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Pueden unos¿
TRAMA Editorial ciudadanos poco
GEOGRA~APoLfmcA: ECONOM~A-MUNDO,
ESTADO-NACI6N Y LOCALIDAD
J. Peter Taylor
atentos a la política
Colin Flint
464 páginas
ISBN: 84-89239-32-0
!
controlar a sus
LA IDENTIDAD NACIONAL
Anthony D. Smith
180 páginas
representantes
ISBN: 84-89239-04-3
ETNONACIONALISMO
electos?
Walker Connor
232 paginas
ISBN: 84-89238-08-1
R.Douglas Arnold
ATLAS DE LA NOVELA EUROPEA (1800-1700)
Franco Moretti
208 páginas ¿En qué medida ciudadanos ordinarios -gente que presta aten-
ISBN: 84-89238-23-4
ción sólo de forma ocasional a la política y a los asuntos públi-
MERICA LATINA: DESARROLLO, DEMOCRACIA cos- son capaces de controlar el comportamiento de sus repre-
Y GLOBALIZACIdN sentantes electos? En principio, debería ser relativamente
Fernando Harto de Vera sencillo para los ciudadanos cómo controlar a sus legisladores. Si
280 páginas
[SBN: 84-89238-19-7
los legisladores quieren ser reelegidos y si los ciudadanos les re-
compensan o les castigan por sus acciones en el cargo, se espera-
DESOBEDIENCIA CIVIL Y DEMOCRACIA DIRECTA ría que los legisladores hiciesen lo que desean los ciudadanos.
Ariel H. Colombo En la práctica, el control es más problemático. iC6mo pueden
144 páginas
los ciudadanos controlar a los 1 ores cuando prestan una
ISBN: 84-89238-11-1
escasa atención a los asuntos pú ¿Por qué deberían los le-
gisladores preocuparse de las ncias de los ciudadanos
xando saben que la mayoría de los ciudadanos no les observan?
Trama Editorial
4pdo. de Correos 10.605 - 28080 Madrid Tfno/Fax: 915 738 048
~
R. Douglas Arnold es profesor de Ciencia Politica en la Universidad de Prin-
www.rramaeditorial.es ceton.
trama@inforner.es “Can Inattentive Citizens Control Their Elected Representatives?”, en
Lawrence C. Dodd y Bruce I. Oppenheimer (eds.) (1993), Congress Reconsi-
dered, Washington D.C.: Congressional Quarterly Press. Traduccidn de Fran-
cisco Herreros Vdzquez.
14 ZONA ABIERTA 10()/101 (2002) 75
¿Cómo, de hecho, puede incluso el más concienzudo de los legis- bierno” 3. Aunque algunos autores han encontrado mayor evi-
ladores seguir las preferencias de sus electores cuando muchas dencia de control democrático de lo que sugieren estos hallaz-
;le esas preferencias están apenas formadas, son poco claras e gos, es justo decir que la literatura académica apoya en lugar de
inestables? refutar la noción de que los ciudadanos ordinarios tienen un es-
Las creencias populares sobre el control de los ciudadanos caso control sobre sus representantes electos.
parecen ser de lo más pesimistas. Muchos creen que los legisla- Este ensayo explora los mecanismos a través de los cuales los
dores conceden mayor importancia a intereses especiales y a sus ciudadanos pueden controlar a sus representantes electos. Mi
intereses personales que a los intereses de sus electores. En un problema con la investigación previa sobre esta cuestión es que
sondeo nacional en 1990, sólo el 20% de los entrevistados estu- la mayoría de los autores se han centrado en un único mecanis-
vieron de acuerdo con que “la mayoría de los miembros del mo de control. Al no encontrar evidencia de que los ciudadanos
Congreso están más interesados en servir al pueblo que repre- utilizan ese método, concluyen que los ciudadanos carecen de
sentan que en servir a grupos de intereses especiales” mientras cualquier medio de control. El error es asumir que se necesita
que el 71% creía que los congresistas se preocupan más de los un único mecanismo para un control efectivo. Aunque estoy dis-
grupos de intereses especiales. Igualmente, sólo el 31% estaba puesto a creer que un único mecanismo es una condición sufi-
de acuerdo en que “la mayoría de los miembros del Congreso ciente para que los ciudadanos controlen a sus representantes,
estdn más interesados en servir al pueblo que representan que no estoy convencido de que ese mecanismo deba ser también
en servirse a sí mismos”, mientras que el 58% creía que los dipu- una condición necesaria para el control. En la medida en que
tados están más preocupados con servirse a ellos mismos l. Esto haya otras formas a través de las cuales los ciudadanos puedan
es difícilmente un apoyo entusiasta al control democrático real- controlar a los legisladores, los autores no están en condiciones
mente existente. de concluir que el examen de un único método nos diga algo de-
Las creencias de los académicos acerca de la medida del con- finitivo sobre o bien la existencia o bien la amplitud del control
trol de los ciudadanos son más complicadas, pero en general son democrático del gobierno.
también pesimistas. En su artículo clásico “Constituency In- La primera sección de este ensayo explora los supuestos que
fluence in Congress”, Warren Miller y Donald Stokes encontra- los otros académicos han realizado cuando estudian la influencia
ron alguna evidencia de que los electores locales controlaban las de los electores y pasa revista brevemente a la evidencia que
acciones de sus representantes, pero su influencia parecía apoya o refuta sus hipótesis sobre el control de los ciudadanos.
restringida al dominio de los derechos civiles y no abarcaba los La segunda sección cuestiona por qué se piensa que esos supues-
ámbitos igualmente importantes del bienestar social y la política tos son necesarios para un control efectivo. Discuto lo que enten-
exterior *. Un libro más reciente de Robert Bernstein titulado demos por control, cómo los científicos sociales han estudiado las
El mito del control del electorado, encuentra una evidencia relaciones de control en otros contextos, y cómo se aplican esas
aún menos favorable y declara que “las elecciones no sirven lecciones a cuestiones relacionadas con el control del Congreso
como mecanismos para que los ciudadanos controlen a su go- por los electores. La tercera sec presenta un mecanismo al-
ternativo a través del cual los ci anos pueden controlar a 10s
legisladores y discute su plausibilidád en el contexto americano.
