, que en nuestras regiones suele
concentrarse también en la figura del líder popular, el quien tiene así un gran control de las actividades
sociales. Esto deriva en una mala calidad institucional, porque se convierte en el “Gobierno del líder”, no en
el “Gobierno de la ley”. Esta situación brinda muy poca previsibilid ad, ya que los líderes cambian sus
políticas, o inevitablemente se cambia de líderes y acaba reinando la inestabilidad institucional.
Estructura legal y respeto al derecho de propiedad
Este es un aspecto fundamental —una de las tres leyes de Hume— y de fácil comprensión. En la medida que no
existe una adecuada estructura legal que permita la defensa de la propiedad, cualquier abuso es posible. Si
extendemos el criterio de propiedad en el sentido lockeano, según el cual los derechos individuales parten de la
propiedad que se tiene sobre el propio cuerpo y la propia mente, entonces todos los ahora llamados “derechos
humanos” están claramente ligados al derecho de propiedad. Los indicadores aquí considerados prestan atención
más bien a la propiedad sobre cosas ajenas al cuerpo y a la mente, pero son las que se obtienen con el fruto del
propio esfuerzo. Es importante tener en cuenta que si la justicia no funciona para defender este derecho de
propiedad, si no hay una justicia independiente e imparcial respecto a la propiedad de los ciudadanos, es muy
probable que tampoco exista para defender sus derechos humanos.
Una moneda confiable
Se desprende de lo anterior. Sin una moneda confiable, se pierde el capital, los ahorros y el fruto del propio trabajo.
El objetivo de las instituciones es, precisamente, proteger eso, y la moneda es una “institución” fundamental que
nos permite multiplicar los intercambios y la cooperación en el mercado. Si el Estado impone en primer lugar la
obligación de usar la moneda estatal —curso forzoso— y luego deteriora el valor de la moneda e impide que los
ciudadanos se protejan utilizando otra, está minando un elemento institucional de sustancial importancia.
El deterioro del valor de la moneda termina corrompiendo las instituciones, porque se trata de un impuesto
que no es votado por ningún parlamento, distribuye ingresos de acreedores a deudores, confisca la propiedad
y viola la libertad económica de los ciudadanos.
Libertad de comercio/Política comercial
Ninguno de nosotros cuestiona las bondades de que los habitantes de una comercien con los habitantes de la
ciudad vecina…, a menos que haya una frontera por medio. Por alguna razón, cuando se trata de un ciudadano
argentino comerciando con uno peruano o guatemalteco, la situación es distinta, aunque los beneficios de tal
intercambio sean los mismos para ambas partes.
Las barreras al comercio internacional se cuentan entre los principales mecanismos de deterioro
institucional, porque generan incentivos para que ciertos sectores obtengan “privilegios” a través de aranceles
proteccionistas, cuotas y otras barreras al comercio. El deterioro institucional que imponen proviene de la
misma palabra, ya que “privilegio” viene de “ley privada”, todo lo contrario a una ley de carácter general,
que demanda una buena constitucionalidad.
Las barreras al comercio generan, además, todo tipo de corrupción, la cual está presente desde las aduanas
hasta los legisladores o funcionarios que sancionan estas normas.
Regulaciones
Las leyes, en general, deberían estar dirigidas a proteger los derechos de los ciudadanos, su propiedad, y la
libertad y cumplimiento de los contratos. Otro tipo de normas serían las que se dictan para administrar los
recursos del Estado y son elaboradas precisamente con este propósito.
Pero algunas regulaciones tienen otro sentido: por ejemplo, interferir en las transacciones de los
individuos, con propósitos ajenos a las partes que contratan, para lograr otros, desviando el mercado, y
promoviendo objetivos que serían superiores a los beneficios de las partes, y que, supuestamente, el regulador
conoce.
Las regulaciones, no obstante, terminan alcanzando otros objetivos, lejos de aquellos que incluso
reguladores bien intencionados se propusieron. De la misma forma que las trabas al comercio internacional
terminan teniendo el mismo efecto de “privilegios” para reducir o eliminar la competencia y obtener una
rentabilidad mayor.
Normalmente se afirma que son necesarias para que exista “control” en el mercado, pero lo cierto es que
el mejor control que puede existir es el del consumidor y su capacidad de elección. Al poder elegir entre un
producto y/o servicio u otro, pone en competencia a los distintos proveedores, obligándolos a obtener su
aprobación y forzándolos a que acomoden sus productos y servicios a las necesidades del consumidor. La
competencia es el mejor “control” posible. La regulación quita el control de mano de los consumidores para
ponerlo en manos de los funcionarios y aumenta su poder pero —incluso si tuvieran la mejor de las
intenciones— no tienen la suficiente información como para controlar adecuadamente.
Además de la potencial corrupción que esto puede generar, termina distrayendo la atención de los
funcionarios públicos respecto a los servicios fundamentales que deberían brindar a la población.
Los dos trabajos aquí citados difieren levemente en las variables que toman en cuenta y en aspectos metodológicos,
por lo que llegan a resultados comparativamente diferentes. En el caso de Heritage/WSJ, toman en cuenta cincuenta
variables económicas independientes, agrupadas en las diez áreas que se reportan más arriba en relación con ciento
ochenta y tres países. Cada una de esas áreas recibe la misma ponderación: esto es, los diez factores tienen la misma
importancia. En el estudio del Fraser Institute se toman en cuenta veintiuna variables, que, con sus diferentes
componentes, hacen un total de treinta y ocho, las que resultan clasificadas en cinco áreas principales respecto de
ciento cuarenta y un países. No obstante, nos dan una buena idea de la situación relativa de los países de América, en
relación con el mundo.
He aquí los resultados:
Libertad Heritage/ Frase Heritage/ Fraser

Económica WSJ r WSJ
2010
Canadá 7 8 Belice 79
Estados Unidos 8 6 Paraguay 81 91
Chile 10 5 Guatemala 83 43
Saint Lucia 25 República 86 100

Dominicana
El Salvador 32 28 Nicaragua 98 60
Uruguay 33 62 Honduras 99 29
Barbados 40 75 Brasil 113 111
México 41 68 Surinam 131
Perú 45 41 Argentina 135 105
Bahamas 47 53 Haití 141 87
St. Vincent y las 49 Bolivia 146 103

Granadinas
Costa Rica 54 21 Ecuador 147 120
T rinidad y 55 56 Guyana 153 113

T obago
Jamaica 57 45 Venezuela 174 138
Colombia 58 121 Cuba 177
Panamá 60 15
Dominica 70
Los dos estudios coinciden en ubicar en los primeros lugares a Chile, Canadá y Estados Unidos, aunque en distintas
posiciones; luego siguen Saint Lucia en un caso y Panamá en el otro.
En cuanto a cuáles son los países que ocupan los primeros lugares, en los dos índices los dos primeros puestos
corresponden a Hong Kong y Singapur, en ese orden; luego difieren en el ordenamiento, pero en las primeras
posiciones se destacan Australia, Nueva Zelandia, Irlanda, Estados Unidos, Suiza, Reino Unido, Canadá, Dinamarca
y Chile.
Recapitulemos entonces los elementos necesarios para que una buena calidad institucional permita y facilite el
correcto funcionamiento de los mercados:
Regulaciones simples
Facilidad para realizar contratos
Registro de la propiedad
Facilidad para obtener un crédito
Facilidad para pagar los impuestos
Baja presión impositiva
Entorno macroeconómico estable
Infraestructura
Educación y salud
Una moneda confiable
Libertad para comerciar
Fluido funcionamiento del sistema de precios
Correcta regulación del sistema bancario y mercado de capitales
Facilidades para invertir
RESUMEN
El proceso de competencia en el mercado es un proceso dinámico, que permite que se demuestren las preferencias de
los consumidores y los productores hagan todo lo posible por satisfacerlas. Los Estados, en cambio, son monopólicos
por definición. De la misma forma que podemos afirmar que un monopolio en el mercado sería “ineficiente”, en la
medida que la falta de competencia podría permitirle cobrar “precios de monopolio” por productos o servicios que
serían de cuestionable calidad, lo mismo puede suceder en el caso de un Estado.
No obstante, la movilidad de los recursos somete a las jurisdicciones a un proceso de competencia. Esta movilidad
se expresa mediante los mecanismos de “voz” o “salida”. Siendo los Estados monopolios fijos en un determinado
territorio, la movilidad que implica el mecanismo de “salida” genera un efecto competitivo.
Lo que compite son los marcos institucionales. Aquellos países que cuenten con marcos adecuados y de calidad
atraerán recursos; aquellos que no, terminarán expulsándolos.
Se critica a este proceso por fomentar una carrera hacia el fondo, que termina fijando el nivel de los servicios
públicos en un nivel subóptimo, pero, si tenemos en cuenta el costo de oportunidad de los recursos utilizados en esos
programas, la competencia puede establecer un mecanismo de premios y castigos que promueven la eficiencia.
Un aspecto fundamental de la calidad institucional son los componentes cívicopolíticos que permiten al
mecanismo de representación política linearse con los intereses de los representados. Esta alineación, como vimos en
el capítulo 4, no puede ser perfecta, pero existen distintos niveles de calidad relativa con países que claramente fracasan
en alcanzar un mínimo.
Para considerar el posicionamiento relativo de los distintos países, y en particular los de América, seleccionamos
cuatro indicadores que evalúan los mecanismos mediante los cuales los ciudadanos pueden expresar su “voz” y obtener
una rendición de cuentas de los gobernantes: son la vigencia del derecho y el funcionamiento de la justicia, la libertad de
prensa como “cuarto poder”, y los niveles de corrupción —o, más bien, la percepción de los mismos—.
Los resultados muestran a un conjunto de países que, en forma consistente, ocupan los primeros lugares. Lo mismo
ocurre con los países de América. Esto parecería indicar la interdependencia existente entre los componentes referidos.
La libertad de prensa contribuye al control de la corrupción; la división de poderes, a la vigencia del derecho.
Las mejoras institucionales no necesitan ser generales: los cambios se producen de manera incremental y gradual, y
cada cambio y mejora que se produzcan en uno de estos aspectos contribuirá a ese lento camino de reforma.
Los aspectos institucionales que permiten el correcto funcionamiento de los mercados son aquellos que permiten
la revelación de las preferencias de los consumidores y la existencia de señales de precios que transmiten información
hacia los productores. Esos precios también actúan como incentivo para que los productores compitan entre sí, a fin
de lograr satisfacer esas necesidades.
Cuando se interfiere en este mecanismo, las señales que se reciben son equivocadas, lo cual lleva a una mala
asignación de recursos, que con el tiempo puede volverse insostenible.
Los precios —incluyendo los salarios— deben ser capaces de transmitir esa información sobre la escasez o la
abundancia de un recurso o producto. El sistema bancario y financiero debe poder canalizar el ahorro hacia la
inversión, que es el motor del crecimiento.
Todo ello necesita también de una moneda estable, que no distorsione el sistema de precios y la tasa de interés.
Hace falta, igualmente, una infraestructura que permita la actividad productiva y comercial, y un nivel de educación
y salud.
El recorrido por todos los indicadores vistos hasta ahora nos da una idea de la posición relativa de cada uno de los
países, pues los elementos esenciales de la calidad institucional parecen estar relacionados unos con otros. Por eso
ciertos países aparecen en las primeras posiciones de manera consistente.

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Capítulo 12
CALIDAD INSTITUCIONAL
OBJETIVOS
Considerando los elementos que hacen de la calidad institucional un elemento necesario para que funcionen
correctamente tanto la política como los mercados, elaboraremos ahora un indicador compuesto, que nos permita
evaluar la posición relativa de cada país.
Vimos al comienzo que existen dos mecanismos centrales para revelar las preferencias de la gente y canalizar las
acciones necesarias para satisfacerlas, y que tales mecanismos son la política y el mercado. También consideramos en
ambos imperfecciones que afectan la posibilidad de alcanzar un óptimo.
Si bien son imperfectos, para que funcionen lo mejor posible es necesario que cuenten con un conjunto de
“instituciones”, normas, valores y pautas de conducta en general, a fin de que contribuyan a promover y facilitar la
coordinación de las acciones de los individuos en sociedad.
Ahora vamos a elaborar un indicador compuesto, sobre la base de los ya vistos en el capítulo anterior. Es necesario
destacar, no obstante, que importa cada uno de sus elementos, normalmente clasificados como derechos cívico-políticos
y derechos económicos. Como veremos más adelante, aquellas sociedades que alcancen altos niveles de calidad
institucional permitirán a sus miembros alcanzar mayores y mejores niveles de vida, y tener más oportunidades.
Las principales cuestiones que trataremos en esta lección son las que siguen:
La metodología para elaborar un indicador compuesto.
Las posiciones relativas de todos los países del mundo.
Las posiciones relativas en cada continente.
Algunos comentarios sobre la reciente evolución de los países.
Un análisis de las posiciones relativas por continentes.
Conclusiones sobre el impacto que tienen en la calidad institucional el tamaño de los países y sus orígenes legales.
EVALUACIÓN DE LA CALIDAD INSTITUCIONAL

No es sencillo evaluar la calidad de las instituciones. Lo que hemos intentando hacer hasta aquí ha sido presentar
distintos indicadores que, de una u otra forma, reflejan distintos aspectos que pueden mostrar su calidad de manera
más o menos directa.
El siguiente paso será agregar esa información, para poder obtener un indicador propio, al que denominaremos
Índice de Calidad Institucional. Para elaborarlo seguiremos una metodología muy simple, empleada en el indicador
Haciendo Negocios, antes analizado.
El mencionado indicador se elabora como el promedio simple de rankings en cada uno de los diez indicadores
que integran el indicador compuesto176. Una vez obtenido ese promedio, se repite la operación respecto de los otros
diez indicadores, llegando a un promedio general de las distintas posiciones relativas obtenidas por el país. En nuestro
caso, la metodología es similar, solo que tomamos al indicador de Haciendo Negocios como uno más entre los otros
que han sido analizados aquí. Como los distintos indicadores considerados tienen números diferentes de países, no se
considera el puesto de un país en el ranking (por ejemplo, posición 58 o 97), sino su posición porcentual, por lo que
todas las posiciones fueron transformadas en valores porcentuales dentro del índice que se considera. El resultado
final es el promedio de las posiciones porcentuales.
Al país que ocupa el primer lugar se le asigna la valoración 1 y al resto un valor proporcional a su posición relativa
en el conjunto. Esto se hace para enfatizar que no se considera que el país que obtiene el primer lugar alcanza la
calidad institucional ideal, pues se supone que no puede definirse, sino simplemente que ha tenido el mejor desempeño
en relación con los indicadores considerados. Para incluirlos en este nuevo índice, se tomaron en cuenta solamente
aquellos países que, al menos, eran evaluados en cuatro de los ítems aquí considerados.
176
. Se menciona el siguiente ejemplo: “ El ranking sobre el inicio de un negocio es el promedio de las posiciones de ese país sobr e la cantidad de procedimientos, días,
costo y requerimientos de capital mínimo para abrir un comercio. En Islandia esto toma 5 procedimientos, 5 días y 2,9% del ingreso anual per cápita en tasas y
cargos. El capital requerido mínimo es de 17% del ingreso per cápita. En estos cuat ro indicadores, Islandia se encuentra en las posiciones 7º, 1º, 8º y 48º. Por lo
tanto, en promedio, Islandia se ubica en la posición 16º en relación a la facilidad para abrir un negocio”.
http://www.doingbusiness.org/Documents/C.%20Appendix_ease%20of%20doing%20business.pdf.
La fortaleza de un indicador compuesto es que puede incorporar más información que una sola fuente y, por
consiguiente, sus márgenes de error son menores. Sin embargo, estos márgenes son todavía amplios y se debe ser
cauto en el análisis (Kaufmann et al 2005). En cierta forma, se trata de utilizar un mecanismo de “agregación de
información” que cumpla con las condiciones exigidas para brindar una información de valor. Estas condiciones serían
(Surowiecki 2004, p. 10):
Diversidad de opiniones (cada persona tiene cierta información privada aun cuando sea una interpretación
particular de la misma).
Independencia de criterio (las opiniones no están determinadas por las de otros o por los resultados que
se pretende obtener).
Descentralización (los participantes se han especializado en las condiciones locales).
Agregación (existe un mecanismo para acumular las opiniones individuales en un resultado general).
Los indicadores seleccionados han sido elaborados tanto con base en datos estadísticos como en opiniones de expertos,
tanto por organismos internacionales como por institutos de investigación o think tanks, permitiendo así esa diversidad
de opiniones. No obstante, no se ha tratado simplemente de acumular los resultados de cuanto indicador internacional
se encuentre, sino que su selección se debe a que con ellos se evalúan aspectos que se han considerado relev antes para
medir la calidad institucional —lo que se ha explicado en cada uno de los casos—.
Ya hemos señalado antes, pero vale la pena reiterar que los individuos tienen dos formas de encarar la satisfacción
de sus necesidades, sean estas las que sean. Uno de ellos es el mercado: accedemos a él ofreciendo nuestros productos
y servicios, y a cambio de esto obtenemos otros que necesitamos; otro es la política: pretendemos que los Estados nos
proporcionen seguridad, justicia y, últimamente, muchas cosas más. Son dos los mecanismos sociales con que
contamos para coordinar la acción social hacia la satisfacción de las necesidades y el progreso: los mercados y la
política. Ambos deben contar con adecuados marcos institucionales.
Los mercados no funcionan en un “vacío” de normas. Por el contrario, las necesitan para coordinar los planes de
los individuos, a fin de articular sus acciones y guiar sus decisiones sobre producción hacia la satisfacción de sus
necesidades. Los mercados no son perfectos: ello supondría que los seres humanos lo somos. Entre los problemas que
se presentan respecto a su funcionamiento, suelen mencionarse las imperfecciones en la competencia, externalidades,
bienes públicos e información asimétrica.
Pero la solución mediante políticas públicas de los problemas consistentes en fallos del mercado no es tan obvia.
Aunque la “mano visible” del Estado parece una solución, no quiere decir esto que sea una solución efectiva. Puede
haber serios problemas para implementar una política pública adecuada y, además, puede ser muy difícil lograr que
se aplique en forma eficiente. Por otro lado, el proceso de elaboración y decisión sobre políticas públicas necesita
contar con sólidas instituciones que permitan su implementación en pro de la obtención del bien común, evitando las
presiones de los sectores afectados y superando los problemas de información e incentivos que afectan al mercado.
La creciente movilidad de los factores de producción, trabajo, capital, tecnologías e ideas somete a los Estados a una
mayor competencia. Ello es resultado de lo que ahora denominamos “globalización”. En cierto sentido, entonces, los
Estados “compiten” entre sí, atrayendo o expulsando recursos, una competencia que también se presenta en cada uno de
ellos entre los distintos niveles de gobierno, sobre todo en países federales y descentralizados.
Las jurisdicciones, entonces, entran en competencia, debido a la movilidad de los recursos. Esa competencia no
solamente ocurre entre Estados nacionales, sino también entre niveles de gobierno subnacionales, tales como estados,
provincias y, por supuesto, gobiernos locales. Lo que determina el resultado de esa competencia es la calidad
institucional.
Con el Índice de Calidad Institucional se busca evaluar el desempeño relativo de los países en este aspecto.
Decimos relativo, porque no pretendemos poder definir un “óptimo” respecto al cual medir el desempeño de todos los
países; simplemente observamos que algunos obtienen calificaciones superiores en los indicadores que hemos
seleccionado y los ordenamos de mejor a peor, pero sin pretender afirmar que el que ocupa el primer lugar tiene una
calidad institucional perfecta.
Se presentan separadamente la calidad de las instituciones que regulan la política por un lado y el mercado por
otro. Esto nos permite ofrecer un análisis más balanceado y también observar cuándo se obtiene un buen desempeño
en unas, pero no en otras. Hay algunos casos notorios de buenos resultados en el área de las instituciones políticas y
más débiles en las económicas: son, por ejemplo, casos como los de España, Portugal, Bahamas, Barbados, Saint Kitts
y Nevis, Eslovenia, Polonia, etc.; también los hay al revés, con mejor desempeño en las económicas que en las
políticas: por ejemplo, Hong Kong, Singapur, Qatar, Bahrain, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Georgia.
El componente de instituciones políticas recibe la misma ponderación que las instituciones de mercado: esto es,
50% cada una.
En el año 2015 Suiza, que ahora ocupa el primer lugar, y Nueva Zelandia intercambian posiciones; Finlandia y
Dinamarca mantienen las suyas.
T abla 2 – Calidad Institucional 2015 – Primeros veinte países
Pos. Calidad Institucional Pos. Instituciones políticas Pos. Instituciones de

mercado
1 Suiza 1 Noruega 1 Singapur
2 Finlandia 2 Suecia 2 Hong Kong

RAE, China
3 Nueva Zelandia 3 Dinamarca 3 Nueva Zelandia
4 Dinamarca 4 Finlandia 4 Suiza
5 Noruega 5 Países Bajos 5 Estados Unidos
6 Suecia 6 Suiza 6 Finlandia
7 Canadá 7 Luxemburgo 7 Reino Unido
8 Australia 8 Nueva Zelandia 8 Canadá
9 Países Bajos 9 Islandia 9 Australia
10 Reino Unido 10 Canadá 10 Dinamarca
11 Alemania 11 Bélgica 11 Emiratos Árabes

Unidos
12 Irlanda 12 Alemania 12 Alemania
13 Estados Unidos 13 Irlanda 13 Irlanda
14 Islandia 14 Australia 14 T aiwán, China
15 Luxemburgo 15 Austria 15 Noruega
16 Hong Kong RAE, 16 Reino Unido 16 Japón

China
17 Austria 17 Estados Unidos 17 Suecia
18 Estonia 18 Palaos 18 Estonia
19 Japón 19 Estonia 19 Mauricio
20 Bélgica 20 San Marino 20 Países Bajos
En el otro extremo de este indicador, los ciudadanos de algunos de estos países están más oprimidos que los ingleses
antes de la Carta Magna. Los últimos veinte son:
T abla 1 – Calidad Institucional 2015 – Últimos veinte países
Pos. Calidad Pos. Instituciones Pos. Instituciones de

Institucional políticas mercado
174 Guinea 174 Myanmar 174 Guinea-Bissau
175 Congo, República 175 Sudán del Sur 175 T imor-Leste

del
176 Guinea-Bissau 176 Chad 176 Guinea
177 Uzbekistán 177 Irán, República 177 Guinea Ecuatorial

Islámica del
178 Libia 178 Irak 178 República Árabe Siria
179 Sudán 179 Yemen, 179 Myanmar

República de
180 Angola 180 Venezuela, RB 180 Zimbabue
181 Myanmar 181 T ayikistán 181 Libia
182 Zimbabue 182 Zimbabue 182 Angola
183 Chad 183 Afganistán 183 República

Centroafricana
184 Venezuela, RB 184 Guinea-Bissau 184 Congo, República

Democrática
185 República 185 República 185 Congo, República del

Centroafricana Centroafricana
186 Afganistán 186 Congo, 186 Chad

República
Democrática
187 Congo, República 187 Sudán 187 Venezuela, RB
Democrática
188 Sudán del Sur 188 República 188 T urkmenistán

Árabe Siria
189 República Árabe 189 Uzbekistán 189 Afganistán

Siria
190 Guinea Ecuatorial 190 Guinea 190 Sudán del Sur

Ecuatorial
191 T urkmenistán 191 Eritrea 191 Eritrea
192 Eritrea 192 T urkmenistán 192 Cuba
193 Corea, República 193 Corea, 193 Corea, República

Democrática República Democrática
Democrática
El caso de la República “democrática” de Corea es dramático, ya que ha ocupado el último lugar en casi todas las
ediciones de este índice. En 2007 el último lugar perteneció a Myanmar, pero ese país ha superado su peor situación
e incluso avanzado en algunas posiciones. Corea del Norte, además, ocupa el último puesto en ambos subíndices, lo
que indica el mayor grado de violación de derechos en el ámbito de las libertades tanto políticas como económicas.
Hemos podido recomponer los indicadores retrospectivamente, llegando hasta el año 1997, lo cual nos brinda la
oportunidad de considerar la evolución institucional, necesariamente lenta, en un periodo más largo 177.
Además, la evaluación de los países en los que más se ha deteriorado su calidad ins titucional durante el periodo
1996-2005 no trae buenas noticias para América Latina, ya que en esa región se cuentan algunos de los peores casos:
Bolivia (-99), Seychelles (-94), Argentina (-93), Ecuador (-81), Venezuela (-75), Zimbabue (-72), Mali (-62),
Paraguay (-61), Madagascar (-60). Tan solo Paraguay logra revertir esa situación, habiendo avanzado dos posiciones
en los últimos diez años. En relación con este periodo, los países que han empeorado más, según su posición en el ICI
durante el periodo 2005-2015, son: Timor-Leste (-58), Argentina (-56), Siria (-54), Madagascar (-50), Mali y
Mauritania (-49), Uganda (-48).
Argentina comparte los peores resultados con Timor-Leste y Siria. Otros países de la región ya no aparecen en la
lista, porque, si bien hay señales que indican que algunos cambios en la región pueden comenzar a modificar la
tendencia de los últimos años, también lo es que la caída en el ranking se frena, porque ya se han alcanzado posiciones
muy bajas. No es que sea imposible que se caiga todavía más ,pero en muchos casos comienzan a sentirse las duras
consecuencias y pareciera que en algunos países podría comenzar a revertirse.
Dadas las características de este indicador, es de esperar que los cambios se produzcan lentamente, ya que
los cambios institucionales tienen esa naturaleza. Pero, lamentablemente, no se observan eventos importantes
en ellos que pudieran prever un cambio positivo hacia el futuro.
Una evaluación regional es más que complicada. ¿Qué tomar en cuenta? ¿Aspectos geográficos, políticos,
culturales? Probablemente ninguno de ellos nos dejaría contentos. En una clasificación continental, por ejemplo,
forman parte de Asia países que parecen tan alejados entre sí como Israel y Japón. Aun así, veamos esto.
177
La reconstrucción de los datos fue realizada por Lila Hadjú, analista de la Fundación Libertad y Progreso, cuya colaboración merece un importante
reconocimiento.
Europa aparece en el primer lugar. Son 43 los países que muestran un indicador promedio de 0.7169, al que sigue
como continente Oceanía, con 0.5575, pese a que mencionamos antes que las mayores caídas de los últimos diez años
se encuentran allí. Sucede que son 13 los países, que incluyen a dos que ocupan las primeras posiciones globales:
Nueva Zelandia y Australia. El tercer lugar corresponde a América —es decir, todo el hemisferio— con 36 países y
un indicador de 0.5300; en cuarto lugar está Asia (49 países) y 0.4263, y en último lugar África (52 países) y 0.2833.
AMÉRICA
En el caso de América, si separamos a los dos países del norte (Canadá y Estados Unidos), el pro medio del indicador
es 0.9225; para el resto, 0.4579; esto es: el resto de la región tiene una calidad institucional que es la mitad de los dos
países anteriores. En el rubro “Resto de América”, los países caribeños muestran un indicador de 0.5680 y América
Latina 0.4588.
La reciente evolución y las posiciones de los países de América son las siguientes:
T abla 3 – Calidad Institucional 2015 – América
2015 2014 Cambio 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 1996 2005
anual - -
2015 2015
Canadá 7 7 0 7 5 5 5 6 7 11 0 2
Estados 13 11 -2 11 9 9 7 9 9 13 -4 -7
Unidos
Chile 22 22 0 22 21 21 22 24 21 22 0 -3
Puerto Rico 34 30 -4 32 35 35 29 34 33
(Estados
Unidos)
Santa Lucía 37 28 -11 24 27 23 21 23 22 25
Costa Rica 38 49 +11 46 48 45 49 52 50 54 -13 5
Bahamas 39 35 -4 34 38 41 34 29 26 23 -22 -11
San Vicente 40 39 -1 37 33 36 30 28 35 29
y las
Granadinas
Barbados 41 36 -5 33 37 40 31 39 42 32 -13 -12
Uruguay 43 43 0 41 44 46 52 60 53 50 -2 6
Dominica 50 46 -4 43 49 51 44 44 49 44
Jamaica 62 71 +9 76 76 71 69 66 64 58 -26 -15
Perú 63 60 -3 64 65 68 79 83 81 80 20 5
Antigua y 64 53 -11 49 47 48 48 47 40 51
Barbuda
San Kitts y 66 55 -11 51 54 53 36 32 45 47
Nevis
Panamá 70 68 -2 55 55 60 61 68 66 68 -36 -12
T rinidad y 75 73 -2 71 68 70 71 67 70 63 -43 -31

T obago
Colombia 82 80 -2 83 86 89 92 97 99 100 15 -4
Granada 86 77 -9 69 52 66 58 58 58 59
Belice 87 87 0 85 83 50 62 76 60 56 -45 -39
México 88 89 -1 88 87 85 82 79 79 75 -6 -27
El Salvador 92 97 +5 94 88 79 76 77 68 65 -35 -36
Brasil 96 94 -2 89 89 94 95 98 93 90 5 -27
República 101 105 +4 106 109 100 101 102 101 114 -29 -15
Dominicana
Guatemala 107 109 +2 108 106 103 102 109 102 109 -32 5
Surinam 111 111 0 113 111 109 99 101 113 97 -17 -47
Nicaragua 114 116 +2 118 124 127 121 116 111 95 -29 -38
Guyana 122 117 -5 120 121 122 129 130 110 111 -42 -40
Paraguay 124 125 +1 126 131 134 140 136 137 128 -61 1
Honduras 130 132 +2 123 118 124 108 106 120 113 -54 -23
Argentina 137 134 -3 127 122 125 120 114 112 93 -93 -56
Bolivia 139 136 -3 136 140 143 145 133 125 118 -99 -44
Ecuador 151 143 -8 151 145 148 148 143 143 133 -81 -31
Haití 165 164 -1 168 163 152 153 164 169 165 -46 -18
Cuba 173 176 +3 173 173 175 163 162 174 164 -31 -28
Venezuela, 184 184 0 183 181 185 180 174 172 161 -75 -45
RB
En relación con el año anterior, se perciben más cambios negativos que positivos. Las mejoras no han sido muchas.
Los cambios más importantes desde el año pasado muestran el positivo avance de Costa Rica, que sube once
posiciones, gracias a su avance en las instituciones de mercado (ha mejorado su posición en el Índice de Libertad
Económica del Fraser Institute y Haciendo Negocios del Banco Mundial). Jamaica también ha ascendido nueve
posiciones. (Ha mejorado en casi todos los rubros, particularmente en Percepción de la Corrupción y Libertad
Económica, según Fraser Institute y Haciendo Negocios). El Salvador sube cinco, después de varios años de caída; la
República Dominicana cuatro (continuando una leve mejora en los últimos cuatro años); y Cuba tres, recup erando la
misma posición del año anterior.
De un año a otro, las peores pérdidas aparecen en los pequeños países caribeños: St. Kitts y Nevis (11), Antigua
y Barbuda (-11), Granada (-9), Santa Lucía (-9) y luego Ecuador (-8). Las islas caribeñas caen sobre todo por el
deterioro de sus instituciones de mercado; en el caso de Ecuador, tanto por sus instituciones políticas como
económicas.
En una perspectiva más amplia, sin duda más apropiada para evaluar los cambios institucionales, que suelen ser
a mediano y largo plazo, las principales mejoras desde 1996 corresponden a Perú (+20), Colombia (+15) y Brasil (+5);
y los peores desempeños, como ya fue señalado, a Bolivia (-99), Argentina (-93), Ecuador (-81), Venezuela (-75),
Paraguay (-61), Honduras (-54). Estos resultados señalan las consecuencias de las reformas al estilo “socialismo
bolivariano”, que en mayor o menor medida se implementaron a partir de este siglo en los primeros cuatro países.
Por otro lado, en los últimos diez años, las principales mejoras corresponden a Uruguay (+6), Perú, Costa Rica y
Guatemala (+5), Canadá (+2) y Paraguay (+1). Esto señala el continuo avance de Perú y un cambio de tendencia en
Uruguay, Costa Rica y Paraguay. Estas serían las buenas noticias en la región.
Los peores desempeños en los últimos diez años corresponden a Argentina (-56), Surinam (-47), Venezuela (-45),
Bolivia (-44), Guyana (-40), Belice (-39), El Salvador (-36), Ecuador y Trinidad y Tobago (-31). Comparando el
desempeño durante el periodo 1996-2005, que se menciona más arriba, con estos, se desprende que Argentina aceleró
su deterioro relativo en los últimos años en relación con el resto de los “perdedores”. Belice y Surinam se sumaron al
lote, pero ahora parecen haber frenado su caída, algo que no sucede todavía con los otros.
T abla 4 – Calidad Institucional 2015 – ICI, Política y Mercados
ICI 2015 Política Mercado
7 Canadá 0.9333 10 Canadá 0.9295 5 Estados Unidos 0.9534
13 Estados 0.9116 17 Estados Unidos 0.8698 8 Canadá 0.9372

Unidos
22 Chile 0.8417 21 Barbados 0.8634 21 Chile 0.8667
34 Puerto Rico 0.7525 24 Santa Lucía 0.8444 35 Puerto Rico 0.7707

(Estados (Estados
Unidos) Unidos)
37 Santa Lucía 0.7435 26 San Vicente y 0.8261 40 Perú 0.7464

las Granadinas
38 Costa Rica 0.7340 28 Chile 0.8167 47 Costa Rica 0.6967
39 Bahamas 0.7288 29 San Kitts y 0.8158 54 Bahamas 0.6663

Nevis
40 San Vicente 0.7178 31 Bahamas 0.7913 56 Panamá 0.6483

y las
Granadinas
41 Barbados 0.7147 36 Uruguay 0.7830 59 Santa Lucía 0.6426

43 Uruguay 0.7012 39 Costa Rica 0.7713 62 Colombia 0.6327
50 Dominica 0.6666 42 Dominica 0.7584 64 Uruguay 0.6193
62 Jamaica 0.6091 44 Puerto Rico 0.7343 65 México 0.6143

(Estados
Unidos)
63 Perú 0.6072 51 Granada 0.6996 67 San Vicente y 0.6094

las Granadinas
64 Antigua y 0.6012 56 Antigua y 0.6680 70 Jamaica 0.6074

Barbuda Barbuda
66 San Kitts y 0.5905 60 Belice 0.6406 75 Dominica 0.5748

Nevis
70 Panamá 0.5738 66 Jamaica 0.6109 76 Guatemala 0.5713
75 T rinidad y 0.5512 68 T rinidad y 0.5874 78 Barbados 0.5660

T obago T obago
82 Colombia 0.5289 73 Surinam 0.5630 82 Antigua y 0.5344

Barbuda
86 Granada 0.5191 74 Brasil 0.5584 84 El Salvador 0.5270
87 Belice 0.5186 88 Panamá 0.4992 88 T rinidad y 0.5151

T obago
88 México 0.5093 96 El Salvador 0.4685 90 República 0.4887

Dominicana
92 El Salvador 0.4977 97 Perú 0.4680 97 Nicaragua 0.4625
96 Brasil 0.4858 99 República 0.4514 104 Honduras 0.4368

Dominicana
101 República 0.4700 100 Guyana 0.4511 109 Paraguay 0.4148

Dominicana
107 Guatemala 0.4315 107 Colombia 0.4251 110 Brasil 0.4133
111 Surinam 0.4173 108 Argentina 0.4234 113 Belice 0.3966
114 Nicaragua 0.3965 110 México 0.4042 120 San Kitts y 0.3651
Nevis
122 Guyana 0.3672 117 Bolivia 0.3803 122 Grenada 0.3386
124 Paraguay 0.3533 130 Nicaragua 0.3305 131 Guyana 0.2833
130 Honduras 0.3371 135 Ecuador 0.3086 134 Surinam 0.2716

137 Argentina 0.3004 143 Paraguay 0.2918 146 Ecuador 0.2214
139 Bolivia 0.2949 144 Guatemala 0.2917 149 Bolivia 0.2096
151 Ecuador 0.2650 147 Cuba 0.2740 166 Argentina 0.1775
165 Haití 0.1933 153 Honduras 0.2374 168 Haití 0.1668
173 Cuba 0.1426 159 Haití 0.2198 187 Venezuela, RB 0.0407
184 Venezuela, 0.0742 180 Venezuela, RB 0.1077 192 Cuba 0.0112

RB
La tabla 4 nos muestra el desempeño relativo de los países de la región, pero ahora desagregando los datos de sus dos
componentes instituciones políticas e instituciones de mercado. Como se observa, Canadá y Estados Unidos ocupan
las dos primeras posiciones en el ICI, pero intercambian posiciones en los subíndices, ya que Canadá encabeza las
políticas y Estados Unidos las de mercado, señalando así que la región todavía necesita avanzar más en este segundo
campo, aunque no escasean las necesidades políticas, por supuesto. Chile, Perú y Colombia muestran mejores
posiciones económicas que políticas; y al revés Costa Rica, Uruguay y las islas caribeñas. Entre los países más grandes
de la región, Argentina, Brasil y Venezuela tienen mejores posiciones relativas en la política, y México en las
económicas.
Por último, la tabla 5 nos muestra la posición relativa de los países de la región, según cada uno de los indicadores
tomados en cuenta:
T abla 5 – Calidad Institucional 2015 – Desempeño en los distintos indicadores
Rule of Voz y Libertad Corrupción Comp. Lib. Lib. Haciendo

Law rendición de prensa global Econ. Econ. Negocios
de cuentas Heritage Fraser
Canadá 0.9481 0.9481 0.8731 0.9486 0.8958 0.9719 0.9605 0.9206
Estados 0.9057 0.8396 0.8426 0.8914 0.9861 0.9382 0.9211 0.9683

Unidos
Chile 0.8774 0.8443 0.6650 0.8800 0.7778 0.9663 0.9342 0.7884
Puerto Rico 0.7123 0.6792 0.8114 0.7847 0.7566
Santa Lucía 0.7264 0.8726 0.9340 0.8090 0.4762
Costa Rica 0.6604 0.8208 0.8782 0.7257 0,6528 0.7191 0.8487 0.5661
Bahamas 0.6887 0.7500 0.8579 0.8686 0.7753 0.7368 0.4868
San Vicente 0.7453 0.8208 0.8985 0.8400 0.7584 0.4603

y las
Granadinas
Barbados 0.8113 0.8726 0.8782 0.8914 0.6250 0.7472 0.4474 0.4444
Uruguay 0.6604 0.8302 0.7614 0.8800 0.4444 0.7640 0.6974 0.5714
Dominica 0.6981 0.7925 0.7716 0.7714 0,6629 0.4868
Jamaica 0.4340 0.6368 0.8985 0.4743 0.4097 0.7360 0.5855 0.6984
Perú 0.3349 0.5094 0.5533 0.4743 0.5556 0.7416 0.8684 0.8201
Antigua y 0.7453 0.6698 0.5888 0.5344

Barbuda
San Kitts y 0.7217 0.8679 0.8579 0.3651

Nevis
Panamá 0.4811 0.6038 0.4721 0.4400 0.6736 0.6236 0.5658 0.7302
T rinidad y 0.4858 0.6179 0.7716 0.4743 0.3889 0.6236 0.4605 0.5873

T obago
Colombia 0.4057 0.4434 0.4112 0.4400 0.5347 0.8483 0.3224 0.8254
Granada 0.5896 0.7123 0.7970 0.3386
Belice 0.4057 0.6887 0.8274 0.3483 0.4605 0.3810
México 0.3538 0.5330 0.3299 0.4000 0.5764 0.6742 0.4079 0.7989
El Salvador 0.2925 0.4670 0.5888 0.5257 0.4167 0.6573 0.6053 0.4286
Brasil 0.5236 0.5896 0.5431 0.5771 0.6111 0.3427 0.3289 0.3704
República 0.3726 0.5330 0.5685 0.3314 0.3056 0.5225 0.5658 0.5608

Dominicana
Guatemala 0.1368 0.3585 0.3401 0.3314 0.4653 0.5169 0.6842 0.6190
Surinam 0.5330 0.5802 0.7157 0.4229 0.2361 0.2809 0.4211 0.1481
Nicaragua 0.3160 0.3302 0.4416 0.2343 0.3056 0.3989 0.7697 0.3757
Guyana 0.3821 0.4811 0.6497 0.2914 0.1944 0.3146 0.2697 0.3545
Paraguay 0.2406 0.4387 0.3452 0.1429 0.1736 0.5393 0.4276 0.5185
Honduras 0.1085 0.3208 0.2690 0.2514 0.3056 0.3539 0.6382 0.4497
Argentina 0.2877 0.5660 0.4569 0.3829 0.2847 0.0562 0.0197 0.3492
Ecuador 0.1840 0.3915 0.3046 0.3543 0.1292 0.1382 0.3968
Bolivia 0.1462 0.4623 0.5127 0.4000 0.2778 0.0899 0.2961 0.1746

Haití 0.0802 0.2642 0.4721 0.0629 0.0556 0.1573 0.4013 0.0529
Cuba 0.3208 0.0991 0.0305 0.6457 0.0112
Venezuela, 0.0142 0.2217 0.1320 0.0629 0.0972 0.0169 0.0066 0.0423

RB
Canadá lidera en el desempeño en cinco indicadores, tres políticos y dos de mercado, Estados Unidos en dos de
mercado y St. Lucia en Libertad de Prensa. En cuanto a los países de América Latina solamente, Chile lidera en seis,
tres políticos y tres de mercado, comparte el de Corrupción con Uruguay. Costa Rica lidera en Libertad de Prensa y
Colombia en Haciendo Negocios.
Lamentablemente, todas las peores posiciones pertenecen a países latinoamericanos. Así, Venezuela ocupa la
última posición en cuatro de ellos, dos políticos y dos de mercado, compartiendo el de Corrupción con Haití —país
que también ocupa la última posición en Competitividad Global— y con Cuba en tres indicadores, dos políticos y uno
económico, que reflejan la ausencia de democracia y de libertad de prensa en ese país178.
En definitiva, las noticias en torno a la región no son muy alentadoras este año, pero hay algunos casos que hacen
pensar que es posible un cambio positivo, o al menos que algunos países han logrado sostener avances anteriores. Es
necesario, entonces, comprender el importante papel que cumplen las instituciones y revertir definitivamente su
deterioro. Ese es el camino para el progreso de la región: la vigencia de los derechos individuales, y una mayor cantidad
y una mejor calidad de las oportunidades que sus habitantes puedan aprovechar.
Un primer análisis del índice de Calidad Institucional nos permite obtener algunas conclusiones:
En comparación con los Índices de Libertad Económica, hay países que caen en las clasificaciones debido a su
mediocre desempeño en indicadores como “Libertad de Prensa” o “Voz y Rendición de Cuentas”. Ejemplos de
esto son Hong Kong, Singapur o algunos países árabes.
Los países pequeños, como algunas islas del Caribe o del Pacífico, obtienen mejores calificaciones que países más
grandes como China o India. Esto podría tener una explicación en que su tamaño los fuerza en cierta forma a
ser economías abiertas, donde se respetan los contratos y el derecho de propiedad, ya que no son economías
que puedan autosustentarse en forma cerrada.
La “herencia” de sistemas jurídicos como el common law británico parece indicar que ciertos países han podido
lograr un mejor desempeño en materia de funcionamiento de la justicia, como lo muestran, por ejemplo, los
elevados puntajes que obtienen ciertos países caribeños, en comparación con otros países de América de
tradición jurídica heredada de España o Portugal.
Según Sandra Joireman (2004), existen claras diferencias en la materia según sea el sistema jurídico heredado de
distintos países colonizadores. La autora señala recientes trabajos de investigación que resaltan la superioridad de los
sistemas legales basados en el common law respecto a los sistemas codificados. Según la autora, los segundos, también
llamados “continentales”, por provenir de Europa y en particular de Francia, delinean el papel del individuo dentro
del Estado, y aplican los derechos y deberes del ciudadano en cada caso. Si hubiera una diferencia esencial entre un
sistema y otro, Joireman sostiene que en estos sistemas la idea del Estado es suprema y la figura del individuo aparece
subordinada a este.
178
Cuba no aparece en tres de los indicadores de mercado. De hacerlo, es probable que su posición aún fuera más baja, incluso por detrás de Venezuela. Se le ha
incluido porque la norma establecida para incorporar un país al ICI es que aparezca al menos en cuatro indicadores y en al menos uno de cada subcategoría.
Los sistemas de common law, por el contrario, originados y trasladados por Inglaterra, se habrían desarrollado
para proteger la propiedad de los individuos y limitar el poder del Estado para expropiar recursos. Desde la Carta
Magna, en 1215, el common law era apoyado por la aristocracia para frenar el poder del soberano, mientras que la ley
civil de la tradición romana y francesa, codificada, se desarrolló como un instrumento para administrar el imperio.
Los investigadores y partidarios del common law sostienen en su defensa su carácter evolutivo, siendo que avanza
en la medida que se van resolviendo determinados casos y desarrollando jurisprudencia. Esto estaría siendo verificado
en estudios recientes, donde algunos economistas sostienen que el origen legal del país afecta el costo del capital
externo, debido a las normas que suelen proteger a los inversores en el common law, que no se encontrarían en los
sistemas codificados. Habría en ellos un más estricto cumplimiento de los contratos y, por lo tanto, un mayor
crecimiento económico.
No obstante, Joireman hace un análisis comparativo de gran cantidad de países y concluye que, si bien esa
diferencia existe, es más pronunciada en los países que fueron colonias que entre los que no lo fueron. ¿A qué se
debe esa diferencia? Se debería a la mejor adaptabilidad de unos u otros a las nuevas condiciones generadas por la
independencia. Ese mismo carácter evolutivo del common law habría hecho más sencilla la adaptación de ese
sistema a la realidad poscolonial y a las costumbres propias del país, mientras que la introducción de códigos legales
completos ha facilitado tendencias autoritarias y su imposición, al no ser un desarrollo endógeno, resulta menos
efectiva. Sostiene que en algún momento puede esperarse que ese s istema sea asimilado a la cultura local, pero
sería más costoso y lento que con el otro.
Según esto, en algunos países se podría decir que, si bien tuvieron que sufrir todos los excesos del colonialismo,
al menos heredaron un sistema legal que hoy les permitiría tener un mejor desempeño relativo.
Los datos completos se encuentran como Anexo al presente capítulo.
INSTITUCIONES Y CRISIS FINANCIERAS

En el 2008 el mundo vivió su peor crisis económica en décadas. Cualquier suceso de carácter negativo fue presentado
como producto de la gran debacle de los sistemas financieros y del mercado de capitales de los países más ricos. Más
aún: resucitaron todo tipo de teorías con las que se pretendió explicar lo ocurrido como inherente a los procesos de las
economías de mercado. Según tales teorías, estos procesos son inestables por naturaleza y nos someten a periodos de
destrucción de riqueza, donde muchos terminan pagando los platos rotos de la fiesta que algunos pocos han disfrutado.
Es verdad que hubo una fiesta, pero las cosas no son tan simples como para ser descritas apropiadamente con
clichés. Tal vez lo correcto sería decir que hubo dos “fiestas” al mismo tiempo: una artificial, generadora de la burbuja
inmobiliaria que estalló en mil pedazos; y otra natural, la que permitió salir de la pobreza a una significativa cantidad
de personas.
Analicemos primero esta segunda “fiesta”. En un reciente informe 179, la revista The Economist señala que “por
primera vez, más de la mitad del mundo es clase media, gracias al rápido crecimiento económico de los países
emergentes”. Por supuesto que no es sencillo definir, y por lo tanto medir, qué es “clase media”, una expresión esta
muy poco precisa, ya que no es lo mismo ser clase media en los Estados Unidos que serlo en Bangladesh. Pero lo
esencial para definir este evento como una “fiesta” es que las personas han tenido la oportunidad de salir de la pobreza.
Dos dólares por día es una definición comúnmente aceptada de la línea de pobreza. El total de la población en ese
rango de ingreso era de 1,428.1 millones de personas en 1990 y alcanzó los 2,644.3 millones en el 2005. Más de mil
doscientos millones de personas traspasaron esa línea de pobreza, un resultado que ningún programa de ayuda ha
podido ni remotamente alcanzar.
De ese total, 632 millones corresponden a China, algo que no debería sorprendernos, si consideramos el continuo
crecimiento económico que ha experimentado ese país desde que implementó profundas reformas para liberar los
179
The Economist, “ Burgeoning Bourgeoisie: A Special Report on the New Middle Classes in Emerging Markets”, February 14th, 2009.
mercados y garantizar la propiedad de las inversiones y el cumplimiento de los contratos. India, siguiendo un proceso
similar, aunque menos intenso, contribuyó con 117 millones de personas.
Este crecimiento ha sido en parte real o “natural”, y en parte ficticio o “artificial”. Lo primero se debe al efecto
de las mejoras “institucionales” ocurridas en China e India a partir de los años 80 en la primera y los 90 en la segunda.
Estos cambios estructurales y profundos generaron las oportunidades de progreso para los habitantes de esos países y
los sostenidos procesos de crecimiento cuyos efectos son ya evidentes.
Lo segundo tiene que ver con el crecimiento de estos países, debido al mayor poder de consumo generado en el
resto del mundo y, en particular, en los países ricos, como parte de esa burbuja que estalló. Esta segunda “fiesta” tiene
también un origen institucional. Nuestro énfasis en las instituciones no significa que atribuyamos a todo una causa
institucional, pero lo es en este caso. Otras explicaciones simplemente encuentran un número de causas ad hoc,
específicas para cada circunstancia histórica, pero no una teoría general que las explique. Tal es el caso de Paul
Samuelson 180, para quien las causas de la presente crisis son atribuidas a “la malevolencia de George Bush en el ámbito
geopolítico”; la conversión de Estados Unidos en una sociedad de derroche, atribuido a Ronald Reagan; el
“conservadurismo compasivo” de George Bush; la promoción deliberada de la desigualdad; los revisores de cuentas;
las agencias evaluadoras y los “monstruos diabólicos tipo Frankenstein” de la nueva “ingeniería financiera”. ¿Es esto
una teoría de por qué ocurren las crisis?
Está claro que no podemos atribuir el origen de esta crisis a la voracidad de ganancias de los banqueros o
inversionistas en el mercado de capitales. Esa motivación por obtener las mayores ganancias posibles está siempre
presente, no solamente en el momento particular donde se genera la burbuja que lleva a la crisis . Es más: esa
motivación está presente en todos, no solamente en banqueros e inversionistas. Todos queremos el salario más alto
posible o vender la mayor cantidad de productos y servicios. ¿Por qué ocurren estos problemas en los bancos y no en
otras actividades, donde el motivo del lucro está igualmente presente?
La respuesta es un deficiente marco institucional en el mercado monetario y financiero (Stacey y Morris 2009). Desde
que se desató la crisis financiera en los Estados Unidos, las condenas al capitalismo y los mercados se han convertido en
el pan nuestro de cada día. Algunos lo desean y otros se preguntan si no es este el fin del capitalismo, ya que, aparentemente,
es lo que genera el inagotable afán de lucro de los especuladores. El mercado asemeja a una “ruleta”.
No obstante, lo cierto es que la causa de esta crisis financiera tiene poco que ver con el capitalismo, si entendemos
como tal el sistema regido por el respeto al derecho de propiedad y la libertad de contratos y precios. El origen de la
actual crisis radica en dos políticas gubernamentales. La crisis es esencialmente un problema de la “mano visible” del
gobierno, más que de la “mano invisible” de los mercados.
SUBSIDIO S A LAS HIPO TECAS

Tradicionalmente las hipotecas permanecían en los banco s. Los problemas que pudieran existir estaban
generalmente concentrados en algunas regiones que experimentaban desempleo o emigración. En 1938 Roosevelt
creó Fanny Mae (Federal National Mortgage Association, FNMA), que compraba unas hipotecas de los bancos y
aseguraba otras. Esto permitía a los bancos otorgar más hipotecas a precios más bajos. En 1970 se creó Freddie
Mac (Federal Home Loan Mortgage Corporation, FHLMC) para otorgar préstamos y repartir garantías. Freddie
Mac armaba paquetes de esas hipotecas y las vendía como bonos en los mercados. En 1968 Fannie fue privatizada,
pero conservó de manera informal el apoyo o la garantía del gobierno norteamericano.
Las hipotecas que compraban o aseguraban estas empresas tenían que cumplir con los requisitos estándar, pero a
partir de 1992 se les permitió adquirir hipotecas “accesibles” de los bancos, la cuales no cumplían con los controles
estrictos requeridos anteriormente. El Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, regulador de estas dos compañías,
180
. P aul Samuelson, “ Los siete errores del liberalismo sin reglas”, La Nación (Buenos Aires), 8/4/09.
les requirió que compraran más hipotecas de estas 181. Esta presión de las administraciones Clinton y Bush ayudó a
crear el mercado subprime. El siguiente cuadro muestra el crecimiento del mercado de las hipotecas:
Préstamos de bienes raíces en todos los bancos comerciales.

