CAPÍTULO II

ESTADO Y SOCIEDAD. EL ESTADO SUBSIDIARIO Y SOLIDARIO

§ 010. LA CAUSA FINAL DEL ESTADO. EL BIEN COMÚN

a) La visión finalista del Estado. – Distribuido el cuerpo social en competencias

específicas y originarias, cabe preguntarnos acerca de sus contenidos o materias propias.-
Ya fue dicho que tales competencias –en tanto que previstas por el orden jurídico– se
fundan en el fin social de las personas y agrupaciones menores (001), o mejor dicho, sus
respectivos fines socialmente considerados.-
Estos fines o bienes particulares están señalados por la propia naturaleza de las
asociaciones intermedias. Estas asociaciones existen para lo que se quiere lograr con ellas;
el fin las determina de manera absoluta.-
De esta manera el hombre, cuyos fines mediatos son la verdad y el bien, satisface sus
fines inmediatos y conducentes a aquellos a través de dichas agrupaciones menores que
quedan así especificadas en razón del fin.-
Parafraseando el axioma tomista, el fin tiene razón de primer principio y último
término de toda agrupación social; las fundamenta, las explica, las justifica, les da su razón
de ser (002).-
Esto mismo es predicable con respecto al Estado. Pero mientras en las comunidades
inferiores los fines son diversos y variados, conforme la necesidad humana que busque
satisfacer (y de ahí la esfera de competencia que a cada una de ellas les reconoce el orden
jurídico en aplicación del principio de subsidiariedad), en el Estado –cabeza y forma de la
sociedad– el fin es uno y excluyente: el bien común (003).-
Debe tenerse presente en forma muy especial que en la filosofía tomista, el bien
común es la causa final del Estado y, como tal, causa causarum del mismo.-
Es la causa de la causa eficiente, es decir, lo que provoca la sociabilidad humana, y es
también la causa de la causa formal –lo que hace que el Estado sea tal y no un mero
agregado humano– por lo que justifica el poder del Estado, señalándole sus límites y
alcances (004).-
 En síntesis, en el bien común –fin del Estado– se agota el aspecto sustancial de la
problemática estatal, ya que es la verdadera llave que nos abre las puertas y echa luz sobre
las múltiples dificultades que aquella plantea.-
b) La pirámide comunitaria y la identificación del bien común. – Pero ¿cuál es la
naturaleza propia del bien común?. Para responder a este interrogante se hace necesario
repasar conceptos expuestos en párrafos anteriores.-
El hombre transita el cuerpo social de la pirámide comunitaria buscando satisfacer
necesidades inherentes a su personalidad. El avance desde la base hacia el vértice está
signado, entonces, por esta tendencia necesaria y sus ritmos o escalas se encuentran
marcados por la necesidad que queda insatisfecha en cada escalón de esa pirámide. El
deseo de satisfacerla obliga a subir un escalón más.-
Así, por ejemplo, el hombre da creación a distintas agrupaciones sociales (la familia,
la asociación vecinal, el gremio, las asociaciones políticas, culturales, deportivas, etc.)
buscando en cada una de ellas la satisfacción de determinada necesidad, de determinado
bien propio y específico, cuya satisfacción plena es de la propia naturaleza de cada
agrupación.-
Cada una de estas agrupaciones satisface necesidades que no pudieron se colmadas
por la otra. Pero, en la medida que cada una de ellas, y también en su conjunto, no logran –
por no ser apropiadas–satisfacer integralmente las necesidades humanas, el hombre precisa
de una agrupación social que sufrague todos aquellos anhelos no colmados.-
De esta forma el hombre llega al vértice de la pirámide, es decir, encuentra ese vértice
cuando todas sus aspiraciones de orden temporal han sido colmadas. Como sabemos, ese es
el lugar del Estado.-
Si el fin de cada estadio del cuerpo de la pirámide social, es decir, el fin de cada
agrupación intermedia, es la necesidad que el hombre busca satisfacer con ella, la misma
significación debe atribuirse al fin del Estado.-
Pero, en este caso, el fin del Estado beneficia en común a todos los hombres que se
colocan bajo su poder (y el poder existe para realizar tal fin), a diferencia de los fines
inferiores, el de las comunidades menores, que solamente benefician a los miembros de esa
determinada agrupación (005).-
 Además, el fin del Estado es indeterminado, colma todas aquellas necesidades que
quedaron insatisfechas en los estadios anteriores; todas, cualquiera que sea su contenido, su
importancia, su costo, su significación, su alcance cuantitativo en el número de la
población.-
Nótese que, en las agrupaciones intermedias, el fin se determina y limita por su
objeto. La pluralidad del cuerpo social, el orden de competencias que el Estado reconoce y
garantiza, impone la diversidad de objetos y la circunscripción de la agrupación al
cumplimiento de su objeto propio. El fin es aquí determinado.-
En cambio, el fin del Estado alcanza todos los objetos: educación, cuando este es un
cometido propio de la familia; sanidad y salubridad, cuando hay instituciones privadas,
lucrativas o no, que las realizan; esparcimiento, a pesar de existir una gran variedad de
instituciones y personas dedicadas a ello; producción de bienes y servicios, no obstante que
en las sociedades no colectivistas esto es propio de los particulares, y así la lista podría
ampliarse hasta donde la imaginación lo permita y las circunstancias históricas lo exijan.-
El Estado carece de “objeto social” determinado; se ocupa de todo y para todos.-
He ahí las dos características fundamentales del bien común: es expansivo (a todos
los hombres) e indeterminado (a todos los objetos).-
Es que el bien común “no es otra cosa que el propio bien de la persona humana, en su
totalidad (material y espiritual), pero no un bien como los demás, particularizado y
apropiable individualmente sino ese bien continente que se precisamente en la sociedad y
en virtud del cual nada menos que esta misma existe –razón de ser de la propia autoridad
del propio gobernante– bien que permite (en sus contenidos concretos de unión, orden,
justicia y paz) ese conjunto de condiciones aptas para obtener la plena suficiencia de vida,
en sociedad, y alcanzar el fin último del hombre, de acuerdo con su propia naturaleza
humana (…). Y este bien común –causa final de la sociedad humana –no es ni el bien de la
comunidad como tal, en cuanto singular, ni la suma de los bienes individuales, sino que
tiene un objeto distinto propio, que es el bien del hombre pero en cuanto ser social, su bien
en cuanto vivienda en sociedad, y ordenado temporalmente al bien común, en dicha
comunidad (006).-
Lo expuesto hasta el presente nos conduce de la mano a esta necesaria conclusión: el
bien común “consiste y tiende a concretarse en el conjunto de aquellas condiciones sociales
que consienten y favorecen en los seres humanos el desarrollo integral de su propia
persona” (007), o también; “El bien común abarca el conjunto de aquellas condiciones de
vida social con las cuales los hombres, las familias y las asociaciones pueden lograr con
mayor plenitud y facilidad su propia perfección” (008).-
El contenido del bien común temporal es, como lo define Urdanoz, una “suficiencia
perfecta de bienes”, es decir, “suficiencia perfecta de medios de vida, para toda la multitud
(…) en la abundancia perfecta de bienes materiales, intelectuales y morales, y medios de
toda clase que los individuos deben encontrar en la sociedad para su perfección humana y
el desarrollo pleno de su personalidad” (009).-
Como se ve, el bien común no es un “producto terminado” integrado por la suma de
bienes particulares, ni mucho menos se reduce al “bienestar general” de carácter económico
y utilitario.-
Es un “conjunto de condiciones” que se alcanzará cuando el Estado realice esa
multitud potencialmente indeterminada de cometidos actualmente determinados (de objetos
en sí mismos determinados) para todos los hombres en general y para tal persona en
particular.-
Es un clima social del que todos participamos y que tiene un gran porcentaje de
responsabilidad en la producción de nuestras “circunstancias”, aquellas que, según Ortega,
tanto inciden en nuestra personalidad.-
El bien común es, en fin, una realidad existencial que se expresa a través de una
multiplicidad de condiciones –políticas, culturales, económicas, sociales, etc., muchas de
las cuales se expresan jurídicamente010– que permiten al hombre realizarse
verdaderamente como tal.-
Por él y para él existe el Estado; él es la meta de nuestra sociabilidad.-

