EL FEDERALISMO

MARÍA CELIA CASTORINA DE TARQUÍNI (l)

Sumario; I. INTRODUCCION: teoría y realidad federal. A. Concepto de federalismo:
1. Dos órdenes de gobierno, 2. La Constitución: ley de participación. 3.
Descentralización del poder político, 4. El federalismo como un principio de unión,
5, La unión a través de la participación y la autonomía, 6. Reparto de
competencias. 7, El núcleo del federalismo: la relación entre poderes. 8. El proceso
federal. Conclusión, B. La realidad federal. — II. EL FEDERALISMO Y UNA NUEVA
PROPUESTA: LAS RELACIONES ENTRE PODERES. — III. EL FEDERALISMO
ARGENTINO: Origen y significado histórico del mismo. — IV. LAS RELACIONES
ENTRE EL PODER NACIONAL, LAS PROVINCIAS Y LOS MUNICIPIOS, A. El texto
constitucional: 1. La Unidad nacional preexistente. 2. Constitución mixta. 3.
Supremacía de la Constitución Nacional, 4. Soberanía nacional. 5. Reflexiones
sobre el federalismo de la Constitución de 1853/60 B. El comportamiento federal.
1. Desborde del federalismo. 2. El centralismo fruto de la evolución natural del
poder. 3. El centralismo promovido por factores perversos de distorsión. 4. El
centralismo promovido por la debilidad provinciana. 5. La reacción provincial. —V.
EL FEDERALISMO LUEGO DE LA REFORMA DE 1994: balance.
I. INTRODUCCIÓN: TEORÍA Y REALIDAD FEDERAL
Entre los órganos nacionales, provinciales y locales o municipales, hay relaciones de poder
que se ponen de manifiesto en autoridades, competencias, dominios y jurisdicciones
diversas. Relaciones que se engloban en el término genérico de federalismo, sistema político
presupuesto del contenido de la rica temática de esta obra. En efecto, sin federalismo no hay
derecho público provincial. Sin embargo, pese a parecer un apríori, en realidad no lo es. No
es el hito que marca el comienzo del camino, sino muy por el contrario pensamos que es el
obstáculo inicial que corta el acceso a la verdad en este tema. Esta dificultad inicial para
llegar a un concepto de federalismo ya ha sido señalada por los autores en épocas diversas y
atribuida a causas diferentes. Así es sabido, que debido a los distintos orígenes hay tantos
federalismos como estados federales existen. También somos conscientes que resulta
imposible reducir la realidad a un esquema lógico porque lo humano está "muchas veces
precisamente, privado de lógica y finalmente nos resulta evidente que el federalismo es un
fenómeno y que, como la mayor parte de los fenómenos y procesos socio-políticos, es de
una gran complejidad debido a que los elementos que ¡o conforman no son inmutables sino
qué varían, y en tal medida, que casi nos atrevemos a decir que lo que permanece es sólo la
relación existente entre ellos. Allí radica la gran dificultad doctrinaria del federalismo. En la
búsqueda de resolverla se recurre a la elaboración de un modelo federal, conceptualizador de
la compleja situación, Sin embargo la formulación de ciertos postulados no resuelve el
problema de la confusa realidad. “Un modelo es una imagen, una versión, simplificada y a
escala reducida de la realidad". Es, según el diccionario de la Real Academia, un esquema
teórico de una realidad compleja que se elabora para facilitar su comprensión y el estudio de
su comportamiento. Y en la capacidad de adecuación a la realidad reside el valor de modelo,
su legitimidad. Como vemos, el modelo se asienta en la realidad y en la teoría que la explica;
ésta es, un conjunto de leyes que sirven para relacionar determinado orden de fenómenos y
ya adelantamos que estamos convencidos de que no hay una teoría
federal universalmente aceptada, Con lo que careciendo de teoría y siendo la
realidad federal compleja y confusa resulta dificultoso obtener un modelo federal con cierta
perdurabilidad. Ante la imposibilidad señalada es tentador recurrir al uso de metáforas como
bien dice López Aranguren, o sea, al empleo de las palabras en un sentido distinto del que
propiamente les corresponde y así podernos formular un enunciado tal como "Argentina es
federal, Estados Unidos; es federal”.
Esta práctica, aunque no tiene la riqueza del modelo, nos aportará los elementos
indispensables para redefinir y organizar el conocimiento del federalismo. Como apunta
Burdeau la variedad misma de los sistemas federales conduce a la imprecisión del más
pequeño común denominador y transforma en muy aleatorio el descubrimiento de un criterio
común. Pese a lo señalado, no podemos resignarnos a ver solo las diferencias a fin de no
violentar la realidad concreta pero, tampoco, podemos hacer caso omiso de ellas para
construir una elegante teoría, con sólidos argumentos jurídicos que desdeñando la diversidad
desconozca lo real. Se trata pues de conciliar teoría y realidad. Poniéndonos de acuerdo
respecto de ciertas pautas teóricas y tomando las relaciones variables del federalismo,
podemos alcanzar la punta del ovillo que debemos desenredar a lo largo de nuestra
exposición. En esta tarea, fundamentalmente, debemos tener en cuenta que el federalismo
es un hecho social, que tiene versiones jurídicas distintas. Entendiendo esto, la visión del
federalismo argentino no será una visión incompleta, sino el respeto por lo real en toda su
dimensión fenoménica. La teoría, que importa una descripción abstracta de la estructura del
estado federal, debe tener su sustento en la particularidad real.
A. Concepto de federalismo
Ahondar en la doctrina para extraer un concepto de federalismo es una tarea extensa, por lo
que sólo tomaremos algunos autores, aquellos que a lo largo de nuestro estudio marcaron
notas significativas en la comprensión del tema. Dado que esta idea federal de gobierno tuvo
su primera manifestación constitucional en EE.UU nos parece oportuno comenzar por un
comentario que Hamilton hace sobre dicha carta: “La constitución propuesta lejos de
significar la abolición de los gobiernos de los Estados, los convierte en parte,
constituyente de la soberanía nacional, permitiéndoles estar representados
directamente en el Senado y los deja en posesión de ciertas partes exclusivas e
importantísimas del poder soberano".
1. Dos órdenes de gobierno
De lo expuesto aparece el primer elemento del estado federal que consiste en la presencia
de dos órdenes de gobierno que participan del poder estadual. Esta participación surge de
la constitución, más aún ella es la garantía de su existencia, en tanto, claro está, que la
constitución tenga validez y vigencia, ya que estas condiciones aseguran la perdurabilidad de
sus instituciones. En nuestro caso los principales actores federales son sin duda, la
Nación y las provincias, sin perjuicio de recordar el importante papel que también les cabe
a los municipios y a la ciudad de Buenos Aires, sobre todo después de la reforma
constitucional de 1994, que reconoce la autonomía a los primeros en el art 123 y un régimen
de gobierno autónomo a la segunda en el art. 129.
2. La constitución: ley de participación
La constitución es pues una ley de participación, otro elemento de la forma federal.
Sin embargo, la constitución no basta por sí, para crear un equilibrio entre los órdenes de
gobierno sino que el equilibrio entre los órdenes de gobierno, habrá de asegurarse en el
transcurso del tiempo mediante un crecimiento federal que será la auténtica garantía de
participación. No obstante, la constitución reviste una importancia fundamental en el
estado federal ya que es la forma como se exterioriza la institucionalización del
poder. Ella es el único fundamento jurídico. Es la fuente de las prerrogativas de los
estados miembros y de la integridad estadual.
3. Descentralización del poder político
Esta constitución a su vez responde a un tipo de ordenamiento jurídico: la
descentralización. Un nuevo elemento confluye a conformar el concepto de federalismo.
Kelsen sostiene que la centralización y la descentralización no son formas de organización
estatal sino de ordenamientos jurídicos que difieren en cuanto a la diversidad de sus
ordenamientos legales y a las esferas de validez de sus normas jurídicas y órganos
encargados de su aplicación. En la descentralización “hay normas válidas en todo el
territorio y normas que sólo valen en una parte de éste". Esta descentralización surge
de un movimiento espontáneo del poder que según las distintas comunidades, tiende a
concentrarse o desconcentrarse, conforme operen sobre él fuerzas centrífugas o centrípetas.