Miles de millones de dólares
Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal
Mientras los precios de las viviendas aumentaban los activos (propiedades) que garantizaban, estas hipotecas subprime
eran suficientes para apuntalar esos préstamos riesgosos. Estos aumentos reducían las moras y permitían renegociarlas
a los propietarios que estuvieran en problemas, ya que el valor del activo subyacente era mayor. Con los precios de
las propiedades en aumento crecía el número de inversionistas tanto para la compra de propiedades como para la de
hipotecas.
Pero la burbuja especulativa comenzó a desinflarse en 2005-2006. Los precios de las viviendas cayeron, por
primera vez en diez años. Esta reducción de precios y el menor nivel de actividad económica hizo a las hipotecas
subprime más riesgosas, ya que ahora el valor del activo era menor que el de la hipoteca, por lo que el
refinanciamiento ya no era posible. Aumentaron las moras y los aseguradores de bonos de hipotecas tuvieron que
comenzar a pagar sus “siniestros” —los intereses de quienes estaban en mora—. Estos aseguradores terminaron
pagando más de lo que generaban como honorarios e intereses. Las reservas que habían acumulado durante el auge
de los precios se tornaron insuficientes. A medida que acumulaban pérdidas, sus acciones caían, por lo que se les
hizo más difícil obtener créditos para cumplir sus compromisos. Lo mismo le sucedía a Freddie y Fannie, empresas
que no podían pagar siniestros en el corto plazo. El seguro de hipotecas desapareció. Ello aumentó la prima de
riesgo de esta clase de activos, lo que redujo el valor de tales activos, deteriorando los balances de todos los que
los poseían.
MANIPULACIÓ N DE LA TASA DE INTERÉS

El otro elemento coadyudante de la crisis fue la política monetaria y la manipulación de la tasa de interés, lo que
equivalía a tratar de manejar la economía como quien maneja un avión Jumbo. En el cuadro de abajo se puede ver la
reducción de tasas que impuso el Sistema de Reserva Federal, FED, durante la última recesión. ¿Cómo se bajaron las
tasas? Aumentando el crédito disponible. Ese fue el dinero que ahora está disponible para prestar y se ve orientado a
las hipotecas, como explicamos antes.
Tasa-Meta para los Fondos Federales

Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal
La baja de la tasa de interés impulsada por el FED impactó las tasas hipotecarias:
Tasa hipotecaria convencional de 30 años

Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal.
181
. “ How HUD Mortgage Policy Fed the Crisis”, Washington Post, 10/6/2008.
Pero a mediados del 2004 la FED comenzó a preocuparse por las presiones inflacionarias y elevó las tasas de interés.
Las tasas hipotecarias también subieron. Unas tasas hipotecarias más altas se combinaron con valores más bajos de
las propiedades para generar la crisis.
La debilidad institucional pudo advertirse en la decisión del sistema político de generar subsidios a la compra de
viviendas, sin tomar en cuenta las consecuencias de esta acción, así como en la del sistema monetario estatal de
manipular las tasas de interés generando sucesivas expansiones y contracciones, pese a que su supuesta función es
precisamente la de evitarlas. A esto se agregan las regulaciones que generaron erróneos incentivos en quienes tienen
a su cargo la supervisión de los mercados crediticios, ya fuesen agencias gubernamentales, empresas evaluadoras de
riesgo o juntas directivas de los bancos.
Se podría argumentar que esta crisis se originó en los Estados Unidos, un país con una elevada calidad
institucional. Esto es cierto, pero no debemos olvidar que la medición de la calidad institucional es relativa: es decir,
mide la posición de un país respecto a otros, no respecto a un estándar de perfección. Estados Unidos es un país que
ocupa la novena posición en lo que se refiere a calidad institucional y muestra debilidades que son comunes a todos
los países, ya que, a partir de la eliminación del patrón oro, las instituciones monetarias implementaron políticas
discrecionales o, en algunos casos, ataron sus monedas a otras de países que practicaban tales políticas. Todo el sistema
monetario internacional está sujeto a la discrecionalidad de las autoridades monetarias de los Estados Unidos, por ser
el dólar la moneda internacional por excelencia, y a otras monedas importantes, como el euro, la libra esterlina o el
yen. De la misma forma que la “discrecionalidad” jurídica significa inseguridad jurídica, la “discrecionalidad”
monetaria significa inseguridad monetaria y financiera, lo que representa una mala calidad institucional en esta área
en particular.
ANEXO
Anexo 1
Índice de calidad institucional 2015
ICI Política Mercado

2015
1 Suiza 0.9670 1 Noruega 0.9929 1 Singapur 0.9952
2 Finlandia 0.9620 2 Suecia 0.9922 2 Hong Kong 0.9869

RAE, China
3 Nueva Zelandia 0.9617 3 Dinamarca 0.9851 3 Nueva 0.9648

Zelandia
4 Dinamarca 0.9583 4 Finlandia 0.9815 4 Suiza 0.9643
5 Noruega 0.9423 5 Países Bajos 0.9747 5 Estados 0.9534

Unidos
6 Suecia 0.9407 6 Suiza 0.9697 6 Finlandia 0,9425
7 Canadá 0.9333 7 Luxemburgo 0.9631 7 Reino Unido 0.9385
8 Australia 0.9260 8 Nueva 0.9587 8 Canadá 0.9372

Zelandia
9 Países Bajos 0.9249 9 Islandia 0.9409 9 Australia 0.9342
10 Reino Unido 0.9182 10 Canadá 0.9295 10 Dinamarca 0.9315
11 Alemania 0.9162 11 Bélgica 0.9263 11 Emiratos 0.9112

Árabes Unidos
12 Irlanda 0.9141 12 Alemania 0.9221 12 Alemania 0.9104
13 Estados Unidos 0.9116 13 Irlanda 0.9184 13 Irlanda 0.9098
14 Islandia 0.8908 14 Australia 0.9178 14 T aiwán, China 0.9074
15 Luxemburgo 0.8823 15 Austria 0.9104 15 Noruega 0.8918
16 Hong Kong RAE, 0.8810 16 Reino Unido 0.8979 16 Japón 0.8898

China
17 Austria 0.8796 17 Estados Unidos 0.8698 17 Suecia 0.8893
18 Estonia 0.8761 18 Palaos 0.8695 18 Estonia 0.8841
19 Japón 0.8744 19 Estonia 0.8680 19 Mauricio 0.8791
20 Bélgica 0.8511 20 San Marino 0.8660 20 Países Bajos 0.8751
21 T aiwán, China 0.8452 21 Barbados 0.8634 21 Chile 0.8667
22 Chile 0.8417 22 Francia 0.8593 22 Corea, 0.8593

República de
23 Singapur 0.8302 23 Japón 0.8590 23 Austria 0.8488
24 Mauricio 0.8058 24 Santa Lucía 0.8444 24 Qatar 0.8426
25 Lituania 0.8012 25 Portugal 0.8304 25 Islandia 0.8408
26 Francia 0.7933 26 San Vicente y 0.8261 26 Lituania 0.8377

las Granadinas
27 Portugal 0.7902 27 Malta 0.8215 27 Macao 0.8146
28 Corea, 0.7890 28 Chile 0.8167 28 Georgia 0.8075

República de
29 República Checa 0.7822 29 San Kitts y 0.8158 29 Luxemburgo 0.8014

Nevis
30 España 0.7598 30 Chipre 0.7920 30 Baréin 0.7916
31 Polonia 0.7552 31 Bahamas 0.7913 31 República 0.7791

Checa
32 Letonia 0.7534 32 Eslovenia 0.7907 32 Malasia 0.7789

33 Malta 0.7529 33 Islas Marshall 0.7853 33 Letonia 0.7784
34 Puerto Rico 0.7525 34 República 0.7852 34 Bélgica 0.7760

(Estados Unidos) Checa
35 Israel 0.7515 35 T aiwán, China 0.7830 35 Puerto Rico 0.7707

(Estados
Unidos)
36 Chipre 0.7460 36 Uruguay 0.7830 36 Israel 0.7679
37 Santa Lucía 0.7435 37 Hong Kong 0.7750 37 Portugal 0.7499

RAE, China
38 Costa Rica 0.7340 38 España 0.7723 38 Polonia 0.7478
39 Bahamas 0.7288 39 Costa Rica 0.7713 39 España 0.7473
40 San Vicente y las 0.7178 40 Lituania 0.7647 40 Perú 0.7464

Granadinas
41 Barbados 0.7147 41 Polonia 0.7626 41 Francia 0.7272
42 Eslovaquia 0.7049 42 Dominica 0.7584 42 Bulgaria 0.7174
43 Uruguay 0.7012 43 Israel 0.7352 43 Rumania 0.7174
44 Georgia 0.6939 44 Puerto Rico 0.7343 44 Chipre 0.7000

(Estados
Unidos)
45 Emiratos Árabes 0.6939 45 Mauricio 0.7325 45 Ruanda 0.6986

Unidos
46 San Marino 0.6896 46 Micronesia, 0.7306 46 Armenia 0.6980

Estados
Federados
47 Qatar 0.6894 47 Eslovaquia 0.7287 47 Costa Rica 0.6967
48 Hungría 0.6779 48 Letonia 0.7283 48 Montenegro 0.6852
49 Macao 0.6774 49 Cabo Verde 0.7246 49 Omán 0.6846
50 Dominica 0.6666 50 Corea, 0.7186 50 Malta 0.6842

República de
51 Botsuana 0.6551 51 Granada 0.6996 51 Eslovaquia 0.6811
52 Eslovenia 0.6549 52 Samoa 0.6859 52 Hungría 0.6724
53 Samoa 0.6475 53 Hungría 0.6833 53 Jordania 0.6721
54 Rumania 0.6440 54 Vanuatu 0.6754 54 Bahamas 0.6663

55 Bulgaria 0.6418 55 Botsuana 0.6716 55 Macedonia, 0.6625
ERY
56 Malasia 0.6396 56 Antigua y 0.6680 56 Panamá 0.6483

Barbuda
57 Palaos 0.6385 57 Singapur 0.6652 57 Arabia Saudita 0.6467
58 Italia 0.6286 58 Kiribati 0.6642 58 T ailandia 0.6448
59 Montenegro 0.6249 59 Italia 0.6560 59 Santa Lucía 0.6426
60 Vanuatu 0.6219 60 Belice 0.6406 60 Botsuana 0.6386
61 Sudáfrica 0.6118 61 Ghana 0.6342 61 T urquía 0.6384
62 Jamaica 0.6091 62 T onga 0.6312 62 Colombia 0.6327
63 Perú 0.6072 63 Namibia 0.6303 63 Kuwait 0.6202
64 Antigua y 0.6012 64 Sudáfrica 0.6258 64 Uruguay 0.6193

Barbuda
65 T onga 0.5936 65 Croacia 0.6154 65 México 0,6143
66 San Kitts y Nevis 0.5905 66 Jamaica 0.6109 66 Brunei 0,6143

Darussalam
67 Croacia 0.5865 67 Grecia 0.6055 67 San Vicente y 0.6094

las Granadinas
68 Baréin 0.5781 68 T rinidad y 0.5874 68 Samoa 0.6091

T obago
69 Macedonia, ERY 0.5771 69 Georgia 0.5803 69 Kosovo 0.6085
70 Panamá 0.5738 70 Rumania 0.5706 70 Jamaica 0.6074
71 T urquía 0.5567 71 Bulgaria 0.5663 71 Italia 0.6012
72 Jordania 0.5558 72 Montenegro 0.5646 72 Sudáfrica 0.5979
73 Cabo Verde 0.5556 73 Surinam 0.5630 73 Filipinas 0.5979
74 Omán 0.5529 74 Brasil 0.5584 74 Kazajistán 0.5954
75 T rinidad y 0.5512 75 Seychelles 0.5567 75 Dominica 0.5748

T obago
76 Ghana 0.5454 76 Bután 0.5508 76 Guatemala 0.5713
77 Kuwait 0.5448 77 Lesoto 0.5489 77 Vanuatu 0.5684
78 Filipinas 0.5400 78 India 0.5488 78 Barbados 0.5660

79 Armenia 0.5358 79 Serbia 0.5483 79 Croacia 0.5576
80 Grecia 0.5348 80 Macao 0.5401 80 T onga 0.5561
81 Ruanda 0.5299 81 Qatar 0.5361 81 Albania 0.5540
82 Colombia 0.5289 82 Mongolia 0.5267 82 Antigua y 0.5344

Barbuda
83 Namibia 0.5287 83 Santo T omé y 0.5185 83 Fiyi 0,5281

Príncipe
84 Islas Marshall 0.5276 84 Senegal 0.5142 84 El Salvador 0.5270
85 T ailandia 0.5232 85 Islas Salomón 0.5106 85 Azerbaiyán 0.5241
86 Granada 0.5191 86 Benín 0.5094 86 Eslovenia 0.5192
87 Belice 0.5186 87 Malasia 0.5003 87 Indonesia 0.5156
88 México 0.5093 88 Panamá 0.4992 88 T rinidad y 0.5151

T obago
89 Kosovo 0.5050 89 Macedonia, 0.4916 89 San Marino 0.5132

ERY
90 Brunei 0.5040 90 Bosnia y 0.4841 90 República 0.4887

Darussalam Herzegovina Dominicana
91 Mongolia 0.5022 91 Filipinas 0.4821 91 Moldavia, 0.4799

República de
92 El Salvador 0.4977 92 T únez 0.4798 92 Mongolia 0.4776
93 Arabia Saudita 0.4960 93 Emiratos 0.4766 93 Marruecos 0.4763

Árabes Unidos
94 Seychelles 0.4920 94 T urquía 0.4750 94 T únez 0.4658
95 Albania 0.4907 95 Kuwait 0.4694 95 Rusia, 0.4650

Federación de
96 Brasil 0.4858 96 El Salvador 0.4685 96 Grecia 0.4641
97 Serbia 0.4760 97 Perú 0.4680 97 Nicaragua 0.4625
98 Indonesia 0.4739 98 Burkina Faso 0.4594 98 Bosnia y 0.4578

Herzegovina
99 T únez 0.4728 99 República 0.4514 99 Ghana 0.4566

Dominicana
100 Bosnia y 0.4710 100 Guyana 0.4511 100 China 0.4524

Herzegovina
101 República 0.4700 101 Jordania 0.4395 101 Zambia 0.4453
Dominicana
102 Micronesia, 0.4599 102 Malawi 0.4339 102 Sri Lanka 0.4421
Estados
Federados
103 Moldavia, 0.4529 103 Indonesia 0.4322 103 Líbano 0.4370

República de
104 Bután 0.4412 104 Albania 0.4274 104 Honduras 0.4368
105 India 0.4407 105 Zambia 0.4263 105 Seychelles 0.4273
106 Zambia 0.4358 106 Moldavia, 0.4259 106 Namibia 0.4270

República de
107 Guatemala 0.4315 107 Colombia 0.4251 107 Bielorrusia 0.4249
108 Marruecos 0.4286 108 Argentina 0.4234 108 Kirguistán 0.4205
109 Kiribati 0.4272 109 Omán 0.4211 109 Paraguay 0.4148
110 Islas Salomón 0.4196 110 México 0.4042 110 Brasil 0.4133
111 Surinam 0.4173 111 T ailandia 0.4016 111 Palaos 0.4074
112 Fiyi 0.4136 112 Kosovo 0.4014 112 Serbia 0.4037
113 Lesoto 0.3975 113 Malí 0.4003 113 Belice 0.3966
114 Nicaragua 0,3965 114 Brunei 0.3938 114 Vietnam 0.3895

Darussalam
115 Sri Lanka 0,3931 115 Papúa Nueva 0.3811 115 Camboya 0.3880
Guinea
116 Kazajistán 0.3927 116 Marruecos 0.3809 116 Cabo Verde 0.3866
117 Benín 0.3815 117 Bolivia 0.3803 117 Uganda 0.3729
118 Senegal 0.3751 118 T anzania 0.3763 118 Kenia 0.3686
119 Papúa Nueva 0.3733 119 Armenia 0.3736 119 Papúa Nueva 0.3656
Guinea Guinea
120 Líbano 0.3705 120 T imor-Leste 0.3718 120 San Kitts y 0,3651
Nevis
121 Santo T omé y 0.3686 121 Níger 0.3708 121 Suazilandia 0.3630
Príncipe
122 Guyana 0.3672 122 Mozambique 0.3648 122 Grenada 0.3386

123 Azerbaiyán 0.3536 123 Baréin 0.3647 123 India 0.3326
124 Paraguay 0.3533 124 Ruanda 0.3613 124 Bután 0.3317
125 Uganda 0.3493 125 Arabia Saudita 0.3452 125 Islas Salomón 0.3287
126 T anzania 0.3450 126 Sri Lanka 0.3441 126 Gambia 0.3228
127 China 0.3439 127 Maldivas 0.3426 127 Maldivas 0.3222
128 Suazilandia 0.3427 128 Sierra Leona 0.3414 128 Ucrania 0.3173
129 Kenia 0.3378 129 Liberia 0.3334 129 T anzania 0.3137
130 Honduras 0.3371 130 Nicaragua 0.3305 130 Madagascar 0.2877
131 Maldivas 0,3324 131 Uganda 0.3258 131 Guyana 0.2833
132 Rusia, Federación 0.3256 132 Argelia 0.3229 132 Yibuti 0.2808
de
133 Burkina Faso 0.3224 133 Suazilandia 0.3223 133 Egipto 0.2749
134 Kirguistán 0.3193 134 Gabón 0.3139 134 Surinam 0.2716
135 Vietnam 0.3051 135 Ecuador 0.3086 135 T ayikistán 0.2710
136 Malí 0.3026 136 Kenia 0.3070 136 Islas Marshall 0.2698
137 Argentina 0.3004 137 Líbano 0.3040 137 Nepal 0.2654
138 Malawi 0.2999 138 Mauritania 0.3036 138 Gabón 0.2619
139 Bolivia 0.2949 139 Nepal 0.3021 139 Benín 0.2537
140 Ucrania 0.2938 140 Fiyi 0.2990 140 Lao, 0.2488

República
Democrática
141 Mozambique 0.2929 141 Costa de Marfil 0.2973 141 Ribera 0.2487
Occidental y
Gaza
142 Bielorrusia 0.2899 142 Egipto 0.2930 142 Costa de 0.2470

Marfil
143 Gabón 0.2879 143 Paraguay 0.2918 143 Lesoto 0.2461
144 Egipto 0.2840 144 Guatemala 0.2917 144 Pakistán 0.2376
145 Nepal 0.2838 145 Comoras 0.2878 145 Senegal 0.2360
146 Camboya 0.2833 146 Bangladesh 0.2876 146 Ecuador 0.2214

147 Costa de Marfil 0.2721 147 Cuba 0.2740 147 Mozambique 0.2210
148 Sierra Leona 0.2710 148 Ucrania 0.2703 148 Santo T omé y 0.2187
Príncipe
149 Níger 0.2699 149 Nigeria 0.2644 149 Bolivia 0.2096
150 Madagascar 0.2689 150 Madagascar 0.2501 150 Bangladesh 0.2083
151 Ecuador 0.2650 151 Ribera 0.2474 151 Irán, 0.2081

Occidental y República
Gaza Islámica del
152 Gambia 0.2643 152 Pakistán 0.2457 152 Malí 0.2049
153 Argelia 0.2621 153 Honduras 0.2374 153 Argelia 0.2013
154 Yibuti 0.2522 154 China 0.2353 154 Sierra Leona 0.2005
155 Ribera Occidental 0.2481 155 Etiopía 0.2295 155 Yemen, 0.1975
y Gaza República de
156 Bangladesh 0.2480 156 Yibuti 0.2236 156 Kiribati 0.1903
157 Pakistán 0.2417 157 T ogo 0.2208 157 Micronesia, 0.1893

Estados
Federados
158 Liberia 0.2413 158 Vietnam 0.2207 158 Etiopía 0.1870
159 T imor-Leste 0.2403 159 Haití 0.2198 159 Nigeria 0.1866
160 Comoras 0.2369 160 Kirguistán 0.2181 160 Comoras 0.1859
161 Nigeria 0.2255 161 Gambia 0.2058 161 Burkina Faso 0.1855
162 Mauritania 0.2226 162 Congo, 0.2022 162 Uzbekistán 0.1830

República del
163 Etiopía 0.2083 163 Camerún 0.1934 163 Irak 0.1799
164 T ogo 0.1992 164 Kazajistán 0.1900 164 Camerún 0.1785
165 Haití 0.1933 165 Rusia, 0.1862 165 T ogo 0.1776

Federación de
166 Lao, República 0.1902 166 Azerbaiyán 0.1830 166 Argentina 0.1775
Democrática
167 T ayikistán 0.1889 167 Camboya 0.1785 167 Níger 0.1691
168 Camerún 0.1859 168 Guinea 0.1624 168 Haití 0.1668

169 Irán, República 0.1606 169 Burundi 0.1593 169 Malawi 0.1659
Islámica del
170 Yemen, 0.1545 170 Bielorrusia 0.1550 170 Sudán 0.1587

República de
171 Burundi 0.1496 171 Libia 0.1536 171 Liberia 0.1491
172 Irak 0.1461 172 Lao, República 0.1316 172 Mauritania 0.1415
Democrática
173 Cuba 0.1426 173 Angola 0.1290 173 Burundi 0.1399
174 Guinea 0.1337 174 Myanmar 0.1199 174 Guinea Bissau 0.1379
175 Congo, República 0.1223 175 Sudán del Sur 0.1175 175 T imor-Leste 0.1089
del
176 Guinea-Bissau 0.1189 176 Chad 0.1131 176 Guinea 0.1049
177 Uzbekistán 0.1168 177 Irán, República 0.1130 177 Guinea 0.0830
Islámica del Ecuatorial
178 Libia 0.1124 178 Irak 0.1124 178 República 0.0794

Árabe Siria
179 Sudán 0.1113 179 Yemen, 0.1115 179 Myanmar 0.0780

República de
180 Angola 0.0994 180 Venezuela, RB 0.1077 180 Zimbabue 0.0721
181 Myanmar 0.0990 181 T ayikistán 0.1069 181 Libia 0.0713
182 Zimbabue 0.0883 182 Zimbabue 0.1044 182 Angola 0.0698
183 Chad 0.0772 183 Afganistán 0.1031 183 República 0.0538

Centroafricana
184 Venezuela, RB 0.0742 184 Guinea-Bissau 0.0999 184 Congo, 0.0509

República
Democrática
185 República 0.0719 185 República 0.0901 185 Congo, 0.0424

Centroafricana Centroafricana República del
186 Afganistán 0.0701 186 Congo, 0.0888 186 Chad 0.0413

República
Democrática
187 Congo, República 0.0698 187 Sudán 0.0639 187 Venezuela, RB 0.0407
Democrática
188 Sudán del Sur 0.0693 188 República 0.0543 188 T urkmenistán 0.0393
Árabe Siria
189 República Árabe 0.0668 189 Uzbekistán 0.0505 189 Afganistán 0.0370
Siria
190 Guinea Ecuatorial 0.0631 190 Guinea 0.0432 190 Sudán del Sur 0.0212
Ecuatorial
191 T urkmenistán 0.0360 191 Eritrea 0.0354 191 Eritrea 0.0167
192 Eritrea 0.0260 192 T urkmenistán 0.0326 192 Cuba 0.0112
193 Corea, República 0.0154 193 Corea, 0.0251 193 Corea, 0.0056
Democrática República República
Democrática Democrática
RESUMEN
En los primeros puestos del índice de Calidad Institucional aparecen países de Europa, América del Norte y
Oceanía. En todos ellos, por supuesto, hay países con buenas y otros con malas calificaciones, pero la
concentración en los primeros puestos de países europeos y de América del Norte, o ex colonias europeas como
Nueva Zelandia y Australia, muestra que el origen de las instituciones modernas se encuentra en el desarrollo
logrado en Europa a partir de fines de la Edad Media y, por supuesto, con posterioridad a ella.
Europa aparece en el primer lugar. Se trata de 43 países que muestran un indicador promedio de 0.7169, al que
sigue como continente Oceanía, con 0.5575, pese a que dijimos antes que las mayores caídas de los últimos diez años
se encuentran allí. Son 13 países, entre los cuales hay dos que ocupan las primeras posiciones globales: Nueva Zelandia
y Australia. El tercer lugar corresponde a América (esto es todo el hemisferio) con 36 países y un indicador de 0.5300.
En cuarto lugar está Asia (49 países) con un indicador de 0.4263. Y en último lugar está África (52 países )con un
indicador de 0.2833.
Tanto en el indicador general, como en cada uno de los continentes, las primeras posiciones las ocupan países
pequeños (Dinamarca y Nueva Zelandia). La excepción está en América, encabezada por dos países grandes
(Canadá y Estados Unidos). Esto podría explicarse por el origen legal, la herencia del common law británico, que
explicaría también el buen desempeño de los países del Caribe que heredaron la mis ma tradición.
La última crisis financiera internacional puede ser explicada también por factores institucionales: la combinación
letal de subsidios a la vivienda y la manipulación de la tasa de interés mediante la política monetaria generaron la
burbuja que eventualmente estalló y amenazó con destruir todo el sistema financiero.
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Capítulo 13
INSTITUCIONES, AHORRO E INVERSIÓN
OBJETIVOS
En este capítulo analizaremos el papel que cumplen el ahorro, la inversión y las instituciones necesarias para que
ambos se produzcan, como elementos centrales para lograr que la economía crezca, se creen empleos y mejore el nivel
de vida.
Estudiaremos el impacto que tienen las instituciones en la determinación del ahorro por parte de las personas, y
el marco institucional que permite canalizar el ahorro a la inversión, tanto en forma directa —cuando invierten los
mismos que ahorran— como en forma indirecta —a través de los mercados financieros y de capitales—.
Las inversiones extranjeras tienen ciertas características propias. Analizaremos las condiciones que cada país
ofrece para atraerlas, evaluadas por el Índice de Potencial de Atracción de Inversión Extranjera Directa (IED) de la
UNCTAD, y por la calificación que reciben los países y el llamado “grado de inversión”. Veremos cómo una frágil
institucionalidad en el ámbito de las políticas monetarias, fiscales y financieras termina generando procesos de “sobre-
inversión” o de “sub-inversión”, que en definitiva afectan el futuro desarrollo de los países.
También veremos la relación entre calidad institucional e innovación, un elemento central para explicar el
crecimiento de los países en esta era tecnológica.
Las principales cuestiones que trataremos serán estas:
La relación entre ahorro, inversiones y crecimiento económico.
El marco institucional necesario para que se produzca el ahorro y se canalice hacia la inversión.
El impacto de políticas monetarias y fiscales en la inversión.
Los determinantes de la inversión extranjera.
El flujo de inversión extranjera directa y los países que más la reciben.
La relación entre calidad institucional y recepción de inversiones.
Los procesos de “sobre-inversión” y “sub-inversión”.
LA PREFERENCIA TEM PORAL

Actuamos para satisfacer ciertas necesidades. Es inevitable que así lo hagamos, debido a las restricciones que nos
impone la escasez. Todas las acciones producen un resultado en el futuro, tanto positivo, si alcanzamos el objetivo
buscado, como negativo si no lo alcanzamos. Ese resultado futuro puede estar muy cercano en el tiempo, como cuando,
al pasar por delante de una heladería, se nos antoja un helado y lo consumimos en el acto; o alejado en el tiempo,
como cuando plantamos un árbol para que dé sombra en nuestro jardín y tenemos que esperar a que crezca. Dadas las
limitaciones temporales de nuestra propia existencia, el tiempo es algo escaso y, por lo tanto, tenemos que valorarlo.
No es lo mismo, ceteris paribus, satisfacer una necesidad ahora que dentro de un tiempo. Si tengo hambre y se me
presentan dos alternativas similares para saciarla —por ejemplo, recoger granos de maíz silvestre ya crecido o
sembrarlos para que crezca—, preferiré el camino que me ofrece una satisfacción más inmediata. Solamente estaré
dispuesto a esperar si creo que, por medio de este proceso, obtendré un resultado mejor. Es decir: si mi valoración de
los granos de maíz presente es más baja que el resultado de la cosecha de los granos sembrados, entonces estaré
dispuesto a usarlos como semilla, a la espera de un resultado superior. En síntesis: se trata de obtener más maíz en el
futuro del que tengo ahora, en el momento presente.
Seguramente mi decisión tendrá que ver con la urgencia de mi necesidad y la disponibilidad de otros medios
alternativos. Es decir: si estoy solo en una isla y esos granos son lo único que tengo para comer, su valoración presente
será muy alta, ya que “ahorrar” en esas circunstancias me llevaría a morir de hambre. Pero si tengo algunos medios
alternativos —por ejemplo, otros frutos—, la valoración de los granos como semillas puede ser superior, y estaré
dispuesto a “ahorrarlos” para “invertirlos” en un proceso de siembra que se me traduzca en más maíz en el futuro.
Todo acto de inversión implica una reducción del consumo; es decir, ahorro. Volvamos a la situación de la isla
solitaria, y supongamos que paso el día y agoto todas mis fuerzas en subir a las palmeras y bajar cuatro cocos, con los
que satisfago mi sed y mi hambre hasta el día siguiente. Estoy en una economía de pura subsistencia. Es una situación
precaria, porque, si no puedo trabajar durante un día, el hambre me acechará inmediatamente. Supongamos que me
tuerzo un tobillo al bajar y no puedo subir a las palmeras al día siguiente. Para salir de es a situación sería bueno
aumentar mi producción y poder tener una reserva de alimento, pero mi situación actual no me permite acumular nada.
No obstante, tengo una idea emprendedora y tecnológica: construir una escalera para ayudarme a bajar los cocos.
Si construir la escalera me va a tomar todo un día, necesito reducir mi consumo, ya sea porque ese día no como,
o porque reduzco mi consumo a tres cocos ahorrando uno por día hasta tener acumulados algunos para el consumo
diario. Una vez alcanzado este punto, dedico el día a construir la escalera, y con ella mi producción diaria pasa de
cuatro a cuarenta cocos. En síntesis: hemos reducido el consumo temporariamente (ahorro) para luego invertir y
alcanzar una producción mayor. Ahora, con cuarenta cocos por día, tengo estas alternativas: puedo aumentar mi
consumo diario —digamos a seis cocos— y me queda una reserva que libera mi trabajo en los días siguientes para
dedicarlos a otras necesidades.
Está claro en este proceso que mi reducción del consumo no fue porque sí, sino que tuvo un objetivo claro: un
mayor consumo futuro. Es decir, ahorramos para algo, y ese algo es para satisfacer necesidades futuras. Este proceso
es la clave del progreso económico.
En una economía monetaria las cosas no son diferentes. Si, como resultado de una acción, me encuentro frente a
la alternativa de obtener mil dólares ahora, o mil dólares dentro de un año, entonces preferiré tenerlos ahora y decidir
cuándo gastarlos. Tal vez prefiera recibir el dinero dentro de un año, si en lugar de ser mil fueran mil cien. Esos cien
dólares, o el 10%, son necesarios para que reduzca mi potencial consumo ahora de mil, a cambio de esa suma mayor
en el futuro. Es lo que llamamos interés.
La preferencia temporal es, por supuesto, subjetiva, y variará de una persona a otra según sus valoraciones
específicas. Determina la relación entre el consumo y la inversión. En toda sociedad habrá algunos que están
dispuestos a posponer su consumo en vistas a un consumo futuro mayor, y otros que, por el contrario, tienen una
necesidad que les obliga a consumir ahora. Entre unos y otros se genera la posibilidad de un intercambio, donde
aquellos que necesitan el dinero ahora pueden ofrecer un interés como remuneración a los que estén dispuestos a
posponer su uso para más adelante. Estos intercambios generan un mercado, que llamaremos de “fondos prestables”.
MARCO INSTITUCIONAL DEL AHORRO Y LA INVERSIÓN

Este mercado fue atacado durante siglos, ya que una visión superficial llevaba a pensar que los prestamistas ganaban
dinero con el dinero; es decir, sin producir ningún bien o servicio por ello. Por eso, eran acusados de usureros y hasta
perseguidos. No obstante, si tomamos en cuenta la preferencia temporal, está claro que el ahorro prestado sí brinda un
servicio, pues nos permite contar con él ahora, y no tener que esperar a más adelante; ese simple hecho es algo que ya
tiene valor.
La teoría económica explicó el papel de la preferencia temporal, el ahorro, el interés y la inversión a fines del siglo
XIX, en particular con los trabajos de Eugen von Böhm-Bawerk (2009). Entonces, sin embargo, la evidente utilidad de
los intercambios temporales había ya superado los tabúes y los mercados de fondos prestables habían avanzado mucho
en su desarrollo.
Las primeras instituciones que surgieron en este mercado fueron los bancos, presentes ya en la Grecia antigua,
aunque hay evidencias de actividad prestamista incluso antes. Esta actividad se realizaba en los templos principalmente,
donde se depositaba y protegía el dinero (tesauros o tesoros), tanto en Babilonia como en India o China. El mercado de
fondos prestables evolucionaba a la vez que se constituían las ciudades y se abría camino a la posibilidad de cálculo
económico por medio de una contabilidad elemental. Ya el Código de Hammurabi se refiere a la actividad bancaria,
como quedó registrado en las famosas tablas. En su versión moderna, los bancos vuelven a surgir en la Italia
renacentista, concretamente en Florencia, Génova o Venecia.
Todavía hoy subsisten en muchos países de Europa las ruinas de las fortificaciones de los caballeros Templarios.
Esta orden religiosa fue fundada por los cruzados en Jerusalén alrededor de 1118. Su nombre completo es Orden Militar
de los Caballeros del Templo de Salomón y sus miembros se dedicaban a servir a la Iglesia y, en particular, a liberar la
Tierra Santa de los “infieles”. Tratando de alcanzar su objetivo, se convirtieron en la primera institución bancaria de la
historia y tuvieron vigencia durante unos doscientos años.
Los Templarios reclutaban jóvenes nobles que no heredaban títulos o riqueza por no ser primogénitos. Vivían
cerca de las ruinas del Templo de Salomón y asumieron como especial obligación mantener la seguridad de los
caminos que conducían a Tierra Santa. Observaban normas muy es trictas, tenían una dieta rigurosa, y los casados
podían sumarse a la orden, pero debían ser castos desde ese momento. No podían besar a una mujer, ni aunque fuera
su hermana. Solamente los solteros vírgenes podían usar la tradicional túnica blanca, con un a cruz roja. Mantenían un
estricto código de batalla, que virtualmente prohibía la rendición o la derrota, debido a lo cual se convirtieron en
temidos combatientes.
Aunque la orden fue creada en la más estricta pobreza, una serie de bulas papales le otorgó el derecho de retener
los bienes capturados a los musulmanes en las cruzadas contra ellos. También podían aceptar donaciones y legados.
Con esos recursos fueron construyendo una serie de poderosas fortalezas, para cumplir con su misión de mantener los
caminos seguros y expeditos. Las fortalezas se convirtieron en los lugares más seguros para depositar valores, y la
bravura de sus combatientes los convirtió en los mejores garantes de su transporte seguro, algo que ellos ya hacían
con sus propios valores destinados a Jerusalén. Poco tiempo transcurrió para que un caballero francés pudiera confiar
su oro a los Templarios en París, y con oro se pagara a un acreedor en otra parte de Europa: así los servicios bancarios
y cambiarios modernos habían nacido.
Posteriormente los Templarios comenzaron a prestar dinero a los soberanos e incluso administraban sus bienes
cuando alguno de ellos partía en alguna de las cruzadas. Por ejemplo, Felipe II de Francia dejó en sus manos la
recolección de impuestos, mientras partía como cruzado. La casa central de los templarios en París era ya uno de los
principales tesoros de Europa: la orden daba ocupación a unas siete mil personas y poseía ochocientos setenta castillos
y casas desde Inglaterra a Palestina.
Pese a su pobreza individual, los Templarios se convirtieron en una orden poderosa, sin control por parte de ningún
país o rey. Por eso constituían también un blanco atractivo. En 1295, Felipe IV de Francia, irónicamente conocido
como Felipe el Justo, quitó a los Templarios el manejo de sus finanzas e instaló su propio tesoro en el Louvre. Sus
apremiantes necesidades financieras lo llevaron a reducir el contenido de plata de la moneda y a endeudarse con judíos
y lombardos. Las deudas lo agobiaban.
Pero resultaba muy claro dónde estaba la riqueza que necesitaba para solucionar el problema. En el 1307 emitió
una orden secreta, que comenzaba denunciando a la orden en estos términos: “Algo repudiable, lamentable, horrible
para contemplarlo, terrible para escucharlo, un crimen detestable, un mal execrable, una tarea abominable, una
desgracia detestable, algo casi inhumano, en verdad carente de toda humanidad...”. El 12 de mayo de 1310 soldados
franceses capturaron a cincuenta y cuatro prominentes figuras de la orden y los quemaro n vivos. Arrestaron también
al Gran Maestro Jacques de Molay y a Geoffroi de Charney, a quienes quemaron vivos cuatro años más tarde, el 18
de marzo de 1314.
Ese fue el final de la primera institución bancaria del mundo y esa su relación con el poder de tu rno. El ataque a la
orden destruyó este incipiente sistema financiero, que comenzaría a resurgir lentamente en aquellas ciudades italianas
que garantizaban el respeto a la propiedad y el cumplimiento de los contratos.
El origen de los bancos, tal como los conocemos en estos tiempos, puede rastrearse hacia mediados del siglo XVII,
cuando los comerciantes comenzaron a entregar a los orfebres su oro, en forma de monedas o lingotes. Estos,
acostumbrados a manejar el metal, tenían también las mejores condiciones para ofrecer servicios de custodia o de caja.
Los orfebres comenzaron a ofrecer intereses sobre los depósitos, dado que podían a su vez prestarlos, y los recibos
que entregaban contra la entrega del metal comenzaron a circular como dinero. Así surgieron n umerosas empresas
privadas de este tipo, sin ninguna injerencia gubernamental.
La historia de la banca central comienza cuando el rey Carlos II de Inglaterra, como tantos otros gobiernos, habiendo
recurrido asiduamente al préstamo de los banqueros de Londres para cubrir sus necesidades financieras, suspende, en
1672, los pagos de la deuda —cualquier similitud queda a cargo del lector—. Esto destruyó el crédito de la Corona en
las siguientes décadas, por lo que posteriormente Guillermo III aceptó una propuesta de un financista llamado Patterson,
que le ofrecía la posibilidad de renovar su endeudamiento. Para ello Patterson le propuso crear un banco y requería unos
ciertos privilegios.
Llamado Presidente y Compañía del Banco de Inglaterra, fue fundado con un aporte de un millón doscientos mil
(1.2) millones de libras esterlinas, monto que fue prestado íntegramente al Gobierno. A cambio de eso, el banco obtuvo
el derecho de emitir papel moneda y el carácter de agente financiero exclusivo del Gobierno. Así obtenía el privilegio
—negado a otros bancos— de la responsabilidad limitada, al tiempo que por ley se prohibía crear otros bancos. El
banco recién creado obtuvo sucesivas renovaciones de su carta constitutiva, a cambio de sendos préstamos otorgados
al Gobierno.
Pero en 1826 se autoriza la creación de bancos constituidos con capital accionario, si se establecen fuera de
Londres, y se elimina el monopolio del Banco de Inglaterra. El primer banco fundado de acuerdo con estas normas
fue el de Londres y Westminster, seguido del Banco Accionario de Londres, el Banco Colectivo de Londres, y el
Banco de Londres y del Condado. Entre 1826 y 1836 se fundaron casi un centenar de bancos emisores, que solían
depositar sus reservas de oro en el Banco de Inglaterra, al que solicitaban billetes cuando lo consideraban necesario.
Poco a poco, a medida que los bancos comerciales se concentraban en recibir depósitos y ofrecer créditos, este fue
tomando en sus manos las funciones que hoy reconocemos un banco central tradicional, hasta que en 1944 obtuvo el
monopolio completo de la emisión de dinero.
No obstante, bien distinta fue la historia en Escocia. Allí, un grupo de comerciantes fundó en 1695 el Banco de
Escocia, que obtuvo un monopolio por 21 años otorgado por el parlamento escocés. Al concluir ese periodo no tuvo
éxito en obtener una prórroga, y ya en 1727 el parlamento aprobaba una segunda carta para el Banco Real de Escocia.
Se necesitaba una carta especial para obtener la responsabilidad limitada, pero las sociedades anónimas p odían
dedicarse a los negocios bancarios libremente, si sus accionistas aceptaban cargar con la responsabilidad ilimitada.
Entonces, salvo el caso de la British Linen Company, todos los demás se establecieron como bancos sujetos al derecho
ordinario.
La competencia era muy fuerte. Cada banco respaldaba sus propios billetes y se aseguraba muy bien de cumplir
con la convertibilidad de los mismos, en este caso al oro. El clearing entre bancos se realizaba dos veces por semana y
los saldos se liquidaban en forma inmediata. En 1826 había tres bancos fundados con cartas, y veintidós de capital
accionario con noventa y siete sucursales. Salvo la caída de un solo banco, el Ayr, estos bancos privados nunca
suspendieron la conversión al metal, por lo que fueron claramente eficientes para hacer frente a las demandas de los
depositantes y no generaron “corridas”.
Lamentablemente, la política no le dejó mucho más tiempo de vida. Después de que el Banco de Inglaterra obtuvo
el monopolio en ese país, Escocia tuvo que someterse a las reglamentaciones de Peel, de 1845, por lo cual se limitó la
emisión de cada banco al promedio del año precedente y gradualmente el banco central inglés fue avanzando en el
control del sistema financiero escocés, hasta terminar eliminando el poder de emisión de los bancos privados de ese
origen. No obstante, el ejemplo histórico muestra un país con un sistema de banca libre y eficiente por un lapso de
aproximadamente doscientos años. No había aquí prestamista de última instancia ni supervisión ban caria estatal.
¿Hubo quiebras? Por supuesto —no era un sistema perfecto—, pero en cualquier otra actividad nos parecería absurdo
que ninguna empresa dejara de existir o que no hubiera cambios y renovaciones.
Las instituciones bancarias cumplen con dos funciones básicas: por un lado, la custodia de valores; esto es, un
servicio de caja; por otro, la intermediación entre ahorristas e inversores. En cuanto a la primera, los bancos ofrecen
el servicio de protección del dinero depositado, que está siempre a disp osición del depositante a través de retiros,
cheques o tarjetas de débito. Respecto a la segunda, reciben los depósitos de ahorristas y lo prestan a quienes lo
necesiten, ya sea para consumirlo como para invertirlo en capital. En un caso, el ingreso del banco es la comisión que
cobra al cliente; en el otro, lo es el spread entre la tasa de interés que paga al ahorrista y la que cobra al que recibe el
préstamo.
El otro gran marco institucional para canalizar el ahorro hacia la inversión es el mercado de capitales. La función
económica que cumple es, en definitiva, la misma, pero la estructura de este mercado es diferente: de hecho es más
abierta, pues la deuda es documentada —securitizada— de tal forma que puede comprarse y venderse en partes, y así
cotiza en los mercados. Esto se realiza principalmente bajo la forma de acciones o bonos. Las primeras son títulos que
reflejan la propiedad sobre un porcentaje determinado de una empresa, las segundas son también títulos pero sobre un
porcentaje determinado de una obligación de una empresa o gobierno.
En general, cualquier empresa que quiera conseguir ahorro de terceros, para financiar sus operaciones, puede hacerlo
por cualquiera de estos dos caminos. En ambos habrá una tasa de interés que refleja la preferencia temporal, tanto de
ahorristas como de inversores. En ambos casos han estado ya por largo tiempo bajo la tutela de los Estados, que han
regulado sus actividades y más de una vez abusado de su poder, como se mostró en el caso de los Templarios. Tanto el
mercado bancario como el de capitales están fuertemente regulados, pese a que se pretende atribuirle la causa de muchas
crisis económicas para demandar más regulaciones: en el caso de los bancos, por los bancos centrales o agencias
especiales de supervisión bancaria; en el caso de los mercados de capitales, también por agencias gubernamentales
específicas.
AHORRO, INVERSIÓN Y CICLO ECONÓM ICO

Volvamos al ejemplo de la economía solitaria del que ahorra cocos para construir la escalera. En ese caso está claro que
la inversión requiere ahorro previo. Esa restricción al consumo tiene por objeto invertir en un bien de capital. Lo mismo
sucede en la sociedad moderna, en lo que llamaremos mercados de fondos prestables. Este mercado es mucho más amplio
que tan solo los depositantes y prestatarios en los bancos. Hay una oferta formada por los ahorristas, pero también por
las ganancias no distribuidas de las empresas y los fondos canalizados hacia la compra de acciones o bonos de empresas
en los mercados de capitales. Cuando esta oferta cruza los bordes de las fronteras, lo que tenemos es inversión o
desinversión extranjera, ingreso o fuga de capitales financieros, reinversión o remisión de utilidades. La demanda puede
tener como destino la inversión en bienes de capital, pero también puede ser para financiar consumo.
Como en cualquier otro mercado, la interacción de la oferta y la demanda determinan un precio: en este caso, la
tasa de interés que muestra el costo del ahorro. Existe una clara diferencia entre la demanda de fondos prestables con
destino a la inversión y aquella con destino al consumo, porque la primera repone los bienes de capital consumidor,
expande la capacidad de producción de la economía y alarga la estructura temporal de la producción, mientras que la
segunda no, aunque, por cierto, es el destino de toda producción, pues permite satisfacer nuestras necesidades. En
otros términos, la inversión repone el capital, expande la “frontera de posibilidades de producción”, alarga su
estructura y permite que se desarrollen las etapas más alejadas del consumo, las más afectadas por la preferencia
temporal.
Si el volumen de inversión —tanto local como extranjera— supera a la reposición del capital consumido entonces
la frontera se expandirá, aumenta la capacidad de producción de la economía. Si, por el contrario, la inversión es
menor que la reposición entonces estamos consumiendo capital y la capacidad de producción se reduce.
Como todo proceso de ahorro e inversión ocurre en el tiempo y sus resultados se verán en el futuro, la incertidumbre
inevitable genera riesgo. Hay distintas formas de ahorro, por supuesto, algunas que son más seguras que otras y, en
general, las más riesgosas necesitan ser las más rentables ya que se debe ofrecer un rendimiento mayor a los ahorristas
para que asuman una mayor incertidumbre. Por ejemplo, los bonos del Tesoro de los Estados Unidos ofrecen una tasa de
interés mucho más baja que la de Argentina, o Grecia. ¿A qué se debe esto? Pues a que el primero es mucho menos
riesgoso que los otros. Esto no quiere decir que no tenga ningún riesgo ya que el creciente endeudamiento de ese país
puede llevarlo en algún momento al incumplimiento de sus obligaciones, pero esto es precisamente lo que ya ha ocurrido
en Argentina. Y no es solamente la historia lo que cuenta: los bonos estadounidenses están emitidos en su propia moneda
por lo que no debería descartarse que simplemente emitieran para pagar su deuda, cosa que Argentina no puede hacer ya
que también tenía su deuda en dólares pero no la capacidad para emitirlos. Todo esto hace que el bono argentino sea
bastante más riesgoso que el estadounidense y por ello la diferente tasa de uno y otro. A esta diferencia se la llama “riesgo
país”.
La diferencia entre la valuación de un bien o servicio disponible en el presente con ese mismo bien o servicio
disponible en el futuro es lo que llamamos la tasa de interés “originaria”. Sin embargo, lo que vemos en los bancos y en
los precios de los bonos no es esta tasa, sino la misma pero con el agregado del riesgo comercial de una específica
operación y el riesgo “país” reflejando el riesgo potencial dada la estructura política y legal vigente en un determinado
territorio. El interés original es inevitable en tanto exista la preferencia temporal, los otros dos pueden reducirse. En el
caso del riesgo comercial por el buen desempeño crediticio y la reputación de quien solicita el crédito; y en el del riesgo
país igual, por la determinación de un país de endeudarse poco, dentro de sus posibilidades y honrar sus compromisos
una vez que los haya asumido.
La preferencia temporal puede modificarse. Llevado a un extremo, si tuviéramos la noticia de que el mundo se
acaba en una semana esta preferencia sería infinita, no habría tasa que motivaría a nadie a postergar un consumo hacia
un futuro que no existiría. Un fenómeno similar ocurre, aunque en otro grado de tragedia, por supuesto, con la
inflación. Cuando se piensa que el valor del dinero en el futuro va a ser menor, será mejor gastarlo ahora a menos que
se obtenga una tasa lo suficientemente alta como para cubrir ese deterioro. Los procesos inflacionarios prolongados
aumentan la preferencia temporal por el presente y desalientan el ahorro. Por el contrario, un marco monetario y legal
estable reduce la preferencia temporal, ya no es urgente consumir todo ahora y el dinero no pierde valor en las manos
por lo que se alarga la previsibilidad y aumenta la valoración del futuro. Claro que ese futuro siempre tiene un límite
basado en la misma vida humana, que en cierta forma se continúa con la transferencia por medio de la herencia. Esta
“institución” permite entonces alargar el horizonte de las decisiones económicas. Si no existiera no estaríamos
dispuestos a invertir más allá de nuestra potencial vida y buscaríamos consumir todo antes de partir.
Un mayor volumen de ahorro significan más fondos prestables para la inversión, y esta a su vez permitirá la
producción de un mayor volumen y calidad de bienes y servicios en el futuro, lo que denominamos progreso
económico. Como la gente no ahorra porque sí, sino que ahorra para algo, y ese algo es mayor consumo en el futuro,
se genera un circuito virtuoso según el cual un mayor volumen de ahorro reduce la tasa de interés, y esta permite
financiar proyectos más alejados de la etapa del consumo final, pero al mismo tiempo más productivos. Siguiendo
nuestro ejemplo, permite producir cocos con un proceso más largo que incluye la fabricación de escaleras, o incluso
la de sierras que permitan construir escaleras más eficientemente, o incluso la de máquinas que permiten construir
sierras más eficientemente y así sucesivamente. Temporalmente la producción se alarga, ahora los cocos comienzan
a “producirse” cuando se fabrican máquinas para hacer sierras, que luego serán escaleras, que luego serán cocos.
Solamente vale la pena llevar adelante todo ese largo proceso porque el resultado final es una producción de cocos
mucho mayor que la que pudiéramos obtener trepando a las palmeras. Estamos dispuestos a esperar todo ese tiempo
porque valoramos ese resultado final. Y como la gente, por la razón que sea, decidió reducir ahora su consumo para
consumir más en el futuro, ese aumento del ahorro se canaliza a la inversión la cual madurará precisamente para
cuando estos ahorristas han previsto consumir más. Este proceso constante de ahorro, mayor inversión y luego mayor
consumo es lo que hemos visto desatarse en Occidente primero y ahora particularmente en Asia.
Friedrich A. Hayek presentó un modelo simple para analizar este proceso económico, bajo la forma de un triángulo
que expresa la estructura temporal de la producción. Veamos:
El triángulo está dividido en etapas en forma arbitraria, en este caso siete, que podrían consistir en la producción de
semillas de trigo, la siembra, la cosecha de trigo, la fabricación de harina, la de pan, la distribución mayorista y la
distribución minorista hasta que llega al consumidor que compra el pan para s atisfacer una necesidad. Las etapas más
alejadas del consumo están más lejos en el tiempo, pero la producción se realiza en forma continua, es decir, en cada
momento habrá actividad en la producción de semillas, de harina, etc. El valor va aumentando en ta nto más acerca a
su destino final y es este el que otorga valor a todas las etapas anteriores. Es porque la gente valora el pan que tiene
valor la semilla de trigo, y el trabajo y otros recursos que se van incorporando en todo el proceso.
La tasa de interés determina la forma de ese triángulo. Si la preferencia temporal aumenta, es decir, la valoración
del presente más inmediato, entonces el triángulo se acortará, si por el contrario se reduce, el triángulo se alargará con
nuevas etapas, que en este caso podríamos imaginar como el desarrollo genético de nuevas semillas o de nuevas
técnicas para realizar esos desarrollos. Esto va también determinando dónde se producirán las inversiones. Por
ejemplo, si por alguna razón se reduce la preferencia temporal y la gente está más dispuesta a ahorrar hacia el futuro,
reducirán su consumo presente. El mayor volumen de ahorro reducirá la tasa de interés (lo que refleja la menor
preferencia temporal) y esa menor tasa hará ahora posible invertir en procesos más alejados d el consumo final. El
gráfico cambia de la siguiente forma:
Ahora se han incorporado dos etapas más, digamos el desarrollo genético de las semillas y las técnicas de manipulación
de genes. Esto dará como resultado en el futuro una mayor productividad, habrá semillas con mejores rindes lo cual
permitirá un mayor consumo futuro, que es lo que los consumidores querían, pues redujeron su consumo para ahorrar
y poder tener un mayor consumo más adelante.
Es decir que, en la medida que la tasa de interés refleja la preferencia temporal de los consumidores, la
estructura del proceso productivo se adapta a ella. Todo esto dentro de un marco institucional donde se respeta la
propiedad de los ahorros, donde el ahorro se traslada a la inversión por medio de contratos voluntarios, donde se
puede realizar el cálculo económico de los rendimientos futuros por medio de una moneda estable y donde hay
caminos alternativos y competitivos entre sí para canalizar el ahorro a la inversión, tanto sea por medio del sistema
bancario como de los mercados de capitales. En ese caso la economía crecería como se muestra a continuación:
El marco institucional influye en esto de varias formas. Garrison toma en cuenta un elemento central, la manipulación
de la tasa de interés cuando las instituciones monetarias están bajo la órbita de la política. En particular, los bancos
centrales o reciben la orden o se ven presionados a expandir la cantidad de moneda para reducir la tasa de interés. Esto
genera ahora un aumento de la oferta de fondos prestables sin una paralela reducción del consumo y aumento del
ahorro. Esto envía entonces señales contrapuestas al mercado: por un lado la menor tasa de interés promueve la
inversión en las etapas más alejadas como se mostrara antes; pero por otro, como los consumidores no han modificado
su preferencia temporal, ante una tasa de interés más baja se verán tentados a aumentar el consumo. Es decir, se rompe
la igualdad entre el ahorro y la inversión, y la estructura de producción recibe la tensión ahora existente entre la mayor
inversión y el mayor consumo.
Más recursos son demandados para las etapas cercanas al consumo y más recursos también lo son para las etapas más
alejadas, siendo que no hay recursos para ambos. Esa mayor demanda de recursos impacta en sus precios y vuelve no
rentables algunos de los proyectos que se encarecerán, comienza el proceso de liquidación de algunas de esas
inversiones que, en verdad, se habían realizado siguiendo señales falsas.
No es esta, sin embargo, la única distorsión que un débil marco institucional produce en el proceso de las
inversiones. Una elevada tasa de emisión monetaria, por ejemplo, produce altos niveles de inflación, la que desalienta
el ahorro y fomenta el consumo. Ante la pérdida del poder adquisitivo de la moneda es mejor desprenderse de ella y
poseer bienes, u otra moneda. La incertidumbre respecto al valor futuro de la moneda impacta en las inversiones que
tengan mayor tiempo de maduración. La estructura de la producción se acorta. Aumentan los gastos en publicidad o
se abren nuevos centros comerciales, pero se reduce la inversión en, por ejemplo, infraestructura o energía, exploración
de nuevas fuentes energéticas o mineras.
Y, en términos generales, la inseguridad jurídica y la inestabilidad de las reglas de juego afecta a la inversión en todas
las etapas, el capital se dirige a otras jurisdicciones (fuga de capitales) y no llega el capital extranjero a invertirse en
esa jurisdicción. Con la inversión mínima como para reponer la amortización del capital la economía se estanca, la
frontera de posibilidades de producción se mantiene igual. En casos más extremos, si la inversión cae por debajo
incluso del volumen necesaria para la reposición del capital, la economía se contrae, no ya temporalmente sino
estructuralmente.
INVERSIÓN Y CRECIM IENTO ECONÓMICO

