UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORAL

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS

CATEDRA: ADMINISTRACION PUBLICA

EL ESTADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA EN ARGENTINA EN UNA PERSPECTIVA

HISTORICA

AUTOR: Cont. OSCAR ALBERTO COSTA

Ing. HORACIO CAPANEGRA

SANTA FE, Noviembre 2000

 Introducción

Este trabajo tiene como finalidad reflejar la íntima y estrecha vinculación que , se entiende, existió y
existe entre la estructuración y funcionalidad de la administración pública argentina, la estrategia de desarrollo
impulsada o delineada por el Estado y las relaciones de interdependencia con el contexto internacional e
interregional.

Habida cuenta que , entonces, significa una simplificación y una esquematización de la realidad
argentina en sus aspectos políticos y económicos, sociales, culturales, demográficos, institucionales y
organizacionales, etc. rica y compleja y por lo tanto difícil de ser reducida a simplificaciones apresuradas y/o
intencionadas o parciales, se ha tratado de orientar y principalmente, de reflejar las facetas globales e
interdependientes de la misma.

La idea básica se encuentra en el análisis histórico del comportamiento de las principales variables que
han estructurado y estructuran al Estado Argentino y a su administración pública, en el marco de su evolución
socioeconómica y como consecuencia de la estrategia de desarrollo adoptada.

Se parte del supuesto de que las relaciones de interdependencia internacionales (a las que están
sometidos todos los países, casi sin exclusión), han provocado la adopción de determinados caminos
tendientes al desarrollo socioeconómico, en forma implícita o explícita, y que tales caminos o estrategias
permiten diferenciar claramente momentos o etapas , donde el rol de la administración pública y del propio
sector público han jugado y juegan, ya sea por acción u omisión, un papel preponderante.

Este trabajo tiene también un segundo objetivo, además del de mostrar esas interrelaciones contexto-
estrategia de desarrollo-administración pública, y que es el de relativizar los esfuerzos tendientes a tratar al
fenómeno administración pública como un ente aislado de su propio contexto y del que se nutre y al que
influencia en un proceso prácticamente sin fin de necesidades y servicios brindados para satisfacerlas.

Así se convierte en un punto importante la asociación que se establece entre el desarrollo conceptual
de la administración pública y las funciones e influencias del sistema político del que recibe las principales
orientaciones de funcionamiento.

En ese orden es conveniente distinguir entre los conceptos de poder, real y formal Cuando se habla de
poder real se hace referencia al que posee la propia sociedad, sus actores sociales y económicos, en la
búsqueda de sus objetivos y bienes particulares y sectoriales. Mientras que reservamos el uso del término
poder formal o político al que detenta el Estado, y en particular las personas e instituciones que constitucional y
legalmente lo detentan , para alcanzar los fines y objetivos políticos en la búsqueda permanente del bien
común.

Todas estas reflexiones pretenden transformarse en una sugerencia de los alcances y

dimensionamiento de la política y su resultado: la estrategia de desarrollo, y a través de esta a comprender la
organización Administración Pública, mediante la revelación de algunas de las variables políticas y contextuales
internacionales que afectan a la estructuración del sector público en nuestro país.

Este aporte intenta puntualizar un planteamiento y enfoque interdisciplinario de la administración

pública, lo que tendería a elevar la potencialidad de la disciplina como método de investigación social en lugar
de concentrarse en marcos normativos destinados a solucionar exclusivamente problemas administrativos de
las burocracias gubernamentales.

El eje de la presentación girará alrededor de presentar un modelo de análisis basado en cuatro

premisas: la primera estará referida a que se hará necesario demostrar la existencia de relaciones de
vinculación entre tres componentes: administración pública (en cuanto a funcionamiento, organización y
producto público), la estrategia de desarrollo interna a nivel nacional y el contexto internacional. Si estas tres
categorías se interpenetran es que bien podríamos reconocer las características que presentará la
administración pública en el futuro inmediato y mediato, si podemos reconocer algunas de las señales y/o
modificaciones acaecidas tanto en el contexto nacional como internacional.

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 La segunda es que en realidad estas etapas históricas, con un Estado y una Administración pública
que le es propia y particular, se muestran como períodos en los que es posible presentar una relación "exitosa"
en términos del desarrollo económico, y estas etapas, a diferencia de las visiones políticas e institucionales de
la historia, no tiene ni limites inferior ni superior absolutamente precisos. La tercera premisa, con la que se
realiza este abordaje histórico, desde la perspectiva de la Administración Pública, es que se considera la
posibilidad de la "interdependencia" entre naciones, no desconsiderando el pensamiento de la CEPAL respecto
a los modelos de funcionamiento internacional enmarcados en relaciones bajo la tipología centro-periferia, sino
que por el contrario, se rescatan aquellas etapas históricas en las que desde países no desarrollados, y por
conductas estatales y sociales coherentes y sostenidas en el tiempo, se ha podido interinfluenciar sobre
sociedades de un mayor grado de desarrollo.

La cuarta y última premisa se refiere al "comportamiento" estatal. Con ello se pretende expresar que se
estará en presencia de determinadas etapas históricas si el comportamiento, ( medido en términos
organizativos; de funcionamiento; y, específicamente, en términos de productos y/o resultados públicos), se
mantiene en cierta forma sin alterarse a través del tiempo, reconociendo que durante el período "exitoso" de la
estrategia de desarrollo interna, al que está íntimamente vinculado, el mismo adquiere características de
"homogeneidad". Se repite en forma de ciclo, en el sentido de reconocer: nacimiento, expansión,
mantenimiento y declinación de ese comportamiento característico, y así en forma sucesiva en el tiempo.

De esa manera podrán ser definidas cuatro etapas:

1. Etapa preconstitucional
2 .Etapa de crecimiento hacia "afuera" y del Estado "gendarme" o del "laissez faire". Abarca
aproximadamente desde la sanción de la Constitución en 1853 y se extiende hasta la crisis del
'30 en el siglo XX. Se distinguirá un subperíodo vinculado a la presencia del yrigoyenismo en el
poder formal.
3. Etapa de crecimiento hacia "adentro" o de sustitución de importaciones y del Estado
intervencionista y empresario. Abarca desde comienzos de la década del treinta y se extiende
por aproximadamente casi cuarenta años. Se pueden distinguir tres subperíodos: el de la
década "infame"; el del peronismo; y la etapa desarrollista y de los golpes militares.
4. Etapa contemporánea. Abarca las dos últimas décadas del siglo XX y se extiende hasta el
presente.

