Hacia una nueva ley de educación en Argentina: aportes para (y sobre) el

debate1

Flavia Terigi2

Antes de entrar en tema quiero recoger una reflexión realizada por Alicia
Carranza en este panel, que me parece necesario tener en cuenta: quienes
participamos de este evento estamos planteando nuestras posiciones sobre
asuntos que están en pleno debate, y por lo tanto podemos modificarlas. Son
posiciones en desarrollo en una dinámica de discusión pública.

Vienen a mi memoria las palabras de Beyer y Liston: “estamos

fundamentalmente en desacuerdo con las ideas esenciales de algunos grupos
que nos hemos esforzado en entender y analizar (…). Sin embargo, intentamos
ser sensibles a las preocupaciones, los temores y las esperanzas que han
llevado a muchas personas a buscar soluciones sociales y educativas que
creemos deficientes (…). Al elaborar orientaciones sociales y directrices
morales alternativas, tenemos en cuenta las preocupaciones y los temores
reales que sirven de catalizadores para las posturas con las que discrepamos
rotundamente. No apreciar las ansiedades subyacentes que expresan estas
posturas es ser políticamente ineficaz y engreído en lo moral”. (Beyer y Liston,
2001:192).

1
Panel “Estructura del Sistema, Obligatoriedad y Curriculum: desafíos ante la desigualdad y la
fragmentación”. Jornadas de Reflexión Pública “La educación en debate: desafíos para una
Nueva Ley”. Organizadas por la Secretaría de Extensión de la Facultad de Filosofía y
Humanidades de la Universidad Nacional de Córdoba. Ciudad de Córdoba, 9 de agosto de
2006.

2
Licenciada en Ciencias de la Educación de la Universidad de Buenos Aires, Profesora para la
Enseñanza Primaria, Doctoranda de la Universidad Autónoma de Madrid. Docente de posgrado
de las Universidades de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Di Tella. Ex Subsecretaria de
Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es autora de libros y artículos científicos y
de divulgación, sobre temas de aprendizaje, curriculum y formación docente. Entre ellos,
“Curriculum: itinerarios para aprehender un territorio”, y el reciente “Diez miradas sobre la
escuela primaria”.

1
No vale la pena entrar a un debate sin disposición a considerar los argumentos
de quienes sostienen una posición contaria, o los de quienes han pensado en
profundidad asuntos que apenas hemos tratado. Cuando el gobierno lanzó el
debate sobre una nueva ley de educación, personalmente era de la idea de que
no hacía falta una nueva ley, porque para muchos de los asuntos que el
documento ministerial señalaba como problemáticos, lo que hace falta es
iniciativa de política pública, y no iniciativa legislativa; el curso del debate me
permitió diferenciar entre el tipo de ley general que el gobierno impulsa (que,
ahora con más argumentos, creo que no es necesaria) y leyes específicas que
resuelvan asuntos concretos para atender los cuales el marco legal vigente sí
plantea impedimentos. Es una muestra de que quienes estamos aquí somos
conscientes de estar planteando posiciones en desarrollo, y consideramos que
eso –lejos de ser una limitación al valor de nuestras intervenciones- es lo que
les da todo su sentido.

Mucho se ha dicho en las presentaciones anteriores, de modo que ha quedado

establecido un conjunto de críticas con respecto a los plazos y a las
modalidades de la denominada consulta que desarrolla el Ministerio nacional
en el proceso de formulación de una nueva ley nacional de educación. Por
consiguiente, abreviaré el análisis que pensaba hacer sobre este asunto, 3 pero
no quiero dejar de establecer mi posicionamiento, a fin de ofrecer elementos de
reflexión en estas Jornadas, y también con la esperanza –posiblemente no
exenta de ingenuidad- de que instancias intensas de debate como ésta no se
sumen en retahíla a la colección de eventos que se esgrimirán en el futuro
como muestras de lo muy consultada que habrá sido la nueva ley. Planteado
mi posicionamiento, señalaré qué asuntos sí requieren de una nueva ley,
porque chocan para su resolución con el marco que establece la LFE;
finalmente, abordaré con más detenimiento la cuestión curricular.

3
He desarrollado un análisis más detenido en la Mesa “Debate abierto sobre la Ley de
Educación”, realizada en la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la Universidad de Buenos
Aires, el 19 de julio de 2006.

