АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Академия управления
при Президенте Республики Беларусь
Система открытого образования
С.М. Забелов
П.С. Забелов
Административное
право
Курс лекций
Минск
Редакционно-издательский центр
Академии управления при Президенте Республики Беларусь
2003
2
УДК 342.9
ББК 67
З12
Рекомендовано к изданию Комиссией по приемке и аттестации

электронных версий учебных и учебно-методических материалов
Академии управления при Президенте Республики Беларусь.
Забелов С.М., Забелов П.С. Административное право.: Курс лекций -

Мн.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2003. –
324 с.
Издание представляет собой каткое изложение курса

«Административное право Республики Беларусь». В нем освещаются
основные понятия, категории, положения и институты административного
права на современном этапе.
Курс лекций предназначен для системы открытого образования
Академии управления при Президенте Республики Беларусь.
ISBN 985-457-155-6  Забелов С.М., 2003

 Забелов П.С., 2003
 Академия управления при
Президенте Республики
Беларусь, 2003
СОДЕРЖАНИЕ
3
ПРЕДИСЛОВИЕ................................................................................9
ТЕМА 1. ВВЕДЕНИЕ В КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА...............................................................................................11
Лекция 1. Понятие и сущность права. Его основные
признаки, принципы и функции..................................................11
Признаки права....................................................................11
Сущность и содержание права............................................13
Определение права.................................................................16
Теории права (исторический и современный подход). .17
Теория естественного права................................................17
Историческая школа права (К.Савиньи, Ф.Пухта и др.)...18
Теория нормативистского понимания права, юридический
позитивизм (Р.Штаммлер, Г.Келъзен и др.).................................18
Реалистическая школа права (Рудольф Иеринг)................19
Социологическая школа права (Е.Эрлих, Г.Ф.Шешеневич и
др.)......................................................................................................19
Психологическая теория права (Л.И.Петражицкий)........19
Материалистическая теория права....................................20
Интегральный подход к пониманию права..........................21
Принципы и функции права..............................................21
Функции (роль) права в общественной жизни....................23
Ценность права. Право и глобальные проблемы
человечества.....................................................................................23
Социальные нормы и нормы права.................................24
Соотношение права с политическими, моральными,
религиозными и социально-техническими нормами.....................26
Понятие и содержание правоотношений.........................28
Характерные признаки правоотношений............................29
Содержание правоотношений..............................................29
Объекты правоотношений...................................................30
Субъективное право и юридическая обязанность.........31
Контрольные вопросы по теме № 1:...................................33
ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА....34
Лекция 2. Понятие административного права...............34
Сущность государственного управления........................34
Понятие административного права..................................38
Субъекты административного права...............................44
4
Понятие механизма административно-правового

регулирования.................................................................................47
Административно-правовые нормы - понятие,
структура, виды...............................................................................50
Реализация административно-правовых норм..............54
Административно-правовые отношения.........................56
Контрольные вопросы по теме 2:........................................60
ТЕМА 3. ГОСУДАРСТВО, ПРАВО, ЛИЧНОСТЬ..................61
Лекция 3. Граждане как субъекты права........................61
Соотношение государства и права....................................61
Природа и характер взаимодействия государства и права
............................................................................................................61
Воздействие государства на право......................................62
Влияние права на государство..............................................63
Принципы правового государства....................................65
Возникновение и развитие идеи правового государства. . .65
Понятие и признаки правового государства.......................66
Предпосылки и условия формирования правового
государства.......................................................................................68
Права человека и гражданина...........................................71
Права и свободы граждан на разных исторических этапах
развития общества..........................................................................71
Пределы правового регулирования и деятельности
государства.......................................................................................72
Граждане как субъекты административного права......73
Административно-правовые гарантии прав граждан. .76
Способы защиты прав граждан.........................................78
Контрольные вопросы по теме 3:........................................80
ТЕМА 4. ПОНЯТИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ
СТАТУС ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)................82
Лекция 4. Органы государственного управления
(исполнительной власти)...............................................................82
Виды (классификация) органов государственного
управления (государственной власти)........................................87
Система органов государственного управления
(исполнительной власти), принципы ее построения...............90
5
Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере

исполнительной власти.................................................................94
Совет Министров Республики Беларусь.........................97
Республиканские органы государственного управления
...........................................................................................................102
Местные органы исполнительной власти.....................105
Организационная структура и штаты органов
государственного управления....................................................109
Контрольные вопросы по теме 4:......................................112
ТЕМА 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ПРЕДПРИЯТИЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ, ОРГАНИЗАЦИЙ..........113
Лекция 5. Предприятия, учреждения и организации как
субъект административного права............................................113
Государственные и негосударственные предприятия и
учреждения.....................................................................................113
Хозяйственные товарищества и общества,
производственные и потребительские общества....................120
Общественные объединения.............................................124
Религиозные объединения................................................129
ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РЕСПУБЛИКЕ
БЕЛАРУСЬ.....................................................................................132
Лекция 6. Государственная служба.................................132
Понятие, виды государственной службы.......................132
Принципы государственной службы..............................135
Виды государственных служащих..................................138
Основы правового положения государственного
служащего.......................................................................................142
Прохождение государственной службы.........................145
ТЕМА 7. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ..............................................................................150
Лекция 7. Формы и методы государственного
управления.....................................................................................150
Понятие форм и методов управления.............................150
Понятие и юридическое значение актов
6
Отличие актов управления от других юридических актов

..........................................................................................................160
Классификация правовых актов управления..............164
Формы правовых актов управления..............................176
Требования, предъявляемые к актам управления......180
Административное принуждение и его виды................185
ТЕМА 8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО
АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ.........................................191
Лекция 8. Административная ответственность...........191
Понятие юридической ответственности........................191
Виды ответственности.......................................................195
Административная ответственность..............................198
Понятие и признаки административного
правонарушения............................................................................202
Освобождение от административной ответственности
...........................................................................................................206
Понятие и виды административных взысканий.........210
Виды административных взысканий.................................211
Наложение административных взысканий...................214
ТЕМА 9. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ.............219
Лекция 9. Производство по делам об административных
правонарушениях..........................................................................219
Задачи и порядок производства по делам об
административных правонарушениях.....................................219
Меры обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях.....................................224
Участники производства по делам об
административных правонарушениях, их права и
обязанности....................................................................................229
Стадии производства по делам об административных
правонарушениях..........................................................................233
Возбуждение дела об административном правонарушении
..........................................................................................................233
Рассмотрение дела о правонарушении..............................236
7
Обжалование и опротестование по делу об

административном правонарушении...........................................239
Исполнение постановлений о наложении
административных взысканий (общие правила)........................245
ТЕМА 10. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В
ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ.................................248
Лекция 10. Законность в деятельности органов
Понятие законности...........................................................248
Законность, целесообразность, дисциплина в
государственном управлении.....................................................252
Способы укрепления законности и дисциплины в
государственном управлении.....................................................257
Контрольные полномочия Президента Республики
Беларусь в сфере государственного управления....................262
Контрольные полномочия законодательных органов
государства в области государственного управления...........265
Контроль органов государственного управления........267
Ведомственный (внутриведомственный) контроль........269
Надведомственный (внешний) контроль. .271Прокурорский
надзор в сфере государственного управления.............................272
Административный надзор..............................................278
Судебный контроль за законностью государственного
управления.....................................................................................280
Контрольные вопросы по теме 10:....................................288
ТЕМА 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ..........................................................289
Лекция 11. Административно-правовое регулирование
экономических отношений на современном этапе.................289
Правовое регулирование экономических отношений на
современном этапе........................................................................289
Соотношение государственного управления и
государственного регулирования..............................................297
Организация управления экономикой...........................304
Контрольные вопросы по теме 11:....................................311
Вопросы к зачету................................................................312
8
ЛИТЕРАТУРА И НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ..........................315

9
ПРЕДИСЛОВИЕ
В каждом обществе и государстве всегда уделялось
огромное внимание управлению и регулированию повседневной
жизни. Без этого трудно поддержать ее устойчивость и
обеспечить развитие. Велись и продолжаются поиски
соотношения публичного и частного интересов и их выражения в
правовых системах, в структуре деятельности государства.
Изыскиваются способы эффективного воздействия на
общественные процессы. Все это выдвигает перед правом как
своеобразным «нормативным зеркалом» очень серьезные
требования. Пожалуй, их наибольший объем сосредотачивает в
себе административное право.
В условиях радикальных политических и социально-
экономических реформ, связанных с развитием и становлением
рыночных отношений, роль административного права становится
более значительной, так как его нормами регулируется и
охраняется значительная часть отношений, возникающих между
гражданами и органами исполнительной власти или их
должностными лицами.
Кризис деятельности органов исполнительной власти в
последние десятилетия отмечен в мировом масштабе; особенно
негативные последствия он получил в странах СНГ. Устранение
из законодательства термина «государственное управление»
породило массу проблем в реализации внутренних и внешних
функций государства и в первую очередь при решении задач
социально-экономической защиты населения. Издержки
разгосударствления породили коррупцию и другие
экономические преступления. Вопрос открытых границ
усугубляет все эти проблемы по реализации основных функций
жизнедеятельности государства, обеспечения его экономического
суверенитета и национальной безопасности.
10
В связи с этим административно-правовое регулирование

приобретает особое значение, так как с его помощью
закрепляется и развивается система органов исполнительной
власти, что позволяет обеспечить реализацию конституционного
принципа целостности и единства системы государственной
власти.
В работе над лекциями использовались отдельные
положения из учебников, написанных А.П.Алехиным;
А.А.Кармолицким; Ю.М.Козловым; Л.Л.Поповым;
Ю.А.Тихомировым; А.И.Сухарковой; А.И.Постниковой;
А.Н.Крамником, а также материалы лекций, читаемых в
юридических вузах, законодательство Республики Беларусь.
11
ТЕМА 1. ВВЕДЕНИЕ В КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА
Лекция 1. Понятие и сущность права. Его основные

признаки, принципы и функции.
Основные понятия:
понятие права; сущность права; принципы и функции
права; социальные нормы; норма права; правовое
отношение; субъекты правоотношений; объекты
правоотношений.
Признаки права
Право продукт общественного развития, основной

нормативный регулятор общественных отношений. От других
общественных явлений его отличают следующие признаки:
нормативность, общеобязательность, государственное
принуждение как способ реализации права (см. Спиридонов Л.И.
Теория государства и права. СП.б., 1995. С. 88-89). Такое
понимание признаков не раскрывает, в достаточной мере,
социальную природу права.
С.С.Алексеев справедливо подчеркивает, что право
представляет собой позитивное высокозначимое явление
цивилизации, что оно призвано обеспечить и защитить статус
личности, надежные и гарантированные простор и меру
поведения. По его мнению, к основным свойствам права
относятся: нормативность, формальная определенность,
государственная обеспеченность, правообязывающее действие,
системность (структурированность).
12
Существует множество подходов к пониманию права как

сложного общественного явления. Но общим для них является
признание следующих:
1. Право есть социальное явление, без которого
невозможно существование цивилизованного общества;
2. Право в нормативной форме должно отражать
требования общечеловеческой справедливости, служить
интересам общества в целом и личности;
3. Право частной собственности: владение, использование
и распоряжение частной собственностью является
основополагающим правом человека, которое почти все ученые
отмечали с незапамятных времен;
4. Право - мера поведения, установленная и охраняемая
государством. Тесная связь с государством отличает его от всех
других видов социальной и технической регуляции. Итак, право,
прежде всего, есть совокупность, а точнее, система норм. Это
система норм, установленных или санкционированных
государством. Право всегда выражает государственную волю.
Это система норм или правил поведения, имеющих
общеобязательный характер. Наконец, право охраняется и
обеспечивается государством, а в случае нарушения требований,
содержащихся в нормах права, применяется государственное
принуждение (см.: Марченко М.Н. Теория государства и права.
М., 1996. С. 46-53). Правовые нормы, установленные и
санкционированные государством, называются позитивным
правом.
В обществе имеются и другие социальные нормы кроме
права. Отличие права от других социальных норм заключается в
следующем: - это единственная система норм, обязательных для
всех членов общества; право обеспечивается и защищается
государством, устанавливается государством; нормы права
13
закреплены в законах, судебных решениях. Наиболее

распространенный взгляд на право состоит в том, что оно
представляет собой норму свободы.
И.Кант определял право как совокупность условий, при
которых произвол одного может быть согласован с произволом
другого по общему для них правилу свободы.
Г.Гегель писал, что в общественной жизни свобода человека
выступает как его право, т. е. нормированная, урегулированная
правовыми средствами свобода.
Сущность и содержание права
С течением времени понятие содержания права и

толкование его менялись:
 для Аристотеля право — это политическая
справедливость;
 для средневековых ученых-богословов - это
божественное установление;
 для Ж.-Ж.Руссо - общая воля;
 для Р.Иеринга - защищенный интерес;
 для Л.Петражицкого - императивно-атрибутивные
эмоции;
 для юридического позитивизма - веление, приказ
государства.
Множественность подходов привела некоторых ученых к
выводу, что сущность права нельзя познать. С этим вряд ли
можно согласиться.
Сущность права - это качественная его основа, которая
отражает его природу и назначение в обществе.
В современной юридической науке преобладает мнение, что
по своей сущности право выражает согласованную волю
участников регулируемых отношений, приоритеты и ценности
14
личности и вследствие этого выступает мерой свободы и

ответственности индивидов и их коллективов, средством
цивилизованного удовлетворения ими разнообразных интересов
и потребностей.
Содержание права трактуется в юридической литературе
по-разному:
1. Для тех, кто считает, что право может существовать в
форме правоотношений, его содержание - это поведение
субъектов правоотношений;
2. Для тех, кто отождествляет право и закон, -
содержанием права считается государственная воля;
3. Кто приравнивает право к совокупности юридических
норм, они, нормы, и образуют само содержание права.
Новый подход к праву состоит в попытке установить
различие между правом как объективным явлением
общественной жизни и законом как формой выражения права и
на этой основе сформулировать понятие правового закона. Право
и закон не всегда совпадают, например, немецкие фашисты
уничтожали людей в соответствии со своими законами, но
вопреки праву. За основу нового подхода берется принцип
формального равенства, что означает независимость и свободу
людей в их правовых отношениях. Этот принцип в абстрактной
форме выражает справедливость. Смысл разграничения права и
закона в том, чтобы разграничить право и произвол, установить
соответствие закона объективным требованиям права.
Правовой закон характеризуется следующими признаками:
1. Он есть выражение и закрепление объективированной в
праве меры свободы людей;
2. Воплощает в себе принцип формального правового
равенства, имеющего всеобщий характер справедливости;
15
3. Учитывает и охраняет интересы тех, кто стеснен в своих

возможностях или не может в силу определенных причин
защитить свои права (больные, престарелые, безработные);
4. Это не продукт воли и субъективного усмотрения
законодателя, а необходимая составная часть объективно
складывающегося в данном обществе права;
5. Правовой закон - антипод произволу. Реальная жизнь
закона возможна только в условиях правового государства.
Следовательно, содержание права можно видеть в масштабе, в
мере свободы.
Возникает вопрос: кому отмеряется свобода, чьим
достоянием она становится? Это вопрос об объективном и
субъективном праве.
Объективное право - это общие, обязательные для всех
правила поведения, существующие независимо от индивидов,
распространяющиеся на все подпадающие под них случаи и на
всех индивидов.
Субъективное право, напротив, принадлежит конкретному
индивиду, определяя меру его возможного поведения. Эти два
вида права неразрывно связаны друг с другом. Объективное
право не может быть реализовано помимо субъективного права,
поступков людей.
Существует понятие публичного и частного права. Римские
юристы считали, что публичное право имеет в виду интересы
государства как целого, тогда как частное право - интересы
индивида.
В основе это оправданный подход. Современная наука
уточняет, что публичное право предполагает то, что решения
принимаются единым центром (государством), а в сфере
частного права юридически значимые решения принимаются
множеством частных лиц, действующих самостоятельно.
16
Определение права
После этих предварительных замечаний можно привести

некоторые подходы к определению права и дать его определение.
Надо подчеркнуть, что в различных учебниках и учебных
пособиях по теории государства и права даются несколько
отличающиеся друг ох друга определения права. Одни авторы
подчеркивают выраженную в праве волю экономически
господствующего класса (Коваленко А.И. Краткий словарь-
справочник по теории государства и права. М., 1994. С. 52),
другие считают главным критерием права защиту равенства и
справедливости субъектов правоотношений (Общая теория права
и государства, М., 1994. С. 29), третьи на первый план выдвигают
идею свободы равных субъектов (Спиридонов Л.И. Теория
государства и права. СП б., 1995, С. 101), четвертые говорят о
политических силах, стоящих у власти, которые через
государство определяют общеобязательные правила поведения
субъектов правоотношений (Комаров С.А. Общая теория
государства и права. М., 1997.
С. 41-42). Можно было бы привести и другие определения такого
сложного общественного явления, как право. Именно его
сложность вызывает различные подходы и акценты у
исследователей, когда они дают определение права. На наш
взгляд, наиболее емкое определение права дал известный русский
юрист профессор С.С.Алексеев: «Право - это система норм,
выраженных в законах, иных признаваемых государством
источниках и являющихся общеобязательным, нормативно-
государственным критерием правомерно-дозволенного (а также
запрещенного и предписанного) поведения», (Теория права.
Харьков, 1994. С. 123).
Суммируя, можно сказать, что право - это система
общеобязательных, формально определенных норм,
17
установленных и обеспечиваемых государством, в которых

отражены существующие в обществе общественные
отношения и интересы субъектов и которые регулируют
поведение людей.
Теории права (исторический и современный подход)
В разных странах в различное время складывалась своя

система права. Возникали различные теории права, в чем-то
отличающиеся друг от друга. Но в них было много общего в
понимании сути права как регулятора общественных отношений.
Это и понятно, ибо право утратило бы свою роль по
стабилизации и упрочению общественных связей, если бы оно
понималось всеми абсолютно по-разному.
Каждая научная теория преувеличивает, гипертрофирует
одну какую-то сторону права в ущерб другим. Но в каждой из
них заключены элементы истинного знания. Поэтому их
рассмотрение представляет не только исторический, но и
теоретический интерес. А в модифицированной форме некоторые
из них сохраняются и в настоящее время.
Теория естественного права
Суть данной теории состоит в том, что кроме позитивного

права, которое создается государством, существует общее для
всех людей естественное право, стоящее над позитивным правом
(право на жизнь, безопасность, свободу, равенство,
собственность, справедливость и т.п.). Эти права принадлежат
человеку от рождения и должны беспрепятственно
осуществляться. Контуры этой теории наметились еще в
древности. Например, Цицерон говорил, что закон государства,
противоречащий естественному праву, не может рассматриваться
18
как закон. Но фундаментальную разработку эта теория получила

в трудах Локка, Монтескье, Руссо и др.
Историческая школа права (К.Савиньи, Ф.Пухта и др.)
Право рассматривается как выражение, продукт народного

духа, народного правового убеждения. Оно складывается
подобно языку постепенно в ходе исторического процесса
независимо от субъективной воли государства. Право всегда
национально. Оно существует в виде живого представления
правовых институтов, юристы же из него лишь извлекают нормы.
Эта школа чрезмерно преувеличивает роль обычая в системе
нормативного регулирования, который ставится над законом.
Теория нормативистского понимания права, юридический

позитивизм (Р.Штаммлер, Г.Келъзен и др.)
Главный тезис этой теории - признание правом только норм,

создаваемых государством для общего блага или для
удовлетворения интересов человека. Правом признается
государственная воля, выраженная в обязательном нормативном
акте, обеспеченном принудительной силой государства.
Г.Кельзен видел право в виде «лестницы норм», на вершине
которой стоит «основная норма» (конституция). Теория права
должна быть свободной от идеологии и представлять собой
«чистую науку». Право - это система должного поведения людей.
Нормативное понимание права хорошо служит в условиях
стабильного общества. В настоящее время широкое признание
получило требование соответствия позитивных законов
государства правам человека. Утверждается приоритет прав и
свобод личности. К недостаткам этой теории относится
игнорирование содержательной стороны права (субъективных
19
прав личности, соответствия потребностям экономического

развития и т.п.), угроза праву со стороны государства.
Реалистическая школа права (Рудольф Иеринг)
Эта школа в определенной мере примыкает к

нормативистскому направлению. Она определяет право как
защищенный государством интерес личности. Государство
выступает необходимым инструментом организации,
поддержания и сохранения общества и без государственной
власти право есть пустой звук. Существует только позитивное
право и содержание его составляет только защищенный интерес
личности (Е.Трубецкой).
Социологическая школа права (Е.Эрлих, Г.Ф.Шешеневич и др.)
Эта школа полагает, что нормы, записанные в законах и