§ 011. BIEN COMÚN Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

De lo expuesto en el parágrafo anterior surge esta afirmación central de la filosofía

social tomista: el bien común es subsidiario (011).-
 Se ha señalado en párrafos anteriores que una de sus características más importantes
es la indeterminación: alcanza a todas las actividades sociales que, aquí y ahora, el hombre
y las agrupaciones intermedias no puedan o no deban realizar.-
A la vez, si bien es expansivo, puesto que beneficia a todos los hombres, se dirige a
cada uno según el grado y naturaleza de la necesidad que busque satisfacer.-
El bien común no es un fin en sí mismo; según lo afirma Messner, “es el instrumento
que crean los hombres por medio de la cooperación social para cumplir las tareas vitales
fundadas en sus fines existenciales” (012).-
No es un fin en si mismo porque tampoco lo son la sociedad ni el Estado. La
“pirámide” existe para el hombre, quien es –como ya fue dicho– el principio, sujeto y fin de
todas las instituciones sociales.-
El carácter subsidiario del bien común no empaña su jerarquía preeminente en el
orden de los fines sociales, puesto que “el bien común, el fin de la sociedad, es
específicamente superior al bien singular, fin del individuo” (013).-
¿Supone esta afirmación el triunfo de la sociedad sobre el individuo? –se pregunta
Graneris (014)–. Sin duda que no. Respetando el orden subsidiario, se trata sólo de evitar
que el egoísmo de las pasiones individuales conspire contra el bien común, el bien de
todos.-
En definitiva, el bien común se resuelve en un bien propio, de cada persona, y lo que
es objetivamente bueno en el orden individual, mediata o inmediatamente enriquece el bien
común.-
En síntesis, no es más que el juego natural del principio de subsidiariedad, por el cual
todo el cuerpo social se enriquece, en acción recíproca, cuando los beneficios transitan de
arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba de nuestra pirámide comunitaria.-
El bien común tiene primacía sobre el bien particular porque es su punto de
referencia, su “testigo”, la regla y la medida del bien objetivo.-
Por lo demás, Santo Tomás afirma: “El bien común es superior al bien privado si es
del mismo género; pero puede suceder que el bien privado sea mejor según su género”
(015).-
 Es que “el bienestar material de la colectividad tiene mayor valor que el bienestar
material del individuo; pero la ciencia, la virtud, la salvación eterna de un individuo son
inconmensurablemente superiores a todas las riquezas de todas las naciones” (016).-
Debemos ejercer esta “acción de deslinde” que nos exige la regla de la
subsidiariedad; la jerarquía de los fines está dada por el ámbito de las respectivas
competencias en que se distribuye el cuerpo social.-
Aun así: ¿puede existir una colectividad rica formada por miembros pobres? ¿puede
el individuo perfeccionarse en ciencia y virtud en una sociedad chata e inmoral (por lo
menos, la perfección en el máximo de las posibilidades del hombre ordinario)? La respuesta
es negativa.-
La clave del problema estriba en que el carácter subsidiario del bien común se
expresa en dos dimensiones: a) en lo vertical, respetando las competencias objetivas; b) en
lo horizontal, determinando comportamientos individuales que, aun considerados buenos si
los abstraemos del cuerpo social, sólo merecen tal calificación en la vida social por
comparación con el bien común. Pero esta dimensión horizontal también determina la
conducta del Estado, ya que el bien común sólo será tal si se distribuye, si objetivamente
sirve al bien de cada uno, de cada parte del todo.-
Lo contrario importaría hacer un estéril e irreal esfuerzo de abstracción, aunque
inverso del ejemplo anterior: imaginar al Estado sólo como cabeza de un conjunto cuyas
partes carecen de individualidad real, abstraer al Estado de las personas a las que sirve
(017).-

§ 012. CARACTERES DEL BIEN COMÚN

De acuerdo con lo argumentado hasta ahora, es posible concluir en que por su propia
naturaleza el bien común reúne los siguientes caracteres:
a) Expansivo. – Pues es el bien de todas las “partes” o sectores que integran el todo
comunitario.-
b) Distributivo. – Como consecuencia de lo anterior, el bien común sólo se realiza
cuando se distribuye entre los miembros de la comunidad (véase infra, Cap. V). Por
consiguiente, la realización y la distribución del bien común son sólo dos aspectos de una
misma realidad.-
c) Indeterminado. – Pues alcanza a todos los bienes de orden temporal, cualquiera
que fuera su naturaleza, susceptibles de satisfacer las necesidades humanas generadas en la
vida comunitaria– social.-
d) Subsidiario. –Pues sólo tiene como objeto aquellos bienes que no pueden ser
alcanzados o satisfechos, o no deben ser gestionados por las agrupaciones intermedias entre
el hombre y el Estado o por los hombres en su actuación individual.-
e) Solidario. –La nota de la solidaridad ayuda a corregir ciertas rigideces que pueden
surgir del carácter distributivo del bien común. El bien común exige que la riqueza social –
no sólo material, sino también inmaterial, como la cultura, por ejemplo– se distribuya no
sólo conforme con lo que a cada uno le corresponde según un acto de estricta justicia, sino
también conforme con las necesidades, ya que la marginación es tanto un mal individual
como un mal social.-