’
Encuesta de CBS NewdThe New York Times, “¿Quieren realmente los La última sección vuelve a la pregunta original y evalúa lo que se
americanos expulsar a los sinvergüenzas?” (nota de prensa del telediario de la
ClBS con fecha 11 de octubre de 1990, basada en una encuesta telef6nica reali-
zonoce sobre la amplitud del control de los ciudadanos.
zada los días 8-10 de octubre de 1990). Extractos de la encuesta fueron publi-
:ados en Robin Toner, “In a Survey, Americans Wish a Pox on Both Congress
and the President”, The New York Times, 12 de octubre de 1990, A21.
Warren E. Miller y Donald E. Stokes (1963), “Constituency Influence in
Congress”, American Political Science Review, 57: 45-46.
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tos. Aunque el 46% de una muestra de votantes en 1988 cargo como para que el modelo normal de control opere eficien-
fue capaz de expresar acuerdo o desacuerdo en general con los temente.
votos de sus representantes en el Congreso, sólo un 16% fue ca- El tercer supuesto --que los legisladores respondan a las
paz de expresar acuerdo o desacuerdo con el voto de su repre- preferencias políticas de sus electores cuando toman decisio-
I
sentante en una ley específica4. En la misma encuesta de 1988, nes en el cargo- es el más difícil de evaluar. La dificultad no
era mucho más probable que los votantes mencionasen las cuali- radica en identificar las decisiones políticas de los legisladores,
dades personales de los candidatos, su experiencia en el cargo, y porque los miembros de la Cámara de Representantes y del
la atención que prestan al electorado como justificación para sus Senado votan públicamente sobre varios centenares de alter-
preferencias más que específicas posiciones políticas de los can- nativas políticas cada año, sino más bien en estimar las prefe-
didatos o posiciones ideológicas generales 5. rencias políticas de los ciudadanos en cada circunscripción
Cuando los ciudadanos sí tienen información sobre el histo- electoral. Aunque no hay nada inherentemente complicado en
rial de voto de los candidatos, o sus posiciones sobre cuestiones llevar a cabo sondeos de opinión en todas las circunscripcio-
políticas específicas, no obstante, esa información sí afecta a su nes (o en una muestra de circunscripciones), las encuestas son
evaluación de los candidatos. Los ciudadanos que están de enormemente caras. Llevar a cabo una encuesta en un único
acuerdo con el voto de sus representantes en un proyecto de ley Estado o en una Única circunscripción electoral para el Con-
específico tienden a apoyar al congresista actual, mientras que greso no es perceptiblemente más barato que hacerlo para
los que están en desacuerdo tienden a apoyar al candidato opo- todo el país.
sitor. Lo mismo ocurre en el caso de los ciudadanos que expre- El coste de los sondeos a nivel de circunscripción ha animado
san un acuerdo general con las votaciones del titular del cargo o a los académicos a buscar otras alternativas. Warren Miller y
que creen que este último se ocupará de las cuestiones cotidia- Donald Stokes intentaron inicialmente emplear una muestra na-
nas importantes mejor que el candidato opositor 6. La medida cional única para estimar la opinión de los electores en las cir-
del acuerdo o el desacuerdo también afecta a la probabilidad de cunscripciones para la Cámara de Representantes, pero sus
su voto a favor del candidato opositor. Los votantes que se ven a muestras a nivel de circunscripción eran demasiado pequeñas y
sí mismos en desacuerdo fundamental con su representante tien- demasiado sesgadas para aportar unos estimadores robustos *.
den a apoyar al opositor, mientras que aquellos que ven diferen- El enfoque más común consiste en emplear indicadores de los
cias ideológicas más modestas es más probable que permanez- intereses económicos de cada circunscripción como sustitutos de
can al lado del congresista actual ’. las opiniones de los electores acerca de una política. Por ejem-
El problema con el segundo supuesto, por lo tanto, es de in- plo, Robert Bernstein y William Anthony utilizan lo que le co-
formación más que de comportamiento. Cuando los ciudadanos rresponde a cada Estado de un contrato para el sistema de misi-
tienen buena información acerca de las posiciones políticas de les antibalísticos como una medida de la opinión estatal acerca
los candidatos, parece que la información afecta a su decisión de del sistema propuesto 9. Otros res han sido menos explíci-
voto. El problema es que demasiados pocos ciudadanos saben tos asimilando los intereses e ices a las preferencias de
dónde se sitúan sus candidatos con respecto a las cuestiones po- los electores, pero asumen im ente que 10s indicadores
líticas o qué han hecho sus representantes mientras ocupaban el
Miller y Stokes, “Constituency Influence in Congress”. Para una discusión
Gary C. Jacobson (1992), The Politics of Congressional Elections, 3“ edi- de los problemas de medición, véase Robert E. Erikson (1978), “Constituency
ción, Nueva York: Harper Collins, p. 137. Opinion and Congressional Behavior: A Reexamination of the Miller-Stokes
Ibid, p. 140. Representation Data”,American Journal of Political Science, 22: 513-517.
