Вы находитесь на странице: 1из 18

ального потребителя» конституционализма, а вместе с ним и В основных законах некоторых стран об указанной роли

постоянной правовой ментальности – осознания необходи- главы государства говорится весьма лаконично. Так, в Консти-
мости конституционализма как «воздуха» политической и туции Италии 1947 г. лишь отмечается, что «Президент Респуб-
экономической свободы, как условия прогресса страны и лики является Главой государства и представляет национальное
благополучия ее народа. единство» (ст. 87)1. В Конституции Испании 1978 г. закреплено
Именно осознание благотворности устоев конституцио- положение о том что, король является «главой государства, сим-
нализма ограниченной законом власти, защиты прав и сво- волом его единства и преемственности, арбитром и примирите-
бод человека и гражданина, свободных выборов, полноцен- лем в повседневной деятельности государственных органов»
ных представительных учреждений, реальной многопартий- (п. 1 ст. 56)2.
ности, соблюдения общепризнанного международного права, Ряд основных законов содержат более развернутые форму-
договоров и конвенций обеспечивает «ауру конституциона- лировки. В Конституции Румынии 1991 г., например, говорится
лизма» в обществе и государстве. Россия имеет богатый ис- о том, что «Президент представляет румынское государство и
торический опыт борьбы за Конституцию, но, к сожалению, является гарантом национальной независимости, единства и
и не меньший опыт ее игнорирования, как и вообще законно- территориальной целостности страны», «следит за соблюдением
сти. Что возьмет верх – вряд ли кто сможет сказать. Конституции и надлежащим функционированием публичных
властей» и в этих целях может «осуществлять функцию посред-
ничества между властями государства, а также между государ-
А.И. Черкасов∗ ством и обществом» (п. 1, 2 ст. 80)3.
Согласно Конституции Азербайджана 1995 г. «Президент
ПОЛНОМОЧИЯ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В СТРАНАХ воплощает единство азербайджанского народа и обеспечивает
СОВРЕМЕННОГО МИРА преемственность азербайджанской государственности» (ст. 7),
«является гарантом независимости и территориальной целостно-
Хотя конституции различных стран зачастую и наделяют сти Азербайджанского государства, соблюдения международ-
главу государства весьма широкой компетенцией, реальный ных соглашений и договоров Азербайджанской Республики», а
объем его полномочий на практике зависит от особенностей также судебной власти (ст. 8)4.
функционирования государственного механизма, партийной В соответствии со ст. 80 (ч. 2) Конституции РФ «Президент
системы, конкретной политической ситуации, определяемой со- Российской Федерации является гарантом Конституции Россий-
отношением сил внутри страны. Глава государства обычно во- ской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». В уста-
площает национальное единство, преемственность государст- новленном Конституцией порядке он «принимает меры по охране
венной власти, что находит конкретное проявление в его раз- суверенитета Российской Федерации, ее независимости и госу-
личных полномочиях. Глава государства также провозглашается дарственной целостности, обеспечивает согласованное функцио-
гарантом национальной независимости и территориальной цело- нирование и взаимодействие органов государственной власти».
стности, а порой (Россия, Франция, Казахстан, Греция) и свое-
образным арбитром, координирующим деятельность государст- 1
венных органов. Конституции государств Европейского союза. М., 1997.
2
Там же.
3
Конституция Румынии // Право и жизнь. 1992. № 4.
∗ 4
Ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Институ- Конституция Азербайджанской Республики // Новые конституции
та государства и права РАН, кандидат юридических наук. стран СНГ и Балтии. М., 1997.
43 44
. 6/2008.
Будучи верховным представителем нации, глава государст- текает из самого акта образования федерации). В странах с пар-
ва председательствует на торжественных церемониях, выступает ламентарными формами правления, где глава государства обыч-
с официальными обращениями, посланиями к нации, действует но должен действовать по совету правительства, реальная внеш-
от имени страны на международной арене. Подобные предста- неполитическая прерогатива монарха либо президента зачастую
вительские функции чаще всего реализуются главой государства сводится лишь к формальному представительству страны в меж-
самостоятельно, поскольку они имеют в значительной степени дународных отношениях. Как отмечает на примере Германии
личностный характер. К. Хессе, «внешняя политика остается делом федерального пра-
С представительскими функциями тесно связаны внешне- вительства, а определение ее основных положений – делом фе-
политические полномочия главы государства, к которым, в ча- дерального канцлера»5.
стности, относятся верховное представительство страны во Наиболее значимые международные договоры, подписы-
внешних сношениях, назначение и отзыв ее дипломатических ваемые главой государства, обычно подлежат ратифицикации,
представителей за рубежом, участие в международных перего- что связано с принятием специального решения парламентом
ворах и подписание международных договоров. При главе госу- (одной из его палат). В США получила широкое распростране-
дарства аккредитуются иностранные дипломатические предста- ние практика подписания так называемых исполнительных со-
вители. глашений (executive agreements), не требующих утверждения
Основными законами различных стран внешнеполитиче- Сенатом. Президент обязан лишь предоставлять последнему та-
ские полномочия главы государства могут регулироваться по- кие соглашения для общего ознакомления.
разному. Так, Конституция Франции 1958 г. (а по ее образцу и Во многих странах к компетенции главы государства отне-
основные законы франкоязычных стран Африки) весьма деталь- сено также осуществление действий по объявлению войны и за-
но регламентирует внешнеполитические полномочия президен- ключению мира. Данные полномочия чаще всего осуществляют-
та. В конституциях же латиноамериканских стран эти функции ся на основе решений парламента или правительства. Так, в со-
лишь упоминаются. В странах – членах Содружества полномо- ответствии с п. 1 ст. 63 Конституции Испании 1978 г. «Король, с
чия главы государства в сфере внешней политики обычно вооб- предварительного согласия Генеральных кортесов (двухпалат-
ще специально не оговариваются. Это, в частности, объясняется ного парламента страны. – А.Ч.), объявляет войну и заключает
влиянием британской конституционно-правовой доктрины, ко- мир». Конституция США 1787 г. относит право объявления вой-
торая относит функции управления внешней политикой к тради- ны к компетенции Конгресса (разд. 8 ст. 1)6. Аналогичные поло-
ционным полномочиям короны, исключая ее из статутного пра- жения имеются и в основных законах иных государств, напри-
ва. Указанные различия на практике не играют решающей роли, мер в Конституции Филиппин 1987 г. (п. 1 ст. 23)7.
поскольку степень самостоятельности главы государства в осу- В США имели место случаи, когда Президент отдавал при-
ществлении внешнеполитических функций определяется, преж- каз о применении вооруженных сил за рубежом без санкции
де всего, формой правления, практикой функционирования го- парламента. Президентские полномочия в указанной области
сударственного механизма в той или иной стране. были скорректированы принятой Конгрессом Резолюцией о во-
В США Президент традиционно располагает в рассматри-
ваемой сфере весьма значительными полномочиями, которые
5
основываются не столько на тексте Конституции, сколько на Хессе К. Основы конституционного права Германии. М., 1981. С. 311.
6
решениях Верховного суда, доктрине «внешнего суверенитета» См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные
(который в отличие от внутреннего суверенитета не является акты. М., 1993.
7
См.: Constitutions of the Countries of the World. Republic of the Philip-
производным от передачи полномочий со стороны штатов, а вы-
pines. N.Y., 1989.
45 46
енных полномочиях 1973 г.8 Согласно данной Резолюции кон- гут без разрешения Национального конгресса отсутствовать в
ституционное право Президента направлять вооруженные силы стране более пятнадцати дней, в противном случае они утрачи-
США для участия в военных действиях может осуществляться вают свои должности»12. В Малайзии Верховный правитель не
только на основе объявления войны Конгрессом, специального может покидать пределы федерации без согласия Совета прави-
права, установленного законом, или общенационального чрез- телей более чем на 15 дней, кроме как с государственным визи-
вычайного положения в связи с нападением на США. Без санк- том в другую страну.
ции Конгресса военные действия могут продолжаться не более Форма правления оказывает решающее влияние и на осу-
60 дней (в крайних случаях – 90 дней), причем даже в течение ществление главой государства полномочий в сфере государст-
этого срока Конгресс вправе потребовать от Президента их пре- венного управления, важнейшим из которых является его уча-
кращения. стие в формировании и деятельности правительства. Так, в стра-
Конституция Таиланда 1997 г. наделяет правом объявления нах с парламентарными формами правления глава государства
войны короля. В соответствии со ст. 223 он может это сделать назначает премьер-министром чаще всего лидера партии (блока
лишь с одобрения не менее чем 2/3 членов каждой из палат пар- партий), победившей на парламентских выборах, а по его совету –
ламента – Национальной ассамблеи. Если же нижняя палата остальных министров (Греция, Индия, Канада). Подобная про-
парламента – Палата представителей – распущена, для объявле- цедура может регулироваться конституционными соглашениями
ния войны достаточно одобрения лишь верхней палаты – Сена- (Великобритания, некоторые другие страны англосаксонского
та, который в данном случае выступает от имени Национальной права), а может непосредственно предписываться конституцией.