других актах государства, еще не есть само право. Гораздо
важнее то право, которое складывается в жизни. Это «живое
право» есть система правоотношений, поведения людей в сфере
права. Отсюда на первое место выдвигается фигура судьи как
творца права. Право - сосуд, который следует наполнить, и это
делают судьи и администраторы. Право, по их мнению, следует
искать не в нормах, а в самой жизни. Подобный подход скорее
дестабилизирует правовой порядок, нежели укрепляет его. Он
вносит неопределенность и сумятицу в отношения субъектов
правового общения. Эта школа имеет широкое распространение в
Англии.
Разновидностью социологического направления выступает
теория солидаризма (Леон Дюги). Он выдвинул идею права,
основанного на норме социальной солидарности, как внешнего
выражения общественной жизни. Такая концепция ведет к
20
отрицанию индивидуальных свобод и прав человека, к

корпоративному государству.
Психологическая теория права (Л.И.Петражицкий)
Эта теория подразделяет право на позитивное и

интуитивное. Позитивное – совокупность норм права.
Интуитивное или неофициальное право это чисто
психологическое явление, особое состояние души человека,
вырабатываемое путем взаимного психического общения людей.
Право здесь выступает как одно из явлений психической жизни
общества и представляет собой императивно-атрибутивное
(обязательно-притязательное) переживание людей. Оно включает
в себя правовое сознание.
Материалистическая теория права
В соответствии с этой теорией право есть выражение и

закрепление воли экономически и политически господствующего
класса. К.Маркс и Ф.Энгельс в «Манифесте коммунистической
партии» писали, что буржуазное право есть возведенная в закон
общая воля буржуазии. Как и государство, оно продукт
классового общества, его содержание носит классово-волевой
характер. Ф.Энгельс подчеркивал, что господствующий класс
должен придать своей воле всеобщее выражение в виде
государственной воли, в виде закона.
Подчеркивается экономическая обусловленность права, оно
всегда выражало требования экономических отношений. Оно не
могло быть выше, чем экономический и культурный строй,
породивший его. Право - явление производное от государства, в
полной мере определяется его волей. Государство охраняет
законы, принуждает к их исполнению; известны слова Ленина о
том, что право ничто без государства, способного принуждать к
21
исполнению права. Одна из идей сторонников этого направления

состоит в том, что всякое право есть применение одинакового
масштаба к различным людям, которые на деле не равны друг
другу. Равное право, следовательно, оборачивается фактическим
неравенством. Недостатки этой теории: отсутствие
общечеловеческих критериев, игнорирование культурных
факторов, ограничение существовавшего права историческими
рамками классового общества.
Интегральный подход к пониманию права
Мы рассмотрели различные теории права. Каждая из них

односторонне, несовершенно раскрывает сущность права. Но
вообще вряд ли мыслимо вполне совершенное право. В
действительности оно всегда в чем-то неудовлетворительное,
несовершенное, требующее разных измерений и неодинаковой
трансформации в зависимости от условий, места и времени.
Поэтому следует приветствовать различные подходы к
пониманию права, ибо на этом пути решаются многие
практические вопросы: основания права, источников права,
пределов правового воздействия, эффективности права,
разрешения противоречий права и др.
Принципы и функции права
Право строится и функционирует на основе определенных

принципов, которые выражают его сущность и социальное
назначение, отражают главные свойства и особенности права.
Принципы права - это основные, исходные положения,
юридически закрепляющие важнейшие закономерности
общественной жизни. Под принципами права понимаются
исходные руководящие идеи, лежащие в основе права и
находящие свое осуществление не только в юридической форме,
22
но и в тех общественных отношениях, которые они отражают. По

мнению французского юриста Р.Давида, общие принципы
отражают «подчинение права велениям справедливости в том
виде, как последняя понимается в определенную эпоху и
определенный момент» (Давид Р. Основные правовые системы
современности. М., 1988.
С. 145).
Принципы права в современных условиях приобретают
универсальное значение и наиболее отчетливо проявляются в
области основных прав человека. Следует указать на три
различных подхода к проблеме принципов права: традиционный
(в частности, исламский), романо-германский и англосаксонский.
В исламском шариате (т.е. предписания верующим, что они
должны делать и чего не должны) является основным
источником законодательства. В романо-германском подходе
общие принципы права сложились как источник
административного права. В странах англосаксонского права
понятие общих принципов права исторически не сложилось. Дела
в случае пробелов в праве изначально решались на основе
принятых требований разума или прецедента, а также понятий о
справедливости. Многие ученые считают, что невозможно дать
исчерпывающий перечень основных принципов права.
Принципы права являются стержнем всей системы права
государства. Они могут специально закрепляться в общих
юридических нормах (конституциях, преамбулах законов,
кодексах) или составлять саму материю права, проникая во
внутреннее содержание правовых норм.
В зависимости от того, на какую область права они
распространяются, принципы делятся на три группы: общие,
межотраслевые и отраслевые.
23
К числу общих принципов относятся: принцип социальной

свободы, признающий права и свободы человека в качестве
высших социальных ценностей; кроме этого можно назвать такие
принципы, как: социальной справедливости, демократизма,
гуманизма, равноправия перед законом, единства юридических
прав и обязанностей, ответственности за вину, законности.
К числу межотраслевых относятся такие руководящие
начала, которые выражают особенности нескольких родственных
отраслей права: уголовно-процессуальный, гражданско-
процессуальный.
Отраслевые правовые принципы относятся к наиболее
общим чертам конкретной отрасли права (административного,
гражданского и др.).
Функции (роль) права в общественной жизни
Активная роль права выражается в его функциях.

Функции права - это основные направления его
воздействия на общественные отношения, на поведение людей.
Функции права связаны с функциями государства. Это:
экономическая, социальная, экологическая, законодательная,
исполнительная, судебная, а также другие функции.
Упорядочение общественных отношений осуществляется через
регулятивную функцию, охрана общественных отношений через
охранительную функцию.
Регулятивная функция воздействует на общественные
отношения следующим образом: 1) путем закрепления этих
отношений в нормативно-правовых актах, 2) путем обеспечения
высокой степени свободы и организованности общественных
отношений, их постоянного совершенствования и развития.
Охранительное воздействие права выражается: 1) в
определении запретов. 2) в установлении юридических санкций,
24
3) в непосредственном применении юридических санкций.

Охранительная функция направлена на охрану общественных
отношений, а правоохранительная деятельность на охрану самого
права.
Ценность права. Право и глобальные проблемы человечества
Понятие ценности права призвано раскрыть его

положительную роль для общества, отдельной личности.
Ценность права - это способность права служить целью и
средством для удовлетворения социально-справедливых,
необходимых потребностей и интересов граждан, общества в
целом. Право, прежде всего, обладает инструментальной
ценностью, т.е. тем, что должно придавать действиям людей
организованность, устойчивость, согласованность, обеспечивать
их подконтрольность, делать отношения цивилизованными.
Далее, оно способствует развитию тех отношений, в которых
заинтересованы как отдельные индивиды, так и общество в
целом. Ценность права и в том, что оно является выразителем и
определителем (масштабом) свободы личности в обществе,
определяет границы, меру этой свободы. Наконец, ценность
состоит также в его способности быть выразителем идеи
справедливости. Оно пронизано гуманными началами. Формула
Протагора: «Человек есть мера всех вещей» может быть отнесена
и к праву, ибо оно является средством социальной защищенности
личности. И самое последнее: как общечеловеческая ценность
оно выступает фактором прогресса, источником обновления
общества.
Право в современных условиях приобретает планетарное
значение, ибо является средством решения международных и
межнациональных проблем. Оно является также действенным
рычагом решения экологических проблем как внутри
государства, так и в рамках мирового сообщества.
25
Социальные нормы и нормы права
Важнейшим средством организации общественных

отношений являются социальные нормы, которые обеспечивают
целесообразное и гармоничное развитие общества. Социальные
нормы - это правила, регулирующие поведение людей и
деятельность организаций в их взаимоотношениях. Это
устойчивые социальные связи, возникающие в результате
закономерной повторяемости явлений, социальной деятельности
людей. Нормативная структура - один из важнейших признаков
социального регулирования.
Признаки социальных норм: они являются правилами
поведения людей, указывают, какими должны быть поступки,
образцы поведения людей; это правила поведения общего
характера, т.е. их требования относятся не к отдельному лицу, а
ко многим; это не только общие, но и обязательные правила
поведения, которые обеспечиваются принуждением со стороны
государства или коллектива.
Все социальные нормы подразделяются по следующим
основаниям:
а) по способам их создания, установления;
б) по средствам охраны их от нарушений.
На основе этого выделяются следующие виды социальных
норм:
1. Нормы права, которые устанавливаются и охраняются
государством;
2. Нормы морали (нравственности) на основе
представлений о добре и зле, справедливости, охраняемые
общественным мнением или внутренним убеждением индивида;
3. Нормы общественных организаций: уставы, правила и
др.;
4. Нормы обычаев, возникающие в силу многократного
повторения поступков и используемые в силу привычки;
26
5. Нормы традиций: семейные, профессиональные,

военные и др.;
6. Нормы ритуалов: национальные праздники,
бракосочетания, встречи государственных деятелей и др., их
красочность и театрализованность.
Деление социальных норм по содержанию: политические,
технические, трудовые, нормы семейного права, культуры,
религиозные нормы и др. Все социальные нормы в их
совокупности и взаимосвязи называются правилами
человеческого общежития.
Соотношение права с политическими, моральными,

религиозными и социально-техническими нормами
Наиболее тесная связь существует между правовыми и

политическими нормами, так как они регулируют отношения
собственности и государственной власти. Политические нормы
носят наиболее выраженный социально-групповой характер, они
находят выражение в программах и лозунгах политических
партий, в конституциях и других официальных документах, в
политических взглядах и теориях. Рудольф Иеринг писал: «Право
есть политика силы, оно представляет собой систему обеспечения
социальных целей путем принуждения». Он исходил из того, что
право есть защищенный государственный интерес.
Формы взаимодействия этих норм разнообразны:
взаимоподдержка, солидарность, блокирование, противоборство
и т.п. В марксистской литературе подчеркивалась доминирующая
роль политических норм, политики. Но там, где власть выходит
за пределы права, там начинает господствовать насилие. Право -
ограничитель насилия и в этом заключается его гуманистическая
роль.
В современных условиях речь идет о приоритете права над
государством. Правовые нормы приобретают первенство,
существует примат права над политикой в цивилизованных
27
странах. Доминирование права над политикой - непреложный

принцип демократии, современной культуры. «Право не есть
политика силы, как учил Иеринг. - пишет Дюги, — оно не есть
дело государства, оно предшествует ему и возвышается над ним:
оно является границей государственной силы, и государство есть
не что иное, как сила, отданная на служение праву» (Дюги Л.
Социальное право, индивидуальное право и преобразование
государства. М., 1909. С. 5). Без опоры на правовые нормы
политическое противостояние грозит принять стихийные,
неупорядоченные формы, вылиться в противозаконный захват
власти, в революции, несущие обществу неисчислимые беды.
Правовые и нравственные нормы имеют общее целевое
назначение - воздействовать на поведение людей. Они
взаимодействуют между собой. Право и государство
подвергаются моральной оценке. Требования морали
учитываются при создании правовых норм, при решении
конкретных юридических дел, способствуют укреплению
законности и правопорядка.
В свою очередь точная реализация правовых норм означает
одновременное воплощение в общественную жизнь требований
морали. Нормы морали наполняют право глубоким нравственным
содержанием. Все это свидетельствует о единстве норм морали и
права. Органическое сочетание норм морали и политики имеет
огромное значение для нормального функционирования
общества, его политической системы, государства и права в том
числе. Однако в практической политической жизни
подавляющего большинства современных государств такое
сочетание далеко не всегда случается. Мораль нередко
расходится не только с политикой, но и с правом. Обладая особой
гибкостью, моральные принципы и нормы регулируют
политические отношения самостоятельно и не всегда совпадают с
принципами и нормами права.
28
Право и мораль выполняют в обществе одинаковые по

своим конечным целям и задачам регулятивные и
воспитательные функции. Они выступают в качестве важнейших
составных частей механизма социального регулирования
поведения индивидов, коллективов и всего общества. Сфера
регулятивного воздействия норм морали гораздо шире, чем
сфера, на которую распространяются нормы права. Право
формируется в результате правотворческой деятельности
государства, а мораль - в результате активности различных
социальных слоев, групп, классов, наконец, всего общества.
Нормы права отличаются от норм морали гораздо большей
конкретностью и формальной определенностью. Выполнение
предписаний, содержащихся в праве, по общему правилу,
обеспечивается государственным принуждением. Выполнение
требований морали гарантируется только общественным
мнением, давлением со стороны общественной среды на
индивида, допускающего нарушения моральных норм.
Право и религия. Системы традиционного права
(например, индуистского, мусульманского) проникнуты
религиозными началами и принципами. Правовые системы
Западной Европы все более обособляются от религиозных
влияний.
Право и социально-технические нормы. Технические
нормы - правила наиболее целесообразного обращения людей с
предметами природы, орудиями труда, различными
техническими средствами. Это правила выполнения
строительных работ, эксплуатации машин и механизмов и др.
Они имеют социальный характер. Действие совершается по
формуле: человек - техника - человек. Наиболее важные для
общества технические нормы облекаются в правовую форму
(например, в уголовном праве существует норма,
предусматривающая ответственность за нарушение эксплуатации
и вождения транспорта, правил безопасности строительных
29
работ, кораблевождения и др.). Правовые нормы с техническим

содержанием называются технико-юридическими.
Понятие и содержание правоотношений
Правоотношение - разновидность общественных

отношений. Его специфика в том, что это волевое общественное
отношение, урегулированное нормами права. Правоотношение
является средством перевода установлений правовых норм
(объективное право) в конкретные (субъективные) права и
обязанности участников общественных отношений.
Правоотношение - это такое общественное отношение, в
котором стороны связаны между собой взаимными
юридическими правами и обязанностями, охраняемыми
государством.
Предпосылками правоотношения являются нормы права,
юридические факты и правосубъектность (правоспособность и
дееспособность) субъектов права. Только при наличии этих трех
предпосылок может возникнуть и функционировать
правоотношение.
Характерные признаки правоотношений
1. Форму правоотношений приобретают лишь те

отношения, которые регулируются правовыми нормами. Они
складываются и существуют только на основе норм права. Если
нормы права носят абстрактный характер, то правоотношения
всегда индивидуально-конкретны, ибо выступают в форме
взаимной связи конкретных лиц. Посредством правоотношений
требования правовых норм воплощаются в жизнь.
2. Участники правоотношений наделяются взаимными
правами и обязанностями. Юристы неизменно подчеркивают: нет
прав без обязанностей, как нет обязанностей без прав.
30
3. Правоотношения имеют сознательно-волевой характер,

т.е. в них представлена воля их участников.
4. Они гарантируются государством и охраняются в
необходимых случаях его принудительной силой.
Содержание правоотношений
Структура правового отношения имеет четыре

необходимых элемента: субъекты, объекты, право и обязанность.
Субъекты правоотношений - это отдельные индивиды и
организации, которые в соответствии с нормами права являются
носителями субъективных юридических прав и обязанностей.
Эти права и обязанности и составляют основное содержание
правоотношений. Малолетние дети, душевнобольные,
организации, прекращающие свое существование, ограничены в
своих возможностях участвовать в правоотношениях. Мера
участия субъектов в правовых отношениях определяется их
правоспособностью и дееспособностью.
Субъекты правоотношений делятся на две группы: 1)
физические лица, 2) юридического лица.
К индивидам как субъектам правоотношений относятся
граждане государства, иностранцы и лица без гражданства.
Совокупность всех принадлежащих гражданину прав, свобод и
обязанностей называется правовым статусом.
К юридическим лицам относятся государственные,
муниципальные, общественные, частные организации и
государство в целом. В условиях рыночной экономики
подавляющее большинство субъектов организаций являются
юридическими лицами. Юридическое лицо — это такая
организация, которая обладает обособленным имуществом,
может приобретать права и нести обязанности, быть истцом и
ответчиком в суде или арбитраже. Юридические лица
регистрируются государством.
31
Объекты правоотношений
Объект правоотношения - это то, на что воздействует

правоотношение. Чаще всего в учебной литературе под объектом
понимаются те блага, по поводу которых возникают
правоотношения. Но более правильным, на наш взгляд, будет
понимание под объектом правоотношения фактического
поведения его участников.
Это поведение различно по содержанию. В имущественных
правоотношениях объектом является поведение, направленное на
удовлетворение определенных жизненных благ (например, при
купле-продаже). В неимущественных объектом является само
фактическое поведение их участников (например, трудовое
правоотношение).
Как указывали в своих трудах Коркунов, Трубецкой.
Алексеев, материальные и нематериальные блага не являются
объектом правоотношения. Они являются лишь целью, ради
которой субъекты вступают в правоотношения. В ряде случаев,
когда речь идет об имущественных правоотношениях, говорят о
материальном объекте. Юридический объект - поведение. Через
поведение осуществляется воздействие на материальный объект.
Субъективное право и юридическая обязанность
Как уже говорилось, правоотношение состоит из взаимных

прав и обязанностей. Субъективное право и юридическая
обязанность - это составные элементы правоотношения.
Субъективное право - это представляемая и охраняемая
государством возможность (свобода) субъекта по своему
усмотрению удовлетворять те интересы, которые предусмотрены
объективным правом. Право, принадлежащее субъекту,
называется субъективным правом потому, что только от воли
субъекта зависит, как им распоряжаться. В отличие от простой
незапрещенности (все, что не запрещено, дозволено)
32
субъективное право юридически обозначено и закреплено в

правовой норме как вид и определенная мера поведения.
Субъективное право проявляется в трех разновидностях.
Во-первых, в возможности положительного поведения
обладателя субъективного права в целях удовлетворения своих
интересов (собственник - распоряжаться вещью, фермер -
производить любую продукцию). Но это поведение не должно
выходить за рамки закона (к примеру, нельзя собственность
употреблять во вред другому и т.п.).
Во-вторых, субъективное право выражается в возможности
управомоченного требовать определенного поведения от
обязанных лиц в целях удовлетворения своих законных
интересов: покупатель, оплачивающий стоимость вещи, имеет
право требовать, чтобы эта вещь была передана ему продавцом, и
т.п.
В-третьих, субъективное право включает в себя
возможность управомоченного обратиться к компетентным
государственным органам за защитой своих нарушенных прав
(если должник не возвращает собственнику его вещь, то
собственник может обратиться в суд и потребовать ее).
В содержание субъективного права входит и такое
правомочие, которое позволяет субъекту потребовать от другого
участника правоотношения исполнения юридической
обязанности.
Юридическая обязанность - это предусмотренная нормой
права мера должного поведения участника правоотношения. В
отличие от субъективного права отказ от исполнения
юридической обязанности является основанием юридической
ответственности.
Содержание юридической обязанности выражается в двух
разновидностях:
1. В необходимости совершать активные положительные
действия в пользу других участников правоотношений
33
(например, продавец обязан передать покупателю вещь, за

которую уплачено). Юридическая обязанность в этом случае
предписывает совершение активных действий, направленных на
реализацию права другого участника правоотношения.
2. Юридическая обязанность выражается в необходимости
воздержаться от действий, запрещенных нормами права (так,
например, сдача в поднаем имущества, предоставленного
нанимателю по договору бытового проката, не допускается).
Многие правоотношения характеризуются тем, что каждый
из их участников одновременно обладает правами и несет
соответствующую обязанность (например, тот же договор купли-
продажи).
Иногда могут быть только права без корреспондирующих
им обязанностей (например, завещание). Следует учесть, что в
содержании договора дарения есть корреспондирующие права и
обязанности сторон.
В заключение следует сказать, что юридические права и
обязанности в правоотношениях - это не само поведение
субъектов, а предоставление возможности или
необходимости определенного поведения, предусмотренного
нормой права. Реализация субъективных прав и обязанностей
означает их воздействие на фактическое поведение участников
правоотношений, взаимную реализацию субъективных прав и
юридических обязанностей.
Контрольные вопросы по теме № 1:
1. Правовые нормы в системе социальных норм.

