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Por qué los flujos de la Asistencia Oficial al de salud, educación e infraestructura en los
Desarrollo serán insuficientes para lograr países más pobres.
los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Eficacia de la cooperación y capacidad de
Una mirada más precisa sobre los actuales
absorción en los países receptores
niveles de AOD revela por qué la movilización de
fuentes adicionales de financiamiento resulta A pesar de la euforia en las campañas
crucial en aras de ganar la batalla contra la internacionales que hacen lobby por la
pobreza y las enfermedades en el Sur Global. Ha erradicación de la pobreza, no debería ignorarse
sido ampliamente aceptado por los gobiernos en que un crecimiento drástico en el financiamiento
la Conferencia de Financiación para el Desarrollo para los países más pobres también debe
de Monterrey que el desafío planteado por los asociarse con determinados riesgos 2. En tanto
Objetivos de Desarrollo del Milenio y el acuerdo que la referencia a la falta de capacidad de
político para su cumplimiento en 2015, fecha absorción en los países en desarrollo a veces se
fijada como plazo, requerirá aportes anuales exagera y sirve como vehículo ideológico para
adicionales en el orden de los $50 billones en justificar actitudes mezquinas en la cooperación
precios actuales como AOD. A primera vista internacional al desarrollo, los defectos de las
resulta impactante que, en comparación con el actuales intervenciones de los donantes en lo
nivel AOD de 67 billones del año 2002, el que hace a la eficacia de la cooperación, debería
Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la servir como oportunidad para identificar mejores
Organización para la Cooperación y Desarrollo puntos de entrada y ayudar a evitar potenciales
3
Económico (OCDE) informó hace poco que, en problemas y errores .
2005 la ayuda al desarrollo de los países más
El objetivo central de canalizar recursos hacia las
ricos del mundo sobrepasaba por primera vez los
1 naciones en desarrollo más pobres apunta a
$100 billones . Pero el actual aumento en
promover el crecimiento económico en el largo
materia de cooperación resulta exagerado no
plazo y sacar a la gente de la pobreza. Esto
sólo porque los recientes aumentos en AOD han
debería llevar a la conclusión de que las políticas
tomado la forma de seguridad internacional y
públicas son importantes en cuanto a la eficacia
auxilio en situaciones de emergencia (como en el
de la ayuda. Es más, es una cuestión ya
caso del tsunami asiático) y no la forma de
ampliamente reconocida que las prácticas
nuevas fuentes cash. Más aún, los países
actuales y el comportamiento de las agencias
donantes han registrado lo que correspondería a
donantes son un factor importante en la limitada
la condonación de la deuda para Irak y Nigeria
capacidad de absorción en los países receptores,
(aprox. 20 billones de dólares) como aumento de
dado que existen demasiados proyectos
la cooperación para 2005. En otras palabras, los
pequeños y dispersos y las organizaciones
aumentos en los niveles de AOD desde 2002
donantes imponen altos costos de transacción a
han sido relativamente modestos y siguen siendo 4
la escasa capacidad de los gobiernos.
insuficientes para alcanzar el monto anual
estimado como necesario para cumplir con los Frente a este escenario, la sola composición de la
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para dar alianza de países que apoyen un impuesto a los
respuesta a las necesidades de los países más pasajes aéreos de los países en desarrollo y
pobres debería tomarse en cuenta que los flujos desarrollados abriría la oportunidad de dar
de cooperación deben ser más estables y nueva forma a la actual arquitectura de la
predecibles. La historia ha demostrado que los cooperación y tendría un rol pionero en cuanto
compromisos que apunten hacia niveles mayores modelo más eficaz de cooperación internacional.