ассамблеи9. Так, согласно Конституции Болгарии 1991 г. Президент «после
Специфическая особенность ряда конституций (прежде все- консультации с парламентскими группами поручает кандидату в
го латиноамериканских) состоит в том, что они запрещают главе министры-председатели (т.е. в премьер-министры. – А.Ч.), ука-
государства покидать территорию страны без специального раз- занному самой большой по численности парламентской груп-
решения парламента. Поэтому «выезд президента за границу без пой, сформировать правительство» (п. 1 ст. 99)13.
официальной санкции конгресса рассматривается как халатное Во избежание возможных тупиковых ситуаций и коллизий
оставление им своего высокого государственного поста»10. процедура формирования правительства может быть подробно
В данном отношении показательна ст. 88 Конституции Мексики расписана в конституциях парламентарных государств. В Кон-
1917 г., в соответствии с которой «Президент Республики не ституции Греции 1975 г., например, говорится о том, что «Пре-
может покинуть пределы национальной территории без разре- зидент Республики назначает Премьер-министра, а по его пред-
шения Федерального Конгресса или в соответствующих случаях ложению назначает и увольняет остальных членов Правительст-
Постоянной комиссии» (органа, действующего в период между ва и заместителей министров» (п. 1 ст. 37). Главой греческого
сессиями Конгресса. – А.Ч.)11. Согласно ст. 83 Конституции Бра- правительства «назначается лидер партии, располагающей абсо-
зилии 1988 г. «Президент и Вице-президент Республики не мо- лютным большинством мест в Парламенте».
Если же ни одна из партий не располагает таким большин-
ством, «Президент Республики поручает лидеру партии, обла-
8
См.: Резолюция о военных полномочиях (1973) // Соединенные Штаты дающей относительным большинством мест, изучить возмож-
Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. ность формирования Правительства, пользующегося доверием
9
См.: The Constitution of the Kingdom of Thailand. Bangkok, 2001.
10
Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 730.
11 12
Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодатель- Конституции зарубежных стран. М., 2001.
13
ные акты. М., 1986. Право и жизнь. 1992. № 2.
47 48
Парламента» (п. 2 ст. 37). В случае неудачи глава государства любых иных случаях, когда возникает такая необходимость).
«поручает такую же миссию лидеру партии, занимающей по Затем он официально назначается на свой пост британским мо-
числу депутатов второе место в Парламенте, а если и эта попыт- нархом и формирует правительство. В Швеции монарх даже
ка окажется безуспешной – лидеру третьей по численности мест формально не участвует в формировании правительства, по-
в Парламенте партии». Каждый такой пробный мандат имеет скольку глава последнего назначается актом тальмана риксдага
силу в течение трех дней. Если, однако, и «пробные мандаты не (председателя парламента) по результатам парламентского голо-
дадут результата», формируется временное правительство на- сования.
ционального согласия из представителей всех парламентских Степень возможной самостоятельности главы парламентар-
партий и проводятся новые парламентские выборы (п. 3 ст. 37)14. ного государства при формировании правительства во многом
В некоторых странах (Германия, Венгрия, Япония, Испа- зависит от партийной системы. В условиях двухпартийной сис-
ния, Финляндия) лицо, подлежащее назначению на пост пре- темы Великобритании монарх практически лишь ратифицирует
мьер-министра, определяется непосредственно голосованием в выбор, сделанный сначала соответствующей политической пар-
парламенте, и лишь затем воля парламента опосредуется соот- тией, которая избрала своего лидера, а затем – избирателями,
ветствующим актом главы государства. В Испании, например, проголосовавшими на выборах за ту или иную партию. В стра-
данная процедура подробно регулируется ст. 99 Конституции нах с многопартийными системами (Бельгия, Дания, Нидерлан-
1978 г. В соответствии с ней кандидат на должность председате- ды) роль главы государства в формировании правительства, как
ля правительства вносит на рассмотрение нижней палаты Гене- правило, гораздо весомее. Последний, прежде чем назначить
ральных кортесов – Конгресса депутатов – политическую про- главу правительства, обычно проводит консультации с лидерами
грамму правительства и запрашивает вотум доверия палаты. политических партий и председателями палат, имея, таким обра-
Если Конгресс депутатов абсолютным большинством голо- зом, некоторую свободу политического маневра.
сов выразит вотум доверия предложенному кандидату, король Сложностью проводимых консультаций обусловлено появ-
назначает его на пост председателя правительства. Если же ука- ление в ряде стран (Бельгия, Нидерланды) таких своеобразных
занное большинство не будет получено, та же кандидатура через институтов, как информатор и форматор. Институт информатора
48 часов ставится на повторное голосование, и в этом случае во- призван облегчить главе государства дальнейший выбор форма-
тум доверия признается полученным при простом большинстве тора. Данный институт был впервые использован в Бельгии в
голосов. Если при повторном голосовании вотум доверия не бу- 1935 г. В Нидерландах же он стал применяться начиная с 1951 г.
дет получен, вносятся новые предложения по кандидатуре главы При этом институт информатора считается в настоящее время в
правительства. В случае если по истечении двухмесячного срока большей степени формализованным в Нидерландах, чем в Бель-
с момента первого голосования о назначении председателя пра- гии15.
вительства ни один из кандидатов не получит вотума доверия, Главной задачей информатора является проведение кон-
глава государства распускает обе палаты Генеральных кортесов сультаций в целях выяснения реальной расстановки сил в пар-
и назначает новые выборы с согласия председателя Конгресса ламенте и определения кандидатуры возможного форматора.
депутатов. Информатором обычно является либо уходящий премьер-
Аналогичным образом и в Папуа – Новой Гвинее премьер- министр, либо другой видный политический деятель без ярко
министр сначала избирается на первом после проведения все- выраженных политических амбиций, но имеющий достаточно
общих выборов заседании Национального парламента (а также в
15
См.: Bogdanor V. The Monarchy and the Constitution. Oxford, 1995.
14
См.: Конституции государств Европейского союза. P. 171.
49 50
большой авторитет. В Бельгии информатором назначается член ве выразить сомнение федеральному канцлеру относительно той
парламента, чаще всего представляющий наиболее крупную или иной кандидатуры на пост министра. Если возражения Пре-
партийную фракцию в нижней палате (в Нидерландах он не обя- зидента серьезны, он может их высказать публично, что является
зательно является парламентарием). В некоторых сложных по- «достаточно сильным средством давления при решении кадро-
литических ситуациях королева Нидерландов назначала сразу вых вопросов»17. Вместе с тем, как подчеркивает германский
двух информаторов – по одному от двух крупнейших политиче- исследователь К. Шлайх, «реализация прав Президента возмож-
ских партий (в последнее время это стало распространенной на только при условии, что он в конечном итоге согласится с
практикой). Случаи назначения информаторов имели место так- Федеральным канцлером, если тот упорно настаивает на своем
же в Дании и Норвегии, являясь, однако, «скорее не очень удач- предложении»18.
ным экспериментом, чем общепринятой практикой»16. В президентских республиках, а также в абсолютных и дуа-
Форматор является лицом, которому монарх поручает оп- листических монархиях правительство формируется в значи-
ределить круг потенциальных членов правительства, способного тельной степени по усмотрению главы государства. В странах
заручиться поддержкой парламентского большинства (чаще все- Латинской Америки, например, право президента самостоятель-
го форматором становится лидер крупнейшей фракции в парла- но и независимо от каких-либо иных органов формировать пра-
менте). Назначив форматора, монарх уже не вправе вмешиваться вительство, как правило, никак не ограничивается. В данном от-
в его консультации с различными партийными лидерами, вести ношении показательна Конституция Коста-Рики 1949 г., предос-
какие-то свои, параллельные переговоры. При этом форматор тавляющая главе государства право «свободно назначать и сме-
регулярно докладывает главе государства о достигнутых им ре- щать министров правительства» (п. 1 ст. 139). Это положение, в
зультатах. свою очередь, усиливается ст. 146, согласно которой «для назна-
Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, чения и смещения министров достаточно подписи президента»19.