§ 013. BIEN COMÚN Y BIEN PARTICULAR

Lo expuesto precedentemente se comprenderá con mayor claridad luego de analizar

las diferencias que existen entre el bien común y el bien particular; ya sea este el de la
persona individual o el bien de una determinada agrupación intermedia.-
Por de pronto, la realización del bien común es de exclusiva responsabilidad del
Estado; él es el “gerente” del bien común, de acuerdo con la conocida expresión tomista.-
Es que, según ya se vio, el bien común, en tanto que causa final del Estado es la
causa causarum del mismo.-
El Estado existe por y para el bien común; así “la prosecución del bien común
constituye la razón misma de ser de los poderes públicos” (018).-
Ahora bien, como causa de las causas, el bien común da origen a la causa formal
estatal. Hace que el Estado sea lo que es y no otra cosa.-
También da origen a su causa eficiente, ya que la sociabilidad en el hombre puede
explicarse en su necesidad impostergable de que el bien común sea realizado.-
 La causa material, población y territorio, recibe también la influencia del bien
común, en tanto que esa población, asentada sobre tal territorio, acepta la potestad de un
determinado Estado: aquel que les garantice que el bien comunitario que anhelan será
cumplido.-
Por último, si el fin especifica la acción, el bien común especifica el Estado en cuanto
tal; nos permite distinguirlo de otras agrupaciones que pudieran tener rasgos externos
similares.-
El bien común distingue el Estado; si lo distingue es porque es lo propio de su actuar;
porque ninguna otra agrupación puede realizar tarea semejante (sólo el Estado es sociedad
perfecta en el orden temporal).-
Por lo tanto, sólo al Estado compete realizarlo en dicha dimensión temporal. En el
plano sobrenatural, relativo al bien común sobrenatural, la gestora del mismo es, por
derecho divino positivo (019), la Iglesia Católica, correspondiéndole al Estado una
actuación de leal colaboración con ella (020), sin perjuicio de la independencia de
jurisdicciones y el respeto por la práctica de credos disidentes o no cristianos y, en general,
de la libertad religiosa y de conciencia.-
Asimismo –regresando al orden temporal– entre bien común y bien particular existen
diferencias profundas de orden ontológico, además de las ya expuestas.-
En efecto, el individuo, actuando solo o unido a otros, encuentra su acción guiada por
un interés particular. Aun cuando dicho beneficio lo obtenga gracias al concurso de otros,
quienes a su vez precisan de él (tal es el caso de la relación de socios en una sociedad
comercial, ejemplo extensivo a todas las agrupaciones intermedias), el bien buscado por el
conjunto es un bien particularizado, individualizado en tales o cuales personas: los
miembros de esa sociedad menor.-
Se trata, en sí mismo, de un bien egocéntrico o exclusivista; sólo atiende al beneficio
de sus miembros en el objetivo limitado que justifica la existencia de esa asociación.-
Sólo analógicamente se podrá afirmar; en ese caso, la existencia de un “bien común”.
Es un “bien común” para los miembros, pero particular o distinto (es decir, no común) para
quienes no son miembros de esa asociación intermedia, aunque son “socios” de la
“sociedad general” que a todos agrupa.-
 El bien común es el bien común del todo; frente a él –y este es el quid esencial de la
cuestión– los bienes “comunes” (analógicamente hablando, cabe reiterar) sólo tienen razón
de bienes particulares.-
La clave del problema está –como lo señala Graneris– en el paralelismo entre los dos
sujetos y los dos bienes que les corresponden: “Como la sociedad difiere específicamente
del individuo, así el bien común (social) difiere específicamente del bien individual.
Entonces, entre la sociedad y los individuos hay una diferencia específica, no porque
aquella sea la suma de estos, ni porque sea otra y otros, sino porque ella es su unidad
ordenada, en razón de los cuales ellos constituyen un nuevo organismo. Del mismo modo
se dice que el bien común y los bienes individuales son de diversa especie, no en cuanto el
primero sea la suma de los segundos, sino en cuanto es su unión ordenadora, de la cual
surge un nuevo complejo orgánico de bienes” (los destacados son del autor) (021).-
Este “nuevo complejo orgánico de bienes” lo es tal aun con respecto a las sociedades
menores, pues con respecto a ellas también mantiene la relación parte–todo (022).-

§ 014. EL BIEN COMÚN SUPRANACIONAL

¿Se agota la realización del bien común en el ámbito de la gestión de cada uno de los
Estados nacionales? ¿Existe el bien común supranacional, trascendente a las metas de
obtención posible por los Estados nacionales?.-
En la actual situación internacional, todavía y en sentido estricto, no puede
considerarse la existencia de un bien realizable más allá de las fronteras nacionales sobre el
que pueda efectuarse el tipo de argumentaciones desarrolladas en los parágrafos anteriores.
Para ello debería existir una autoridad supraestatal, que definiera y gerenciara el bien
común internacional.-
Sin embargo, la tendencia se orienta hacia el pleno reconocimiento –con carácter
jurídico– de ese bien común supranacional. Esto es así porque se está desarrollando una
nueva “agenda” supranacional globalizada, dentro de cuyo contenido es posible identificar
el problema ecológico o de protección del ambiente; el problema de los flujos migratorios;
el problema de la afirmación y reconocimiento efectivo de los derechos humanos y de la
democracia; el problema de ciertas formas de criminalidad, como el narcotráfico, el lavado
de dinero, el tráfico de niños; el problema de la sanidad, como el caso del flagelo del S. I.
D. A. y el problema del control o regulación del mercado globalizado. Por supuesto que,
por sobre todo, aquella “agenda” supranacional mantiene, como ideal predominante, el
establecimiento y mantenimiento de la paz, como el principal bien de los pueblos y de las
mujeres y hombres que los forman.-
Estos, que hemos denominado “problemas”, no son sino “bienes”, es decir realidades,
hechos, relaciones sociales, que las mujeres y los hombres de todo el planeta consideran,
cada vez más, como buenos, positivos, valiosos para su propia felicidad individual. Pero
son bienes que deben ser gestionados en común para luego ser aplicados o distribuidos para
su gozo personal por cada uno de los habitantes de la tierra. Es decir, no pueden ser
realizados o logrados sólo por el esfuerzo personal individual de cada uno, sino que
requieren de una realización general, colectiva, a través de un sujeto capaz de provocarlos,
asegurarlos, distribuirlos o aplicarlos en las situaciones concretas.-
Son bienes comunes, o dicho de otra manera, forman parte del bien común. Claro que
se trata de un bien común que, para su realización, trasciende las fronteras de los Estados–
naciones. Ya no pueden ser satisfechos dentro de la geografía nacional, con la autoridad
estatal encerrada en el límite de su soberanía nacional y relacionada con los otros estados
de una manera meramente contractual, de naturaleza conmutativa. Este nuevo bien común
supranacional ya existe como un bien anhelado por todos y frente al cual todos –de
cualquier nacionalidad– se sienten insatisfechos en lo que respecta a su logro pleno. La
insatisfacción provocará la respuesta, es decir, el surgimiento del nivel en el que el anhelo
pueda ser satisfecho. Así surgirán la o las organizaciones supranacionales con poder
suficiente para realizar este, su propio fin o bien que las califica y las determina. El
proceso, aunque incipiente, se está desarrollando a una velocidad mayor de la que nosotros
–contemporáneos– podemos percibir (023).-
En conclusión, si como afirma Santo Tomás, “el bien común de la ciudad y el bien
singular de una persona no difieren sólo como lo mucho y lo poco, sino según una
diferencia formal”, ya que “la razón de bien común y de bien singular es distinta, así como
es distinta la razón de todo y parte” (024), siendo las comunidades inferiores partes con
respecto a la sociedad general, sólo cabe concluir que frente al bien común realizado por el
Estado, el bien de esas agrupaciones menores tiene razón de bien particular.-
§ 015. EL ESTADO DE LA PROCURA EXISTENCIAL

