Вы находитесь на странице: 1из 229

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение

высшего образования
«Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

На правах рукописи

СЕМЕНОВСКИЙ ИГОРЬ ДМИТРИЕВИЧ

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА


РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ
БРАЗИЛИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.02 – Конституционное право; конституционный судебный процесс;


муниципальное право

Диссертация
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Конюхова Ирина Анатольевна

Москва
2019
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение………………………………………………………………………………...3
Глава 1. Понятие и система конституционных принципов федеративного
устройства ...................................................................................................................... 17
§1.1. Принципы федеративного устройства: понятие и система в науке
конституционного права............................................................................................... 17
§1.2. Система принципов федеративного устройства в конституциях современных
государств ...................................................................................................................... 36
§1.3. Система принципов федеративного устройства в конституциях России и
Бразилии ......................................................................................................................... 56
Глава 2. Содержание конституционных принципов федеративного устройства
России и Бразилии ......................................................................................................... 74
§2.1. Универсальные конституционные принципы федеративного устройства
России и Бразилии ......................................................................................................... 74
§2.2. Специальные конституционные принципы федеративного устройства России
и Бразилии ...................................................................................................................... 97
§2.3. Совершенствование конституционного регулирования принципов
федеративного устройства России и Бразилии ........................................................ 115
Глава 3. Применение конституционных принципов федеративного устройства
России и Бразилии высшими органами судебного конституционного контроля 132
§3.1. Реализация принципа судебного федерализма в системе конституционного
судопроизводства России и Бразилии ....................................................................... 132
§3.2. Применение конституционных принципов федеративного устройства
Бразилии Федеральным Верховным Судом Бразилии ............................................ 151
§3.3. Применение конституционных принципов федеративного устройства России
Конституционным Судом Российской Федерации.................................................. 166
Заключение .................................................................................................................. 183
Список нормативных правовых актов и литературы...……………………………195
3
Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Федерализм, а


также его принципы выступают универсальными инструментами, позволяющими
находить оптимальные способы разделения полномочий и управленческие
модели государственно-правового и наднационального устройства публичной
власти. Федеративное устройство России предполагает самостоятельное
осуществление органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий, что, в свою
очередь, является важнейшим фактором и условием регионального развития1.
Несмотря на относительную стабилизацию российской федеративной
государственности, в науке конституционного права господствующей остается
точка зрения о необходимости совершенствования основополагающих принципов
федеративного устройства и, в первую очередь, в рамках их конституционного
регулирования под воздействием изменяющихся социально-исторических и иных
условий, требований укрепления государства, обусловленными внутренними и
внешними вызовами и угрозами. Реализация действующей в России модели
федеративного устройства свидетельствует о ее непроработанности в контексте
требований конституционного принципа федерализма. Сохраняются
диспропорции в социально-экономическом развитии субъектов Федерации,
существует их юридическое неравенство, не до конца оформлены нормативно-
правовые основы трансформации субъектного состава государства. Не решены
учеными и некоторые доктринальные задачи в отношении перечня и содержания
конституционных принципов федеративного устройства, а акты правоприменения
в рассматриваемой сфере содержат противоречивые позиции.
В среднесрочной и долгосрочной перспективах решение этих и других
вопросов федерализма отвечает потребностям комплексной модернизации
системы власти и управления, национальной экономики и социального развития,
1
См. п. 3 Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации
на период до 2025 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 16.01.2017 № 13) //
СЗ РФ. 2017. № 4. Ст. 637.
4
улучшения качества жизни населения. Именно форма государственно-
территориального устройства призвана определять наилучший способ
функционирования государства и его органов, которые, в свою очередь,
обеспечивают условия жизни граждан, реализацию принципа, что «признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность
государства» (статья 2 Конституции России).
На основе как уже имеющегося национального опыта построения
федеративных отношений, так и зарубежного опыта федерализма стоит вопрос
выработки и претворения в жизнь наиболее эффективной модели государственно-
территориального устройства России.
Эффективные и релевантные практики конституционного регулирования и
реализации принципов федеративного устройства зарубежных государств служат
важным источником совершенствования федеративного устройства России. В
частности, представляется полезным и своевременным изучение опыта
конституционного регулирования и реализации принципов федеративного
устройства Бразилии, уже успевшей решить ряд актуальных для России проблем в
области федеративного устройства и имеющей относительно близкие
государственно-правовой режим, форму правления, правовую систему и
принципы государственного устройства. Аналогично России ей характерны
асимметричность структуры государства, различия и диспропорции в уровне
развития составляющих его частей. Кроме того, нельзя не отметить и тот факт,
что Бразилия является стратегическим партнером России в Латинской Америке, а
также по ряду таких международных объединений как ООН, ВТО, «Группа
двадцати» и др. Особенно актуально взаимодействие в рамках БРИКС,
перспективы которого определены двусторонними соглашениями, а также
документами стратегического планирования1. В частности, Концепция участия

1
См., напр., Договор о партнерских отношениях между Российской Федерацией
и Федеративной Республикой Бразилией» от 22.06.2000 // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 633;
п. 25 Концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Указом Президента
Российской Федерации от 30.11.2016 № 640) // СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6886;
пп. «ж» п. 21 Военной доктрины Российской Федерации (утв. Президентом Российской
Федерации 25.12.2014 № Пр-2976) // Российская газета. 2014. 30 декабря. № 298;
5
Российской Федерации в объединении БРИКС ставит такую актуальную задачу
научно-исследовательских и высших учебных заведений как углубленное
изучение внутренней и внешней политики государств-партнеров по данному
объединению, включая Бразилию, указывает на необходимость
целенаправленного расширения страноведческой и языковой подготовки
специалистов для кадрового обеспечения участия Российской Федерации в
БРИКС по всем направлениям его деятельности1.
Таким образом, в свете обозначенных условий и факторов тематика
диссертационного исследования является важной и своевременной, напрямую
связанна с поиском путей укрепления российской государственности и
повышения эффективности государственной власти сквозь призму внутреннего
государственно-территориального устройства в рамках сравнительно-правового
исследования. Вышеизложенное обуславливает актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. Принимая во внимание общие и частные аспекты
рассматриваемой проблематики, отметим, что феномен федерализма ввиду его
значимости является в достаточной степени изученным научным сообществом,
особенно в широком историко-теоретическом и конституционно-правовом
понимании.
Вопросы конституционного регулирования федеративного устройства
России и его принципов исследовались, в том числе, в работах С.А. Авакьяна,
А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, М.В. Баглая,
Л.Ф. Болтенковой, Г.А. Гаджиева, Р.В. Енгибаряна, К.А. Ишекова, А.Д. Керимова,
Е.И. Козловой, Е.А. Кремянской, Б.С. Крылова, М.М. Курманова, О.Е. Кутафина,
В.В. Маклакова, Н.А. Михалевой, С.И. Некрасова, М.С. Саликова, В.И. Савина,
Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой (Конюховой), М.П. Фомичеко, Т.Я. Хабриевой,
В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.

п. 88 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента


Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212
1
См. п. 34 Концепции участия Российской Федерации в объединении БРИКС (утв.
Президентом Российской Федерации 09.02.2013) // URL: http://www.kremlin.ru/acts/news/17715
(дата обращения: 03.09.2017).
6
Вопросы конституционной юстиции федерации и субъектов нашли
отражение в трудах Н.С. Бондаря, О.В. Брежнева, А.А. Клишаса, В.А. Кряжкова,
Л.В. Лазарева, М.А. Митюкова, С.Г. Павликова, В.Е. Сафонова,
М.А. Свистуновой, Б.А. Страшуна, Ю.Л. Шульженко и других.
В меньшей степени вопросы конституционного регулирования
федеративного устройства и его принципов являлись объектом сравнительно-
правовых исследований на примере двух и более стран. К числу авторов по
данному направлению можно отнести С.Л. Авраменко, А.С. Автономова,
И.А. Алебастрову, Н.А. Вересову, А.Д. Гулякова, И.М. Денека, Р.В. Знаменщикова,
А.А. Клишаса, В.И. Лафитского, В.В. Маклакова, А.М. Осавелюка, А.Г. Середу,
А.Х. Саидова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, А.А. Тихонова, И.А. Умнову
(Конюхову), М.Х. Фарукшина, В.Е. Чиркина.
Среди зарубежных авторов актуальные вопросы конституционного
регулирования принципов федеративного устройства, сравнительного
федерализма рассматривались в работах Д. Гарднера, Д. Динана, Д. Елазара,
Р. Кнопфа, А. Лоренца, Д. Сэуэра, А. Тарра, Р. Уильямса, Р. Уоттса.
Проблематике бразильского федерализма посвящены труды Ф. Абрусио,
К. Корвалью, П. Лоренцо, Б. Муэллера, Р. Силвы, С. Соузы, П. Ферейры.
Принципы федеративного устройства и судебного федерализма Бразилии
лишь в отдельных аспектах рассмотрены в работах А.С. Автономова,
А.А. Клишаса, В.В. Маклакова, С.В. Рябова, Б.А. Страшуна, А.А. Тихонова,
В.Е. Чиркина, посвященных конституционному праву и судебному процессу
Латинской Америки. Вопросы судебной системы и судоустройства Бразилии
нашли также освещение в трудах В.В. Гребенникова и Н.Н. Марчука.
Таким образом, отечественные и зарубежные ученые-государствоведы
заложили теоретические основы для всестороннего сравнительно-правового
исследования конституционных принципов федерализма России и Бразилии.
Между тем, вопросы конституционного регулирования и применения принципов
федеративного устройства в России и Бразилии остались за пределами системных
сравнительно-правовых исследований монографического уровня.
7
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-
правовые отношения, раскрывающие состояние конституционного регулирования
и реализации принципов федеративного устройства России и Бразилии, а также
складывающееся под воздействием их применения и толкования высшими
органами судебного конституционного контроля России и Бразилии.
Предметом диссертационного исследования являются конституции
России и Бразилии, система федеральных и региональных законов и иных
нормативно-правовых актов двух государств в рассматриваемой области, а также
актуальная судебная практика в сфере федеративных отношений. Кроме того,
предметом исследования выступают конституции, законы и практика высших
органов судебного конституционного контроля других федеративных государств.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретико-
правовом обосновании системы и содержания конституционного регулирования и
правоприменения принципов федеративного устройства России и Бразилии в
контексте современных тенденций развития федерализма, в выявлении пробелов
в правовом регулировании и проблем реализации исследуемых принципов, а
также в определении лучших правовых практик и выработке предложений по
совершенствованию конституций и законодательства в данной сфере.
Достижение цели диссертационного исследования предопределило
решение следующих задач:
 раскрыть понятие и систему конституционных принципов федеративного
устройства в контексте развития доктрины принципов конституционного права;
 выработать основные классификации конституционных принципов
федеративного устройства России и Бразилии, представив их в виде целостной
системы на основе сравнения конституций двух государств, а также в
сопоставлении с мировым опытом федерализма,
 провести сравнительный анализ содержания конституционных
принципов федеративного устройства России и Бразилии, выявить их общие
черты и различия;
 определить основные тенденции и перспективы конституционного
8
регулирования принципов федеративного устройства России и Бразилии;
 установить и раскрыть особенности институтов судебного
конституционного контроля в России и Бразилии в контексте реализации
доктрины судебного федерализма;
 проанализировать и обобщить практику высших органов судебного
конституционного контроля России и Бразилии по применению и толкованию
конституционных принципов федеративного устройства;
 выработать научно обоснованные предложения и рекомендации по
совершенствованию конституционного регулирования и судебного
правоприменения принципов федеративного устройства.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Диссертационное исследование основано на теоретической и эмпирической
методологии научного познания, включающей в себя как общенаучные, так и
специальные юридические методы.
Из общенаучных методов нашли свое применение в работе методы
системного анализа и диалектики: структурно-функциональный, синтеза,
индукции, дедукции, абстрагирования, измерения и классификации,
статистический и герменевтический методы. Среди специальных методов
юридического познания использовались сравнительно-правовой, историко-
правовой и формально-юридический методы диссертационного исследования.
Примененная методология позволила выявить особенности и
закономерности, тенденции и возможные пути совершенствования
конституционного регулирования и правоприменения принципов федеративного
устройства.
Теоретическая основа диссертационного исследования. В рамках темы
исследования проанализированы труды отечественных и зарубежных ученых в
области конституционного права, конституционного судебного процесса,
международного права, теории государства и права, сравнительного
правоведения, политологии, истории, философии и теории управления,
посвященные вопросам государственно-территориального устройства и
9
разделения публичной власти по вертикали.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют
конституции России и Бразилии, законы и иные нормативно-правовые акты
федерального уровня и субъектов федераций, конкретизирующие содержание
конституционных принципов федеративного устройства. В целях исследования
были также изучены конституции всех действующих федеративных государств,
источники международного права, и иные нормативные правовые документы.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют
практика высших органов судебного конституционного контроля России и
Бразилии, а также некоторых других федеративных государств, официальные
статистические документы, официальные порталы органов государственной
власти и международных организаций.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении
оригинального сравнительно-правового исследования состояния
конституционного регулирования и реализации принципов федеративного
устройства в России и Бразилии, позволившего научно обосновать их содержание
и виды, выработать предложения по их регулированию и правоприменению.
Несмотря на сходные государственно-правовые критерии, а также общий
вектор правовой интеграции России с Бразилией, данные государства до
настоящего времени ни разу не становились объектом специального
сравнительного конституционно-правового исследования в контексте их
федеративного устройства. Диссертантом выявлены сходства и различия в
содержании и видовом разнообразии конституционных принципов федеративного
устройства двух государств, проведена оценка состояния их применения
высшими органами судебного конституционного контроля России и Бразилии,
определены как лучший опыт, так проблемы в данной области.
По итогам исследования выработаны научно обоснованные предложения по
совершенствованию конституционного регулирования и правоприменения
принципов федеративного устройства двух государств, направленные, в том
числе, на модернизацию системы устройства государственной власти в России и
10
Бразилии, повышение ее эффективности, развитие судебного федерализма.
Выводы проведенного сравнительно-правового исследования обогащают
науку конституционного права, в том числе, новыми классификациями
принципов федеративного устройства (система универсальных и специальных
принципов; генерационный подход к их рассмотрению и др.), введенными в
научный оборот, анализом научной литературы, законодательства и актов
правоприменения, благодаря впервые осуществленному переводу на русский язык
ряда зарубежных источников. Все это позволяет расширить пространство
сравнительно-правового анализа для будущих исследований, причем не только в
пределах России и Бразилии, но и в целом для федеративных государств.
Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие
основные положения, обладающие научной новизной или ее признаками:
1. Сформулировано авторское понятие конституционных принципов
федеративного устройства государства. Они представляют собой упорядоченную
совокупность взаимосвязанных конституционных положений общего характера,
определяющих сущность федеративного государства, то есть модель
многоуровневой системы государственно-территориального устройства, статус и
юридические основы взаимодействия федерации и субъектов федерации,
особенности разграничения предметов ведения и полномочий в рамках единого
территориального, правового и экономического пространства.
2. На основе мирового опыта диссертантом выявлено около тридцати
обособленных принципов федеративного устройства, содержащихся в
действующих конституциях. В зависимости от их конституционной природы и
широты распространенности данные принципы классифицированы на
универсальные (субсидиарность, разграничение предметов ведения; суверенитет;
территориальная целостность; верховенство федеральной конституции; единство
гражданства, единство экономического пространства и др.) и специальные
(гомогенность, равенство статуса субъектов или их отдельных групп;
несменяемость федеративной формы устройства, федеральное вмешательство,
эффективность публичной власти, невмешательство субъектов федерации в дела
11
муниципальных образований и др.). Предназначение универсальных принципов
заключается в создании конституционных основ федерализма современных
федеративных государств. Специальные принципы служат для дополнительной,
более глубокой регламентации основ федерализма, выходящей за границы
минимально необходимых универсальных принципов.
3. Круг и содержание универсальных принципов федеративного устройства
в конституциях России и Бразилии во многом идентичен, что обусловлено, во-
первых, необходимостью их наличия для базисного определения основ
федерализма; а, во-вторых, аналогичным объектом правового регулирования.
Круг и содержание специальных конституционных принципов федеративного
устройства в России и Бразилии демонстрирует наличие индивидуальных
особенностей генезиса и развития моделей федерализма двух государств.
4. На основе сравнительно-правового анализа установлено, что в России и
Бразилии необходимо создание конституционно-правовых стимулов для
диверсифицированного развития конституционного (уставного) и текущего
законодательства субъектов федерации, в том числе посредством более
эффективной реализации принципов гомогенности, разграничения предметов
ведения между федерацией и субъектами, а также разграничения полномочий
между органами государственной власти соответствующего уровня.
5. Содержание конституций и законодательства России и Бразилии
свидетельствует об опосредованном неполном регулировании и ненадлежащей
реализации принципа субсидиарности. Высшие органы судебного
конституционного контроля России и Бразилии данный принцип не применяют.
Слабость действия принципа субсидиарности в совокупности с иными факторами
ведет к высокой степени централизации двух федераций и нивелированию
преимуществ гибкости федеративной формы устройства. В целях придания
свойства сбалансированности федеративным моделям России и Бразилии
необходимо закрепление принципа субсидиарности в структурных частях
конституций двух государств, посвященных вопросам федеративного устройства.
12
6. Диссертантом доказано, что федеральные организационно-правовые
основы построения регионального законодательства и системы государственной
власти в Бразилии, вытекающие из конституционного принципа «симметрии»,
положенного в основу бразильского федерализма, находят соответствующую
реализацию в конституциях и законодательстве штатов. Действие данного
принципа подразумевает фактическую ретрансляцию конкретных положений
федеральной конституции в конституции субъектов федерации. Несмотря на
разнообразие составных частей государства, детализированная Конституция
Бразилии 1988 г. и сложившаяся судебная практика практически исключили
возможности экспериментализма субъектов федерации и учет их особенностей в
региональном законодательстве.
7. Автором установлено, что принцип гомогенности в России, схожий с
бразильским принципом «симметрии», распространяется на более узкую сферу
федеративных отношений, касающуюся вопросов формирования и
функционирования органов государственной власти федерации и субъектов.
Вместе с тем его применение является непоследовательным, что находит
выражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации, а также в
действующих порядках формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации и наделения полномочиями высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации.
8. С учетом сложившейся системы конституционных принципов
федеративного устройства России и Бразилии диссертантом обоснована
необходимость стабилизации института наделения полномочиями высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации путем закрепления в главе 3
Конституции России порядка и сроков наделения полномочиями данных
должностных лиц. Представляется, что именно порядок, не предусматривающий
участия в данном процессе федеральных органов государственной власти,
соответствует федеративной природе российской государственности.
9. По сравнению с бразильским опытом в Российской Федерации
недостаточно развиты координационные связи, обеспечивающие реализацию
13
принципов судебного федерализма. Решению этой задачи могло бы
способствовать комплексное нормативное урегулирование следующих вопросов:
1) закрепление полномочий Конституционного Суда РФ по организации и
регулярному проведению консультативных встреч с высшими должностными
лицами, судьями конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации и с иными участниками федеративных правоотношений в
Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О
Конституционном Суде Российской Федерации» и Регламенте Конституционного
Суда Российской Федерации от 01.03.1995; 2) закрепление в указанных актах не
права, а обязанности по принятию Конституционным Судом РФ ежегодного
послания палатам Федерального Собрания, а также требования о его направлении
Совету Безопасности Российской Федерации и Государственному совету
Российской Федерации, иным федеральным государственным органам и органам
государственной власти субъектов РФ; 3) закрепление обязанности
Конституционного Суда РФ по подготовке и представлению ежегодного
аналитического доклада о его деятельности, содержащего оценку вызовов,
состояния реализации и перспектив развития конституционных основ
федерализма в России; 4) определение основ статуса конституционных (уставных)
судов субъектов Федерации в главе 7 Конституции Российской Федерации.
10. Автором обосновано, что, несмотря на различную степень
интенсивности, правоприменительная практика Федерального Верховного Суда
Бразилии и Конституционного Суда России в сфере федеративного устройства
свидетельствует в целом о схожих подходах судов к толкованию и применению
конституционных принципов федеративного устройства двух государств,
отображающих тенденцию их централизации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в
обогащении науки конституционного права, теории государства и права,
сравнительного правоведения и политологии новыми знаниями и источниками,
впервые проанализированными и примененными в отечественной правовой науке.
Научному сообществу предложен новый систематизированный материал,
14
обогащающий теорию федерализма, а также проведено уточнение действующих
категорий и классификаций.
Материалы исследования могут служить весомым подспорьем при
подготовке специализированных курсов, программ, учебников, учебных пособий,
практикумов и иных учебно-методических изданий по соответствующим
научным направлениям, а также непосредственно в образовательном процессе в
высших учебных заведениях.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в
возможности применения его выводов и использовании лучших релевантных
практик мирового федеративного строительства применительно к России и
Бразилии на нормативно-правовом, организационно-управленческом и
экспертном уровнях.
Полученные в ходе исследования результаты и сформулированные на их
основе практические предложения направлены на совершенствование правового
регулирования и применения конституционных принципов федеративного
устройства. Наибольший потенциал их использования возможен в
правотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации,
законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской
Федерации, правоприменительной практике Конституционного Суда Российской
Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации, управленческой деятельности Администрации Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, других
федеральных, а также региональных органов власти, деятельности иных
государственных органов и организаций.
Проведенная работа, в которой углублённо изучена внутренняя
государственно-правовая политика бразильского государства, может служить
одним из источников при страноведческой подготовке специалистов для
кадрового обеспечения участия Российской Федерации в БРИКС в соответствии с
п. 34 Концепции участия России в данном объединении.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация
15
обсуждена, одобрена и рекомендована к защите на заседании Департамента
правового регулирования экономической деятельности Финансового
университета при Правительстве Российской Федерации.
Основные результаты исследований по тематике диссертации нашли свое
отражение в ряде публикаций автора в рецензируемых научных журналах
(«Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения»,
«Конституционное и муниципальное право», «Современный юрист», «Человек:
преступление и наказание» и др.), сборниках статей по итогам научных
конференций, а также в монографии «Конституционно-правовое регулирование
федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами:
состояние, перспективы развития».
Результаты диссертационного исследования были апробированы в ходе
выступлений и дискуссий на научных конференциях, круглых столах, форумах, в
том числе следующих:
 Всероссийская научно-образовательная программа Школа БРИКС
(г. Москва, Национальный комитет по исследованию БРИКС, 5-7 июля 2017 г.);
 VI Международный конгресс сравнительного правоведения
«Современное правосудие: национальное и международное измерения»
(г. Москва, ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации, 1 декабря 2016 г.);
 XI Международная школа-практикум молодых ученых-юристов
«Эффективное правоприменение: доктрина и практика» (г. Москва,
ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации, 26-27 мая 2016 г.);
 III Московский юридический форум, X международная научно-
практическая конференция (Кутафинские чтения) (г. Москва, 6-9 апреля 2016 г.,
Московский государственный юридический университет имени О.Е Кутафина;
V Международный конгресс сравнительного правоведения
«Конституционные реформы XXI века: новые горизонты» (г. Москва,
ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации, 1-2 декабря 2015 г.);
X Международная школа-практикум молодых ученых-юристов
«Правотворчество и юридическая наука: современные проблемы» (г. Москва,
16
ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации, 3-4 июня 2015 г.);
 XXII Международный форум Ломоносов, секция «Юриспруденция»
(г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 13-17 апреля 2015 г.);
 V Международная научно-практическая конференция «Актуальные
проблемы совершенствования законодательства и правоприменения»
(г. Уфа, Евразийский научно-исследовательский институт проблем права,
8 февраля 2015 г.).
Материалы исследования используются при проведении диссертантом
лекций и практических занятий по дисциплинам «Конституционное право»,
«Международное и публичное право» и «Право» в ФГОБУ ВО «Финансовый
университет при Правительстве Российской Федерации».
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и
задачами. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных по смысловому
содержанию на 9 параграфов, заключения, списка использованных источников и
литературы.
17
Глава 1. Понятие и система конституционных
принципов федеративного устройства

§1.1. Принципы федеративного устройства: понятие и система


в науке конституционного права

Конституционные принципы федеративного устройства являются одним из


видов конституционных принципов российской государственности. Конституции
федеративных государств демонстрируют весьма разнообразные подходы к
регулированию принципов федеративного устройства, признавая при этом
федерализм одним из сложносоставных принципов своего построения. Таким
образом, при рассмотрении принципов федеративного устройства, происходит
анализ принципов принципа.
Правовая сущность конституционных принципов как наиболее обобщенных
предписаний высшей юридической силы заключается в их универсальном
регулятивном воздействии на всю остальную систему нормативно-правового
регулирования. Конституционные принципы образуют целостную систему со
своими внутренними взаимосвязями.
Рассматривая природу принципов права, ряд авторов подчеркивает, что
«приобретая свойства правовых регуляторов, принципы в современный период в
научной литературе все чаще формулируются как «правовые принципы» и
«принципы права», создают определенные модели для правотворчества и
правоприменения»1. Следует разделить, таким образом, мнение ученых,
отмечающих, что правовые принципы имеют следующее функциональное
назначение: во-первых, они детерминируют должное применение правовых норм,
а, во-вторых, они гармонизируют и балансируют саму систему права2. На наш
взгляд, к указанным функциям принципов необходимо также добавить и то, что
1
Умнова И.А., Алешкова И.А., Дуэль В.М. Гуманитарные принципы в системе источников
права: международно-правовое и конституционное измерения в странах Европы // Наука и
образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 2
(33). С. 22.
2
См. Пресняков М.В. Конституционный принцип справедливости: юридическая природа и
нормативное содержание: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2009. С. 137.
18
они выступают ценностным ориентиром для законодателя в процессе
правотворчества. В случае с конституционными принципами федеративного
устройства эти функции получают свою практическую реализацию в
федеративных отношениях.
Обращаясь к методологическим особенностям исследования, отметим, что
рассмотрение такого комплексного по своей сути явления как конституционные
принципы федеративного устройства целесообразно – более того, необходимо –
проводить не только сквозь призму формально-юридического, но также и научно-
доктринального подхода, поскольку практика нормативного закрепления каких-
либо общеобязательных правил поведения для субъектов правоотношений без
соблюдения фундаментальных теоретических оснований и научного подхода
порождает лишь абстрактную фикцию. Р. Давид, в частности, отмечал, что
«именно доктрина создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется
законодатель. Важна роль доктрины в установлении тех методов, с помощью
которых открывают право и толкуют законы»1. В этой связи необходимо иметь в
виду, что именно доктринальные постулаты основоположников теории
федерализма2 послужили руководящими идеями, которые были заложены в
основу функционирования первых федеративных государств и получили позднее
непосредственное закрепление в нормах права.
Учитывая сложившуюся практику конституционного регулирования,
представляется в настоящее время достаточно узким подход О.В. Лукьяновской,
рассматривающей в качестве конституционных принципов федерализма только
«выраженные в Конституции общие основополагающие начала, определяющие
модель и природу федеративного устройства государства, характер разделения

1
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр.
В.А. Туманова. – М.: Междунар. отношения, 1999. С. 106.
2
См. напр., Johannes Althusius. Politica. An Abridged Translation of Politics Methodically Set Forth
and Illustrated with Sacred and Profane Examples, ed. and Trans. Frederick S. Carney. Foreword by
Daniel J. Elazar. Indianapolis: Liberty Fund. 1995. – 301 p; Федералист. Политические эссе
А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея: Пер. с англ. / Под общ. ред., с предисл.
Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. – М.: Издательская группа «Прогресс» – «Литера»,
1994. – 592 с.
19
государственной власти …»1. Вместе с тем изучение конституционных принципов
только с позиции науки и доктрины означает во многом статику и не позволяет
учитывать динамизм практики их непосредственного действия. Более
рациональным и отвечающим в значительной степени установленным
объективным критериям является, по нашему мнению, подход
Р.В. Знаменщикова, понимающего под принципами федерализма «исходные
концептуальные положения теории федерализма и федеративного
государственно-территориального устройства, интегрирующие в себе идеальные
представления и нормативные предписания об организации и функционировании
системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и
региональном уровнях…»2. Однако, как видно, и данная позиция требует своего
уточнения и развития в контексте исследуемого явления.
Рассматривая принципы федеративного устройства с позиций
конституционного научно-доктринального подхода, следует обратить внимание
на верхнеуровневость элементов, составляющих содержание данного понятия. В
данном случае принципы федеративного устройства представляют собой
доктринальные воззрения на наиболее важные общетеоретические основы
федеративной формы государственно-территориального устройства, условия ее
становления, а также краеугольные аспекты ее функционирования c точки зрения
науки конституционного права.
Конституционные принципы федерализма носят доктринальный характер,
однако их точное детерминирование во многом является достаточно сложной
задачей, ибо их смысл и сущность имеют тенденцию к семантическому
пересечению либо с признаками федеративной формы устройства либо с
некоторыми из ее видов в пределах соответствующих классификаций. В науке
конституционного права России в настоящее время отсутствует единство
взглядов в отношении перечня принципов федеративного устройства государства.

1
Лукьяновская О.В. Конституционные принципы федеративного устройства российского
государства: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Волгоград, 2005. С. 9.
2
Знаменщиков Р.В. Принципы федерализма в России и Германии: дис. ... канд. юрид. наук:
12.00.02. Тюмень, 2003. С. 5.
20
Относительный консенсус можно лишь наблюдать по вопросу общих подходов к
их определению. В частности, конституционные принципы федеративного
устройства должны носить фундаментальный характер, обладать свойствами
стабильности и признаваемости, в формально-юридическом выражении они
должным быть закреплены в нормативно-правовых актах1. Также важно отметить,
что такие юридические науки как конституционное право, теория государства и
права весьма часто не упоминают данные принципы в абстракции, то есть
отдельно от принадлежности к конкретным государствам. Вместо этого
значительное внимание концентрируется на признаках федераций и их
всевозможных группировках в рамках смыслового разграничения друг от друга, а
также конкретным конституционным положениям. В этой связи задача по
определению, систематизации и классификации конституционных принципов
федеративного устройства требует комплексного подхода и их многоаспектного
рассмотрения. Вместе с тем авторитетные исследователи в своих теоретических
трудах формулируют определенные принципы в рамках науки конституционного
права, позволяющие характеризовать федеративную форму устройства2.
Таким образом, рассматривая конституционные принципы федеративного
устройства сквозь призму научно-доктринального подхода, под ними необходимо
понимать такие идеи, совокупность которых определяет государственно-
территориальное устройство в качестве федеративного, то есть базирующегося на
разделении власти между государством и входящими в его состав публично-
правовыми образованиями, а также механизме ее функционирования в лице
органов власти соответствующего уровня.
Конституционные принципы федерализма целесообразно классифицировать
в зависимости от их природы на общие принципы, формирующие в совокупности

1
См. напр., Касаткин В.П., Полухин О.Н. Принципы федерализма в условиях становления
новой Российской государственности // Научные ведомости БелГУ. Серия: Философия.
Социология. Право. 2012. №2 (121). С.114.
2
См. напр., Sawer G. Modern federalism. 2nd edn. Carlton. Pitman. 1976 – 170 p.;
Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.: ИНИОН, 1995 – 71 с.;
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: ДЕЛО,
1998. – 280 с.; Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб: Питер, 2004. – 320 с.
21
такую форму государственно-территориального устройства, при которой
складывается федерализм, а, во-вторых, на особенные принципы, определяющие
некоторые закономерности и особенности формирования и функционирования
федеративных государств.
Общие научно-доктринальные конституционные принципы, включают в
себя ряд фундаментальных начал, которые следует признать константой при
любых моделях федеративного устройства. К ним, по нашему мнению, следует
отнести: 1) субсидиарность 2) разграничение предметов ведения между
федерацией и субъектами; 3) многоуровневость публичной власти;
4) верховенство федеральной конституции; 4) суверенитет федерации;
6) территориальную целостность. Нетрудно заметить, что первые три
обозначенных принципа присущи исключительно федеративным государствам и
являются применительно к ним абсолютными. В то же время принципы
верховенства конституции, суверенитета государства и его территориальной
целостности могут в том или ином виде лежать в основе и унитарных государств
и являются по отношению к федерациям относительными. Однако, принимая во
внимание сложный характер государственно-правовых отношений,
складывающийся в федеративных государствах, обладание властью сразу
несколькими уровнями публично-правовых образований и иные факторы,
становится очевидным, что названные принципы приобретают в данных
государствах новое качество своего закрепления, содержания и реализации,
вследствие чего они имеют в федерациях особенную и повышенную
актуальность.
Принцип субсидиарности выступает фундаментом идеологии федерализма,
признавая идею самоуправления субъектов федерации в качестве основы
разделения государственной власти между ними и самой федерацией1. Данный
принцип является относительно новым принципом федеративного устройства в
контексте его конституционного закрепления на современном этапе
1
См. Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной
российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины
субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2. С. 47.
22
исторического развития, черпающим свои истоки в европейской государственно-
правовой теории XIX-XX вв.1, однако фундаментальным по своей природе.
Элементы субсидиарности прослеживаются еще в трудах И. Альтузиса. Сущность
данного принципа можно, на наш взгляд, выразить в той установке, что субъекты
федерации a priori имеют всю полноту государственной власти для решения своих
задач и лишь по тем вопросам, решение которых отдельными субъектами
представляется невозможным, полномочия по их реализации делегируются на
уровень федерации.
По нашему мнению, данный принцип необходимо рассматривать в качестве
абсолютно неотъемлемого элемента федеративного государства. Вместе с тем
текущая практика мирового государственного строительства демонстрирует, что
он является скорее альтернативой или опцией при формировании моделей
федераций, однако применение данного принципа постепенно становится во
многом универсальным средством в сфере государственной власти,
Т.А. Васильева, в частности, на примере европейского континента подчеркивает,
что «субсидиарность – основополагающий принцип осуществления полномочий в
системе многоуровневого правления»2. Так, Лиссабонский договор 2007 г.
устанавливает, что Европейский союз может действовать в не относящихся к его
исключительному ведению сферах лишь в тех случаях, когда действия
государств-членов на центральном, региональном или местном уровнях не могут
привести к желаемому результату, однако могут быть достигнуты эффективнее
именно на союзном уровне3. Представляется, что в теории федерализма
субсидиарность является в определенной степени идеальной моделью построения
1
См. Schütze. R. Subsidiarity after Lisbon: reinforcing the safeguards of federalism? The Cambridge
Law Journal. 2009. Vol. 68. № 3. P. 525-536. Evans M. The Principle of Subsidiarity in European
Union Law: Some Comparisons with Catholic Social Teaching // The Journal of Catholic Social
Thought and Secular Ethics. 2013. Vol. 3. № 1. P. 61-77; Moens G.A. Trone J. The Principle Of
Subsidiarity In EU Judicial And Legislative Practice: Panacea Or Placebo? // Journal of Legislation.
2015. Vol. 41. № 1. P. 65-102.
2
Васильева Т.А. Принцип субсидиарности в практике Суда ЕС и конституционных судов
государств - членов союза // Труды Института государства и права РАН. 2016. №5 (57). С. 5.
3
См. часть 3 статьи 3b Лиссабонского договора о внесении изменении изменений в Договор о
Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 17.12.2007 // URL:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12007L/TXT (дата обращения:
03.09.2017).
23
федерации с точки зрения реализации демократических принципов управления
государством непосредственно его гражданами, принадлежности власти народу,
основ местного самоуправления и взаимодополнения органов власти различного
уровня. Смысл принципа субсидиарности для субъектов федерации по аналогии
можно свести к юридической конструкции известной правовой формулы
«разрешено все, что не запрещено», лежащей в основе диспозитивного метода
правового регулирования в теории права. М.Х. Фаркушин, достаточно точно
отмечает, что его реализация заключается в том, что «федеральный центр
выполняет те задачи, которые ни один субъект федерации не может одолеть
самостоятельно и одновременно в решении которых субъекты федерации
коллективно заинтересованы»1. Сферами, являющимися полем для решения задач
федерацией, являются, в частности, внешние сношения, защита территориальной
целостности, обеспечение безопасности государства, концептуальные вопросы
регулирования экономических, в том числе бюджетных, налоговых и иных
отношений и т.д.
Принцип разграничения предметов ведения между федерацией и
субъектами является краеугольным камнем федерализма и несет в себе
реализацию его сущностной идеологии, смысл которой заключается в
гармоничном распределении политической власти в общественно-
государственном пространстве. Именно он наглядно служит выразителем
социального, политического, экономического и регионального консенсуса по
поводу характера и степени распределения власти между различными уровнями
государства. В этом контексте следует поддержать мнение С.А. Чистякова,
утверждающего, что «принципы разделения государственной власти между
различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами
ее стабильности и эффективности функционирования»2.