La perspectiva de los autores es que se refleje la vinculación que existe entre la estructuración y
funcionalidad de la administración pública argentina, la estrategia de desarrollo interna y las relaciones de
interdependencia con el contexto regional e internacional.

Es bien cierto que en términos de una Administración Pública con características expresas en cuanto a
su organización y funcionamiento y perfectamente diferenciadas, desde una perspectiva histórica es posible
reconocer en las llamadas etapas 2 y 3, "modelos" de estructura y funcionalidad estatales en los cuales
podemos referenciar claramente ese comportamiento homogéneo, en especial en cuanto a su "producto"
medido en términos de las flujos de relaciones entre el Estado, su administración y la sociedad y su propia
organización.

En este sentido se otorgará importancia al proceso administrativo de adopción de decisiones en el

campo de la política gubernamental, en desmedro de realzar aspectos administrativos, tales como las
consabidas insuficiencias en los sistemas contratación o deficiencias en los sistemas escalafonarios , o el
excesivo legalismo de los procedimientos burocráticos y/o las dificultades en la correcta asignación
presupuestaria, o en la falta de coordinación y control existente en la organización estatal, o los problemas de
exceso de personal o los problemas de duplicación de esfuerzos debido a la excesiva proliferación burocrática,
etc.

Esta intencionada exclusión tiene como causa el que no sean verdaderamente representativos de una
comprensión completa de los mecanismos básicos que caracterizan a la administración pública al no ubicarlos,
a tales factores, en el marco socio-político, en el que se asienta.

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 1853-1930
Etapa de la consolidación institucional del país - Modelo de crecimiento hacia
"afuera" primario exportador y Estado del " laissez faire" o Estado "gendarme"

a) Contexto internacional

Esta etapa se caracteriza por el dinamismo causado por el progreso técnico como efecto multiplicador
impulsado fundamentalmente por la Revolución Industrial de fines del siglo XVIII. Surgen de la misma
diferentes y nuevas líneas de producción que impulsan el desarrollo económico de las naciones. Esto produce
una ampliación y diversificación de los mercados con un consecuente aumento de la productividad. La
producción crece no solo en bienes de consumo sino también en bienes de capital. Aparecen cambios
sustantivos en la demanda de bienes al producirse un traslado paulatino en el consumo de alimentos y artículos
esenciales para la vida, a productos manufacturados y servicios, generando modificaciones sustantivas en la
estructura productiva.

El carácter integrador de la revolución industrial, que significó la incorporación de la fuerza del vapor y el
maquinismo, merece ser analizado sobretodo en el campo del transporte y de las comunicaciones. Este
aspecto se ve facilitado por la construcción y la expansión gradual de los ferrocarriles y la aparición masiva de
barcos de navegación de ultramar desde el siglo XIX.

La aparición de una nueva industria: la del automóvil, trajo aparejado la aparición de un modo particular
de producción, el "fordismo" o el de la línea de montaje.

Existieron otros factores que beneficiaron el crecimiento de la economía mundial, entre ellos el aumento
del flujo de capitales de países centrales a aquellos en vías de desarrollo. Entre 1874 y 1914 (cuarenta años) se
septuplicó el flujo de capitales de Europa al resto del mundo, sobretodo a países de escasa población y muchos
recursos naturales. Estos países necesitaban de la infraestructura productiva para la generación y la
exportación de sus productos primarios. Los europeos, de esta manera, se encargaban de la industrialización
de la materia prima provista por los países de la “periferia”.

Reviste singular interés el fenómeno de las migraciones. Se produjeron emigraciones europeas a

Estados Unidos, Argentina, Canadá, Brasil, Australia y Sudáfrica. Las consecuencias de las mismas fueron que
incorporaron a los países de grandes recursos naturales y escasa población, al proceso de formación de la
economía mundial. En países europeos existían entonces migraciones internas de zonas rurales a urbanas en
búsqueda de trabajo causadas sobretodo por la industria del carbón. Este efecto impulsó la migración de
europeos a países periféricos pues descomprimía la actividad productiva de sus países. Se puede hablar
entonces de políticas de acompañamiento entre países centrales y emergentes, pues estos últimos se veían
favorecidos por la necesidad de que fueran poblados para favorecer el crecimiento de sus economías.

En cuanto al comercio mundial entre 1870 y 1930 el volumen físico de exportaciones se sextuplicó por
el ferrocarril, la revolución tecnológica de los navíos y el desarrollo de técnicas de conservación de productos
perecederos.

La instrumentación del sistema multilateral de comercio y pagos tomando como patrón único de valor al
oro, permitió saldar las cuentas internacionales a través de convertibilidad de monedas. Esto facilitó las
transacciones y la cancelación de los pagos internacionales.

Todo este período estuvo enmarcado por el principio de la división internacional del trabajo, por el que
se establecía que los países debían dedicarse a aquella actividad económica en la que "naturalmente"
estuvieran mejor capacitados. De esa forma, nuestras sociedades, al poseer un recurso muy especial, la tierra
de la pampa húmeda, debíamos dedicarnos a producir cereales. Otros debían dedicarse a la explotación de los
recursos mineros, puesto que naturalmente poseían tierras con tales yacimientos, y así sucesivamente. Por otro
lado los países europeos debían dedicarse a lo que ya tenían condiciones: la producción de manufacturas
industriales y su exportación a mercados de países periféricos y asimismo facilitaban el suministro de capitales
a países de producción primaria para que pudieran ser proveedores de materias primas.

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b) Contexto nacional

En esta etapa, nuestro país, como todas las naciones de grandes recursos naturales, estaba inserto en
las políticas internacionales de crecimiento y desarrollo de la economía mundial.

Una vez puesta la pampa húmeda en explotación sus exportaciones irían a crecer fuertemente
causadas por la expansión de la demanda mundial de productos agropecuarios y por la gran cantidad de tierras
sin explotar. Entre el principio y la finalización de este período las mismas se multiplicaron por diez.