Si en una comunidad se busca la unidad, habrá concentración de poder; si en
cambio se busca la unión habrá desconcentración. Federalismo no quiere decir unidad,
sino unión de diversidades.
4, El federalismo como un principio de unión
La originalidad y el valor del federalismo consiste en que no apunta a una
unificación total. "No sólo que deja subsistir la libertad de los diferentes grupos
que une, sino que además utiliza esa libertad para fundar la autoridad del poder
federal". Esta idea desarrollada por Burdeau nos parece esencial para la
comprensión del federalismo. Es preciso tener en claro que en él, hay más que dos
órdenes que participan en el gobierno. Que no basta que haya una ley que garantice
ésta participación y que ella sea la fuente de la misma, que se base en una descentralización
jurídica que exterioriza una división del poder, sino que lo más importante es que la
fuerza del federalismo radica, en la capacidad de conformar una comunidad
incluyente, con autoridad propia, que le viene dada por la que con libertad ejercen
las comunidades incluidas, Hay aquí un nuevo elemento del federalismo, su
capacidad unitiva. Federalismo no es sólo dos órdenes de derecho que coexisten en
forma más o menos armoniosa, es conjunción de las particularidades en función de un
bien superior, nacional. La unidad nacional se busca a través de la diversidad
regional. La esencia de la federación estriba en que conjuntamente con la dualidad de la
existencia política, que genera naturalmente conflictos, existe la posibilidad de superación de
los mismos, por el principio de unión política, que concilia los distintos intereses. Por eso dice
Carl Schmitt que la federación consiste en esa vinculación existencia! y ese equilibrio. Este
principio unitivo no destruye la personalidad de aquellos a quienes une, sino que
multiplica sus relaciones, conformando un proceso dinámico, dirigido a un fin de
bien común. Como es un proceso que surge de los valores comunitarios existentes,
se asienta en ellos y los acompaña en las transformaciones que sufren. Estos
valores a que hacemos referencia difieren según las comunidades de que se traten
y son la respuesta a la pregunta acerca del origen o las causas del federalismo. Así
suelen mencionarse, unidad o diversidad de raza, lengua, religión, necesidad de
satisfacer un interés común, factores económicos, territoriales, políticos, etc.
Ninguno de ellos promueve por sí solo la fórmula federal, pero sus influencias
convergen a consolidar, a institucionalizar la unión de las colectividades diversas. Y
en esta tarea el principio nacional es el factor más poderoso en la edificación de
una comunidad política, Este se pondrá en movimiento a través del juego de la
participación y la autonomía.
5. La unión a través de la participación y la autonomía
He aquí un nuevo elemento del federalismo.
Así habrá federalismo si cada estado asociado tiene la posibilidad de participar en
la toma de decisiones que hacen al interés común. (Sin duda el problema se presenta
al fijar el volumen de la participación). Pero es necesario además que el poder que rige
la unión, sea custodio de la autonomía de sus miembros. Y en esta tarea debe existir
un clima de cooperación para el logro de los verdaderos intereses del grupo. Un espíritu de
grandeza es el condicionante dé la unión. De esta manera las tradiciones regionales
esenciales se mantienen intangibles dentro de la necesaria unidad nacional y ésta lima
susceptibilidades, diferencias y parcialismos consolidando un sentimiento nacional.
6. Reparto de competencias
En el juego de los principios de participación y autonomía se desemboca en un reparto de
competencias entre los distintos órdenes de gobierno: el nacional y el provincial, el central y
el local. Apuntamos un nuevo ingrediente federal. Este reparto de competencias
viene impuesto por una necesidad de restringir. Como bien expresa Friedrich por
encima de las particularidades existe una tendencia limitadora a fin de lograr una
organización que concibe intereses conjuntos, los que por otra parte están en rápida
evolución. Pensar en esta idea de restricción a los poderes de los dos órdenes de gobierno
despierta la polémica especialmente cuando el principio federal se asienta en una comunidad
que ya ha ejercitado sus autonomías locales y desea mantener su autogobierno. Tal el caso
de nuestro federalismo, en el que más de las veces se ha puesto el acento en la división de
competencias, y no en la finalidad a la que la misma sirve.
7. El núcleo del federalismo: la relación entre poderes
Retomando lo expuesto por Friedrich, este reparto de competencias impuesto por una
necesidad de limitar, destaca un nuevo elemento del federalismo, ya que hace que las
partes se contacten, se relacionen a fin de buscar la forma más eficaz de realizar el
interés mutuo. El federalismo es un conjunto de vinculaciones, de relaciones, tendientes a
dar respuesta a los objetivos comunes que surgen de los valores compartidos por las
comunidades diversas. Y esta respuesta es siempre singular. Cada federación tiene la suya.
Entendemos que no puede hacerse al respecto ningún tipo de generalizaciones. La
distribución de competencias y la forma de vincularse de los distintos órdenes de derecho es
una cuestión de orden práctica.
8. El proceso federal
Por esto, como ya lo adelantáramos, el federalismo es, finalmente, un proceso y sus
elementos son variables interrelacionadas, por lo que estas divisiones de competencias y las
relaciones que generan, se modifican según las circunstancias de tiempo y lugar. E! proceso
federal marcha conjuntamente a la evolución de la comunidad; si en ella, las relaciones entre
los distintos órdenes de poder están equilibradas se producirá un avance del principio
federal, si en cambio no hay suficiente compensación entre las facultades que se comparten
y las que no se comparten habrá un retroceso federal. Es por esto que Friedrich dice que el
federalismo es un proceso de crecimiento intracomunitario. Con lo dicho, creemos haber
denunciado las más importantes constantes que siempre están presentes en la forma
federal: 1} hay dos órdenes de gobierno; 2) éstos surgen de una ley de participación que es
suprema; 3} existe una descentralización del poder político; 4) pese a la dispersión del poder
entre diferentes órdenes jurídico-político, existe unión, porque precisamente, el federalismo
es en sí, un principio unitivo que cuenta con la diversidad; 5) La posibilidad de unión se basa
en un claro sentimiento de bien común nacional; 6) este factor nacional se moviliza
respetando los principios de participación y autonomía; 7) de estos principios nace la
necesidad de deslindar competencias; 8) este reparto de competencias es en función de un
fin de servicio a los intereses comunitarios; 9) en virtud de la distribución de competencias
los protagonistas del federalismo se vinculan de diversas maneras. El federalismo es
relación, y 10) finalmente como es un proceso de crecimiento intercomunitario, su ínsito
dinamismo hace que las relaciones varíen según las circunstancias de tiempo y lugar. Estas
pautas son en general aceptadas por la doctrina pero ello no hace más fácil la tarea de
conceptualizar el tema. De ahí la decantada experiencia de Frías quien señala ciertas
condiciones mínimas sin las cuales no existiría federalismo. Prefiere ejemplarizar a teorizar.
CONCLUSIÓN
Resulta pues imposible dar un concepto comprensivo de la descripción de cada uno de los
elementos del proceso federal, nos basta con haberlos enunciado y concluir con la idea
que Xifra Heras tiene sobre el federalismo la que nos parece la mejor síntesis
de lo que hasta aquí hemos señalado. Dice el citado autor que "el principio
fundamental del federalismo es que no aspira a fundir ni a separar,
sino a articular a guiar. Establece la unidad dentro de la variedad, se
basa en un criterio de flexibilidad que permite que se completen los
conceptos de autonomía y orden, de libertad y de seguridad ".
