Вы находитесь на странице: 1из 5

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 342.9
ББК 67.401
БЮДЖЕТНЫЕ МЕРЫ ПРИНУЖДЕНИЯ
И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
Татьяна Алексеевна Лахтина,
старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя,
кандидат юридических наук;
Ирина Викторовна Фадеева,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент
E-mail: mosu-apiadovd@mail.ru
Рецензент: Е.О. Бондарь, кандидат юридических наук, доцент
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Рассмотрены вопросы установления административной ответственности и бюджетных мер принуждения


за нарушения в бюджетной сфере. Проведен анализ норм административного и бюджетного законодательства, регулирую-
щих меры юридического воздействия за бюджетные нарушения. Обоснована необходимость модернизации законодатель-
ства в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: бюджетное нарушение, бюджетная мера принуждения, административная ответственность, нецеле-
вое использование бюджетных средств, главный распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, глав-
ный администратор доходов бюджета, финансовый орган.

BUDGETARY COERCIVE MEASURES AND ADMINISTRATIVE LIABILITY


FOR OFFENSES IN THE BUDGETARY SPHERE
Tatiana A. Lakhtina,
senior lecturer of chair administrative law
of the Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikot,
candidate of legal sciences;
Irina V. Fadeeva,
associate professor of chair administrative law
of the Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikot;
candidate of legal sciences, associate professor

Abstract. The paper deals with the establishment of administrative responsibility and low coercive measures for infringements
in the public sector. The analysis of the norms of administrative and budgetary legislation governing the legal effects of the measures
for budget violations. The necessity of modernization of the legislation in this area.
Keywords: budget violation, budget enforcement measure, the administrative responsibility, misuse of budget funds, the
main manager of budgetary funds, the recipient of budgetary funds, the chief administrator of budget revenues, the financial
authority.

Эффективное управление государственными финансовой системы. При отсутствии таковой оно


финансовыми ресурсами является одной из при- не сможет реализовать практически ни одну из взя-
оритетных задач государства. Государство не может тых на себя функций [9, c. 19]. Однако правовая
существовать без средств, необходимых для реали- неопределенность, противоречивость норм финан-
зации его задач [8, с. 5]. Внутренний суверенитет сового законодательства, отсутствие качествен-
государства определяется наличием собственной ного механизма реализации мер ответственности

204 Вестник экономической безопасности № 4 / 2017


ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

за его нарушение негативным образом отражают- Части вторая и третья ст. 306.1 позволяют раз-
ся на социально-экономическом развитии страны граничить юридическую ответственность лиц,
[7, с. 72]. не являющихся участниками бюджетного про-
В настоящем исследовании авторы остановятся цесса и лиц, относящихся к таковым, а также ор-
на мерах бюджетного принуждения и администра- гана публичной власти или юридического лица
тивной ответственности за нарушения в бюджетной от ответственности виновного должностного
сфере, т.к. от качества правовой охраны бюджет- лица.
ных отношений, в том числе, зависит достижение Ст. 306.2 регламентирует виды и общий поря-
целей и реализация задач бюджетной политики док применения бюджетных мер принуждения без
государства. раскрытия содержания данного понятия . В этой
Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О связи требует анализа категория «меры принужде-
внесении изменений в Бюджетный кодекс Россий- ния». В теории права давно существует различие
ской Федерации и отдельные законодательные акты между мерами принуждения и мерами наказания
Российской Федерации» [3] внес изменения в часть за совершенное противоправное деяние. Меры при-
IV Бюджетного кодекса Российской Федерации (да- нуждения (а они довольно четко описаны, в част-
лее БК РФ) [1], в области регулирования отношений ности, в Уголовно-процессуальном кодексе Россий-
по установлению юридической ответственности за ской Федерации и Кодексе Российской Федерации
правонарушения в бюджетной сфере: глава 28 БК об административных правонарушениях) призваны
РФ была исключена из текста кодекса и заменена прекратить либо приостановить противоправные
двумя новыми главами — 29 и 30. действия. Перечень бюджетных мер принуждения,
Глава 29 «Общие положения о бюджетных на- представленных в ст. 306.2 кодекса, однако, имеет
рушениях и применении бюджетных мер принуж- смешанную природу: здесь перечислены и меры
дения» ввела понятие «бюджетное нарушение», ко- пресечения, направленные на прекращение проти-
торое ранее в кодексе отсутствовало. Это понятие воправного деяния, в виде бесспорного взыскания
пришло на замену понятия «нарушение бюджетно- суммы средств, предоставленных из одного бюд-
го законодательства». жета бюджетной системы Российской Федерации
Ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением при- другому бюджету бюджетной системы Российской
знает: «совершенное в нарушение бюджетного Федерации, и меры, которые в праве принято от-
законодательства Российской Федерации, иных носить к способам обеспечения исполнения обяза-
нормативных правовых актов, регулирующих тельств — бесспорное взыскание пеней за несвоев-
бюджетные правоотношения, и договоров (согла- ременный возврат средств бюджета; приостановле-
шений), на основании которых предоставляются ние (сокращение) предоставления межбюджетных
средства из бюджета бюджетной системы Россий- трансфертов (за исключением субвенций); передача
ской Федерации, действие (бездействие) финансо- уполномоченному по соответствующему бюджету
вого органа, главного распорядителя бюджетных части полномочий главного распорядителя, распо-
средств, распорядителя бюджетных средств, полу- рядителя и получателя бюджетных средств и спец-
чателя бюджетных средств, главного администра- ифические санкции, такие как, бесспорное взы-
тора доходов бюджета, главного администратора скание суммы платы за пользование средствами,
источников финансирования дефицита бюджета, предоставленными из одного бюджета бюджетной
за совершение которого главой 30 настоящего Ко- системы Российской Федерации другому бюджету
декса предусмотрено применение бюджетных мер бюджетной системы Российской Федерации. Таким
принуждения». образом, применение мер бюджетного принужде-
В данном определении содержится исчер- ния скорее носит обеспечительный, правовосстано-
пывающий перечень потенциальных субъектов вительный характер.
бюджетного нарушения, что позволяет право- Актом, запускающим механизм применения
применителю четко определить участников этих «бюджетных мер принуждения» кодекс определя-
отношений. ет «уведомление о применении бюджетных мер