Ibid, p. 137. y Robert A. Bernstein y William H. Anthony (1974), “The ABM Issue in the
’Bernstein, Elections, Representatives, and Congressional Voting Behavior, Senate, 1968-1970:The Importance of Ideology”, American Political Science Re-
view, 68: 1198-1206.
op. cit., pp. 21-22.
32 CONA ABIERTA 100/101(2002) 83
económicos son sustitutos adecuados de la opinión de los elec- tas acerca de que las acciones de los legisladores están completa-
tores 10. En realidad, este enfoque nos dice muy poco de las mente fuera del control de sus electores. Es igualmente difícil,
auténticas opiniones de los electores. Dado que muchos ciuda- no obstante, aceptar el punto de vista según el cual los legislado-
danos no tienen preferencias sobre muchas políticas, es muy res actúan como delegados sometidos a instrucciones, trabajan-
raro asumir que tienen preferencias sobre cada propuesta de ley do para llevar a la práctica las detalladas instrucciones de sus
y que sus preferencias políticas son simplemente una función electores sobre la política. El principal problema con este punto
de sus supuestos intereses económicos l l . La única forma fiable de de vista es que la mayoría de los ciudadanos no tienen preferen-
estimar las auténticas preferencias políticas d e los electores es cias acerca de la mayoría de las alternativas políticas. Un proble-
con encuestas en las cuales la unidad principal de la muestra ma secundario es que la mayoría de los votantes no tienen mu-
sean las circunscripciones electorales. cha información sobre las posiciones políticas de los legisladores
La mejor investigación realizada empleando datos de una en- o acerca de su actuación en el cargo. No obstante, la medida del
cuesta en circunscripciones electorales demuestra que los legis- control de los ciudadanos queda fuera del ideal normativo del
ladores responden a las opiniones de los electores cuando estos modelo normal de control.
tienen fuertes preferencias políticas. Larry Bartels, que utilizó el
National Election Study de 1980 referido a 108 circunscripciones
para el Congreso para estimar las preferencias de los ciudadanos LA NATURALEZADEL CONTROLPOLiTICO
sobre el gasto en defensa, mostró que la opinión de los electores
tuvo efectos muy importantes sobre los representantes cuando El modelo normal de control no es la única manera a través de
votaban sobre las asignaciones a la partida de defensat2.En 1981 la cual los ciudadanos pueden controlar a sus representantes
la opinión de los electores explicaba la mayor parte del apoyo en electos. Aunque esta afirmación puede parecer obvia a muchos
el legislativo a un incremento del 9% en el gasto real en defensa. lectores, no lo ha sido para la mayoría de los autores que traba-
Bartels también estimó el efecto que tiene la parte de cada jan en este campo. Por ejemplo, después de pasar revista a la
circunscripción en el presupuesto del Pentágono sobre las deci- evidencia a favor y en contra del modelo normal de control,
siones de los legisladores. Aunque descubrió que los represen- Bernstein concluye: “los electores no controlan las políticas
tantes respondían a los intereses económicos de sus circunscrip- adoptadas por sus representantes; tienen alguna influencia sobre
ciones, estas respuestas eran distinguibles de sus respuestas a la culles son esas políticas, pero los miembros del Congreso son en
opinión de los electores. Al menos en este caso, los indicadores gran medida libres de adoptar las que crean mejores”I3. Esta
sconómicos no eran buenos sustitutos de la evidencia sobre las afirmación sería verdad únicamente si no hubiese mecanismos
preferencias políticas reales de los electores. alternativos para controlar las acciones de los legisladores.
Los distintos estudios empíricos, por lo tanto, proporcionan El establecer la existencia de relaciones de control no es una
algún apoyo a los tres supuestos del modelo normal de control. tarea fácil. Los científicos sociales han debatido largo tiempo
Esta evidencia hace difícil aceptar las conclusiones más pesimis- acerca de cómo observar y medir poder, la influencia, el con-
nal Voting Behavior, op. cit., pp. 69-93. Bernstein, Elections, Representatives, and Congressional Voting Behavior,
I’ Es igualmente raro asumir que las preferencias de los ciudadanos tienen gp. cit., p. 104.
raíces exclusivamente econ6micas, mientras que las preferencias de los legislado- l4 Aunque algunos autores encuentran diferencias entre los tres conceptos
res tienen raíces ideol6gicas. l e poder, influencia, y control, estas sutilezas no son cruciales para mi analisis de
Larry M. Bartels (lWl), “ConstituencyOpinion and Congressional Policy- la relaci6n entre los ciudadanos y sus representantes electos. Los tres conceptos
Making: The Reagan Defense Buildup”, American Political Science Review, 85: estan lo suficientemente pr6ximos como para ser sindnimos que utilizo de forma
157-474. intercambiable a lo largo del ensayo.
