Regulação e Economia de Baixo

Carbono no Brasil
Ronaldo Seroa da Motta
ronaldo.seroa@ipea.gov.br

“Diálogo Visionário para Convivência e

Harmonia”
Instituto Jatobás, PROGESA FIA e PPGA/FEA-USP
São Paulo, 22 novembro de 2010
 O Brasil avançou muito nas políticas sobre
mudança do clima
• Inventários nacionais, estaduais, municipais, ...
• Metas nacionais, metas estaduais, municipais,..
• Metas setoriais, planos setoriais, ...
• Mercados voluntários de carbono, REDD,..
• Fundos: Amazônia, FNMC, ...
• Fóruns nacionais, estaduais, comissões ministeriais,
painéis, grupos de trabalho, ...
• O marco regulatório: PNMC
• E a governança?
 A importância da governança?

• Estão os instrumentos articulados para que

incentivos estejam alinhados com as metas?

• Qual é a estrutura de governança que orienta

e se responsabiliza por essa articulação?

• Estão bem definidos os papéis de

regulamentador, regulador e regulado?
 Por que regular?
Falhas de mercado justificam a regulação das
atividades econômicas
Tipos de falhas:

• Monopólio natural (distribuição de energia, água e esgoto,

etc)
• Interconexão (transporte de gás, telefonia móvel,
aeroportos, etc)
• Assimetria de informação (risco: serviços financeiros, saúde
complementar, etc e segurança: serviços aéreos, remédios,
etc)
• Externalidades ou bens públicos (positivas: C&T, cultura, etc
e negativas: poluição, exaustão, etc)
 Como regular?

 Regulação é definida em leis que apresentam políticas

aprovadas no Congresso Nacional

 Onde há complexidade técnica, avanço tecnológico e

dinamismo econômico as leis têm que ser gerais e abstratas
para permitir adaptação

 Mas essa necessidade pode gerar incerteza quanto os

vieses da discricionariedade administrativa e afetar a
direção e volume dos investimentos

 As leis então determinam um marco regulatório com

princípios, diretrizes, objetivos e instrumentos
 Instrumentos

• Governança (poder regulamentar: conselhos, comissões,

etc e poder normativo: órgão executor, fiscalizador e
normativo dentro das competências atribuídas em lei)

• Econômicos (tarifas, subsídios e tributos)

• Quantidade (metas gerais, locais e temporais)

• Qualidade (produto e consumidor)

• Regras de entrada e saída (estrutura de mercado, tipo de

concessão, etc)
 Governança
Requer uma estrutura que:

• Reduza a captura (de regulados e governo);

• Garanta a autonomia nas decisões

• Gere transparência/prestação de contas

• Tenha supervisão independente

 Estrutura ideal

• Subordinação do poder regulador ao poder

regulamentador

• Decisão colegiada

• Diretores com mandato

• Mandatos intercalados

• Autonomia financeira e orçamentária

• Regime próprio de cargo e salários

 O controle das agências reguladoras

• Pelo poder regulamentador

• Pela própria agência (decisão de Colegiado e recursos)
• Pelo Ministério Público
• Pelo Poder Judiciário
• Pelo Poder Legislativo/Tribunal de Contas (art. 49, X; 71 e
ss., CF/88)
• Pela sociedade (consultas e audiências públicas)
 O Estado Regulador

“Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado.” CF, art. 174

As agências reguladoras são autarquias especiais:

“Autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada.” DEL 200/67
 Agência: funções regulatórias

 Normativa

Normatização dos instrumentos definidos no marco

regulatório segundo os seus objetivos, princípios e
diretrizes

 Fiscalizadora e sancionatória

Coordenar, supervisionar e fiscalizar a aplicação dos

instrumentos regulatórios
 Autonomia

“Autarquias de regime especial, dotadas de considerável autonomia frente

à Administração centralizada, incumbidas do exercício de funções
regulatórias e dirigidas por colegiado cujos membros são nomeados por
prazo determinado pelo Presidente da República, após prévia aprovação
pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad nutum.”
Prof. Alexandre Santos de Aragão

 Ausência de subordinação hierárquica (ao Poder Executivo Central)

 Diretoria com mandato fixo

 Estabilidade dos dirigentes / vedação à exoneração imotivada no curso do

mandato

 Última instância decisória na esfera administrativa

 Exemplos
Exemplos: ANEEL, ANATEL, ANP, ANVISA, ANAC, ANTT, ANTAQ, ANS, ANA

ANATEL
“Compete à União: explorar, diretamente ou mediante autorização,
concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da
lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão
regulador e outros aspectos institucionais.” CF, art. 21, XI
ANP
“A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização
das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as
condições estabelecidas em lei.” CF, art. 177, § 1º
“A lei a que se refere o §1º disporá sobre: a estrutura e atribuições do
órgão regulador do monopólio da União.” CF, art. 177, §2º, III
 Entidades assemelhadas

Exemplos: CADE, Banco Central e CVM

Comissão de Valores Mobiliários

Lei 6.835/76, art. 5º:

“É instituída a Comissão de Valores Mobiliários, entidade

autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da
Fazenda, com personalidade jurídica e patrimônio próprios,
dotada de autoridade administrativa independente, ausência
de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de
seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária.”
(redação dada pela MP 08/2001)
 Regulação sobre Mudança do Clima

Falha de mercado na atividade de controle gases de

efeito estufa

• Externalidade negativa: poluição

• Externalidade positiva: C&T

 Política Nacional sobre Mudança do Clima -
PNMC (Lei 12187/2009)