как правило, и становится премьер-министром. Однако в Бель- В некоторых государствах указанной группы стран назна-
гии, например, в ряде случаев успешно выполнивший свою за- чение главой государства министров требует одобрения (зачас-
дачу форматор затем не входил в состав правительства. Порой тую формального) парламента (его верхней палаты), как, напри-
главе государства приходится назначать несколько форматоров, мер, в США. В Нигерии же, Эквадоре на их смещение такого
прежде чем удастся сформировать правительство. В той же одобрения, как правило, не требуется. На Филиппинах для на-
Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форматора, пре- значения министра необходимо одобрение специального коми-
жде чем М. Мартенс стал премьер-министром. Правда, это от- тета по парламентским назначениям, в состав которого входят
части было связано с политической стратегией последнего, председатель Сената и по 12 членов от обеих палат, избираемых
предпочитавшего сначала дать возможность сформировать пра- пропорционально численности партийных фракций. В ряде мо-
вительство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у нархий Арабского Востока (Саудовская Аравия, Оман и др.)
них ничего не получится). правительство формируется преимущественно на родственной,
В странах с парламентарными формами правления глава го- клановой основе. Главным критерием при осуществлении мо-
сударства порой может оказывать косвенное влияние на процесс нархом тех или иных правительственных назначений здесь, та-
формирования правительства. Так, в Германии Президент впра-
17
Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 227.
16 18
Bogdanor V. The Government Formation Process in the Constitutional Там же.
19
Monarchies of North-West Europe // Comparative Government and Politics: Constitutions of the Countries of the World. Republic of Costa Rica. N.Y.,
Essays in Honour of S. E. Finer. Boulder, 1984. Р. 58. 1982. Р. 70.
51 52
ким образом, является принадлежность не к политическим пар- ного чиновника по делам отсталых каст и племен, членов комис-
тиям (которые в этих странах, как правило, отсутствуют), а к сии по официальному языку, финансовой комиссии и т.д.
правящей семье. В США Президентом назначаются все высшие государст-
Если в президентских республиках глава государства, вы- венные должностные лица (их примерно 300, включая минист-
ступая, как правило, единоличным носителем исполнительной ров, судей Верховного суда и иных федеральных судов, руково-
власти и главой правительства, самостоятельно назначает и дителей ведомств, послов и др.). Данные назначения глава аме-
смещает членов кабинета, определяет его политику и структуру, риканского государства производит «по совету и с согласия Се-
то в полупрезидентских республиках (Франция, Португалия) его ната», который чаще всего утверждает выбор Президента. Ста-
соответствующие полномочия носят более ограниченный ха- тистика свидетельствует о том, что в 1965–1994 гг. сенаторами
рактер, поскольку правительство формируется с учетом расста- было одобрено более 95% назначений Президента на важные
новки партийных сил в парламенте, а его главой является не государственные посты21.
президент, а премьер-министр. Правда, имели место и случаи отказа в утверждении. В аме-
Степень влияния президента на формирование и деятель- риканской литературе приводятся три возможные причины та-
ность правительства в полупрезидентских республиках во мно- кого отказа: наличие достоверных сведений о каких-либо значи-
гом определяется совпадением или несовпадением партийной мых проступках, допущенных претендентом; отсутствие специ-
принадлежности главы государства и парламентского большин- альных знаний, необходимых для занятия соответствующего
ства. В случае если президент и парламентское большинство поста; и идеологический экстремизм претендента (который мо-
принадлежат к одной партии (блоку партий), первый, являясь ее жет, в частности, выражаться в его крайнем консерватизме)22.
лидером, формирует правительство из числа членов этой партии, Глава государства обычно является главнокомандующим
подбирая кандидатуры на министерские должности преимуще- вооруженными силами, председательствует в различных советах
ственно по своему усмотрению. Если же большинство в парла- и комитетах обороны. Так, в п. 4 ст. 73 Конституции Грузии
менте принадлежит оппозиции президенту, то он «обязан пре- 1995 г. отмечается, что «Президент… является Верховным
доставить премьер-министру значительную свободу в подборе Главнокомандующим Вооруженными силами Грузии. Он назна-
своих министров»20. Как свидетельствует опыт Франции, в пра- чает членов Совета Национальной Безопасности, председатель-
вительстве, сформированном оппозиционными Президенту пар- ствует на его заседаниях, назначает и освобождает от должности
тиями, последний обычно мог оказывать некоторое (и далеко не военачальников»23.
решающее) влияние лишь на подбор кандидатур на посты мини- В странах, где глава государства является реальным носи-
стров иностранных дел и обороны (с учетом тех значительных телем исполнительной власти, он играет в руководстве воору-
полномочий, которые предоставлены в указанных областях гла- женными силами решающую роль. В президентских республи-
ве государства). ках его соответствующие решения обычно автоматически дуб-
Как высшее должностное лицо администрации глава госу- лируются приказами министра обороны. В условиях полупрези-
дарства производит назначения (в парламентарных странах по дентских республик президент, являясь верховным главноко-
совету правительства) и на важнейшие должности в государст-
венном аппарате. В Индии, например, Президент назначает гу-
21
бернаторов штатов, главного комиссара по выборам, специаль- См.: Krutz G. S., Fleisher R., Bond J. R. From Abe Fortas to Zoe Baird:
Why Some Presidential Nominations Fail in the Senate // American Political
Science Review. Washington, 1998. Vol. 92. P. 878.
20 22
Meny Y. Government and Politics of Western Europe: Britain, France, Ita- Ibid. P. 872.
23
ly, Germany. Oxford, 1993. P. 199. Новые конституции стран СНГ и Балтии. С. 81.
53 54
мандующим, зачастую не обладает единоличными полномочия- лупрезидентской, отмечается, что «в мирное время Президент
ми по руководству вооруженными силами. В данном отношении Республики осуществляет главнокомандование Вооруженными
показательна ст. 21 Конституции Франции 1958 г., в которой Силами через посредство Министра Национальной Обороны»
говорится, что ответственность за национальную оборону несет (п. 2 ст. 134)26. В случае же войны «Президент Республики по
премьер-министр24. предложению Председателя Совета Министров назначает Выс-
В Российской Федерации Президент в качестве Верховного шего Командующего Вооруженными Силами» (п. 4 ст. 134).
Главнокомандующего Вооруженными Силами осуществляет В отдельных парламентарных странах глава государства
непосредственное руководство так называемым силовым блоком практически не имеет никаких конституционных полномочий по
правительства. В данном отношении показательна ст. 32 Феде- руководству армией. В Основном законе ФРГ 1949 г., например,
рального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. ничего не говорится о полномочиях президента как главноко-
«О Правительстве Российской Федерации» 25 (в ред. 2004 г.). мандующего вооруженными силами, наделяя «правом издания
В указанной статье говорится о том, что глава российского приказов и правом командования вооруженными силами» феде-
государства «руководит деятельностью федеральных органов рального министра обороны (ст. 65 «а»)27.
исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, без- К важнейшим полномочиям главы государства относятся
опасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предот- функции, связанные с деятельностью парламента. Так, глава го-
вращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий сударства обычно назначает дату парламентских выборов, в ряде
стихийных бедствий, утверждает по представлению Председате- стран открывает и закрывает парламентские сессии, созывает и
ля Правительства Российской Федерации положения о них и назна- распускает парламент. Кроме того, он реализует определенные
чает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а функции, связанные с самим законодательным процессом (право
также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокоман- законодательной инициативы, право отлагательного вето, право
дующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Предсе- промульгации законов, право принятия нормативных актов,
датель Совета Безопасности Российской Федерации». имеющих силу закона).
В странах с парламентарными формами правления, где гла- Право роспуска парламента, как правило, предоставляется
ва государства должен действовать согласно рекомендациям главе государства в странах со смешанными и парламентарными
правительства и его главы, формальное объявление монарха или формами правления. В президентских республиках таким пра-
президента верховным главнокомандующим не влечет за собой вом глава государства обычно не наделяется. Правда, Конститу-
действительного руководства вооруженными силами, поскольку ция Перу 1993 г. (а ранее – конституции 1933 и 1979 гг.) наделя-
эти функции фактически выполняют премьер-министр и ми- ет Президента правом распустить парламент в ответ на неодно-
нистр обороны. Весьма типично для парламентарных государств кратное выражение последним недоверия правительству (анало-
положение ст. 45 Конституции Греции 1975 г., в соответствии с гичные положения содержатся и в конституционном законода-
которой «Президент Республики возглавляет вооруженные силы тельстве Уругвая, Венесуэлы). Роспуск же парламента Прези-
страны, руководство которыми осуществляет Правительство, дентом Перу А.К. Фухимори в 1992 г. носил неконституционный
как это определено законом». характер и был охарактеризован в научной литературе как «пре-
В Конституции Польши 1997 г., закрепившей форму прав-
ления, более близкую к парламентарной республике, чем к по-
26
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3.