Los economistas clásicos, fundadores de esta disciplina, mostraron desde el inicio su interés y preocupación por el
papel que cumplen las instituciones en el desempeño económico. Autores como David Hume o Adam Smith
plantearon claramente la importancia de contar con reglas de juego claras, que permitieran el funcionamiento de los
mercados y gobiernos que se limitaran a garantizar y cumplir esas normas.
Esa atención a las instituciones se diluyó luego en algunas escuelas económicas predominantes, con excepción,
por ejemplo, de los economistas austriacos o los “ordoliberales”, tal vez debido al sesgo matemático que adquirió la
ciencia económica y la dificultad de “medir” instituciones (Dawson 2007).
Esto ha cambiado parcialmente en las últimas décadas, en dos sentidos. Por un lado, se ha vuelto a comprender el
papel que las instituciones cumplen. Incluso algunos organismos internacionales han comenzado a prestar aten ción a
estos temas tras décadas en las que dieron prioridad a la ayuda internacional, la inversión en infraestructura y el
subsidio a actividades que no tenían una ventaja comparativa, y obtuvieron como resultado fracasos muy claros,
derivados directamente de su patente inoperancia. Por otro, la aparición de distintos indicadores, como los índices de
libertad económica o los de gobernabilidad y calidad institucional, ha abierto las puertas al desarrollo del análisis
comparativo y han proliferado los estudios mediante los que se busca demostrar el vínculo entre la calidad institucional
y el desempeño económico.
Buena parte de esos estudios se dirigieron inicialmente a verificar el vínculo entre calidad institucional y
crecimiento económico. Berggren (2003) ha presentado una revisión de los primeros trabajos al respecto, señalando
que al principio se focalizaron en analizar si el nivel inicial de libertad económica se relacionaba positivamente con
el crecimiento económico. Según este autor, los resultados iniciales no fueron concluyentes, pero cuando se analizó
la relación entre mejoras de la libertad económica y crecimiento, el resultado era estadísticamente significativo; es
decir, la relación parecía clara. Esta segunda relación podría explicar fenómenos como, por ejemplo, el crecimiento
de la economía china, que no presenta aún los más altos niveles de libertad económica, pero sí ha tenido largos años
de elevado crecimiento. Sería entonces por los pasos que ha dado en dirección a la libertad, las mejoras en el respeto
al derecho de propiedad y la libertad contractual, por lo que se podría explicar ese destacado desempeño.
Por supuesto, que exista “correlación” no implica que exista “causalidad”. Dos variables pueden estar
relacionadas, pero tenemos que ser cuidadosos al afirmar que una es causa de otra, ya que tanto podría ser que la
mayor libertad económica cause mayor crecimiento como que este genere más libertad económica.
Como no pueden “probar” la causalidad (y esto nos llevaría a un interesante debate sobre si es necesario probar
empíricamente ciertas leyes económicas o existe un “corazón” de leyes económicas lógicamente deducibles y son solo
las “condiciones iniciales” las que necesitan verificación, Zanotti 2004), algunos economistas han utilizado una técnica
llamada “causalidad de Granger”, encontrando que la libertad económica parece impactar en el crecimiento, aunque
la relación no sea simple, ya que ciertos componentes de la “libertad económica” parecen tener un claro impacto,
mientras otros son determinados conjuntamente con el crecimiento. Farr et al. (1998) utilizan esta metodología y
concluyen que la libertad económica “causa” un mayor nivel de bienestar económico, tanto en países industriales
como no industriales, pero que también hay una cierta retroalimentación desde ese mayor nivel hacia una mayor
libertad económica. No encuentran, sin embargo, que la relación sea tan evidente, en cuanto a las libertades políticas
se refiere, pero sí que el crecimiento económico mejora las perspectivas de lib ertad política.
En uno de los trabajos más recientes sobre el tema, Gwartney et al. (2006) concluyen que una mejora de un punto
en el Índice de Libertad Económica de 1980 ocasionó una mejora en la tasa de crecimiento a largo plazo del PIB de 2
puntos porcentuales en el periodo 1980-2000. Dado que la tasa promedio de crecimiento de 94 países considerados en
el análisis durante el periodo 1980-2000 fue solamente 1.5 anual, una mejora de ese tipo tiene un impacto notable en
el largo plazo.
A continuación, las investigaciones avanzaron un paso más, lógicamente analizando la relación entre instituciones,
acumulación de capital y crecimiento económico. Hall et al. (2010) testearon un modelo que relaciona la calidad de
las instituciones con el incremento en capital humano y el crecimiento, comparando datos de una gran cantidad de
países, y encontraron que cambios en el capital humano, y también físico, varían mucho con la calidad institucional.
Tomando en cuenta la Guía Internacional sobre Riesgo-País, que considera el riesgo de expropiación en un país,
calcularon que, cuando el riesgo es mayor, las adiciones al stock de capital humano y físico tienen un efecto negativo
en el crecimiento de la productividad por trabajador; en el caso de países con un riesgo medio, esos incrementos tienen
un efecto positivo, pero el aumento de la escolaridad todavía no genera un impacto positivo, y para países con el menor
riesgo de expropiación todos los incrementos de capital por trabajador aumentan la productividad. Concluyen los
autores que los aumentos del capital en ciertos países con baja calidad institucional (por ejemplo, a través de la ayuda
internacional), no tendrán efecto en los ingresos, y que es necesario superar un cierto nivel de calidad, para que el
impacto sea positivo.
Otros trabajos han analizado los flujos de capital (Lothian 2006), concluyendo que aquellos países que tienen
estabilidad de precios, pocas intervenciones gubernamentales directas y sólidas instituciones reciben mayores flujos
de capital que aquellos que carecen de estas características. Esto es fácil de comprender: el inversor puede realizar
“cálculo económico” con una moneda estable que le permite proyectar hacia el futuro; puede confiar en reglas de
juego estables, en que se respetarán los derechos de propiedad y los contratos, y en que podrá acudir a una justicia
independiente y eficiente en caso de que hubiera algún problema.
No es de extrañar tampoco que Bjørnskov y Foss (2008), analizando una muestra de veintinueve países, hayan
encontrado que el tamaño del Estado, la calidad de la política monetaria y el entorno financiero son fuertes
determinantes de la actividad emprendedora. Diferencian entre la actividad emprendedora “por necesidad” (muchas
veces actividad informal en nuestros países) y la actividad emprendedora “oportunista” (esto es, que busca desarrollar
oportunidades productivas). El acceso a una moneda sólida es considerado como crítico para ambos tipos de
empresarialidad, y la elevada participación del gasto público en el gasto total afecta la actividad “por necesidad”,
mientras el gasto público, las transferencias, los subsidios y la carga impositiva se relacionan negativamente con la
actividad emprendedora para desarrollar oportunidades. El “Estado redistribuidor” genera incentivos qu e desplazan la
iniciativa emprendedora hacia la búsqueda de “rentas” que dicho Estado promete, y las desvía de la búsqueda de
oportunidades productivas.
INSTITUCIONES E INVERSIONES
El impacto de la calidad institucional en el crecimiento económico, la acumulación de capital y la actividad
empresarial se manifiesta a través del volumen y la calidad de las inversiones. Nuevas investigaciones se han dirigido,
entonces, a analizar esta relación. James Gwartney (2009), uno de los autores del Informe sobre Libertad Económica
en el Mundo (Fraser Institute, Cato Institute), destaca algunas de las conclusiones obtenidas después de varias
ediciones del Índice de Libertad Económica, realizando un análisis comparativo:
La inversión privada como porcentaje del PIB es mayor en países con más libertad económica.
Existe una clara relación entre la calidad de las instituciones económicas y el volumen de inversión, que es
aún mayor en relación con la inversión privada. (Algunos autores estarían dispuestos a discutir si corresponde
llamar “inversión”, como categoría económica, a la pública). Por ejemplo, durante 1980-2005 el porcentaje
de inversión/PIB en países con un índice de libertad económica superior a 7 (califica de 1 a 10) fue de 22.2%,
comparado con un 18.9% en países con un índice menor de 5.
Pero la inversión privada alcanzó al 18.7% del PIB en los países con una calificación superior a 7 y solo
11.2% en los que tienen menos de 5. Los autores ajustaron sus datos para tomar en cuenta la localización de
los países en los trópicos, el porcentaje de población residente en 100 kms de la costa y la distancia respecto
a los principales mercados, que son las variables geográficas utilizadas por Jeffrey Sachs para explicar el nivel
de desarrollo de los países.
Las conclusiones se extienden al caso de la inversión extranjera directa, que es en su gran mayoría
inversión privada.
La productividad de la inversión privada es mayor en los países con más lib ertad económica. Gwartney et al.
(2006) relacionaron la inversión privada como porcentaje del PIB con el Índice de Libertad Económica y
estimaron el impacto del cambio de un punto porcentual en la relación inversión privada/PIB con la tasa de
crecimiento anual a largo plazo en países con distintos niveles de libertad económica, durante el periodo 1980-
2000. Su conclusión es que el impacto de un incremento de un punto porcentual en la inversión privada sobre
el crecimiento del PIB era de 0.33 en los países con un índice de libertad de 7 o más, de 0.27 en los países
con un índice entre 5 y 7, y de solo 0.19 en los países con un índice menor de 5.
La productividad de la inversión privada es, entonces, un 22% mayor en los países con mayor libertad
económica que en los países medios, y un 80% mayor que en los países con baja libertad.
El crecimiento económico depende del ahorro y la inversión. Buena parte de esa inversión es realizada por empresas,
que lo hacen para incrementar la producción. Por ello es importante conocer qué piensan las empresas y quienes las
dirigen sobre el marco institucional y las principales trabas para invertir en distintos países, ya que cada inversión que
no se realiza es una oportunidad de crecimiento perdida.
Al respecto, Geeta Batra, Daniel Kaufmann y Andrew Stone (2003) han realizado un estudio a nivel mundial, que
se concreta en un libro y en un artículo en el que resumen las conclusiones de ese trabajo. Las respuestas abarcaron
los distintos continentes, con un 80% de ellas provenientes de empresas pequeñas (con menos de 50 empleados) y
medianas (con un número de empleados entre 51 y 500), siendo el 28% industriales, el 40.1% de servicios, el 20.6%
agrícolas y el 11% dedicadas a la construcción. Se preguntó en todas ellas: “Juzgue, por favor, en una escala de 1 a 4,
cuán problemáticos son los siguientes factores para la operación y crecimiento de su empresa”. Las principales
restricciones fueron las siguientes: impuestos y regulaciones, financiamiento, inestabilidad e incertidumbre política, e
inflación.
El orden de estas restricciones varía en algunos sitios. Por ejemplo, en muchos países subdesarrollados la
corrupción aparece en lugar prominente, seguida de la inflación. En ciertos países de Asia resalta el crimen en las
calles, en otros de África la falta de infraestructura. En el caso de América Latina, las principales restricciones
mencionadas son: impuestos y regulaciones, seguidas de inestabilidad política, crimen callejero y financiamiento.
Los autores preguntaron incluso por los impuestos y las regulaciones en forma separada, y en cada caso los
impuestos ocuparon el primer lugar y las regulaciones el segundo, en particular las regulaciones comerciales,
vinculadas con las aduanas. En cuanto a las restricciones al financiamiento, que figura en primer lugar en todos los
países es la elevada tasa de interés, aunque con diferencias por regiones. Fue mencionada por el 83.9% de los
encuestados en el caso de América Latina, pero solo por el 47.8% en la OCDE, au nque también ocupa allí el primer
lugar. Le siguen los requerimientos de garantías y la falta de créditos a largo plazo.
Respecto a la corrupción, un 60% de las empresas en América Latina la mencionan como un impedimento serio.
En general, se trata de un rasgo destacado más por las pequeñas y medianas empresas que por las grandes. Cuando se
les preguntó sobre la eficiencia de los servicios de Gobierno, el primer lugar fue ocupado por la Comunidad Europea,
donde el 70% de los entrevistados los calificó de ineficientes, porcentaje que alcanza al 63% en América Latina. En
los países de la OCDE, el número es de 50% y, curiosamente tal vez, en los del Lejano Oriente del 16%. En las
empresas pequeñas y medianas se opina que están más restringidas en todas las categorías y regiones.
Tomando en cuenta las restricciones en su totalidad, los autores han concluido que en aquellos países donde tales
restricciones son mayores, las ventas de las empresas existentes crecen algo más de un 10% menos que en los que
tienen mejores calificaciones, un porcentaje similar al menor crecimiento de sus inversiones.
Todo lo que venimos explicando se relaciona con empresas privadas que no están sujetas a reglamentaciones
directas por parte del Estado. Si se trata de empresas concesionarias o prestatarias de los servicios públicos, los
determinantes de sus flujos de ingreso están estrechamente vinculados con las decisiones del Gobierno de turno. En
este caso, estamos ante otra constelación de determinantes de inversión, que generalmente se negocia directamente
con las autoridades. De hecho, las inversiones en los servicios públicos, y en empresas petroleras, es una de las
condiciones que se plasman de manera explícita en los acuerdos de las empresas privatizadas o concesionarias con el
Estado.
En este caso, la calidad institucional adquiere una gran importancia, ya que estas actividades son dependientes
directamente de las decisiones políticas y es necesario tener previsibilidad para realizar inversiones de largo plazo.
Esto implica el cumplimiento de los contratos, evitar la expropiación mediante regulaciones, un mecanismo claro de
fijación de precios y tarifas, y su mantenimiento en el tiempo.
Se habla poco en estos días de las privatizaciones y cuando se hace no es para mencionar sus beneficios, aunque
los hay, sobre todo si se hicieran en el marco de mercados abiertos y competitivos. No obstante, dos autores se han
animado a presentar un estudio en el que analizan no ya los beneficios directos que puede obtener la gente, en su
carácter de consumidores (mejores productos, menores precios) o de contribuyentes (menos subsidios a empresas
deficitarias), sino que señalan los beneficios “indirectos” que reciben otros participantes en el mercado (Schmitz Jr. y
Teixeira 2004).
Se trata del aumento de la productividad en otras empresas, cuando, a partir de una privatización, son eliminados
los privilegios con los que contaba la empresa estatal o las regulaciones con que se intentaba esconder su ineficiencia.
Y se hace esto considerando el caso de la privatización de la empresa brasilera Companhia Vale do Rio Doce (CVRD),
una gran productora de mineral de hierro.
En el caso de esta empresa, su propia productividad ha mejorado substancialmente a partir de la privatización,
debido a dos circunstancias: la eliminación de personal redundante y los cambios en las modalidades de trabajo. El
punto central de este trabajo es que esa mejora mencionada en segundo lugar también impacta positivamente en la
productividad de otras empresas del sector.
Los gobiernos han intentado muchas veces proteger a sus ineficientes empresas, limitando la competencia, como
cuando, por ejemplo, el gobierno australiano permitía solamente una línea aérea local, además de la estatal; o cuando
el Correo de los Estados Unidos es capaz de marcar restricciones a los envíos de las empresas privadas, por ejemplo,
que prohíben incluir productos dentro de los paquetes. Por otro lado, cuando se presentaban situaciones como las
mencionadas, los sindicatos comenzaban siempre negociando con la empresa estatal, pues esperaban de ella mejores
condiciones. En el caso de Brasil, el sindicato Metabase seguía esa estrategia.
Con la privatización de CVRD, la empresa logró un importante aumento de su productividad. Esta, que había
permanecido estancada entre 1986 y 1989, se duplicó de 1990 a 1998, periodo que incluye no solamente su
privatización, sino los preparativos para hacerla más atractiva para poder privatizarla. Otra empresa estatal brasilera
en este mismo rubro, la Compañía Siderúrgica Nacional (CSN), tuvo una experiencia similar, pero cuadruplicando la
productividad en ese lapso. Algo similar ocurrió con las empresas privadas como MBR o Samitri, ya que también
muestran pocas mejoras en su productividad durante el periodo 1986-1989, pero la duplican en el periodo 1990-1998.
Las entrevistas que mantuvieron los autores con directivos de estas empresas los llevan a afirmar que las causas
de tales mejoras en las empresas privadas se deben a la segunda circunstancia señalada para el aumento de la
productividad de las privatizadas: los cambios de las condiciones de trabajo. Antes, los trabajadores solo podían
ocuparse de un rango muy estrecho de tareas: por ejemplo, había una clara separación y duplicación de funciones entre
la producción y el mantenimiento. Asimismo, los que reparaban ciertas cosas no podían ocuparse de reparar otras.
Todo esto cambió a medida que CVRD comenzó a introducir el criterio de función “polivalente”, permitiendo que
un mismo trabajador reparara distintas cosas o se encargara de la producción y el mantenimiento. Al modificarse esta
definición de tareas en CVRD, se extendió al resto de la industria, con lo cual se generalizó el aumento de la
productividad. Las empresas privadas se vieron ahora compitiendo contra un rival mucho más eficiente, pero al mismo
tiempo con más instrumentos como para ser más eficientes ellas también.
INVERSIONES EXTRANJERAS
Los flujos Inversiones Extranjeras Directas (IED) se han multiplicado por veinte, al compás de la globalización: de un
total de 58,896 millones de dólares en 1970 pasaron a 916,277 millones en el 2005. Durante el mismo lapso, las IED
hacia los países en desarrollo pasaron de 3,926 millones a 334,285 millones, multiplicándose por ochenta y cinco. Según
la UNCTAD, el volumen de IED alcanzó 1.24 billones de dólares en el 2010 y está previsto que crezca entre 1.4 y 1.6
billones de dólares en el 2013182.
En el caso de la Argentina, el crecimiento durante ese mismo lapso es de 51 veces. En Chile han crecido 555
veces, en España 103, en China infinitamente —ya que entonces y hasta el año 1980 las estadísticas de la UNCTAD
muestran que no existían—, y en el 2005 recibió 72,406 millones, lo cual significa un 62% más de toda la IED que
recibió América del Sur ese mismo año. No obstante, el mayor flujo se origina y se dirige a los mismos países
desarrollados. ¿Por qué son estos países los que reciben la mayor cantidad de IED? ¿Y por qué esta crece mucho más
en unos países que en otros? Es decir: ¿cuáles son los determinantes específicos de la inversión extranjera?
DETERMINANTES DE LA INVERSIÓ N EXTRANJ ERA

La capacidad potencial para recibir inversiones extranjeras depende de muchos factores. La UNCTAD ha elaborado
el Índice de Potencial de Atracción de Inversión Extranjera Directa (IED), en el que s e computan las siguientes
variables:
“El PIB per cápita, indicador de la complejidad y amplitud de la demanda nacional —y de varios otros factores—, con
la expectativa de que las economías de ingresos más elevados atraigan relativamente más IED, orientada a
productos y servicios innovadores y diferenciados.
La tasa de crecimiento del PIB en los diez años anteriores, que indica el crecimiento económico previsto.
La proporción de exportaciones en el PIB, que refleja la apertura y competitividad.
Como indicador de la modernidad de la infraestructura de información y comunicación, la media de líneas
telefónicas por cada 1,000 habitantes y de teléfonos móviles por cada 1,000 habitantes.
El uso comercial de energía per cápita, que indica la disponibilidad de la infraestructura tradicional.
La proporción de gasto en investigación y desarrollo del PIB, que refleja las capacidades tecnológicas nacionales.
182
. UNCTAD, World Investment Report 2011 (Ginebra: UNCTAD).
La proporción de alumnos de enseñanza superior en la población, que indica la disponibilidad de ca pacidades de
elevado nivel.
El riesgo del país, indicador compuesto que refleja algunos factores macroeconómicos y de otro tipo, que afectan
la percepción del riesgo por parte de los inversores. La variable se mide de manera que los valores más
elevados indican un riesgo menor.
La cuota de exportación de recursos naturales en el mercado mundial, que indica la disponibilidad de recursos
para las IED en industrias extractivas.
La cuota de importación de piezas y componentes para automóviles y productos ele ctrónicos en el mercado
mundial, que refleja la participación en los principales sistemas de producción integrada de las ETN (Informe
sobre las inversiones en el mundo 2002).
La cuota de exportación de servicios en el mercado mundial, que refleja la importancia de la IED en el sector de
los servicios y representa aproximadamente dos tercios de la IED mundial.
La proporción de monto acumulado de IED en el mercado mundial, amplio indicador de la atracción y capacidad
de absorción de IED y del clima en materia de inversiones”183.
No obstante, estos determinantes, no solamente son, a su vez, determinados por otros factores que mencionaremos
más adelante, sino que muestran un cierto grado de circularidad. Tomemos, por ejemplo, el caso de los dos
mencionados primero, el PIB per cápita y la tasa de crecimiento de los últimos diez años. ¿Cómo puede un país haber
aumentado el primero y haber crecido en los últimos diez años, si no es porque ha recibido inversiones? A menos que
hayan sido estas todas locales y repentinamente se abrieran oportunidades para la inversión extranjera, pareciera que
figura como causa algo que es también un efecto de la IED. Lo mismo podría decirse de otros, como la cantidad de
celulares o el uso comercial de energía.
El índice evalúa los siguientes aspectos: “atractivo del mercado”, “disponibilidad de mano de obra calificada y no
calificada a bajo costo”, “infraestructura” y “presencia de recursos naturales”. Ninguno de ellos hace referencia al
marco institucional o a la estabilidad jurídica, y por esa misma razón nos resultará útil: porque muestra el potencial
meramente económico de los países…, si tuvieran un cierto marco institucional. El de “atractivo del mercado” mide
el tamaño del mercado (PIB), su poder de compra (PBI per cápita) y el crecimiento potencial del mercado (tasa de
crecimiento real del PBI); los otros se explican a sí mismos. Esto nos permitirá ver cuáles alcanzan —y algunos incluso
superan— ese potencial, mientras que otros no.
Los resultados correspondientes a los países que ocupan los primeros veinte lugares se muestran en la tabla 1.
Como se observa, las posiciones no difieren substancialmente de los flujos reales de inversiones, que podemos
observar en la tabla 2, más abajo, en la que se muestra el promedio de IED recibid a en el periodo 1970-2005.
Tabla 1
País Atractivo Disponibilidad Infraestructura Recursos Posición

del de mano de naturales general
mercado obra barata
China 6 3 43 6 1
Estados 20 25 11 1 2
Unidos
183
. El Índice Potencial de Atracción de IED. Metodología. http://www.unctad.org/Templates/WebFlyer.asp?intItemID=2470&lang=3.
India 24 1 79 5 3
Corea del 10 5 13 28 4
Sur
Australia 25 .. 39 4 5
Rusia 14 24 31 2 6
T urquía 5 9 42 24 7
Alemania 11 47 2 10 8
Indonesia 31 2 89 8 9
Japón 51 11 11 19 10
Francia 31 41 5 14 11
Italia 52 31 6 16 12
México 27 12 69 9 13
Argentina 2 27 55 22 14
Arabia 4 14 70 25 15
Saudita
Reino 40 48 4 13 16
Unido
Canadá 17 51 27 3 17
Polonia 15 32 26 20 18
Emiratos 9 .. 28 45 19
Árabes
Unidos
T ailandia 90 4 58 20 20
En la tabla 2 se presentan de un lado el promedio de IED recibida por un país desde 1970 a 2005, del otro el monto de
IED recibido en 2011184, y nuevamente la posición en el índice potencial en relación con el país de la serie de datos a
la derecha:
Tabla 2
IED recibida (prom. 1970-2005) IED recibida en 2011
184
. UNCTAD, World Investment Report 2012.
Posición País Mill. Posición País Mill. Posición
USD USD potencial
1 Estados 57,848 1 Estados 226,937 2

Unidos Unidos
2 Reino Unido 24,839 2 China 123,985 1
3 China 23,463 3 Bélgica 89,142 32
4 Francia 14,927 4 Hong Kong 83,155 40
5 Bélgica y 13,958 5 Brasil 66,660 25

Luxemburgo *
6 Alemania 13,358 6 Singapur 64,003 8
7 Holanda 10,990 7 Reino Unido 53,949 16
8 España 9,408 8 Rusia 52,878 6
9 Canadá 9,301 9 Australia 41,316 5
10 Hong Kong 8,146 10 Francia 40,945 14
11 Brasil 6,786 11 Canadá 40,931 17
12 México 6,306 12 Alemania 40,402 8
13 Suecia 5,985 13 India 31,554 3
14 Singapur 5,322 14 España 29,476 24
15 Suiza 4,802 15 Italia 29,059 12
16 Rusia 4,683 16 México 19,554 13
17 Australia 4,654 17 Indonesia 18,906 9
18 Italia 4,545 18 Luxemburgo 17,530 102
19 Rep. Checa 3,477 19 Chile 17,299 29
20 Irlanda 3,364 20 Holanda 17,129 21
* UNCTAD toma en este caso el monto correspondiente a Benelux (Bélgica y Luxemburgo)
Hay países que muestran posiciones en el volumen de inversiones recibidas muy por encima de la posición que ocupan
en el indicador sobre su potencial. Así, por ejemplo, Luxemburgo se encuentra en la posición 102 en ese índice pero
en el lugar 18 entre países que recibieron más inversiones durante 2011; Bélgica ocupa la posición 32 en ese indicador,
pero se encuentra en el tercer lugar entre los que reciben inversiones; y Hong Kong, en la posición 40 en cuanto a
potencial, se ubica en el puesto 4.o. Siendo que no precisamente destacan por los atributos del índice potencial, en
particular por el tamaño del mercado, el atractivo que presentan es por su seguridad jurídica y su calidad institucional.
Por el contrario, otros países entre los primeros veinte no logran reflejar el potencial en el volumen de inversión
extranjera que reciben: Corea del Sur y Japón son exportadores de capitales más que receptores. Argentina en el puesto
38 entre los receptores y Tailandia el 33.
Sin embargo, como dijimos antes, los indicadores que mide este índice están a su vez determinados, o al
menos demandan la existencia de normas jurídicas claras que reduzcan la inevitable incertidumbre que toda
inversión conlleva. Estas condiciones aparecen claramente en el caso de los países que ocupan los primeros
puestos, y también en otros como China, Brasil, México o Rusia —tanto por el tamaño de su mercado interno
como por sus bajos costos para exportar— que comenzaron a recibir grandes volúmenes de inversiones cuando,
de una forma u otra, pudieron dar señales al respecto.
LAS REGLAS DE JUEGO

Entre los factores determinantes de la inversión tenemos la rentabilidad: las ganancias empresariales sobre el capital
invertido. Una inversión es rentable cuando esas ganancias superan el costo directo o de oportunidad del capital
reflejado en la tasa de interés. Esta a su vez refleja la preferencia temporal; esto es, el descuento que existe del futuro
sobre el presente.
Siendo el futuro en sí mismo incierto, todo factor que impacte sobre esa incertidumbre impacta igualmente sobre
la tasa de descuento. A mayores niveles de incertidumbre, mayor tasa de descuento; los procesos de producción se
acortan y solamente se realizan proyectos con una alta rentabilidad y, por ende, también con un alto riesgo.
Uno de los factores que claramente causa impacto en esa inevitable incertidumbre futura es la previsibilidad de
las reglas del juego, llamada también “seguridad jurídica”. Donde esa seguridad escasea, las inversiones son menores
que las potenciales: un fenómeno que afecta particularmente a la inversión extranjera, que, a diferencia de la inversión
local, conoce menos las características particulares de determinado país.
Pero para los países que tienen un ahorro y un capital local escasos, la invers ión extranjera es de fundamental
importancia para sustentar el crecimiento económico, y también para permitir la adquisición de nuevas tecnologías e
impulsar nuevos procesos, cuya eficiencia haya sido previamente verificada en otros mercados 185. Si bien la
importancia de la seguridad jurídica fue ya puesta de relieve por los economistas clásicos, en la actualidad ha sido el
profesor de economía de Harvard Robert J. Barro quien ha comprobado esa hipótesis y verificado su relación 186.
Si tomamos en cuenta las posiciones del Índice de Calidad Institucional, más las mejoras institucionales relativas
experimentadas por China, Brasil, México y Rusia, podemos encontrar una explicación a las posiciones que ocupan
en cuanto se refiere al flujo real de inversión extranjera directa que atraen.
La seguridad jurídica comenzó a ser algo real en China con la definición de las Zonas Económicas Especiales,
porciones de su territorio donde se garantizaba el respeto a la libertad contractual y el derecho de propiedad, pese a la
vigencia del sistema comunista en el resto del país, reafirmado luego con el respeto de la seguridad jurídica vigente
en Hong Kong mediante la política de “un país, dos sistemas” y con el ingreso de China en la OMC.
INSTITUCIONES E INVERSIONES
El flujo de financiamiento e inversiones directas es de fundamental importancia para los países pobres o emergentes
ya que no cuentan con ahorro suficiente para financiar la inversión necesaria, con lo cual mantener un crecimiento
185
. “ Hay varias razones por las que la calidad de las instituciones puede ser importante para atraer IED. Una de ellas se basa en los resultados de la literatura sobre el
crecimiento: al elevar las perspectivas de productividad, una buena infraestructura de gobernabilidad puede atraer a inversores externos. Una segunda razón es
que las malas instituciones pueden ocasionar costos adicionales a la IED . Este puede ser el caso de la corrupción, por ejemplo (Wei 2000). Una tercera razón es
que, debido a los altos costos hundidos, la IED es especialmente vulnerable a cualquier forma de incertidumbre, incluyendo la que proviene de una baja
eficiencia gubernamental, cambios de políticas, sobornos o débil protección de los derechos de propiedad y del sistema jurídico en general”. ( Agnes Bénassy-
Quéré, Maylis Coupet and Thierry Mayer 2007, p. 764).
186
. En un trabajo ampliamente citado sostiene: “ La variable sobre el imperio de la ley fue incluida en el sistema de regresiones y muestra un significativo coeficiente
positivo, 0,0293 (0,0054)”. Para luego concluir: “ Los datos ahora disponibles para un amplio panel de países por más de 30 añ os proveen la información
necesaria para aislar los determinantes del crecimiento económico. Con respecto a las políticas gubernamentales, la evidencia indica que la tasa de crecimiento
del P BI real per cápita mejora con un mayor respeto a la ley, menor gasto gubernamental y menor inflación”. (Robert J. Barro 1996, p. 70).
sostenido. El financiamiento externo y las inversiones extranjeras directas permiten ese impulso, que de otra forma
sería mucho menor.
El vínculo entre calidad institucional y crecimiento económico viene dado por el volumen de inversiones. Estas
contribuyen a incrementar la productividad total de los factores, mejorar la competitividad de las economías y promover
un crecimiento económico sostenido (Mijiwawa 2008). La calidad institucional reduce el costo de las inversiones,
particularmente la incertidumbre sobre el retorno de la inversión o, más bien, la capacidad de poder recuperarlo.
Por supuesto que la calidad institucional no es el único elemento para que las inversiones se produzcan. Los
inversores también consideran la demanda potencial del producto o servicio que piensan ofrecer, tanto en el mercado
de destino o en otros mercados de exportación, como también la disponibilidad de recursos. No obstante, la relación
entre calidad institucional y las inversiones es evidente. Se pueden señalar excepciones, por supuesto. Países como
China reciben ahora un gran flujo de inversiones, pero no están bien ubicados en el índice. Es realmente así y tiene
que ver con la mejora de la calidad institucional de ese país. Ya contaba con un enorme mercado potencial y con
amplios recursos, en particular de mano de obra, pero le faltaba garantizar la seguridad jurídica. Cuando lo hizo —no
antes— un aluvión de inversiones multiplicó su crecimiento.
Podría argumentarse también que los países que reciben el mayor caudal son aquellos que tienen niveles más altos
de ingreso y, por lo tanto, mercados de mayor volumen. Esto es correcto: países muy pequeños, como Bélgica y
Holanda, reciben casi un 4.69 y un 2.88% del total. Otros, como Hong Kong, muy pequeño también, recibe 5.57%,
aunque en este caso sobre todo por su potencial exportador.
Porcentaje sobre el stock total de IED (2011)
País Monto Mill. USD Posición Porcentaje
Estados Unidos 3,509,359 1 17.17
Reino Unido 1,198,870 2 5.87
Hong Kong 1,138,365 3 5.57
Francia 963,791 4 4.72
Bélgica 957,835 5 4.69
Alemania 713,705 6 3.49
China 711,802 7 3.48
Brasil 669,669 8 3.28
España 634.532 9 3.10
Canadá 595,002 10 2.91
Holanda 589,051 11 2.88
Suiza 583,454 12 2.85
Singapur 518,625 13 2.54
Australia 499,662 14 2.44
Rusia 457,474 15 2.24

Suecia 338,484 16 1.66
Italia 332,664 17 1.63
México 302,308 18 1.48
Islas Vírgenes 288,986 19 1.41

Británicas
Irlanda 243,483 20 1.19
Total 15,247,128 74.60
No obstante, todos ellos tienen elevadas calificaciones en el indicador de calidad institucional. Las excepciones son
países de gran tamaño —como Brasil, China, Rusia, México, por ejemplo—, que en las últimas décadas han
introducido reformas institucionales que han brindado seguridad a las inversiones.
Por último, si bien es cierto que los países con mayores niveles de ingreso reciben mayor volumen de inversiones,
lo cierto es que esos niveles también son el resultado de una buena calidad institucional187. La relación también resulta
evidente en el siguiente gráfico188:
En América Latina, aquellos países que tienen una buena calidad institucional o aquellos que la han mejorado, en
particular en relación con las instituciones de mercado, y entre ellas las que p rotegen la inversión y la actividad
emprendedora, muestran un mejor desempeño económico, y con ello ofrecen más oportunidades de progreso a sus
habitantes.
T abla 6
País ICI 10 años PIB 2010-2014* País ICI 10 años PIB 2010-2014
Uruguay 6 5.23 Granada -27 -1.02
Perú 5 5.54 El Salvador -36 0.8
Costa Rica 5 3.42 Ecuador -31 4.36
Guatemala 0 2.84 Venezuela, RB -45 1.29
Canadá 2 1.38 Surinam -47 3.87
Paraguay 1 5.29 Belice -39 2.3
Chile -1 4 Bolivia -44 4.92
Colombia -4 4.19 Argentina -56 4.32
187
. En cuanto a la causalidad entre instituciones y desempeño económico, ver Martín Krause (2008) “ Indice de Calidad Institucional 2008” (London: International
P olicy Network).
188
. Los datos del PBI per cápita provienen del Fondo Monetario Internacional, “ World Economic Outlook Database”, April 2007 Edition.
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2007/01/data/index.aspx.
3.99 2.61
* Fuente: Banco Mundial: http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.KD.ZG/countries/do-

xj?display=graph
Los ocho países que más han mejorado (o sostenido) su calidad institucional en los últimos diez años muestran una
tasa promedio de crecimiento de su PIB (2010-2014) que es un 52.5% superior a la de aquellos que más han
deteriorado su calidad institucional. Esa diferencia de 1.38 puntos porcentuales cada año significa un alto costo, en
términos de oportunidades económicas, que se amplifica con el tiempo.
La evolución de la Inversión Extranjera Directa (IED) es importante por varias razones. Por un lado, suele mostrar
un comportamiento similar al total de la inversión privada; es decir, extranjera y local, y su variación, igual que la del
total de la inversión privada, tiene un alto impacto en términos de empleos, nivel de los salarios y productividad de la
economía.
La violación de los derechos de propiedad, la libertad contractual, la libertad de precios, las tasas de interés y tipo
de cambio, el exceso de regulaciones y trabas al funcionamiento de los mercados afectan la inversión y se pagan con
un menor crecimiento económico, menos oportunidades y un deterioro de la calidad de vida.
Otro elemento central para la inversión es el crédito. Cuando alguien toma un crédito, otro tiene que prestar ese
dinero. Para que el acreedor lo haga así, tiene que tener cierta seguridad de que los fondos del préstamo le serán
devueltos. Es cierto que no podrá tener una total certidumbre —siempre estará presente el riesgo—, pero tomará en
consideración asumirlo si sabe que contará con ciertos derechos en el caso de que su deudo r incumpla.
Por ello, Arturo Galindo y Alejandro Micco (2004) han analizado el grado de protección que tienen los acreedores
en América Latina. Sostienen que tal grado de protección es importante, porque estimula tanto a los deudores como a
los acreedores a celebrar contratos financieros y a cumplirlos. Se trata de un elemento fundamental para el desarrollo
de un mercado de capitales. Cuando estas garantías están ausentes, el crédito escasea.
Señalan también que en aquellos países donde la protección a los derechos de los acreedores es poca, la diferencia
en el costo del crédito a empresas grandes, medianas o pequeñas es mayor. Así, por ejemplo, en los países donde
menos protección existe, la diferencia del costo entre una empresa pequeña y una grande es de 30 puntos porcentuales,
y entre una pequeña y una mediana, de 11 puntos. A medida que la protección crece, esa diferencia se reduce: en los
países con alta protección, las empresas pequeñas afrontan un costo superior al de las grandes en solo 14 puntos
porcentuales, y en el caso de las medianas en solo 6. Esto nos lleva a concluir que toda reforma que refuerce los
derechos de los acreedores no solamente contribuirá al crecimiento del mercado de capitales, sino sobre todo
beneficiará a las empresas más pequeñas.
Para evaluar cuál es el grado de protección de estos derechos en América Latina, los autores parten de un trabajo ya
realizado por La Porta et al, quienes construyeron un índice que toma en cuenta cuatro aspectos principales: si las
regulaciones imponen un congelamiento automático de los activos en caso de convocatoria; si los acreedores
privilegiados tienen prioridad para cobrar en caso de quiebra; si las empresas deben consultar primero a los acreedores
antes de presentarse a convocatoria; si las regulaciones obligan a remover a los administradores durante ese proceso. Una
respuesta positiva a cada una de estas cuestiones se interpreta como una protección de los derechos de los acreedores.
Pero los autores no se quedan ahí, pues si bien pueden existir las normas para proteger a los acreedores, también
es necesario que se apliquen. Por eso los autores crean un nuevo indicador, al que denominaron “protección efectiva
de acreedores”, que no es otra cosa que la multiplicación del indicador antes mencionado por otro que mide “el imperio
de la ley”.
¿Y cuál es el resultado para América Latina? Pues midiendo los resultados entre 0 —ninguna protección— y 1 —
mucha protección—, nos encontramos con que Argentina, Bolivia, Colombia, Guatemala y México muestran un
indicador de cero. El país con el indicador más alto es Chile con 0.35, seguido de Costa Rica, con 0.33. El promedio
para toda la región es de 0.12, muy poco en comparación con los 0.45 que se obtienen del conjunto de países
desarrollados de la OCDE y el de 0.56 del sudeste asiático.
EL GRADO DE INVERSIÓN
La relación entre calidad institucional e inversiones tiene aun otra faceta, relacionada con la capacidad de pago de un
país respecto a su deuda. Estamos hablando de la deuda pública —es decir, la del Estado—, por lo cual hemos de
preguntarnos cómo afectan las deudas del Estado las inversiones de las empresas privadas. La calificación de la deuda
la hacen las empresas calificadoras, particularmente Standard & Poor’s, Moody’s y Fitch Ratings. Con similares, pero
no iguales combinaciones de letras, califican la calidad de los bonos emitidos por los países, como AAA en el caso de
los de mayor puntaje, AA+ en el caso de los que están un escalón más abajo, y así hasta el final de la lista, con D en
el caso de aquellos que están en default.
Que un país tenga una mala calificación sobre su deuda quiere decir que no puede obtener crédito o que solo puede
obtenerlo a tasas muy altas. Esto no solamente genera dudas sobre la viabilidad de su política económica, sino que
anuncia una crisis e inevitables cambios. Finalmente, es muy difícil que una empresa pueda obtener una calificación
de su propia deuda que sea mejor que la del Estado en cuyo territorio se encuentra, ya que este tiene el poder para
apropiarse de los activos, devaluar, aplicar nuevos impuestos, y otras exacciones que recaerán sobre la actividad
productiva.
Además, cuando un país está en default, las empresas no pueden acceder al financiamiento de las exportaciones
que ofrecen los países desarrollados, ni importar, por ejemplo, maquinaria y equipos con fin anciamiento, lo cual
encarece sus operaciones. Estas calificaciones son también un dato más que debe ser tomado en cuenta en relación
con potenciales inversiones en un país.
Se habla de “grado de inversión” respecto a los países que tienen una “fuerte” o “adecuada” capacidad de pagar sus
deudas. En el caso de S&P y Moody’s esto incluye los bonos calificados como AAA, AA, A y BBB. El resto están en
grado “especulativo”, que va desde una moderada capacidad de pago, pasando por baja, muy baja y default. Los
inversores institucionales, como los grandes fondos de pensiones del mundo o las grandes compañías aseguradoras,
tienen como política no invertir en bonos que no tengan grado de inversión. Por lo tanto, cuando un país alcanza esa
calificación, se le abren las puertas para obtener financiamiento mucho más barato. Esto no es necesariamente bueno,
ya que puede alentar a un gobierno a gastar y endeudarse, pero como en tal caso perdería esa calificación, puede actuar
como un incentivo para no endeudarse tanto y mantenerla. Además de ello, cuando un país alcanza este nivel, no
solamente es el Estado el que puede acceder a los mercados de capitales, sino también las empresas privadas, que
pueden recibir inversiones a través de los mercados accionarios, y también colocar su propia deuda a un costo mucho
más bajo, alentando así las inversiones.
El funcionamiento de las agencias calificadoras no está exento de polémica, especialmente después de la crisis
financiera del 2008. Esto es así porque al comienzo las calificadoras solamente eran contratadas por los inversores,
para que evaluaran los activos en los que querían invertir, pero luego comenzaron a ser contratadas también por los
que emitían bonos, pues ellos querían mostrar a los potenciales inversores que tenían una buena calificación. Pero esto
puede llevar a un conflicto de intereses, ya que la calificadora es contratada por quien tiene un fuerte estímulo para
obtener una buena nota. El futuro del negocio de una calificadora está ligado a mantener una reputación que la vuelva
confiable, pero, a menos que tenga estrictas políticas y controles, puede caer en la tentación de ofrecer mejores
calificaciones, porque así lo quiere un determinado cliente.
Para evaluar a un país, las calificadoras toman en cuenta muchos de los elementos que forman parte del Índice de
Calidad Institucional, por lo que no extraña que aquellos países que se encuentran en las mejores posiciones o están
mejorando en cuanto a esas variables sean los que han alcanzado el grado de inversión en América Latina. El primero
en lograrlo, y que tiene la calificación mejor en la región, es Chile, país que la obtuvo en el 2002. Después están
México, Brasil, Perú y Colombia. Uruguay la perdió en el 2002, debido al impacto de la crisis argentina, pero está
cerca de recuperarla.
CALIDAD INSTITUCIONAL E INNOVACIÓN
La calidad institucional afecta al diseño y a la ejecución tanto de las políticas económicas como de las políticas públicas,
siendo en ambos casos la mala calidad una fuente de inestabilidad que termina perjudicando el desempeño económico,
la calidad de vida y las oportunidades de progreso de los habitantes.
Toda política pública consiste en una combinación de regulaciones y acciones de mercado. En otras palabras,
podríamos decir que se trata de una serie de normas que dicta alguna autoridad regulatoria o que se basan en
costumbres, acuerdos contractuales y la correspondiente reacción de los individuos. Esto es así porque las regulaciones
y contratos modifican los incentivos y, por lo tanto, las conductas de las personas.
En los últimos años ha habido una gran actividad y desarrollo de normas voluntarias o con tractuales en áreas tales
como Internet, mejores prácticas de gobierno corporativo, estándares tecnológicos y normas de calidad. También la
hubo en relación con el tradicional tipo de regulaciones: las emitidas por agencias gubernamentales.
La mejor calidad institucional permite ejercer mejores políticas públicas y estas, a su vez, permiten desplegar toda la
capacidad creativa de los individuos o la amordazan. La innovación es un elemento central en la actividad empresarial
para mantener ventajas competitivas. Los emprendedores, motor del crecimiento económico, están en estado de alerta
permanente para encontrar nuevos productos, servicios o formas de producirlos, y estructurar las empresas para poder
obtener una ventaja desde la cual puedan competir exitosamente.
Esta capacidad de innovación sostiene la competitividad de las empresas y las economías, y motoriza el
crecimiento económico y la generación de más y mejores oportunidades de progreso para los habitantes de los países
donde se generan las condiciones para su florecimiento.
La innovación y la inversión requieren de condiciones institucionales que las protejan, en particular las
relacionadas con el derecho de propiedad, física e intelectual, y con la libertad contractual. Para considerar la relación
existente entre una y otra consultamos el Índice Internacional de Innovación, elaborado por The Boston Consulting
Group, The National Association of Manufacturers (NAM) y The Manufacturing Institute (Andrew et al, 2009). Este
trabajo se basa en la evaluación de tres componentes:
Una encuesta entre empresas miembros de la NAM que representa compañías de todos los tamaños, a las cuales
se consultó en relación con el uso de herramientas innovadoras, los resultados de la innovación y el impacto
de las políticas públicas.
Una serie de entrevistas con treinta ejecutivos senior, para identificar preocupaciones comunes, mejores prácticas
y formas de mejorar el clima para las innovaciones.
Una comparación de las “facilidades para la innovación” en ciento diez países y los cincuenta estados de los
Estados Unidos sobre la base de sus políticas gubernamentales y su desempeño. Sobre esta base desarrollaron
el Índice Internacional de Innovación (III), que tomaremos aquí como referencia para relacionarlo con nuestro
ICI.
La conclusión de este trabajo es que los países que tienen las compañías e industrias más innovadoras tienden a tener
un ingreso per cápita mayor. Aunque no se ofrecen mayores detalles sobre la metodología del mencionado índice, los
autores sostienen (p. 7) que “utilizamos mediciones que captan una amplia gama de resultados de innovación.
Evaluamos estas mediciones asignando pesos relativos a cada uno de los componentes con base en una encuesta entre
expertos analistas y ejecutivos. También recogimos datos, incluyendo medidas específicas relacionadas con la
innovación, y otras más amplias —sociales y económicas— de otras fuentes que incluyen al Banco Mundial, la
UNESCO y el Foro Económico Mundial”.
Definiendo a la innovación en términos amplios, el estudio tomó en cuenta dos tipos de resultados:
Tangibles: nuevos productos, conocimientos, fórmulas, diseños y experiencias, que pueden cuantificarse y
protegerse legalmente por medio de patentes u otros derechos de propiedad intelectual
Intangibles: nuevos procesos o formas de hacer negocios, que llevan a obtener una ventaja comparativa, como un
nuevo proceso de producción que resulta en mejor calidad y mayor productividad. Los resultados intangibles
no son fácilmente cuantificables, pero pueden tener un alto impacto en los resultados cuantificables, como el
desempeño general de una compañía. En general no pueden ser protegidos legalmente.
El Índice Internacional de Innovación está formado por dos componentes principales: Insumos para la Innovación y
Desempeño Innovador. El primero de ellos pone la atención en la política fiscal —créditos impositivos para I&D, nivel
de impuestos, financiamiento gubernamental de I&D—, otras políticas —educación, comercio internacional,
regulaciones, protección del derecho a la propiedad intelectual, política inmigratoria e infraestructura— y el entorno para
la innovación —estado de la educación, calidad de la mano de obra, calidad de la infraestructura y entorno de negocios—
. El segundo toma en cuenta resultados de I&D —inversiones en I&D, generación de derechos de propiedad intelectual,
publicación y transferencia del conocimiento y comercialización de innovaciones—, desempeño de las empresas —
exportaciones de alta tecnología, productividad de la mano de obra y capitalización de mercado de las empresas
cotizadas—, e impacto público de la innovación —crecimiento del empleo, inmigración, migración de empresas y
crecimiento económico—.
Las primeras veinte posiciones, y sus correspondientes ubicaciones en el Índice de Calidad Institucional pueden
observarse en el siguiente cuadro.
Calidad Institucional e Innovación
País ICI III
Singapur 24 1
Corea del Sur 30 2
Suiza 2 3
Islandia 13 4
Irlanda 6 5
Hong Kong 17 6
Finlandia 4 7
Estados Unidos 7 8
Japón 18 9
Suecia 9 10
Dinamarca 1 11
Holanda 10 12
Luxemburgo 16 13
Canadá 5 14
Reino Unido 12 15
Israel 41 16
Austria 15 17
Noruega 11 18
Alemania 14 19
Francia 23 20
Aunque corremos el riesgo de que ambos índices estén midiendo las mismas cosas, el Índice Internacional de
Innovación tiene componentes diferentes. Esto tal vez explique el desempeño de algunos países, como en el caso de
Singapur y Corea del Sur que ocupan las primeras posiciones, aunque estos países y Hong Kong tienen mejor
desempeño en el componente de “instituciones de mercado” del ICI y más débil en el componente de instituciones
políticas, lo que podría indicar una mayor importancia del primero respecto del segundo, en cuanto a la in novación se
refiere. No obstante, hay una alta coincidencia en los primeros veinte lugares de cada uno.
La relación entre todos los países que son evaluados en el Índice Internacional de Innovación y sus respectivas
posiciones en cuanto a calidad institucional puede observarse en el gráfico 1, donde se presentan en el eje vertical las
posiciones en el Índice de Innovación y en el horizontal las de Calidad Institucional.
La pendiente de la línea, cercana a los 45°, sugiere la estrecha correlación entre uno y otro, aunque no pretendamos
demostrar causalidad con esto. El desarrollo de las innovaciones es un aspecto de las inversiones, ya que demandan
el compromiso de ciertos recursos, aunque sean tiempo y capacidad de análisis, con un resultado incierto. Para
realizarse, estas inversiones demandan ciertas condiciones que permitan al inversor recuperar el monto invertido,
siendo las más básicas el respeto al derecho de propiedad y su disposición mediante la celebración de contratos, la
vigencia del derecho y el funcionamiento de la justicia, el nivel de impuestos y regulaciones, aspectos centrales de la
calidad institucional que evaluamos en este informe.
Siendo la innovación principalmente una actividad dirigida a producir impacto en el mercado, no extraña que si
separamos la correlación entre innovación e instituciones de mercado, por un lado, e instituciones políticas, por otro,
surja una relación mucho más estrecha con las primeras. Esto puede verse en los gráficos 2 y 3:
El gráfico 2 muestra una —si bien leve— mayor proximidad con la línea de 45° y menor dispersión de los puntos —
cada uno de ellos es un país—, que en el gráfico 3, aunque la correlación entre innovación e instituciones políticas no
es nada despreciable. Esto se debe a que la misma necesita ciertas políticas públicas que la promuevan, eliminando
básicamente los obstáculos que la restringen. Esto se refiere a políticas que protejan el derecho a la propiedad, bajos
impuestos, servicios educativos competitivos, mercados laborales desregulados, mercados de capitales extensos y
profundos. Y todo esto en el marco de un entorno político-institucional que genere estabilidad en las reglas del juego,
ya que las innovaciones muchas veces requieren fuertes inversiones a largo plazo.
Por otro lado, un estudio anual de la consultora Booz & Co. (Jaruzelski y Dehoff 2010) muestra a las empresas
que mejor invierten en R&D obteniendo beneficios superiores a sus competidores.
Robert Jacobson (1992) señaló que la visión de esta escuela “Escuela Austríaca” sobre la empresarialidad
destacaba la importancia de obtener ventajas comparativas a partir de la constante innovación y desarrollo de
“capacidades”, más que tratar de imponer barreras de ingreso a los competidores. En otros términos, esas barreras eran
“naturales”, debido al paso adelante que había dado el innovador en relación con el resto.
Esto es lo que básicamente señala el informe mencionado. No es cuestión de gastar más d inero en R&D, sino de
desarrollar talento, conocimiento, estructuras de equipo, herramientas y procesos. Debido a la crisis del 2008, la
inversión en R&D cayó 3.5%, especialmente en la industria automotriz, la computación y electrónica, y otros
productos industriales, pero se incrementó en la industria de la salud, software e Internet, y las telecomunicaciones.
El primer lugar en cuanto al monto invertido corresponde a software e Internet, con casi 137 mil millones de dólares,
seguido por salud con 112 mil millones, y la industria automotriz con 73 mil millones.
Japón sufrió la mayor declinación en el monto invertido (10.8%), mientras en América del Norte cayó 3.8% y en
Europa 0.2%. No extraña ya enterarse de que la inversión en innovación creció en India y China un 41.8%, si bien el
monto total es todavía el 3.9% de lo que se invierte en América del Norte, y un 4.65% de lo que se invierte en Europa.
La lista de los que más invierten presenta a Roche en primer lugar, con 9,120 millones de dólares, seguida de
Microsoft, Nokia, Toyota, Pfizer, Novartis, Johnson & Johnson, Sanofi-Aventis, GlaxoSmithKline, Samsung, General
Motors, IBM, Intel, Merck, Volkswagen, Siemens, Cisco Systems, Panasonic, Honda y Ford.
Consultados unos 450 expertos, líderes en innovación y provenientes de unas 400 empresas en diez industrias
diferentes, sobre cuáles serían las tres empresas más innovadoras, el primer lugar le correspondió a Apple, con el 79%
de las menciones, seguida de Google con el 49%, y de 3M con el 20%. Apple fue especialmente considerada como
ejemplo de que el éxito en la innovación no depende de cuánto dinero se gaste en R&D, sino de cómo se haga. La
empresa tiene una larga historia de innovaciones, desde la computadora personal en 1976, al IPod, IPhone o IPad de
hoy. Apple invierte en R&D un 3.1% de sus ingresos, menos de la mitad del promedio de la industria. Los resultados
financieros han sido notables: un retorno total a los accionistas del 63% en cinco años.
Google ha tenido un resultado más impresionante aún, con un retorno del 102% en el mismo periodo, una inversión
en R&D del 12% de los ingresos, levemente inferior al promedio de la industria de software e Internet. El caso de 3M
es destacable, porque es una empresa con muchos años ya y continúa en la vanguardia de la innovación, generando
un retorno de casi el 50%. En los puestos siguientes se encuentran GE, Toyota, Microsoft, P&G, IBM, Samsung e
Intel.
CONCLUSIONES
La crisis internacional que sacudió al mundo significa que los flujos internacionales de créditos e inversiones, igual
que el nivel de comercio internacional, se redujeron temporalmente. No obstante, los países que mejores condiciones
relativas presentan —y entre estas se incluyen, por supuesto, las fiscales, monetarias y de balance de pagos— pudieron
soportar mejor este amargo periodo.
Aunque no estén exentos de los efectos generales, los países emergentes se hallan en mejor situación que en otras
crisis. En primer lugar, porque no la ocasionaron, como ocurrió con la crisis mexicana de la deuda o la asiática; pero,
además, porque mejoraron su endeudamiento, tienen monedas con mayor sustento de reservas internacionales, y los
preceden varios años de beneficios, derivados de los altos precios de los commodities que exportan. Los que
aprovecharon los años de prosperidad y se prepararon están mejor que los que dilapidaron sus recursos en años de
bonanza.
Una crisis es también una oportunidad. Es más: los cambios profundos suelen ser el resultado de alguna crisis. En
las crisis se generan también las condiciones para que los cambios se produzcan, pero no aseguran la dirección de
dichos cambios; estos dependen de las ideas que predominen en ese momento, y las que guíen el proceso en una
dirección u otra. El mundo puede ir hacia una modificación del sistema bancario y financiero actual con mayor
regulación estatal, lo cual “no” sería una mejora de calidad institucional; o puede ir hacia otra que genere monedas
sólidas con respaldo, elimine las manipulaciones de la tasa de interés y permita que la preferencia temporal de los
actores económicos se exprese sin distorsiones, guiando la asignación de recursos.
La calidad institucional implica limitaciones al poder; en este caso, limitaciones al poder de intentar guiar a la
economía por los senderos que algún gobierno de turno estime convenientes, y que tarde o temprano suelen llevar al
abismo.
RESUMEN
La inversión es la clave del crecimiento económico; permite aumentar la producción de bienes y servicios; genera
oportunidades de empleo y un mayor nivel de vida. Las inversiones se realizan con la esperanza de un determinado
retorno, que depende de factores específicos de la actividad en que se invierte y del contexto económico general.
Toda inversión es fruto del cálculo económico por el cual se evalúa la rentabilidad futura y el riesgo que se
pretende asumir. Un elemento central de ese cálculo es la tasa de interés, que refleja el costo directo o el costo de
oportunidad del capital invertido, al tiempo que refleja la preferencia temporal de los distintos actores económicos. Si
esa tasa de interés es manipulada, termina no reflejando las verdaderas condiciones del ahorro y la inversión, lo que
llevará a tomar decisiones que no se hubieran tomado de otra forma, tanto si se trata de un mayor consumo como si
se trata de una mayor inversión. Esto genera el ciclo económico y las crisis recurrentes, pues se alientan procesos
económicos que no son sostenibles en el tiempo.
Por otro lado, la seguridad jurídica y la estabilidad de las normas —en otras palabras, la calidad institucional—
son determinantes a la hora de invertir, porque su presencia genera mayor confianza en el futuro, y su ausencia impacta
negativamente en el volumen de las inversiones.
La inversión extranjera directa (IED) desempeña un rol importante, dada la escasez de capital en ciertos países, y
tiene sus propios determinantes, entre los cuales la seguridad jurídica y la calidad institucional en general ocupan un
lugar destacado. Los países con mejor calidad atraen un porcentaje superior de inversiones, aunque aquellos que
ofrecen otros elementos atractivos —como grandes mercados o recursos naturales— también atraen inversión, pero
relacionada con las mejoras de la calidad institucional.
La innovación, por otra parte, se convierte en un motor fundamental en el crecimiento de los países, en
momentos en que los avances tecnológicos determinan de forma creciente la productividad de la economía.
Solamente un marco institucional que proteja la propiedad y los contratos brinda las condiciones necesarias para
que el emprendedor se lance a innovar y promueva así los cambios necesarios y el progreso económico.