№ 4 / 2017 Вестник экономической безопасности 205


ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

принуждения» [4, 5], под которым в части пятой Нецелевое использование бюджетных средств
ст. 306.2 БК РФ понимается «документ органа госу- является явно оценочной категорией, в силу того,
дарственного (муниципального) финансового кон- что БК не раскрывает содержания понятия «целевое
троля, обязательный к рассмотрению финансовым использование бюджетных средств» и не определя-
органом, содержащий основания для применения ет порядка их целевого использования. Существен-
предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных ной конкретизации данный порядок не находит и в
мер принуждения и суммы средств, использован- подзаконных нормативных правовых актах. Часть 1
ных с нарушением условий предоставления (рас- ст. 306.4 БК РФ установила также, что и частичное
ходования) межбюджетного трансферта, бюджет- несовпадение с целями является правонарушением,
ного кредита или использованных не по целевому при этом не определено, частичное в какой мере: на
назначению». 1%, на 50% и т.д. Кроме того, данное деяние пол-
С юридико-технической точки зрения наи- ностью транслировано в новую редакцию ст. 15.14
менование акта представляется неудачным. Ор- КоАП РФ и через нее и в корреспондирующую со
ган финансового контроля обладает властными ст. 15.14 норму УК РФ, что представляет опреде-
полномочиями и поэтому речь должна идти не ленную опасность привлечения к данным видам
об уведомлении (документ информативного со- юридической ответственности лиц за нечетко опи-
держания), а о представлении (документ, содер- санное деяние.
жащий требование на совершение определенных Остановимся на бюджетных мерах принуж-
действий). дения, применяемых за нецелевое использование
Перейдем к рассмотрению содержания гл. 30 бюджетных средств. В рассматриваемой статье не-
«Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры целевое использование бюджетных средств, совер-
принуждения, применяемые за их совершение» БК шенное главным распорядителем, распорядителем
РФ. В данной главе представлено пять составов или получателем бюджетных средств влечет за со-
правонарушений. Эти правонарушения по объек- бой передачу уполномоченному по соответству-
тивной стороне (описанию запрещенного деяния) ющему бюджету части их полномочий. В данной
полностью или частично совпадают с новеллами юридической формуле присутствует целый ряд не-
внесенных Федеральным законом от 23.07.2013 определенностей, не ясно, во-первых, что из себя
№ 252-ФЗ дополнений и изменений в Кодекс Рос- представляет субъект права под названием «упол-
сийской Федерации об административных правона- номоченный по соответствующему бюджету», т.к.
рушениях [2] (далее КоАП РФ). При полном совпа- в БК РФ нет такого участника бюджетного процес-
дении объективной стороны авторами настоящего са; во-вторых, в каком объеме (части) передаются
исследования будет анализироваться какой-то один полномочия; в-третьих, на какой срок изымаются
состав, а в отношении санкций — оба корреспонди- полномочия; в-четвертых, каковы условия и меха-
рующих друг к другу состава. низм обратной передачи полномочий. С позицией
Нецелевым использованием бюджетных средств Минфина России по данному вопросу можно озна-
в ст. 306.4 БК РФ признается «направление средств комиться в Письме от 11.03.2014 № 02-10-10/10495
бюджетов бюджетной системы Российской Феде- «О применении бюджетных мер принуждения за
рации и оплата денежных обязательств в целях, не совершение нецелевого использования бюджетных
соответствующих полностью или частично целям, средств» [6].
определенным законом (решением) о бюджете. Без ответа на эти вопросы применение указан-
сводной бюджетной росписью, бюджетной роспи- ной меры становится затруднительным, если во-
сью, бюджетной сметой, договором (соглашением), обще возможным.
либо иным документом, являющимся основанием Обратимся к анализу ст. 306.5 БК РФ, в которой
предоставления указанных средств, а также при- устанавливаются бюджетные санкции за невозврат
нятие бюджетных обязательств в размерах, превы- или несвоевременный возврат бюджетного кредита.
шающих утвержденные бюджетные ассигнования и Понятия «невозврат» и «несвоевременный возврат»
(или) лимиты бюджетных обязательств». сложно разграничить в силу необходимости пони-