B. La realidad federal
Para Corwin "un régimen es federal cuando una constitución divide el poder político entre un
gobierno central y varios gobiernos locales dando a cada uno de ellos importantes
funciones". Este concepto responde a una visión estática del federalismo y nosotros ya
hemos sostenido con plena convicción que la realidad federal es diversidad, mutabilidad y
creación, es en suma un proceso de crecimiento de la comunidad. Al asentarse solamente en
el aspecto estático del federalismo, en su estructura una vez aceptada la existencia de dos
gobiernos con poder independiente, la cuestión fundamental se traslada, al ejercicio de esos
poderes y al cuantum de los mismos, Se abre así, una ya clásica controversia, producto de
dos posturas antagónicas: la centralista y la que defiende los derechos de los estados. Según
se ponga el acento en una u otra postura, se obtienen excesos negatorios de la fórmula
federal; ya sea un centralismo exagerado, ya sea una descentralización disgregante. Esta
antinomia se ha operado en la realidad federal de diversos estados y continúa vigente en el
federalismo argentino. Al poner la vista en la estructura organizativa del poder, se ha
perdido de vista el fin para el que sirve y se ha olvidado que, como dice Iturrez, el
federalismo no es una estructura permanente sino evolutiva y transitoria. Si se mira en
cambio al federalismo como proceso, al desarrollar esta idea, necesariamente se buscarán
fórmulas flexibles para Institucionalizarlo, las que permitirán su movilidad propia. La
estructura perderá su rigidez y la fórmula será permeable a los cambios. De esta manera
podrá dar una respuesta más próxima a la realidad. De lo contrario, y es lo que ha sucedido
en los distintos estados federales, se vive de modo permanente violando la fórmula federal,
de espaldas a la constitución, con lo que, por vía de los hechos se logra lo que por vía del
derecho se trató de impedir; la invasión de las esferas de competencia de los distintos
órdenes. Y en esta invasión en el caso concreto de nuestro país se ha impuesto, el
centralismo, negatorio de lo federal, lo que es lo mismo que decir negatorio de lo nacional.
Entonces, pues, la realidad federal nos ensena a utilizar con cuidado los postulados teóricos
del federalismo. Al exagerar el celo y tratar de hacer deslindes de competencias perfectos y
acabados, sólo se consigue que, rebasados por la mutabilidad propia,' por el crecimiento, se
imponga el criterio del más poderoso y no el criterio que aporte mayor beneficio comunitario.
Un modelo basado en la rigidez teórica, está condenado a sucumbir por la fuerza de la
evolución. Si nos preguntamos ahora, cuáles son los valores sobre los que se asienta nuestro
federalismo y cuáles los intereses compartidos, la respuesta será distinta de la de cien años
atrás, y a su vez diferirá de la que puedan darse otras comunidades. Esto no significa un
puro empirismo, sino el reconocimiento de que la vigencia del valor del federalismo depende
de la respuesta que éste dé a un conjunto de intereses, en un momento determinado. Lo
cual se hace posible trasladando la cuestión federal, de la estructura, de la división del poder
a la dinámica del mismo o sea a su ejercicio. Así se descubre que federalismo es dinamismo
hecho efectivo en una relación. El análisis de la relación nos permite conciliar teoría y
realidad y supera las antinomias que puedan surgir de ambos.
II. EL FEDERALISMO Y UNA NUEVA PROPUESTA: LAS RELACIONES
ENTRE PODERES
"El federalismo en cuanto proceso ha de ser considerado como la vinculación de una serie
de sistemas de relación”. Federalismo no es sólo —como ya dijimos— dos órdenes de
derecho que coexisten armoniosamente, sino que además implica cooperación en función
de un bien. Tiene pues la cooperación una finalidad de servicio a la comunidad
mayor y de cuyo beneficio surgirá naturalmente el de las comunidades menores. La
idea de federalismo como cooperación se concentra en un supuesto fundamental y
es el que reconoce que los poderes y funciones que ejercen las distintas entidades
de gobierno, (en nuestro caso nacional, provincial y municipal) son poderes y
funciones que pueden ejercitarse en forma compartida o concurrente. En principio,
no hay actividad exclusiva de uno de los niveles, excepto aquellas que por su naturaleza no
puedan ser realizadas en forma conjunta, tal sería el caso, por ejemplo de la defensa. Para
poder concebir el ejercicio de facultades compartidas y/o concurrentes es preciso descubrir
previamente, que por encima de las diferencias provenientes de cada orden federal concreto,
hay un elemento común a todos ellos, la necesidad de cooperación. Para que esta
cooperación se dé, las partes deben contactarse y aquí aparece el fenómeno federal como
relación. El federalismo como proceso sufre constantemente cambios, éstos son
circunstanciales; el cambio es parte del proceso de federalización, pero existe una
constante; este dinamismo se hace efectivo en una relación. Pensamos que la
diversidad propia del federalismo encierra un gran número de relaciones entre poderes de
diferentes órdenes, que no sólo se pueden circunscribir al conflicto y su solución por la
negociación que lleva a la cooperación. En la dicotomía además subyace una vital relación
que por un lado acerca las partes y pone en movimiento el principio federal. Pero por el otro,
lo dinamiza, lo actualiza. Y en este campo del quehacer cotidiano, aparecen
conexiones variadas entre los poderes las que no siempre pueden preverse con
anticipación. En estas activas relaciones los protagonistas del federalismo cumplen roles
diversos, según la circunstancia de tiempo y lugar, pero en el desarrollo de los mismos está
siempre guiado por una clara finalidad de servicio. Los esfuerzos conjuntos están
encaminados al logro de objetivos e intereses comunes. El desarrollo de una relación
mutua y permanentemente actualizada de manera ventajosa, no destruye el principio de
división de competencias, si no que lo flexibiliza. De ahí que creemos que el hacer una
enumeración rígida dé las respectivas competencias puede traer como consecuencia que, por
respetarla, se frene el crecimiento federal, o a la inversa que éste se imponga, violentando el
deslinde establecido. A esta altura de la exposición es importante aclarar que cuando
hablamos de "relaciones entre poderes” lo hacemos siguiendo la moderna
terminología de la doctrina norteamericana pero no adhiriendo totalmente a su
contenido sino en aquello que consideramos útil en la búsqueda de una solución al
debilitado federalismo argentino. Quizás el lector se pregunte si no se trata de un simple
cambio de denominación que no influya de manera substancial en la concepción del
federalismo, a lo cual debemos responder que se trata de un nuevo enfoque, con rasgos
propios que permite enriquecerlo diferenciándolo del federalismo tradicional.
Este nuevo enfoque consiste en ampliar la esfera de relaciones clásicas, nación-
provincia, a múltiples interacciones de los órganos y agentes de las distintas
entidades de gobierno. La supremacía nacional se mantiene como espontánea
manifestación de la unidad nacional. Sirve, no para imponerse por su superioridad y fortaleza
en la relación, sino para controlar que de la misma surja el beneficio común, Una de las
críticas que se hacen al federalismo cooperativo es que la cooperación es posible a través de
la concertación, cuando hay dos partes en igualdad de condiciones, ya que de lo contrario
termina imponiéndose la más poderosa. Y así se produce un ensanchamiento del poder
central. Creemos que esto sucede no sólo porque una de las partes es más fuerte. La
cuestión así planteada parecía sencilla, casi obvia. El problema en rigor, consideramos
que radica en que el poder central no debe ser visto como un gobierno
independiente de los locales o provinciales pues es elegido, creado y costeado por
la comunidad toda. De tal manera que no tiene otra función que la de servir a la
misma. En esta función no debe tener jerarquía superior a los estados provinciales,
sino en la medida en que su actuación tienda a frenar una reivindicación disociante.