de AOD despiertan incertidumbre, debido al Sin embargo, la actual propuesta del gobierno
desempeño de las economías nacionales y las Francés para canalizar la recaudación del
restricciones presupuestarias inesperadas en los
países donantes. Por ello se puede decir que el 2
marco anual que generalmente gobierna los Una buena síntesis de riesgos potenciales asociados
a un aumento significativo de ODA y propuestas
presupuestos de los países desarrollados no
para mitigarlos pueden encontrarse en
puede garantizar fuentes predecibles ni estables Hofmann/Zattler (2005)
de AOD. En otras palabras, se necesitan fuentes 3
Ver Briefing Paper del Instituto de Desarrollo en el
adicionales y estables de financiamiento para Exterior (05/2005) [Overseas Development Institute]
financiar programas de largo plazo en las áreas (05/2005)
4
Ver Briefing Paper del Instituto de Desarrollo en el
Exterior (05/2005) [Overseas Development Institute]
1
Ver Desarrollo Estadístico Internacional OCDE (2006) (05/2005)
Fuentes innovadores de financiamiento FES Briefing Paper 13 | September 2006 Pagina 5
ampliar el papel del sector privado no se han año son Francia, Chile, Brasil, el Reino Unido,
materializado. 14 Congo, Costa de Marfil, Chipre, Jordania,
Luxemburgo, Madagascar, Mauricio, Nicaragua y
3 La factibilidad política de Noruega. Mientras que la mezcla entre países en
mecanismos financieros adicionales desarrollo y desarrollados simboliza la genuina
en el corto plazo cooperación Norte-Sur, la falta de compromiso
por parte de otros países industrializados que
Existen numerosos estudios que fueron
operan grandes sectores vinculados con los
realizados para probar la factibilidad técnica de
viajes en la economía mundial tendrán un fuerte
nuevos mecanismos de innovación financiera.
impacto sobre la recaudación potencial que el
Las dos publicaciones más completas y
proyecto piloto sea capaz de recaudar. De
prominentes en esta área fueron realizadas por
acuerdo con estimaciones iniciales, Francia
el Instituto Mundial de Investigaciones de
recaudaría hasta 200 millones de Euros. Todos
Economía del Desarollo (WIDER) de la
los demás países que participan en la iniciativa
Universidad de las Naciones Unidas 15 y por el
como grupo, recaudarían aproximadamente el
Grupo de Trabajo para Nuevos Aportes
mismo monto. La diferencia en los niveles de las
Internacionales para el Financiamiento del
recaudaciones puede explicarse por el hecho de
Desarrollo 16 [Working Group on New
que las naciones en desarrollo aplicarán el
Internacional Contributions to Finance
impuesto únicamente sobre los viajes
Development] a pedido del Presidente de Francia,
internacionales y destinarán parte de los ingresos
Jaques Chirac. El debate político y las
para fines domésticos tales como la promoción
deliberaciones en la comunidad internacional
del turismo. El Reino Unido, que ya recauda
tras la publicación de estos estudios
alrededor de 1,8 billones de dólares por año por
demostraron que mientras que algunas
la aplicación de impuestos sobre los vuelos
propuestas pueden tener factibilidad política
comerciales se ha comprometido a destinar un
para su implementación en el corto plazo, otras
porcentaje de estos ingresos a la iniciativa
todavía enfrentan fuertes reticencias en la
mencionada.
comunidad internacional y sólo podrían tener
posibilidades de concretarse en el largo plazo. El liderazgo de Francia al proveer la mayor parte
de los recursos para esta iniciativa y movilizar el
Sin embargo, las propuestas sometidas a debate
apoyo de otros países como anfitrión de la
difieren sustantivamente en términos de la
Conferencia de París en febrero de 2006, fue el
magnitud de la recaudación potencial (ver
puntapié inicial para conseguir recursos
cuadro 2) y su potencial impacto en los Objetivos
adicionales en pos de los Objetivos del Milenio.
de Desarrollo del Milenio.
