Sofia Grehan

Política Exterior Argentina

Primer Parcial 2020

Introducción
El presente trabajo tiene como objetivo identificar los elementos de continuidad y de ruptura
en las políticas exteriores argentinas de dos ciclos distintos pero en estrecha relación a pesar de sus
diferencias: Por un lado, se analizará el período comprendido desde el primer gobierno peronista en
1946 hasta el retorno de la democracia (1983), y por el otro, la administración de Carlos Menem
(1989) hasta la renuncia de Raúl Alfonsín en 2001. Se tomarán en cuenta 5 aspectos para el análisis.
En primer lugar, se analizaran los principales condicionantes externos e internos en los ciclos
elegidos. En segundo lugar, se hará un estudio sobre el sistema de creencias filosóficas, instrumentales
y contextuales de los líderes. En tercer lugar, se hará un análisis sobre los elementos de continuidad y
de cambio en los lineamientos básicos y contenidos de las políticas exteriores de los gobiernos
comprendidos. En cuarto lugar, teniendo en cuenta todos los puntos anteriores, se analizarán los
elementos de continuidad y de ruptura de las políticas exteriores respecto del pensamiento alberdiano.
Por último, se estudiarán las relaciones del país -en materia exterior- con Estados Unidos, Gran
Bretaña y Brasil.
Para poder explicar las diferencias en el comportamiento internacional hay que considerar no
sólo los factores de permisibilidad o de restricción. Los sistemas de creencias de los líderes políticos
también son fundamentales debido a que funcionan como un condicionante interno a la hora de tomar
decisiones en política exterior. Si bien es innegable que los contenidos de política exterior tienen que
ver con las dinámicas internacionales y por lo tanto hay que tener en cuenta los cambios
internacionales y regionales, también es importante considerar el modelo económico que un gobierno
intenta desarrollar.

1. Principales condicionantes externos e internos

Retomando la conceptualización de Jaguaribe (1969), la permisibilidad o restricción
internacional alude a las condiciones de posibilidad que tiene un Estado para llevar a cabo una
estrategia autonomizante teniendo en cuenta la situación -flexibilidad o rigidez- del sistema
internacional en un momento histórico determinado. Sin embargo, los factores internacionales, a pesar
de que tienen una influencia directa, no determinan los resultados dado que también deben
considerarse los condicionantes domésticos. Es decir, lo que viene de afuera condiciona y lo que se
hace adentro influye en la forma en que el país se posiciona frente al mundo.
Esteban Actis (2017), en su artículo ​América Latina y su Contexto Externo explica que como
país periférico, la Argentina se vuelve sensible y por momentos muy vulnerable a los desplazamientos
del poder político y económico internacional. Es decir, el país debe adaptarse a un entorno
internacional que le es dado. En este sentido, los distintos períodos de crecimiento y/o retracción que

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ha experimentado el país han estado estrechamente relacionados con la permisibilidad o restricción

externa.
El fin de la Segunda Guerra Mundial y el inicio de la Guerra Fría fueron los condicionantes
externos más relevantes para las primeras dos presidencias de Perón y para los gobiernos posteriores.
Enfrentados a la reducción de gravitación económica de Gran Bretaña y el resto de Europa
Occidental, a causa del proteccionismo europeo, los distintos gobiernos argentinos buscaron
compensarlo a través de mercados alternativos en la Unión Soviética, países de Europa Oriental y
China. Asimismo, firmaron acuerdos de integración económica y política con Brasil y Chile de
manera intermitente (Corigliano, 2013, p. 1). Sin embargo, ninguno, ni siquiera el mercado regional
pudo compensar la pérdida. Como señala Francisco Corigliano en su artículo ​Los Espacios
Geográficos en la Política Exterior Argentina,​ todas las iniciativas chocaron con la oposición
norteamericana y el interés de los países vecinos en cerrar acuerdos económicos y militares con
Washington.
Tras este contexto internacional el paradigma de la política exterior argentina implicó la no
alineación con los Estados Unidos, el apoyo a la integración latinoamericana, la oposición a
organizaciones supranacionales que restringirían la autonomía y el desarrollo argentino, y la
implementación de una estrategia de desarrollo orientada hacia la sustitución de importaciones.
(Malamud, 2011, p. 90). Ante la búsqueda de independencia de maniobra frente a las presiones de las
grandes potencias nucleares, llevaron a cabo una política de desarme, no proliferación, uso pacífico de
la energía nuclear y desarrollo tecnologico autonomo (Russell, 2010, p. 256). Estos lineamientos
orientados hacia el mercado interno operaron desde adentro como factores fundamentales de
debilitamiento progresivo del patrón de inserción internacional apuntado hacia el exterior.
A su vez, la trayectoria de la política exterior argentina ha estado influenciada por los
modelos de desarrollo que los distintos gobiernos pusieron en marcha en diversos momentos
históricos. Desde el ascenso de Perón en 1946, se trataría de llevar a cabo un nuevo proyecto de país
que prometía una política exterior más autónoma. Los intentos por disminuir la dependencia argentina
de los países más poderosos estuvieron ligados a la nueva estrategia de desarrollo nacional basada en
la industrialización sustitutiva de importaciones. Bajo esta óptica, el desarrollo económico
posibilitaría una mayor una industrialización del país y una integración económica y social entre sus
distintas regiones. Este carácter semicerrado de la economía argentina dio cierto margen de maniobra
para resistir las reglas de juego establecidas y desde entonces, hasta la presidencia de Alfonsín en
1983, el país estuvo fuertemente condicionado por la puja entre dos sistemas de ideas: una política
exterior independiente versus un alineamiento pro occidental (Tokatlian & Merke, 2014, p. 251).