2. Право и экономические законы.
3. Функции и социальная ценность права.
4. правовые отношения как юридическая форма
общественных отношений.
5. Объект правоотношений.
6. Субъективное право и юридическая обязанность.
34
ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Лекция 2. Понятие административного права
государственное управление; исполнительная власть;
предмет правового регулирования; административное право;
субъект административного права; механизм
административно-правового регулирования;
административно-правовая норма; гипотеза; диспозиция;
санкция; виды норм; реализация административно-правовых
норм; административно-правовые отношения; юридические
факты.
Сущность государственного управления
Каждая отрасль права имеет свой предмет регулирования.

Административное право называют правом организационным,
правом управления. Следовательно, прежде чем рассматривать
сущность административного права, необходимо обратиться к
изучению предмета его регулирования — государственного
управления.
Получивший широкое распространение термин
"управление" происходит от латинского слова "администрация" и
в буквальном смысле означает деятельность по руководству чем-
либо (или кем-либо). Поэтому всякое управление есть
целенаправленное, упорядочивающее воздействие на
организованные системы различной природы - технические,
биологические, социальные. Управление обеспечивает
целостность этих систем и служит интересам взаимодействия
составляющих ту или иную систему элементов и
35
представляющих единое целое с общими для всех элементов

задачами.
Управление - внутреннее качество целостной системы,
основными элементами которой являются субъект
(управляющий элемент) и объект (управляемый элемент),
постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации
(самоуправления). Управляющее воздействие в силу своего
назначения и характера предполагает подчинение объекта
субъекту. Такое подчинение обеспечивается управленческими
командами, которые выдает субъект управления.
Государственное управление является, прежде всего, одним
из видов управления как общественно необходимой категории,
т.е. его понятие производно от управления вообще. В этом
смысле под государственным управлением следует понимать
осуществление организационных (управленческих) функций от
имени государства и в масштабе государства.
Место и роль государственного управления в механизме
государственной деятельности определяется следующими
характерными чертами:
 Государственное управление — конкретный вид
деятельности по осуществлению единой государственной власти,
имеющей компетенционную и функциональную направленность;
 государственное управление по своему назначению и
характеру является исполнительно-распорядительной
деятельностью. Основным направлением ее является претворение
в жизнь законов и подзаконных нормативных актов;
 государственное управление является непосредственно
организующей деятельностью. В процессе его осуществления
повседневно реализуются функции государства в сферах
межотраслевой (финансы, госстандарты, налоги, статистика и
т.д.), социально-политической (оборона, внутренние дела,
36
государственная безопасность, юстиция и др.), социально-

культурной (образование, наука, культура, здравоохранение и
др.), хозяйственной (промышленность, строительство, транспорт,
связь и др.) деятельности;
 государственное управление осуществляется
специально уполномоченными на то субъектами, которые
именуются в законодательстве органами государственного
управления (органы исполнительной власти). Именно они
непосредственно решают вопросы общего управления, руководят
сферами и отраслями, управляют государственными
предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями,
оказывают управленческое воздействие на негосударственные
объекты.
Субъекты государственного управления наделены
государственно-властными полномочиями и выступают от имени
государства. Они наделены полномочиями по принятию
односторонних властных актов, которые обязательны к
исполнению и охраняются мерами государственного
принуждения.
Государственное управление и осуществляющие его
функции, государственные органы есть составная часть единого
механизма государственной власти. Поэтому элементы
государственного управления присущи и другим видам
государственной деятельности - законодательной, судебной,
осуществлению прокурорского надзора.
Однако органы государства, осуществляющие эти виды
деятельности, оперативного управления не осуществляют. Для
органов законодательных, судебных, органов прокуратуры
управленческие функции являются вспомогательными,
внутриорганизационными. Они направлены на обеспечение
успешного выполнения возложенных на них основных функций -
37
осуществление законотворчества, правосудия, прокурорского

надзора, т.е. функций, для выполнения которых они образованы.
Особенностью государственного управления является
повседневность и непрерывность исполнительной деятельности,
ее прямая направленность на руководство соответствующими
подчиненными объектами.
В их числе следует различать:
 области государственного управления -
сгруппированные на базе единства основного назначения
(профиля) отрасли государственного управления (например,
область социально-культурного строительства);
 сферы государственного управления - комплексы
организационных отношений, связанных с осуществлением
межотраслевых функций специального характера (например,
учетно-статистических, финансовых);
 отрасли государственного управления - системы
различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью
профиля объектов и их конкретного назначения (например,
промышленность, образование, наука, оборона и т. д.);
 комплексы внутриотраслевого и межотраслевого
характера (например, фирмы, концерны);
 трудовые коллективы - производственные, научные;
 отдельная личность - ее действия, поведение.
Таким образом, объекты исполнительной деятельности
могут быть как коллективными, так и индивидуальными.
В ведении (организационном подчинении) органов
государственного управления и в настоящее время находится
основная масса объектов собственности, выражая тем самым
качество государства как собственника основных средств
производства.
38
Государственное управление — подзаконная деятельность,

осуществляемая "на основе и во исполнение закона", она
вторична по отношению к законодательной деятельности.
Таким образом, государственное управление есть
подзаконная юридически властная организующая
деятельность аппарата управления, состоящая в
практическом исполнении законов в процессе повседневного и
непосредственного руководства хозяйственным, социально-
культурным и административно-политическим
строительством.
В настоящее время в законодательстве, юридической
литературе появился новый термин «исполнительная власть».
Можно ли его рассматривать как синоним государственного
управления? Практически это не равнозначные понятия. Суть
проблемы соотношения исполнительной власти и
государственного управления не должна сводиться к подмене
одного понятия другим. Исполнительная власть - это ветвь
единой государственной власти, она практически реализуется
через государственное управление и не может отождествляться с
данным видом государственной деятельности. Исполнительная
власть представлена в государственно-властном механизме
органами исполнительной власти (государственного управления).
Исполнительная власть в значительной степени
категория политико-правовая, в то время как
государственное управление - организационно-правовая.
Государственное управление по своему назначению
представляет собой не что иное, как вид государственной
деятельности, в рамках которого практически реализуется
исполнительная власть.
39
Понятие административного права
Предмет правового регулирования составляют, как

известно, группы однородных общественных отношений;
отрасли права различаются, прежде всего, по предмету.
Административное право представляет собой отрасль
правовой системы Республики Беларусь, которая призвана
регулировать особую группу общественных отношений. Эти
отношения складываются главным образом в сфере
государственного управления, исполнительной деятельности. В
сферу регулирования административного права включается
широкий круг общественных отношений, складывающихся в
социально-политической, социально-культурной, экономической
жизни страны.
Следует, прежде всего, наметить круг наиболее типичных
отношений управленческого характера, подпадающих под
административно-правовое регулирование. Лучшим вариантом
их характеристики является классификационный. Эти отношения
можно сгруппировать по различным основаниям.
В зависимости от субъектов управленческих отношений
представляется возможным выделить их следующие виды:
 между вышестоящими и нижестоящими органами
государственного управления, т.е. определяемые
подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим
(например, между Советом Министров Республики Беларусь и
любым министерством);
 между различными органами государственного
управления, не связанными со сношениями подчиненности
(например, между двумя министерствами);
 между органами государственного управления и
подчиненными, а также и не подчиненными им предприятиями,
организациями и учреждениями;
40

гражданами;
негосударственными организациями.
В зависимости от конкретных целей возникновения можно
выделить:
 внутренние, или внутриорганизационные,
внутрисистемные (например, в связи с формированием
управленческих структур, определением взаимодействия между
ними, их подразделениями и т.д.);
 внешние – отношения, связанные с непосредственным
воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм)
исполнительной власти (например, на граждан, на общественные
объединения, коммерческие структуры).
Нормами административного права регулируются
управленческие отношения и внутриорганизационного характера,
возникающие в процессе деятельности субъектов
законодательной (представительной) и судебной власти, а также
органов прокуратуры.
Соответственно административное право имеет
определенные границы правового регулирования — прежде всего
сферу деятельности органов государственного управления и
возникающие здесь общественные отношения управленческого
характера.
Основными условиями отнесения общественных отношений
к управленческим, т.е. составляющим предмет
административного права, являются следующие: во-первых,
наличие в них, как правило, соответствующего органа
государственного управления или его представителя и, во-
вторых, связь с исполнительно-распорядительной
деятельностью.
41
Одновременно, как уже подчеркивалось, существует и

второй тип управленческих отношений, связанных с
внутриорганизационной деятельностью государственных органов
(например, судебных органов, прокуратуры), а также с
внешневластной управленческой деятельностью некоторых
общественных организаций (например, профсоюзов).
Итак, административное право представляет собой
отрасль права (система юридических норм), призванную
регулировать общественные отношения в сфере
государственного управления и отношения управленческого
характера, возникающие во внутриорганизационной
деятельности иных государственных органов, а также в
процессе осуществления общественными организациями
внешневластных управленческих функций.
Нормы административного права, будучи регуляторами
управленческих отношений:
 определяют правовые положения граждан в сфере
государственного управления;
 регулируют порядок образования, организации,
ликвидации органов государственного управления, их
компетенцию, основы взаимоотношений с другими
государственными органами, общественными объединениями и
другими негосударственными организациями, гражданами;
 регулируют порядок прохождения государственной
службы, закрепляют правовой статус государственных
служащих;
 устанавливают формы и методы государственного
управления и процессуальный порядок его осуществления;
 определяют способы обеспечения законности и
дисциплины в государственном управлении;
42
 регулируют административно-юрисдикционную
деятельность уполномоченных органов (должностных лиц) и
порядок ее осуществления;
 регламентируют управление в отраслях и сферах
(отраслевое и межотраслевое управление).
Нередко одни и те же общественные отношения
развиваются под воздействием нескольких отраслей права
(особенно в хозяйственной сфере). В связи с этим важное
значение имеет метод правового регулирования,
представляющий собой юридическое средство воздействия,
применяемое государством при правовом регулировании
общественных отношений.
Следовательно, если предмет позволяет обнаружить
сферу правового регулирования, то метод — средства этого
регулирования.
Административно-правовому регулированию свойственен в
основном метод юридического властвования, или властных
требований, исходящих от правомочного субъекта управления.
Эти предписания носят односторонний характер, в них
выражается воля субъекта управления. Если, например, для
гражданского права характерно равенство сторон
имущественных отношений, то в отношениях, регулируемых
административным правом, налицо неравенство сторон.
На этой основе отношения управленческого характера,
испытывающие на себе воздействие административно-правового
метода регулирования, часто называют властеотношениями, или
отношениями власти и подчинения. Следует отметить, что власть
и односторонность как наиболее существенные признаки
административно-правового регулирования не исключают
использование в необходимых случаях дозволительных средств.
В условиях рыночных отношений (особенно в экономике) все
43
больше дорогу пробивают себе методы рекомендаций,

согласования, взаимной ответственности.
Таким образом, административно-правовой метод
регулирования общественных отношений находит свое
выражение:
 в установлении определенного порядка действий,
несоблюдение которого не влечет за собой юридических
последствий;
 в запрещении определенных действий под страхом
применения соответствующих юридических средств воздействия
(например, дисциплинарной или административной
ответственности);
 в предоставлении возможности выбора одного из
вариантов должного поведения, предусмотренных
административно-правовой нормой;
 в предоставлении возможности действовать (или не
действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не
совершать предусмотренные административно-правовой нормой
действия в определенных ею условиях.
Однако во всех вариантах регулирующего воздействия
административное право проявляет себя властно, независимо от
конкретной формы выражения властности (предписание, запрет,
дозволение или разрешение).
Административное право входит в единую систему права
Республики Беларусь. Оно тесно связано и взаимодействует с
другими отраслями права, так как, несмотря на специфические
особенности каждой из них. Все они призваны решать единые
задачи, стоящие перед государством, с помощью правовых
средств.
44
Наиболее тесная связь административного права с

конституционным правом. Вместе с тем они разграничиваются по
предмету правового регулирования.
Будучи ведущей отраслью права, конституционное право
закрепляет основные принципы организации и
функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в
государственном механизме, правовые основы их формирования,
взаимоотношения с субъектами других ветвей власти, наиболее
общие контуры компетенции органов исполнительной власти,
основные права и обязанности граждан, которые практически
реализуются, чаще всего, именно в сфере государственного
управления. Следовательно, свои исходные начала
административное право берет в нормах конституционного
права, содержащихся в актах высшей юридической силы -
Конституции, законах, детализирует и конкретизирует их,
определяя при этом правовой механизм реализации компетенции
различных звеньев системы исполнительной власти, прав и
обязанностей граждан; административно-правовой статус
конкретных участников управленческих общественных
отношений и т.д.
Разные стороны имущественных отношений регулируются
гражданским и административным правом, но разными
методами. Гражданское право регулирует отношения,
характеризующиеся равенством сторон, а административное - их
неравенством, т.к. одной из сторон всегда выступает
государственный орган в качестве носителя государственно-
властных полномочий.
Наиболее сложно проведение граней между
административным правом и такими отраслями, как финансовое,
земельное право. Значительная часть отношений, отнесенных к
45
предмету названных отраслей, регулируется нормами

административного права.
Границы действия норм уголовного и административного
права определяются характером и направленностью
соответствующих запретов.
Трудовое право регулирует трудовые отношения, а также
некоторые другие, связанные с ними (но поводу заключения
коллективных договоров, по рассмотрению трудовых споров, в
области социального страхования и т.п.). Административное
право воздействует на те стороны этих отношений, которые
связаны с организацией трудовых процессов, а также с
государственной службой.
Субъекты административного права
Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу

наиболее важных и сложных в любой отрасли юридической
науки. Речь идет об управомоченных физических и юридических
лицах, которые обладают статусом для совершения действий в
сфере регулирования данной отрасли права.
Под субъектом понимается участник общественных
отношений, которого юридическая норма наделяет правами и
обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: во-
первых, социальный - участие в общественных отношениях в
качестве обособленного, способного вырабатывать и
осуществлять единую волю персонифицированного субъекта; во-
вторых, юридический - признание правовыми нормами его
способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в
правоотношениях.
Исходя из общетеоретического понятия, субъектами
административного права следует признать участников
управленческих отношений, которых административно-правовые
46
нормы наделили правами и обязанностями, способностью

вступать в административно-правовые отношения.
Круг таких субъектов многообразен. Главное, что
объединяет их - это обладание ими особым юридическим
качеством, а именно административной правоспособностью. Это
- способность приобретать соответствующий комплекс
юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их
реализацию. Следовательно, правоспособность является
предпосылкой возникновения правовых отношений с участием
данного субъекта.
Всех субъектов административного права в зависимости от
того, чью волю они выражают, в чьих интересах и от чьего имени
действуют, а также от того, кто именно вступает в
правоотношения, можно разделить на два вида: индивидуальные
и коллективные.
Первую группу индивидуальных субъектов составляют
граждане. По административно-правовому положению граждан
принято делить на граждан Республики Беларусь, иностранцев и
апатридов (лиц без гражданства). Иностранцы подразделяются на
постоянно и временно находящихся в публике Беларусь. В их
административно-правовом статусе есть различия, в частности,
первым выдается вид на жительство.
Второй группой индивидуальных субъектов следует
признать лиц, которые находятся с организациями в устойчивых
непрерывных организационных связях, представляющих собой
другую сторону административных правоотношений. Это
субъекты стабильных организационных отношений. К ним
принадлежат государственные служащие. Их особенностью
является то, что, проявляя себя индивидуально, они, тем не
менее, фактически являются официальными представителями
того или иного органа государственного управления.
47
Соответственно это накладывает свой отпечаток на их правовое

положение, отличая их от иных индивидуальных субъектов
Коллективные субъекты административного права — это
организованные, объединенные, самоуправляемые группы
людей, выступающих вовне как нечто единое,
персонифицированное. Коллектив, как правило, имеет
нормативно установленные цели, функционально
дифференцирован, действует на законном основании, признается
правосубъектным. В их числе различные по своему назначению и
статусу организации — государственные и негосударственные.
Государственные организации как субъекты
административного права: органы исполнительной власти
(государственного управления); органы государственного
управления предприятий, учреждений и их различного рода
объединений (корпораций, концернов и т.п.); структурные
подразделения органов исполнительной власти, наделенные
собственной компетенцией.
Негосударственные организации как субъекты
административного права: общественные объединения (партии,
союзы, общественные движения и т.п.); трудовые коллективы;
органы местного самоуправления; коммерческие структуры;
частные предприятия и учреждения.
Понятие механизма административно-правового

регулирования
Оптимальность и эффективность правового воздействия на

общественные отношения в области государственного
управления зависят не только от самой их природы и
особенностей, не только от правильно найденного метода
правового регулирования, но и от успешного использования всех
48
элементов (рычагов, приводов), частей такого механизма,

посредством которого государственно-нормативная воля
переводится в фактическое поведение субъектов общественных
отношений.
Механизм административно-правового регулирования -
это совокупность правовых средств, а также процессов и
состояний, которые наступают в волевых общественных
отношениях в области государственного управления в
результате воздействия на них административно-правовых
норм. Какие же средства, процессы и состояния включает в себя
механизм административно-правового регулирования
общественных отношений?
Административно-правовое регулирование начинается с
издания норм права. Административно-правовые нормы -
начальный и ведущий рычаг движения государственной воли к ее
исполнителям.
В механизме административно-правового регулирования
нормативно-правовые акты играют двоякую роль: во-первых, они
несут участникам регулируемого общественного отношения в
области государственного управления информацию о правовых
требованиях государства; во-вторых, содержат указания на
юридические средства, с помощью которых предполагается
достигнуть оптимального согласования воли индивидуумов, их
коллективов с государственной волей, то есть упорядочения
общественного отношения в общих интересах субъекта и объекта
управления. Эта роль нормативно правовых актов позволяет
считать их систему нормативной основой правового
регулирования.
Важное место в нормативной основе механизма правового
регулирования в области государственного управления занимают
49
акты планирования экономического, социального и культурного

развития.
К нормативной основе механизма правового регулирования
в области государственного управления следует также отнести
правовые стандарты, значение и удельный вес которых возрос в
условиях проводимых преобразований в республике.
Большое значение в механизме правового регулирования в
области государственного управления занимают локальные
нормативные акты (сфера действия их ограничивается рамками
предприятия, учреждения, организации - правила внутреннего
трудового распорядка, техники безопасности, правила
составления и представления определенной документации и др.).
Эффективность правового регулирования предполагает
также включение в его механизм и идеологической
коммуникации, направленной на моральное и идеологическое
подкрепление предъявляемых адресатам правовых требований.
Эта коммуникация служит воспитанию убежденности субъектов
общественных отношений в области государственного
Важное значение имеет стимулирующая коммуникация.
Она состоит в том, что государство морально и материально
поощряет активное, инициативное использование правовых
требований участниками общественных отношений в области
государственного управления. При нарушении права государство
использует институт юридической ответственности.
Специальными юридическими средствами, созданными
государством для обеспечения урегулированности сложных
управления, являются:
 определение круга правоспособных и дееспособных
субъектов;
50
 права и обязанности субъектов;

 определение компетенции должностных лиц и
государственных органов. Государство определяет круг правовых
возможностей, систему которых составляет правовое положение
субъектов (граждан, коллективов, должностных лиц,
государственных органов). Это правовое положение обозначается
категорией правового статуса, основу которого составляют
конституционные права и обязанности.
Необходимо выделить еще одно звено механизма
административно-правового регулирования - правовые
отношения, модели которых создаются государством в нормах
права. Участники правовых отношений связаны конкретными
субъективными правами и юридическими обязанностями,
которые индивидуализируют общую правовую возможность для
конкретных участников регулируемого отношения.
В механизме административно-правового регулирования
юридические факты являются еще одним промежуточным звеном
между государственной волей и общественными отношениями.
Таким образом, правовое регулирование в области
государственного управления действует как сложный механизм, с
промежуточными передаточными звеньями, которые служат
проводниками «движения» нормативно-государственной воли к
фактическому поведению участников регулируемого отношения.
Механизм административно-правового регулирования
общественных отношений в сфере государственного
управления можно определить как взятую в единстве
систему административно-правовых средств, с помощью
которых осуществляется результативное правовое
регулирование общественных отношений в области
хозяйственного, социально-культурного и административно-
политического строительства.
51
Эффективность функционирования механизма

административно-правового регулирования существенно зависит
от уровня правосознания граждан. Правосознание представляет
собой совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих
определенные отношений людей, их социальных групп к праву,
правоприменительной деятельности, законности, их мнения о
правомерности или неправомерности этих видов отношений.
Уровень правосознания субъектов управленческих
отношений влияет на состояние дисциплины и законности в
сфере государственного управления. Однако правосознание
можно условно рассматривать как самостоятельный элемент
механизма административно-правового регулирования в
административно-правовых отношениях конкретных субъектов
государственного управления.
Административно-правовые нормы - понятие, структура,