206 Вестник экономической безопасности № 4 / 2017


ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

мания в какой момент «несвоевременный возврат» Теперь обратимся к анализу ряда администра-
становится «невозвратом», поэтому речь должна тивных санкций, внесенных в КоАП РФ Федераль-
идти о нарушении срока возврата и определением ным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ. В отношении
четких критериев календарного исчисления време- административных штрафов, налагаемых на долж-
ни применительно к данной норме. ностных лиц, обращает на себя внимание серьез-
Аналогичное замечание можно адресовать и ный разброс между минимальной и максимальной
к диспозиции ст. 306.6 «Неперечисление либо не- суммами штрафа: от десяти до тридцати тысяч ру-
своевременное перечисление платы за пользование блей, а также от двадцати до пятидесяти тысяч ру-
бюджетным кредитом» БК РФ. блей. Такой значительный разброс создает излиш-
Обратимся к анализу ст. 306.7 «Нарушение нюю дискрецию у правоприменителя, являющуюся
условий предоставления бюджетного кредита» и почвой для злоупотреблений правом. Все представ-
ст. 306.8 «Нарушение условий предоставления (рас- ленные правонарушения являются существенными
ходования) межбюджетных трансфертов» БК РФ. по негативным последствиям, поэтому следует при-
Диспозиция данных норм построена по следующей менять уровень санкции, близкий к предельному —
схеме: карается любое нарушение условий предо- от сорока до пятидесяти тысяч рублей. Аналогично
ставления бюджетного кредита и предоставления и с административным штрафом, выраженным в
(расходования) межбюджетных трансфертов, если процентах от определенной суммы — разброс ми-
эти действия не связаны с нецелевым использова- нимального и максимального размера процентов
нием бюджетных средств. очень дискреционен.
При условии, что нет определенности с по- Авторы настоящего исследования также хотели
ниманием содержания нецелевого использования бы обратить внимание на состав ст. 15.15.6 КоАП
бюджетных средств, была добавлена еще одна не- РФ, в котором присутствуют юридико-технические
определенность — иное нарушение условий. При ошибки.
этом не ясно, каким образом определены условия, Ст. 15.15.6 КоАП РФ сформулирована следую-
как определить разницу между отступлением от ус- щим образом: «Непредставление, несвоевременное
ловий и нарушением условий. представление, представление заведомо недосто-
Указанная неопределенность создает почву для верной бюджетной отчетности и иных сведений,
злоупотреблений. необходимых для составления и рассмотрения про-
Таким образом, требует определения процессу- ектов бюджетов, исполнения бюджетов, — влечет
альный порядок признания деяния, отличного от не- наложение административного штрафа на долж-
целевого использования бюджетных средств, нару- ностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати
шением, влекущим юридически последствия в виде тысяч рублей».
применения бюджетных мер принуждения. Диспозиция данной охранительной нормы ох-
Теперь несколько слов о субъектах. В ст. 306.8 ватывает разные по степени общественной опас-
БК РФ в качестве субъекта правонарушения опреде- ности деяния. В частности, несвоевременное пред-
лен финансовый орган. В ст. 6 БК РФ присутствует ставление бюджетной отчетности существенно
легальное определение категории «финансовые ор- отличается от представления заведомо недостовер-
ганы», характеризующиеся тем, что они осущест- ной отчетности, хотя санкция за совершение дан-
вляют составление и организацию исполнения со- ных правонарушений находится в одних пределах.
ответствующих бюджетов. Далее, хотя БК РФ в целом ряде норм использует
В ст. 15.15.3 «Нарушение условий предоставле- понятие «бюджетная отчетность», но оно легаль-
ния межбюджетных трансфертов» КоАП РФ, име- но в данном кодексе не определено. Подзаконные
ющей описание совпадающего деяния, в качестве акты используют понятия «бюджетная (бухгал-
субъектов правонарушения кроме финансовых ор- терская) отчетность», «отчетность об исполнении
ганов определены главные распорядители (распоря- бюджетов бюджетной системы», «отчетность об
дители) бюджетных средств и получатели межбюд- исполнении бюджета» и т.д. Поэтому прежде чем
жетных трансфертов. устанавливать санкцию, необходимо четко опре-