El fenómeno inmigratorio, fundamentalmente de población europea, permitió una fuerte expansión rural.
La escasez de mano de obra a principio de este período era un problema a resolver para la explotación de
vastas tierras no usadas en el proceso productivo. Cerca de 3.300.000 europeos se asentaron en el país entre
1860 y 1914. El crecimiento de la población llegó a ser de un 3% anual.

El crecimiento del ferrocarril fue vital para la transformación económica del país favoreciendo su
crecimiento sostenido. Se pasó de tener 10 km. de vías férreas en 1860 a 35.500 km. en 1914. Esto trajo
aparejado la rebaja de fletes y puesta en producción de tierras más alejadas de puertos de embarque y centros
de consumo.

El régimen presupuestario también sufrió una reestructuración sustantiva. Hasta 1852 cada provincia
formulaba su propio presupuesto sin ningún tipo de integración a la nación. Luego la Confederación concibió
sus primeros presupuestos nacionales. Para entonces Bs.As., que no estaba incluida, aportaba el 85% de los
recursos del total del país. En 1862, siendo Mitre presidente, se nacionaliza la aduana y se formula el primer
presupuesto nacional con Bs.As. incluida. Este hecho permitió favorecer la consolidación institucional definitiva
del país.

En cuanto al sistema monetario se hizo necesario vincular el circulante interno a las disponibilidades de
oro y emitir papel moneda como contrapartida de depósitos de metal. Convertibilidad de peso en oro y oro en
peso aseguraba la estabilidad del tipo de cambio, equilibraba la balanza de pagos, imponía responsabilidad
política al gobierno y garantizaba a inversores extranjeros cumplir con los compromisos de la deuda pública
externa. Con la creación de la Caja de Conversión en 1899 se materializan estas ideas.

En cuanto al régimen de tenencia de la tierra instaurado por los primeros gobiernos constitucionales,
puede decirse que no favoreció su explotación ni la producción y productividad del sector primario. A partir de
1860 llegan los inmigrantes pero las tierras más fértiles y mejor ubicadas estaban jurídicamente ocupadas. En
1914 las explotaciones de más de 1.000 has (80% de la superficie total del país) solo aportaban el 8% del total
de explotaciones. Hacia 1930 se estimaba que el 1% de población activa controlaba el 70% del total de la
superficie nacional.

Se produce a lo largo de toda esta etapa una expansión agropecuaria, que posiciona al país entre las
economías mundiales más poderosas. El intensivo uso de la tierra a partir de nuevas maquinarias, tractores,
galpones, etc., el desarrollo de nuevas técnicas de explotación favorecido por nuevas culturas inmigrantes, la
aparición de alambrados, molinos y tanques australianos, la incorporación de reproductores importados a la
actividad ganadera, la producción de cereales, lino, lanas y carnes enfriadas posicionó a la Argentina como uno
de los países agroexportadores más importantes en el ámbito mundial a principios de siglo. Esto es que hizo
que nuestro país fuera catalogado interna y externamente como el "granero del mundo".

c) Rol del Estado

El rol que caracteriza al Estado en esta etapa es de tipo prescindente y liberal. Un Estado garante de
los derechos individuales con poca competencia en el mercado. Es promotor de las inversiones en ferrocarriles
(capital extranjero) e infraestructura a través de concesión de tierras, garantía de tasas mínimas de ganancia, y
la libre transferibilidad al exterior de los servicios de capital invertidos. Por su escasa intervención como órgano
regulador de la economía se dice que es un Estado del “laissez faire” es decir del dejar hacer, dejar pasar.

Este Estado impulsó poblar la zona pampeana para crear condiciones necesarias para un
modelo agroexportador agresivo. Integró al país al sistema de división internacional del trabajo y al régimen
multilateral de convenios y pagos. Organizó el estado de derecho liberal a través de la legislación de fondo y el

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perfeccionamiento de la administración de justicia. Expandió los sistemas de educación, incrementando
notablemente los índices de alfabetización .1

Se lo ha denominado también como Estado "gendarme", que debe garantizar los servicios básicos a
la población2 y la consolidación institucional del país a través de una conformación normativa y estructuración
de los tres poderes, de la creación de la estructura militar para defensa de agresiones externas y fuerzas de
seguridad para garantizar la paz interior, de la creación de la estructura para recaudar las rentas que financie
un Estado emergente.

En esta etapa el Estado se plantea dos cuestiones: una de orden y otra de progreso. La cuestión del
orden surge principalmente para zanjar las dificultades que se presentaban en el nacimiento de una nueva
nación: dispersión y aislamiento de mercados regionales, escasez de población, precariedad de medios de
comunicación y transporte, anarquía de medios de pago y regularización de transacciones, inexistencia de un
mercado financiero, necesidad de expansión de la frontera territorial con nuevas tierras para la actividad
productiva, garantía sobre la propiedad fundamentalmente para el desarrollo del sector agropecuario, y
necesidad de garantizar la estabilidad de la actividad productiva y hasta de la propia vida.

La cuestión de progreso se plantea ante la necesidad de dinamizar los circuitos de producción y

comercialización. Esto se materializaría fundamentalmente a través de acciones como la libre navegación de los
ríos y eliminación de aduanas interiores. Era necesaria la conformación de un mercado interno para un
creciente volumen de negocios, y además al no existir ferrocarriles era fundamental desarrollar una política de
construcción de redes ferroviarias fomentando la inversión extranjera a través de la entrega de tierras a
empresas privadas. Se tomaron acciones tendientes a expropiar tierras en manos de los indios para favorecer
las inversiones extranjeras que estaban estancadas.

La Organización Nacional se puso en marcha fundamentalmente a partir de 1860. Los acuerdos

interprovinciales consolidaron la unidad política del territorio nacional. Se neutralizaron los conflictos
provinciales respetando sus autonomías. Se organizó el aparato recaudador con la creación del Banco Nacional
y la instauración de una moneda uniforme. La centralización de las aduanas, la casa de moneda y el correo
fueron fundamentales para la instauración del aparato institucional nacional. La reglamentación de la libre
navegación de los ríos, principalmente con los tratados de libre navegación con países extranjeros incentivaron
y dinamizaron la actividad productiva. La redacción de los códigos de Comercio y Civil contribuyeron a ordenar
normativamente a una sociedad que se integraba gradualmente.