No obstante, en aras de lograr un avance
significativo en el área de la Salud Global, sería
Impuesto a los pasajes aéreos
necesario contar con el apoyo de grandes países
Como se ha subrayado en el capítulo anterior, la industrializados. Según estimaciones de la
decisión de los 13 países en cuanto a introducir Comisión Europea, de esta forma se podría
un impuesto sobre los pasajes aéreos alcanzar una magnitud de 10 billones de dólares
comerciales ha sido aclamada como el primer en un año.
paso hacia futuros esquemas de impuestos
globales. El hecho de gravar el transporte aéreo La Facilidad Financiera Internacional (FFI)
es una medida sensible porque los gases que
La propuesta inicial acerca de una Facilidad
emite el transporte aéreo tienen gran incidencia
17 Financiera Internacional (FFI) impulsada por el
sobre el calentamiento global . El grupo de
Reino Unido, preveía que los países donantes
países que ha acordado implementar un
hicieran una distribución anticipada (front-load)
impuesto a los viajes aéreos para fines de este
de los compromisos de ayuda adicional que
hicieron desde la Conferencia de Monterrey en
14
Briefing Paper del Instituto para el Desarrollo en el el 2002 para los aprox. 30 años futuros. El
Exterior (05/2005), p.4 instrumento de un FFI sería ejecutado a través de
15
Atkins A.B. (2005) un mecanismo de bonos sobre los mercados de
16
Grupo de Trabajo sobre Nuevos Aportes capital, para financiar gastos de aprox. $50
Internacionales para Financiar el Desarrollo billones por año, dirigidos a los Objetivos del
[Working Group on New Internacional Milenio hasta el año 2015. La propuesta
Contributions to Finance Development] (2004)
17
británica asumía que un monto de $16 billones
Ver World Economic and Social Survey, (2005), p. por año pondría en marcha el mecanismo. Se
135
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señalaba así que los donantes aumentaran los posteriores, el mecanismo debe ser analizado
montos anuales que comprometieron con cautela.
inicialmente en 4% por año en términos reales,
Mientras que el gobierno británico sólo obtuvo
asumiendo desde el inicio el compromiso de dar
ayuda por parte de algunos países donantes
continuidad a este proceso por 15 años, y con la
para el mecanismo propuesto, en septiembre de
perspectiva de renovar compromisos de 15 años
2005 se lanzó un Programa Piloto FFI para la
aproximadamente cada tres años desde
Inmunización (FFIm) en una escala más reducida
entonces en adelante para cubrir, eventualmente,
de $4 billones durante 10 años con aportes de
el periodo de 30 años (ver gráfico 1).
Francia, Italia, España, Suecia, Noruega y el
Gráfico 1 - Los Mecanismos de FFI (Fuente HM Reino Unido. Tras la reciente Conferencia de
Treasury, Reino Unido) París, Brasil anunció que también aportaría $20
salud en los países más pobres durante un largo Desde el lado de los receptores, la evidencia
periodo de tiempo, su impacto será mínimo. vinculada con el impacto directo de las remesas
sobre el desarrollo económico y el crecimiento es
Remesas limitada. Mientras que el grueso de las remesas
se gasta en consumo, efectos multiplicadores
Las remesas están surgiendo como una fuente
más amplios sólo podrían lograrse si las
importante de financiamiento externo para el
instituciones financieras locales - como los
desarrollo. Estimaciones más bien conservadoras
bancos para ahorristas - fueran accesibles para
indican que los flujos de remesas han
los pobres. Una transformación económica de
sobrepasado la asombrosa cifra de $100 billones
mayor alcance de las remesas requeriría que los
al año y para muchos países en desarrollo se han
gobiernos provean instrumentos financieros
convertido en una fuente de financiamiento
adicionales, tales como préstamos respaldados
mucho más importante que la cooperación
por las remesas, de modo tal de superar las
oficial. Sin embargo, debe destacarse que el
limitaciones de capital y liquidez que resultan
grueso de las remesas internacionales no se
críticas para el desarrollo de las pequeñas
dirige en su mayoría hacia los países más pobres,
empresas.