1
Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт / М. Х. Фарукшин.
- Казань : Изд-во Казан. ун-та, 1998. С. 180.
2
Чистяков С.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации //
Вестник ЧелГУ. 2005. №1. С. 17.
24
Принцип разграничения предметов ведения получает свое
непосредственное выражение через различные способы своего конституционно-
правового оформления. При этом наиболее убедительной является позиция
ученых, в соответствии с которой данный принцип является первичным по
отношению к принципу разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти федерации и субъектов1. На основе принципа
разграничения предметов ведения формируются модели бюджетного, налогового
и судебного федерализма, именно этот принцип предопределяет разделение в
федеративном государстве публичной власти по вертикали и детерминирует ее
многоуровневость2, что, в свою очередь, при закреплении права на
самостоятельность субъектов федерации, увеличивает круг реальных носителей
власти в государстве3. Только при наличии данного принципа, а также на
основании закрепления и реализации совокупности иных общих научно-
доктринальных конституционных принципов представляется возможным
утверждать о федеративной форме устройства конкретных государств.
Применительно к российскому научному правовому полю, необходимо
определиться с такими схожими в некоторой степени понятиями как предмет
ведения, полномочия и компетенция, поскольку «отождествление этих понятий
вносит разночтение в определение сфер деятельности разных ветвей власти и
диссонанс в законотворческий процесс»4.
В случае если речь идет о традиционном установлении сфер общественных
отношений, перечне областей деятельности и вопросов, подлежащих правовому
регулированию со стороны публично-правовых образований, то необходимо
говорить о предметах ведения. При этом легальное употребление термина
«предмет ведения» со стороны законодателя бывает не всегда корректным и
порою идет вразрез с терминологической заданностью рассматриваемого

1
См. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления
и перспективы развития // М.: Городец, Формула права, 2004. C. 403.
2
См. Семеновский И.Д. Конституционные основы регулирования принципов федеративного
устройства в Бразилии, Индии и России // Современный юрист. 2017. № 2. С. 31.
3
См. Кутафин О.Е. Избранные труды / сост. В.В. Комарова. – М.: Проспект, 2016. С. 118.
4
Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С. 29.
25
конституционного принципа1. Когда речь идет о взаимодействии субъектов
федерации и самой федерации в лице соответствующих органов власти, то
необходимо говорить о конкретных полномочиях этих органов государственной
власти, то есть закрепленных за ними правами и обязанностями для достижения
своих задач и реализации функций по предметам ведения. Под компетенцией же
следует понимать совокупность всех имеющихся полномочий органа власти. Если
предмет ведения принадлежит, например, самой федерации, или ее субъектам,
или в отдельных случаях муниципалитетам и иным образованиям, то реализация
этих предметов ведения осуществляется через полномочия органов власти
соответствующего уровня в рамках их компетенции. Вместе с тем ряд
зарубежных авторов-конституционалистов2, а также конституционное
регулирование данного вопроса за рубежом3 демонстрируют разнообразие
подходов к его обозначению: как в различных научных работах, так и в
конституциях федеративных государств помимо привычного российской
конституционно-правовой науке обобщенного термина «ведение» используются
такие термины как вопросы, юрисдикция, компетенция, функции, полномочия,
законодательный перечень сфер. Некоторое разнообразие терминологии
характерно и для статей 71-72 Конституции России.
Важность данного принципа заключается, на наш взгляд, еще и в том, что
он наряду с принципом субсидиарности является ведущим принципом,
1
См. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.
М.: ДЕЛО, 1998. С. 163.
2
См. напр., Fabrico Tomio, MAB Ortolan, FS de Camargo. Análise comparativa dos modelos de
repartição de competências legislativas nos estados federados // Revista da Faculdade de Direito –
UFPR. Curitiba. 2010. № 51. P. 73-100; Ross, Stephen F. Insights From Canada for American
Constitutional Federalism // University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law. 2014. Vol. 16.
№ 4. P. 891-948. Wright, Wade K. The Political Safeguards of Canadian Federalism // National
Journal of Constitutional Law. 2016. № 36. P. 1-72.
3
См. напр., ст. 51 Конституции Австралии 1901 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Australia_1985?lang=en (дата обращения: 03.09.2017)., ст. 246 Конституции Индии
1949 г. // URL: https://www.constituteproject. org/constitution/India_2016?lang=en (дата обращения:
03.09.2017).; ст. 142 Конституции Пакистана 1973 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Pakistan_2015?lang=en (дата обращения: 03.09.2017)., ст. 156 Конституции
Венесуэлы 1999 г. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Venezuela_2009?lang=en
(дата обращения: 03.09.2017)., ст. 52 Переходной Конституции Республики Южный Судан
2011 г. // URL: https://www.constituteproject.org/constitution/South_Sudan_2013?lang=en (дата
обращения: 03.09.2017).
26
реализация которого напрямую определяет степень централизации государства и
иные характеристики федеративной модели.
Во многом соседствующим, а по смыслу корреспондирующим принципу
разграничения предметов ведения и фактически его предусматривающим
является принцип многоуровневости публичной власти1. Любая федерация
построена на идее разделения власти между несколькими уровнями публично-
правового управления. Данный принцип предполагает наличие
институциональных условий для реализации принципа разграничения предметов
ведения через полномочия органов власти соответствующего уровня. В
зависимости от типа федерации конституционно-правовая организация
выражается, как правило, в функционировании власти либо в двухуровневом
(федеральном и региональном)2, либо в трехуровневом (федеральном,
региональном и муниципальном) измерениях3, однако количество уровней власти
может быть и больше: например, еще один уровень власти может добавляться
между региональным и муниципальным4. Как метко отмечается рядом
отечественных конституционалистов: «государственная власть в федерации едина
и вместе с тем разделена по вертикали: и федерация, и ее субъекты обладают
государственной властью. Такие отношения всегда включают сотрудничество и
подчинение»5. По нашему мнению, принцип многоуровневости публичной власти
служит раскрытию принципа субсидиарности и является важным инструментом
децентрализации в государстве.
Принцип многоуровневости публичной власти в федеративном государстве
немыслим без реализации одновременно принципа верховенства федеральной
1
См., напр, Ronald L. Watts. Comparative conclusions // Distribution of powers and responsibilities
in federal countries / edited by Akhtar Majeed, Ronald L. Watts and Douglas M. Brown; senior editor
John Kincaid. A global dialogue on federalism. Vol. 2. McGill-Queen’s University Press, 2006.
P. 322.
2
См., напр, Gamper A. A «Global Theory of Federalism»: The Nature and Challenges of a Federal
States // German Law Journal. 2005. Vol. 6. № 10. P. 1304.
3
Cм., напр., Okechukwu M. Ikeanyibe. Three-Tier Federative Structure and Local Government
Autonomy in Brazil and Nigeria // Mediterranean Journal of Social Sciences. MCSER Publishing,
Rome-Italy. 2014. Vol 5 No 15. P. 559.
4
Subnational governments around the world: Structure and finance // OECD/UCLG, 2016. P. 10.
5
Федерализм: Теория, институты отношения: сравнительно-правовое исследование /
Отв. ред. Топорнин Б.Н.; Ин-т гос-ва и права РАН. -М.: Юристъ, 2001. C. 31.
27
конституции, который служит важным элементом, скрепляющим
административно-юрисдикционную деятельность органов власти всех уровней в
рамках единого правового поля. Именно этот принцип стал одним из первых
основополагающих научно-доктринальных принципов, нашедших свое
закрепление в первом писанном основном законе современности – Конституции
США 1789 г., статья VI которой установила, что «Конституция и законы США,
принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут
заключаться властью США являются верховным правом государства; судьи в
каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения
конституций или законов любого из штатов»1.
Как было отмечено выше, в силу особого характера складывающихся в
федерациях властных отношений данный принцип приобретает в таких
государствах повышенную актуальность. Учитывая современное развитие
государства и права, И.А. Кравец, в том числе, подчеркивает, что смысл принципа
верховенства конституции заключается не только в его формальном
провозглашении, «но и в том, чтобы установить принцип верховенства
федерального права над правом субъектов»2, схожей позиции придерживается и
ряд других авторов3. В зависимости от эффективности реализации данного
принципа федеративные государства могут пойти по интеграционной или
дезинтеграционной модели развития. При этом, вновь руководствуясь
особенностями федеративного устройства, необходимо иметь в виду, что принцип
верховенства федеральной конституции самоограничивается предписаниями
конкретного нормативно-правового акта высшей юридической силы. К примеру,
конституция федерации не может иметь верховенство по отношению к законам

1
Конституция США 1789 г. // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран:
в 2 т. / отв. ред. Н.А. Крашенинникова. – М.: Норма, 2008. С. 205.
2
Кравец И.А. Верховенство конституции: подходы и измерения // Вестник ЧелГУ. 2008. №22.
С. 7.
3
См. напр. Тресков В.И. У истоков российской Конституции. Памяти академика Олега
Емельяновича Кутафина // Евразийская адвокатура. 2014. №2 (9). С. 88; Михайлова А.А.,
Виссаров А.В. К вопросу о верховенстве Конституции Российской Федерации // Марийский
юридический вестник. 2016. №1 (16). С. 40.
28
субъектов федерации, принятым по вопросам и в пределах их исключительного
ведения в соответствии с положениями соответствующей конституции.
Рассматривая принцип суверенитета, необходимо отметить, что в
федеративном государстве он также приобретает особую значимость.
Государственный суверенитет представляет собой верховенство центральной
власти на всей территорией государства и ее независимость в международных
отношениях. Наличие суверенитета позволяет говорить о наличии
непосредственно и самого федеративного государства. Именно «независимые
государства обладают государственным суверенитетом в полном объеме»1 и по
его наличию проводится разделительная черта между собственно государствами с
одной стороны и другими государственно-территориальными образованиями,
включая субъекты федерации в составе федераций, с другой стороны.
В случае с такой формой государственно-территориального устройства как
федерация вопрос о суверенитете стоит в некоторой степени неоднозначно в силу
наличия различных по степени убедительности подходов к вопросам его
возможной принадлежности федерации и ее составным частям. Как отмечают
авторы, «проблема соотношения суверенитета, предметов ведения и полномочий
федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в
федеративном государстве»2. Данные подходы основываются на точках зрения о
существовании абсолютного или дуалистического суверенитета, разделенного,
ограниченного, остаточного или спящего суверенитета и др. Во многом эти
теории черпают свои истоки из ряда казуальных примеров функционирования
федеративных государств.
Следует, на наш взгляд, разделить мнение известного юриста и
государствоведа Г. Еллинека еще в начале XX в. утверждавшего, что
«суверенитет неделим, как неделима душа, которая хотя и может обладать

1
Кузнецов А.К. Основы международного публичного права. Конспект лекций: Учебное
пособие. М.: Финансовая академии при Правительстве РФ, 2006. С. 4.
2
Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник с учебно-методическими материалами
(второе дополненное и переработанное издание). – М.: Маркет ДС, 2009. С. 136.
29
разными способностями, но не может быть разложена на составные части»1.
Современное конституционное право, международное право, а также теория
государства и права, на наш взгляд, уже выработали наиболее объективный
критерий, позволяющий отграничить какое-либо государствоподобное
образование, включая субъекты федерации, от независимого государства, а
именно: способность выступать субъектом международных публичных
отношений.
Принцип территориальной целостности федерации в науке
конституционного права также подразумевает под собой одно из ограничений
власти субъектов федерации, заключающееся в отсутствии у них права
свободного выхода из состава государства. Суть данного принципа, равно как и
принципа суверенитета, во многом корреспондирует со значением аналогичных
международно-правовых принципов, закрепленных в ряде основополагающих
документов, имеющих глобальное значение2. Как подчеркивают авторы,
«территориальная целостность государства является неотъемлемым элементом
его суверенитета и достигается путем принятия на международном и
внутригосударственном уровнях комплекса политических, правовых,
организационных, дипломатических»3 и иных мер.
Применительно к федеративным государствам принцип территориальной
целостности, как и некоторые другие конституционные принципы, также
приобретает определенные специфические особенности ввиду актуальности его
действия в отношении составляющих его политико-территориальных единиц. Как
правило, эти особенности выражаются в ряде дополнительных конституционных
1
Еллинек Г. Общее учение о государстве. Право современного государства. Т. 1 / Под ред.
С.И. Гессена – 2-е изд., испр. и доп. – С-Пб.: Изд-е Н. К. Мартынова, 1908. С. 365.
2
См., напр., часть 4 статьи 2 Устава ООН // «Сборник действующих договоров, соглашений и
конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами». Вып. XII. – М. 1956. С. 14-47;
п. 1 Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и
сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г. // Международное
публичное право. Сборник документов. Т. 1.- М.: БЕК/ 1996. С. 2-8; п. 4 Заключительного акта
Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. // Международное публичное
право. Сборник документов. Т. 1.- М.: БЕК., 1996. С. 8-12.
3
Остроухов Н.В. Территориальная целостность государств и ее обеспечение: теоретико-
правовые и международно-правовые измерения // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки.
2013. №3. С. 244.
30
положений, закрепляющих различные права, гарантии и запреты. К примеру,
отсутствие права на сецессию или ее прямой запрет в федеративных государствах
представляет собой конституционные меры по защите территориальной
целостности. Данные факты являются, по нашему мнению, еще одной
демонстрацией действия принципа суверенитета федерации. Вместе с тем в связи
с рядом особенностей формирования и функционирования некоторых
федеративных государств исторический опыт и современная практика реализации
данного принципа допускают определенные конституционные отступления от
данной установки, которые будут рассмотрены далее.
Особенные научно-доктринальные конституционные принципы
федеративного устройства определяют некоторые характеристики процесса
формирования и функционирования федеративных государств. Данные принципы
не являются общеобязательными в контексте условий их непосредственного
конституционного закрепления, однако при широком толковании они также не
могут не присутствовать в той или иной форме в федеративных государствах. Эти
принципы характеризуют особенности территориальной организации и
формирования субъектов федерации, а также характер взаимодействия центра и
субъектов федерации.
В зависимости от особенностей территориальной организации и
формирования субъектов федерации федеративное устройство может строиться
на основании национального1, территориального или национально-
территориального (смешанного) принципа. Национальный принцип построения
федеративного государства предполагает своей основой наличие языковых,
этнических или религиозных структурных особенностей субъектов федерации, их
возможные комбинации. Примерами в данном случае являются Бельгия, Босния и
Герцеговина, Ирак, Эфиопия. В прошлом ими были СССР, ЧССР, СФРЮ. Как
показывает практика, национальный принцип построения федерации является
менее прочным нежели территориальный с точки зрения устойчивости
государства и его стабильного функционирования в относительно

1
В данном случае под термином «национальный» имеется в виду его этническое значение.
31
продолжительном временном периоде. Так, последние три названных примера
являются уже историческими, поскольку эти федерации распались на
национальные государства, первые четыре названных примера испытывают
определенные внутренние противоречия, и в них существуют сепаратистские
тенденции, угрожающие территориальной целостности и сохранению
суверенитета данных государств. Эти тенденции обобщает Е.А. Кремянская,
отмечая, что «в государствах, где их территориально-политическая организация в
той или иной мере отражает национальный состав населения может иметь место
региональная автократия, а отрицательной чертой национально-территориального
подхода могут стать сепаратистские тенденции»1.
Во втором типе государств их государственно-территориальное устройство,
как это очевидно следует из названия, зависит не от предпосылок этнического,
конфессионального, языкового или иного лингво-национально-религиозного
характера, а от других факторов, в том числе исторических, географических,
экономических, политических. Термин «территориальная» подразумевает,
поэтому, под собой характеристики иного свойства. Примером классических
территориальных федераций являются Австрия, Венесуэла, Мексика, США, ФРГ.
Национально-территориальный принцип построения федерации базируется
на сочетании двух обозначенных выше факторов: территориальном и
национальном. Примерами таких государств являются многонациональная и
мультиконфессиональная Малайзия, Канада, исторически складывавшаяся на
основе английского и французского влияния и культур, имеющая также,
например, в своем составе самый крупный по площади и самый маленький по
численности населения субъект (Нунавут)2, где преимущественно проживают
эскимосы, Швейцария, образованная из переплетения католической и
протестантской конфессий, итальянской, немецкой и французской культур,

1
См. Кремянская Е.А. Теория и практика федерализма: сравнительно-правовое исследование:
монография. Моск. гос. ин-т междунар. отношений (Ун-т) МИД России, кафедра
конституционного права. – М.: МГИМО-Университет, 2015. С. 19.
2
См. Loi sur le Nunavut L.C. 1993, ch. 28. Sanctionnée 10 juin 1993; Loi concernant l’Accord sur les
revendications territoriales du Nunavut L.C. 1993, ch. 29. Sanctionnée 10 juin 1993 //
http://laws.justice.gc.ca/fra/lois/ (дата обращения: 03.09.2017).
32
результатом чего является действительное национально-территориальное деление
и закрепление соответствующих языков в качестве государственных.
Построение федерации в зависимости от одного из названных принципов во
многом определяет характер и динамику развития федеративных отношений,
вектор внутренней и внешней государственной политики.
Особенными конституционными принципами, определяющими некоторые
характерные черты функционирования федеративных государств и служащими
основой взаимодействия федерального центра и субъектов федерации по
соответствующим предметам ведения, являются дуалистический, кооперативный
и конкурентный принципы федеративного устройства.
В конституциях государств, построенных на дуалистическом принципе,
закрепляются вопросы исключительного ведения отдельно федерации и отдельно
ее членов, что предполагает наличие двух непересекающихся сфер их правового
воздействия. Такое разграничение предполагает в теории наличие высокой
степени автономии двух уровней власти в пределах обозначенных юрисдикций.
Примерами государств, построенных на данном конституционном принципе,
являются Аргентина и США, функционирующие на основании конституций,
принятых еще в XVIII-XIX вв., Австралия, Союз Коморы, однако и в данных
государствах дуализм в настоящее время не является абсолютным. Как
отмечается авторами, «дуалистическое моделирование XIX в. не видело
федеративное государство как единое системное целое, делая акцент на
составляющие федеративного государства, а не на его внутренние связи»1.
В конституциях государств, построенных на кооперативном принципе,
также могут закрепляться вопросы исключительного ведения каждого из уровней
власти, однако при этом в обязательном порядке устанавливаются элементы
кооперации центра и регионов. Эти элементы предусматривают правовое
регулирование по предметам совместного ведения, наличие которых является
главным отличительным признаком кооперативного федерализма, со стороны

1
Родионов А.Б. Элементы теории федерализма: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Тамбов,
2006. С. 41.
33
органов власти соответствующего уровня. Таким образом, при кооперативном
федерализме конституционный механизм предусматривает взаимодействие
федерации и ее субъектов при решении круга задач по предметам совместного
ведения. Д. Элазар по этому поводу пишет, что кооперативный федерализм
вводит в систему государственного управления, традиционно основанную на
механизме принуждения, элемент рыночного измерения, что служит
минимизации элементов принуждения и путем переговоров максимально
увеличивает степень согласия федерального центра и субъектов1. Из этого
следует, что принцип кооперативного федерализма предполагает рассмотрение
различных уровней власти как взаимосвязанных и сотрудничающих, «утверждает
предпочтительность использования согласительного и договорного характера
решения проблем и разрешения конфликтов между федерацией и регионами»2.
Примерами государств, построенных на принципе кооперативного федерализма,
являются Австрия, Пакистан, Швейцария.
Конкурентный федерализм является новой концепцией, лишь постепенно
переходящей из экономической в правовую плоскость. Конституции государств,
содержащих конкурентный принцип, закрепляя вопросы исключительного и
совместного ведения федерации и ее частей, создают правовые условия для
стимулирования конкуренции субъектов федерации, по которым они могут
самостоятельно осуществлять правовое регулирование в рамках конкретных сфер
на опережающей основе для создания на своей территории правовыми средствами
максимально привлекательных экономических условий. И.А. Алебастрова, в
частности, отмечает, что «конкурентный федерализм фокусируется на идее
относительной самостоятельности субъектов федерации… Значительный статус –
компетенционная, организационная и финансовая самостоятельность – побуждает
каждый регион конкурировать…»3. Отметим, что сторонники конкурентного
федерализма не сводят его узко к «правам штатов» или передаче полномочий на
1
Elazar D. Federalism: An Overview. Pretoria. HSRC Publishers, 1995. P. 42.
2
Прокопьев А.Е. Федерализм: анализ правовых теорий и опыта: дис. … канд. юрид. наук:
12.00.01. Москва, 2003. С. 66.
3
Алебастрова И.А. Конституционализм как правовое основание социальной солидарности.
Монография. – М.: Изд-во Проспект, 2015. С. 412
34
нижний уровень, но предполагают дисциплину субъектов федерации для их
конкуренции между собой в интересах населяющих их граждан1. Завершает
постепенный переход на принцип конкурентного федерализма ФРГ. Имеются в
настоящее время и смешанные модели функционирования федеративных
государств, сочетающие в себе признаки рассмотренных выше принципов.
Подводя итоги, подчеркнем, что конституционные принципы
федеративного устройства являются бинарным родовым понятием, получающим
выражение в научной доктрине и в конституционно-правовых нормах. В рамках
научной доктрины конституционного права принципы федеративного устройства
в зависимости от их природы классифицируются на общие и особенные
принципы, которые можно представить следующим образом (Рисунок 1):

К общим принципам, присущим исключительно федеративным


государствам, относятся принцип субсидиарности, разграничения предметов
ведения между федерацией и субъектами и принцип многоуровневости
публичной власти. Данные принципы являются по отношению к федеративным
государствам абсолютными и системообразующими, без их наличия федерация не
может существовать de jure и de facto. Принципы верховенства федеральной
конституции, суверенитета и территориальной целостности федерации могут
быть применены и в унитарных государствах, однако в рамках федеративного
государства приобретают новое содержательное значение и выступают, таким
1
Новоселова-Чурсина Е.С. Конкурентный федерализм как возможная альтернатива
кооперативному федерализму // Федерализм. 2009. № 2 (54). С. 215.
35
образом, в качестве относительных. Данные принципы являются
обеспечивающими, без их наличия невозможно функционирование
системообразующих принципов, а сама федерация не может существовать de
facto. Все общие принципы являются обязательными (представляют собой
«константу») при любых моделях федеративного устройства.
К особенным конституционным принципам федеративного устройства
относятся принципы, определяющие специфику формирования и
функционирования федеративных государств. К первой группе в зависимости от
особенностей территориальной организации и формирования субъектов
федерации относятся национальный, территориальный и национально-
территориальный принципы. При этом первые федерации были построены на
территориальном принципе, тогда как национальный и национально-
территориальный принципы формирования федеративных государств появились
позднее и существуют сравнительно недолгий промежуток времени. Ко второй
группе в зависимости от особенностей функционирования государства и способа
взаимодействия федерального центра и субъектов федерации по
соответствующим предметам ведения относятся дуалистический, кооперативный
и конкурентный принципы. При этом первые федерации были построены по
дуалистическому принципу. Вместе с тем, учитывая сам характер федераций как
сложносоставных государств, где необходимым элементом функционирования
государства выступает взаимодействие всех уровней власти в ходе реализации
соответствующих полномочий, в настоящее время наблюдается тенденция по все
большему превалированию количества федераций, основанных на кооперативном
и конкурентом принципах. Появляются модели, основанные на комбинациях
элементов, присущих каждому из этих принципов. Переход от дуализма к
кооперации свойственен также и Европейскому союзу1. Особенные принципы
являются «переменной» федеративного устройства и в значительной части
предопределяют его модель.

1
Schütze R. From Dual to Cooperative Federalism : the Changing Structure of European Law. Oxford
: OUP Oxford, 2009. P. 284.
36
Итак, под конституционными принципами федеративного устройства в
науке конституционного права следует понимать основные взаимосвязанные
доктринальные идеи и концептуальные начала, совокупность которых определяет
государство в качестве федеративного и закрепляет его модель, то есть
предусматривает согласованное функционирование многоуровневой системы
государственно-территориального устройства и разграничение предметов ведения
между соответствующими уровнями власти (федерации и субъектов) в лице
представляющих их органов соответствующего уровня в рамках единого
территориального, правового и экономического поля.

§1.2. Система принципов федеративного устройства


в конституциях современных государств

Пространство сравнительно-правового анализа практического закрепления


и действия конституционных принципов федеративного устройства современных
государств является весьма обширным, поскольку каждое из них отличается
своей историей конституционного развития, отображающей форму правления,
вид государственно-политического режима, национальные традиции, культуру,
тип общества и многие другие факторы, влияющие на генезис формы
государственно-территориального устройства. Вместе с тем, несмотря на все
разнообразие конституционных принципов федеративного устройства, их
совокупность представляет собой упорядоченную систему элементов.
Конституционное регулирование федеративного устройства относится к
одному из тех явлений, комплексно раскрыть и глубоко понять которые на
примере одного государства не представляется возможным. К примеру, не зная
зарубежной практики, невозможно определить какая модель федерализма
наиболее оптимальна для государства, функционирующего в конкретных
социально-исторических условиях, какой способ разграничения предметов
ведения будет для него более подходящим и каким образом эти предметы ведения
могут быть наиболее эффективно распределены между разными уровнями власти.
37
Равным образом, бесперспективно определять пути совершенствования
принципов федеративного устройства как России, так и Бразилии, не зная
зарубежного опыта и базируясь на примере единственно рассматриваемого
государства. С одной стороны, данные обстоятельства усложняют проведение
исследования в связи с необходимостью рассмотрения большого количества
источниковедческого материала различных исторических эпох, зафиксированного
на различных языках. С другой стороны, значительное количество объектов,
подлежащих сравнительно-правовому исследованию, позволяет максимизировать
достоверность и улучшить качество получаемых выводов, то есть
верифицировать их в должной степени. Более того, конституционная систематика
служит более точному выявлению сущности исследуемого явления, а также
помогает вникнуть глубже в его содержание1. Решение этих вопросов служит
важнейшей основой для успешного исследования зарубежного правового опыта2.
При определении природы государства в качестве федеративного и
понимании его сущности встает вопрос о способах конституционного
оформления рассматриваемой формы устройства. Ее закрепление именно в
конституциях государств является, на наш взгляд, само по себе самостоятельным
принципом федеративного устройства. В мире нет ни одного федеративного
государства, в котором форма государственно-территориального устройства не
была бы закреплена в нормативно-правовом акте высшей юридической силы –
конституции или конституционном акте.
В настоящее время 25 из 28 федераций функционируют на базе постоянных
конституций. Существует ряд примеров действия временных конституций:
Временная Национальная Конституция Республики Судан 2005 г., Переходная
Конституция Республики Южный Судан 2011 г., Временная Конституция
Федеративной Республики Сомали 2012 г. Конституционно-правовые формы и
юридические конструкции закрепления федеративного устройства заметно
1
См. Червонюк В.И. Типология конституций // Международный журнал конституционного и
государственного права. 2017. Том 3. № 3. С. 103.
2
См. Гуляков А.Д., Саломатин А.Ю. Проблемы федерализма в свете юридической
компаративистики (перспективы исследования) // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина.
2015. №5. С.145.
38
отличаются друг от друга, а степень их вариативности является весьма высокой.
Результаты лингвостилистического и юридико-технического исследования
конституций федеративных государств, позволяют сделать вывод, что
закрепление федеративной формы устройства может осуществляться в
конституции как прямым, так и косвенным путем. Опираясь на результаты
данного анализа, целесообразно, на наш взгляд, выделить по степени
определенности прямой, непрямой и скрытый (условный) способы закрепления
федеративной формы устройства и классифицировать федерации на этой основе 1.
Примером прямого закрепления федеративной формы является
Конституция Аргентины 1853 г.: «Аргентинская нация в соответствии с
настоящей Конституцией устанавливает представительную республиканскую
форму правления и федеративное устройство»2. Конституция Непала 2015 г.
закрепляет, что «Непал является независимым, неделимым, суверенным,
светским, инклюзивным, демократическим, социалистически-ориентированным,
федеративным демократическим республиканским государством»3. Прямая форма
закрепления федеративного устройства распространена наиболее широко.
В качестве примера непрямого (косвенного) закрепления федеративного
устройства можно привести Конституционный Акт Канады 1867 г., которым, в
том числе, установлено, что «…не позднее шести месяцев со дня принятия
настоящего Акта провинции Канада, Новая Шотландия и Нью Браунсуик»
преобразовываются в единый Доминион под названием Канада…»4. Еще одним
примером в данном случае является Конституция Союза Коморы 2001 г. Ее
Преамбула гласит, что «Коморский народ торжественно подтверждает свою волю
черпать в исламе постоянное вдохновение принципов и правил, посредством

1
См. Семеновский И.Д. О некоторых особенностях государственно-территориального
устройства современных федеративных государств // Конституционное и муниципальное право.
2017. № 2. С. 39.
2
Статья 1 Конституции Аргентины 1853 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Argentina_1994?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
3
Cтатья 4 Конституции Непала 2015 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Nepal_2015?lang=en // (дата обращения: 03.09.2017).
4
Статья 3 Конституционного Акта Канады 1867 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Canada_2011?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
39
которых управляется Союз… самостоятельно создавать новые институты,
основанные на принципах верховенства права и демократии, уважении принципа
эффективности публичной власти и гарантий разграничения власти между
Союзом и входящими в его состав островами…»1.
Примером скрытого (условного) закрепления федеративной формы
устройства служат конституции Южного Судана и Боснии и Герцеговины. Так, в
части 4 статьи 1 Переходной Конституции Республики Южный Судан 2011 г.
закрепляется, что «Южный Судан является всеобъемлющей родиной своего
народа и его управление осуществляется на основе децентрализованной
демократической системы. Это полиэтническое, мультикультурное,
многоязычное, мультиконфессиональное и многорасовое образование, в котором
такое разнообразие мирно сосуществует»2. Наиболее подходящее текстовое
упоминание, позволяющее предположить о федеративном характере государства
закреплено в части 3 статьи 1 Конституции 1995 г.: «Босния и Герцеговина»
состоит из двух Образований – Федерации Боснии и Герцеговины и Республики
Сербской (именуемых далее «Образования»)»3. Определить федеративный
характер данных государств возможно только через комплексное исследование
содержания соответствующих конституций.
Весьма уникальным является закрепление федеративной формы в
Конституции Швейцарии 1999 г. Продолжая историческую традицию и благодаря
ряду других факторов, данное государство до сих пор официально называется
«Швейцарская Конфедерация», являясь по своему содержанию федеративным.
Статья 1 Конституции Швейцарии устанавливает, что «Народ и кантоны Цюрих,
Берн, Люцерн… Женева и Юра образуют Швейцарскую Конфедерацию»4.

1
Преамбула Конституции Союза Коморы 2001 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Comoros_2009?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
Часть 4 статьи 1 Переходной Конституции Южного Судана 2011 г. // URL: https://
www.constituteproject.org/constitution/South_Sudan_2013?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
3
Часть 3 статьи 1 Конституции Боснии и Герцеговины 1995 г. // URL: https://www.
constituteproject.org/constitution/Bosnia_Herzegovina_2009?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
4
См. Статью 1 Конституции Швейцарии 1999 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Switzerland_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
40
Таким образом, следует, на наш взгляд, разделить точку зрения о том, что
«необходимым формально-юридическим условием признания государства
федерацией является закрепление этого качества в федеральной конституции»1.
Текущая конституционная практика функционирующих в настоящее время
федеративных государств демонстрирует достаточно неоднородное отношение
законодателей к подходам по форме закрепления принципов государственно-
территориального устройства, определению круга данных принципов и их
содержания. На данный момент представляется возможным классифицировать
федеративные государства на несколько групп в зависимости от формы
закрепления принципов федеративного устройства.
К первой группе относятся государства, в конституциях которых принципы
федеративного устройства обозначены достаточно четко и однозначно, а также
получают специальное структурное обособление в тексте документа в качестве
деклараций или целей-общих положений. Среди них: Венесуэла, Ирак, Мьянма,
Непал, Нигерия, ОАЭ, Россия, Сомали, Союз Коморы, Судан, ФРГ, Швейцария,
Эфиопия, Южный Судан.
К примеру, Раздел I Фундаментальные принципы Конституции
Боливарианской Республики Венесуэла 1999 г. в статье 4 устанавливает, что
Венесуэла является «децентрализованным Федеративным государством в
соответствии с установлениями Конституции, функционирующим на принципах
территориальной целостности, сотрудничества, солидарности, взаимопомощи и
взаимной ответственности»2. Часть 1 Конституции ОАЭ 1971 г. именуется
«Принципы и цели». Она включает в себя принцип суверенитета федерации,
территориальной целостности, единства гражданства, а также провозглашение
декларации по тесному сотрудничеству эмиратов для достижения
конституционных целей, свободе передвижения капиталов и товаров внутри

1
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. дис.. д-ра
юрид. наук: 12.00.02. Москва, 1997. С. 69
2
Статья 4 Конституции Венесуэлы 1999 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Venezuela_2009?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
41
союза, принципа невмешательства субъектов во внутренние дела друг друга1.
Раздел I Конституции Республики Союза Мьянма 2008 г. имеет название
«Основные Принципы Союза», который включает в себя часть 2 «Основные
Принципы». Среди закрепляемых основ федеративного устройства данного
государства можно выделить независимость и полный суверенитет государства,
его увековечивание, недезинтеграцию Союза и Национальное единство,
равноправие субъектов федерации2. Глава 3 «Конфедерация, кантоны и коммуны»
Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. в Разделе 1 «Отношения между
конфедерацией и кантонами» провозглашает принципы поддержки и
сотрудничества кантонов между собой, обязанности предоставлять друг другу
административную и правовую поддержку, приоритетного разрешения споров и
конфликтов путем переговоров и медиации, уважения Конфедерацией автономии
кантонов, верховенства федерального права3.
Ко второй группе относятся государства, конституции которых регулируют
принципы федеративного устройства, однако специального выделения в тексте
документа не проводят. Среди них: Австрия, Аргентина, Бельгия, Босния и
Герцеговина, Бразилия, Индия, Мексика, Сент-Китс и Невис, США,
Федеративные Штаты Микронезии.
К примеру, Конституция Аргентинской Республики 1853 г. устанавливает
принцип невмешательства федерации в дела провинций при соблюдении условий,
содержащихся в статье 5 Конституции, принцип единства экономического
пространства, принцип судебного разрешения споров между провинциями в
Верховном Суде правосудия Нации Аргентинской Республики и другие 4.
Конституция Федеративных Штатов Микронезии 1981 г. закрепляет
торжественное обязательство федерального и региональных правительств

1
См. статьи 1, 2, 4, 8, 10, 11 Конституции ОАЭ 1971 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/United_Arab_Emirates_2009?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. статьи 1, 6, 9 Конституции Мьянмы 2008 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Myanmar_2008?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
3
См. статьи 44, 47, 49 Конституции Швейцарии 1999 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Switzerland_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
4
См. статьи 5, 10, 122, 123, 127 Конституции Аргентины 1853 г. // URL: https://www.constitute
project.org/constitution/Argentina_1994?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
42
соблюдать положения Конституции и продвигать принципы единства, на которых
она основана, принцип ее верховенства, а также иные принципы1.
К третьей группе относятся государства, конституции которых
ограничиваются наиболее общими формулировками в отношении принципов
федеративной формы государственно-территориального устройства и используют
скрытую (непрямую) форму их закрепления. Среди них: Австралия, Канада,
Малайзия, Пакистан, испытавшие на себе заметное влияние англосаксонской
правовой традиции. При этом отсутствие специальных норм, конкретно
устанавливающих конституционные принципы федеративного устройства в
основных законах этих государств, не означает отсутствие их хотя и
опосредованного, но конституционного регулирования. Однако необходимо
признать, что формальная сила принципов федеративного устройства при
отсутствии должной регламентации в конституциях государств становится
несколько ниже по сравнению с государствами, в конституциях которых это
прямо осуществлено.
Само по себе отсутствие прямого конституционного закрепления
принципов федеративного устройства не может свидетельствовать о
несуществовании принципов как таковых. Во-первых, они могут выводиться
посредством системного толкования конституции. Во-вторых, они могут
содержаться в отдельных законодательных актах, посвященных вопросам
государственно-территориального устройства. В-третьих, конституционные
принципы федеративного устройства могут выводиться в практике судебных
органов конституционного контроля федераций и их субъектов. Наконец, в-
четвертых, на помощь в данном случае приходит научная доктрина
конституционных принципов федеративного устройства, поскольку сама правовая
природа реального, а не декларативного федеративного государства
подразумевает их наличие.

1
См. статью 2, секцию 3 статьи 13 Конституции Федеративных Штатов Микронезии 1978 г. //
URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Micronesia_1990?lang=en (дата обращения:
03.09.2017).
43
Проведенный системный анализ конституций 28 федеративных государств
демонстрирует, что количество формально закрепленных в них принципов
федеративного устройства варьируется в одном документе от 5 до 17, а их среднее
значение составляет около 10 единиц.
Принципами, получившими наибольшее количественное конституционное
закрепление в тех или иных формулировках, являются 1) разграничение
предметов ведения между федерацией и субъектами; 2) суверенитет федерации;
3) территориальная целостность; 4) верховенство федеральной конституции;
5) единство экономического пространства; 6) единство гражданства.
Примечательным является факт, касающийся примера конституций
государств Сент-Китс и Невис 1983 г. и Эфиопии 1994 г., демонстрирующих
крайне редкое в мировой практике строительства федерализма исключение и
прямо допускающих возможность сецессии входящих в состав федерации
субъектов. О возможности выхода одного из субъектов – острова Невис – из
состава этой островной федерации гласит статья 113 его Конституции. Более того,
в главе 11 Конституции Сент-Китс и Невис прямо предусматривается, каким
образом будет существовать данное государство в случае сецессии острова Невис,
то есть в ней четко определяется формула дальнейшего конституционно-
правового развития. Связанные с этим федеративные процессы являются весьма
активными1. Право выхода субъектов федерации из состава государства
предусмотрено также в статье 39 Конституции Эфиопии 1994 г., что
обуславливается историческими особенностями формирования данного
федеративного государства2. После второго референдума об отделении Квебека в
1995 г. и судебного решения Верховного Суда Канады по данному вопросу3,
федеральным парламентом государства в 2000 г. был принят «Закон о ясности»,

1
См. напр., Нисбетт Т. Разделятся ли Сент-Китс и Невис? //Федерации. Выпуск 4. № 2. Июль
2004. С. 10.
2
См. Исмагилова Р.Н. Этничность и федерализм: опыт Эфиопии // Этнографическое обозрение.
2008. № 1. С. 121.
3
См. Reference re Secession of Quebec. 1998 2 SCR 217. 1998 CanLII 793 (SCC) // https://
www.canlii.org/en/ca/scc/doc/1998/1998canlii793/1998canlii793.html (дата обращения: 03.09.2017).
44
регулирующий условия, при которых может быть признана сецессия составной
части канадской федерации1.
Ключевое значение в определении основ федеративного устройства имеет
принцип субсидиарности, закрепленный, например, в Основном Законе ФРГ
(«Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных
задач принадлежит землям, поскольку иное не установлено или предусмотрено
Основным Законом»2), Конституции Швейцарской Конфедерации («при
распределении и выполнении государственных задач должен соблюдаться
принцип субсидиарности»3), конституциях других государств. Данный принцип
является также одним из принципов применения компетенции Европейского
Союза, закрепленном в Лиссабонском договоре 2007 г. («в соответствии со
статьей 3b не отнесенные к ведению Союза компетенции сохраняются за
государствами-членами»)4. Конституция Австрии, в свою очередь, предоставляет
право обеим палатам федерального парламента – Национальному Совету и
Федеральному совету, включая его кооперацию с палатами австрийских земель –
подавать иски на акты Европейского Союза в Суд Европейского Союза за
нарушение принципа субсидиарности5. Следует согласиться в этой связи с
авторами, отмечающими, что данный принцип является мощным сдерживающим
фактором централизации законодательных полномочий Европейского Союза на
общеевропейском уровне6. Таким образом, грамотное наполнение и применение

1
См. Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis
sur le Renvoi sur la secession du Québec L.C. 2000, ch. 26. Sanctionnée 29 juin 2000 //
http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/c-31.8/page-1.html (дата обращения: 03.09.2017).
2
Статья 30 Основного Закона ФРГ 1949 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/German_Federal_Republic_2012?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
3
Статья 5А Конституции Швейцарии 1999 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Switzerland_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
4
См. статью 3а Лиссабонского договора о внесении изменении изменений в Договор о
Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 17.12.2007 // URL:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12007L/TXT (дата обращения:
03.09.2017).
5
См. статьи 23G и 23H Конституции Австрии 1920 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Austria_2013?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
6
См. Пименова О.И. Субсидиарность как принцип реализации совместных законодательных
полномочий: опыт Европейского Союза и перспективы его адаптации в российской системе
45
принципа субсидиарности является залогом эффективного многоуровневого
правления в государственно-правовых системах.
Явлением, широко распространенным в зарубежной конституционной
практике (3/4 федеративных государств), является закрепление принципа
замещения должности высшего должностного лица субъекта федерации,
определяющего основы правового регулирования этого важнейшего для
федеративного устройства института. Данная практика складывается в мире по-
разному. Преимущественно конституции закрепляют процедуру наделения
полномочиями данных должностных лиц, не предусматривающую участия в ней
федеральных органов государственной власти. Конституция Мексики 1917 г., в
частности, устанавливает, что «выборы губернаторов штатов и местных
легислатур являются прямыми в соответствии с положениями соответствующих
избирательных законов»1. Конституция Нигерии 1999 г. также закрепляет
выборный порядок замещения должности губернатора штата2. В качестве
примера обратного подхода можно привести регулирование данного вопроса в
Индии: «губернатор штата назначается указом Президента, скрепленным его
печатью и подписью»3, в Пакистане «главой провинции является губернатор,
назначаемый президентом с учетом мнения премьер-министра»4.
Несмотря на зарождение многих федераций в постколониальную эпоху во
второй половине XX в., в конституционном законодательстве лишь нескольких
современных федеративных государств получил принцип самоопределения

разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Монография. – Чебоксары:


«Новое время», 2015. С. 10.
1
Часть 1 статьи 116 Конституции Мексики 1917 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Mexico_2007?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. статьи 176-178.1. Конституции Нигерии 1999 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Nigeria_1999?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
3
См. статью 155 Конституции Республики Индия 1949 г. // URL: https://www.constituteproject.
org/constitution/India_2016?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
4
См. статью 101 Конституции Пакистана 1973 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Pakistan_2015?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
46
народов, провозглашаемый и упоминаемый, например, в конституциях
Венесуэлы1 и Эфиопии2.
Не нашедшими прямого текстового закрепления во многих зарубежных
конституциях, но, тем не менее, фактически существующими на практике
являются принципы единства правового пространства и равноправия народов.
Суть обозначенных выше принципов заключается в создании
конституционных основ федерализма в современных федеративных государствах.
Фактически, именно через них получают нормативное закрепление, а также
естественное смысловое развитие другие конституционные принципы
федеративного устройства. Таким образом, общая конституционно-правовая
сущность данных принципов с точки зрения природы федеративных государств
демонстрирует их универсальность.
Заметным, но уже менее распространенным в практике конституционного
регулирования зарубежных государств является принцип гомогенности, то есть
соблюдения в конституциях субъектов федерации положений и принципов,
установленных федеральной конституцией. Данный принцип конкретизирует
собой принцип верховенства федеральной конституции применительно к
внутреннему устройству субъектов федерации. Так, часть 1 статьи 28 Основного
Закона ФРГ 1949 г. устанавливает, что «конституционный строй земель должен
основываться на принципах республиканского демократического социального
правового государства в значении, придаваемом этим терминам Основным
Законом. В каждой земле, округе и муниципалитете народ должен быть
представлен в органах, избираемых на основе всеобщего, прямого, свободного,
равного и тайного волеизъявления3. Статья 5 Конституции Аргентины 1853 г.
закрепляет положение о том, что «каждая провинция принимает свою
конституцию на основе представительной республиканской системы в

1
См. статью 1 Конституции Венесуэлы 1999 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Venezuela_2009?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
См часть 4 статьи 39 Конституции Эфиопии 1994 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Ethiopia_1994?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
3
Часть 1 статьи 28 Основного Закона ФРГ 1949 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/German_Federal_Republic_2012?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
47
соответствии с принципами, декларациями и гарантиями, установленными
Национальной Конституцией…»1.
Сравнительно малораспространенным в конституциях зарубежных
государств является принцип равенства статуса субъектов или их отдельных
групп. К примеру, статья 9 Конституции Республики Союза Мьянмы закрепляет
равенство статуса составляющих ее семи регионов и семи штатов2, при этом в
отношении других субъектов этой федерации такое правило не устанавливается.
Конституция Союза Коморы устанавливает равенство островов, являющихся
субъектами федерации, в том, что касается их прав и обязанностей3. Пункт «d»
статьи 50 Конституции Сомали устанавливает, что «каждая часть Федеративной
Республики Сомали пользуется одинаковым уровнем поддержки правительства и
получения от него благ»4.
Весьма нетрадиционным, но интересным с точки зрения федеративного
государства является положение 118 Конституции ОАЭ, в соответствии с которой
устанавливается принцип стремления членов федерации гармонизировать свое
законодательство в различных областях в целях его последующей максимальной
унификации5.
Подробный анализ положений конституций всех 28 современных
федераций позволяет выявить в общей совокупности порядка 30 относительно
самостоятельных принципов федеративного устройства данных государств.
К ним, помимо названных выше, также относятся, например, следующие
принципы: 1) эффективность публичной власти и 2) гарантия разделения власти
между союзом и субъектами федерации (оба – Союз Коморы);
3) административная и судебная поддержка между федераций и субъектами
1
Статья 5 Конституции Аргентины 1853 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Argentina_1994?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. статью 9 Конституции Мьянмы 2008 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Myanmar_2008?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
3
См. преамбулу Конституции Союза Коморы 2001 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Comoros_2009?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
4
См. пункт «d» статьи 50 Временной Конституции Сомали 2012 г. // URL:
https://www.constituteproject.org/constitution/Somalia_2012?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
5
См. статью 118 Конституции ОАЭ 1971 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/United_Arab_Emirates_2009?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
48
(Швейцария); 4) стремление органов власти в субъекте федерации к поддержанию
безопасности и порядка на своих территориях (ОАЭ); 5) поддержка народом всех
уровней власти; 6) делегирование власти на тот уровень, где ее реализация будет
наиболее эффективна (оба – Сомали); 7) организация федерального правительства
и его ведомств, а также исполнение ими своих полномочий таким образом, чтобы
отражать федеративный характер государства и способствовать национальному
единству (Нигерия); 8) невозможность осуществления субъектами полномочий,
делегированных федерации; 9) запрет субъектам федерации быть стороной
международных договоров политического характера; 10) вмешательство
федерации в дела ее субъектов для защиты республиканской формы правления,
отражения иностранной агрессии или агрессии со стороны других штатов, а также
в иных случаях (все – Аргентина); 11) субординация глав субъектов федерации и
федерального правительства; 12) сотрудничество между собой различных
уровней власти по горизонтали и по вертикали (оба – Непал); 13) осуществление
исполнительной власти федерации в любом ее субъекте в интересах данной
провинции (Пакистан); 14) уважение федерацией автономии субъектов (Судан);
15) несменяемость федеративной формы государственно-территориального
устройства путем внесения в конституцию обычных поправок (ФРГ);
16) обязательность официального (государственного) языка (Индия)
17) независимость (Австралия); 18) разрешение споров и конфликтов между
федерацией и субъектами, а также между субъектами путем переговоров (Южный
Судан) и некоторые другие.
Правовая юридико-техническая формула некоторых из них обусловлена
историческими аспектами возникновения федерализма в данных странах, как
например, принципа «разрешения споров путем диалога и примирения»1 в
Федеративной Республике Сомали, на территории которой продолжается
гражданская война, или принципа «инициации всеобъемлющего процесса
национального примирения и исцеления, которые должны способствовать