Princípios e Diretrizes
Art. 3o A PNMC e as ações dela decorrentes, executadas sob a
responsabilidade dos entes políticos e dos órgãos da administração
pública, observarão os princípios da precaução, da prevenção, da
participação cidadã, do desenvolvimento sustentável e o das
responsabilidades comuns, porém diferenciadas, este último no
âmbito internacional, e, quanto às:
Art. 4o A Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC visará:
(por exemplo)
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a
proteção do sistema climático;
II - à redução das emissões antrópicas de gases de efeito estufa em
relação às suas
Política Nacional sobre Mudança do Clima -
PNMC (Lei 12187/2009)
Art. 5o São diretrizes da Política Nacional sobre Mudança do Clima:
(por exemplo)
os compromissos assumidos pelo Brasil na Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre Mudança do Clima, no Protocolo de Quioto e
nos demais documentos sobre mudança do clima dos quais vier a
ser signatário;
II - as ações de mitigação da mudança do clima em consonância
com o desenvolvimento sustentável, que sejam, sempre que
possível, mensuráveis para sua adequada quantificação e
verificação a posteriori;
III - as medidas de adaptação para reduzir os efeitos adversos da
mudança do clima e a vulnerabilidade dos sistemas ambiental,
social e econômico;
Art. 6o São instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do
Clima
 Política Nacional sobre Mudança do Clima -
PNMC (Lei 12187/2009)
Governança
Art. 7o Os instrumentos institucionais para a atuação da
Política Nacional de Mudança do Clima incluem:
I - o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima;
II - a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima;
III - o Fórum Brasileiro de Mudança do Clima;
IV - a Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas
Globais - Rede Clima;
V - a Comissão de Coordenação das Atividades de
Meteorologia, Climatologia e Hidrologia.
 Política Nacional sobre Mudança do Clima -
PNMC (Lei 12187/2009)
Instrumentos Econômicos
Art. 8o As instituições financeiras oficiais disponibilizarão linhas
de crédito e financiamento específicas para desenvolver ações e
atividades que atendam aos objetivos desta Lei e voltadas para
induzir a conduta dos agentes privados à observância e execução
da PNMC, no âmbito de suas ações e responsabilidades sociais.
Art. 9o O Mercado Brasileiro de Redução de Emissões - MBRE
será operacionalizado em bolsas de mercadorias e futuros,
bolsas de valores e entidades de balcão organizado, autorizadas
pela Comissão de Valores Mobiliários - CVM, onde se dará a
negociação de títulos mobiliários representativos de emissões
de gases de efeito estufa evitadas certificadas.
 Política Nacional sobre Mudança do Clima -
PNMC (Lei 12187/2009)
Quantidade
Art. 11. Os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos das políticas públicas e
programas governamentais deverão compatibilizar-se com os princípios, objetivos,
diretrizes e instrumentos desta Política Nacional sobre Mudança do Clima.
Parágrafo único. Decreto do Poder Executivo estabelecerá (...) os Planos setoriais
de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas visando à consolidação de
uma economia de baixo consumo de carbono, na geração e distribuição de energia
elétrica, no transporte público urbano e nos sistemas modais de transporte
interestadual de cargas e passageiros, na indústria de transformação e na de bens
de consumo duráveis, nas indústrias químicas fina e de base, na indústria de papel
e celulose, na mineração, na indústria da construção civil, nos serviços de saúde e
na agropecuária, com vistas em atender metas gradativas de redução de emissões
antrópicas quantificáveis e verificáveis, considerando as especificidades de cada
setor, inclusive por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL e das
Ações de Mitigação Nacionalmente Apropriadas - NAMAs.
Política Nacional sobre Mudança do Clima -
PNMC (Lei 12187/2009)
Art. 12. Para alcançar os objetivos da PNMC, o País
adotará, como compromisso nacional voluntário,
ações de mitigação das emissões de gases de efeito
estufa, com vistas em reduzir entre 36,1% (trinta e
seis inteiros e um décimo por cento) e 38,9% (trinta e
oito inteiros e nove décimos por cento) suas
emissões projetadas até 2020.
 Problemas de governança da PNMC

 Ausência de clareza entre poder regulamentador e regulador

 Necessidade de definição de planos setoriais

 Inúmeras instâncias administrativas na aplicação de

instrumentos econômicos

 Instrumentos econômicos desarticulados de metas e planos

 Agência do Clima

 Executar poder regulador subordinado ao poder

regulamentador do art. 7o

 Articular a implementação dos arts. 8o e 9o com as metas dos

arts. 11o e 12o

 Permitir excelência técnica na normatização

 Garantir estabilidade regulatória

 Funções Normativas

 Articular e coordenar a execução dos Planos Setoriais e seus

instrumentos econômicos
 Executar a aplicação dos instrumentos econômicos
 Coordenar o inventário nacional de volume de emissões
 Gerenciar o registro nacional de emissões controladas
 Coordenar a validação de MDL, REDD e outros mecanismos.
 Promover a expansão e o funcionamento eficiente e regular
do mercado de carbono, REDD e outros mecanismos
 Funções Fiscalizatórias

O cumprimento de metas, planos setoriais e outros

instrumentos quantitativos

O uso e aplicação de subsídios e outros instrumentos

financeiros

As práticas de mercado de carbono, REDD e outros

mecanismos de mercado
 Conclusões Finais
Financiamento da economia de baixo carbono
depende de uma marco regulatório estável e crível
Aprimorar o marco proposto na PNMC:
 alinhando os instrumentos econômicos com metas e
planos setoriais
Diferenciando estrutura de governança regulamentadora
daquela de poder regulador
Criar um instância do poder regulador numa autarquia
autônoma, tecnicamente capacitada e transparente