a) La realización del bien común. – Como se ha dicho en páginas anteriores, el bien

común –causa de las causas del Estado– es un “continente”, un “conjunto de condiciones” o
“clima social”, cuyo contenido concreto dependerá de cada circunstancia histórica.-
La realización del bien común se concreta en la ejecución de prestaciones por parte
del Estado, o bien en la exigencia de conductas determinadas a cargo de sus súbditos.-
Así, el Estado realiza el bien común cuando, frente a las exigencias de la sociedad,
históricamente determinadas, sabe responder con la prestación adecuada, respetando los
límites impuestos por el principio de subsidiariedad.-
Como ejemplo, baste considerar la situación planteada por la necesidad de instrucción
pública. Hasta no más de dos siglos atrás, la necesidad de instrucción (elemental y
profesional especializada) era sólo sentida por sectores reducidos de la población, no era
una necesidad pública, por lo que su prestación o satisfacción era cubierta suficientemente
por instituciones privadas. Pero hoy, frente a las circunstancias de la vida moderna, cuya
satisfacción es condición del desarrollo comunitario y de que el analfabeto es un hombre
incompleto. Es evidente que las instituciones privadas no son suficientes para sufragar
adecuadamente tal necesidad que, por ser pública, se convirtió en una exigencia del bien
común, y por ser tal, una gestión de responsabilidad estatal, sin mengua de la actividad
privada en una subsidiaria distribución de competencias (025).-
La revolución industrial del siglo XIX, la cuestión social que trajo aparejada, la
importancia de “las masas” en la vida cultural, social y política; las consecuencias de las
dos grandes guerras ocurridas en nuestro siglo y la moderna revolución científico–
tecnológica fueron acontecimientos –entre otros de importancia grande también –que
alteraron profundamente las bases del Estado liberal abstencionista inaugurado con la
Revolución Francesa, modificando sustancialmente la concepción acerca de los cometidos
a cumplir por el Estado en su carácter de gerente del bien común (026).-
“El Estado liberal –afirma López Rodó (027)– ha tenido que ceder paso al Estado
social de derecho; es decir, al Estado cuya acción persigue, dentro del mayor respeto al
derecho, la consecución del máximo bienestar social”.-
 Así se ha desarrollado y puesto en práctica, hasta un tiempo muy reciente, en nuestro
mundo occidental y en las naciones con más alto grado de desarrollo, el caracterizado y
denominado como “Estado distribuidor”, “Estado social”, “Estado de bienestar” o “Estado
de la procura existencial”.-
El término “procura existencial” –quizá el más expresivo de la realidad que quiere
significar– fue desarrollado por Forsthoff (028), quien parte de considerar la situación de
“menesterosidad social” que sufre el hombre contemporáneo.-
La menesterosidad social es “la situación en que se encuentra aquel que tiene que
procurarse los abastecimientos vitales deseados, necesarios o excedentes de la medida de lo
necesario, no por medio de la utilización de sus cosas propias, sino por medio de la
apropiación (…). La vida individual no es autárquica. También el que dispone de un
espacio vital dominado relativamente amplio, como por ejemplo, el campesino, depende de
la apropiación. Pero es obvio que la menesterosidad relativa a la apropiación crece en la
medida en que se estrecha el espacio vital dominado y se amplía el ámbito vital efectivo”
(029).-
La procura existencial consiste en aquellos dispositivos que son adoptados para la
satisfacción de las menesterosidades de apropiación. A la responsabilidad por la
satisfacción de esas menesterosidades, Forsthoff la llama responsabilidad existencial
(030).-
b) La adjudicación de bienes como visión dinámica del bien común . – Hasta la
aparición de los modernos fenómenos enunciados precedentemente, la responsabilidad
existencial era de carácter individual. Pero hoy, reducido absolutamente el espacio vital
dominado, el individuo sólo podrá ver aseguradas sus posibilidades de existencia dentro de
la solidaridad del grupo social.-
De este modo, la responsabilidad existencial se convierte en una obligación de
carácter público, transferido a los titulares del poder político, al Estado globalmente
hablando, quien se compromete a establecer “una regulación justa, socialmente adecuada,
de las oportunidades de apropiación” (031). Naturalmente se trata de una responsabilidad
existencial de naturaleza individual para el logro de los propios fines –una necesaria
ampliación del espacio dominado, en la terminología de Forsthoff–, a lo que el Estado
deber ayudar.-
 Fundamentalmente, las “oportunidades de apropiación”, que en definitiva tienden a
ampliar el “espacio dominado o ámbito de responsabilidad personal”, pueden concretarse
en las siguientes:
a) garantizar una relación adecuada de salarios y precios, lo que supone el derecho al
trabajo y a una remuneración equitativa del mismo;
b) regulación de la demanda, de la producción y del consumo, y
c) aportación de prestaciones de las cuales depende, de un modo perentorio, el
hombre remitido a las formas modernas de vida de carácter urbano y masificado (032).-
Ahora bien, sus propios caracteres de continuidad, espontaneidad, concreción, como
así también su carácter fundamentalmente técnico, asentado sobre una estructura
organizativa técnico–burocrática, obligan a que las actividades inherentes a la procura
existencial sean desempeñadas por el sector del complejo organizativo estatal que
denominamos Administración Pública.-
Es que como señala López Rodó (033), “la Administración está ligada a la vida y ha
de adaptarse con prontitud a las necesidades que ofrece el mundo moderno en un siglo en
que la vida cambia rápidamente. La Administración es la actividad del Estado que más
profundamente penetra en la vida social. Cuando el Estado dicta sentencia su acción llega
sólo a unos pocos: las partes interesadas en el pleito. Pero cuando construye carreteras y
caminos, cuando abre escuelas y hospitales, cuando mejora los transportes u ordena la
circulación, su acción llega a todos, está a la vista, está en la calle. Nada más llegar a un
país se advierte si tiene buena o mala Administración: basta con ver el grado de eficacia de
sus servicios públicos”.-
Así se origina la nueva situación político–social asentada sobre la “Administración
como aportadora de prestaciones” (034).-
En este sentido, se ha podido afirmar que “el Estado social actúa, pero actúa a través
de la acción conformadora de la Administración que de simple espectadora de la realidad
social y de las relaciones sociales, ha pasado a ser la más importante protagonista” (035).-
“La Administración actúa para favorecer realmente las condiciones de igualada entre
los ciudadanos, pero de una igualdad sustancial, lejos de aquellas manifestaciones y
enunciaciones un tanto abstractas y programáticas del Estado liberal. La Administración
tiene como nota sobresaliente en nuestros días la omnicomprensión. Crece día a día y se
desarrolla cada vez más; su actividad es cada vez más amplia” (036).-
El proceso descripto, acompañado (en una interacción de causa y efecto) por una
significativa evolución de las instituciones políticas del sistema democrático –sobre todo en
lo que respecta a la relación de los “poderes” Legislativo y Ejecutivo, con una acentuación
de los ámbitos de competencia de este último– hizo que algunos autores destacaran lo que
caracterizan como la “sustitución del Estado de la legalidad por el Estado de la
Administración” (037), fórmula equívoca ya que en realidad a lo que se tiende no es
sustituir la legalidad como principio fundante de la acción de las autoridades públicas, sino
a complementar con una actuación eficaz de la Administración, siempre basada en la ley,
emanada de un cuerpo representativo y deliberativo que exprese la voluntad mayoritaria y
los derechos de las minorías, en el desarrollo apropiado del proceso democrático de toma
de decisiones.-
Pero lo cierto es que, impulsado por una justificada preocupación por cumplir con las
exigencias de aquella “procura existencial”, el derecho público ha ido generando una forma
de “Estado–Administración”, que en las circunstancias actuales puede dar nacimiento –y en
alguna medida lo ha hecho– al “hombre administrado”: aquel que se acostumbra a que todo
se le dé hecho y resuelto, por un sistema fundado en la “ideología administrativa”, cuya
expresión es la tecnocracia (038).-
Se nos presenta así una dramática paradoja: la extensión de las competencias
estatales, respondiendo a una exigencia del bien común –hoy en camino de su
globalización–, puede significar la tumba de ese mismo bien común por la importante cuota
de socialización despersonalizante que trae aparejada.-
De ahí entonces la importancia de tener siempre presente la tradicional doctrina que
concibe al bien común como una meta de realización subsidiaria y cuyo exclusivo fin es la
persona plena de la personalidad de cada hombre concreto.-