34 ZONA ABIERTA 100/101 (2002) ZONA ABIERTA 100/101 (2002) 35
lación de control es más fácil de observar cuando una persona no son necesarias para el control mismo. Considérense las rela-
da una orden directa y otra obedece. Nadie puede dudar de que ciones entre los generales y los pilotos de combate en dos fuer-
un profesor en una guardería tiene el control cuando una sola zas aéreas. En el país A, los generales especifican qué debe hacer
palabra suya hace callar a toda una clase. Lo que hace que este un piloto en cada situaci6n imaginable, amenazando con serios
caso sea tan fácil de evaluar es que las preferencias de los con- castigos a todos aquellos pilotos que se desvíen de los detallados
troladores son muy claras y que las respuestas de los estudiantes planes de vuelo. En el país B, los generales dan a los pilotos li-
son exactamente las opuestas a su comportamiento habitual. No bertad para reaccionar a unas circunstancias nuevas y cambian-
obstante, la mayoría de las relaciones de control son mucho más tes, reservándose el castigo sólo para aquellos que no puedan
sutiles que ésta, y requieren un cuidadoso trabajo detectivesco defender lo razonable de sus acciones en una revisión subsi-
para descubrirlas. guiente de las mismas. ¿En cuál de las dos fuerzas aéreas tienen
Uno de los errores más comunes es confundir la frecuencia los generales mayor control? Si la cuestión es control sobre cada
con la cual una persona supervisa el comportamiento de otra maniobra de vuelo, claramente los generales del país A son los
con la amplitud del control. Una supervisión cuidadosa y un más poderosos. Si la cuestión es control sobre los resultados que
estrecho control son cosas muy diferentes, y una supervisión prefieren los generales -altas tasas de derribos en combate-
frecuente puede no ser necesaria para ejercer un control estre- los generales del país B bien pueden ser los que gozan de mayor
cho. Los autores concluyeron en una ocasión que el Congreso influencia. Unas preferencias políticas detalladas no son necesa-
tenía poca influencia sobre la burocracia porque los legisla- rias para un control efectivo en la medida en que los controlado-
dores dedicaban muy poco tiempo a supervisar lo que hacían res tengan claras preferencias sobre resultados.
las agencias. La gran contribución de Mathew McCubbins y Un tercer error es confundir la frecuencia del castigo con la
Thomas Schwartz fue mostrar que el Congreso tenía otros me- amplitud del control. Muchos proponentes de límites de manda-
canismos para enterarse del grado de cumplimiento de la buro- tos para los legisladores han caído en esta trampa, argumentando
cracia -unos mecanismos que eran más eficientes y más efecti- que los legisladores están más allá del control de sus electores
vos que la reunión de información por los propios legisladores 15. -considerando como evidencia de ello que muy pocos legisla-
McCubbins y Schwartz argumentaron que el Congreso se basa- dores son derrotados en las elecciones. El problema con este
ba en ciudadanos individuales y grupos de intereses organiza- argumento es que la hipótesis contraria es equivalente. Un en-
dos para supervisar las decisiones de la burocracia. Cuando los tomo en el cual los legisladores responden perfectamente a la
legisladores recibían quejas, asumían que había un problema; opinión de los electores no produciría derrotas en las elecciones,
cuando no oían nada, asumían que todo iba bien. Millones de en la misma medida que uno en el que los legisladores operasen
ciudadanos pueden supervisar el grado de cumplimiento de la con independencia de la opini6n del electorado. El castigo es
burocracia mucho más efectivamente que unos pocos cientos de evidencia de un control imperfecto; la ausencia de castigo es
legisladores realizando audiencias y llevando a cabo investiga- consistente tanto con un control perfecto como con una inde-
ciones sobre el terreno. pendencia perfecta.
Un segundo error es asumir que para influir sobre las elec- Un cuarto error consiste en n er capaz de apreciar la natu-
ciones de otras personas el que tiene el control debe tener prefe- raleza cambiante de las relaciones’de control cuando dos actores
rencias claras sobre todas las alternativas en cuestión. Unas pre- juegan (o esperan jugar) juntos una serie repetida de juegos.
ferencias bien definidas facilitan la tarea del investigador, pero Cuando una compañía de alquiler alquila un coche aunque sea
sólo por un día, exige que el cliente firme un documento legal
especificando lo que el cliente puede y no puede hacer con el co-
Is Mathew D. McCubbins y Thomas Schwartz (1984), “Congresional Over-
;ight Overlooked Police Patrols versus Fire Alarms”, American Journal of Poli- che. La compañía detalla sus expectativas sobre cada posible
‘ical Science, 2 8 165-179. eventualidad porque presume que el cliente no tiene interés en
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una relación duradera y, por tanto, ningún interés en satisfacer a tienen el comportamiento de los mismos dentro de los límites de
la compañía. Cuando una madre le presta a su hijo el coche por lo que los ciudadanos quieren que los legisladores hagan.
una noche, no se necesitan acuerdos elaborados. La mayoría de El concepto de control está estrechamente relacionado con
los hijos tratan a los coches de sus padres con mayor cuidado el concepto de influencia -un término para el cual los científi-
que a cualquier coche de alquiler porque esperan pedir prestado cos sociales tienen una definición precisa. Jack Nagel define la
cl coche en posteriores ocasiones y porque saben que si les pi- influencia como una “relación causal entre las preferencias de
llan haciendo alguna estupidez (sin importar si se trata de algo un actor relativas a un resultado y el propio resultado” 17. En este
prohibido) podrían perder fuhmos derechos de préstamo. ensayo, considero influyentes a los ciudadanos (o que tienen el
Los que piensan que el modelo normal de control es la única control) en la medida en que las decisiones de los legisladores
manera que tienen los ciudadanos de controlar a sus legisladores reflejen de alguna manera las preferencias de los ciudadanos
electos han cometido cada uno de estos errores. Asumen que los sobre cuestiones políticas. El establecer qué prefieren los ciu-
ciudadanos necesitan tener preferencias sobre todas las alterna- dadanos, por consiguiente, es esencial para medir la influencia
tivas consideradas para influir las elecciones de los legisladores de los ciudadanos sobre el comportamiento de los legisladores.
acerca de esas alternativas. Asumen que los ciudadanos necesi- De hecho, la principal diferencia entre el modelo normal de
tan supervisar cuidadosamente las acciones de los legisladores control y el modelo de control alternativo ofrecido en este en-
en el cargo para que estos tengan un interés en servir a los inte- sayo es la forma en que se conciben las preferencias de los ciu-
reses de los ciudadanos. Aceptan como evidencia de la incapaci- dadanos.
dad de los ciudadanos de controlar a los legisladores el hecho de
que los votantes raramente echan del cargo a los legisladores.