2
La futura ley nacional y el problema del planeamiento:

La necesidad y oportunidad del debate sobre la Ley Federal de Educación, los

asuntos que deberían formar parte de las discusiones y del texto de la ley que
se apruebe, y el modo en que debería dirimirse el debate público que se ha
abierto, son cuestiones que no pueden quedar al margen de un
pronunciamiento, a riesgo (no necesariamente conjurado, pero al menos
advertido) de que entrar a debatir temas específicos como la estructura del
sistema o su curriculum pueda ser tomado como acuerdo tácito con el modo en
que el gobierno nacional está planteando aquellas cuestiones.

Para no demorar el posicionamiento lo expondré sin ambages: considero que la

derogación de la Ley Federal de Educación y la necesidad por tanto de
aprobación de una nueva ley general de educación es una iniciativa que no
guarda consistencia con la estrategia seguida hasta el momento por la política
educativa nacional, y que nos coloca ante la posibilidad de una ley formulada
sin la suficiente base de planificación como para asegurar su efectividad.

¿Por qué sostengo que la iniciativa de una nueva ley general de educación no
guarda consistencia con la estrategia seguida hasta el momento? Porque éste
es un gobierno con iniciativa legislativa en el terreno de la educación, pero
hasta el momento su estrategia fue otra: cada vez que identificaba un problema
para el cual a su criterio una ley podía ser la solución o dar herramientas de
solución, el Ministerio de Educación impulsó una ley específica. Repasemos los
antecedentes legislativos de este gobierno en materia de educación: 4 enfrentó
el problema de los paros docentes, e impulsó y obtuvo del Congreso de la
Nación la Ley que establece los 180 días de clase; consideró que el problema
para introducir transformaciones importantes en la educación era la
precariedad del financiamiento, e impulsó y obtuvo la Ley de Financiamiento
Educativo; juzgó que la educación técnica había quedado desatendida en la
Ley Federal de Educación, e impulsó y obtuvo una Ley de Educación Técnico –
Profesional. Lleva hasta el momento impulsadas y aprobadas tres leyes que en

4
Y, de paso, advirtamos que en las otras oportunidades en que impulsó leyes, el gobierno no
propició la clase de consulta que ahora desarrolla con argumentos que bien podrían haberse
aplicado a la importancia de los asuntos legislados en las ocasiones anteriores

3
su oportunidad justificó como necesarias para su política educativa; todo esto
sin tocar la LFE. De modo que podría decirse que, hasta ahora, la estrategia
seguida por el gobierno nacional ha consistido en identificar nudos críticos para
la gestión de las políticas públicas en educación y propiciar, respecto de esos
nudos críticos, la aprobación de leyes específicas.

¿Por qué impulsa ahora una ley general de Educación? 5 En sus más de tres
años de gestión, el gobierno no había identificado a la LFE como un
impedimento para la política educativa. ¿Qué problemas enfrenta ahora que no
afrontó antes, o para los cuales pensó que otras herramientas de política
educativa serían suficientes? El diagnóstico que el gobierno ofrece refiere al
desacoplamiento del sistema y a la relación que a su juicio se establece entre
el desacoplamiento y la desigualdad. 6 Si esto es así, lo que correspondería
discutir y aprobar es una Ley de Ordenamiento y Gobierno del sistema
educativo. En esta lógica de identificar nudos problemáticos y para estos nudos
proponer leyes específicas, eso es lo que sería consistente con la estrategia
seguida por el gobierno nacional en sus más de tres años de gestión educativa.
Por mi parte, estaría completamente de acuerdo con la necesidad de una ley
sobre estos dos asuntos. Deberíamos estar discutiendo a fondo de qué manera
resolvemos el problema del desacoplamiento del sistema educativo nacional y
deberíamos estar planteándonos la clase de gobierno que el sistema necesita
para que no vuelva a producirse la dispersión institucional que ha tenido lugar
tras la transferencia.

Pero el gobierno impulsa una ley general de educación y la derogación de la

Ley Federal. Ha cambiado visiblemente de estrategia. Desde luego, tiene toda
la legitimidad para hacerlo; el problema no es el cambio de estrategia. El

5
Aclaremos, por si no ha sido advertido, que la pretensión de derogar la Ley Federal de
Educación obliga al gobierno a plantear una ley de tipo general: puesto que la LFE es una ley
general, si va a ser derogada deberá ser reemplazada por una ley del mismo tipo.

6
Discursivamente defiende también la necesidad de una ley “para el futuro de la educación
argentina”, mientras que cuando responde a los cuestionamientos sobre el escaso tiempo para
el debate plantea que la ley pueda revisarse más adelante; y plantea también la necesidad de
ciertas medidas concretas de política educativa que, a mi juicio, puede impulsar sin requerirse
una ley para ello.