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Durante El Proceso, las relaciones exteriores fuera de la región latinoamericana se vieron

fuertemente restringidas debido a las violaciones de los derechos humanos en nombre de la guerra
contra el enemigo interno. Cuando asumió James Carter a la presidencia de los Estados Unidos en
1977, el objetivo de acercamiento a ese país se vio paralizado. Las críticas del gobierno
norteamericano al régimen argentino por las violaciones a los derechos humanos contribuyeron a
incrementar en el seno del Proceso una impresión creciente de soledad, incomprensión y cercamiento
externos (Russell, 1996, p.15). Además, existían fuerzas opositoras nacionalistas dentro de los propios
gobiernos en relación a los vínculos con las grandes potencias mundiales. En la década de 1980 el
contexto político externo se presentaba mucho más favorable para la diplomacia argentina que en los
primeros años del Proceso. La cuestión del Beagle estaba encaminada en el marco de la mediación
papal, y el Acuerdo Tripartito firmado con Brasil y Paraguay en 1979 abría nuevas oportunidades para
ampliar las relaciones con Brasil.
Acosado por la hiperinflación, Alfonsín dejó anticipadamente la presidencia. Así, Carlos
Menem llegó a la presidencia con una herencia de problemas económicos, de modo que el foco ya no
estaba en la política sino que se vio obligado a trasladarlo hacia asuntos económicos. Las libertades
públicas y la defensa de los derechos humanos ya no estaban en el centro de la escena.
Como sostiene Esteban Actis (p.3), desde finales de los años setenta la globalización
financiera funcionó como un condicionante para el desarrollo económico y la inserción internacional
de todas las naciones, especialmente las periféricas. El precio de las materias primas y la
disponibilidad del capital global marcaron el devenir económico en Argentina. Cuando ambas
variables fueron restrictivas, como a finales de los años noventa, el país, como la región en su
conjunto, atravesó una etapa de crisis sistémica. Para poder lograr estabilidad económica y política se
necesito del arribo de capitales.
A su vez, la política exterior de Menem estuvo fuertemente condicionada por el fin de la
Guerra Fría. En respuesta a los desafíos y oportunidades abiertos con el fin del conflicto, la
consiguiente aceleración del proceso de globalización, y el agotamiento del modelo de sustitución de
importaciones y los problemas económicos domésticos (el rebrote hiperinflacionario de 1989), los
representantes del gobierno de Menem adoptaron una política exterior económica y comercial, y
posicionaron como meta prioritaria la búsqueda de mercados y de inversiones con las naciones
económicamente desarrolladas y con los países vecinos. La administración de Menem se plegó
estratégicamente a los Estados Unidos, apoyó económicamente el Mercosur y se alejó del Tercer
Mundo.
La presidencia de Fernando de la Rúa continuó con los lineamientos externos trazados por
Carlos Menem aunque de manera menos visible. Para poder sostener la economía argentina dio

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privilegio a las relaciones con los Estados Unidos desde la necesidad de mantener la estabilidad
heredada de la gestión anterior y de poder continuar con los aportes financieros del FMI. Asimismo,
prometió un vínculo más político con Brasil y “relanzar estratégicamente” el Mercosur. Sin embargo,
estas promesas fueron impedidas. La coyuntura del momento no era la ideal: El Mercosur atravesaba
una fase de estancamiento desde 1997 y se vio agudizado tras la devaluación del real en 1999.
Además, a medida que Brasil avanzaba en su marcha de liderar al bloque sudamericano y aumentaban
sus aspiraciones de convertirse en un ​global player​, el interés político de Brasil se vio diluido. De la
Rúa no adhería a esta política sudamericana, de manera que las rivalidades revivieron. Además, la
cancillería de De la Rúa se vio fuertemente condicionada por el tránsito hacia un colapso estatal que
desembocó en la crisis de 2001. La renuncia de Fernando de Rua, el posterior default sobre la deuda y
el abandono de la convertibilidad terminaron con el mito del “retorno al Primer Mundo” iniciado con
el menemismo (Tokatlian & Merke, p. 252).
Gardini (2011, p. 23) explica que las diferencias en el comportamiento internacional de los
estados no pueden explicarse únicamente a la luz de las limitaciones nacionales o internacionales sino
que la calidad y las percepciones de los líderes políticos también son importantes, ya que los sistemas
de creencias actúan como un primordial condicionante interno.

2. Sistema de creencias
Siguiendo a Russell (1996), las creencias de los líderes políticos pueden dividirse en creencias
“filosóficas” e “instrumentales”. Las primeras tienen que ver con los supuestos que tienen los líderes
acerca de la naturaleza del sistema internacional. Las segundas con la relación entre medios y fines en
el contexto de la política exterior. Estas creencias, influyen a su vez sobre las creencias “contextuales”
-lo que se tiene por cierto en una circunstancia concreta. Así, los sistemas de creencia configuran el
comportamiento y, en consecuencia, influyen sobre las percepciones y el diagnóstico del sistema
internacional y de la situación de cada país en el, y afectan, por tanto, las elecciones que conducen a
decisiones de política exterior. Así, ciertos aspectos concretos de la política exterior no se pueden
comprender sin recurrir a las creencias (Russell, p. 48).
En suma, las creencias funcionan como un marco para el diagnóstico y la acción, cuya
importancia aumenta en la medida en que se dan ciertas condiciones. Por ejemplo, cuando los líderes
políticos están relativamente libres de restricciones, o cuando se dan situaciones que requieren más
que la aplicación de estándares existentes en los procesos de toma de decisiones. Estas dos
condiciones se dieron claramente en el caso de Argentina durante el período estudiado.
El objetivo de las acciones externas de un país y los objetivos específicos que pretenden
perseguir afectan el empleo del pragmatismo y la ideología en su posicionamiento internacional.