24
См.: Конституции государств Европейского союза. М., 1998.
25 27
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. Конституции государств Европейского союза.
55 56
зидентский переворот»28. До конституционной реформы 1989 г. назначении председателя правительства ни один из кандидатов
Президент Чили имел право один раз распустить парламент в не получит вотума доверия Конгресса, король распускает обе
течение срока своих конституционных полномочий. палаты парламента и назначает новые выборы с согласия пред-
В парламентарных странах подобный шаг глава государст- седателя Конгресса (п. 5 ст. 99). Аналогичным образом в Герма-
ва, как правило, может предпринять лишь по рекомендации пра- нии условием роспуска бундестага является неизбрание послед-
вительства. В Конституции Японии 1947 г., например, говорит- ним федерального канцлера либо неодобрение бундестагом
ся, что император осуществляет роспуск нижней палаты парла- предложения канцлера о доверии.
мента лишь «по совету и с одобрения кабинета» (ст. 7)29. Президент Венгрии в соответствии с Конституцией 1949 г.
В полупрезидентских республиках и дуалистических мо- (в ред. 1990 г.) вправе распустить парламент (Государственное
нархиях глава государства может осуществлять данное полно- собрание) в случае, если «Государственное собрание вынесло
мочие в значительной степени по своей инициативе. Так, во вотум недоверия Правительству не менее четырех раз за 12 ме-
Франции при принятии подобного решения Президент должен сяцев в период одного срока полномочий», или если «кандидат
лишь проконсультироваться с премьер-министром и председате- на должность премьер-министра, предложенный Президентом
лями палат парламента, причем в Конституции ничего не гово- республики, остается не избран Государственным собранием в
рится об обязательности мнения последних для главы государ- течение сорока дней с момента выдвижения первого кандидата
ства. В то же время Президент Финляндии (в политической сис- при истечении срока полномочий Правительства» (п. 3 ст. 28).
теме которой до принятия Конституции 1999 г. были весьма яр- При этом до роспуска парламента «Президент обязан запросить
ко выражены черты полупрезидентской республики) может рас- мнение Премьер-министра, председателя Государственного соб-
пустить парламент лишь с согласия правительства. Имели место рания, руководителей депутатских фракций партий, представ-
случаи, когда из-за несогласия кабинета на роспуск парламента ленных в Государственном собрании» (п. 5 ст. 28)30.
президент отправлял правительство в отставку и образовывал Согласно Конституции РФ Президент может распустить
такой кабинет, который был согласен с роспуском парламента. Государственную Думу в случае трехкратного отклонения пред-
Поскольку право роспуска парламента – весьма действен- ставленных главой государства кандидатур председателя прави-
ное средство влияния исполнительной власти на законодатель- тельства (ч. 4 ст. 111), а также при повторном выражении ею не-
ную, современные конституции обычно предусматривают ряд доверия правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117).
его ограничений в целях придания более сбалансированного ха- К весьма распространенным ограничениям относятся за-
рактера системе разделения властей. Устанавливается, в частно- прещение роспуска парламента в течение определенного срока
сти, исчерпывающий ряд условий, позволяющих главе государ- до или после парламентских выборов. Так, в Конституции Пор-
ства распустить парламент или, наоборот, запрещающих ему это тугалии 1976 г. содержится запрет на роспуск парламента – Ас-
сделать. Одним из наиболее распространенных оснований для самблеи Республики – в течение шести месяцев после ее избра-
роспуска парламента главой государства является длительная ния (п. 1 ст. 175)31. Конституция Франции 1958 г. запрещает
невозможность формирования правительства из-за отсутствия роспуск нижней палаты парламента – Национального собрания –
четкого парламентского большинства по данному вопросу. Так, в течение года с момента выборов нового Национального собра-
Конституция Испании 1978 г. предусматривает, что если по ис- ния взамен распущенного (ст. 12). Аналогичная норма содер-
течении двухмесячного срока со времени первого голосования о жится и в ряде иных конституций, например в Конституции

28 30
Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge, 1997. Р. 17. Конституции зарубежных стран. М., 2001.
29 31
Современные зарубежные конституции. М., 1992. Конституции государств Европейского союза.
57 58
Греции 1975 г. (п. 4 ст. 41) и Конституции Хорватии 1990 г. ны состояться не позднее двух месяцев со дня роспуска Сейма
(ст. 104)32. (ст. 48)36. Если же более половины голосов подано против рос-
Конституция Чехии 1992 г. запрещает главе государства пуска Сейма, Президент считается смещенным, и парламент из-
распускать нижнюю палату парламента в последние три месяца бирает нового главу государства на остающийся срок полномо-
срока ее полномочий (п. 2 ст. 35)33. Национальный конгресс Пе- чий смещенного президента (ст. 50). На сдерживание излишних
ру не может быть распущен Президентом в последний год срока амбиций исполнительной власти по отношению к законодатель-
своих полномочий (ст. 134 Конституции 1993 г.)34. Президенты ной направлено положение, включенное в Конституцию Нами-
Италии, Португалии, Румынии, России, Армении не вправе осу- бии 1990 г., согласно которому Президент, распустивший пар-
ществлять данное полномочие в последние шесть месяцев сво- ламент, должен переизбираться одновременно с проведением
его конституционного мандата, а Президент Болгарии – в по- новых парламентских выборов (п. 5 ст. 29)37.
следние три месяца. Может предусматриваться и ограничение Глава государства зачастую является весьма активным уча-
общего числа роспусков парламента. Парламент Австрии, на- стником законодательной деятельности парламента. В одних
пример, может быть распущен по одной и той же причине лишь странах (Россия, Дания, Нидерланды, Польша, Венгрия, Мекси-
один раз в течение срока конституционных полномочий прези- ка, Тунис) он наделяется законодательной инициативой, в дру-
дента. Согласно же Конституции Молдовы 1994 г. парламент гих (США, Испания, Франция, Румыния, Болгария) – такого
может быть распущен только один раз в течение одного года права формально не имеет, хотя порой именно от него исходит
(п. 3 ст. 85)35. инициатива проведения тех или иных законодательных меро-
Ряд конституций (Франции, России, Португалии, Польши, приятий.
Перу, Венгрии, Хорватии) запрещают роспуск парламента в Президент США, например, может влиять на законотворче-
случае введения в стране чрезвычайного (осадного) положения. скую деятельность Конгресса через ряд иных своих полномочий,
Конституция РФ, кроме того, запрещает Президенту распускать важнейшим из которых является право обращаться к парламенту
Государственную Думу с момента выдвижения ею обвинения с ежегодным «Посланием о состоянии Союза». Такое послание
против Президента и до принятия соответствующего решения зачитывается им лично на объединенном заседании палат и фак-
Советом Федерации (ч. 4 ст. 109). Аналогичным образом соглас- тически рассматривается как предлагаемая Президентом про-
но п. 2 ст. 115 Конституции Испании 1978 г. «предложение о грамма законодательной деятельности Конгресса. Кроме того,
роспуске не может быть представлено во время рассмотрения глава американского государства ежегодно направляет в Кон-
резолюции порицания». гресс экономический доклад и проект федерального бюджета.
Своеобразные условия роспуска парламента – Сейма – со- Он может обращаться к парламенту и с иными специальными
держит Конституция Латвии 1992 г. Президент может выдви- посланиями. Правом обращаться к парламенту с ежегодными
нуть лишь предложение о роспуске Сейма, которое выносится посланиями о положении дел в стране, об основных направлени-
на народное голосование. Если больше половины участников ях внутренней и внешней политики наделены также президенты
голосования поддержит предложение главы государства, парла- России, Грузии, Узбекистана, Туркменистана, латиноамерикан-
мент распускается и назначаются новые выборы, которые долж- ских стран и ряда иных стран с сильным институтом главы госу-
дарства.
32
См.: Право и жизнь. 1994. № 6.
33 36
Право и жизнь. 1996. № 8. См.: Новые конституции стран СНГ и Балтии. М., 1997.
34 37
Constitution of Peru. Lima, 1993. См.: Constitutions of the Countries of the World. Republic of Namibia.
35
Новые конституции стран СНГ и Балтии. N.Y., 1990.
59 60
Глава государства обычно подписывает и опубликовывает клонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в со-
законы в течение определенного срока после их принятия пар- ответствии со ст. 200 Конституции 1950 г.40 могут быть зарезер-
ламентом. В Ирландии данный срок составляет семь дней38, в вированы для рассмотрения губернатором соответствующего
США, Венесуэле – 10 дней, в России, Эстонии – 14 дней, во штата.
