Su pe rin te n de n c ia N ac ion al de Salu d
AVANCES, DESARROLLOS
Análisis de impacto presupuestal
para la toma de decisiones en salud en
Colombia
Adriana ÁvilaI
Diana Isabel OsorioII
e
Resumen
n este artículo se presentan las
principales características del análi-
sis de impacto presupuestal (AIP) y
su papel en la toma de decisiones de
financiamiento de tecnologías en sa-
lud. Con el fin de estimar el esfuerzo
financiero necesario para la incorpo-
ración de tecnologías en salud en el
SGSSS, el Instituto de Evaluación
Tecnológica en Salud (IETS) ha de-
sarrollado un modelo estructurado
en diferentes etapas que comprende
la estimación de poblaciones, des-
cripción de tratamientos y costos
asociados a las tecnologías objeto
de análisis.
Palabras clave
Impacto presupuestal, es-
cenarios, toma de decisiones en
salud.
Introducción
El AIP es un componente de la
evaluación de tecnologías en salud
que provee información en el proce-
so de decisión de inclusión de tecno-
logías en los planes de beneficios de
los sistemas de salud. Para un sis-
tema es necesario contar con datos
I Economista, Especialista en Estadística
y en Actuaria. IETS. Correo electrónico:
adriana.avila@iets.org.co.
II Economista, MSc en Economía (c). Eco-
nomista Junior, IETS. Correo electrónico:
diana.osorio@iets.org.co.
Número 6
Y ADELANTOS EN EL
y evidencia que permitan conocer y
predecir cómo va a impactar su pre-
supuesto, con el fin de planificar los
recursos necesarios año a año para
la cobertura de servicios de salud de
la manera más eficiente.
Colombia se considera como
un referente en el desarrollo de AIP
en el contexto latinoamericano; las
recientes actualizaciones del Plan
Obligatorio de Salud (POS) han sido
base para el desarrollo de un núme-
ro importante de este tipo de análisis
que han apoyado el proceso de toma
de decisión y estimación de la Uni-
dad de Pago por Capitación (UPC).
El objetivo de este artículo es
describir el modelo que el IETS ha
desarrollado y adoptado para la rea-
lización de los AIP en el marco de la
elaboración de evaluaciones de tec-
nología en salud. Lo que se descri-
be a continuación está basado en el
Manual de elaboración de análisis de
impacto presupuestal (7).
Definición del análisis de
impacto presupuestal
Este análisis da respuesta a
las siguientes preguntas: ¿puede el
financiador dar más cobertura a sus
beneficiarios? ¿Se poseen recursos
suficientes para afrontar la carga fi-
nanciera de esta nueva tecnología?
El AIP está basado en principios pre-
supuestales que modela con base en
proyecciones de población, realiza
estimación de costos y los resultados
están reportados para cada año, con
períodos cortos de tiempo.
El AIP está definido como un
componente de la evaluación de
tecnologías en salud que aporta in-
formación al tomador de decisiones
SECTOR SALUD
sobre el efecto en el presupuesto
agregado (ya sea del sistema de
salud en general, el asegurador,
el prestador o el usuario) de la ad-
quisición y uso de una determinada
tecnología en salud. Mediante el
Análisis de Impacto Presupuestal, se
estiman las consecuencias financie-
ras de la adopción de una tecnología
en salud en el contexto específico de
un determinado sistema de salud (1).
Es una herramienta que además de
brindar información para la toma de
la decisión contribuye a la planifica-
ción de recursosIII (2).
El AIP es un análisis comple-
mentario a la evaluación económica
de tecnologías; un nuevo medica-
mento que podría resultar en una
alternativa costo-efectiva también
podría no ser financiable por una ins-
titución o por un sistema dentro de su
plan de coberturas (3).
El horizonte temporal que se
emplea en el análisis es de uno a
tres años (3, 4). Cada año debe
considerar los posibles cambios en
la población –conocimiento, acepta-
ción y disponibilidad de la tecnología
o cambios en la práctica médica–. La
importancia de definir el horizonte
temporal radica en que la interven-
ción en salud estudiada puede gene-
rar costos adicionales para el siste-
ma en un período determinado, ge-
nerar un ahorro en otro diferente, e
III En particular, para el sistema de salud colom-
biano existen varias fuentes de financiación;
la más grande es la del aseguramiento que
respalda la cobertura de los planes de benefi-
cio; también se cuenta con los recursos de las
47
intervenciones en salud pública o el financia-
miento de tecnologías no cubiertas en el plan.
Para cualquiera de estas fuentes de financia-
ción pública pueden aplicarse los parámetros
de este análisis.
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M O N I T O R E S T R A T É G I C O