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Gardini (2011) sugiere que un país cuyo objetivo es ganar mayor respetabilidad y prominencia dentro
de un “club” establecido tenderá a adoptar posiciones más pragmáticas, diseñadas para complacer o
atraer a los miembros. Por el contrario, un país cuyo objetivo es rechazar un sistema o curso de acción
dado puede poner más énfasis en la ideología y el comportamiento asertivo, enfatizando el cambio y
la confrontación con el orden existente y sus agentes. Con el objetivo de crear una mayor
independencia de los países poderosos, el discurso ideológico y el comportamiento de confrontación
pueden ser opciones viables, ya que los enfoques más conciliadores pueden reproducir los patrones de
dominación y asimetría que la política busca romper (Gardini, p. 18).
En un escenario de Guerra Fría, la Argentina se encontraba con tantas restricciones que solo
había lugar para la uniformidad y dominancia ideológica, política, económica y militar. Sin embargo,
la ideología y el pragmatismo en política exterior son términos complementarios más que opuestos e
irreconciliables. La junta militar argentina se opuso firmemente al comunismo y la subversión
izquierdista en términos de su postura ideológica, que se utilizó para justificar la “guerra contra el
enemigo interno”. A partir de este diagnóstico, tomaron numerosas decisiones de política exterior. La
visión de los gobiernos militares estuvo siempre bajo el filtro de las rivalidades territoriales o
geopolíticas y de las preocupaciones por el equilibrio del poder. Sin embargo, el mismo régimen
realizó de manera pragmática negocios con la Unión Soviética en términos de venta de cereales, lo
que ayudó a retrasar el desastre económico en Argentina y propiciar el ejército.
La percepción de Perón de que se avecinaba una tercera guerra mundial contribuyó a
fortalecer la idea de que había llegado la hora de protegerse frente a un mundo amenazante y por ello
la necesidad de poner acento en el mercado interno y en los vínculos con América Latina. A esto se
sumaba la desconfianza hacia el sistema económico y financiero internacional tras la Segunda Guerra
Mundial, al que se consideró contrario a los intereses de las naciones en desarrollo. Esta aspiración de
autonomía económica fue compartida, en su gran mayoría, tanto por civiles como militares, por lo
menos hasta la presidencia de Videla.
La búsqueda y preservación de la autonomía nacional determinaron igualmente el enfoque del
país sobre el conflicto Este - Oeste. La Tercera Posición de Perón y las políticas independientes que
ejecutaron gobiernos posteriores apuntaron a favorecer la distensión entre los dos bloques a partir de
la no equidistancia entre Washington y Moscú, y del no plegamiento a los Estados Unidos. Perón
durante sus tres presidencias, Frondizi e Illia ordenaron sus relaciones políticas con Washington sobre
la base de estos criterios. Los gobiernos militares también lo respetaron, aunque en manera menos
visible.
Mientras que para un dirigente militar la opción de conflicto está presente, los gobiernos
democráticos privilegian la negociación diplomática a través de la fuerza verbal que reemplaza la

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carrera armamentista. El primer caso fue así durante las dictaduras militares en Argentina,
particularmente durante la presidencia de Galtieri y su decisión de ocupar las Malvinas. Por el
contrario, desde 1983 en adelante, con el retorno de la democracia, se descartó el uso de la fuerza,
particularmente la guerra, se abogaba por el compromiso y la negociación diplomática para resolver
los conflictos entre estados, la plena vigencia de los derechos humanos y la no intervención.
En la década de 1990, con el triunfo neoliberal, Argentina y todos los países latinoamericanos,
con la excepción de Cuba, alinearon sus agendas y preferencias internacionales a la de los
“ganadores” de la Guerra Fría: Estados Unidos. Este comportamiento fue ciertamente el resultado del
estado de ánimo ideológico predominante, pero también contenía un grado significativo de
pragmatismo. Las relaciones más estrechas con los Estados Unidos se consideraron la opción más
viable para perseguir los intereses nacionales en los campos de seguridad, democratización política y
recuperación y crecimiento económicos (Gardini & Lambert, 2011: 3-4).
Ya en la posguerra fría, el gobierno de Menem declaró que su principal objetivo de política
exterior sería transformar a la Argentina en un país “normal”. Como explica Russell (2010: 236), las
causas tercermundistas, vistas como impropias y extrañas, se abandonaron a la vez que “normalidad”
se identificaba con occidentalismo. En consonancia a su visión liberal, Menem apostó al Mercosur
como plataforma de apoyo económico, y tuvo como lineamiento básico de política exterior la
vinculación económica con los Estados Unidos y la Unión Europea. Además, buscó el ingreso del país
como miembro de la OCDE a fin de acceder al endeudamiento externo en términos más favorables.
Menem tenía una visión optimista frente al proceso globalizador y sus beneficios para la economía
argentina y consideraba la política exterior como una herramienta de promoción de la apertura de
mercados para inversiones extranjeras para la economía local.
En suma, creencias y motivos son dos fuentes internas importantes para comprender y
analizar decisiones y conductas de política exterior. Es claro también que algunas creencias
contextuales sirven para dar cuenta de muchas decisiones que produjeron grandes fracasos o que
llevaron por caminos equivocados, como sería el caso de la decisión de ocupar militarmente Malvinas.