1
Пункт «d» статьи 50 Временной Конституции Сомали 2012 г. // URL:
https://www.constituteproject.org/constitution/Somalia_2012?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
49
национальной гармонии, единому и мирному сосуществованию среди народа
Южного Судана»1, преодолевшего сложности гражданской войны и
отделившегося по результатам референдума о независимости от Судана в 2011 г.
Принцип мирного разрешения конфликтов в стабильных государствах метко
характеризует Паулу Роберту Барбоса Сантос: в случае решения спорных
ситуаций в федерации каким-либо иным способом, отличным от
конституционного судопроизводства, определять такую систему в качестве
федеративной нельзя, поскольку без признания права высшего органа судебного
конституционного контроля на разрешение споров и конфликтов ни одна
федерация существовать не может2.
Смысл и содержание обозначенных принципов федеративного устройства
позволяют сделать вывод об индивидуальности их природы и первостепенной
важности в процессе установления гармонии и баланса при взаимодействии
субъектов федеративных отношений, взаимной защиты прав друг друга,
установлении четких пределов их возможных юридических действий, а также
своего рода сдержек и противовесов в отношениях соподчинённости, явных
правовых и целевых ориентиров деятельности в рамках конкретных
федеративных государств. Учитывая изложенное, мы предлагаем рассматривать
данные принципы в качестве специальных принципов. Их наличие
свидетельствует о дополнительной, более широкой регламентации на
конституционном уровне основ федеративного устройства тех или иных
государств, выходящей за пределы минимально необходимых границ общих
конституционных принципов федеративного устройства.
Объединенные общей задачей, рассмотренные принципы федеративного
устройства в формально-юридическом воплощении представляют собой
достаточно разнородные формы закрепления основ федеративного устройства. В
целях систематизации представления о рассматриваемом предмете и более
1
Пункт «b» части 2 статьи 36 Переходной Конституции Южного Судана 2011 г. // URL: https://
www.constituteproject.org/constitution/South_Sudan_2013?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. Паулу Роберту Барбоса Сантос. Федерализм: условия для возможности образования и
основные характеристики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного
правоведения. 2015. № 4 (53). С. 567.
50
глубокого понимания его сущности их возможно классифицировать по
нескольким основаниям.
Во-первых, исходя из природы конституционных принципов федеративного
устройства и широты их распространенности в рамках современных
федеративных государств данные принципы подразделяются на
универсальные (разграничение предметов ведения; суверенитет;
территориальная целостность; верховенство федеральной конституции; единство
экономического пространства, субсидиарность, и др.) и специальные (равенство
статуса субъектов или их отдельных групп; гомогенность, стремление субъектов
федерации гармонизировать свое законодательство; эффективность публичной
власти; несменяемость федеративной формы устройства и др.). Условно их можно
представить следующим образом (Рисунок 2):

По нашему мнению, данная классификации применительно к


конституционным принципам федеративного устройства служит с одной стороны
углубленной аналогией, а с другой стороны смысловым развитием проводимой
51
Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркиным классификации конституционных норм-
принципов на универсальные, особенные и единичные, что позволяет глубже
понимать природу федеративных государств1.
Во-вторых, для наглядности понимания эволюции конституционных
принципов федеративного устройства их возможно классифицировать на
определенные поколения в зависимости от времени их первого закрепления, что
отвечает логике диахронного сравнения конституционных актов, являющегося
наиболее перспективным для исследования проблем федерализма2.
1) Принципами первого поколения (конец XVIII в. – начало XIX в.)
являются разграничение предметов ведения, верховенство конституции,
суверенитет, субсидиарность, единство правового пространства, единство
валютного, экономического и таможенного пространств, закрепление
федеративной формы устройства в конституции (США, Венесуэла, Великая
Колумбия). Посредством данных принципов осуществлялось конституционное
строительство первых в мире федераций, основанное на базовых истоках теории
федерализма. 2) Принципами второго поколения (середина XIX в. – начало XX в.)
являются территориальная целостность, единство государственной власти,
гарантия автономии субъектов федерации, разрешение споров между субъектами
федерации в судебном порядке, гомогенность, единство гражданства, принцип
замещения должности высшего должностного лица субъектов федерации
(Австралия, Аргентина, Канада, Мексика, Швейцария). Эти принципы уточняют
содержание принципов первого поколения либо представляют собой новые
нормативные положения с целью укрепления стабильности и повышения
эффективности государств. Федеративное строительство данных государств шло
с учетом заимствования опыт друг друга в условиях непростого становления
новой суверенной государственности на бывших колониальных территориях, в
связи с чем, исходя из объективных потребностей, получили свое обоснование и

1
См. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. – М.: Норма. 2007. С. 55.
2
См. Гуляков А.Д., Саломатин А.Ю. Конституционные акты федеративных государств:
особенности сравнительного диахронного и синхронного анализа // Наука. Общество.
Государство. 2016. №3 (15). С.25
52
развитие соответствующие принципы. Исключением в данной группе выступает
Швейцария, имеющая уникальные глубокие корни собственной модели развития
федерализма, также, тем не менее, послужившей одним из образцов для
новообразованных федеративных государств. 3) Принципами третьего поколения
(середина XX в.) являются сотрудничество между федерацией и ее субъектами,
сотрудничество между субъектами федерации, субординация глав субъектов
федерации перед главой федеративного государства, обязательность
официального (государственного) языка, несменяемость федеративной формы
устройства (Австрия, ФРГ, Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан). Принципами этого
(а также нового (четвертого) поколения являются положения, обеспечивающие
оптимизацию федеративных отношений в современных условиях развития
федеративных государств. Постепенное появление данных принципов в таких во
многом различных государствах объясняется индивидуальными предпосылками и
причинами в каждом из них. Общими факторами в данном случае выступают
исторический фон глобального развития после двух мировых фон, диктовавших
необходимость поиска внутригосударственной гармонии и баланса, а также
начало распада мировой колониальной системы после Второй мировой войны.
4) Принципами нового (четвертого) поколения (конец XX в. – начало XXI в.)
выступают равноправие субъектов федерации или их отдельных групп,
эффективность публичной власти, самоопределение народов, организация
федерального правительства и исполнение им своих полномочий таким образом,
чтобы отражать федеративный характер государства, независимость, разрешение
споров путем диалога и примирения (Босния и Герцеговина, Ирак, Мьянма,
Непал, Нигерия, Сомали, Союз Коморы, Судан, Федеративные Штаты
Микронезии, Эфиопия, Южный Судан). Несмотря на множество индивидуальных
предпосылок и причин появления данных принципов федеративного устройства,
можно выделить такие важнейшие факторы, обусловившие данный процесс как
окончательный распад колониальной системы, появление новых независимых
государств, учет действия международно-правового принципа права наций на
самоопределение, переосмысление важности и универсальности идей
53
федерализма в государственно-правовом строительстве и его новое развитие,
общая мировая демократизация. Данная классификация коррелирует, на наш
взгляд, с известной классификацией конституционных актов различных
поколений1 и является ее углубленной аналогией в федеративном измерении.
Генерационный подход к классификации принципов федеративного устройства
можно представить следующим образом (Рисунок 3):

В-третьих, в зависимости от функционального назначения


конституционных принципов для организации федеративного государства как

1
См. напр., Конституционное право зарубежных стран / О.В. Афанасьева, Е.В. Колесников,
Г.Н. Комкова, А.В. Малько; Под общ. ред. д. ю. н., проф. А.В. Малько. – М.: Норма, 2004. С. 97;
Конюхова (Умнова) И.А. Конституции нового поколения: состояние и перспективы развития //
Современное конституционное право. Сб. науч. тр.. Сер. «Правоведение» Центр социал. науч.-
информ. исслед. Отдел правоведения; Отв. ред. Алферова Е.В. Москва, 2010. С. 29.
Левакин И. В. Исторические закономерности конституционной нравственности // Журнал
российского права. 2017. №3 (243). С. 23
54
такового и более предметного понимания их сущности в целом, мы предлагаем
классифицировать их на 1) общие организационно-функциональные принципы
(закрепление федеративной формы устройства в конституции; эффективность
публичной власти; мирное урегулирование конфликтов субъектов федеративных
отношений, в том числе в судебном порядке; несменяемость федеративной формы
устройства); 2) принципы, обеспечивающие единство и целостность
федеративного государства (территориальная целостность; суверенитет;
верховенство конституции; единство гражданства; самоопределение народов;
запрет субъектам федерации быть стороной международных договоров
политического характера; единство экономического пространства и т.д.);
3) принципы, касающиеся взаимоотношений федерации и ее субъектов
(разграничение предметов ведения; взаимодействие между собой различных
уровней власти по вертикали; гомогенность; равенство статуса субъектов или их
отдельных групп; принцип замещения должности высшего должностного лица
субъектов федерации; субординация глав субъектов федерации и федерального
правительства и т.д.) 4) принципы, касающиеся взаимоотношений между
субъектами федерации (невмешательство субъектов федерации во внутренние
дела друг друга; взаимодействие между собой различных уровней власти
по горизонтали; предоставление друг другу административной и правовой
поддержки). Функциональный подход к классификации
конституционных принципов федеративного устройства можно представить
следующим образом (Рисунок 4):
55

Таким образом, конституционные принципы федеративного устройства в


формально-юридическом понимании есть основополагающие конституционные
положения, определяющие и гарантирующие федеративную форму
государственно-территориального устройства, устанавливающие основы
взаимоотношений федерации и ее субъектов в сфере разграничения предметов
ведения и распределения властных полномочий, а также определяющие статус
субъектов федерации и правила их взаимодействия между собой в рамках единого
территориального, правового и экономического пространства.
Доктринальные по сущности и нормативно-правовые по форме
конституционные принципы федеративного устройства находятся в системной
взаимосвязи между собой, включая логическую и иерархическую
взаимосогласованность. В зависимости от функциональной направленности,
отдельные принципы федеративного устройства в соответствии с их назначением
образуют подсистемы, оказывающими нормативное воздействие на конкретные
конституционно-правовые сферы. Без закрепления и реализации системы
56
конституционных принципов федерализма функционирование федеративного
государства невозможно.
Применяя интегративный подход, учитывающий специфику научно-
доктринального и формально-юридического понимания, представляется
возможным выработать наиболее точное общее определение конституционных
принципов федеративного устройства. Они представляют собой упорядоченную
совокупность взаимосвязанных конституционных положений общего
характера, определяющих сущность федеративного государства, то есть модель
многоуровневой системы государственно-территориального устройства,
статус и юридические основы взаимодействия федерации и субъектов
федерации, особенности разграничения предметов ведения и полномочий
в рамках единого территориального, правового и экономического
пространства.

§1.3. Система принципов федеративного устройства


в конституциях России и Бразилии

Федеративное устройство Бразилии и ее конституционное развитие имеют


более глубокие исторические корни, нежели в России. Провозглашение Бразилии
федеративной республикой, пришедшей на смену парламентской монархии в
результате государственного переворота, было отражено в Декрете № 1
от 15 ноября 1889 г. и впервые получило свое конституционное закрепление в
статье 1 Конституции Соединенных Штатов Бразилии от 24 февраля 1891 г., где
шла речь о вечном и нерушимом союзе составных частей государства.
Государствоведы отмечают, что федеративное устройство и республиканская
форма правления рассматривались в Бразилии как взаимосвязанные и
неразрывные понятия1. В статье 2 этой Конституции устанавливалось, что
«каждая бывшая провинция преобразовывается в штат, а бывшая нейтральная
муниципия в федеральный округ, который продолжает оставаться столицей

1
Клочко Е.А. Эволюция и особенности федерализма в Латинской Америке // Вестник МГИМО.
2011. №4. С. 201.
57
государства до тех пор, пока иное решение не будет принято конгрессом»1.
Статьи 1-15 Раздела I Конституции Бразилии 1891 г. «О федеративном
устройстве» были посвящены разграничению предметов ведения между
федерацией и ее субъектами, регулированию субъектного состава государства и
иным вопросам, составившим в совокупности конституционные принципы
федеративного устройства первой бразильской республики.
Вопросы о форме государственно-территориального устройства России
начали подниматься в общественно-политической мысли в начале XIX века, и в
основном они обсуждались в контексте смены государственной власти путем
революции. Дискуссия о возможности и особенностях построения России как
федеративного государства2 завершилась закреплением завоеваний Октябрьской
революции в 1918 г., в том числе провозглашением федеративной формы
государственно-территориального устройства в Декларации прав трудящегося и
эксплуатируемого народа. Данный документ был принят 31 января 1918 г.
III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских
депутатов, в статье 2 главы I которого, в частности, закреплялось, что «Советская
Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных
наций как федерация советских национальных республик»3. Именно этот день
следует считать началом федеративной истории российского государства и
построения его по национально-территориальному признаку. Положения
Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа нашли свое отражение
в разделе первом Конституции (Основного закона) РСФСР, принятой
V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.

1
Конституция Соединенных Штатов Бразилии от 24 февраля 1891 г. (утрат. силу) // The
constitution of the Argentine Republic. The Constitution of the United States of Brazil, with historical
introduction and notes. The University Press of Chicago, 1894.
2
См. напр.: Михаил Бакунин. Избранные сочинения. Том III. Федерализм, социализм и
антитеологизм. Петербург-Москва: Голос Труда, 1920. С. 19; Пестель П.И. Русская правда:
Наказ Временному верховному правлению. С-Пб: Культура, 1906. С. 21; Турусин С.В.
Осмысление феномена федерализма в трудах отечественных философов. // Основы экономики
и права №5 (5) / 2012. С. 91.
3
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа 1918 г. (утрат. силу) // СУ РСФСР.
1918. №15. Ст. 215.
58
Таким образом, мы можем сделать вывод о схожести внешних форм и
условий при которых впервые учреждались бразильская и российская
федеративные республики, а именно: революционном пути прихода к данным
формам правления и государственно-территориального устройства, а также
декларационном способе их провозглашения на начальном этапе с последующим
закреплением в конституции.
Если в основу формирования РСФСР был положен национально-
территориальный принцип, основанный на декларировавшемся в революционное
время праве народов на самоопределение, то в основе бразильской федерации
лежал исключительно территориальный принцип, черпающий свои истоки в
колониальной истории Бразилии, а также основывавшийся на сильной
экономической и политической власти сформировавших ее штатов1. Возвращаясь
к современности, отметим, что и в настоящее время Российская Федерация
строится на основе национально-территориального принципа, а Федеративная
Республика Бразилия – территориального. Последний тезис подтверждается, в
частности, некоторыми решениями Федерального Верховного Суда Бразилии в
отношении территорий, традиционно занимаемых индейцами, указывающими,
что Конституция Бразилии упоминает термин территория в ее непосредственном
значении, не имеющим какого-либо государственно-правового контекста.
Например, в решении от 19 марта 2009 г. по данному вопросу Суд отметил, что в
соответствии с номерным абзацем XI статьи 20 Конституции Бразилии земли,
традиционно занимаемыми индейцами, составляют собственность союза, а не
субъектов федерации. Во-первых, это объясняется тем, что субъекты федерации в
момент принятия Конституции в 1988 г. уже признавали, что эти замели
традиционно занимаются индейцами и штатам не принадлежат, а, во-вторых, что
право собственности на землю не должно смешиваться с обладанием территорией
в политическом смысле. Ни одна индейская территория не приобретает
политический статус, также как ни одна этническая группа или коренная община

1
См. Захаров А.А. «Кофе с молоком», или история о том, как Бразилия стала федерацией //
Неприкосновенный запас. № 99 (1/2015). С. 33.
59
не образует собой федеративную единицу. Все представители индейцев
становятся субъектом заботы государства и получения его защиты как объект
социокультурной, а не политико-территориальной реальности1.
Бразилия и Россия построены на основе принципа кооперативного
федерализма с элементами конкурентного принципа, то есть руководствуются
необходимостью взаимодействия органов публичной власти различного уровня
по предметам их совместного ведения. Бразильская конституционная модель
закрепляет перечень вопросов, по которым правовое регулирование
осуществляется на конкурирующей основе (статья 24 Конституции Бразилии
1988 г.), российская модель не на конституционном уровне, но также
предусматривает возможность осуществления собственного правового
регулирования по предметам совместного ведения субъектами федерации до
принятия федеральных законов, что нашло отражение в практике
Конституционного Суда Российской Федерации2 и в законодательстве3.
Практика функционирования федерализма двух государств на протяжении
XX столетия позволяет установить определенные сходства и параллели этого
процесса, заключающиеся лишь в формальности конституционного закрепления
исследуемой формы государственно-территориального устройства и отсутствии
реальной практики федеративного строительства и развития федеративных
отношений на фоне авторитарных режимов, находившихся у власти в этот
период. При этом интерес отечественных ученых-конституционалистов к опыту
федерализма в Латинской Америке является уже достаточно продолжительным4.

1
См. Petição. 3.388 (2009). Roraima // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения:
03.09.2017).
2
См., напр., постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996
№ 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона
Читинской области» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
3
См. п. 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
4
См. напр., Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. - Москва : Наука, 1979. –
136 с.; Чиркин В.Е. Формы государства в буржуазных странах Латинской Америки /
В.Е. Чиркин, А.А. Тихонов, С.В. Рябов. – М.: Наука, 1982. – 193 с.. и др.
60
Лишь с началом переходного периода и принятия Конституции Бразилии
1988 г. и Конституции России 1993 г. начался процесс демократизации двух
государств и поступательного становления практического, а не декларативного
функционирования большинства принципов федеративного устройства.
Действующая бразильская Конституция берет за композиционную основу
европейскую традицию конституционализма. Сравнительный анализ конституций
Бразилии и России демонстрирует значительные сходства структурного
характера. Например, это касается преамбулы, раздела I «Основополагающие
принципы» (соответствует гл. 1 «Основы конституционного строя»), раздела II
«Основные права и гарантии» (соответствует гл. 2 «Права и свободы человека и
гражданина»), раздела III «Государственное устройство» (соответствует главе 3
«Федеративное устройство»)»1, закрепления в конституции института судебного
конституционного контроля и т.д.
Вместе с тем Конституция Бразилии охватывает гораздо больше сфер
правового регулирования, а также осуществляет их более детальное правовое
регулирование, в том числе используя как множество конституционных
принципов, так и достаточно конкретных отраслевых правовых норм. Как
отмечает В.В. Маклаков, Конституция Бразилии отвечает на очень большое число
вопросов в различных областях, которые навеяны требованиями нашего времени2.
Вместе с тем бразильские авторы объясняют ее значительный объем также тем,
что в стране, где законы не имеют большого значения, различные социальные
группы вносили в текст документа максимальное количество норм и правил,
чтобы впоследствии добиться гарантии их исполнения… Конституция 1988 г.
может рассматриваться как рубеж, покончивший с последними рудиментами
авторитарного режима3.

1
См. Белик В.Н. Семеновский И.Д. Отдельные аспекты законодательных ограничений
конституционно-правового статуса личности на основе исследования опыта Федеративной
Республики Бразилии и Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. 2015. №4
(91). С. 29.
2
См. Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция,
Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие – 7-е изд.,
перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2010. С 406.
3
См. Фаусту Б. Краткая история Бразилии. – М.: Издательство «Весь мир», 2013. С. 386.
61
Примечательным является факт, согласно которому Конституция Бразилии,
состоящая из 64,5 тысяч слов, входит в квартет самых объемных по содержанию
конституций мира наряду с Конституцией Индии 1949 г. (146,4 тыс. слов),
Конституцией Нигерии 1999 г. (66,3 тыс. слов) и Конституцией Малайзии 1957 г.
(64 тыс. слов), являющимися новообразованными постколониальными
федерациями. Шестым и седьмым по объему основными законами мира также
являются конституции федеративных государств: Конституция Мексики 1917 г.
(57,1 тыс. слов) и Конституция Пакистана 2002 г. (56.2 тыс. слов). Конституция
России по данному показателю является 116 в мире и насчитывает порядка
13 тыс. слов1.
Приступая к непосредственному рассмотрению текстов конституций двух
государств отметим, что преамбулы Конституции Бразилии и Конституции
России (хотя в России данная структурная часть документа в отличие от Бразилии
так не поименована) являются важной составляющей частью основных законов,
предопределяющих их дух, сущностное содержание, закладывающие принципы
принципов функционирования федеративного государства и отображающие
стремление народа реализовать высшие человеческие идеалы на всех этапах
своего развития. В этой связи отметим, что «для науки конституционного права
преамбула представляет не только теоретический интерес: в
правоприменительной практике нередко возникают вопросы, связанные с
правовым значением преамбулы»2. Применительно к Бразилии и России можно
сделать вывод, что преамбулы являются одним из тех инструментов, которые
опосредуют содержание и применение конституционных принципов
федеративного устройства.
Конституция крупнейшей латиноамериканской страны 1988 г.
устанавливает, что «Федеративная Республика Бразилия есть нерасторжимый
союз штатов, муниципий и Федерального округа и образует демократическое

1
См. международный проект http://comparativeconstitutionsproject.org/ccp-ranking (дата
обращения: 03.09.2017).
2
Антоненко В.М. Преамбулы конституций и их правовое значение // Конституционное и
муниципальное право. 2015. № 3. С. 9.
62
правовое государство…»1. В свою очередь, статья 1 Конституции Российской
Федерации также четко определяет четыре идентичных отправных начала нашего
государства: демократия, федерализм, правовое государство и республиканская
форма правления.
Обратим сразу внимание, что в контексте принципа многоуровневости
публичной власти федеративное устройство Бразилии является трехуровневым, к
нижнему уровню которого относятся муниципии, обладающие полномочиями,
правами и обязанностями в соответствии с предписаниями Конституции. Всего
Бразилия поделена на 5 570 муниципий2, описание статуса которых, включая
права, обязанности, перечень предметов ведения, порядок формирования
законодательных и исполнительных органов, вопросы надзора за их
деятельностью находят отражение в Конституции Бразилии (глава IV раздела III
«Государственное устройство»). Помимо Конституции статус муниципий
регулируется специальными квазиконституционными органическими законами3,
порядок принятия которых также определен на конституционном уровне.
Трехуровневый принцип построения бразильской федерации прослеживается
практически в каждой структурной части ее конституции, а также получает
защиту и подтверждение, в том числе в сфере гарантий прав местного
самоуправления в судебной практике Федерального Верховного Суда
Бразилии.
Для сравнения отметим, что федеративное устройство российского
государства является двухуровневым. В России насчитывается 22 327

1
См. статью 1 Конституции Бразилии 1988 г. URL: https:// www.constituteproject.org/
constitution/Brazil_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. Estimativas da população residente para nos municípios e para as unidades da federação
brasileiros com data de referência em 1º de julho de 2017 // Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística. 2017. P. 5.
3
См. напр., Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro 05.04.1990 // Rio Lei Orgânica do
Município. - 2. ed. rev. e ampl. - Rio de Janeiro: Centro de Estudos da Procuradoria-Geral do
Município, 2010; Lei Orgânica do Município de Osasco. 05.04.1990 // Câmara Municipal de Osasco.
Av. dos. Autonomistas, 2607. Centro. Osasco/SP, 2017.
63
муниципальных образований1. Органы местного самоуправления в соответствии
со статьей 12 Конституции России не входят в систему органов государственной
власти, однако могут наделяться некоторыми государственными полномочиями.
Они образовываются и функционируют в соответствии с Федеральным законом
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»2 и законодательством субъектов
федерации. Таким образом, одним из важнейших отличий государственно-
территориального устройства России от Бразилии является то, что наше
государство строится на основе принципа двухуровневого федерализма, в то
время как Бразилия основана на трехуровневом принципе, являющимся сквозным
стержнем федеративного устройства данного государства.
Стоит обратить внимание на тот факт, что не все конституционные
принципы федеративного устройства России и Бразилии, находясь как в частях
конституций, посвященных общим принципам построения государства, так и в
специальных главах о федеративном устройстве и иных их структурных частях,
формулируются буквально. В этой связи выявление конституционных принципов
федеративного устройства России и Бразилии представляется
уместным проводить с опорой на герменевтический и структурно-
функциональные приемы и методы, а также телеологический и логический
способы толкования права.
По вопросу конституционного закрепления принципов федеративного
устройства, в целом, необходимо отметить следующие особенности. Если
Конституции России удалось сгруппировать компактно ряд классических
принципов в рамках статей 4, 5, 6 и 8, то Конституция Бразилии, несмотря на
значительный объем, не провела какой-либо ярко выраженной и логически
выстроенной систематизации конституционных принципов федеративного
устройства государства.
1
См. Бюллетень «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации». 2017 г. //
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_12445
53308453 (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822.
64
Итак, обозначим ряд конституционных принципов федеративного
устройства, традиционно признаваемых в качестве таковых российскими
исследователями1. Ими являются принципы, закрепленные в части 3 статьи 5
Конституции России, а именно: разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти федерации и органами государственной
власти субъектов, единство системы государственной власти, государственная
целостность, равноправие и самоопределение народов.
Принимая во внимание содержание других норм Конституции России, а
также рассмотренную выше мировую практику, мы полагаем логичным разделить
позицию тех ученых (Б.С. Крылов, Н.А. Михалева, Л.Ф. Болтенкова,
И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и др.), которые также признают конституционными
принципами федеративного устройства принцип суверенитета Федерации (часть 1
статьи 4), верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории
государства (часть 2 статьи 4), целостности и неприкосновенности территории
федерации (часть 3 статьи 4), равноправия субъектов Федерации (часть 1 статьи
5), а также разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами
(статьи 71-73). Весомым аргументом в поддержку данного подхода выступает, по
нашему мнению, и тот факт, что некоторые из этих принципов также находят
закрепление в статье 1 «Принципы деятельности органов государственной власти
субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (далее – Федеральный закон № 184).
Вместе с тем, в свете комплексного применения научно-доктринального и
формально-юридического подходов при анализе конституционного
регулирования федеративного устройства, выявленных зарубежных практиках в
данной области и учитывая правоприменительную практику высших органов
1
См. напр. Фарукшин А.М. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации
по некоторым вопросам российского федерализма // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит.
науки. 2008. №7 С.95-108; Заметина Т.В. Реализация конституционных принципов российского
федерализма и проблемы формирования единого правового пространства Российской
Федерации // Вестник СГЮА. 2012. №4 (87) С.49-55. и др.
65
судебного конституционного контроля, мы предлагаем также рассматривать в
качестве конституционных принципов федеративного устройства принцип
единства гражданства (часть 1 статьи 6), принцип единства экономического
пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств
(часть 1 статьи 8), принцип обязательности официального (государственного)
языка (статья 68), принцип гомогенности (часть 1 статьи 77), а также принципы
закрепления федеративной формы устройства в конституции (часть 1 статьи 1) и
несменяемости федеративной формы устройства (часть 1 статьи 135). Слабо
выражен на конституционном уровне в России принцип субсидиарности,
элементы которого прослеживаются в содержании частей 2 и 3 статьи 5, частей 2
и 3 статьи 11, статей 72-73, 76 и 78 Конституции.
В свою очередь принципами, установленными в Конституции Бразилии,
являются следующие: закрепление федеративной формы устройства в
конституции (статья 1), суверенитет (номерной абзац I статьи 1), гражданство
(номерной абзац II статьи 1), национальная независимость (номерной абзац I
статьи 4), самоопределение народов (номерной абзац III статьи 4), обязательность
официального (государственного) языка (статья 13), единство правового
пространства (номерной абзац II статьи 19), равноправие народов (номерной
абзац III статьи 19), равноправие субъектов федерации (номерные абзацы II и III
статьи 19), разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами
(статьи 20-26, 30), симметрия (статья 25), принцип замещения должности
высшего должностного лица субъектов федерации (статья 28), национальная
целостность (номерной абзац I статьи 34), недопустимость иностранного
вторжения или вторжения одного субъекта федерации в дела другого (номерной
абзац II статьи 34), свободное осуществление полномочий федеральной власти в
субъектах федерации (номерной абзац IV статьи 34), исполнение федерльного
законодательства и решений федеральных судебных органов (номерной абзац VI
статьи 34), невмешательство штатов в дела муниципий (статья 35), эффективность
органов публичной власти (статья 37), несменяемость федеративной формы
устройства (§ 4 статьи 60), равный правовой режим товаров и услуг независимо от
66
основания их происхождения или назначения (статья 152). Принцип
субсидиарности также слабо выражен на конституционном уровне в Бразилии1,
присутствие его элементов можно выделить на основе толкования части 1 статьи
18, статей 23-25, 30-32 и 153-158 Конституции.
Рассматривая конституционные принципы федеративного устройства
России и Бразилии в качестве упорядоченной системы, необходимо отметить, что
их совокупность позволяет провести четкую систематизацию в рамках
рассмотренных классификаций. При этом необходимо иметь ввиду, что несмотря
на то, что некоторые принципы бразильского федерализма имеют достаточно
непрямое лингвистическое обозначение, их семантика в контексте взаимосвязи с
другими конституционными положениями и судебным толкованием позволяет
установить их однозначную детерминацию.
Исходя из конституционной природы принципов федеративного
устройства и факта присутствия в конституциях России (Бразилии)
как федеративных государств, они подразделяются на универсальные и
специальные.
1) Универсальные конституционные принципы: разграничение предметов
ведения между федерацией и субъектами (разграничение предметов ведения
между федерацией и субъектами), суверенитет (суверенитет, национальная
независимость); государственная целостность (национальная целостность);
целостность и неприкосновенность территории (недопустимость иностранного
вторжения); верховенство Конституции и федеральных законов на всей
территории государства (исполнение федерльного законодательства и решений
федеральных судебных органов, единство правового пространства);
субсидиарность (субсидиарность), единство экономического пространства,
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (равный правовой
режим товаров и услуг независимо от основания их происхождения или
назначения); равноправие народов (равноправие народов); самоопределение

1
См. Riesgo G.R. República unitária do Brasil: seria o federalismo brasileiro uma farsa? Universidade
Federal de Santa Maria, Centro de Ciências Sociais e Humanas, Curso de Direito, RS, 2017. P. 52.
67
народов (самоопределение народов); единство гражданства
(гражданство); закрепление федеративной формы устройства в конституции
(закрепление федеративной формы устройства в конституции); принцип
замещения должности высшего должностного лица субъекта федерации
(Бразилия).
2) Специальные конституционные принципы: равноправие субъектов
федерации (равноправие субъектов федерации); гомогенность
(симметрия); несменяемость федеративной формы устройства (несменяемость
федеративной формы устройства); обязательность официального
(государственного) языка (обязательность официального (государственного)
языка); единство системы государственной власти (Россия); разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
федерации и органами государственной власти субъектов (Россия);
эффективность публичной власти (Бразилия); свободное
осуществление полномочий федеральной власти в субъектах федерации
(Бразилия); невмешательство штатов в дела муниципий
(Бразилия); недопустимость вторжения одного субъекта федерации в дела другого
(Бразилия).
Данная классификация служит проекцией практики мирового строительства
федерализма на бразильскую и российскую конституционную
почвы. Обозначенный подход к классификации конституционных
принципов федеративного устройства можно представить следующим образом
(Рисунок 5):
68

В зависимости от функционального назначения конституционных


принципов для организации федеративного государства представляется
возможным выделить следующие принципы российского (и бразильского)
федерализма.
1) Общие организационно-функциональные принципы: субсидиарность
(субсидиарность), закрепление федеративной формы устройства в конституции
(закрепление федеративной формы устройства в конституции); несменяемость
федеративной формы устройства (несменяемость федеративной формы
устройства), эффективность публичной власти (Бразилия).
2) Принципы, обеспечивающие единство и целостность федеративного
государства: суверенитет (суверенитет, национальная независимость);
государственная целостность (национальная целостность); целостность и
неприкосновенность территории (недопустимость иностранного вторжения);
верховенство конституции и федеральных законов на всей территории
69
государства (исполнение федерльного законодательства и решений федеральных
судебных органов); единство экономического пространства, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств (единство правового
пространства, равный правовой режим товаров и услуг независимо от основания
их происхождения или назначения); единство гражданства (гражданство);
единство системы государственной власти (Россия); единство правового
пространства (Бразилия) равноправие народов (равноправие народов),
самоопределение народов (самоопределение народов); официальный
(государственный) язык (официальный (государственный) язык.
3) Принципы, касающиеся взаимоотношений федерации и ее субъектов:
разграничение предметов ведения (разграничение предметов ведения),
равноправие субъектов федерации (равноправие субъектов федерации);
гомогенность (симметрия); разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти федерации и органами государственной
власти субъектов (Россия); свободное осуществление полномочий федеральной
власти в субъектах федерации (Бразилия); невмешательство штатов в дела
муниципий (Бразилия), принцип замещения должности высшего должностного
лица субъекта федерации (Бразилия).
4) принципы, касающиеся взаимоотношений между субъектами федерации:
недопустимость вторжения одного субъекта федерации в дела другого
(Бразилия).
Анализируя данную классификацию, следует отметить фактическую
идентичность принципов, обеспечивающих единство и целостность России и
Бразилии. Вместе с тем другие группы принципов имеют ряд особенностей и
отличий по содержанию, что обусловлено спецификой формирования и
функционирования государств. Кроме того, следует отметить, что в конституциях
России и Бразилии нашли закрепление принципы федеративного устройства всех
поколений, включая широкий спектр принципов нового поколения.
Как было отмечено выше специальный раздел III Конституции Бразилии
именующийся «Государственное устройство» состоит из 27 статьей,
70
композиционно объединенных в 7 глав, а глава 3 Конституции России
«Федеративное устройство» состоит из 14 статей. Если перечень видов субъектов
Российской Федерации приводится в главе 1 «Основы конституционного строя»
(часть 1 статьи 5), то в Конституции Бразилии они содержатся в статье 18,
открывающей раздел III «Государственное устройство», которая устанавливает,
что «политико-административное устройство Федеративной Республики
Бразилии включает Союз, Штаты, Федеральный округ и муниципии,
пользующиеся автономией в соответствии с положениями Конституции».
Составной частью Союза являются территории, однако субъектами федерации
они не являются подобно тому, как не являлись, например, субъектами РСФСР в
советское время края, области, города республиканского подчинения, и другие
территориальные образования1. К настоящему времени все бразильские
территории преобразованы в штаты, равно как административно-
территориальные единицы РСФСР стали субъектами Российской Федерации.
Для реализации принципов самоопределения народов и территориальной
целостности важным является формально-юридическое закрепление субъектного
состава в конституции федеративного государства, служащим гарантией
соблюдения интересов федерации и составляющих ее частей от произвольного
вмешательства в территориальное устройства друг друга. Вместе с тем ни раздел
III, ни иные разделы Конституции Бразилии не содержат упоминания ни о
субъектах федерации как таковых, ни об их количестве (не содержится этой
информации в Бразилии и в целом на всем конституционно-правовом уровне)2.

1
См. напр., Семеновский И.Д. Конституционно-правовое регулирование федеративных
отношений между Российской Федерацией и ее субъектами: состояние, перспективы развития:
монография / И.Д. Семеновский – Рязань: Издательство ОГБОУ ДПО «Рязанский институт
развития образования», 2014. С 58.
2
Провозглашая федеративную форму, конституции не всегда дают представление о составе и
статусе субъектов федерации. В зависимости от отражения в действующих конституциях
субъектного состава можно выделить федерации с его прямым закреплением (18 государств:
закрепление может производиться в преамбуле конституции, основном тексте и специальных
приложениях к нему), федерации с его косвенным закреплением (3 государства: субъекты
указываются при распределении количества представителей от субъектов в парламенте на
момент принятия конституций) и федерации, без его текстового закрепления (7 государств).
71
В отличии от бразильской Конституции Конституция России, закрепляя
федеративную форму устройства, воспроизводит в своем тексте наименования
всех 85 субъектов Федерации (статья 65), при этом под субъектом Российской
Федерации мы предлагаем понимать несуверенное территориальное образование,
обладающее некоторыми признаками государственности и кругом закрепленных
за ним предметов ведения, указанное в статье 65 Конституции. С этой точки
зрения конституционное регулирование данного вопроса в России является более
оптимальным, чем в Бразилии.
Для реализации принципов верховенства конституции, субсидиарности и
эффективности публичной власти важное значение имеют родственные
конституционные принципы, устанавливающие основы взаимоотношения
государства с международными организациями и объединениями. В §1 статьи 4
Конституции Бразилии закрепляется ее стремление к экономической,
политической, социальной и культурной интеграции народов Латинской Америки
для будущего формирования сообщества латиноамериканских наций. Отметим, в
этой связи, что «Бразилия, как и Россия, является активным участником
процессов глобальной и региональной интеграции»1. При этом конституционная
формула определения народом вектора своего развития и внешнего
взаимодействия в контексте региональной, культурной, языковой, религиозной
или иной принадлежности к определенным группам государств является
распространенной в мировой практике2. Вместе тем, Конституция России,
принимавшаяся в кризисный период и условиях неопределенности перспектив
развития государства, не включила в себя положения как относительно целей
существования личности, общества и государства, так и воззрений на
взаимоотношения с какими-либо государствами и международными
организациями, ограничившись положениями преамбулы и статьи 79. Учитывая,
что Россия является активнейшим участником, а, порою, апологетом множества
1
Рафалюк Е.Е. Интеграционные процессы: опыт России и Бразилии // Журнал российского
права. 2013. № 12. С. 140.
2
Ст 12 Конституции ОАЭ 1971 г. напр., гласит, что внешняя политика государства направлена
на поддержку арабских и исламских интересов, а также на установление более тесных дружбы
и взаимодействия со всеми народами и государствами на основе принципов Устава ООН.
72
интеграционных и кооперационных процессов на евразийском1 и в целом
глобальном пространстве2, представляется уместным поставить вопрос об
отражении в Конституции некоторых принципов данного направления
деятельности государства, отражающих потребности развития системы
многоуровневого правления. Это послужит упорядочению подобных отношений,
созданию основ их перспективной институализации. Пример ситуации
неисполнения решений наднациональных органов нижестоящими органами
власти наглядно демонстрируют ученые, отмечающие, что «Евразийское
экономическое сообщество не стало организацией экономической интеграции.
Этому препятствуют постоянные разногласия между его участниками и
неуважение к праву, в том числе к принятым самим ЕврАзЭС решениям»3.
С этой точки зрения опыт Бразилии, а также ряда федеративных государств
Европы4, в том числе в контексте рассмотренного принципа субсидиарности на
примере взаимодействия Австрии, ее земель и Европейского Союза, является, на
наш взгляд, весьма полезным для Российской Федерации. Придание объективной
правовой формы интеграционным отношениям может, во-первых, стать
катализатором их развития, во-вторых, превенцировать возможные негативные
аспекты взаимодействия с другими государствами и субъектами федерации, а, в-
третьих, определить основы по-настоящему юридических, а не политических
обязательств государства при таком взаимодействии, в том числе при передаче
ряда предметов ведения и полномочий на наднациональный уровень.