incluso variar los ahorros producidos Figura 1. Modelo de AIP

en diferentes períodos de tiempo (4). ESCENARIO ACTUAL ESCENARIO NUEVO
INSUMO RELEVANTE
Otro factor para tener en cuen- PARA LA ESTIMACIÓN
Etapa 1 Población total Población total
ta son los cambios en los precios de Incidencia
las tecnologías debido a supuestos Prevalencia

inflacionarios, condiciones de mer- Etapa 2

Población con
enfermedad
Población con
enfermedad
cado que conduzcan a precios más Criterios
específicos de
refinamiento
competitivos, condiciones monopó- Población
(%Diagnisticados
%tratados) Población
licas de las tecnologías o la regula- Etapa 3 objetivo
Tratamiento Tratamiento
objetivo
Actual Nuevo
ción de precios.
N
Finalmente, se debe realizar Tratamiento y Tratamiento y U
Recursos Recursos E
Etapa 4 Necesarios Necesarios
desde una perspectiva clara y acor- Costos Actuales Costos Nuevos V
A

de con las necesidades del usuario, Planeamiento de Escenarios

que generalmente será el ente fi- Costo agregado Costo agregado
N
U
nanciador o comprador de la inter- Etapa 5 del tratamiento
(P* Q)
del tratamiento
(P* Q)
E
V

vención analizada, en este caso la A

perspectiva del tercero pagador. En Diferencia: Etapa 7:

Etapa 6 Impacto Interpretación
Presupuestario Etapa 8:
el caso colombiano el tercero paga- Adoptado de Mauskopf JA, et al.
Informe
dor corresponde al SGSSS. Fuente: Manual para la elaboración del análisis del impacto presupuestal. Tomado de Mauskopf
JA, et al. Traducido y adaptado por las autoras

Metodología zadas en los escenarios “actual” y Siguiendo el modelo, en la eta-

“nuevo”. Las estimaciones se hacen pa 2 se identifican tasas de inciden-
El modelo para desarrollar tal y como lo describe cada etapa a cia o prevalencia asociadas a la indi-
el AIP se estructura en etapas, tal continuación. cación de la tecnología por evaluar,
como se muestra en la figura 1. El para estimar el número de personas
cálculo parte de la consideración de 1. Poblaciones que presentan la condición de salud.
dos escenarios: uno actual, que se La etapa 3 corresponde al re-
refiere al tratamiento indicado para la En la etapa 1, el objetivo es finamiento de la población calculada
condición de salud, con las tecnolo- partir de la población total, a partir en el paso anterior. Es la identifica-
gías que son la práctica común o los de la cual será estimada la población ción del subgrupo específico para el
tratamientos que están siendo finan- objetivo del análisis, por medio de ta- cual la tecnología está indicada. La
ciados dentro de las coberturas del sas de incidencia o prevalencia. De estimación de la población objetivo
plan de beneficios, y un segundo es- acuerdo a la literatura (1), se sugiere se determina teniendo en cuenta la
cenario, denominado nuevo, el cual que la población total corresponda a indicación y las condiciones de uso
describe el tratamiento incorporando la población del país. de la tecnología, la etapa de la en-
la o las nuevas tecnologías objeto
del análisis. El objetivo es estimar la
diferencia presupuestaria entre uno y
otro escenario.
Las tecnologías en salud pue-
den ser medicamentos, dispositivos,
medios de diagnóstico, reactivos,
suministros médicos y quirúrgicos,
procedimientos, sistemas de apoyo,
organización y gestión, utilizados en
la prevención, detección, diagnós-
tico, tratamiento o rehabilitación de
una enfermedadIV.
El objetivo del modelo es es-
timar las poblaciones y los costos

48 asociados a las tecnologías anali-

IV Tomado de www.iets.org.co.