3. Elementos de continuidad y de cambio en los lineamientos básicos y contenidos de las

políticas exteriores
En el segundo ciclo largo (1946-1983) los gobiernos argentinos renunciaron a tener relaciones
especiales con ciertos países. En un mundo marcado por la Guerra Fría, predominó una pretensión de
política exterior independiente. El concepto de autonomía como libertad de acción interna y externa
cobró gran relevancia en este ciclo. Así, las distintas administraciones tomaron como criterios rectores
la no equidistancia y el no plegamiento a Washington (Russell, 2010, p. 252). Sin embargo, en

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diferentes gobiernos, desde la derecha liberal se luchó a favor de una relación política, militar y
económica estrecha con la alianza occidental. Se intentaba abrir la economía argentina al mundo,
especialmente hacia los Estados Unidos. No obstante ello, estas políticas se vieron frustrados por falta
de consenso dentro de los propios gobiernos y de la oposición nacionalista.
Luego de numerosos enfrentamientos durante los años del gobierno peronista, la política
exterior del régimen militar tuvo como orientación principal lograr una buena relación con el gobierno
estadounidense, aunque nunca significó una posición de alineamiento automático. Los militares veían
a Estados Unidos como el único país capaz de liderar la guerra global contra el marxismo y sus
aliados. A la inversa, como argumenta Russell (1996, p. 14), tenían una profunda desconfianza frente
a la mayoría de los gobiernos y partidos políticos europeos de orientación socialdemócrata. Para el
ministro de Economía Martínez de Hoz, una buena relación con el gobierno estadounidense y la
ampliación y fortalecimiento de las vinculaciones era percibida como una “condición necesaria del
éxito del programa económico que tenían en carpeta”.
En este sentido, puede hablarse de continuidades involuntarias de la política exterior que
resultaron de la falta de consenso interno de los gobiernos, de la oposición interna a las reformas
económicas neoliberales y de los condicionamientos externos que limitaron los márgenes de acción
internacional del país. Por otro lado, hay continuidades que obedecieron a las formas de conducir las
relaciones exteriores de la Argentina y a “intereses permanentes” del país, por ejemplo, “la necesidad
de ampliar los mercados externos y las fuentes de capitales y de tecnología o de reducir las barreras al
comercio y los subsidios a los productos agrícolas” (Russell, 2010, p. 262).
El Proceso marcó la primer ruptura seria de la conducta tradicional de relaciones
internacionales. Como explica Russell “la dictadura militar violó la legalidad internacional, abandonó
el dogma de la paz, apeló a las armas en lugar del derecho y dejó de lado el principio de la no
intervención” (p. 263). Estas cuestiones se vieron agravadas porque contaron con el apoyo activo de
una buena parte de la sociedad, de la clase política y de los medios de comunicación. La ocupación
militar de Malvinas es el caso más ejemplar. Igualmente importante fue el uso de recursos de poder
militar para la intervención en Bolivia bajo el pretexto de frenar el terrorismo y el marxismo.
Los peronistas, hasta Menem, fueron críticos de las posiciones liberales en materia de política
exterior. Por el contrario, este último vio en ellas la clave para retomar “la buena senda perdida en
algún lugar de la historia del siglo XX que colocaba, curiosamente, en los orígenes del peronismo”
(Russell, p.231). La política exterior de Perón fue muy distinta de la de Carlos Menem. Cuando este
último asumió, el mundo era otro: el conflicto Este - Oeste ya estaba en sus fines y los Estados Unidos
aparecían como el líder indiscutido de la coalición vencedora. Así, el contexto internacional de la
primera mitad de la década de 1990 se caracterizó por la aceleración del proceso de globalización

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estimulada por la hegemonía norteamericana sin ningún rival que la desafiara en términos de poder
militar y/o económico. La democracia se había extendido por casi todo América Latina, y la cuestión
de la deuda externa estaba encuadrada en un marco de negociación provisto por los gobiernos de los
países acreedores y los organismos multilaterales de crédito. Con este nuevo panorama internacional
Menem se vio obligado a replantear la política exterior y buscar nuevas formas de entendimiento con
Washington. Reemplazó la no equidistancia y el no plegamiento a los Estados Unidos por la
alineación automática y la subordinación de la política exterior a los intereses políticos y estratégicos
de los Estados Unidos.
La meta de Menem era colocar al país de nuevo entre las “naciones confiables del mundo”:
Los Estados Unidos, los países de la Unión Europea y los países que conformaban el Mercosur. El
menemismo trabajo por la integración regional, se apoyó en el derecho internacional, aportó a la
seguridad internacional y regional, trabajo en el fortalecimiento del multilateralismo, definió los
intereses internacionales en términos económicos y defendió la democracia y los derechos humanos.
Esta política exterior situó al país a lo largo de toda la década en el lugar del aliado “más solícito de
los Estados Unidos en América Latina” (Russell, p.274), este fue el punto de mayor ruptura con el
pasado y los ideales del peronismo histórico. Como sostiene Russell, el lanzamiento del Mercosur en
marzo de 1991 por las administraciones de la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, evidenció que la
política exterior menemista hacia América Latina tuvo un signo menos político que la que había
tenido con gobiernos anteriores.
En síntesis, el gobierno de Menem produjo un cambio sustantivo en la política exterior. De
una posición equidistante de las dos grandes potencias -aunque primordialmente antinorteamericana-
se pasó al alineamiento automático con los Estados Unidos y a la normalización de las relaciones con
el Reino Unido y consecuentemente con los países de Europa Occidental. En el ámbito regional se
profundizó la integración con Brasil y se solucionaron los problemas fronterizos con Chile. La
constitución del Mercosur en marzo de 1991 incentivó el interés de los inversores y exportadores
europeos y, a la vez, el grupo regional encontró una oportunidad de atraer inversiones, importar
tecnología y exportar sus productos.
Es posible registrar que se han producido cambios en la política exterior argentina a raíz tanto
del cambio de régimen como del cambio de administración, incluso bajo el mandato del mismo
presidente. El caso más destacado fue el acercamiento del presidente Galtieri con Fidel Castro en el
contexto de la Guerra de Malvinas, después de años de cortejo de las potencias occidentales. El caso
peronista es aún más sorprendente: en diez años, una administración peronista pudo evolucionar del
antiamericanismo militante a buscar activamente la inversión estadounidense en recursos estratégicos
como el petróleo (como lo hizo Perón entre 1946 y 1955). En palabras de Tokatlian y Merke (p.283),