1
См. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 //
http://www.eurasiancommission.org/ (дата обращения: 03.09.2017).; Хартия Шанхайской
организации сотрудничества от 07.06.2002 // Бюллетень международных договоров. 2007. № 1.
С. 8-17; Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 08.12.1999
«О создании Союзного государства» // Российская газета. 2000. 29 января. № 21; Договор о
коллективной безопасности от 15.05.1992 // Бюллетень международных договоров. 2000. № 12.
2
См. напр. участие Российской Федерации в таких объединениях независимых государств как
БРИКС, АТЭС, Группа двадцати.
3
Шинкарецкая Г.Г. Россия в интеграционных объединениях: приобретения и потери //
Международное право. 2014. № 1. С. 40.
4
См. напр., ст. 23А-23К Конституции Австрии 1920 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Austria_2013?lang=en (дата обращения: 03.09.2017)., ст. 23, 45, 50 52, 88 Основного
Закона ФРГ 1949 г. // URL: https://www.constituteproject.org/constitution/German_Federal_
Republic_2012?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
73
Завершая рассмотрение системы конституционных принципов
федеративного устройства двух государств, отметим следующее. В конституциях
государств нашли свое место принципы всех поколений, отображающие
эволюцию мирового федеративного строительства. В зависимости от
функционального назначения данные принципы классифицируются на: общие
организационно-функциональные принципы, принципы, обеспечивающие
единство и целостность федеративного государства, а также принципы,
касающиеся взаимоотношений субъектов федерации между собой и с федерацией.
Таким образом, конституции России и Бразилии посредством закрепления
универсальных и специальных конституционных принципов федеративного
устройства создают необходимые институциональные условия
функционирования федерализма.
Вместе с тем, во-первых, нельзя не отметить возможные условия
обогащения конституционных систем двух государств за счет учета взаимного
опыта в контексте совершенствования принципов федеративного устройства,
направленных на повышение эффективности функционирования механизма
государства, оптимизацию федеративных отношений, повышению демократизма
двух государств. Во-вторых, данные принципы необходимо рассматривать в
динамике: мировая практика демонстрирует наличие гораздо более широкого
круга конституционных принципов федеративного устройства, направленных на
совершенствование регулирования рассматриваемого круга отношений. В этой
связи Россия и Бразилия имеют потенциал уточнения и совершенствования
конституционного регулирования принципов федеративного устройства в данном
направлении.
74
Глава 2. Содержание конституционных принципов
федеративного устройства России и Бразилии

§2.1. Универсальные конституционные принципы


федеративного устройства России и Бразилии

Универсальность ряда конституционных принципов федеративного


устройства России и Бразилии определяется совокупностью взаимосвязанных
факторов. Во-первых, большинство из них представляет собой обязательные
элементы построения федерализма. Во-вторых, именно рассматриваемая группа
конституционных принципов находит в том или ином виде отражение в
действующих конституциях современных федеративных государств. Таким
образом, содержание и реализация универсальных конституционных принципов
федеративного устройства обеспечивают стабильное развитие государства,
позволяют как федерации, так и ее субъектам осуществлять последовательное и
эффективное правовое регулирование в государственно-правовой сфере.
Рассмотренные ранее в контексте мирового опыта конституционного
регулирования универсальные принципы федеративного устройства в той или
иной форме, прямо или косвенно нашли свое закрепление в конституциях России
и Бразилии. Текстуальное закрепление конституционных принципов
федеративного устройства в учредительных документах может не совпадать
напрямую с их фактическим юридическим содержанием, толкованием и
правоприменением или даже отсутствовать. По этой причине конституционные
принципы необходимо рассматривать комплексно, используя, в том числе,
герменевтический и структурно-функциональный методы.
Круг универсальных конституционных принципов федеративного
устройства России и Бразилии во многом идентичен. Универсальность как
свойство конституционных принципов предполагает, во-первых, необходимость
их наличия как таковых, а, во-вторых, их значительное смысловое сходство друг с
другом в рамках конкретной сферы правового воздействия. Принципы
федеративного устройства России и аналогичные им бразильские принципы
75
обладают системностью, многоуровневостью реализации, целевой ориентацией,
внутренней иерархичностью и гарантированностью1.
Представляется, что сравнительный анализ универсальных
конституционных принципов необходимо начать с фундаментального по своей
сущности принципа субсидиарности, являющегося «одним из основных
неписанных принципов федеративных систем»2, и не нашедшего полного и
надлежащего легального закрепления в конституциях России и Бразилии. Будучи
системно связанным с принципами многоуровневости публичной власти,
разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами, гомогенности
и единства государственной власти, принцип субсидиарности выступает их
интегрирующим началом, несет в себе идею взаимодополнения органов власти
различных уровней.
Главным образом его присутствие прослеживается в конституционных
моделях разграничения предметов ведения России (части 2 и 3 статьи 5, части 2 и
3 статьи 11, статьи 72-73, 76 и 78 Конституции)3 и Бразилии (часть 1 статьи 18,
статьи 23-25, 30-32, статьи 153-158 Конституции)4, иных структурных частях
конституций. Конституции двух государств предоставляют административную и
законодательную свободу субъектам федерации за пределами предметов ведения,
делегированных на федеральный уровень, ими же очерчен круг предметов
ведения для опережающего правового регулирования со стороны федеративных
единиц, что служит гарантией их автономии и одним из проявлений действия
принца субсидиарности. Имеются правовые механизмы договорного способа
разграничения и передачи полномочий между уровнями власти. Кроме того,
конституционные тексты обоих государств предусматривают гарантию

1
См. Битюцкий Е.В. Принципы организации и функционирования власти в федеративном
государстве на примере Российской Федерации // Известия ВУЗов. Поволжский регион.
Общественные науки. 2016. №2 (38). С.45
2
Бланкенагель А.В. поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской
Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 161.
3
См. Тихомирова Л.А. Принцип субсидиарности как основа взаимоотношения Российской
Федерации и ее субъектов // Право и политика. 2011. № 2. С. 153.
4
См. Groff Paulo Vanderlei Vargas. L’état fédéral et la démocratie au Brésill: l'application du principe
de subsidiarité. Thèse de doctorat Droit public. Paris. 2000. – 398 p.
76
невмешательства федеральных властей в дела субъектов федерации, сфера
властных полномочий которых является, однако, весьма ограниченной.
Негативное воздействие на реализацию принципа субсидиарности оказывает
также высокая степень централизации налогово-бюджетного федерализма.
Авторы отмечают, что он все в меньшей степени находит свое применение на
региональном и муниципальном уровнях1. Приведенные обстоятельства по-
прежнему, на наш взгляд, характеризуют переходный характер федерализма в
России и Бразилии, сочетающий в себе тенденции централизации и
децентрализации при заметном превосходстве первой из них.
Принимая во внимание вариативность содержания данного принципа в
федерациях, следует отметить, что, исходя из конституционного регулирования и
стадии развития федерализма двух государств, субсидиарность в России и
Бразилии тяготеет по замыслу к классическому континентально-европейскому
пониманию.
Принцип разграничения предметов ведения между федерацией и
субъектами является стержневым для всех без исключения федеративных
государств. Необходимо отметить, что, именно в разграничении предметов
ведения заключается комплексность и многоаспектность проблематики
реализации конституционных принципов российского федерализма2.
В конституциях как России, так и Бразилии также отсутствует формальное
текстовое закрепление данного принципа в качестве основы федеративного
устройства. При этом российская Конституция закрепляет в статье 5 (часть 3)
«родственный» ему принцип разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти федерации и субъектов3. Между тем,

1
Баньковский А.Е. Принципы единства и субсидиарности в организации государственной
власти в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид.
наук: 12.00.02. Барнаул. 2013. С. 11.
2
Авершин В.В. Совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий в
Российской Федерации: проблемы и перспективы // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2007.
№41. С.77
3
Конституционно-правовая семантика и научное значение данного принципа являются
дискуссионными от его различного трактования учеными до признания имеющейся в статье 5
части 3 Конституции формулировки ошибкой при составлении проекта документа.
77
статьи 71-76 Конституции России наглядно демонстрируют сущность
конституционного содержания принципа разграничения предметов ведения
между федерацией и ее субъектами.
В России закрепляется кооперативная модель разграничения предметов
ведения между федерацией и субъектами в традиционной для большинства
федеративных государств текстовой форме в специально отведенной для этого
структурной части Конституции. Как было рассмотрено ранее, текущее
законодательство и судебная практика предусматривают наличие элементов
конкурирующего принципа. При этом стоит отметить, что Конституция России
1993 г провела разграничение именно предметов ведения и именно между
публично-правовыми образованиями (самой федерацией и ее составными частями
– субъектами), что в свою очередь, является уже известным, но не
преобладающим в мировой практике явлением. Исходя из совокупности
содержания закрепленных 18 видов предметов исключительного ведения
федерации, а также 14 видов предметов совместного ведения федерации с ее
составными частями, следует отметить, что реализация рассматриваемого
принципа основывается на централизованном характере российского федерализма
и следует этому сценарию, даже несмотря на оставленный открытым перечень
исключительных предметов ведения субъектов Российской Федерации.
Эффект централизации в Российской Федерации достигается путем
принятия множества федеральных законов, основным из которых является
Федеральный закон № 184, определяющий фактически не принципы, а
полноценный порядок формирования и функционирования данных органов,
включая разграничение конкретных полномочий, источники финансирования их
реализации. В сфере финансовых отношений это происходит через принятые
Налоговый кодекс Российской Федерации1 и Бюджетный кодекс Российской
Федерации2, определяющие перечень федеральных, региональных и местных
налогов, а также нормативы их отчисления в бюджеты различных уровней,

1
См. ст. 12-15 Налогового кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. № 31.1998. Ст. 3824.
2
См. главы 7-9 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. № 31. 1998. Ст. 3823.
78
полномочия органов власти в налогово-бюджетной сфере. Ряд ученых отмечает
излишнюю детализацию законов, издаваемых федерацией по предметам
совместного ведения, что значительно сокращает возможности собственного
правового регулирования субъектов федерации1.
В свою очередь Конституция Бразилии 1988 г. также, несмотря на
отсутствие прямого закрепления, регулирует федеративные отношения на основе
принципа разграничения предметов ведения между федерацией, штатами с
федеральным округом и муниципиями. Его детализация проходит красной линией
через всю Конституцию Бразилии 1988 г. (Раздел I «Основные принципы», Раздел
III «Государственное устройство», Раздел VI «Налоговая система и бюджет» и
т.д.), что коррелирует с российским подходом по регулированию аналогичных
сфер. Учитывая положения статьей 1 и 18, других структурных единиц
Конституции Бразилии 1988 г., опосредующих участие федерального округа и
муниципий в федеративных правоотношениях, следует не согласиться с позицией
Н.А. Александровой, отмечающей, что ни федеральный округ, ни местные
территориальные единицы не являются субъектами федерации2. Конституция
Бразилии подробно раскрывает принцип разграничения предметов ведения через
разграничение этих сфер именно между тремя уровнями власти – федерацией,
штатами с федеральным округом и муниципиями. Это касается таких категорий
как собственность (статьи 20, 26), компетенция (статьи 21, 23, 25, 30, 32),
законодательная компетенция (статьи 22, 24, 25) и право установления налогов
(статьи 150, 153-158). При этом необходимо отметить, что содержание
конституционной правосубъектности муниципий в качестве субъектов федерации
не ставит их на один уровень со штатами и федеральным округом в вопросах
представительства в федеральных органах власти, участия в их формировании, а
также ряде других сфер властеотношений. Реализация рассматриваемого
принципа в Бразилии подразумевает как и в России достаточно централизованный
1
Нарутто С.В. Российский федерализм: научные воззрения Н.А. Михалёвой // Lex Russica.
2017. №1 (122). С. 15.
2
Александрова Н.А. Некоторые аспекты сравнительного анализа разграничения
правотворческих полномочий в федерациях // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2006. №5 (60).
С. 210.
79
характер бразильского федерализма. Бразильские авторы подчеркивают, что
процесс децентрализации полномочий в рамках федеральной системы не
подразумевает автоматическую деконцентрацию экономической власти, что
указывает на то, что простой передачи финансовых ресурсов на уровень штатов и
муниципалитетов недостаточно для решения проблемы централизации1.
Бразилия так же как и Россия базируется преимущественно на
кооперативном принципе разграничения предметов ведения и построения
федерации, по предметам совместного ведения принимаются федеральные
законы2. Конституция 1988 г. предусматривает также в дополнение к
вышеназванным конкурирующую компетенцию в сфере принятия
законодательства (статья 24), где Союз ограничивается изданием норм общего
характера. В случае отсутствия федерального законодательства по данной
категории вопросов, штаты имеют право опережающего правового
регулирования. Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением А.Д. Гулякова,
отмечающего, что Конституция Бразилии 1988 г. «дистанцировалась от
американской модели и приблизилась к германской модели, выдвинув концепцию
кооперативного федерализма»3 и добавить, что и в России, и в Бразилии при этом
присутствуют элементы конкурирующего принципа.
Статья 1 раздела I «Основные принципы» Конституции Бразилии 1988 г.
закрепляет в качестве конституционных основ федеративный характер
государства, суверенитет, а также принцип гражданства. Конституция России
1993 г. в статье 1 главы 1 «Основы конституционного строя» закрепляет
федеративный характер государства, а в части 1 статьи 4 также устанавливает
принцип суверенитета.

1
Ferreira FM. Rede pública municipal e princípios do federalismo: o caso de uma escola municipal de
ensino fundamental // http://repositorio.ufsm.br/handle/1/1794. P. 23. (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. напр., Lei complementar № 140 de 8 de dezembro de 2011 // URL: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm (дата обращения 03.09.2017).
3
Гуляков А.Д. Латиноамериканский унитарно-каудилистский федерализм // Известия ВУЗов.
Поволжский регион. Общественные науки. 2016. №1 (37). С. 22. Германия, в свою очередь,
стремится в сторону модели конкурентного федерализма.
80
Закрепление федеративной формы государственно-территориального
устройства в конституции является необходимым элементом признания того или
иного государства в качестве федеративного. Это должно рассматриваться в
качестве универсального принципа исследуемой формы устройства с точки
зрения формально-юридического подхода. Учитывая рассмотренную в главе 1
настоящей работы классификацию федеративных государств в зависимости от
формы закрепления государственно-территориального устройства, отметим,
таким образом, что и Россия, и Бразилия относятся к государствам с прямым
закреплением формы федеративного устройства.
Принцип суверенитета в свою очередь, имеет похожее текстовое
закрепление в конституциях обоих государств. И в Бразилии, и в России под
конституционным понятием суверенитета понимаются два его вида: суверенитет
федерации сам по себе, то есть государственный суверенитет, а также народный
суверенитет, понимаемый в плоскости реализации гражданами своих прав на
управление государством1. Отметим, что требование соблюдения принципа
государственного суверенитета носит комплексный характер и также
раскрывается через систему взаимосвязанных принципов2, что будет рассмотрено
ниже.
Принцип государственного суверенитета в России и Бразилии отражает суть
основных черт его классической неделимой концепции, разработанной
Ж. Боденом3. Суверенитет в России и Бразилии присущ именно федерации в
целом, как его непосредственному выразителю, субъекты федерации им не
обладают. Значение данного принципа обосновывается некоторыми авторами в
той важной степени, что защита суверенитета представляется основным
национальным конституционно-правовым интересом государства4.

1
См. Carvalho K.G. Direito constitucional, 14.ed. – Belo Horizonte, Del Rey, 2008. P. 652.
2
Конюхова И.А. Принцип государственного суверенитета в международном и
конституционном праве // Международно-правовые стандарты в конституционном праве. 2007.
С. 10.
3
См. История политических и правовых учений. Учебник для вузов / Под ред. докт. юрид. наук,
профессора О.Э. Лейста. М.: Издательство «Зерцало», 2004. С. 179.
4
См. Хижняк В.С. Защита государственного суверенитета как основной национальный интерес
Российской Федерации // Правовая культура. 2011. С. 30.
81
Внутреннее наполнение принципа суверенитета в двух странах является
комплексным и с ним взаимоувязываются другие конституционные принципы. К
примеру, в соответствии со статьей 17 Конституции Бразилии создание, слияние,
присоединение и роспуск политических партий являются свободными при
соблюдении уважения принципа государственного суверенитета и иных
принципов. В соответствии со статьей 170 Конституции экономический порядок,
основанный на ценности человеческого труда и свободе предпринимательства,
призван обеспечить достойное существование каждого человека в соответствии с
требованиями социальной справедливости, а также при соблюдении ряда
принципов, первым из которых обозначается государственный суверенитет.
Принцип суверенитета и его непосредственные значимость и ценность
могут проявляться также через описание задач и полномочий конституционных
органов государства. Например, в соответствии со статьей 91 Конституции
Бразилии Совет национальной обороны при Президенте Республики является
консультативным органом по вопросам, связанным с государственным
суверенитетом и обороной демократического государства. Схожие по смыслу
конструкции содержатся также и в статье 80 Конституции России, в соответствии
с которой Президент «принимает меры по охране суверенитета Российской
Федерации, ее независимости и государственной целостности». Обязательство
защиты суверенитета и независимости содержится также и в тексте присяги
Президента Российской Федерации.
Таким образом, закрепление конституционного принципа суверенитета
Федерации находит отражение в обеих конституциях в достаточно схожих по
смыслу конструкциях. В то же время в Бразилии в отличие от России отсутствует
закрепление на конституционном уровне положений о распространении
государственного суверенитета на всю ее территорию (что является одной из
основных гарантий территориальной целостности1) и теоретически может

1
Цалиев А.М. Конституция Российской Федерации о государственном суверенитете и
федерализме // Российский парламентаризм: опыт, проблемы и перспективы. Материалы II
международной научно-практической конференции. Отв. ред.: С.М. Кесаев, Р.М. Дзидзоев.
82
служить поводом для потенциального расширительного толкования штатами и
муниципиями своих полномочий в конфликтных ситуациях с федерацией, вести к
рассмотрению таких дел в Федеральном Верховном Суде Бразилии. Вместе с тем
Конституция Бразилии содержит принцип национальной целостности, санкцией
за нарушение которого является федеральное вмешательство.
Народный суверенитет также получает емкое наполнение в конституциях
двух государств. Если в России высшим выражением власти народа на
конституционном уровне являются референдум и свободные выборы (часть 3
статьи 3 Конституции), то в Бразилии существуют институты плебисцита,
референдума (статьи 14, 49 Конституции) и народной инициативы (§2 статьи 61
Конституции)1. Более того, Конституция Бразилии предписывает штатам и
муниципиям создать правовые условия для реализации права народной
инициативы на соответствующем уровне (§ 4 статьи 27 и номерной абзац XIII
статьи 29). Отметим, что такой значимый для демократического государства
институт как народная инициатива не нашел отражения в Конституции России. В
то же время ряд субъектов Российской Федерации в учредительных документах и
законодательстве закрепляют данную форму реализации народного суверенитета
и другие формы непосредственной демократии2. Согласимся в этой связи с рядом
авторов в том, что данный институт было бы целесообразно закрепить и на
федеральном уровне»3.

2015. Владикавказ. Изд-во: Северо-Осетинский государственный университет


им. К.Л. Хетагурова. С. 6.
1
Для осуществления народной инициативы путем внесения в Палату депутатов проекта закона,
необходимо его подписание не менее, чем 1% избирательного корпуса, проживающего по
меньшей мере на территории пяти штатов и по меньше мере с 0,3% избирателей в каждом из
них.
2
См. напр., статью 39 Закона Ярославской области от 01.10.2010 № 30-з «Устав Ярославской
области» // Документ-Регион. 2010. 14 октября. № 79; статьи 36 и 60 Закона г. Москвы
отМ28.06.1995 «Устав города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2001.
14мсентября. № 130; статьи 14 и 54 «Устава (Основного Закона) Алтайского края»
отМ05.06.1995 №м3-ЗС // Алтайская правда. 1995. 14 июня. № 100.
3
См., напр., Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и
предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 9; Човган В.А.
Народная правотворческая инициатива как форма законотворческой политики // Ленинградский
юридический журнал. 2009. №3. С. 189.
83
Для Конституции Бразилии характерно закрепление ряда принципов, тесно
связанных с принципом суверенитета и иными принципами, которыми
государство руководствуется в международных отношениях. Одним из них, в
частности, является принцип национальной независимости (номерной абзац I
статьи 4 Конституции Бразилии), черпающий свои истоки из ряда международно-
правовых соглашений и документов1, участниками которых являются как
Бразилия, так и Россия. Принцип национальной независимости в Бразилии
подчеркивает самостоятельность федерации в международных отношениях и
является выражением суверенитета государства на международном уровне через
Президента Республики, подчеркивает обязательство защиты территории
государства во время войны и его право защищать своих граждан на территории
других государств2. Таким образом, если российское конституционное
регулирование для обозначения верховенства государства во внутренних делах и
независимости в отношении с другими государствами ограничивается лишь
провозглашением принципа государственного суверенитета, то в Бразилии
происходит дополнительная детализация путем закрепления принципа
национальной независимости.
Принцип национальной целостности по Конституции Бразилии 1988 г.
открывает целую группу универсальных и специальных конституционных
принципов, содержащихся в статье 34, являющихся условно скрытыми, то есть
напрямую в качестве таковых Конституцией не обозначенных. Статья 34
Конституции Бразилии устанавливает в первую очередь принцип
невмешательства федерального центра в дела субъектов федерации, а также
некоторые правовые изъятия, предусматривающие перечень ситуаций, при
которых такое вмешательство возможно. Таким образом, используя метод «от

1
См., напр., Устав ООН // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,
заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII, - М., 1956, с. 14-47; Декларацию
о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества
между государствами в соответствии с Уставом ООН // Международное публичное право.
Сборник документов. Т. 1.- М.: БЕК, 1996. С. 2-8.
2
Alexandre Pereira da Silva. Os princípios das relações internacionais e os 25 anos da constituição
federal // Revista de informação legislativa. 2013. V. 50. №. 200. P. 17.
84
обратного», а также принимая во внимание международный опыт
конституционного регулирования принципов федеративного устройства, мы
можем утверждать, что устанавливаемые статьей 34 правила поведения для
субъектов федеративных отношений непосредственно служат в качестве
конституционных принципов федеративного устройства.
Как отмечает Федеральный Верховный Суд Бразилии, «институт
федерального вмешательства, присутствовавший во всех конституциях
республики, представляет собой фундаментальный элемент в самой доктрине
федерализма, который не может обойтись без него. Несмотря на
исключительность применения подобной меры, она служит защитой
нерушимости федеративных связей, единства федеративного государства и
территориальной целостности субъектов федерации»1. В отличии от республики
времен первой конституции или времен правления Ж. Варгаса, с момента
принятия Конституции Бразилии 1988 г. и по настоящее время институт
федерального вмешательства не был применен ни разу. Кроме того, отметим, что
статья 35 Конституции Бразилии устанавливает принцип невмешательства штатов
в дела муниципий. Вместе с тем необходимо отметить, что институт
федерального вмешательства, черпающий свои корни со времен первых
постколониальных федераций американского континента, не нашел своего
закрепления в Конституции России.
Исходя из того, что Федеративная Республика Бразилия представляет собой
именно «нерасторжимый» союз штатов, муниципий и Федерального округа
(статья 1 Конституции), становится очевидно, что прямой запрет на сецессию ее
составных частей с четким указанием применяемых санкций за попытку таких
действий является наилучшей по выражению формой обеспечения национальной
целостности. Однако, как пишет С. Соуза, «федерализм в Бразилии никогда не
имел глубоких социальных расколов по этническому, лингвистическому или
религиозному основаниям, страна никогда не сталкивалась с гражданской

1
Mandado de Seguranca № 21.041 (1991) Rondônia // URL: http://www.lexml.gov.br (дата
обращения: 03.09.2017).
85
войной… В колониальный период угрозой бразильскому единству были успешно
отраженные вторжения испанских, голландских и французских войск…
Сепаратистские движения сравнительно недолго существовали лишь в период
португальского доминирования, но к началу XIX в. вопрос о единстве государства
уже не стоял. По этим причинам в Конституции отсутствуют положения о
сецессии, и она запрещает смену федеративной формы устройства через
конституционные поправки»1. Ответственность за нарушение принципов
территориальной целостности и государственного суверенитета,
представительного демократического режима и федеративного устройства
бразильского государства предусмотрена, тем не менее, в специальном
федеральном законе. В статье 11 данного закона устанавливается ответственность
в виде тюремного заключения на срок от 4 до 12 лет за попытку отделения части
территории Бразилии с целью стать независимым государством2. Более того,
некоторые бразильские авторы рассматривают в качестве еще одного принципа
федеративного устройства принцип «неразрывности федеративного договора» 3.
Вместе с тем в 2016 и 2017 гг. на территориях южных штатов Парана, Риу-
Гранди-ду-Сул и Санта-Катарина проводились консультативные опросы о
возможности вынесения на плебисцит вопроса о независимости территорий
данных штатов от Федеративной Республики Бразилии в связи с несправедливым,
по мнению организаторов, перераспределением налогов между федеральным
центром и субъектами федерации. В обозримой перспективе по данному вопросу
планировалось проведение официального плебисцита4.

1
Souza Celina. Federal Republic of Brazil // Constitutional origins, structure, and change in federal
countries / edited by John Kincaid and G. Alan Tarr; senior editor John Kincaid. A global dialogue on
federalism. Vol. 1. McGill-Queen's University Press, 2005. P. 78.
2
См. Lei № 7.170 de 14 de dezembro de 1983 // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения:
03.09.2017) и другие нормативные правовые акты в сфере безопасности государства: Segurança
Nacional: legislação e doutrina. – 2. ed. – Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas,
2006. – 142 p.
3
Emanuel V. Princípio Federativo. Origem, conceito, características, evolução e finalidades // URL:
https:// castro96. jusbrasil. com. br/ artigos/ 442312137/ principio- federativo (дата обращения:
03.09.2017).
4
См. Alexandre A Sampaio, Vedovato LR. Out for the money: a legal analysis of economic claims for
secession in Brazil // The International Journal of Human Rights. 2016. Vol. 20. Iss. 8. P. 1161-1176.
86
Корреспондирующим бразильскому принципу национальной целостности в
российском конституционно-правовом поле выступает принцип государственной
целостности (статья 5 часть 3 Конституции). Оба данных принципа имеют схожие
значения. В России данный принцип подразумевает, в первую очередь, наличие
неделимой территории государства, состоящей из территории субъектов
федерации, отсутствие у них права на сецессию, единство правового
пространства, распространение действия федеральной государственной власти на
территорию всей страны. Так, М.С. Саликов, обобщая теорию и практику
применения конституционных принципов федеративного устройства
характеризует государственную целостность Федерации как конституционную
цель и отмечает, что она – важное условие равного правового статуса всех
граждан независимо от места их проживания1. Однако некоторые российские
авторы трактуют данную категорию шире, говоря даже о системе
«взаимосвязанных и взаимозависимых элементов территориального,
экономического, политического, социального и правового характера,
объединенных нормативным регулированием»2. В отличие от Конституции
Бразилии Конституция России не устанавливает каких-либо санкций за
нарушение данного принципа, вместе с тем косвенным образом можно выявить,
что определенные меры федеральной властью по отношению к субъектам
федерации предприняты быть могут: например, в соответствии со статьей 80
Конституции России Президент «принимает меры по охране суверенитета
Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности…».
Также как и в Бразилии уголовные санкции за нарушение принципа
территориальной целостности содержатся на законодательном уровне3. Таким

1
См. Саликов М.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:
понятие и система // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2003. № 5 (250).
С. 55.
2
См., напр., Уханкин В.В. Конституционно-правовой механизм обеспечения государственной
целостности Российской Федерации. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Москва. 2009. С. 9.
3
См. статью 280.1 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ.
1996. № 25. ст. 2954.
87
образом, принцип государственной целостности во многом направлен на
обеспечение суверенитета федерации.
Принципы недопустимости иностранного вторжения в Бразилии и
целостности и неприкосновенности территории России, являются неотъемлемыми
элементами принципов государственного суверенитета и национальной
(государственной) целостности. Принцип недопустимости иностранного
вторжения вместе с принципом недопустимости вторжения какой-либо единицы
федерации в другую также, как и принцип национальной целостности, содержатся
в статье 34 Конституции Бразилии 1988 г. и предполагает в качестве санкции за
нарушение данной нормы введение режима федерального вмешательства.
Исторически данные принципы ведут свои истоки из колониального и
монархического прошлого Бразилии, когда конфликты внутри капитанств
(предшественников субъектов федерации) и между ними угрожали целостности
всего бразильского государства. Принцип целостности и неприкосновенности
территории Российской Федерации установлен в статье 4 (часть 3) Конституции
России и направлен на защиту важнейшей основы существования государства.
Как отмечает В.И. Радченко, территориальная целостность Российского
государства «не тождественна государственной целостности, она – часть
последней1». Территория – важнейший признак и «основное условие
существования государства, сфера действия его суверенитета»2, таким образом, ее
защита (оборона) естественным образом составляет одну из основных функций
государства и служит залогом его безопасности как в контексте федеративного
устройства, так и международно-правового понимания.
Принцип самоопределения народов (номерной абзац III статьи 4) также, как
и ряд некоторых других, является в Бразилии принципом, которым государство
руководствуется в международных отношениях. Он находит свое отражение и в
Конституции России (часть 3 статьи 5), но уже применительно к внутреннему
1
Радченко В.И. Конституционные основы государственной целостности Российской
Федерации. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Москва. 2003. С. 16.
2
Сафонов В.Е. Государственное единство и территориальная целостность в судебных
решениях: международные и конституционно-правовые аспекты. – М.: Российская академия
правосудия. 2008. С. 8.
88
федеративному устройству Российского государства. Принцип самоопределения
народов подразумевает право народов свободно определять форму своей
политической организации в составе уже сформированного государства при
отсутствии насильственного давления и соблюдения ряда иных фундаментальных
принципов и прав, что особенно важно для федераций. Рассматривая сущность
данного принципа, следует согласиться с позицией И.А Умновой (Конюховой),
отмечающей, что «этот принцип – условие существования и развития народов как
многонациональных общностей, сформированных или формирующихся для
самоопределения в рамках единых территорий – субъектов Федерации»1,
отклоняя сугубо узкое понимание термина «народ» в качестве моноэтноса. Этот
подход находит поддержку и у ряда других конституционалистов2.
Рассмотренные ранее примеры канадского, российского и бразильского
федерализма демонстрируют тесную связь реализации данного принципа с
международно-правовым и внутринациональным принципом территориальной
целостности государства. При соотнесении двух принципов международного и
внутригосударственного права, учитывая характер и степень их закрепления в
международно-правовых документах, представляется, что «право народов на
самоопределение стоит выше принципа территориальной целостности
государства, только если государство не соблюдает принцип самоопределения и
равноправия народов… а территориальная целостность государства должна
подлежать защите лишь при условии фактического функционирования
государства на основе свободного самоопределения народов в его составе»3.
Не обозначен и слабо освещен на конституционном уровне в Бразилии
принцип равноправия народов, служащий твердой гарантией соблюдения прав
представителей различных народов и национальностей, содержащийся в статье 5
(часть 3) Конституции России. Статьи 19, 26, 29, 68 (часть 3) Конституции России

1
Конюхова И.А. Право народов на самоопределение как принцип федерализма // Политическая
наука. 2003. № 3. С. 176.
2
См. напр., Фомиченко М.П. Права народов в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук:
12.00.02. Москва. 2007. С. 12.
3
Курилюк Ю.Е., Семеновский И.Д. Правовой аспект вхождения Крыма и Севастополя в состав
России // Научные записки молодых исследователей. 2014. №2. С.76.
89
и конкретизирующие положения федеральных законов раскрывают содержание
данного принципа и закрепляют право указания и определения любым человеком
своей национальной принадлежности1, право на свободное использование
родного языка в различных сферах социальной жизни, другие права в рамках
единого федеративного государства. Ими, в частности, выступают право на
защиту исконной среды обитания, право пользоваться традиционными
природными ресурсами2, а также ряд иных коллективных прав.
Нормой, позволяющей косвенно судить о наличии принципа равноправия
народов в Конституции Бразилии, служит ее номерной абзац III статьи 19. В
соответствии с ним союзу, штатам, Федеральному округу и муниципиям
запрещается устанавливать различия между бразильскими гражданами или
предпочтения среди них. По достаточно однородному в подавляющей своей массе
национальному (но не расовому) составу населения крупнейшего
латиноамериканского государства, уже сложившегося в единую социально-
культурную общность (нацию)3 вывод подробного регулирования данных
отношений на конституционный уровень не является актуальным4. Однако
примером подробного конституционного регулирования прав народов в
этническом понимании данного термина является состоящая из двух статей глава
VIII «Об индейцах», закрепляющая за ними право на собственную социальную
организацию, обычаи, языки, верования и традиции, исконные права на земли

1
Итоги Всероссийской переписи населения 2010 г. свидетельствуют о проживании на
территории Российской Федерации представителей более 200 национальностей // URL:
http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/results.html (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. подробнее Прибудагова Д.Ш., Гамзатова М.М. Некоторые проблемы реализации
принципов равноправия и самоопределения народов России // Федерализм. 2012. № 4. С. 72.
3
См. напр., Окунева Л.С. Бразилия – Россия: схожесть, параллелизмы, расхождения. Парадоксы
феномена переходности // Ибероамериканские тетради. Вып 3 (9). – М.: ИМИ МГИМО, 2015.
С. 69; Мочалов А.Н. Территориальное устройство государства как способ управления
этническим многообразием (конституционно-правовое регулирование в странах БРИКС) //
Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. №3. С. 163.
4
Данные Бразильского института географии и статистики свидетельствуют о самоопределении
99% населения Бразилии в качестве бразильцев, см: Características Étnico-raciais da População.
Um Estudo das Categorias de Classificacao de Cor ou Raca 2008 // Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE. Rio de Janeiro, RJ – Brasil. 2011. P. 49. См. также Características Étnico-raciais
da População. Classificacoes e Identidades. // Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Rio de Janeiro, RJ – Brasil. 2013. 208 p.
90
традиционного проживания, а также право на судебную защиту своих прав и
интересов1, что не является единичным случаем для латиноамериканских
федераций2. В свою очередь Глава 3 «Федеративное устройство» Конституции
России в статье 69 содержит нормы о гарантиях прав «коренных малочисленных
народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами
международного права и международными договорами Российской Федерации».
В развитие данного конституционного установления принято федеральное
законодательство3. Таким образом, принцип равноправия народов является
актуальным для многонациональной Российской Федерации, в то время как в
Бразилии данный вопрос на повестке дня не стоит, что находит отражение в
различных объемах конституционно-правового регулирования рассматриваемого
принципа в двух государствах.
Еще одним универсальным принципом, скрепляющим взаимоотношения
как центра с субъектами федерации, так и субъектов федерации между собой
является принцип верховенства Конституции и федеральных законов на всей
территории государства. Необходимо отметить его прямое текстуальное
закрепление в Конституции России (статья 4 часть 2, статья 15 часть 1) в отличие
от косвенного закрепления данного принципа в Конституции Бразилии (номерной
абзац VI статьи 34). В.Е. Сафонов, рассматривая данный принцип, выделяет две
его составляющие, имеющие относительно самостоятельное значение:
верховенство Конституции и верховенство федеральных законов,
обеспечиваемых не только конституционным правосудием, но и другими видами
судопроизводства4. В контексте федеративного устройства России верховенство

1
См. ст. 231 и 232 Конституции Бразилии 1988 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Brazil_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. напр., ст. 2 Конституции Мексики 1917 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Mexico_2007?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
3
См. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных
народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; Федеральный закон
от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ.
2001. № 20. Ст. 1972.
4
Сафонов В.Е. Российская государственность и теория современного федерализма: Политико-
правовые проблемы : дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. Санкт-Петербург. 2000. С. 313.
91
Конституции понимается не только по отношению к иным нормативным
правовым актам федерального уровня, но прежде всего по отношению к
нормативно-правовым актам субъектов федерации. В статье 34 бразильской
Конституции, принцип верховенства исполнения федерльного законодательства и
решений федеральных судебных органов проистекает из позиции, согласно
которой Конституцией Бразилии допускается федеральное вмешательство в дела
субъектов федерации именно в целях «принуждения к исполнению федерального
закона, приказа или судебного решения». В отличие от большинства других
принципов, за нарушение которых возможно применение процедуры
федерального вмешательства, декрет о его введении в рассматриваемом случае не
подлежит обязательному одобрению Национальным конгрессом или
законодательным собранием штата, а может предусматривать простое
приостановление действия спорного акта, если такая мера будет достаточна1.
Номерной абзац II статьи 19 Конституции Бразилии подчеркивает единство
правового пространства внутри государства, равенство всех штатов и защиту
субъектов различных правоотношений от дискриминации, устанавливая запрет
как для Союза, так и для штатов, Федерального округа и муниципий на отказ в
признании официальных актов друг друга. В России закрепление принципа
единства правового пространства также осуществляется в косвенной форме в
статьях 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 76 (часть 5) Конституции. Соблюдение
рассматриваемых принципов обеспечивается системой охранительных
конституционно-правовых норм, государственно-правовыми институтами, в том
числе Президентом, являющимся гарантом Конституции, Конституционным
Судом и целым рядом других правоохранительных органов государства,
использующих соответствующие правовые инструменты. Действие принципа
единства правового пространства служит оптимизации федеративных отношений,
обеспечению конституционной законности и правопорядка2, а сам данный

1
См. § 3 статьи 36 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г. // URL:
https://www.constituteproject.org/constitution/Brazil_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
Филиппов А.Н. Конституционно-правовой механизм обеспечения единства правового
пространства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Чебоксары. 2013. С. 10.
92
принцип необходимо, на наш взгляд, рассматривать в качестве составляющего
элемента принципа государственной целостности Российской Федерации.
Принцип единства экономического пространства, свободного перемещения
товаров, услуг и финансовых средств на территории России, прямо закрепленный
в статье 8 Конституции России, а также корреспондирующий ему принцип
равного правового режима товаров и услуг независимо от основания их
происхождения или назначения в Бразилии, косвенно закрепленный в статьях 150
(номерной абзац V) и 152 Конституции Бразилии, входят в систему
конституционных принципов федеративного устройства и тесно взаимосвязаны с
другими конституционными принципами федерализма, учитывая, в том числе,
возможность субъектов федерации принимать свое законодательство,
необходимость соблюдения государственной целостности и другие аспекты. Как
отмечают авторы, принцип «единства правового режима территории Российской
Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства),
свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей
территории» выступает «наравне с принципами суверенитета Российской
Федерации над всей ее территорией, целостностью государственной территории и
верховенством на ней Конституции и федеральных законов»1. В Конституции
России данный принцип получает свое развитие в главе 3 «Федеративное
устройство», статья 74 которой говорит о недопустимости установления в России
«таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий» для
создания свободного рынка внутри государства. Некоторые авторы
рассматривают единство экономического пространства в качестве цели, а
значение данного принципа как конституционную обязанность органов
публичной власти ввиду его гарантированности Конституцией2. Принцип

1
Хабибуллина Г.Р. Мазо М.А. Принцип свободного перемещения финансовых средств как
основа конституционного строя Российской Федерации // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит.
науки. 2008. №5. С.80.
2
См. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской
Федерации. – М.: Юрид. лит., 2005. С. 408; Кузовкин Д.В. Обеспечение единства
экономического пространства Российской Федерации: конституционно-правовое исследование:
дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Екатеринбург. 2005. С. 9.
93
единства экономического пространства в Бразилии находится в разделе VI
«Налоговая система и бюджет» (секция II «Ограничения органов власти
устанавливать взимания обязательного характера») Конституции Бразилии и
имеет схожее содержательное наполнение. Применение данного принципа
Федеральным Верховным Судом Бразилии1 будет рассмотрено ниже.
Принцип гражданства (принцип единства гражданства в России), идущий
вслед за принципом суверенитета и установленный номерным абзацем II статьи 1
Конституции Бразилии, хотя и является конституционным принципом
бразильского государства, однако не получает своего прямого раскрытия в
контексте именно федеративного устройства. Развернутую регламентацию
принцип гражданства получает в одноименной главе III раздела II «Основные
права и гарантии». Напротив, федеративное значение принципа единства
гражданства придается статьей 6 Конституции России, поскольку в ней идет речь
о гражданстве Российской Федерации2, которое является единым и равным.
Представляется, тем не менее, что принцип гражданства в Бразилии и
принцип единства гражданства в России имеют схожее наполнение. В Бразилии
под принципом гражданства понимается исключительно правовая связь граждан с
государством и исключительный суверенитет федерации в вопросах его
предоставления и обладание гражданами Бразилии равными правами в
соответствии с Конституцией. О гражданстве в субъектах федерации вопрос в
Бразилии не поднимался. Гражданский долг бразильца заключается в
поддержании законности и сопротивлении незаконным действиям. Под
принципом единства российского гражданства понимается устойчивая правовая
связь граждан с государством, а также возможность наличия у граждан России
только единого и неделимого гражданства. Это делает невозможным для
субъектов Федерации устанавливать институт гражданства на региональном

1
См. напр., Acao direta de inconstitucionalidade 3.410-3 (2006) Minas Gerais // URL:
http://www.lexml.gov.br (дата обращения: 03.09.2017); Acao direta de inconstitucionalidade 3.389-1
(2007) Rio de Janeiro // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. также Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
94
уровне, исходя из совокупности закрепленных за соответствующими уровнями
власти предметов ведения и полномочий.
Следует отметить норму статьи 12 (§ 1) Конституции Бразилии важную не
только для федеративного характера государства, но также и для его
функционирования в целом: «португальские граждане, постоянно проживающие в
Бразилии, пользуются теми же правами, что и граждане Бразилии, при
соблюдении принципа взаимности в отношении бразильцев, за исключением
случаев, предусмотренных Конституцией»1. Эти положения подчеркивают общие
исторические корни двух государств, одно из которых было колонией другого.
Это положение получает практическую реализацию на основании норм Договора
о дружбе, взаимодействии и консультативном сотрудничестве между
Федеративной Республикой Бразилией и Португальской Республикой от 22
апреля 2000 г.2, включающего в себя вопросы приравнивания правового
положения бразильцев и португальцев, языка, политического, экономического,
финансового, экологического взаимодействия, административного
сотрудничества. Представляется, что подобные формы взаимодействия могут
представлять практический интерес при решении Россией широкого спектра
вопросов на постсоветском и евразийском геополитическом пространстве.
Учитывая важность взаимодействия составных частей федерации с
федеральным центром и стабильность этого вида федеративных отношений,
необходимость соблюдения принципов демократии и права граждан на участие в
управлении государством, отметим закрепление в статье 28 Конституции
Бразилии принципа замещения должности высшего должностного лица субъекта
федерации, нашедшего также широкое отражение в мировой практике, но
отсутствующего в России. Применительно к Бразилии реализация данного

1
См. § 1 номерного абзаца II статьи 12 Конституции Федеративной Республики Бразилии
1988 г. // URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Brazil_2014?lang=en (дата
обращения: 03.09.2017).
2
См. Treaty of friendship, cooperation and consultation between the Federative Republic of Brazil and
the Portuguese Republic. Porto Seguro, 22 April 2000 // Treaties and international agreements
registered or filed and recorded with the Secretariat of the United Nations. United Nations. New York,
2004.Volume 2168. P. 429-467.
95
принципа заключается в закреплении выборного порядка замещения должностей
губернаторов и вице-губернаторов штатов на четырёхлетний срок в строго
обозначенные Конституцией периоды. Четко описанные конституционные
правила замещения должности главы субъекта федерации предопределяют
стабильность правового регулирования этого важнейшего для федеративного
государства института, прямо вытекающего из принципа многоуровневой
публичной власти, а также обеспечивают прозрачность реализации гражданами
пассивного избирательного права. Важным аспектом при этом является
обеспечение принципа единства государственной власти и ее устойчивости. Так,
после начала процесса демократизации в Бразилии в 90-х гг. XX в. наблюдались
схожие с российскими процессы ослабления центральной власти, а также
делегирования ее полномочий нижестоящим уровням. В совокупности с
политическими особенностями государственного строительства на определенном
этапе развития это сделало губернаторов штатов «баронами федерации»1.
Бразильские авторы также отмечают наиболее высокую активность губернаторов
штатов в инициации судебных процессов в Федеральном Верховном Суде
Бразилии в сфере федеративного устройства. Причем весьма необычным является
тот факт, что предметом рассмотрения Суда зачастую становятся не требования
защиты автономии штатов от федерального законодателя, а защита полномочий
самих губернаторов от вмешательства со стороны законодательных собраний
штатов2. Изложенные факты свидетельствуют, на наш взгляд, об интенсивности
федеративных процессов в бразильском государстве, а также зрелости его
федеративного устройства.
Подводя итоги, отметим, что содержание большинства универсальных
конституционных принципов федеративного устройства России в целом

1
См. Fernando Luiz Abrucio. Os baroes da federacao // Lua Nova. Revista de Cultura e Política, São
Paulo. 1994. № 33. P. 178. См. также Fernando Luiz Abrucio. Os baroes da federacao: os
governadores e a redemocratizacao brasileira. – Sao Paulo: Hucitec / Departamento de Ciencia
Politica, USP, 1998. – 253 p.
2
См. Souza Celina. Federal Republic of Brazil // Constitutional origins, structure, and change in
federal countries / edited by John Kincaid and G. Alan Tarr; senior editor John Kincaid. A global
dialogue on federalism. Vol. 1. McGill-Queen's University Press, 2005. P. 88.
96
корреспондирует содержанию аналогичных принципов федеративного устройства
в Бразилии, а также отражает релевантный мировой опыт конституционного
регулирования данных принципов, однако у каждой пары сравниваемых
принципов имеются свои особенности. Так, модели разграничения предметов
ведения в России и Бразилии являются схожими (кооперативными с элементами
конкуренции) и в значительной степени централизованными, однако Бразилия
построена на принципе трехзвенного федерализма, при этом элементы
конкурентного принципа на конституционном уровне выражены в ней более ярко,
чем в России. Принцип суверенитета и в России, и в Бразилии включает в себя как
государственный, так и народный суверенитет. При этом внешняя составляющая
принципа государственного суверенитета в Бразилии конкретизируется
принципами национальной независимости и недопустимости иностранного
вторжения. Схожее содержание при достаточно различных формах закрепления
имеют принципы верховенства конституции, единства правового пространства,
равноправия народов, самоопределения народов и единства гражданства.
Аналогичное содержание имеют принцип равного правового режима товаров и
услуг независимо от основания их происхождения или назначения в Бразилии и
принцип единства экономического пространства в России. Тождественными
можно считать принцип национальной целостности в Бразилии и принцип
территориальной целостности в России, который в свою очередь, является
наравне с рядом других принципов составляющим элементом принципа
государственной целостности. В то же время в Бразилии такой комплексный
принцип как государственная целостность не выражен отдельно.
Не закреплен напрямую на конституционном уровне в России и Бразилии
такой важнейший принцип федерализма как субсидиарность, лишь некоторые
элементы которого установлены нормативно. В целом действие данного
принципа подразумевается, однако его влияние на федеративное устройство
является слабым, следствием чего служит высокая степень централизации двух
государств и низкий уровень диверсификации субфедерального правового
регулирования.
97
Не закреплен в России, но стабильно действует в Бразилии принцип
замещения должности высшего должностного лица субъекта федерации,
закрепление которого в Конституции России имело бы, на наш взгляд,
позитивный эффект.
Говоря о форме закрепления, следует отметить, что Конституция России
позволяет достаточно однозначно детерминировать принципы федеративного
устройства, в то время как Конституция Бразилии требует для этой цели
проведения соответствующего системного толкования (Рисунок 6). Вместе с тем
сами по себе конституционные принципы федеративного устройства Бразилии
носят казуистичный характер и регулируются более подробно.