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Capítulo 14
INSTITUCIONES Y DESARROLLO HUMANO
OBJETIVOS
En definitiva, nuestro objetivo es alcanzar una vida completa, no solamente una satisfacción momentánea. Esto
significa poder desarrollar todas las capacidades de que estamos dotados, contar con oportunidades y poder
aprovecharlas. En resumen: alcanzar nuestro “desarrollo humano”.
Si participamos en una sociedad, es porque este hecho nos facilita aprovechar las ventajas de la división del trabajo
y la cooperación con quienes compartimos nuestras vidas. Las sociedades pueden organizarse de distintas formas,
algunas de las cuales nos brindarán más oportunidades que otras para lograr alcanzar el objetivo de una vida completa.
Siendo esto así, se puede comparar el grado de desarrollo humano que alcanzan los distintos países, como se pone de
manifiesto en el Índice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
Pero el desarrollo humano es el objetivo o la “consecuencia” de algo. ¿De qué? A nadie le extrañará a est as alturas
que sostengamos que la causa ha de encontrarse en la calidad institucional de los países. Como dijimos antes, tal
calidad permite el mejor funcionamiento de los mercados y de la política, y el resultado de todo es la existencia de
más oportunidades y de mejor calidad de vida.
Las principales cuestiones que trataremos en esta lección son las que siguen:
La relación entre instituciones y oportunidades.
El concepto de desarrollo humano.
La medición del desarrollo humano de acuerdo con el índice elaborado por PNUD.
Las posiciones que ocupan los distintos países según este indicador.
La relación entre calidad institucional y desarrollo humano.
Las diferencias entre un indicador y otro.
La relación de causalidad entre instituciones y desarrollo humano.
Los efectos de la ausencia de instituciones en el desarrollo humano, sobre todo de los más pobres.
INSTITUCIONES Y OPORTUNIDADES
Entre las muchas cosas que nuestras sociedades modernas demandan de sus gobernantes están las que se resumen en
la “igualdad de oportunidades”. No obstante, a poco que pensemos sobre ello, nos daremos cuenta de que, en su
sentido literal, la misma es difícil —si no imposible— de alcanzar. El conocimiento se encuentra inevitablemente
disperso, lo mismo que los talentos, las capacidades y los recursos. Somos diferentes y es muy probable que
obtengamos resultados diferentes, pero eso no quiere decir que no sea importante tener las oportunidades para mejorar
nuestra situación, incluso aunque no todos podamos tener las mismas.
Es más: si efectivamente lográramos tener un gobierno que alcanzara el objetivo de la igualdad absoluta de
oportunidades, lo más probable es que fuera uno que eliminaría todo vestigio de libertad individual y el respeto por
muchos de los derechos que ahora también exigimos que esos mismos gobiernos respeten y garanticen. Tenemos
distintas preferencias y nos proponemos alcanzar distintos fines en nuestra vida: es ese un tipo de conocimiento que
sería inútil esperar que el gobierno pueda otorgárnoslo.
La función del gobierno entonces no puede ser garantizarnos ciertos resultados particulares a cada uno de nosotros,
sino generar ciertas condiciones generales en las que tengamos “más” oportunidades para perseguir, y eventualmente
alcanzar cualesquiera de nuestros objetivos particulares. O lo que es lo mismo: se trata de mantener dicho orden,
formado por un marco de normas, tanto formales como informales, que, en buena medida, tampoco el gobierno mismo
ha generado, sino que resulta de largos procesos evolutivos.
Son esos los llamados “marcos institucionales” que aquí estamos tomando en consideración, y decimos que uno
es mejor que otro cuando permite una mayor coordinación de las acciones de los individuos, permitiéndoles así acceder
a un mayor número de oportunidades.
Precisamente una de las conclusiones a las que se puede llegar solamente con observar qué países ocupan las
últimas posiciones del Índice de Calidad Institucional —por ejemplo, Myanmar, Corea del Norte y Turkmenistán, o
Haití, Venezuela y Cuba, en América— es que se trata de países con gobiernos que se han fijado como supuesto
objetivo dicha igualdad, o que no parecen contar con un marco institucional en absoluto, y sus ciudadanos están
sometidos a los abusos de grupos organizados que utilizan el poder en beneficio de “sus” propias oportunidades.
Si bien es cierto que las circunstancias de cada país cambian a diario también lo es que los organismos ejecutivos
y legislativos emiten un gran número de normas, los “marcos institucionales” cambian lentamente. Es verdad que
ciertas normas “formales” pueden modificarse, pero las pautas de conducta necesariamente evolucionan despacio.
INSTITUCIONES Y DESARROLLO HUM ANO

Para Aristóteles la felicidad no era simplemente obtener ciertas satisfacciones en un determinad o momento de la vida,
sino haber podido desarrollar una vida completa, desplegando el máximo potencial de la misma. Esto demanda
también el fortalecimiento de ciertas virtudes y un entorno que permita desplegar toda la capacidad humana para
alcanzar dicho potencial. Ese “entorno” está definido por las normas, formales e informales, que permiten coordinar
las acciones humanas de manera que brinden a cada uno más oportunidades para alcanzar sus objetivos.
En otro contexto, esto suele denominarse “desarrollo humano”, y se define de la siguiente forma:
El desarrollo humano es un paradigma que va mucho más allá del aumento o la disminución de los ingresos de un país. Comprende la creación
de un entorno en el que las personas puedan desarrollar su máximo potencial y llevar adelante una vida productiva y creativa, de acuerdo con
sus necesidades e intereses. Las personas son la verdadera riqueza de las naciones. Por lo tanto, el desarrollo implica ampli ar las oportunidades
para que cada persona pueda vivir una vida que valore. El desarrollo es entonces mucho más que el crecimiento económico, que constituye
sólo un medio —si bien muy importante— para que cada persona tenga más oportunidades.
Para que existan más oportunidades lo fundamental es desarrollar las capacidades humanas: la diversidad de cosas que las personas
pueden hacer o ser en la vida. Las capacidades más esenciales para el desarrollo humano son disfrutar de una vida larga y sal udable, haber
sido educado, acceder a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida digno y poder participar en la vida de la comunidad. Sin estas
capacidades, se limita considerablemente la variedad de opciones disponibles y muchas oportunidades en la vida permanecen inaccesibles189.
Es precisamente ese entorno al que aquí se llama “marco institucional” 190. El PNUD desarrolla un indicador de
desarrollo humano (IDH), compuesto por tres parámetros:
Esperanza de vida al nacer
Tasa de alfabetización de adultos, y tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y
superior
PBI per cápita
Para confeccionar el IDH se crea un índice para cada una de estas variables, estableciendo valores mínimos y máximos.
Estos límites son 25 y 85 años respecto a la esperanza de vida al nacer, 0 y 100% respecto a las dos variables de
educación y 100 y 40,000 dólares respecto al PBI per cápita, ajustado por el poder de paridad. En relación con cada
189
. http://hdr.undp.org/es/desarrollohumano/.
190
. Otra definición lo expresa como: “ El proceso de ampliación de las opciones de la gente y el nivel de bienestar que logran se halla en el centro del concepto de
desarrollo humano. Esas opciones no son ni finitas ni estáticas. Sin embargo, independientemente del nivel de desarrollo, las tres opciones esenciales de la gente
son: vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. P ero el desarrollo
humano no concluye ahí. Otras opciones, a las que muchas personas asignan gran valor, van desde la libertad política, económica y social hasta las
oportunidades para tener una vida creativa y productiva y disfrutar del respeto por sí mismo y de la garantía de los derechos humanos”. Revista Latinoamericana
de Desarrollo Humano, PNUD, citado por Heike Pintor Pirzkall (2010); La cooperación alemana al desarrollo: Factores condicionantes de su transformación en
la década de los noventa y su impacto en América Latina; Hispanic Studies; Culture and Ideas (Berna, Suiza: Peter Lang).
http://www.openisbn.com/isbn/3034301073/.
uno de ellos se establece la relación porcentual de un determinado país respecto al límite máximo y se promedian los
tres componentes.
La definición sobre desarrollo humano citada más arriba debe analizarse en detalle. Hay una muy correcta
asociación inicial entre el desarrollo humano y la “ampliación de las opciones de la gente” o, como expresamos
nosotros, un mayor número de oportunidades para que cada individuo persiga los fines que sean prioritarios.
Pero luego define algunos de esos fines y enfoca su atención solamente en una vida larga, adquirir conocimientos
y tener los recursos necesarios, que posteriormente mide. Sin embargo, en la segunda definición se menciona que “hay
otras opciones a las que muchas personas asignan gran valor…”, como “la libertad política, económica y social hasta
las oportunidades para tener una vida creativa y productiva, y disfrutar del respeto por sí mismo y de la garantía de
los derechos humanos”, que, sin embargo, no mide.
He ahí un problema, pues son esas condiciones las que permiten cumplir el objetivo inicial de “ampliación de las
opciones de la gente”. Si no hay libertad política, económica y social, ni se respetan los derechos humanos, se restringe
el número de oportunidades que la gente puede intentar perseguir.
Esto es lo que, precisamente, el Índice de Calidad Institucional intenta medir, y lo que explica las pocas, pero
importantes, diferencias que presenta con el IDH. Veamos esto con un ejemplo. Cuba, que tiene buenos indicadores
de esperanza de vida y de educación —aunque no de PBI per cápita— se encuentra en la posición n.o 51 en el tablero
general, y en el n.o 5 en América en cuanto al IDH, en comparación con el n.o 162 y el n.o 34 respectivamente que
tiene en el ICI.
El IDH no toma en cuenta, por ejemplo, que Cuba registra un 0.07 en el índice de Voz y Rendición de Cuentas
elaborado por el Banco Mundial, 0.02 en el de Libertad de Prensa, y 0.01 en el de Libertad Económica.
Los primeros 20 países en el IDH se muestran en el cuadro 6, donde también aparece la posición de cada país en
el Indice de Calidad Institucional:
Posición IDH País Valor Posición ICI 2010
1 Islandia 0,968 13
1 Noruega 0,968 11
3 Australia 0,962 8
4 Canadá 0,961 5
5 Irlanda 0,959 6
6 Suecia 0,956 9
7 Suiza 0,955 2
8 Japón 0,953 18
8 Holanda 0,953 10
10 Francia 0,952 23
10 Finlandia 0,952 4
12 Estados Unidos 0,951 7

13 España 0,949 42
13 Dinamarca 0,949 1
15 Austria 0,948 15
16 Reino Unido 0,946 12
16 Bélgica 0,946 19
18 Luxemburgo 0,944 16
19 Nueva Zelandia 0,943 3
20 Italia 0,941 57
A simple vista, puede verse la relación existente entre los primeros puestos de ambos índices. Dieciocho de los
primeros veinte países del ICI también se encuentran entre los veinte primeros del IDH. Sería interesante profundizar
en las avanzadas posiciones de España e Italia, o en las diferencias entre las posiciones relativas de algunos países de
este lote superior, pero ahora la intención es mostrar la correlación entre unos y otros en términos generales.
En cuanto a las últimas veinte posiciones se refiere, todas ellas pertenecen a países africanos. Del total de 177
países que clasifica el IDH, Myanmar se encuentra en el puesto 132; Somalía, Corea del Norte, Afganistán e Iraq no
son medidos; Turkmenistán está en la posición 109, la República Democrática de Congo en la 168, Guinea Ecuatorial
en la 127, Uzbekistán en la 112 y Chad en la 170. Entre los últimos veinte países de nuestro indicador de calidad
institucional, Venezuela obtiene una mejor posición relativa en el IDH (74). Haití, no obstante, figura en el puesto
146.
Desde una perspectiva estrictamente geográfica, el orden es muy similar al del Índice de Calidad Institucional,
encabezado por Europa (0.89), pero América (0.79) y Oceanía (0.76) invierten sus posiciones, seguidas de Asia (0.74)
y África (0.53), a una distancia considerable del resto como reflejo de lo comentado antes en cuanto a que ocupan
todas las últimas posiciones. Teniendo en cuenta una división políticocultural, América del Norte ocu pa el primer
lugar (0.96), seguida de Europa (0.94). Los países de Europa que antes fueron socialistas (0.84) superan a América
Latina (0.77), y esta, como también en el ICI, es superada por los países caribeños no latinos (0.80), aunque algunos
de ellos ocupan peores posiciones en el IDH.
En general, las relaciones continentales y políticoculturales son similares en el IDH y en el ICI, con algunas
diferencias: Medio Oriente (0.79) supera al promedio de Asia, pero por un margen mayor, y la mejor posición de
América se explica por la mejor posición que obtienen los países latinoamericanos. Entre los primeros 50 hay cuatro
de ellos (solo uno en el ICI), diez entre las posiciones 50 y 100 (nueve en el ICI), y seis entre el 100 y el 150 (siete en
el ICI).
Las posiciones de los países de América, y América Latina y el Caribe son:
Índice de Desarrollo Humano (IDH)
América América Latina

Posición Posición País Valor Posición País
general
1 4 Canadá 0.961 1 Argentina
1 12 Estados Unidos 0.951 2 Chile
2 31 Barbados 0.892 3 Uruguay
3 38 Argentina 0.869 4 Costa Rica
4 40 Chile 0.867 5 Cuba
5 46 Uruguay 0.852 6 México
6 48 Costa Rica 0.846 7 Panamá
7 49 Bahamas 0.845 8 Brasil
8 51 Cuba 0.838 9 Venezuela
9 52 México 0.829 10 Colombia
10 54 Saint Kitts y Nevis 0.821 11 República

Dominicana
11 57 Antigua y Barbuda 0.815 12 Perú
12 59 T rinidad y T obago 0.814 13 Ecuador
13 62 Panamá 0.812 14 Paraguay
14 70 Brasil 0.800 15 El Salvador
15 71 Dominica 0.798 16 Nicaragua
16 72 Saint Lucia 0.795 17 Honduras
17 74 Venezuela 0.792 18 Bolivia
18 75 Colombia 0.791 19 Guatemala
19 79 República 0.779 20 Haití

Dominicana
20 80 Belice 0.778
21 82 Grenada 0.777
22 85 Surinam 0.774
23 87 Perú 0.773
24 89 Ecuador 0.772
25 93 Saint Vincent y las 0.761
Granadinas
26 95 Paraguay 0.755
27 97 Guyana 0.750
28 101 Jamaica 0.736
29 103 El Salvador 0.735
30 110 Nicaragua 0.710
31 115 Honduras 0.700
32 117 Bolivia 0.695
33 118 Guatemala 0.689
34 146 Haití 0.529
Una primera comparación entre el IDH y el ICI muestra a Canadá y Estados Unidos en las dos primeras posiciones en
cada caso. Los países caribeños no latinos y los países de Centroamérica, con la excepción de Panamá, se encuentran
en posiciones relativamente más bajas que en el ICI. Argentina en particular mejora notoriamente su posición en este
índice, disfrutando, tal vez, de una posición de privilegio que ocupó durante mucho tiempo, antes de descender en su
calidad institucional.
Las diferencias de posiciones relativas entre el IDH y el ICI se presentan a continuación:
Diferencias en las posiciones relativas en los índices de

Calidad Institucional y de Desarrollo Humano
País ICI IDH Diferencia
Cuba 0.24 0.72 -0.48
Venezuela 0.13 0.59 -0.45
Argentina 0.45 0.79 -0.34
Ecuador 0.30 0.50 -0.20
México 0.55 0.71 -0.16
Paraguay 0.32 0.47 -0.15
Colombia 0.46 0.58 -0.12
Brasil 0.50 0.61 -0.11

Panamá 0.56 0.65 -0.10
República Dominicana 0.48 0.56 -0.07
Uruguay 0.68 0.74 -0.07
T rinidad y T obago 0.60 0.67 -0.07
Costa Rica 0.67 0.73 -0.06
Haití 0.12 0.18 -0.06
Canadá 0.94 0.98 -0.04
Honduras 0.32 0.35 -0.03
Estados Unidos 0.91 0.94 -0.03
Guatemala 0.33 0.34 0.00
Surinam 0.52 0.52 0.00
Perú 0.52 0.51 0.01
Nicaragua 0.40 0.38 0.02
Guyana 0.48 0.45 0.02
Antigua y Barbuda 0.71 0.68 0.03
Barbados 0.86 0.83 0.03
Bolivia 0.38 0.34 0.04
Chile 0.84 0.78 0.06
Saint Kitts y Nevis 0.77 0.70 0.07
Belice 0.62 0.55 0.07
Grenada 0.64 0.54 0.10
El Salvador 0.53 0.42 0.11
Dominica 0.74 0.60 0.13
Bahamas 0.87 0.73 0.14
Jamaica 0.61 0.43 0.18
Saint Lucia 0.84 0.60 0.25
St. Vincent y las Granadinas 0.80 0.48 0.33

En general, los países latinoamericanos están mejor posicionados en el IDH que en el ICI, y, como se mencionó antes, los
países caribeños no latinos y los países de Centroamérica están peor. Una hipótesis que debe ser tomada en cuenta para
explicar estas diferencias quizá tenga que ver con los distintos tiempos en que se expresen los cambios en cada uno de los
índices. Por ejemplo, Venezuela obtiene una calificación muy baja en el ICI, pero sería una posición relativamente reciente:
hace un par de décadas era un país admirado en la región por su estable democracia, mientras buena parte de los países
latinoamericanos estaban gobernados por dictaduras militares. Los países caribeños no latinos aparecen en la última
edición del IDH y no en las que se elaboraron desde 1975.
Por otro lado, países que figuran mejor en el ICI muestran una notable tendencia positiva en el IDH. Así, por
ejemplo, El Salvador ha pasado de un valor según el IDH de 0.595 en 1975 a 0.735 en el 2005; esto implica una mejora
del 23.5%. Chile ha mejorado su valor en un 22.5% durante el mismo periodo. Por otro lado, Argentina, que figura en
buena posición según el IDH, pero en mala posición según el ICI, solo ha mejorado su índice IDH en un 10% entre
1975 y el 2005. También Venezuela, con una muy mala calificación en el ICI, pero no tan mala en el IDH, muestra
una mejora, según este índice, del 9.5% en el mismo periodo.
Y algo tal vez más importante: la principal diferencia entre el ICI y el IDH es que con el segundo se trata de medir
el “desarrollo humano” (con las debilidades antes mencionadas), mientras que con el ICI se trata de medir los
“determinantes” del mismo; es decir, cuáles son sus causas. Pero ¿es la calidad institucional una causa del desarrollo
humano?
CAUSALIDAD ENTRE CALIDAD INSTITUCIONAL Y DESARROLLO HUM ANO

Afirmar, como se hace aquí, que una mayor calidad institucional permite la existencia de mayores oportunidades implica
aseverar una relación causal que puede ser discutible. ¿Son las instituciones las que generan más oportunidades que
terminan brindando mejores niveles de vida o un mayor desarrollo humano, o es al revés: solamente aquellos países que
alcanzan determinado nivel de desarrollo económico pueden darse el “lujo” de contar con instituciones de alta calidad?
¿Cuál es o cuáles son los “determinantes” del desarrollo humano?
Obviamente, la relación causal que se presume en este trabajo es la que va desde la calidad institucional al desarrollo
humano, a través de las mejores instituciones que brindan a los individuos mayores oportunidades. Sin embargo,
opiniones exactamente opuestas sostienen que solamente los países ricos pueden crear instituciones de calidad. La gran
diferencia entre estos dos enfoques tiene que ver con la definición de “instituciones”. Según la segunda interpretación,
se piensa en ese término señalando particularmente al gobierno; y como los países ricos tienen más recursos para financiar
un gobierno más amplio y que brinde una mayor cantidad de servicios, se supone que la causalidad va desde la riqueza
económica al desarrollo humano, mediante los servicios que el gobierno brinda. Según la primera visión, el concepto de
instituciones es diferente y hace referencia a normas de conducta, tanto formales como informales, que pueden o no ser
sancionadas por los órganos de un gobierno —hay muchas normas que se generan en el mercado: contractuales, de
calidad, estándares tecnológicos— y ser o no supervisadas y controladas por dicho gobierno en relación con su
cumplimiento. Desde esta perspectiva, tener instituciones de alta calidad no exige especialmente riqueza o un gobierno
con recursos, sino contar con el conjunto de normas y el orden institucional adecuado.
Existen distintas formas de “demostrar” esa relación causal. No se pretende aquí resolver problemas de
epistemología y metodología de las ciencias que exceden ese problema. En última instancia, estamos tomando en
consideración fenómenos sociales “históricos”. La evaluación que estamos haciendo de cada uno de los países que
componen el ICI pertenece necesariamente al pasado, y explicamos al inicio que los datos con los cuales se elabora
cada uno de los indicadores se refieren a momentos pasados, en general de hace dos o tres años.
La historia no tiene leyes. Podemos aplicar el razonamiento y la comprensión para determinar una o varias relaciones
causales de un determinado hecho histórico y sostener que esas fueron sus causas, pero no podemos elaborar desde esa
base una ley que nos permita realizar proyecciones sobre situaciones futuras. El determinismo histórico se derrumbó con
el Muro de Berlín.
Pero si la historia no tiene leyes, la ciencia económica sí las tiene. Son las leyes de la economía o —para ser más
exactos— las leyes de la acción humana, la praxeología, las que prueban la relación causal entre la existencia de un marco
institucional que respeta y promueve los derechos individuales —la propiedad, la libertad contractual y de intercambios,
de expresión y opinión— y la mayor cantidad de oportunidades que se presentan a los individuos.
No obstante, suelen presentarse también ejemplos históricos para mostrar la causalidad entre instituciones y
desarrollo humano, y esto puede hacerse en el sentido antes mencionado. Los ejemplos abundan: la vigencia de los
derechos individuales y las limitaciones al gobierno tras la Carta Magna y la Revolución Gloriosa, y la consiguiente
Revolución Industrial y el progreso de Inglaterra; la conformación de los Estados Unidos y su avasallante crecimiento
durante los siglos XIX y XX; el marco institucional de posguerra en Alemania Occidental y su comparación con los
resultados de Alemania Oriental; lo mismo entre Corea del Sur y Corea del Norte, o entre Hong Kong y China; el gran
cambio institucional ocurrido en Chile en dos etapas, una económica —bajo un gobierno dictatorial— y otra cívico-
política —tras la restauración democrática—; el gran auge de Argentina tras su unificación bajo una Constitución
basada en los principios antes expuestos.
No obstante, entre los economistas predomina el análisis estadístico basado en regresiones. Al margen de los
problemas metodológicos que puedan plantearse, lo cierto es que pueden encontrarse estudios econométricos que
parecen demostrar relaciones entre cualquier tipo de variables, sin determinar estrictamente relaciones de causalidad.
Hay muchos que se han concentrado en la relación entre calidad institucional y desarrollo humano.
Así, por ejemplo, Roll & Talbott (2003) analizan los determinantes del ingreso bruto per cápita y concluyen que
los derechos de propiedad tienen el mayor impacto positivo, al tiempo que el volumen de la actividad informal tiene
también el mayor, pero negativo. También contribuyen a la explicación los niveles de la regulación (-), de la inflación
(-), de las libertades civiles (+), de los derechos políticos (+), de la libertad de prensa (+), de los gastos gubernamentales
(+) y de las barreras al comercio (-). Para comprobar que estas variables son causas y no efectos, analizan la trayectoria
del ingreso bruto antes y después de importantes liberalizaciones políticas o golpes dictatoriales durante la segunda
mitad del siglo XX. En promedio, las liberalizaciones son seguidas de notorios incrementos de los ingresos, mientras
a los eventos antidemocráticos les siguen claras reducciones. Su conclusión es que los países pueden desarrollarse
más rápidamente protegiendo los derechos de propiedad, promoviendo la independencia de la justicia, atacando la
corrupción, desmantelando las pesadas regulaciones, permitiendo la libertad de prensa y protegiendo los derechos
políticos y las libertades civiles.
Conclusiones similares obtienen Gwartney, Holcombe y Lawson (2004). Chong y Calderón (2000) midieron
empíricamente el vínculo entre medidas de desarrollo institucional y pobreza durante el periodo 1960-1990 y
concluyeron que, cuanto más eficientes son estas, menor es el grado, incidencia y severidad de la pobreza. Sus
regresiones muestran resultados favorables para una medida general de calidad institucional como también para un
índice de riesgo de expropiación y otro de calidad de la burocracia. Niclas Berggren (1999) mide la relación entre
libertad económica e igualdad de ingresos y descubre que cuanto mayor fu e el incremento de libertad económica
durante el periodo 1975-1985, mayor es el nivel de igualdad en este último año 191.
Por supuesto, también la actividad emprendedora está vinculada con una mayor cantidad de oportunidades.
Nyström (2008) y Bjørnskov y Fos s (2007) ofrecen evidencias sobre los determinantes de la actividad
emprendedora respecto a un conjunto de países, mostrando que mayores niveles de libertad económica, un menor
191
. En cuanto a la relación con algunos indicadores sociales, Baldocci et al (2004) concluyen: “ Mejorar la gobernabilidad es un poderoso instrumento para mejorar
los indicadores sociales y el crecimiento. Un cambio en el índice de gobernabilidad desde un promedio bajo a uno alto es asociado con una reducción inmediata
de 0,5 puntos porcentuales en la mortalidad infantil, un incremento de 6 puntos porcentuales en la tasa compuesta de ingreso a la educación, y un crecimiento de
1,6 puntos porcentuales en el crecimiento del PBI per cápita. A través del impacto reforzador de un mayor ingreso sobre el capital humano, esta medida puede
llevar aun a mejores indicadores sociales. Por ejemplo, puede incrementar el ingreso a la escuela primaria en 10 puntos porcentuales en diez años sin recursos
adicionales. El impacto positivo de elevar un país de un nivel menor a uno superior al promedio es comparable con un incremen to del gasto en educación de 1%
del P BI”. (p. 26).
tamaño del gobierno, una adecuada estructura legal y de respeto al derecho de p ropiedad, y menores regulaciones
al crédito, al trabajo y a los negocios, tienden a incrementar la actividad emprendedora.
DESARROLLO HUM ANO Y AUSENCIA DE INSTITUCIONES

La relación entre la ausencia de oportunidades y la ausencia de instituciones ha sido desarrollada por el economista
peruano Hernando de Soto en su libro El misterio del capital (2000). El libro de de Soto gira en torno a la siguiente
pregunta: ¿Por qué el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en el resto del mundo? Su respuesta es la siguiente:
la gran valla que impide al resto del mundo beneficiarse del capitalismo es la incapacidad de producir capital.
Saca esta conclusión después de incursionar en lo que él reconoce como la fuente del capital: los derechos de
propiedad. Al explorar el proceso de formación del capital, de Soto enumera y desarrolla cinco características del
capital, que denomina “misterios del capital”.
El misterio de la información ausente
En los países pobres existe una gran mayoría de gente que, si bien son catalogados como pobres, tienen mucho
más de lo que se sospecha. Sin embargo, este capital es “capital muerto”; es decir, no goza de los beneficios
otorgados por instituciones que podrían ayudarlo a producir más capital, en un mercado más amplio e
interconectado, porque se encuentran fuera de la ley. El monto del capital muerto en los países
subcapitalizados se estima en USD9.34 miles de millones, cifra para nada despreciable.
El misterio del capital
La propiedad formal proporciona el proceso, las formas y las reglas que fijan los activos en condiciones que
nos permiten realizarlos como capital activo. Los derechos de propiedad son, entonces, los cimientos del
capitalismo, y el paulatino mejoramiento de los sistemas de propiedad es la causa del sustantivo aumento de
capital en Occidente durante los últimos dos siglos. En los países pobres, las reformas macroeconómicas
tienen efectos muy limitados, dado que lo que más necesitan es capital, y este requiere un complejo y poderoso
sistema de propiedad legal, que estos países no tienen.
El misterio de la conciencia política
¿Por qué los gobiernos no han advertido este problema? De Soto responde que, en primer lugar, la mayoría
de nosotros no alcanzamos a ver que el salto de la población extralegal del mundo en los últimos cuarenta
años ha generado una nueva clase empresarial con sus propios acuerdos legales. Y, por otro lado, pocos
reconocen que los problemas que se afrontan no son nuevos. Estos procesos de migración y extralegalidad
son similares a los producidos en los países adelantados durante su propia revolución industrial.
Las lecciones no aprendidas de la historia de los Estados Unidos
Del análisis de la historia de los Estados Unidos se concluye que la ley fue poco a poco integrando los
acuerdos extralegales para producir un orden pacífico. De esta manera, la ley actual es compatible con la
forma como las personas organizan sus vidas.
El misterio del fracaso legal
Casi todos los países subcapitalizados tienen un sistema de propiedad formal. Sin embargo, solo unos pocos
pueden ingresar en él. Con frecuencia, los costos de la operación legal son más altos que los inherentes a la
supervivencia en el sector extralegal. El desafío es fundamentalmente jurídico. Cuando la ley preceptiva no
cuadra con los acuerdos extralegales que conforman el llamado “contrato social”, las partes participantes en
estos acuerdos se sienten agredidas por la intrusión y la rechazan. Se trata, por consiguiente, de descubrir tales
acuerdos extralegales e integrarlos, en lugar de crear leyes preceptivas nuevas e imponerlas.
Las crisis en los países del Tercer Mundo y en los que salen del comunismo se debe a que la mayoría de las personas
no pueden participar en un mercado ampliado, porque no tienen acceso a un sistema de derechos de propiedad legal
que representen adecuadamente sus activos.
Las leyes de la economía nos explican la relación causal entre ciertas instituciones, el crecimiento económico, la
mejora del nivel de vida y la posibilidad de aprovechar un mayor número de oportunidades. Estas instituciones son
las que protegen de manera efectiva derechos individuales básicos, como el derecho a la vida, la libertad de opinión,
la libertad de movimiento, el derecho de propiedad o la libertad contractual.
Aquellos países que han logrado desarrollar un conjunto de instituciones sólidas brindan a sus habitantes más y
mejores oportunidades para tratar de alcanzar los fines y objetivos que quieran perseguir. Esto es lo que significa un
mayor “desarrollo humano”. No es solamente una vida más larga y saludable, adquirir conocimientos y disponer de los
recursos necesarios. Algunos países pueden haber alcanzado una buena esperanza de vida al nacer o tener un determinado
acceso a ciertos conocimientos, pero una vida dirigida por otros, restringida por controles y mandatos, y una educación
sesgada son más bien “restricciones” que logros. El individuo debe tener más opciones para vivir su vida como crea que
merece ser vivida y obtener el conocimiento que estime importante, y seguramente esta capacidad de decidir le permitirá
finalmente contar con los recursos necesarios.
En los países con mayor calidad institucional los individuos tienen más oportunidades. Basta observar a los que
se encuentran al final de la lista, para comprender que ahí es donde más escasean.
La existencia de mayores oportunidades en los países de alta calidad institucional se confirma también con el flujo
de migraciones. Suele decirse que a nivel global los individuos votan con los pies; es decir, se dirigen a donde creen
que tendrán más oportunidades. Esto es evidente también en el continente americano: los países del norte son los que
atraen un mayor flujo de inmigrantes y los que se encuentran en los ú ltimos puestos del ICI son los que más los
expulsan, cuando los dejan salir.
El ICI nos confirma que Chile, en América Latina, y los pequeños países caribeños, seguidos de algunos países
de Centroamérica, son los que continúan en las primeras posiciones. Los que mejores posiciones tienen en el ICI
también muestran las mejores tendencias positivas en el índice de Desarrollo Humano. Tales son los casos de Chile y
El Salvador. Los países con mejor calidad institucional tenderían a mejorar sus niveles de ingreso y su calidad de vida.
Los que obtienen malas calificaciones tenderán a perder posiciones relativas en la región.
IGUALDAD Y FELICIDAD
Teniendo en cuenta el nivel de riqueza y desarrollo humano en los países, algunos autores se han preguntado ahora si
eso genera felicidad —la cual debería ser nuestro objetivo final de vida— o la felicidad proviene del grado de igualdad
en el acceso a bienes y servicios que tengamos en relación a otros miembros de nuestra comunidad, o al menos se
toma en consideración. Tal es el caso de Richard Layard, miembro de la Cámara de los Lores en Inglaterra y profesor
de la London School of Economics. En una serie de conferencias en memoria de Lionel Robbins (Layard 2003) se
plantea las siguientes preguntas: ¿Qué es la felicidad?, ¿Somos ahora más felices? ¿Cómo podemos hacer a nuestra
sociedad más feliz?
Dejemos de lado la última, de clara orientación utilitarista a lo Bentham, ya que los intentos de hacer a la
sociedad más feliz han terminado en las peores tragedias. Layard plantea dos hechos paradójicos: la gente más rica
es, en promedio, más feliz que la gente pobre; pero las sociedades avanzadas no han logrado ser más felices a
medida que se han enriquecido.
Primero Layard intenta “medir” la felicidad —algo que los economistas, que afirman el carácter subjetivo del
valor, descartarían de plano— y acude a la neurociencia para extraer evidencias de que existe, por ejemplo, el deseo
de “sentirse bien”. Si ese sentimiento puede ser “medido” de alguna forma, entonces le permitiría afirmar que, según
encuestas, el 31% de los norteamericanos se consideraban “muy felices” en 1996 y un 58% “bastante felices”, en
comparación con 32 y 55% en 1975, pese a que el PIB per cápita se ha incrementado notablemente entre una fecha y
otra. Esto es raro, porque el ingreso sí tiene que ver con la felicidad: en 1975 un 41% de los más ricos se consideraban
“muy felices”, mientras que solo se consideraban “muy felices” el 26% de los más pobres.
Realizando un análisis comparativo entre distintos países, Layard llega a la conclusión de que una vez que un país
ha alcanzado un nivel de riqueza superior a los 15,000 dólares per cápita, su nivel de felicidad es independiente de los
mayores ingresos. Respecto a los países pobres, el crecimiento económico mejora mucho la felicidad, pero no es lo
mismo entre los ricos.
¿Por qué no son más felices al tener más ingresos? La gente debe comparar su ingreso con algún nivel de
prosperidad esperado. Cuando se les preguntó a los norteamericanos si estaban contentos con su ingreso económico,
se descubrió que el número de los satisfechos ha caído, pese a que el ingreso ha crecido un 50%.
Según Layard, son dos los factores que impiden que ese incremento del ingreso se transforme en mayor felicidad.
El primero es el hábito: a medida que mi ingreso aumenta progresivamente, me voy acostumbrando y lo tomo como
natural. El segundo es la rivalidad: comparo lo que tengo con lo que tienen otros y, si los otros mejoran, necesito
“más” para estar tan bien como antes. En relación con esta “rivalidad”, se comenta un experimento según el cual se le
preguntó a la gente si preferiría un mundo donde ganara 50,000 dólares al año, mientras el resto ganaran la mitad de
eso, comparado con otro mundo donde ganaran 100,000 dólares, mientras el resto ganaran el doble. El resultado fue
que la mayoría habrían preferido el primero. ¿Estúpido, verdad? Pero sería lo que estaría pasando, por ejemplo, en lo
que fue Alemania del Este. Esa gente no solamente se ha liberado de la dictadura comunista, sino que ha visto aumentar
notablemente sus ingresos y la calidad de los productos que compran; pero todavía están descontentos; parece que les
preocupa más su comparación con los alemanes del Oeste.
Layard rechaza luego la opinión de los libertarios —según los cuales, si la gente piensa así, peor para ellos— y se
embarca en una serie de propuestas para mejorar la sociedad y resolver estas “angustias”. No propone “todos al diván”,
sino una serie de políticas que podrán mejorar la felicidad de algunos, aunque probablemente no la de los
contribuyentes. El argumento ha sido llevado más lejos por otros autores, para justificar políticas socialistas, afirmando
que una distribución más igualitaria de los ingresos estaría correlacionada con mayores niveles de felicidad, y
justificando entonces los elevados impuestos a los ingresos más altos y a los bienes de lujo.
Como lo que nos importaría no sería la cantidad de bienes y servicios de los que podamos disponer, sino nuestra
posición relativa, una sociedad más igualitaria nos ahorraría la presión que impone en nosotros el éxito de nuestros
vecinos y amigos. Will Wilkinson, del Cato Institute, nos propone cuestionar esos argumentos (“In Pursuit of
Happiness Research”, Policy Analysis 590) desde dos perspectivas: la primera de ellas se relaciona con la misma
definición de felicidad; la segunda, con su vinculación al igualitarismo.
Existen tres hipótesis principales para explicar porqué la gente no se siente más feliz ahora, teniendo incluso
mayor riqueza económica que antes. La primera se conoce como “adaptativa”: en ella se sostiene que nos adaptamos
lentamente a los nuevos niveles de ingreso, y que a cada momento los mismos nos van pareciendo “normales”. Pocos
se sacan la lotería en una única vez que juegan y, en general, el nivel de ingresos va creciendo lentamente a través de
los años. La segunda es la del “ajuste de aspiraciones”: según esta, la gente va elevando sus aspiraciones a medida que
ve realizadas las que tenía anteriormente. La tercera, ya mencionada, es que se trata de una función de nuestra posición
relativa; y si bien ahora una persona puede estar ganando hasta tres veces más que hace dos décadas, tal vez sus
vecinos o amigos ganan cinco veces más.
A esta hipótesis se opone la hipótesis del “efecto absoluto”: según la misma, la mejora material tiene efectos reales
y duraderos, y en verdad la felicidad se ha incrementado significativamente.
Wilkinson no rechaza las dos primeras. Afirma que existe un efecto absoluto, no sujeto a la adaptación y los
cambios de aspiraciones, y que la importancia de los efectos relativos ha sido notoriamente exagerada. Señala, en
primer lugar, que ni siquiera los mismos autores que descuellan en este campo concuerdan en una definición de lo que
es “felicidad” y mucho menos en las formas de medirla. Existen diferencias culturales. Por ejemplo, los
latinoamericanos parecen, según algunas encuestas, más felices que los asiáticos —que tienen mayores niveles de
ingreso—, pero esto podría tener que ver con la forma como la gente se “expresa”. A los japoneses, por ejemplo, no
les gustaría diferenciarse de su grupo, diciendo que son “más felices”. En muchos de estos estudios algunos reportan
su estado en relación con sus aspiraciones, otros con la forma como se sienten en el momento, otros con su situación
relativa…; pero cuando se les pregunta cómo les va en relación con sus padres, por ejemplo, los datos relativos a los
niveles de felicidad parecen ser muy optimistas. Tampoco prestamos atención a los pequeños cambios ocurridos en
largos periodos de tiempo. Por ejemplo, pocos notamos cómo se han reducido algunas infecciones b acteriales o los
dolores de muelas que sufrían a menudo nuestros antepasados.
Por otra parte, los filósofos morales nos indican que hay distintos tipos de sentimientos: placeres, bienestar, logros,
etc. Robert Nozick planteaba un experimento ideal, preguntando cuánta gente preferiría una vida real menos placentera
a estar enchufado a una máquina —tipo Matrix—, donde se nos garantizaría una ilusoria vida de placer. ¿Cuál sería
el estándar objetivo de felicidad contra el cual deberíamos compararnos? Pese a es o, Wilkinson cree que las
investigaciones sobre la felicidad son útiles, sobre todo si no centramos nuestra atención en tratar de medirla, sino en
las condiciones según las cuales distintas clases de personas están satisfechas o no con la vida. En este sen tido, las
democracias con economías de mercado parecerían ser los lugares más felices del planeta.
En un ranking de bienestar subjetivo aparecen Puerto Rico y México en los primeros lugares, mostrando
nuevamente que los latinoamericanos son, al menos, más expresivos que el resto; pero luego aparecen los mismos
países que lideran todo tipo de rankings de libertad económica o calidad institucional: Dinamarca, Irlanda, Islandia,
Suiza, Holanda, Canadá, Austria, Luxemburgo, Estados Unidos.
Algunos estudios econométricos que tratan de relacionar la felicidad con algunas variables redistributivas
encuentran muy poca o ninguna relación entre estos aspectos. No obstante, existen diferencias culturales: en los
Estados Unidos, la desigualdad no tiene ningún efecto en la felicidad de los pobres. Incluso, pese a que ha aumentado
la desigualdad, la felicidad no ha declinado. Por el contrario: los norteamericanos están siendo más iguales en cuanto
a felicidad, pese a que son más desiguales en términos de ingresos. Tal vez ocurra esto porque creen que hay
oportunidades para todos.
En Europa, por el contrario, el efecto de la desigualdad es mucho más negativo: los pobres y los votantes de
izquierda la rechazan abiertamente. Pero hay una correlación positiva entre el PIB per cápita y algunas variables
claramente relacionadas con el bienestar: años de educación, expectativa de vida al nacer, riesgos de mortalidad. En
definitiva, todos sabemos muy bien que el dinero no determina la felicidad individual. Asimismo, todos conocemos
casos de gente con dinero, pero infeliz, y a otros que son pobres y felices.
No obstante, las posibilidades que se nos presentan para alcanzar lo que consideremos “felicidad” son claramente
mayores en las avanzadas democracias liberales, con economías de mercado.
RESUMEN
Aunque fuera deseable, es utópico suponer que puede existir la igualdad de oportunidades. Los individuos somos
diferentes: tenemos distintas preferencias, talentos, gustos y capacidades. Pero si la estricta igualdad es imposible, la
existencia de mayor cantidad y calidad de oportunidades no lo es.
El desarrollo humano se alcanza, en definitiva, cuando se tienen mayores y mejores oportunidades. Esto puede
medirse, y así lo hace PNUD, tomando en cuenta indicadores de esperanza de vida, alfabetización e ingresos.
Los países que alcanzan mayores niveles de desarrollo humano según este indicador, también son los que mejor
califican en términos de calidad institucional; lo contrario ocurre con quienes ocupan las últimas posiciones. Algunos
países, sin embargo, parecen desafiar esta relación. Pero si relacionamos las mejoras en desarrollo humano con la
calidad institucional, observamos que los países con mejor calidad relativa presentan mejoras superiores en desarrollo
humano.
No obstante, ¿cómo es la relación entre uno y otro? ¿Determina la calidad instit ucional el nivel de desarrollo
humano o viceversa? Distintos métodos señalan en dirección a una relación causal entre la primera y el segundo: por
un lado, las deducciones de la teoría económica; por otro, la confirmación mediante regresiones; por último, la
evidencia histórica.
La ausencia de instituciones —en concreto los derechos de propiedad— castiga en particular a los más pobres,
pues así no pueden acceder a los mercados formales ni aprovechar el escaso capital de que disponen.
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Capítulo 15
POLÍTICAS PÚBLICAS: NORMAS Y MERCADOS
Toda política pública consiste en una combinación de regulaciones y acciones de mercado. En otras palabras,
podríamos decir que se trata de una serie de normas que dicta alguna autoridad regulatoria o que se basan en
costumbres, acuerdos contractuales y la correspondiente reacción de los individuos. Esto es así porque las regulaciones
y contratos modifican los incentivos y, por lo tanto, las conductas de las personas.
Se mencionan aquí tanto regulaciones como costumbres y contratos, porque existe una gran cantidad de acciones
económicas que se encuentran reglamentadas por unas o por otras, aunque normalmente son más visibles las
regulaciones. Por ejemplo, una de las principales actividades económicas en el mundo es el comercio internacional.
Si bien esta actividad está regulada en cada país, no existe una legislación global al respecto. Las partes eligen la sede
en la que dirimirán sus potenciales diferencias respecto al cumplimiento de los contratos. La ley mercantil (merchant
law) que se aplica en estos casos no ha sido sancionada por ningún parlamento o agencia regulatoria en particular,
sino que recoge siglos de experiencia comercial.
En los últimos años ha habido una gran actividad y desarrollo de normas de este tipo en áreas tales como Internet,
mejores prácticas de gobierno corporativo, estándares tecnológicos, normas de calidad.
También la hubo en relación con el primer tipo de regulaciones: las emitidas por agencias gubernamentales. En
esta lección haremos una breve referencia a las primeras y presentaremos un par de las últimas que se han desarrollado
y extendido en la última década: límites y mercados (cap and trade) aplicadas a cuestiones ambientales o en la
asignación de recursos pesqueros.
OBJETIVOS
Los distintos tipos de normas que ordenan las actividades en los mercados.
Las regulaciones públicas y las normas basadas en costumbres y contratos.
Las normas de aceptación voluntaria.
Normas en Internet, gobierno corporativo, estándares tecnológicos y calidad.
Políticas públicas que combinan límites e intercambios en los mercados.
Límites y mercados (cap and trade) en cuestiones ambientales, particularmente relacionadas con el calentamiento
global.
Límites y mercados (individual transferable quotas) en la asignación de recursos pesqueros.
DISTINTOS TIPOS DE NORM AS

Cuando pensamos en las normas que afectan a nuestra vida diaria, solemos pensar que fueron emitidas por alguna
agencia pública. En particular, estamos acostumbrados a considerarlas según el nivel de generalización en relación
con el organismo que las emite: así, las leyes suelen ser aplicables a toda una sociedad y son emitidas por un
parlamento, o son regulaciones que emanan de agencias gubernamentales. Hay leyes o resoluciones provinciales o
estaduales que se aplican a una determinada unidad subnacional. Por último, tenemos resoluciones y regulaciones de
gobiernos locales. A todas ellas deberíamos agregar las doctrinas jurídicas que guían las decisiones judiciales y estas
últimas, que complementan los vacíos que puedan quedar de las anteriores.
Pero ese es un análisis limitado, ya que existe una gran cantidad de normas que no emanan de agencias
gubernamentales, sean legislativas, ejecutivas o judiciales, sino de contratos particulares o de asociaciones voluntarias
de distinto tipo. El comercio internacional es, seguramente, una de las actividades de mayor volumen económico entre
las que se realizan en el mundo, tal vez solamente superada por el volumen de las transacciones financieras. Los
principios legales que rigen el comercio internacional no fueron dictados por ninguna agencia gubernamental en
particular.
Son lo que se llama lex mercatoria, un conjunto de principios jurídicos desarrollados por comerciantes en la
Europa medieval, con base en las mejores prácticas comerciales y aplicados por jueces que los mismos comerciantes
seleccionaban, a quienes hoy llamaríamos mediadores. Los comerciantes necesitaban jueces con conocimiento de los
contratos y no los encontraban en la justicia civil local. Necesitaban resolver sus disputas rápidamente, incluso en el
acto, ya que el intercambio se producía, por ejemplo, en una feria, y cada uno tenía que regresar a su lugar de origen.
Los jueces eran elegidos de acuerdo con su experiencia y capacidad. De esa forma, se fue generando un cuerpo
especializado de jueces.
La lex mercatoria fue desplazada por la legislación nacional, después de la formación de los Estados nacionales
en Europa y como resultado de la misma presión ejercida por los comerciantes locales para restringir la competencia
externa. Pero siguió siendo la norma en el comercio internacional.
Muchos de los principios que allí se acuñaron se aplican en el comercio internacional. Incluso el mismo criterio,
respecto a la experiencia y capacidad, para seleccionar los árbitros o mediadores en nuestros días. Y la lex mercatoria
ha vuelto a florecer en Internet, con la existencia de cortes virtuales para resolver casos como, por ejemplo, los nombres
de los dominios. Los procedimientos en esos casos son similares a los procesos judiciales tradicionales, pero la
presentación de la demanda, la elección del árbitro o mediador, la resolución de la evidencia y hasta alegatos orales
se realizan por Internet.
Actualmente hay gran número de árbitros y mediadores. Los primeros son elegidos para dirimir algún asunto en
alguna disputa en particular, en la que su decisión se aceptará como de obligatorio cumplimiento. En el caso de los
mediadores, su función es lograr un acuerdo voluntario entre las partes, siendo sus decisiones no obligatorias, igual
que en los casos de negociación o determinación por expertos.
El arbitraje puede incluirse por anticipado en los contratos o puede acordarse después que se presente la disputa
en cuestión. El “sitio” del arbitraje, que las partes eligen de común acuerdo, determina las normas de proce dimiento
del proceso. En caso de que no lo hagan, el mismo tribunal arbitral elegirá el sitio y esas normas, aunque es posible
separar uno de las otras. Las normas de procedimiento son distintas del proceso en sí —es decir, de los pasos en que
consiste el arbitraje— los que pueden ser definidos por el mismo árbitro o mediante la adopción de un proceso general,
como el elaborado por la Comisión de las Naciones Unidas por el Derecho Comercial Internacional (UNCITRAL).
Las decisiones de los árbitros normalmente se refieren a la indemnización por daños, pero pueden también ordenar
a una de las partes que haga algo o que se abstenga de hacerlo. Curiosamente, resulta más fácil lograr el cumplimiento
de un fallo arbitral que el de un fallo judicial. Por eso el procedimiento es tan popular. Esto se logra a través de la
Convención de Nueva York, de 1958, según la cual una decisión tomada en uno de los países signatarios es válida en
todos los demás. La Convención fue adoptada en una conferencia diplomática de las Naciones Unidas. Actualmente
forman parte de ella 142 países, entre los que se cuentan los más importantes, en términos de comercio. También hay
una Convención Interamericana sobre Arbitraje Comercial Internacional, aprobada por casi todos los países
latinoamericanos.
Otro caso es el de las normas de gobierno corporativo, también llamadas “mejores prácticas”. La dispersión de la
propiedad del capital de las empresas entre gran número de accionistas, ninguno de los cuales posee efectivo control,
genera un problema de “bien público”, reconocido hace largo tiempo por el mismo Adam Smith 192.
192
. “ Los negocios de una sociedad por acciones se manejan siempre por un Consejo de Administración. Este Consejo, por lo regular, se halla sujeto a control de una
Junta General de Accionistas. Pero suele ocurrir que la mayor parte de los titulares de las acciones apen as se interesan en los negocios de la compañía, y cuando
el espíritu de facción no prevalece entre ellos, ni siquiera se toman incomodidad alguna, sino que de buen grado se contentan con los dividendos anuales o
semestrales que les pagan los directores de la sociedad. Pero como los directores de estas compañías administran caudales ajenos, y no los propios, no es de
En tales circunstancias, el interés de un pequeño accionista de controlar a los managers sufriría típicos problemas de
“acción colectiva”. Es decir, el servicio de control de los managers tendría las características de “bien público”, tal como
los definió Samuelson: cualquiera que incurriera en el costo —tiempo y esfuerzo como mínimo— de controlar a los
managers no podría recuperar esos costos “cobrando” a los otros accionistas, porque no puede “excluirlos” ni su consumo
del servicio es “rival”. Todos serían free riders de su esfuerzo.
Es decir: si un accionista decidiera ejercer el control tan solo porque quiere hacer uso de su derecho de propiedad,
no podría cobrar a otros, porque los demás se darían cuenta de que recibirían los beneficios de esa acción de todas
formas. Como todos piensan lo mismo, nadie terminaría ejerciendo el control: los managers se convierten en dueños
efectivos.
Si ese control no existe, no es de extrañar que la divergencia de intereses lleve a los managers a buscar objetivos
que no son necesariamente los de los accionistas. Pueden resistirse a distribuir dividendos, fijar sus miras en el corto
plazo, intentar agrandar la empresa tan solo para acumular mayor poder..., o pueden abusar del uso de los activos de
los accionistas.
La situación parece bastante problemática. No obstante, ¿cómo un arreglo institucional, como la corporación
moderna, ha sido capaz de sobrevivir hasta la fecha?; ¿cómo no han escapado los accionistas a esa trampa, con el
simple y sencillo remedio de vender sus acciones? La continuidad de este tipo de empresas y la constante inversión
de los accionistas en ellas muestra que existe, está vigente y funciona algún tipo de mecanismo de control. ¿Cuáles
son esos mecanismos?
Mencionaremos algunos: por ejemplo, la competencia en el mercado de productos y servicios que fuerza a los
administradores a lograr la eficiencia o a desaparecer de él; la carrera del ejecutivo a largo plazo, que lo incentiva a
crearse una reputación sobre su capacidad como manager; el mercado de fusiones y adquisiciones, que castiga a los
malos administradores al alentar la compra de la empresa por quienes la consideran subvalorada —o sea, mal
administrada— y las “mejores prácticas” de gobierno corporativo, una serie de normas y convenciones impuestas
generalmente por inversores institucionales.
Se han desarrollado en distintos países del mundo los que se llaman “Códigos de Mejores Prácticas”, donde las
propias empresas, los inversores institucionales o los mercados de capitales han aplicado los mejores criterios en la
formación y la operación de los directorios, en particular solicitando la presencia de directores “independientes”.
Los inversores institucionales participan de los directorios y además promueven la participación activa de otros
accionistas. Uno de los mayores fondos de pensión de los Estados Unidos, CalPERS —el fondo de los empleados
públicos de California— “sostiene el derecho a ejercer responsabilidades como un propietario de la corporación y
alienta a otros accionistas a hacer lo mismo. Lo hace sabiendo que el valor sostenible de la empresa a largo plazo
depende de la atención que el directorio presta a los intereses de los accionistas, la calidad de su management y la
fuerza de sus relaciones con empleados, proveedores e inversores”.
CalPERS sostiene que todos los mercados deben desarrollar un adecuado Código de Mejores Prácticas para el
funcionamiento de los directorios, por el cual los directores y managers de las empresas puedan regularse a sí mismos
y definir claramente su relación con los accionistas y sus responsabilidades hacia ellos. Ese código debe ser un estándar
que represente las mejores prácticas de gobernación empresaria en el mercado. Es una forma de aumentar el valor de
la acción y disminuir el costo de la deuda, y no es de extrañar que las calificadoras de riesgos lo incluyan como criterio
de evaluación.
Otra fuente de normas de buen gobierno corporativo son los mercados de capitales, en particular las “bolsas” de
valores. Así, por ejemplo, la Bolsa de San Pablo, Brasil (Bovespa), ha implementado el “Novo Mercado”, un mercado
accionario donde las empresas que ofrecen sus acciones cumplen con esas normas de buen gobierno corporativo, como
una forma de asegurar a los accionistas minoritarios la protección de su derecho de propiedad. Las empresas brasileras
esperar que pongan en su manejo aquella vigilancia y diligencia extremada que suelen poner en los suyos los miembros de una sociedad colectiva... P or esta
razón la negligencia y la prodigalidad suelen siempre prevalecer, en mayor o menor grado, en la administración de los negocios de esta clase de compañías”.
Adam Smith 1958 [1776]), p. 665.
(OECD, 2006) que necesitan capital para crecer deben cumplir con esas normas, lo que a su vez ha resultado en una
evolución superior en el valor de las acciones respecto al mercado tradicional, en el que hay menos requisitos de
información y protección al accionista inversor minoritario.
Existe un proceso del tipo “mano invisible”, que impulsa y promueve la adopción de estas normas. Lo mismo que,
a comienzos del siglo XX, las grandes corporaciones personales o familiares de los Estados Unidos llevaron a la
dispersión del capital, ocurre con empresas en todo el mundo. Entonces grandes conglomerados asociados a la figura
de un gran empresario —Henry Ford, J. P. Morgan, Andrew Carnegie, John Rockefeller, entre otros— necesitaban
capital adicional, y poco a poco fueron abriendo su capital accionario para recibir inversiones, vendiendo acciones en
la bolsa. La necesidad de acceder a este capital para crecer y realizar inversiones los llevaba a aceptar la inevitable
dilución de su capacidad de control, sabiendo que era mejor ser propietario del 20% de una empresa cuyo patrimonio
neto fuera de 1,000, que ser el dueño del 100% de otra, cuyo PN fuera de 100 y tuviera así pocas oportunidades de
competir en el mercado. Los inversores pequeños tienen que contar con una garantía de que el entonces accionista
mayoritario no abusará de su poder en su beneficio y terminará expropiando la inversión minoritaria. Esa garantía es
el “buen gobierno corporativo” 193.
Los empresarios tienen, además, un incentivo en abrir su estructura de capital, porque mejora el valor de las
acciones de la empresa. OECD (2010, p. 15) cita estudios en los que se muestra que las empresas que cumplen estas
normas de buen gobierno corporativo cotizan un 160% sobre las que no lo hacen, y las que implementaron estas
mejoras en Rusia vieron crecer el valor de sus acciones 700 veces 194. Las mejoras de gobierno corporativo mejoran
también la evaluación de las empresas por parte de las calificadoras de riesgo (Fichtratings, Standard & Poors,
Moody’s) y esto les permite acceder a financiamiento a menor costo, generando un incentivo adicional para
implementar estas normas 195.
Así, estas normas “voluntarias” se extienden por el mundo, sin que ninguna “agencia” en particular las sancione.
Otra área es la de los estándares tecnológicos. Estos evolucionan generando normas técnicas que nos permiten,
entre otras cosas, comunicarnos o intercambiar archivos o utilizar productos con carácter universal. Esa evolución se
produce aun cuando existe un fenómeno conocido como “dependencia del camino”, generado por las externalidades
de red 196.
193
. “ Los seis socios fundadores de Cemento Argos, la empresa cementera más grande de Colombia, entendieron pronto la necesidad de contar con más socios. En 1934,
cuando formaron la sociedad, sabían que necesitarían el dinero de otros para financiar sus operaciones y planes de expansión. En las décadas siguientes, el grupo
abrió seis empresas más en diferentes regiones del país y comenzó a operar en el extranjero, todo gracias a una entrada const ante de inversión externa. Este proceso
y el ritmo de crecimiento constante exigían prácticas empresariales que generaran confianza entre los nuevos socios y facilitaran el acceso a la inversión. Las
mejoras de gobierno corporativo eran una respuesta natural a los retos de Argos, a pesar de que, en ese momento, no existían referentes de gobierno corporativo en
el país. En el 2005, Argos realizó una emisión pública de bonos por un valor de US$197,5 millones, con una demanda de suscripción que triplicó el monto
emitido”. (OECD 2010, p. 14).
194
. “ El análisis de los segmentos especiales de cotización del mercado de valores b rasileño, el BM&FBOVESPA, demuestra la conexión. El rendimiento de las
acciones de empresas de los Niveles 1 y 2 de Novo Mercado —en marcha desde el 2001 y con una mayor exigencia de adhesión a estándares elevados de
gobierno corporativo— demuestra la superioridad de los precios de las acciones de las empresas mejor gobernadas”. (OECD 2010, p. 15).
195
. “ PREVI, el principal fondo de pensiones de Brasil, comparó la calificación crediticia y los costos de una cartera de cinco empresas que habían adoptado prácticas
de buen gobierno, con un grupo de ocho empresas con gobierno deficiente. El primer grupo obtuvo una clasificación significati vamente superior, con el logro de
mejoras tras la adopción de buenas prácticas de gobierno. Esta comparación fue especialmente significativa, debido a las fuertes restricciones del crédito en el
sector industrial de las empresas examinadas.
El grupo con buen gobierno corporativo ingresó al mercado de deuda externa de 2004 a 2006. Tras las mejoras de gobierno, el financiamiento que antes le
costaba Libor + 3,875% se renegoció a Libor + 1%.
Cuando emitió obligaciones, y tras las reformas mencionadas que implementara en 2005, el grupo de empresas con buen gobierno también se benefició de
una reducción del 3,5% (2004) al 1% (2005) en el índice de certificado de depósito interbancario”. (OECD 2010, p. 20).
196
. Ulrich Witt, “ Evolutionary Economics”, en Peter J. Boettke 1994, p. 546: “ La coordinación de las actividades económicas indiv iduales en los mercados puede, a
veces, resultar irreversible debido a las tendencias auto-reforzantes asociadas con ‘externalidades de red’, ‘aprendizaje con el uso’ y otras instancias que dan
origen a retornos crecientes por la adopción y aplicación de una solución o estándar entre varios distintos que compiten entre sí. Los retornos crecientes pueden
entonces ‘encerrar’ el desarrollo de tal forma que otras decisiones de adopción y aplicación van a favorecer la misma solución o estándar, aun si no resulta ser la
más efectiva. El fundamento de este fenómeno es la multiplicidad de posibles soluciones tecnológicas y los retornos crecientes de su adopción y aplicación que
inducen la interdependencia entre las decisiones de los agentes. Esto significa que, en lugar de un único equilibrio de coordinación que supuestamente existiría
bajo los supuestos neoclásicos, la tecnología implica aquí una multiplicidad de equilibrios mutuamente excluyentes o, para de notar el carácter dinámico del
problema, atractores. El fenómeno es bastante típico de la clase de problemas que surgen de la dinámica no-lineal. Implica ‘path dependency’, un rasgo
importante de la evolución”.
El caso típicamente mencionado es el del teclado QWERTY, internacionalmente utilizado desde las máquinas de
escribir hasta las computadoras portátiles o los teléfonos celulares. Algunos autores sostienen que no necesariamente
sería la mejor disposición de las letras, pero su ventaja no deviene de una característica técnica, sino, precisamente,
de la aceptación general del estándar. Así, por ejemplo, en el comienzo de la difusión de los videograbadores el
estándar Beta comenzó a ser utilizado, aunque luego se impuso el formato VHS, para luego ser reemplazados, a su
vez, por el CD y eventualmente el MP4.
Una fuente reconocida de normas de estandarización es la International Organization for Standardizat ion,
generalmente conocida como ISO. Sus normas son aceptadas y comprometen el funcionamiento de cientos de miles
de empresas en todo el mundo. Es una organización no gubernamental, fundada en 1947, formada por
representantes de organizaciones nacionales de estandarización de 158 países, que elabora y promulga estándares,
los que en algunos casos llegan a convertirse en leyes en ciertos países, pero que, al margen de eso, son ampliamente
aceptados. Otras organizaciones que establecen estándares internacionales son la International Electrotechnical
Commission (IEC) y la International Telecommunications Union (ITU), aunque en este último caso sus miembros
son representantes gubernamentales; y algunas más específicas, como la American Petroleum Institute (API),
American Society for Testing and Materials (ATSM), Society of Automotive Engineers (SAE), Internet
Engineering Task Force (IETF), Technical Association of the Pulp and Paper Industry (TAPPI), World Wide Web
Consortium (W3C), Institute of Electrical and Electronic Engineers (IEEE), Universal Postal Union (UPU).
En el ámbito de la producción de alimentos, encontramos a Global G.A.P. Esta organización fue creada en 1997
como EUREPGAP, una iniciativa de las cadenas de minoristas y supermercados de Europa, para estandarizar los
procedimientos relacionados con la seguridad de los productos, su impacto ambiental, uso responsable del agua, y la
seguridad y bienestar de trabajadores y animales. El resultado fue un sistema de certificación independiente para las
Buenas Prácticas Agrícolas llamado Global G.A.P (Good Agricultural Practices). Otros ejemplos en esta área son los
estándares de la Asociación Internacional de Soja Responsable (RTRS), el Sistema ISCC (Certificación Internacional
de Sustentabilidad y Carbono, o los de Agricultura Certificada de la Asociación Argentina de Productores en Siembra
Directa (AAPRESID).
LÍM ITES Y M ERCADOS