No aprecian cómo las aspiraciones de los legisladores de tener LOS LEGISLADORESCOMO AGENTES CONTROLADOS:
largas carreras políticas les da incentivos para evitar acciones EL MODELO ALTERNATIVO
que puedan desagradar a los votantes. Estos errores no rebajan
la importancia de la investigación empírica que muestra lo poco El modelo de control alternativo asume que los ciudadanos son
adecuado que es el modelo normal de control para explicar la algo más pasivos que lo que se asume en el modelo normal de
actividad legislativa. Sin embargo, sí socavan el argumento se- control. Los ciudadanos son vistos más como auditores fiscales,
gún el cual el modelo normal de control es una condición nece- que notan cuando hay serios problemas, que como sargentos de
saria para que los ciudadanos controlen a sus representantes instrucción, que hacen a las tropas marchar a la izquierda o la
electos. derecha en perfecta formación. No obstante, la pasividad no
Antes de que podamos desarrollar un modelo alternativo debe confundirse con falta de influencia. La auditoría puede ser
acerca de cómo los ciudadanos pueden controlar a sus represen- una forma eficiente y efectiva de controlar el comportamiento
tantes electos, es importante definir cuidadosamente el concepto del legislador.
de control. En el uso común, control significa “ejercer influencia El modelo alternativo de cont basa en cuatro supuestos
directa o para restringir” sobre algo o alguien “para ponerle lími- básicos, uno de ellos idéntico a u los supuestos del modelo
tes o dirigirle” 16. Los conductores que controlan sus automóviles normal de control, dos de ellos modificaciones de los supuestos
y los padres que controlan a sus hijos mantienen las acciones de originales, y uno completamente nuevo. El supuesto idéntico es
sus coches y de sus hijos dentro de unos límites aceptados. Por que los legisladores están fuertemente interesados en ser reele-
extensión, los ciudadanos que controlan a sus legisladores man-
’’ Influencia es también “la producción de resultados por preferencias”.V6a-
Webster’s Nineth New Collegiate Dictionary (Springfield, Mass.: Marnam-
l6 ;e Jack H. Nagel (1975), The Descriptive Analysis of Power, New Haven: Yale
Sebster, 1983), pp. 285,274. University Press, pp. 24,29.
88 ZONA ABIERTA 10o/101 (2002) 89
gidos. Este simple supuesto motivacional es básico para cual- ladores en el cargo tienen quizás los mayores incentivos para su-
quier modelo de representación en el cual los legisladores res- pervisar el comportamiento de los legisladores y movilizar a los
ponden a las preferencias de los ciudadanos. En entomos en los votantes. Pocos candidatos opositores dejan de examinar cuida-
cuales los legisladores no están fuertemente interesados en la re- dosamente el historial de voto de los congresistas en busca de
elección, los legisladores carecen del incentivo básico para des- cuestiones que puedan ser empleadas en contra de los legislado-
cubrir y seguir los deseos de los ciudadanos j8. res actuales. Además, grupos que soportan grandes costes como
El segundo supuesto en el mbdelo alternativo de control es consecuencia de una particular política gubernamental pueden
que los ciudadanos tienen preferencias sobre los resultados y ayudar a hacer publicidad de la labor de los legisladores para así
pueden fácilmente adquirir preferencias sobre políticas después contribuir a agravar su situación. Mientras que los candidatos
de que haya actuado el legislativo, incluso aunque puedan no opositores quieren reemplazar a los congresistas actuales, estos
haber tenido preferencias sobre políticas antes de la acción legis- grupos quem’an persuadirles de que evitasen costes electorales
lativa. Esta es una modificacihn del supuesto del modelo normal modificando sus posturas y trabajando en beneficio del grupo.
de control en el cual se asume que los ciudadanos tienen tanto Estos cuatro supuestos reconocen una división del trabajo
preferencias sobre los resultados como sobre las políticas antes entre los ciudadanos y los políticos profesionales. Los legislado-
de la acción legislativa. El supuesto modificado es considerable- res, los candidatos opositores, y los activistas hacen la mayor
mente más realista que su predecesor. Permite a los ciudadanos parte del trabajo real. Los ciudadanos actúan más como especta-
desarrollar preferencias políticas como respuesta a los debates dores que registran su aprobación o desaprobación al final de
entre expertos políticos y políticos en lugar de tener ya esas pre- una actuación. La división del trabajo refleja los incentivos que
ferencias antes de que se produzcan los debates. Los ciudadanos mueven a cada tipo de actor.