Para llegar a esta conclusión nos apartamos de la doctrina norteamericana para la
cual la "relación entre poderes'’ conlleva una superación de distinciones
jerárquicas. Nuestra fuente aquí es el siempre actual pensamiento alberdiano que
ya en 1854 nos decía respecto de ambos: gobiernos: “Uno y otro gobierno son
hechuras del pueblo de cada provincia: en ambos delegan su soberanía; por
conducto del uno gobiernan en su suelo y por el del otro en toda la república. El
gobierno nacional es un mecanismo por el cual los riojanos verbigracia, gobiernan
en Buenos Aires y viceversa. Delegando poderes las provincias no hacen más que
aumentar su poder". Si superamos el temor del acrecentamiento del poder central,
descubriremos que aún en el esquema federal más ortodoxo, se dan múltiples relaciones:
nacional-provincial, interprovincial, provincial-local o municipal, ínter-municipal, nacional-
municipal. Así un agente de la administración provincial puede simultáneamente serlo, de la
administración nacional haciendo aplicación de una ley proveniente de ese orden y su gestión
estar dirigida a una comunidad local. De hecho se da esta situación en nuestro orden federal
argentino y no por eso se sienten vulneradas las autonomías provincianas o ensanchado el
poder central. Del planteo que hemos hecho surge un redimensionamiento del objeto del
federalismo: en lugar de atender sólo a la estructura y su rigidez, es ahora centro de nuestro
estudio, el proceso y las múltiples relaciones que éste implica regularmente. Ya no se traía
de un sistema de freno y restricción a ambos poderes, sino, compensar el poder de un orden
con una proporcionada participación del otro. Conjugando esfuerzos conjuntos, encaminados
a la consecución de objetivos e intereses comunes, se hace posible un desarrollo federal.
¿Difiere este enfoque totalmente, del análisis sistémico que realiza Frías respecto de nuestro
federalismo? Creemos que no, solamente tratamos de trasladar la mira, apuntando a un
aspecto de ese sistema: la interrelación de las competencias asignadas. No ponemos el
acento en la asignación sino en la articulación, Y así debemos respetar las palabras del autor
cordobés cuando describe al federalismo como un “sistema social que protagonizan
esencialmente el gobierno federal y las veintidós provincias argentinas. Si son atributos de
las provincias sus poderes conservados, lo son de la Nación los delegados y les son comunes
los concurrentes. Hay entre ellos relaciones muy estrechas de interdependencia. No hay
subordinación de las provincias al gobierno federal, pero éste tiene la misión augusta de
asegurar la convergencia de todos al bien común que de alguna manera se expresa en la
Constitución. El producto del sistema es una gradualidad de autonomía y
participación”. Nosotros agregamos que el sistema se manifiesta en múltiples relaciones y
en ellas debemos centrar nuestro estudio si queremos el crecimiento federal. No negamos
el conflicto, por el contrario, éste es previo y necesario para que se trabe la
relación, la cual por lo tanto no siempre ha de ser pacífica. Lo que sí debe existir es
un elemento o ingrediente fundamental en este nuevo enfoque, el interés. Que en
muchos casos se mostrará exclusivamente como interés pecuniario. Basta observar las
finanzas nacionales, provinciales y municipales para comprender que el término dinero cobra
una importante dimensión en el federalismo argentino. También debemos plantearnos si con
este enfoque, quedan fuera algunas de las pautas que dimos por aceptadas
tradicionalmente, como conformadoras de la fórmula federal. La respuesta es negativa, Si se
hace un repaso de lo que ya enunciamos se verá que todas son compatibles con el moderno
enfoque. No escapa a nuestra razón que el punto álgido radica en el reparto de
competencias. Al respecto conviene recordar que cualquiera sea la fórmula en cuestión, no
puede, en cuanto a su forma, aspirar a una inmutabilidad jurídica perpetua. Creemos que no
debe exagerarse, en cuanto a la importancia de las cláusulas limitativas de competencias,
especialmente a uno u otro orden del estado federal. Hoy en día nadie discute que la defensa
es una cuestión nacional y que cada estado local tiene derecho a elegir sus autoridades. La
controversia aparece en materias mixtas, es decir en aquellas materias en que es
legítima la intervención de ambos gobiernos. Aquí radica la riqueza federal, su
capacidad de adaptarse a las múltiples y cambiantes necesidades de un estado y de darles
respuesta. De ahí que este grupo de competencias son las que tienen mayor importancia
dentro de! deslinde. Es en ellas donde se suscitan' los conflictos pero al mismo tiempo, si
partimos de la concepción de competencias de ejercicio concurrente o compartidos, tenemos
abierto el camino para la solución de los mismos. Si hacemos hincapié en las cláusulas que
hacen referencia a poderes ejercidos en forma exclusiva, despenaremos, como dice Frías,
sentimientos poco fraternos. En cambio, y ya situados en el texto constitucional argentino,
acentuaremos nuestro estudio en los principios de los art. 75 inc. 18,122, 123, 125, 127,
128, 3 y 13 que reconocen facultades de ejercicios concurrentes o compartidos. Estas
cláusulas"... nos hablan del propósito de defender los superiores intereses nacionales en
armonía con los inferiores locales provinciales”. Con lo que hemos expuesto también
alejamos de cualquier susceptibilidad respecto al nuevo enfoque y nuestro texto
constitucional. El hecho de subrayar el aspecto relacional del federalismo, de manera alguna
importa dar la espalda a nuestra constitución y buscar un nuevo modelo que más se
acomode a la propuesta. Muy por el contrario, la letra y el espíritu de nuestra constitución es
precisamente, lo que nos inspira en esta interpretación conciliadora.
III. EL FEDERALISMO ARGENTINO. ORIGEN Y SIGNIFICADO
HISTÓRICO DEL MISMO
El federalismo argentino presenta notas peculiares que lo hacen ser nuestro federalismo, es
decir aquel que responde a nuestra natural e histórica manera de ser o de estar constituidos.
De ahí que resulta Ineludible una mirada retrospectiva que servirá para explicar el presente
régimen, dado que el mismo reconoce hondas raíces históricas. Desde el comienzo de la
conformación del Estado argentino estuvieron presentes especiales condiciones económicas,
geográficas, culturales, religiosas que asociadas a las pasiones, presiones e ideologías
imperantes fueron tejiendo en urdimbre densa, el seno de la concepción federal. De tal
forma resultan acertadas las palabras de Zorraquín Becú, en cuanto a que la diversidad de
factores torna ridícula la pretensión de encontrar una sola causa del federalismo. ''Nacido en
la entraña del pueblo argentino constituye un fenómeno tan complejo, como la vida misma,
con sus matices-y sus desequilibrios”. Así tuvieron acogida propuestas centralistas, federales
y confederales tal como las moldearon las circunstancias particularísimas argentinas, con lo
que rechazamos la postura sostenida en algún momento por quienes creyeron ver en nuestro
federalismo una copia del norteamericano. Siguiendo a Segreti cabe distinguir entre el
federalismo rio platense basado en el modelo norteamericano y más cercano a la figura
confedera!, y el federalismo del interior liderado por Córdoba, llamada por su geografía y
destino a ser el centro articulador “la provincia que vincula, relaciona”. De esta forma, la
respuesta federal que ofreció el interior, difería sustancialmente de la anterior y ella fue la
que incidid fundamentalmente al momento de la redacción de la Constitución. En efecto,
el federalismo consagrado en el texto de 1853 es conciliador y superador de los intereses
diversos de nación y provincias. El conjunto de factores que tendían a la unidad y a la
diversidad conforman un excelente caldo de cultivo para el desarrollo de una fórmula mixta.
La conocida fórmula alberdiana de la Unidad-federativa o Federación-unitaria. Este
federalismo surgió como respuesta a la mala conducción de los porteños quienes
gobernaban para Buenos Aires y no para todo el país, lo que llevó a los hombres del
interior a enarbolar la bandera del federalismo como último recurso de los
provincianos para imponer su presencia en la conducción nacional. Esta causa
política es considerada como decisiva de nuestra fórmula federal. Explicando este
origen Pérez Guilhou expresa que es nuestro federalismo”... propio de aquellos Estados que
previamente han integrado uno mayor nacional, que se han visto distanciados, más que
separados, por causas políticas". Es un federalismo de integración; es el modo que usan
las provincias a fin de reclamar ante Buenos Aires una política integral para todo el país. No
existe propósito de segregación, ni negación de la nacionalidad; muy por el contrario, es una
forma de afirmar la nacionalidad.
IV. LAS RELACIONES ENTRE EL PODER NACIONAL, LAS PROVINCIAS Y
LOS MUNICIPIOS. EL TEXTO CONSTITUCIONAL. EL COMPORTAMIENTO
FEDERAL
A. El texto constitucional
El federalismo preceptuado en el texto constitucional antes de la reforma de 1994,
es tal como dijimos un federalismo atenuado, como consecuencia de la conciliación
de los diversos intereses en pugna al momento de dictarse la Constitución, La
reforma de 1994 tendió a sentar las bases de un federalismo de concertación, sin
llegar a establecerlo de manera definitiva.