AVANCES, DESARROLLOS
fermedad, la presencia de comor-
bilidades u otros factores de riesgo
que impliquen un ajuste sobre la
población con la condición de salud
calculada en la etapa 2. Por ejemplo,
en un análisis de tecnologías para el
tratamiento de pacientes con artritis
reumatoide refractaria a tratamiento
con fármacos antirreumáticos modi-
ficadores de la enfermedad (Farme)
no biológicos, en la etapa 2 se bus-
caría la información relacionada con
tasas de incidencia o prevalencia de
la artritis reumatoide; en la etapa 3
el esfuerzo se dirigirá a establecer
cuál es la proporción de pacientes
con artritis (calculados en la eta-
pa 2) refractarios a tratamiento con
Farme no biológicos. Es decir, el re-
finamiento de la población conducirá
a la estimación final de la población
objetivo del AIP.
1.1. Fuentes de información:
La literatura recomienda que
para estas etapas las fuentes de in-
formación pertinentes sean las desa-
rrolladas por los sistemas de salud,
es decir, encuestas de salud, bases
de datos de prestación de servicios,
estudios especializados, entre otras.
En el contexto colombiano se han
hecho esfuerzos importantes para
Su pe rin te n de n c ia N ac ion al de Salu d
Y ADELANTOS
la recolección de información rele-
vante para este tipo de análisis. Es
así como se cuenta con una ruta de
búsqueda de fuentes de información
para cada etapa descrita, partiendo
de la Base de Datos Única de Afilia-
dos (BDUA) o de las estimaciones
poblacionales del Departamento Ad-
ministrativo Nacional de Estadística
(DANE) para la primera etapa. Para
las etapas 2 y 3 se acude a búsque-
das en guías de práctica clínica, lite-
ratura especializada, encuestas na-
cionales de salud, registros adminis-
trativos, en particular para el país la
base de datos del registro individual
de prestadores (RIPS) y estadísticas
demográficas.
Además de las fuentes de in-
formación mencionadas, se conside-
ra un recurso importante de valida-
Figura 2. Componentes de la descripción del tratamiento
Tecnología
Eventos
Evitados
Fuente: Manual para la elaboración del análisis del impacto presupuestal-IETS
Número 6
EN EL SECTOR SALUD
Se considera un recurso
importante de validación
y producción de nueva
información la consulta a
expertos
ción y producción de nueva informa-
ción la consulta a expertos, personas
que han acumulado conocimientos
alrededor de un tema específico, de
forma tal que pueden emitir juicios
confiables relacionados con este (6).
La búsqueda de información
debe realizarse en todas las fuentes
disponibles; en caso de encontrarse
varios datos, será necesario el aná-
lisis comparativo de lo encontrado,
discutir y justificar la elección del
(los) dato(s) de mayor pertinencia
para el análisis.
2. Tratamientos, recursos y
costos
La identificación del tratamien-
to, los recursos necesarios para el
uso de la tecnología y los costos aso-
ciados se desarrollan en la etapa 4.
La descripción de los tratamientos es
tanto para el “escenario actual” como
para el “escenario nuevo”. En cada
análisis se debe considerar si existen
otros recursos para tener en cuenta,
como tecnologías complementarias
requeridas para garantizar la efecti-
vidad del tratamiento, eventos adver-
sos o eventos evitados, tal y como lo
describe la figura 2.
Las tecnologías complemen-
tarias hacen referencia a tecno-
Tecnología(s) Complementaria (s)
Tratamiento de Eventos Adversos
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logías adicionales que se deban
suministrar para garantizar la efec-
tividad de la tecnología evaluada,
otros recursos para la utilización de
las tecnologías o necesidades adi-
cionales en términos de recursos
hospitalarios o de seguimiento. Un
ejemplo de este tipo de tecnologías
son algunos tratamientos que antes
de ser suministrados al paciente de-
ben ir acompañados de una preme-
dicación con otro fármaco, de modo
que el tratamiento con la tecnología
evaluada requiere el uso de una
tecnología adicional, lo cual es un
factor relevante en el momento de
realizar el costeo del tratamiento
completo.
En este punto del análisis se
deben señalar dos aspectos impor-
50 tantes del uso de la tecnología: los
beneficios clínicos proporcionados
por la intervención, que tengan un
impacto significativo sobre los cos-
tos (por ejemplo, la disminución
en la estancia hospitalaria o la re-
ducción en la incidencia de com-
plicaciones) y las limitaciones del
desempeño de la tecnología (por
ejemplo, la ocurrencia de eventos
adversos graves), así como la tem-
poralidad en la que podrían presen-
tarse y su frecuencia.
2.1. Fuentes de información:
Así como se señalan las fuen-
tes de información idóneas para la
búsqueda de poblaciones, se hacen
las mismas consideraciones para las
fuentes de información de costos,
nuevamente se debe dar prioridad
a fuentes de información oficiales;
Colombia cuenta con la base de da-
tos del Sistema de Información de
Precios de Medicamentos (Sismed),
la cual se constituye en una de las
fuentes de información de obligada
consulta en el caso de medicamen-
tos. Para el costeo de procedimien-
tos los retos son mayores, por lo que
se acude a tarifarios que son referen-
tes en el sistema; en algunos casos
se debe solicitar información especí-
fica de costos a los aseguradores e
instituciones prestadoras de los ser-
vicios de salud.
3. Etapas finales de estimación
En este punto del modelo AIP
ya se tienen la población objetivo (Q:
cantidades) y los costos (P: precios),
por lo que el siguiente paso es esti-
mar el valor agregado del uso de la
tecnología en cada uno de los esce-
narios (actual y nuevo).
La estimación de valores
agregados depende de la multipli-
cación entre P y Q; el concepto de
P corresponde al valor estimado del
tratamiento de acuerdo a lo estable-
cido en la etapa 4. Este resultado
es el valor del tratamiento para una
persona con la condición de salud,
teniendo en cuenta tratamiento, fre-
cuencia y otras tecnologías (comple-
mentarias).
La cantidad (Q) es el número
de personas por incluir dentro de
la nueva intervención (etapa 3 po-
blación objetivo) dada la indicación
de la tecnología y el alcance del
análisis. En un contexto en el cual
se darán opciones terapéuticas y
se conformará un mercado, el Q
de población debe ser distribuido
entre dichas alternativas. En este
punto es donde el planteamien-
to de la distribución del mercado
(véase siguiente sección) cobra
relevancia para la estimación del
impacto final.
La última etapa del proceso es
la diferencia entre los escenarios es-
timados (actual y nuevo), expresado
de la siguiente manera:
Escenario nuevo - Escenario
actual = Impacto presupuestal