§ 016. EL ESTADO SUBSIDIARIO Y SOLIDARIO

a) La adjudicación por el mercado. – La definición de la relación del Estado con la

sociedad es clave en la estructuración de un régimen de vida pluralista, libre y subsidiario.
En este sentido pueden identificarse dos modelos que ya han finalizado en el fracaso: el
comunismo (terminado por autoextinción, por agotamiento interno) y el capitalismo
extremo, el que describió el Papa León XIII en la Encíclica Rerum Novarum de 1.891.
Frente a estos surgió el antes mencionado “Estado de bienestar” o “Estado asistencial”, que
también comienza a mostrar signos de agotamiento aun en las sociedades en las que con
más éxito fue ensayado.-
Tal como fue formulado en ciertas aplicaciones prácticas exageradas, el “Estado de
bienestar” significó una contradicción con el principio de subsidiariedad (039). Así: “Al
intervenir directamente y quitar responsabilidad a la sociedad, el Estado asistencial provoca
la pérdida de energías humanas y el aumento exagerado de los aparatos públicos,
dominados por lógicas burocráticas más que por la preocupación de servir a los usuarios,
con enorme crecimiento de los gastos”, según lo describe el Papa Juan Pablo II en la ya
citada Encíclica Centesimus Annus. Exceso de burocratismo, inversión del papel de los
aparatos públicos en la sociedad –de simples medios a principales fines– gasto público
desmedido e ineficiente y por tanto excesivo peso tributario, disminución de la inversión
privada y, por tanto, de las oportunidades de empleo, exorbitancia del “Estado empresario”
–que sólo se justifica en “situaciones excepcionales” (040)– son las notas que caracterizan a
este modelo estatal, más cercano al socialismo –si bien democrático en lo político– que al
capitalismo.-
El problema del “Estado asistencial” es el no reconocimiento de la “subjetividad de la
sociedad” (ver supra, Cap. I, § 8) y con ella de la sustantividad y autonomía de la
pluralidad de relaciones que, dentro de ella, libremente se llevan a cabo.-
Desde el punto de vista económico (si bien estos principios pueden ser trasladables a
relaciones no económicas) aquel conjunto de relaciones sociales autónomas se denomina
mercado, calificado como “el instrumento más eficaz para colocar los recursos y responder
eficazmente a las necesidades” (041). El mercado se asienta en el reconocimiento de la
“libertad individual y la propiedad, además de un sistema monetario estable y servicios
públicos eficientes” (042), elementos del sistema que deben se garantizados o bien
procurados por el Estado, aun en la prestación de los servicios públicos bajo el régimen de
gestión privada.-
 Pero se trata de un Estado subsidiario y solidario. Si el Estado debe asegurar las
condiciones para el recto funcionamiento del mercado –y aquí el papel de una regulación
adecuada– esto es, de una economía libre, también debe promover la generación y
distribución de los bienes que, por naturaleza, son ajenos a la adjudicación por el mercado.
Sólo corresponde al mercado aquello que es susceptible de ser vendido y solventado a
través del mecanismo de formación del precio conveniente (043). “Pero existen numerosas
necesidades humanas que no tienen salida en el mercado” (044).-
Si por el principio de subsidiariedad el estado deber promover y asegurar el libre
funcionamiento del mercado, por el principio de solidaridad, que es también un estricto
deber de justicia, debe “impedir que queden sin satisfacer las necesidades humanas
fundamentales y que perezcan los hombres oprimidos por ellas” (045). Se trata de procurar
y distribuir en todo aquello “que es debido al hombre porque es hombre en virtud de su
eminente dignidad” (046), como es el caso del ambiente natural y de lo que el Papa,
siempre en Centesimus Annus, denomina “la ecología humana” (N* 38).-
Si el mercado es el medio adecuado para la asignación de los recursos económicos,
no debemos olvidar que el hombre puede hoy encontrarse “sofocado (…) entre los dos
polos del Estado y del mercado” (047). No puede considerarse al hombre sólo como
productor y consumidor de mercancías, o como objeto de la Administración del Estado
“mientras se olvida que la convivencia entre los hombres no tiene como fin ni el mercado ni
el estado, ya que posee en sí misma un valor singular a cuyo servicio deben estar el Estado
y el mercado” (048).-
b) Características del nuevo modelo. – Este es el que, imprecisamente, podemos
denominar como modelo de Estado subsidiario y solidario. ¿Cuáles son sus características?
(049).-
Veamos sus características diferenciales, es decir, aquellas que distinguen al nuevo
modelo de los anteriores, con exclusión de los sistemas comunistas y socialistas, con los
cuales no hay puntos de comparación posible.-
01) Con el sistema capitalista extremo: se diferencia en las materias más sensibles,
como la incorporación de claras reglas de justicia en las relaciones laborales; la existencia
de entidades intermedias de protección a las personas –p. ej., sindicatos–; la plena
conciencia de la necesidad de una educación generalizada (050) y profesionalizada,
trascendente del simple alfabetismo; la protección de la salud pública; la necesidad de un
salario mínimo pero cualitativamente superior al mero salario de subsistencia, amén de
otras áreas críticas. En todos estos temas el Estado no puede ser abstencionista. Debe
responder a la conciencia comunitaria relativa a la razón de bien común de resolver estos