1) La unidad nacional preexistente
Al dictarse la Constitución de 1853 se tenía ciara idea de que se estaba conformando a un
pueblo ya unidos por lazos de nacionalidad, por lo que podemos afirmar que la redacción del
texto fundante estaba presidido por un criterio dé unidad política. Basta recordar que la
Constitución no fue dada por las provincias, sino por los representantes del pueblo dé la
Nación, como dice nuestro preámbulo, para pensar que desde el inicio estaba presente la
unidad política. Desde sus comienzos el federalismo argentino funcionó al servicio de un
pueblo ya ligado por vínculos de nacionalidad. Y rastreando más hacia el pasado, más
confirmamos lo dicho si por ejemplo atendemos a lo establecido por la clausula del tratado
de San Nicolás que decía: “Es necesario que los diputados estén penetrados de sentimientos
puramente nacionales, para que las preocupaciones de localidad no embaracen la gran obra
que se emprende; que estén persuadidos que el bien de los pueblos no se ha de conseguir
por exigencias encontradas y parciales, sino por la consolidación de un régimen nacional,
regular y justo” Más aún, ratificamos lo expuesto, con el análisis que hace Arturo Bas de las
constituciones provinciales anteriores a 1853 que consolidan su gobierno loca! propio "sin
desconocer la existencia de la Nación”. "Éstos y otros antecedentes le permiten, al autor
citado, decir que la "maestra carta fundamental no fue una mera concepción teórica, ni obra
de simple imitación, sino que supo inspirarse en los antecedentes del país y circunstancias
del mismo, a la época en que se dictó con el objetivo primordial de fundamentar la unión
nacional”. Lo expuesto sirve para destacar que nuestro federalismo nació signado por la
impronta nacional, gracias el criterio de los constituyentes inspirados en la realidad
argentina. Con la reforma de 1994 se sigue manteniendo un criterio realista en cuanto a las
relaciones entre Nación y provincias, ensanchándose el ámbito en el cual ambos
protagonistas desarrollarán funciones conjuntas o compartidas. No obstante, no se logra
satisfacer los requerimientos de la comunidad tendientes al fortalecimiento de los poderes
provinciales. Debemos agregar también que, con posterioridad a la reforma mencionada no
parece persistir la antigua polémica que desató la tesis que sostenía que los poderes
nacionales eran los que las provincias delegaban. En la Convención Constituyente la
preexistencia nacional fue sostenida sin convicción y no fue nunca objeto central de ningún
debate, lo que a nuestro juicio, nos permite pensar que es una postura superada y que hay
acuerdo doctrinario en que el pueblo de la Nación en su conjunto, es quien, mediante el
ejercicio del poder constituyente, fija las reglas de juego de nuestro régimen político.
2. Constitución mixta
Esta impronta nacional inspirada en la realidad argentina es precisamente lo que
permite elaborar una fórmula mixta conciliadora y superadora de los intereses
diversos de nación y provincias. El nuestro es un federalismo que desde sus orígenes se
muestra permeable a armonizar las variables que pudieran suscitarse en las relaciones entre
Nación, provincias y municipios. Es que convergen a su nacimiento diversas causas y estas
causas son las que configuran un federalismo con caracteres propios, fruto de su apego a la
realidad argentina. Buceando en los orígenes del federalismo argentino, nos parece
apropiado citar a Zorraquín Becú cuando opina que "la diversidad de factores torna ridícula
pretensión el encontrar una sola causa al federalismo. Nacido de la entraña del pueblo
argentino, constituye un fenómeno tan complejo como la vida misma, con sus matices y sus
desequilibrios". Esta diversidad de factores unitarios y federales o mejor aún, que tendían a
la unidad y a la diversidad conforman un excelente caldo de cultivo para que se desarrolle
una fórmula mixta. No es nuestra intención repasar estas causas ya que el detalle con que
Alberdi las analiza en sus Bases nos releva de esta tarea, en cambio —como se afirma en el
punto anterior— nos parece fundamental exponer nuestra convicción, respecto a que
este federalismo es el hallazgo de una fórmula de conciliación de intereses
porteños y provincianos. Que es un medio al servicio de la gran empresa nacional y que
como medio o instrumento, nace de la realidad de su tiempo y toma de ella los caracteres
que lo harán viable. Cumple así, con los postulados que dimos como constantes en toda
estructura federal, y muy especialmente, en este caso, vemos al federalismo como principio
unitivo, que se basa en un claro sentimiento del bien común nacional, el que se moviliza
respetando los principios de participación y autonomía. Es de este modo como las
provincias pueden participar en la conducción nacional. Esta participación es
esencial para el crecimiento federal y así lo vieron los constituyentes de 1853, de
ahí que se consagrara la autonomía provincia! sin retaceos, pero en tanto que
herramienta de gobierno y conciliación que era, nuestro federalismo, aparece
también como el medio para lograr la unión nacional por lo que unión nacional y
participación son los motores de nuestro principio federal. Así en el texto
constitucional quedan plasmadas cláusulas que no responden a un riguroso criterio
doctrinario federal, pero que son reflejo genuino de la realidad argentina. Los constituyentes
con saludable empirismo, dejaron en el texto la huella de la realidad a la que la fórmula
federal había de servir. Tal es el caso de lo establecido en el art.75 inc. 9, disposición
absolutamente novedosa que pone de manifiesto la necesidad de aceptar las provincias tal
cual eran, carentes muchas de ellas de capacidad económica financiera, pero conservando su
individualidad desde 1820. No es el momento de realizar un juicio sobre dicho artículo y sus
efectos posteriores, recurrimos a él como testigo irrefutable de la originalidad del federalismo
argentino, que hizo decir Alberdi que la nuestra era una constitución mixta. También
podemos seguir afirmando que después de la Reforma de 1994 el texto constitucional
presenta una fórmula mixta. Entendemos que esto se debe al reconocimiento de la
continuidad de factores que tendían a la unidad y a la diversidad, lo que constituye un
excelente caldo de cultivo para un federalismo de conciliación. Esto explica que en el texto
nacional continúe vigente la disposición del artículo 75 inc. 9, antes citada, cuyo
mantenimiento es sin duda peligroso para el desarrollo federal puesto que genera
dependencia provincial’ pero también refleja la existencia de un sustrato al que no se ajusta
una fórmula federal pura. Finalmente, es revelador de este federalismo atemperado el
artículo 128 que establece que los gobernadores de provincia son agentes naturales del
gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación. Clara expresión
de una fórmula mixta.
3. Supremacía de ¡a Constitución Nacional
También encontramos consagrado en el texto de la constitución, el principio de supremacía
de la misma, como manifestación de la institucionalización del poder del soberano. Ella es
siempre la ley suprema del estado, cualquiera sea su forma, federal o unitaria. No se trata
de una supremacía impuesta en favor del orden nacional y en deterioro de las
autonomías provinciales. Muy por el contrario su carácter de suprema emana
espontáneamente del acto de conformación del estado y garantiza el status jurídico
de los estados miembros. Es fuente de competencias de los dos órdenes de derecho. De
ahí, que en el orden federal sea de mayor relevancia, la existencia de la constitución como
suprema ya que es el instrumento que asegura la participación de las provincias en la
conducción nacional. Es preciso aclarar que no sólo entendemos el concepto de
supremacía, como corolario del desarrollo del tipo racional normativo de
constitución, ni tampoco como la suprema razón de validez de todo el orden
jurídico, 'tal como lo piensan los positivistas, sino que es suprema porque es
fundamental. Sánchez Agesta dice que una constitución es fundamental en una triple
dimensión y concluye aclarando que "orden fundamental quiere decir que la constitución es
la base en que descansa el restante ordenamiento jurídico". Ya Aristóteles en su Política nos
hablaba de la Constitución como la organización regular de las magistraturas especialmente
de las supremas o soberanas. Y de ahí surgía que las constituciones podían ser diferentes
según quien fuera el soberano. Retomando nuestra idea, la constitución es suprema
porque ella refleja nuestra natural manera de ser federal. Este carácter de suprema
que se manifiesta en el doble sentido, nacional y federal aparece en un comienzo en
toda su dimensión como la única garantía de libertad para los individuos y los estados, pero
su solidez no deviene el texto escrito sino del decantamiento de las instituciones federales.