виды
Административно-правовые нормы являются необходимым

и очень важным правовым инструментом в руках государства.
Административно-правовое регулирование распространяется на
широкий круг отношений, связанных с организацией управления
экономикой, социально-культурной и административно-
политической деятельностью. Без регулирующей роли
административно-правовых норм невозможно представить
четкий и объективно правильный процесс управления.
Административно-правовая норма - это установленное
государством правило поведения общего характера, целью
которого является регулирование общественных отношений,
складывающихся в сфере государственного управления, и
охраняемое от нарушений принудительной силой государства.
52
Нормы административного права, следовательно, имеют

особую сферу своего применения - сферу государственного
управления. В этих границах они формируют обязательные
предписания должного поведения органов государственного
управления, государственных служащих, негосударственных
организаций, граждан.
Гипотеза указывает на те условия, при наличии которых
применяется соответствующее правило поведения. Она может
быть абсолютно определенной и относительно определенной.
Абсолютно определенная гипотеза содержит конкретные
фактические условия, при которых норма права реализуется
(например, постановление о наложении административного
штрафа не подлежит исполнению, если оно в течение трех
месяцев со дня его вынесения не было обращено к исполнению).
В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая
характеристика условий, при которых норма может быть
реализована. Административно-правовые нормы чаще всего
имеют относительно определенную гипотезу.
Диспозиция - правило поведения, предусматриваемое
нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах
излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения
или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и
ограничений.
Санкция как элемент административно-правовой нормы
содержит указание на меры административного воздействия,
применяемые к правонарушителю.
Характерная особенность административно-правовых
санкций состоит, прежде всего, в том, что многие
административно-правовые нормы непосредственно в своей
структуре таких санкций не содержат. В этом случае санкция
помещена в другом акте, в зависимости от того, какая
53
устанавливается ответственность (дисциплинарная,

административная или уголовная). Другая особенность
административно-правовых санкций состоит в том, что их
сравнительно много.
Административно-правовые нормы по различным
основаниям классифицируются на определенные виды.
По предмету регулирования административно-правовые
нормы делятся на материальные и процессуальные.
Материальные нормы административного права определяют
права и обязанности, а также ответственность участников
регулируемых отношений, т.е. фактически их административно-
правовой статус.
Процессуальные административно-правовые нормы
регламентируют динамику государственного управления.
Например, это нормы, определяющие порядок рассмотрения
обращений граждан; порядок производства по делам о
дисциплинарных, административных правонарушениях и т.д. Их
назначение сводится к определению порядка (процедуры)
реализации юридических обязанностей и прав, установленных
нормами материального административного права в рамках
регулируемых управленческих отношений.
По конкретному юридическому содержанию
административно-правовые нормы могут быть подразделены на:
а) обязывающие, т.е. предписывающие обязательное
совершение определенных действий, о которых речь идет в
данной норме. Например, обращения, направленные
должностным лицам органов, учреждений, организаций и
предприятий, в компетенцию которых не входит решение
поставленных вопросов, в срок не позднее 5 дней передаются
должностным лицам соответствующих органов, учреждений,
организаций и предприятий с извещением об этом граждан; в
54
местности, где действует паспортная система, лица, достигшие 16

- летнего возраста, обязаны иметь паспорт;
б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на
совершение определенных действий, указанных в данной норме.
Запреты могут носить общий либо специальный характер.
Например, общим является запрещение действий (бездействий),
подпадающих под критерии административного нрава выдавать
сведения, которые стали им известны в связи с рассмотрением
обращений, если это ущемляет права и законные интересы
граждан. Милиции, таможенным органам запрещено применение
огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными
признаками беременности). Это специальный запрет;
в) уполномочивающие или дозволительные, т.е.
предусматривающие возможность действовать по своему
усмотрению в пределах требований данной нормы. Главное
состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и
запреты. Регулирующая роль этих норм проявляется по-разному.
Например, органам управления (должностным лицам)
предоставляются полномочия, которые они реализуют в
зависимости от конкретных обстоятельств (право органов
милиции по наложению штрафа). Эти же субъекты в конкретной
обстановке могут использовать полномочия различного
характера (административная комиссия объявляет
предупреждение, или налагает штраф, или ограничивается
обсуждением вопроса, или передает дело на рассмотрение
общественности по месту работы и т. п.).
Административно-правовые нормы дозволительного
характера получают все более широкое распространение в
практике реализации задач и функций исполнительной власти;
г) рекомендательные, т.е. содержащие определенные
советы, рекомендации о целесообразности совершения
55
субъектами административного права тех или иных действий.

Рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного
характера. Поэтому они чаще всего используются во
взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и
негосударственных формирований;
д) стимулирующие, т.е. обеспечивающие с помощью
соответствующих средств материального и морального
воздействия должное поведение участников регулируемых
управленческих общественных отношений. Обычно их
связывают с использованием в процессе реализации
исполнительной власти экономических рычагов, стимулов.
Это, например, применение льготного кредитования,
налоговых льгот, освобождение от налогообложения и т.д.
Реализация административно-правовых норм
Социальное назначение норм административного права

состоит в том, чтобы регулировать поведение субъектов в сфере
государственного управления. Однако эти нормы не могут
выполнять регулирующей роли без сложного механизма их
реализации.
Реализация норм административного права, так же как и
норм других отраслей права, представляет собой процесс
практического претворения в жизнь выраженной в нормах
государственной воли субъектами административного права.
В указанном процессе участвуют все стороны управленческих
отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их
административно-правовым статусом.
Форма реализации норм права зависит от специфики
общественных отношений, регулируемых нормами; от правила
(содержания) правовой нормы; от характера поведения
субъектов, реализующих правовую норму, и их
56
взаимоотношений: от формы внешнего проявления правомерного

поведения.
В юридической литературе принято различать несколько
форм (способов) реализации правовых норм.
По характеру действий субъектов административного права,
степени их активности и направленности выделяют соблюдение,
исполнение, использование и применение.
Соблюдение как форма реализации норм
административного права имеет место тогда, когда субъекты
воздерживаются от совершения действий, закрепленных
нормами. Это пассивная форма поведения субъектов в сфере
государственного управления, они не вступают в конкретные
административно-правовые отношения. В этой форме
реализуются запрещающие нормы.
Исполнение норм административного права заключается в
активных действиях субъектов, они исполняют возложенные на
них юридические обязанности. Например, пассажир
общественного транспорта, компостируя талон, выполняет
юридическую обязанность - оплачивает проезд, следовательно,
исполняет норму права. От качества, объема и уровня
исполнения зависит реальность административно-правовых норм
и устанавливаемого ими правового режима в сфере
Использование как форма реализации административно-
правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами
права правомерных действий, которые связаны с осуществлением
субъективных прав в сфере управления. Путем использования
реализуются управомочивающие нормы.
Эти три формы реализации административно-правовых
норм, в ходе которых юридические нормы претворяются в жизнь
непосредственно действиями самих субъектов общественных
отношений, принято называть формой непосредственной
реализации права.
57
В таких формах реализуются многие нормы права, но не

все.
Есть немало случаев, когда для обеспечения полной
реализации административно-правовых норм требуется
вмешательство в этот процесс компетентных органов
(должностных лиц), наделенных государственно-властными
полномочиями. Поэтому важной формой реализации
административно-правовых норм является применение.
Под применением норм административного права следует
понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных
дел уполномоченными на то органами государства и
В отличие от исполнения как формы реализации
административно-правовых норм, составляющих обязанность
всех, к кому она обращена, применение этих норм составляет
обязанность и право лишь специально на то уполномоченных
органов и должностных лиц.
Административно-правовые отношения
Административно-правовые нормы, оказывая

регулирующее воздействие на общественные отношения в сфере
государственного управления, придают им правовой характер.
Следовательно, административно-правовое отношение -
есть урегулированное нормой административного права
общественное отношение управленческого характера, в котором
стороны выступают носителями взаимных юридических
обязанностей и прав, установленных и обеспеченных указанной
нормой.
Это не означает, что сама данная норма непосредственно
создает конкретное правоотношение.
Правоотношение создается (возникает) непосредственно в
конкретном случае между конкретными субъектами, как правило,
в процессе применения административно-правовых норм, т.е. как
58
следствие издания полномочным органом государственного

управления (должностным лицом) индивидуального акта.
Административно-правовая норма является основой
возникновения административно-правовых отношений, т.к. она в
общей форме предусматривает, что данное общественное
отношение при соответствующих условиях и при наличии
соответствующих субъектов становится административно-
правовым. Например, административно-правовая норма гласит:
жалобы граждан на неправильные действия должностных лиц
принимаются к рассмотрению органами государственного
управления (должностными лицами), в чью компетенцию входит
решение затрагиваемых в жалобе вопросов. Что характерно для
этой нормы, равно как и для любой другой? Она в общей форме,
но не конкретно, предусматривает, что во всех возможных
случаях подачи жалобы в соответствующий орган управления
возникает на этой основе административно-правовое отношение,
т.е. намечает предпосылку возникновения конкретного
правоотношения, например, между районным исполкомом и
гражданином Петровым.
В административно-правовом отношении, как и во всех
других правоотношениях, урегулированных нормами права, одна
из сторон обладает правом требовать от другой стороны
поведения, предусмотренного административно-правовой
нормой (корреспонденция прав и обязанностей).
Нормы устанавливают для одной стороны вид и меру
возможного поведения, а для другой — вид и меру должного
поведения.
Административно-правовые отношения, естественно,
обладают всеми признаками правового отношения.
Однако специфическая область их возникновения - сфера
государственного управления определяет ряд присущих им
признаков, особенностей.
Особенности административно-правовых отношений:
59
1. Они складываются непосредственно в связи с

осуществлением органами государственного управления задач
исполнительно-распорядительной деятельности.
2. Их участниками могут быть разнообразные субъекты:
органы государственного управления, предприятия, учреждения,
граждане и др., чьи интересы связаны с осуществлением
исполнительно-распорядительной деятельности.
3. Обязательным субъектом должен быть орган
4. Невозможность их возникновения без участия органа
государственного управления (должностного лица) или в
определенных законом случаях общественной организации,
наделенной внешневластными полномочиями.
5. Орган государственного управления или должностное
лицо действует властно, распоряжаясь, т.е. реализуя
принадлежащие ему полномочия государственно-властного
характера.
6. Они могут возникнуть по инициативе любой из сторон,
но согласие второй стороны не является обязательным условием
их возникновения; в тех случаях, когда таковое согласие
(желание) требуется, оно играет роль фактора, предшествующего
возникновению административно-правового отношения, не
имеющего, однако, правообразующего значения, т.е. оно
превращается тем самым в самостоятельный юридический факт
(договор).
Оснванием возникновения, изменения или прекращения
административно-правовых отношений, так же как и всех других
правовых отношений, являются юридические факты, т.е. такие
факты, с которыми государство посредством норм права
связывает возникновение, изменение или прекращение
правовых отношений. Юридические факты могут возникнуть в
результате проявления воли людей. Такие юридические факты
именуются юридическими действиями. Юридические факты
60
могут возникнуть также независимо от воли людей. Эти

юридические факты обычно именуются юридическими
событиями (не волевые юридические факты).
Волевые юридические факты по признаку соответствия или
несоответствия порождающей их воли праву делятся на две
группы: правомерные юридические факты, например, подача
гражданином жалобы на незаконные действия должностного
лица, и неправомерные юридические факты или нарушения,
например, нарушение гражданином паспортного режима.
Административно-правовые отношения порождаются,
изменяются и прекращаются как волевыми (правомерными и
неправомерными), так и не волевыми юридическими фактами. К
волевым правомерным фактам относятся акты органов
Индивидуальные акты органов государственного
управления, в отличие от нормативных актов, порождают
административно-правовые отношения непосредственно.
Например, постановление Совета Министров Республики
Беларусь о назначении гражданина на должность заместителя
министра непосредственно порождает административно-
правовые отношения между лицом, назначенным на эту
должность, и иными работниками министерства: министром
начальниками главных управлений министерства и т.д.
К волевым неправомерным фактам, порождающим
административно правовые отношения, относятся незаконные
действия или бездействие субъектов административного права.
Круг этих фактов составляет дисциплинарные и
административные проступки (например, опоздание служащего
на работу).
Административно-правовые отношения порождаются также
и не волевыми юридическими фактами. Например, смерть
человека порождает административно-правовые отношения
61
между органами ЗАГС-а и лицами, на которые государством

возложена обязанность заявить о факте рождения, смерти.
Защита административно-правовых отношений состоит в
обеспечении государством такого поведения субъектов
административных отношений, которое отвечает требованиям
административно-правовых норм. В подавляющем большинстве
случаев административно-правовые отношения складываются в
полном соответствии с этими требованиями в результате
добровольного их выполнения субъектами административно-
правовых отношений.
Контрольные вопросы по теме 2:
1. Каковы характерные черты исполнительной власти как

ветви государства?
2. Каков круг общественных отношений, регулируемых
нормами административного права?
3. Все ли элементы логической структуры
административно-правовой нормы предусмотрены конкретной
статьей или пунктом нормативно-правового акта?
4. Какими способами реализуются нормы
административного права? Дайте им характеристику.
5. На основе каких критериев можно подразделить нормы
административного права?
6. Чем процессуальные нормы административного права
отличаются от материальных?
7. В чем заключаются трудности кодификации
административного законодательства? Приведите примеры
кодифицированных актов административного права.
8. Какие особенности характерны для административно-
правовых отношений?
9. По каким критериям можно подразделить юридические
факты в административном праве? Приведите примеры.
62
ТЕМА 3. ГОСУДАРСТВО, ПРАВО, ЛИЧНОСТЬ
Лекция 3. Граждане как субъекты права
правовое государство; права человека; статус
гражданина; правоспособность; дееспособность;
предложение; заявление; жалоба; иностранные граждане;
лица без гражданства; беженец.
Соотношение государства и права
Природа и характер взаимодействия государства и права
Право и государство находятся в единстве, диалектическом

единстве, т.е. противоречивом. В теории по проблеме
соотношения права и государства существуют два подхода.
Первый - этатистский, исходящий из приоритета
государства над правом. Здесь право рассматривается как
продукт государственной деятельности, как следствие
деятельности государства. Право находится в подчиненном виде
к государству. Подход к понятию права как совокупности норм,
издаваемых государством, приводит к принижению права. Этот
подход можно изобразить такой формулой: политика
(государство) есть концентрированное выражение экономики,
право - концентрированное выражение политики.
Второй - ограничение государства правом (школа
естественного права): приоритет права по сравнению с
государством, право возникает до государства, старше его,
государство не есть источник права.
Существует и третья точка зрения, состоящая в том, что их
взаимоотношения носят характер двусторонней зависимости:
государство и право друг без друга не могут существовать, а
63
значит, между ними имеется функциональная связь. Такой

подход, на наш взгляд, является более правильным, не
односторонним.
Воздействие государства на право
В юридической науке утверждается, что государство

является непосредственным фактором создания права и главной
силой его осуществления. Оно (государство) использует право
для достижения целей государственной политики. Так,
С.С.Алексеев пишет, что государство выступает в качестве
формирующего и обеспечивающего фактора. Оно сообщает
определенным нормам поведения людей общеобязательное
значение.
Из этого видно, что государство непосредственно
устанавливает (учреждает) общие нормы, является фактором,
формирующим право. Оно придает праву определенные
юридические формы, создает право на институциональном
уровне.
Данное положение нельзя рассматривать в авторитарном
смысле, ибо глубинные истоки права находятся в экономике,
культуре, традициях, обычаях. Забвение этого ведет к
юридическому позитивизму, к признанию государства
учредителем, творцом права.
Вместе с тем неверно рассматривать право в полном отрыве
от государства.
Творческая роль государства в отношении права состоит в
следующем:
 в осуществлении правотворческой деятельности. Оно
определяет потребность в юридической регламентации тех или
иных отношений, определяет их юридическую форму, учреждает
общие нормы. Характер этой деятельности в значительной
64
степени зависит от политического режима (демократия,

тоталитаризм);
 в санкционировании государством норм, которые не
относятся к прямому государственному правотворчеству
(мусульманское право);
 в признании юридически обязательными фактически
сложившиеся отношения в качестве норм права;
 в обеспечении развития всей системы источников права,
во влиянии на выбор методов правового регулирования, в том,
что оно управляет правовой средой общества, способствует ее
обновлению.
Велика роль государства в обеспечении реализации права.
Государство обеспечивает охрану права и господствующих
правовых отношений через функцию принуждения. Право
потеряло бы свое значение без аппарата, способного принуждать
к соблюдению норм права. Даже только угроза принуждения
охраняет право.
Государство объективно способствует распространению
права в социальном пространстве, обязывает участников
отношений действовать в соответствии с правом.
Вместе с тем объективно существуют пределы воздействия
государства на право. Государство не должно использовать право
в противоречии с его истинным назначением.
Влияние права на государство
Как пишет С.С.Алексеев, право существует и развивается в

известном противоборстве с государством. Государство
нуждается в праве не в меньшей степени, чем право в
государстве. Существует определенная зависимость государства
от права. Г.Кельзен подчеркивал: «Государство - это не люди,
которых мы видим и трогаем и которые занимают определенное
65
место в пространстве, но лишь система норм, содержанием

которых является определенное человеческое поведение» (цит.
по: Санистебан Л. С. Основы политической науки. М., 1992. С.
22). Зависимость государства от права проявляется, во-первых, в
системе внутренней организации государства и, во-вторых, в его
деятельности.
Основные направления воздействия права на государство:
1. Право оформляет структуру государства и регулирует
внутренние отношения в государственном механизме. Оно
закрепляет форму, устройство государства, компетенцию органов
государственной власти, препятствует узурпации власти какой-
либо одной ветвью власти;
2. Право составляет необходимую сторону
государственной деятельности. Оно обеспечивает
цивилизованное управление обществом (не через метод насилия
и произвола);
3. Право воздействует на государство при его
взаимоотношениях с населением, гражданами. Государственные
органы могут совершать только такие действия, которые
предусмотрены законом;
4. Право легализует государственную деятельность,
обеспечивая дозволенность охранительных и принудительных
мер государства;
5. Правом обозначиваются границы деятельности
государства, пределы вмешательства в частную жизнь граждан;
6. Оно регулирует взаимоотношения государства с
нациями и народностями;
7. Право позволяет осуществлять контроль за
деятельностью государственного аппарата;
8. Оно обеспечивает язык общения с другими
государствами, мировым сообществом в целом.
66
Подведем итог: право - средство ограничения государства.