podrían adquirir preferencias políticas como consecuencia direc- En el mundo político descrito por estos cuatro supuestos, los
ta del debate legislativo o cuando perciben por vez primera un legisladores tienen fuertes incentivos para anticipar las preferen-
cambio en la política gubernamental o a la mitad de una campa- cias futuras de los ciudadanos. Incluso cuando los ciudadanos
ña electoral, cuando un candidato opositor cuestiona la bondad parecen no ser conscientes de una cuestión o son indiferentes
de las acciones del titular del cargo. ante ella, los legisladores no asumen que son libres de votar
El tercer supuesto es que los ciudadanos son capaces de como les parezca. En lugar de ello, los legisladores consideran la
evaluar a los legisladores centrándose en sus posiciones políti- posibilidad de que alguien pudiese dedicarse a informar a sus
cas y sus acciones en el cargo. Esto es una modificación del su- electores sobre sus posiciones políticas antes de la siguiente elec-
puesto del modelo normal de control en el que los ciudadanos ción, y de que los votantes puedan no sentirse satisfechos W R su
evalúan a los candidatos al legislativo de acuerdo con su posi- posición y puedan considerar oponerse a su reelección. Para evi-
ción y con sus acciones. El supuesto revisado afirma simple- tar esa reacción, los legisladores escogen su posición política cui-
mente que los ciudadanos son capaces de esas evaluaciones una dadosamente. Aunque es cierto que la mayoría de las cuestiones
vez que son conscientes de qué han hecho en el cargo sus repre- políticas no enfrentan a los legisla s con decisiones de vida 0
sentantes. muerte en las cuales un solo error a llevar a la derrota elec-
El nuevo supuesto es que el sistema contiene activistas que toral, los legisladores procuran tenef un historial de voto acepta-
tienen incentivos para supervisar qué hacen en el cargo los legis- ble considerando las cuestiones políticas una a una. Votan cuida-
ladores y para informar a los ciudadanos cuando los legisladores dosamente en cada cuestión política porque esa es la forma más
no cumplen con su deber. Los candidatos opositores a los legis- segura de garantizar que su historial de voto no será utilizado en
su contra en futuras elecciones.
Los candidatos opositores tienen incentivos igualmente fuer-
l8 Kenneth Prewitt (1970),“Political Ambitions, Volunterism, and Electoral
4ccountabiIity”, American Political Science Review, 64: 5-17. tes para poner al descubierto posiciones potencialmente impo-
90 ZONA ABIERTA 100/101(2002) ZONA ABIERTA 100/101 (2002) 31
pulares que los legisladores hayan adoptado en anteriores vota- en el cargo de los legisladores en la dieta diaria de noticias,
:iones. La mayoría de los candidatos opositores comienzan su anuncios y correo directo. Los ciudadanos son capaces de apren-
:ampaÍía con serias desventajas. Normalmente los actuales legis- der mucho cuando se les presenta información indirectamente;
ladores son mejor conocidos que los candidatos opositores, y simplemente tienen pocos incentivos para adquirirla directa-
muchos de los legisladores se han pasado su mandato inundando mente.
sus circunscripciones con boletines informativos, comunicados El modelo alternativo de control considera a los legisladores
de prensa, servicios, y un flujo eterno de publicidad favorable. como agentes objeto de control más que como delegados sujetos
Los opositores necesitan encontrar formas de generar publicidad a instrucciones. Los legisladores no siguen simplemente las pre-
negativa sobre los legisladores y publicidad favorable sobre ellos ferencias de aquellos pocos ciudadanos que ya tienen preferen-
mismos. Aparte de los escándalos, los opositores han descubier- cias políticas. En lugar de ello, anticipan qué preferencias políticas
to que posiciones impopulares en las votaciones parlamentarias podrían existir en el momento en que se produzca la siguiente
les proporciona la mejor vía para comenzar sus campañas con elección -incluyendo las preferencias que los ciudadanos ya tie-
fuerza, atraer la atención de los medios de comunicación, obte- nen y las que podrían ser generadas por opositores y grupos de
ner fondos para la campaña, y conseguir que los votantes se fijen interés que trabajan para deslustrar su reputación. De acuerdo
en ellos. con este modelo de representación, los legisladores deben pres-
Los líderes de los grupos de interés también tienen incentivos tar atención tanto a las preferencias de un público atento como a
para informar a sus miembros (y quizá a los ciudadanos en gene- las de ciudadanos poco atentos.
ral) sobre las acciones de los legisladores en el cargo. Los pro- Un sistema como éste está plagado de incertidumbre. Los le-
pios líderes de los grupos de interés son políticos que necesitan gisladores no tienen manera posible de saber con seguridad qué
mantener el apoyo de sus miembros y atraer el apoyo de nuevos efectos políticos se seguirán de acciones gubernamentales espe-
miembros. Al centrar la atención de los ciudadanos en los errores cíficas, cómo los opositores o los líderes de los grupos de interés
del gobierno y las acciones de legisladores específicos, los líderes podrían usar las acciones o la pasividad del gobierno para agitar
de grupos de interés intentan movilizar a sus miembros para que a los ciudadanos, o si los ciudadanos culparían o absolverían a
apoyen las acciones del grupo. Los grupos centrados en una úni- los legisladores por su conexión con acciones específicas. Lo que
ca cuestión política pueden hacer publicidad de los votos de los es cierto es que los legisladores harán lo que puedan para antici-
legisladores sobre cuestiones específicas, mientras que grupos par las preferencias de los ciudadanos, para evitar los campos
con una base mayor a menudo reúnen y publican valoraciones minados más peligrosos, y para trazar un camino lo más seguro
de todos los legisladores para mostrar lo amables o desagrada- posible a través del incierto territorio que tienen enfrente.