sino que benefician principalmente a los países
de ingresos medios. En tanto que resulta
4 Grandes fuentes de desarrollo
importante subrayar que las remesas difícilmente
financiero en el largo plazo
puedan calificar como fuentes innovadoras de
financiamiento del desarrollo, las iniciativas que
La asignación de Derechos Especiales de
apuntan a facilitar la transferencia de remesas
Giro (DEG) [Special Drawing Rights]
(reducción de los costos de las transacciones) y la
difusión de estos flujos hacia un uso más El Derecho Especial de Giro (DEG) creado por el
productivo y que impulse el crecimiento, han Fondo Monetario Internacional en 1969, fue
sido una tarea central para la comunidad diseñado como un activo de reservas
internacional en los últimos años. Como internacionales para suplir las tenencias de
respuesta al debate cada vez más intenso que se reservas de los miembros del Fondo. Mientras
desarrolló en torno a las remesas, algunos que los principales países industrializados no
expertos en desarrollo han argumentado que, tal pidieron préstamos al FMI por más de 25 años y
como sucedió con la euforia en relación a los asumieron como posición que el desarrollo de
flujos de capital a mediados de los 90, el mercados de capital internacional había
atractivo de las remesas es, en parte, una eclipsado el rol de los DEG, varios países en
reacción frente a fracasos previos de ciertos desarrollo y en transición que conforman la
18
mantras del desarrollo . mayoría de miembros del Fondo, o bien
enfrentan altos costos para adquirir y tener
El reciente aumento en materia de investigación
reservas a partir de préstamos o están excluidos
del impacto de las remesas en el desarrollo y la
de los mercados de capital privado en su
promoción de países donantes para facilitar tales
conjunto. Ante este panorama, en la
flujos financieros también pueden explicarse por
Conferencia de Financiación para el Desarrollo
el hecho de que, a diferencia de la cooperación
de Monterrey, el filántropo George Soros hizo
externa, los flujos de las remesas no generan
una propuesta en cuanto a reciclar los DEG
cargas a los contribuyentes de los países ricos.
asignados a los países industrializados en el FMI.
Aun cuando sería inapropiado desestimar el
Suponiendo que los países en desarrollo que
impacto de las remesas sobre el desarrollo, los
toman o gastan estos activos recompensan a los
beneficios de estos flujos financieros no
receptores originales por el interés que este
compensan los efectos adversos de la fuga de
19 último deberá pagar de todos modos, los DEGs
cerebros hacia los países desarrollados . Más
pueden transmitirse sin pérdida para los
allá de esto, cabe destacar que los países
receptores originales. En otras palabras, los
industrializados tienen diferentes opciones
países en desarrollo que perciban
políticas para contribuir con un aumento en el
subsiguientemente estos activos, estarán
volumen de remesas en todo el mundo,
recibiendo, en efecto, préstamos incondicionales
mejorando las condiciones laborales y el status
a bajas tasas de interés para financiar metas
legal de los inmigrantes.
vinculadas al desarrollo. La aproximación de
Soros se relaciona con una emisión especial de
los DEGs que ya había sido autorizada por el FMI
18
Kapur, D. (2003), p.10 en 1997, fue aprobada por el 72% de sus
19
Lowell, Findlay and Stewart (2004), p.24 miembros y sólo requeriría la aprobación del
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Congreso de los EEUU para lograr el 85% fuga de capitales de los países en desarrollo. En
supermayoritario necesario para hacer efectivo el área de la competencia fiscal sería necesario
este punto. Sobre la emisión especial que terminar con todas las preferencias fiscales para
ascendería a aproximadamente $27 billones, los productores a favor de la propiedad extranje-
propuso que aprox. 18 billones de finanzas ra de oficinas centrales o sitios de producción.
adicionales se donen a un fondo de tesoro Sin embargo, tapar estos loopholes que son ex-
destinado a propósitos de desarrollo. Mientras plotados por las corporaciones transnacionales,
que todavía está pendiente lograr el consenso sería una tarea de difícil logro. Debido a la resis-
para un mecanismo tal, la propuesta tendría la tencia de los países desarrollados, un organismo
ventaja de que los beneficios para muchos países orientado específicamente hacia cuestiones im-
en desarrollo sería tangible y acumulativa, y positivas, tal como el Comité de Expertos Fiscales
podría implementarse casi inmediatamente. de las Naciones Unidas podría estar en condicio-
nes de lograr consenso entre las distintas partes.
