La formalisation est l'action de réduire un ensemble de connaissances à ses caractères et 

structures formels. La formalisation représente également le résultat de cette action.

Les collectivités mettent en place librement les différents instruments de pilotage et de

contrôle, en fonction de la volonté politique des élus et de l’évolution des compétences de
leurs services, ou des incitations liées notamment à des financements contractualisés, qui
explique l’avance prise par les régions dans le domaine de l’évaluation. Il en résulte des
modes d’organisation diversifiés et évolutifs, adaptés aux spécificités locales, sans
qu’apparaisse un modèle type d’organisation. La fonction de contrôle interne, qui se
caractérise essentiellement par la mise en place de procédures, n’est que rarement
identifiée en tant que service. L’importance du contrôle financier interne explique en outre
le rôle important joué dans ce domaine par les directions des finances. Au contraire, la
fonction de contrôle de gestion est généralement identifiée en tant que telle, quitte à y
agréger d’autres fonctions telles que l’audit ou l’évaluation.

La complémentarité des diverses fonctions et la nécessité d’assurer la cohérence du pilotage

au plus haut niveau conduit en effet souvent au regroupement des diverses fonctions de
contrôle et de pilotage dans un pôle, sous les dénominations les plus diverses, qui
reprennent d’ailleurs ou non fidèlement la totalité des compétences réellement exercées :
contrôle de gestion, audit interne, évaluation, voire organisation, conseil ou démarche de
qualité. Le pôle de contrôle de gestion de la ville de Nantes regroupe ainsi des attributions
de contrôle interne (y compris à l’égard des satellites et des organismes subventionnés), de
contrôle de gestion, d’audit interne (analyses financières, audits), de « consultance » interne
(aide à l’élaboration et au montage de dossiers complexes) ainsi que des missions qui
relèvent de la gestion. A l’instar des inspections générales de l’Etat, qui, dans les ministères,
constituent un corps ou un service, en règle générale directement rattaché au ministre dont
il reçoit les missions et à qui il rend compte de manière exclusive, l’inspection générale d’une
collectivité locale, généralement rattachée à l’exécutif politique, peut être chargée de
missions très diverses qui peuvent en faire le pôle principal de contrôle et de pilotage.
Toutefois, certaines collectivités, même parmi celles ayant développé l’ensemble des
dispositifs de contrôle et de pilotage, peuvent choisir un mode d’organisation déconcentré.
La région des Pays de la Loire a ainsi choisi un mode d’organisation dans lequel les missions
de contrôle de gestion et d’évaluation sont partagées. En raison de la diversité de ses
politiques, elle a décidé de constituer une cellule de contrôle de gestion dans chacune des
directions, qu’elle accompagne par une direction transversale, chargée de l’organisation et
de la communication interne et directement rattachée au directeur général des services. Le
recours à des auditeurs extérieurs, notamment pour le contrôle des satellites, les audits de
procédure ou d’organisation, les évaluations ou la préparation d’une opération
d’investissement, varie en fonction de l’importance des moyens propres de la collectivité en
ce domaine. Ainsi la ville de Nouméa, qui ne dispose pas de service interne dédié à l’audit, a
recours à des auditeurs extérieurs en particulier pour l’analyse de ses délégations de service
public, plus rarement pour améliorer son fonctionnement interne114, mais pas pour
contrôler les organismes subventionnés.
Ces fonctions de contrôle et d’évaluation peuvent être coûteuses et supposent un personnel
qualifié. Leur effectif varie beaucoup et dépend évidemment de la taille de la collectivité.
L’effectif travaillant au contrôle de gestion, à l’audit interne ou à l’évaluation peut aller d’un
contrôleur ou chargé de mission à six pour les services les plus importants. Les pôles
évoqués plus haut regroupent plusieurs fonctions et peuvent compter une quinzaine
d’agents. Les services d’inspection peuvent être plus étoffés encore lorsqu’ils regroupent de
nombreuses missions et relèvent de grandes collectivités. La formation des personnes
chargées de services relativement novateurs comme le contrôle de gestion ou l’évaluation,
constitue une difficulté que les plus grandes collectivités pourront plus facilement dépasser,
par la richesse de leurs effectifs, leur capacité financière à créer un emploi spécifique et à
recruter sur ce type de poste. La création de postes de contrôleurs de gestion se heurte en
pratique à des difficultés en regard du statut de la fonction publique territoriale (absence de
filières et de formations spécialisées), ce qui conduit les collectivités à recruter
contractuellement des personnes ayant eu une expérience professionnelle de contrôle de
gestion dans les entreprises privées. Afin d’en réduire le coût et d’en permettre l’accès dans
les meilleures conditions, ces fonctions de pilotage peuvent être mutualisées comme les
fonctions support. Plusieurs rapports (Rapport Mauroy en 2000 « Refonder l’action locale »,
Rapport Richard en 2006 « solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses
publiques locales » notamment) ont ainsi présenté la mutualisation comme une mesure de
rationalisation des structures administratives et de diffusion de la culture de contrôle
interne. Les expériences sont plus nombreuses au sein d’établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre, cette mutualisation ayant été encouragée
par les lois du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales. Un exemple en est fourni par la communauté
urbaine de Brest. La communauté d’agglomération Angers-LoireMétropole, après avoir créé
son propre service, a récemment décidé de le mutualiser avec celui dont la ville d’Angers
s’est dotée depuis plus de 20 ans ; cette mutualisation du conseil de gestion s’inscrit dans la
poursuite de la démarche du rapprochement engagée en 2006 avec le conseil de gestion du
centre communal d’action sociale de la ville d’Angers.

