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Controle na Administração Pública

Introdução

O Estado é constituído pelo território, pelo povo e pelo governo, desenvolvendo

funções para o atendimento do bem público, consoante uma intensiva atividade
financeira exercitada por intermédio de seus organismos – órgãos públicos -, os
quais são geridos por agentes públicos, que devem pautar a sua ação mediante
princípios constitucionais dirigidos á Administração Pública.

Portanto, a ação estatal envolve a Administração do patrimônio e a utilização dos

dinheiros públicos, que são atos de poder político praticados pelo governo, cujo
exercício está afeto às autoridades governamentais. A autoridade estatal, como
expressão é suprema e seu poder tem como fim o bem estar da sociedade.

Contudo, este exercício do poder, não raro, induz a abusos, impondo-se, por esse
motivo, a criação e a utilização de controles para o uso do poder. No dizer de
Montesquieu, “ a liberdade política somente existe nos governos moderados. Mas
nem sempre ela existe nos governos moderados. Só existe quando não se abusa
do poder, mas é uma experiência eterna que todo homem que detém o poder é
levado a dele abusar: e vai até onde encontra limites. Quem o diria? A própria
virtude precisa de limites. Para que não se abuse do poder é necessário que pela
disposição das coisas o poder limite o poder” (Espirit dês lois, livro XI. Cap. VI).

A função do controle do poder foi estruturada no Estado Moderno, quando se

consolidou como uma das principais características do Estado de Direito. No
Estado de Direito a Administração está vinculada ao cumprimento da lei e ao
atendimento do interesse público – atendimento ao princípio da legalidade e à
supremacia do interesse público – por isso, para eficácia dessa exigência, torna-
se imperativo o estabelecimento de condições que verifiquem, constatem e
imponham o cumprimento da lei para o atendimento do interesse público, com a
finalidade de ser evitado o abuso de poder. A isso chama-se controle da
administração Pública.

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Definição do Controle

Segundo PEREL (1978), o termo controle, no campo da administração, foi

utilizado primeiramente por Henri Fayol, ao elencar uma série de recomendações,
os chamados “Deveres Administrativos”. A partir daí, tem sido amplamente
empregado e, com o decorrer dos tempos, experimentaram evolução quanto a
seus princípios, espécies, fases e processos.

Considerando-se que o controle é elemento essencial ao Estado de Direito, sendo

sua finalidade assegurar que a Administração atue de acordo com os princípios
que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, pode-se afirmar que o controle
constitui poder-dever dos órgãos a que a Lei atribui essa função precisamente
pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob
pena de responsabilidade de quem se omitiu.
Modernamente, houve uma valorização dos sistemas de controle, especialmente
no âmbito público, com uma ampliação das formas de exercício do controle. Trata-
se de uma atividade que envolve todas asa funções do estado, estando
direcionada para o estabelecimento e a manutenção da regularidade e da
legalidade administrativa, que procede a uma avaliação no sentido de evitar erros
e distorções na ação estatal, buscando indicar procedimentos de reorientação
para as falhas detectadas ou agindo na responsabilização dos agentes
causadores dessas impropriedades legais que ocasionam prejuízos à coletividade.

Considerando os propósitos desta apostila, vamos determo-nos com maior ênfase

nos conceitos e evolução dos Controles Externo e Interno na administração
pública brasileira.

Fundamentação Legal do Controle na Administração Pública.

A lei n.º 4.320/64 preconiza em seu artigo 75:

“O controle da execução orçamentária compreenderá:

I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização
da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e
valores públicos:
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e
em termos de realização de obras e prestação de serviços”

Pode-se constatar pelo texto da lei a grande preocupação com o aspecto legal e
com a formalidade e abrangência do controle, compreendendo a execução
orçamentário-financeira e o cumprimento das propostas de melhorias ao bem-
estar da sociedade, traduzidas nos programas de trabalho.

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O decreto-Lei n.º 200/67, que institui a reforma administrativa do estado,

preconizou a necessidade de prestar contas de todos quanto sejam responsáveis
por bens ou valores públicos.

A Constituição Federal de 1988 reforça a necessidade do controle e define em seu

artigo 70:

“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das Entidades da Administração Direta e Indireta, quanto a legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renuncia de receitas,
será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema
de controle interno.

Parágrafo Único: Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos
ou pelo quais a União responda, ou que em seu nome deste, assuma obrigação
de natureza pecuniária.”