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“una política pública no es buena solo por ser estable sino también por se adaptable a los contextos
externos e internos”.
En suma, es posible concluir que los contenidos de política exterior tienen mucho que ver con
las dinámicas internacionales y que por lo tanto para comparar hay que tener en cuenta los cambios
internacional y regionales. También es importante considerar el modelo económico que el gobierno
intenta llevar adelante. Para poder explicar las diferencias entre la orientación internacional del
período 1946-1983 y la de 1989-200 hay que tener en cuenta que respondían a contextos mundiales
distintos. No obstante estas diferencias, la política exterior argentina ha mostrado continuidad y
adaptabilidad. Al analizarla vemos que hay un “acumulado” de posiciones que representan una
tradición internacional del país. Esto tiene que ver, entre otras cosas, con la búsqueda recurrente de
nuevos mercados para aumentar la exportación, la diversificación política y económica, la búsqueda
de mayor autonomía, la búsqueda de integración regional, y las distintas instancias de diálogo
multilateral.

4. Elementos de continuidad y de ruptura de las políticas exteriores respecto del

pensamiento alberdiano
La visión del mundo alberdiano se puede sintetizar en cinco ideas. En primer lugar, la
importancia de la conexión Argentina con los grandes poderes, entendida en términos económicos y
comerciales, excluyendo todos los compromisos políticos o militares que puedan poner en peligro la
libertad de acción interna y externa de los gobiernos nacionales. En segundo lugar, una integración
con los países de la región que no limite la acción interna y externa de la Argentina, y que a la vez,
apunte a contrapesar las políticas expansionistas de Estados Unidos y Brasil. En tercer lugar, y en
relación con el punto anterior, la oposición a los proyectos impulsados por Estados Unidos que limiten
la independencia de los representantes del país en el exterior. Por último, la búsqueda de contrapesos a
las iniciativas de liderazgo brasileño (Corigliano, 2013, p. 55).
Si bien Europa Occidental en el marco de la Guerra Fría perdió relevancia respecto al período
anterior en materia de exportaciones e importaciones argentinas, los distintos gobiernos nunca
descartaron las ideas alberdianas. Estas ideas se tradujeron en el intento de llevar a cabo un proyecto
de país que prometía la soberanía política y la independencia económica para limitar el compromiso
con las grandes potencias a la esfera económica -excluyendo las alianzas de carácter estratégico
militar-, y en la voluntad pragmática de los sectores exportadores y de sus representantes en el
gobierno, de comerciar con las naciones sin ataduras ideológicas.
Como ejemplo, la “Tercera Posición” peronista buscó balancear el peso de las relaciones con
los Estados Unidos a través de vínculos económicos con Europa y en Particular con Gran Bretaña, y a

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través de acuerdos bilaterales que se contraponian al multilateralismo impulsado por Washington. El

sesgo exclusivamente económico de los acuerdos con las naciones comunistas de Europa Oriental y la
negativa a atarse a compromisos estratégicos con los Estados Unidos fueron algunas de las evidencias
de la persistencia de los componentes alberdianos en la Tercera Posición peronista.
Siguiendo a Francisco Corigliano en su artículo ​Alberdi y la Política Exterior Argentina​, el
mapamundi de los acuerdos comerciales firmados por la diplomacia peronista que abarcó a países
vecinos, europeos e incluso asiáticos; el carácter exclusivamente económico de los acuerdos con las
naciones comunistas de Europa del Este; y la negativa a atarse a compromisos estratégicos con los
Estados Unidos, son evidencias de la persistencia de los argumentos alberdianos en los primeros dos
mandatos peronistas.
La autonomía aconsejada por Alberdi y reelaborada por Perón en el contexto de la Guerra Fría
fue continuada por gobiernos civiles no peronistas e incluso por regímenes militares con una retórica
opuesta al peronismo. Los gobiernos radicales de Frondizi e Illia, más allá de sus diferencias,
coincidieron entre sí y cuestionaron la intervención de los Estados Unidos, siguiendo los argumentos
alberdianos y el rumbo peronista de la “Tercera Posición”.
Por su parte, el general Onganía, si bien coincidió con las administraciones estadounidenses
de John Kennedy y Lyndon Johnson sobre la necesidad de adoptar medidas multilaterales para frenar
la guerrilla en la región, adoptó un perfil occidentalista “flexible” de modo que nunca significó un
alineamiento incondicional con los Estados Unidos. Los representantes del Ejército y del gobierno
argentino objetaron el Proyecto de los Estados Unidos de implantar en la OEA la Fuerza
Interamericana de Paz (FIP) como órgano militar supranacional de lucha antisubversiva con alcance
hemisférico y controlado desde el Pentágono. En su reemplazo propusieron un Comité Permanente de
Consulta, de este modo los militares argentinos no perderían el control sobre su propio ejército.
Asimismo, la administración de Onganía no solo no firmó el Tratado de No Proliferación Nuclear de
1968 en nombre de una política nuclear independiente, sino que también procuró autoabastecerse de
armamentos mediante la cooperación europea, con el propósito de reducir la dependencia argentina de
los Estados Unidos. Además, la inclinación hacia la fabricación de uranio natural permitiría el
autoabastecimiento y la independencia respecto de los Estados Unidos y de la Unión Soviética. El
desarrollo del “Plan Europa” que procuró convertir al país en un exportador de armamento y los
contactos con países “no alineados”, con países occidentales críticos hacia Washington o socialistas
son evidencia de acciones que buscaban la independencia.
Durante los gobiernos de los años setenta, la apertura al mundo basada en acuerdos
comerciales que contrapesaran la influencia de los Estados Unidos y de Europa Occidental en la
política exterior argentina; los convenios comerciales con la Unión Soviética como parte de la