Cette forme de mutualisation reste toutefois parcellaire, puisqu’elle concerne des

établissements publics de coopération intercommunale de grande taille, et le plus souvent la
seule collectivité centre, matrice de cette mutualisation. Le développement de services
mutualisés de contrôle, de conseil ou d’audit au profit des collectivités de plus petite taille
reste donc posé. A cet égard, le recours à la constitution d’une agence pouvant intervenir
dans le domaine de l’assistance technique et juridique aux communes, prévu par la loi du 2
mars 1982 sous la forme d’un établissement public départemental, a rencontré peu de
succès, même si une structure de cette nature a été créée dans le département du Nord dès
1989, mais sous la forme d’une association de la loi de 1901.
 Régions, Préfectures et Provinces, Communes
 
Les collectivités territoriales sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes. Elles
constituent des personnes morales de droit public, qui gèrent démocratiquement leurs affaires.
 
Les Conseils des régions et des communes sont élus au suffrage universel direct. Les présidents des
conseils des régions et des autres collectivités territoriales exécutent les délibérations et décisions
de ces conseils.
 
Le territoire du Maroc compte 12 régions, 75 préfectures et provinces et 1503 communes.

Les collectivités locales au Maroc sont, selon l'article 135 de la

constitution de 2011 : «sont les régions, les préfectures, les
provinces et les communes. Elles constituent des personnes morales
de droit public et gèrent démocratiquement leurs affaires. Les
Conseils des régions et des communes sont élus au suffrage
universel direct. Toute autre collectivité territoriale est créée par la
loi, le cas échéant, en substitution d'une ou plusieurs collectivités
mentionnées à l'alinéa premier. "

Ces collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale et

de l'autonomie financière.

Les collectivités territoriales au Maroc sont nombreuses. Elles ne

suivent pas toutes les mêmes règles de fonctionnement et n'ont pas
le méme statut.

Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivités

disposent d'un pouvoir réglementaire, c'est-à-dire qu'elles ont « le
pouvoir de prendre unilatéralement (sans l'accord de leurs
destinataires) des actes exécutoires comportant des dispositions
générales et impersonnelles ».

Toujours en France, La liberté d'administration est donc réelle vis-à-

vis de l'Etat mais aussi des autres collectivités territoriales : l'article
72 de la Constitution précise qu'aucune collectivité ne peut exercer
de pouvoir sur une autre, même si elle est située à un niveau
supérieur.