bles que han sido los legisladores individuales hacia los intereses Los legisladores están más temerosos de las consecuencias
de su grupo. electorales cuando consideran propuestas que impondrían costes
Los ciudadanos individuales tienen menos incentivos para directos importantes sobre sus ele s. Pocos legisladores es-
estar activamente implicados en supervisar la permanencia de tán dispuestos a considerar doblar uesto sobre la gasolina,
los legisladores en el cargo. Un ciudadano individual puede ha- recortar las prestaciones de la Seg Social, eliminar la de-
cer tan poco para recompensar o sancionar a un legislador indi- ducción de impuestos por intereses hipotecarios, cerrar bases
vidual que difícilmente tiene sentido para ese ciudadano invertir militares en sus circunscripciones, o eliminar los cupones de co-
tiempo y energía en adquirir información sobre las acciones de mida porque saben que sus votos en el Parlamento sobre estas
los legisladores en el cargo. No obstante, incluso los ciudadanos cuestiones pueden ser utilizados en su contra en elecciones futu-
pasivos pueden adquirir una gran cantidad de información polí- ras. Los costes son tan grandes y las conexiones con sus propias
ticamente relevante cuando los líderes de los grupos de interés y acciones son tan obvias que los legisladores están seguros de que
los candidatos opositores deslizan mensajes sobre la actuación los periodistas, los opositores y los líderes de los grupos de inte-
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rés informarán a los ciudadanos de sus votos y que algunos ciu- de que manejen muchas veces las mismas cuestiones año tras
dadanos llegarán a creer que sus representantes no estfin sirvien- año. También ayuda el hecho de que los legisladores no están
do a sus intereses. solos. Aprenden de los grupos de interés, de su asistencia a co-
Los legisladores tienen mucho menos miedo a las sanciones misiones, del personal del Congreso, y de otros legisladores,
electorales cuando consideran propuestas que impondrían sólo acerca de las consecuencias de las políticas y de las consecuen-
pequeños costes sobre ciudadanos individuales o cuando las cias políticas de decisiones concretas.
cuestiones políticas son lo suficientemente estrechas o técnicas Cuando los legisladores ajustan sus decisiones de voto para
que sena difícil para los ciudadanos entender exactamente qué evitar el generar preferencias entre ciudadanos pasivos, jes justo
está en juego. Cuestiones relacionadas con la depreciación de ac- sugerir que esos legisladores están controlados por esos ciudada-
tivos de capital en la industria de defensa, la fórmula para calcu- nos pasivos? Sí lo es. Ya he argumentado que se considera que
lar los subsidios al precio de la leche, o la venta de licencias para los ciudadanos son influyentes (o que ejercen control) en la me-
estaciones de radio son ejemplos de esto. Aunque estas tres cues- dida en que las decisiones de los legisladores reflejen las prefe-
tiones son fácilmente comprensibles para contratistas de defensa, rencias de los ciudadanos con respecto a las cuestiones políticas.
granjeros, y locutores de radio - y como consecuencia los legisla- Hay pocas diferencias si los legisladores responden a las prefe-
dores tienen que ponderar cuidadosamente las preferencias de rencias políticas existentes o a las que creen que surgirían si vo-
estos tres grupos-las cuestiones son tan oscuras para la mayoría tasen cuidadosamente. La esencia del control de los ciudadanos
de los ciudadanos que es difícil de imaginar que los opositores las es para los legisladores satisfacer las necesidades e intereses de
conviertan en cuestiones importantes de la campaña. los ciudadanos. Si los legisladores se las pueden arreglar para sa-
La vasta mayoría de las cuestiones políticas se encuentran tisfacer las necesidades de los ciudadanos antes de que se trans-
entre ambos extremos, un punto en el que la sanción electoral formen en unas detalladas preferencias políticas, entonces ten-
no es ni segura ni altamente improbable. Un voto sobre una drán mfis poder.
cuestión técnica referida a la polución ambiental podría parecer Nótese lo similar que es este tipo de control al control econó-
inofensivo, pero podría volverse políticamente peligroso si un mico ejercido por los consumidores en el mercado. Los produc-
poderoso grupo ecologista lo emplea como la prueba definitiva tores de cine no hacen encuestas al público para descubrir sus
para determinar si los legisladores han sido amigables u hostiles preferencias exactas sobre guiones, localizaciones y efectos espe-
hacia el medio ambiente. Un voto sobre los detalles de una fór- ciales; no obstante, los productores intentan anticipar y satisfa-
mula para la distribución de subsidios para reformas urbanísticas cer las preferencias del público para que sus películas ganen di-
podría parecer benigno, pero se volvería políticamente peligroso nero. Cuando decimos “el consumidor es el rey” no queremos
si un opositor mostrase que un legislador votó por una fórmula decir que el consumidor dirige el diseño y la producción de pelí-
que le costó a su circunscripción millones de dólares. Para ga- culas, automóviles o casas. Queremos decir que los cineastas, los
rantizar que una cuestión que hoy es aparentemente sencilla no productores de automóviles, y los constructores inmobiliarios in-
regrese para martirizarle en una subsiguiente campaña, los legis- tentan anticipar y satisfacer las p ias de los consumido-
ladores necesitan pensar sobre cada cuestión que se les presenta. res. Los que no logran satisfacer 1 s de los consumidores
Es una cuestión complicada el establecer exactamente cómo son finalmente expulsados del mercado, igual que los legislado-
los legisladores estiman las consecuencias electorales de sus de- res que no logran anticipar las preferencias políticas de los ciu-
cisiones en el cargo -una cuestión que se aleja considerable- dadanos son finalmente expulsados de su cargo.