Refere-se ainda ao Controle a lei 4.320/64, arts 76 a 82, quando determina que o
poder Executivo exercerá todas as formas definidas no artigo 75, sem prejuízo das
atribuições dos órgãos de controle, e que esta fiscalização deve ser prévia,
concomitante e subseqüente, ressalvando a existência dos controles internos e
externos.

A sua função é fiscalizar, avaliar, detectar erros, e falhas e responsabilizar a

Administração, mas jamais tomar o seu lugar. Controle que substitui a
Administração pratica abuso de poder, com desvio de finalidade na sua atuação.

Controle Interno na Administração Pública

O conjunto de procedimentos de controle praticados internamente em qualquer

organização pode perfeitamente ser comparado com aqueles que exercemos em
nossa vida pessoal. Assim como uma dona de casa controla os gastos domésticos
e cada cidadão mantém sob controle o saldo de sua conta bancária, numa
organização empresarial ou pública existe um conjunto de procedimentos voltados
a garantir a obtenção de resultados e também, em especial, no segundo caso,
destinados a assegurar a observância à legislação.

Cabe, neste ponto, lembrar a regra que diz que, enquanto na iniciativa privada
tudo pode ser feito desde que não caracterize descumprimento à lei, na
administração pública deve ser feito tudo o que a lei determina, exigindo-se, neste
caso, controles mais rigorosos e sofisticados.

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Dentre os vários conceitos existentes na literatura especializada, destaca-se

aquele enunciado pelo Comitê de Auditoria do Instituto Americano de Contadores
Públicos certificados, o qual por sua abrangência e ampla divulgação, acabou
tornando-se referência internacional.

“O Controle Interno compreende o plano de organização e todos os métodos

e medidas adotadas na empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a
exatidão e fidelidade dos dados contábeis, desenvolver a eficiência nas
operações e estimular o seguimento das políticas executivas prescritas”.

De modo geral, aceita-se o conceito de Controle Interno como um conjunto de

normas e procedimentos instituídos pelas organizações com vista na
proteção de seu patrimônio e na elaboração de dados confiáveis em busca
da eficácia operacional.

Fundamentação Legal do Controle Interno na Administração Pública.

A Lei n.º 4.320/64 estabelece os fundamentos do controle interno, quando

determina que o Poder Executivo exerça o controle sem prejuízo das atribuições
de órgão criados especificamente para este fim. A Constituição federal reforçou a
idéia de forma clara, quando afirma que o controle Interno deverá ser exercido no
âmbito de cada poder. O Art. 74 determina.

“ Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,

sistema de controle interno com a finalidade de :

I – Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução

dos programas de governo e dos orçamentos da União.

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência,

da gestão orçamentária, financeira, e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado.

III – Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União.

IV – Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Parágrafo 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento

de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

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Parágrafo 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte

legítima para na forma da lei, denunciar irregularidade ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da União.

Objetivos do Controle Interno

O objetivo geral do Controle Interno é assegurar que não ocorram erros

potenciais, através do controle de causas, destacando-se entre os objetivos
específicos, a serem atingidos, os seguintes:

 Observar as normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos;

 Assegurar, nas informações contábeis, financeiras, administrativas e

operacionais, suas exatidão, confiabilidade integridade e oportunidade;

 Antercipar-se, preventivamente, ao cometimento de erros, desperdícios,

abusos, práticas antieconomicas e fraudes;

 Propiciar informações oportunas e confiáveis, inclusive de caráter

administrativo/operacional, sobre os resultados e efeitos atingidos;

 Salvaguardar os ativos financeiros e físicos quanto a sua boa e regular

utilização e assegurar a legitimidade do passivo;

 Permitir a implementação de programas, projetos, atividades, sistemas e

operações, visando a eficácia, eficiência e economicidade dos recursos;

 Assegurar aderência às diretrizes, planos, normas e procedimentos do

órgão/entidade.

Controle Externo na Administração Pública

O Controle Externo deve ser exercido em uma instância que esteja fora do âmbito
do ente fiscalizado, para que tenha maior grau de independência e efetividade em
suas ações.

A Lei 4.320/64 em seu artigo 81, define que o controle externo devera ser exercido
pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da Administração, a
guarda e legal emprego do recurso público e o cumprimento da Lei do Orçamento.

O Artigo 82 da mesma Lei determina a periodicidade com que a fiscalização

efetuada pelo controle externo deverá ser efetivada: “O poder Executivo,
anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido na
Constituição Federal ou Estadual e nas Leis Orgânicas Municipais.