4
problema tampoco es, o no solamente es, la prisa con que impulsa un debate
que ya ha merecido numerosas críticas y seguirá acumulándolas en el futuro.
El problema es la falta de planeamiento preciso detrás de muchas de las
iniciativas que se pretende incluir en la futura ley.

La cuestión del planeamiento es crítica en el futuro de la nueva ley, y en el de

las políticas que el gobierno quiere que ella consagre. El gobierno impulsa
infinidad de iniciativas del más diverso calibre y alcance, y no tiene acumulada
una base de planeamiento que pueda exhibir sobre los problemas que están
por detrás de cada una de ellas. No la tiene porque no estaba pensando
derogar la LFE; porque cambió su estrategia y va en velocidad hacia una meta
que en situación normal insumiría otros plazos.7

Tomemos un ejemplo sencillo de las medidas impulsadas y de la falta de

planeamiento que las sustente. El gobierno impulsa que se enseñen lenguas
extranjeras en las escuelas, y sobre esto consulta a la población. Pero no nos
dice cuáles son las políticas que se requieren y que está en condiciones de
comprometer, para que aquello que hoy le consulta a la ciudadanía pueda
suceder en los próximos diez años. Deberíamos conocer mínimas previsiones
de planeamiento para que la enseñanza universal de las lenguas extranjeras
sea posible: ¿cuántos docentes hacen falta?, ¿los tenemos?, si no los
tenemos, ¿cómo los vamos a formar?, ¿se sabe cómo enseñar estas nuevas
materias?, ¿hay equipamiento? ¿cómo van a entrar en la caja horaria, si la
extensión de la jornada escolar es imposible de universalizar y la jornada
simple está estallada? Son sólo algunos ejemplos de la clase de cuestiones
que deberían ser objeto de planeamiento para una sola de las iniciativas del
gobierno; y el documento tiene tantas… No es producto de alguna mala
disposición ex ante hacia la iniciativa del gobierno, sino mínimo sentido común
y bastante conocimiento de los procesos de planeamiento, lo que me lleva a

7
Es destacable la iniciativa del Ministerio nacional de incluir nuevamente en su estructura un
área dedicada al Planeamiento, más allá del rango que decidió conferirle (hoy es una
Subsecretaría). Durante más de una década el Ministerio careció de oficina de planeamiento y
la función se distribuyó en varias instancias con fuerte peso en la determinación de las
políticas. Durante muchos años, estas instancias trabajaron con agendas propias que no
volvieron a tener la convergencia que exhibieron durante los primeros años de la reforma.

5
decir: se corre el riesgo de que paguemos este cambio de estrategia con
improvisación, lo que compromete la eficacia de las políticas que se pretende
consagrar en la ley y las posibilidades de que la nueva ley no quede limitada a
un enunciado formal que dispara expectativas pero no puede cumplirlas.

La improvisación en la inclusión de asignaturas ya sucedió en la educación

argentina. Al día siguiente de la aprobación de los CBC, fue tapa del diario
Clarín que en el sistema educativo argentino comenzaría a enseñarse
tecnología. Doce años después de aquel titular de Clarín, quien conoce las
escuelas puede testimoniar que la enseñanza de la tecnología está lejos de ser
una cuestión instalada, y quien conoce la política educativa nacional sabe que
no se ha invertido esta década en dar, siquiera a destiempo, los pasos
necesarios para hacer de aquel anuncio una realidad. Podríamos aprender de
la experiencia.

Por qué se requiere una nueva ley, pero ¿qué clase de ley?

Con esto comienzo a entrar en la temática curricular. Pero, antes de volcarme a

ella, quiero dejar establecida mi posición con respecto a los temas por los
cuales sí creo que se justifica una nueva ley, si bien no una general: el
ordenamiento y gobierno del sistema educativo.

Desde mi perspectiva, lo que debe discutirse, lo que está discutiéndose con

sordina en estos días, es qué clase de gobierno queremos para la educación
argentina: si un gobierno federal, donde cada provincia tiene amplias
atribuciones sobre su territorio y concerta políticas con sus pares en una
instancia federal, mientras la Nación monitorea y garantiza la igualdad en el
logro de las metas comunes; o un gobierno nacional, que establece y
direcciona las políticas al tiempo que deja los problemas de la administración
en manos de los gobiernos provinciales. Lo que va a dirimirse en estos días sin
discusión suficiente es la respuesta al siguiente interrogante: la situación actual
de desacoplamiento y desigualdad del sistema educativo, ¿es producto del
federalismo per se, o se debe a un modo insuficiente y aun equivocado de
estructurar las bases del federalismo en la LFE y la reforma? Si la situación

6
educativa actual fuera una consecuencia lógica del federalismo, entonces la
nueva ley debería terminar con ese “fallo” recentralizando el gobierno de la
educación. Pero si fuera –como creo- producto de un federalismo insuficiente,
entonces la nueva ley debería definir mecanismos y procedimientos que
permitan profundizar el gobierno federal de la educación.