§2.2. Специальные конституционные принципы


федеративного устройства России и Бразилии

Использование специальных принципов федеративного устройства,


содержащихся в конституциях России и Бразилии, позволяет учитывать
исторические, политические, экономические, социальные и другие особенности
98
формирования и развития двух государств в моделях их федеративного
устройства.
Анализируя специальные конституционные принципы федеративного
устройства России и Бразилии, следует отметить, что в отличие от универсальных
принципов, их состав и содержание в конституциях обоих государств имеет более
заметные отличия. Это положение является, на наш взгляд, закономерным ввиду
обозначенных выше обстоятельств. Отметим также, что Конституция Бразилии
1988 г. содержит большее количество специальных конституционных принципов
федеративного устройства, чем Конституция России 1993 г.
Сравнивая специальные конституционные принципы федеративного
устройства двух государств, следует учитывать, что в ряде случаев имеет место
их совпадение, в то же время природа ряда из них является исключительно
индивидуальной. Суть данных принципов направлена на установление гармонии
и баланса при взаимодействии субъектов федеративных отношений, взаимной
защиты прав друг друга, установлении пределов их возможных юридических
действий, а также своего рода сдержек и противовесов в отношениях
соподчинённости, правовых и целевых ориентиров деятельности, что, в конечном
счете и обуславливает конкретную федеративную модель государства.
Среди специальных конституционных принципов федеративного
устройства одновременно и в Бразилии, и в России значительное распространение
и практическое применение органами государственной власти обоих государств
получил принцип гомогенности, то есть принцип соблюдения в конституциях
субъектов федерации положений и принципов, установленных федеральной
конституцией. Принцип гомогенности именуется Федеральным Верховным
Судом Бразилии принципом симметрии. В Бразилии данный принцип является
одним из ведущих по широте своего воздействия и регулярности применения в
системе конституционных принципов федеративного устройства. Он оказывает
наибольшее влияние на построение бразильской модели федеративного
устройства. В соответствии со статьей 25 Конституции Бразилии «штаты
учреждаются и осуществляют управление на основании принимаемых
99
конституций и законодательства при соблюдении принципов, установленных
настоящей Конституцией». Эта норма нашла свое применение в десятках
судебных решений. Следует при этом отметить преемственность
конституционного регулирования данного принципа, черпающего свои истоки в
предыдущих конституциях латиноамериканского государства. Правоприменение
именно этой нормы предопределяет основы федеральной и региональной моделей
конституционализма и государственного управления, предусматривая
ретрансляцию не только общих, но и вполне конкретных положений федеральной
Конституции в конституции штатов во множестве сфер правового регулирования,
начиная от порядка изменения конституции и заканчивая различными
полномочиями органов исполнительной власти. Б.А. Страшун, характеризуя
систему органов государственной власти в штатах Бразилии, отмечает, что она
«унифицирована во всей стране и во многом «списана» с федеральной системы»1.
Конституция России также уделяет определенное внимание данному
принципу. Во-первых, устанавливаются принципы функционирования всех
уровней государственной власти в целом (статья 10). Во-вторых,
предусматривается, что система органов государственной власти субъектов
устанавливается ими «самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленных федеральным законом»2 (статья 77 часть 1).
Столь глубокая унификация региональных конституционных систем в
Бразилии, при которой субфедеральное пространство конституционного
регулирования сужается до минимума, в определенной степени подрывает суть
федерализма, исключает многие возможности экспериментализма на уровне

1
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 4. Часть
Особенная: страны Америки и Азии / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. – Издательство НОРМА
(Издательская группа НОРМА – ИНФРА • М), 2001. С. 127.
2
См. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
100
субъектов федерации и, как следствие, сокращает степень их автономии1. Между
тем, одно из главных преимуществ федерализма как формы государственно-
территориального устройства как раз и заключается в его гибкости и
предоставлении субъектам федерации значительного объема полномочий на
соответствующем уровне. К примеру, еще в конце XIX в. Саймон Деплоидж
отмечал, что «швейцарские кантоны являются демократическими воркшопами
Европы. На их двадцати пяти наковальнях выбиты почти все мыслимые
эксперименты политического устройства, и, если один из них становится
успешным, он принимается одним кантоном за другим, становясь затем частью
Федеральной конституции»2.
Таким образом, при диверсифицированности региональных
конституционных систем и законодательства становятся видны лучшие примеры
и практики в правовом регулировании различных сфер жизнедеятельности,
организации системы органов государственной власти, формах участия граждан в
управлении государством и иных аспектах, что позволяет анализировать данный
опыт и при необходимости экстраполировать его в других субъектах федерации.
В этом же случае на виду оказываются и негативные аспекты правового
регулирования, функционирование которых подлежит отмене или
совершенствованию. В обратном случае важнейшая уникальная сущность
федерализма теряет свою ценность. Однако, допуская разнородность моделей
организации внутреннего устройства субъектов федерации, мы полагаем
необходимым не допускать крайних форм гетерогенности, что будет служить
залогом стабильности единого государства в целом3 при соблюдении баланса
интересов федерации и составляющих ее частей.

1
См. Dolinger J., Barroso L.R. Federalism and Legal Unification in Brazil // Federalism and Legal
Unification. A Comparative Empirical Investigation of Twenty Systems. Editors Daniel Halberstam,
Mathias Reimann. Springer Science+Business Media Dordrecht, 2014. P. 159.
2
Deploige Simon. The Referendum in Switzerland. Longmans, Green, and Co. 39 Paternoster row.
London, New York and Bombay. 1898, P. XIV.
3
См. Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ: дис. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. Санкт-Петербург. 2002. С. 54.
101
Важно отметить, что в сравнении с Бразилией с крайне жестким и
детализированным конституционным регулированием вопросов внутреннего
устройства субъектов Федерации, отечественная конституционно-правовая
практика является по ряду направлений более гибкой. Например, это касается
продолжительности замещения должности высшего должностного лица субъекта
федерации, состава и структуры органов законодательной власти субъектов и т.д..
Вместе с тем важнейшие вопросы организации системы государственной власти
субъектов Российской Федерации также зарегулированы весьма глубоко:
Федеральный закон № 184 достаточно подробно устанавливает не только
принципы организации системы органов власти, но и важнейшие материальные и
процессуальные нормы в данной сфере, к примеру, это касается порядка
замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации,
формирования иных органов власти на региональном уровне, порядка принятия
законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов Федерации нормативных правовых актов и ряда других аспектов.
Учитывая изложенное, видится необходимым более мягкое применение
принципов симметрии и гомогенности в Бразилии и России для развития
субфедерального конституционного регулирования и формирования
диверсифицированных и наиболее успешных практик в этой области. Это будет
способствовать более эффективному действию принципов субсидиарности и
разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами.
Принцип равноправия субъектов федерации не закреплен в Бразилии прямо
в качестве конституционного принципа в отличие от российской конституционно-
правовой практики. О его наличии можно косвенно судить исходя из
совокупности одинаково закрепленных за субъектами федерации предметов
ведения, единого регулирования вопросов их внутреннего устройства и
множества других подробно изложенных конституционных норм, а также
положений номерных абзацев II и III статьи 19 Конституции Бразилии. Абзац II
статьи 19, как отмечалось выше, запрещает органам власти федерации, штатов,
федерального округа и муниципий отказывать в доверии официальным
102
документам друг друга, а абзац III запрещает устанавливать различия между
бразильцами, в том числе по признаку места их проживания в каком-либо штате,
что в совокупности с обозначенными факторами означает равенство субъектов
бразильской федерации, в которых они проживают. Элементы этого подхода
находят поддержку и у российских авторов1. Еще одним важным фактором,
обуславливающим принцип равноправия субъектов бразильской федерации,
является принцип симметрии.
Принцип равноправия субъектов Российской Федерации прямо закреплен в
статье 5 (часть 1) Конституции. Следует иметь в виду, что в действующей системе
конституционно-правового регулирования данное равноправие не является
абсолютным. Как неоднократно отмечено в науке и правоприменительной
практике, равноправие субъектов Российской Федерации заключается в
одинаковом разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами, а
также установлении единых правил взаимоотношений органов власти субъектов
федерации с федеральными органами государственной власти (статья 5 часть 4
Конституции). Еще одним содержательным аспектом рассматриваемого принципа
должно, на наш взгляд, являться равноправие субъектов федерации в отношениях
друг с другом.
Вместе с тем множеством ученых и практиков отмечается отсутствие
фактического равенства между собой субъектов федерации при равенстве их
конституционно-правового статуса, что свидетельствует об асимметричности
федеративных отношений2 и выражается в различном наборе полномочий и иных
характеристик у отдельных групп федеративных единиц, включая проблему
сложносоставных субъектов, различном порядке принятия высших
учредительных документов, обладании некоторыми субъектами рядом

1
Заметина Т.В. Принцип равноправия субъектов федерации и вопросы обеспечения единого
правового статуса граждан в Российской Федерации // Глобальный научный потенциал. 2014.
№ 4 (37). С. 82.
2
См. напр., Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. –
5-е изд., перераб. и доп. Т. 1. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 367. Добрынин Н.М. Российский
федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Добрынин Н.М. –
Новосибирск: Наука, 2005. С. 82.
103
дополнительных прав и атрибутов государственности и отсутствием этого у
других. Лишь в 2017 г. прервалась договорная1 – и в финале своей реализации
символическая – практика разграничения предметов ведения и полномочий с
субъектами федерации при фактической урегулированности данного предмета на
уровне федерального закона. При этом, по нашему мнению, правовой институт
договоров о разграничении полномочий необходимо сохранить в качестве одного
из дремлющих вспомогательных элементов в инструментарии федеративных
отношений.
Так же, как и в России, следует отметить разностатусность учредительных
документов субъектов бразильской федерации. Если штаты в
латиноамериканском государстве функционируют на основании конституций, то
учредительным документом Федерального округа, деление которого на
муниципии в отличие от штатов запрещено, является органический закон,
принимаемый его Законодательной палатой2 также в соответствии с принципами,
установленными Конституцией (статья 32). Муниципии бразильской федерации
функционируют на основании специально принимаемого ими органического
закона, который должен соответствовать принципам, установленным как в
федеральной конституции, так и в конституции штата (статья 29 Конституции
Бразилии). При этом учредительные документы субъектов бразильской
федерации принимаются их законодательными органами (штатов, федерального
округа, муниципий), в то время как российское конституционное регулирование
допускает более разнообразные формы их принятия, в том числе непосредственно
населением соответствующей территории. Показательным в отношении
признания статуса Федерального округа как полноправного субъекта федерации

1
См. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
Республики Татарстан от 26.06.2007 (не действует) // http://constitution.garant.ru/
act/federative/191677/ (дата обращения 03.09.2017) и Федеральный закон от 24 июля 2007 г.
№ 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.
2
См. Lei Orgânica do Distrito Federal. Brasília-DF, 8 de junho de 1993 // URL:
http://www.cl.df.gov.br/pesquisa-de-leis-e-proposicoes (дата обращения 03.09.2017).
104
является решение Федерального Верховного Суда Бразилии согласно которому
Федеральный округ признается федеративной единицей – субъектом федерации –
поскольку он кумулятивно обладает компетенцией, принадлежащей как штатам,
так и муниципиям… По своему статусу Федеральный округ приравнен именно к
штатам, а не к муниципиям, так как он участвует наравне со штатами в
осуществлении законодательства на конкурирующей с Союзом основе (статья 24
Конституции), наравне со штатами не может быть осуществлено вмешательство
Союза в дела Федерального округа в соответствии со статьей 34 Конституции1
и т.д.
Схожим по своему конституционно-правовому статусу с Федеральным
округом в Бразилии является такой вид субъектов Российской Федерации как
города федерального значения, в том числе статус города федерального значения
Москвы, осуществляющей функции столицы Российской Федерации. По нашему
мнению, для федеративного государства (равно как по общему правилу и для
других сложных систем) и его стабильного функционирования более
предпочтительным является такой набор юридических условий, при котором
составляющие его элементы являются достаточно однородными и гармонично
взаимодействующими. В этом контексте бразильская федерация отличается
большей симметричностью в сравнении с Россией. Представляется, что
практическая реализация принципа равноправия субъектов федерации должна
заключаться в равенстве прав, обязанностей и ответственности, традиционно
составляющих триаду их конституционно-правового статуса, при взаимодействии
как между собой, так и со всеми другими субъектами правовых отношений.
Следует, на наш взгляд, согласиться также с авторами, которые рассматривают
необходимыми составными элементами принципа равноправия субъектов
федерации наличие гарантий статуса субъектов федерации, а также

1
См. Acao direta de inconstitucionalidade 3.756-1 (2007) Distrito Federal // URL:
http://www.lexml.gov.br. (дата обращения 03.09.2017).
105
необходимость действия данного принципа во всех без исключения сферах
общественных отношений1.
Отличающимся от российского является подход бразильского законодателя
к выбору структурной части Конституции (глава III «Гражданство» Раздела II
«Основные права и гарантии) для закрепления принципа обязательности
официального (государственного) языка – португальского – и национальных
символов: флага, гимна, герба и печати, а также положения о возможности
закрепления соответствующих символов в штатах и муниципиях. В тоже время в
Конституции России регулирование данного принципа и институтов
осуществляется в рамках Главы 3 «Федеративное устройство» (статьи 68 и 70),
что представляется более оптимальным и уместным в российском правовом поле
с точки зрения конституционной логики и природы данных явлений. Отражая
национально-территориальный принцип построения федерации, Конституция
России закрепляет право некоторых субъектов, входящих в ее состав (республик),
устанавливать свои государственные языки.
Анализируя отрасли российского права и законодательства, можно прийти к
выводу о том, что такая правовая категория как обязательность официального
(государственного) языка является одой из основ, определяющих формат
коммуникации в своей сфере, и имеет свойство нормативности. В
кодифицированных федеральных актах язык также выступает в качестве одного
из принципов. Например, статья 18 «Язык уголовного судопроизводства»
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации находится в главе 2
Принципы уголовного судопроизводства. В разделах об основных положениях
находятся соответствующие статьи в Арбитражно-процессуальном кодексе
Российской Федерации, Гражданско-процессуальном кодексе Российской
Федерации, Кодексе административного судопроизводства Российской

1
См. Нифанов А.Н. Новопавловская Е.Е. Интерпретация принципа равноправия субъектов
Российской Федерации в практике конституционного судопроизводства // Вестник
Воронежского государственного университета. Серия: право. 2016. № 1 (24). С. 41.
106
Федерации1. В соответствии с Федеральным конституционным законом от
21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» язык
также является принципом конституционного судопроизводства2. Учитывая
изложенное, а также принимая важность типа и характера коммуникаций в
федеративных государствах, особенно построенных на национально-
территориальном принципе, мы рассматриваем обязательность
(государственного) языка в качестве одного из конституционных принципов
федеративного устройства: неслучайно в статье 68 Конституции говорится о его
действии на всей территории федеративного государства. При этом некоторые
авторы рассматривают языковое единство на базе русского языка как языка
Российской Федерации в качестве составляющих такой конституционной
ценности как исторически сложившееся государственное единство3,
рассматриваемой как еще один принцип федеративного устройства.
Стоит отметить сходство подходов бразильского и российского
законодателей в отношении возможности изменения федеративной формы
государственно-территориального устройства двух государств и других
важнейших основ конституционного строя. Статья 60 (§ 4) Конституции
Федеративной Республики Бразилии устанавливает перечень положений, которые
не могут быть предметом рассмотрения какой-либо поправки к ее содержанию.
Ими являются федеративная форма государственно-территориального
устройства; прямое, тайное, всеобщее и периодическое волеизъявление граждан;
разделение властей, личные права и гарантии. Аналогичным образом часть 1
статьи 135 Конституции России устанавливает, что не могут быть предметом
пересмотра или внесения поправок Федеральным Собранием Российской
1
См. статью 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001
№ 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921; статью 12 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012; статью 9
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ //
СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; статью 12 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
2
См. статью 33 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
3
См. Кряжков В.А. Федеративное устройство России: государственно-правовые проблемы
единства и многообразия // Формула права. 2005. № 1 (4). С. 9.
107
Федерации положения глав 1, 2 и 9 Конституции. Тем самым представляется
обоснованным сделать вывод, что, как, например, в случае с Федеративной
Республики Германии, несменяемость федеративной формы устройства есть один
из непреложных конституционных принципов федеративного устройства
Бразилии и России. Его действие направлено на придание свойства стабильности
государственно-правовым системам федераций и является, на наш взгляд, ее
важной гарантией.
Еще одним специальным принципом, который присутствует в Конституции
России 1993 г. является принцип единства системы государственной власти
(статья 5 часть 3). Его важный смысл заключается главным образом в том, что
органы исполнительной власти федерации и органы исполнительной власти
субъектов образуют единую систему исполнительной власти в России в пределах
ведения федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения с
субъектами (статья 77 часть 2). При этом органы законодательной и судебной
власти такую систему не образуют (хотя некоторые элементы системности все же
присутствуют), а система органов прокуратуры и следствия являются
иерархическими и вертикально интегрированными в принципе. Отметим, что
данный принцип наиболее характерен для централизованных федераций, а также
федераций с тесным взаимодействием различных уровней государственной
власти между собой.
Данный принцип вместе с принципом разграничения предметов ведения
отражает способность федерации реализовывать одновременно принципы
многоуровневости публичной власти, суверенитета и государственной
целостности путем проведения единой координированной государственной
политики. При его рассмотрении авторы, в частности, отмечают, что он «служит
цементирующим началом федерализма и его унитарной компонентой,
сдерживающей дезинтеграцию»1, что на наш взгляд, обеспечивает баланс в самой
системе принципов федеративного устройства и практической реализации

1
Борискова И.В. Конституционный принцип единства системы государственной власти в
Российской Федерации // Территория науки. 2014. №2. С.138.
108
федерализма. В этой связи представляется необходимым разделить точку зрения
Л.В. Андриченко, отмечающей, что «анализ состояния федеративных отношений,
основанных, в том числе, на принципе разграничения предметов ведения и
полномочий между органами власти различных территориальных уровней,
свидетельствует о наличии сформированного устойчивого механизма
обеспечения конституционного единства государственной власти»1.
В свою очередь, Конституция Бразилии, не упоминая принцип единства
государственной власти в целом и исполнительной власти в частности,
подразумевает его действие и весьма детализировано регламентирует структуру
ее органов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, определяет
принципы их функционирования и основы взаимодействия между собой.
Наиболее близким, но не тождественным по смыслу, принципу единства
государственной власти в России можно считать принцип свободного
осуществления полномочий федеральной власти в субъектах федерации (статья
34, номерной абзац IV Конституции), имеющий родственный объект воздействия.
Он предусматривает запрет органам власти федерации устанавливать препятствия
на пути осуществления исполнительными и судебными, а также
законодательными органами власти федерального уровня своих конституционных
полномочий на территории конкретного субъекта федерации, подразумевая, в том
числе, обязанность органов власти субъектов федерации следовать указаниям
федеральных властей в рамках соответствующих предметов ведения и
полномочий. Данный принцип является установлением, за нарушение которого
Конституция позволяет инициировать процедуру федерального вмешательства.
Возвращаясь к принципу разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Федерации и органами государственной
власти субъектов, закреплённому в части 3 статьи 5 Конституции России,
отметим, что фактически он является производным от универсального принципа
разграничения предметов ведения межу федерацией и ее субъектами,
1
Андриченко Л.В. Разграничение полномочий между органами власти различных
территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации // Вопросы
государственного и муниципального управления. 2013. №4. С.37
109
подразумевая разграничение второго уровня. При этом употребление термина
«предмет ведения» по отношению к органам государственной власти весьма
неоправданно, ввиду его однозначного понимания в качестве сфер и областей
законодательства и управления, подлежащих правовому регулированию со
стороны власти на соответствующем уровне. Более логичным и уместным в
данном случае могло, например, быть использование термина компетенция. Само
же по себе разграничение полномочий между органами власти двух уровней
может проводиться в федеральном законодательстве и на договорном уровне.
Таким образом, все специальные конституционные принципы
федеративного устройства России находят общее в той или иной степени
относительности смысловое содержание и значение в сравнении с аналогичными
или смежными принципами в Бразилии. Однако важно также рассмотреть
конституционные принципы федеративного устройства, отсутствующие в
российском конституционном поле и имеющие индивидуальную правовую
природу для Бразилии в сравнении с Россией.
Еще одним принципом бразильского федерализма, за нарушение которого
федеральный центр имеет право применить процедуру вмешательства в
соответствии со статьей 34 Конституции Бразилии 1988 г., является принцип
недопустимости вторжения одного субъекта федерации в дела другого.
Представляется, что его наличие в Конституции латиноамериканского
государства обусловлено историческими факторами и традицией, черпающей
свои истоки в конституциях первых федеративных государств XVIII-XIX вв.
Реализация данного принципа предполагала изначально недопустимость прямого
физического, в том числе военного, вторжения одного штата на территорию
другого, запрет на применение прямых или косвенных мер политического или
экономического давления, направленных на подрыв самостоятельности какой-
либо федеративной единицы. К примеру, бразильские штаты и в настоящее время
имеют вооруженные полицейские формирования, подчиняющиеся напрямую
губернаторам, а не федеральному правительству.
110
Конституционная преемственность регулирования данного вопроса в
Бразилии видна невооруженным глазом: еще А.А. Тихонов, например, отмечал,
что первой федеральной Конституцией Бразилии 1891 г. в рамках интервенции
предусматривалось, что «федеральное правительство не может вмешиваться в
дела, относящиеся к компетенции штатов, за исключением случаев, когда
необходимо отразить нападение извне или при нападении одного штата на
другой…»1. В этой связи вполне объяснимо и закономерно, что Конституция
России 1993 г. не содержит данного принципа, наполненного подобным
содержанием, тем более при всегда отсутствовавшем праве субъектов Российской
Федерации иметь какие-либо свои вооруженные формирования. Конституция
Российского государства применительно к взаимоотношениям субъектов
федерации между собой говорит лишь об их равноправии. В то же время,
принимая во внимание сложносоставность некоторых субъектов, а также
отдельные территориальные разногласия между федеративными единицами2,
являющиеся, по нашему мнению, скорее рудиментом, нежели текущей повесткой
дня развития федеративных отношений, отметим потенциальную возможность
возникновения конфликтов между отдельными регионами и оказания давления
одних субъектов федерации на другие. В этой связи при текущем состоянии
правового регулирования видятся целесообразными профилактика и превенция
подобных конфликтов, нежели специальное закрепление для этой цели принципа
недопустимости вторжения одного субъекта федерации в дела другого в
российском законодательстве. Вместе с тем необходимость наличия в России
полноценного механизма федерального вмешательства как института находит
серьезное обоснование в трудах российских ученых3.
Принцип невмешательства штатов в дела муниципий, закрепленный в
статье 35 Конституции Бразилии, представляет собой еще один специальный

1
Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. – Москва: Наука, 1979. С. 58.
2
См. напр., Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов
Российской Федерации как пространственного предела их территорий // Журнал российского
права. 2009. №9 (153). С. 19.
3
См. напр., Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное
исследование: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Москва. 2003. С. 15.
111
конституционный принцип этой федерации. Он основан на принципе
муниципальной автономии (статья 18, статья 34, номерной абзац VII Конституции
Бразилии). Учитывая, что муниципии обладают в соответствии с Конституцией
собственной компетенцией (статья 30), выборными исполнительными и
законодательными органами (статья 29), а также рядом других отличительных
особенностей, вмешательство в их деятельность со стороны штатов, за
исключением прямо указанных в Конституции четырех случаев, запрещено.
Запрет на вмешательство в дела муниципий со стороны федерации в Конституции
Бразилии прямо не установлен, но подразумевается. Именно благодаря
инновационности Конституции Бразилии 1988 г., закрепляющей принцип
невмешательства штатов в дела муниципий, стала гарантирована данная
автономия и прервалась практика вмешательства губернаторов штатов в дела
муниципий1.
Между тем, Конституция России подразумевает принцип
самостоятельности (автономии) местного самоуправления, однако напрямую его
не устанавливает. Статья 12 ограничивается идеей о том, что местное
самоуправление является самостоятельным в пределах своих полномочий, а
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, однако их деятельность в определенной степени зависит от органов власти
субъектов федерации. В тоже время Конституция России в статье 133 содержит
положение о гарантии права местного самоуправления на судебную защиту от
ограничения своих прав, установленных Конституцией и федеральным
законодательством. Важным в этой связи актом, получившим, однако, различные
оценки правоведов, стало постановление Конституционного Суда Российский
Федерации от 01.12.2015 признавшее непротиворечащим Конституции новые
положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ,
предоставляющие широкие полномочия субъектам Российской Федерации в

1
См. Tupiassu L. Le droit constitutionnel: les institutions politiques // Introduction au droit brésilien.
Domingos Paiva de Almeida. L’Harmattan. Paris, 2006. P. 21.
112
области определения структуры и порядка наделения полномочиями высших
должностных лиц муниципальных районов, городских округов, внутригородских
районов и крупных городских поселений. Отметим, с одной стороны, значимость
позиции Суда по гарантированию имеющейся модели структуры органов
самоуправления сельских поселений, с другой стороны, на наш взгляд,
осуществленная подмена институтов прямой демократии представительной не
может служить средством достижения заявленной цели по сбалансированной
реализации государственных и местных интересов1. Конституционные гарантии
муниципальной автономии в Бразилии являются, таким образом, более
действенными, нежели в России.
Важными с точки зрения построения правового государства и гражданского
общества являются положения статьи 37 Конституции Бразилии,
устанавливающие обязанность органов всех ветвей государственной власти
союза, штатов, федерального округа, муниципий и их представителей соблюдать
в своей деятельности принципы законности, объективности, нравственности,
гласности и эффективности. Отсюда в качестве еще одного принципа
федеративного устройства Бразилии необходимо рассмотреть принцип
эффективности публичной власти, служащий реализации одной из важных
современных концепций государственного управления «good governance»2,
приобретающий, как и ряд других принципов, особенную важность в рамках
федеративного государства с несколькими уровнями реализации государственной
власти. Некоторыми существенными характеристиками, выступающими в
качестве ориентира при реализации данного принципа, выступают, в частности,
децентрализация и относительная самостоятельность уровней государственной

1
См. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.12.2015 № 30-П «По
делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных
вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований
Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ.
2015. № 50. Ст. 7226.
2
См. напр., Robert I.R. Good Governance Means Performance and Results // Governance. 2014.
Vol 27. Iss. 3. P. 512;.
113
власти, усиление действия принципа субсидиарности, повышение ценности
государства для граждан, совершенствование управления бюджетами различных
уровней и другие параметры1.
Рассматривая принцип эффективности публичной власти, отечественные
авторы отмечают, что в государственном масштабе начинать его внедрение
целесообразно именно с субъектов федерации2. Вместе с тем остаются не всегда
реализуемыми на практике положения статьи 18 Конституции России, в
соответствии с которой права и свободы человека и гражданина являются
непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и
применение законов, деятельность всех ветвей власти. Если на региональном
уровне для высших должностных лиц предусмотрена ежегодная оценки
эффективности, то на уровне федеральных органов исполнительной власти такого
инструмента для сплошной оценки не существует3. Внедрение принципа
эффективности публичной власти необходимо, на наш взгляд, осуществлять
одновременно на всех уровнях публичной власти.
Подводя итоги, отметим, что содержание специальных конституционных
принципов федеративного устройства России и Бразилии свидетельствует о
наличии дополнительных индивидуальных факторов функционирования
федерализма в данных государствах. В целом конституционное регулирование
специальных принципов федеративного устройства в России использует
достаточно стандартный набор инструментов, отраженных также и в бразильском
конституционном законодательстве (Рисунок 7). В то же время система
принципов бразильского федерализма является более детализированной.

1
См. Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные
управленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance // ARS
ADMINISTRANDI. 2014. №2. С. 58.
2
Скуз А.А., Шевелько Д.А. Принцип надлежащего управления на уровне субъектов Российской
Федерации // Вестник АКСОР. 2013. № 3 (27). С. 102.
3
Некоторым не вполне нерелевантным, однако положительным примером в этой области
является Указ Президента Российской Федерации от 10.09.2012 № 1276 «Об оценке
эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и
высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной
власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения
предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. 2012. № 38. Ст. 5068.
114

Центральным в системе принципов бразильского федерализма выступает


принцип симметрии, сопоставимый с аналогичным принципом гомогенности в
России. Оба данных принципа схожи по предназначению, однако реализация
принципа симметрии в Бразилии распространяется на большее количество сфер
федеративных правоотношений, нежели реализация принципа гомогенности в
России. Вместе с тем в обоих государствах требуется закрепление пределов
действия данных принципов для сохранения автономии субъектов федераций.
Схожее содержание при отличающихся формах закрепления в двух государствах
имеет принцип равноправия субъектов федерации. Тождественными по форме и
содержанию выступают принципы несменяемости федеративной формы
устройства и обязательности официального (государственного) языка. Достаточно
различное наполнение, но родственные объекты воздействия имеют принцип
единства государственной власти в России и принцип свободного осуществления
полномочий федеральной власти в субъектах федерации в Бразилии.
Не закрепленным формально в Конституции Бразилии, но фактически
действующим является принцип разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти федерации и органами государственной
власти ее субъектов, установленный в Конституции России. Закрепленными в
Бразилии, но отсутствующими в России, являются принципы эффективности
115
публичной власти, невмешательства штатов в дела муниципий и недопустимости
вторжения одного субъекта в дела другого, имеющие потенциал
конституционализации и привнесения практического эффекта для развития
российского федерализма.
Анализ содержания специальных конституционных принципов
федеративного устройства России и Бразилии позволяет сделать вывод о
закреплении в конституциях двух государств важных элементов, формирующих
их национальные модели федеративного устройства.

§2.3. Совершенствование конституционного регулирования принципов


федеративного устройства России и Бразилии

Анализ мирового и бразильского опыта конституционного регулирования


принципов федеративного устройства позволяет судить о многообразии и
диверсифицированности подходов к решению данного вопроса, что открывает
широкое пространство для моделирования путей имплементации наиболее
успешных и релевантных практик на российское правовое поле. При этом именно
конституционно-правовая основа федерализма является важнейшим фактором его
развития1. Кроме того, содержание складывающейся правоприменительной
практики органов судебного конституционного контроля также служит весомым
подспорьем при выборе и внедрении оптимальных правовых формул,
направленных на совершенствование принципов федерализма в России.
В целях совершенствования конституционного регулирования принципов
федеративного устройства России на основе как научно-теоретического, так и
практического опыта целесообразно рассматривать возможности внесения
изменений не только в Конституцию Российской Федерации, но и
непосредственно в федеральные законы, направленные на развитие
конституционных положений. Таким образом, как Конституция, так и

1
См. Авакьян С.А. Конституционный строй России как воплощение современной концепции
конституционализма // Юридически вестник ДГУ. 2013. № 4. С. 10.
116
федеральное законодательство могут быть усовершенствованы по ряду
направлений: закрепление новых и конкретизация действующих принципов
федеративного устройства, совершенствование норм, обеспечивающих
реализацию конституционных принципов. Это, в частности, касается также
уточнения порядка формирования высших органов законодательной и
исполнительной власти федерации и субъектов, совершенствования деятельности
Конституционного Суда Российской Федерации.
Отметим, что на рубеже веков была даже предпринята попытка принять
специальный федеральный закон «О принципах федерализма в России» 1.
Несмотря на его содержательное и юридико-техническое несовершенство, сама
концепция принятия подобного акта приветствовалась субъектами Российской
Федерации. В частности, были высказаны предложения о восполнении
«существующего в законодательстве пробела» и придании данному закону формы
федерального конституционного закона2. На наш взгляд, систематизация и более
сильная институализация конституционных принципов федеративного
устройства, закрепленных в Конституции Бразилии 1988 г. разрозненно и во
многом опосредованно, также повысила бы эффективность их действия и
правоприменения в латиноамериканском государстве.
С учетом мирового опыта как в России, так и в Бразилии необходимо
легальное закрепление принципа субсидиарности в качестве ведущей основы
федеративного устройства двух государств и руководящей идеи для
перспективного совершенствования разграничения предметов ведения между
федерацией и субъектами, а также полномочий органов власти соответствующего
уровня. Элементы подобного подхода уже находили место в отечественной

1
См. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
от 15.02.2001 № 1156-III ГД «О проекте Федерального закона «О принципах федерализма в
России» // СЗ РФ. 2001. № 9. ст. 824.
2
См. Постановление Государственной Думы Ярославской области второго созыва от 25.02.1997
№ 28 «О проекте федерального закона «О принципах федерализма в России» // Губернские
вести. 1997. № 11.
117
научной мысли1. Наиболее подходящими для этого структурными частями
выступают, по нашему мнению, статья 73 главы 3 «Федеративное устройство»
Конституции России и статья 18 раздела III «Государственное устройство»
Конституции Бразилии, содержание которых целесообразно дополнить
положением о том, что при разграничении предметов ведения между федерацией
и субъектами, а также полномочий между органами власти соответствующих
уровней должен соблюдаться принцип субсидиарности. При этом можно
согласиться с авторами, высказывающимися за содержательное раскрытие
данного принципа на конституционно-правовом уровне2, представляется, что
наиболее эффективная реализация данного положения возможна в Федеральном
законе № 184.
Перечень принципов деятельности органов государственной власти
субъекта Российской Федерации, содержащийся в статье 1 Федерального закона
№ 184 целесообразно дополнить путем закрепления в ней ряда принципов
федеративного устройства, содержащихся как в Конституции России, так и ряда
релевантных применительно к российскому конституционно-правовому полю
принципов, черпающих свои истоки в бразильском и ином зарубежном опыте
конституционного и законодательного регулирования, а также теории
конституционного права. В первую очередь речь идет о таких принципах как
гомогенность, эффективность публичной власти, равноправие субъектов
федерации.
Развитие существующего принципа гомогенности требует внесения ряда
дополнений и изменений в действующее законодательство. В этой связи видится
необходимым создание правовых условия для реализации преамбулы
Федерального закона № 184, гласящей, что система органов государственной
власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и
1
См., напр., Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной
власти между Российской Федерацией и ее субъектами: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02:
Москва, 2004. С. 16.
2
См. Гаганова Н.А. Принцип субсидиарности в конституционном праве: дис. ... канд. юрид.
наук: 12.00.02. Москва, 2006. С. 13.
118
общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти. В целях защиты от крайней детализации и избыточности
федерального регулирования общих принципов организации органов власти
субъектов федерации его пределы в отношении субфедерального
законодательства необходимо ограничить самими конституционными
принципами федеративного устройства, в основе которых в первую очередь
должен лежать принцип субсидиарности, что будет служить защитой от
вторжения в полномочия регионов. Это же относится и в целом к региональному
законодательству, поскольку на практике деятельность субъектов федерации
испытывает на себе избыточное участие федерального центра: обладая не только
рекомендательным характером, но и оказывая значительное императивное
воздействие, федеральные законы, посвященные вопросам совместного ведения
федерации и субъектов превосходят установленные Конституцией России
пределы1.
Диссертант придерживается системного решения вопроса правового
регулирования способа наделения полномочиями высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации, установленного в Федеральном законе № 184,
исходя, в том числе, из основ конституционного строя России и положительной
практики бразильского федерализма. Регламентация одного из наиболее важных
вопросов в рамках федеративных отношений посредством федерального закона,
претерпевшего с момента своего принятия более 150 изменений, 59 из которых
приняты за предшествующие пять лет порождает, по нашему мнению,
нестабильность в правовом регулировании данных отношений. С учетом
изложенного мы предлагаем повысить уровень правового регулирования этого
важнейшего государственно-правового института и закрепить в статье 66
Конституции России положение о способе наделения полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации, исключив тем самым
1
См. Ишеков К.А. Роль Конституции Российской Федерации в обеспечении единства
реализации конституционного (уставного) законодательства // Конституция Российской
Федерации: 20 лет спустя. Материалы Международной научно-практической конференции.
2014. Изд-во: Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина - филиал ФГБОУ ВПО
«РАНХиГС при Президенте Российской Федерации» (Саратов).
119
неоднозначность подходов к данному вопросу в будущем посредством придания
ему твердого и однозначного конституционного регулирования. Кроме того,
исходя из значимости и смысла, на конституционный уровень целесообразно
перенести положения, касающиеся минимального и максимального сроков
полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, их
количества.
В целях воплощения истинного духа и смысла положений Конституции
России, обеспечения высшего непосредственного выражения власти народа
(статья 3 часть 3), непосредственного действия прав и свобод человека и
гражданина, определяющего смысл, содержание и исполнение законов,
деятельность органов власти (статья 18), а также принимая во внимание
обозначенный принцип гомогенности (статья 10, статья 77, часть 1), эта
процедура должна проходить без участия органов власти федерации, что отвечает
конституционным порядкам развитых и зрелых федеративных государств1 путем
прямых выборов высшего должностного лица субъектов федерации населением
соответствующего субъекта федерации2.
Таким образом, статью 66 Конституции России целесообразно дополнить
частью 6 следующего содержания: «Высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок от
четырех до шести лет гражданами Российской Федерации, проживающими на
территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в
соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» и
частью 7: «Одно и то же лицо не может занимать должность высшего

1
См., напр. ст. 101 Конституции Австрии 1920 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Austria_2013?lang=en (дата обращения: 03.09.2017), ст. 28 Основного Закона ФРГ
1949 г. // URL: https://www.constituteproject.org/constitution/German_Federal_Republic_2012?lang=
en (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. напр., ст. 28 Конституции Бразилии 1988 г., ст. 122 Конституции Аргентины 1853 г., //
URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Argentina_1994?lang=en (дата обращения:
03.09.2017); ст. 116 Конституции Мексики 1917 г. // URL: https://www.constituteproject.org/
constitution/Mexico_2007?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
120
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) более двух сроков подряд».
Кроме того, видится необходимой отмена института сбора подписей
муниципальных депутатов в поддержку выдвижения кандидатур на пост высшего
должностного лица субъекта федерации, нарушающего принцип гомогенности и
предполагающего значительные ограничения пассивного избирательного права
граждан. Так, постановлением Конституционного Суда от 24 декабря 2012 г.
№ 32-П проигнорированы установленный Конституцией принцип гомогенности и
его предыдущие решения (которые будут разобраны далее в главе 3), указавшим,
что способы замещения должности главы субъекта федерации «не обязательно
должны совпадать с теми, которые применяются в отношении соответствующих
(сходных с ними) федеральных органов государственной власти, и при
необходимости могут на каждом конкретном этапе развития российской
государственности подвергаться корректировке»1. Вместе с тем, в том же
постановлении Суд установил, что «законодательно установленные требования не
должны использоваться ни в целях создания необоснованных преимуществ
кандидатам, представляющим определенную политическую силу, ни для
произвольного исключения из избирательного процесса кандидатов, находящихся
в оппозиции». Практика же правоприменения данной нормы свидетельствует о
невозможности выполнения кандидатами данной процедуры как раз по причине
их принадлежности к иным политическим силам, о чем предупреждали ученые
сразу после ее принятия2. Текущее правовое регулирование допускает также и
ситуацию, при которой возможно злоупотребление правом сбора подписей в

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.2012 № 32-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи
с запросом группы депутатов Государственной Думы» // CЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 8062.
2
Савельев Г.Г. О новом порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации // Вестник Псковского государственного университета. Серия:
Экономика. Право. Управление. 2012. №1. С. 63.
121
сборе заведомо большего, чем необходимо, количества подписей муниципальных
депутатов для исключения возможной конкуренции со стороны других
кандидатов1. Более того, при участии в выборах большого количества кандидатов,
например, более десяти, при необходимом пороге в 10% подписей их сбор
становится заведомо арифметически невыполнимым, что также прямым образом
нарушает пассивное избирательное право граждан. Продолжив логику принципа
гомогенности, абстрагируемся, представив, что для выборов Президента России
кандидатам на данную должность также было бы необходимо собирать подписи
депутатов (законодательных) представительных органов власти субъектов
федерации в поддержку своей кандидатуры, подменяя тем самым подписи
граждан Российской Федерации. Это, очевидно, представляется крайне неверным.
Таким образом, из Федерального закона № 184 целесообразно исключить
абзацы 8-16 пункта 3 статьи 18, предусматривающие необходимость поддержки
кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта депутатами
представительных органов муниципальных районов и городских округов в
дополнение к сбору необходимого количества подписей избирателей,
установленного законом субъекта Российской Федерации. Эти изменения также
позволят избавиться от нормы, содержащейся в абзаце 10 пункта 3 статьи 18,
предусматривающей возможность установления дополнительных требований к
поддержке кандидата в городе федерального значения, что является нарушением
принципа равенства прав граждан независимо от места нахождения на территории
государства, а также принципа равноправия субъектов федерации.
Сущность принципа гомогенности и принципа осуществления
государственной власти на основе ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную, а также мировой опыт развития федерализма,
позволяет обосновать противоречие основам федеративного устройства России
порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской

1
Черепанов В.А. Муниципальный выбор на губернаторских выборах: за и против //
Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 39.
122
Федерации, установленного статьей 95 Конституции России1, в той части,
согласно которой в него могут входить представители Российской Федерации,
назначаемые Президентом Российской Федерации.
Совет Федерации является палатой Федерального Собрания, призванной
выражать интересы именно субъектов Российской Федерации, в то время как
Государственная Дума является органом народного представительства всего
населения федерации. Обоснование необходимости принятия закона Российской
Федерации о поправке к Конституции2 выглядит крайне неубедительно по
нескольким причинам.
Во-первых, в соответствии с обновленным порядком формирования
происходит подмена понятий, поскольку представителями Российской Федерации
в федеративных отношениях являются непосредственно действующие от ее имени
федеральные органы власти: Президент, Правительство, само Федеральное
Собрание, включающее в себя Совет Федерации, а также суды Российской
Федерации, каждый из которых в рамках своей компетенции имеет право
принимать участие в законодательном процессе. Следовательно, этим законом
нарушился установленный баланс полномочий и законных интересов Российской
Федерации и ее субъектов, предоставляя дополнительные полномочия
исключительно Федерации. Во-вторых, федерация – это совокупность всех ее
субъектов, общее выражение воли всех регионов. В этой связи создание
абстрактной конструкции, при которой появляется новое действующее лицо в
виде такой надстройки как «федерация» в рамках органа, призванного выражать
интересы регионов, противоречит формальной логике. В-третьих, подобная

1
В ред. Закона Российской Федерации «О поправке к Конституции Российской Федерации от
21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30. Ст. 4202.
2
«Предусматривается расширить представительство в Совете Федерации, включив в состав
палаты представителей Российской Федерации. Реализация данного предложения создаст
дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов
Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности
Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать
ее федеративное государственное устройство» // пояснительная записка к законопроекту
№ 557038-6: URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=557038-6 (дата
обращения: 03.09.2017).
123
процедура с точки зрения природы Совета Федерации как законодательного
органа, поднимает вопрос о ее искажении. Нельзя не отметить, что изначально
половина его состава a priori состоит из представителей органов исполнительной
власти, часть руководителей которых при этом назначается на должность по
представлению Президента России. Таким образом, в случае назначения
дополнительных членов Совета Федерации от Президента России, одна из палат
высшего законодательного органа государства будет более, чем наполовину
формироваться из представителей органов исполнительной власти, что послужит
нарушением принципа осуществления государственной власти на основе ее
разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Фактически, при
подобном подходе исключается возможность независимого исполнения Советом
Федерации ряда его конституционных полномочий, касающихся, в том числе,
утверждения указов главы государства о введении военного или чрезвычайного
положения, отрешения его от должности, назначения на должность судей
Конституционного Суда и т.д. В-четвертых, если речь идет о настоящем процессе
демократизации государства, разумно было бы предположить о переходе к
выборному порядку формирования «верхней» палаты парламента, зародившейся
изначально в качестве консервативного противовеса демократической (народной)
«нижней» палате, что уже не раз было предложено как учеными1, и о чем не раз
публично размышляли руководители органов законодательной и исполнительной
власти, а также Президент Российской Федерации.
Как отмечает В.А. Кряжков, содержание данной поправки конфликтует с
предназначением Совета Федерации представлять субъекты Федерации, отражать
их позиции и интересы в законодательной деятельности на федеральном уровне,
деформирует отношения в сфере федеративного устройства, сужает права и

1
См. напр. Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат
федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права. 2005.
№8 (104). С. 29; Медведева Т.П. Перспективы реформы порядка формирования Совета
Федерации // Право и государство: теория и практика. 2015. № 10 (130). С. 52.
124
гарантии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральной властью,
разрушает систему сдержек и противовесов по вертикали1.
Пример Бразилии демонстрирует, что обе палаты Национального конгресса
– Палата депутатов и Федеральный сенат – являются выборными органами,
формируемыми из представителей всего населения по пропорциональной системе
(статья 45 Конституции Бразилии) и из представителей штатов по мажоритарной
системе (статья 46 Конституции Бразилии) соответственно.
Учитывая изложенное, полагаем необходимым как минимум вернуться к
первоначальной редакции статьи 95 Конституции, действовавшей до принятия
Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации». В целом же, современным реалиям демократических
федеративных государств в большей степени соответствует формирование
«верхней» палаты парламента посредством прямых выборов представителей
регионов2. В развитие принципа гомогенности и в целях повышения
вовлеченности участия граждан в управлении государством мы предлагаем
дополнить статью 4 Федерального закона № 184 положением
предусматривающим, что в случае образования в субъекте Российской Федерации
двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной
власти одна из палат указанного органа формируется из представителей органов
местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта
Российской Федерации.
Закрепление принципа эффективности публичной власти в статье 1
Федерального закона № 184 отразит и придаст более осознанный
целенаправленный характер деятельности органам власти субъектов Российской

1
См. Кряжков В.А. Поправки к Конституции Российской Федерации: правовые основы,
пределы и их обеспечение // Государство и право. 2016. № 1. С. 7.
2
См. ст. 54 Конституции Аргентины 1853 г. // URL: https://www.constituteproject.org/constitution/
Argentina_1994?lang=en (дата обращения: 03.09.2017); ст. 56 Конституции Мексики 1917 г. //
URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Mexico_2007?lang=en (дата обращения:
03.09.2017); ст. 150 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г // URL: https://www.
constituteproject.org/constitution/Switzerland_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
125
Федерации. Представляется, что в перспективе это предоставит гражданам право
требовать, в том числе через суд, эффективного качественного исполнения
органами государственной власти субъектов Федерации своих полномочий,
создаст дополнительное нормативное и мотивационное обоснование для
достижения лучших показателей социально-экономического развития регионов,
на основании которых проводится оценка эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Представляется целесообразным закрепить данный принцип на
конституционном уровне в отношении не только органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, но также федеральных органов
государственной власти и органов местного самоуправления, что соответствует
букве и духу принятой по данному вопросу резолюции Генеральной Ассамблеи
ООН1. Полагаем, что данную институализацию возможно осуществить, дополнив
часть 1 статьи 77 Конституции России предложением следующего содержания:
«Органы государственной власти и органы местного самоуправления
осуществляют деятельность на основе принципа эффективности публичной
власти». При этом необходимо осуществление всей комплексной системы его
реализации, включающей в себя такие составные принципы как участие,
прозрачность, подотчетность, верховенство права, равноправие и другие2.
Является полезным в этой связи опыт Бразилии в закреплении, например,
конституционного права граждан получать от органов публичной власти
информацию, касающуюся их частных или коллективных интересов в
установленные законом сроки, обеспеченное мерами юридической
ответственности за ее непредставление (номерной абзац 33 статьи 5 Конституции
Бразилии), а также ряда иных прав.
Видится необходимым закрепление принципа равноправия субъектов
Российской Федерации в статье 1 Федерального закона № 184 в качестве основы
1
См. п. 10 раздела I резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Будущее, которого мы хотим»
от 27.07.2012 № A/RES/66/288 // URL: http://www.un.org/en/ga/66/resolutions.shtml (дата
обращения: 03.09.2017).
2
См. напр., Applying Strategic Environmental Assessment. Good practice guidance for development
co-operation // OECD publications. Paris, 2006. P. 147.
126
деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. В науке
конституционного права, а также в ряде публичных выступлений юристов,
государственных и общественных деятелей не раз выражались мнения о
необходимости выравнивания конституционно-правового статуса всех субъектов
федерации1. Среди мер, которые могут быть предприняты на этом пути может, в
том числе, стать устранение различий в наименовании высших учредительных
документов субъектов Российской Федерации: конституций и уставов (что,
безусловно, требует значительных конституционно-правовых преобразований в
связи с внесением изменений не только в статью 66 Конституции России, но
также и в статью 5). Однако унификация порядка принятия данных документов в
пользу демократизации данного процесса в нереспубликах представляет собой
гораздо более реальную возможность реализации принципа равноправия,
поскольку, не затрагивая Основ конституционного строя, требует лишь
исключения из статьи 66 Конституции слов «принимаемым законодательным
(представительным) органом соответствующего субъекта Российской
Федерации». Представляется возможным закрепление нормы о принятии
конституции штатов населением соответствующих штатов в Конституции
Бразилии путем конкретизации ее статьи 25, что будет способствовать
повышению уровня вовлеченности населения Бразилии в управление
государством. Аналогичный подход возможно применить и в отношении
органических законов муниципий (статья 29), закрепив это полномочие за
населением соответствующей муниципии, а не ее представительного органа –
муниципального совета.
Необходимо также решить и проблему наличия в составе федерации
сложносоставных субъектов, в том числе в качестве возможного инструмента
решения данного вопроса предусмотреть правовую форму преобразования

1
См. напр., Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном
праве // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 23; Черепанов В.А. Ассимметричность
Федерации: за и против // Наука. Инновации. Технологии. 2003. №33. С. 112; Дуров А.И.,
Мочалов А.Н. Симметрия в федеративном устройстве России и принцип равноправия
субъектов РФ // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2009. № 7.
С. 30.
127
конституционно-правового статуса субъектов федерации. Опыт бразильского
федерализма по регулированию принципов федеративного устройства и
положений, направленных в их развитие, может служить положительным
примером в части регулирования изменения субъектного состава государства.
Конституция Бразилии является, по нашему мнению, более подробной по
определению различных форм реорганизации субъектов федерации и включает в
себя такие формы как присоединение, разделение, выделение, преобразование и
слияние (§3 статьи 18 Конституции Бразилии).
Автор исследования согласен с точкой зрения тех ученых, которые
выступают за необходимость укрупнения субъектного состава Российской
Федерации1 и поддерживает данную политику. Данный процесс имеет под собой
значительные экономические, правовые, управленческие, организационные и
иные основания. Более того, диссертант придерживается позиции о
необходимости постепенного и весьма деликатного рассмотрения вопросов о
переходе России к территориальному принципу построения федерации,
имеющему отражение в практике федерализма зарубежных государств2. В этой
связи нельзя исключать таких случаев, при которых для проведения
федеративных процессов, выполнения воли народа могут потребоваться
разнообразные формы реорганизации субъектов. При этом, как отмечают авторы,
практически любая федерация сталкивается на определенных этапах своего
развития с вопросами изменения состава и структуры государства3. В этой связи
представляется необходимым дополнить конституционные нормы положениями о
таких формах реорганизации как выделение и разделение, а также преобразование
субъектов федерации для расширения возможностей трансформации субъектного
состава России и снятия соответствующих правовых ограничений. При этом, в

1
Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства
Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Тюмень, 2004. С. 154; Чертков А.Н.
Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации:
проблемы и решения // Журнал российского права. 2009. №12. С. 22.
2
См. напр., Babalola D. The Efficacy of Federalism in a Multi-Ethnic State: The Nigerian Experience
// The Journal of Pan African Studies. 2015. Vol.8. № 2. P. 83.
3
См. Александрова Е.В. Система оснований изменения состава субъектов в федеративном
государстве // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2011. № 2. С. 36.
128
отсутствие федерального регулирования, в законодательстве субъектов
Российской Федерации некоторые из данных форм прямо закреплены1.
Представляется целесообразным внести соответствующие изменения в
статью 5 Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6-ФКЗ
«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового
субъекта Российской Федерации», дополнив ее пунктом 4 следующего
содержания «Образование в составе Российской Федерации нового субъекта
может быть осуществлено в результате разделения субъекта Российской
Федерации на два и более граничащих между собой субъекта Российской
Федерации и может повлечь за собой прекращение существования субъекта
Российской Федерации, территория которого подлежит разделению», пунктом 5:
«Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть
осуществлено в результате его выделения из состава субъекта Российской
Федерации в пределах территории действующего субъекта Российской Федерации»
и пунктом 6 «Образование в составе Российской Федерации нового субъекта
может быть осуществлено в результате преобразования (изменения) конституционно-

правового статуса действующего субъекта Российской Федерации».


Иными принципами, направленными на совершенствование форм
взаимодействия федерации и субъектов, гармонизацию отношений между
субъектами в Российской Федерации, должны стать принципы сотрудничества
между собой различных уровней власти по горизонтали и по вертикали, а также
предоставления друг другу субъектами федерации административной и правовой
поддержки, некоторые элементы которых находят реализацию в современной
государственно-правовой жизни2. Полагаем, что данные принципы имеют
схожую природу и первый из них включает в себя второй. Их действие будет
дополнять принцип единства системы государственной власти, повысит

1
См. напр., часть 5 статьи 1 Устава (Основного Закона) Челябинской области от 25.05.2006
№ 22-ЗО // Южноуральская панорама. 2006. № 114-115.
2
См. напр., Курманов М.М., Столяров С.Н. Взаимоотношения законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов РФ с Президентом РФ // Законы
России: опыт, анализ, практика. 2007. № 3. С. 82-90; Ишеков К.А. Принцип разделения властей
в системе основ конституционного строя // Современное право. 2010. № 3. С. 19.
129
вовлеченность органов власти различных уровней в осуществлении своих
полномочий, а также обеспечит более качественные условия реализации
проектной деятельности федеральными и региональными органами
государственной власти1. Авторы отмечают, что «в результате использования
вертикального принципа разделения государственной власти удается найти
компромисс там, где раньше существовали, казалось бы, неустранимые
противоречия; согласовать и учесть разнообразные позиции сторон по
принципиальным вопросам»2. Вместе с тем их закрепление по отдельности
позволит более многогранно подойти к их применению на практике. Видится
логичным осуществить нормативное закрепление данных принципов в статье 78
Конституции Российской Федерации, а также в статье 1 Федерального закона
№ 184. Реализация данных принципов также позволит повысить эффективность
правотворчества и правоприменения органами законодательной, исполнительной
и судебной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Имплементация данных принципов в Конституцию Бразилии (статья 18) также
может рассматриваться в качестве фактора, способного оказать положительный
эффект на реализацию государственной политики в указанных областях.
В статье 1 Федерального закона № 184 также целесообразно закрепить
принцип невмешательства субъектов федерации в дела муниципальных
образований, служащий гарантией муниципальной автономии в Бразилии.
В целях развития принципа судебного федерализма, повышения уровня
защиты прав граждан на конституционном уровне, усиления роли и статуса
конституционных (уставных) судов Российской Федерации представляется
целесообразным внести изменения в часть 3 статьи 128 Конституции России,
изложив ее в следующей редакции: «Полномочия, порядок образования и
деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда
Российской Федерации, иных федеральных судов и конституционных (уставных)
1
См. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050
«Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ.
2016. № 43. Ст. 6028.
2
Ившина И.Н. Причины учреждения федеративной государственности // Федерализм. 2012.
№ 2 (66). С. 54.
130
судов субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральным
конституционным законом». Это позволит вывести столь значимый для
федеративного государства вопрос на конституционный уровень. Данное
предложение отвечает, в том числе, предлагаемым идеям и вариантам развития
законодательной базы конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации1.
Отсутствие в Конституции Бразилии указания на состав федерации делает
затруднительным точное определение членов федерации. Кроме того,
закрепление субъектного состава в разделе III «Государственное устройство»
позволило бы усилить конституционные гарантии территориальной целостности
федерации, создавая дополнительные правовые условия реализации принципа
национальной целостности и невозможности сецессии ее субъектов, поскольку
сецессия в таком случае автоматически означала нарушение конституции. Это
установление может также служить дополнительным конституционным
основанием защиты от необоснованного вмешательства центра или других
субъектов федерации в их территориальное устройство.
Кроме того, видится целесообразным более «мягкое» применение
Федеральным Верховным Судом Бразилии принципа симметрии, в том числе, с
учетом более эффективного использования принципа субсидиарности. В условиях
регулярного внесения изменений в Конституцию Бразилии сложившаяся практика
применения принципа симметрии несет в себе еще больший, чем в России, риск
потенциальной необходимости перманентного автоматического изменения
конституций 26 штатов и федерального округа для их приведения в соответствие
с федеральной Конституцией либо тех же действий, однако уже не в
автоматическом режиме, а по итогам соответствующих судебных разбирательств
в Федеральном Верховном Суде Бразилии. В этой связи считаем целесообразным
определить границы используемого в бразильском федерализме принципа
1
См. напр., Цалиев А.В. Законодательное и организационно-практическое обеспечение
создания и развития конституционных (уставных) судов в субъектах РФ // Юридическая наука.
2013. №3. С. 71; Евдокимов В.Б, Тухватуллин Т.А. О необходимости создания
конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации // Право. Журнал
Высшей школы экономики. 2015. №2. С.117.
131
«симметрии», рамки и ключевые аспекты национальной конституционной
модели, трансляция которых в субфедеральное конституционное
законодательство является обязательной. Полагаем, что ими могут выступить
рассмотренные нами выше конституционные принципы федеративного
устройства, заложенные в статьях 1, 4, 13, 18, 25, 34, 60. Конституции Бразилии
1988 г., в пределах закрепления и применения принципа субсидиарности.
Совершенствование регулирования конституционных принципов
федеративного устройства будет служить не только развитию их формально-
юридического закрепления и содействию лучшему правотворчеству и качества их
непосредственного правоприменения, но также усилению защиты прав граждан,
повышению эффективности механизма государства и улучшению работы всего
конституционно-правового механизма взаимодействия федерации и субъектов
федерации. В этом процессе не нужно бояться вносить изменения в действующую
Конституцию России, увеличивая ее объем: обобщение текстов действующих
конституций мира демонстрирует, что современная конституция нуждается в
большем объеме, чем многие действующие документы1. Не являются в этом
контексте исключением конституционные принципы федеративного устройства в
частности и правовое регулирование федерализма в целом, поэтому важно
отметить, что вопросы их совершенствования должны и далее рассматриваться не
в статике, а в динамике, поскольку они обладают юридической гибкостью,
подвергаются диалектическому изменению посредством модификации
представлений о них2.

1
См. Чиркин В.Е. Глобализация и базовые изменения современных конституций // Журнал
зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 1 (56). С. 141.
2
См. Гаджиев Г.А. Экономическая эффективность, правовая этика и доверие к государству //
Журнал российского права. 2012. № 1 (181). C. 16.
132
Глава 3. Применение конституционных принципов
федеративного устройства России и Бразилии
высшими органами судебного конституционного контроля

§3.1. Реализация принципа судебного федерализма в системе


конституционного судопроизводства России и Бразилии

Институт судебного конституционного контроля имеет особое значение в


федеративных государствах и во взаимосвязи с другими институтами формирует
принцип судебного федерализма. Действие принципа судебного федерализма
включает совокупность организационных, процессуальных, юридико-технических
и иных элементов и методов при осуществлении конституционной юстиции 1.
Именно через реализацию данного принципа, а также принципа верховенства
конституции, единства государственной власти и субсидиарности опосредуется
функционирование института судебного конституционного контроля в
федерациях.
В этой связи трудно переоценить значение института судебного
конституционного контроля в России, Бразилии и других федеративных
государствах, эффективное функционирование которого имеет определяющее
значение для обеспечения конституционного правопорядка и его
непосредственной защиты. Он позволяет, во-первых, охранять правовые начала
основного закона страны, а во-вторых, адаптировать его положения к
изменяющимся социальным реалиям2.
В соответствии со статьями 71 (пункты «г» и «о»), 118 (часть 3)
Конституции России 1993 г. установление системы, порядка организации и
деятельности органов судебной власти на федеральном уровне (включая их

1
Миряшева Е.В., Павликов С.Г., Сафонов В.Е. Судебный конституционный контроль в России
и зарубежных странах: история и современность: Монография. – М.: Российский
государственный университет правосудия, 2015. С. 47.
2
См. Зорькин В.Д. «Конституционная юстиция на переходном этапе исторического развития
России» выступление на международной конференции «Современная конституционная
юстиция: вызовы и перспективы» 17.05.2016 в Санкт-Петербурге. // URL: http://
www.ksrf.ru/ru/news/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=75 (дата обращения: 03.09.2017).
133
формирование), и всей судебной системы государства в целом является
исключительным предметом ведения Федерации. Высшими органами судебной
власти в Российской Федерации являются Конституционный Суд и Верховный
Суд. При этом Конституция России не содержит никакого упоминания о
конституционных (уставных) судах субъектов, являющихся важным элементом
судебного конституционного контроля в федеративных государствах, хотя
косвенным образом в ней имеются отсылки к федеральному конституционному
закону, который может предусматривать создание таких судов1.
В соответствующей структурной части Конституции Бразилии 1988 г.
(раздел III «Государственное устройство», глава II «Союзе», статьи 21-25)
наоборот отсутствует прямое указание на отнесение организации федеральной
судебной системы к исключительному либо иному (совместному,
конкурирующему) предмету ведения федерации и (или) ее составных единиц.
Лишь косвенным образом в номерном абзаце IX статьи 48 Конституции
устанавливается, что с санкции Президента Республики и в соответствии с
компетенцией Союза Национальному Конгрессу, то есть высшему
законодательному органу власти федерации, принадлежит право принимать
решения в отношении организации судоустройства, прокуратуры и публичной
защиты Союза и территорий. С другой стороны, в самой Конституции Бразилии
имеет место подробнейшая регламентация системы судоустройства (раздел IV
«Организация власти», глава III «Судебная власть» состоящая из 8 секций, 38
статей и более 200 структурных единиц), что дает, на наш взгляд, достаточное
представление о том, к ведению какого уровня власти федерации относится
правовое регулирование данного вопроса2.
Высшими органами судебной власти Бразилии являются Федеральный
Верховный Суд, Высший Трибунал Правосудия, Национальный Совет Юстиции,
федеральные областные трибуналы и судьи, военные трибуналы и судьи,
1
См. Павликов С.Г. Конституционно-правовой статус судов субъектов Российской Федерации /
Монография. М.: РАП. 2004. С. 10.
2
См. Семеновский И.Д. Основы судебного конституционного контроля и правоприменения в
сфере федеративного устройства в России и Бразилии // Журнал зарубежного законодательства
и сравнительного правоведения. 2017. № 3 (64). С. 44.
134
трибуналы и судьи по избирательным делам и суды субъектов федерации.
Данный факт демонстрирует присутствие принципа полисистемности: то есть
ситуации, когда в государстве существует «несколько видов судебных систем,
каждый во главе с высшим судебным органом»1. Одновременно с этим
Конституция Бразилии в отличие от Конституции России прямо определяет суды
субъектов федерации (штатов и федерального округа) составной частью системы
органов судебной власти (статья 92 Конституции). Вместе с тем данные суды
находятся в состоянии иерархического соподчинения по отношению к
вышестоящим федеральным судам.
Основываясь на традиционной классификации моделей судебного
конституционного контроля государств на европейскую (концентрированную)
и американскую (диффузную)2, обратим внимание, что в своих основных чертах
отечественная модель относится к первому виду обозначенной классификации, а
бразильская модель – ко второму (при поступательном движении в сторону
первой). Так, А.А. Клишас, отталкиваясь от анализа конституционных норм,
квалифицирует бразильскую систему как «смешанную (гибридную)» форму, в
рамках которой «в той или иной комбинации сочетаются определенные черты,
институционально присущие различным моделям судебного и квазисудебного
контроля»3. При этом достаточно показательным является факт рецепции
европейской системы судебного конституционного контроля не только в
Бразилии, но и в целом в Латинской Америке4.
В Российской Федерации «судебная власть осуществляется посредством
конституционного, гражданского, административного и уголовного

1
Федерализм: Теория, институты отношения: сравнительно-правовое исследование / Отв. ред.
Топорнин Б.Н.; Ин-т гос-ва и права РАН. -М.: Юристъ, 2001. C. 119.
2
См. Конституционное право: учебное пособие. Павликов С.Г., Умнова И.А. – М.: Альфа-М:
ИНФРА-М, 2015. С. 469.
3
Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие в зарубежных
странах: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. Москва. 2007. С. 16.
4
См. Клишас А.А. Конституционная юстиция в зарубежных странах / Отв. ред. В.В. Еремян. –
М.: Междунар. Отношения, 2004. С. 41.
135
судопроизводства»1, а высшим органом судебного конституционного контроля,
осуществляющим судебную власть самостоятельно и независимо посредством
конституционного производства, является Конституционный Суд Российской
Федерации2. Субъекты Российской Федерации в соответствии с Федеральным
конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе
Российской Федерации» имеют право создавать специализированные органы
судебного конституционного (уставного) контроля – конституционные (уставные)
суды3. В отличие от судов, функционирующих в штатах Бразилии,
конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются
самостоятельным органами региональной конституционной юстиции и не
находятся в иерархических отношениях соподчинения с Конституционным Судом
Российской Федерации. Вместе с тем действие принципа судебного федерализма
в России опирается на принцип единства судебной системы с входящими в нее
судами субъектов федерации, не имеющими самостоятельных судебных систем,
что, в том числе, подчеркивает и Конституционный Суд Российской Федерации4.
Между тем в Бразилии, несмотря на действующую систему
специализированных судов, включающую, в том числе, обозначенные выше суды
по избирательным и трудовым делам, военные суды, судебный конституционный
контроль осуществляет суд общей юрисдикции – Федеральный Верховный Суд
Бразилии, а не специально образованный для этого профильный судебный орган.
Статья 102 Конституции Бразилии закрепляет в качестве первостепенного
полномочия данного Суда защиту Конституции и контроль за ее соблюдением. В
первую очередь это происходит путем разрешения в первой инстанции дел о
1
Статья 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации // CЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398; часть
3 статьи 1 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
2
См. часть 1 статьи 1 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
3
По состоянию на 03.09.2017 конституционные (уставные) суды действуют лишь в 16 из 85
субъектах Российской Федерации.
4
См. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.03.2003 № 103-О
«По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного
Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального
конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 17.
Ст. 1658.
136
соответствии Конституции федеральных законов, законов составных частей
федерации и иных нормативно-правовых актов федерации и субъектов, о спорах и
конфликтах, возникающих между федерацией и штатами, федерацией и
федеральным округом, и непосредственно между самими субъектами федерации1.
Помимо этого, Федеральный Верховный Суд, в порядке чрезвычайной
апелляции рассматривает дела о нарушении положений Конституции Бразилии,
признании неконституционными международных договоров и федеральных
законов, а также о признании конституционными законов или муниципальных
правовых актов, признанных при первом рассмотрении противоречащими
Конституции нижестоящими уровнями судебной системы. Таким образом, весьма
справедливым является суждение о том, что «в качестве защитника Федеральной
Конституции Федеральный Верховный Суд является важнейшим политическим
институтом в Бразилии, и растущее количество судебных процессов отражает
активное участие общества в защите прав и конституционных гарантий»2.
Защита Конституции и ее толкование Федеральным Верховным Судом
Бразилии, а также ряд его иных важнейших полномочий, осуществляются
посредством специальных контрольных процедур, предусмотренных статьями
102 и 103 Конституции Бразилии, а также рядом принятых на ее основе
отдельных федеральных законов, из числа которых целесообразно отметить
следующие процедуры в рамках тематики настоящего исследования о принципах
федеративного устройства и федерализме.
«Ação direta de inconstitucionalidade» (ADI) – прямое состояние
неконституционности – является процедурой признания законов и иных
нормативных правовых актов противоречащими Конституции ex tunc (с этой
поры) и erga omnes (навсегда).
«Ação declaratória de constitucionalidade» (ADC) – декларативное состояние
конституционности – является зеркальной процедурой для признания законов и
1
См. статью 102 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г. // URL: https://
www.constituteproject.org/constitution/Brazil_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
2
Maria Angela Jardim de Santa Cruz Oliveira. Reforming the Brazilian Supreme Federal Court: a
Comparative Approach. Washington University Global Studies Law Review. 2006. Vol. 5 Rev. 99.
P. 134.
137
иных нормативных правовых актов соответствующими Конституции, а также для
устранения неопределенностей и разрешения противоречий при толковании
Конституции.
«Ação direta de inconstitucionalidade por omissão» (ADO) – состояние
неконституционности по причине правового пробела – является процедурой
оценки действий законодательных и/или исполнительных органов власти
федерации и/или субъектов на предмет эффективного осуществления ими своих
полномочий, направленных на создание нормативно-правовых условий для
полноценной реализации конституционных норм, а также возможного временного
правового регулирования до момента устранения существующих правовых
пробелов.
«Arguição de descumprimento de preceito fundamental» (ADPF) – заявление о
несоблюдении фундаментальных предписаний – является дополнительной
процедурой контроля за соблюдением конституционных принципов и правил, в
том числе возможность проверки принятых до вступления в силу Конституции
Бразилии 1988 г. нормативно-правовых актов всех уровней власти, при
отсутствии иных возможных средств разрешения правового спора.
Помимо Конституции Федеративной Республики Бразилии правовое
регулирование обозначенных, а также ряда других конституционно-правовых
процедур детально установлено в специально принятых на федеральном уровне
законах о рассмотрении конституционности актов от 10 ноября 1999 г. 1
и от 3 декабря 1999 г.2, а также во Внутреннем Уставе Федерального Верховного
Суда Бразилии от 27 октября 1980 г.3. Причем необходимо отметить
подробнейшее регулирование процессуальных функций и действий,
содержащихся в данных документах.

1
См. Lei № 9.868, de 10 de novembro de 1999 // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения
03.09.2017).
2
См. Lei №º 9.882, de 3 de dezembro de 1999 // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения
03.09.2017).
3
См. Regimento interno do Supremo Tribunal Federal // URL: http://www.lexml.gov.br (дата
обращения 03.09.2017).
138
Среди других наиболее часто используемых Федеральным Верховным
Судом Бразилии процедур, в рамках которых применяются принципы
федеративного устройства, можно выделить «Ação Cível Originária» (ACO) –
инструмент для защиты гражданских обязательств между субъектами
международно-правовых и федеративных отношений, «Habeas corpus» (HC) –
инструмент для защиты нарушенных гражданских прав человека, «Mandado de
segurança» (MS) – инструмент (судебный запрет) для защиты нарушенных
гражданских прав человека в случаях, не охватываемых процедурой Habeas corpus
в соответствии со специальным федеральным законом от 7 августа 2009 г.1 и
другие2.
По аналогии со статьей 25 Конституции Бразилии, регламентирующей
учреждение и функционирование штатов в соответствии с принципом симметрии,
статья 125 Конституции устанавливает, что судебные системы штатов
организуются и функционируют в соответствии с принципами, установленными
Конституцией, а компетенция данных судов определяется конституциями штатов,
а также принимаемыми специальными законами о судебной системе штатов3. К
компетенции данных судебных органов, осуществляющих региональный
конституционный контроль, относится рассмотрение дел о соответствии
конституции штата законов штата или муниципальных правовых актов,
толкование конституции, иные категории дел.
Таким образом, учитывая изложенные факты, мы полагаем возможным не
согласиться с позицией Т.М. Бобровой, утверждающей, что в Бразилии не

1
См. Lei № 12.016, de 7 de agosto de 2009 // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения
03.09.2017).
2
См. Relatório de atividades 2016. Supremo Tribunal Federal. – Brasília: Supremo Tribunal Federal,
2017. P. 30.
3
См., напр., Lei complementar Estado do Rio Grande do Norte 28.04.1999 № 165 // URL:
http://www.al.rn.gov.br (дата обращения 03.09.2017); Lei complementar Estado de Minas Gerais
18.01.2001 № 59 // URL: http://www.almg.gov.br (дата обращения 03.09.2017).
139
предусмотрено «специального вида судопроизводства для осуществления
конституционного правосудия в законодательстве»1.
В соответствии со статьей 125 Конституции России и Федеральным
конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде
Российской Федерации» к полномочиям Суда отнесено разрешение ряда
конституционно-правовых дел, исходя из их содержания. Соответственно,
данным Законом предусматриваются особенности производства в
Конституционном Суде Российской Федерации, исходя из категории конкретного
дела, что по своей форме может быть сравнимо со специальными контрольными
процедурами Федерального Верховного Суда Бразилии.
В рамках настоящего исследования представляется уместным отметить
такие наиболее корреспондирующие его предмету виды производств
Конституционного Суда Российской Федерации как рассмотрение дел о
соответствии Конституции федеральных нормативно-правовых актов и
нормативно-правовых актов субъектов Федерации, договоров между органами
государственной власти различного уровня, не вступивших в силу
международных договоров федерации, дел по спорам о компетенции между
органами государственной власти различных уровней, о толковании Конституции
России и некоторые иные.
Круг полномочий конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации по сравнению с Конституционным Судом Российской
Федерации является более ограниченным. Так, к их ведению относится
рассмотрение дел о соответствии конституции (уставу) субъекта федерации его
законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов
местного самоуправления субъекта федерации, толкование соответствующей
конституции (устава) субъекта федерации, а также иные категории дел. При этом
сам Конституционный Суд подчеркивает, что установленный законодательством
круг полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской
1
Боброва Т.М. Организационно-правовая форма осуществления конституционного правосудия
в Федеративной Республике Бразилия // Правовые проблемы укрепления российской
государственности: сб. статей. – Ч. 65 – Томск: Изд-во Том. Ун-та, 2015. С. 93.
140
Федерации не является исчерпывающим и может включать иные полномочия при
отсутствии вторжения в компетенцию Конституционного Суда1. По аналогии с
высшим федеральным органом судебного конституционного контроля,
конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются
исключительно органами конституционной юстиции, в то время как суды
субъектов в Бразилии являются судами общей юрисдикции, лишь одной из
функций которых является конституционный контроль.
В рамках сравнительно-правового исследования примечательным является
относительно новое конституционное полномочие (статья 103-А Конституции
Бразилии 1988 г.) Федерального Верховного Суда Бразилии, а именно
возможность как по собственной инициативе, так и по запросу иных органов
издавать обязательные для правоприменения всеми федеральными,
региональными и муниципальными органами власти прецеденты (súmula) по
широкому кругу конституционно-правовых вопросов2. Данный институт,
тяготеющий по своей природе к одному из инструментов общего права, имеет как
конституционную основу, так и специальное правовое регулирование в развитие
конституционных положений в виде федерального закона от 19 декабря 2006 г 3.
К примеру, с момента вынесения первого обязательного прецедента в 2007 г.
и по 2016 г. было принято 56 подобных актов Федерального Верховного Суда
Бразилии4. Как убедительно, на наш взгляд, отмечает Ж. Мендеш, институт
обязательного прецедента претворил в жизнь конституционные положения о
быстродействии и эффективности суда, укрепил принцип правовой
определенности в государстве, вместе с тем, существуют и другие оценки

1
См. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.03.2003 № 103-О
«По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного
Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального
конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 17.
Ст. 1658.
2
См. Súmulas vinculantes: aplicação e interpretação pelo STF. Supremo Tribunal Federal. – Brasília:
STF, Secretaria de Documentação, 2016. P. 4.
3
См. Lei № 11.417 de 19 de dezembro de 2006 // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения
03.09.2017).
4
Relatório de atividades 2016. Supremo Tribunal Federal. – Brasília: Supremo Tribunal Federal, 2017.
P. 48.
141
введения и функционирования данного института в деятельности Федерального
Верховного Суда Бразилии1.
Присутствуют также у Федерального Верховного Суда Бразилии
полномочия по абстрактному толкованию нормативно-правовых актов всех
уровней федеративной системы на предмет их соответствия Конституции. В ходе
данной процедуры тексты нормативно-правовых актов изменению не подлежат,
однако Судом даются определенные границы их истолкования и потенциального
правоприменения2.
Аналогичные шаги, в том числе по приданию более значимой силы
решениям Конституционного Суда Российской Федерации, сделаны в данном
отношении и в России. В целях установления дополнительных гарантий
исполнения решений Конституционного Суда со стороны других органов
государственной власти, в том числе решений, в рамках которых нормативно-
правовые акты признаются соответствующими Конституции России в
истолковании, данном Конституционным Судом, был принят Федеральный
конституционный закон от 28.12.2016 № 11-ФКЗ «О внесении изменений в
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской
Федерации»3. Фактически, им был введен в законодательство новый вид
постановлений Суда – постановление о признании нормативного акта или
договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции России
в данном Конституционным Судом истолковании»4, что создало дополнительные
гарантии для исполнения решений о толковании Конституции, усиливая принцип

1
Марчук Н.Н. Обязательный прецедент в судебной реформе в Бразилии // Вестник РУДН,
серия Юридические науки, 2013. № 3. С. 186.
2
См. § 1 ст. 28 Lei № 9.868, de 10 de novembro de 1999 // URL: http://www.lexml.gov.br (дата
обращения 03.09.2017); Julio de Melo Ribeiro. Interpretação conforme à Constituição: a lei
fundamental como vetor hermeneutic // Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 46 n. 184
out./dez. 2009. P. 149-170.
3
См. Федеральный конституционный закон от 28 декабря 2016 г. № 11-ФКЗ «О внесении
изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 1. Ст. 2.
4
См. часть 1.1. статьи 87 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
142
обязательности учета позиций высшего органа судебного конституционного
контроля России, в том числе по вопросам федеративного устройства.
Сравнивая внутреннюю организацию рассматриваемых высших органов
судебного конституционного контроля двух государств, отметим следующее.
Численность Федерального Верховного Суда Бразилии составляет 11 судей
(статья 101 Конституции Бразилии 1988 г.), избирающих из своего состава
Председателя Суда сроком на два года без права переизбрания на второй срок
подряд. Для организации работы Суд подразделяется на две палаты, состоящие из
пяти судей, при этом руководство палатами осуществляется на ежегодной
ротационной основе1.
Численность Конституционного Суда Российской Федерации составляет 19
судей (статья 125 часть 1 Конституции России 1993 г.), при этом в отличие от
бразильской практики Суд перестал иметь полномочия по самостоятельному
выбору из своего состава Председателя и заместителей Председателя Суда,
назначаемых на должности Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации2.
Также в противоположность бразильской практике Федеральным
конституционным законом от 03.11.2010 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской
Федерации»3 были упразднены подразделение Конституционного Суда на две
палаты и такая организационная форма конституционного судопроизводства, как
рассмотрение и разрешение дел в соответствующих палатах.
Несмотря на меньшее количество членов суда, Федеральный Верховный
Суд Бразилии проводит за год большее количество заседаний и принимает за этот
период большее количество решений, чем Конституционный Суд Российской

1
См. § 1 Art. 4 Regimento interno do Supremo Tribunal Federal // URL: http://www.lexml.gov.br
(дата обращения 03.09.2017)
2
См. ст. 1 Федерального конституционного закона от 02.06.2009 № 2-ФКЗ «О внесении
изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2754.
3
См. ст. 1 Федерального конституционного закона от 03.11.2010 № 7-ФКЗ «О внесении
изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5742.
143
Федерации, что объясняется, в том числе, его расширенной компетенцией в
отношении различных категорий рассматриваемых им дел. Вместе с тем
количество принимаемых обоими судами решений, напрямую связанных с
судебным конституционным контролем, является также отличным. Так, в 2016
году бразильским органом конституционного контроля в пленарном заседании
было принято 120 решений ADI, ADC, ADO, ADPF1, а российским органом – 54
постановления и определения, которые могут оказать воздействие на
правоприменительную практику2, в том числе более половины постановлений и
определений (30) было принято в сфере конституционных основ публичного
права.
Примечательными с точки зрения реализации принципа судебного
федерализма, на наш взгляд, являются факты, содержащиеся в ежегодных отчетах
о деятельности Федерального Верховного Суда Бразилии, включающие, в том
числе, информацию об официальных встречах судей с губернаторами штатов и
федерального округа, а также с представителями региональных судов. Повестку
встреч с губернаторами составляет широкий круг вопросов федеративного
устройства, в том числе касательно налоговых полномочий субъектов федерации,
общественной безопасности, доступности здравоохранения и другие. Повестку
встреч с председателями региональных судов составляют вопросы влияния
решений Федерального Верховного Суда Бразилии на решения нижестоящих
судов, организационная структура судебной системы, общественная безопасность
и другие вопросы.
По нашему мнению, подобное взаимодействие высшего органа судебного
конституционного контроля с иными субъектами федеративных отношений само
по себе является позитивным явлением: во-первых, оно служит усилению
конституционной законности, во-вторых, оно содействует более активному
внедрению в деятельность органов власти всех уровней принципов
1
Relatório de atividades 2016. Supremo Tribunal Federal. – Brasília: Supremo Tribunal Federal, 2017.
P. 43.
2
Обзор практики Конституционного Суда Российской Федерации за 2016 год //
http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Generalization/Pages/InformationReview2016.aspx (дата обращения
03.09.2017).
144
конституционализма, укреплению федеративного устройства, межведомственного
взаимодействия и, как следствие, опосредованно способствует более эффективной
защите и реализации прав граждан.
Сравнивая организацию и деятельность высших органов судебного
конституционного контроля следует, с учетом результатов изменений последних
лет в их правовом регулировании, признать более пассивную роль
Конституционного Суда России и его участие в формировании государственно- и
конституционно-правовой повестки развития государства по сравнению с
Федеральным Верховным Судом Бразилии. В этой связи представляется
целесообразным закрепить за Конституционным Судом полномочия по
организации и регулярному проведению встреч с высшими должностными
лицами субъектов Российской Федерации, судьями конституционных (уставных)
судов субъектов Российской Федерации, а также с иными участниками
федеративных правоотношений в Федеральном конституционном законе от
21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и
Регламенте от 01.03.1995, что послужит развитию федеративных отношений,
повысит авторитет Суда в качестве гаранта судебной зашиты Конституции и
федерализма, а также иным образом будет способствовать достижению целей его
деятельности.
Для более эффективной реализации принципа судебного федерализма
институт судебного конституционного контроля в России должен получить новое
развитие и в области внутренней организации своей деятельности. Бразильский, а
также предшествующий российский опыт больше отвечают требованиям
демократизма в сравнении с действующим порядком его формирования и работы.
В этой связи полагаем необходимым разделить мнение ученых, предлагающих
вернуться к закреплению выборного порядка назначения судей
Конституционного Суда на должность его Председателя и заместителей
145
Председателя1, а также возврата к такой организационной форме
конституционного судопроизводства как рассмотрение и разрешение дел в
заседаниях палат Конституционного Суда. Целесообразно при этом установить
ограничение на занятие этой должности судьями не более одного-двух сроков
подряд продолжительностью от двух до четырех лет. Реализация данных идей
повысит автономность высшего органа судебного конституционного контроля и
его независимость при взаимодействии с другими субъектами федеративных
отношений.
Отметим, что само издание упомянутого выше подробнейшего ежегодного
отчета о деятельности Федерального Верховного Суда Бразилии является
демонстрацией реализации конституционной нормы об информационной
открытости органов государственной власти Бразилии: «каждый имеет право
получать от органов публичной власти информацию, касающуюся публичных и
частных интересов…»2. Данное право также является составляющим элементом
рассмотренного ранее принципа эффективности публичной власти. Издание
ежегодного отчета предусмотрено также пунктом XIV статьи 13 Внутреннего
Устава Федерального Верховного Суда Бразилии. Между тем, подобная практика,
по нашему мнению, была бы полезна и для российской конституционно-правовой
жизни на федеральном и субфедеральном уровнях, однако ни соответствующим
федеральным конституционным законом, ни Регламентом Конституционного
Суда Российской Федерации подобных мер по присутствию Суда и сведений о
его деятельности в области конституционного контроля в публичном
информационном пространстве не предусмотрено. В соответствии с Федеральным
конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ и Регламентом от 01.03.1995
органы Суда осуществляют лишь обобщение практики исполнения его решений.
Использование такого инструмента как подробные ежегодные отчеты о своей
деятельности в российской государственно-правовой и общественной жизни
1
См., напр., Омаров С.М. Конституционно-правовое регулирование взаимодействия
Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания Российской
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва. 2012. С. 95.
2
См. номерной абзац XXXIII статьи 5 Конституции Бразилии 1988 г. // URL: https://
www.constituteproject.org/constitution/Brazil_2014?lang=en (дата обращения: 03.09.2017).
146
будет, на наш взгляд, способствовать повышению авторитета конституционной
судебной власти и ее узнаваемости, улучшит информированность общества о
деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в
области федеративного устройства. В этой связи требуется внесение дополнений
в Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ и Регламент от
01.03.1995.
Негативными с точки зрения отношения к Конституционному Суду как
высшему органу конституционного контроля, на наш взгляд, являются ситуации,
при которых в Суд в течение нескольких лет не обращаются по ряду важнейших
категорий дел, включая вопросы федеративного устройства, ни Президент России,
ни палаты Федерального Собрания, ни иные уполномоченные федеральные
органы власти1. В том числе, на наш взгляд, одной из причин сложившейся
ситуации является пассивная реализация Конституционным Судом своих
собственных полномочий, в том числе такого важного полномочия как принятие
послания Конституционного Суда Российской Федерации (статья 100
Конституции, статья 21 Федерального конституционного закона от 21.07.1994
№ 1-ФКЗ). Ряд ученых, в частности, отмечает, что эта двадцатилетняя практика
ведет к ограничению судебного гарантирования Конституции России2, а также, на
наш взгляд, и самого федерализма В этой связи представляется очевидной
назревшая необходимость в реализации «спящих» полномочий Конституционного
Суда3, направленных на продвижение позитивной государственно-правовой
повестки от ключевого института, осуществляющего судебную охрану не только
российского федерализма, но и всей Конституции в целом. В этой связи в
законодательстве целесообразно установление не столько абстрактного права,
сколько конкретной обязанности по принятию Конституционным Судом