Франции, Испании, Болгарии, Чехии, Тунисе – 15 дней, в Порту- Как отмечается в индийской литературе, в данном случае
галии, Румынии – 20 дней, в Азербайджане, Польше – 21 день, в практически не существует какого-либо средства, позволяющего
Дании, Греции, Нигерии – 30 дней. Весьма длительный срок, в преодолеть вето Президента41. Подобная прерогатива главы го-
течение которого Президент может не подписывать полученный сударства рассматривается специалистами по конституционному
им из парламента законопроект, предусматривается законода- праву как «одно из средств осуществления центрального кон-
тельством Финляндии – три месяца. Такого права, однако, ли- троля в условиях федерации, тяготеющей к унитарному государ-
шены монархи Японии и Швеции, полностью отстраненные от ству»42. Аналогичным правом обладает и генерал-губернатор
участия в законотворческой деятельности парламента. Канады применительно к законопроектам провинций.
В Колумбии законопроекты формально адресуются прави- Отлагательное вето наделяет главу государства правом вер-
тельству, хотя подписываются лично Президентом. Срок, в те- нуть переданный ему законопроект для повторного обсуждения
чение которого соответствующий законопроект должен быть в парламенте. Оно обычно преодолевается простым (абсолют-
подписан, зависит от его объема. Так, законопроект, содержа- ным) (Бразилия, Греция, Италия, Венесуэла, Колумбия, Никара-
щий не более 20 статей, должен быть подписан в течение шести гуа, Парагвай, Перу, Румыния, Венгрия) либо квалифицирован-
дней. Законопроекты, включающие от 21 до 50 статей, подписы- ным (США, Россия, Аргентина, Польша, Мексика, Филиппины,
ваются в течение 10 дней, а состоящие из более чем 50 статей – Чили, Чехия, Нигерия, Тунис) большинством голосов членов
20 дней (ст. 166 Конституции 1991 г.)39. В подавляющем боль- парламента. Так, в Польше в соответствии с п. 5 ст. 122 Консти-
шинстве стран глава государства обладает таким весомым сред- туции 1997 г. президентское вето преодолевается нижней пала-
ством воздействия на парламент, как право вето. Различают две той парламента – Сеймом – большинством 3/5 голосов в присут-
его основные разновидности: абсолютное и относительное (от- ствии не менее половины законного числа депутатов.
лагательное). В США для того, чтобы преодолеть вето главы государства,
Абсолютное вето означает, что отказ главы государства обе палаты должны повторно принять соответствующий законо-
одобрить принятый парламентом законопроект является оконча- проект двумя третями голосов своих членов. Добиться этого
тельным и не может быть преодолен. В настоящее время абсо- Конгрессу бывает весьма нелегко: за 200 лет из 2469 президент-
лютное вето практически не применяется, хотя формально и не ских вето были преодолены лишь 10343. Так, согласно имеющей-
исключается конституционным правом ряда монархических го- ся статистике на начало ХХI в., Президент США Ф. Рузвельт
сударств. Достаточно близким по своим практическим результа- накладывал вето 635 раз, и лишь 9 из них были преодолены,
там к абсолютному вето является право Президента Индии от- Г. Трумэн – 250 раз (12 преодолены), Д. Эйзенхауэр – 181 раз
(2 преодолены), Р. Никсон – 42 раза (6 преодолены), Дж. Картер –
38
При этом в соответствии п. 2.1 ст. 25 Конституции Ирландии 1937 г.
40
законопроект должен быть подписан Президентом не ранее чем через The Constitution of India. New Delhi, 1992.
41
пять дней после его представления главе государства. Ранее указанно- См.: Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986.
го срока законопроект может быть подписан им лишь по требованию С. 292.
42
правительства с предварительного согласия Сената (п. 2.2 ст. 25) См.: Там же. С. 293.
39 43
См.: The Political Constitution of Colombia. Bogota, 1992. См.: США на рубеже веков. М., 2000. С. 156.
61 62
31 раз (2 преодолены), Р. Рейган – 78 раз (9 преодолены), Дж. Буш – применять постатейное вето при окончательном утверждении
20 раз (1 преодолено). Президенты Дж. Кеннеди и Л. Джонсон проекта федерального бюджета (начиная с 1 января 1997 г.).
наложили соответственно 21 и 30 вето, и ни одно из них так и не Осенью 1997 г. Президент Б. Клинтон в осторожной форме вос-
было преодолено Конгрессом44. пользовался данным правом, добившись незначительных сокра-
В США используется и так называемое карманное вето. щений военных расходов и расходов на развитие транспорта.
Суть его состоит в том, что если до перерыва сессии Конгресса 25 июня 1998 г. Верховный суд США, однако, объявил данный
остается менее 10 дней, предусмотренных Конституцией для закон не соответствующим Конституции, поскольку он в одно-
подписания законопроекта Президентом либо его возвращения в стороннем порядке наделял главу исполнительной власти «пол-
Конгресс, глава государства может оставить данный законопро- номочиями по изменению текста принятых в полном соответст-
ект неподписанным (положив его как бы в «карман») и не воз- вии с законодательством бюджетных законов»46.
вращать в Конгресс, который к окончанию упомянутого срока Глава государства может обладать и такими средствами
уже не будет заседать. В таком случае Конгресс должен снова воздействия на парламент, как право обращения в орган консти-
принять указанный законопроект на следующей сессии. Наи- туционного контроля в целях проверки конституционности того
большее число раз «карманное» вето использовалось Ф. Руз- или иного законопроекта, а также право вынесения законопроек-
вельтом (263 раза) и Д. Эйзенхауэром (108 раз), в то время как та на референдум (получившее распространение, в частности, во
Дж. Кеннеди его использовал лишь девять раз, а Дж. Буш – франкоязычных странах).
шесть45. В некоторых странах глава государства вправе назначать
Чаще всего вето распространяется на весь законопроект в отдельных членов парламента. Так, Президент Индии может на-
целом. В ряде стран (Аргентина, Бразилия, Франция, Филиппи- значить в верхнюю палату 12 членов из числа лиц, имеющих
ны, Мексика, Панама, Уругвай, Эквадор) применяется и «выбо- специальные знания и практический опыт в области литературы,
рочное» вето, накладываемое главой государства на отдельные науки, искусства и общественной деятельности, а в нижнюю –
статьи и положения законопроектов. Так, § 1 ст. 66 Конституции не более двух человек из числа представителей англо-индийской
Бразилии 1988 г. предусматривает, что «если Президент Респуб- общины. Аналогичным образом Президент Италии имеет право
лики считает законопроект в целом или в отдельной его части назначить в верхнюю палату парламента пять человек из числа
неконституционным или противоречащим общественным инте- почетных граждан, прославивших страну достижениями в об-
ресам, то он налагает вето на весь законопроект или на отдель- ласти науки, литературы, искусства, а Президент Хорватии –
ную его часть в течение пятнадцати рабочих дней, считая с даты просто из числа особо заслуженных граждан.
получения, и сообщает в течение сорока восьми часов председа- Конституция Малайзии 1963 г. (ст. 45) предусматривает на-
телю Федерального сената причины наложения вето». При этом значение Верховным правителем федерации 22 членов верхней
отмечается, что «вето, наложенное на отдельную часть законо- палаты парламента – Сената – из числа лиц, которые, по его
проекта, охватывает только целиком текст статьи, параграфа, мнению, имеют особые заслуги на государственной службе либо
пункта или подпункта» (§ 2 ст. 66). достигли известности в профессиональной деятельности, тор-
В США в 1996 г. был принят закон, в порядке эксперимента говле, промышленности, сельском хозяйстве, в области культу-
временно (до 2005 г.) наделивший главу государства правом ры или в общественной деятельности, а также из лиц, являю-

44
См.: Wilson J. Q., DiIulio J. J., Jr. American Government: Institutions and
46
Politics. Lexington, 1995. P. 373. Политическая система США: Актуальные измерения. М., 2000.
45
Ibid. С. 232.
63 64
щихся представителями расовых меньшинств либо способных Еще одной важной разновидностью президентских актов
представлять интересы аборигенов47. являются так называемые планы реорганизации. Они принима-
Наряду с полномочиями, позволяющими оказывать общее ются им на основе законов о реорганизации, делегирующих гла-
влияние на законодательную деятельность парламента, глава ве государства полномочия по регулированию вопросов органи-
государства зачастую наделяется правом издавать собственные зации и порядка деятельности различных структур исполнитель-
нормативные акты. В странах с парламентарными формами ной власти. С 1977 г. Президентом США посредством планов
правления такие полномочия осуществляются строго по совету реорганизации реформируются в основном второстепенные
правительства, которое и несет за них ответственность. Прези- структуры исполнительной власти. Крупные же организацион-
дент Индии, например, в соответствии со ст. 123 Конституции ные реформы исполнительной власти осуществляются актами
1950 г. вправе издавать указы во время перерыва в работе пар- Конгресса48.