Se plantea en el país una estrategia de crecimiento hacia afuera, con un perfil netamente
agroexportador y una apertura de la economía argentina al resto del mundo. La concentración de la propiedad
territorial en pocas manos reunió fuerza representativa del sector rural en un grupo social que ejerció una
poderosa influencia en la vida nacional. Este grupo se orientó en respuesta a sus intereses inmediatos y a los
de los círculos extranjeros. Favoreció una política de libre comercio opuesta a la integración de la estructura
económica del país mediante el desarrollo de los sectores industriales básicos y opuesta también a cualquier
reforma del régimen de tenencia de la tierra. Para principios de siglo XX Argentina se encontraba entre los 10
primeros países que generaban más riquezas, y sin embargo, no había bienes producidos internamente. Todo
se importaba.

1 OSZLAK, Oscar, "La formación del Estado Argentino", Buenos Aires, Editorial Planeta, 1997. "La educación se
concebía mas como garantía del orden que como condición de progreso" Se privilegiaba la preparación de "sujetos aptos
para el manejo de las funciones burocráticas, desalentando la formación de recursos humanos idóneos para insertarse en
las actividades productivas. En el marco de un régimen político oligárquico y restrictivo, esta concepción tendió
naturalmente al elitismo y el enciclopedismo. La creación de "colegios nacionales" y el énfasis puesto en la enseñanza
media, en desmedro de la educación primaria, confirmaba el carácter elitista que inspiraba la política oficial"
2 Ibidem. Con motivo del debate en torno a la ley 1420, de educación común, gratuita, laica y obligatoria, llevado a cabo en

el año 1883, "se vinculó estrechamente con el papel de la educación primaria como instrumento de control social, siendo
objeto de disputa a quién debía corresponder ese control". La respuesta de la política del gobierno nacional avanzaba hacia
una expansión del papel del Estado con la gradual "expropiación" de atribuciones a la Iglesia, pasando la educación a
depender centralmente del poder político.

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1930-1970
Etapa de crecimiento basado en la Industrializaciòn sustitutiva de importaciones o de crecimiento hacia
“adentro” y del Estado de Bienestar

a) Contexto internacional entre 1930 y 1970

Esta etapa se inicia con un hito fundamental que fue la gran depresión de la economía mundial en 1929.
Esta depresión trajo aparejada una contracción de la producción, de los ingresos, y de los niveles de ocupación
en los países industrializados, lo que provocó la disminución de sus importaciones y del volumen del comercio
internacional.

Para superar esta crisis los países industrializados adoptaron medidas proteccionistas: formación de
bloques, formalización de acuerdos bilaterales, abandono de cauces multilaterales del comercio, devaluación de
las monedas, abandono del patrón oro, adopción de controles de cambio, establecimiento de cuotas de
importación y adopción de tarifas mayores a las anteriores a la crisis.

La finalidad de estas medidas fue desvincular los medios de pagos y el nivel de actividad económica
interno de las fluctuaciones de la balanza de pagos, posibilitando la adopción de políticas monetarias y fiscales
compensatorias que contrarresten los efectos de la crisis.

Las consecuencias de estas medidas fueron que entre 1929 y 1933 cayó un 25% el volumen físico
exportaciones mundiales, un 30% los precios y un 50% el valor de las exportaciones mundiales totales.

En cuanto al movimiento internacional de capitales se produjo una fuerte contracción por la disminución
del comercio mundial, disminución del ahorro en países exportadores de capital, dificultad de países deudores
para pagar los intereses y la amortización de la deuda y las condiciones generales de inseguridad. No solo se
detuvo el flujo sino que se recuperaron las inversiones del exterior.

Los países especializados producción primaria fueron afectados por la caída del volumen físico de
exportaciones, empeoramiento de relaciones de precios entre productos primarios y los industriales,
desaparición inversión en infraestructura para servicios básicos al sector exportador. Se generaron así fuertes
déficits en la balanza de pagos por la crisis del sector. Se recurrió a las reservas de oro y divisas disponibles
para compensar las diferencias. Agotados estos recursos se recurrió a los controles de cambio, a las
restricciomes cuantitativas, regulación discriminatoria de transacciones exteriores y a la desintegración de la
economía internacional.

Aparecieron nuevas zonas de exportación de capital de países industrializados, que se canalizaron a

países de zonas de influencia. Estas naciones brindaban mayores condiciones de seguridad y sin problema de
transferibilidad de divisas. Estados Unidos exportaba a Canadá, e Inglaterra a la Comunidad Británica de
Naciones. Las inversiones se direccionaron a sectores como el del petróleo y minerales no ferrosos.

Se produjo también un cambio de rubro en las inversiones extranjeras en países exportadores de

productos primarios de mayor mercado interno sobretodo en Argentina, Brasil y México. Los mismos habían
impuesto restricciones en las importaciones de productos manufacturados terminados, por lo que hubo
inversiones en este campo por dos razones: para compensar la demanda de los mercados internos
insatisfechos y promover la demanda de productos semiterminados en los países centrales industrializados
(ejemplo fábrica de armado de autos).

El modelo de división internacional del trabajo entró en crisis por la caída del poder de compra de las
exportaciones, la imposibilidad de comprimir a la misma velocidad las importaciones, la reducción del flujo de
capitales y el abandono de libre transferibilidad de divisas.

La composición del comercio internacional se modificó también. Sus consecuencias fueron un gasto
menor en alimentos, el uso creciente de materiales sintéticos por materias primas naturales, un crecimiento en
el consumo de bienes durables (autos y heladeras) y en maquinarias y equipos y un aumento del gasto por
expansión de la demanda de servicios (gobierno, salud, educación).

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 En cuanto a la industria manufacturera hubo un crecimiento mayor de las industrias dinámicas
(químicas y mecánicas) sobre las tradicionales (textiles, alimentos, maderas, bebidas, etc.).