1
Кокотов А.Н. Насущные проблемы регулирования деятельности Конституционного Суда
Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2012. № 2. С. 23.
2
См. Кравец И.А. Ограничения судебного гарантирования конституции и право на
конституционно-правовую защиту основных прав и свобод в Российской Федерации // Право и
политика. 2013. № 13. С. 1833.
3
См. также Омаров С.М. Основные проблемы реализации послания Конституционного Суда
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Право. Журнал
Высшей школы экономики. 2011. №4. С. 70.
147
послания палатам Федерального Собрания1, а также требования его направления
Совету Безопасности Российской Федерации и Государственному совету
Российской Федерации, иным федеральным государственным органам и органам
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Еще одним важным фактором совершенствования деятельности высшего
органа судебного конституционного контроля Бразильской федерации является
использование в его деятельности элементов стратегического планирования и
проектного управления, а также наличие соответствующего документа, принятого
в 2015 г. В частности, в нем определены 5 стратегических направлений, 10 целей,
19 задач и 19 количественных индикаторов совершенствования деятельности
Федерального Верховного Суда Бразилии, что служит повышению
эффективности реализации организационных основ принципа судебного
федерализма. Среди стратегических направлений (целей) Федерального
Верховного Суда Бразилии обозначены отправление правосудия (ускорение
принятия судебных решений, совершенствование управления процессами),
прозрачность (усиление институциональной прозрачности и облегчение доступа к
информации публичного характера), институциональное взаимодействие
(укрепление институциональных связей Суда на национальном и международном
уровнях), структура и инфраструктура (улучшение административного и
финансового управления в Суде, формирование культуры социальной
ответственности, устойчивости и доступности, совершенствование
технологических ресурсов Суда), кадры (улучшение управления персоналом,
улучшение политики социального обеспечения служащих суда) 2. Для сравнения

1
Законопроект № 342513-6, предусматривавший направление послания Конституционного
Суда о состоянии конституционной законности в России к первому заседанию Государственной
Думы нового созыва, был отклонен Государственной Думой в 2014 г. // URL: http://
asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=342513-6 (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. Planejamento Estratégico do STF – PE rumo a 2020. Relatório de Análise de Desempenho dos
Resultados 2016 // URL: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/centralDoCidadaoAcessoInformacao
GestaoEstrategica/anexo/RADR_Exerccio2016_V1.pdf (дата обращения: 03.09.2017).
148
отметим, что схожий документ – Стратегический план федеральной судебной
власти – принят и в США1.
Представляется, что в современном ускоряющемся мире с возрастающей
конкуренцией институтов использование в государственном управлении
механизмов точного целеполагания, внедрение элементов проектного управления,
в том числе через стратегическое планирование и последовательную реализацию
действий по совершенствованию операционных и обеспечительных процессов
Конституционного Суда может стать немаловажным фактором
институциональный устойчивости высшего органа судебного конституционного
контроля, улучшит качество его судебно-юрисдикционной деятельности,
позволит более эффективно защищать Конституцию и федерализм, отстаивать и
реализовывать права граждан, повысит его роль и авторитет среди других органов
государственной власти в федеративном государстве.
Необходимо отметить, что работа по реформированию института судебного
конституционного контроля и множества сопутствующих направлений ведется в
Бразилии уже достаточно продолжительное время и небезуспешно2. Одним из
следствий проводимой в данном направлении политики в Бразилии является
активнейшее участие Федерального Верховного Суда в федеративных
отношениях, формировании и реализации государственно-правовой повестки и
жизни общества: происходит активнейший учет позиции судебной власти в
значимых конституционно-правовых сферах. Так, ведущая, хотя и не без
оснований встречающая противоречивые оценки, роль Федерального Верховного
Суда была продемонстрирована в последнее время в ходе процедуры отстранения
от должности Президента Бразилии Д. Русефф3, председателя Палаты депутатов
Национального конгресса Э. Куна в 2016 г., осуждения к реальному сроку экс-

1
См. Strategic Plan for the Federal Judiciary. September 2015 // http://www.uscourts.gov/statistics-
reports/strategic-plan-federal-judiciary (дата обращения: 03.09.2017).
2
См. Пашенцев Д.А. Рецензия на монографию В.В. Гребенникова, Н.Н. Марчука,
А.А. Галушкина, В.Н. Марчука «Судебная реформа в Бразилии в освещении бразильских
правоведов» (М., 2013. - 489 с.) // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2014. №2. С.429.
3
См. Arguição de descumprimento de preceito fundamental 378 (2016) Distrito Federal //
URL: http://www.stf.jus.br/ portal/ jurisprudencia/ pesquisar Jurisprudencia.asp (дата обращения:
03.09.2017).
149
президента Бразилии Л. Да Силвы, ведения уголовного судебного процесса
против Президента Бразилии М. Темера, занимавшего до импичмента Д. Русефф
должность вице-президента, а также в отношении ряда федеральных министров и
губернаторов штатов, сенаторов и депутатов Национального конгресса в 2017 г.
Таким образом, мы можем наблюдать на практике реализацию
небезосновательного суждения К. Лусиа на рубеже XX-XXI вв., являющейся с
2016 г. Председателем Федерального Верховного Суда Бразилии, о том, что «если
XVIII и XIX столетия были временем преобладания законодательной власти, а
ХХ век — исполнительной, то в XXI в. решающую роль в модели государства и
общества будет играть судебная власть»1.
Подводя итоги, отметим, что функционирование института судебного
конституционного контроля и реализация принципа судебного федерализма
имеют в России и Бразилии существенные отличия. Это выражается в различной
организации судебной системы двух федераций, специализации и порядке
формирования высших органов судебного конституционного контроля, их
функционирования и других аспектах судебного федерализма.
И в России, и в Бразилии принцип судебного федерализма базируется на
двухзвенной системе судов, осуществляющих конституционный контроль. При
этом, несмотря на разветвленную систему специализированных судов в Бразилии,
судебный конституционный контроль в этой стране, в том числе в сфере
федеративного устройства, осуществляет орган общей юрисдикции –
Федеральный Верховный Суд. Для его осуществления Конституция и
законодательство Бразилии предусматривают ряд специальных контрольных
процедур. В отличие от российской правовой практики, суды субъектов
бразильской федерации получают свое закрепление в качестве составной части ее
судебной системы на конституционном уровне. В свою очередь,
Конституционное судопроизводство в России осуществляется
специализированным органом судебного конституционного контроля –

1
Цит. по: Гребенников В.В., Марчук Н.Н. Судебная реформа в Бразилии в контексте изменения
модели государства // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2014. №1. С.171
150
Конституционным Судом. Его деятельность по осуществлению конституционного
контроля также подразумевает отдельные виды производств, исходя из категорий
рассматриваемых дел. При этом в отличие от бразильской, российская модель
судебного федерализма предопределяет осуществление судебного
конституционного контроля на уровне субъектов федерации
специализированными органами юстиции – конституционными (уставными)
судами – не находящимися в отношениях иерархического подчинения с
Конституционным Судом, а не судами общей юрисдикции, встроенных в
вертикаль судебной системы Бразилии.
Вместе с тем для эффективной реализации принципа судебного
федерализма в Бразилии важную роль играют более широкие полномочия и
значительная автономия Федерального Верховного Суда по сравнению с
Конституционным Судом России, а также более демократичная организация его
работы. Это касается возможности самостоятельного инициативного принятия
обязательных судебных прецедентов, полномочий по проведению официальных
встреч с другими субъектами федеративных правоотношений, в том числе,
высшими должностными лицами субъектов федерации и руководителями
судебных органов субъектов федерации, более независимого порядка
формирования и функционирования Суда, включая самостоятельный выбор из
своего состава председателя и организации работы в двух палатах со
сменяющимися на ротационной основе председательствующими, а также ряда
других аспектов, являющихся позитивными примерами для возможного
заимствования в российскую правовую систему. Все это может оказать
содействие важнейшему процессу конституционной модернизации, направленной
на преобразования в «практике конституционно-правового развития,
качественного обновления всех сфер современного конституционализма»1. В то
же время некоторые полномочия Конституционного Суда в области внутренней

1
Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете
практики конституционного правосудия. Серия «библиотечка судебного конституционализма».
Вып. 5. – М.: Юнити-Дана. 2014. С. 13.
151
организации были ограничены, а некоторыми Конституционный Суд
предпочитает не пользоваться.
Таким образом, законодательством двух государств созданы необходимые
институциональные условия для рассмотрения органами судебного
конституционного контроля дел в области федеративного устройства и
реализации принципа судебного федерализма, однако организационная основа
этого процесса в Бразилии является более развитой по сравнению с российской.

§3.2. Применение конституционных принципов федеративного устройства


Бразилии Федеральным Верховным Судом Бразилии

Федеральный Верховный Суд Бразилии является активным


правоприменителем конституционных принципов федеративного устройства.
Следует отметить высокую интенсивность его судебно-юрисдикционной
деятельности, в том числе в области федеративных отношений, на протяжении
всего периода его функционирования.
Рассматривая бразильский федерализм в общем и судебный федерализм
в частности, следует обозначить присутствие как сходств, так и различий
в критериях, позволяющих проводить параллели при сравнении различных
конституционно-правовых элементов федерализма Бразилии и России, в том
числе таком немаловажном как степень централизации, важную роль в котором
играют принципы федеративного устройства.
Наиболее объективными формальными критериями определения
федеративных государств в качестве централизованных или децентрализованных
нам представляются такие как степень реального действия конституционных
принципов федеративного устройства, отнесение ключевых с точки зрения
осуществления государственной власти предметов ведения и полномочий к
соответствующему уровню публичной власти, а также характер и форма
реализации контроля федерального центра за федеративными единицами и
содержание механизмов ответственности и принуждения при совершении
152
конституционно-правовых деликтов любыми сторонами федеративных
отношений.
В этой связи необходимо отметить жесткое и фактически буквальное
толкование Конституции Федеральным Верховным Судом Бразилии при
разрешении дел о соответствии ей конституций и законодательных актов штатов,
иных нормативно-правовых актов. Поводом для этого служит упомянутая выше в
диссертационном исследовании статья 25 Конституции Бразилии,
предусматривающая один из ключевых для бразильского федерализма принцип
симметрии»1. Именно он служит важнейшей отправной точкой при разрешении
высшим органом судебного конституционного контроля дел о соответствии или
несоответствии Конституции Бразилии нормативно-правовых актов различного
уровня в контексте федеративной формы устройства этого государства.
К примеру, законодательная регламентация внесения изменений в
конституции штатов Бразилии должна быть не только идентична по своей сути
процедуре, установленной для федеральной Конституции, но также и
воспроизводить определенные характеризующие ее количественные параметры,
что нашло свое отражение в судебной практике. Так, в соответствии с решением
Федерального Верховного Суда ADI 486 (2006)2 признаны не соответствующими
федеральной Конституции положения статьи 62 Конституции штата Эспириту-
Санту, устанавливавшие более высокий порог квалифицированного большинства
голосов депутатов (4/5) от общего количества депутатов законодательного
собрания штата для принятия предложений об изменении Конституции штата,
чем это установлено для аналогичной процедуры на уровне федерации (3/5) в
соответствии со статьей 60 Конституции Бразилии. В качестве аргументации
принятого решения Судом приводились доводы о том, что предусмотренный
конституцией штата Эспириту-Санту порог квалифицированного большинства
фактически исключает возможность ее какого-либо изменения законодательным
1
См. напр., Acao direta de inconstitucionalidade 4.298 MC (2009) Tocantins // URL:
http://www.lexml.gov.br (дата обращения 03.09.2017); Acao direta de inconstitucionalidade 1.521
(2013) Rio Grande do Sul // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения 03.09.2017).
2
Acao direta de inconstitucionalidade 486-7 (2006) Distrito Federal // URL: http://www.stf.jus.br/
portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp (дата обращения 03.09.2017).
153
собранием штата. Отметим, что ряд исследователей регионального
конституционализма характеризует случаи, при которых сохраняется
идентичность изменения конституций на региональном уровне порядку
изменений, установленном на федеральном уровне, термином «параллелизм»,
приводя в пример именно Бразилию1.
Еще одним наглядным примером применения принципа симметрии служит
решение Федерального Верховного Суда, касающееся сроков пребывания
губернаторов и вице-губернаторов за пределами территории штатов и
делегировании ими полномочий друг другу на этот период по аналогии со
сроками пребывания Президента Бразилии за пределами территории государства
и передачи части его полномочий на этот период Вице-Президенту. В
соответствии со статьей 79 Конституции Вице-Президент замещает Президента
Бразилии в случае возникновения различных препятствий для исполнения им
своих полномочий, а согласно статье 83 Конституции данные должностные лица
не имеют права покидать территорию Бразилии на срок более 15 дней без санкции
со стороны Национального Конгресса под угрозой лишения их занимаемой
должности. Учитывая содержание названных статей, Федеральный Верховный
Суд решением ADI 3647 (2007)2 признал не соответствующим федеральной
Конституции положение § 5 статьи 59 Конституции штата Мараньян, которым не
было предусмотрено замещение Вице-Губернатором Губернатора штата в случае
отсутствия последнего на территории данного штата менее 15 дней. Помимо
этого, Федеральный Верховный Суд обязал установить меры ответственности за
покидание территории штата Губернатором или Вице-Губернатором на срок
более 15 дней без санкции законодательного собрания штата. В качестве
аргументации принятого решения Судом приводилось позиция, в соответствии с
которой отсутствие официального замещения Губернатора на этот срок создает
препятствия для эффективного выполнения главой исполнительной власти штата

1
См., напр., Dinan J. Patterns of Subnational Constitutionalism in Federal Countries // Rutgers Law
Journal. 2008. XXXIX(4). P. 843.
2
Acao direta de inconstitucionalidade 3647-5 (2007) Maranhao // URL: http://www.lexml.gov.br
(дата обращения 03.09.2017).
154
своих должностных обязанностей, что, как было рассмотрено ранее, также
является одним из принципов федеративного устройства Бразилии.
Неукоснительное следование принципу симметрии нашло свое выражение и
в части конституционного регулирования правотворческого процесса субъектов
бразильской федерации. Так, федеральная Конституция (статья 61) устанавливает,
что право законодательной инициативы по определенному кругу вопросов
является исключительной компетенцией Президента Республики, что в
толковании Федерального Верховного Суда непосредственно означает
закрепление только за главами субъектов федерации права законодательной
инициативы по аналогичному перечню вопросов на субфедеральном уровне. К
примеру, пункт «а» номерного абзаца II параграфа 1 статьи 61 федеральной
Конституции устанавливает, что инициатива по формированию структуры
органов исполнительной власти федерации относится к исключительному
ведению Президента Бразилии. В том числе эта норма не устанавливает
ограничений по количеству создаваемых Президентом органов публичной власти.
В связи с этим решением Федерального Верховного Суда ADI 102 (2002)1
признана не соответствующей Конституции Бразилии статья 263 Конституции
штата Рондония, ограничивавшая предусмотренные Конституцией Республики
права Губернатора по созданию им структуры органов исполнительной власти и
предусматривавшая возможность создания лишь десяти соответствующих
ведомств. Как подчеркнул еще в нескольких решениях Федеральный Верховный
Суд Бразилии, соблюдение федеральных принципов законодательного процесса
на региональном уровне – обязательно: «законодательные собрания штатов не
могут узурпировать круг вопросов, отнесенных к компетенции главы
исполнительной власти штата»2. Отметим дополнительно и вклад Суда в
эффективную реализацию принципа разделения властей в Бразилии.

1
Acao direta de inconstitucionalidade 102-7 (2002) Rondonia // URL: http://
www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp (дата обращения 03.09.2017).
2
См. напр., Acao direta de inconstitucionalidade 1594-0 (2008) Rio Grande do Norte // URL:
www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp (дата обращения 03.09.2017); Acao
direta de inconstitucionalidade 291 (2010) Mato Grosso// URL: www.stf.jus.br/portal/
jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp (дата обращения 03.09.2017).
155
Федеральным Верховным Судом Бразилии было также принято аналогичное
решение, но уже относительно соответствия процедур принятия законов штатов
основным принципам федеральной модели законодательного процесса1.
Таким образом, приведенные из судебной практики примеры позволяют
сделать вывод, что организационно-правовые основы системы регионального
законодательства и государственной власти, следующие из принципа
«симметрии» Конституции Бразилии, требуют своего безусловного соблюдения и
находят последовательную реализацию в высших учредительных документах
субъектов федераций и их текущем законодательстве. Кроме того, реализация
принципа федеративной симметрии во многом предопределяет прямую
ретрансляцию конкретных положений Конституции Бразилии в конституции
штатов, что является достаточно крайним проявлением принципа гомогенности
как конституционного принципа федеративного устройства, в том числе в
сравнении с российской практикой. Зарубежные авторы заключают, что несмотря
на богатое разнообразие субъектов бразильской федерации, детализированная
Конституция Бразилии 1988 г., ее толкование Федеральным Верховным Судом и
сложившаяся судебная практика практически исключили потенциал
экспериментализма в субфедеральном конституционном строительстве2.
Вместе с тем Федеральный Верховный Суд Бразилии все же устанавливает
пределы прямого действия рассматриваемого принципа. По мнению Суда,
федеральный принцип симметрии применим тогда, когда нижестоящее правовое
регулирование, которое отличается от федерального регулирования, может
вызывать коллизии в правовой системе, балансе сил или национальном единстве3.
Однако, как можно видеть, определение границ содержания данных понятий
выступает нелегкой задачей для правоприменителей и на практике является
весьма широким. Так, вряд ли, на наш взгляд, строгое копирование, например,

1
Acao direta de inconstitucionalidade 822 MS (1993) Rio Grande do Sul // URL: http://www.lexml.
gov.br (дата обращения 03.09.2017).
2
См. G. Alan Tarr. Explaining Subnational Constitution Space // Penn State Law Review. 2011.
Vol 115:4. P. 1138.
3
Acao direta de inconstitucionalidade 4.298 (2009) Tocantins// URL: http://www.lexml.gov.br (дата
обращения 03.09.2017).
156
именно пятнадцатидневного срока пребывания губернатора за пределами
территории штата с федерального «президентского образца» отвечает
установленным самим же Судом критериям.
В свете принципа симметрии применяет в практике Федеральный
Верховный Суд и преамбулу Конституции Бразилии. Как отмечалось выше,
значение преамбулы конституций для конституционных порядков двух
государств является зачастую не только символическим, но также доктринальным
и в ряде случаев практическим нормативным установлением при разрешении дел
в области федеративного устройства. Б.С. Эбзеев, например, закономерно
полагает, что «начиная от преамбулы и завершая заключительными статьями, все
конституционные положения обладают регулирующим значением и носят
действующий характер»1, с этим мнением соглашаются и иные видные авторы2.
Высшие органы судебного конституционного контроля Бразилии и России
активно рассматривают положения данных структурных частей документов в
правоприменительной практике, в том числе по вопросам федеративного
устройства. Причем преамбулы могут выступать как вспомогательным элементом
при принятии окончательного решения по какому-либо вопросу, так и стать
самостоятельным предметом судебного рассмотрения.
Федеральный Верховный Суд Бразилии, в частности, отмечает, что
«ценности, предваряющие основное содержание Конституции, должны быть
выделены особо, и, как следствие, должны служить руководством для
правильного толкования и применения конституционных норм»3. В то же время
небезынтересным в этом контексте является решение Суда по делу о толковании
в свете принципа симметрии юридической силы преамбулы Конституции
Бразилии, декларирующей, в частности, что «представители бразильского народа,
собравшиеся в Национальном учредительном собрании… промульгируют, под

1
Эбзеев Б.С. Конституция Российской Федерации: прямое действие и условия реализации //
Государство и право. 2008. № 7. С. 6.
2
Гаджиев Г.А. О философском и юридическом смыслах права народа быть самим собой //
Право и современные государства. 2014. № 2. С. 12-19.
3
Acao direta de inconstitucionalidade 2.649 (2008) Distrito Federal // URL: http://www.lexml.gov.br.
(дата обращения 03.09.2017).
157
покровительством Бога, настоящую Конституцию…». Отсутствие последней
формулировки по аналогии с федеральной конституцией в Конституции Штата
Акри стало одной из тем судебного разбирательства, ответчиком в котором
выступлю Законодательное собрание штата Акри. В результате рассмотрения
дела было принято решение о том, что нормы преамбулы Конституции не
являются главенствующими, а конкретное положение о том, что учредительные
документы принимаются «под покровительством Бога» не имеет в данном случае
нормативной силы и вследствие этого не подлежит обязательному
воспроизводству в конституциях штатов Бразилии1 в отличие от ряда других
установлений федеральной Конституции.
Следующий – трехуровневый принцип построения федерации находит
защиту Федерального Верховного Суда Бразилии в контексте сохранения
гарантий полномочий всех уровней власти в федеративных отношениях, а также
принципа разграничения предметов ведения.
К примеру, в решении ADI 692 (2004) Суд признал противоречащими статье
29 Конституции Бразилии положения статьи 67 Конституции штата Гояс в части
ее несоответствия установленному на федеральном уровне количеству советников
в представительных органах местного самоуправления в зависимости от
количества проживающего на территории муниципии населения2, что нарушило
гарантированный Конституцией порядок их функционирования и принцип
невмешательства штатов в дела муниципий.
В решении ADI 3.112 (2007) по вопросу о конституционности федерального
Закона 10.826/2003 (Устава о разоружении), устанавливающего правила
регистрации, хранения и оборота огнестрельного оружия, связанных с этим мер
безопасности и иные вопросы, Суд постановил, что федерация не нарушает
данным законом компетенцию штатов регулировать общественную безопасность
и потребление, поскольку в соответствии с принципом преобладания общих

1
См. Acao direta de inconstitucionalidade 2.076-5 (2002) Acre // URL: http://www.lexml.gov.br.
(дата обращения 03.09.2017).
2
См. Ação direta de inconstitucionalidade. 692-4 (2004) Goias // URL: http://www.stf.jus.
br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp (дата обращения 03.09.2017).
158
интересов выработка федеральной политики в данной сфере стоит выше
отдельных региональных интересов и относится к компетенции федерального
правительства в соответствии с положениями Конституции1.
В решении ADI 1.842 (2013) Федеральный Верховный Суд Бразилии
отметил невозможность сокращения конституционных полномочий
муниципалитетов. Согласно Суду, федеральная Конституция специально
выделила муниципалитеты в качестве автономных единиц в федеративной
системе (статья 1 Конституции) и закрепила за ними полномочия наравне с
такими субъектами федерации как штаты и федеральный округ (статья 18
Конституции). При этом сущность муниципальной автономии составляют два
фундаментальных принципа: способность принимать решения самостоятельно в
отношении местных вопросов без какого-либо согласования со стоящими выше в
иерархии органами, а также способность самостоятельного выбора населением
главы исполнительной власти, а также представителей в законодательные
органы2.
Используется, хотя и крайне редко, в решениях Федерального Верховного
Суда Бразилии принцип субсидиарности, однако полноценного федеративного
наполнения в них он не приобретает3.
Явился предметом применения в практике высшего органа судебного
конституционного контроля Бразилии и принцип суверенитета. В деле Rcl 11.243
(2011) между Федеративной Республикой Бразилией и Итальянской Республикой
при определении полномочий представителей государств на совершение
различных юридических действий Федеральный Верховный Суд Бразилии, в
частности, отметил, что одной из основ бразильского государства является
суверенитет, под которым понимается высшая политическая власть как внутри

1
См. Ação direta de inconstitucionalidade. 3.112 (2007) Distrito Federal // URL:
http://www.lexml.gov.br. (дата обращения 03.09.2017).
2
См. Ação direta de inconstitucionalidade. 1.842. (2013) Rio de Janeiro // URL: http://www.stf.jus.
br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp (дата обращения 03.09.2017).
3
См., напр., Arguição de descumprimento de preceito fundamental 101 (2009) Distrito Federal //
URL: http://www.lexml.gov.br. (дата обращения 03.09.2017); Arguição de descumprimento de
preceito fundamental 210 (2013) Distrito Federal // URL: http://www.lexml.gov.br. (дата обращения
03.09.2017).
159
государства, так и на международном уровне1. Тесно связан с понятием
суверенитета в Бразилии и принцип национальной независимости2. В этом же
решении Суд отмечает, что в том, что касается взаимоотношений Бразилии с
другими суверенными государствами, то принцип государственного суверенитета
реализуется в свете принципа национальной независимости, служащим
руководством в проводимой Президентом Бразилии политики в соответствии с
номерными абзацами VII и VIII статьи 84 Конституции Бразилии. Таким образом,
суверенитет бразильского государства представляет собой дихотомию внутренней
и внешней составляющих. Первая из них проявляется через волю народа,
выраженную через представителей в парламенте и правительстве, а вторая через
выражение суверенитета на международном уровне через Президента
Республики.
Широкое применение в практике Федерального Верховного Суда Бразилии
нашел принцип равного правового режима товаров, работ и услуг, независимо от
места их происхождения или назначения (именуемый им также принципом
«изономии»), схожий по содержанию с принципом единства экономического
пространства в России. Так, в решениях ADI 3.3893 и ADI 3.6734 Суд
удовлетворил жалобы губернаторов штатов Минас-Жерайс и Риу Гранди ду
Норти соответственно и признал не соответствующим статье 152 Конституции
Бразилии Декрет № 35.528/2004 штата Рио-де-Жанейро, устанавливавший
дифференцированный режим налогообложения для переработки сырья,
результатом которой является содействие экспорту с территории штата жареного
или молотого кофе. И наоборот Суд не усмотрел нарушение принципа равного
правового режима товаров, работ и услуг Декретом № 43.981/2004 штата Минас-
1
См. Reclamação 11.243/STF (2011) // URL: http://www.lexml.gov.br. (дата обращения
03.09.2017); Ext 1.085 PET-AV (2011) // URL: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/
pesquisarJurisprudencia.asp (дата обращения 03.09.2017).
2
См. Pinto Guilherme LG. O caso Cesare Battisti (RCL 11.243/STF) nos autos processuais e na
doutrina. 2016. 61 f., il. Monografia (Bacharelado em Direito) – Universidade de Brasília, Brasília,
2016. P. 47.
3
См. Ação direta de inconstitucionalidade 3.389 (2007) Rio de Janeiro // URL:
http://www.lexml.gov.br. (дата обращения 03.09.2017).
4
См. Ação direta de inconstitucionalidade 3.673 (2007) Rio de Janeiro // URL:
http://www.lexml.gov.br. (дата обращения 03.09.2017).
160
Жерайс, признанным непротиворечащим Конституции Бразилии и
предусматривающим налоговые льготы на переработку муки, поскольку эти
налоговые льготы применялись ко всем отношениям без исключения независимо
от места (штата) происхождения перерабатываемого сырья1. Как подчеркнул
Федеральный Верховный Суд Бразилии в ряде других решений, «принцип
равного налогообложения требует от законодателя не проводить различий среди
равных, к которым необходимо относиться одинаково»2.
Представляется уместным рассматривать сопряженно в рамках некоторых
решений высшего органа судебного конституционного контроля Бразилии
принципы равноправия народов и равноправия субъектов федерации, поскольку
их содержание базируется на положениях статьи 19 Конституции. Так, § 3 статьи
18 Конституции Бразилии предусматривает различные формы образования и
преобразования штатов. Федеральный Верховный Суд Бразилии в деле ADI 2.650
(2011) установил, что закрепленное в Конституции понятие «непосредственно
заинтересованное население», с которым необходимо согласовывать изменение
конституционно-правового статуса субъекта федерации в соответствии с
Конституцией Бразилии и дополняющим законом от 18 ноября 1998 г3. и
содержащийся в законодательстве термин «население, проживающее на
отделяющейся территории» в отношении реорганизовывающихся штатов и
муниципий, требуют помимо грамматического толкования текста также и
систематического толкования Конституции с целью единства их
конституционного осмысления. По мнению Суда, эта цель может быть достигнута
только путем толкования понятия «непосредственно заинтересованное
население» при разделении какой-либо территории в том смысле, что плебисцит
по данному вопросу должен осуществляться именно среди всего населения в
рамках действующей территории, а не только в рамках той, которая планирует

1
См. Ação direta de inconstitucionalidade 3.410 (2006) Minas Gerais // URL:
http://www.lexml.gov.br. (дата обращения 03.09.2017).
2
См., напр., Ação direta de inconstitucionalidade 1.655 (2004) Amapa // URL:
http://www.lexml.gov.br. (дата обращения 03.09.2017).
3
См. статью 7 Lei № 9.709 de 18 de novembro de 1998 // URL: http://www2.camara.
leg.br/atividade-legislativa/legislacao (дата обращения 03.09.2017).
161
отделиться. Разделение субъектов федераций, помимо сокращения их
территориального пространства и населения, может также привести к различным
последствиям в социокультурной, экономической и финансовой сферах, в этой
связи должно также учитываться и мнение других субъектов федерации
посредством их представителей в Национальном Конгрессе, а также самой
федерации. Кроме того, Суд отметил, что данные «законодательные положения
способствуют более полной реализации принципов народного суверенитета,
гражданства и автономии субъектов федерации»1.
Говоря о равенстве статуса субъектов федерации в Бразилии, С. Соуза
отмечает, что «Федеральный Верховный Суд систематически указывает на
необходимость конституций и законодательства штатов следовать федеральной
Конституции, навязывая, тем самым, ее иерархическое толкование, хотя она
напрямую это не требует»2 и подчеркивает тем самым своеобразие реализации
принципа равноправия субъектов федерации. В контексте рассмотрения
принципов равноправия субъектов федерации и равного правового режима
товаров, работ и услуг примечательным является тот факт, что в Бразилии в
отличие от России данный принцип находит опосредованное значение через
конкретных субъектов права. В Бразилии, как и в России, Конституция напрямую
не выделяет юридические лица в качестве объектов самостоятельной правовой
защиты, однако органы судебного конституционного контроля снимают это
умолчание, подчеркивая, что конституционными нормами осуществляется защита
прав не только физических, но и юридических лиц всех штатов федерации. В деле
ADI 3070-1 (2007) предметом рассмотрения Федерального Верховного Суда
Бразилии стал §4 статьи 111 Конституции штата Рио Гранди ду Норти. Суд
признал не соответствующими положениям статьей 5, 19 (номерной абзац III), 37
(номерной абзац XXI) и 175 Конституции Бразилии соответствующие положения
Конституции штата Риу Гранди ду Норти, закреплявшей в качестве одного из
1
Ação direta de inconstitucionalidade 2.650 (2011) Distrito Federal // URL: http://www.lexml.gov.br
(дата обращения 03.09.2017).
2
Souza Celina. Federal Republic of Brazil // Constitutional origins, structure, and change in federal
countries / edited by John Kincaid and G. Alan Tarr; senior editor John Kincaid. A global dialogue on
federalism. Vol. 1. McGill-Queen's University Press, 2005. P. 84.
162
критериев оценки участников закупочных процедур на территории штата
количество уплаченных в бюджет штата обязательных налоговых и неналоговых
платежей1. В деле ADI 3.583-5 (2008) Суд признал неконституционным условие
доступа к публичным торгам на закупку товаров и услуг, заключающееся в
необходимости наличия на территории штата завода или головного офиса
организации-участника торгов2.
Также во взаимосвязи мы предлагаем рассматривать решения высшего
органа судебного конституционного контроля Бразилии по вопросу применения
принципов недопустимости иностранного вторжения или вторжения одного
субъекта федерации в дела другого, территориальной целостности, верховенства
конституции. К примеру, в решении Peticao 584 (1992) Федеральный Верховный
Суд Бразилии отметил, что вторжение одного штата в правовую автономию
другого штата нарушает гармонию, которая должна обязательно иметь
верховенство в политико-институциональных отношениях между сторонами
федерального пакта, «серьезность данного нарушения является настолько
высокой, что может служить поводом для федерального вмешательства в целях
сохранения нерушимости федеративных связей, единства федеральных органов
государственной власти и территориальной целостности субъектов федерации»3.
В свою очередь, в решении IF 590 (1998) Федеральным Верховным Судом
Бразилии было отмечено, что требование безусловного исполнения судебных
решений является конституционным требованием, обоснованным принципом
разделения властей и базирующимся на самой концепции демократического
правового государства. Обязанность исполнения решений судебных органов,
особенно в тех случаях, когда судебное решение адресовано самой публичной
власти, представляет собой неотъемлемое институциональное обязательство,
подлежащее исполнению. В обратном случае ставятся под угрозу нарушения
принципы, в том числе федеративного устройства, закрепленные в тексте
1
См. Ação direta de inconstitucionalidade. 3.070-1 (2007) Rio Grande du Norte // URL:
http://www.lexml.gov.br (дата обращения 03.09.2017).
2
Ação direta de inconstitucionalidade. 3.583-5 (2008) Parana // URL: http://www.lexml.gov.br (дата
обращения 03.09.2017).
3
Petição. 584 MC (1992). Acre // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения 03.09.2017).
163
Конституции Республики: «неповиновение судебному решению создает в
правовой системе последствия в уголовной, политической (возможность
импичмента) и в институциональной сферах (федеральное вмешательство в
штаты, муниципии, расположенные на федеральной территории, или
вмешательство штатов в делах муниципий)»1.
Нашел свое применение в контексте необходимости использования в
различных документах и в качестве фактора возможностей занятия определенных
государственных должностей такой принцип федеративного устройства Бразилии
как обязательность официального (государственного) языка. Например, в деле HC
72.391 (1995) Федеральный Верховный Суд Бразилии разъяснил, что исковое
заявление Habeas corpus должно быть написано на португальском языке. В
частности, Суд отметил, что «португальский язык является единственно
возможным и незаменимым языком для использования в процессуальных
документах, данное требование вытекает из принципа национального
суверенитета и является корректным, исходя из положений статьи 13
Конституции Бразилии: «Португальский язык является официальным языком
Федеративной Республики Бразилии»2.
Принцип гражданства в практике Федерального Верховного Суда Бразилии
также имеет определенное преломление в контексте федеративного устройства
государства, однако несколько в другом значении, нежели в России, что
обусловлено спецификой двух государств. В решении HC 73.454 (1996)
Федерального Верховного Суда Бразилии было установлено, что «никто не
обязан выполнять незаконный приказ или подчиняться ему, даже если он исходит
от судебного органа. Более того, гражданский долг бразильца заключается в
противостоянии незаконному приказу. В противном случае принцип верховенства
права будет считаться неприменимым»3.

1
Intervencao federal 590-2 (1998) Ceara // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения
03.09.2017).
2
Habeas corpus. 72.391 QO (1995). Distrito Federal // URL: http://www.lexml.gov.br (дата
обращения 03.09.2017).
3
Habeas Corpus 73.454-5 (1996) Rio de Janeiro // URL: http://www.lexml.gov.br (дата обращения
03.09.2017).
164
Подводя итоги, отметим, что, принципы федеративного устройства,
установленные Конституцией Бразилии 1988 г., являются активным правовым
средством защиты как публичных, так и частных интересов. Во-первых, они
являются ориентиром и главным аргументом при принятии Судом тех или иных
решений в области федеративного устройства государства, а, во-вторых, они сами
находят активную защиту и обоснование своего прямого действия у
Федерального Верховного Суда Бразилии. За период с 1988 г. по 2017 г.
Федеральный Верховный Суд Бразилии принял несколько сотен решений, прямо
или косвенно связанных с вопросами федеративного устройства и его
принципами.
Важнейшее место Федеральный Верховный Суд Бразилии уделил в своей
практике определению, толкованию и уточнению принципа симметрии,
следующего из статьи 25 Конституции, ставшим наряду с принципом
разграничения предметов ведения, ключевым и весьма жестким в применении
критерием оценки соответствия ей учредительных документов субъектов
федерации, региональных и муниципальных систем органов власти. При этом
важными категориями, сформулированными Судом, являются такие понятия как
«недопустимость коллизий в правовой системе», «баланс сил в федерации»,
«национальное единство», сопоставляемые им «общие интересы в выработке
федеральной политики» и «отдельные региональные интересы». Несмотря на
высокую степень унификации субфедеральных региональных моделей и
централизации федерации, основанной на трехуровневом принципе построения,
Суд уделяет особое внимание толкованию и уточнению специального
конституционного принципа невмешательства штатов в дела муниципий,
именуемому им также принципом муниципальной автономии.
Взаимосвязанно толкует Федеральный Верховный Суд Бразилии принципы
государственного суверенитета и национальный независимости, отмечая, что
второй из них раскрывает содержание первого в качестве внешней составляющей.
Также взаимосогласованно применяет Суд принципы недопустимости
иностранного вторжения или вторжения одного субъекта федерации в дела
165
другого, территориальной целостности и верховенства конституции. Важными
категориями при этом выступают такие как «политико-институциональные
отношения между сторонами федеративного пакта», «сохранение нерушимости
федеративных связей», «единство федеральных органов государственной власти»
и другие. Санкцией за нарушение указанных принципов может являться
федеральное вмешательство. Также Федеральным Верховным Судом
применяются принципы обязательности официального (государственного) языка,
гражданства. Выведены Судом из положений Конституции, прямо не упомянутые
в ней принципы равноправия народов и равноправия субъектов федерации.
Широкое, но стандартное для федеративных государств применение
Федеральным Верховным Судом Бразилии находит принцип равного правового
режима товаров и услуг независимо от основания их происхождения или
назначения, требующего равного отношения законодателей всех уровней к
равным по статусу субъектам федеративных отношений, аналогичный
российскому принципу единства экономического пространства. Вместе с тем не
применяется Судом при разрешении дел в области федеративного устройства
принцип субсидиарности.
Учитывая высокую активность конституционно-правовых процессов в
Бразилии, традиционную политическую подвижность субъектов федеративных
отношений, трехуровневый принцип федерации и значительный объем
Конституции страны (3 место в мире с объемом 64,5 тысяч слов), Федеральным
Верховным Судом Бразилии осуществляется регулярное принятие решений по
вопросам регулирования и применения конституционных принципов
федеративного устройства и взаимоотношений субъектов федеративных
отношений. Данный процесс перманентен и имеет тенденцию к своему
продолжению.
166
§3.3. Применение конституционных принципов федеративного устройства
России Конституционным Судом Российской Федерации

Начиная с момента своего образования в 1991 г., Конституционный Суд


Российской Федерации является активным правоприменителем множества
конституционных принципов, в том числе, данный орган активно оперирует в
судебно-юрисдикционной деятельности конституционными принципами
федеративного устройства.
Конституционные принципы в целом и конституционные принципы
федеративного устройства в частности служат ценностным ориентиром при
разрешении Конституционным Судом Российской Федерации той или иной
категории дел, связанных с реализацией федеративных отношений и правовым
регулированием государственно-территориального устройства Российского
государства. В этой связи необходимо отметить, что ряд крупных авторов,
отличая правовые позиции Конституционного Суда России от его решений,
выделяет среди них в отдельную категорию именно правовые позиции по
вопросам содержания принципов федерализма1.
Рассматривая вводные части конституций двух государств, следует
отметить, что в отличие от бразильской практики преамбула Конституции России
не становилась предметом специального рассмотрения Конституционного Суда в
контексте федеративного устройства Российской Федерации, однако некоторые
его решения, связанные с вопросами федерализма, учитывали и положения
вводной части Конституции2. Таким образом, данная часть Конституции является

1
См., напр., Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации
как источник конституционного права // Конституционное право: Восточно-европейское
обозрение. 1999. №3(28). С. 81; Саликов М.С. Правовые позиции Конституционного Суда
Российской Федерации: понятие и система // Известия высших учебных заведений.
Правоведение. 2003. № 5 (250). С. 55.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 № 13-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда
граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336; Постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 07.07.2011 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3
статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
167
в России вспомогательным инструментом и аргументационным доводом при
принятии Конституционным Судом тех или иных решений, в концентрированном
и кратком виде она «отражает содержание большей части Основного Закона и
включает в себя его основные идеи и принципы»1.
Наиболее широко применяемыми Конституционным Судом принципами
федеративного устройства являются принципы разграничения предметов ведения
между федерацией и ее субъектами и государственного суверенитета, что
обусловлено историко-правовыми и политическими особенностями становления и
функционирования федерализма в России на рубеже XX и XXI вв.
Конституционный Суд Российской Федерации начал применять принцип
государственного суверенитета при рассмотрении дел как напрямую, так и
косвенно связанных с федерализмом еще с начала 1990-х гг. до принятия
Конституции России 1993 г. Так, в Постановлении Конституционного Суда
от 13.03.1992 № П-РЗ-I, подчеркивалось, что «Конституция РСФСР не
предусматривает права республик в составе РСФСР на выход из Федерации…
Одностороннее установление Республикой Татарстан такого права означало бы
признание правомерности полного или частичного нарушения территориального
единства суверенного федеративного государства и национального единства
населяющих его народов.»2. Соответствующие положения Декларации о
государственном суверенитете Татарстана были признаны Судом
несоответствующими Конституции РСФСР.

Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области


«О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» //
СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.
1
Виноградов В.А. Конституционно-правовой анализ распределения компетенции между
Российской Федерацией и ее субъектами (на примере налогообложения) // Вестник Российской
правовой академии. 2012. № 1. С. 8.
2
Постановление Конституционного Суда РСФСР от 13.03.1992 № П-РЗ-I «По делу о проверке
конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30
августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и
дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан», Закона Республики
Татарстан от 29 ноября 1991 года «О референдуме Республики Татарстан», Постановления
Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума
Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» // Вестник
Конституционного Суда. 1993. № 1.
168
Обладание суверенитетом при федеративной форме государственно-
территориального устройства только российским государством как таковым, но
не субъектами федерации нашло свое подтверждение в ряде других решений
Конституционного Суда. Например, в Постановлении от 07.06.2000 № 10-П по
делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции
Республики Алтай, Суд подчеркнул, что «Конституция Российской Федерации не
допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо
многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-
либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской
Федерации»1. По нашему мнению, не раз подтвержденное Конституционным
Судом положение о наличии абсолютного суверенитета у федерации и полного
отсутствия суверенитета у ее субъектов, при возможности обладания ими лишь
определенными его признаками следует считать одной из аксиом российского
федерализма.
Еще одним примером из серии актов, реализующих на практике принципы
федеративного устройства, служит Определение Конституционного Суда
Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О, касающееся нормативных
положений ряда конституций республик в составе России об их суверенитете,
прямом действии и высшей юридической силе, международной
правосубъектности, праве собственности на природные ресурсы и др. В
резолютивной части данного документа положения высших нормативно-
правовых актов этих республик, основанные на положениях, признанных данным
Определением не соответствующим Конституции России, были признаны
утрачивающими силу и не подлежащими применению, а основанное на них или
воспроизводящие их законодательство подлежало отмене в установленном

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
169
порядке1. Данный случай явился еще одним свидетельством преодоления
значительной коллизионности нормотворчества органов власти субъектов
Российской Федерации на определенной стадии построения федеративных
отношений, а в обоснование принятых решений Конституционным Судом
использовались такие принципы федеративного устройства как государственная
целостность, единство системы государственной власти, верховенство
Конституции и федеральных законов на всей территории государства,
равноправие и самоопределение народов, суверенитет.
Применением внешней составляющей принципа государственного
суверенитета и верховенства Конституции, характеризующих конституционно-
правовой статус Российской Федерации, насквозь пронизано важнейшее для всей
государственно-правовой системы России постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 14.07.2015 № 21-П.
Вместе с тем Конституционный Суд России подходит с разных сторон к
вопросам, связанным с территориальной целостностью, в том числе при
рассмотрении дел, на первый взгляд напрямую не связанных с федеративным
устройством государства. Так, в Постановлении от 01.02.2005 № 1-П
Конституционный Суд признал не противоречащим Конституции России ряд
положений Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических
партиях», предусматривающего необходимость наличия региональных отделений
политических партий не менее, чем в половине субъектов Российской Федерации.
Суд, в частности, отметил, что «в современных условиях, когда российское
общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при
том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских,
националистических, террористических сил, создание региональных
политических партий – поскольку они стремились бы к отстаиванию
преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов – могло бы
1
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000 № 92-О
«По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции
Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики
Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия -
Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
170
привести к нарушению государственной целостности и единства системы
государственной власти как основ федеративного устройства России1.
В российском правовом поле с понятием суверенитета тесным образом
связано понятие гражданства Российской Федерации, вывод об этой связи
представляется возможным сделать и по другим соответствующим принципам
федеративного устройства. В начале XXI в. в ходе рассмотрения некоторых дел
Конституционный Суд имел в качестве предмета анализа такой конституционно-
правовой институт как гражданство в контексте федеративного устройства
Российского государства. Например, в Определении от 06.12.2001 № 250-О Суд, в
частности, отметил, что отсутствие суверенитета у республик в составе
Российской Федерации предопределяет у них отсутствие возможности
установления ими своего гражданства, являющегося производным элементом
суверенитета. Конституция, устанавливая принцип единого гражданства
Российской Федерации, «не предусматривает гражданство республик либо других
субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области»2.
Для России как многонационального государства вопросы этнокультурной
и языковой самоидентификации граждан приобретают особое значение.
Содействие этому процессу выражается, в частности, в принятии до Конституции
России 1993 г. соответствующего законодательства3, предоставлении права
установления государственных языков отдельным субъектам Российской
Федерации – республикам, а также в других формах. Между тем, реализация
данной привилегии республиками входила порою в противоречие с федеральным
законодательством, что, в свою очередь, также становилась предметом
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.2005 № 1-П «По делу
о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи
47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-
политической организации «Балтийская республиканская партия» СЗ РФ. 2005. №6. ст. 491.
2
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2001 № 250-О «По
запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда
положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // URL:
http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision32060.pdf (дата обращения 03.09.2017).
3
См. напр., Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов
Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740, Федеральный
закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ.
2005. № 23. Ст. 2199.
171
рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении
Конституционного Суда от 27.04.1998 № 12-П1 и Определении от 13.11.2001
№ 260-О2 была сформирована правовая позиция, согласно которой не могут быть
выдвинуты в качестве дополнительных требований к кандидатам на должность
руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации требования к продолжительности проживания на территории субъекта
Российской Федерации, а также к свободному владению государственным языком
субъекта Российской Федерации, что гарантирует обеспечение единых условий и
равноправие всех граждан при реализации пассивного избирательного права на
всей территории государства. Рассмотрен подробно принцип обязательности
официального (государственного) языка в постановлении Конституционного Суда
от 16.04.2004 № 16-П3, в котором, применяя также принципы суверенитета,
разграничения предметов ведения, государственного единства и другие, Суд
установил соответствие Конституции России норм регионального
законодательства Республики Татарстан о допустимости равных объемов
изучения гражданами государственных языков Республики – русского и
татарского, а также указал на то, что на основе действующего разграничения
предметов ведения, языковая политика относится к ведению федерации, а общие
вопросы культуры и языка как составной части вопросов образования к

1
См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.04.1998 № 12-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92
Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики
Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года)
и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики
Башкортостан» // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.
2
См. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13.11.2001 № 260-О «По
запросу Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея о проверке
соответствия Конституции Российской Федерации пункта 1 статьи 76 Конституции Республики
Адыгея» // Российская газета. 2002. 19 февраля. № 32.
3
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.11.2004 № 16-П «По
делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики
Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики
Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике
Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6
статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с
жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики
Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2004. № 47. Ст. 4691.
172
совместному ведению федерации и субъектов, признав таким образом
допустимым регулирование федеральным законом графической основы
алфавитов языков народов Российской Федерации.
Нашел свое отражение в практике Конституционного Суда Российской
Федерации и принцип равноправия субъектов Российской Федерации, например,
в Постановлении от 15.07.1996 № 16-П, Постановлении от 14.07.1997 № 12-П и
других. Согласно первому их них, все субъекты Российской Федерации являются
равноправными: «это выражается, в частности, в единообразии конституционного
подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем
единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти
со всеми субъектами федерации»1. В Постановлении от 14.07.1997 № 12-П
Конституционный Суд дал толкование положений части 4 статьи 66
Конституции. В частности, он указал, что «вхождение автономного округа в
состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как
субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ
утрачивает элементы своего статуса»2, то есть в данном случае речь также идет об
отношениях конкретного субъекта с самой федерацией. В Постановлении
от 13.06.2006 № 194-О Конституционный Суд конкретизировал принцип
равноправия субъектов федерации в контексте финансовых основ их организации,
отметив, что за субъектами федерации признается «равный финансово-правовой
статус, основу которого составляет финансово-бюджетная самостоятельность
субъектов Российской Федерации»3.

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1996 № 16-П «По
делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской
Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации» // СЗ РФ.
1996. № 29. Ст. 3543.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.1997 № 12-П
«По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации
положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // СЗ РФ. 1997. № 29.
Ст. 3581.
3
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13.06.2006 № 194-О «Об
отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке
173
На рубеже веков перед Конституционным Судом Российской Федерации
стояли серьезные задачи, одной из которых было приведение в соответствие с
нормами российской Конституции норм конституций и уставов субъектов
Российской Федерации. Так, О.И. Чистяков отмечал, что «несмотря на то, что
Конституция 1993 г. решила принципиальные вопросы организации
государственного единства, проблема взаимоотношений Российской Федерации с
ее членами осталась… важнейшие положения конституций некоторых республик
России продолжали противоречить федеральной Конституции»1 .
Достаточно централизованный характер государственной власти, принцип
единства ее системы на федеральном и региональном уровнях, а также
применение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти и субъектов можно, например, также
проследить и в решениях Конституционного Суда, в которых был подробно
рассмотрен правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации. Так, в Постановлении от 24.12.2012 № 32-П Суд указал, в частности,
что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации «входя в систему
органов государственной власти субъекта Российской Федерации и будучи, по
существу, главой его исполнительной власти, является одновременно звеном в
единой системе исполнительной власти в Российской Федерации… в силу
принципа единства системы государственной власти – находится в отношениях
субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации»2. В
полной мере, на наш взгляд, согласиться с данным утверждением нельзя,
поскольку все ветви власти в Российской Федерации действует на основании
принципа разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали.

конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской


Федерации» // «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации». 2006. № 5.
1
История отечественного государства и права в 2 ч. Часть 2: учебник для академического
бакалавриата под ред. О.И. Чистякова. – 6-е изд., испр. – М.: Издательство Юрайт, 2017. С. 426.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.2012 № 32-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи
с запросом группы депутатов Государственной Думы» // CЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 8062.
174
Допуская возможную субординацию главы государства и глав субъектов
федерации, целесообразно, по нашему мнению, ограничить данную иерархию
пределами вопросов совместного ведения федерации и субъектов и
полномочиями органов власти соответствующего уровня.
Примером одного из немногочисленных постановлений Конституционного
Суда, удовлетворившим обращение субъекта Российской Федерации в споре о
разграничении предметов ведения является постановление от 18.07.2003 № 13-П,
признавшее неконституционность ряда норм федерального законодательства,
определяющих полномочия судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об
оспаривании конституций и уставов субъектов федерации федеральной
Конституции, а также полномочия прокуроров по обращению в эти суды с
данным вопросом. В постановлении Суд отметил, что конституционные
принципы федеративного устройства, учредительный характер федеральной
Конституции и конституций (уставов) субъектов «обеспечивают органическое
единство федерального и регионального конституционно-правового
регулирования и тем самым – единство конституционно-правового пространства,
единство конституционно-правового регулирования в условиях федеративного
государства, которое не должно нарушаться текущим федеральным
регулированием посредством законов»1.
Еще одним важным решением, в котором Конституционный Суд принял
позицию субъектов федерации, стало постановление от 29.11.2006 № 9-П,
признавшее, с учетом применения принципа разграничения предметов ведения и
полномочий, равноправия субъектов федерации, единства системы
государственной власти и ее разделения на законодательную, исполнительную и
судебную, не соответствующим Конституции России пункт 100 Регламента
Аппарата Правительства Российской Федерации, препятствовавший реализации

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 № 13-П
«По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26,
251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая
Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда
Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
175
права законодательной инициативы законодательными (представительными)
органами субъектов Российской Федерации1.
В то же время, постановлением Конституционного Суда от 23.04.2004
№ 8-П не был, на наш взгляд, в должной мере учтен принцип разграничения
предметов ведения и полномочий, исходя из порядка его реализации в части
принятия федеральных законов по предметам совместного ведения и участия
органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов
федерации в этом процессе. В частности, в ходе принятия Земельного кодекса
Российской Федерации не были, по нашему мнению, в должной мере реализованы
процедуры, связанные с представлением, обсуждением и учетом предложений и
замечаний законодательных (представительных) органов власти к данному
федеральному закону2. В целом следует отметить, что при рассмотрении
Конституционным Судом принципа разграничения предметов ведения между
федерацией и субъектами им игнорируется принцип субсидиарности, не
находящий должного применения в его практике.
Взаимосвязь и соотношение принципа разграничения предметов ведения с
принципом суверенитета наглядно продемонстрировало одно из важнейших не
только для федеративного устройства, но и для всего государства постановление
Конституционного Суда от 09.07.2012 № 17-П. В нем, в частности, было
отмечено, что любой международный договор Российской Федерации по
ключевым экономическим вопросам не может не затрагивать интересы всех ее
субъектов, однако согласование подобных актов со всеми из них в соответствии с
принципом разграничения предметов ведения и Федеральным законом от
15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»
(статья 4) входило бы в противоречие с принципом государственного
суверенитета, единственным обладателем которого по своей правовой природе

1
См. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.11.2006 № 9-П «По
делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.
2
См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.04.2004 № 8-П
«По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с
запросом Мурманской областной Думы» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.
176
является только сама Российская Федерация1. Содержание принципа
государственного суверенитета в данном постановлении также имеет внутреннею
(по отношению к субъектам федерации) и внешнюю (по отношению к другим
государствам) составляющие. Нашел место принцип разграничения предметов
ведения между федерацией и ее субъектами в еще одном важнейшем
постановлении Конституционного Суда – от 19.03.2014 № 6-П2.
Нашел применение в практике Конституционного Суда Российской
Федерации и принцип единства экономического пространства. Так, в
Постановлении от 21.03.1997 № 5-П Суд отметил, что на основании данного
принципа «недопустимо как введение региональных налогов, которое может
прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг,
финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и
введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних
территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить
уплату налогов на налогоплательщиков других регионов»3. Использовался
данный принцип и в ряде других постановлений Конституционного Суда,
связанных с вопросами федеративного устройства Российского государства4.

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.07.2012 № 17-П
«По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора
Российской Федерации - Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому
соглашению об учреждении Всемирной торговой организации» // СЗ РФ. 2012. № 29. 4169.
2
См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.03.2014 № 6-П «По
делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между
Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию
Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» // СЗ РФ.
2014. № 13. Ст. 1527.
3
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.03.1997 № 5 «По делу о
проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона
Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 13. 1602.
4
См. напр., Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11.11.2003 № 16-
П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской
области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с
запросом Челябинского областного суда» // СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4509; Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке
конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго
статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации
Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого
суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.
177
Как было отмечено выше, рассмотренный на примере Бразилии принцип
симметрии присущ и российскому конституционному регулированию в форме
принципа гомогенности (статьи 5 и 76-78 Конституции России), а также следует
из производного Федерального закона № 184. К примеру, также, как и
Федеральный Верховный Суд Бразилии, Конституционный Суд Российской
Федерации занял важную позицию по вопросу наделения полномочиями высшего
должностного лица субъектов федерации, применяя, в том числе, данный
принцип. Так, она нашла свое отражение в нескольких его актах, признавших
несоответствующими Конституции России ряд положений законодательства
субъектов Федерации, в частности, в Постановлении от 18.01.1996 № 2-П «По
делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона)
Алтайского края» и Постановлении от 09.07.2002 № 12-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального
закона № 184» и ряде других. В Постановлении от 09.07.2002 № 12-П
Конституционный Суд, в частности, установил, что «исходя из действующего
федерального конституционного регулирования, государственная власть в
субъектах Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах
формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и
федеральная государственная власть»1.
При этом, в отличие от проанализированной ранее практики Федерального
Верховного Суда Бразилии, Конституционный Суд Российской Федерации
допускает, во-первых, более широкое, а, во-вторых, в некоторой степени
противоречивое толкование Конституции России и текущего законодательства, а
также содержащихся в них правовых принципов. Еще одним примером этой
практики является Постановление от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.07.2002 № 12-П
«По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи
108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона)
Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия)
«О выборах Президента Республики Саха (Якутия)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2909.
178
конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с
жалобами ряда граждан» в контексте порядка наделения полномочиями глав
субъектов Федерации. При аргументации своей правовой позиции по данному
делу Конституционный Суд, в том числе, указал, что «как вытекает из
Конституции Российской Федерации, органы государственной власти в субъектах
Российской Федерации формируются в основном на тех же принципах, что и
федеральные»1. Вместе с тем слова «в основном» добавляются в данном случае
высшим органом судебного конституционного контроля уже самостоятельно,
поскольку как в Конституции России (статья 77, часть 1), так и в упомянутом
Постановлении от 09.07.2002 № 12-П речь идет обо всех принципах без каких-
либо возможных исключений.
Более того, следует отметить, что постановлением о признании
соответствующим Конституции России порядка наделения полномочиями главы
субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом
субъекта по представлению Президента России фактически отменяется без каких-
либо весомых оснований в поддержку данного подхода действовавшая до этого
правовая позиция Суда, устанавливавшая, что «высшее должностное лицо,
формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат
непосредственно от народа и перед ним ответственно… Ситуация, при которой
законодательный орган превращен в своеобразную избирательную коллегию,
решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей не соответствует
Конституции и действующему законодательству. Избранный в таком порядке
глава администрации не может считаться легитимным независимым
представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни
исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 № 13-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда
граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336
179
том числе в федеральных органах»1. Отметим, что именно эта первоначальная
позиция в гораздо большей степени соответствует духу не только принципа
гомогенности, но и принципа функционирования государственной власти на
основе ее разделения на три ветви, органы которой являются самостоятельными.
В целом на основе рассмотренных и некоторых других решений можно
констатировать, что Конституционный Суд отказался в своей практике от
применения принципа гомогенности, несмотря на его нормативное установление.
Еще одним примером, демонстрирующим расширительное толкование как
общих конституционных принципов, так и принципов федеративного устройства,
включая принцип гомогенности, является упомянутое выше Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.2012 № 32-П2,
признавшее непротиворечащими Конституции России положения Федерального
закона № 184 в части необходимости поддержки кандидатов на должность
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами
представительных органов муниципальных образований соответствующего
субъекта Российской Федерации, а также возможности установления новых
дополнительных требований к кандидатам в отдельных видах субъектов –
городах федерального значения, что служит существенным ограничением
принципов построения и функционирования власти в Российском государстве
(статьи 1, 2, часть 3 статьи 3, статья 18 Конституции России и др.), пассивного
избирательного права граждан, а также нарушением принципа его равенства
независимо от места нахождения на территории Российской Федерации, что
находило подтверждение в ранее вынесенных Судом решениях.

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 № 2-П «По делу
о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края //
СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
2
См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.2012 № 32-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи
с запросом группы депутатов Государственной Думы» // CЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 8062.
180
Принимая во внимание совокупность обозначенных фактов, стоит отметить
более вариабельные и, порою, противоречивые подходы российского
законодателя и Конституционного Суда к регулированию вопросов и
возможности изменения критериев построения моделей организации
государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации с
предоставлением им с одной стороны более широкой свободы при определении
внутреннего устройства по сравнению с субъектами федерации в Бразилии, а с
другой стороны создающей дополнительные жесткие требования для замещения
должности руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации.
Подводя итоги, отметим, что в России, как и в Бразилии конституционные
принципы федеративного устройства выступают важнейшим правовым
регулятором основ федерализма, имеющим множество общих черт, однако
толкование некоторых из них существенно отличается друг от друга в двух
государствах. Как отмечает С.М. Шахрай, Конституционный Суд «стал
необходимым институтом самонастройки федеративной системы, институтом
«истолкования федерализма» и практической реализации конституционных основ
федерализма»1.
Принципы суверенитета и принцип разграничения предметов ведения
между федерацией и субъектами нашли классические формы своей реализации в
практике Конституционного Суда России, особенно интенсивно их применение
осуществлялось на рубеже XX-XXI вв. Вместе с тем достаточно жесткое
применение принципа разграничения предметов ведения в совокупности с
противоречивым и непоследовательным применением и толкованием Судом
принципа гомогенности привело, также как и в Бразилии, к значительной
унификации субфедеральных региональных моделей. Степень централизация
федерации в России является также высокой и сопоставима с бразильским
вариантом. Помимо обозначенных выше факторов, значительную роль при этом
1
Шахрай С.М. Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в становлении
конституционной модели российского федерализма // Журнал зарубежного законодательства и
сравнительного правоведения. 2012. № 2. С. 35.
181
сыграло отсутствие в России конституционного принципа замещения должности
высшего должностного лица субъектов федерации, порядок назначения которого
неоднократно пересматривался Конституционным Судом, регулярно следуя
позиции федеральных органов власти в данном вопросе.
Важную роль в функционировании Российской государственности играют
принципы государственной и территориальной целостности, единства системы
государственной власти и верховенства конституции, применяемые
Конституционным Судом последовательно и убедительно. Именно они на
определенном этапе исторического развития остановили дезинтеграцию
Российской Федерации. В то же время толкование Судом конституционно-
правового статуса высшего должностного лица с точки зрения его субординации
перед Президентом России является, на наш, взгляд, широким и его необходимо
ограничить сферой предметов совместного ведения и соответствующих
полномочий данных должностных лиц. Способствует стабильному развитию
федерализма в России последовательное применение Конституционным Судом
принципов единства экономического пространства, равноправия субъектов
федерации, единства гражданства, обязательности официального
(государственного) языка. По аналогии с бразильской негативной тенденцией в
практике Конституционного Суда России не находит должной реализации
субсидиарность как принцип федеративного устройства, что также является
одной из причин сложившейся жесткой модели федерализма.
Таким образом, правоприменительная практика и текущие тенденции
деятельности высших органов судебного конституционного контроля
рассматриваемых государств в сфере федеративного устройства позволяют
сделать заключение о в целом схожих подходах к толкованию и применению
конституционных принципов федеративного устройства Бразилии и России,
отображающих тенденцию к централизации государств.
Учитывая текущие конституционно-правовые тенденции, можно
предполагать, что наиболее важные правовые позиции Конституционного Суда в
сфере конституционного регулирования и применения принципов федеративного
182
устройства уже сформированы. При сохранении текущей федеративной модели
российского государства принятие Судом новых фундаментальных правовых
позиций по вопросам конституционных принципов федерализма представляется
маловероятным.
183
Заключение

Правовой принцип в своем идеальном выражении есть правовая аксиома.


Конституционные принципы федеративного устройства, будучи одним из видов
конституционных принципов, являются бинарным родовым понятием,
получающим выражение в научное доктрине и конституционно-правовых нормах.
Они представляют собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных
конституционных положений общего характера, определяющих сущность
федеративного государства, то есть модель многоуровневой системы
государственно-территориального устройства, статус и юридические основы
взаимодействия федерации и субъектов федерации, особенности разграничения
предметов ведения и полномочий в рамках единого территориального, правового
и экономического пространства.
В рамках научной доктрины конституционного права принципы
федеративного устройства в зависимости от их природы классифицируются на
общие принципы, формирующие в совокупности такую форму государственно-
территориального устройства, при которой складывается федерализм, и
особенные принципы, определяющие некоторые закономерности и особенности
формирования и функционирования федеративных государств. Общими являются
принципы субсидиарности, разграничения предметов ведения между федерацией
и субъектами, многоуровневости публичной власти (абсолютные принципы), а
также верховенства федеральной конституции, суверенитета и территориальной
целостности (относительные принципы). Особенными являются национальный,
территориальный и национально-территориальный принципы, а также
дуалистический, кооперативный и конкурентный принципы.
Мировой опыт конституционного регулирования позволяет выделить около
30 относительно самостоятельных принципов федеративного устройства,
содержащихся в конституциях современных государств. Системный анализ
федеральных конституций демонстрирует, что количество закрепленных в них
184
принципов федеративного устройства варьируется в одном документе от 5 до 17,
а их среднее значение составляет около 10 единиц.
Исходя из природы конституционных принципов федеративного устройства
и широты распространенности в современных федерациях, они подразделяются
на универсальные (разграничение предметов ведения; суверенитет; верховенство
федеральной конституции; единство экономического пространства,
субсидиарность, и др.) и специальные (равенство статуса субъектов;
гомогенность; эффективность публичной власти; несменяемость федеративной
формы устройства и др.). Универсальные принципы создают общие
конституционные основы федерализма современных федеративных государств, а
специальные принципы свидетельствуют о дополнительной, более широкой
регламентации на конституционном уровне основ федеративного устройства,
выходящей за пределы минимально необходимых границ. Для понимания
эволюции конституционных принципов федеративного устройства в зависимости
от времени их первого закрепления, принципы возможно классифицировать на
принципы первого (конец XVIII в. – начало XIX в.), второго (середина XIX в. –
начало XX в.), третьего (середина XX в.) и четвертого (нового) поколений (конец
XX в. – начало XXI в.), что отвечает логике диахронного сравнения
конституционных актов. В зависимости от функционального назначения
конституционных принципов для организации федеративного государства и более
предметного понимания их сущности в целом они классифицируются на общие
организационно-функциональные принципы; принципы, обеспечивающие
единство и целостность федеративного государства; принципы, касающиеся
взаимоотношений федерации и ее субъектов и принципы, касающиеся
взаимоотношений между субъектами федерации.
Доктринальные по сущности и нормативно-правовые по форме
конституционные принципы федеративного устройства находятся в системной
взаимосвязи между собой, включая логическую и иерархическую
взаимосогласованность. В зависимости от функциональной направленности,
отдельные принципы федеративного устройства в соответствии с их назначением
185
образуют подсистемы, оказывающими нормативное воздействие на конкретные
конституционно-правовые сферы. Без закрепления и реализации системы
конституционных принципов федерализма функционирование федеративного
государства невозможно.
В конституциях России и Бразилии нашли свое место принципы
федеративного устройства всех поколений, отображающие эволюцию мирового
федеративного строительства, а также все принципы в соответствии с их
функциональной направленностью. Таким образом, конституциями двух
государств посредством закрепления универсальных и специальных
конституционных принципов федеративного устройства созданы необходимые
институциональные условия функционирования федерализма.
Содержание большинства универсальных принципов федеративного
устройства России в целом корреспондирует содержанию аналогичных
принципов в Бразилии, а также отражает релевантный мировой опыт
конституционного регулирования. Так, схожими в России и Бразилии являются
модели разграничения предметов ведения (кооперативные с элементами
конкуренции), однако Бразилия в отличие от России построена на принципе
трехзвенного федерализма. Принцип суверенитета и в России, и в Бразилии
включает в себя как государственный, так и народный суверенитет. При этом
внешняя составляющая принципа государственного суверенитета в Бразилии
конкретизируется принципами национальной независимости и недопустимости
иностранного вторжения. Схожее содержание при достаточно различных формах
закрепления имеют принципы верховенства конституции, единства правового
пространства, равноправия народов, самоопределения народов и единства
гражданства. Аналогичное содержание имеют принципы равного правового
режима товаров и услуг независимо от основания их происхождения или
назначения в Бразилии и единства экономического пространства в России.
Тождественными можно считать принцип национальной целостности в Бразилии
и принцип территориальной целостности в России, который в свою очередь,
является наравне с рядом других принципов составляющим элементом принципа
186
государственной целостности, однако в Бразилии такой комплексный принцип
как государственная целостность не выражен отдельно. Не закреплен в России, но
стабильно действует в Бразилии принцип замещения должности высшего
должностного лица субъекта федерации.
Не закреплен напрямую на конституционном уровне в России и Бразилии
такой важнейший принцип федерализма как субсидиарность, лишь некоторые
элементы которого установлены нормативно. В целом его действие данного
принципа подразумевается, однако его влияние на федеративное устройство
является слабым, следствием чего служит высокая степень централизации двух
государств и низкий уровень диверсификации субфедерального правового
регулирования.
Содержание специальных конституционных принципов федеративного
устройства России и Бразилии свидетельствует о наличии дополнительных
индивидуальных факторов функционирования федерализма в данных
государствах. В целом конституционное регулирование специальных принципов
федеративного устройства в России использует достаточно стандартный набор
инструментов, отраженных также и в бразильском конституционном
законодательстве. В то же время система принципов бразильского федерализма
является более детализированной. Центральным в системе принципов
бразильского федерализма выступает принцип симметрии, сопоставимый с
аналогичным принципом гомогенности в России. Оба данных принципа схожи по
предназначению, однако в обоих государствах требуется закрепление пределов
действия данных принципов для сохранения автономии субъектов федераций,
существенно сокращенной из-за жесткого характера их реализации. Схожее
содержание при отличающихся формах закрепления в России и Бразилии имеет
принцип равноправия субъектов федерации. Тождественными по форме и
содержанию выступают принципы несменяемости федеративной формы
устройства и обязательности официального (государственного) языка. Достаточно
различное наполнение, но родственные объекты воздействия имеют принцип
единства государственной власти в России и принцип свободного осуществления
187
полномочий федеральной власти в субъектах федерации в Бразилии. Не
закрепленным формально в Бразилии, но фактически действующим является
принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти федерации и органами государственной власти ее
субъектов, установленный в Конституции России. Закрепленными в Конституции
Бразилии, но отсутствующими в России, являются принципы эффективности
публичной власти, невмешательства штатов в дела муниципий и недопустимости
вторжения одного субъекта в дела другого.
Говоря о форме закрепления, следует отметить, что Конституция России
позволяет достаточно однозначно детерминировать принципы федеративного
устройства, в то время как Конституция Бразилии требует для этой цели
проведения соответствующего системного толкования. Вместе с тем сами по себе
конституционные принципы федеративного устройства Бразилии носят
казуистичный характер и регулируются более подробно.
Конституционно-правовое поле России и Бразилии имеет значительный
потенциал уточнения и совершенствования принципов федеративного устройства
в контексте учета взаимного и мирового опыта их регулирования. Как в России,
так и в Бразилии необходимо конституционное закрепление принципа
субсидиарности в качестве ведущей основы федеративного устройства и
руководящей идеи для перспективного совершенствования разграничения
предметов ведения между федерацией и субъектами, а также полномочий органов
власти соответствующего уровня, снижения степени централизации двух
государств и повышения эффективности субфедерального конституционного
регулирования. Наиболее подходящими для этого структурными частями
выступают, по нашему мнению, статья 73 главы 3 «Федеративное устройство»
Конституции России и статья 18 раздела III «Государственное устройство»
Конституции Бразилии. Подробное содержательное раскрытие данного принципа
в России целесообразно осуществить в Федеральном законе № 184.
В Федеральном законе № 184 также необходимо закрепление принципа
эффективности публичной власти, что отразит и придаст более осознанный
188
целенаправленный характер деятельности органам власти субъектов Российской
Федерации. Представляется целесообразным закрепить данный принцип на
конституционном уровне (часть 1 статьи 77) в отношении не только органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, но также федеральных
органов государственной власти и органов местного самоуправления. В статье 1
Федерального закона № 184 необходимо закрепление принципа равноправия
субъектов Российской Федерации в качестве основы деятельности органов
государственной власти субъектов федерации.
Для реализации принципа замещения должности высшего должностного
лица субъекта федерации целесообразно повысить уровень правового
регулирования этого важнейшего государственно-правового института и
закрепить в статье 66 Конституции России положение о способе наделения
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а
также перенести на конституционный уровень положения, касающиеся
минимального и максимального срока его полномочий. Эта процедура должна
проходить без участия органов власти федерации, что отвечает конституционным
порядкам развитых и зрелых федеративных государств, в том числе Бразилии.
Видится также необходимой отмена несоответствующего принципу гомогенности
и ряду других конституционных принципов института сбора подписей
муниципальных депутатов в поддержку выдвижения кандидатур на пост высшего
должностного лица субъекта федерации, предполагающего жесткие ограничения
пассивного избирательного права граждан, в дополнение к сбору необходимого
количества подписей избирателей, установленного законом субъекта Российской
Федерации.
Сущность принципа гомогенности и принципа осуществления
государственной власти на основе ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную, а также мировой опыт развития федерализма,
позволяет обосновать противоречие основам федеративного устройства порядок
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, в той части, согласно которой в него могут входить представители
189
Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации. Мы
считаем необходимым вернуться к предшествующей редакции статьи 95
Конституции. В целом же, современным реалиям демократических федеративных
государств в большей степени соответствует формирование «верхней» палаты
парламента посредством прямых выборов представителей регионов, о чем также
свидетельствует бразильский и иной зарубежный опыт.
Среди других факторов, направленных на совершенствование принципов
федеративного устройства России видится целесообразным закрепление
принципов сотрудничества между собой различных уровней власти по
горизонтали и по вертикали; предоставления друг другу субъектами федерации
административной и правовой поддержки (статья 78 Конституции, статья 1
Федерального закона № 184); невмешательства субъектов федерации в дела
муниципальных образований (статья 1 Федерального закона № 184); закрепление
более широкого перечня форм реорганизации субъектов федерации (выделение,
разделение, преобразование) в статье 5 Федерального конституционного закона от
17.12.2001 № 6-ФКЗ, а также внесение ряда иных поправок в законодательство.
Применительно к федеративному устройству Бразилии также видится
необходимость более четкой институализации конституционных принципов
федеративного устройства, разрозненно и опосредованно закрепленных в
Конституции Бразилии 1988 г. В конституционной системе Бразилии назрела
необходимость «смягчения» применения принципа симметрии, путем четкого
определения его границ и более эффективного использования принципа
субсидиарности, включая, как уже было сказано, закрепление принципа
субсидиарности на конституционном уровне. В целях демократизации управления
государством и повышения уровня вовлеченности населения Бразилии в этот
процесс целесообразна конкретизация статьи 25 Конституции Бразилии путем
закрепления в ней нормы о принятии конституций штатов населением
соответствующих штатов и применение аналогичного подхода в отношении
органических законов муниципий, закрепив это полномочие за населением
соответствующей муниципии (статья 29 Конституции Бразилии).
190
Говоря об институте судебного конституционного контроля и реализации
принципа судебного федерализма в России и Бразилии, следует отметить их
существенные отличия, что выражается в различной организации судебной
системы двух федераций, специализации и порядке формирования высших
органов судебного конституционного контроля, их функционирования и других
аспектах судебного федерализма.
В России и Бразилии принцип судебного федерализма базируется на
двухзвенной системе судов, осуществляющих конституционный контроль. При
этом судебный конституционный контроль в Бразилии, в том числе в сфере
федеративного устройства, осуществляет орган общей юрисдикции –
Федеральный Верховный Суд. Для его осуществления законодательством
предусматривается ряд специальных контрольных процедур. В отличие от
конституционных (уставных) судов субъектов в России, суды субъектов
бразильской федерации получают свое закрепление в качестве составной части ее
судебной системы на конституционном уровне. Конституционное
судопроизводство в России осуществляется специализированным органом
судебного конституционного контроля – Конституционным Судом. Его
деятельность по осуществлению конституционного контроля также
подразумевает отдельные виды производств, исходя из категорий
рассматриваемых дел. В отличие от бразильской, российская модель судебного
федерализма предопределяет осуществление судебного конституционного
контроля на уровне субъектов федерации специализированными органами
юстиции – конституционными (уставными) судами – не находящимися в
отношениях иерархического подчинения с Конституционным Судом, а не судами
общей юрисдикции, встроенных в вертикаль судебной системы Бразилии.
Для эффективной реализации принципа судебного федерализма в Бразилии
важную роль играют более широкие полномочия и значительная автономия
Федерального Верховного Суда по сравнению с Конституционным Судом России,
а также более демократичная организация его работы. Это касается возможности
самостоятельного инициативного принятия Федеральным Верховным Судом
191
обязательных судебных прецедентов для всех субъектов федеративных
правоотношений, полномочий по проведению официальных встреч с другими
субъектами федеративных правоотношений, в том числе, высшими
должностными лицами субъектов федерации и руководителями судебных органов
субъектов федерации, более независимого порядка формирования и
функционирования Суда, включая самостоятельный выбор из своего состава
председателя и организации работы в двух палатах со сменяющимися на
ротационной основе председательствующими, а также ряда других аспектов,
являющихся позитивными примерами для заимствования в российскую правовую
систему. Автономия Конституционного Суда, напротив, была сокращена, сам
Конституционный Суд не пользуется таким важным для судебного федерализма
инструментом как послание Федеральному Собранию Российской Федерации.
Таким образом, институциональные условия для рассмотрения органами
судебного конституционного контроля дел в области федеративного устройства и
реализации принципа судебного федерализма, в Бразилии является более
развитыми, чем в России.
Принципы федеративного устройства в практике Федерального Верховного
Суда Бразилии являются активным правовым средством защиты как публичных,
так и частных интересов. Значительное внимание Суд уделил определению,
толкованию и уточнению принципа симметрии, ставшим наряду с принципом
разграничения предметов ведения ключевым и весьма жестким в применении
критерием оценки соответствия ей учредительных документов субъектов
федерации, региональных и муниципальных систем органов власти. Следствием
этого является тот факт, что у штатов и федерального округа остается мало
экспериментального пространства для осуществления субфедерального правового
регулирования. Важными категориями, сформулированными Судом, являются
такие понятия как «недопустимость коллизий в правовой системе», «баланс сил в
федерации», «национальное единство», сопоставляемые им «общие интересы в
выработке федеральной политики» и «отдельные региональные интересы».
Несмотря на высокую степень унификации субфедеральных региональных
192
моделей и централизации федерации, основанной на трехуровневом принципе
построения, Суд уделяет особое внимание толкованию и уточнению специального
конституционного принципа невмешательства штатов в дела муниципий,
именуемому им также принципом муниципальной автономии.
Взаимосвязанно толкует Федеральный Верховный Суд Бразилии принципы
государственного суверенитета и национальный независимости; недопустимости
иностранного вторжения, вторжения одного субъекта федерации в дела другого,
территориальной целостности и верховенства конституции. Важными
категориями при этом выступают такие как «политико-институциональные
отношения между сторонами федеративного пакта», «сохранение нерушимости
федеративных связей», «единство федеральных органов государственной власти»
и другие. Также Федеральным Верховным Судом применяются принципы
равного правового режима товаров и услуг независимо от основания их
происхождения или назначения, обязательности официального
(государственного) языка, гражданства, иные принципы. Выведены Судом из
положений Конституции, прямо не упомянутые в ней принципы равноправия
народов и равноправия субъектов федерации.
Вместе с тем важным, но отрицательным аспектом является то, что Судом
при разрешении дел в области федеративного устройства не используется
принцип субсидиарности.
Конституционный Суд Российской Федерации также является активным
правоприменителем конституционных принципов федеративного устройства,
формируя правовые позиции в данной области. Значительное место в практике
Суда занимает использование принципов суверенитета и разграничения
предметов ведения между федерацией и субъектами, находящие классические для
федерализма формы своей реализации. Однако достаточно жесткое применение
принципа разграничения предметов ведения в совокупности с противоречивым и
непоследовательным применением и толкованием Судом принципа гомогенности
привело к значительной унификации субфедеральных региональных моделей.
Степень централизация федерации в России является также высокой и
193
сопоставима с бразильским вариантом. Значительным фактором при этом стало
отсутствие в России конституционного принципа замещения должности высшего
должностного лица субъектов федерации, порядок которого неоднократно
пересматривался Конституционным Судом.
Важную роль в становлении и функционировании Российской
государственности играют принципы государственной и территориальной
целостности, единства системы государственной власти и верховенства
конституции, применяемые Конституционным Судом последовательно и
убедительно. Именно они на определенном этапе исторического развития
остановили дезинтеграцию Российской Федерации. В то же время толкование
Судом конституционно-правового статуса высшего должностного лица с точки
зрения его субординации перед Президентом России является, на наш, взгляд,
широким и его необходимо ограничить сферой предметов совместного ведения и
соответствующих полномочий данных должностных лиц. Способствует
стабильному развитию федерализма в России последовательное применение
Конституционным Судом принципов единства экономического пространства,
равноправия субъектов федерации, единства гражданства, обязательности
официального (государственного) языка.
В тоже время по аналогии с бразильской ситуацией в практике
Конституционного Суда России не находит должной реализации субсидиарность
как принцип федеративного устройства.
Таким образом, правоприменительная практика и текущие тенденции
деятельности высших органов судебного конституционного контроля
рассматриваемых России и Бразилии в сфере федеративного устройства
позволяют сделать заключение о в целом схожих подходах к толкованию и
применению конституционных принципов федеративного устройства Бразилии и
России, отображающих тенденцию к централизации двух государств.
Завершая исследование, отметим, что текущая стадия функционирования
федеративных отношений и регулирования конституционных принципов
194
федеративного устройства в России и Бразилии демонстрирует значительный
потенциал их многоаспектного развития.
Следует также отметить актуальность и общую востребованность
использования принципов федерализма в мире, учитывая ряд современных
тенденций, в том числе стремление ряда территорий, входящих в состав
федеративных и унитарных государств, расширить в различных формах свою
автономию либо стать независимыми государствами. Об этом, в частности, может
свидетельствовать ситуация в иракском Курдистане и испанской Каталонии,
взаимоотношения Шотландии и Великобритании, ряд других примеров.
Указанные процессы подтверждают необходимость продолжения
углубленных сравнительно-правовых исследований конституционных принципов
федерализма в XXI в..
195
Список литературы

Нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов


Российской Федерации, иные официальные документы
1. Конституция Российской Федерации // CЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Закон Российской Федерации «О поправке к Конституции Российской
Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30. Ст. 4202.
3. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
4. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной
системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
5. Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов
Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ.
1996. № 25. ст. 2954.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ.
1998. № 31. Ст. 3823.
8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998
№ 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
9. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных
малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
10. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42.
Ст. 5005.
11. Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
196
12. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001
№ 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.
13. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
14. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002
№ 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
15. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002
№ 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
16. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003.
№ 40. Ст. 3822.
17. Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2199.
18. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора
о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.
19. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
от 08.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
20. Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии
национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1. Ст. 212
21. Указ Президента Российской Федерации от 30.11.2016 № 640
«Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6886.
22. Указ Президента Рос