Оно, по словам С.С.Алексеева, главный институт цивилизации,
способный обуздать государство, его произвол. По Иерингу
право вообще, создаваемое исключительно государственной
властью, есть лишь политика власти. Лучшая политика есть
правомерность. Он считает, что государственная власть,
ограничивая себя правом:
 усиливает в обществе чувство законности;
 получает правильную организацию. Ограничение
власти правом преследует цель ее упрочения.
Своеобразным венцом, выражающим позитивный
потенциал, заложенный в праве, является правовое государство.
Принципы правового государства
Возникновение и развитие идеи правового государства
Возникновение правового государства выражает

качественную грань, обозначающую переход от системы
тоталитаризма к гражданскому обществу.
Такой процесс происходит сейчас в Беларуси. В ст. 1
Конституции РБ сказано, что «Беларусь есть унитарное,
демократическое, социальное правовое государство». Надо
сказать, что идея правового государства возникла еще в
древности, она прошла долгий путь уточнения, шлифовки. К
этому приложили свои умы многие ученые и политики.
Аристотель: «Там, где отсутствует власть закона, нет места
и (какой-либо) форме государственного строя» (Политика. М.,
1911. С. 165).
Цицерон говорил о государстве как о «деле народа», как о
правовом общении и «общем правопорядке».
Ж.Боден определял государство как правовое управление
многими семействами, тем, что им принадлежит.
67
Г.Гроций считал, что существует право естественное и

право волеустановленное. Источником первого является природа
человека, разум. Второе, исходящее от государства, должно
соответствовать принципам естественного права. Борясь с
феодальным произволом, он требовал нового права,
«отвечающего законам разума».
Б.Спиноза дал теоретическое обоснование
демократического государства, которое, будучи связано законом,
обеспечивает действительные права и свободы человека.
По Д.Локку государство устанавливает законы для
устройства и учреждения собственности.
И.Кант разработал философскую основу теории правового
государства, центральное место в которой занимает личность,
человек, его свобода.
Г.Гегель считал, что государство есть «наиболее
совершенная организация общественной жизни, в которой все
строится на правовой основе, представляющей царство
реализованной свободы» (Философия права. М., 1990. С. 95).
Г.Ф.Шершеневич в понятие правового государства
включал: а) неотъемлемые права личности; б) правовое
самоограничение власти; в) принцип разделения властей; г)
подчиненность государства стоящему над ним праву. О правовом
государстве писали многие другие ученые, в том числе
российские в послеоктябрьский период.
Понятие и признаки правового государства
Правовое государство - это государство, ограниченное в

своих действиях правом, защищающим свободу и другие права
личности и подчиняющим власть воле суверенного народа.
Представление о правовом государстве ассоциируется с двумя
основополагающими принципами: порядок в государстве и
68
защищенность гражданина. Законная власть для своего

утверждения и укрепления облекается в форму права. Как
отмечал Л.Дюги, государство есть не что иное, как сила, отданная
на служение праву.
Государство, поставленное под контроль права, — это и
есть правовое государство. Правовое государство - то
всеохватывающая политическая организация общества,
основанная на верховенстве закона. Верховенство закона
означает, что ни один государственный орган, партийная или
общественная организация, предприятие или должностное лицо,
ни один гражданин не освобождаются от обязанностей
подчиняться закону, соблюдать и исполнять его. Это означает
также, что все другие правовые акты, принимаемые различными
государственными органами, должны основываться на законе, не
противоречить ему. В этом смысл высшей юридической силы
закона в иерархии правовых актов.
Экономическая основа правового государства –
многообразие форм собственности, соответствующие
производственные и другие общественные отношения.
Социальная основа правового государства - наличие
гражданского общества, свободных граждан, равных перед
законом, с широкими социальными правами и гарантиями. Это
является также и условием существования социального
Нравственную основу правового государства образуют
общечеловеческие принципы гуманизма и справедливости,
равенства перед законом и свободы личности, ее чести и
достоинства.
Правовое государство - это суверенное государство. В этом
проявляется политическая природа государства. Рассмотрим
теперь основные признаки правового государства:
69
1. Приоритет прав и свобод личности во

взаимоотношениях с государством. Этот признак выражает
положение: «Не человек существует для государства, а
государство существует для человека».
2. Связанность государства правом, его статус как
субъекта права и равенство в этом качестве с другими
субъектами, в первую очередь с индивидами.
3. Верховенство закона во всех сферах общественной
жизни. «Закон строг, но это закон». Основной закон правового
государства - Конституция, поэтому оно является
конституционным государством.
4. Реальность прав личности, обеспечение ее свободного
развития, единство прав и обязанностей, взаимная
ответственность государства и личности.
5. Разделение властей в организации и деятельности
правового государства.
6. В правовом государстве суд играет роль, прежде всего,
не орудия репрессии, а органа правосудия.
7. Равенство всех перед законом.
В правовом государстве предметом судебного
разбирательства может стать не только юридический спор, но и
сам закон. Для этого в государстве существует Конституционный
суд.
Следует добиваться соответствия внутреннего закона
общепризнанным международным нормам, «Всеобщей
декларации прав человека», принятой ООН 10 декабря 1948 года,
и др. международным правовым актам.
Предпосылки и условия формирования правового государства
Призывы к формированию правового государства и сам

этот процесс имели место как реакция на деспотический образ
70
правления, абсолютизм, полицейское государство. В новое время

это началось в период зарождения и становления капитализма,
либерализации общественной жизни.
Теории верховенства закона, «господства права» отражали
стремление двигаться к правовому государству. Однако даже в
лучшие времена на практике еще никому не удавалось построить
общество, в котором право и закон действительно бы
господствовали. Это обусловлено тем, что право не может быть
выше экономического строя, культурного развития, которые оно
отражает, а также противоречиями в обществе, субъективными
качествами людей. Оно, государство, может иногда
приближаться к идеалу правового устройства, но всегда будет
зазор между тем, что есть в действительности, и тем, к чему
стремятся прогрессивные силы общества.
Только связанность правом характеризует государство как
правовое, но достигнуть этого в абсолютной степени
невозможно, так как государство обладает относительной
самостоятельностью, так же как, впрочем, и право.
В СССР отсутствовали важные признаки правового
государства. Конституция РБ в гл. 1. фиксирует, что Республика
Беларусь - правовое государство. Но это не осуществленная
реальность, а скорее констатация пути движения, цели развития
Республики Беларусь.
Путь к становлению правового государства сложен и долог.
Нужно создать, прежде всего, необходимые предпосылки
формирования правового государства. К ним относятся:
1. Обеспечение удовлетворительного, а в идеале хорошего,
материального положения граждан. В ст. 25 «Всеобщей
декларации прав человека» говорится: «Каждый человек имеет
право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду,
жилище, медицинский уход и необходимое социальное
71
обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и

благосостояния его самого и его семьи»;
2. Проведение деэтатизации (разгосударствления)
социальной жизни, свертывание командно-нажимных методов
руководства и управления;
3. Совершенствование законодательства и создание единой
системы контроля и надзора за его проведением в жизнь.
Усиление роли Конституционного суда;
4. Укрепление судебной системы, введение суда
присяжных;
5. Выработка у граждан навыков сознательного участия в
управлении государством и общественными делами;
6. Наличие в обществе прочного правопорядка, законности
и конституционности;
7. Утверждение принципа плюрализма мнений и суждений,
многопартийность;
8. Развитие системы самоуправления народа в центре и на
местах;
9. Последовательное расширение и укрепление демократии
во всех сферах жизни общества.
Существуют и определенные условия формирования и
функционирования правового государства. К ним относятся:
 Достижение высокого уровня политического и
правового сознания людей, хорошего культурного уровня.
Следует отметить, что кроме закона есть еще культурный
уровень, никакому закону не подчиняющийся.
 Создание внутренне единого, непротиворечивого
законодательства.
 Строгое исполнение законов. Еще в Древней Греции
Хилон говорил: «Повинуйся законам. Слушайся законов больше,
72
чем ораторов» Пифагорейцы наихудшим для всех злом считали

беззаконие, безвластие, анархию.
 Наличие в стране гражданского общества как условия и
гаранта существования правового государства.
Права человека и гражданина
Права и свободы граждан на разных исторических этапах

развития общества
Правовое государство выступает как средство обеспечения

прав граждан. Человек, будучи родовым существом, выступает в
трех ипостасях: 1. Как представитель Homo sapiens,
характеризуемый полом, возрастом, биологическими
особенностями, природной одаренностью и т.п. 2. Является
членом гражданского общества, характеризующегося
социальным положением, родом занятий, видом деятельности,
уровнем дохода и т. п. 3. Он же выступает и в качестве
политического человека, гражданина государства. В этом своем
качестве он руководствуется нормами культуры, законами
государства, ему принадлежат естественные права человека.
Права человека - явление естественноисторическое, т.е.
они возникают и развиваются на основе природной и социальной
сущности человека с учетом исторической динамики общества.
Права человека - это права, которые принадлежат любому
индивиду, поскольку он человек. Они образуют совокупность
принципов и норм, регулирующих определенные общественные
отношения.
Каждая историческая эпоха включает в себя определенную
юридическую концепцию человека как субъекта права.
В первобытном обществе права и обязанности слиты в одно
и юридически не закреплены.
В рабовладельческом обществе права закреплены за
рабовладельцами и к ним относится формула софиста Протагора:
73
«Мера всех вещей - человек». Рабы бесправны. По мнению

Аристотеля, естественное право возможно только как
политическое право, а права человека лишь как права
гражданина, члена полиса, т.е. свободного. Платон выдвинул
концепцию равенства женщин с мужчинами. Римские юристы
обосновали тезис: «Под действие закона должны попадать все».
Правда, под понятие «свободный» не подпадали рабы.
В феодальном обществе право связано с владением землей.
Крепостные крестьяне имеют частичные права, в частности право
на жизнь.
В Новое время начинает господствовать концепция
естественных прав человека, которая гарантирует не только
право на жизнь, но и неприкосновенность личности, свободу,
собственность и т.д.
Права человека могут быть официально признаны
государством и стать законами. В этом случае права человека и
гражданина совпадают. В настоящее время основные
демократические права человека закреплены в международных
документах (Всеобщая декларация прав человека и ряд др.), а
также в законах стран и, прежде всего, в Конституциях. В ст. 2
Конституции Республики Беларусь говорится: «Человек, его
права, свободы и гарантии их реализации являются высшей
ценностью и целью общества и государства». Личные права
принадлежат каждому. Политические - гражданам. В
Конституции проводится следующая классификация прав и
свобод личности:
1. Личные права;
2. Политические права;
3. Социально-экономические права;
4. Права по защите своих прав.
74
Пределы правового регулирования и деятельности

государства
С вопросом о правах человека связан вопрос о

регулирующей роли государства, о границах его вмешательства в
общественную и личную жизнь граждан. Здесь есть две точки
зрения:
 Государство — «ночной сторож» и минимально
вмешивается в отношения между людьми;
 Государство должно регулировать максимально
широкий круг отношений между людьми.
Существует верхний и нижний пределы регулирования
отношений государством.
Верхний предел определяется природными факторами,
демографическими и иными процессами.
Нижний предел определяется важностью для государства и
общества тех или иных общественных отношений, ценностью
личности. В романе Юрия Домбровского «Факультет ненужных
вещей» ярко выражено отношение советских карательных
органов к праву. Один из следователей говорит
подследственному, что он, этот допрашиваемый человек, в
социалистическом хозяйстве вещь не только совершенно
ненужная, но и объективно вредная. Право, говорит он, - это
факультет ненужных вещей. В мире существует только
социалистическая целесообразность.
Вопрос о пределах, границах осуществления гражданских
прав - это проблема предотвращения злоупотребления
гражданскими правами. О так называемом «злоупотреблении
правом» речь будет идти позже в лекциях о праве. В общем же
можно сказать, что злоупотребление правом представляет собой
использование субъективного права в противоречии с его
назначением.
75
Граждане как субъекты административного права
Правовой статус - комплексная, интеграционная категория,

отражающая сложные взаимодействия личности и общества,
гражданина и государства, индивида и коллектива, другие
социальные связи.
Административно-правовой статус гражданина
Республики Беларусь есть установленные законом и иными
правовыми актами права, обязанности и ответственность
гражданина, обеспечивающие его участие в управлении
государством и удовлетворение публичных и личных
интересов благодаря деятельности государственных органов.
Административно-правовое положение граждан
определяется, прежде всего, объемом и характером их
административной правосубъектности, которую образует
правоспособность и дееспособность.
Административная правоспособность означает
закрепленную нормами права возможность гражданина вступать
в административно-правовые отношения. Она возникает с
момента рождения и прекращается его смертью Особенностью
административной правоспособности является то, что ее
осуществление ограничивается рамками государственного
Административная правоспособность граждан не может
быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь
законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может
быть временно ограничена в случаях и в порядке определенных
законодательством, например, в связи с совершением
административного правонарушения.
Административная дееспособность как возможность
своими юридическими действиями осуществлять права,
выполнять установленные обязанности и нести юридическую
ответственность за свое поведение наступает с достижением
76
определенного возраста. Например, обязанность прохождения

воинской службы наступает с 18 лет; административной
ответственности подлежат лица, достигшие к моменту
совершения административного правонарушения 16 лет.
На основе административной правоспособности
дееспособные граждане осуществляют субъективные права и
обязанности, вступают в конкретные административно-правовые
отношения. Они являются одним из субъектов этих отношений,
другой их стороной (субъектом) обязательно выступает
соответствующий орган государственного управления
(должностное лицо), наделенный государственно-властными
полномочиями.
Административно-правовые отношения между
гражданином и органом государственного управления могут
складываться в связи:
 с реализацией гражданином принадлежащих ему по
закону прав, например, при поступлении на учебу в вуз, в связи с
заявлением о назначении пенсии;
 с выполнением возложенных на гражданина
обязанностей, например воинской обязанности, обязанности
сохранять природу;
 с нарушением органами государственного управления
или их должностными лицами прав и интересов граждан,
например в связи с подачей жалобы на действия должностного
лица;
 с нарушением гражданином его правовых обязанностей в
сфере государственного управления, например, общественного
порядка.
Конкретный объем прав и обязанностей граждан в области
государственного управления находится в зависимости от
определенных обстоятельств, например: от возраста,
образования, состояния здоровья, пола. Так, право поступления
77
на определенные должности может быть реализовано при

наличии соответствующего специального образования
(например, поступление на должность врача); возраст имеет
значение при поступлении в высшие учебные заведения; как
правило, женщины не привлекаются к воинской службе.
И зависимости от возможности реализации права граждан
делятся на абсолютные и относительные.
К абсолютным правам относятся такие права, реализация
которых зависит от лиц, волеизъявления гражданина (например,
право на участие в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей; право на
возмещение; право на возмещение государством вреда,
причиненного незаконными действиями органов управления
(должностных лиц)).
К относительным правам относятся права, реализация
которых зависит не только от волеизъявления гражданина, но
также от наличия фактических возможностей для их
осуществления в данном месте и в данное время (например,
право граждан на поступление в высшие учебные заведения,
реализация которого зависит от сдачи экзаменов, наличия
конкурса).
В отличие от прав все обязанности абсолютны.
Права и обязанности граждан по содержанию
подразделяются на общие и специальные.
Общие права и обязанности граждан имеют
универсальное значение, поскольку не увязываются с теми или
иными сферами общества. Это, например, право на участие в
государственном управлении; право на пользование родным
языком; право на обжалование действий органов управления
(должностных лиц), нарушающих права граждан. Примерами
общих обязанностей являются; защита отечества, соблюдение
законов, соблюдение правил безопасности дорожного движения и
др.
78
Специальные права и свободы связаны с той или иной

отраслью государственного управления или группой отраслей.
Это, например, право на образование, право на охрану здоровья,
право на свободное художественное и литературное творчество;
обязанность соблюдать санитарные нормы, природоохранные
нормы.
Как общие, так и специальные права и обязанности граждан
в сфере государственного управления производны от основных
прав и свобод, обязанностей, закрепленных в Конституции
Административно-правовые гарантии прав граждан
Углубление личных прав и свобод граждан, упрочение их

гарантий - первейший долг демократического государства.
В Республике Беларусь действует широкая система
экономических, политических, юридических и организационных
гарантий, которые рассматриваются в теории государства и
права.
Среди них важную роль играют административно-правовые
гарантии, представляющие собой установленную государством
систему правовых норм, организационных мер и методов, с
помощью которых государственные органы практически
обеспечивают претворение в жизнь прав и свобод граждан в
области государственного управления.
Изначальным и универсальным гарантом может быть
только закон.
Закон может выполнять функции гаранта при соблюдении
ряда условий:
 он должен быть адекватным экономической и
политической ситуации в стране;
 должен быть достаточно стабильным;
79
 отвечать высокому уровню юридической техники и быть

органичным звеном всей правовой системы;
 содержать вместо деклараций конкретные нормы и
механизмы их реализации;
 определять круг органов и должностных лиц, на которые
возлагается обязанность создавать условия для реализации прав и
свобод;
 предусматривать ответственность органов и
должностных лиц за ущемление прав граждан и за
несвоевременное принятие мер по их защите. Должен
последовательно осуществляться принцип неотвратимости
ответственности виновных в этом лиц.
В общем виде организационно-правовые гарантии можно
подразделить на два вида: судебные и внесудебные.
Статус судебной власти и процессуальные формы ее
осуществления выдвигают суды как гарантов прав и свобод
граждан на первый план.
Их приоритет в этой области определен Конституцией
Республики Беларусь, установившей, что права и свободы
человека и гражданина обеспечиваются правосудием. Каждому
гарантируется судебная защита его прав и свобод компетентным,
независимым и беспристрастным судом в определенные законом
сроки (ст. 60).
К ведению судов отнесены разнообразные категории дел,
так или иначе затрагивающие права и свободы человека,
выполнение ими своих обязанностей. Усиливается влияние судов
на укрепление законности в правотворческой и
правоприменительной деятельности органов исполнительной
власти, их должностных лиц. Законодательство последовательно
расширяет возможности судебного обжалования их правовых
актов.
80
Роль органов исполнительной власти, местного управления

и самоуправления и их должностных лиц по реализации прав
граждан также вытекает из Конституции Республики Беларусь.
Государственные органы, должностные лица и иные лица,
которым доверено исполнение государственных функций,
обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые
меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти
органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие
права и свободы личности (ст. 59).
Способы защиты прав граждан
Ежегодно в государственные и общественные организации

поступают миллионы обращений граждан. Их можно
сгруппировать: по содержанию (пенсионные, налоговые и т.д.);
по авторам (индивидуальные, групповые); по форме (устные,
письменные); по адресатам можно делить на первичные,
повторные и т.д.
Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения
на обращения граждан следует поделить на два типа:
1. административные, т.е. рассматриваемые во
внесудебном порядке, в административном процессе;
2. судебные, рассматриваемые судами в процессе
осуществления правосудия, в порядке уголовного или
гражданского судопроизводства. Решения по ним принимаются
на основе норм УПК или ГПК.
Порядок рассмотрения обращений первого типа
регулируется Законом Республики Беларусь "Об обращениях
граждан от 6 июня 1996 г., который делит их на три вида.
Предложение - обращение граждан, направленное на
совершенствование нормативного регулирования общественных
отношений путем принятия новых актов законодательства или
81
внесения изменений в действующие акты законодательства,

улучшение деятельности учреждений, организаций, органов и
предприятий.
Заявление - обращения граждан, направленные на
устранение конкретных правонарушений или реализацию прав и
законных интересов граждан.
Жалобы - обращения граждан, которые содержат
требования восстановления их прав и законных интересов,
нарушенных действиями или бездействиями должностных лиц
или соответствующих органов, учреждений, организаций и
Обращения могут быть индивидуальными или
коллективными, устными или письменными.
Письменные обращения должны содержать подпись
гражданина с указанием фамилии, имени, отчества, данные о
месте жительства, работы (учебы), изложение сути обращения.
Обращения адресуются должностным лицам органов,
учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию
которых входит разрешение поставленных в обращении
вопросов.
Запрещается передавать жалобы граждан должностным
лицам, решения, действия или бездействия которых обжалуются.
Обращения, по которым не требуется дополнительных
проверок, изучения, должны быть рассмотрены не позднее 15
дней, общий срок рассмотрения обращений граждан не свыше
одного месяца.
При необходимости проведения специальных проверок,
запроса дополнительных материалов руководитель может
продлить указанный срок, но не более чем на два месяца,
одновременно сообщив об этом заявителю.
82
Должностные лица за нарушение порядка рассмотрения

обращений несут ответственность в соответствии с
законодательством Республики Беларусь.
1. Когда возникает административная правоспособность

граждан?
2. В чем особенности административной дееспособности?
3. От каких факторов зависит объем и содержание
административной правоспособности граждан?
4. Может ли быть ограничен адинистративно-правовой
статус граждан?
5. Почему гражданин является приоритетным субъектом
административного права?
6. Какие нормативные правовые акты определяет
содержание административно-правового статуса гражданина?
7. По каким критериям можно классифицировать права и
обязанности гражданина в сфере исполнительной власти?
8. Как гарантируются права и свободы человека и
гражданина?
9. Каков механизм реализации административной жалобы
10.Каков механизм реализации судебной жалобы
83
ТЕМА 4. ПОНЯТИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ

СТАТУС ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
(ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)
Лекция 4. Органы государственного управления

(исполнительной власти)
государственный орган; компетенция; система органов
управления; полномочия президента; правительство; Совет
министров; Президиум; министерство; государственный
комитет; исполнительный комитет; местное управление;
государственный аппарат; аппарат управления; структура;
штаты.
Органы государственного управления (исполнительной

власти) - это разновидность органов государственной власти.
Поэтому понятие и черты этих органов производны от признака
разделения властей, а содержание этого понятия определяется
свойствами исполнительной власти. Им, следовательно, прежде
всего, присущи основные черты, свойственные органам
государственной власти. Исходя из этого, необходимо выяснить
признаки органа государства.
Государственный орган - это организованный коллектив,
образующий самостоятельную часть государственного аппарата,
наделенную собственной компетенцией, выполняющую
публичные функции.
Поэтому орган государства можно характеризовать,
прежде всего, как "организацию", коллектив, управляемую
группу людей.
Но для органа государства характерно то, что он является
организацией "политической", т.е. наделенной государственной
84
властью. Органы государства призваны выступать от его имени,