En la mesa que nos precedió, Silvia Senén González planteó de manera

estupenda lo que implicaría profundizar el federalismo en Argentina. No quiero
sino remitir a su análisis, y apoyarme en él para reafirmar, ahora con más
elementos, que lo que necesita nuestro país es profundizar el federalismo en el
gobierno de la educación. Estoy convencida de que no se trata de recentralizar
funciones que hoy tienen las provincias en el gobierno nacional, sino de
robustecer el basamento jurídico del federalismo, que es constitucional, y por
tanto no es optativo ni para el ejecutivo, ni para los legisladores. No creo que
ese robustecimiento sea lo que termine sucediendo. Pero no quiero dejar de
decir con claridad que creo que eso es lo que se necesita, y que el problema de
los noventa ha sido el de un federalismo insuficiente. 8

Con respecto al ordenamiento, la misma Senén González ha afirmado que la

aparente dispersión de estructuras se reduce en verdad a tres modelos entre
los cuales sería posible establecer los puentes. Estoy menos segura que ella
de que sólo se trate de tres modelos, pero aún si fueran cuatro o cinco, es claro
que a trece años de la Ley Federal de Educación, el sistema está desarticulado
y es injusto en las oportunidades de escolarización que ofrece y en los
aprendizajes reales. Es claro también que la variedad organizacional que
muestran los sistemas educativos provinciales, lejos de expresar opciones
estratégicas por organizaciones diversas que garanticen resultados comunes,
es el resultado de un proceso de transformación institucional desacoplado e
inconcluso, que fracasó en el establecimiento de bases homogéneas para el
8
La ex ministra Decibe, por ejemplo, señaló hace tiempo el “incompleto e inmaduro basamento
jurídico como país federal” que a su juicio afecta la autoridad del sistema educativo argentino
(Decibe, 2003). Sorprende un poco que lo señale considerando que fue ministra de educación
durante tanto tiempo, precisamente en los tiempos en que ese federalismo debió constituirse;
pero debe valorarse la honestidad de su análisis, además de compartirse la perspectiva. Ver su
nota “Construir políticas educativas sin perder la experiencia acumulada”, en la edición del Diario
Clarín del 3 de junio de 2003.

7
cumplimiento de los derechos educativos de la población. Pero la estructura
única no es por sí misma un valor al que deba regresarse si se busca la plena
inclusión educativa.

Eso no va en contra de la idea de introducir un ordenamiento en el sistema,

que lo requiere. Sí contra la pretensión de una vuelta atrás hacia la
homogeneidad, recordando que nuestro sistema educativo no era justo cuando
estaba unificado, y que hay abundante evidencia investigativa de que un
sistema educativo homogéneo produce desigualdad. En sentido contrario a
como parece plantearse la cuestión en estos días, sostengo que si
pretendemos profundizar el aporte de la educación a la ciudadanía plena,
debemos ser capaces de fortalecer las decisiones locales en relación con la
estructura y motorizar formatos organizacionales diversos que generen las
condiciones que se requieren para garantizar a todos y todas en forma plena la
educación a la que tienen derecho.

La cuestión curricular:

Entremos finalmente de lleno a la cuestión curricular. Abordar la consideración

de los posibles contenidos de una futura ley nacional referidos a la cuestión
curricular requiere abordar previamente las prescripciones de la LFE sobre este
9
tema, así como las formas que esas prescripciones han tomado en el
9
Tengo la impresión de que, a pesar de lo mucho que ha sido y es criticada, la LFE ha sido
poco leída fuera de la política, la acción sindical y la academia, y aún fuera de los sectores
especializados de cada uno de esos ámbitos. Como efecto de ese desconocimiento, el “reparto
de responsabilidades” entre la LFE y la reforma no diferencia debidamente lo que el Ejecutivo
debía emprender porque la Ley así lo marcaba de lo que fue –como suele decirse en jerga
coloquial- “decisión política”. Por eso, me parece útil transcribir aquí los artículos e incisos de la
LFE que refieren a los contenidos básicos comunes. Establece la LFE:

Artículo 53. El Poder Ejecutivo nacional, a través del ministerio específico, deberá: (…)
Inciso b) Establecer en acuerdo con el Consejo Federal de Cultura y Educación, los
objetivos y contenidos básicos comunes de los currículos de los distintos niveles, ciclos y
regímenes especiales de enseñanza, que faciliten la movilidad horizontal y vertical de los
alumnos/as dejando abierto un espacio curricular suficiente para la inclusión de
contenidos que respondan a los requerimientos provinciales, municipales, comunitarios y

8
programa político de la llamada Transformación Educativa y en las políticas
posteriores. Concretamente, es necesario analizar la política de Contenidos
Básicos Comunes (CBC) y la de Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) y
discutir la necesidad de prolongar éstas u otras formas de prescripción
curricular centralizada, tal como lo plantea el documento ministerial.

Como es sabido, la formulación de CBC constituyó un programa fuerte de la

reforma educativa de los noventa, marcado por las disposiciones de la LFE.
Sobre la base de la formulación de contenidos básicos y comunes para todos
los niveles y modalidades del sistema, se esperaba regular los procesos de
elaboración curricular de cada provincia, incidir en la producción de nuevos
libros de texto, fijar parámetros para la homologación de títulos y certificados,
así como para la evaluación nacional, e impactar por todas estas vías en el
mejoramiento de la enseñanza.10

escolares.

Artículo 56. El Consejo Federal de Cultura y Educación tiene las funciones establecidas
por las normas de su constitución y cumplirá además las siguientes: Inciso a): Concertar
dentro de los lineamientos de la política educativa nacional los contenidos básicos
comunes, los diseños curriculares, las modalidades y las formas de evaluación de los
ciclos, niveles y regímenes especiales que componen el sistema. (…) Inciso c): Acordar
los contenidos básicos comunes de la formación profesional docente y las acreditaciones
necesarias para desempeñarse como tal en cada ciclo, nivel y régimen esencial.

Artículo 59. Las autoridades competentes de las provincias y de la Municipalidad de la

Ciudad de Buenos Aires, tienen entre otras las siguientes atribuciones: (…) Inciso b)
Aprobar el currículo de los diversos ciclos, niveles y regímenes especiales en el marco
de lo acordado en el Consejo Federal de Cultura y Educación.

Como se ve, la elaboración de CBC se encontraba entre los asuntos que el Ejecutivo Nacional,
a través del Ministerio, tenía que asumir como parte de su política. Desde luego, lo que la LFE
estipula no dicta la manera de elaborar los CBC, ni el modo técnico de definir sus alcances; allí
entraron las decisiones del Ejecutivo dentro de sus márgenes de actuación. Como se verá en el
análisis de los rasgos del programa curricular de la reforma que se realiza en este trabajo, esas
decisiones han tenido fuerte incidencia en el modo en que los CBC fueron significados por
entonces en el sistema educativo, y en el modo como son vistos y operan hoy en día.

10
Durante los noventa destiné varios artículos a analizar y someter a crítica la política curricular
del Ministerio nacional. En particular, sostuve durante el año 1997 una columna en la revista

9
Se generó para ello un programa nacional de elaboración curricular en cuyo
diseño se tomaron ciertas decisiones (Terigi, 2005):

1. El programa tuvo pretensiones de exhaustividad: se propuso la formulación

de contenidos básicos y comunes para todos los niveles y modalidades del
sistema.

2. Definió la misma metodología de formulación para todos los niveles y

modalidades, sin diferenciar aquellos cuya estabilidad curricular en el tiempo es
mayor (como la educación inicial, o la educación básica) de aquellos que, por la
dinámica de la producción de saberes, requieren una renovación casi continua
(como la formación técnica, o la formación docente).

3. Para diferenciar la formulación de CBC (atribución nacional con acuerdo

federal) de la elaboración de currículos (atribución jurisdiccional), la política
curricular introdujo una serie de artificios técnicos provenientes de fuentes
diversas, amalgamados en un conjunto poco consistente. “Capítulos”,
“expectativas de logro”, “espacios curriculares”, “trayectos”, “campos”,
“estructuras curriculares”, son ejemplos de estos artificios. Algunos de ellos
fueron recuperaciones de conceptos propios de la teoría curricular, en tanto
otros fueron simples invenciones.

4. Se planteó a los CBC como un listado extensivo de contenidos, en lugar de

optar por una formulación sintética de contenidos críticos.

5. Se definió como criterio de compatibilidad de los diversos currículos que

pudieran resultar de los CBC, la obligación de que contuvieran un determinado
porcentaje de contenidos de cada capítulo, en las áreas, asignaturas, campos o
trayectos en que se organizaran los diseños curriculares.