Como conclusión de lo ya expuesto aparecen cambios en los precios relativos de los bienes y serviciosy
see agrava esto aún más con las fuertes políticas proteccionistas.

Merece una especial mención la expansión de las corporaciones multinacionales, sobre todo
norteamericanas, hacia el exterior a través de susbsidiarias por el propio proceso de concentración y
aglomeración en Estados Unidos. El diseño de la estrategia tiene que ver con la proyección externa de la
capacidad de acumulación y crecimiento de las grandes empresas. . Los efectos finales de estas ideas son que
las subsidiarias destinan el 80% de su producción a mercados internos donde operan y un 80% de su
financiamiento para expansión lo obtienen de los recursos internos de ganancias reinvertidas y créditos locales.

En cuanto al progreso técnico puede mencionarse una intensificación de corrientes de tecnología en el

ámbito mundial. Más del 3% del PBI de países centrales se destina a Investigación y Desarrollo en promoción
de investigación científica, innovaciones y su aplicación al proceso productivo. Las mayor parte se direcciona a
industrias dinámicas (química, mecánica, electrónica y aerospacial). El sector público pasa a financiar directa o
indirectamente a empresas privadas. Influye en la economía mundial pues se exportan maquinarias y equipos,
transferencias de patentes y know-how y facilita la instalación e inversión en subsidiarias de multinacionales en
países periféricos.

La economía internacional para 1945 sufre una reestructuración importante con un nuevo sistema de
división internacional del trabajo. Se pautan intercambios de manufacturas, tecnologías y capitales entre países
avanzados. Se marginan gradualmente a los países de la periferia que demandan estos bienes. El crecimiento
de las exportaciones de estos bienes, con relación a los productos primarios, produce desequilibrios externos
crónicos para los países en vías de desarrollo, una ampliación de brechas entre divisas y un estrangulamiento
para la formación de su capital.
Además se pactan especializaciones intraindustrial entre los sectores manufactureros de países
avanzados. La interdependencia entre los mismos es creciente, hasta alcanzar la formación de la Comunidad
Económica Europea. Esta medida favoreció aún más el intercambio de productos dentro de las mismas ramas
industriales sobretodo en la investigación.

Surgen posiciones hegemónicas de Estados Unidos en la economía mundial, atenuada con la creación
de la Comunidad Económica Europea y el resurgimiento de Japón. Se impone el reemplazo del oro por el dólar
como elemento de conversión, ante la pérdida de la libra esterlina y caída del dominio británico.

b) Contexto nacional en el período 1930 y 1970

En nuestro país también se produjeron transformaciones en las relaciones externas. Entre 1930-1950
hubo una fuerte caída en los precios de productos agropecuarios con relación a manufacturados importados. El
poder de compra de las exportaciones cayó un 40% entre 1925-1935. Se recupera durante la 2da guerra
mundial pero nunca en los niveles iniciales de principios de siglo. Este período se caracteriza por la
acumulación de importantes reservas de divisas a pesar de las exportaciones bajas, la contracción de las
importaciones y el bajo nivel de entrada de capital. La desvinculación de fluctuaciones de mercados externos,
hizo que la demanda global y la oferta monetaria no dependieran de las reservas ni de las exportaciones sino
del gasto del sector público y la inversión privada el primero y la política fiscal y crediticia el segundo.

Entre 1950-1970 se consolidan las tendencias anteriores. Se produce un desequilibrio crónico de la

balanza de pagos por cuenta corriente. Los desfasajes se cancelaron con financiamiento externo, que luego se
hizo insostenible. Hubo una participación creciente de la inversión extranjera en el desarrollo industrial del país.
Ya las exportaciones no determinan la demanda global como antes. El endeudamiento externo, la gravitación
de la empresa extranjera y la dependencia tecnológica del país provocan remisiones al exterior en utilidades,
intereses, regalías que inciden en la balanza de pagos.

En cuanto a la expansión industrial y sus tendencias se observa un desplazamiento creciente desde el

agro a la industria. Entre 1930-1950 se desarrollaron principalmente las industrias tradicionales como la textil, la
de alimentos, bebidas y tabaco. También las industrias dinámicas (mecánica ensamblaje de autos y producción
de productos metálicos simples, química, artículos de tocador, pinturas). Ya para 1950 las dinámicas asumen
el liderazgo del crecimiento. Surgen también las industrias metalmecánicas como las de fabricación de
máquinas, herramientas, electrodomésticos, máquinas agrícolas y de transporte, equipos de comunicaciones.

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de comunicaciones. Se pasa del ensamblado de autos a la producción de los primeros vehículos. Los efectos
que estas industrias tuvieron sobre la mano de obra fueron de pleno empleo con las tradicionales. Sin embargo
las dinámicas redujeron drásticamente el crecimiento del empleo en la industria por ser muy intensivas en el uso
de capital.

Paralelamente se produjo un estancamiento agropecuario. Hasta la Gran Depresión del treinta

representaba el 45% del producto de sectores generadores de bienes, mientras que para 1930-1970 sólo llega
al 17%. El lento crecimiento del sector influyó en la economía argentina pues deprimió la tasa global de
crecimiento y redujo el volumen físico de los saldos exportables de productos agropecuarios. El lento
crecimiento se dio fundamentalmente por el régimen de tenencia de la tierra instaurada desde el siglo pasado y
el rezago del cambio tecnológico. Recién para 1956 se crea el INTA como una medida para asegurar la
investigación y tareas conducentes a la extensión en el uso de la tierra.

La estructura productiva se basó en un modelo de sustitución de importaciones y de desarrollo industrial

hacia adentro, medidas que incrementaron la población activa. La reducción de la demanda de productos
agropecuarios y el régimen de tenencia de tierras contrajeron ocupación sector rural. Para 1955 se estanca el
empleo industrial y del sector agropecuario. Los servicios fueron en la principal fuente de generación de
empleo. La causa fundamental fue el aumento de productividad industrial por el uso intensivo de capital en
maquinarias. Se produce el traslado de trabajadores de actividades rurales al empleo público y servicios
públicos nacionalizados, una creciente urbanización y corrientes migratorias poblacionales del agro a la ciudad.