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A Constituição Federal acatou esse dispositivo, em seu art. 71, que determina o
exercício do Controle Externo pelo Poder Legislativo, com o auxílio do tribunal de
Contas da União, abrangendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta: “ O Controle Externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com
o auxílio do Tribunal de Contas da União”

Tribunal de Contas

Tribunal de Contas é um órgão autônomo, que auxilia o Poder Legislativo a

exercer o controle externo, fiscalizando os gastos dos Poderes Executivo,
Judiciário e do próprio Legislativo. Além de estar sujeito ao controle externo, cada
Poder tem a responsabilidade de manter um sistema de controle interno. E, por
sua vez, apesar de ser um tribunal, o Tribunal de Contas não faz parte do Poder
Judiciário.

Tribunal de Contas tem uma peculiar trajetória do Direito brasileiro. A Constituição

Imperial não tratava de tal Corte, mas previa a apresentação dos orçamentos à
Câmara dos Deputados. Já a primeira Constituição republicana, de 1891, previu,
expressamente, a criação de um Tribunal de Contas para "liquidar as contas da
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao
Congresso". As demais foram, gradativamente, ampliando a competência
fiscalizadora desta Corte e, explicitamente, atribuíram-lhe a qualidade de auxiliar.

Sua composição é análoga à dos Tribunais (órgãos do Poder Judiciário), é um

órgão composto por nove membros, que recebem a designação de Ministros,
requer-se para investidura nestes cargos idade entre 35 e 65 anos de idade,
idoneidade moral e reputação ilibada, disposição de notórios conhecimentos
jurídicos ou contábeis, econômicos, financeiros ou de administração pública e que
se tenha mais de dez anos de exercício de função ou efetiva atividade profissional
exigente da espécie de conhecimentos referidos (art. 73 e § 1º). São atribuídos
aos titulares destes cargos as mesmas prerrogativas, impedimentos e
vencimentos dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (art. 73, § 3º), gozam,
inclusive, de vitaliciedade. Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão
escolhidos de acordo com o disposto no § 2º do art. 73, já os membros das Cortes
estaduais serão, uniformemente, sete.

Compete-lhe, consoante o art. 71: emitir parecer prévio sobre as contas

prestadas anualmente pelo Presidente da República; julgar contas dos
administrados e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da

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Administração direta e indireta, inclusive contas daqueles que derem causa a

perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de admissão de pessoal, a
qualquer título; realizar, por iniciativa própria, inspeções e auditorias de natureza
contábil, financeira e orçamentária; fiscalizar contas nacionais de empresas
supranacionais de cujo capital social a União participe; fiscalizar a aplicação de
recursos repassados pela União; prestar informações de ordem contábil,
financeira e orçamentária; aplicar as sanções previstas em lei aos responsáveis
em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas; assinar prazo
para que órgão ou entidade em que foi verificada ilegalidade adote as
providências cabíveis; sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado,
comunicando a decisão ao Congresso Nacional e; relatar ao Poder competente
acerca de irregularidades ou abusos apurados.

O Constituinte, entretanto, atribuiu certas prerrogativas que visam,

irrefutavelmente, à presteza do exercício da Corte e ao caráter injuntivo das
decisões acerca de débito ou multa, a saber: segundo o art. 71, § 2º, o Tribunal de
Contas poderá decidir a respeito da sustação de contrato, que é de competência
do Congresso Nacional, se este não tomar as medidas necessárias no prazo de
90 dias.

Já o § 3º do mesmo artigo, prevê que as decisões do Tribunal de que resulte

imputação de débito ou multa, terão eficácia de título executivo. Não se deve
furtar-se à menção de que o dispositivo constitui nítida dissonância à regra não-
vinculativa, típica dessa Corte.

O posicionamento do Tribunal de Contas da União acerca de irregularidades que

importem em multa ou débito tem se adstrito ao seu peculiar traço; primeiramente,
detecta-se a irregularidade, em seguida, inclui-se o nome no CADIN (Cadastro
Informativo dos débitos não quitados de órgãos e entidades federais) e,
finalmente, autoriza-se a cobrança judicial da dívida. Homologa-se a possibilidade
de postular a dívida em juízo, não a imediata conversão em título executivo, pois,
como já se afirmou, suas decisões não têm força judicante (7). No caso do parecer
prévio, pode acompanhar ou não o posicionamento do Poder Legislativo, segundo
José Afonso da Silva, quando este está sufocado pelo autoritarismo ou pela perda
de atribuições básicas, a Corte de Contas sofre as conseqüências em grau mais
profundo. In verbis: "Ora, o princípio da prestação de contas da administração
pública, direta e indireta, constante do art. 34, VII, "d", só tem eficácia de princípio
do Estado democrático enquanto as demais instituições de apuração dessas
contas gozarem de autonomia e prestígio para o cumprimento dessa elevada
missão, do contrário tudo não passará de mero exercício de formalidades vazias
de resultados práticos"