Ces principes généraux étant posés, il apparait nécessaire d'étudier

les collectivités territoriales dans une perspective historique et
politique - afin de mieux comprendre plus globalement l'évolution et
les enjeux liés à ces structures.

le contrôle de gestion se développe initialement dans le secteur privé, et

notamment dans le secteur industriel, dans les années 1920. Il vient répondre
à un besoin précis de développement de l’entreprise dans un contexte de
production de masse.

Aujourd’hui, la fonction de contrôleur de gestion est omniprésente dans les

collectivités territoriales (Zampiccoli 2009). Cependant, le développement
semble parfois avoir été fait en dépit des spécificités du secteur public (Gibert
1995). Dès lors se pose la question de l’intégration des contrôleurs s’ils ne
sont pas adaptés au contexte organisationnel. D’autant que le contrôle de
gestion implique une participation active des services (Burlaud et Simon
1997). La littérature à ce sujet, et sur le rôle du contrôleur de gestion privé en
général, est riche. Ce n’est, à notre connaissance, pas le cas pour son
homologue dans les collectivités. Cela peut expliquer la difficulté pour les
dirigeants de définir les attentes quant à ce nouvel acteur. Ainsi, nous
proposons d’explorer la question : Comment se déroule la prise de rôle d’un
contrôleur de gestion dans une collectivité ? Pour ce faire, nous avons
mobilisé la théorie des rôles adaptée aux organisations par Katz et Kahn
(1968) et nous avons réalisé une étude ethnographique au sein de la ville
d’Urbis qui intégrait nouvellement un poste de contrôleur de gestion.

Nous verrons dans un premier temps, la nécessité d’adapter le rôle du

contrôleur de gestion classique présenté dans la littérature aux spécificités des
communes. Puis, nous expliciterons la démarche entreprise par le contrôleur
lors de son implication dans un projet spécifique pour parvenir à remplir ses
missions et à assurer son intégration.

La littérature met en exergue des difficultés venant s’opposer au

développement du contrôle de gestion dans le secteur public et ce, de façon
exacerbée dans les communes. Pour autant, cette littérature ne rend que peu
compte de l’adaptation du rôle du contrôleur de gestion dans ce contexte.
Le rapprochement des logiques de gestion entre le secteur public et le secteur privé

L’influence du secteur privé s’est faite sentir aussi bien dans les principes de gestion
(intégration des concepts de performance, de qualité, d’efficience et d’efficacité) que dans
les innovations managériales adoptées par le secteur public.

le transfert quasiment à l’identique des fonctions et des outils de gestion du privé vers le
public, transfert illustré par l’introduction progressive d’outils de contrôle dans
l’administration (comptabilité analytique, calcul de coûts complets et partiels, technique
d’analyse financière...) auxquels ont succédé des outils d’animation de type cercles de
qualité, management participatif par objectifs

Cette mutation a été générale, touchant ainsi l’ensemble du secteur public quelle que soit la
nature des organisations qui le composent (entreprises publiques, établissements publics,
ministères, collectivités locales, etc.).

l’introduction du CDG dans la gestion de la chose publique constitue aujourd’hui une

reconnaissance de son rôle comme instrument d’accompagnement des managers publics
vers la performance, d’où son positionnement en tant qu’outil incontestable de
management public

Contrairement au secteur privé, l’organisation publique évolue dans un cadre juridique et

réglementaire strict définissant les missions de l'organisation, les ressources mises à sa
disposition (dotations budgétaires) et, dans une certaine mesure, la manière de répartir ces
dernières. Le choix de sa structure organisationnelle ainsi que ses systèmes de gestion sont
eux aussi largement contraints par les lois, les règlements et les mandats qui légitiment son
existence et ses conditions de fonctionnement

En outre, le poids du cadre juridique influence très largement la culture interne et les
comportements des responsables publics dans le sens où le respect du formalisme
procédural et juridique l’emporte sur le souci d’efficience et d’efficacité, combien même les
règles à suivre sont inopérantes ou anachroniques voire absurdes. Cette contrainte affecte
directement et de manière significative la fonction de planification et ses conditions
d'exercice dans le secteur public dans le sens où l'on planifie les ressources plutôt que les
résultats.