Estas decisiones, que no se deducían de la LFE y que fueron tomadas dentro

del margen de actuación política que el Ministerio construyó y del
funcionamiento que impulsó para el Consejo Federal de Educación, tuvieron
consecuencias importantes para el programa curricular de la reforma:
Novedades Educativas en la que a lo largo de cinco artículos analicé aspectos específicos de la
reforma local en clave comparada con programas de reforma curricular en curso en otros
países.

10
1. Debido a las pretensiones de exhaustividad, se comprometieron los recursos
nacionales11 en la elaboración de documentación en el nivel central, postergando
otras acciones igualmente necesarias para que la prescripción ganara en eficacia.

2. Debido a la indiferenciación de las condiciones de formulación curricular en los

diferentes niveles y modalidades, la política de CBC no generó procesos de
actualización que pudieran sostenerse razonablemente en el tiempo.12

3. La introducción de artificios complejizó enormemente la tarea de elaboración

curricular en un contexto donde buena parte de los equipos técnicos provinciales
realizaba sus primeras experiencias en este terreno. La consecuencia para el
presente es que muchos equipos provinciales asimilan hoy toda elaboración
curricular posible a los marcos que estableció la política federal de los noventa.

4. La opción por presentar los CBC como un listado extensivo de contenidos

produjo importantes limitaciones a la posibilidad de visualizar un sentido de
conjunto para la formación pretendida en cada nivel o especialidad. Si hay, por
ejemplo, varios miles de contenidos básicos y comunes para la EGB (los hay, y
su número no deja de ser un contrasentido de la idea de “básicos”), es
imposible construir una visión completa de lo que se espera que se enseñe en
ese nivel de la escolarización.

5. El criterio de compatibilidad establecido produjo la situación extraña de que

casi cualquier formulación curricular resultó formalmente compatible con los
CBC, pese a lo cual los currículos resultantes presentan dificultades
importantes para su homologación.

11
Comprometió además recursos provinciales, en casi todos los casos provenientes de créditos
externos con cargo a las provincias pero gestionados por la Nación; los equipos constituidos
por entonces no pudieron ser sostenidos por las provincias más allá de la existencia del
financiamiento externo. Ésta es una lección importante para el debate en curso, y sugiere que
el fortalecimiento de los equipos provinciales será una de las decisiones estratégicas a incluir
en la futura ley, si la orientación que se toma es la de fortalecer del federalismo.

12
Este punto es relevante frente a la propuesta del gobierno nacional de incluir en la futura ley
mecanismos periódicos de actualización de los contenidos. Volveremos sobre este asunto.

11
En abril de 2004, en la actual gestión de gobierno, el Ministerio nacional tomó
la decisión de elaborar, con base en los CBC pero sin atenerse a ellos de
manera estricta, unas prescripciones de nuevo formato: los NAP, “Núcleos de
Aprendizaje Prioritarios”. Propuso al Consejo Federal (y éste acordó)
“desarrollar una política orientada a dar unidad al sistema a través de la
identificación de un núcleo de aprendizajes prioritarios desde el nivel Inicial
hasta la educación Polimodal/Media” y la formación docente (Resolución
214/CFCE/04 referida a la elaboración y aprobación de contenidos prioritarios,
artículo 1). Los NAP aparecieron justificados, en la propuesta nacional, por la
dificultad para homologar la enseñanza y reducir las desigualdades en cuanto a
los aprendizajes; las mismas razones por las que hoy el gobierno impulsa una
ley, lo que indicaría algún reconocimiento de lo insuficiente de la estrategia
NAP.

Respecto de los CBC, los NAP presentan la ventaja de su menor número, la de

tender a considerar las condiciones de enseñanza (aunque esta consideración
alcanza niveles de calidad muy disímiles en los distintos NAPs aprobados), y la
de estar acompañados por la temprana decisión de elaborar materiales
curriculares anexos. Pero comparte con ellos un supuesto de base que es su
principal debilidad: que la desigualdad de contenidos a que acceden los
estudiantes en el sistema se resuelve en primer término a través de una
prescripción. Tanto la formulación de CBC como la de los NAP expresan
políticas apoyadas en el supuesto de que la formulación de contenidos resulta
clave en dirección a la equidad y calidad de los aprendizajes. Nuevamente, la
experiencia acumulada desde la formulación de los CBC debería llevarnos a
relativizar lo que puede esperarse de esta estrategia.