AVANCES, DESARROLLOS
Si el resultado es positivo, se
interpreta como el esfuerzo financie-
ro que el país debe hacer para la fi-
nanciación de la tecnología. Si el im-
pacto es negativo, indica que el país
estará ahorrando ese valor al usar la
tecnología.
Toda la información recolec-
tada en las etapas anteriormente
descritas se consignará en un infor-
me, que permite conocer de manera
detallada las fuentes de información
utilizadas, las estimaciones realiza-
das, la conformación de escenarios
y el análisis de resultados.
4. Planteamiento de escenarios
El planteamiento de escena-
rios es la descripción de diferentes
contextos (distribuciones de merca-
do) en los que se podría adoptar la
tecnología. La velocidad y magnitud
de la adopción de una nueva inter-
vención o tecnología en salud deben
ser realistas, de manera que se uti-
licen tanto estudios de tendencias
epidemiológicas como instrumentos
relacionados con las proyecciones
de ventas de la empresa productora
del medicamento o tecnología por
analizar (5).
Dado que el objetivo del AIP
es determinar los movimientos pre-
supuestarios necesarios para la fi-
nanciación de nuevas tecnologías,
es necesario analizar la actual dis-
tribución de mercado y las posibles
variaciones que presentaría al incluir
nuevas alternativas terapéuticas. En
otras palabras, las nuevas tecno-
logías entrarían a ocupar parte del
mercado que hoy están ocupando
las tecnologías financiadas por el
sistema de salud.
El planteamiento de los escena-
rios de las distribuciones de mercado
se lleva a cabo a partir del análisis de
información recolectada y teniendo
en cuenta los criterios de efectividad
y seguridad comparada, costos de
la tecnología, distribución actual del
mercado, y factibilidad para la adop-
ción y uso de una tecnología.
Su pe rin te n de n c ia N ac ion al de Salu d
Y ADELANTOS EN
En este contexto se pueden
presentar varias opciones: que las
nuevas tecnologías entren a despla-
zar a las actuales, dejando a estas
últimas con muy poca o ninguna
participación en el mercado; que
las nuevas alternativas y las actua-
les tengan características similares,
generando un mercado de mayor
competencia, dentro del cual cada
tecnología obtenga una participación
de mercado uniforme (por ejemplo
un 50-50 en caso de un mercado de
dos tecnologías con la misma indica-
ción). Las posibilidades pueden va-
riar de acuerdo a las características
de las tecnologías y al mercado en
que se conformen.
Experiencia IETS
Para la actualización del POS
en 2013 se acompañó al Ministerio
de Salud y Protección Social (MSPS)
aplicando el modelo descrito para in-
dicaciones como cáncer, enfermeda-
des cardiovasculares, salud mental,
enfermedades respiratorias, oftal-
mología, pediatría, enfermedades
neurológicas, entre otras. En total se
realizaron 42 AIP con la colaboración
de siete centros evaluadores a nivel
nacional, para la toma de decisiones.
CONCLUSIONES
El AIP es una parte esencial
de la evaluación de tecnologías en
salud, se utiliza cada vez más para
el proceso de inclusión en los pla-
nes de servicios de salud. Es una
herramienta de apoyo para todo el
proceso presupuestal en todas sus
etapas, así como un complemento
de las evaluaciones económicas por
la información adicional que provee
para la toma decisiones.
El IETS propone un modelo
de AIP con base en las mejores
prácticas señaladas en la literatura
y experiencias nacionales, con el
fin de consolidar el análisis en sus
Número 6
EL SECTOR SALUD
diferentes fases y proveer infor-
mación de calidad a los diferentes
actores del sistema de salud en el
marco de la incorporación de nue-
vas tecnologías.
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