problemas. En el orden político, lo expuesto es causa y efecto, a la vez, de una mayor
democratización de la vida política, fundamentalmente en la extensión de los derechos
electorales y una afirmación muy sustancial de la responsabilidad electoral de los
gobernantes; el respeto por los mecanismos de control de la actuación pública; la división
de poderes y demás principio propios del Estado de derecho. Especialmente, una sustancial
afirmación y respeto práctico por los derechos fundamentales.-
02) Con el Estado de bienestar: sensible aceptación del valor de la iniciativa privada y
del efecto positivo del funcionamiento del mercado rectamente ordenado; desconfianza en
las iniciativas económicas y sociales de carácter estatal; rechazo de la burocratización de
las actividades; rechazo del igualitarismo social; conciencia de la necesidad de reducir el
gasto público en la medida exigible por un presupuesto equilibrado y, por ende, rechazo de
la idea del déficit presupuestario como factor de desarrollo; limitación de la estatización de
los medios de producción y de la estatización de la prestación de los servicios públicos;
revisión del sistema de regulaciones del mercado con rechazo de las regulaciones globales
(cuantitativas) para actuar más fuertemente en las regulaciones selectivas o cualitativas.
Estas ideas también arrojan sus consecuencias en el mundo político, con la superación de la
concepción de la “democracia de masas”; la reducción o limitación de la influencia
cualitativa de los sindicatos obreros y empresariales en la toma de decisión política; la
revalorización de la capacidad profesional de los dirigentes políticos y, con ello, una
redefinición jerarquizante del papel mediador de los partidos políticos.-
Si bien aquellas “diferencias” son, en sí mismas, afirmaciones, también pueden
destacarse características del nuevo modelo de Estado más claramente innovadoras respecto
de situaciones anteriores.-
Así, la creciente preocupación por el problema ecológico, con su manifestación en
medidas reguladoras; la concentración del Estado, de su burocracia, en un núcleo
fuertemente profesional; la concentración de su papel en el desarrollo de determinadas
actividades esenciales, variables conforme con las circunstancias, con vocación a la
excelencia en la prestación de las mismas; la afirmación del servicio público, junto con su
papel de garantizador de la situación de los usuarios, como un generador de una mejor
calidad de vida y una forma de incidir, positivamente, en el nivel de ingresos de los
individuos, lo mismo que con respecto a otras prestaciones administrativas, como la salud,
la educación y la seguridad –a mejor calidad de las prestaciones, mejor calidad de vida y
mayor ingreso per cápita– la decisión de delegar en las organizaciones comunitarias la
prestación de determinados servicios administrativos, atribuyendo el “gasto” presupuestario
no a una organización estatal burocrática, sino, como forma de subsidio, a una entidad
social, privada, no burocratizada; confianza en la distribución y asignación de los recursos
sociales a través de los mecanismos del mercado.-
Y en toda aquella gestión, la nueva Administración inserta en el nuevo Estado no
puede abandonar el análisis del “costo–beneficio” de cada actividad pública, incluso la
normativa, como las regulaciones de policía, las adjudicaciones individuales a través, p. ej.,
de la legislación del trabajo, etcétera. Así deberá siempre tenerse presente esta pregunta ¿el
beneficio acordado al individuo es compensable con el costo social que luego repercutirá
sobre el mismo individuo?, o bien ¿el beneficio social de determinadas medidas es
compensable con su costo individual?.-
Esta concepción supone entender, desde este punto de vista, a la sociedad como un
sistema de adjudicaciones, no alejado de la idea de justicia distributiva de la filosofía
clásica (ver infra, Cap. V). Todos estos elementos tienen, también, su repercusión en la
cultura social. La revalorización de la iniciativa privada es también la revalorización del
trabajo, como la búsqueda de la capacitación y profesionalidad en los servicios y
prestaciones produce como efecto necesario la preeminencia del valor del trabajo bien
hecho, del trabajo que perfecciona al agente y a los otros que, por el trabajo, con el agente
se relacionan. El hombre, que por el trabajo es cocreador, es también un hombre solidario,
porque la creación, salvo supuestos patológicos, no admite las psicologías egoístas. Si en lo
personal se destaca el valor preeminente del esfuerzo individual y su proyección solidaria,
en los social tienen que florecer conductas asociativas muy alejadas de la cosmovisión
individualista que caracterizó, en gran medida, al capitalismo inicial. Tienen que florecer
las pequeñas empresas, las empresas familiares que todavía son la base del desarrollo de las
economías del llamado “primer mundo”. También las asociaciones con fines de servicio,
del más variado tipo, con profesionales que hagan (por qué no) del empleo en ellas su
medio de vida, aunque la asociación, como tal, sea no lucrativa.-
¿Cómo llamar a este nuevo modelo? No debemos todavía preocuparnos por el
nombre. La preocupación debe estar, mejor, orientada a la afirmación del modelo (si es que
lo consideramos positivo), a la depuración de sus aspectos negativos, a la consolidación de
su sentido personalista.-

§ 017. EL DERECHO ADMINISTRATIVO DEL NUEVO MODELO

El derecho administrativo es el derecho de “extramuros” del mercado, en el sentido