Se produce un proceso inverso, al que con rigor formalista podríamos imaginar: A medida
que transcurre el tiempo los perfiles constitucionales se van desdibujando y se abre paso a la
relación federal que ofrece una respuesta concreta frente a situaciones diversas; pero en el
momento en que la relación se tensiona aparece el conflicto, retoma toda su dimensión el
principio de supremacía, como la tabla de salvación a la que recurren las partes, para
obtener una solución. El crecimiento federal no se asienta por la tanto en la
perfección de la delimitación constitucional, sino más bien en el desarrollo
posterior que surge de la misma.
Esta Constitución legitimada por el reconocimiento de la historia que la precede, de la
realidad sobre la que se asienta, y definidora de un orden con vocación de justicia, es a su
vez, la que legitima y da cauce a la acción política de los otros poderes que han de fluir en el
quehacer comunitario. Así concebida, la constitución es aquella que se halla en el fondo, la
base, aquello que sostiene y da sentido y razón de ser a la comunidad. Cuando se encuentra
lo fundante, el fundamento que como sostén justifica todo lo demás, se revela la comunidad
política en su plenitud y verdad. Aquí radica, a nuestro entender, el auténtico sentido de su
supremacía. La Constitución es suprema porque es fundamental y fundacional y
estos cimientos son además, legítimos, porque devienen de un largo proceso de
consolidación de valores comunitarios que ha impreso en la comunidad de que se
trate, sus características esenciales.
4, Soberanía nacional
Esta supremacía trae como consecuencia una relación de subordinación de los
estados miembros o provincias al texto constitucional. Esta subordinación suscita
sentimientos de recelo en algunos autores y más aun, es a veces negada por considerar que
resulta atentatoria de las autonomías provinciales, A nuestro modo de ver, este temor surge
de atribuir una exagerada importancia al tema de la soberanía en el estado federal. Carl
Schmítt sostiene que el problema de la soberanía es la cuestión de la decisión, de un
conflicto existencial. En efecto es una cuestión de la existencia, pero también de la esencia
del estado federal porque resulta ineludible reconocerle este atributo ínsito a todo estado,
cualquiera sea su estructura. El problema está en determinar en quién reside. Hay
pensadores que sostienen que le corresponde al estado nacional por haberla recibido de las
provincias, antiguas detentadoras de soberanía y que el instrumento de esta delegación
fueron los pactos interprovinciales preexistentes a la Constitución Nacional Por lo que no le
pertenece al orden nacional con la plenitud que supone el ejercicio de su imperium sino, más
bien en calidad de mandataria de las provincias. No creemos que esta sea la doctrina
correcta, ya que los pactos, al menos en nuestro derecho patrio, no hicieron más que
manifestar una voluntad de unión nacional y la constitución se inspiró en ellos para lograr
este supremo interés mutuo. En nuestro federalismo no podemos atribuirle a los pactos la
virtud de obrar la unidad nacional resultando pues aventurado darle un origen contractual.
Los pactos preexistentes fueron expresión de la voluntad constituyente, pero no
instrumentos de delegación de una soberanía que las provincias carecían o que en
el mejor de los casos sólo habían detentado en forma accidental, por ausencia de
un gobierno nacional. Por lo que pensamos con Julián Barraquero que esta doctrina es
peligrosa como regla de interpretación constitucional porque priva al poder federal de
facultades políticas que le son propias y además es falsa, porque la Constitución argentina no
surgió de la voluntad de las provincias, sino de la soberanía nacional. Hoy en día resulta en
general aceptado que el poder constituyente pertenece al soberano y éste, es quien en un
momento detenta y cristaliza la idea de derecho dominante. Este protagonista fue en 1853 el
pueblo de la Nación, al que le pareció deseable una fórmula federal y depositó su poder en la
organización suprema que instrumentó a través del texto constitucional. Es en este estado,
que logró consolidarse tras un largo proceso, a partir de la constitución, en quien se deposita
la soberanía, única e indivisible como natural atributo de la unidad nacional. Es por esto
que la constitución que le da nacimiento al Estado, es suprema respecto al orden
federal. Pero dado que el detentador potencial continúa siendo el pueblo, resulta
interesante y de singular importancia el proceso de revisión constitucional que en
el caso de un estado federal deberá contemplar la participación de los estados
locales.
5. Reflexión sobre el federalismo de la Constitución de 1853/60
Hemos visto consagrado en nuestra Carta Magna de 1853 /60 una fórmula federal
adoptada y adaptada a la realidad argentina; que consagra en consecuencia, una unidad
federativa o federación unitaria, como respuesta a un sentimiento claro de unidad
nacional, pero que debía lograrse conciliando los factores unitarios y federales que
palpitaban en el seno de la comunidad. Que convocados por la necesidad de lograr la
unión nacional, como versa nuestro preámbulo, los constituyentes prevén en el texto el
principio de supremacía de la Constitución como resorte idóneo a tan loable fin y otras
disposiciones que se desprenden de ésta, tales como el art.5 que al mismo tiempo que
reconoce las autonomías provinciales, condiciona las mismas al cumplimiento de ciertos
requisitos que hacen a la unión del sistema; también cabe aquí recordar el art.116 que
establece el control de constitucionalidad, control que en el orden federal cobra una mayor
dimensión; casi diríamos, que supremacía y control, encuentran el campo apropiado para su
pleno desarrollo en las organizaciones en que existe un orden nacional soberano y diversos
órdenes locales autónomos. También nos referimos al art. 75 inc. 9 que contiene la
posibilidad de otorgar subsidios a las provincias, disposición absolutamente novedosa, que
demuestra una vez más, el criterio empírico de los constituyentes, que tuvieron que aceptar
las provincias tal como eran y a partir de este reconocimiento, buscar los medios para
desarrollar la empresa patriótica, aún a costa de comprometer definitivamente la fórmula
doctrinaria federal. Es preciso recordar también que el art, 121, el más federal, que fija el
deslinde de competencias, debe ser analizado conjuntamente al art. 75 inc. 18 que concede
al gobierno,, la prerrogativa de hacer frente a las cambiantes situaciones que se plantean en
la búsqueda del bienestar general de la Nación y las Provincias. La enumeración seguiría por
los arts. 125,126 y 128 que hablan del propósito de defender los intereses nacionales en
armonía con los locales. En suma y más allá de la polémica acerca de la preexistencia de la
Nación o las provincias o de cualquier otra de semejante naturaleza que promuevan
sentimientos disolventes, nuestro federalismo se muestra en sus orígenes permeable a
armonizar ante las variables que pudieran suscitarse en las relaciones entre Nación,
Provincias y Municipios. Es un federalismo de conciliación, en el que los factores en
pugna se hicieron concesiones mutuas.