Entre los últimos desarrollos en el área de las políticas públicas gubernamentales se encuentran los esfuerzos para
generar “derechos de propiedad” sobre un determinado recurso, a fin de contar con sus incentivos para resolver
problemas de “tragedia de la propiedad común”.
Un ejemplo de este tipo de políticas son los mecanismos de mercados de permisos de emisión (emissions trading),
o cap and trade. Según estos esquemas, una agencia gubernamental establece un límite máximo de emisión de un
determinado elemento contaminante. Este límite puede ser establecido de forma “técnica”: por ejemplo, la cantidad
de ese elemento que puede emitirs e y seguir contando con una atmósfera saludable; o puede serlo también de forma
“política”: un límite igual o superior a la emitida actualmente, para no generar costos adicionales, al menos al inicio.
Una vez establecido el límite, se divide el total en partes que se asignan a los emisores, de tal forma que no se
puede emitir la sustancia contaminante sin contar con un permiso, y se garantiza así que no se emitirá más de lo que
se ha determinado como técnica o políticamente aceptable. Para permitir un ajus te por etapas, ese límite puede
reducirse gradualmente hasta que el límite “político” se acerque o coincida con el “técnico”.
Los permisos pueden asignarse al principio gratuitamente a los actuales emisores o pueden ofrecerse a la venta en
subasta. Una vez asignados, se permite su compra y venta, generándose un mercado de permisos de emisión y un
precio para cada permiso. De esta forma, se busca que se produzca una reducción o limitación “eficiente” de las
cantidades emitidas, ya que, suponiendo que se han asignado el total de permisos dentro del límite, un nuevo emisor
que quiera comenzar sus actividades deberá adquirir un permiso por la cantidad que espera emitir, si es que el precio
de eliminar su propia emisión es mayor que el precio del permiso —ya que, de otra forma, simplemente colocaría el
“filtro” respectivo—.
Veamos esto con un ejemplo:
Supongamos que existen tres emisores actualmente con permisos y con los siguientes costos de instalación de un
filtro por tonelada o cualquiera que sea la medida establecida:
Emisor A Emisor B Emisor C
Costo del filtro 1,500,000 1,100,000 3,000,000
Actualmente, los últimos permisos intercambiados en el mercado lo han sido a un precio de 1,000,000. El costo de
eliminar la emisión para el nuevo emisor que quiere ingresar en este mercado es de 5,000,000 por unidad. Obviamente
le conviene comprar un permiso antes que instalar su filtro, lo que en la práctica equivale a decir que le conviene
comprar el filtro de otro antes que el propio. Así, entonces, eleva el precio ofreciendo, digamos, 1,200,000 por un
permiso. El emisor B estará interesado en comprarlo, ya que de esa forma puede colocar su propio filtro a un costo de
1,100,000 y aún le quedan 100,000. Y se satisface el objetivo general: que el límite de emisiones no se modifica; se
permite el ingreso de un nuevo emisor, pero reduciendo la emisión donde el costo de hacerlo resulte más económico.
Hay varios esquemas de permiso de emisión vigentes, siendo tal vez el más conocido el Régimen de Comercio de
Derechos de Emisión de la Unión Europea (EU ETS); también los hay en Estados Unidos para la lluvia ácida a nivel
nacional y otros a nivel regional, entre ellos el RECLAIM, Regional Clean Air Incentives Market 197.
Este programa comenzó en 1994. En vez de regular a cada una de las fuentes emisoras, incluye a cada una de ellas
dentro de una “burbuja” imaginaria, que es el límite de emisión. Cada empresa recibió créditos por una cantidad igual
a su límite de emisión, según la legislación planificadora anterior. Los créditos se basan en los picos de producción y
los requerimientos de las normas y medidas de control vigentes; son anuales y pueden comprarse y venderse. El
organismo de aplicación AQMD (Air Quality Management District) mantiene una lista de todas las empresas que
poseen créditos, y los va reduciendo año con año. También ejerce el control de las emisiones para asegurarse de que
ninguna empresa sobrepasa el límite de los permisos obtenidos.
En muchos de esos esquemas, incluso pueden comprar créditos aquellos que no van a utilizarlos. Este es
particularmente el caso de las organizaciones ambientales, que pueden hacerlo para sacarlos del mercado y de esa
forma forzar a un ajuste aún mayor. Las empresas pueden también donarlos a alguna organización benéfica y obtener
así alguna reducción impositiva. El sistema europeo (EU ETS) es el más grande, porque involucra a muchos países,
generando un mercado con un potencial de varios miles de participantes. Los permisos de emisión de CO2 son
otorgados por determinados periodos y en forma gratuita; el primero de ellos cubrió desde enero de 2005 a diciembre
del 2007. El Segundo Periodo de Comercialización de Permisos cubre desde enero del 2008 hasta diciembre del 2012,
y ya se está preparando el tercer periodo, cuyas novedades principales serán la incorporación de otros gases de efecto
invernadero en el esquema y una reducción del límite general del 21% sobre los niveles del año 2005 para el año 2020.
La Unión Europea ha vinculado este programa con el establecido por el Protocolo de Kyoto, permitiendo que los
certificados que se obtengan como parte de este último puedan ser utilizados para cubrir emisiones en el EU ETS.
197
. Así lo define el organismo encargado de su aplicación, la agencia de control de la contaminación del aire para el Condado de Orange y las zonas urbanas de los
condados de Los Ángeles, Riverside y San Bernardino, California
“ RECLAIM es un nuevo y revolucionario enfoque para la regulación de la calidad del aire. Este programa tiene el potencial de limpiar el aire más
efectivamente que las regulaciones tradicionales aprovechando el poder del mercado. Para las empresas, RECLAIM significa más flexibilidad y un incentivo
financiero para reducir la contaminación del aire más allá de lo que requieren las leyes de aire limpio y las tradicionales normas de ‘ordenamiento y control’.
P ara el público, RECLAIM significa reducciones anuales garantizadas en la contaminación del aire hasta que se alcanzan los objetivos de salud pública”.
http://www.aqmd.gov/RECLAIM/reclaim.html.
Los gobiernos europeos establecen los límites nacionales para la emisión de CO2, que deben ser aprobados por la
Comisión Europea, asignan permisos a los emisores y estos pueden después reasignarlos vendiendo o comprando de
distintas formas:
Reasignándolos entre países dentro de una misma empresa.
Por medio de un intermediario o bróker.
En el mercado spot. El más activo es el European Market Exchange, que cubre el 80% de las transacciones que se
realizan. Tiene más de 100 empresas miembros aunque cualquiera puede acceder al mercado a través de
bancos o brókers.
Los créditos asignados pueden ser “ahorrados” o “adelantados”. Es decir: una fábrica o usina con créditos asignados
para un periodo —digamos 2008-2012— puede “ahorrar” créditos en 2009, porque la caída de la actividad económica
redujo su actividad, y utilizarlos en el 2011, cuando una recuperación la lleva a producir más y a emitir también más;
o al revés; puede “adelantar” consumo de créditos en el 2008, ante la expectativa de que colocará un filtro para las
emisiones en el 2010.
Un elemento clave para el buen funcionamiento de este mecanismo es que la asignación total de créditos sea
menor que la necesaria en ausencia de los mismos; de otra forma no tendría sentido y no habría ningún tipo de
intercambios. Pero esta reducción se enfrenta con fuertes presiones, ya que alguien tendrá que reducir sus emisiones
y esto tiene un costo.
Aquí se evidencia la relación entre la calidad institucional y la calidad de las políticas públicas que se
implementan. La baja calidad institucional implica menor transparencia en la asignación de permisos, mayor
permisibilidad para el tráfico de influencias y, en definitiva, un sistema que modifica su objetivo desde la limitación
de las emisiones hacia el favoritismo de unos frente a otros. En este caso, como los límites son establecidos por los
estados nacionales, estos tienen fuertes presiones para establecer límites elevados, favorecer a sus industrias locales y
luego presionar en la Comisión para que sean aprobados. Si los límites nacionales establecidos son elevados, terminan,
además, generando ganancias extraordinarias para los que los reciben, ya que pueden venderlos sin esfuerzo y seguir
operando como hasta entonces.
El conocido Protocolo de Kioto, un acuerdo internacional dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático, incluye un mecanismo de comercialización de derechos de emisión de gases
“invernadero”, solo que en este caso los límites se asignan a “países”, en lugar de a fuentes emisoras directamente.
Luego cada país debe implementar las medidas necesarias para cumplir con los límites acordados, pero se pueden
intercambiar derechos de emisión. Los países que deben reducir sus emisiones son llamados los del “Anexo I”, y todas
aquellas fuentes emisoras que deban reducirlas pueden hacerlo a través de proyectos que reducen las emisiones en los
países “no-Anexo I”, de fuentes emisoras en países “Anexo I” que reduzcan sus emisiones, y de países “Anexo I” que
tengan un sobrante de permisos.
TRAGEDIA DE LOS COM UNES

El recurso común de la atmósfera y otros que veremos a continuación, como el pesquero, presentan problemas
específicos asociados con la denominada “tragedia de los comunes”, que se refiere a la dificultad que puede existir en
relación con algunos recursos para establecer derechos de propiedad y, en particular, un elemento de estos, el derecho
de excluir a los no propietarios.
La palabra “exclusión” tiene una mala connotación, pero es necesario comprender su fundamental importancia. No
es difícil entenderla, si pensamos en nuestras propias viviendas y si no pudiéramos excluir de ellas a cualquiera que
quisiera ingresar e instalarse. Cuando no se puede excluir del uso de un recurso, este va a ser sobreexplotado: todos
tendremos el incentivo a usar y consumir el producto, pero ninguno a protegerlo o a mejorarlo.
El concepto original es atribuido a William Forster Lloyd (1794-1852) (1833), pero en su versión moderna el
mayor impacto proviene del artículo de Garrett Hardin (1962)198. Imaginemos un valle al que distintos pastores llevan
sus rebaños, que les pertenecen como propiedad privada. Pero el valle es común: es decir, cualquiera puede llevar allí
sus ovejas, sin que los otros puedan impedirlo, y el valle tan solo puede sostener a un determinado número de ovejas,
que permiten que los pastos vuelvan a crecer el año siguiente. Digamos que ese número son 500 ovejas. Mientras no
se llegue a esa cifra, no hay ningún problema y cada pastor puede agregar las que quiera; pero cuando se llega a las
500, entonces surge la “tragedia”. Cada pastor tiene el incentivo de agregar una cabeza más, obteniendo un beneficio
de +1, pero solo carga con una parte del deterioro de los pastos que esta oveja sobre-límite genera; es decir, una
fracción de -1. Esto lo lleva a ponerlo en práctica, igual que a todos los demás pastores. De esta manera el pasto se
acaba y todos los pastores terminan perjudicados.
Hay dos soluciones para esta tragedia, las dos asociadas con el establecimiento de claros derechos de propiedad,
de tal forma que los propietarios puedan “excluir” del uso del recurso. La propiedad hace recaer sobre el propietario
los resultados de las decisiones que tome, por lo que recibirá los beneficios de aquellas que promuevan un adecuado
uso del recurso y las negativas de su mal uso o depredación. Por ello, el propietario buscará tener el mayor número de
ovejas, pero hasta el límite que el valle permita.
Ahora bien, cuando hablamos de “propietario”, tenemos dos posibilidades: puede parcelarse el valle en
propiedades individuales; así cada pastor tendrá la suya y la administrará teniendo en cuenta esos costos y beneficios;
o el conjunto de pastores tiene alguna propiedad “conjunta” sobre el total del valle —cooperativa o sociedad por
acciones, por ejemplo—, y algún mecanismo de gobernabilidad y administración del recurso. Pero en ambos casos se
puede excluir a los no propietarios, y esto genera incentivos para cuidar el recurso e incluso para invertir en él y
mejorarlo.
Ahora bien: algunas veces no es sencillo establecer derechos de propiedad, porque no existe tod avía la
tecnología que permita la “exclusión”. No obstante, existe el incentivo para desarrollarla y poder así captar los
beneficios de la propiedad. Veamos esto con un ejemplo de lo sucedido en la Argentina, analizado en el trabajo
de Brailovsky y Foguelman (1991). Aunque la propiedad de la tierra en la pampa argentina era privada, no había
forma de retener al ganado, que se desplazaba de un lado a otro. Originalmente se había multiplicado libremente
por toda el área, dando origen así a una cantidad de ganado salvaje, llamado entonces “cimarrón” 199.
Pocos ejemplos pueden ser tan claros como este, para comprender el papel que desempeñan los derechos de
propiedad. Entonces el ganado cimarrón era un recurso “común”, de propiedad general. Al no tener un dueño
específico y no poder excluir, nadie tenía el incentivo de cuidarlo y todos tenían el incentivo para depredarlo antes
de que otro lo hiciera —como lo que ocurre hoy con las ballenas—. El ganado cimarrón era un recurso móvil y la
inmensidad de la pampa hacía imposible controlarlo; se podían asignar a distintos dueños ciertas cabezas de ganado a
198
. La idea se encuentra ya en Aristóteles, que mencionó que las personas cuidan más lo propio que lo ajeno, o lo que es de todos, y más cerca en el tiempo en Locke
(1997, p. 268): “ Si todas las cosas quedaran en común, la necesidad, la rapiña y la fuerza inevitablemente resultarían en cuyo estado, como es evidente, la
felicidad no puede alcanzarse…”.
199
. “ La expansión del ganado cimarrón posibilitó la actividad ganadera basada en la caza. Se la llamó ‘ vaquerías’ y consistió en la caza de ganado cimarrón para
abastecer de carne a las ciudades y para la exportación de cueros, sebos y carne salada. A lo largo del siglo XVIII se acentúan los testimonios que reflejan
cambios importantes en las poblaciones de ganado cimarrón, debido en parte a las alteraciones climáticas habituales en la reg ión, y en mayor medida, al exceso
de caza efectuada por españoles e indios”. (p. 57).
“ Se vaqueaba especialmente en primavera, lo que, al coincidir con la época de las pariciones, aumentaba innecesariamente la mortandad del ganado. Eran
frecuentes prácticas depredatorias, como el sacrificio de vacas preñadas (para hacer asados de nonatos) o de equinos, para utilizar el cuero de sus patas en la
confección de botas de potro, desperdiciando el resto del animal. En otras palabras, se manejó el recurso ganadero como si fu era inagotable, a pesar de repetidas
advertencias de quienes afirmaban que los hijos del país contribuyen con su método desordenado a destruir el ganado”. (p. 58).
“ Las manos destructoras de los gauderios —decía el virrey Arredondo— matan las reses que se les antoja, los unos para comer un pedazo de asado, dejando
inútil lo restante, y aun hasta el cuero; y otros únicamente para sacarles el cuero y venderlo a personas que, en busca de lucro, no tienen escrúpulos en cuanto al
modo de adquirirlo. En consecuencia, el mismo Arredondo estableció un cuidadoso sistema de controles sobre los cueros recibidos en las barracas para su
exportación, previniendo así su comercio ilegal. Sin embargo, el cuatrerismo seguía a la orden del día: lo practicaban los gauchos pobres para su sustento, lo
practicaban los indios, pero también los grandes propietarios, quienes con mucha frecuencia se alzaban con el ganado de sus v ecinos. Mariano Moreno
lamentaba que en estas fértiles campañas, que un tiempo atrás contaban por millones el número de sus ganados, se hubieran reducido de tal manera que apenas
era ‘ una débil imagen de la opulencia antigua’. Finalmente, los ganados cimarrones se fueron extinguiendo y quedaron solament e los que se criaban a campo
abierto, en grandes estancias. Para tener una idea de la magnitud de la riqueza despilfarrada, podemos citar un par de cifras de Félix de Azara. Este autor estima
que hacia el año 1700 había en la pampa húmeda unos 48 millones de cabezas de ganado, es decir, una cantidad próxima a la que existe actualmente. En 1800
solo quedaban 6 millones y medio de cabezas”. (p. 59).
través de la “yerra” o marcado de los animales, pero no se podía controlar su desplazamiento y evitar que fueran
“consumidos” por cualquiera. Esto fue así hasta que los incentivos creados por la propiedad de la tierra, y el
consiguiente interés de sus dueños de poder manejar racionalmente el recurso, dieron paso al avance tecnológico que
permitió la clara delimitación de derechos de propiedad: el alambrado.
A partir de la difusión del alambrado en la pampa húmeda, nunca más hubo problemas de depredación del ganado
—lo que sí le sucedió al búfalo en Estados Unidos—, y los propietarios se encargaron de cuidar atentamente su
reproducción, hasta poder brindarle a la gente la exacta cantidad de ganado que esta requería para sus diferentes usos.
Esta “tragedia de los comunes” es evidente en el caso de las ballenas. Todos los pescadores balleneros tienen
incentivos para cazar ballenas, pero ninguno para criarlas. La propiedad “privada” o la propiedad conjunta podrían
resolverlo, pero ¿cómo excluir a otros? No existen “alambrados” en el mar. Al menos en parte, por supuesto.
RECURSO COM ÚN Y PESCA

La pesca es un buen ejemplo de los problemas a los que se enfrentan las políticas públicas y las distintas alternativas
de regulación y mercados que pueden considerarse. Se estima que, como resultado del mal manejo estatal de las
pesquerías en los últimos cincuenta años, muchas están colapsadas o en serio peligro (Costello et al 2008). Se
considera “colapsada” a una pesquería cuando su producción es un 10% inferior al máximo alcanzado. Según esta
definición, el 23% de las pesquerías estaban en esta condición el año 2003. Extrapolando esta tendencia, el 100% de
las mismas lo estarían en el año 2048 (p. 1679). Los problemas de acceso común a un recurso no son nada nuevos, y
distintas sociedades han desarrollado soluciones que es necesario estudiar y tener en cuenta.
Una institución evolutiva de larga data es la administración conjunta de un recurso, particularmente aplicada en
las pesquerías costeras. En el noroeste de Brasil, por ejemplo, los pescadores demandan y sostienen un acceso
exclusivo a ciertas áreas del mar, que denominan pesqueiros, y se encargan de controlar que no ingresen a pescar
quienes no pertenecen al grupo “propietario”. Estos derechos incluso se transmiten como “herencia” por medio de
largos periodos de aprendizaje y tutoría. Se han encontrado estructuras de este tipo en lugares tan dispares como la
costa de Maine, en Estados Unidos, Newfoundland, en Canadá, o en las islas del Pacífico (Cordell 1989, p. 4), y tan
diversas como arreglos informales, comunales o de posesión privada. En estos sistemas de propiedad de facto
encontramos todas sus características: sus miembros controlan el recurso, dividen su acceso y una tasa de extracción,
impiden su explotación por quienes no son miembros del grupo y defienden su organización.
En particular florecen en el Pacífico. En Vanuatu, por ejemplo, se multiplicaron a partir de 1990, con arreglos
comunitarios que son asegurados por las autoridades de las villas locales, no por el Departamento de Pesca, que es el
que los ha alentado. Lo mismo ocurre en Samoa, en las islas Cook, Fiyi, Palaos e incluso en Hawaii, en la comunidad
de Ho’olehu Hawaiian Homesteads, en la isla de Moloka’i.
Son estructuras que han evolucionado en largos periodos, adaptándose a las culturas locales, e incluso estas,
desarrollándose para facilitar el funcionamiento de estos sistemas. Los pescadores son capaces de establecer zonas de
pesca, pese a que no se puede “alambrar” el mar. En verdad, cuando muchos de estos lugares fueron colonizados, tales
arreglos institucionales fueron reemplazados por la doctrina jurídica de la “apertura de los mares” para todos los que
quisieran aprovecharlos, una doctrina de larga data en Occidente. Pero esa apertura abría las puertas para el acceso
irrestricto y los convertía en la “tragedia de los comunes”.
Estos arreglos institucionales pueden funcionar en espacios geográficos relativamente pequeños, con
características que permitan su delimitación y con especies no migratorias. Cuando estas características están presentes
—por ejemplo en el caso de especies con alta migración—, este tipo de control no es eficaz.
En este caso, hay dos tipos de soluciones novedosas. La primera de ellas es la piscicultura. Esta tecnología, que
en verdad tiene también una larga tradición, ha permitido en las últimas décadas resolver el problema del acceso
irrestricto. Es, en realidad, una “tecnología institucional”, ya que permite el establecimiento de claros derechos de
propiedad y, por lo tanto, genera el incentivo para multiplicar la especie, no para acabarla. En términos simples, se
trata de un sistema de “alambrado” en el agua, que permite la exclusión de los no propietarios y donde el inversor
espera “multiplicar” los peces para “cosechar” un cierto número en vistas a su comercialización.
Además, en el ámbito de la piscicultura tenemos dos posibilidades que reflejan una más fuerte o más débil
definición de derechos de propiedad. En el primer caso, se construyen grandes piletones, donde se crían y cosechan
determinadas especies. Esta simple tecnología ha logrado establecer el derecho de propiedad sobre el recurso y,
entonces, su propietario se encarga de multiplicarlo. Las externalidades han sido internalizadas y tanto los costos como
los beneficios recaen directamente sobre el propietario. En el segundo, se delimita con redes determinadas zonas en
ríos o mares y en ellas se cultivan y cosechan las especies. Aquí ha mejorado la definición del derecho de propiedad,
debido a que se establece la “exclusión” sobre los peces para los no propietarios, pero no llega a internalizar todas las
externalidades, ya que esas exclusiones que establecen las redes se encuentran en la propiedad común del agua, que
fluye de unas a otras. Esto ha generado problemas de externalidades como los casos de contagio de ciertas
enfermedades de unos productores a otros, tal el caso de la producción de salmón en Chile. No obstante, es necesario
destacar que, al margen de estos problemas, la asignación del derecho de propiedad ha generado una industria que
procesa miles de toneladas.
De esta forma se cultivan no solamente peces, sino también moluscos, crustáceos y vegetación acuática. Entre las
diversas especies, hay almejas, mejillones, ostras, vieiras, carpas, truchas, salmones, pacú, camarones, langostas,
pulpo, bacalao, corvina, anguila y algas.
Estos “arreglos institucionales”, que permiten establecer propiedad sobre un recurso que antes era de acceso
abierto, pueden resolver la tragedia de los comunes de la misma forma que se resolvió en relación con el ganado. Es
necesario, no obstante, tener en cuenta problemas de generación de externalidades negativas, debidas a la
concentración de desperdicios y su disposición, sobre todo porque esa disposición se efectúa respecto de recursos
(ríos, lagos o mares) con acceso abierto, entre otras cosas, para el depositar basura.
Por último, se han comenzado a implementar sistemas de “límites y mercados”, un concepto similar al visto antes en
cuanto a los derechos de emisión, solo que en este caso se hace en forma de “cuotas de pesca transferibles”.
Un sistema de cuotas transferibles consta, en primer lugar, de un límite general de captura de una determinada
especie en cierta región. Esta cuota se establece según un criterio científico, para permitir la explotación, pero al
mismo tiempo garantizar su preservación; es decir: la cuota total ideal sería aquella que permite la mayor captura, sin
reducir las posibilidades de explotación futura. Una vez establecida, se divide la cuota y se asignan “derechos de
pesca”: algo así como un derecho de propiedad sobre la pesca de una determinada cantidad. Estos derechos son
necesarios para que los pescadores puedan capturar la especie, hasta el límite que su cuota particular establece; también
pueden ser transferidos mediante compra, venta o alquiler. Se ha identificado ya la existencia de 121 pesquerías
administradas con sistemas de cuotas transferibles (Costello et al, p. 1629), que mostraban un porcentaje igual a la
mitad de “colapsadas” respecto a las que no eran administradas con estos sistemas, reflejando que no solamente
permitirían una mejor protección del recurso, sino que también estarían logrando recuperar algunas, ya que las cuotas
se suelen aplicar cuando es evidente el colapso.
Los precios que surgen de esas transferencias generan importante información respecto de las condiciones actuales
y futuras de la especie y su valoración por los consumidores. Uno de los ejemplos más exitosos de esta política pública
es Nueva Zelandia. Allí, el ministerio respectivo inicia todos los años una serie de consultas para evaluar la
información relacionada con el posible stock de las especies que se han de capturar, incluyendo tanto a pescadores
comerciales como a no comerciales, en particular maoríes. Las cuotas se definen como un porcentaje sobre la cuota
total y, lo mismo que los derechos de emisión, pueden asignarse inicialmente en forma gratuita, reconociendo los
porcentajes de captura que cada pescador alcanzara hasta el momento o vendiéndolos en subasta.
Incluso hay experiencias que muestran una combinación del sistema de cuotas transferibles con el manejo comunitario.
Es el caso de The Challenger Scallop Enhancement Company, una organización autónoma y autoregulada que administra
la pesquería más importante de vieiras en el país (Arbuckle 2000).
El manejo de las políticas pesqueras suele dar más de un dolor de cabeza, y no son pocos los pa íses que han
experimentado serios problemas de depredación de los recursos. Ha sucedido en la Argentina, en el caso de la merluza,
y también en Canadá: en 1991 los stocks de abadejo colapsaron y se prohibió su pesca hasta el día de hoy. En 1996 el
temor a que sucediera lo mismo con el salmón llevó al gobierno a restringir las áreas de pesca y a comprar el 40% de
las licencias existentes. (¿Curioso, verdad?: no las revocaron, sino que pagaron por ellas).
Un estudio elaborado por Laura Jones y Miriam Bixby (2003) muestra las experiencias exitosas que han tenido lugar
en la costa oeste de ese país. Según las autoras, hasta mediados del siglo XX la pesca en Canadá fue totalmente
desregulada y no existían mayores problemas, porque el volumen de la pesca no afectaba la sustentabilidad del recurso.
Pero esto cambió a partir de allí y la respuesta del gobierno fue limitar el ingreso a la actividad a través de restricciones
a la entrega de licencias y al acortamiento de las temporadas de pesca. Esto, por supuesto, no cambió el incentivo a corto
plazo de los pescadores, como es obtener la mayor cantidad de pesca posible antes que otro lo haga, sino que lo desplazó
hacia otros aspectos: mejoraron la capacidad de sus barcos para poder pescar más en menos tiempo.
Pero estas medidas ocasionan serios problemas: las temporadas de pesca reducidas generan una gran oferta en un
lapso breve, lo que derrumba el precio en ese periodo y da lugar a una baja disponibilidad para el resto del año.
También se afecta la calidad del producto, porque se cuida menos el manejo de la pesca y se genera mayor peligro,
pues con una temporada corta los barcos pesqueros tienen que salir, sin importar las condiciones climáticas, y esto
aumenta el riesgo de la actividad.
Como reacción a esto, en varios casos se ha modificado el enfoque, desde uno que pone restricciones en el esfuerzo
de pesca a un control directo de la cantidad de peces capturados, asignando derechos de propiedad según la forma de
cuotas individuales. El mecanismo funciona así: se establece un límite de captura global de la especie y luego se lo
reparte entre los distintos pescadores, que se convierten en “propietarios” de esa cantidad asignada. Esto genera varios
efectos positivos:
Eliminan la sobrecapitalización e incrementan la rentabilidad de la actividad permitiendo mantener costos bajos
—ya no es necesario tener barcos cada vez más peligrosos para las especies—.
No hace falta precipitarse para pescar: la temporada se extiende, aumenta el periodo de oferta y se obtienen
mejores precios, debido a que se vende un mayor porcentaje de pescado fresco.
La actividad es más segura, porque ya no hay que salir en cualquier condición climática.
Una vez que se asigna la cuota original —suele hacerse con base en la captura de los años anteriores— se permite
la comercialización de las piezas capturadas, lo que eleva la eficiencia del conjunto.
Las cuotas individuales se aplican con éxito en Islandia desde 1975, y más tarde en Australia, Groenlandia, Holanda
y Nueva Zelandia. En el caso de Canadá, funcionan con mucho éxito con el arenque, el abulón y otras especies. En
ocho de nueve de estos regímenes los indicadores muestran una mejoría, con niveles de captura cercanos al límite
total o por debajo del mismo. En algunos casos, el exceso de captura era 80% superior al límite en los años previos a
la introducción de las cuotas. En muchos casos, además, estuvo acompañada de la contratación de terceros para la
supervisión y control, un servicio pagado por los mismos pescadores. En un caso, incluso fue ron los propios
pescadores los que establecieron el sistema de cuotas, reconocido después por el gobierno. En definitiva, se trata de
evitar la tragedia de la “propiedad común”, según la cual todos estamos incentivados a “sacar”, pero nadie a cuidar lo
que existe.
P ERM ITIR M ERCADOS

Si bien cada vez que existe un problema “público” se piensa en una solución “pública”, lo cierto es que esa solución podría
ser permitir que existan mercados y precios cuando no los hay, y no existen porque las normas y regulaciones públicas no
los permiten. Tal es el caso de la recolección y disposición de basura.
En economía los precios son las señales que guían las acciones de los individuos y permiten la coordinación para
satisfacer las necesidades de la manera más eficiente. Los precios nos indican qué productos o servicios es necesario
producir o, como en este caso, cuáles producir menos o no producirlos en absoluto. Uno de los efectos más nocivos
de la inflación es que distorsiona los precios y, por lo tanto, las señales que envía a los individuos: ya resulta muy
difícil determinar si el aumento de la demanda que se recibe es un aumento real de la misma o se debe tan solo a la
mayor cantidad de dinero en circulación. De la misma forma, la ausencia de precios en ciert as actividades impide que
se haga uso de la información que estos transmiten, o peor aún, como suele suceder, se reciben señales contradictorias
o que alientan conductas perversas para el conjunto de la sociedad.
Veamos en este sentido la disposición de residuos en la ciudad de Buenos Aires, si bien ha sido tomada
simplemente como un ejemplo y el caso es extensivo a todas las demás. En esta ciudad, los vecinos no se enfrentan
con los precios para al servicio de recolección, sino tan solo con una tasa relacionada normalmente con el valor de la
propiedad. Esta no tiene nada que ver con la cantidad, y mucho menos con la calidad, de la basura que cada uno
genera. El resultado es que seguramente se produce más basura de la que se produciría si se tomara en cuenta, de
manera adecuada, el costo de su disposición final.
Es cierto que parece existir una relación entre el nivel del poder adquisitivo —que estaría en parte reflejado por
el valor de la propiedad— y la cantidad de basura que se genera, sencillamente por el mayor consumo que un mayor
nivel de ingresos permite. Sin embargo, no hay estadísticas disponibles que permitan probar esto, a no ser aquellas
que muestran que en lugares como la Capital Federal y los municipios de Vicente López y San Isidro se produce un
kilo y medio por día y por persona mientras que esa cifra es de 800 gramos en La Matanza y de 300 a 400 gramos en
Florencio Varela. Pero esta vinculación es muy débil; tanto que no permite al individuo de mayores recursos vincular
la tasa que paga con la cantidad de basura que genera, llevándolo a reducirla. Esto no sucede con una “tasa” relacionada
con la propiedad.
Y es así porque no existe un “mercado” para la disposición de la basura y tal mercado no existe debido al monopolio
de la disposición que el Estado ha asumido. La existencia de un mercado implicaría la remoción de barreras para facilitar
el ingreso de oferentes, teniendo en cuenta, por supuesto, que deberían asumir el costo de todo tipo de externalidades
negativas que la actividad genere. En términos sencillos, no se trata simplemente de que un basural a cielo abierto compita
con el rellenado, sino de que los gestores tanto de uno como de otro deben ser responsables de los costos que causan a
terceros: por ejemplo, malos olores, roedores, pestes, contaminación de napas subterráneas, etc.
Trataremos de analizar aquí cómo un mercado de tal naturaleza podría funcionar. Es difícil decir cómo un mercado
funcionaría cuando no hay tal cosa actualmente, precisamente porque la información se halla dispersa y la iniciativa
empresarial podría seguramente descubrir muy diferentes alternativas de las aquí planteadas, por lo que ha de tomarse
esto como un mero ejercicio, basado en el funcionamiento actual de otros mercados. De todas formas, el resultado
final no es lo importante —en este caso cómo terminaría el mercado configurado—, sino el marco institucional vigente
que haga posible el desarrollo del “proceso de mercado”.
Un último párrafo con respecto a la viabilidad política de una propuesta de esta naturaleza. Podrá decirse que en las
actuales circunstancias es una propuesta utópica. Seguramente, pero la actividad política que eventualmente la haga posible
tiene que tener algún objetivo ideal, que se alcanzará más temprano o más tarde. Si no, ocurrirá lo qu e se expresa con
aquella frase de Alicia en el país de las maravillas: “si no sabes adónde vas, puedes llegar a cualquier parte”.
LA BASURA EN BUENOS AIRES

La disposición de residuos se está convirtiendo en un problema creciente en todo el mundo. También en Argentina —
en particular en la ciudad de Buenos Aires—, sobre todo porque, en los últimos años, el aumento del consumo ha
determinado un aumento paralelo de la cantidad de basura de la que es necesario disponer. En 1993, el volumen de
residuos recibido por el CEAMSE (Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad del Estado, órgano responsable
de la disposición de la basura en Buenos Aires y sus suburbios) había aumentado en un 66% con respecto al promedio
de la década 1981-1990, llegando a unos 4 millones de toneladas. En 1997, el volumen total de residuos dispuestos en
rellenos sanitarios alcanzó 4,817,861 toneladas. En 2008, ese volumen fue todavía mayor —5.58 millones de toneladas
diarias, si contamos a los partidos suburbanos—, pero la situación es muy distinta, porque se estima ahora que los
lugares de relleno sanitario han sido prácticamente colmados en 2012 y no hay ninguno nuevo en proceso.
El problema no afecta solo a Buenos Aires, pero restringiremos el análisis a este caso, ya que los principios que
se desarrollen son comunes a otras situaciones.
Existen dos tipos de residuos, teniendo en cuenta el lugar donde se encuentran: los domiciliarios —que incluyen
la disposición de residuos sólidos de comercios e industrias— y los arrojados en la vía pública. Si bien existe una
creciente preocupación por este último tipo de residuos, analizaremos aquí los del primer tipo, ya que los del segundo
presentan complicaciones adicionales que harían necesario un desarrollo que el espacio del que disponemos no nos
permite. Tampoco trataremos aquí la disposición de residuos líquidos o gaseosos, tanto de las viviendas como del
comercio y las industrias.
En el área metropolitana de la capital y del gran Buenos Aires, los municipios son los encargados de la recolección,
generalmente subcontratando el servicio con empresas privadas. Estos residuos deben ser entregados al CEAMSE,
que se encarga de la disposición de los mismos mediante el denominado “relleno sanitario”200.
El CEAMSE opera cuatro centros de disposición final en Bancalari, Villa Dominico, González Catán y Ensenada,
en los alrededores de la ciudad; y tres estaciones de transferencia en ella misma: Pompeya, Colegiales y Flores. Los
municipios del conurbano transportan directamente a los centros de disposición. En general, estos también han
contratado empresas privadas para la recolección, realizando licitaciones periódicas, lo cual funciona con notable
eficiencia. No obstante afirmar el CEAMSE que se trata del sistema de disposición más económico y que no genera
contaminación, lo cierto es que el sistema total no ha estado exento de problemas 201. Se estima además que estos
centros colmarán su capacidad de recepción antes de que se desarrollen alternativas.
Además, existe el problema de lo que respecto a la instalación de nuevos aeropuertos ha sido llamado efecto
“NIMBY” (not in my back yard), que resulta de la imposibilidad de abrir nuevos centros de disposición. Los vecinos
de los sitios sugeridos o considerados se oponen a la existencia de tales centros y, tal como funciona el sistema
actualmente, recibirían todo el costo de contar con tal “vecino” y ninguna compensación. De nuevo, los incentivos
están todos dados para que se opongan y lo hagan ruidosamente. Y como hemos visto en los capítulos respecto al
funcionamiento de la política, no habrá político o funcionario que quiera arriesgar su futuro enfrentando a un buen
número de vecinos enojados. El resultado es que no se construyen nuevos sitios, los costos políticos de tal decisión se
posponen o se trata de dejar el asunto a los que vengan detrás, y la situación se prolonga hasta que se convierta en una
“crisis”.
En el 2005, se sancionó en Buenos Aires la “Ley de Basura Cero”, reglamentada en el 2007, que, como tantas
otras piezas de “fantasía legislativa”, establecía que para fines de 2010 la ciudad de Buenos Aires debía enviar un 30%
menos de desechos a los rellenos sanitarios que en el 2004, —cuando esa cifra fue de 1.49 millones de toneladas—:
es decir, 1.04 millones de toneladas. Sin embargo, a finales del 2009 la cifra alcanzada fue de 1.84 millones, un 23.5%
más. Es decir: no solamente no se redujo ese 30%, sino que se incrementó un 23.5%. El año 2010 estaba en carrera,
además, para superar la cifra del 2009, y supuestamente para el 2020 ya no se debería enterrar basura reciclable.
200
. Comenta el CEAMSE (1991, p. 7): “ Esta sociedad realiza la disposición final de las basuras recolectadas en el área, a través de la aplicación del método de relleno
sanitario. Esto se concreta mediante la contratación con empresas privadas de las tareas de proyecto, construcción, operación y mantenimiento de los centros de
disposición final. Las actividades de pesaje de las cantidades recepcionadas de residuos, inspección de obra y controles de los parámetros ambientales los efectúa
directamente el CEAMSE”.
201
. Comenta el Informe CONAPA (1991, p. 238): “ A causa de la crisis económica, que se ha profundizado en la última década, y de e nfrentamientos políticos
sectoriales, la mayoría de los municipios de la provincia de Buenos Aires elude las disposiciones del CEAMSE y vuelca los residuos en basurales no habilitados.
Evita de este modo el pago de tarifas y, en muchos casos, obtiene un ingreso por la venta del material reciclable que se halla en la basura”.
“ P ersisten más de cien basurales a cielo abierto y alrededor de 20 criaderos de cerdos alimentados con basura, los que afectan a 600 has. con
aproximadamente 2,000,000 de toneladas de residuos expuestos. Esta situación atenta co ntra la calidad de vida de los asentamientos poblacionales existentes en
las inmediaciones y ocasiona la pérdida del valor económico de los terrenos y propiedades vecinas. Asimismo, afecta al acuífero y cursos superficiales de agua,
como resultado de los líquidos que percolan de los residuos acumulados”.
“ Además, la quema a cielo abierto contamina la atmósfera. La salud se ve afectada debido a la proliferación de insectos y roe dores, así como de animales que
se alimentan de residuos”.
El CEAMSE dispone de la basura con algún tipo de clasificación, tanto en plantas de reciclaje propias en sus
Centros de Disposición como en otros a cargo de empresas privadas u ONG también localizados en esos centros, y se
estima que alrededor de un 50% son residuos orgánicos, un 15% papel, un 5% plástico, un 6% metal y un 5% vidrios;
el resto está integrado por otros materiales. En los años 90, junto con la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires,
las empresas recolectoras Manliba y Cliba comenzaron un programa de reciclaje en los barrios de Saavedra, Núñez y
Villa Devoto. Se utilizaron dos metodologías diferentes: la colocación de contenedores colectivos en las esquinas, que
reciben en forma separada papel y vidrio, y canastos individuales, en los que los ciudadanos separaban los elementos
que eran recogidos una vez por semana, pero no tuvo mucho éxito. En el 2007 se anunció nuevamente la colocación
de unos diez mil contenedores —para separar residuos secos y húmedos—, pero al año fueron retirados, porque los
residuos aparecían en ellos totalmente mezclados. Gran parte del reciclado de la basura urbana surgió y se extendió a
partir de la profunda crisis económica del 2001, en manos de los denominados “cartoneros”.
Parece que solamente apelar a la conciencia de los ciudadanos no es suficiente ¿Qué incentivo tienen los
ciudadanos para participar? Pues la educación; esto es, la conciencia de estar haciendo lo correcto. No obstante, basar
un sistema de esta naturaleza simplemente en la colaboración espontánea de los vecinos es ingenuo y, en términos
más sofisticados de teoría económica, está sujeto a los problemas que genera en la acción de grupos la potencial
presencia de free riders. Un sistema de precios no descarta la educación ni los esfuerzos que se realicen para la toma
de conciencia; simplemente agrega a estos el incentivo material para ser educado. Serlo traerá beneficios
cuantificables, mientras que no serlo tendrá costos también claramente medibles.
RESIDUO S E INCENTIVO S
Los municipios cobran una tasa denominada “Alumbrado, Barrido y Limpieza”, con la que solventan los costos de la
recolección y disposición de los residuos. Esta tasa se cobra en relación con una valuación de la propiedad que el
municipio realiza tomando en cuenta valores diferentes para los distintos barrios y dentro de ellos cada casa por los
metros de frente de su terreno. Esto hace que no exista ninguna relación entre el volumen de basura que un domicilio
específico genera y lo que paga por el servicio de recolección de residuos, y menos relación existe todavía con la
calidad de los residuos generados.
Tal como está actualmente implementado y aun contando con la participación privada en ciertos aspectos, el
sistema no permite la existencia de un mercado y de incentivos materiales en toda la cadena de disposición de la
basura; hablamos de incentivos que refuercen cualquier actividad educativa que pueda realizarse. Después de todo,
aquellas personas que arrojan residuos en la vía pública son las mismas que no lo hacen en sus casas. Tratándose,
como se trata, de las mismas personas y, por lo tanto, con el mismo nivel de educación, ¿qué motiva las diferentes
conductas en un caso y en otro?
La respuesta a esta pregunta es también una respuesta a los problemas de disposición de la basura. En la actualidad
no existe forma de saber si es cierto que el método empleado por el CEAMSE es el más económico, ya que no hay
forma de comparar a una entidad monopólica no sujeta a la competencia. Si, además, los lugares de disposición final
de la basura son de propiedad pública y no se asumen los daños hacia terceros, quiere decir que el costo de disposición
no incluye todos los efectos producidos. Si es más barato el relleno natural, ¿por qué tiene que realizarse
monopólicamente? ¿Por qué el temor de competir con otros métodos? Y aun así, ¿cómo saber si CEAMSE es más
eficiente en relleno natural? ¿Por qué no permitírselo a otros?
UN MERCADO PARA LA DISPO SICIÓN DE RESIDUO S

El ejercicio conceptual que ha de hacerse es considerar el funcionamiento de un mercado en relación con la disposición
final de la basura, en el que una CEAMSE privatizada sería un proveedor más de servicios. Si CEAMSE es más
eficiente, no tendría nada que temer; si no lo fuera, existirían opciones más baratas. Esto alentaría a los gobiernos
municipales a no mantener basurales abiertos, sobre todo si estos también fueran privatizados y debieran cargar con
todos los costos infligidos a terceros en el desarrollo de sus operaciones. Los afectados podrían accionar judicialmente
contra propietarios particulares, y si se tratara de poblaciones de escasos recursos, bien podrían ser representados por
organizaciones ecologistas voluntarias. Esta sería una alternativa para solucionar el problema “NIMBY” antes
mencionado, que ha impedido la apertura de un nuevo centro de disposición en los últimos treinta años. El
emprendedor debería garantizar a los vecinos que no habría “externalidades negativas” o acordar con ellos alguna
compensación, no tan solo por el deterioro de la calidad de vida, sino también por la disminución del valor de sus
propiedades. Seguramente podrían ensayar muy diversas alternativas, pero podría pensarse, por ejemplo, en que
ofrecieran a los vecinos ser socios accionistas en el emprendimiento, o localizarlo en lugares donde hubiera muy pocos
vecinos a los que les desagrade esa compañía en el vecindario.
Así, en términos económicos, se lograría “internalizar las externalidades”; es decir, lograr que tanto los beneficios
como los costos de determinada acción recayeran sobre el individuo o empresa actuante. La aplicación estricta del
derecho de propiedad logra este objetivo y permite el nacimiento de un mercado.
Surgirían entonces precios distintos para la disposición final de la basura, entre los que las empresas recolectoras
podrían elegir. Efectivamente, es muy probable que establecieran niveles de precios distintos según tipos de basura,
ya que hay materiales que son claramente reciclables o biodegradables y otros más problemáticos para su disposición,
y generan costos adicionales. Tal vez serían los mismos cartoneros, ahora organizados como cooperativa o como una
empresa. No es lo mismo entregar papel que plástico o pilas eléctricas alcalinas, porque no es lo mismo disponer de
un tipo de residuo que de otro. Seguramente las empresas de disposición final harían saber esto a las empresas
recolectoras, a través de sus precios.
Si existieran estos precios, las empresas recolectoras transmitirían también precios distintos para sus servicios
domiciliarios, incluyendo cargos por cantidad para distintos tipos de basura. Esto enfrentaría a los domicilios con
precios variables en relación con el volumen de basura generada —lo que crearía el incentivo a producir menos— y
hasta con un posible ingreso o la posibilidad de obtener el servicio de recolección gratuito, si realizaran una
clasificación. En la actualidad no existe ninguna relación con el volumen y la calidad de la basura generada, porque
los domicilios pagan una tasa municipal relacionada con la tasación fiscal del inmueble. Asimismo, como existen
algunos materiales reciclables, la empresa transportadora querrá recibirlos separados —y por el momento la forma
más económica de clasificar basura es hacerla en el propio domicilio—. Hay casos en los que la empresa recolectora
no cobra el servicio cuando recibe la basura clasificada —su retribución es la basura sin reciclar—202.
Es más, los consumidores, enfrentados con distintos costos para disponer de la basura, no tardarán en hacer llegar
ese mensaje a los fabricantes de productos, haciéndoles saber sus preferencias en materia de envases y materiales. Un
ejemplo sencillo: en la actualidad es igual que en el supermercado le entreguen bolsas de plástico o de papel, y las
primeras parecen ser más baratas, pues son las más usadas. Pero ello es así porque no incluyen el costo de disposición,
que parecería ser mayor en el caso del plástico que en el del papel, que puede ser más fácilmente reciclado. Cuando
los consumidores vean que por una bolsa tienen que pagar más por su disposición y que por la otra hasta obtienen
beneficios por ser reciclable, comenzarán a demandar en consecuencia 203. En términos generales, cuando los
consumidores comprenden que cada tipo de envase le genera un costo determinado y diferente en cada caso,
202
. Señala Hood (1991, p. 4): “ Algunas ciudades y estados ya lo están haciendo. En Seattle, Washington, los precios cumplen un papel importante y di recto en las
decisiones diarias sobre la basura. En 1981, la ciudad comenzó a cobrar a los domicilios de acuerdo a la cantidad de basura entregada. Este precio inflige un
costo mayor en los domicilios que generan mucha basura, mientras que los domicilios frugales y cuidadosos pagan menos. Además , los reciclables son
recolectados, gratuitamente, dándole a las familias un incentivo financiero —no sólo moral— para separar la basura”.
“ El domicilio promedio en Seattle dispone ahora de aproximadamente un cesto por semana cuando antes solía ser 3.5 por semana. Un 85% de los ciudadanos
participan del programa de reciclaje que maneja entre un 18 y un 35% de la basura. Un programa similar se implementa en Perkasie, Pennsylvania, y resultó en
una caída de 35 a 45% en el tonelaje de basura”.
Es decir, los individuos responden a los incentivos y según lo mencionado aquí la respuesta es importante. ¿Cuántos recursos sería necesario destinar para
educar a los ciudadanos a reducir su producción de basura de 3.5 cestos a uno por semana? Como se mencionó antes, el precio parece cumplir una función
educativa importante.
203
. Algo así sucede en ciudades como Bruselas o París donde los ciudadanos no pagan una tasa como Alumbrado, Barrido y Limpieza, sino que deben
obligatoriamente clasificar la basura y colocarla en bolsas de distinto color, cada una de las cuales tiene un precio distinto, supuestamente reflejando el distinto
costo de su disposición. En un mercado como el aquí analizado esto no sería obligatorio, sino el resultado de la respuesta de la gente a los distintos precios de
disposición.
transmitirán esa información a los productores a través de sus específicas demandas, descartarán aquellos productos
con envases de costosa disposición y preferirán los productos similares que conllevan un costo de disposición menor.
Algunos gobiernos han establecido prohibiciones para la entrega de bolsas de plástico en forma gratuita (China)
y otros le aplican impuestos (Irlanda, Italia, Washington DC). Otros más las han prohibido directamente —ciudades
argentinas como Ushuaia, municipios en Córdoba o Buenos Aires, Santa Fe—. Pero estos son instrumentos torpes, ya
que impiden considerar los distintos costos que podrían tener diferentes métodos de disposición y reciclado. Tal vez
para algunos sería más conveniente recibir plástico —pues se han especializado en su reciclado o han concebido un
sistema más barato para su disposición, sin impacto ambiental—, y para otros papel u otros materiales. La decisión
general que toma un gobierno hace suponer que tiene la información correcta sobre los costos y beneficios de
determinado proceso, pero este solo será descubierto por emprendedores que compiten entre sí y arriesgan su propio
capital en el proceso. Además, el impacto ambiental total —tanto en la producción de las bolsas como en su
disposición— está lejos de ser determinado. Un estudio preliminar de la agencia ambiental británica afirma que sería
menor en el caso de bolsas de plástico (Hickman 2011), que serían doscientas veces menos dañinas para el ambiente
que las de algodón, favorecidas por muchos ecologistas, y producirían un tercio menos de emisiones de carbono que
las de papel.
Algo similar sucede con el problema creciente de la disposición de los “residuos electrónicos”. Se estima que cada
familia argentina tendría unos cincuenta aparatos o dispositivos electrónicos entre electrodomésticos, televisores,
equipos de audio o video, juegos, iluminación, pilas, baterías y cámaras de fotos con un peso promedio de
cuatrocientos veinte kilos. Se estima que Argentina produce unas setenta y cinco mil toneladas de fotocopiadoras,
impresoras, computadoras —se descartarían un millón por año—, cartuchos, teléfonos —se desechan unos cinco
millones por año—. De ese total se descartan unos diez kilos por año con algunos componentes altamente
contaminantes —mercurio, cadmio, bromo, selenio y plomo—. La venta del bien usado ha caído notablemente y, pese
a la tarea de los recolectores informales, un buen porcentaje termina en basura de la que hay que disponer de alguna
forma (La Nación, 2/10/11).
Algunos sostienen la necesidad de implementar la responsabilidad del fabricante hasta el destino final del
producto, pero relevan de responsabilidad ambiental al consumidor, que es, en definitiva, el responsable de esa
decisión. Como el costo de la disposición final tendría que ser incorporado en el precio de venta del producto,
terminarían pagando justos por pecadores —aquellos que mostraran una conducta responsable pagarían a pesar de
ellos— y los irresponsables no cargarían con todo el peso por su comportamiento. Por último, se plantearía también
por qué no han de ser responsables de la disposición final los fabricantes de todo tipo de productos, pero es imposible,
y en última instancia injusto, cargar con las malas decisiones de otros.
Debemos considerar que es necesario cambiar los hábitos de consumo de la población, lo que tal vez podría
realizarse con gran esfuerzo a través de programas educativos. ¿Por qué no reforzar esa educación con incentivos
financieros claros, que impliquen costos y beneficios según las decisiones que los individuos tomen? En la actualidad,
la tasa que pagan por el servicio les está enviando una información errónea: les dice que no importa la cantidad de
basura que generen ni tampoco su calidad. No es de extrañar entonces que actúen en consecuencia. Es una respuesta
similar al cobro del servicio de agua, como una tasa sin medidores de consumo: el incentivo es a desperdiciar el
recurso, mientras que la sola introducción del medidor y el cobro relacionado con el consumo en forma directa genera
una inmediata respuesta de ahorro.
En cuanto al reciclaje de productos, se vería favorecido si existieran precios distintos para la disposición de
materiales diferentes, algo que no sucede actualmente, ya que todo va al relleno sanitario. El aluminio, hierro y acero,
vidrio, plásticos, cubiertas, combustibles, papel… son todos materiales reciclables; sus diferentes costos de
disposición determinarían cuál vale la pena reciclar. Respecto a los métodos de disposición, no se puede afirmar que
uno sea superior a otro, ya que no existe la posibilidad de compararlos. Por otra parte, la notable evolución tecnológica
puede hacer que lo que hoy sea menos contaminante mañana sea superado por algún otro método 204.
En la actualidad, el sistema de disposición de basura no incluye todos los costos: la operación estatal, tanto en el
monopolio de la disposición final como en el sistema de cobro de tasas, impide la existencia de señales que permitan a
consumidores y proveedores de servicios ajustar sus conductas a los verdaderos costos que generan. Es más: las señales
que se reciben son opuestas y contradictorias con los objetivos de los programas educativos que tratan de “enseñar” a ser
más cuidadosos con la basura. Los precios dicen que no, y hasta el momento los consumidores han estado prestando más
atención a esto.
Por último, cabe señalar que el esquema aquí esbozado para permitir la existencia de un mercado en la disposición
de basura —siendo que el servicio se encuentra ahora en manos de los gobiernos municipales— brinda la oportunidad
de que sea probada en determinadas localidades, sin necesidad de tener que considerar políticas “nacionales” al
respecto. Eso sí, requiere un sistema judicial que permita a los afectados en sus derechos de propiedad —sobre todo
vecinos de los centros de disposición— accionar en relación con los perjuicios que puedan sufrir por esas actividades.
Pero esto no requiere modificación legislativa alguna, sino la defensa del derecho de propiedad que la legislación
argentina contempla.
En definitiva, la ciudad de Buenos Aires, los municipios aledaños y gran parte de los municipios de todo el país han
aprendido ya una importante lección: es mucho más eficiente contratar el servicio de recolección de basura con empresas
privadas. En todos los casos, los gobiernos locales terminan ahorrando su escaso presupuesto, luego de haber
experimentado duramente en carne propia los costos e ineficiencias que se generaban cuando contaban con una flota de
camiones propia y numeroso personal para su manejo. La continuidad de estas políticas en las últimas dos décadas es
testimonio de su éxito.
Ya que se ha comprendido la bondad de aprovechar los incentivos que el mercado brinda para la recolección de
residuos es hora de considerar que esos mismos incentivos pueden ofrecer alternativas beneficiosas en el resto de la
operación y su manejo, en particular la disposición de residuos y los precios que por prestar tal servicio se cobran.
NUEVAM ENTE LA CALIDAD INSTITUCIONAL

Las novedades de políticas públicas presentadas aquí y, en verdad, todas las políticas públicas requieren, para su buen
funcionamiento, ese marco institucional que ha sido tantas veces mencionado aquí. El ejemplo de Nueva Zelandia es
apropiado, en tanto ese país se encuentra entre los de mayor calidad institucional.
Esto se observa también en el proceso de implementación de las políticas. Ya mencionamos el proceso de
evaluación y consenso sobre la evidencia científica en la que se basa la decisión sobre la cuota total de pesca. Los
derechos de los maoríes son reconocidos en la legis lación después de que un fallo de la Corte Suprema forzara al
gobierno a negociar con este grupo, hasta que se alcanza un acuerdo en 1992. Las eventuales reducciones de la cuota
total, que afectan a todos los pescadores, son también negociadas y consensuadas.
Aunque no dejan de existir, al menos el proceso de diseño e implementación y los objetivos de estas políticas se
ven poco afectados por los intereses particulares. El consenso garantiza continuidad, sin cambios de rumbo
permanentes, que generan inestabilidad. Por último, la participación de todos los involucrados crea un incentivo para
controlar la administración de las cuotas y la piscicultura y los arreglos tradicionales. Con un marco regulatorio
204
. Veamos dos ejemplos, uno citado por Scarlett (1991, p. 16): “ La incineración puede crear problemas ambientales y de salud. Pero los riesgos de las emisiones y
residuos de cenizas (según un informe de la US. Conference of Mayors de 1989), pueden ser reducidos a través del uso de nueva tecnología en la construcción,
operación y control. El informe concluye que ‘la tecnología existe para llevar a cabo procesos de incineración de basuras sólidas de forma tal que aseguren con
confianza que los constituyentes potencialmente dañinos no crearán riesgos a humanos y/o el ambi ente lo cual sería causa de preocupación’. Aunque las plantas
de incineración generan algunas emisiones gaseosas, es posible controlar las emisiones de contaminantes, reduciéndolos a niveles no peligrosos. Por ejemplo, el
uso de decantadores, precipitadores electrostáticos y filtros, puede eliminar el 95% de las partículas”.
Y Schaumburg y Doyle (1994, p. 20) refiriéndose a las nuevas tecnologías de compactación de residuos: “ Para tener una perspectiva, consideremos el hecho
de que, a las actuales tasas de generación, toda la basura generada en los próximos 1,000 años cabría en un relleno menor a 30 millas cuadradas de tamaño (y la
mitad de ello con avanzadas técnicas de compactación)”.
consensuado y los incentivos correctos, los participantes del mercado se dedican a producir más riqueza y valor, sin
poner en peligro la subsistencia del recurso.
RESUMEN
Aunque siempre asociamos la palabra “normas” con su sanción por parte de una agencia gubernamental, muchas de
ellas, que no son emitidas por ese tipo de organizaciones, nos impactan en aspectos importantes de nuestra vida. Hay
una gran cantidad de normas contractuales, por ejemplo, que guían nuestras acciones y son el fruto de arreglos
particulares.
Las normas contractuales van evolucionando con el tiempo, siendo algunas dejadas de lado e incorporadas otras,
para tener en consideración nuevos aspectos de las actividades que involucran. Esto es evidente en el comercio
internacional, donde todo un cuerpo de normas, la Lex Mercatoria, ha evolucionado y rige una de las actividades
económicas más importante del mundo. Las diferencias contractuales son resueltas por procesos de arbitraje y
mediación, que aun hoy siguen los principios jurídicos desarrollados durante siglos por los comerciantes.
Otro tipo de normas con un origen similar son las mejores prácticas de gobierno corporativo, los estándares
tecnológicos y la estandarización.
Por otro lado, toda “política pública” es un conjunto de normas regulatorias, emitidas por una agencia
gubernamental, y las decisiones que los individuos y las empresas toman en los mercados, por lo que todas constituyen
una cierta combinación de unas y otras. En las últimas décadas, reconociendo los problemas para reglamentar las
acciones humanas, se han propuesto e implementado algunas políticas públicas, que toman más en cuenta los
incentivos económicos a los que los individuos responden.
El concepto más importante, tal vez, sea el de “límites y mercados”, que significa, en otras palabras, crear derechos
de propiedad sobre ciertos recursos que se ven afectados por la “tragedia de los comunes”. Esos sistemas establecen
un límite general al uso del recurso —sea esto la captura de una cierta especie pesquera o el uso de la atmósfera para
arrojar distintos elementos— y luego se divide ese total en cuotas que se asignan en propiedad, brindando la
oportunidad para su uso, comercialización o arriendo.
Vinculados también con un mayor reconocimiento del papel que cumplen los derechos de propiedad, encontramos
el reconocimiento de los derechos de posesión y los mecanismos tradicionales de control de pesquerías, o el desarrollo
de tecnologías que permiten la asignación del derecho, tales como la piscicultura.
Por último, en muchos casos se pueden encontrar soluciones a problemas públicos, permitiendo el surgimiento de
mercados, precios e incentivos, cuando estos son inexistentes debido a que se trata de una tarea que el Estado ha
monopolizado. La ausencia de precios envía señales distorsionadas y contradictorias, y genera incentivos perversos
en el caso de la generación y disposición de basura, por ejemplo.
De todas formas, la posibilidad de que estas políticas públicas —o, en realidad, cualquiera de ellas — funcionen
correctamente, está directamente asociada con la presencia de calidad institucional que evite la cooptación por parte
de intereses específicos, el abuso de poder y la inestabilidad de las normas.