выполнять его функции.
Это предполагает наделение их специфического рода
полномочиями, которые по своей природе являются
государственно-властными. Наличие государственно-властных
полномочий - главный юридический признак любого
государственного органа.
В чем состоит содержание государственно-властных
полномочий?
Во-первых, в праве органов государства издавать
юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они
адресованы. Эти юридически обязательные акты издаются
органами государства от имени последнего. Акты
государственных органов могут быть адресованы другим органам
государства, должностным лицам, учреждениям, организациям,
предприятиям, гражданам, а также в ряде случаев и
общественным организациям (если государственные органы
осуществляют руководство ими).
Во-вторых, специфической особенностью государственно-
властных полномочий органов государства является то, что их
веления могут выходить за рамки данного государственного
органа и распространяться на ту область или отрасль
хозяйственного, социально-культурного или административно-
политического строительства, с которой связано
функционирование данного органа.
При этом акты органов государства могут распространяться
не только на непосредственно подчиненных должностных лиц,
работающих в подведомственной данному органу области, но во
многих случаях и на граждан. Этот внешний фактор не является
универсальным, тем не менее, наиболее четко и ярко выражает
сущность властных полномочий органов государства.
85
Сфера действия велений органов государства определяется

конкретным местом, занимаемым каждым из них в системе
государственного аппарата, и характером задач, стоящих перед
соответствующим органом.
Для государственно-властных полномочий характерно
право органов государства на обеспечение реализации
принимаемых ими актов путем использования от имени
государства соответствующих мер воспитания, убеждения,
поощрения.
также право органов государства на осуществление от его имени
надзора (наблюдения) за исполнением требований правовых
актов. Это закономерно, ибо власть выражается не только в
установлении определенных обязанностей и т. п., но и в
обеспечении их реального выполнения и соблюдения
государственными и общественными организациями,
должностными лицами и гражданами.
право органов государства в необходимых случаях и в целях
обеспечения выполнения требований издаваемых ими правовых
актов применять установленные меры принуждения.
Все указанные действия органов государства обязательны,
ибо подкрепляются авторитетом и силой государства.
Таким образом, основными признаками органа государства
являются следующие:
1. орган государства - это часть аппарата государства;
2. орган государства есть организация, т.е. ячейка
человеческого коллектива, в определенной степени
оформленного;
3. орган государства является организацией политической;
86
4. он осуществляет от имени государства его задачи и

функции;
5. обладает государственно-властными полномочиями;
6. имеет определенную компетенцию, структуру и
территориальный масштаб деятельности;
7. образуется в порядке, установленном законом,
осуществляет возложенные на него задачи посредством одного из
видов государственной деятельности;
8. несет ответственность перед государством за свою
деятельность. Понятие органа государственного управления
(исполнительной власти) в основном совпадает с понятием
органа государства, но это совпадение не является полным.
Понятие органа государства является более широким.
Каждый орган государственного управления
(исполнительной власти), как и любой орган государства, имеет
свою компетенцию, организационную структуру,
территориальный масштаб деятельности.
В то же время органы государственного управления
(исполнительной власти) обладают и специфическими
признаками, отличающими их от иных видов
государственных органов. Эти признаки определяются
своеобразием стоящих перед органами исполнительной власти
задач и методов их осуществления, особым характером их
государственной деятельности.
1. Они осуществляют специфическую по своему
содержанию и методам государственную деятельность -
государственное управление.
2. Представляют собой субъекты исполнительной власти и
в то же время специальный субъект государственного
управления. Их обычно именуют исполнительно-
87
распорядительными органами; в этом смысле данные органы

олицетворяют собой исполнительный аппарат государства.
В Конституции Республики Беларусь термин
«исполнительно-распорядительные органы» употребляются
применительно к местным органам государственного управления
(статьи 117, 119, 120, 122). Но следует отметить, что эта
деятельность однотипна, идет ли речь о Совете Министров,
министерствах, ведомствах, исполкомах.
Необходимо также уяснить, что орган исполнительной
власти всегда орган государственного управления, в то же время
не всякий орган государственного управления является органом
исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный
механизм, в том числе управленческие органы, действующие
лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго)
порядка, чем органы исполнительной власти. Так, администрация
государственного объединения, предприятия, учреждения,
выполняя управленческие функции, является органом
внутреннего управления, или, как еще ее называют, внутреннего
самоуправления, и к органам исполнительной власти не
относится.
1. Они осуществляют свою деятельность на основе и во
исполнение закона, используя в этих целях юридические средства
нормотворческого, оперативно-исполнительного
(юрисдикционного) характера.
2. Деятельность органов государственного управления в
пределах предоставленных государственно-властных
полномочий направлена на осуществление общего,
непосредственно, повседневного оперативного руководства
объектами хозяйственного, социально-культурного и
административно-политического строительства.
88
Таким образом: орган государственного управления

(исполнительной власти) представляет собой такую
организацию, которая, являясь частью государственного
аппарата, призвана, в порядке исполнительно-
распорядительной деятельности, осуществлять от имени
государства и в объеме предоставленных ему государственно-
властных полномочий повседневное и непосредственное
руководство объектами хозяйственного, социально-
культурного и административно-политического
строительства.
Правовое положение органов управления находит свое
конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются
цели, задачи, функции, нрава и обязанности, формы и методы
деятельности этих органов, т.е. их административная
правоспособность и дееспособность.
Компетенция органов государственного управления
закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах,
декретах и указах Президента Республики Беларусь, положениях
о конкретных ведомствах.
Виды (классификация) органов государственного управления

(государственной власти)
Разнообразие органов государственного управления

(исполнительной власти) неизбежно ставит вопрос о роли,
которую играет каждый из них в решении общих задач
государственного управления, непосредственного руководства
хозяйственным и культурно-политическим строительством, связи
органов исполнительной власти с законодательными и
судебными органами и т.д.
Определенные критерии классификации органов
исполнительной власти разработаны административно-правовой
89
наукой, исходя из действующего законодательства, практики

работы аппарата государственного управления.
Данные органы можно классифицировать по ряду
признаков:
 по правовым основам образования;
 в зависимости от государственного устройства и
административно-территориального деления;
 по организационно-правовым формам;
 по характеру компетенции;
 по порядку разрешения подведомственных вопросов.
В зависимости от правовой основы образования можно
различать органы, создаваемые на основе Конституции
Республики Беларусь, текущего законодательства, подзаконных
актов.
В общей форме в Конституции Республики Беларусь
закрепляется порядок образования основных звеньев аппарата
государственного управления - Совета Министров, министерств,
государственных комитетов, органов местного управления
(статьи 84, 106. 107, 108, 119). Изменения в систему органов
государственного управления (исполнительной власти) вносятся
указами Президента Республики Беларусь.
В зависимости от государственного устройства
Республики Беларусь как унитарного государства и
административно-территориального деления следует различать
республиканские органы государственного управления
(исполнительной власти), например Совет Министров
Республики Беларусь, и органы исполнительной власти -
областные, городские, районные органы местного управления,
администрацию учреждений, предприятий, организаций.
90
По организационно-правовым формам различаются

Совет Министров, министерства, государственные комитеты,
комитеты, инспекции и др.
По характеру компетенции выделяются органы общей,
отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.
Органы общей компетенции руководят на
подведомственной территории всеми или большинством
отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое и
социально-культурное развитие. К ним относятся Совет
Министров Республики Беларусь, исполкомы, администрация
района в городах с районным делением.
Органы отраслевой компетенции осуществляют
руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают
выполнение задач, стоящих перед этими отраслями, например:
Министерство торговли. Министерство транспорта и
коммуникаций. Министерство архитектуры и строительства.
Органы межотраслевой компетенции выполняют общие
специализированные функции для всех или большинства
отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом
выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на
группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя
различные функции (например, Министерство экономики,
Министерство промышленности), органы, выполняющие
специализированные функции межотраслевого значения
(например, Министерство труда), органы, выполняющие
функции по определенным проблемам (например, Министерство
по чрезвычайным ситуациям).
По порядку разрешения ведомственных вопросов
различаются: коллегиальные и единоначальные органы.
Коллегиальные органы - организационно и юридически
объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в
91
принятии решений по всем вопросам компетенции органа. В

коллегиальных органах решения принимаются большинством их
членов в сочетании с персональной ответственностью за их
исполнение, за руководство порученными участками работы.
Коллегиальными органами являются: Совет Министров,
исполкомы.
Единоначальными являются органы, в которых решающая
власть по всем вопросам их компетенции принадлежит
возглавляющему данный орган руководителю. Правовые акты, в
которые облекаются решения этого органа, имеют юридическую
силу и создают правовые последствия только после подписания
их руководителем. Единоначалие обеспечивает оперативность
руководства, повышает персональную ответственность за
результаты работы органа.
Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на
различные институты демократии и не подменяется
единовластием. В системе исполнительной власти сочетание
коллегиальных и единоначальных органов способствует как
всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и
оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в
единоначальных органах часто выражается в том, что здесь
действуют коллегии, которые являются совещательными
структурными подразделениями органа. На них решаются
основные вопросы развития отрасли или сферы управления, но
решения коллегии в жизнь проводятся приказом руководителя
органа, который придает юридическую силу такому решению,
обеспечивает его исполнение.
92

(исполнительной власти), принципы ее построения
Занимая свое определенное место в системе других

государственных органов Республики Беларусь, взаимодействуя с
ними, органы государственного управления (исполнительной
власти) ввиду необходимого единства управления сами в то же
время являются целостной системой, т.е. такой организационной
и функциональной общностью, в которой все звенья, все
составные части взаимосвязаны и объединены единством
руководства. Конституция Республики Беларусь, текущее
законодательство не содержит категории «система», в науке
управления и административном праве эта категория
применяется давно.
(исполнительной власти) представляет собой основанную на
разделении труда совокупность взаимосвязанных и
взаимодействующих звеньев аппарата управления, каждое из
которых обладает относительной самостоятельностью и
выполняет строго определенные функции.
При построении системы органов государственного
управления (исполнительной власти) преследуются основные
задачи:
 сгруппировать однородные отрасли экономики,
социально-культурного и административно-политического
строительства, придав им организационное единство и единое
управление;
 охватить все без исключения функции государственного
управления (исполнительной власти), четко определить
организационную ячейку для каждой из них и при этом так,
чтобы в аппарате управления был по возможности один орган
93
или одна система соподчиненных органов, полностью

ответственных за тот или иной участок управления;
 обеспечить быстрое и четкое прохождение
административных дел с тем, чтобы каждое административное
дело окончательно решалось, как правило, в одном органе и в том
звене управления, в котором это наиболее целесообразно с точки
зрения требований централизма и демократизма в управлении;
 обеспечить необходимую координацию и
согласованность деятельности органов государственного
управления (исполнительной власти) сверху донизу, для чего
создаются специальные звенья координационного характера;
 четко определить задачи, функции, полномочия каждого
органа государственного управления (исполнительной власти) в
отдельности и систем отраслевых и функциональных органов.
Юридически это закрепляется в специальных положениях об
органах государственного управления (исполнительной власти).
(исполнительной власти) состоит из частей, которые принято
называть звеньями. Если сама система основывается на общности
объединяемых органов, то расчленение ее на звенья проводится
на основе имеющихся у органов государственного управления
(исполнительной власти) различий в объеме компетенции,
территориальных масштабах деятельности, порядке
формирования, в структуре органа и штатах.
Элементарным на первый взгляд, но крайне необходимым
является также соблюдение правила - избегать усложненности
связей внутри системы.
Жизнь показала, что оправдывают себя только такие
структурные усовершенствования, в результате которых не
появляются органы, чьи функции либо не нужны обществу, либо
могут выполняться уже имеющимися звеньями. Кроме того,
94
долговечны лишь те из них, которые не удлиняют и не

расширяют без особой нужды «вертикальные» и
«горизонтальные» связи.
(исполнительной власти) Республики Беларусь по своей
структуре и содержанию выполняемых функции определяется,
прежде всего, конкретными задачами, стоящими перед
государством на данном этапе его развития.
Будучи частью механизма государства, система органов
управления отражает те процессы, которые протекают в обществе
в связи со становлением новой государственности, переходом к
рыночным отношениям.
(исполнительной власти) в Республике Беларусь отражает
характер конституционного строя страны, закрепленный в
Основном Законе, а также особенности, присущие
административно-территориальному делению.
Основным организационным принципом построения
органов государственного управления (исполнительной
власти) является сочетание централизации и
децентрализации.
Принцип централизации вытекает из единства системы
органов государственного управления (исполнительной власти).
Он обусловлен наличием предметов ведения, полномочий,
функций. В централизованном порядке определяются звенья этой
системы, взаимоотношение между звеньями в системе.
Децентрализация означает закрепление законодательством
предметов ведения и полномочий за тем или иным органом,
которые он должен осуществлять самостоятельно без
вмешательства со стороны вышестоящих органов. Так, например,
характер полномочий, задачи, функции министерства
95
закрепляются в Положении о нем, которое утверждается Советом

Министров Республики Беларусь, и в рамках этих полномочий
министерство самостоятельно. Но в то же время, исходя из
принципа централизации, акты министерства должны
соответствовать Конституции Республики Беларусь, декретам и
указам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета
Министров Республики Беларусь.
Полномочия исполкомов определяются в зависимости от их
места в системе местных органов управления. В пределах
соответствующей административно-территориальной единицы
(области, районе) они действуют самостоятельно.
Сочетание централизации и децентрализации в
осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее
единство в многообразии.
Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что
все органы государственной власти, должностные лица обязаны
соблюдать Конституцию Республики Беларусь, законы,
подзаконные нормативные акты.
Правовые акты или их отдельные положения, признанные в
установленном законом порядке противоречащими положениям
Конституции Республики Беларусь, не имеют юридической силы.
Акты нижестоящих органов исполнительной власти не
должны противоречить актам вышестоящих органов.
Правовой основой построения системы органов
государственного управления (исполнительной власти) являются:
Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь
«О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему
государственных органах»; Закон Республики Беларусь «О
местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»;
Закон Республики Беларусь «О предприятиях Республики
Беларусь».
96
Исходя из этих нормативных установлений, следует

выделить следующие звенья в системе органов государственного
управления (исполнительной власти):
1. Совет Министров Республики Беларусь.
2. Центральные органы исполнительной власти отраслевой
и специальной компетенции:
 министерства;
 государственные комитеты;
 комитеты при Совете Министров;
3. Местные органы государственного управления;
4. Местные органы внутреннего управления -
администрация предприятий, учреждений.
Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере

исполнительной власти
Пост Президента учрежден в республике Конституцией

Республики Беларусь 1994 г., и соответственно в ней, а также в
Законе Республики Беларусь «О Президенте Республики
Беларусь» закреплен правовой статус Президента. Президент
осуществляет государственную власть в качестве главы
государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и
судебной ветвями власти. Президент Республики Беларусь
олицетворяет единство народа, является гарантом Конституции
Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Он
принимает меры по охране суверенитета, национальной
безопасности и территориальной целостности Республики
Беларусь, обеспечению политической и экономической
стабильности. Президент организационно не входит в систему
какой-либо ветви государственной власти.
Президент Республики Беларусь обладает обширными
полномочиями по отношению к исполнительной власти. Эти
97
полномочия относятся как к области формирования ее

организационной системы, так и содержательной части
важнейших направлений ее функционирования.
Согласно Конституции Республики Беларусь Президент:
 формирует Совет Министров Республики Беларусь,
определяет его структуру;
 с согласия Палаты Представителей назначает на
должность Премьер-министра Республики Беларусь, его
заместителей, министров и других членов правительства;
 своими указами определяет систему органов
исполнительной власти, назначает руководителей
республиканских органов государственного управления и
определяет их статус;
 своими указами оказывает влияние на различные
стороны самого содержания деятельности Совета Министров и
всей системы исполнительной власти;
 имеет право отменять акты Правительства, местных
органов государственного управления (исполнительной власти).
Вместе с тем с точки зрения требований законности
Президент Республики Беларусь не должен подменять органы
исполнительной власти, представляющие собой самостоятельные
звенья системы этой власти.
Организационно Президент никому не подчинен, он
обладает высокой степенью независимости от других
государственных органов. Но в правовых актах, регулирующих
его правовой статус, закрепляется вторичный, подзаконный
характер президентской власти. Декреты, указы, распоряжения
Президента принимаются на основе и в соответствии с
Конституцией Республики Беларусь.
Конституцией Республики Беларусь предусмотрена
политическая ответственность Президента Республики Беларусь
98
за нарушение Конституции, законов и данной им присяги. За

такие действия он может быть отрешен от должности.
Для непосредственного обеспечения деятельности
Президента, реализации его полномочий Президентом создаются
Администрация Президента Республики Беларусь и другие
органы государственного управления.
Правовой статус Администрации Президента Республики
Беларусь закреплен в Положении, утвержденном указом
Президента Республики Беларусь от 23 сентября 1997 г. № 97.
Администрация Президента Республики Беларусь:
 является органом государственного управления;
 обеспечивает деятельность Президента в области
государственной кадровой политики и идеологии;
 осуществляет подготовку, выполнение и контроль за
исполнением решений Президента;
 координирует деятельность подотчетных Президенту
государственных органов в области государственной кадровой
политики и идеологии;
 обеспечивает взаимодействие Президента с органами
законодательной, исполнительной и судебной власти.
В структуру Администрации Президента Республики
Беларусь входят: Глава Администрации, два заместителя,
помощник Президента Республики Беларусь, главные
управления, управления, отделы, канцелярия Президента
Республики Беларусь, секретариат Главы Администрации, пресс-
служба Президента Республики Беларусь.
Совет Министров Республики Беларусь
Совет Министров Республики Беларусь - Правительство

Республики Беларусь является коллегиальным органом
государственного управления, который осуществляет
99
исполнительную власть и руководство системой подчиненных

ему органов государственного управления и иными органами
исполнительной власти. Организация и деятельность
Правительства определяется Конституцией Республики Беларусь
(статьи 106-108) и Законом Республики Беларусь «О Совете
Министров Республики Беларусь и подчиненных ему
государственных органах» от 7 июля 1998 г. В своей
деятельности Правительство Республики Беларусь подотчетно
Президенту Республики Беларусь и ответственно перед
Национальным Собранием Республики Беларусь.
В состав Правительства входят: премьер-министр,
заместители премьер-министра, в том числе, Первый заместитель
премьер-министра, министры. В его состав могут входить
руководители иных республиканских органов государственного
управления. Состав Совета Министров утверждается
Президентом Республики Беларусь.
Премьер-министр назначается Президентом Республики
Беларусь с согласия Палаты представителей Национального
собрания Республики Беларусь.
Совет Министров Республики Беларусь в пределах своих
полномочий обеспечивает исполнение Конституции Республики
Беларусь, законов, актов Президента Республики Беларусь,
осуществляет систематический контроль за их исполнением
подчиненными ему органами управления, физическими и
юридическими лицами.
Компетенция Совета Министров Республики Беларусь как
органа, правомочного решать вопросы государственного
управления, охватывает все области и сферы государственного
руководства.
Общие полномочия Совета Министров Республики
Беларусь означают, что Правительство: разрабатывает основные
100
направления внутренней и внешней политики Республики

Беларусь; осуществляет государственное регулирование
деятельности всех отраслей экономики, обеспечивает проведение
единой экономической, финансовой и кредитно-денежной
политики; разрабатывает прогнозы, концепции, государственные
программы экономического и социального развития Республики
Беларусь и обеспечивает их реализацию; организует разработку и
исполнение республиканского бюджета; реализует
предоставленное ему право законодательной инициативы.
Закон о Совете Министров Республики Беларусь подробно
регулирует полномочия Правительства в сфере экономики; в
сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики;
в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в
сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере
обеспечения законности, прав и свобод граждан, по борьбе с
преступностью, по обеспечению обороны и государственной
безопасности Республики Беларусь; в сфере внешней политики и
международных отношений; в области кадровой политики.
Исключительно на заседаниях Совета Министров
рассматриваются вопросы:
 составления и исполнения государственного бюджета,
формирования и использования внебюджетных фондов, которые
находятся в ведении Совета Министров;
 основные направления внутренней и внешней политики
Республики Беларусь;
 проекты программ экономического и социального
развития Республики Беларусь.
Заседания Совета Министров считаются правомочными,
если на них присутствуют не менее половины членов
Правительства Республики Беларусь. Все решения принимаются
большинством голосов членов Совета Министров,
101
присутствующих на заседании. В случае равенства голосов