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“apertura hacia el Este” -acuerdos pragmáticos en tanto concebidos como herramienta de

independencia frente al capital estadounidense, de captación de mercados, capitales y tecnología-,
fueron acuerdos que excluyeron compromisos estratégicos o políticos con las autoridades y que
siguieron los lineamientos trazados por Alberdi.
Aún durante el “Proceso” militar hubo una persistencia del código alberdiano. Los militares
no se alinearon con los Estados Unidos, en parte porque no pudieron debido a las violaciones a los
derechos humanos en la Argentina, pero también porque no estaba en sus planes. Esta tendencia queda
ejemplificada en la continuación de obras de infraestructura con la participación soviética, los
contactos comerciales con China comunista y por la no adscripción al embargo cerealero contra la
Unión Soviética promovido por Estados Unidos. De modo que los gobiernos militares tampoco se
apartaron de manera significativa del cuadro de referencia que orientó la política exterior argentina
durante el segundo ciclo.
Sin embargo, al ocupar Malvinas los militares fueron en contra de los argumentos alberdianos
de evitar la guerra, de no menoscabar la soberanía nacional y de no romper el vínculo comercial con
Europa, garantía esta última del progreso argentino. Así, la dictadura militar abandonó la conducta
alberdiana de paz al apelar a las armas en lugar del derecho y dejó de lado el principio de la no
intervención. Aún así, como lo propone Russell (2010), las diferencias no se tradujeron en un nuevo
tipo de política exterior.
Bajo la administración de Menem, tal como lo exigen los lineamientos alberdianos, la política
exterior fue exclusivamente comercial y económica. El nuevo orden unipolar de la posguerra fría,
convirtió el pensamiento de Alberdi en un marco de referencia obligatorio para los líderes y
diplomáticos argentinos. “La aceleración del proceso de globalización, las reformas políticas y
económicas en Europa del Este, la Unión Soviética y la China comunista devenida en “economía
social de mercado” fueron factores externos que estimularon la adopción de una política exterior
“alberdiana”, es decir, económica y comercial por excelencia” (Corigliano, 2013, p. 59). La búsqueda
de mercados y de inversiones pasó a ser una de las metas principales. Este fue el eje ordenador de la
conducta internacional de la Argentina para los años de la posguerra fría. Asimismo, la apuesta al
Mercosur tuvo un contenido prioritariamente comercial y actuó como contrapeso económico a los
costos materiales y políticos del alineamiento con Estados Unidos. Dentro del Palacio de San Martín
había una preocupación especial por licuar el peso de Brasil, a tal punto que se incentivó el ingreso de
Chile al Mercosur para ganar espacio frente a Brasil en su marcha hacia el liderazgo sudamericano,
pensamientos nuevamente alberdianos.
En cuanto a los vínculos con Europa, el gobierno de Menem siguió los criterios del paradigma
alberdiano: atraer inversiones, tecnologías y ganar mercados. Como señala Russell (2010), Europa fue

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clave para la Argentina en materia de inversiones directas y como mercado para las exportaciones
argentinas.
En suma, a pesar de que las políticas exteriores adoptadas por los representantes del gobierno
argentino no siempre coincidieron con las ideas de Alberdi, sus escritos tuvieron una enorme
influencia en la mayoría de los encargados de formular e implementar las decisiones de política
exterior argentina.

5. Relaciones de la Argentina con Estados Unidos, Gran Bretaña y Brasil

Otro componente fundamental de la política exterior de cualquier país son los espacios
geográficos y las relaciones internacionales. Como lo plantea Corigliano en su articulo ​Flexibilidad en
un mundo incierto “​ la importancia de este elemento se deriva del hecho de que ningún Estado tiene
suficientes recursos políticos, institucionales, económicos y humanos como para invertirlos con la
misma intensidad en vinculaciones con todo el resto del mundo por igual” (p. 66).
Así, durante los años de la Guerra Fría, la Argentina se relaciono con Europa Occidental, el
bloque socialista y América Latina de manera que sirvió para compensar las relaciones con los
Estados Unidos. Si bien Europa perdió relevancia y no tuvo la posición de privilegio que había gozado
durante el ciclo anterior debido al proteccionismo de posguerra, continuó teniendo importancia para la
política exterior argentina por proveer conocimiento científico y aportes relacionado a lo nuclear.
Además, continuó teniendo relevancia como mercado y como fuente alternativa a los Estados Unidos
de capitales, bienes, equipos y tecnologías necesarios para el desarrollo económico del país. Desde
mediados de los sesenta, los gobiernos argentinos, civiles y militares, contaron con tecnología europea
para llevar a cabo proyectos orientados al desarrollo de la tecnología nuclear y de una industria
nacional de armamentos (Russell, 2010, p. 254).
Europa Occidental fue el principal comprador de la producción argentina desde la primera
presidencia de Perón hasta 1981 cuando fue reemplazada por la Unión Soviética. La Argentina en una
muestra de pragmatismo económico inundó el mercado soviético de granos al punto de convertirlo en
el principal socio comercial del país a principios de los ochenta. Sin embargo, se excluyeron
compromisos estratégicos o políticos con las autoridades externas.
La cooperación con los países latinoamericanos fue considerada un instrumento necesario
para poder fortalecer la autonomía frente a las grandes potencias mundiales. Desde el Palacio de San
Martín se le dio prioridad especialmente a Chile y Brasil. Sin embargo, Argentina enfrentó rivalidades
con Brasil por la disputa sobre la central hidroeléctrica que finalmente terminó construyéndose en
Itaipú. Este conflicto fue agravado por la marcha ascendente del país vecino como líder sudamericano
y por sus ambiciones a posicionarse como líder global. Estos temores fueron alimentados por distintas