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Capítulo 16
ACCIONES VOLUNTARIAS CONTRA LA POBREZA
Hemos estado analizando los dos caminos por los cuales las personas pueden satisfacer sus preferencias: a través de
los mercados o a través de la política. Una de las áreas de mayor importancia es el alivio de la pobreza. Como en los
demás campos, también aquí nos encontramos con caminos alternativos. La opción estatal en este campo está asociada
con las políticas de “redistribución de ingresos”, pero, como veremos, el Estado redistribuye, aunque no siempre desde
aquellos que tienen más ingresos a los que tienen menos.
Como las transacciones en el mercado son voluntarias, incluiremos en este campo a las acciones de ese tipo que
se realizan para aliviar la pobreza: estas son la creación de puestos de trabajo, la ayuda mutua y la filantropía. En estas
acciones, al no ser resultado específico de ninguna “política pública”, tampoco son consideradas o incluidas entre las
acciones contra la pobreza. Sin embargo, son un componente importante y, en el caso de la creación de empleo, como
veremos, el más importante.
Consideraremos casos particulares de acción voluntaria, pero en esta oportunidad no se referirán al presente, sino
al pasado, recordando los esfuerzos que se realizaban en momentos en los que no se ejecutaban tantas acciones
públicas como ahora. Se trata de mostrar las iniciativas existentes entonces y las lecciones que pueden aprenderse para
fomentar la solidaridad voluntaria, latente en toda persona de bien.
Como se mencionó respecto a otras políticas públicas, y también en relación con la descentralización, al no ser
parte de un plan general, estas iniciativas permiten la experimentación de diversos métodos, despliegan la iniciativa
creadora de las personas y ayudan a evaluar aquellas que tienen éxito o las que fracasan, sin someter a toda una
población a un ensayo general. Las mejores prácticas se van copiando, descartándose las que no funcionan, y todas
ellas tienen algún componente “institucional” que puede permitirles cumplir su objetivo: normas y regulaciones
laborales, sistemas de elección de servicios de salud, deducciones impositivas para donaciones.
En el siguiente capítulo veremos la otra cara de la moneda: políticas públicas con el mismo objetivo.
OBJETIVOS
La importancia de la ayuda a los pobres.
La redistribución de los ingresos.
Las acciones voluntarias de alivio a la pobreza.
La generación de empleos y la legislación laboral.
La ayuda mutua y la elección de servicios de salud.
La beneficencia.
Políticas públicas que podrían fomentar la solidaridad voluntaria.
LOS POBRES
Cuando se debate sobre el papel del Estado y del mercado en materia de pobreza, generación de riqueza y distribución
de la misma, pocas veces se comienza el análisis con esta pregunta: ¿Debería hacerse algo para ayudar a los pobres?
La primera reacción de cualquier audiencia ante una pregunta de esta naturaleza es de estupor, dando por sentado
que la respuesta es unánimemente afirmativa. Sin embargo, la ciencia económica no estudia lo que la gente dice, sino
lo que gente hace: la “acción humana”.
Desde este punto de vista, la respuesta es otra, pues si bien un cien por cien de las personas puede responder que,
por supuesto, debería hacerse algo por los pobres, lo cierto es que las encuestas muestran que tan solo el 20% de ellas
—aunque este porcentaje varía según los países— dedica voluntariamente parte de su tiempo y esfuerzo a las
necesidades de otros. Ello demuestra que hay que hacerse esa cruda pregunta, ya que su respuesta no es tan directa
como parece.
Enfrentados a dicha circunstancia, algunos sugerirán que, si bien no ponen parte de su esfuerzo personal en atender
a los pobres, lo hacen indirectamente mediante el pago de los impuestos; y es cierto que su pago les otorga el derecho
a demandar información sobre el uso de esos fondos y su destino final.
Es una materia de valores morales individuales responder si esto es suficiente. Lo que aquí nos interesa analizar
es la paradójica circunstancia según la cual el crecimiento del Estado “benefactor” puede terminar relevando a los
individuos de su responsabilidad directa hacia sus congéneres necesitados, transmitiéndole tal responsabilidad al
Estado mismo, muchas veces ineficiente y víctima de la voracidad de diferentes grupos de interés. Por otro lado, no
se puede asegurar que el Estado termine redistribuyendo desde los sectores de mayores ingresos a los de menores
ingresos.
¿DE RICOS A POBRES?

En verdad, pobreza y desigualdad de ingresos son dos cosas muy distintas. La primera se relaciona con la falta de
ciertos recursos básicos para la vida; la segunda tiene que ver con un análisis comparativo entre lo que tienen unos y
lo que tienen otros. La importancia de esta diferencia no es menor, ya que debemos preguntarnos qué es lo que nos
preocupa: si la pobreza o la diferencia de ingresos.
La pobreza se está reduciendo y esta reducción ha sido enorme en los últimos años. La brecha entre ricos y pobres
también se ha reducido (Chotikapanich et al 2007; Sala-i-Martin 2002), aunque su medición a nivel global es muy
complicada. Asimismo, la medición de los ingresos no refleja el fenómeno en toda su magnitud. Los pobres tienen
hoy acceso a bienes que no podían imaginar los ricos de hace doscientos años, pero además la diferencia de calidad
entre lo que compran los ricos y lo que compran los pobres se ha reducido. Por ejemplo: los ricos compran más
productos alimenticios y de mayor calidad, pero en muchos casos son de la misma calidad de los que compran los
pobres, algo que no sucedía entonces.
Otro ejemplo: podría darse el caso de que aumente la diferencia de ingresos, pero la situación de los más pobres
también será mejor. Es más: esto es lo que suele ocurrir al inicio de un proceso de crecimiento económico acelerado.
En este caso, vamos a suponer dos individuos representativos, de los cuales uno es pobre y el otro rico. Veamos:
SITUACIÓN A (ingreso anual)
García: USD50,000
Pérez: USD5,000
SITUACIÓN B (ingreso anual)

García: USD250,000
Pérez: USD15,000
La brecha ha aumentado notablemente: García multiplicó sus ingresos por cinco, mientras Pérez lo hizo por tres. Pero
lo cierto es que Pérez está mejor. Es más: está mucho mejor. Vamos a suponer aquí que —dado que los individuos
somos distintos y tenemos atributos diferentes— la diferencia de ingresos es inevitable y que lo que nos preocupa es
la situación de los que están peor. No obstante, en el ámbito de las políticas públicas, se proponen políticas de
“redistribución”, más preocupadas por la diferencia de los ingresos, y en algunos casos estas políticas terminan
empeorando la situación de los más pobres. Mientras esas políticas terminen frenando el crecimiento económico y
desalentando la inversión, perjudicarán a los más pobres: quizá se termine con una sociedad más igualitaria, pero en
la que todos son más pobres. Lo ilustraremos con la siguiente situación:
SITUACIÓN C (ingreso anual)
García: USD20,000
Pérez: USD4,000
Nos encontramos además con el problema de que, una vez se ha creado el aparato redistribuidor, este redistribuye para
cualquier parte. Lo imaginamos como distribuyendo a lo “Robin Hood”, pero también puede redistribuir a lo “Hood
Robin”, o en diagonal, dentro de un mismo grupo de unos a otros; en definitiva, en cualquier dirección. En medio de
todo este proceso, el Estado no deja de crecer.
Tullock (2004) sostiene que en el ámbito de la democracia mayoritaria podríamos encontrar una coalición dominante
del 51% de los votantes con menores ingresos, que decidiría redistribuir en su favor los ingresos del 49% restante. Pero,
si suponemos que el 10 o 20% de la población son los pobres, esto hace que los pobres sean solo el 20 o el 40% de los
miembros de la coalición dominante aproximadamente. Con esos porcentajes no pueden contro lar esa coalición, por lo
que los miembros de mayores ingresos dentro de ella terminarán recibiendo también ingresos redistribuidos, e incluso
hasta puede ocurrir que reciban más. Pensemos, por ejemplo, en el 2% de más altos ingresos en la coalición dominante.
Para los miembros del 49% minoritario, que pierden ingresos con la redistribución, resulta conveniente ofrecer a esos
miembros mayores beneficios, convencerlos así de que se sumen al 49% y generar una nueva coalición mayoritaria. Esto
sería más barato para el 49%. Para que esto no suceda y la coalición del 51% se mantenga, hay que ofrecerle a esos
individuos un trato suficientemente atractivo como para que se pasen de lado, con lo que terminan recibiendo un trato tal
vez superior al de los más pobres.
Pero los ricos podrían hacer algo que sería incluso menos costoso para ellos, y es no ya tentar al 2% más rico entre
la coalición mayoritaria para que cambie de lado, sino a un porcentaje de los más pobres. Según Tullock, esta coalición
es difícil de encontrar, porque los pobres creen que sus intereses son claramente incompatibles con los de los más
ricos, pero no lo ven así con los que se encuentran entre el 20 y el 51% en términos de la escala de ingresos.
Sin embargo, Tullock sostiene que lo que se observa en la realidad es que las transferencias se realizan entre
grupos que no se definen por su nivel de ingresos, sino por su nivel de organización y poder. Así, por ejemplo,
agricultores subsidiados en Estados Unidos, Europa o Japón, estudiantes universit arios, intelectuales, artistas,
industriales nacionales o sindicalistas están entre los principales receptores de transferencias, pero no son los más pobres.
Si esto es así, y siendo que los pobres no se encuentran muchas veces bien organizados, no podemos esperar que la
redistribución los termine beneficiando205.
No obstante esto, ¿por qué la gente sigue prefiriendo la redistribución a través de la política y el Estado? La
respuesta sería que no es lo mismo sacar la billetera y aportar $100 que votar por una opción por la que todos reciban
un impuesto de $100. El costo de la primera opción es directamente $100, pero el costo de la segunda es también
$100, descontada mi estimación de la influencia que pueda tener en el resultado final, como vimos ya en el capítulo
4. Es decir: este segundo acto satisface también mi preocupación respecto a hacer algo por los pobres, pero a un costo
mucho menor.
El papel dominante del Estado en esta materia se ha trasladado también al área de la discusión académica y a la
de elaboración de políticas públicas, donde el solo planteamiento del problema genera una inmediata búsqueda de las
acciones que debería desarrollar para resolver el problema. La creatividad e inventiva llegan hasta allí, pero se mueven
en un círculo cerrado, limitado por los escasos recursos disponibles. Más dinero para educación, más dinero para
salud, más dinero para vivienda no es fácil de encontrar y, cuando se consigue, puede ser que no llegue a donde se
necesita.
Pocos se animan a preguntarse qué otra cosa puede hacerse al respecto o, en términos más correctos, qué papel
puede cumplir la colaboración voluntaria en materia de ayuda a los más necesitados. Tal vez sea interesante, antes de
responder a esas preguntas, saber lo que se hizo en otros momentos de la historia, cuando, precisamente el Estado no
estaba allí para “resolver” estos problemas.
ACCIONES VOLUNTARIAS CONTRA LA POBREZA

Esas “otras cosas” que pueden hacerse para resolver los problemas relacionados con la pobreza pueden clasificarse en
tres aspectos:
Lo más importante, por supuesto, es generar riqueza, de tal forma que el número de pobres se reduzca. Algunos
critican a la economía de mercado por la actual cantidad de pobres, como si la pobreza fuera causada por ella.
Dos cosas pueden decirse al respecto: en primer lugar, es en los países con economías más abiertas donde el
número de pobres es menor; en segundo, si bien el número total de pobres en el mundo es grande, el
crecimiento económico ha permitido sostener a un número total de habitantes en este planeta como nunca en
toda su historia. Una economía primitiva o cerrada genera un mayor número de pobres y un menor número
total de habitantes que puede sostener.
La revista The Economist señala en un reciente informe 206 que “por primera vez más de la mitad del
mundo es clase media, gracias al rápido crecimiento económico de los países emergentes”. Por supuesto que
no es sencillo definir, y por lo tanto medir, qué es “clase media”, pues se trata de una expresión muy poco
precisa, y no es lo mismo ser clase media en los Estados Unidos que en Bangladesh. Pero lo que nos importa
aquí para definir este motivo de festejo es que las personas tengan la oportunidad de salir de la pobreza. Dos
dólares por día es una definición comúnmente aceptada de la línea de pobreza. Entonces, si tomamos en
cuenta el aumento de la población en el rango inmediatamente superior, de un ingreso entre dos y trece dólares
por día, podemos ver la cantidad de personas que han podido superar esa línea. El total de población en ese
rango de ingreso era de 1,428.1 millones de personas en 1990 y llegó a 2,644.3 millones en el 2005. Más de
mil doscientos millones de personas traspasaron esa línea de la pobreza, un resultado que ningún programa
de ayuda ha podido ni remotamente alcanzar.
205
. “ Casi todas las discusiones estándar sobre la redistribución asumen que es normalmente de ricos a pobres. Algo de esto hay, pero es un fenómeno trivial
comparado con la redistribución que se produce dentro de la clase media”. (Tullock 2004, p. 270).
206
. The Economist , “ Burgeoning Bourgeoisie: A Special Report on the New Mi ddle Classes in Emerging Markets”, February 14th, 2009.
De ese total, 632 millones corresponden a China, algo que no debería sorprendernos si consideramos el
continuo crecimiento económico que ha experimentado ese país desde que implementó profundas reformas
para liberar los mercados, y para garantizar la propiedad de las inversiones y el cumplimiento de los contratos.
La India, siguiendo un proceso similar aunque menos intenso, contribuyó con 117 millones de personas.
En segundo lugar están las acciones que los mismos individuos pueden realizar para ayudarse a sí mismos, a sus
familias, a sus vecinos, a sus grupos de afinidad, cualesquiera que sean estos, sabiendo que serán ayudados a
su vez en caso de necesidad propia. Esto es lo que se ha llamado socorro mutuo.
Por último están las acciones que los individuos pueden realizar para ayudar a otros sin esperar en este caso un
tratamiento recíproco en caso de necesidad, lo que se conoce como filantropía.
Veremos ejemplos de la historia argentina en los tres casos, aunque historias similares se encuentran en muchos países.
Se trata de historias que en buena medida hoy están olvidadas.
LA GENERACIÓN DE EM PLEOS
En relación con el primer aspecto, pocas cosas son tan eficientes para combatir la pobreza como las oportunidades
de empleo, y esas dependen del volumen de inversión y del “marco regulatorio” laboral, que puede incentivar el
empleo o, por el contrario, desalentarlo, al recargarlo con costos e impuestos.
En este sentido, Argentina muestra una historia notable. En materia de legislación laboral a fines del siglo XIX
solo estaba en vigencia el Código Civil, redactado por el doctor Dalmacio Vélez Sársfield, sancionado el 25 de
septiembre de 1869. En él se establecía la libertad de contratación y se aludía tangencialmente al contrato de trabajo
como una forma más de arreglo contractual libre y voluntario, en el contexto de las normas generales tratadas en el
Código. En el artículo 1.623 se trataba el asunto de esta manera: “La locación de servicios es un contrato consensual,
aunque el servicio hubiese de ser hecho en cosa que una de las partes debe entregar. Tiene lugar cuando una de las
partes se obligare a prestar un servicio, y la otra a pagarle por ese servicio un precio en dinero. Los efectos de este
contrato serán juzgados por las disposiciones de este código sobre las ‘Obligaciones de Hacer’”.
La terminología ‘locación de servicios’ era una tradición de origen románico, que aún se mantenía para el
tratamiento legal en materia laboral. Un reconocido tratadista argentino comenta el Código d e esta forma: “Hoy este
contrato, al que Vélez dedicó tan solo 6 de los 4,015 artículos del Código, está regulado por una legislación vasta y
riquísima del derecho laboral. Más aún: en la gran mayoría de los casos el contrato directo e individual ha sido
reemplazado por los contratos colectivos de trabajo, a los cuales deben ajustarse empleadores y trabajadores y en los
que se fija minuciosamente los derechos y deberes de las partes, horario de trabajo, remuneraciones, ascensos,
indemnizaciones, despido, etcétera. Ordinariamente la autonomía de los contratantes se limita a prestar el
consentimiento para establecer la relación laboral; todo lo demás está regido por los contratos colectivos o las leyes
especiales” (Borda 1974, p. 11).
Durante esos años de vigencia de los “seis artículos”, Argentina protagonizó una epopeya pocas veces vista
hasta entonces y pocas veces igualada después. La inmigración que recibió, considerada como uno de los índices
elocuentes de prosperidad, tuvo lugar antes de “la legislación vasta y riquísima” a que alude Borda. Juan A. Alsina,
en su trabajo “La inmigración europea en la República Argentina”, publicado en 1898, muestra cifras del periodo
1877-1897. En esos veinte años llegaron al país 1,356,130 inmigrantes, de los cuales más de la mitad eran de Italia.
El resto, por orden de importancia, procedían de España, Francia, Austria, Alemania, Gran Bretaña, Bélgica, Suiza,
Rusia, Holanda, Portugal, Dinamarca, Estados Unidos y Suecia 207.
207
. Ema Wolf y Cristina Patriarca, 1991, p. 32: Estas son algunas de las cartas que enviaban a sus parientes, los recién llegados , describiendo su situación en la
Argentina sin regulaciones laborales:
“ De Girolamo Bonesso, en Colonia Esperanza (1888): Aquí, del más rico al más pobre, todos viven de carne, pan y ministra todo s los días, y los días de fiesta
todos beben alegremente y hasta el más pobre tiene cincuenta liras en el bolsillo. Nadie se descubre delante de los ricos y se puede hablar con cualquiera. Son
muy afables y respetuosos, y tienen mejor corazón que ciertos canallas de Italia. A mi parecer es bueno emigrar”.
“ De Vittorio Petrei, en Jesús María (1878): Nosotros estamos seguros de ganar d inero y no hay que tener miedo a dejar la polenta, que aquí se come buena
carne, buen pan y buenas palomas. Los señorones de allá decían que en América se encuentran bestias feroces; las bestias están en Italia y son esos señores”.
Hay anécdotas que no deben dejar de recordar los incontables sacrificios que debieron superar todos los que
llegaron a esa tierra de promisión. Pero más allá de las anécdotas, muchos investigadores han analizado la situación
del mercado laboral durante esos años. Uno de ellos es Carlos Díaz Alejandro, economista cubano profesor de las
universidades de Yale y de Columbia (1970, p. 39)208. No solamente no había desempleo, los salarios eran elevados.
En la actualidad, la mayor parte de los mercados laborales están muy regulados. Los países que fueron
“importadores” de trabajadores hoy los “exportan” a Estados Unidos o a Europa. El ya mencionado índice
“Haciendo Negocios”, del Banco Mundial, presenta un componente relacionado con las normas laborales. Los
resultados que muestra por regiones son los siguientes:
Índice de Índice de Índice de Índice Costos por

Región o
dificultad de inflexibilidad dificultad de despido
economía
contratación en los de rigidez (salarios
horarios despido laboral semanales)
África al sur 39,0 43,5 41,5 41,3 68,3

del Sahara
América 34,7 33,1 25,6 31,2 53,9

Latina y el
Caribe
Asia 22,2 15,0 41,3 26,2 66,0

Meridional
Asia Oriental 19,2 19,2 20,0 19,5 38,6

y el Pacífico
Europa y 36,4 48,0 32,4 38,9 26,3

Asia Central
OCDE 25,7 42,2 26,3 31,4 25,8
Oriente 22,5 41,1 31,6 31,7 53,6

Medio y
Norte de
África
208
. Díaz Alejandro (1970 , p. 39): “ En la segunda mitad del siglo pasado (siglo XIX), la mayor parte del mercado de trabajo argentino se integró con rap idez al
régimen capitalista; a los trabajadores se los empleaba y despedía por meras razones económicas, pero la mano de obra a su vez podía desplazarse con libertad
dentro del país y salir o entrar de él sin ninguna traba. Por otra parte, a pesar de alguna desocupación cíclica, de 1860 a 1 930 la Argentina se caracteriza por una
economía con plena ocupación, en la que el desempleo temporal tenía fácil remedio: el regreso a la patria o el traslado a otros países escasos de mano de obra,
como Estados Unidos”.
Respecto de los niveles de remuneración de los trabajadores argentinos, continúa Díaz Alejandro en la obra citada
Los datos sobre salarios de 1900 a 1930 son más abundantes. Los salarios reales eran en la pampa, al parecer, superiores a los de algunas ciudades europeas.
Una comparación entre las tasas de salarios por hora correspondientes al lapso 1911-1914 en Buenos Aires, P arís y Marsella respecto de siete categorías
diferentes muestra que las tasas salariales de Buenos Aires eran superiores a las de Marsella en todas las categorías (alrededor de un 80%), y superiores a casi
todas las de París (alrededor del 25%). Un informe de 1921 del Departamento Británico de Comercio de Ultramar afirmaba que los salarios argentinos antes de
la P rimera Guerra Mundial eran superiores a los de los países europeos, aunque no habían ido creciendo al mismo ritmo”. Y concluye el mismo autor que “ para
atraer a los inmigrantes, los salarios reales de la Argentina tenían que ser superiores, por lo menos en el margen, a los de Italia y España, y hasta competitivos
con los de otros países de inmigración, por más que los factores culturales dieran a la Argentina una ventaja innegable en cuanto a los inmigrantes latinos. Los
salarios, así como el tiempo libre y las condiciones de trabajo, también propendían a mejorar, según parece, a un ritmo más acelerado que el producto interno per
cápita”.
Los mercados de Asia Oriental y del Pacífico son los que presentan mejores indicadores, aunque los países de la
OCDE no están tan lejos, salvo en inflexibilidad de los horarios y rigidez laboral. Paradójicamente los peores registros
son para los países de África al Sur del Sahara, precisamente donde más son necesarios los empleos para resolver
problemas de pobreza.
La legislación y las normas que afectan al mercado de trabajo deberían tener en cuenta los costos que imponen.
Los programas sociales apenas pueden luego reparar los daños que la rigidez laboral genera, condenando a muchos al
desempleo o a la informalidad (Djankov et al).
Aquellos que favorecen el crecimiento de la legislación laboral, creen que el contrato de trabajo es suscrito entre
dos partes —una fuerte y otra débil— con intereses contrapuestos. Por esa razón estiman que es necesario regular a
favor de esta última. No obstante, en el mercado son los empleadores quienes compiten entre sí para obtener a los
mejores trabajadores y estos a su vez quienes compiten entre sí para obtener los mejores puestos de trabajo. El precio
de ese servicio, el salario, está determinado, como todos los demás, por la oferta y la demanda.
La demanda de trabajo depende, en última instancia, de la inversión de capital que crea la necesidad de contratar
trabajadores, pero esta no es indiferente de esas mismas regulaciones. En un trabajo elaborado por Paroma Sanyal y
Nidhiya Menon (2004) se analiza el caso de la India y el impacto que estas normas tienen en las decisiones de
localización de la inversión en plantas industriales.
Si bien existe en ese país una legislación general sobre relaciones laborales, a partir de las reformas económicas
implementadas desde 1991, los estados compiten entre sí para atraer nuevas inv ersiones y presentan diferencias
tanto por enmiendas y agregados como por la aplicación de las normas vigentes.
Como resultado de sus investigaciones, han encontrado que existe una clara relación entre el número de juzgados
laborales, sindicatos registrados y días perdidos por disputas laborales y las decisiones de inversión. También han
construido un “índice” de reformas a la legislación laboral, calificando cada una de ellas como “pro-trabajador”, “pro-
empleador” o neutrales. Los estados más “reformistas”, aquellos que han reducido o simplificado notoriamente la
legislación laboral, han atraído una mayor cantidad de inversiones locales y extranjeras, y han crecido más
rápidamente que el resto (Andhra Pradesh, Gujarat, Karnatka, Maharashtra y Tamil Nadu). A ndhra Pradesh, por
ejemplo, ha reformado al régimen de recapacitación de trabajadores, reorganizado las unidades del sector público,
implementado reformas impositivas e iniciado la autocertificación de las industrias. Gujarat ha avanzado con
privatizaciones, simplificación de normas y procedimientos, reforma del sector energético y el fomento de la
empresarialidad privada. A un nivel intermedio se encuentran estados como Haryana, Orissa y Bengal Occidental —
curiosamente este estado ha sido administrado por el Partido Comunista durante los últimos veinte años—, mientras
el resto se encuentran por detrás.
Hay ciertas actividades cuya localización geográfica depende principalmente de otros factores —minería, algunas
producciones agrícolas…—; no hay aquí tanta posibilidad de elección, aunque sí la hay a nivel de distintos países.
Este último punto nos lleva a resaltar la importancia de un análisis de este tipo respecto de otras latitudes, ya que lo
que sucede a nivel de estados dentro de la India sucede también entre “países” con sistemas regulatorios que, en
definitiva, compiten entre sí. Como los más regulatorios terminan recibiendo menos inversiones, la demanda de trabajo
será menor y los salarios más bajos, por lo que aquella intención de ayudar a los más déb iles da como resultado,
finalmente... mayor debilidad.
Hay ciertas cosas que con el tiempo se convierten en mitos, algunos de los cuales solo se derrumban con evidencias,
ya que son resistentes a los argumentos. En tal sentido, Rafael La Porta y Andrei Shleifer (de Harvard), Florencio López-
de-Silanes y Juan Botero (de Yale) y Simeon Djankov (2003) han dirigido sus investigaciones a uno de ellos: la
legislación laboral. Sostienen los autores que existen tres teorías principales en materia de elecciones institucionales: la
de “eficiencia”, que sostiene que la elección de instituciones es dictada por consideraciones de eficiencia, cuando los
beneficios superan a los costos; la de “poder político”, que afirma que las instituciones son generadas por quienes están
en el poder, para beneficiarse a sí mismos; la “legal” que sostiene que son formadas por la tradición jurídica.
Los marcos regulatorios variarían según distintas circunstancias en los países ricos o pobres: en los países pobres
habría más regulaciones para proveer protección, mientras que los países ricos pueden no hacerlo, pero brindan un
seguro de desempleo. Estos también pueden confiar en el cumplimiento de los contratos entre las partes, porque tienen
sistemas legales que funcionan. Desde otra perspectiva opuesta, habría más regulaciones en los países pobres, porque
existen menos controles al abuso del poder y más posibilidad de que los sindicatos obtengan privilegios de los
gobiernos. Por otro lado, según la teoría “legal”, habría más regulaciones en países con una tradición jurídica
“continental” o “socialista”, y menos en aquellos que están basados en el common law.
Para analizar esto, los autores se pusieron a comparar la legislación laboral en ochenta y cinco países, entendiendo
que la misma consta de tres elementos fundamentales: legislación sobre el contrato laboral, sobre las negociaciones
colectivas y sobre la seguridad social. En cada caso elaboraron un índice que toma en cuenta los distintos componentes
de esas políticas. Los datos les muestran que la protección legal es generalmente menor en los países ricos que en los
pobres, que la regulación sobre negociaciones colectivas no es muy diferente, y que los beneficios de seguridad social
son superiores en los países ricos. Asimismo, los países con tradiciones en el common law tienen menor grado de
protección, seguidos por los países de tradición germánica, luego los de tradición francesa, y por último los socialistas.
Pero, además, han medido los posibles resultados de cambios de una dirección a otra. En tal sentido, un incremento
de un punto en el índice de regulaciones sobre el contrato de trabajo —por ejemplo del nivel de Nueva Zelandia, 1.06,
al de España, 2.18— haría crecer la economía informal en un 6.72% y la proporción informal del desemp leo en
13.74%, reduciendo la participación de hombres y mujeres en la fuerza laboral en un 3%. La tasa general de desempleo
se elevaría en tres puntos y la del desempleo juvenil en seis puntos, o doce en el caso de las mujeres jóvenes.
El Indice de Regulación del contrato de trabajo (CT) muestra un promedio en el caso de los países pobres de 1.62,
en el de los países medios de 1.70, y en el de los países ricos de 1.24. ¿Dónde se encuentra la Argentina? Su índice es
de 1.55: más bajo —menos regulado— que el promedio de los países medios, pero lejos de los ricos. En materia de
regulaciones sobre la negociación colectiva (NC), los países pobres tienen un promedio de 1.11, los medios de 1.38 y
los ricos de 1.13. Argentina supera todos estos promedios con uno propio de 1.94 —es decir, muy regulado—. En el
de seguridad social (SS), Argentina se encuentra en el promedio de los países ricos.
Dada la comparación anterior entre España y Nueva Zelandia, parecería que Argentina (CT: 1.55; NC: 1.94; SS:
2.15) tiene mucho que ganar, si se acercara a países medios como este último (1.06; 0.43; 2.15) o Irlanda (1.04; 0.99;
2.08), y no tanto a Brasil, cuyos indicadores son muchos peores (2.40; 1.86; 1.65).
LA AYUDA M UTUA
Esta es una forma de acción social que se realiza mediante la asociación voluntaria, para compartir riesgos entre un
grupo de personas que normalmente tienen algún vínculo que las une: un trabajo, una nacionalidad, un vecindario,
una religión. En su momento tales asociaciones cumplieron un papel destacado en la provisión de servicios de salud,
pensiones y seguros de desempleo 209. El temprano desarrollo de estas organizaciones voluntarias es puesto de relieve
por el mismo Coni (1918, óp. cit., p. 547)210.
209
. Un destacado autor argentino, Emilio Coni, 1918, p. 544: “ La República Argentina, por el hecho de haber desarrollado y arraigado profundamen te en sus
habitantes el espíritu y la conciencia mutualista y cooperativista, puede ser considerada en éste, como en tantos otros aspectos, una nación grande y moderna. En
efecto, están vinculados por la mutualidad y la cooperación 593.172 de sus habitantes”.
“ La mutualidad se ocupa especialmente de los seguros contra los enfermos y contra la invalidez por enfermedad crónica o por v ejez; de los seguros contra los
accidentes de trabajo y sobre la vida. En todos estos casos, el capital que aporta el socio a la institución mediante las cuo tas periódicas, no goza de un interés
material, en efectivo, porque todas las utilidades líquidas pas an al fondo de reserva de la misma institución”. “ En una sociedad mutualista, el capital se forma
generalmente mediante cuotas periódicas, o bien los socios no desembolsan cuota alguna, pero se declaran solidaria e ilimitad amente responsables de las
obligaciones que contrae la institución”.
210
. “ En la Capital Federal la sociedad de socorros mutuos más antigua existente es L’Union et Secours Mutuel, fundada el año 1854 ; siguióle, en 1856, la sociedad
San Crispín, denominada así porque el núcleo principal de sus fundadores pertenecía al gremio de operarios en la industria del calzado cuyo patrono es San
Crispín. En 1857 se fundan la Tipográfica Bonaerense, La Catalana y la hoy poderosa Asociación Española de Socorros Mutuos; e n 1858 la Unione e
Benevolenza, la ‘nonna’ de las sociedades italianas; en 1859 la Française; en 1861 la Nazionale Italiana, etc., etc.”. “ Las mutualidades en ejercicio el 31 de
diciembre de 1916 eran 1.205. De estas, 1.202 son sociedades de socorros mutuos, y 3 sociedades de rentas y de seguros sobre la vida”.
Resulta sumamente ilustrador mencionar las mutuales fundadas en los primeros años de este siglo en la ciudad de
Buenos Aires: Club Sindical de Empleados, Sanatorio Mutualista para Empleados de Correos y Telégrafos, Sociedad
Mutua de Obreros de la Compañía Alemana Transatlántica de Electricidad, Asociación Mutualista Argentina, Sociedad
Mutual de Funcionarios y Empleados Judiciales, Ordenanzas Unidos, Sociedad de Socorros Mutuos entre Empleados de
Ferrocarriles, Unione Alessandrina, Asociación Mutual de Empleados Públicos, Asociación Mariano Moreno, Banco de
Seguros Mutualistas, Cantinas Maternales, Asociación Escolar Mutualista, Fédération des Mutualités Francaises en
Argentine, Federazione delle Associazioni Italiane, Associazione Italiana di Mutualitá ed Istruzione, fusión de las
siguientes sociedades de socorros mutuos: Camilo Benso, C. di Cavour, Fratellanza Militare, Giuseppe Garibaldi, La
Patriottica, Le Italiane al Plata, Margherita di Savoia, Trionfo Ligure, Unione e Benevolenza, Unione Italiana al Plata.
Coni hace una clasificación de las sociedades de socorros mutuos: “Pueden clasificarse las sociedades de socorros
mutuos como ‘sociedades de seguro contra las enfermedades’, porque por lo común aquel que se afilia a una sociedad
de socorros mutuos, sea esta de mucha o poca importancia, lo hace con el decid ido propósito de asegurarse, durante
un periodo de tiempo no superior a un máximo fijado contra los perjuicios que le puede irrogar una enfermedad”.
Para que tengamos una idea de los servicios que prestaban, Coni (1918, óp. cit., p. 549) menciona los fines
principales, expresados en sus estatutos:
Crear un fondo común destinado a socorrer a los socios en los casos de enfermedad o de las consecuencias de esta
y también para que se les permita hacer frente a las necesidades de la vida en la ancianidad.
Constituir cajas de ahorros y seguros mutuos, teniendo en cuenta muy especialmente los casos de accidentes,
fallecimiento, viudedad y orfandad.
Propender al bien común, compatible con su base fundamental —es decir, el “socorro mutuo”—, pudiendo
establecer y organizar al efecto las instituciones económicas conducentes a este fin.
Fundar escuelas y procurar el mejoramiento moral intelectual y material de sus asociados, con exclusión
terminante de todo debate relacionado con la política o la religión.
Celebrar las glorias o los aniversarios patrios de las diversas colectividades —España, Francia, Italia, etc.—, según
la nacionalidad de la mayoría de los componentes de cada sociedad.
En la ciudad de Buenos Aires existían entonces 214 sociedades de socorros mutuos con 255,534 socios. En todo el
país se clasificaban como sigue:
172 sociedades argentinas con 65,188 socios
181 sociedades cosmopolitas con 150,004 socios
463 sociedades italianas con 166,086 socios
250 sociedades españolas con 110,040 socios
92 sociedades francesas con 12,311 socios
44 sociedades de diversas nacionalidades 4,008 socios

(alemanas, austro-húngaras, belgas,
escandinavas, otomanas, portuguesas,
rusas, suizas y uruguayas).
La fundación de estas sociedades había seguido esta progresión:

Periodo cantidad
1854-1870 41
1871-1880 107
1881-1890 220
1891-1900 275
1901-1913 559
Los servicios que brindaban incluían: médico, remedios, abonos a hospitales, ortopedia, óptica, primeros auxilios,
baños medicinales, asistencia en partos, dentistas (extracciones solamente), inspectores de enfermos, servicio fúnebre
y, al margen de la protección de la salud, 57 de ellas sostenían escuelas.
Era tan importante su evolución que existían órganos periodísticos especializados como el Eco delle Societá
Italiane; el Boletín mensual de la Asociación Española de Socorros Mutuos; el Boletín Oficial del Centro Gallego; el
boletín de la Fédération des Sociétés Francaises de Secours Mutuels y el de la Asociación Obrera de Socorros Mutuos
de Buenos Aires. En mayo de 1916 se creaba la revista mensual Mutualidad.
Esas asociaciones mutuales ofrecían servicios y brindaban posibilidades que hoy mismo no tienen los afiliados
compulsivamente al sistema de seguros de salud sindicales. Por ejemplo: un informe del Departamento Nacional del
Trabajo —31 de diciembre de 1907, n.o 3, p. 321— describe los servicios que ofrece una sociedad de socorros mutuos
formada en 1905 entre los obreros de una curtiduría y sus patrones:
“ 1. Todo obrero justificando su inasistencia por enfermedad se le pasará, después del cuarto día, un diario de un peso moneda nacional, siendo
exceptuada toda enfermedad inmoral y crónica o motivada por pelea, salvo accidente de trabajo”.
“ 2. El doctor [...] es el médico oficial de la sociedad; los pacientes pueden hacerse asistir por otro médico de su agrado siempre que no haya
diferencia en el precio de las consultas; en caso que las hubiera, abonará el paciente la diferencia”.
“ 3. Todo enfermo tiene derecho a percibir la cuota diaria hasta los tres meses; pasando este término, se declarará crónico y la comisión
resolverá lo que haya lugar”.
“ 4. El sobrante que resulte en los balances semestrales se destina para seguros, pensiones o para lo que crea más conveniente la comisión;
habiendo fondos se procurará en primera línea aumentar la cuota del socorro diario a los que no hagan uso del médico y botica”.
Es decir: no solo tenían el derecho de afiliarse o desafiliarse voluntariamente a esta u otra sociedad de socorros mutuos,
sino que tenían además el derecho de visitar a cualquier médico y, en el caso de que fuera más caro, abonaban la
diferencia.
Lamentablemente este espíritu de solidaridad no pudo sobrevivir al embate de la monopolización. Después de
haber obtenido el poder monopólico de representación en las negociaciones colectivas, los sindicatos impusieron, en
la década del 40, los aportes obligatorios a sus propias asociaciones mutuales. Las instituciones de ayuda mutua no
pudieron ahora competir, ya que su apoyo requería un doble aporte y, por lo tanto, se fueron debilitando lentamente.
La solidaridad voluntaria fue reemplazada por el aporte compulsivo, y poco a poco se fue resquebrajando el
compromiso moral de ayuda mutua.
LA FILANTROPÍA
Durante casi tres siglos, la colonización española conformaría un modelo de asistencia asentado en tres pilares
fundamentales:
El estado colonial, que supervisaba las cuestiones sanitarias,
La Orden de los Bethlemitas (clero regular),
La Hermandad de la Santa Caridad.
La Hermandad de la Santa Caridad fue fundada en 1727 por don Juan Alonso González, para enterrar a los muertos
luego de una epidemia, siendo entonces autorizada por el obispo y el gobernador. Alonso González era un vecino que
aportó fondos personales para su fundación y luego, en 1734, tomó los hábitos. Hacia 1741, la Hermandad tuvo
problemas con los párrocos de la ciudad, que le iniciaron un pleito, “porque disminuían sus ganancias con las
inhumaciones gratuitas que realizaban”. Entonces el obispo suspendió el permiso de entierro a la Hermand ad.
Según Passanante (1995), la Hermandad era de “composición mixta, formada por notables y religiosos que
dependían del obispado —administraba el Hospital de Mujeres, la Casa de Huérfanas y la Casa de Niños Expósitos—
”. La Hermandad tenía bastante independencia de la jerarquía eclesiástica católica, aunque aceptara al obispo como
autoridad.
Pero fueron los jesuitas, a través de la Compañía de Jesús, quienes hasta su expulsión estuvieron a la vanguardia
de las iniciativas benéficas. Sus afanes civilizatorios y el espíritu particularmente emprendedor de algunos de sus
miembros, marcaron el origen histórico de las organizaciones voluntarias en Argentina. Aunque décadas más tarde
el Estado “expropiaría” muchas de esas obras de beneficencia, la impronta religios a dejaría su fuerte signo en el
“sector”.
En reemplazo de ello, el primer presidente argentino, Bernardino Rivadavia, crea la Sociedad de Beneficencia en
1823, como un modelo original de entidad privada creada por el Estado para cumplir funciones públicas. En nuestra
historia hay desde muy temprano una suerte de “beneficencia fiscal” que se originó, como se dijo, en épocas coloniales,
y se trata de la creación por parte del Estado, y con fondos fiscales, de instituciones de “caridad”. Esto no debería
considerarse filantropía, ya que se trataba de fondos provenientes del fisco y no entregados en forma voluntaria; en
términos modernos, vendría a ser como dejar en manos de ciertos individuos, o “concesionar”, la atención a los más
necesitados. Sin embargo, como veremos más adelante, la Sociedad actuó también como canal de la caridad voluntaria
en forma creciente durante la segunda mitad del siglo XIX.
El origen de la Sociedad tiene también que ver con el papel asignado a la mujer en la época. Los objetivos que
perseguían eran “la perfección de la moral, el cultivo del espíritu del bello sexo, y la dedicación del mismo a lo que
se llama industria, y que resulta de la combinación y el ejercicio de aquellas cualidades” (Acta de instalación de la
Sociedad de Beneficencia”, discurso pronunciado por Rivadavia, en Correa Luna, 1923, p. 15).
Durante sus primeros años, la Sociedad de Beneficencia ejerció el monopolio total de las actividades filantrópicas.
La época de Juan Manuel de Rosas significaría el congelamiento de s us actividades, entre 1838 y 1852, con el
argumento de la escasez de recursos para financiarlas. Rosas acusó, sin éxito, a la caridad privada por reemplazar el
financiamiento estatal en los hospitales. Este es el caso del Hospital de Hombres, a cargo de la Sociedad Filantrópica,
que también sucumbió por falta de fondos y otros medios de subsistencia (Jorge Coll, citado por Andrés Thompson,
1995, p. 23). La Sociedad Filantrópica, constituida por caballeros, fue creada por un decreto de 1828, con la finalidad
de administrar las cárceles y los hospitales. Dejó de funcionar en 1835.
Reinstalada por decreto oficial en 1852, la historia de la Sociedad comienza a ser más controvertida en función
de la iniciativa estatal de asumir el control político de la educación. Aunque se le quitan ciertas atribuciones en el
campo educativo, sería en 1876, con la creación del Consejo General de Escuelas, que las escuelas de niñas de la
Sociedad pasarían a manos del Estado. La Sociedad de Beneficencia perdía así una de sus mision es fundamentales —
“la dirección e inspección de escuelas de niñas”—, quedando restringida su acción a la tarea hospitalaria y asistencial.
A finales de 1855 crea una casa correccional de mujeres. En 1871 la Sociedad funda el Asilo de Huérfanos, debido
a los estragos que causó la epidemia de la fiebre amarilla en Buenos Aires. El 7 de febrero de 1873 abre el Asilo de la
Pobreza y el Trabajo, destinado a “la instrucción y mejora de las huérfanas indigentes de más de doce años, y de las
adultas condenadas por el juez correccional” 211.
El 19 de abril de 1875 se instala el Hospital de Niños, que luego, en 1896, fue trasladado y ampliado en el terreno
que ocupa actualmente —hoy Hospital Dr. Ricardo Gutiérrez—, luego una escuela para ciegos en el Asilo de
Huérfanos, y gracias a las donaciones de Videla Dorna y Drysdale se inaugura el Hospital de Mujeres, llamado
Hospital Rivadavia. En 1888 organizan el primer curso para recaudar fondos para el Hospital de Niños.
Desde 1880 hasta mediados del siglo XX, la Sociedad de Beneficencia continuará desarrollando una vasta obra,
tratando de ubicarse siempre de manera ventajosa en relación con el financiamiento estatal, pero controlando
privadamente el destino de los fondos. Durante esos años, su temor por el apoyo oficial se verá incrementado en la
medida en que se produce un inusitado crecimiento asociativo filantrópico, que comienza a competir con ella.
A pesar del financiamiento estatal, la Sociedad de Beneficencia contó con el apoyo de donaciones privadas y
legados, y organizó actividades de recaudación de fondos. Aunque el aporte privado fue, en términos relativos, inferior
al público, no por ello puede decirse que fuera escaso. Incluso en algunos casos (1907, 1911) los primeros fueron
mayores que los segundos. Cabe señalar la dificultad en la estimación de los aportes privados, debido a que las
donaciones privadas contempladas en el presupuesto de la Sociedad se referían solamente a las realizadas en efectivo.
Según diversas fuentes, la Sociedad de Beneficencia recibió también importantes aportaciones en tierras, campos y
otros inmuebles de manos privadas.
Los aportes privados se canalizaron de distintas formas. Por una parte, las familias tradicionales, a partir de legados
o donaciones que contribuyen a diversas obras de la s ociedad, generalmente entregando su aporte con un propósito
específico —el equipamiento de un hospital, la construcción de un asilo, etc.—212.
Afirma Passanante que existen registros de donaciones de honorarios efectuadas por hombres de destacada
actuación pública y política. Cabe citar, como ejemplo, el caso de Leandro N. Alem, quien donó sus dietas de diputado
en 1879; Lucio V. López, hace lo mismo en 1880; el presidente Juárez Celman en 1884; Hipólito Yrigoyen, de 1884
a 1902, dona su sueldo de profesor normal, y entre 1916 y 1922 sus emolumentos presidenciales.
Las campañas de recaudación de fondos fueron de lo más novedosas: obras de teatro y conciertos a beneficio,
campañas de recolección, loterías, donaciones empresarias e incluso la instalación de alcancías de hierro en los
tranvías y coches de ferrocarriles que circulan por Buenos Aires 213.
Merece un párrafo aparte el caso de donaciones provenientes de instituciones sociales privadas de distinto tipo,
entre las cuales sobresalen el Jockey Club y el Museo Social Argentino, el Consejo Nacional de Mujeres, la Liga
Social Argentina y la Cruz Roja Argentina.
Con el crecimiento del país y el aumento de la riqueza, la sociedad comienza a incrementar sus actividades
basándose en las donaciones voluntarias de los ciudadanos. Se hace tangible el correlato entre libertad, progreso y
caridad. El marco desregulado que vivía el país permitía el florecimiento de actividades productivas, lo cual a su turno
originaba donaciones privadas de enorme importancia. Algunos ejemp los que Correa Luna cita en su libro conviene
rememorarlos:
211
. “ Para establecerlo —decían las damas de la comisión fundadora, señoras De Sacriste, Elortondo, Lavalle y Castro — apelamos al auxilio del público, recolectando
donativos en la ciudad y en varios pueblos de campaña, levantando suscripciones, organizando rifas, y consiguiendo así algunos fondos aumentados por el
producto de una función teatral. Todo ello dio muy cerca de 450,000 pesos moneda corrientes, de los cuales 230,000 se invirtieron en refaccionar una casa
alquilada en Almagro, y en adquirir —agregan las señoras— sesenta camas completas, cincuenta y tres mesas de noche, cuatro grandes mesas de comedor, ocho
bancos, sillas, ropas, calzado, loza, cubiertos, lámparas de kerosene, cocina económica, y batería suficiente para ciento cincuenta personas, máquinas de lavar, de
coser y otros objetos”. (Correa Luna 1923, p. 205).
212
. Como ejemplo de esto, Passanante señala: “ ... Gath Y Chaves Ltda. remitió desde el año 1927 vales y víveres para repartir ent re los pobres que socorre la
Sociedad; Harrods Ltda. hace la misma donación. La sociedad anónima de la confitería El Águila, en 1934 donó golf miniatura para e l Asilo de huérfanos y la
librería católica Noel entrega una biblioteca movible con 230 volúmenes con destino al Instituto de la Maternidad ...”. (María Inés Passanante 1995, p. 26).
213
. El 14 de abril de 1892, el Diario La Prensa publicó que “ se ha indicado a la Sociedad de Beneficencia la conveniencia de invitar a las empresas de tranways y de
algunos ferrocarriles que llegan y entran a la Capital a instalar en los coches alcancías de hierro con el fin de recibir las donaciones con que se quisiera ayudar al
fondo no siempre suficiente con que aquella dignísima asociación sostiene tantos y tan útiles establecimientos de caridad”. ( María Inés Passanante 1995, p. 28).
Contemporáneamente, para aliviar los males de las inundaciones del Uruguay y de San Juan, lo mismo que para
socorrer a los inmigrantes sin recursos o a las familias arruinadas en la catástrofe ferroviaria de Bancalari, o
a los infelices indios de la Tierra del Fuego, la Sociedad desarrolló, con ayuda de la prensa, ingeniosas
campañas filantrópicas que produjeron inmejorables resultados (p. 220).
Comenta Correa Luna (óp. cit., p. 222): “Fue el primero, para la cura de pequeños convalecientes, el famoso
sanatorio Marítimo de Mar del Plata, que planeado en enero de 1893 por los doctores Antonio Arraga, del
Hospital de Niños, y su colega Juan M. Bosch, de la Casa de Expósitos, llegó a inaugurarse el 14 de septiembre
con 49 asilados, siendo lo más original de su primitiva historia, que ni los 18,000 pesos de la adquisición del
edificio, ni los muchos más empleados en agrandarlo y mantenerlo, salieron del peculio oficial, sino,
íntegramente, de cuantiosos donativos particulares hechos a la institución con tal objeto. En 1896, en 1901 y
en 1904, gracias a la generosidad de los señores Roverano, Ernesto Tornquist y señora Ana K. de Fahy, no
solo aumentó considerablemente la extensión territorial del sanato rio, sino su superficie cubierta, hasta
superar el cuádruplo, cuando menos, de la antigua capacidad. Por último, el transporte de enfermos,
gratuitamente efectuado entre Buenos Aires y el balneario, por la empresa Ferro-Carril del Sud, contribuye
no poco, desde hace treinta años, al feliz funcionamiento de este Asilo, verdadero lugar de salvación para la
infancia desamparada y enfermiza”.
En 1891 la Sociedad inicia los consultorios externos en el Hospital Rivadavia con servicios de maternidad,
ginecología, cirugía general, clínica médica, piel y sífilis, oftalmología, otorrinolaringología, odontología y
vacunas. El sistema se extiende a los demás hospitales. En 1904, un grupo de admiradores del malogrado
doctor Francisco Ayerza enriquecían el Hospital con el pabellón de su nombre. Teníase ya, también
recientemente edificado, un pabellón para diftéricos; y en breve, con el legado de la señora Isabel Millán y
las donaciones de la señora Hortensia Aguirre de Leloir, y del señor y señora de Balcarce, levantáronse dos
más, uno para enfermos de tiña y otro para escarlatinosos (p. 247).
En 1907, gracias al noble desprendimiento de la señorita Victoria Aguirre y a la ayuda del Jockey Club,
consiguióse levantar en la Casa de Expósitos el grandioso pabellón “Carlos Pellegrini” con capacidad de 96
cunas y 48 camas. Poco antes, los herederos de las señoras Juana Areco de Viera y Eloísa Frías de Martínez
de Hoz dotaron de modernas incubadoras a la casa (p. 254).
Dos meses después, por donación de los hermanos Manuel J., Héctor, César, Luis y Clara Cobo de Anchorena, la
Sociedad inauguraba en el Hospital Rivadavia el magnífico pabellón que lleva el nombre de aquella familia
(p. 255).
“Finalmente, el pabellón Concepción Orgeira de San Martín, antes de terminar ese año [1908], aumentaba con 65
camas la capacidad del Hospital de Niños; y, sin contar otras conquistas menores, con donativos de las señoras
Dolores Pizarro de Olivera, Isabel Eguren Guerrico y Laura Atucha de los Santos, y señores Alejandro y
Ricardo Cernadas, se daba comienzo a la construcción de los denominados ‘Mercedes de Lasala y Riglos’ y
‘Estanislada Cossio de Gutiérrez’” (p. 256).
“Al altruismo de don Federico Garrigós, de don Juan Ravenna, de don Enrique Martínez y de su esposa, doña
Josefa Sáez, debe el establecimiento sus primeras y notables instalaciones [Hospital Nacional de Alienadas
en General Rodríguez]. Más tarde, en 1921, la señorita Victoria Aguirre, ejemplar benefactora de necesitados,
dotó al Hospital López y Planes de la única Maternidad para tuberculosas existente en el país” (p. 262).
En 1916, gracias al desprendimiento del ingeniero don Rómulo Otamendi, se logra instalar en pleno campo, en el
hermoso “Asilo Estela Matilde Otamendi”, situado en el pueblo de San Fernando, alrededor de 200 niñas de
3 a 7 años de edad, facilitándose con ello, y en inmejorables condiciones, la ardua cuestión de alojar en
viviendas higiénicas, y fuera del radio urbano, a los pequeños expósitos, después del periodo de la crianza (p.
273).
“[...] la señora María Unzué de Alvear donó, en la provincia de Buenos Aires, cerca de la Estación Don Torcuato,
716 hectáreas de magníficas tierras, y la suma de 500,000 pesos para las construcciones indispensables en
una colonia agrícola-modelo” (p. 275).
“Al año siguiente, un nuevo legado, esta vez de la señora de Stewart, permite inaugurar en el Asilo General Martín
Rodríguez, el pabellón María Pérez de Arroyo” (p. 276).
“Con el legado de doña Cornelia Pizarro, cuya liquidación excedió de 580,000 pesos, fue erigido el ‘Instituto José
María Pizarro y Monje’ para la enseñanza y adiestramiento de 250 niños huérfanos [...]” (p. 281).
Estas experiencias no agotan la invalorable tarea de la entidad, pero resultan ilustrativas para esclarecer el papel de la
caridad privada en una economía de mercado. La Sociedad de Beneficencia, si bien había tenido un origen mandatorio,
en forma creciente se había desarrollado como una entidad de alto contenido propiamente filantrópico. El libre
mercado creaba prosperidad y esta hacía posible la caridad. En 1948 todos sus activos pasaron a manos del Estado,
luego de la Fundación Eva Perón, y posteriormente al Estado de nuevo.
No obstante, la Sociedad de Beneficencia no era un ejemplo puro de beneficencia privada: al ser creada por el
Estado y siendo parcialmente financiada por este, todas sus buenas obras de auténtica caridad antes mencionadas
quedaban sujetas a la voluntad política.
Además de la Sociedad de Beneficencia, la actividad de la Sociedad Conferencia de San Vicente de Paul en todo
el país mostraba en el año 1940 la existencia de 207 establecimientos, entre los que encontramos 32 colegios y
escuelas, 4 “platos de sopa”, 56 casas de pobres, 5 casas de viudas, 40 casas de ancianos, 3 asilos de mendigos, 12
hospitales, 20 consultorios, 7 farmacias, 2 dispensarios, 1 sala de primeros auxilios, 8 botiquines, 1 lazareto, 3 casas
cuna, 3 “gotas de leche”, 7 talleres, 1 barrio obrero, 1 casa del canillita y 1 correccional.
En 1909 María del Carmen Coni funda la Sociedad de Asistencia a Domicilio de Enfermos Pobres, preocupada
por la situación de los pobres ante las enfermedades. Dicha sociedad, creada y mantenida con recursos privados, tenía
como finalidad asistir a los enfermos pobres en su propio domicilio, prestando ayuda material y espiritual a través de
profundas convicciones religiosas214.
Otras instituciones destacadas de la época incluían la Sociedad de Patronato y de Repatriación, la Sociedad
Española de Beneficencia, la Sociedad Filantrópica Francesa del Río de la Plata, la Sociedad Italiana de Benefic encia,
la Deutscher Krankenverein, The British Philanthropic Society, todas ellas responsables además de la construcción y
administración de los hospitales español, francés, italiano, alemán y británico.
¿QUÉ SE PUEDE HACER ?