B. El comportamiento federal
1 Desborde del federalismo
Por diversos factores este federalismo preceptuado por la Constitución de
1853/60, proclive a la conciliación, no dio sus frutos. El comportamiento federal ha
sido algo muy distinto de lo descripto y ahí radica, a nuestro entender el germen de su crisis
y por qué no, de su fracaso. Este comportamiento federal argentino, desoyendo el llamado
conciliador de nuestro texto constitucional citado y la riqueza de posibilidades que éste
brindaba, ha planeado las cosas en términos de rivalidad, de ahí que la interpretación de la
Constitución debió estar siempre dirigida a la preservación de los intereses provinciales y
consecuentemente apareció la polarización. Se partió de un supuesto básico y tajante: la
separación entre ambos gobiernos que lógicamente, enfatizó el límite de competencias y la
distribución de las mismas. En esta situación hay ausencia de colaboración entre los
gobiernos. En definitiva, la relación de los poderes está caracterizada por la tensión y
es ésta nuestra actual vivencia. La imagen de federalismo que pone énfasis, en la
idea de soberanía, de igualdad entre tos estados nacionales y provinciales dejaba
descolgado del esquema, al tercer nivel de poder, el municipio, que aparecía como
un sujeto hibrido que no encontraba lugar en esta puja dual y que sólo recibía los
despojos de la pelea, hasta la reforma de 1994, la cual le reconoce autonomía
aunque condicionada a la voluntad provincial. Ese federalismo dual tiene su explicación
en la constitución norteamericana ya que ella nace de circunstancias políticas muy diversas a
las nuestras. Desde 1776, fecha de la declaración de la independencia hasta 1789 en que es
ratificada la constitución por los distintos estados, se pasa por una confederación de estados
soberanos y si bien las dificultades prácticas que esta forma acarreaba urgieron la
federación, la misma surgió con grandes reservas en favor de los Estados. Sin embargo, esta
situación no se repitió, en el nacimiento del federalismo argentino, acorde a la existencia de
los antecedentes de unidad nacional, anteriores a la constitución. Por lo que en la práctica se
opera una mutación, no fácilmente explicable: un federalismo de convergencia se transforma
en fuente de divergencias.
2. El centralismo fruto de la evolución natural del poder:
Los autores nacionales han señalado diversas causas o, como dice Vanos- si, diversas
consecuencias o síntomas que se confunden con las llamadas causas, para explicar la crítica
situación. Así por ejemplo Ramella estima que las causas del acrecentamiento de!
poder central pueden catalogarse en tres grupos: “las que responden a causas
naturales, las que responden a una corrupción del sistema y las que tienen origen
en la inoperancia de las propias provincias”. Entre las llamadas causas naturales
cabe mencionar en primer lugar la virtualidad del poder central para su
acrecentamiento, la que se hace evidente en todos los sistemas de este tipo. Por
otro lado, es evidente que el país ha cambiado y en este cambio se ha impuesto una
tendencia unitaria. Si tomamos el listado de antecedentes federativos que realiza Alberdi
en las Bases, veremos que muy pocos persisten. Así los largos interregnos de aislamiento y
de independencia provincial posteriores a la revolución de 1810, quedan definitivamente en
el pasado después de la constitución de 1853-60 y especialmente zanjada la cuestión capital
de 1880. Las especialidades provincianas, subsistentes sin duda y que marcan sus
peculiaridades, se ven diluidas muchas veces por la necesidad de implementar políticas
nacionales. Las enormes distancias, la falta de caminos, en suma la incomunicación ha
desaparecido ante el avance de los modernos medios tecnológicos. Las disputas provincianas
no son solucionadas con sangre o violencia sino por los medios que la propia constitución
establece en el art. 127. La uniformidad de legislación, operada en virtud de lo dispuesto por
el art.75 inc. 12 de nuestra carta fundamental ha hecho desaparecer el hábito de
legislaciones diversas en las distintas provincias argentinas. Lo mismo cabe decir con
respecto a la política monetaria en la que un ente del poder central es el encargado de fijarla
para todo el país. Bien podemos decir con Rodolfo Rivarola que "mientras los factores
unitarios se han mantenido y acentuado enormemente, los federativos se han atenuado,
desvanecido, esfumado", lo cual se ve reflejado —como veremos— con la reforma de 1994.
Pero además de este cambio espontáneo operado en los precedentes federales enunciados
por Alberdi, en la moderna Argentina hay factores que no fueron imaginados o previstos ni
por el ilustre tucumano, ni por los constituyentes del 53. Así por ejemplo nuestra
constitución de 1853/60 no nos parece preparada para el impacto que operaría el sufragio
universal que con su fuerza masiva propendió la nacionalización del país. Consecuentemente,
la gravitación de los partidos políticos nacionales es decisiva. Estos restringen las tendencias
descentralizantes y diluyen la representación provinciana en el gobierno nacional, al imponer
su disciplina partidaria a los representantes focales, especialmente, cuando las directivas del
partido sean contrarias a los intereses provincianos que aquéllos deben defender. Esta
realidad se plasmó con la reforma de 1994 -como veremos en el punto siguiente-, con la
recepción de los partidos políticos y la elección directa del presidente. Finalmente, también
queremos mencionar entre las causas naturales que distorsionan el federalismo, al
liderazgo del ejecutivo. No creemos que sea este un factor perverso de distorsión,
sino que la absorción del poder por parte del ejecutivo se ha ido operando en forma
lenta pero inexorable conjuntamente con la evolución del estado. Si bien nuestra
constitución adopta —conforme a su tradición— un sistema presidencialista, que tiene dos
caracteres, su unipersonalidad y fortaleza, este último carácter se ha acrecentado más allá
de lo previsto en el texto constitucional. Este acrecentamiento del órgano presidencial se ha
operado a costa del achicamiento y desgaste del legislativo. Centralizado el poder en el
órgano ejecutivo y proclives las provincias a declinar sus competencias, el
federalismo sobrevive en las escasas políticas que escapan al ejecutivo nacional. No
existe una planificación de políticas nacionales y su correlativa implementación provincial. La
iniciativa y la puesta en práctica corresponden al ejecutivo nacional, con lo que las provincias
están condenadas a ser postergadas en su participación nacional. Y si bien, el
acrecentamiento del poder central y su absorción en manos del ejecutivo son factores de
evolución espontánea la forma en que este órgano se hace cargo del poder, implica una
práctica corrupta que erosiona los cimientos del edificio federal.
3. El centralismo promovido por factores perversos de distorsión:
Como vemos no sólo operan en esta corriente centrípeta la virtualidad misma del
poder, sino que existen además, factores que respondería a la corrupción del
sistema. Así ya señalamos cómo las políticas hegemónicas centrales, cuyo principal
instrumentador es el poder ejecutivo, por ser el órgano más eficaz, altera, cuando
no niega, la participación provinciana en la conducción nacional. Entre estos factores
cabe también mencionar el abuso que se ha hecho de la intervención federal, Más de ciento,
treinta intervenciones federales, desde 1880 a la fecha nos relevan de todo comentario. Es
también importante recordarlos regímenes de facto que durante largo tiempo han
interrumpido en el presente siglo la legalidad constitucional y que son centralizantes por su
propio carácter. Finalmente pensamos que el factor que mayor incidencia ha tenido
en el desfasaje del sistema federal es el económico. No es este un tema de nuestra
especialidad, por lo que no nos proponemos un tratamiento acabado del mismo, sólo
haremos mención del problema ya que nos parece insoslayable. Sin lugar a dudas el
sistema económico presenta defectos que traban el desarrollo federal y traen como
consecuencia el estancamiento y la concentración capitalina, tanto poblacional
como de actividades económicas. Un simple observador advierte que las economías
regionales están en estado de aislamiento. Esto significa que no pueden integrarse a un
sistema económico mayor en condiciones de igualdad de manera que puedan obtener
ventajas, sin ser absorbidas por la comunidad incluyente. Este aislamiento se ha visto
favorecido por diversos elementos que han actuado tergiversando el rumbo entre los que
podemos nombrar transporte, comunicaciones, precios y tarifas, regulaciones e inestabilidad.
4. El centralismo promovido por la debilidad provinciana
Bien dice Ramella que un tercer grupo de causas deriva de la "...inoperancia de las
provincias para resolver sus propios problemas", lo que debe relacionarse en
muchos casos con lo que ya adelantamos acerca de los partidos políticos
nacionales. Así sucede que la "sumisión de los gobernadores es cada día más
pronunciada a la autoridad del presidente de la República" La debilidad, no es sólo
política, las finanzas provinciales están en general en un estado de agotamiento
casi total: Los impuestos que cobran las provincias han quedado reducidos a
ingresos brutos, automotores, al consumo de la energía eléctrica, a los bienes
inmuebles y sellos. Estos cubren aproximadamente el 30% del total de los gastos
provinciales. Otro recurso con que cuentan, es el de las regalías por recursos
naturales no renovables, pero cabe recordar que no todas las provincias los poseen
y que aquellas que los tienen, perciben importes por debajo de lo que
correspondería de aplicar criterios económicos en la valuación de los recursos
extraídos. En cuanto a lo que reciben en carácter de coparticipación, pese a que
existe un buen criterio de distribución, el porcentaje global asignado no alcanza
para cubrir los gastos que las provincias tienen por servicios a su cargo.