ламента. Указ Президента имеет такую же силу, как и парла- Широкой регламентарной властью обладает Президент
ментский акт, однако каждый такой указ должен быть представ- Франции, ст. 34 Конституции которой содержит исчерпываю-
лен палатам парламента и прекращает свое действие по проше- щий перечень вопросов, регулируемых законом. Все, что лежит
ствии шести недель с момента его созыва, если до истечения вне данной сферы, регулируется актами исполнительной власти.
этого периода обе палаты не примут резолюцию, отменяющую Президентские ордонансы и декреты, таким образом, «нельзя
его. рассматривать как обычные подзаконные акты, принимаемые на
Президент Греции в соответствии с п. 1 ст. 44 Конституции основе и во исполнение закона». Они являются «самостоятель-
1975 г. «в чрезвычайных ситуациях исключительной срочности ными нормативными актами, которые играют в регулировании
и непредвиденной необходимости» вправе по предложению Со- отдельных сфер общественных отношений ту же роль, что и за-
вета министров издавать акты законодательного содержания. кон»49.
Эти акты представляются на утверждение парламенту в 40- Как показал опыт стран «третьего мира», в условиях авто-
дневный срок с момента их издания или в течение 40 дней с мо- ритарных режимов президентские декреты могут играть едва ли
мента созыва парламентской сессии. Если они не представлены не основную роль в законодательстве страны. Так, в Пакистане и
парламенту в указанные сроки или если они не утверждены им в Бангладеш во время неоднократно вводившегося в этих странах
трехмесячный срок с момента их представления в парламент, то военного положения, когда представительные органы практиче-
утрачивают силу. ски не функционировали, законодательный процесс осуществ-
В странах, где глава государства наделен реальной испол- лялся исключительно посредством президентских декретов,
нительной властью, он самостоятельно издает нормативные ак- причем таким образом даже вносились изменения в конститу-
ты, которые зачастую не нуждаются в министерской контр- цию.
асигнации. В США Президент вправе издавать так называемые В настоящее время в рамках общих процессов демократи-
исполнительные приказы, предписывающие какие-то общие зации наблюдается тенденция к ограничению некогда весьма
правила поведения и создающие нормативное регулирование в широких законодательных полномочий президента во многих
самых разных сферах. Они принимаются на основе конституци- развивающихся странах. В данном отношении показательна
онных полномочий главы государства, а также в рамках делеги- Конституция Бразилии 1988 г., ограничивающая право главы
рованного законодательства.
48
См.: Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма.
М., 2001. С. 121.
47 49
См.: Constitutions of the Countries of the World. Malaysia. N.Y., 1984. Конституционное право зарубежных стран. С. 467.
65 66
государства издавать нормативные акты, имеющие силу закона. по консультации с советом, состоящим в большинстве своем из
Президент вправе издавать лишь временные правила, которые судей, даровать помилование, изменять характер и сокращать
должны быть незамедлительно представлены Национальному срок вынесенных судами наказаний, а также отменять любые
конгрессу и теряют свою силу в случае, если не получили зако- предусмотренные законом последствия вынесенных и отбытых
нодательного утверждения в течение 30 дней (ст. 62). Институт наказаний».
временных правил был, по-видимому, заимствован Бразилией из В ряде стран санкция главы государства может также тре-
Конституции Италии, ст. 77 которой предоставляет аналогичные боваться для приведения в действие приговора о смертной казни
полномочия правительству. Подобное заимствование, вероятно, (это, в частности, предусмотрено ст. 39 Конституции Иордании
служит свидетельством определенного сближения различных 1952 г.52). Согласно разд. 2 ст. II Конституции США Президенту
форм правления и некоторой универсализации конституционно- «предоставлено право отсрочки исполнения приговоров и поми-
го права стран современного мира. лования за преступления против Соединенных Штатов, за ис-
Несмотря на закрепление в конституциях большинства ключением дел по импичменту». Следует сказать, что президен-
стран принципа разделения властей, глава государства традици- ты США пользовались правом помилования отнюдь не с одина-
онно обладает и некоторыми судебными полномочиями. К важ- ковой интенсивностью.
нейшим из них относятся назначение на высшие судебные Так, Дж. Буш-младший за первые три с половиной года своего
должности и осуществление права помилования. Так, в Австрии пребывания на посту Президента помиловал только 11 человек (еще
в соответствии с п. 2 «в» ст. 65 Конституции 1920 г. Президенту будучи губернатором Техаса, он вывел штат на первое место по чис-
принадлежит право в отдельных случаях осуществлять «поми- лу смертных казней и на последнее – по числу помилований). В свое
лование лиц, осужденных вступившим в законную силу приго- время за аналогичный срок президентских полномочий Г. Трумэн
вором суда, смягчение и замену назначенных судами наказаний, помиловал 735 человек, Д. Эйзенхауэр – 132, Дж. Кеннеди – 391,
смягчение правовых последствий и погашение судимости в по- Л. Джонсон – 925, Р. Никсон – 522, Дж. Форд – 404 (включая самого
рядке помилования, прекращение уголовного судопроизводства Р. Никсона), Дж. Картер – 319, Р. Рейган – 181, Дж. Буш-старший –
в отношении лиц, преследуемых в официальном порядке за уго- 39 и, наконец, Б. Клинтон – 56 человек. Лишь два президента за
ловно наказуемые деяния»50. всю историю США помиловали меньше людей, чем Дж. Буш-
Гораздо реже главе государства предоставляется право ам- младший, – У. Гаррисон и Дж. Гарфилд. На то у них, однако, были
нистии, обычно закрепляемое за парламентом. В разд. 24 ч. III «уважительные» причины. Первый умер от воспаления легких на
Конституции Дании 1953 г., например, говорится, что король первом месяце своего президентства, а второго убили на шестом53.
«обладает правом помилования и амнистии»51. Но при этом да- Конституции зачастую наделяют главу государства доста-
ровать помилование министрам, осужденным Верховным судом точно широкими чрезвычайными полномочиями, к которым, в
королевства, монарх может только с согласия парламента. первую очередь, относится введение чрезвычайного (военного,
В парламентарных государствах немногочисленные судеб- осадного и т.п.) положения (обычно по предварительной или
ные полномочия главы государства осуществляются по инициа- незамедлительной последующей консультации с парламентом,
тиве правительства. В данном отношении показательна норма Верховным судом либо иным соответствующим органом). На-
п. 1 ст. 47 Конституции Греции 1975 г., предусматривающая, что
Президент «имеет право по предложению министра юстиции и 52
Constitutions of the countries of the World. Hashemit Kingdom of Jor-
dan. N.Y., 1984.
50 53
См.: Конституции государств Европейского союза. См.: Стуруа М. Президент Буш не любит миловать преступников //
51
См.: там же. Известия. 2003. 29 дек.
67 68
пример, согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ «при Верховный правитель Малайзии в соответствии со ст. 150
обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным Конституции 1963 г. вправе издать прокламацию о чрезвычай-
конституционным законом, вводит на территории Российской ном положении в случае возникновения серьезной угрозы без-
Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное поло- опасности, экономической жизни или же публичному порядку
жение с незамедлительным сообщением об этом Совету Феде- на территории всей федерации или любой ее части (а также в
рации и Государственной Думе». случае опасности возникновения подобной угрозы). В период
Президент Азербайджана в соответствии со ст. 124 Консти- действия данной прокламации Верховный правитель вправе из-
туции 1995 г. вправе объявлять на территории всей страны или в давать такие указы, имеющую силу закона, которые требуют
отдельных ее местностях военное положение «при оккупации обстоятельства. Действие указа может быть прекращено по ре-
определенной части территории Азербайджанской Республики, шению, принятому обеими палатами парламента.
объявлении иностранным государством войны Азербайджан- Президент Нигерии согласно п. 3 ст. 305 Конституции 1999 г.