Como se indicó al principio, son tres las acciones voluntarias que deben realizarse para disminuir la pobreza. Para
efectuar esto de la forma más adecuada, es necesario que las políticas gubernamentales no restrinjan las posibilidades
que brinda la solidaridad individual.
En particular, en las áreas de creación de empleo y de ayuda hay dos iniciativas que pueden abrir las puertas a
mecanismos como los antes analizados: la desregulación de las relaciones laborales, para reducir el costo de
contratación de mano de obra y el empleo informal, y la capacidad de elección en seguros de salud, que permitiría el
renacimiento de las asociaciones de socorro mutuo.
En cuanto a la filantropía, los más frecuentes instrumentos de políticas públicas para su promoción incluyen la
legislación impositiva, que puede incentivar o desincentivar las donaciones. En los Estados Unidos, a partir de 1981
las deducciones por este concepto pasaron del 5% al 10% para las empresas, y llegan al 50% para las personas físicas.
En Francia, las empresas pueden deducir su beneficio imponible hasta el dos por mil de sus ventas, que puede elevarse
214
. En sus memorias correspondiente a los años 1911 y 1912 se reflejan los objetivos de la institución: “ He aquí el triple objeto de esta sociedad, consolidar, aliviar y
endulzar al pobre en sus enfermedades. Velar por la salud individual y pública, mediante la asistencia ‘ personal’ del enfermo en su propio domicilio, para evitar
la agravación de las enfermedades y el contagio de las infecciones, y traer al corazón dolorido las dulcísimas insustituibles fuerzas de la religión”. “ Sociedad
Asistencia a domicilio de enfermos pobres: Memoria correspondiente a los años 1911-1912”. (Buenos Aires: Imprenta La Leonesa, 1912), p. 5.
al tres por mil si se destinan a centros de enseñanza públicos o privados sin fines de lucro. La legislación inglesa
contempla dos figuras: el sponsorship —promoción de una organización deportiva o artística— y el patronage —que
comprende aportes de caridad destinados a obras de interés general— (Alegría 1992).
En Argentina, la normativa sobre el impuesto a las ganancias permite deducir las donaciones ha sta en un 5% de
la ganancia del año fiscal. Estas donaciones deberán hacerse a entidades civiles sin fines de lucro, que hayan sido
reconocidas por el ente recaudador —además de las donaciones al propio fisco—. Este porcentaje se calcula sobre la
ganancia antes del impuesto, más conocidas como “ganancias netas sujetas a impuesto”, lo cual determina que el
monto donado sea en definitiva menor que el porcentaje mencionado. Por ejemplo: con una tasa impositiva del 35%,
si el donante tiene una ganancia neta sujeta a impuesto de $100, puede destinar $5 a donaciones. La tasa del 35% se
aplica entonces sobre $95, lo que da una tasa real sobre el monto original de $100 de 33.25%. En cuanto a las
fundaciones, las mismas gozan de las siguientes ventajas:
Exención de los impuestos nacionales: Impuesto a las ganancias, a los activos, al valor agregado y a los
municipales. Por otra parte, en cada jurisdicción tienen ventajas fiscales específicas, como es el caso de la
Ciudad de Buenos Aires, donde están liberadas del impuesto a los ingresos brutos.
Exención de cargas sociales al personal que figure como becario.
La importación de equipos e insumos sin el pago de aranceles, impuesto al valor agregado ni derechos consulares.
Ciertamente, un aumento de la tasa mencionada o s u aplicación sobre el impuesto a pagar en vez de serlo sobre la
ganancia neta sujeta a impuesto, sería un paso interesante para incentivar las donaciones a entidades filantrópicas
privadas, que presentan niveles de eficiencia y creatividad en cuanto a la s atisfacción de necesidades sociales
ciertamente superiores a los que presenta el sector público.
Un ejemplo actual digno de tener en cuenta es el de la Asociación de Lucha contra la Esclerosis Múltiple. Esta
tuvo todos los años lo que denominaron “Leatón” 215, un certamen de lectura organizado en numerosos colegios, para
lo cual los alumnos deben conseguir sponsors entre parientes y amistades y comprometerlos con la lectura de un
determinado libro. El sponsor controla la lectura y dona una determinada suma; ese dinero se dirige a la asociación.
Los alumnos que hayan leído más libros reciben premios que son donados por empresas.
Quiere decir que con este creativo mecanismo se cumplen varios objetivos: se fomenta la lectura de los niños,
ellos saben que lo hacen para ayudar a quienes sufren esa difícil enfermedad, los padres y parientes participan en el
esfuerzo, igual que las empresas donantes, y la institución recauda importantes fondos que destina a aliviar la situación
de los afectados por el mal.
Un ejemplo tan solo, es cierto, pero una muestra de la increíble variedad y riqueza de propuestas que el ingenio
puede hacer para resolver los problemas que afectan a muchos. Un ejemplo también de las posibilidades que el
voluntarismo brinda para canalizar las acciones en pro de los que necesitan ayuda.
Laffer (2004) sostiene que los efectos de las reducciones impositivas pueden comprobarse con los resultados
obtenidos por las que aplicó, por ejemplo, Kennedy. Él redujo la tasa marginal máxima del impuesto a las gana ncias
del 91% hasta el 70%, y la mínima del 20% al 14% —luego, con Reagan, se redujeron ambas un 25% adicional—.
Según el autor, los efectos fueron una recuperación de la economía, mayor recaudación, y mayor monto de impuestos
pagados por los más ricos.
Pero ese no es el punto que se quiere considerar aquí, sino otro. Reducir Kennedy la tasa máxima de 91% a 70%
quiere decir que una persona que antes se quedaba con 0.09 por cada dólar adicional de ganancia, ahora se quedaba
con 0.30, ¡un incremento del 233%!; mientras que los de menor tasa, que antes se quedaban con el 0.80, ahora lo
harían con el 0.86, lo cual significa un incremento del 7.5%.
215
. Ver http://www.ema.org.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=394.
Quienes pretenden la igualdad material de ingresos estarían espantados con esta situación, pero he aquí que el
mayor ingreso ahora en manos de los ricos no solamente los alienta a invertir —y esto a su vez genera empleos para
los más pobres—, sino que los alienta a dar. Según un informe de la revista The Economist 216, en 1997 el 0.22% de
las familias con ingresos superiores al millón de dólares en Estados Unidos contribuyó con el 13% del total de
donaciones por caridad.
Esto significa que, si con las reducciones impositivas aumenta el número de los “millonarios”, también lo hará el
monto de las donaciones, y cita un estudio de los economistas Schervish y Havens, de Boston College, donde estiman
que entre 1998 y 2052 esas transferencias van a rondar entre los 41 y 136 billones de dólares. Por lo que parece que
los impuestos que se dejan de cobrar se desparraman hacia abajo, y con creces, de una forma u otra.
En algún momento, todo aquel que opina sobre la situación social de un país debería hacerse una pregunta clave:
si lo que le interesa es que los pobres tengan oportunidad de mejorar su situación o si lo que le preocupa es la diferencia
de ingresos entre ricos y pobres. Una cosa no implica la otra, ya que bien puede darse una situación en la que se amplíe
la brecha entre ricos y pobres, pero al mismo tiempo la situación de estos últimos sea mejor. Este suele ser el resultado
del progreso económico.
No es que quieran tratar directamente el tema, pero un trabajo elaborado por Marco Cagetti y Mariacristina de
Nardi (2004) presenta un análisis cuyas conclusiones se relacionan con esto. En primer lugar, los emprendedores son
una fracción pequeña del total de la población —alrededor del 10%—, pero tienen una buena proporción de la riqueza
—cerca del 40%— y una mayor tasa de ahorro que los no emprendedores. Asimismo, los emprendedores son un muy
alto porcentaje de los mismos “ricos” —hay ricos que no son emprendedores—: más del 60% de los hogares en el 1%
de mayor riqueza son emprendedores, igual que casi la mitad del 5% de mayor riqueza. Siendo datos de los Estados
Unidos, muestra que es esa una sociedad donde el éxito empresarial es altamente recompensado —por los mismos
consumidores, por supuesto, a menos que sean fortunas obtenidas del gobierno—.
Los autores, entonces, realizan distintos ejercicios, considerando los cambios que ocurrirían según los distintos
sistemas impositivos. Resulta interesante ver los resultados que se obtienen con ciertas modificaciones del impuesto
a las ganancias, las cuales no dejan de confirmar algunas conclusiones que tienen larga data en la ciencia económica
y en el sentido común.
Sus análisis muestran que una mayor progresividad de este impuesto —esto es, tasas más altas para los sectores
de mayores ingresos— deterioran la acumulación de capital y reducen la producción, si bien es cierto que disminuye
la concentración de la riqueza. Es decir: se obtiene una sociedad más igualitaria, pero al alto precio de una sociedad
más pobre: se iguala, pero no para arriba, sino para abajo. Esa mayor progresividad perjudica sobre todo a los
emprendedores jóvenes y a los más viejos, debido a que reduce el retorno neto de impuestos e incrementa el costo del
financiamiento.
Un aumento del 5% en la progresividad del impuesto daría como resultado una caída del 3.3% en la relación
capital/producto y un 8.2% en la producción agregada. Una modificación que llevara el imp uesto hacia una tasa
proporcional —la misma tasa porcentual para todos los niveles de ingresos— daría como resultado un incremento del
13% en la relación capital/producto y aumentaría la producción agregada en 40%. Eso sí, la concentración de riqueza
aumentaría, ya que luego de tal reforma el 1% más rico pasaría de tener el 30% al 40% de los ingresos totales, y el
20% más rico pasaría del 81% al 98% de la riqueza total.
Cualquier “igualitarista” pondría el grito en el cielo ante semejante resultado, pero antes de apresurarse a gritar
sería bueno evaluar el conjunto de los efectos que se obtendrían con dicho cambio, porque el aumento del 40% en la
producción agregada no puede sino tener un importante impacto en la situación de los más pobres. Y esto por dos
razones: porque ha aumentado mucho la oferta de productos que consumen y, por ende, sus precios serán menores y
porque la inversión de capital hace a cada trabajador más productivo, por lo que aumentará su demanda.
216
. The Economist , July 31st, 2004, pp. 57-59.
Es que, como decía el Principito, hay algunas cosas esenciales que no son visibles a los ojos, sino que únicamente
se ven con el corazón.
RESUMEN
Los esfuerzos para aliviar la pobreza pueden ser de dos tipos. Uno de ellos se refiere a las acciones gubernamentales
con ese objetivo. El otro, muchas veces menospreciado, es el amplio campo de las acciones voluntarias, que incluyen
la generación de empleos, la ayuda mutua y la beneficencia.
El mejor programa social que pueda imaginarse es la generación de empleo, de tal forma que las personas puedan
satisfacer sus necesidades con base en su propio esfuerzo. Es también una fuente de autoestima, ya que permite
resolver los problemas uno mismo, sin tener que depender de la buena voluntad de otros. En los últimos años, países
como China o India han implementado reformas económicas que les han permitido crecer a altas tasas, creando
muchos puestos de trabajo y permitiendo a millones de personas salir de la pobreza extrema.
El segundo tipo de acciones voluntarias es la ayuda mutua, la asociación entre personas que tienen en común
algún rasgo en particular: un trabajo, una nacionalidad, una vecindad, una religió n, para compartir los riesgos
“sociales” que pueden presentarse: problemas de salud, desempleo, etc. En este tipo de esquemas todos los miembros
de la organización de ayuda mutua realizan aportes con los que se cubren los servicios de quienes los necesiten . Es,
básicamente, un esquema de seguro cooperativo.
El tercero es la filantropía. En este caso se da sin esperar nada a cambio, a no ser la propia satisfacción de estar
ayudando a alguien que lo necesita. Existe una larga historia y tradición, igual que con las sociedades de socorro
mutuo, ejemplificadas en este caso con la historia argentina, aunque lo mismo puede ocurrir en gran cantidad de países.
Hay un elemento de políticas públicas que podría favorecer estos mecanismos. En el caso de la creación de empleo,
la remoción de regulaciones que actúan como barreras para su creación, encareciendo el costo de la mano de obra y
condenando a muchos a la informalidad. En el de la ayuda mutua, la eliminación de monopolios y la capacidad de
elegir. En el de la beneficencia, la exención impositiva para los aportes a instituciones de caridad.
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Capítulo 17
POLÍTICAS PÚBLICAS Y COMPETENCIA
Existen políticas públicas destinadas a regular la competencia en los mercados, pero no es de eso lo que hablaremos
en este capítulo, sino de algo que, tal vez curiosamente, las políticas públicas suelen olvidar. Si bien los gobiernos se
preocupan por la competencia en los mercados, no la promueven en sus propias políticas públicas, ya sea porque lo
hacen centralizadamente, en lugar de permitir la descentralización, o porque lo hacen monopólicamente, en lugar de
permitir la elección de los consumidores o beneficiarios y con ello generar condiciones de competencia.
Esto ha comenzado a revertirse en las últimas décadas, y como resultado han surgido políticas públicas que
intentan alcanzar sus objetivos en forma eficiente, permitiendo a los beneficiarios elegir entre distintos proveedores
de servicios. De esta forma se introduce un elemento de competencia, que actúa como mecanismo de control, ya que
son los mismos usuarios los que pueden premiar o castigar a distintos proveedores según su eficiencia, para satisfacer
sus necesidades.
Analizaremos este tipo de políticas públicas en el ámbito de la educación. Por un lado, por la importancia del tema
para todos los países; por otro, porque es en este campo donde ya se han tenido interesantes experiencias. El concepto,
sin embargo, no se limita a esta área en particular, sino que puede extenderse a todo tipo de políticas sociales.
Como toda novedad, genera polémicas y enfrenta a intereses largamente establecidos, pero la experiencia hasta el
momento muestra resultados positivos y es la única idea realmente innovadora que ha surgido en este campo por décadas.
Se está implementando, además, en países de muy distinto sesgo político.
OBJETIVOS
La provisión de servicios sociales, subsidio a la oferta o a la demanda.
Las alternativas para la provisión de educación.
Los programas de vales (vouchers) en Estados Unidos, Suecia y Chile.
Las charter schools.
Las escuelas privadas y la educación en la casa.
Los resultados de estos nuevos experimentos.
Las experiencias internacionales.
Su aplicación en otras áreas.
SUBSIDIO A LA OFERTA Y SUBSIDIO A LA DEM ANDA

Vimos en el capítulo anterior las alternativas que se presentan en términos de políticas públicas, para alentar la
solidaridad voluntaria con quienes no pueden acceder a servicios que pueden satisfacer ciertas necesidades básicas.
En cuanto a las políticas públicas implementadas por medio de la política, el otro gran mecanismo de provisión, como
ya hemos visto, existen dos alternativas conceptuales básicas: subsidiar a la oferta o subsidiar a la demanda.
El subsidio a la oferta es ya tradicional: predomina en la mayoría de los países y se cuenta con una larga
experiencia que permite evaluar sus resultados. La lógica de esta alternativa es la siguiente: existen personas que no
pueden acceder a servicios básicos de educación, salud o vivienda, por lo que el Estado proveerá esos servicios, en
muchos casos de forma gratuita. De esta manera, el Estado construye y administra hospitales, escuelas y viviendas,
por ejemplo.
Pero el Estado no suele ser un buen administrador: sus funcionarios no tienen incentivos tan intensos como los
del sector privado. En este, tanto las potenciales ganancias como las pérdidas actúan como un gran motivador para
alcanzar la eficiencia; el premio puede ser importante, pero también es fuerte el castigo: los malos resultados llevarán
a la pérdida del capital. En el ámbito público, es difícil implementar estos incentivos, ya que los funcionarios públicos
no suelen ser remunerados con base a resultados, entre otras cosas por la dificultad de evaluar resultados cuando los
servicios provistos no se “venden” y, por ende, no tienen precios que permitan el cálculo económico.
Por otra parte, con los objetivos de brindar un buen servicio en forma eficiente suelen mezclarse objetivos de otro
tipo —políticos, por ejemplo—, que enturbian la tarea de los más eficientes profesionales a cargo de la gestión. El
Estado termina entonces administrando grandes estructuras, muy poco ágiles y resistentes al cambio.
Por ejemplo, la educación pública universitaria es en Argentina tan costosa que le cuesta mucho más al Estado un
graduado de lo que hubiera costado pagarle toda la carrera en una universidad privada, incluso entre las mejores del
exterior. Si se divide el presupuesto universitario por la cantidad de graduados que habrá en el 2012 la cifra es de
52,386 dólares. Si se la divide, en cambio, por los inscritos, la suma es de 3,083 dólares, señalando los efectos de una
política permisiva para el ingreso, que permite un influjo masivo en alumnos que luego desertan en una alta proporción
(La Nación, 9/10/2011).
Existe una alternativa, que es esta: en vez de subsidiar a la oferta, subsidiar a la demanda. En lugar de administrar
esas grandes estructuras burocráticas, administrar simplemente un sistema de subsidios a la compra de esos servicios
en forma competitiva. Es decir: si los más necesitados no pueden acceder a salud, educación o vivienda, no se debe
montar toda una estructura para ofrecer esos servicios, sino permitir que los usuarios los adquieran eligiendo entre
distintos proveedores.
Veamos esto en un área tan fundamental para el progreso de los países como es la educación. Se presentan al
respecto las alternativas de provisión de educación, que se muestran en el siguiente cuadro:
Cuadro 1: Alternativas de provisión de educación
Operadas por el gobierno →

SÍ NO
Financiadas por el gobierno ↓
SÍ Escuelas Escuelas charter

públicas
NO -.- Escuelas privadas

Autoeducación-tutores
Educación en la casa
Las escuelas públicas, como ya lo hemos comentado, se enfrentan a un serio problema de incentivos y, por lo tanto,
no alcanzan a ser eficientes por más que se ensayen todo tipo de reformas. Los fracasos de la educación pública para
los pobres están realmente bien documentados. Por ejemplo, un informe del organismo británico de ayuda al exterior,
Oxfam, señala que “no se puede dudar del atroz estándar de la provisión de educación pública en todo el mundo en
desarrollo” (The Probe Team 1999, p. 47). La Unesco informa que en ciertos lugares de África “los puntajes educativos
basados en pruebas de elección múltiple son tan bajos que son casi al azar, lo que indica que asistir a la escuela tiene
poco o ningún valor. En estas circunstancias, no es difícil ver por qué muchos hogares pobres consideran el gasto en
educación [pública] como un mal uso de los escasos recursos” (Unesco 2005, p. 18).
El ausentismo docente es uno de los principales problemas. Una encuesta sobre los recursos disponibles en materia
de educación en cuatro estados del norte de India tuvo resultados, al menos curiosos. Cuando los investigadores
llegaron, sin anunciarse, a una gran muestra tomada al azar en escuelas gubernamentales, solo en la mitad de ellas
había alguna “actividad docente” en marcha. En un tercio de las mismas, el director estaba ausente (World
Development Report 2004, p. 24).
Y esto no ocurre solamente en India. En la edición 2005 de EFA Global Monitoring Report, de la Unesco se informa:
“Encuestas al azar confirman en muchos países que el ausentismo docente sigue siendo un problema constante. La
necesidad de tener un segundo trabajo, los estándares profesionales relajados y la falta de apoyo de las autoridades
educativas son causas comunes”.
Si le sumamos al ausentismo el problema de la corrupción y los sobornos dentro de los sistemas estatales, la falta
de compromiso y de preparación de los maestros, y la malversación de recursos, resulta fácil ver por qué a los expertos
en desarrollo no les extraña encontrar opiniones similares sobre los problemas de la educación estatal para los pobres.
En su edición 2004 de World Development Report, el Banco Mundial lo llama “fracaso del gobierno”, con “servicios
tan deficientes que sus costos de oportunidad sobrepasan los beneficios para la mayor parte de la gente pobre” (p.
113).
Sin embargo, los mismos expertos en desarrollo expresan que la única manera de progresar consiste en brindar
más educación estatal, apoyada con miles de millones más de ayuda internacional. La edición 2004 de World
Development Report concluye el hecho de que “los recursos de que se dispone en materia de educación han fracasado
en la creación de una educación efectiva y al alcance de todos, no implica que la solución sea un enfoque radicalmente
diferente” (p. 18).
Dadas estas circunstancias, parece razonable considerar otras alternativas para proveer educación. Es a las que se
encuentran en los otros cuadrantes del gráfico anterior a las que se les ha prestado mayor atención en los últimos
tiempos.
La alternativa del cuadrante de abajo a la derecha es también conocida en cuanto a las escuelas privadas se refiere,
no tanto en relación a la autoeducación, tutoría y educación en la casa por los mismos padres. En este último modelo,
se encuentran actualmente unos 1.25 millones de alumnos en los Estados Unidos, una cifra significativa. El uso de
tutores privados es particularmente importante en el sudeste asiático y algunos autores atribuyen a esto el excelente
desempeño de los estudiantes de esa región, emigrados a estudiar en los Estados Unidos.
Es interesante el caso de los hagwon en Corea del Sur. Se trata de escuelas privadas que preparan a los alumnos
para un examen, un ingreso, un diploma. Se especializan en áreas como idiomas, matemáticas o ciencia. Algunas
pueden ofrecer una preparación integrada por todas o algunas de esas áreas, y cubren desde el nivel elemental hasta
la preparación para ingresar a una universidad. Se atribuye a estas escuelas el notable desempeño de los alumnos
coreanos en las universidades norteamericanas. Existen hagwon en los Estados Unidos, creadas por coreanos y
atendiendo a los inmigrantes de ese país 217.
También son notables los resultados de las investigaciones realizadas por el E. G. West Centre de la Universidad de
Newcastle, en las que se analizan la oferta de educación privada en los barrios más marginales y pobres del mundo. James
Tooley y Pauline Dixon llevaron adelante un estudio de dos años en India, Ghana, Nigeria y Kenia, y elaboraron un censo
y una encuesta de todas las escuelas primarias y secundarias, públicas y privadas, en ciertas áreas de bajos ingresos.
Después tomaron una muestra aleatoria entre dos mil y cuatro mil niños de cada una de esas áreas, a quienes tomaron
exámenes de matemática e inglés y, en África, de otra materia más. También se hizo una prueba para medir el coeficiente
intelectual de docentes y alumnos (Tooley y Dixon 2006)218.
217
. Otro ejemplo es la empresa Kumon (www.kumonla.com), creada en 1954 por un profesor de matemática japonés, que también brinda tutoría a través de un
sistema de franquicias que abarca cuarenta y dos países y atiende a unos cuatro millones de alumnos.
218
. Sus conclusiones son estas: “ En todas las áreas estudiadas, observamos que la mayoría de los alumnos asistía a escuelas priva das. En los barrios designados
oficialmente como “ marginales” de tres zonas de la ciudad vieja de Hyderabad, encontramos 918 escuelas, y sólo el 35% de ellas eran públicas, menos del 37%
En los países donde se encuentran los dos tipos de educación, pública y privada, puede compararse la eficiencia de
unas y otras, aunque a veces la calidad suele ser baja en general, lo que señala la necesidad de prestar atención a otros
factores, como excesivas regulaciones, programas comunes que no permiten ningún tipo de diferenciación y, por ende,
de competencia. Es decir: los programas comunes dejan pocas variables en poder de los administradores para innovar y
reducen la comparación a la eficiencia en el uso de los recursos.
En ese ámbito, los estudios muestran una mayor eficiencia del gasto en las escuelas privadas. En un estudio
realizado en las escuelas de Arizona, se encontró que las escuelas privadas gastan un 66% de lo que gastan las públicas
(Coulson 2006). Otro estudio confirma ese porcentaje y en él se estima que los costos por alumno en las escuelas
públicas son un 45% más altos (Wenders 2005).
Herbert Walberg presenta un cuadro comparativo de los costos en un caso y en el otro (2007):
Gasto público y precio de la educación privada en seis ciudades de

los Estados Unidos 2002/2003, en dólares, por año
Ciudad Gasto Promedio de cuota Promedio de

público por de una escuela cuota de una
alumno elemental privada escuela
secundaria
privada
Nueva Orleans 5,797 2,386 3,895
Charleston 6,701 3,153 4,057
Houston 7,089 4,325 6,150
Filadelfia 8,303 2,504 4,310
Denver 9,919 3,528 5,995
Washington 11,009 4,500 6,920
T otal Estados Unidos 8,830 4,689 6,052
que representaban las escuelas privadas no reconocidas. En total, el 65% de los alumnos de estas áreas de bajos ingresos asistían a escuelas privadas sin
subsidios. En el distrito Ga de Ghana (el área suburbana y rural de ingresos bajos que rodea Accra, la capital), observamos que sólo el 25% de las 779 escuelas
censadas del mismo modo eran públicas, y que el 64% de los niños asistían a escuelas privadas. En las áreas “ pobres” de tres distritos del gobierno local (uno
rural, dos urbanos) del estado de Lagos (Nigeria) hallamos 540 escuelas; el 34% de éstas eran públicas, y la mayor parte, el 43%, eran privadas no registradas.
Estimamos que el 75% de los alumnos estaban matriculados en escuelas privadas. También realizamos una investigación en el pequeño barrio de viviendas
precarias de Makoko, en la parte continental del estado de Lagos, y en el barrio marginal de Kibera (Nairobi, Kenya), supuest amente, el mayor de África
subsahariana. En ambos casos, la gran mayoría de los niños pobres asistía a escuelas privadas, no públicas. Más aún, en Kenya pudi mos observar el impacto de
la educación primaria gratuita reflejado en la matrícula. A pesar de que algunos han señalado que la mat rícula de las escuelas públicas experimentó aumentos
muy importantes, nuestra investigación sugiere que, en el mejor de los casos, los niños parecen haberse trasladado de escuelas privadas a escuelas públicas.
Dadas las ventajas de las escuelas privadas y los problemas que presentan las públicas, este cambio, tal vez, no sea beneficioso para los alumnos.
En cada una de las localidades, la mayoría de las escuelas privadas están dirigidas por sus propietarios; muy pocos de ellos reciben apoyo filantrópico
externo, y ninguno recibe subsidios estatales. Aproximadamente la misma cantidad de varones y mujeres concurre a escuelas que no reciben subsidios, que
tienen mejores cocientes de alumnos sobre docentes, mayor compromiso de los educadores y, en ocasiones, mej ores instalaciones que las escuelas públicas. Un
número significativo de vacantes se otorgan sin costo o con una pensión reducida a los más pobres. Los puntajes brutos ( raw scores) de las evaluaciones
realizadas a los alumnos mostraron logros mucho más elevados en las escuelas privadas que en las públicas. En Hyderabad, por ejemplo, los puntajes promedio
en el área de matemática fueron de aproximadamente 22 y 23 puntos porcentuales más en las escuelas privadas no reconocidas y reconocidas, respectivamente,
que en las escuelas públicas. La diferencia fue, incluso, más pronunciada en el área de inglés. En todos los casos, esta vent aja del desempeño se obtuvo entre la
mitad y un cuarto de los costos de salarios docentes”.
En otro trabajo, Coulson (2004) analiza estudios con resultados comparativos en Chile, Estados Unidos, Filipinas,
India, Indonesia, Pakistán, República Dominicana, Tailandia, Tanzania y Vietnam, encontrando que 41 estudios
muestran una ventaja de la educación privada sobre la pública en relación con los logros, eficiencia en los costos,
satisfacción de los padres, disciplina y orden, ingresos de los egresados y condiciones edilicias.
El cuadrante superior derecho del cuadro 1 nos presenta la combinación de financiamiento estatal, pero con
operación privada. Estas son las normalmente llamadas escuelas charter, como se las denomina en los Estados Unidos,
donde existen unas 4,000 operando en 40 estados, en las que se atiende a un millón de alumnos. Su nombre proviene
de una “carta” o “contrato” que se firma entre los administradores y el Estado, según el cual las escuelas son liberadas
del cumplimiento de ciertas normas y regulaciones que afectan a las escuelas públicas, pero deben rendir cuentas y no
cobran por sus servicios. En general, son creadas por los mismos maestros o profesores o padres descontentos con las
escuelas públicas; también son creadas por algunas ONG o universidades. Como se dijo, el financiamiento de las
escuelas charter es público: bien se trate de un presupuesto determinado por escuela o de un monto fijado por alumno.
Parecen ser bastante populares, porque hay listas de espera para ingresar, que alcanzan al 9% del total de alumnos.
En algunos estados los que están en lista exceden el 20%, como ocurre en Massachusetts (55%) y Connecticut (50%).
Caroline Hoxby, de la Escuela de Gobierno de la Universidad de Harvard, ha elaborado un estudio comparativo de la
capacidad en lectura y matemática entre alumnos de escuelas charter y escuelas públicas vecinas (Hoxby 2004), a las
que más probablemente hubieran concurrido en ausencia de las primeras. Los alumnos de estas escuelas tienen un
5.2% más probabilidades de aprobar la evaluación en lectura y un 3.2% en la de matemática que los alumnos de las
escuelas públicas, una ventaja que se incrementa cuando la antigüedad de la escuela charter es mayor. El estudio
concluye que es especialmente probable que estas escuelas mejoren el desempeño académico de alumnos pobres e
hispanos.
Hay otros países donde existen este tipo de escuelas, Inglaterra, donde fueron aprobadas primero como
instituciones independientes de las autoridades escolares locales, y luego puestas bajo la órbita de estas, pero con un
alto grado de autonomía, convirtiéndose muchas de ellas en foundation schools. Se las llama así porque son dirigidas
generalmente por una fundación. El terreno y el edificio suelen ser propiedad de la fundación, que designa a una cuarta
parte de los directivos de la escuela. Hay dos niveles de escuelas de este tipo: “controladas voluntariamente” —las
que reciben todo su presupuesto del Estado— y “ayudadas voluntariamente” —que reciben solo parte.
En Canadá, existen en la provincia de Alberta desde 1994. En Chile y Argentina hay numerosas escuelas
religiosas, que reciben buena parte de su financiamiento del Estado. En Nueva Zelandia se eliminaron los “distritos”
educativos o consejos y cada escuela pública cuenta con un directorio, formado por padres, que responden
completamente del desempeño de la escuela. De esa forma, esas escuelas públicas se han convertido en charter de
facto, pues su gestión no es pública (Frontier Centre 2001).
VALES (VOUCHERS)
Las escuelas privadas podrán obtener mejores resultados, pero el problema que se presenta en muchos países es que
ciertos sectores de la población, que suelen ser grandes, no pueden pagar por ellas (aunque los estudios de To oley y
Dixon muestran que lo hacen).
En ese caso, en vez de subsidiar a la oferta, administrando escuelas públicas, se puede subsidiar a la demanda
entregando vales (vouchers) a los padres necesitados, para que puedan pagar la cuota en una escuela privada. Incluso
puede hacerse esto con las mismas escuelas públicas, que a partir de ese momento pasarían a recibir su presupuesto
no ya del ministerio respectivo, sino a través de los vales de los padres. Esto cambiaría la atención a las mismas. Ahora
es necesario satisfacer a los padres de los alumnos más que a los funcionarios ministeriales. Alternativamente, las
escuelas podrían recibir presupuesto público en relación con el número de los alumnos inscritos, lo que suele
presentarse como “el presupuesto sigue al alumno”. En ambos casos, las escuelas tienen un incentivo monetario para
atraer la mayor cantidad posible de estudiantes y para ello deben convencer a los padres de que ofrecen una educación
de calidad.
Estos vales pueden ser “públicos”, si es el Estado el que los financia y reparte, o pueden ser “privados”, si lo hacen
fundaciones o empresas privadas. Algunas experiencias en relación con esta materia son las que siguen (Braun-
Munziger 2005)219:
País/Región Cobertura Escuelas incluidas Grupo objetivo
Chile Nacional Públicas y privadas T odos los alumnos
Colombia Privadas Bajos ingresos
Costa de Marfil Privadas Alumnos de alto

rendimiento
República Checa Públicas y privadas T odos los alumnos
Dinamarca Públicas y privadas T odos los alumnos
Holanda Públicas y privadas T odos los alumnos
Puerto Rico Públicas y privadas Bajos ingresos
Suecia Públicas y privadas T odos los alumnos
Bangladesh Regional/en Privadas Niñas

pequeña
Guatemala Públicas Niñas, bajos
escala
ingresos
Italia Privadas Según la región:

bajo o alto
rendimiento
Reino Inglaterra y Públicas T odos los alumnos

Unido Gales
Estados Charlotte, NC Privadas Bajos ingresos

Unidos
Cleveland, Públicas y privadas Bajos ingresos
Ohio
Dayton, Ohio Públicas y privadas Bajos ingresos
219
. Del análisis de todos estos sistemas, Braun-Munziger concluye: “ Distintos factores deben considerarse cuando se diseña un sistema de vouchers. Primero, debe
incluirse la mayor cantidad posible de escuelas públicas y privadas para asegurar un alto grado de competencia y de calidad. Segundo, debe mejorarse la
información disponible a los estudiantes como también los incentivos a las escuelas publicando las evaluaciones externas. Ter cero, una forma de dirigir el foco
de la competencia a la calidad de la educación (y alejarlo de atraer alumnos d e los estratos altos) es asignar un voucher de mayor valor a los estudiantes de un
nivel socioeconómico bajo o, alternativamente, darlos solamente a este último grupo. Cuarto, son importantes los requisitos c laros y estrictos sobre las escuelas
que participen para garantizar la viabilidad política del programa. Dichas normas, concisas, aseguran cierto control público respecto a la forma en que se gasta el
dinero de los contribuyentes y se evita la presencia de escuelas con baja calidad o una ideología radical, lo que minaría la credibilidad de todo el sistema.
P or otra parte, se han observado algunos obstáculos a la competencia, que reducen los incentivos para proveer alta calidad y, por ende, evitan que el sistema
desarrolle todo su potencial. Uno de ellos tiene que ver con las restricciones al ingreso al mercado educativo, por ejemplo, por la regla de “ lugares excedentes”,
que prohíbe el establecimiento de nuevas escuelas si hay lugares libres en las existentes. Segundo, el desigual financiamient o de escuelas públicas y privadas
distorsiona la competencia. Tercero, una baja participación de las escuelas privadas, en particular las mejores, reducirá el nivel de calidad en el que compiten las
escuelas del sistema, y reduce los incentivos para mejorar. Cuarto, la falta de escuelas privadas en áreas específicas, por ejemplo rurales, puede excluir a éstas de
los beneficios del sistema, ya que la existencia de los vouchers puede no ser un incentivo suficiente para crear escuelas en estas zonas”.
Florida Públicas y privadas Students in “failing”
schools
Milwaukee, Privadas Bajos ingresos

WI
New York City Privadas Bajos ingresos
Vermont Públicas y privadas Pueblos sin escuelas

públicas
Washington, Privadas Bajos ingresos

DC
Nueva Zelandia Privadas Bajos ingresos
En Chile se introdujo un sistema de vouchers (cupones) en la educación en 1982. Es uno de los pocos sistemas de
vouchers en el mundo establecido a gran escala, cubriendo todo el país y a todos los alumnos.
La educación básica y media, en sus distintas modalidades, es provista a través de los sectores público y privado,
tanto en la producción como en el financiamiento de la actividad. Las escuelas son de tres tipos: municipales, privadas
subvencionadas y privadas pagadas. Las escuelas privadas pagadas se financian con el cobro de matrícula; las
municipales y las privadas subvencionadas son gratuitas y se financian con aportes fiscales. Estos toman la forma de
voucher indirecto, a través de un subsidio por estudiante, dirigido a cubrir los gastos de operación y de capital de las
escuelas.
La subvención se paga mensualmente a la escuela, según la asistencia media de los alumnos durante los últimos
tres meses. El monto del subsidio está expresado en un porcentaje de la Unidad de Subvención Educacional (USE),
que varía según el nivel educativo (preescolar, básica, especial y media, y si la escuela ofrece jornada completa.
Además, los subsidios se incrementan en concepto de ruralidad y por internado. El primer concepto es otorgado a las
escuelas rurales ubicadas a más de cinco kilómetros del límite urbano, o de otro establecimiento educativo con
características similares, cuya asistencia total sea igual o inferior a ochenta y cinco alumnos.
Desde 1993 se permiten dos fuentes adicionales de financiamiento para escuelas subsidiadas: el financiamiento
compartido y las exenciones tributarias para donaciones con fines educacionales. El fin anciamiento compartido
permite a los padres o apoderados hacer un aporte complementario al financiamiento fiscal, con el objeto de que la
escuela tenga más recursos que le permitan mejorar la calidad educativa. El esquema incluye un descuento escalonado
al subsidio fiscal, en relación con el monto aportado por las familias. Antes, las escuelas que recibían el subsidio
educacional lo perdían en caso de recibir aportes. Las escuelas privadas subvencionadas pueden optar en forma
voluntaria por esta modalidad, tanto para escuelas medias municipales la elección de esta modalidad depende de la
aprobación de los apoderados de la escuela. Las escuelas municipales básicas no pueden recibir aportes por disposición
legal. Las escuelas subvencionadas privadas se han acogido masivamente a este sistema, y asimismo las municipales,
pero no tanto.
En 1988 se implementó el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) para obtener y proveer
información sobre el rendimiento escolar de los alumnos. En este sistema s e evalúa el rendimiento en asignaturas
básicas, como castellano, matemáticas, ciencias sociales y ciencias naturales. En relación con las dos primeras, la
prueba SIMCE se aplica a todas las escuelas, en los niveles 4. o y 8.o básicos, mientras en el caso de las dos últimas se
hace sobre una muestra. A partir de 1996, se introdujo una prueba para el segundo año de educación media.
Durante el periodo escolar 2004-05 había en los Estados Unidos unos 36,000 estudiantes asistiendo a unas 1,000
escuelas, pero el número de alumnos en programas de vouchers privados estaba en torno a los 50,000.
Los programas de vouchers privados son lo que generalmente se llaman “becas”. Algunos de ellos son ofrecidos
por Georgia School Choice Scholarship Fund, Washington Scholarship Fund, The Independent Scholarship Fund,
Parents Advancing Choice of Education, Children’s Scholarship Fund y muchos otros centros, todos ellos ayudados
por la posibilidad de poder obtener alguna deducción de impuestos a través de las donaciones.
En Suecia están vigentes desde 1993, cuando se estableció que todos los gobiernos locales debían financiar las
escuelas que eligieran los padres, sujetos a limitaciones de espacio, asignando un presupuesto por alumno del 85% del
costo de las escuelas públicas. Pueden elegir entre cualquier escuela pública o privada que participe del sistema,
incluyendo en estas últimas a empresas con fines de lucro (Björklund 2005). En caso de exceso de demanda, en las
escuelas públicas se da prioridad a los alumnos vecinos; en las escuelas privadas se toma como base el orden de
inscripción, con la excepción de Estocolmo, donde en las escuelas secundarias se admite con base en el desempeño.
En el 2002, el 6% de los alumnos estaban inscritos en escuelas privadas, que se encuentran en la mitad de las
municipalidades.
Las escuelas participantes se encontraron frente a un amplio conjunto de objetivos y con mucha libertad para
alcanzarlos, incluyendo su autoevaluación, para lo cual pueden utilizar los resultados de evaluaciones nacionales en
los grados quinto y noveno. Algunas escuelas y municipalidades publican los promedios de las calificaciones.
En Holanda, el programa de vouchers comenzó en 1917 y actualmente abarca a un 76% de todos los alumnos de
primaria y secundaria. La mayoría de las escuelas privadas están a cargo de religiosos, pero no todas, y en algunas de
ellas se educa con enfoques pedagógicos especiales. En este caso, no se permite que sean administradas con fines de
lucro.
En Irlanda, casi todas las escuelas son parroquiales y reciben financiamiento del Estado, por lo que podríamos
clasificarlas como escuelas charter, pero como pueden cobrar algo adicional a los fondos que reciben —y si no atraen
alumnos terminan siendo cerradas, y sus maestros trasladados a otras escuelas—, este caso se asemeja al de un sistema
de voucher por el cual el presupuesto sigue al alumno.
En Hong Kong —ya bajo la soberanía china— se introdujo un sistema de vouchers en el año 2007, para todos los
niños de tres a seis años, en edad preescolar. El total de cada voucher es de unos 1,700 dólares anuales, de los cuales
una parte es para pagar la cuota y otra para la formación de los docentes, aunque el sistema está limitado a instituciones
sin fines de lucro.
En el caso de Colombia (Angrist et al 2004) se ha establecido un mecanismo de este tipo con el nombre de
Programa de Ampliación de Cobertura de la Educación Secundaria (PACES), por el que, entre 1991 y 1997, se han
entregado unos 125,000 vouchers, para que estudiantes de pocos ingresos puedan elegir entre distintos colegios
privados. Como estos vouchers eran renovados anualmente con base en la obtención de ciertas calificaciones, los
autores se pusieron a estudiar si, además de permitir el acceso a ese tipo de educación, el mecanismo había fomentado
también una mejora en los niveles educativos secundarios.
Como los vouchers son entregados por sorteo en aquellas ciudades en que la demanda supera a la oferta, pudieron
comparar el resultado de la población de estudiantes que los recibieron con la de los que no los recibieron, y la
conclusión a la que llegaron fue que los sorteados dedicaron más tiempo al colegio y obtuvieron mejores resultados
de los que hubieran obtenido sin ellos. Para testear esto, compararon los resultados que obtuvieron unos y otros en el
examen para acceder a los estudios terciarios que ofrece el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior (ICFES), un examen que deben sustentar todos los jóvenes que tratan de continuar sus estudios. Los alumnos
que recibieran vouchers obtuvieron resultados bastante más altos que el resto de los alumnos, demostrándose con ello
que el programa tiene un claro incentivo para mejorar el rendimiento en el campo educativo.
El estudio también muestra que los padres de los alumnos receptores de estos fondos han realizado un esfuerzo
adicional para elevar el nivel del colegio privado al que querían que sus hijos asistieran, pues el promedio de dinero
recibido en 1998 ha sido de 190 dólares, mientras la matrícula promedio de los colegios a los que asistieron fue de
340. Si bien el estudio mide los incentivos de los alumnos, quedaría todavía pendiente de medir el impacto que en ese
resultado han tenido los mayores incentivos por parte de los maestros, o de los colegios que los contratan, porque
ellos, a diferencia de los directivos y maestros de las escuelas públicas, están incentivados para ofrecer servicios que
garanticen un buen resultado en el examen de ICFES. Y parece que lo están logrando.
A FAVOR Y EN CONTRA
Los vouchers han desatado fuertes polémicas en muchos países. Los argumentos en favor de los mismos son los
siguientes:
Los padres pueden elegir el tipo de educación que más se acerca a la que desean para sus hijos. Por ejemplo,
escuelas religiosas, con cursos en inglés, etc.
Permiten que las personas que desean gastar más en su educación puedan hacerlo. Esto permite a personas de menores
recursos llevar a sus hijos a un colegio mejor con recursos que antes no eran suficientes.
La posibilidad de elección lleva a una mayor competencia entre las escuelas por atraer y retener alumnos, lo que
a su vez genera mayor eficiencia en ellas. La posibilidad de elección rompe el poder monopólico de las
escuelas públicas, que ahora enfrentarán presiones competitivas para actuar de manera más eficiente y de
acuerdo con los deseos de los padres.
Se obtiene un servicio de más calidad a un menor costo.
Las críticas se concretan principalmente en los siguientes argumentos:

Se sostiene que no favorecen la equidad, porque los vouchers son más utilizados por los más ricos. Los más pobres
no acceden a la misma información, ni tienen la capacidad para procesarla y elegir.
También se argumenta que los pobres tienen menos capacidad para trasladarse y transportar a sus hijos, por lo que
sus opciones son más restringidas.
Se afirma que, si los mejores alumnos se van de las escuelas públicas, disminuirá el rendimiento de los alumnos
que se quedan en ellas.
Los padres no serían los mejores agentes de sus hijos: pueden ser irresponsables o no saber lo que es mejor para
ellos, buscando ciertos atributos en las escuelas que poco tienen que ver con la calidad de la educación que
entregan. La decisión debería estar a cargo de los expertos que tienen los conocimientos técnicos para llegar
a una decisión óptima, y supuestamente estos son los funcionarios públicos del área de educación.
No habría mejoras en el desempeño académico de los alumnos, tomando en cuenta las diferencias en formación
previa y motivación de los padres.
Los vouchers implican una dependencia de los beneficios.
Respecto del primer punto, se ha mencionado muchas veces que se considera a los padres capaces de elegir un
gobierno, pero no serían capaces de elegir la mejor escuela para sus hijos. El paternalismo termina no siendo
consistente, pues atribuye la capacidad de elegir en algunas áreas y no en otras, ya que la de elegir un gobierno, por
ejemplo, es mucho más compleja y determinante para una sociedad que la de elegir una escuela. Respecto a que los
mejores alumnos dejarían las escuelas públicas y estas verían reducida su calidad, hay que notar que el argumento a
favor señalaría que la introducción de la competencia cambiaría también la calidad del se rvicio de las escuelas
públicas. Recordemos que en ese caso su presupuesto depende de su capacidad para atraer alumnos. El cuarto
argumento es similar al primero.
Respecto al quinto, investigadores del Programa sobre Política Educativa y Gobernabilidad (PEPG), de la Escuela
de Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard, hicieron un estudio comparativo entre alumnos que recibieron
vouchers y otros de escuelas públicas en Nueva York, Washington y Dayton, y encontraron que los estudiantes
afroamericanos que recibieron becas superaban a los que las solicitaron, pero no las obtuvieron, por cuatro puntos
porcentuales en Nueva York, siete en Dayton y nueve en Washington (Walbert 2007, p. 38) 220.
Sin embargo, no es menos importante el último punto, ya que la dependencia del beneficio puede generar presión en
pro de un constante crecimiento del programa, tanto porque los padres quieran recibir mayores montos de vouchers,
como porque los políticos traten de obtener su apoyo ofreciéndolos. Recordemos que uno de los objetivos de estos
programas es alcanzar los objetivos educativos buscados, sin aumentar el gasto público en educación, sino por el
contrario, reduciéndolo.
DEDUCCIONES IM POSITIVAS
Además de los vouchers, una política con un efecto similar es otorgar deducciones impositivas para solventar los
gastos en educación. Si de la suma total que debe pagarse en concepto de impuesto, en un caso como el impuesto a
las ganancias, se permite deducir el costo anual por educación en una escuela privada, entonces la deducción funciona
como un voucher, solo que la escuela recibe el pago directamente de los padres; es decir, esto se parece al voucher
sobre todo cuando este funciona con un vale efectivo que es entregado a los padres. Un esquema de este tipo puede
aplicarse en países que tengan una generalizada base impositiva para impuestos de ese tipo; en otros, donde la
recaudación generalizada es sobre la base de impuestos al consumo, su aplicación es más restringida y complicada,
aunque no imposible.
Por otra parte, puede haber deducciones impositivas a quienes hagan donaciones de becas estudiantiles, una
medida que promueve la existencia de vouchers privados. Tales deducciones pueden favorecer a individuos o a
empresas. En los Estados Unidos, los siguientes estados cuentan con unas u otras:
Exenciones impositivas en el caso de donaciones de becas estudiantiles
A individuos A empresas
Arizona Arizona
Georgia Georgia
Iowa Florida
Lousiana Rhode Island
VOUCHERS EN OTROS PROGRAM AS SOCIALES

El sistema de vouchers puede utilizarse en otros programas sociales que actualmente son provistos por el Estado,
según el mecanismo de “subsidio a la oferta”. Tal es el caso generalizado de la salud, donde el Estado provee de
hospitales y otros servicios. En este caso, igual que ocurre con la educación, podría proporcionar vales para que las
personas adquieran con ellos seguros de salud. Lo mismo podría decirse respecto a los programas públicos de vivienda:
en lugar de proporcionar viviendas públicas, se ofrece un vale para pagar un alquiler. Por último, también los hay para
comprar alimentos y atender a otras necesidades básicas.
220
. En un estudio para evaluar todas las investigaciones sobre elección educativa, se concluye en relación con el programa más antiguo, en Milw aukee: “ Hay un
consenso emergente en que los programas de elección de escuelas como el MPCP (programa de Milwaukee), pueden alcanzar: mejores logros académicos,
especialmente entre los estudiantes afro-americanos; resultados positivos en las escuelas públicas y un alto nivel de satisfacción de los padres” (Gerard Robinson
2005).
Gerard Robinson, “ Survey of School Choice Research”, Institute for the Transformation of Learning, Marquette University, Spring 2005:
http://www.choiceineducation.com/documents/SurveyofSchoolChoiceResearch2005.pdf.
La teoría económica afirma que un voucher de calidad superior es el que más se acerca a la equivalencia del dinero
en efectivo. Es decir: el que más permite al beneficiario adquirir los bienes y servicios que hubiera adquirido en caso
de disponer de dinero en efectivo. ¿Por qué algunos programas no entregan dinero en efectivo y prefieren entregar
determinados bienes? Las causas que se mencionan son ya conocidas: algún grado de externalidad, pero sobre todo
una actitud paternalista: el que maneja el programa cree que el receptor no estaría destinando ese poder de compra a
bienes y servicios que él estima son los que el beneficiario necesita.
En este caso, no obstante, además del carácter cuestionable del paternalismo para determinar las verdaderas
necesidades del beneficiario, lo cierto es que su variedad es tal que nadie mejor que el mismo beneficiario para
determinarlas.
Otro factor que debe considerarse es la “tasa marginal de reembolso” (TMR). Siempre es necesario establecer un
límite para recibir el beneficio, pero eso puede dar como resultado situaciones como que una familia reciba cien y
otra, por tener un ingreso levemente superior, esté por encima del límite y reciba cero. Una escala declinante podría
evitar tal circunstancia. Evitaría, además, que algún miembro de la familia beneficiada pudiera considerar que no le
conviene obtener un trabajo, pues la llevaría a la pérdida del beneficio: es necesario mantener ese incentivo muy
abierto.
Requisitos: los programas de vouchers suelen demandar el cumplimiento de ciertos requisitos por parte de los
beneficiarios. En términos generales, tales requisitos pueden clasificarse como sigue:
Test de ingresos (el nivel de ingresos que pueda generar la familia).
Test de activos (los activos que posea: vivienda y otros).
En el estado de Illinois, el programa de food stamps evalúa, por ejemplo, lo siguiente:

Ingresos de la familia.
Gastos (por ejemplo, alquiler, servicios públicos, presencia de menores o ancianos).
Número de personas que viven y comen juntas.
Activos líquidos, como dinero en cuentas bancarias.
Además de esto, un requisito de gran importancia, con carácter de sine qua non, desde la aprobación de la Ley de
Reconciliación entre la Responsabilidad Personal y la Oportunidad Laboral (PRWORA), de 1996, es que la ayuda
viene acompañada por la obligación de realizar alguna tarea, o desempeñar algún trabajo.
En este sentido, el programa antes mencionado otorga beneficios solamente por tres meses, a menos que se cumpla
con los siguientes requisitos:
Se trabajen 80 horas en un mes o se obtenga un salario determinado.
Se participe en algunos programas existentes de capacitación laboral.
Se realice trabajo comunitario a través de iglesias, ONG u otras instituciones.
QUE CIEN FLORES SE ABRAN…

Temas como el tratado en este capítulo ponen de relieve la importancia de la descentralización. En este marco se
permite ensayar distintas políticas públicas a nivel local, efectivos experimentos que nos indican con cuáles políticas
se obtienen qué resultados, cuáles son difíciles de implementar, qué obstáculos suelen encontrarse en el camino...
De otra forma, cuando se implementan a nivel nacional, todo un país se ve sometid o al ensayo y debe correr con
los eventuales costos de los fracasos, ya que las pruebas se realizan una tras otra hasta dar con la política apropiada,
si es que alguna vez se encuentra.
El caso de los vouchers es claro en este sentido: se puede comenzar aplicándolos en una jurisdicción en particular,
considerar sus resultados, evaluar las consecuencias y extenderlos a otras. O puede haber distintos experimentos al
mismo tiempo, y se pueden comparar sus resultados.
RESUMEN
Con la llegada del Estado benefactor, se amplió el espectro de políticas públicas en forma notoria. En general, casi
todas ellas adoptaron una política de “subsidio a la oferta”; es decir, ofrecer servicios de educación, salud y otros a los
necesitados. No había una “falla de mercado” que impidiera ofrecer tales servicios, sino se estimaba que los bajos
ingresos de los pobres les impedían pagarlos. Para permitirles tener acceso a los mismos, el Estado ocupó la posición
de proveedor: abrió escuelas y hospitales de acceso universal y gratuito, construyó viviendas, etc.
Pero el Estado no es un buen administrador: por un lado, sus funcionarios no tienen incentivos tan poderosos
como los que existen en el mercado; por otro, la provisión de esos servicios en el marco de la democracia los v uelve
un objetivo apetitoso para la acción política, y esto se traduce en una menor eficiencia. Existen otras opciones, que
han sido llamadas “subsidio a la demanda”, porque otorga a los necesitados la capacidad de elegir.
A diferencia de los servicios estatales, que suelen tener características monopólicas, el subsidio a la demanda
genera competencia entre los proveedores, y por lo tanto mayores niveles de eficiencia. Estudiamos en particular el
caso de la educación.
Hay distintas formas de proveer educación, que clasificamos según que sean financiadas por el Estado o no, y
según que sean administradas por el Estado o no. En el primer caso, encontramos escuelas financiadas y administradas
por el Estado, las escuelas públicas. La evidencia muestra que no ofrecen buenos servicios y que lo hacen en forma
poco eficiente.
Luego tenemos a las que el Estado no financia ni administra. Estas son las escuelas privadas, principalmente.
Como hay que pagar por sus servicios, suelen asociarse con sectores de ingresos medios y altos, pero algunos
investigadores han encontrado escuelas privadas en los barrios más desposeídos de países como Nigeria y la India,
donde, además, muestran mejores resultados.
Por último, tenemos a las que son financiadas por el Estado, pero adminis tradas por el sector privado, con o sin
fines de lucro. Se las llama “escuelas charter”, y suelen estar administradas por los mismos padres y maestros, por
determinadas ONG o incluso por empresas. Estas escuelas generalmente no cobran a sus alumnos y recib en un
presupuesto del Estado con base en la cantidad de alumnos inscritos.
Al margen de estos tres métodos, el subsidio a la demanda puede implementarse por medio de vouchers o vales,
que se otorgan a los padres para que los apliquen al pago de una cuota escolar. Hay dos formas principales de hacerlo:
la entrega del vale directamente o la transferencia de fondos a las escuelas, en relación con el número de alumnos que
las hayan elegido. Existen también vouchers privados, otorgados por fundaciones o empresas, que no son más que
otra forma de denominar a las conocidas “becas”. Por último, una alternativa adicional, que también promueve a estas
últimas, son las deducciones impositivas, que pueden ser aplicadas tanto al gasto en educación como a donaciones
para becas.
Finalmente, los beneficios de la descentralización se evidencian en estas cuestiones, pues la misma permite hacer
ensayos focalizados, o varios al mismo tiempo, sin someter a toda una población a los vaivenes de cambios de políticas
y a eventuales fracasos.