En cuanto a la distribución del ingreso existieron alteraciones importantes por cambios bruscos
actividad económica, saltos en la de tasa inflación, modificaciones en los precios relativos y en las políticas de
salarios. En 1940 los sindicatos operaron por una mayor igualdad distributiva, alcanzando muchas conquistas
que perduran hoy en día. La intensificación del uso de capital y las unidades productivas de mayor tamaño
concentraron los ingresos. Desde el gobierno se aplicó una política redistributiva basada en aumentos de
salarios, controles de precios, subsidios y deterioro de los precios relativos del agro.

Del análisis del crecimiento del sistema entre 1930 y 1970 se denota una duplicación de la población de
12 a 25 millones. También se observa una disminución de las corrientes de inmigración. La tasa de
acumulación del capital fue del 20%. Existió una lentitud en inversiones en servicios básicos (capital de
infraestructura) para este período. Durante la guerra las importaciones de bienes de capital mermaron. A partir
de 1960 se produjo un aumento en la capacidad petrolera, en la red caminera y en usinas eléctricas. El 95% de
la acumulación de capital se hizo con el ahorro interno. La tasa de crecimiento fue baja por los altos precios
relativos de los bienes de capital, y los altos márgenes de capacidad ociosa. Los bienes de capital fueron muy
caros para obtenerlos al ser importados.

c) El Estado de Bienestar

Con la depresión económica mundial a partir de la crisis de 1929 se produce un descenso en los
precios internacionales de los productos agropecuarios y de mantenerse el régimen de mercado también
caerían los precios internos. Por tal motivo se introducen nuevos mecanismos a partir de administraciones
intervencionistas. Por un lado se utilizó la devaluación de la moneda para mejorar el precio relativo de la
producción exportable agropecuaria, y por otro se recurrió a la creación de Juntas Reguladoras para establecer
los precios sostén en productos como la yerba, granos, carnes, algodón, vinos, etc.

Claramente se observa un cambio de estrategia de desarrollo en consonancia con el resto del mundo.
Se pasa así de un crecimiento hacia afuera y libertad de mercado a un modelo de desarrollo hacia adentro o de
sustitución de importaciones.

Persiste la crisis por el déficit de la balanza de pagos por la caída de los valores de las exportaciones
por lo que se aplicaron medidas tales como la restricción en las importaciones a través de su encarecimiento
relativo por la devaluación monetaria y además un proteccionismo industrial a través de recargos aduaneros
que promovió la sustitución de importaciones.

Las administraciones intervencionistas apelaron al keynesianismo para mantener el poder adquisitivo de

la demanda interna. Surge así un aumento creciente en el gasto público en obras de infraestructura, sobre todo
en obras viales que superan a las de ferrocarril. La política fiscal y monetaria fue expansiva ya que el gasto
público aumentó un 70% entre 1932-40. Se moderniza para entonces la administración fiscal y monetaria. Se
establece el Banco Central de la República Argentina como ente regulador del sistema financiero nacional.

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 En el subperíodo entre 1940-1955 el Estado amplía su rol como promotor del desarrollo favoreciendo la
expansión del proceso de acumulación del capital, buscando la eficiencia en la administración de empresas
estatales, incrementado la capacidad de compra y poder estatal, desarrollando el sector industrial interno y de
tecnología y expandiendo la capacidad productiva del sector energético y siderúrgico.

Aparece un Estado benefactor promotor de la redistribución del ingreso . Se imponen nuevos

mecanismos impositivos y de aumento del gasto público, el desarrollo de una política educacional, la
preparación y formación de RRHH, el aumento de la capacidad de prestación en servicios de salud, un aumento
de inversiones en vivienda y una mejora en los regímenes de seguridad social.

Se observa además un Estado con fuerte autoridad pública para imponer límites en las pretensiones
sectoriales en torno a una adecuada distribución del ingreso.

Surge además un Estado empleador a partir del estancamiento del empleo privado y su disminución en
algunos sectores privados. Se amplían las dotaciones de personal en la Administración Pública Nacional,
empresas públicas, organismos descentralizados, gobiernos provinciales y municipales.

Correlativamente aumentan los gastos corrientes en las actividades administrativas y en los gastos de
explotación de las empresas públicas y organismos descentralizados. El Tesoro Nacional se hace cargo del
desequilibrio financiero de las empresas públicas y del gobierno provincial y municipal.

Se diseña un proyecto de creación de empresariado nacional reemplazante del extranjero existente. Se

destinaron muchos recursos para materializar esta idea. Se crea el Banco Industrial para favorecer a las
pequeñas y medianas empresas. Se establecieron tarifas aduaneras proteccionistas y regímenes de cambio
diferenciados para abaratar insumos.

El Estado interventor y regulador del mercado pasa a tener además un nuevo rol: el de un Estado
empresario. Se compran empresas extranjeras que no estaban al alcance del empresariado nacional y se hace
cargo de su gestión. Los ferrocarriles, empresas de servicios como la del gas, teléfono y transporte urbano
pasan a manos del Estado Nacional.

Esta Política de pleno empleo se mantuvo hasta los problemas que se presentaron con el déficit de la
balanza de pagos. Entre 1944-1951 se duplica la planta de empleados públicos de la admi nistración central de
los Organismos Descentralizados, Empresas Públicas, Gobiernos Provinciales y Municipales. Este hecho
permitió incrementar las actividades públicas e incorporar nuevas competencias del Estado.

A partir 1955 y hasta la finalización de la etapa se producen nuevos fenómenos: expansión del comercio
intrarregional, una mayor movilidad de capital y mano de obra nacional y una mayor integración espacial de la
economía argentina.

El Estado asume nuevas funciones y actividades: desarrollo de infraestructura, aumento en la

prestación de servicios básicos como la Defensa Nacional y Seguridad Interior, producción de combustibles y
energía, participación en sectores industriales de base y expansión en la producción de bienes y servicios. Sin
embargo, paralelamente se reduce en forma gradual los índices de eficiencia del Estado alcanzados en años
anteriores.