mente del alcance de este ensayo 19. Ayuda a explicarla el hecho Esta concepcidn de los legisladores como agentes controla-
dos es muy similar a la forma en la cual los agentes en otros
-
campos son controlados. Los accionistas de corporaciones en
Sobre esta cuestión, véase R. Douglass Amold (1990), The Logic of Con-
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yressionul Action, New Haven: Yale University Press. gran medida no son conscientes de lo que los administradores de
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esas corporaciones hacen cotidianamente, pero los administra- y gastos de empresa exagerados es sólo alrededor del 2% de los
dores intentan a pesar de todo servir a los intereses de los accio- ingresos personales totales 20.
nistas para evitar evaluaciones negativas por parte de analistas La mayoría de los contribuyentes declaran la mayor parte de
de mercado y descensos en los precios de las acciones, cosas am- sus ingresos la mayoría de las veces porque la Agencia Tributa-
bas que los accionistas percibirían. Los legisladores tampoco son ria tiene otras fuentes de información y porque puede imponer
conscientes de qué hacen los burócratas cotidianamente, pero fuertes multas y sanciones penales a los que engañen al gobier-
aún así los burócratas intentan servir a los intereses políticos de no. Las otras fuentes de información incluyen los informes sobre
los legisladores para evitar que los grupos de interés y los ciuda- salarios enviados por los empresarios, los informes de intereses y
danos no se quejen a los legisladores. dividendos de instituciones financieras y de empresas, informes
La comparación de la supervisión por los ciudadanos de las de transacciones inmobiliarias por parte de agentes de la propie-
decisiones de los legisladores con la de los accionistas sobre los dad, e informes de operaciones bursátiles por parte de agentes
administradores (o de los legisladores sobre los burócratas) es de bolsa. Los resultados de numerosas inspecciones llevadas a
un útil recordatorio de que estas relaciones de control son im- cabo por la Agencia Tributaria demuestran que los contribuyen-
perfectas. Aunque los administradores de empresas puedan ser tes son más precisos en la declaración de partidas para las cuales
agentes controlados, tienen también una amplia libertad para la Agencia Tributaria tiene fuentes alternativas de informacidn
servir a sus propios intereses. El actual escándalo acerca de los (por ejemplo, salarios, intereses y dividendos) y menos precisos
salarios de los ejecutivos, que parecen aumentar a medida que en declarar partidas sobre las cuales la Agencia Tributaria no
disminuyen los beneficios de la empresa, es un buen ejemplo. tiene buenas fuentes alternativas (por ejemplo, ganancias de ca-
Igualmente, los legisladores tienen una amplia discrecionalidad pital o ingresos de pequeños negocios) 21. El gobierno también
en algunas áreas políticas, donde saben que los ciudadanos favorece que los contribuyentes sean relativamente honestos im-
nunca advertirán la decisión que han tomado dado que esas poniendo fuertes multas a aquellos que descubra engañando y
decisiones sólo tienen un efecto mínimo en los ciudadanos indi- persiguiendo por delito fiscal a aquellos que incumplan seria-
viduales. mente la ley. Un solo proceso penal público, como la condena a
El poder de auditorías ocasionales de inducir a la gente a Leona Helmsley por delito fiscal, puede ayudar a evitar que mu-
mantener su comportamiento dentro de los límites de lo que chos otros defrauden.
aquellos que tienen el control consideran aceptable es m8s con- Este relato de cómo la Agencia Tributaria supervisa y con-
vincente si consideramos cómo la Agencia Tributaria supervisa y trola a los contribuyentes nos ayuda a determinar cómo los ciu-
controla a 110 millones de contribuyentes. Esencialmente, la dadanos pueden supervisar y controlar a los legisladores electos
Agencia Tributaria permite a los contribuyentes que hagan sus sin saber mucho acerca de lo que los legisladores hacen cotidia-
propias declaraciones y que paguen lo que creen que le deben namente. En primer lugar, muestra la importancia de un histo-
al gobierno. La Agencia Tributaria después inspecciona alrede- rial susceptible de ser inspeccionado. Aunque los legisladores
dor del 1% de los ingresos fiscales, buscando ingresos que los pueden sentirse libres de votar lo e quieran cuando el voto es
contribuyentes no hayan declarado o deducciones que hayan in- xal, deben ser más cuidadosos e s votaciones parlamentarias
ventado o exagerado. A pesar de la poca frecuencia de las ins-
pecciones, el sistema americano tiene un historial envidiable de Estas estimaciones las he tomado de Jeffrey A. Roth, John T. Scholz y Ann
recaudación de impuestos. La mejor investigación disponible al Dryden Witte (eds.) (1990),Taxpoyer Compliance: An Agenda for Research K,
respecto sugiere que el 96% de las familias con obligaciones fis- Philadelphia: University of Pennsylvania Press, pp. 25,30,42,43.
cales las cumplen. Los contribuyentes individuales declaran en-
’’ Robert A. Kagan (1989), “On the Visibility of Income Tax Law Viola-
tions”, pp. 83-84, en Jeffrey A. Roth y John T. Scholz (eds.), Taxpoyer Com-
tre el 91 y el 95% de sus auténticos ingresos imponibles, y la dance: Social Science Perspectives, Philadelphia: University of Pennsylvania
declaración de deducciones excesivas, exenciones personales, Press.
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