de que es ajeno al juego pleno de la autonomía de la voluntad que, en el conjunto de
acuerdos voluntarios, da forma al mercado (ver infra, Cap. III, § 025, y Cap. IV). Por ello el
nuevo modelo del derecho administrativo debe ser concebido de una manera que no atente
contra las áreas –mayoritarias– que quedan adjudicadas al mercado.-
Pero esto no significa idear un derecho administrativo debilitado. El Estado debe ser
fuerte y vigoroso en lo que hace, en lo que debe hacer, pues tal hacer es en razón de su
carácter de gerente del bien común, de distribuidor de cargas y beneficios, en aquellos
sectores en que no es posible distribuirlos o adjudicarlos a través del estricto y exclusivo
juego del consenso entre las partes. Por esto el derecho administrativo es derecho público,
dotado de prerrogativas que se armonizan con las garantías reconocidas y afirmadas en los
particulares (ver infra, Cap. VI, §§ 053 a 059).-
El nuevo modelo de derecho administrativo seguirá estando fundado en el acto
administrativo, como centro de estas prerrogativas de poder y de ejercicio de las garantías
pertinentes. El acto administrativo será –continuará siendo– la base de las restantes
instituciones iusadministrativas: de los contratos administrativos, que tendrán tanto una
razón adjudicativa común de eficacia gerencial y beneficio social (no más contratos
administrativos sólo para “dar trabajo” al sector al que se orientan); del servicio público,
ahora centrado en la técnica de la delegación por concesión; de la policía, que protegerá
tanto al orden público como garantizará la iniciativa privada, la calidad de las prestaciones,
el respeto por elementales reglas de convivencia que también se expresan a través de la
lealtad comercial, la calidad de los productos, el respeto por el consumidor o usuario, la
publicidad veraz y alejada de técnicas de captación, impulsos o incentivos, moralmente
disvaliosos; la regulación, que también debe proteger a la actividad privada y a la
capacitación técnica y profesional de los diversos prestadores; el fomento de la iniciativa
privada, de la tecnificación y ocupación de mano de obra, sin injustas o desproporcionadas
adjudicaciones de los recursos sociales mediante el subsidio de empresas innecesarias,
ineficientes u obsoletas.-
Se trata de un derecho administrativo que deberá insistir y perfeccionar las técnicas
de la delegación hacia la comunidad, en aplicación del principio de subsidiariedad: ¿para
qué una organización pública burocrática se el servicio o actividad puede ser presado por
asociaciones particulares eficientes (con eficiencia controlable por la Administración) con
la misma o menor asignación de recursos presupuestarios?.-
El principio de subsidiariedad obligará a tratar sólo como un recurso de excepción y
provisional la asunción, total o parcial, por parte del Estado de la titularidad de los medios
de producción en una determinada empresa o sector de la actividad.-
Privatizada y desregulada la economía, tiene que fortalecerse la preocupación por el
control, en beneficio del mercado como un todo y en beneficio de los sujetos individuales
que le otorgan al mercado su contenido real. De aquí que deberán perfeccionarse las
técnicas de control (que, en muchos casos, no serán estrictamente regulatorias) donde el
derecho administrativo deberá desarrollar, seguramente, instituciones más ágiles y
adecuadas que las presentes.-
Toda esta nueva actividad supone una organización administrativa apropiada. Deberá
continuarse con las técnicas de desconcentración y descentralización, pero con
instrumentos que eviten la formación de feudos administrativos, tan generalizados en el
Estado burocrático. Para esto, se impone una efectiva ligazón de las organizaciones
administrativas, aun las subjetivadas, con el Poder Ejecutivo y sus ministros, y,
especialmente, será necesario evitar, en la medida de lo posible, la formación de estructuras
permanentes. Existen gran cantidad de actividades del Estado que, en sí mismas, responden
a necesidades coyunturales o circunstanciales, por lo que requieren de estructuras de
servicio de “término fijo”, que deben desaparecer de pleno derecho con el cumplimiento del
cometido o vencimiento del plazo establecido, salvo prórroga dispuesta mediante
resolución fundada.-
 Deberá recurrirse, como regla general, a cuerpos profesionales pequeños, con
remuneración adecuada, generando un escalafón profesional contratado, en paralelo al
escalafón perteneciente a lo que se puede llamar como de “administración ordinaria”. Aquí
sí debe continuar rigiendo el principio de la estabilidad en el empleo público, para evitar
retornar al “sistema de los despojos” (051), y así fomentar un cuerpo funcionarial
profesionalizado e independiente de los cambios políticos naturales en el sistema
democrático. Ello sin perjuicio de que la conducción política y administrativa quede en
manos de personal designado en cada caso por quien reviste la legitimidad representativa
democrática, es decir, el Presidente y, por delegación constitucional o legal, el Ministro
Jefe de Gabinete y los restantes ministros.-
Deberá aceptarse que la Administración eficiente, consciente de la relación costo–
beneficio en cualquier actividad prestacional o reguladora, requiere agilidad. Deben,
entonces, preverse estructuras administrativas dotadas de suficiente competencia
reglamentaria, seguramente por vía de delegación legislativa, cuya constitucionalidad será
indudable en la medida que en la ley de delegación se definan claramente las políticas
legislativas que la Administración deberá respetar y llevar a cabo. Lo mismo ocurre con la
facultad que el Ejecutivo debe gozar en materia de regulación de situaciones de urgencia a
través de medidas rápidas y concretas, con la posterior intervención del Poder Legislativo
en un procedimiento que no afecte a la cobertura de seguridad jurídica que toda norma debe
portar, por ejemplo, otorgándole a la falta de tratamiento legislativo del decreto de
urgencia, en un determinado plazo, carácter confirmatorio del mismo.-
Como se trata de una Administración reducida pero fuerte en el ámbito estricto de su
competencia subsidiaria, el procedimiento administrativo y el proceso judicial
contencioso–administrativo deberán ser diseñados de manera de evitar “judicializar” la
Administración Pública, con lo que se evitará también la “judicialización” de los conflictos
políticos. El concepto de juez “deferente” de la decisión discrecional administrativa y la
revalorización de la presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria del acto administrativo,
servirán para evitar la esclerosis administrativa, la paralización de la gestión de los asuntos
públicos, en áreas en las que, en el nuevo modelo de relación Estado–sociedad, la
intervención de la Administración Pública es reducida y de interpretación estricta y
restrictiva. Esta idea deberá congeniarse con los postulados del Estado de derecho y la
garantía del debido proceso. Ello en un esquema que diferencie al proceso de formación y
emisión del acto administrativo –el proceso de decisión administrativa– de la dinámica
propia de la litigiosidad privada. Deberá aquí ser asegurado el debido respeto de la división
de poderes, evitando la generación de decisiones judiciales de contenido, en definitiva,
semejante al acto administrativo, como si fueran emanadas por un juez que ha dejado de
serlo, para convertirse en un administrador.-
En este punto debe recordarse que la competencia técnica y los recursos necesarios
para la “administración general del país” han sido reservados por el constituyente y por el
legislador a la Administración Pública y no al Poder Judicial, sin perjuicio del destacado
papel que éste debe cumplir y cumple en la defensa de los derechos subjetivos, cuando
estos se encuentren concretamente agraviados por una decisión administrativa. Aun así se
impone, junto con la revocación de la decisión viciada, el recurso del reenvío a la
Administración para la toma de una nueva decisión, señalando los principios de derecho
que esta decisión deberá respetar en el nuevo pronunciamiento, si este resultase necesario.
De lo contrario, insistimos, las sentencias se transforman en actos administrativos,
seguramente en perjuicio de la corrección y eficacia de la toma de decisión administrativa.-
En definitiva, lo expuesto no es más que un conjunto de ideas, en muchos casos de
aspiraciones, que quizá resulten útiles para el buen camino de esta nueva etapa de la que
nos encontramos recién en su punto de partida. Seguramente todas, o casi todas, serán
polémicas y muy posiblemente erróneas, pero la polémica es lo que hoy interesa, como
también la aproximación a la verdad por el descarte del error que, por analizado, solamente
puede ser, entonces, descalificado.-