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Etapa contemporánea

Perìodo 1970 hasta la actualidad. Crisis del modelo de Estado de Bienestar

a) El contexto internacional a partir de los setenta

La crisis del petróleo, acaecida a mediados de la década de los ´70 profundizó la crisis del Estado de
Bienestar que se había instaurado internacionalmente hacía cuatro décadas. La escalada en los precios del
petróleo y el paulatino incremento de materias primas estratégicas de países industriales, produjo shock en la
oferta y un cambio inesperado de disponibilidad de los factores de la producción. La contracción de la oferta
hizo caer la producción, incrementó el desempleo y aceleró la inflación.

Las economías emergentes entran en crisis por la imposibilidad de pagar la deuda externa. Su origen
fue la primera crisis del petróleo del 1973-74. Los países petroleros obtuvieron ingresos extras de 50.000
millones de dólares por año, que se reciclaron a los países periféricos a través de los países desarrollados
(petrodólares). Durante la segunda crisis del petróleo entre 1978 y 1981 se otorgaron préstamos del orden de
70.000 millones de dólares por año. A partir de 1982 comenzó a haber problemas de pagos de países
subdesarrollados, y el flujo comenzó a disminuir hasta que 1984 en se detuvo. La deuda de América Latina se
quintuplicó entre 1975 y 1985 y los intereses que se pagaron pasaron de un 13% a un 40% del valor de las
exportaciones.

Otro fenómeno de suma importancia fue la caída del muro de Berlín 1989, que representó el fin del
comunismo y la consolidación de un nuevo capitalismo, materializado fundamentalmente en procesos de
globalización entre naciones no solo en lo económico sino también en lo cultural e ideológico. La brecha entre
países ricos y pobres se profundizó aún más por la incapacidad de estos últimos de transformar sus economías
para hacerlas más competitivas y productivas.

Sin embargo las corrientes de globalización facilitaron el crecimiento económico mundial producto de
una aceleración del ritmo de desarrollo (mayor productividad), de un aumento del intercambio comercial entre
naciones y bloques económicos y de la expansión de los mercados internacionales que facilitan la colocación
de productos terminados.

Reviste singular interés un análisis del crecimiento de los servicios, que pasan a tener un liderazgo
fundamental en las economías nacionales, sobre todo al ser este sector una de las mayores fuentes de
ocupación en la actualidad.

Esta mayor interdependencia económica de los países, tuvo y aún tiene consecuencias negativas y de
crisis para los mercados regionales y nacionales producto de los desequilibrios financieros que se produjeron.
Son conocidos los cimbronazos producidos por el efecto tequila, el efecto de los tigres asiáticos, el efecto de
Rusia cuando depreció su moneda y aún el efecto zamba brasileño que impactó significativamente en nuestra
economía nacional. Este contagio de la crisis es cada vez mayor ya que esta globalización ha aumentado la
fragilidad del sistema financiero internacional. Esto trae aparejado serios peligros para países no preparados
para “ponerse de moda”. El escenario actual se presenta con inversionistas y prestamistas más poderosos y
concentrados frente a receptores y prestatarios relativamente más pequeños y más frágiles. El flujo de los
capitales, de gran celeridad debido a los sistemas avanzados de comunicaciones, se caracteriza por buscar
rápidas ganancias y en general se utiliza para actividades meramente especulativas y no productivas.

El progreso técnico impactó en los mercados, en las economías nacionales como el hombre nunca lo
imaginó jamás. Se produjeron cambios en la industria pues hubo un pasaje de la electrónica, de la química, de
la industria de los plásticos y la del petróleo a la microelectrónica (transforma la industria y el mercado), a la
biotecnología (estructura el código genético con la propiedad de crear nuevos seres vivos, por ejemplo
capacidad de obtener insulina con microorganismos) y a la industria de nuevos materiales (fibra óptica,
cerámicas avanzadas para autos, con menos peso y mantenimiento). El crecimiento exponencial que tuvo y
tiene la informática y las comunicaciones facilitaron los procesos de transformación.

Surgieron cambios en la producción. Se pasó de una producción en masa, propias de economías de

escala (más producción para abaratar los costos fijos) a una producción por lotes o fábrica just in time, es decir

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a técnicas que bregaron un “stock cero” para evitar la inmovilidad ociosa de capitales en los procesos de
producción. La producción fue integrada por computadora que permitió la reestructuración industrial.

Acaecieron también cambios en la demanda. De un consumo en masa de productos idénticos o

similares (recordemos que un 70% del mercado utilizaba el mismo tipo de auto 50 años atrás), a un mercado
diversificado y selectivo.

Aparecen también cambios en el empleo. Se pasó de una época de pleno empleo de trabajadores
homogéneos (hasta un 3% de desempleo) a un crecimiento sin empleo, o a un estancamiento con inflación que
desencadenó en desempleos estructurales en muchos países.

El paradigma actual puede resumirse diciendo que el crecimiento se sustenta en la unión del capital al
conocimiento para aplicarlo a la producción industrial.

b) Contexto Nacional

Durante este período se presenta un estado de crisis permanente fundamentalmente por la dependencia
de órganos de crédito internacional por la creciente deuda externa que impide el crecimiento económico del
país. Se pasa de deber 7.800 millones en 1975 a 49.000 millones en 1986 y a 130.000 millones para el 2.000.
Esta deuda acumulada condiciona la política externa y el comercio exterior durante muchos años.

El déficit fiscal crónico se presenta como una amenaza permanente para el sostenimiento del Estado.
Históricamente el déficit del presupuesto como porcentaje del PBI (Administración Central) fue menor al 3% en
promedio hasta 1972. Luego pasa la barrera del 3% con la crisis del petróleo (en 1975 alcanzó un 15%). A partir
de la crisis de la deuda (1982) nunca bajaría del 6 % del PBI.

Otro elemento presente hasta 1990 fue el proceso hiperinflacionario en un contexto permanente de
inestabilidad macroeconómica. El riesgo país trepó a niveles jamás sospechados, lo que desalentó las
inversiones extranjeras, desarticuló el aparato productivo nacional y favoreció la especulación de inversores
nacionales e internacionales.