ской Республике, создании реальной опасности вооруженного издает прокламацию о введении чрезвычайного положения в
нападения на Азербайджанскую Республику, блокировании тер- следующих случаях: если нигерийская федерация находится в
ритории Азербайджанской Республики, а также наличии реаль- состоянии войны; если существует непосредственная угроза
ной опасности такой блокады». Кроме того, он наделен правом вторжения извне либо вовлечения федерации в состояние вой-
объявлять в отдельных местах Азербайджанской Республики ны; если имеет место действительный развал публичного поряд-
чрезвычайное положение «при природных бедствиях, эпидеми- ка и общественной безопасности на территории всей федерации
ях, эпизоотиях, больших экологических и иных катастрофах, а либо какой-либо ее части, и ситуация зашла настолько далеко,
также совершении действий, направленных на нарушение тер- что требует принятия чрезвычайных мер в целях восстановления
риториальной целостности Азербайджанской Республики, на- мира и безопасности; если существует четкая и недвусмыслен-
сильственное изменение ее конституционного устройства, нали- ная угроза такого развала; если на территории федерации про-
чии массовых беспорядков, сопровождаемых насилием, появле- изошла катастрофа либо стихийное бедствие, затронувшие все
нии межнациональных конфликтов, создающих угрозу для жиз- сообщество или его часть, либо при явном наличии соответст-
ни и безопасности граждан либо для нормальной деятельности вующей угрозы; если имеет место какая-либо иная публичная
государственных органов» (ст. 125). В обоих случаях Президент опасность, угрожающая существованию федерации54. При нали-
должен незамедлительно представить соответствующий указ на чии соответствующей угрозы он также вправе ввести чрезвы-
утверждение азербайджанского парламента – Милли Меджлиса, чайное положение в отдельном штате по просьбе губернатора
причем в случае введения чрезвычайного положения такой указ данного штата, поддержанной 2/3 членов его легислатуры.
должен быть представлен парламенту в 24-часовой срок. Конституцией США Президент непосредственно не наделя-
Президент Бразилии в случае стихийных бедствий, при на- ется какими-либо чрезвычайными полномочиями. Данные пол-
личии угрозы стабильности функционирования государствен- номочия предоставляются главе американского государства За-
ных институтов вправе издать декрет о состоянии обороны. Если коном о национальном чрезвычайном положении 1976 г.55 Про-
же меры, принятые в состоянии обороны, оказались неэффек- кламация об объявлении чрезвычайного положения незамедли-
тивными, а также при возникновении волнений общегосударст-
венного характера, в случае начала военных действий, ино- 54
странной агрессии вводится осадное положение, в рамках кото- См.: The Constitution of the Federal Republic of Nigeria. Abuja, 2000.
55
рого возможно более значительное ограничение конституцион- Закон о национальном чрезвычайном положении (1976 г.) // Соеди-
ненные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.,
ных прав и свобод, чем при состоянии обороны.
1993.
69 70
тельно представляется Президентом США Конгрессу. Данный Введение чрезвычайного положения, таким образом, может
акт не нуждается в утверждении, однако палаты Конгресса мо- иметь своим следствием не только приостановление действия
гут в любой момент принять совпадающую резолюцию о пре- некоторых конституционных гарантий, но и расширение полно-
кращении чрезвычайного положения56. Чрезвычайное положе- мочий исполнительной власти, административных органов, ог-
ние может быть прекращено и актом Президента, а также по ис- раничение полномочий представительных учреждений, времен-
течении одного года со дня его объявления, если за 90 дней до ное верховенство декретов главы государства над текущим за-
истечения данного срока глава американского государства не конодательством. Согласно Конституции Шри–Ланки 1978 г.
примет акт о продлении чрезвычайного положения, который подобные декреты Президента могут «отменять, изменять или
также представляется палатам Конгресса. Кроме того, незамед- приостанавливать действие любого закона, за исключением по-
лительному представлению в палаты Конгресса подлежат все ложений Конституции» (ст. 155)58. В соответствии с Конститу-
акты Президента, изданные в период действия чрезвычайного цией Франции 1958 г., положения которой затем были заимство-
положения. ваны основными законами ряда франкоязычных стран Африки,
В конституциях парламентарных государств может подчер- Президент при наличии исключительных обстоятельств вправе
киваться несамостоятельность главы государства в реализации принимать любые меры, диктуемые обстоятельствами (ст. 16).
чрезвычайных полномочий. В данном отношении показателен Во многом аналогичные положения содержатся в Конституции
пример Папуа – Новой Гвинеи, где многие полномочия, фор- Казахстана 1995 г. (п. 16 ст. 44).
мально принадлежащие главе государства, на деле являются Весьма широкими чрезвычайными полномочиями обладает
полномочиями правительства – Национального исполнительно- президент Индии, что считается важным цементирующим фак-
го совета. Механизм реализации такого важнейшего конститу- тором в функционировании индийской федерации (имели место,
ционного полномочия главы государства, как объявление чрез- правда, и злоупотребления данными полномочиями в интересах
вычайного положения, закреплен в п. 1 ст. 228 Конституции правящей партии). Глава государства может особой проклама-
1975 г. Если Национальный исполнительный совет придет к вы- цией ввести чрезвычайное положение во всей стране или в от-
воду о том, что существует или же может возникнуть чрезвы- дельных штатах в случае, если вследствие войны, внешней аг-
чайное положение, то «глава государства, действуя в соответст- рессии или внутренних беспорядков возникает угроза безопас-
вии с советом Национального исполнительного совета, может ности Индии. Если же, по мнению Президента, создалась ситуа-
публично объявить национальное чрезвычайное положение на ция, делающая конституционный механизм какого-либо штата
территории всей страны или ее части»57. несостоятельным (а такая несостоятельность может обнару-
житься в результате или политического тупика, или того, что
56
Кроме того, в целях обеспечения контроля со стороны Конгресса за
какой-либо штат не выполняет распоряжения Союза (ст. 356 и
действиями Президента в условиях чрезвычайного положения в соот- 365 Конституции), то он вправе принять на себя все или некото-
ветствии с § 202 (b) Закона о национальном чрезвычайном положении рые полномочия, которыми наделено правительство штата, а
«не позднее чем через шесть месяцев после объявления национального полномочия легислатуры штата передать союзному парламенту
чрезвычайного положения и в дальнейшем через каждые шесть меся- (так называемое президентское правление).
цев при условии продолжения действия чрезвычайного положения Конституцией Индии 1950 г. предусмотрена также возмож-
проводятся заседания каждой из палат Конгресса для принятия реше- ность введения Президентом чрезвычайного положения в облас-
ния по совпадающей резолюции в связи с обсуждением вопроса о пре-
кращении действия чрезвычайного положения».
57 58
Constitutions of the Countries of the World. Papua New Guinea. N.Y., The Constitution of the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka. Co-
1985. lombo, 1988.
71 72
ти финансов в ситуации, «при которой находится под угрозой тельного содержания. Они представляются на ратификацию в
финансовая устойчивость либо кредит Индии или любой ее час- парламент в 15-дневный срок с момента их издания или со дня
ти» (ст. 360). Данное положение было включено в Конституцию созыва парламентской сессии. Если эти акты не выносятся на
с учетом сложной экономической ситуации, сложившейся в пленарное заседание в течение 15 дней после их представления в
стране после раздела Индии на два государства. В условиях не- высший законодательный орган страны, они теряют свою силу
хватки продовольствия, усиления инфляции и постоянного роста (п. 5 ст. 48).
цен федеральному центру нужно было дать инструмент, необхо- В ряде парламентарных монархий (Испания, Швеция, Япо-
димый для осуществления контроля над экономикой и финанса- ния) глава государства лишен каких-либо чрезвычайных полно-
ми страны. мочий. В Испании, например, состояние угрозы объявляется
Провозглашение Президентом подобного рода чрезвычай- декретом правительства, а осадное положение – абсолютным
ного положения уполномочивает Союз давать правительству большинством членов нижней палаты парламента по предложе-
любого штата обязательные указания по различным финансовым нию правительства.
вопросам в целях установления контроля над расходами субъек- Вышесказанное касалось осуществления полномочий еди-
тов федерации, обеспечения минимума заработной платы рабо- ноличным главой государства, т.е. монархом или президентом.
чим и служащим. Право принимать чрезвычайные меры в облас- При этом следует отметить, что в ряде конституций предусмот-
ти экономики и финансов предоставляют президентам и консти- рен институт коллегиального главы государства, имеющий свои
туции ряда государств Латинской Америки. Такие действия особенности. В «чистом» виде функции главы государства осу-
должны диктоваться национальными интересами и быть подот- ществляются коллегиальным органом весьма редко и, как пра-
четными парламенту. вило, временно (например, регентский совет, выполняющий
В Греции «в случае войны, мобилизации по причине внеш- функции монарха до достижения наследником престола совер-
ней опасности или прямой угрозы национальной безопасности, а шеннолетия). Обычно же имеет место разделение полномочий
также выявления вооруженного движения, направленного на главы государства между коллегиальным органом и его предсе-
свержение демократического правления» на территории всей дателем.