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visiones: algunos veían un creciente desequilibrio de poder entre ambos países, otros veían una
potencial dependencia a Brasil.
En términos generales, la política exterior brasileña ha estado marcada por la continuidad que
tiene por detrás una serie de creencias que han influido en su evolución: la importancia de la
autonomía, la acción universalista y la idea de que el país algún día ocupará un lugar de mayor
distinción en la política internal. En camino a convertirse en un poder regional y global, la trayectoria
exitosa de Brasil siempre fue vista con envidia (Gardini, p.53)
Con la firma del Acuerdo Tripartito en octubre de 1979 y de un acuerdo de cooperación para
el desarrollo y aplicación de usos pacíficos de la energía nuclear, en mayo de 1980, el Proceso había
dado algunos pasos importantes para destrabar una situación delicada con el país vecino. Sin embargo,
esos compromisos tuvieron que ver con el reconocimiento de la creciente asimetría de atributos de
poder entre la Argentina y Brasil.
La Revolución libertadora (1955-1958), bajo el gobierno de Aramburu, se propuso abrir la
economía y decidió el ingreso de la Argentina al FMI y Banco Mundial e incrementar la cooperación
militar con los Estados Unidos. No obstante ello, los reclamos nacionalistas de cancelar los contratos
firmados por Perón con la Standard Oil de California y con otras compañías petroleras estadounidense
obstacularizon este vínculo con los Estados Unidos. Tampoco fueron bien vistas las relaciones con la
URSS y otros países socialistas.
Como señala Russell (2010, p. 259), las reformas neoliberales bajo el gobierno de la
Revolución Argentina (1966-1973), nunca significaron un alineamiento incondicional con los Estados
Unidos. Con el propósito de reducir la dependencia argentina de los Estados Unidos, el gobierno de
Onganía se opuso a firmar el Tratado de No proliferación Nuclear, procuro autoabastecerse de
armamentos mediante la cooperación europea y eligió proveedores alemanes para la construcción del
reactor nuclear Atucha I.
En 1976 “El Proceso” derrocó al gobierno de Isabel Perón con la idea de insertar al país en el
mundo occidental. Sin embargo, las visiones de los militares nacionalistas obstaculizaron este
objetivo. Así, los militares tampoco se alinearon con Estados Unidos, en parte porque no querían, y en
parte no pudieron debido a las violaciones a los derechos humanos. En abierta oposición a la política
del gobierno de Carter, que defendió la democratización, los militares participaron en el golpe de
Estado en Bolivia de 1980; y convirtieron al mercado soviético en el principal socio comercial del
país a principios de los ochenta, en total rechazo a los Estados Unidos (Russell, p. 260).
En suma, todos los gobiernos militares prometieron abrir la economía del país al mundo pero
ninguno tuvo el poder necesario para hacerlo realidad. Tuvieron que hacer frente a la ideología rival
del nacionalismo militar de modo que las resistencias se encontraron en el interior de sus propias filas.

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Como propuso Russell (262): “La experiencia neoliberal en serio tendría que esperar a los años de
Menem, ya con la democracia restaurada”.
Alfonsín, ante un interés genuino y por la necesidad de desmontar lo obrado por la dictadura
que lo precedió, se ocupó de cambiar la naturaleza de la relación del país con América Latina. Brasil
fue situado en el primer lugar en el orden de las prioridades externas argentinas, dejando en el pasado
una relación de rivalidades. A la vez buscó mantener una distancia de los Estados Unidos y acercarse
a Europa. Así, los ejes geopoliticos que habían alentado por décadas las rivalidades quedaron en el
pasado.
Menem reconoció el acercamiento de Alfonsín a Brasil, pero criticó el enfoque adoptado
frente a los Estados Unidos. De modo que con la presidencia de Carlos Menem hubo un giro en
materia exterior: la política exterior ahora gravitaba en torno a la importancia de aliarse con una
nación poderosa que facilitara la inserción internacional. Sin dudas Estados Unidos ocupó el lugar de
privilegio bajo la administración de Menem. Al no haber dos ejes en competencia, ya no había lugar
para la equidistancia y el no plegamiento. Es decir, el menemismo decidió plegarse a los intereses
estratégicos globales y regionales de Washington. Como muestra de este compromiso, el gobierno de
Carlos Menem participó en la guerra del Golfo en septiembre de 1990, y con el propósito de mostrarle
al mundo el distanciamiento de la Argentina del “Sur” se retiró del Movimiento de Países No
Alineados. En temas de seguridad, la Argentina vio del mismo modo que los Estados Unidos la
mayoría de los problemas de seguridad, similar a lo que sucedió en materia de defensa y promoción
de la democracia
Desde el comienzo, Carlos Menem se propuso restablecer las relaciones con el Reino Unido
con el mismo objetivo de siempre: atraer inversiones y tecnologías y ganar más mercados. Europa fue
importante, pero no contó con el privilegio de administraciones anteriores. Europa ahora era “ vista
como el otro pilar de Occidente y menos como un eje de compensación al poder de los Estados
Unidos” (Russell, p.276).
En febrero de 1990, después de ocho años desde la ocupación de las Malvinas por la dictadura
Militar, se volvieron a establecer las relaciones diplomáticas y consulares con el Reino Unido.
Además, se suscribieron acuerdos con varios países europeos para la promoción y protección
recíprocas de inversiones. Europa fue clave para la Argentina en materia de inversiones directas y de
mercado. En el período 1992-1999, España desplazó a los Estados Unidos a un segundo lugar y pasó a
ser el inversor más importante.
Si bien Brasil tuvo un lugar destacado en la política exterior de Menem, las relaciones con
este país tuvieron vaivenes sobre asuntos de política exterior que afectaron al Mercosur por
diferencias comerciales y de visiones sobre su sentido estratégico. Brasil, en el marco de su ascenso