№ 4 / 2017 Вестник экономической безопасности 207


ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

делиться с предметом правонарушения, уровнями рядителя и получателя бюджетных средств), о вне-


общественной опасности тех или иных деяний, сении изменений и признании утратившими силу
потенциальными субъектами правонарушения некоторых приказов (отдельных положений прика-
и т.п. зов) Министерства финансов Российской Федера-
Вышеизложенное позволяет прийти к общему ции» [Электронный ресурс]. // СПС «Консультант-
выводу о том, что БК РФ и КоАП РФ требуют дора- Плюс». Режим доступа: локальный. Дата обновле-
ботки на концептуальном и юридико-техническом ния 17.02.2017.
уровнях в части регулирования ответственности за 5. Приказ Казначейства России от 29.07.2016
нарушение бюджетного законодательства. № 12н «Об утверждении форм и требований к со-
держанию документов, составляемых должност-
ными лицами Федерального казначейства при ре-
Литература ализации полномочий по контролю в финансово-
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации бюджетной сфере» [Электронный ресурс]. // СПС
от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ 03.08.1998, № 31, «КонсультантПлюс». Режим доступа: локальный.
ст. 3823. Дата обновления 17.02.2017.
2. Кодекс Российской Федерации об админи- 6. Письмо Минфина России от 11.03.2014
стративных правонарушениях от 30.12.2001 № 195- № 02-10-10/10495 «О применении бюджетных мер
ФЗ // РГ № 256, 31.12.2001. принуждения за совершение нецелевого использо-
3. Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ вания бюджетных средств» [Электронный ресурс]. //
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Рос- СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: локаль-
сийской Федерации и отдельные законодательные ный. Дата обновления 17.02.2017.
акты Российской Федерации» // СЗ РФ 05.08.2013, 7. Шурухнова Д.Н. Проблемы совершенство-
№ 31, ст. 4191. вания бюджетного законодательства // В сборнике
4. Приказ Минфина России от 11.08.2014 научных статей: Актуальные вопросы российского
№ 74н «Об утверждении Порядка исполнения ре- права. Вып. 24 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Изд-
шения о применении бюджетных мер принуждения во Моск. гуманит. ун-та, 2012. С. 72—76.
на основании уведомлений Счетной палаты Россий- 8. Финансовое право: учебное пособие. М.:
ской Федерации и Федеральной службы финансо- МосУ МВД РФ, 2014.
во-бюджетного надзора (за исключением передачи 9. Лахтина Т.А. К вопросу о внутреннем су-
уполномоченному по соответствующему бюджету веренитете государства // Современное право. 2016.
части полномочий главного распорядителя, распо- № 9. С. 15—19.

Обстоятельства, исключающие преступность деяния. Учеб-


ное пособие. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ
образования и науки. Смирнов А.М. и др. Изд-во ЮНИТИ, 2016.
168 стр.

Учебное пособие предназначено для формирования у читателей пол-


ного представления о социально-правовой природе обстоятельств, исклю-
чающих преступность деяния, как одного из основных институтов рос-
сийского уголовного права.
Для студентов, курсантов, слушателей вузов, обучающихся по на-
правлению подготовки «Юриспруденция», а также специальности «Юри-
спруденция», для научно-педагогических работников и практикующих
юристов.

208 Вестник экономической безопасности № 4 / 2017