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Capítulo 18
POLÍTICAS PÚBLICAS,
TECNOLOGÍA Y EVOLUCIÓN
La tecnología de las últimas décadas constituye un desafío a las políticas públicas, porque avanza más rápidamente
que ellas. Esto no es nuevo: ha ocurrido muchas veces, desde la introducción del tranvía, por ejemplo, a la puesta en
marcha del teléfono o la radio.
En todos los casos la tecnología va evolucionando y, en muchos de ellos, generando un conjunto de normas que
toman en cuenta sus características. Las regulaciones inevitablemente llegan después, pero es necesario que consideren
las diversas muestras de desarrollo espontáneo previo y que no lo impidan, sino que los faciliten.
Muchas veces el regulador se forma una idea, utópica sobre cómo deberían funcionar los mercados e impone
regulaciones en este sentido. Pero hay que ser modestos, sobre todo cuando se trata de tecnologías que apenas se
comprenden, y permitir que compitan distintos estándares y normas y evolucionen sus propios marcos regulatorios o
contractuales, para reconocer después los principios fundamentales en la legislación.
En este capítulo completaremos nuestro análisis de la relación entre instituciones y políticas públicas,
considerando algunas que se encuentran en la frontera del desarrollo tecnológico, respecto de las que el “marco
institucional” ocupa un lugar importante. Consideraremos las posibilidades de ampliar “instituciones” como el derecho
de propiedad y los contratos a estas áreas.
En particular, veremos los casos de la asignación de frecuencias en el espectro electromagnético, las órbitas
satelitales y la “producción entre pares” en Internet.
OBJETIVOS
Las principales cuestiones que trataremos en esta lección serán las que siguen:
El papel de la evolución en las ciencias sociales y en las políticas públicas.
El desafío de la innovación tecnológica.
La evolución del derecho de propiedad en la frontera tecnológica.
El caso de la asignación de frecuencias electromagnéticas en Guatemala.
La gestión de las órbitas satelitales.
Los derechos de propiedad intelectual y la producción entre pares.
La evolución de las políticas públicas.
EVOLUCIÓN
Aunque solemos atribuir la creación de las teorías evolutivas a las ciencias naturales, y en particular a Darwin, la
verdad es que su origen se encuentra en las ciencias sociales, de donde Darwin precisamente las sacó. El concepto de
orden espontáneo y no guiado es de larga data, aunque su desarrollo principal se encuentra en los filósofos del
iluminismo escocés221.
La más reconocida metáfora de los órdenes espontáneos corresponde también a otro escocés. Adam Smith la hizo
famosa en su libro La riqueza de las naciones: es la “mano invisible”, según la cual cada individuo se esfuerza por
encontrar el uso más ventajoso del capital que posee:
Generalmente no intenta, en verdad, promover el interés público, ni sabe cuánto lo está promoviendo. Busca solamente su propi a seguridad,
y dirigiendo esa industria de forma tal que su producto sea del mayor valor, intenta sólo su propia ganancia, y result a en esto, como en muchos
otros casos, guiado por una mano invisible a promover un fin que no era parte de su intención. Persiguiendo su propio interés frecuentemente
promueve el de la sociedad más efectivamente que cuando realmente intenta promoverlo 222.
Estos órdenes espontáneos van produciendo procesos de selección, tal como lo explicó Darwin:
Puede decirse que la selección natural está escrutando cada hora y día, en todo el mundo, cada variación, aun la más mínima, rechazando aquello
que es malo, preservando y agregando aquello que es bueno; silenciosamente e insensiblemente trabajando, donde quiera y cuando sea que se
presenta la oportunidad, en la mejora de cada ser orgánico en relación a sus condiciones orgánicas e inorgánicas de vida. No vemos ninguno de
esos lentos cambios en progreso, hasta que la mano del tiempo ha marcado el largo paso de las épocas, y entonces nuestra visi ón es tan imperfecta
223
respecto a épocas geológicas pasadas, que sólo vemos que las formas de vida son ahora diferentes de lo que fueron antes .
Las instituciones que se han mencionado en estas páginas son el fruto de largos procesos evolutivos. El ser humano
nunca existió sin reglas para la interacción con otros seres humanos, pero durante centenares de miles de años esas
reglas no solamente no fueron “escritas”, sino tampoco “conocidas”. Eran aplicadas y cumplidas sin racionalizar su
característica. Los antropólogos señalan que existen rastros de intercambios comerciales desde hace unos 100,000
años. Un intercambio presupone un concepto de propiedad, ya que, al ofrecer algo a cambio, se está aceptando la
propiedad del otro bien. Pero la formalización del derecho de propiedad recién comenzaría con el asentamiento
motivado por la agricultura hace unos 10,000 años, en particular en el área del Mediterráneo. El desarrollo del
comercio y la formalización de la propiedad fueron generando una red de contactos y relaciones comerciales en toda
la región que generó así su mayor prosperidad relativa. Posteriormente estos principios fueron recogidos por el derecho
romano.
Y ese derecho, resultado de un proceso evolutivo, se encuentra en constante cambio y desarrollo, particularmente
en el área de las nuevas tecnologías que abren campos insospechados. Cuando tratamos de construir un modelo
particular, presuponemos que nuestra razón va a poder generar algo mejor que el resultado de esos procesos. No
obstante, nuestra mente no está en condiciones de aprehender esos fenómenos tan complejos. Esto sucede
particularmente en el área de las nuevas tecnologías, donde hay muchos ejemplos de intentos constructivistas
fracasados.
Según North (2005), la arquitectura genética, que evolucionó en los tres millones de años en que los humanos
nómades vivían de la caza y la pesca, se adaptaba a las relaciones dentro de pequeños grupos, lo que los predisponía
al tipo de conducta cooperativa, que se produce a nivel de la tribu o el clan. Esto nos preparaba para los intercambios
“personales”. Fuera del clan, la respuesta natural era la de no cooperar.
Superar esa respuesta natural requería visualizar las consecuencias de un mundo basado en las ventajas de los
intercambios “impersonales”, típicamente el comercio. En un mundo autárquico, los individuos eran “generalistas”
221
. Adam Ferguson (1723-1815) describía los procesos sociales de esta forma: “ Cada paso y movimiento de la multitud, aun en las que se denominan épocas
iluminadas, se realizan con igual ceguera respecto del futuro; y las naciones tropiezan con arreglos, que son en verdad el resultado de la acción humana, pero no
la ejecución de ningún diseño humano”. (Adam Ferguson 1767).
222
. Adam Smith, An Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, vol. 1, eds. R. H. Campbell and A. S. Skinner, vol. 2 of the Glasgow Edition of the
Works and Correspondence of Adam Smith (Indianapolis: Liberty Fund, 1981), chapter 2 “ Of Restraints upon the Importation a From Foreign Countries of Such
Goods a As Can Be Produced at Home”, paragraph 1352. http://oll.libertyfund.org/index.php?option=com_staticxt&staticfile=show.php&title=197.
223
. Charles Darwin, The Origin of Species by Means of Natural Selection: or The Preservation of Favoured Races in the Struggle for Life (London: Charles Murray,
1859), p. 133 . http://darwin-online.org.uk/EditorialIntroductions/Freeman_OntheOriginofSpecies.html .
—debían conocer un poco de todo—, pero luego las posibilidades de realizar intercambios en forma más extendida,
con gente a la que no se conoce, generó un tipo de incertidumbre hasta entonces desconocida. Antes era la
incertidumbre sobre los fenómenos naturales y sobre la relación con los elementos; ahora era la incertidumbre “social”,
sobre la conducta de los otros individuos.
A efectos de reducir esta incertidumbre “social”, fueron los hombres desarrollando distintos tipos de
“instituciones”, como las letras de cambio, los bancos, las empresas, y era también necesario desarrollar una institución
para garantizar el cumplimiento de los contratos. Esto llevó al desarrollo del Estado, como fuente de la actividad
coercitiva.
Ahora bien, North plantea un dilema que no se ha podido resolver desde entonces: el mismo establecimiento de
un gobierno con una fuerza coercitiva para proteger el derecho de propiedad a bajo costo da origen también a un
gobierno con la capacidad de utilizar esa fuerza coercitiva para explotar a sus propios ciudadanos 224. Cómo crear una
organización política fuerte, pero limitada, es algo que, según North, estamos lejos de comprender. Por cierto, no es
algo que se obtenga de la noche a la mañana, ya que demanda la existencia de efectivas normas informales (valores,
pautas morales y culturales) sobre las que se asientan las formales.
Para entender ese proceso de cambio, North dice que el paradigma económico de la teoría neoclásica no sirve, de
ahí su acercamiento a Hayek, otro gran crítico de la misma. El foco de atención está ahora en la cult ura, en el proceso
de aprendizaje. Debemos comprender entonces que estamos frente a procesos sociales muy complejos, que ninguna
mente en particular puede abarcar y mucho menos organizar. Es necesario, por consiguiente, permitir que se
desarrollen los procesos evolutivos y no ponerle trabas ya que la ingeniería “social” va siempre detrás de la ingeniería
tecnológica. Esto es particularmente evidente en las fronteras de la innovación tecnológica. Veamos algunos ejemplos.
FRECUENCIAS ELECTROM AGNÉTICAS

Uno de los temas más controvertidos en materia de telecomunicaciones es el manejo del espectro de frecuencias
radioeléctricas, tal vez porque se trata de un tema con alto contenido técnico, que parece fuera del alcance de quien
no tenga conocimientos avanzados en ingeniería.
Sin embargo, como trataremos de explicar aquí, no se diferencia de ningún otro recurso como la tierra, la
maquinaria, los minerales o los bosques. No obstante ello, los derechos de propiedad sobre el espectro
electromagnético no se han desarrollado, por haber quedado bajo el mandato de instituciones de planificación
centralizada, tanto a nivel nacional como —a través de tratados e instituciones— internacional.
¿Qué es, específicamente, el espectro electromagnético? La energía electromagnética se traslada en forma de campos
eléctricos y magnéticos oscilantes. Lo que se denomina “frecuencia” es el nivel de oscilaciones que se mide en unidades
de ciclos por segundo o hertzios. El espectro de frecuencias varía desde 0 Hz hasta los rayos cósmicos, con una frecuencia
de 1025 (diez a la veinticinco potencia). Lo que normalmente se denominan frecuencias de radio son las que sirven para
las telecomunicaciones, desde 10 kHz hasta 300,000 MHz.
La transmisión se origina cuando se produce energía en una frecuencia específica en un transmisor, y se carga en
ella un mensaje codificado, controlando cuidadosamente las características físicas de la energía (modulando). Esa
codificación se realiza como variaciones en el modelo de oscilación de la frecuencia. Toda fu ente de energía emite
estas señales: los transmisores, las manchas solares, el encendido de un auto, etcétera. La energía, ya codificada con
un mensaje, es lanzada por una antena e interceptada y seleccionada por un receptor que la decodifica.
224
. En este sentido también Diamond (1999, p. 276) sobre la evolución desde las tribus a los clanes y el cacicazgo ( chiefdoms ): “ A esta altura debería resultar obvio
que los cacicazgos introdujeron el dilema fundamental de toda sociedad no igualitaria, gobernada central mente. A lo sumo, hacen el bien proveyendo caros
servicios que sería imposible contratar en forma individual. Por otro lado, actúan descaradamente como cleptocracias, transfi riendo riqueza neta desde la gente
común hacia las clases altas. Estas funciones, tanto la noble como la egoísta, están unidas inextricablemente, aunque algunos gobiernos enfatizan más una que la
otra. La diferencia entre un cleptócrata y un sabio estadista, entre un gran ladrón y un benefactor público, es solamente una cuestión de grado: de cuán grande es
el porcentaje del tributo extraído a los productores que retiene la élite, y cuánto le gustan a la gente común los usos públi cos en los que se emplea el impuesto
redistributivo”.
Distintos tipos de transmisión requieren distintos anchos de banda de frecuencia. Así, por ejemplo: una estación
de radio FM ocupa unos 240 kHz; una llamada telefónica, entre 12.5 kHz para los celulares, 25 kHz utilizando “banda
ciudadana” y 36 kHz con modulación FM; un programa de televisión utiliza entre 5,000 y 7,000 kHz, y unas diez
veces más cuando es transmitido desde un satélite.
Existen algunos principios que es necesario tener en cuenta:
La potencia de la señal decrece a medida que uno se aleja de la fuente emisora —algo que cualquiera comprueba
claramente cuando viaja en automóvil—.
Las señales emitidas no pueden limitarse exactamente a la frecuencia señalada, sino que generan cierta energía en
otras bandas. Esto se debe a un problema de costos y tecnología, para evitar esta “externalidad”; es decir: el
perjuicio impuesto por los actuales transmisores a otras bandas es menor que el costo que significaría
desarrollar nuevos equipos para que eliminen el problema, aunque el avance tecnológico con el tiempo lo
hará posible.
El comportamiento de la señal emitida no puede predecirse exactamente, ya que, por ejemplo, su alcance depende
de ciertos factores como los edificios, las maquinarias y otros de carácter didáctico, como las condiciones
atmosféricas, así como las irregularidades del terreno, la actividad solar, etcétera.
Lo que interesa es la potencia relativa de la señal; por ejemplo: en el caso de una radio, que la emisión en una
frecuencia determinada supere y “ahogue” la externalidad mencionada en el punto 2. Cuanto más se acerque
la relación señal-interferencia a la unidad, mayor será la interferencia, y los receptores no podrán diferenciar
entre las dos señales que reciben. Si la señal es lo suficientemente superior y puede filtrarse la interferencia,
se elimina el problema.
La necesidad de asignar frecuencias a usos y usuarios específicos se debe a la capacidad limitada de los receptores de
diferenciar señales. Por esa razón, si dos transmisores coinciden en la frecuencia de sus mensajes, en el tiempo y en el
espacio geográfico, se interfieren entre sí. Debe conseguirse diferenciar por lo menos una de las variables antes
mencionadas. Esto es: o las transmisiones se realizan en tiempos diferentes —unas por la tarde, otras por la noche, por
ejemplo— en las mismas frecuencias y zona geográfica; o se realizan en distintas frecuencias, pudiendo coincidir en el
tiempo y en la zona geográfica —como las distintas radios AM y FM en una ciudad—; o deben estar suficientemente
separadas para que la potencia de ambas no interfiera entre sí —un radio de una ciudad y de otra—, para lo cual existen
dos formas de separarlas: bien asignando a un emisor una zona geográfica determinada —por ejemplo, Buenos Aires y un
radio de 50 km— o una potencia de emisión determinada —lo que es lo mismo, pues se calcula que con esa potencia se
cubre cierta área geográfica—.
Estas dimensiones componen lo que se conoce como TAF —tiempo/área/frecuencia—, que sirve como unidad
para definir una unidad de recurso. No puede haber dos usos simultáneos en cada unidad TAF, pues si no se genera
interferencia.
Esta ha sido la justificación para la intervención estatal y el control del gobierno sobre el espectro
electromagnético. Se pensaba que el mercado iba a llevar al caos, ya que los emisores se superpon drían y era necesario
poner “orden”. Esto también se basa en la experiencia de los primeros años de la radio, donde los TAF eran “propiedad
común” —es decir, de nadie en particular— y los usuarios se lanzaban no solo a emitir, sino a interferir en las señales
de sus competidores.
Sin embargo, lo que sucedía no era el “caos” del mercado, sino que no se había permitido la evolución de los derechos
de propiedad sobre las unidades TAF; de tal manera que sus propietarios pudieran hacer valer sus derechos ante la justicia,
así como el propietario de un inmueble puede hacerlo ante su invasión. El uso simultáneo de una unidad TAF no era
diferente de los problemas que se plantean a la hora de usar simultáneamente cualquier otro recurso225.
225
. “ La interferencia creada por el uso simultáneo de la misma unidad del espectro por dos o más usuarios no es diferente de la interferencia entre usos simultáneos
competitivos de cualquier otro recurso. Una porción de tierra no puede utilizarse para cultivar trigo y como parque al mismo tiempo sin interferir un uso con el otro.
Como todo recurso escaso, debe ser administrado su uso, ya que, si fuera de acceso abierto, nos encontraríamos
nuevamente en presencia de la “tragedia de los comunes”, que en este caso adquiriría la forma de interferencia entre las
señales de unos y otros, y entre los intentos de comunicación de las distintas personas.
Nuevamente, como hemos visto antes, tenemos dos alternativas principales: la que hace uso de esa institución
“evolutiva”, que es el derecho de propiedad, tan utilizado para resolver otras “tragedias de los comunes”, mediante el
cual se termina definiendo el uso del recurso en forma descentralizada y según múltiples ensayos; o podemos intentar
hacerlo a través de la regulación centralizada y la decisión de alguna agencia regulatoria.
La experiencia con este segundo método no es muy alentadora (Coase 1959). La Federal Communications
Commission es el organismo regulador del espectro de frecuencias en los Estados Unidos. La FCC, por ejemplo, se
comportó con extrema lentitud a la hora de evaluar una propuesta para reducir la se paración existente entre las
frecuencias de radio AM de 10 kHz a 9 kHz, lo cual hubiera significado el nacimiento de unas 1,000 estaciones de
radio nuevas. Lo mismo ha ocurrido con el desarrollo de la AM estéreo. En ambos casos, la lentitud obedece a
cuestiones “políticas”, en el sentido de que los licenciatarios de frecuencias AM se oponen al ingreso de nuevos
oferentes, mientras quienes tienen licencias de FM se oponen al desarrollo de la AM estéreo, en ambos casos para
impedir una mayor competencia.
Otro ejemplo se relaciona con la LPTV (Low Power TV), conocida también como sistema MMDS o
microondas226. A la FCC le llevó diez años precisar los criterios de asignación de la TV convencional y otros treinta
modificarlos para permitir la aparición de la LPTV. También se demoró tres años en resolver una disputa entre la radio
FM y la televisión VHF sobre ciertas frecuencias, y diez años en reasignar ciertas frecuencias de la televisión UHF a
los teléfonos celulares.
Una historia ya legendaria sobre el manejo político de la autoridad regulatoria se refiere al origen de la FM y al
destino de su creador, Edwin Armstrong. Con la determinación de convencer sobre las bondades de la FM, Armstrong
solicitó a la FCC frecuencias y un permiso para crear su estación de radio FM. En 1940 la FCC otorgó a la FM el uso
de las frecuencias de 40 a 52 MHz. Para fines relacionados con la guerra, en 1945, existían ya más de 50 estaciones
de FM y unos 500,000 receptores.
No obstante, la FCC cambió las asignaciones, trasladando a FM a las actuales bandas de 88-108 MHz y otorgando
a la televisión las frecuencias 44-88 MHz (canales 1 a 6) y 174-216 MHz (canales 7-13). Así, las FM fueron liquidadas,
pues los usuarios se encontraron con equipos receptores no aptos para captar las transmisiones en las nuevas
frecuencias asignadas. Por supuesto que nadie los indemnizó por ello.
Por último, le costó a la empresa de comunicaciones a larga distancia MCI cerca de dos millones de dólares y
siete meses de trabajo construir sus torres de microondas, pero unos siete años y doce millones de dólares en costos
legales y regulatorios hasta obtener la licencia 227.
Un ómnibus no puede transportar cargas desde A hasta B y pasajeros desde A hasta C al mismo tiempo. Los mismos cinco minutos de tiempo de una secretaria no
pueden utilizarse para escribir a máquina o para hacer llamadas telefónicas sin cierta degradación de cada función”. (John Fountain 1989, p. 135).
226
. “ El atractivo de la LPTV no es difícil de entender. Autorizando la construcción de alternativas de baja energía a las estaciones dominantes actualmente en el aire,
la FCC no solo abría una puerta a unas 8,000 estaciones transmisoras nuevas, sino también al relativamente exclusivo mundo capital -intensivo de la transmisión
de TV a un nuevo grupo de emprendedores. La FCC empezó a investigar la LPTV hace varios años como una solución casi perfecta al problema de la escasez
que había estado en el centro de muchas de sus decisiones regulatorias y que había guiado el otorgamiento de licencias por más de medio siglo. En teoría,
otorgándole a una estación de LPTV suficiente energía para transmitir su señal, digamos, de 5 a lo millas, se resolvería el problema de utilización del espectro,
que era la razón técnica para limitar las licencias en determinado lugar”.
“ P ero la FCC, como otros proponentes de la LPTV, también vio un segundo impacto interesante: el bajo costo relativo de los equipos necesarios —una
fracción del equipamiento de toda una estación de televisión— daría acceso a la LPTV a minorías, grupos comunitarios y otros que durante años han luchado
mucho, tanto ante la FCC como en las cortes, para tener mayor acceso a la transmisión de TV regular”.
“ Después de abrir la puerta a la LPTV, la comisión fue inundada con 6,500 solicitudes, creándose tal desorden administrativo —literalmente una montaña de
papeles con pocos lineamientos para decidir quién recibiría los 3,000 a 4,000 lugares disponibles— que congeló el proceso en forma temporaria. Esto demoró la
llegada de la LPTV al mercado mientras la cantidad de papel crecía; la montaña creció hasta contener 12,000 solicitudes”. (Diamond et al 1983, p. 26).
227
. Confirmando lo anterior, comenta el Dr. John Fountain con respecto a Nueva Zelandia (1989, p. 18): “ La vulnerabilidad a los g rupos de presión no se elimina con
procedimientos de salvaguardia. En verdad, éstos pueden inhibir la eficiencia econó mica al ser incorporados a los juegos estratégicos de los participantes en la
actividad. Más aun, no importa cuán bien dirigidas estén, las agencias regulatorias inevitablemente se hallan limitadas en la sabiduría de sus decisiones por el
flujo de información de que disponen”.
“ Los grupos de interés que aparecen ante las agencias regulatorias proveen mucha información y análisis que a sus funcionarios les sería imposible o muy
costoso obtener en forma independiente. Naturalmente, cada grupo presenta su evidencia de tal manera que sea favorable para su propio caso. Dada la legalidad
y formalidad de los procesos, o la falta de acceso a influencias con costos reducidos, la participación en los procesos regul atorios por parte de gran número de
Según han observado muchos investigadores, las agencias regulatorias comienzan su vida como reguladores
agresivos de la industria pero, con el transcurso del tiempo, son capturadas por los mismos regulados y terminan
compartiendo sus puntos de vista e intereses.
Hasta el momento, los gobiernos han asumido la propiedad del espectro electromagnético y su distribución. Este
proceso se efectúa a partir de acuerdos que han realizado los gobiernos en el marco de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones, UIT, organismo que define el uso que ha de asignarse a cada segmento de bandas. El organismo
nacional define a su vez quiénes harán uso de las bandas específicas en el segmento ya definido.
Esta definición no solamente tiene un impacto económico de magnitud, sino también político. Esto no solamente
afecta a la eficiencia económica, sino al derecho a la libertad de prensa. Como el gobierno asigna las frecuencias, también
controla la forma en que se usan e incluso puede llegar a no otorgar o renovar una licencia, si espera críticas por parte de
un medio periodístico que las utiliza para hacer llegar sus contenidos. El caso reciente de Venezuela es un ejemplo. Sin
calidad institucional, sin división y limitación al poder, las políticas regulatorias terminan siendo instrumento de los
intereses creados o de los intereses del gobernante.
Ahora bien, la pregunta que debe hacerse en este punto, y que se relaciona con la posibilidad de los planificadores
y reguladores de obtener información, es esta: ¿Sobre la base de qué criterios (información) ha de asignarse cierto
segmento de bandas a determinado uso?
Dado el carácter técnico de esta materia, se aduce que son estos criterios los que se toman en cuenta. Sin embargo,
entre las limitaciones que la tecnología del momento imponga, lo cierto es que existen distintos usos posibles del
espectro.
Para empezar: la UIT ha dividido al mundo en tres zonas y las asignaciones no son las mismas en cada una de
ellas, tratando de adaptarlas a las particulares necesidades de cada una. Si esto es así, ¿qué información permite tomar
esa decisión sobre lo que es más deseable en Asia o en América?
Ante la ausencia de mecanismos de mercado (precios), ya hemos analizado la imposibilidad de evaluar las distintas
alternativas, si no es tomando solamente en cuenta las personales preferencias de los funcionarios encargados de la
asignación. Al realizar esa asignación, tanto la UIT como la agencia local deben juzgar la utilidad económica para los
consumidores de cada uno de los servicios. Si se asignan a un uso determinado, reducen al mismo tiempo la cantidad
de frecuencias —utilidades TAF— para otros usos. Ya comentamos cómo se quitaron las frecuencias de radio FM
para la televisión, y lo mismo sucede con el uso de la transmisión directa satelital y los servicios de microondas. El
poder que tienen las agencias estatales que administran el espectro equivale al que tendría el Estado si definiera el
tamaño y la forma de todas las propiedades inmuebles y aprobara todas las transacciones de tierras.
Precisamente, una de las principales enseñanzas del reciente fracaso del socialismo en todo el mundo ha sido
destacar la importancia de la propiedad, tanto por los incentivos que genera como por la información —su
intercambio—; esto es, los precios. Los precios envían información sobre la disponibilidad o la escasez de los bienes
y servicios en una sociedad, y permiten comparar usos alternativos de acuerdo con las valoraciones individuales. Si
existe una alta demanda de servicios telefónicos celulares, habrá emprendedores que ofrecerán precios más altos por
el uso de frecuencias con este destino, y quienes las utilicen para otros servicios se sentirán motivados para reasignar
su uso.
Los precios proporcionan un estándar objetivo para realizar esa asignación, que, en su ausencia, debe realizarse
como se hace actualmente, siendo el funcionario estatal el que evalúa, como menciona la ley de radiodifusión, la
calidad “moral” de cierto interesado y controla quiénes forman parte de los directorios de las radios.
Además, la existencia de precios es importante, pues el uso del espectro electromagnético para las
telecomunicaciones está compitiendo con otros medios de transmisión como los cables, lo que está experimentando
un gran avance (fibra óptica). Nuevamente, no existe forma de comparar entre la utilización de frecuencias o cables.
consumidores es simplemente muy costosa. Como resultado, es extremadamente difícil —tal vez imposible— que las agencias regulatorias tomen decisiones que
sean económicamente eficientes”.
La alternativa es permitir el desarrollo de derechos de propiedad en unidades TAF que posean dueños con derechos
exclusivos de uso, la transferencia entre usos o a otros usuarios, la subdivisión y la posibilidad de obtener ganancias
o de sufrir pérdidas. Esto daría origen a precios de estas unidades TAF y crearía los siguientes incentivos:
llevaría a una asignación más eficiente de este recurso escaso;
permitiría el libre ingreso y aumentaría la competencia. El ejemplo de las radios FM “informales” y su
imposibilidad de ingresar legalmente en el mercado con la planificación es claro. Si hubieran podido adquirir
esas bandas no utilizadas nunca habría existido tal cosa como una radio “informal”;
podrían ensayarse nuevos servicios e ingresar en el mercado adquiriendo ciertas frecuencias, y no teniendo que
esperar una asignación del ente regulador;
aumentaría la eficiencia en el uso de las frecuencias, ya que sus propietarios tendrían el incentivo de reducir,
“angostar” el uso de sus bandas para permitir otros usos, y obtener así mayores beneficios. Esto fomentaría
el desarrollo de nuevas tecnologías y equipos. La “escasez” del espectro sería efectivamente reducida. A
medida que la tecnología avanza, es posible reducir las separaciones entre frecuencias y crear espacio para
nuevos usos o usuarios. Por ejemplo: es técnicamente posible reducir el ancho de la banda de TV por 5, 10 y
hasta 100, pero no existe un incentivo económico para ello, ya que se está utilizando hasta este momento un
recurso “gratuito”.
¿Cómo se podría implementar un sistema de derechos de propiedad en las frecuencias del espectro electromagnético?
Sería necesario seguir una serie de pasos:
Como se comentó, la asignación de segmentos de frecuencias para determinados usos la hace la Unión
Internacional de Telecomunicaciones. Por tratarse de un convenio internacional sobre el que nin gún gobierno
puede imponer su voluntad, sería necesario seguir las asignaciones allí efectuadas, con las siguientes
consideraciones:
a. plantear el problema de la asignación burocrática de frecuencias y proponer el desarrollo de derechos de
propiedad;
b. solicitar modificaciones a la asignación en la medida en que el funcionamiento del mercado así lo vaya
mostrando.
En materia local, el gobierno nacional tiene soberanía como para decidir la forma de asignar frecuencias, por lo
que se definiría el mecanismo de asignación de derechos de propiedad dentro de los segmentos asignados por
la UIT. Al respecto se presentan dos situaciones diferentes: las frecuencias que ya han sido asignadas a
determinados usuarios y las que aún siguen libres.
Con respecto a las primeras, las mismas son por un tiempo limitado, por lo que se presentan las siguientes
alternativas:
a. esperar hasta el final de la concesión y licitar la venta de la frecuencia respectiva;
b. llegar a un acuerdo con el actual concesionario, para finalizar la concesión y proceder a su licitación.
Como ese acuerdo significaría una cierta “compensación” al concesionario actual, se permitiría el uso de
aquella como parte de la cotización en la licitación.
Con respecto a las frecuencias libres, se procedería a s u licitación al mejor postor, que debería cumplir con los
usos asignados por la UIT y solicitar una modificación que el gobierno nacional presentaría ante el organismo.
¿Cómo resolverían los derechos de propiedad el problema de las interferencias?

Es necesario tener en cuenta que el nivel de interferencia no tiene por qué ser cero, como mencionamos antes. Si
la interferencia debería ser tolerada o reducida y quién debería ser responsable de ello son aspectos que dependen de
los beneficios relativos de cada uso, en comparación con los costos de obtener los niveles adecuados de servicios. El
funcionamiento del mercado y la vigencia de los derechos de propiedad ofrecerían a los propietarios de las frecuencias
dos caminos:
acuerdos voluntarios por los cuales el que causa interferencia en la propiedad de otro busca reducirla —
modificación de la potencia de transmisión, direccionamiento de la antena, control de la frecuencia de
emisión, antenas direccionales—, o el interferido lo hace —filtros u otros recursos para evitar la
interferencia—. Ambas acciones tienen costos y lo que está en discusión es quién asume los costos. Una
posibilidad es alcanzar acuerdos voluntarios;
acudir a mediadores o árbitros seleccionados por las dos partes, lo cual permitiría dar un paso previo, y más
eficiente, antes de recurrir a la justicia. Muy probablemente, asociaciones de los mismos usuarios de
frecuencias, radios, radioaficionados, ofrecerían estos servicios de mediación, hasta en los casos en que se
involucre a asociaciones de otras entidades.
Este tipo de solución fue adoptada en Nueva Zelandia. La Ley de Radiocomunicaciones de 1989 creó derechos de
propiedad sobre las frecuencias o canales específicos —llamados “derechos de control”—. Las empresas privadas
adquieren su derecho por dos medios: (1) en subastas públicas, cuando el Ministerio saca a la venta un canal o gama
de frecuencias; (2) en el mercado privado de estos derechos, a otros que ya los poseen.
Algo similar ocurrió en Guatemala a partir de la aprobación de una nueva Ley de Telecomunicaciones en 1996228.
En el siguiente gráfico puede observarse la cantidad de subastas realizadas por tipo de frecuencia, durante los años
1996-2004:
El resultado era de esperar. Los propietarios de emisoras invierten más, porque ya no tienen dudas sobre la licencia.
La competencia entre las compañías de telefonía móvil es fuerte, pues saben que no existe un número limitado de
licencias y que cualquiera puede ofrecer ese servicio con solo pedir o adquirir derechos necesarios. Durante los nueve
años del gráfico, Guatemala —un país pobre, con casi trece millones de habitantes— pasó de tener 400,000 líneas a
más de diez millones. El país se ha convertido en un banco de pruebas, de empresas como Qualcomm, por ejemplo,
para investigar nuevos usos de las distintas frecuencias229.
228
. Así lo comenta el Lic. José Toledo, quien fue director de la Superintendencia de Telecomunicaciones: “ Se creó la figura novedosa de los Títulos de Usufructo que
es nominativo y tiene posibilidades de negociarse. Allí se hablaba de un mercado secundario de estos títulos. De alguna forma esto se dio. Yo fui testigo de
muchos endosos de estos títulos, que se pueden transferir y endosar. Sólo basta con registrarlos, obviamente la única función de la Superintende ncia es que se
haga un registro y aquí viene la otra novedad —insisto, la ley dice que el espectro radioeléctrico es propiedad del Estado—. Entonces se creó la figura del Título
de Usufructo por 15 años. P ero y después de 15 años ¿qué? Pues hay un pequeño artículo, un inciso, allí en la ley que dice qu e basta con que el propietario
demuestre que durante esos 15 años usó la frecuencia y se le prorroga automáticamente otros 15, y así sucesivamente. Eso basta con que lo demuestre, pues
puede haber sido una sola vez, no pone ningún tipo de limitación; la ley así pues crea esta novedad funcionando muy bien”. (José Toledo 2005).
229
. Comenta David Couso Diaz: No hace mucho, el sector Radiocomunicaciones de la ITU, a través de la Unidad de Políticas de la ITU, ha reflexionado en un taller
(“ Workshop on Radio Spectrum Management for a Converging World, Ginebra, 16-18 de febrero del 2004 (http://www.itu.int/osg/spu/ni/spectrum/) sobre la
gestión del espectro, tras constatar que la convergencia de los servicios no ha venido acompañada, en la mayor parte de los p aíses, de un cambio en un modelo
de gestión ya centenario. El primer dato relevante es el de los fallos en la planificación/atribución, ante el hecho evidente de que las fronteras entre los servicios
contemplados en el Reglamento de Radiocomunicaciones se desdibujan: El teléfono móvil capta, en algunos países, la señal de t elevisión en directo, permite
acceso de banda ancha inalámbrico, es mucho más que un servicio móvil. Por otra parte, la convergencia tecnológica impone que una sola aplicación/Terminal
pueda prestar servicios diferentes, manejando diferentes rangos de frecuencias. La respuesta de los reguladores a estas dificultades no ha sido homogénea: en un
extremo de la escala están los países que, como España, se mantienen fieles al modelo tradicional de mando y control, con atr ibución rígida y asignación
concursada, en caso de escasez de frecuencias, mientras que en un lugar intermedio se situarían las legislaciones y los reguladores que optan por adjudicar cada
vez más segmentos del espectro con base en competiciones de mercado (subastas) o, en tercer lugar, admiten posteriormente un mercado secundario de los
derechos de uso que (con alguna variante) proporciona esa convergencia. Se busca así la asignación más rápida, flexible y efi ciente del espectro, puesto que se
espera que las frecuencias en cuestión sean destinadas a la tecnología más demandada y que ofrezcan un mejor servicio al menor coste.
Normalmente estas medidas se introducen en un sistema de derechos exclusivos, pero también puede manifestarse en el incremento de bandas de espectro sin
licencia, que confiere mayor posibilidad de comercio a las empresas al recaer sobre determinadas bandas de frecuencias que por sí mismas no demandan un uso
concreto. Aunque en España ni siquiera se haya utilizado sistemáticamente el modelo de “ mercado primario” del espectro (es decir, la adjudicación y asignación
de derechos de uso individuales mediante mecanismos de subasta competitiva) prefiriendo en general el “ concurso” cuando exista limitación, o el otorgamiento a
todos los solicitantes por orden de llegada, en la medida en que el Derecho comunitario optó por establecer esta posibilidad, ahora recogida, de forma un tanto
tenue, en el párrafo final del número 2 del art. 45, al que luego nos referiremos (es claro que existe un modelo de gestión d e mercado).
SATÉLITES
Una cantidad creciente de servicios se multiplican por todo el mundo a través de los satélites. El espacio parece
inconmensurable, pero muchos satélites utilizan una órbita denominada “geo-sincrónica”, a una determina distancia
de la Tierra (35,786 km), que permite al satélite conservar una posición sobre cierta parte de su territorio.
En tanto no haya muchos satélites, esa órbita no es un recurso escaso y puede estar abierto para todos; pero cuando
comienza a congestionarse, es necesario administrar la escasez. Nuevamente, hay dos formas de hacerlo: o se regula
su uso o se asignan derechos de propiedad.
En 1962 el gobierno de los Estados Unidos creó una empresa privada llamada Communications Satellite
Corporation, COMSAT. Posteriormente, en 1964, propuso y consiguió la firma de los Acuerdos Interinos para un
Sistema Satelital Comercial Global, INTELSAT. El Preámbulo de los Acuerdos Definitivos compromete a cada
signatario con el objetivo de “lograr un único sistema satelital de telecomunicaciones comerciales globales”.
Muchos países se adhirieron, reservando la utilización de los servicios de telecomunicaciones vía satélite al
gobierno. El primer satélite lanzado fue el Early Bird, el 6 de abril de 1965, que prestaba servicios entre América del
Norte y Europa Occidental.
INTELSAT fue el único actor en el mercado de los satélites de telecomunicaciones durante el periodo 1964-1979,
pero existían ciertas brechas en el tratado que permitieron la aparición de competidores, entre otros INTERSPUTNIK,
EUTELSAT, TELESAT Canadá, INMARSAT, y países que individualmente querían contar con un satélite propio.
Incluso en los Estados Unidos, las ideas comenzaron a cambiar y la administración Reagan permitió nuevos
operadores, como PANAMSAT, ISI, RCA, Americon, que rápidamente se hicieron presentes. INTELSAT fue
finalmente privatizada en 2001. La competencia aumentó no solo por los nuevos operadores de satélites, sino también
por el tendido de nuevos cables de fibra óptica y por el propio lanzamiento de satélites al espacio.
Los países que quieren tener un satélite propio hacen una presentación preliminar ante la Unión Internacional de
Telecomunicaciones y solicitan la reserva de los puntos orbitales. El proceso funciona de la siguiente manera: se hace
la presentación ante la UIT; luego debe presentarse la información definitiva con un calendario de ejecución; hecho
esto, se fija un plazo para que se instale; el incumplimiento del plazo puede significar la pérdida del espacio orbital y
su solicitud, y el otorgamiento del espacio a otros.
La UIT actúa solamente como un registro. Al registrar un satélite, solo se adquiere el derecho a no ser interferido
en forma dañina, pero no la propiedad del lugar. No existe propiedad oficial; n i siquiera están adjudicados los puntos.
Estos se adjudican una vez que el satélite esté ocupando el correspondiente punto de órbita.
El punto orbital no es para un solo satélite. Puede haber más de uno y, de hecho, en los teóricos puntos orbitales
hay varios satélites. El hecho es que esos satélites se coordinan de tal manera que las coberturas no se superponen.
Es cierto que no existe propiedad de las posiciones orbitales. Sin embargo, sería interesante considerar que pudiera
crearse un verdadero mercado de este recurso, ya caracterizado por la escasez. No obstante, sí se reconoce la propiedad
privada de los satélites. El “Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los Estados en la
exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes”, establece en su artículo
VIII:
El derecho de propiedad de los objetos lanzados al espacio ultraterrestre, incluso de los objetos que hayan descendido o se construyan en un
cuerpo celeste, y de sus partes componentes, no sufrirá ninguna alteración mientras esté en el espacio ultraterrestre, incluso en un cuerpo
celeste, ni en su retorno a la Tierra. Cuando esos objetos o esas partes componentes sean hallados fuera de los límites del E stado parte en el
Tratado en cuyo registro figuran, deberán ser devueltos a ese Estado parte, el que deberá proporcionar los datos de identificación que se le
soliciten antes de efectuarse la restitución.
Las normas de la materia se completan con el “Convenio sobre la responsabilidad in ternacional por daños causados
por objetos espaciales” y el “Convenio sobre registro de objetos lanzados al espacio ultraterrestre”. Como paso
adicional, sería interesante que la UIT aceptara la posibilidad de solicitud de espacios orbitales y de registro en forma
directa por particulares, eliminando así el papel de intermediario y gestor del gobierno, que solo encuentra justificación
en esta imposibilidad de presentación directa.
Un mercado de posiciones orbitales, basado en la propiedad privada, crearía incentivos para dedicarlas a sus usos
más valiosos. Las posiciones podrían comprarse y venderse y los precios determinarían la factibilidad de uso, como
telefonía interurbana, rural, redes de datos, televisión, teleeducación, videoconferencias, correo electrónico, telefonía
con imagen, comunicación interactiva de textos por pantallas y otros. La competencia reduciría los costos
notablemente y al mismo tiempo facilitaría la competencia en las comunicaciones telefónicas, tanto locales como de
larga distancia o internacionales.
OPEN SOURCE Y TRAGEDIA DE LOS “ANTICOM UNES”

Un gran ejemplo de instituciones evolutivas es lo que ahora se conoce como “Open Source”, en particular referido al
software. Este es un enfoque del desarrollo de programas de software, basado en las contribuciones voluntarias de muchos
“productores”. Todos ellos contribuyen a un proyecto común, cada uno con alguna motivación especial para hacerlo —
que puede ser fama o experiencia adquirida—, compartiendo sus aportes sin que ninguno de ellos en particular tenga
derecho de excluir a los demás, y realmente a nadie, del resultado.
El software, como otros productos, tiene un muy alto componente intelectual y, dada la dificultad de establecer
mecanismos de exclusión, se han generado “derechos de propiedad intelectual” que asignan la propiedad a quien lo
desarrolla; por lo tanto, se generan los incentivos para su producción. Esta asignación varía según países y puede
hacerse a través de la figura de patentes o de derechos de autor.
Esto ha sido tradicionalmente así en todo tipo de invenciones. Pero he aquí que el modelo de patentes o licencias
resultó no ser restrictivo para quienes quisieran un modelo abierto. Así, para evitar que el producto del esfuerzo
conjunto de muchos colaboradores fuera apropiado por alguien en particular, los que participan de un proyecto de
open source retienen el derecho de autor de su contribución particular al producto, pero le dan la licencia a cualquiera
en un modelo que combina una licencia universal con ciertas restricciones que impiden que algún colaborador o un
tercero se puedan adueñar del proyecto.
Esta ha sido una “innovación institucional” que no provino de legislación alguna, sino de la creatividad aplicada
a la legislación existente sobre derechos de propiedad intelectual. Su historia comienza en 1984, cuando Richard
Stallman comenzó a trabajar en un proyecto de sistema operativo para computadoras, que llamó GNU. Stallman era
un activista del software libre; uno que, curiosamente, pudo alcanzar su objetivo a través de las figuras jurídicas del
derecho de propiedad. Comenzó a desarrollar el software y —como se daba cuenta de que no podía escribir todo un
sistema operativo solo— empezó a divulgar partes de su código bajo una licencia que permitía a cualquiera copiar,
distribuir o modificar el software de la forma que mejor le pareciera, con el único requisito de que debía aceptar las
mismas condiciones para esos otros desarrollos posteriores. Como tenía un “derecho de autor” sobre el proyecto
original, podía incorporar esta cláusula en la licencia que le permitía a cualquier otro copiar el material.
Todos podían copiar el software y modificarlo para su uso personal, pero, si empezaban a distribuir esa
modificación, tenían que hacerlo en las mismas condiciones “abiertas”. Así nació la Licencia Pública General GNU,
ahora conocida como GPL, por sus siglas en inglés. Esto dio origen a lo que ahora se denomina “producción entre
pares”, según la cual muchas personas, en muy distintos lugares del mundo y sin ni siquiera conocerse, van aportando
sus contribuciones para llevar a cabo un proyecto.
Esto ha tenido un crecimiento notable. Casi el 70% del software para “servers” funciona sobre un software libre
(Apache Web server). Google, Amazon y CNN.com manejan sus servidores con el sistema operativo GNU/Linux
(Benkler 2006, p. 64). Precisamente en relación con este último, Linus Torvalds comenzó a compartir los componentes
de su sistema operativo Linux con la misma licencia GPL. Curiosamente, un enemigo de la “propiedad” encontró que
podía aprovecharla para llevar adelante su modelo de propiedad abierta y conocimientos compartidos. Los usuarios de
este software ya son millones, y entre ellos se encuentran tanto los que lo instalan en sus computadoras personales como
los que ni siquiera lo saben al utilizar celulares con Android, GPS, computadoras de autos o de televisores. La mayoría
de las películas de animación de Hollywood se producen en equipos con Linux. Y todo comenzó con Minix, un sistema
operativo educativo de código abierto creado por un profesor, que solamente se licenciaba para fines educativos, pero
que Torvalds convirtió en una versión gratuita con licencia GPL. Linux creció hasta contar con innumerables
distribuciones, como se llama a las distintas variaciones existentes y disponibles. Linux es así un “orden espontáneo”,
que evoluciona con el tiempo sin que exista un cerebro central que lo haya diseñado.
La GPL fue creada por Stallman para evitar el problema denominado “la tragedia de los anticomunes”. Se trata
de una versión opuesta a la ya comentada respecto a la ausencia de derechos de propiedad claramente definidos, que
genera la posibilidad de que cualquiera utilice un recurso, por lo que termina depredado. En el caso contrario, lo que
habría sería un exceso de barreras de ingreso al recurso. Esto ocurre cuando se patenta software, ya que un programa
puede ser el resultado de la combinación de muchas ideas y, si cada una de ellas está patentada, sería muy difícil y
costoso obtenerlas todas.
La idea de los “anticomunes” fue primero desarrollada por Heller (1998), quien planteó que cuando hay muchos
propietarios de un recurso y ninguno tiene prioridad para su uso es probable que el recurso sea “subutilizado” en lugar
de depredado. El ejemplo que presenta el autor hace referencia a una situación observada en Moscú después de la
caída del comunismo, donde florecía todo tipo de negocio en la calle y los locales en los edificios estaban vacíos y
cerrados. La explicación de esto es que en la asignación de derechos de propiedad posterior al régimen comunista se
había hecho de tal forma que uno tenía el derecho a los ingresos por ventas, otros al alquiler y cada propietario del
edificio podía impedir que el local que daba a la calle se utilizara como un comercio. Para abrir un comercio era
necesario contar con el consentimiento de todos los demás propietarios (1998, p. 623). En la calle, en cambio, no se
necesitaba esa aprobación; solamente se debía sobornar a un reducido número de funcionarios (p. 643). El derecho de
propiedad, según Heller, estaba dividido por demás.
Este autor reconoce que puede haber dos soluciones al problema: a través del mercado o a través del gobierno. Según
la primera, algún emprendedor puede unificar los derechos, negociando con todos los que los poseen, pero los costos de
transacción pueden ser muy altos. En este caso existirían dos caminos: uno legal y otro ilegal. Según el primero, el
emprendedor compra el derecho a cada propietario en contratos formales, y si esos derechos están en manos de
funcionarios puede obtenerlos “informalmente” por medio del soborno, lo cual también es costoso. La otra alternativa es
que el gobierno intervenga para reasignar derechos de propiedad, aboliendo los derechos previamente asignados y
volviéndolos a asignar en forma unificada. Si el caso anterior era costoso, esta reasignación de derechos generaría el
costo de la inseguridad jurídica.
La idea de los “anticomunes”, no obstante, parece ser menos el resultado de procesos de mercado que de la
intervención gubernamental. La división de derechos de propiedad en unidades pequeñas puede ocurrir en el mercado:
por ejemplo, si una propiedad se divide demasiado en una herencia, pero también el mercado ha generado su solución.
Esto es: podemos imaginar la situación mencionada antes o que, debido al progreso tecnológico crecen, las economías
de escala y las unidades de propiedad no se acomodan ya a las nuevas unidades tecnológicas; pero los emprendedores
se arreglarán para organizar los recursos hacia la nueva escala, a menos que s e lo impidan las barreras regulatorias.
Esto es lo que ocurre con los “pools” de siembra en la agricultura, donde un inversor alquila distintas propiedades
para lograr la escala necesaria; o cuando los herederos prefieren mantener la unidad de la propiedad constituyendo
una sociedad de la cual son accionistas, antes que dividirla en parcelas poco efectivas. Esas son “soluciones
empresariales” a los problemas de los “anticomunes”. La licencia GPL es también una reacción y solución empresarial
a este problema.
Esta “producción entre pares”, basada en ese concepto, ha tenido desde entonces un impacto notable y la idea se
ha extendido a gran cantidad de proyectos. Source-Forge, uno de los sitios que reciben proyectos de este tipo, una
empresa privada que cotiza en bolsa, permite a los interesados encontrar aquellos en los que quieran participar. En
febrero del 2009 contaba con más de 230,000 proyectos.
Uno de los más conocidos y utilizados proyectos de este tipo es Wikipedia. Un “wiki” es una página web que
puede ser editada por muchas personas voluntariamente. Es decir: pueden crear contenido, pero también modificar
otro o borrarlo. Así define la misma Wikipedia —al momento de escribir, hasta que alguien lo cambie—, lo que es un
“wiki”:
Un wiki permite que se escriban artículos colectivamente (co-autoría) por medio de un lenguaje de wikitexto editado mediante un navegador.
Una página wiki singular es llamada “ página wiki”, mientras que el conjunto de páginas (normalmente interconectadas mediante
hipervínculos) es “ el wiki”. Es mucho más sencillo y fácil de usar que una base de datos.
Una característica que define la tecnología wiki es la facilidad con que las páginas pueden ser creadas y actualizadas. En general, no hace
falta revisión para que los cambios sean aceptados. La mayoría de wikis están abiertos al público, sin la necesidad de regist rar una cuenta de
usuario. A veces se requiere hacer login para obtener una cookie de “ wiki-firma”, para autofirmar las ediciones propias. Otros wikis más
privados requieren autenticación de usuario 230.
Otros proyectos de producción entre pares, que menciona Benkler, son: NASA Clickworkers —“un experimento para
ver si voluntarios públicos, cada uno trabajando unos pocos minutos aquí y allá, pueden realizar algún análisis
científico rutinario, que normalmente llevaría a un científico o un estudiante de posgrado meses de trabajo”— para
identificar cráteres en Marte; Slashdot, una “agencia de noticias” tecnológicas; Open Directory Project, que se
autodefine como “el más grande y comprehensivo directorio editado por humanos de la Web”; Second Life, un entorno
de juego donde el 99% de los objetos han sido creados por los mismos participantes, donde, entre otras cosas, se
compran y venden “propiedades virtuales” con dinero bien real; Distributed Proofreaders, que promueve la
digitalización de textos y su disposición en la web, coordinando la tarea de correctores de textos voluntarios; etc., etc.
P ROCESOS EVOLUTIVOS
La tecnología impacta en los derechos de propiedad, unas veces para fortalecerlos y otras veces para debilitarlos. Un
ejemplo de esto último es la forma en que el intercambio de archivos como los mp3 ha impactado en el mercado de la
música y los derechos de autor. Estos han reaccionado de dos formas: por un lado, acudiendo a la justicia; por otro,
modificando sus estrategias comerciales ante un fenómeno que la tecnología ha hecho muy difícil de controlar.
Dicen que en algún momento Mick Jagger estudió en la London School of Economics. Tal vez sea así. Pero lo
cierto es que, cuando los Rolling Stones anunciaron una gira mundial, actuaron de tal forma que confirmaron unas
cuantas leyes de nuestra ciencia de la acción humana. Jagger comentó que, obviamente, no hacían la gira por el dinero,
y a uno no le queda más que creerle. Está claro que, a esta altura de su carrera, la “utilidad marginal del dinero” no es
muy alta para él y sí lo es el placer de tocar ante multitudes. Pero aún si hubiera sido por el dinero, los Stones estarían
mostrando su conocimiento del mercado del rock.
En un extenso estudio sobre la industria del rock, Connolly Krueger (2005) analiza los ingresos obtenidos por
treinta y cinco artistas de música popular durante el año 2002, entre los que ocupan los primeros lugares Paul
McCartney (72.1 millones de dólares), los Rolling Stones (44 m.), Dave Matthews Band (31.3), Celine Dion (31.1),
Eminem (28.9), Cher (26.7), Bruce Springsteen (24.8), Jay-Z (22.7), Ozzy Osbourne (22.5), Elton John (22.4).
Sin embargo, lo interesante de los datos expresados es, más que el volumen total, la importancia relativa de cada
rubro. Así, por ejemplo, de los 72 millones obtenidos por McCartney, 64.9 millones provienen de conciertos; y 39.6
en el caso de los Stones. Aunque los artistas no hacen giras todos los años, ni tampoco sacan discos anualmente, los
conciertos generan más ingresos que las ventas de música grabada. Los ingresos por derechos de autor son incluso
algo menores que estos últimos.
Sucede que la grabación y promoción de los discos implica altos costos, mientras que en los conciertos, al tocar
los temas cuyos costos ya fueron asignados a la grabación, los artistas tienen un margen mucho más elevado. Entre
las comisiones de la discográfica, los costos de grabación, la comisión del agente, publicidad, etc., no es muy alto el
230
. http://es.wikipedia.org/wiki/Wiki.
porcentaje de ingresos proveniente de la venta de CD. Dependiendo de la banda, los contratos con las discográficas
suelen incluir un adelanto para cubrir los costos de grabación, que suelen llegar a los 250,000 dólares, a cambio de los
derechos exclusivos para la venta. En síntesis, la banda puede terminar recaudando unos cincuenta centavos de dólar
por cada CD vendido en las góndolas.
Estos ingresos se ven también afectados por las tecnologías de file sharing —compartir archivos— algo que
practican mucho los jóvenes, sobre todo “bajando” música de Internet. Según algunas estimaciones, se bajan por
semana ¡nada menos que unos mil millones de temas! Claro que no serán todos temas que se hubieran comprado. No
obstante esto, el hecho ha tenido un impacto cierto en las ventas de discos. La industria ha perseguido algunos sitios,
como el caso de Napster, que se convirtió en un sitio de venta de música —no de intercambio de archivos—, pero por
el momento es poco lo que se puede hacer para evitar la actividad. Las ventas han caído en un 7% anual promedio en
los Estados Unidos desde el año 2000.
Es probable, entonces, que esto lleve a una nueva configuración del negocio del rock. Los artistas están ya
recibiendo la señal de que sus mayores ingresos provienen de las giras y no de las ventas, pero el éxito de las giras
depende del éxito de los temas. Es probable que al artista no le preocupe tanto perder ingresos por la música
“bajada”, en tanto en cuanto eso le garantiza mayores audiencias en los estadios, pero a las discográficas sí, ya que
ellas no recaudan en las giras. Cómo terminará la historia es bastante difícil de predecir en estos momentos: los
mercados evolucionan rápidamente, también la tecnología, mientras las leyes económicas son las mismas: nos
permiten comprender lo que pasa, pero no tanto predecir lo que vendrá.
Parece más que apropiado concluir este libro con estos temas, que reflejan como pocos lo s conceptos que hasta
aquí se han desarrollado. Los mismos son el resultado de procesos evolutivos: resultado de “la acción humana, pero
no del designio humano”. Nadie imaginó la evolución que posteriormente tendría la producción entre pares, pero es
el producto de una innovación institucional, basada, en última instancia, en un desarrollo del tradicional concepto de
propiedad, solo que ahora aplicado en forma abierta.
Otros casos requieren reformas formales, de políticas públicas específicamente consideradas, debatidas y
aprobadas por un gobierno, pero en la mayoría de las veces para luego permitir que la creatividad humana permita
innovar y producir cambios impensados hasta el momento.
Todas esas soluciones requieren la existencia de un marco institucional adecuado: uno que permita el respeto de
los derechos de los individuos, que limite el poder eventual de los gobernantes, que establezca claras reglas de juego
y una justicia independiente, que proteja el derecho de propiedad y la libertad contractual, qu e resista e impida el
poder de los grupos de influencia, que trate a todos los ciudadanos por igual.
En ese marco de estabilidad de las reglas del juego se producirán todos los increíbles cambios e innovaciones que
ocurren, precisamente, en aquellos países que muestran una mayor calidad institucional
RESUMEN
Aunque, cuando hablamos de “políticas públicas”, imaginamos la acción constructivista y racional de alguien que
ordena un cierto ámbito, la verdad es que las principales instituciones que rigen nuestra vida —la moral, el derecho,
la propiedad, los contratos, el lenguaje, la contabilidad, entre otras— son el resultado de la “acción humana, no del
designio humano”.
Nadie en particular las ha diseñado, pero han evolucionado y nos han permitido convivir y progresar en sociedad.
Por eso es necesario ser cautos en la propuesta de políticas públicas y, sobre todo, tratar de que faciliten esa evolución
progresiva y no la coarten.
Es en el campo de las nuevas tecnologías donde las políticas públicas son desafiadas, pues siempre llegarán detrás
de las innovaciones. Es necesario entonces aprender, pero al mismo tiempo apoyarse en las instituciones cuando se
presenten problemas similares.
Así, permitir la generación de derechos de propiedad en el espectro de frecuencias electromagnéticas aparece
como una solución alternativa a los problemas de “tragedia de los comunes” que implica el libre uso del recurso. Lo
mismo sucede con la asignación de espacios orbitales para los satélites geosincrónicos.
Por último, el notable desarrollo de la “producción entre pares” es producto de una innovación institucional, que
permitió el desarrollo del derecho de propiedad intelectual para permitir la producción abierta a numerosos
colaboradores voluntarios.
Paradójicamente tal vez, los procesos evolutivos de esta naturaleza necesitan calidad y estabilidad institucional,
como se quiso presentar y sostener en este libro.

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EL FORO Y EL BAZAR

ECONOMÍA, INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

1.a edición, enero 2014

Prohibida su reproducción total o parcial

Calle Manuel F. Ayau (6 Calle final), zona 10

ESTAM BUL, TURQUÍA

Mises (2001, p. 189) cita otras tres circunstancias:

LA SUBJETIVIDAD DEL VALOR

EL EQUILIBRIO DEL M ERCADO

EL PAPEL DE LOS PRECIOS

EL CÁLCULO ECONÓM ICO

——. 1976 [1944]. Camino de servidumbre. Madrid: Unión Editorial.

——. 2006. Derecho, legislación y libertad. Madrid: Unión Editorial.

Read, Leonard E. 1958. “I, Pencil”. The Freeman. http://www.econlib.org/library/Essays/rdPncl1.html. Traducción al

Por otro lado,

LA COM PETENCIA PERFECTA

EL FRACASO DEL M ERCADO

COM PETENCIA IMPERFECTA

Rival Bien privado Recursos comunes

No rival Bien “club” Bien público

Rival Bien privado Recursos comunes

No rival Monopolio natural Bien público

BIENES PÚBLICO S GLO BALES

CO STO S Y BENEFICIO S : EL CASO DE LO S RECURSO S NATURALES

INFORM ACIÓN INCOMPLETA

LA DEPENDENCIA DEL CAM INO

SOLUCIONES A LAS FALLAS DEL M ERCADO

REFERENCIAS Y LECTURAS ADICIONALES

Naciones Unidas. 1994. Contabilidad ambiental y económica integrada. New York.

Rawls, John. 2006. Teoría de la justicia. México: Fondo de Cultura Económica.

——. 1999. “Knowledge as a Global Public Good”. In Kaul et al.

COM PETENCIA IMPERFECTA

EL CASO DEL MO NO POLIO NATURAL

EL PRO BLEMA DEL CO NO CIMIENTO

REGULACIO NES O DESREGULACIO NES

FUSIO NES Y ADQ UISICIO NES

REGULACIONES Y SEGURIDAD JURÍDICA

DESEQUILIBRIO POR DEFECT O

DESEQUILIBRIO POR EXCESO

FRACASOS DEL ESTADO: M EDIOAMBIENTE

EL MEDIO AMBIEN TE EN AMÉRICA LATINA

PRO BLEMAS INSTITUCIO NALES

1. CAMBIO CLIMÁT ICO

2007 Emisiones de CO2 en América Latina y el Caribe (del sector energético)

País Millones de ton. de CO 2 t/p. c. Ranking

México 453 4.2 13

Brasil 398 2.1 17

Venezuela 172 6.6 27

Argentina 166 4.1 29

Puerto Rico 37 9.3 71

Honduras 7.9 1 109

Uruguay 7.5 2.2 110

El Salvador 6.4 0.9 116

Bahamas 5.1 16.8 123

Nicaragua 4.9 0.9 124

Paraguay 3.8 0.6 133

Guyana 1.6 2.1 157

Barbados 1.4 4.9 159

Los que más emiten

China 6,284 4.8 1

EE.UU. 6,007 19.9 2

Rusia 1,672 2.11 3

India 1,401 1.2 4