§ 018. LA REFORMA DEL ESTADO

a) La reforma permanente. – No se debe caer en el error de considerar de manera

dogmática –en definitiva, ideológica– a las propuestas reseñadas en los dos parágrafos
anteriores.-
Como ya hemos visto, el núcleo de la cuestión consiste en una apropiadas aplicación
del principio de subsidiariedad en su materia más sustancial: la relación entre el Estado y la
sociedad (ver supra, Cap. I, § 009), de manera que tales relaciones sean variables según las
exigencias y aplicación de aquel principio. Su aplicación excluye, necesariamente, la
vigencia de las ideologías liberales, socialistas o marxistas –u otras de cualquier tipo– que,
inevitablemente, producen el congelamiento de las relaciones Estado–sociedad dentro de un
modelo que tiende a mantenerse rígido e inmutable a pesar de los cambios de
circunstancias.-
De aquí entonces la necesidad de la “reforma del Estado”, que puede ser definida
como la actividad permanente destinadas a mantener a la relación Estado–sociedad de
acuerdo con las exigencias de las circunstancias valoradas según el principio de
subsidiariedad.-
Esta debe ser una actividad permanente conducida por el gobierno, de acuerdo con el
proceso democrático de toma de decisiones, ya que también es permanente el cambio en el
juego de equilibrios entre las competencias estatales (públicas) y las competencias sociales
(privadas). Como claramente lo dicen Menem y Dromi (052): “La reforma no es estática,
abstracta ni ahistórica. Por el contrario, es un quehacer dinámico, concreto e histórico que
busca la actualización y transformación de la administración, de manera acorde con los
requerimientos políticos sociales y económicos de la comunidad nacional”.-
La reforma del Estado debe valorarse en términos de eficacia y eficiencia. Desde la
primera dimensión –la eficacia– esta exige la previa definición de los objetivos
circunstanciales, es decir la identificación de las metas a lograr en determinados momentos
históricos a los efectos de la consecución del bien común. Esta definición o identificación
de objetivos –en un plano “macro”– plantea la necesidad de individualizar las metas que
deben ser perseguidas por la sociedad para diferenciarlas de aquellas que deben ser
logradas por el Estado o sector público. También será necesario distinguir los fines que el
Estado debe lograr como objetivos plenamente propios y los que debe realizar para facilitar
la obtención ordenada de los objetivos pertenecientes a la sociedad, aunque siempre
teniendo presente que esta tarea de colaboración del Estado debe ser transitoria y no debe
excluir o reemplazar a la responsabilidad de la sociedad en la obtención de sus propias
metas.-
El criterio de la eficacia también debe ser considerado a los efectos de valorar la
acción en concreto, de las Administraciones Públicas en el cumplimiento de los objetivos
principales y secundarios establecidos por el legislador y por la propia jerarquía
administrativa en su esfera de competencia.-
Debe tenerse especialmente en cuenta que la identificación y realización de las metas
u objetivos exigidas por el principio de la eficacia no puede –no debe– efectuarse sin tener
en cuenta la eficiencia de la acción programada, es decir el análisis y valoración de los
costos y beneficios comprometidos por la acción en cuestión.-
La valoración de la eficiencia exige la consideración de dos importantes aspectos. El
primero se refiere a la mediación de los costos y beneficios resultantes de la asignación de
determinadas metas al plano social o al plano estatal. La decisión en este primer nivel no
puede olvidar una premisa fundamental: el primer y principal beneficio consiste en el
respeto de la libertad y dignidad del hombre, y del resto de sus derechos fundamentales. Por
ello, al ser este el beneficio supremo y absoluto, la valoración de los costos se relativiza
hasta el punto de riesgo, es decir la situación en la que el agravamiento de los costos
neutraliza, impide o torna indiferente el beneficio, o bien, cuando la magnitud de los costos
pone en riesgo a los mismos derechos fundamentales que se quieren proteger. Así, por
ejemplo, si una decisión dirigida a la abstención estatal en una determinada área económica
o social, tomada en aras del respeto de las competencias propias de la sociedad, genera
situaciones de marginación en determinados sectores de la población, de manera que, para
ellos, la cuestión de los derechos fundamentales se convierta en meramente teórica. En este
caso el costo de la decisión es de tal magnitud que impide la concreta obtención del
beneficio: la marginación social excluye el verdadero goce de cualquier derecho.-
b) Eficacia de la reforma según la valoración de su eficiencia . – La segunda
dimensión a tener en cuenta hace referencia a la valoración de la eficiencia dentro de las
acciones concretas a llevar a cabo.-
Así, por ejemplo, el Estado debe valorar el uso productivo de los recursos por parte
de la sociedad. Según el resultado que arroje este análisis debe impulsar las medidas
correctivas del caso: tributarias, de fomento, “publificación” de unidades productivas,
etcétera. De lamisca manera es de crucial importancia la medición de la eficiencia de la
propia gestión estatal, v. gr., en la asignación de los recursos en sus programas de fomento,
en la administración de la empresa estatal, en la necesidad de su privatización, etcétera
(053).-
 Estos parámetros de valoración ayudan a establecer ciertas cuestiones centrales como,
por ejemplo; a) alcance de la asunción estatal de la titularidad de los medios de producción
(extensión cuantitativa y cualitativa del “Estado empresario”); b) extensión cuantitativa y
cualitativa de las privatizaciones; c) situación de los servicios públicos, definición de su
núcleo esencial y su régimen de prestación (estatal o concesionada a privados); d)
regulaciones económicas y otras generales (p. ej., regulaciones en materia de moralidad,
que pueden tener efectos económicos indirectos); e) política presupuestaria, gasto público y
alcance del déficit; f) política medioambiental; g) política tributaria, y h) política de la
burocracia estatal (régimen del funcionariado público).-
La eficacia–eficiencia se convierten, para la Administración pública moderna, en
parámetros de valoración de la acción gubernativa (054). “No basta ahora ya al Estado –
dice Parejo Alfonso (055)– la legitimación que le presta el origen democrático del poder, ni
la derivada de la efectividad (en términos tradicionales) de su mando sobre los ciudadanos:
le es preciso justificarse permanentemente en la adecuada utilización de los medios puestos
a su disposición y la obtención de resultados reales, es decir, necesita la legitimación que
proviene de la eficacia en la resolución de los problemas sociales”.-
Pero –cabe insistir –el dirigente político y el jurista que le sirve de apoyo deben tener
muy en claro que todas estas cuestiones deben ser acometidas desde una perspectiva
pragmática, flexible, nunca como definitivas, y mucho menos impulsadas por razones
ideológicas o dogmáticas.-
Para la actualización permanente de la reforma del Estado debería establecerse una
comisión bicameral del Congreso, constituida a estos efectos, o bien ampliar la
competencia de la Comisión Bicameral Revisora de Cuentas, con la asistencia técnica de la
Auditoría General de la Nación. Esta comisión bicameral debería mantener un diálogo
permanente con el Jefe de Gabinete de Ministros –que tiene a su cargo la administración
general del país– y con un cuerpo técnico dependiente de la jefatura de gabinete encargado
del seguimiento de la reforma. Así, la marcha de la reforma sería permanentemente
monitoreada, corregida su dirección, de ser ello necesario, profundizada, debatida,
analizada su eficacia y eficiencia, valorada –sobre todo con la intervención del Congreso–
políticamente, explicada a la opinión pública y sometida a su juicio de aprobación o
rechazo (056).-
 De esta manera, la reforma del Estado, que fundamentalmente es reforma de la
Administración Pública, puede convertirse en un instrumento vital para el buen gobierno
democrático.-
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