страны или какой-либо ее части парламентом по предложению Так, сочетание коллегиального и единоличного президент-
правительства вводится осадное положение (п. 1 ст. 48 Консти- ства практиковалось в Уругвае в соответствии с конституциями
туции 1975 г.). Президентским декретом, издаваемым по пред- 1917 и 1951 гг. С 1958 по 1963 г. коллегиальный глава государ-
ложению правительства, осадное положение может быть введе- ства функционировал в Ираке. С 1990 по 1994 г. полномочия
но лишь в случае отсутствия парламента или объективной не- главы государства в Йемене осуществлял Президентский совет,
возможности его своевременного созыва. Подобный декрет «в избиравшийся парламентом в составе пяти человек. Коллегиаль-
обязательном порядке вносится Правительством на рассмотре- ная президентура функционировала также в Алжире, Судане и
ние парламента сразу же, как только становится возможным со- ряде других стран.
зыв парламента, даже если истек сессионный период или Пар- Весьма своеобразный механизм исполнительной власти
ламент распущен, однако не позже чем в течение 15 дней» (п. 2 сложился в Швейцарии, где полномочия правительства и главы
ст. 48). государства осуществляются единым коллегиальным органом –
В рамках осадного положения «для срочного удовлетворе- Федеральным советом, который в соответствии со ст. 174 Кон-
ния нужд и потребностей или для скорейшего восстановления ституции Швейцарии 1999 г. «является высшим исполнитель-
демократических институтов» глава греческого государства по
предложению правительства вправе издавать акты законода-
73 74
ным и распорядительным органом Конфедерации»59. Федераль- форме, продолжает сохраняться в отдельных государствах, все
ный совет избирается парламентом – Федеральным собранием. еще считающих себя социалистическими. На Кубе, например,
В его состав входят семь членов, один из которых в декабре ка- большинство действительно значимых полномочий главы госу-
ждого года избирается на пост президента (председателя Феде- дарства реализуются лично председателем Государственного
рального совета). Последний осуществляет сугубо представи- совета – постоянно действующего органа кубинского парламен-
тельские функции и не имеет никаких особых прерогатив. та (Национальной ассамблеи народной власти). Весьма показа-
Как отмечает швейцарский исследователь Ю. Стейнер, ин- тельно, что Конституция Кубы 1976 г. характеризует председа-
ститут председателя Федерального совета был введен в сугубо теля Государственного совета как главу государства и главу
практических целях, и его реальный статус мало чем отличается правительства (ст. 72).
от статуса других членов Федерального совета, о чем, в частно- В Китае полномочия главы государства осуществляются
сти, свидетельствует тот факт, что он продолжает возглавлять совместно Постоянным комитетом Всекитайского собрания на-
какой-либо департамент60. Поскольку в Швейцарии никто не родных представителей (ВСНП) и Председателем КНР, изби-
может быть избран президентом или вице-президентом (замес- раемым ВСНП. Этот пост, упраздненный в период «культурной
тителем председателя Федерального совета) два раза подряд, революции» (вторая половина 60-х – первая половина 70-х гг.
при стабильном составе Федерального совета на эти посты ХХ в.), был вновь введен Конституцией 1982 г. в целях совер-
обычно поочередно избираются все его члены. шенствования структуры государственного механизма и обеспе-
В бывших социалистических странах роль главы государст- чения персонифицированного представительства страны в меж-
ва по существу выполняли высшие постоянно действующие дународных отношениях.
коллегиальные органы государственной власти – президиумы Постоянный комитет принимает решения по ряду вопросов,
(Государственные советы) (по крайней мере, в этом качестве они традиционно относящихся к полномочиям главы государства
рассматривались в западной компаративистике61). В состав пре- (ратификация и денонсация международных договоров, назна-
зидиумов чаще всего входили председатель, его заместители, чение и отзыв полномочных представителей КНР в зарубежных
секретарь и члены. В тех странах, где существовал институт государствах, награждение орденами и присвоение почетных
президента (например, в Чехословакии), функции главы госу- званий), которые оформляются актами Председателя КНР. На
дарства как бы делились между президентом и президиумом. практике же все наиболее важные решения принимаются цен-
Президиумы, как правило, избирались высшим представитель- тральными органами Коммунистической партии Китая.
ным органом на срок своих полномочий. Исключением являлась В Иране, где функционирует исламская теократическая
Югославия, где президиум избирался не Скупщиной (парламен- республика, полномочия главы государства поделены между
том) СФРЮ, а в республиках и автономных краях, что в не- избираемым населением Президентом и Руководителем госу-
сколько своеобразной форме отражало федеративную природу дарства, пост которого занимает духовный лидер мусульманской
данного государства. общины страны (так называемая двуглавая президентура62).
Немаловажную роль зачастую играли председатели таких Определенные элементы коллегиальности прослеживаются
президиумов, наделенные весомыми партийными полномочия- и в осуществлении полномочий главы государства на Коморских
ми. Подобная ситуация, даже в несколько гипертрофированной островах по Конституции 2001 г. Данная Конституция преду-
сматривает функционирование как Президента страны, так и
59
Конституция Швейцарской Конфедерации. М., 2001.
60 62
См.: Politics in Western Europe. Stanford, 1991. P. 301. См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.,
61
См.: Charlton R. Comparative Government. L., 1986. P. 27. 1997. С. 273.
75 76
президентского совета, в чем находит отражение свойственный С.В. Королев∗
Коморским островам своеобразный квазифедерализм. В соот-
ветствии с Конституцией 2001 г. избираемый сроком на четыре ДЕЙСТВИЕ ОСНОВНЫХ ПРАВ ПО ГОРИЗОНТАЛИ
года Президент Коморских островов является символом нацио- И ОТКАЗ ОТ ОСНОВНЫХ ПРАВ
нального единства, гарантом национальной независимости, тер-
риториальной целостности и суверенитета страны (ст. 12). В 1872 г. Рудольф фон Иеринг выпустил в свет небольшую
На данном посту должны на ротационной основе поочеред- брошюру под названием «Борьба за право» («Der Kampf ums
но сменяться представители трех автономных островов – субъ- Recht»). Центральный тезис этой брошюры звучит так: «Каждый
ектов федерации. Конституция Коморских островов 2001 г. пре- должен бороться за свое право и недозволительно трусливо ус-
дусматривает также два поста избираемых на четыре года вице- тупать даже в мелочах» («Jeder müsse um sein Recht kämpfen und
президента, которые совместно с президентом составляют пре- dürfe nicht feige nachgeben, selbst wenn es sich um Kleinigkeiten
зидентский совет (ст. 13). Данные посты резервируются за пред- handelt»). Указанный тезис можно выразить и в самой радикаль-
ставителями тех автономных островов, которые не представле- ной версии: каждый обязан бороться за свои права.
ны на посту главы государства. Вице-президенты осуществляют Мысль Р. Иеринга о том, что субъективное право имеет во-
контрасигнацию актов главы государства, замещают президента все не диспозитивную, а императивную природу, приобретает
Коморских островов в случае его временной неспособности особое значение в контексте теории основных прав и свобод.
осуществлять свои полномочия. В самом деле, возникает вопрос: может ли индивид отказаться
Таким образом, все вышесказанное свидетельствует о том, от реализации прав, гарантированных ему конституцией, или –
что реальный объем полномочий главы государства и способы если смягчить этот подход – существует ли критерий для раз-
их реализации зависят от ряда факторов. При проведении соот- граничения так называемых распорядимых («диспозитивных»)
ветствующего анализа следует принимать во внимание не толь- прав (Gestaltungsrechte) и нераспорядимых («императивных»)
ко конкретные конституционно-правовые нормы, но и сложив- прав в каталоге основных права и свобод?
шуюся в той или иной стране практику их реализации, которая К сожалению, в русском переводе центрального тезиса ука-
может быть подвержена определенной динамике. В указанном занной работы утрачены два интересных аспекта оригинала. Во-
контексте несомненный интерес вызывает то, как будут реали- первых, долженствование в первой части тезиса носит фактиче-
зовываться полномочия Президента РФ и приниматься соответ- ский, а не юридический характер, поэтому автор применяет гла-
ствующие решения в условиях, когда правительство возглавля- гол «müssen», а не «sollen». Фактическое долженствование типа
ется лидером доминирующей в стране (в том числе и в высшем «müssen» (например, неизбежность индивидуальной смерти) не
законодательном органе) партии, имеющим к тому же нефор- зависит от воли людей, в отличие от юридического долженство-
мальный статус общенационального лидера. вания типа «sollen», на котором базируется все позитивное («во-
люнтаристское») право.
Избирая для своего тезиса фактическую модальность «müs-
sen», а не юридическую – «sollen», Р. Иеринг хотел тем самым
подчеркнуть, что индивидуальная борьба за собственное право –
явление того же порядка, что и борьба за выживание, которую


Заведующий сектором сравнительного права Института государства и
права РАН, доктор юридических наук.
77 78