En este período las empresas públicas se caracterizaron por su ineficiencia, la escasez de inversiones
para su sostenimiento y por bajos índices de productividad. Esto fue consecuencia de políticas públicas que
favorecieron un Estado grande e improductivo. Como corolario el ingreso per cápita cada vez fue menor. Los
excedentes económicos de la sociedad argentina, por lo tanto, no son volcados a la inversión productiva. Se
produce un retiro de capitales en inversiones por una escasa idea de productividad y objetivos de las empresas
públicas.

Es importante destacar además el déficit de las empresas públicas por las bajas tarifas con relación al
costo para producirlas. Esto trajo aparejado que los precios de los bienes y servicios públicos fueran
subsidiados por el Estado para pagar los costos con recursos del Tesoro y luego con endeudamiento externo.
Puede aplicarse entonces el principio de exclusión, no solo por los precios, sino por la cantidad y calidad de los
bienes y servicios producidos.

Todas estas políticas fueron el caldo de cultivo además para el sostén de la llamada “Patria contratista”,
en la cual los proveedores del Estado se aprovechaban de esta situación de desigualdad en la que los usuarios
de los servicios fueron los únicos damnificados.

El Estado hasta fines de los ochenta intentó continuar regulando la economía, lo que fomentó la
especulación y la intermediación innecesaria que perjudicó la situación relativa del productor y del consumidor.
Por muchos años la burguesía industrial continúo protegida por el Estado. La evolución de los precios y tarifas
de los bienes y servicios públicos impidió el desarrollo, el dinamismo y la libertad económica, la redistribución
del ingreso e independencia económica.

Continuaron las regulaciones del mercado interno, en el mercado de servicios profesionales, de

productos alimenticios frescos, de medicamentos y de servicios de transporte de carga y de pasajeros. También
prosiguieron las regulaciones del comercio exterior. Medidas como la restricción de importaciones por
aranceles, restricciones cuantitativas a las importaciones y barreras no arancelarias como trámites previos,
autorizaciones para importar bienes, cumplimiento de normas técnicas, etc., se mantuvieron hasta principios de
la década del `90.

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 Para fines 1989 y en paralelo al proceso hiperinflacionario la Administración Pública Nacional entra en
una profunda crisis. El empleo público alcanza un profundo deterioro salarial respecto al alcanzado para 1983.
Esto produjo la fuga de los mejores empleados al sector privado. Para entonces la organización administrativa
estaba desarticulada, se multiplicaban los centros de decisión, existían excesivas funciones reglamentarias y de
control, y los conflictos eran crecientes entre las reparticiones. La evasión fiscal creció fuertemente producto de
la inestabilidad macroeconómica.

Para 1990 se produce una nueva crisis por el agotamiento de las fuentes de financiamiento del Estado.
El Impuesto a las exportaciones se redujo por la caída de los precios internacionales, el superávit inicial de los
sistemas de seguridad social se agotó por la maduración de los sistemas, los impuestos directos e indirectos
sobre los sectores de mayor ingreso relativo se redujeron por la desarticulación del contrato social causado por
su regresividad y evasión, la crisis de la deuda impidió continuar con el endeudamiento externo, la
desintegración de los mercados de capitales hizo lo propio con el endeudamiento interno, y finalmente la
emisión monetaria fue neutralizada por la resistencia social al impuesto inflacionario.

c) El Estado en la etapa contemporánea

Luego de la crisis hiperinflacionaria sufrida en 1989, se produce una profunda transformación del
Estado argentino con nuevas competencias y roles.

Surge un Estado privatizador de todas las empresas públicas que buscaba como objetivos
desmonopolizar los servicios privatizados introduciendo beneficios en costo y calidad atribuidos a la
competencia, mejorar la eficiencia en la prestación de servicios y en la asignación de recursos, generar la
inversión de recursos privados y disminuir el gasto público, liberando recursos para destinar a otras áreas.

Aparece un Estado desregulador del mercado para modificar las tendencias de corto plazo en materia
de precios para asegurar una rápida convergencia con la inflación internacional, mejorar el tipo de cambio sin
alterar la paridad establecida por la convertibilidad y mejorar la competitividad de la economía. Sin embargo
surgen nuevas formas de regulación impuestas por el Estado a las empresas privatizadas para garantizar los
derechos de los usuarios y consumidores frente a eventuales acciones monopólicas de las prestatarias.

Es importante señalar además un nuevo rol del Estado que pasa de un protagonismo histórico
centralizador a un rol de Estado descentralizador y desconcentrador. El estado nacional transfiere las escuelas
a las provincias. Hace lo propio con los puertos y los hospitales, los cuales son acompañados por fuertes
políticas de descentralización y de autogestión. Delega también el gerenciamiento de los ferrocarriles en
administraciones provinciales, las cuales se ven obligadas a cerrar muchos ramales deficitarios. Muchos
autores consideran este fenómeno de descentralización operativa como una “Provincialización o
Municipalización de la crisis”.

Se habla también de un Estado regionalizador. A partir del retorno a la democracia en 1983 se

constituye el MERCOSUR como una Unión Aduanera en formación entre Argentina, Brasil, Uruguay y
Paraguay. Esta medida permitió la eliminación de gravámenes de importación en el comercio de sus países
integrantes y la adopción de arancel externo común sobre las importaciones respecto del resto del mundo. A
pesar de soportar muchas crisis financieras y económicas el MERCOSUR favoreció el crecimiento de las
exportaciones de las naciones participantes.

Es importante señalar la capacidad de un Estado promotor de su propia reforma administrativa

buscando la supresión de plantas de personal transitorio y permanente a través de retiros voluntarios.. Se
instaura un nuevo régimen de selección, nombramientos y equiparación con la función privada. Se promueve el
rediseño de las estructuras orgánico funcionales, y el reencasillamiento de personal con la creación del Sistema
Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA).

Se toman acciones definitivas tendientes a desterrar el flagelo de la hiperinflación, con la sanción por
parte del Congreso Nacional de la ley de Convertibilidad. Esta medida supone que los precios converjan hacia
los niveles de inflación internacional, especialmente la de Estados Unidos. Además permite bajar las tasas de
interés próximas a los niveles internacionales. También supone expandir el nivel de actividad económica
favorecida por la baja de las tasas de interés, la monetización de la economía y la expansión del crédito. En el
largo plazo, favorece la productividad y desalienta la especulación.

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