De cara a la futura ley de educación, el gobierno parece insistir con esta idea.
Por eso propone, algo desordenadamente, “contenidos curriculares comunes”,
“núcleos de aprendizaje prioritarios” y “contenidos básicos”, sin definir con
precisión a qué se refiere con cada una de estas expresiones (las tres
expresiones conviven en el mismo párrafo, véase MECyT, 2006:32); propone
que “los contenidos básicos y los núcleos de aprendizaje prioritarios” sean “un
piso común para todos”; propone “crear un mecanismo permanente de
actualización curricular períodica” en el cual “participen diferentes actores de la

12
sociedad que puedan contribuir a derfinir cuáles son las necesidades de
aprendizaje que deben satisfacer las ofertas curriculares” (MECyT, 2006:32).
Sobre la base de la experiencia de los noventa y la de los NAP, y de cierto
conocimiento de la dinámica de los procesos curriculares, me permitiré formular
cuatro recomendaciones con respecto a estas propuestas.

1) No hay que insistir por la vía de la prescripción; lo que se requiere es generar

iniciativas eficaces para incidir en la enseñanza. Trabajar sobre la prescripción
puede resultar tranquilizador, porque nos hace creer que se avanza en la
solución del problema en tanto aparecen resultados documentales tangibles.
Pero es una decisión errada si se examina la verdadera naturaleza del
problema de la desigualdad educativa, que no es de prescripción sino de
enseñanza. Que sea un problema de enseñanza no quiere decir que es un
problema de los docentes; es un problema del Estado, como responsable del
sistema de enseñanza. Pero ningún acuerdo sobre contenidos (básicos,
críticos, prioritarios o como se los imagine) puede garantizar que lo que se
13
escribe en un documento de política curricular ocurra en las instituciones. Lo
que se requiere es diseñar otras políticas.

2) Si se va a insistir por la vía de la prescripción, el mecanismo de

determinación y de actualización de contenidos no puede ser el mismo para
todos los niveles del sistema educativo. En este aspecto, la experiencia de los
NAP repite la de los CBC: en los dos casos se prescribió con más facilidad y
velocidad en los niveles del sistema (inicial, EGB 1 y 2 o nivel primario) donde
no tenemos graves problemas de prescripción, ni siquiera entre estructuras
diferentes. En cambio, la prescripción de los CBC de EGB3 fue tan difícil que
hubo que negociar estructuras curriculares; 14 la prescripción de los NAP de

13
Puede ser ilustrativo recordar cuál fue la argumentación que en los noventa justificó la
centralidad de un programa de formulación de contenidos: “El grado de consenso existente en
la Argentina durante la primera fase de la actual transformación curricular respecto de qué,
cómo, y cuándo debía enseñarse era relativamente bajo” (Braslavsky, 1998:391).

14
El problema de la dispersión curricular se reveló tempranamente en la reforma, por lo cual la
política nacional ensayó una solución, que fue la introducción de restricciones a la elaboración
curricular; fundamentalmente, la determinación de espacios curriculares que debían estar
presentes en la “estructura curricular” de los diseños provinciales (concepto éste, el de

13
EGB3 dio lugar a dos formulaciones diferentes para abarcar la diversidad
existente. Es decididamente imposible lograr los NAP del Polimodal o del Ciclo
Superior de la escuela media, donde la dispersión curricular es enorme según
todos los análisis.15 Cuanto más se avanza en los niveles de la escolaridad,
más difícil es que una estrategia centralizada permita lograr una prescripción
adecuada; ello es así porque es mayor el grado de conocimiento experto
involucrado (en el nivel superior, se hace necesario acudir de una u otra
manera a las instituciones del nivel), y porque a medida que se avanza en la
escolaridad es menor el grado de acuerdo existente en el sistema educativo
sobre las finalidades y experiencias educativas que se busca promover.

3) La mejor vía para la actualización de los contenidos de la enseñanza es un

profesorado con una buena formación trabajando en un entorno profesional
que promueva su actualización y la conformación de comunidades
profesionales. No tengo duda de que los sindicatos docentes tienen el mayor
interés en una perspectiva profesional como la que se propone aquí. Para un
profesorado así definido, no se necesita la hipertrofia de la prescripción que
caracteriza a la política educativa argentina hace más de una década. “Un
marco curricular no es un manual que hay que consultar el lunes por la
mañana. (…) Por definición, debería ser un mapa de ideas fácil de entender.
Expresado claramente, las ideas presentan una serie de pasos alternativos
entre los que los profesores pueden elegir a su criterio”… (Darling- Hammond,
2001:295/6).