считается принятым решение, за которое проголосовал
председательствующий.
Президент Республики Беларусь имеет право
председательствовать на заседаниях Правительства.
Для оперативного решения вопросов, входящих в
компетенцию Совета Министров, действует в качестве его
постоянного органа Президиум в составе премьер-министра и
его заместителей, в него могут быть включены и некоторые иные
члены Совета Министров.
Состав Президиума может быть изменен Президентом
Республики Беларусь по представлению премьер-министра.
Заседания Президиума проводятся по мере необходимости,
но не реже одного раза в две недели под председательством
премьер-министра, а при его отсутствии - по поручению премьер-
министра под председательством одного из его заместителей.
Заседание Президиума считается правомочным, если на нем
присутствует более половины общей численности членов
Президиума. Решения Президиума принимаются большинством
голосов от общей численности его членов и оформляются в виде
постановлений Совета Министров Республики Беларусь.
На рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь
вносятся вопросы, которые отнесены к его компетенции и не
могут быть решены другими субъектами исполнительной власти
- министерствами, другими центральными органами управления,
местными исполнительно-распорядительными органами.
Совет Министров Республики Беларусь руководит
деятельностью министерств и других центральных органов
управления Республики Беларусь, координирует, направляет и
контролирует их работу, утверждает Положения о министерствах
и других центральных органах управления, если иное не
102
предусмотрено актами Президента Республики Беларусь;

утверждает состав коллегий этих органов управления, при
необходимости передает решение отдельных вопросов
государственного управления, какие входят в его компетенцию,
министерствам и другим центральным органам управления.
Совет Министров вправе отменять акты министерств и других
центральных органов управления Республики Беларусь в случае
их противоречия законам, актам Президента Республики
Беларусь, Правительства, а также в тех случаях, если они не
отвечают общегосударственным интересам и не имеют
достаточного финансового и юридического обоснования. Имеет
право налагать дисциплинарные взыскания (за исключением
увольнения) на министров и руководителей других центральных
органов управления, их заместителей за невыполнение или
ненадлежащее выполнение Конституции Республики Беларусь,
законов, решений Президента Республики Беларусь и Совета
Министров, служебных обязанностей и служебной дисциплины.
Совет Министров Республики Беларусь руководит
деятельностью местных исполнительных и распорядительных
органов, направляет и проверяет их работу, обеспечивает
централизованное решение вопросов государственного
управления с учетом интересов государства и местных
территорий; организует контроль за выполнением местными
исполнительными и распорядительными органами законов,
декретов и распоряжений Президента Республики Беларусь,
актов Правительства Республики Беларусь; разрабатывает и
утверждает примерную структуру местных исполнительных и
распорядительных органов; регулирует вопросы взаимодействия
между местными исполнительными и распорядительными
органами и республиканскими органами государственного
управления; передает при необходимости свои отдельные
103
полномочия местным исполнительным и распорядительным

органам.
Совет Министров Республики Беларусь на основании и в
целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законов
Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь
издает постановления, обязательные к исполнению на всей
территории Республики Беларусь, и контролирует их исполнение.
Постановления Совета Министров могут быть отменены
Распоряжения издаются премьер-министром по вопросам,
входящим в его компетенцию, и не носят нормативного
характера.
Для подготовки предложений по отдельным вопросам
государственного управления, разработки проектов
постановлений, а также для выполнения отдельных поручений
Совета Министров могут создаваться постоянные или временные
комиссии и иные формирования.
Совет Министров Республики Беларусь действует на
протяжении срока полномочий Президента Республики Беларусь
и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом.
Совет Министров Республики Беларусь в полном составе,
премьер-министр, каждый иной член Правительства отдельно
имеют право заявить Президенту Республики Беларусь о своей
отставке.
Президент Республики Беларусь вправе по собственной
инициативе принять решение об отставке Правительства и
освободить от должности любого члена Правительства. Отставка
Премьер-министра Республики Беларусь не влечет за собой
сложения полномочий Правительства в целом.
104
Республиканские органы государственного управления
В систему республиканских органов государственного

управления, подчиненных Совету Министров Республики
Беларусь, входят министерства, государственные комитеты,
комитеты при министерствах (государственных комитетах),
кроме органов, подчиненных непосредственно Президенту
С известным допуском условности, в зависимости от
характера функций и полномочий, республиканские органы
государственного управления могут быть сведены в следующие
группы:
1. органы, осуществляющие руководство отраслями,
например Министерство здравоохранения, Министерство
сельского хозяйства и продовольствия, Министерство торговли;
2. органы по определенным общегосударственным
социально-экономическим и иным проблемам, например
Министерство экономики, Министерство социальной защиты;
3. органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах
предоставленной им компетенции специализированные функции
вневедомственного значения, например Министерство
природных ресурсов и охраны окружающей среды;
4. иные органы, включающие специфические, но своему
характеру функции, например Министерство по чрезвычайным
ситуациям, Государственный комитет финансовых
расследований.
Министерство Республики Беларусь - республиканский
орган государственного управления (функциональный или
отраслевой), проводящий государственную политику,
осуществляющий регулирование и управление в установленной
сфере деятельности и координирующий деятельность в этой
105
сфере других республиканских органов государственного

Перечень министерств устанавливается указом Президента
Республики Беларусь, его же указами назначаются на должность
и освобождаются от должности министры.
Министром может быть гражданин Республики Беларусь,
имеющий профессиональную подготовку, отвечающую
квалификационным требованиям, и опыт работы в области
государственного управления. Правовой статус конкретного
министерства закрепляется в Положении, которое утверждается
Советом Министров Республики Беларусь, если иное не
предусмотрено актами Президента Республики Беларусь.
Министр входит в состав Правительства, осуществляет
государственное управление и координацию деятельности в
подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе
единоначалия и несет персональную ответственность за
выполнение возложенных на него задач и функций.
Министр в своей деятельности руководствуется
Конституцией, законами, декретами и указами Президента
Республики Беларусь, постановлениями Совета Министров
Правовыми формами деятельности министерств являются
приказы и инструкции. На практике все инструкции проводятся в
жизнь приказами министра.
В министерстве в качестве совещательного органа
образуется коллегия в составе: министра (председатель
коллегии), его заместителей по должности, руководящих
работников и специалистов министерства, ученых,
представителей других организаций. Решения коллегии
проводятся в жизнь, как правило, приказами министра.
106
Структура министерства и положения о структурных

подразделениях утверждаются министром.
Государственный комитет Республики Беларусь -
республиканский орган государственного управления,
проводящий государственную политику, осуществляющий
регулирование и управление в конкретной сфере деятельности.
Государственные комитеты образуются на основании указа
Президента Республики Беларусь.
Возглавляет государственный комитет председатель,
который назначается на должность и освобождается от
должности Президентом Республики Беларусь.
Председатель государственного комитета издает приказы,
инструкции по вопросам, отнесенным к компетенции
соответствующего государственного комитета.
В целях всестороннего рассмотрения основных отраслевых
вопросов в государственном комитете образуется коллегия.
Количество членов комитета и коллегии комитета определяется,
как правило, Советом Министров Республики Беларусь, если
иное не предусмотрено актами Президента Республики Беларусь.
Нормативные акты министерств, государственных
комитетов, принятые ими в пределах их компетенции, а также
адресованные предприятиям, организациям или учреждениям им
организационно не подчиненным, либо гражданам, являются
обязательными для исполнения при условии, когда они
зарегистрированы Министерством юстиции Республики
Беларусь.
Комитет при Совете Министров Республики Беларусь -
республиканский орган государственного управления,
осуществляющий специальные функции (исполнительные,
контрольные, регулирующие и другие) в установленных сферах
ведения.
107
Местные органы исполнительной власти
Местное управление - это форма организации и

деятельности местных исполнительных и распорядительных
органов для решения вопросов местного значения исходя из
общегосударственных интересов и интересов населения,
проживающего на соответствующей территории.
Единая система местных органов управления на территории
Республики Беларусь слагается из областных, районных,
городских, поселковых и сельских исполкомов, которые входят в
единую систему органов исполнительной власти, являются
органами общей компетенции.
Исполнительный комитет подотчетен и подконтролен
вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, а
также подотчетен соответствующему местному Совету депутатов
по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.
Исполнительный комитет:
 разрабатывает и вносит в Совет схему управления
местным хозяйством и коммунальной собственностью,
предложения по организации охраны общественного порядка и
прав граждан;
 разрабатывает и вносит в Совет проекты планов
экономического и социального развития, местных программ,
местного бюджета; принимает меры по осуществлению планов,
программ и бюджета, представляет Совету отчеты об их
выполнении;
 распоряжается имуществом и финансовыми ресурсами
Совета в порядке и в пределах, установленных Советом;
 вносит в Совет предложения об образовании,
реорганизации и ликвидации предприятий, организаций и
учреждений, принадлежащих административно-
108
территориальному образованию на праве коммунальной

собственности;
 осуществляет в порядке, установленном
законодательством, государственный контроль на
соответствующей территории за охраной окружающего мира
(вод, воздуха, земель, недр, растительного и животного мира), а
также за объектами коммунальной собственности;
 определяет структуру и штаты исполнительного
комитета, созданных им отделов, управлений и других
подразделений, руководит ими и подведомственными
организациями. По согласованию с соответствующими отделами
и управлениями вышестоящего исполнительного комитета
(министерствами, ведомствами) назначает на должность и
освобождает от должности руководителей отделов, управлений и
других подразделений исполнительного комитета;
 руководит отделами и управлениями, другими
подразделениями исполкома, может принимать к своему
рассмотрению вопросы, отнесенные к их ведению;
 образует по вопросам своей деятельности комиссии,
определяет их полномочия;
 организует прием населения, принимает решения по
удовлетворению прав и законных интересов граждан;
 оказывает нижестоящим исполнительным комитетам
необходимую помощь;
 руководит гражданской обороной;
 обеспечивает выполнение законодательства Республики
Беларусь по вопросам военной службы;
 решает возложенные на него законом задачи по
организации выборов и референдумов, обсуждения других
важнейших вопросов местного и республиканского значения,
109
вносит предложения Президенту Республики Беларусь о

представлении к государственным наградам и поощрениям;
 решает вопросы, отнесенные к компетенции
соответствующего Совета в пределах полномочий, данных
Советов.
Исполнительный комитет возглавляет Председатель.
Председатель областного (Минского городского)
исполнительного комитета назначается на должность
Президентом Республики Беларусь сроком на 5 лет и
утверждается областным Советом депутатов. Председатель
районного, городского, сельского, поселкового исполкома
назначается вышестоящим исполнительно-распорядительным
органом и утверждается соответствующим Советом депутатов.
В случае, если кандидатуру на должность председателя
местный Совет не утвердит, в том же порядке вносится другая
кандидатура. Решение Президента Республики Беларусь,
председателя вышестоящего исполнительного комитета о
назначении председателя исполнительного комитета в случае
повторного отклонения кандидатуры Председателя исполкома
является окончательным. Председатель соответствующего
исполнительного комитета может занимать эту должность не
более чем два срока подряд.
Председатель исполнительного комитета:
 возглавляет исполнительный комитет, обеспечивает
взаимодействие его с соответствующим Советом, координирует
деятельность отделов, управлений и других подразделений
исполкома;
 по согласованию с вышестоящим исполнительно-
распорядительным органом назначает заместителей,
персональный состав исполнительного комитета, секретаря
исполнительного комитета;
110
 представляет исполнительный комитет во

взаимоотношениях с Советами и иными государственными
органами, органами территориального общественного
самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями,
общественными объединениями, гражданами;
 организует работу исполкома, обеспечивает контроль за
реализацией принятых решений;
 является распорядителем кредитов, предусмотренных
бюджетом и внебюджетными средствами;
 накладывает дисциплинарные взыскания на
председателей нижестоящих исполкомов.
Отделы, управления и службы исполкомов — основной вид
местных отраслевых и функциональных органов управления.
Исполкомы поселковые, сельские отделов и управлений не
имеют.
В исполкомах образуются различного рода органы,
осуществляющие функции надзора и контроля за соблюдением
правил в области исполнительной и распорядительной
деятельности. К ним относятся административные,
наблюдательные комиссии, комиссии по делам
несовершеннолетних, комиссии по борьбе с пьянством,
различного рода инспекции и др.
Местным органом государственного управления в городах с
районным делением является администрация района.
На основании действующего законодательства местные
исполнительные и распорядительные органы издают решения,
имеющие обязательную силу на соответствующей территории.
Решения, не соответствующие законодательству, отменяются
соответствующими Советами депутатов, вышестоящими
исполнительными и распорядительными органами, а также
111
В системе исполнительно-распорядительных органов

имеются также местные органы государственного управления,
которые организационно не подчиняются исполкомам. Это
местные территориальные органы министерств: обороны,
комитета государственной безопасности, министерства
транспорта и коммуникаций и др. Образуются такие местные
органы управления в соответствии с действующим
законодательством соответствующими министерствами. В своей
деятельности по управлению непосредственно подчиненными
объектами эти органы сотрудничают с соответствующими
исполнительными комитетами.
Организационная структура и штаты органов

государственного управления
Прежде чем приступить к выяснению существа

поставленного вопроса, необходимо сказать несколько слов о
применяемых в этой связи понятиях и терминологии.
Термин «государственный аппарат» употребляется для
обозначения всей совокупности государственных органов.
Термином «аппарат управления» называют всю систему
органов исполнительной власти.
А понятие «аппарат органа», например «аппарат
министерства», охватывает совокупность всех составных частей
рабочего аппарата данного органа.
В действующем законодательстве рабочий аппарат
органов государственного управления обычно обозначается
понятием "организационная структура" (министерства, ведомства
и т. д.).
Любой орган государственного управления
(исполнительной власти) не сможет функционировать и
эффективно использовать предоставленные в соответствии с
112
компетенцией полномочия без правильной организации своих

внутренних структурных звеньев, без определенного
соотношения между структурными подразделениями.
Рациональное построение аппарата органов
государственного управления (исполнительной власти),
отсутствие дублирования в работе частей и в то же время полный
охват всех функций, входящих в компетенцию того или иного
органа исполнительной власти, является залогом успешного
выполнения задач, наложенных на эти органы.
Свойством структуры органа исполнительной власти
является то, что она прямо или косвенно связана со всеми
сторонами его деятельности.
Что же понимается под структурой органа государственного
управления в юридической литературе?
Под структурой органа управления понимается
совокупность его подразделений, схема распределения между
ними функций и полномочий, возложенных на орган, и
система взаимоотношений этих подразделений.
Таким образом, структурное подразделение - это одна из
частей органа, точнее - его аппарата.
Для структурных подразделений характерно следующее:
 как основные части аппарата органов управления
структурные подразделения не являются самостоятельными
органами государственного управления;
 любое структурное подразделение руководит
деятельностью выделенных в его подчинение объектов
управления или выполняет строго определенные функции;
 по способу формирования структурные подразделения
являются назначаемыми;
 каждое структурное подразделение в соответствующей
форме участвует в практической реализации компетенции органа
113
управления безотносительно к тому, происходит ли это путем

издания актов управления или посредством других форм
управленческой деятельности;
 компетенция структурного подразделения определяется
в пределах компетенции органа управления и является ее
необходимой частью;
 ни одно структурное подразделение не обладает
свойством органа управления в целом и не может выполнять всю
его компетенцию.
Известны три системы построения рабочего аппарата
органов: линейная (простейшая), функциональная и
производственно-отраслевая.
Принципиальная схема построения аппарата центральных
органов исполнительной власти включает следующие
структурные подразделения:
1. руководство (например, министр, его заместители,
коллегия министерства);
2. отраслевые подразделения (например, главки
министерств);
3. функционально-отраслевые подразделения (например,
управления и отделы министерств, государственных комитетов);
4. вспомогательные и обслуживающие подразделения
(например, секретариат, канцелярии, экспедиционные комиссии).
Упрощение и удешевление управленческого аппарата
связано со строжайшим соблюдением государственной штатной
дисциплины, которая предполагает определенный порядок
установления и изменения штатов учреждения, организаций и
Под штатами понимается перечень структурных
подразделений соответствующего органа управления,
114
наименование и количество должностей административно-

управленческого персонала и размеры должностных окладов.
На практике эти сведения обобщаются в документе,
именуемом штатным расписанием. Количество работников,
занятых в аппарате, должно быть разумным, отвечающим
интересам дела и определяться строгими нормами. Эти нормы
устанавливаются государством.
Штаты каждого органа государственного управления, а
также каждого учреждения утверждаются в соответствии с
законодательством. Например, министр вправе утверждать штаты
главков, управлений, отделов, министерства, утверждать
положения о них.
1. Что понимают под органами исполнительной власти?

2. Какое место занимает Президент Республики Беларусь в
системе исполнительной власти?
3. Назовите признаки, отличающие орган исполнительной
власти от других государственных органов?
4. Какие организационно-правовые средства
свидетельствуют о коллегиальности в деятельности органа
исполнительной власти?
5. Какие виды органов входят в единую систему
исполнительной власти?
6. Какова структура Правительства Республики Беларусь и
содержание его полномочий?
7. Назовите основные полномочия Президента Республики
Беларусь в сфере исполнительной власти. Укажите, где они
закреплены?
8. Какие виды исполнительных органов государственной
власти созданы в городах и районах?
115
9. Что такое штатное расписание?

10. Каковы полномочия Правительства Республики
Беларусь в сфере экономики?
116
ТЕМА 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ПРЕДПРИЯТИЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ, ОРГАНИЗАЦИЙ
Лекция 5. Предприятия, учреждения и организации как

субъект административного права
организация; администрация; предприятие;
учреждение; государственное предприятие; акционерное
общество; производственный кооператив; потребительская
кооперация; фонд; общественное объединение; политическая
пария; благотворительная деятельность; религиозное
объединение.
Государственные и негосударственные предприятия и

учреждения
Участниками (сторонами) административных

правоотношений являются различные по своему правовому
положению организации, создающие материальные и духовные
ценности. Под организацией понимается коллектив
работников разной численности (от нескольких человек до
десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и
имеющий в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество.
Органом управления организации является
администрация. Ею может быть единоличный руководитель
(директор, генеральный директор) и его заместители, либо
одновременно единоличный и коллективный исполнительный
орган (совет директоров, правление, дирекция) или другой
назначенный орган, либо которому коллектив работников
делегировал права по управлению организацией. Администрация
117
осуществляет управленческие функции внутри своей

организации в пределах предоставленных ей полномочий, а
также вступает во внешние административные правоотношения с
органами исполнительной власти и иными субъектами
административного права в связи с осуществлением своих
функций. Иначе говоря, администрация организации может быть
только участником внешних административных
правоотношений. В отличие от органа исполнительной власти
администрация организации не является субъектом внешнего
управления, так как не обладает для этого соответствующими
государственно-властными полномочиями.
Вопросы деятельности, полномочий организаций в разных
аспектах являются предметом изучения ряда отраслей права:
административного, финансового, трудового и др.
Административно-правовой статус организаций определяется,
прежде всего, их организационно-правовыми формами, объемом
и характером полномочий по распоряжению принадлежащим им
имуществом, целями их деятельности, а также соотношением с
органами исполнительной власти.
Разновидностями организаций являются предприятия и
учреждения. В зависимости от видов собственности они
подразделяются на государственные и негосударственные
(частные, общественные объединения). Государственные
предприятия и учреждения по масштабу и значению своей
деятельности могут быть республиканские и местные -
районного, городского, поселкового и сельского значения.
Предприятия могут создаваться в организационно-правовых
формах таких как: полное товарищество, общество с
ограниченной ответственностью, общество с дополнительной
ответственностью, акционерное общество, производственный
кооператив, государственные унитарные предприятия и др.
118
Многообразны виды предприятий по отраслям:

промышленные - заводы, фабрики, шахты, рудники и др.;
сельскохозяйственные - кооперативы, артели, товарищества и др.;
транспортные - железные дороги, аэропорты и др.; связи -
почтамты, телефонные станции и др.; жилищно-коммунальные -
жилищно-эксплуатационные конторы; строительные, торговые и
другие предприятия.
Подразделение организаций на коммерческие и
некоммерческие установлено в зависимости от цели их
деятельности. Коммерческими считаются организации,
преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели
своей деятельности, а некоммерческими - не имеющие
извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие
полученную прибыль между участниками.
Коммерческие организации могут создаваться в форме
хозяйственных товариществ и обществ, производственных
кооперативов, государственных, унитарных предприятий;
некоммерческие - в форме потребительских кооперативов,
общественных или религиозных организаций (объединений),
благотворительных и иных фондов, а также в других формах,
предусмотренных законом. Некоммерческие организации могут
осуществлять предпринимательскую деятельность лишь
постольку, поскольку это служит достижению целей, ради
которых они созданы, и соответствует этим целям.
Предприятия могут создаваться государственными
органами, или органами местного самоуправления, учредителями
(участниками), собственниками имущества, или органами,
уполномоченными на то собственниками имущества.
Учредительным документом предприятия является устав,
который утверждается учредителем предприятия.
Негосударственные предприятия действуют на основании устава
119
либо учредительного договора и устава, либо только