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como potencia regional en el espacio sudamericano, acentuaba la dimensión política del proceso de
integración regional. Mientras tanto, el gobierno argentino -temeroso a una dependencia de Brasil-
consideraba más conveniente un área hemisférica de libre comercio que una estrategia comercial
limitada a América del Sur. De este modo, la diplomacia argentina promovió el ingreso de Chile al
Mercosur como estrategia para balancear la asimetría de poder regional.
Como explica Andrés Malamud (2011, p.92) Brasil es un socio comercial de Argentina y un
aliado regional clave. Los líderes argentinos consideran que esta asociación se basa en igualdad de
condiciones, por lo tanto, cada vez que Brasil insinuó afirmarse como un líder regional o una potencia
global, la política exterior argentina se acercó a Estados Unidos u otros aliados circunstanciales, para
restablecer el equilibrio regional. Esta ambivalencia, retrocede en los buenos tiempos y surge durante
las dificultades económicas, independientemente del partido en el gobierno. En la década de 1990,
Carlos Menem fue uno de los fundadores del Mercosur y alineó simultáneamente su país con las
estrategias extranjeras de los Estados Unidos.
El período de Fernando de la Rúa fue breve, pero siguió los lineamientos trazados por Menem
aunque con menos visibilidad. Sin embargo, la coyuntura del momento no era ideal: desde 1997 el
Mercosur atravesaba una fase de estancamiento y el interés de Brasil por el Mercosur comenzó a
diluirse a medida que avanzaba en su liderazgo sudamericano. De la Rúa no compartía esta visión de
Brasil como jugador global y así la desconfianza entre países revivió. De manera que este proceso de
acercamiento bilateral con Brasil fue mucho más difícil de lo que Alfonsín se imaginaba.

Conclusiones
La política exterior es una política pública sujeta a reglas, instituciones y actores domésticos
que ordenan y condicionan dicha política. Los actores internos buscan ciertos objetivos y para
alcanzarlos deben tener en cuenta las estrategias de otros jugadores. Así, el contexto, tanto interno
como externo, es clave. Entonces, hay que considerar la política exterior como una política pública
sujeta a las cambiantes coyunturas y oportunidades del ambiente internacional, así como a las
limitaciones y pujas domésticas. Superficialmente, en el caso argentino, da la impresión de que es una
política inestable, pero al analizar en profundidad se puede notar que hay una continuidad de
pensamiento, generalmente en concordancia con el pensamiento alberdiano en materia de política
exterior.
En el caso argentino, el canciller generalmente es electo por el presidente, y este último tiene
un importante peso en la toma de decisiones internacionales debido a que tiene atributos consagrados
constitucionalmente: firmar acuerdos internacionales, comandar a las Fuerzas Armadas, declarar la
guerra con aprobación del Congreso y declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior. Entonces,

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la figura del ejecutivo, su estilo, sus creencias y su perspectiva internacional son fundamentales para
la práctica de la política exterior. De este modo, el mapa cognitivo de los líderes pasa a ser un
componente clave al momento de evaluar el peso específico y la orientación otorgada a la política
exterior. Existe una fuerte relación e interacción entre tal mapa y la coyuntura concreta de la
administración. Asimismo, toda política exterior está vinculada a un conjunto de políticas económicas
/ modelos de desarrollo. A tal caso, los modelos liberales tienden a alinearse a las grandes potencias y
a promover modelos interregionales más abiertos -como es el caso del menemismo y el Mercosur por
ejemplo-, mientras que los modelos socialistas tienen una propensión a alejarse y no apoyar la
integración-caso de Perón-.
Por lo tanto, no es posible comparar entre, como tampoco al interior, los dos períodos
estudiados sin tener en cuenta los cambios internacionales y regionales que operaron de un momento a
otro. Para comprender los contenidos de la política exterior es importante considerar, como ya se
mencionó, el modelo económico que el gobierno intenta poner en marcha. Dentro de un mismo
gobierno o partido político -como es el caso del peronismo o el caso de las juntas militares- es posible
identificar distintas miradas internacionales y registrar diferentes líneas ideológicas que existen en el
interior.
En síntesis, hay que entender la política internacional argentina como una política pública de
características distintivas, moldeada por los desafíos y los vaivenes del ambiente internacional, así
como por las disyuntivas y la matriz de ideas y percepciones que inciden en el trazado y la ejecución
de la política exterior del país. Dicho esto, este trabajo sostiene que la política exterior argentina no
muestra grandes grados de volatilidad. A pesar de las diferencias entre distintas administraciones, ha
mostrado continuidad y adaptabilidad. Al analizar la política exterior argentina en relación al
pensamiento de Alberdi, vemos que hay posiciones que representan ya una tradición internacional del
país. Esto tiene que ver, entre otras cosas, con la búsqueda recurrente de nuevos mercados para
aumentar la exportación, la diversificación política y económica, la búsqueda de mayor autonomía, la
búsqueda de integración regional, y las distintas instancias de diálogo multilateral. Sin embargo, decir
esto no afirma que el país haya sido coherente y consistente para alcanzar las metas propuestas.
Existen discontinuidades y divergencias, pero no son abruptas ni extremas. En palabras de Tokatlian y
Merke “en cierta forma, expresan el pluralismo que debe existir en toda sociedad democrática” (p.
286).

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