Quel CDG pour l’administration publique ?

Le développement et la généralisation du CDG dans les organisations publiques sont autant
une affaire de culture qu’une affaire de techniques et d’outils. L’acceptation d’une définition
commune du CDG est une première étape de ce changement de culture (1). Sur un autre
plan, il n’existe pas un modèle de CDG unique pour toutes les organisations publiques, mais
des modèles multiples qui doivent tenir compte des spécificités des administrations pour
lesquelles il est développé. Dans cette partie nous mettrons en exergue les spécificités à
prendre en compte dans le cas des administrations de l’Etat, avant de préciser le
positionnement du CDG par rapport aux autres formes de contrôle et d’insister sur la
dimension culturelle de la mise en oeuvre du CDG (2).

Le CDG : un outil de pilotage.

Le CDG est un outil de pilotage à la fois : ƒ pour tout responsable, indépendamment de son
niveau hiérarchique (chef de service, directeur d’un établissement public, etc.) ; ƒ pour les
responsables de niveau hiérarchique supérieur. Pour qu’il y ait appropriation du CDG par les
agents et responsables, l’outil doit être d’abord utile à ceux chargés de l’alimenter et de
l’animer à la base (exemple : les responsables des services déconcentrés). En cela, le CDG est
souvent présenté comme un moyen d’autocontrôle. Mais le CDG est aussi un outil de
pilotage pour l’échelon supérieur, qui peut ainsi piloter, à l’aide des méthodes que lui
propose le CDG, les échelons dont il a la tutelle ou sur lesquels il a autorité. Cet aspect du
CDG s’appelle le reporting. Qu’il soit utile à l’échelon n ou aux échelons supérieurs (n+1,
etc.), la mise en oeuvre du CDG requiert au préalable la définition des périmètres de
responsabilité de chacun. On comprendra ainsi que le développement du CDG est très lié
aux démarches de contractualisation (dans lesquels le gestionnaire - ou manager - s’engage
sur des objectifs en contrepartie de garanties sur les moyens) et plus généralement à ce qu’il
est convenu d’appeler la «responsabilisation» des gestionnaires publics ». Le CDG est la
contrepartie de cette autonomie accrue dans le sens où il permet à la fois au gestionnaire
«responsabilisé» de piloter son action et à l’échelon supérieur d’être informé précisément
des réalisations des échelons subordonnés ou sous tutelle.

Le contrôle de gestion permet en effet à la fois de moderniser les outils financiers de l’Etat
comme le budget, d’améliorer la qualité des services publics, et de participer, par son action
de rationalisation des dépenses et des recettes, à la réduction des déficits

Une multiplication de facteurs socio-économiques conjoncturels tels que le taux d’inflation,

le chômage, le coût du pétrole, amène les élus locaux à se poser la question de
l’introduction d’un contrôle de gestion territorial

Les collectivités territoriales cherchent ainsi dans la mesure du possible un contrôle efficace
de leurs dépenses. Ce contrôle porte dans un premier temps sur la gestion de la dette, puis
sur la gestion de la trésorerie

On comprendra ainsi que le développement du CDG est très lié aux

démarches de contractualisation (dans lesquels le gestionnaire - ou
manager - s’engage sur des objectifs en contrepartie de garanties sur les
moyens) et plus généralement à ce qu’il est convenu d’appeler la
«responsabilisation» des gestionnaires publics ».

Le contrôle de gestion permet en effet à la fois de moderniser les outils

financiers de l’Etat comme le budget, d’améliorer la qualité des services
publics, et de participer, par son action de rationalisation des dépenses
et des recettes, à la réduction des déficits

Une multiplication de facteurs socio-économiques conjoncturels tels que

le taux d’inflation, le chômage, le coût du pétrole, amène les élus locaux
à se poser la question de l’introduction d’un contrôle de gestion
territorial

Les collectivités territoriales cherchent ainsi dans la mesure du possible

un contrôle efficace de leurs dépenses. Ce contrôle porte dans un
premier temps sur la gestion de la dette, puis sur la gestion de la
trésorerie