4) Ya que el gobierno señala la posible participación de “diferentes actores de

la sociedad civil que puedan contribuir a definir cuáles son las necesidades de

estructura curricular, que la reforma tomó de la teoría del diseño curricular pero dándole un
alcance excesivo con respecto al significado formal del concepto), y el establecimiento de
cargas horarias (Terigi, 2005).

15
Desde luego, esto no significa que el gobierno no formulará un/os documento/s que
presentará como los NAPs del Polimodal; lo que significa es que probablemente no logre un
documento único; que deberá incluir muchas salvaguardas a las estructuras curriculares
provinciales; que debería admitir excepciones numerosas; que no podrá abarcar todas las
ofertas actualmente existentes; y que el resultado perderá consistencia con respecto a sus
predecesores.

14
aprendizaje” en el mecanismo de actualización de contenidos, es oportuno
analizar cuáles son estos actores; no tanto para determinar un listado de
futuros contribuyentes a la actualización, sino para ver quiénes son hoy los que
inciden, y qué propone el documento ministerial sobre ellos. En este sentido,
llama la atención que la apuesta a los CBC, los NAP o los diseños curriculares
como reguladores parece desconocer el papel de los libros de texto en la
determinación de lo que se enseña en las escuelas. Al respecto, cualquier
diagrama de actualización de contenidos debería considerar los efectos de
esas regulaciones de nuevo cuño en la producción editorial. De lo contrario,
tanto esfuerzo prescriptivo podría ser estéril frente a la dinámica de la industria
de los libros de texto. Quizás éste no sea tema para una ley; pero ello se debe
a que el mecanismo de actualización no lo es. Pero, si finalmente el gobierno lo
incorpora a la ley, deberá proponer un mecanismo que incluya una cuidadosa
consideración del papel que los textos y otros materiales curriculares tienen en
la organización de la enseñanza.

Acerca de cómo deberá dirimirse el debate educativo que se ha iniciado:

Se han señalado de manera suficiente en diversas intervenciones en estas

Jornadas las objeciones a la representatividad que tendrán las opiniones que
finalmente se acerquen, por sofisticado que sea el mecanismo de consulta.
Quisiera cerrar esta presentación subrayando que nuestra democracia es una
democracia representativa, que la institución donde esa representación se
ejerce de manera completa es el Congreso de la Nación, y que debido a la
base partidaria de nuestro sistema político, son los partidos políticos con
representantes en el Congreso de la Nación los que deberán dirimir las
cuestiones en debate.

Se podrá discutir mucho, y es deseable que eso suceda; podrán hacerse

muchas encuestas, y quizás eso añada elementos a considerar; podrán
sumarse nuevos sectores, las voces podrán multiplicarse, y es muy importante
que seamos cada vez más los que estemos públicamente comprometidos en el

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proceso de debate de la ley. Pero debe saberse que no se alcanzará un
acuerdo generalizado, y que son las instancias institucionales de
representación (esto es: el Congreso de la Nación), las responsables de saldar
los desacuerdos. Ninguna legitimidad que pueda esgrimir el gobierno nacional
apoyándose en los números de las encuestas, en el volumen de las jornadas
escolares, o en la cantidad de informes de expertos o de organizaciones
recibidos, inhibe ni exime al Congreso de la Nación de la obligación de dar el
debate legislativo que corresponde y que requiere la importancia de los asuntos
que tenemos entre manos en este proceso que desembocará en una nueva ley
para la educación argentina.

Bibliografía y documentación citadas:

Beyer, Landon y Liston, Daniel (2001). El currículo en conflicto. Perspectivas

sociales, propuestas educativas y reforma escolar progresista. Akal, Madrid.

Braslavsky, Cecilia (1998). “El proceso contemporáneo de transformación

curricular en la República Argentina”, en Filmus, Daniel (comp.): Las
transformaciones educativas en Iberoamérica. Tres desafíos: democracia,
desarrollo e integración. Troquel, Buenos Aires.

Darling- Hammond, Linda (2001). El derecho de aprender. Buenas escuelas

para todos. Ariel, Barcelona.

MECyT (2006). Ley de Educación Nacional. Hacia una educación de calidad

para una sociedad más justa. Documento para el debate. Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, Buenos Aires.

Terigi, Flavia (2005). “Después de los noventa: prioridades de la política

educativa nacional”, en Tedesco, Juan Carlos (comp.): ¿Cómo superar la
desigualdad y la fragmentación del sistema educativo argentino? IIPE Unesco,
Buenos Aires.

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