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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará - TCM

Compete ao TCM apreciar, analisar, inspecionar, auditar e julgar as contas das

Prefeituras Municipais, Câmaras Municipais e demais Entidades criadas e
mantidas pelo Poder Público Municipal, seus balancetes, balanços e documentos
relativos à gestão de dinheiros, bens e valores públicos.

No exercício de suas atividades, o TCM emite pareceres prévios sobre as contas

das Prefeituras e julga as contas das Câmaras e demais Entidades Municipais.

Examina recursos e autoriza, após análise, o cadastro de Orçamentos Anuais,

Leis de Diretrizes Orçamentárias Planos Plurianuais, Créditos Adicionais,
Contratos, Atos de fixação e atualização de remuneração dos agentes políticos e
servidores municipais.

Autoriza, ainda, o registro dos atos de nomeação, pensões e aposentadorias de

funcionários públicos dos Municípios.

O TCM atua permanentemente orientando e assessorando os agentes políticos

e servidores municipais, objetivando o aperfeiçoamento técnico-profissional e a
conseqüente melhoria da qualidade dos Servidores Públicos Municipais. Além do
franco acesso dos interessados aos diferentes setores do TCM para informações,
consultas e orientação, os Órgãos da administração municipal e seus
representantes também dispõem do Departamento de Apoio aos Municípios, com
atribuições específicas de assessoria com um programa permanente de
seminários, reuniões, cursos e treinamento em todas as áreas da administração
municipal, realizando-os tanto na sede do Tribunal, em Belém, como nos
municípios do Estado, de modo a facilitar a participação dos servidores lotados em
locais mais distantes.

O TCM promove eventos na área de informática e disponibiliza para as

Prefeituras e Câmaras programas específicos a fim de facilitar e agilizar
prestações de contas e elaboração de folhas de pagamento.

Prestação de Contas

Instrução Normativa n.º 01/2009, Os órgãos da Administração Direta, Indireta e

Fundacional dos Poderes Legislativo e Executivo Municipal remeterão ao Tribunal
de Contas dos Municípios do Estado do Pará, por meio magnético, os dados e
informações referente à Lei do Orçamento Anual (LOA), aos Balancetes
Quadrimestrais e Balanço Geral, na forma e prazo estabelecidos nesta Instrução
Normativa.

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A Lei Orçamentária Anual será encaminhada no prazo de 30(trinta) dias após sua
assinatura, acompanhada de :

1 – Comprovação de que o projeto de lei foi encaminhado pelo Prefeito para

apreciação do Poder Legislativo até o prazo legal.

2 – Cópia da ata da sessão de votação da LOA na Câmara Municipal

3 – Resumo Geral da Receita

4 – Resumo Geral da Despesa

As prestações de contas serão remetidas 30(trinta) dias após o encerramento do

quadrimestre, acompanhadas das folhas de pagamentos mensais, bem como dos
processos licitatório digitalizados na integra. Fica mantida a obrigatoriedade de
remessa em meio documental dos seguintes:

1 – Balancetes Quadrimestrais

2 – Demonstrativos analíticos da receita

3 – Demonstrativos da Despesa por Grupo de despesa

4 – Termo de Conferencia de Caixa e Banco, acompanhados de seus respectivos

extratos das contas correntes, poupança e aplicação financeiras, se houver, bem
como as conciliações bancárias.

O Balanço Geral será encaminhado até 31 de março do ano subseqüente ao

exercício encerrado acompanhado dos seguintes documentos:

1 – Anexos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 a 17 da Lei 4.320/64

2 – Relação de Inscrição em Restos a Pagar por órgão e Poder

3 – Relação de Inscrição em Dívida Ativa

4 – Inventário de Bens Móveis e Imóveis

5 – Demonstrativo da Aplicação dos recursos correspondente à manutenção e

Desenvolvimento da Educação (MDE), FUNDEB, e Ações de Saúde.

6 – Quadro Demonstrativo da Despesa com Pessoal e Contribuições patronais,

destacando servidores efetivos, comissionados e temporários do exercício.

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7 – Cópia do parecer do conselho do FUNDEB, Conselho Municipal de Saúde, e

da Assistência Social.

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