Cooperación impositiva internacional para
combatir la evasión de impuestos Otros mecanismos impositivos globales
En los últimos años, la evasión y los agujeros El avance hacia la implementación de un
(loopholes) en el sistema impositivo internacional impuesto sobre los pasajes aéreos ya fue visto
se han convertido en rasgos distintivos de los como un primer paso hacia futuros esquemas de
20
mercados financieros internacionales . En tanto impuestos globales. Sin embargo, otros
que la mayoría de los fondos no declarados se mecanismos impositivos que han sido objeto del
originan en los países desarrollados, una debate internacional son más complejos en lo
proporción significativa también proviene de los que hace a su composición y sólo serían viables
países en desarrollo y los priva de fondos si se introduce algún mecanismo coordinado
necesarios para el desarrollo. Según el informe internacionalmente con un claro acuerdo
Landau, la pérdida de recaudación impositiva respecto del uso de la recaudación fiscal.
generada por la evasión en países en desarrollo
podría equivaler a las sumas requeridas para
21 22
alcanzar los ODM . De este modo, pensar sobre Tasa sobre las Transacciones Financieras (CTT)
la reducción de la pobreza no parece tener
Tras varios años de acalorado debate en la
sentido, si al mismo tiempo poco es lo que se
comunidad internacional sobre los méritos y
hace para ayudar a reconstruir las capacidades
limitaciones de una Tasa sobre las Transacciones
impositivas de los países en desarrollo, tanto en
Financieras (CTT) y hasta qué punto sería posible
lo que respecta a sus propios habitantes como al
moderar la volatilidad en los mercados
capital extranjero. Más aún, la participación en
financieros internacionales, se ha logrado
actividades relativas a la evasión impositiva en
consenso en un punto, a saber, que un
los mercados financieros por parte de
instrumento tal tendría el potencial de recaudar
corporaciones transnacionales, que están
un considerable monto de ingresos globales para
preparadas para hacer uso de los agujeros
el desarrollo. La recaudación estimada podría
(loopholes) en la economía internacional, otorga 23
oscilar entre los $16-60 billones , dependiendo
una ventaja competitiva injusta sobre los
de los puntos base que se impongan a las
competidores locales y las pequeñas y medianas
transacciones financieras y la medida en que los
empresas que no tienen el alcance global de las
países desarrollados con grandes centros
corporaciones transnacionales. A la inversa de lo
financieros la utilicen para fines domésticos. Sin
que sucede con la competencia fiscal, los
embargo, la CTT debería imponerse a una tasa
gobiernos concuerdan, en principio, acerca de la
muy baja (1-2 puntos base) y se aplicaría en
necesidad de combatir la evasión impositiva. En
forma consistente y universal. Esto requeriría que
este contexto se requeriría un impuesto a las ga-
las autoridades responsables de las cuatro a seis
nancias por inversiones retenido en origen a to-
monedas vehículo principales en la economía
do contribuyente no residente (witholding tax).
mundial tengan la voluntad de cooperar
Con una tasa lo suficientemente alta, el withol-
activamente entre sí y muchas otras estén
ding tax eliminaría los motivos de evasión para la
22
N. de T.: El Impuesto a las Transacciones
20
Ver Schapiro/Schroder (2003) Financieras es también conocido por sus siglas en
21
Informe del Grupo de Trabajo sobre Nuevas inglés CTT, correspondientes a Currency
Contribuciones Internacionales para Financiación Transaction Tax.
23
del Desarrollo World and Economic Survey (2004), p. 137
Fuentes innovadores de financiamiento FES Briefing Paper 13 | September 2006 Pagina 10
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