Existen además los aportes del tesoro nacional que de extraordinarios, tal como lo establece
el art. 75 inc.9 pasaron a ser ordinarios a punto tal que en 1984, por ejemplo hubo
provincias que recibieron más recursos por esta vía que por la establecida por la Ley de
Coparticipación federal. Esta situación ha determinado una gran dependencia que
como bien señala Frías se traduce en dependencia política, social y económica. Y
por cierto que en estas circunstancias, resulta imposible el crecimiento federal.
5. La reacción provincial
Frente a tal centralismo se han buscado soluciones extremas que van desde la reivindicación
del dominio hasta la declaración de la soberanía provincial. Tal actitud no llevó sino a
ahondar las diferencias, saliendo siempre perdedores en la contienda los estados provinciales
a quienes se pretendía preservar. Así se produjo el despojo consumado por las leyes 14.773
y 17.319 que declaraban el dominio exclusivo, imprescriptible e inalienable sobre los
yacimientos de hidrocarburos del Estado Nacional, tendencia que se venía perfilando desde la
reforma constitucional de 1949. Sin embargo, con la reforma de 1994 finalizan las disputas
en este tema tan álgido, ya que, el último párrafo del art 124 declara el dominio originario de
las provincias de los recursos naturales existentes en su territorio. Al respecto, cabe destacar
que el dictamen de la Comisión respectiva en la Convención Constituyente era más explícito
que el texto vigente, pues, comprendía como territorio de las provincias al suelo, subsuelo,
espacio aéreo, ríos, costas, mar, lecho y la plataforma continental, como también el dominio
originario de los recursos mineros, energéticos, de la flora y la fauna marítima y terrestre.
Por último, haciendo un balance del federalismo, Frías distingue desde 1858 una
nueva etapa en el federalismo —la de la negociación— que se ha evidenciado en
aumentos porcentuales de la participación provinciana. Más adelante, a partir de
1967, fija la llamada etapa de la concertación ya que es a partir de ese año en que
comienzan a funcionar los mecanismos o instrumentos de concertación. Los que la
vieja constitución fijaba en el art 107 (hoy art. 125) y que por desconocimiento de las
posibilidades de este federalismo, no se puso en funcionamiento con la intensidad requerida.
Sin lugar á dudas éstos fueron síntomas de reversión del proceso de desfederalización. Cabe
ahora analizar la incidencia delia reforma de 1994 en el delicado equilibrio entre Nación y
provincias que trae aparejado nuestro federalismo.
V. EL FEDERALISMO LUEGO DE LA REFORMA DE 1994: BALANCE
En la Convención Constituyente de 1994, marcada por la impronta de
fortalecimiento del federalismo, siguiendo lo establecido en la Ley 24.309, no se
planteó como línea argumental la defensa del mismo, sino más bien se buscó
armonizar los intereses nacionales y provinciales. En nuestra opinión, la
mentada reforma no ha favorecido el federalismo . Si bien en el nuevo texto se
perfilan algunos rasgos de un federalismo de concertación, las principales manifestaciones en
este sentido se encuentran en la materia económica y coincidentemente, es aquí donde se
han producido los mayores despojos al federalismo. Se ha dejado a las provincias
sin recursos propios: se consagra a las contribuciones indirectas como
concurrentes (art, 75, inc.2); en materia de contribuciones directas, se
mantienen el texto que de tantas veces que se violó se tornó en
práctica consentida, de manera que respecto de ellas no hay
esperanzas de recuperación provincial; los derechos de importación y
exportación siguen siendo nacionales (art. 75, inc. 1); Buenos Aires es
un nuevo socio en la coparticipación y finalmente, las provincias se
verán obligadas a coparticipar y en definitiva a adherir a la futura ley
de coparticipación, porque carentes de recursos propios, no tienen
capacidad de confrontar con el gobierno central. Atemperan este panorama,
ciertos caracteres de la ley de coparticipación tales como que deberá tener origen en el
Senado; ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara; no podrá ser modificada unilateralmente, ni reglamentada. Se establecen criterios
distributivos, lo que nos parece una buena técnica constitucional, que flexibiliza la relación
Nación - provincia, y por último se tendrá en cuenta la relación directa de las competencias,
servicios y funciones de la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires. En materia
política, si bien las intervenciones federales son ahora declaradas por el Congreso, ésta y
otras materias relevantes a los intereses de las provincias, pueden caer bajo la órbita del
poder ejecutivo, pues no están excluidas de la posibilidad de ser instrumentadas a través de
decretos de necesidad y urgencia {art. 99, inc,3). Más aún por vía de la delegación de
facultades el ejecutivo puede recibir del Congreso, el manejo de atribuciones vitales para el
federalismo (art. 76). También la elección directa del presidente, excluye la
participación provincial y acentúa los desequilibrios en tamo cuatro
provincias bastarán para imponer su voluntad a las demás. Se ha
sembrado una semilla de desigualdad entre los estados miembros de la
federación, olvidando que los mismos deben estar en igualdad de
condiciones. Nos referimos al status jurídico que se le confirió a la Ciudad de Buenos
Aires (art. 129), problema que cobra su verdadera y grave dimensión en el caso en que
dejara de ser la Capital de la República, esto nos lleva a señalar un nuevo despojo, la
pérdida histórica de “nuestra capital" por la existencia de este nuevo régimen. Es de
suma importancia el tema de los tratados de integración y de la
consecuente delegación de facultades a organismos supranacionales,
aquí una vez más nuestra naturaleza federal ha quedado en el olvido y
por tanto en esta materia, tan significativa para la vida futura de
nuestro Estado, quedan excluidas las provincias. En relación a la participación
si bien aparecen nuevas facultades concurrentes y compartidas, estas últimas se refieren a la
materia económica sobre la que hemos hecho referencia, y las concurrentes, salvo el caso de
la cláusula de desarrollo, las otras materias sobre las que recaen no .son trascendentes para
el federalismo: protección del medio ambiente (art. 41), del patrimonio material y cultural,
participación en las asociaciones de usuarios y consumidores (art, 42) e implementación de
la legislación sobre los pueblos indígenas (art. 75, inc. 17). En cambio se ha alterado
una función de suma importancia que cumplían las provincias por
medio del senado, nos referimos a la designación y remoción de los
jueces inferiores. En cuanto a la designación sigue siendo, el presidente
con acuerdo del senado quien la realiza, pero existe un procedimiento
de preselección, por parte del Consejo de la Magistratura del que no
participan las provincias (art. 114). Pero lo más grave es que ha habido
una sustracción de facultades constitucionales provinciales, al
momento de la remoción de los magistrados por cuanto ésta se
realizaba por medio del juicio político, en el que el encargado de juzgar
era el senado y actualmente éste no participa del jurado de
enjuiciamiento, que es quien tiene a su cargo dicha función (art. 115).
Por último, la más importante reforma negatoria del federalismo, es la
transformación del Senado, que de cuerpo calificado representante de
la nación histórica, ha pasado a ser la Cámara de las disputas
partidarias, Sí nos parecen avances, la consagración de las regiones, el
reconocimiento de las autonomía municipales; del dominio de los recursos
naturales existentes en las provincias, el de la potestad tributaria y el ejercicio del
poder de policía en los establecimientos de utilidad nacional y la posibilidad de las
provincias de celebrar convenios internacionales. En síntesis, pensamos que tanto
la mayor participación otorgada a las provincias a través del ejercicio de facultades
concurrentes o compartidas, como las disposiciones enumeradas en el párrafo
anterior, no son suficientes para compensarlas dos reformas que consideramos
decisorias para el balance federal: el nuevo carácter del senado y el haber
convalidado el status quo en materia económica. Podemos concluir en que no se ha
“fortalecido e! régimen federal”