учредительного договора. В учредительных документах должны
содержаться сведения, предусмотренные законом для
юридических лиц соответствующего вида.
В соответствии с ГК предприятие подлежит
государственной регистрации в органах юстиции. Данные
государственной регистрации включаются в единый
государственный реестр юридических лиц, открытый для
всеобщего ознакомления. Предприятие считается созданным с
момента его государственной регистрации и действует на основе
учредительных документов.
Предприятие - это хозяйствующий субъект, созданный для
производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в
целях удовлетворения общественных потребностей и получения
прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество.
Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность,
распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью,
оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других
обязательных платежей.
Законодательство о предприятиях в равной степени
распространяется на предприятия всех форм собственности.
Однако законодательство предусматривает особые правила для
государственных предприятий. Например, только они могут
осуществлять производство любых видов оружия, боевых
припасов, взрывчатых веществ и других предметов так
называемой разрешительной системы.
Административная правосубъектность государственных и
негосударственных предприятий различна.
Государственные предприятия - это собственность
государства. Поэтому к ведению государственных органов
относится: создание государственных предприятий; определение
120
целей их деятельности, а также их размещение; утверждение

устава; управление предприятиями; назначение на должность и
освобождение от должности руководителей; доведение до них в
установленных случаях государственных заказов на продукцию;
реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Государственное предприятие, самостоятельно планирует
свою деятельность и перспективы развития. Основу планов
составляют заключаемые предприятием хозяйственные
договоры; в планах предусматривается решение текущих и
перспективных задач. Преимущественной формой снабжения
предприятия являются прямые связи. Развиваются формы
посредничества через биржи, брокерские конторы и др.
Предприятие реализует свою продукцию, работы и услуги по
ценам и тарифам, устанавливаемым самостоятельно или на
договорной основе, а в предусмотренных законодательством
случаях - по государственным ценам. Оно несет полную
ответственность за соблюдение кредитных договоров и
расчетной дисциплины. Предприятие, не выполняющее своих
обязательств по расчетам, может быть объявлено
несостоятельным (банкротом).
Влияние на негосударственные предприятия со стороны
государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление ими
осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные
ими органы, не обладающие государственно-властными
полномочиями. Государство не участвует в комплектовании
состава администрации негосударственного предприятия. Роль
государства по отношению к этим предприятиям заключается в
установлении административно-правового режима, который
является общим для всех предприятий независимо от их
организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением
ими установленного режима.
121
Порядок управления негосударственным предприятием

определяется законодательством и уставом предприятия.
Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот
счет.
Собственник предприятия осуществляет свои права по
управлению предприятием непосредственно либо через
назначенные им органы.
Собственник или уполномоченный им орган может
полностью или частично делегировать свои права высшему
органу управления предприятием (совету, правлению),
предусмотренному его уставом.
Руководитель предприятия нанимается собственником. При
найме с ним заключается договор (контракт), в котором
определяются права, обязанности и ответственность
руководителя предприятия перед собственником и трудовым
коллективом, условия оплаты труда, срок контракта, условия
освобождения от занимаемой должности.
Руководитель предприятия без доверенности действует от
его имени, представляет его интересы, распоряжается
имуществом предприятия, заключает договоры, выдает
доверенности, открывает в банке расчетные и другие счета,
утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные
для всех работников предприятия.
В соответствии с законодательством ликвидация
предприятия производится по решению его учредителей либо их
органа, уполномоченного на то учредительными документами.
Основанием для такого решения могут быть истечение срока, на
который создано предприятие; достижение цели, ради которой
создано; признание в судебном порядке его регистрации
недействительной; осуществление деятельности без лицензии;
122
грубое нарушение закона; признание его несостоятельным

(банкротом).
ГК РБ предусматривает, что коммерческие организации в
целях координации их предпринимательской деятельности, а
также представления и защиты общих имущественных интересов
могут по договору между собой создавать объединения в форме
ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими
организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют
самостоятельность и права юридического лица.
Учреждением признается организация, созданная
собственником для осуществления управленческих, социально-
культурных или административно-политических функций. К
учреждениям, осуществляющим управленческие функции,
относятся, например, аппараты законодательных, судебных
органов, прокуратуры. Социально-культурные функции
выполняют учреждения образования, науки, культуры,
здравоохранения и др. Различия между предприятиями и
учреждениями состоят в их предназначении, содержании их
основной деятельности. Правовое положение учреждений
определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в
отдельных отраслях и сферах управления.
В целом, для взаимоотношений органов исполнительной
власти с предприятиями и учреждениями всех видов
собственности характерно то, что законодательством
установлены: государственная регистрация предприятий как
юридических лиц и аккредитация соответствующих учреждений;
получение предприятиями и учреждениями разрешений
(лицензий) на определенные виды деятельности; запрет на
вмешательство государства и его органов в деятельность
предприятий; обязательность ведения бухгалтерской и
статистической отчетности; представление государственным
123
органам соответствующей информации; обязанность соблюдать

законодательство и др.
Органы исполнительной власти обязаны принимать все
возможные меры к обеспечению прав и законных интересов
предприятий, учреждений и выполнению ими своих
обязанностей. Вместе с тем государственные органы
осуществляют контроль за соблюдением предприятиями и
учреждениями соответствующего законодательства и вправе
применять к его нарушителям меры воздействия, установленные
законодательством за экологические правонарушения, нарушения
в области строительства, по вопросам рекламы и др.
Органы местного самоуправления вправе создавать
предприятия, учреждения и организации для осуществления
хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и
ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок
деятельности предприятий, учреждений и организаций,
находящихся в муниципальной собственности, осуществляют
регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги),
утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей
данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают
отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления непосредственно
управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных
пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и
развития муниципальных учреждений образования,
здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к
предметам ведения местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе координировать
участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном
социально-экономическом развитии территории муниципального
образования. Но они не вправе устанавливать ограничения
124
хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и

организаций, за исключением случаев, предусмотренных
республиканскими законами.
Хозяйственные товарищества и общества, производственные

и потребительские общества
Каждый вид названных организаций имеет свои

особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им
имущества, порядка образования организаций, полномочий
органов управления ими, а также внутриорганизационных и
внешних административных правоотношений.
Акционерным обществом признается коммерческая
организация открытого или закрытого типа, уставный капитал
которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих
обязательственные права участников общества (акционеров) по
отношению к обществу. Акционеры не отвечают по
обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его
деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций.
По каждой категории (типу) акций общество выплачивает
акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в
случаях, предусмотренных уставом общества, - иным
имуществом.
Акционерное общество имеет гражданские права и несет
обязанности, необходимые для осуществления любых видов
деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами
деятельности оно может заниматься только на основании
лицензии.
Высшим органом управления общества является общее
собрание акционеров. На годовом общем собрании акционеров
решается вопрос об избрании совета директоров
(наблюдательного совета), ревизионной комиссии (ревизора), об
125
утверждении аудитора, рассматриваются годовой отчет общества

и иные документы. Руководство текущей деятельностью
общества осуществляется единоличным исполнительным
органом (директором, генеральным директором) или им и
коллективным исполнительным органом общества (правлением,
дирекцией).
Производственным кооперативом (артелью) признается
добровольное объединение граждан на основе членства для
совместной производственной и иной хозяйственной
деятельности, основанной на их личном трудовом и ином
участии в объединении его членами (участниками)
имущественных паевых взносов. Кооператив является
юридическим лицом - коммерческой организацией.
Прибыль кооператива распределяется между его членами в
соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием,
размером паевого взноса, а между членами кооператива, не
принимающими личного трудового участия в деятельности
кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок
распределения прибыли предусматривается уставом кооператива.
Высшим органом управления кооперативом является общее
собрание его членов. В кооперативе с числом членов более
пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав
исполнительных органов, которые осуществляют руководство
деятельностью кооператива, входят правление и (или)
председатель кооператива.
Производственный сельскохозяйственный кооператив
является коммерческой организацией. Его виды -
сельскохозяйственная артель (колхоз), рыболовецкая артель
(колхоз) и кооперативное хозяйство (колхоз), а также иные
кооперативы производственного или хозяйственного назначения.
126
Колхоз создается главами крестьянских (фермерских)

хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные
хозяйства. Их главная цель - совместная деятельность по
производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной
продукции (колхоз) или по обработке земли, производству
животноводческой продукции.
Потребительские кооперативы являются
некоммерческими организациями и в зависимости от вида их
деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые
(торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие,
огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и
иные кооперативы, созданные при условии обязательного
участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной
деятельности кооператива.
Потребительская кооперация - система потребительских
обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения
материальных и иных потребностей их членов. Потребительское
общество - это добровольное объединение граждан и (или)
юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному
признаку, на основе членства путем объединения его членами
имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной,
производственной и иной деятельности в целях удовлетворения
материальных и иных потребностей.
Обновляется структура органов управления в
потребительских обществах и союзах. Если ранее правление
одновременно было представительным и исполнительным
органом, то теперь эти функции разграничены. Собрание
избирает совет как представительный орган, а последний
назначает правление как исполнительный орган. Это дает
возможность установить строгий контроль за хозяйственно-
финансовой деятельностью потребительского общества.
127
Исполнительный орган - правление - постоянно должно ощущать

свою ответственность перед назначившим его советом, который в
любой момент может заменить тех, кто не справляется со своими
обязанностями или допускает злоупотребления, нарушения.
Кооперативы могут создавать в целях координации своей
деятельности, а также защиты общих имущественных интересов
объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов.
Государство стимулирует создание и поддерживает деятельность
кооперативов путем выделения им средств из бюджета. При
приватизации государственных предприятий потребительским
кооперативам предоставляется преимущественное право на
участие в приватизации. Кооперативы подлежат государственной
регистрации (в том числе и их уставы). В налоговые органы они
обязаны представлять свою бухгалтерскую отчетность.
Вмешательство государственных органов в хозяйственную,
финансовую и иную деятельность кооперативов запрещено.
Неправомерные действия исполнительных органов, нарушающие
права кооперативов, являются предметом рассмотрения судами
или арбитражными судами.
Фонд определяется как не имеющая членства
некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или)
юридическими лицами на основе добровольных имущественных
взносов, преследующая социальные, благотворительные,
культурные, образовательные или иные общественно полезные
цели. Органы управления фондами, как правило, не являются
государственными. Но некоторые из них обладают значительной
административной правосубъектностью.
Все коммерческие и некоммерческие организации обязаны
соблюдать законодательство об охране окружающей среды,
правовой режим природопользования, правила безопасности,
128
санитарно-гигиенические правила, земельное, антимонопольное

и налоговое законодательство и т.д.
Уполномоченные государственные органы осуществляют
контроль за соблюдением ими соответствующего
законодательства и вправе применять к его нарушителям меры
принудительного воздействия, в частности привлекать эти
организации к административной ответственности в случаях,
предусмотренных законом.
Общественные объединения
Под общественным объединением понимается

добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование,
созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе
общности интересов для реализации общих целей, указанных в
уставе общественного объединения, что способствует реализации
прав и законных интересов граждан.
Добровольность формирования - важнейший признак
общественного объединения. При этом граждане имеют право
создавать по своему выбору общественные объединения без
предварительного разрешения органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления.
Создаваемые гражданами общественные объединения либо
регистрируются в установленном порядке и приобретают права
юридического лица, либо функционируют без государственной
регистрации и приобретения права юридического лица.
Членами общественного объединения могут быть
физические лица и юридические лица - общественные
объединения, чья заинтересованность в совместном решении
задач данного объединения оформляется индивидуальными
заявлениями или документами, позволяющими учитывать
129
количество членов общественного объединения в целях

обеспечения их равноправности как его членов.
Запрещается создание и деятельность общественных
объединений, цели или действия которых направлены на
насильственное изменение основ конституционного строя и
нарушение целостности Республики Беларусь, подрыв
безопасности государства, создание вооруженных формирований,
разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной
розни.
Государство, не вмешиваясь в деятельность общественных
объединений, обеспечивает соблюдение их прав и законных
интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует
предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.
Решения о создании общественного объединения, об
утверждении его устава и о формировании руководящих и
контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде
(конференции) или общем собрании. С момента принятия этих
решений общественное объединение считается созданным:
осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за
исключением прав юридического лица, и принимает на себя
соответствующие обязанности. Правоспособность
общественного объединения как юридического лица возникает с
момента государственной регистрации данного объединения в
органах юстиции. В этом случае ему выдается соответствующее
свидетельство. Регистрация общественных объединений - форма
государственного контроля за их целевым назначением, но
государство не вмешивается в их текущую деятельность.
Органы юстиции, регистрирующие общественные
объединения, включают их в единый государственный реестр
юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.
130
Общественные объединения в силу своей природы не

обладают государственными властными полномочиями, но
наделены некоторыми правами и обязанностями в сфере
исполнительной власти и потому могут быть участниками
разнообразных административных правоотношений. Для
осуществления уставных целей общественное объединение имеет
право: участвовать в выработке решений органов
государственной власти и органов местного самоуправления в
порядке и объеме, предусмотренном законодательством;
представлять и защищать свои права и законные интересы своих
членов (участников), а также других граждан; выступать с
инициативами по различным вопросам общественной жизни и
вносить предложения в органы государственной власти.
Общественное объединение обязано: соблюдать
законодательство РБ, общепризнанные принципы и нормы
международного права, касающиеся сферы его деятельности, а
также нормы, предусмотренные его уставом и иными
учредительными документами;
Надзор за соблюдением законов общественными
объединения ми осуществляют органы прокуратуры.
Органы юстиции, регистрирующие общественные
объединения, контролируют соответствие их деятельности
уставным целям. В случае выявления нарушений общественными
объединениями законодательства или совершения ими действий,
противоречащих их уставным целям, орган юстиции может
вынести письменное предупреждение руководящим органам
объединений.
На финансовые органы возложен контроль за источниками
доходов общественных объединений, размерами получаемых ими
средств и уплатой налогов. Надзор и контроль за выполнением
общественными объединениями существующих норм и
131
стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными,

эпидемиологическими и иными органами государственного
надзора и контроля.
Общественные объединения и граждане, чьи права
оказались нарушенными, вправе обращаться с исковыми
заявлениями в судебные органы и с заявлениями или жалобами в
административные органы.
Деятельность общественных объединений может быть
приостановлена на определенный срок по решению суда в случае
нарушения Конституции РБ, а также совершения действий,
противоречащих уставным целям.
Ликвидация общественного объединения происходит либо
по решению съезда (конференции) или общего собрания, либо в
судебном порядке. Ликвидация общественного объединения по
решению суда означает запрет на его деятельность независимо от
факта его государственной регистрации. Решение о ликвидации
общественного объединения, являющегося юридическим лицом,
направляется в зарегистрировавший его орган для исключения из
единого государственного реестра юридических лиц.
Среди общественных объединений важную роль играют
политические партии. Под партией подразумевается
общественное объединение, цель которого - участие в
политической жизни общества посредством влияния на
формирование политической воли граждан, участие в выборах, в
организации и деятельности органов государственной власти,
органов местного самоуправления.
Большой объем административной правоспособности
принадлежит профсоюзам. Профсоюз - добровольное
общественное объединение граждан, связанных общими
производственными, профессиональными интересами по роду
их деятельности, создаваемое в целях представительства и
защиты их социально-трудовых прав и интересов. Профсоюзы
132
независимы в своей деятельности от органов исполнительной

власти, органов местного самоуправления, работодателей, их
объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и
других общественных объединений, им не подотчетны и не
подконтрольны.
Профсоюзы защищают право своих членов на труд,
заключают с администрацией коллективные договоры и
контролируют их выполнение; контролируют законодательство о
труде и об его охране. Они располагают возможностями активно
влиять на правотворчество. Так, проекты нормативных правовых
актов, затрагивающих социально-трудовые права работников,
рассматриваются и принимаются органами исполнительной
власти, органами местного самоуправления с учетом мнения
соответствующих профсоюзов. Профсоюзы вправе иметь своих
представителей в коллегиальных органах управления
организацией, а также в создаваемых в организации комиссиях
по приватизации государственного имущества. Они могут
участвовать в формировании социальных программ,
направленных на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека.
Профсоюзам принадлежат равные с другими социальными
партнерами права на паритетное участие в управлении
государственными фондами социального страхования, занятости,
медицинского страхования, пенсионными и другими фондами.
Они взаимодействуют с органами государственной власти и
местного самоуправления по развитию санаторно-курортного
лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической
культуры и спорта.
Под благотворительной деятельностью понимается
добровольная деятельность граждан и юридических лиц по
бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях)
передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том
133
числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ,

предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.
Религиозные объединения
Правовое положение религиозных организаций определено

Законом РБ «О свободе вероисповеданий и религиозных
организациях» и другими нормативными правовыми актами.
Содержание Закона соответствует Конституции РБ, иным
российским законам и общепризнанным принципам и нормам по
вопросам защиты прав и свобод человека, а также
взаимоотношений государства и религиозных организаций.
В Законе подтверждаются конституционные положения о
том, что никакая религия не может устанавливаться в качестве
государственной или обязательной, а религиозные объединения
отделены от государства и равны перед законом. Поэтому
государство не вмешивается в законную деятельность
религиозных объединений. Но и они в свою очередь не имеют
права вмешиваться в дела государства, участвовать в выборах в
органы государственной власти и в органы местного
самоуправления, в деятельность политических партий и
политических движений, а также оказывать им материальную и
иную помощь.
Религиозное объединение создается и осуществляет свою
деятельность в соответствии со своей собственной структурой,
выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим
собственным установлениям.
В Законе дается четкое юридическое определение
религиозным объединениям, группам и организациям. Так,
религиозным объединением признается добровольное
объединение граждан, иных лиц, постоянно и на законных
основаниях проживающих на ее территории, образованное в
целях совместного исповедания и распространения веры и
обладающее соответствующими этой цели признаками:
134
вероисповедание; совершение богослужений, других

религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и
религиозное воспитание своих последователей.
Религиозные организации подлежат государственной
регистрации органом юстиции. Отказано в государственной
регистрации может быть в случаях, если: цели и деятельность
религиозной организации противоречат законодательству
Республики Беларусь; организация не признана в качестве
религиозной; устав и другие представленные документы не
соответствуют требованиям законодательства и др.
Религиозные организации могут быть ликвидированы по
решению их учредителей или суда. Список оснований для
ликвидации и запрета деятельности религиозного объединения в
судебном порядке составлен с учетом печального опыта
последних лет. Кроме нарушения общественной безопасности и
действий, направленных на насильственное изменение основ
конституционного строя, сюда включены: принуждение к
разрушению семьи, посягательство на личность, права и свободы
граждан, нанесение ущерба нравственности и здоровью граждан,
воспрепятствование получению обязательного образования,
склонение к самоубийству или отказа от получения медицинской
помощи, принуждение к отчуждению имущества в пользу
религиозного объединения, побуждение граждан к отказу от
исполнения установленных законом обязанностей.
1. Что понимается под предприятием и учреждением?

2. Как складываются взаимоотношения предприятий с
органами исполнительной власти?
3. Каковы организационно-правовые формы коммерческих
организаций?
4. Какими нормативными правовыми актами регулируется
административно-правовой статус предприятий?
135
5. как происходит ликвидация предприятий?

6. Понятие общественного объединения и правовые основы
их деятельности?
7. каковы функции государства по отношению к
общественным объединениям?
8. Какие общие черты присущи общественным
объединениям?
9. В каких случаях возможна ликвидация общественного
объединения?
10.Что является принципиальным в правовом положении
религиозных объединений?
136
ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РЕСПУБЛИКЕ

БЕЛАРУСЬ
Лекция 6. Государственная служба
служба; государственная служба; принципы
государственной служба; виды государственных служащих;
должностные лица; представители власти; оперативный
состав; вспомогательный состав; прохождение
государственной службы; ответственность служащих.
Понятие, виды государственной службы
Одним из важнейших видов целенаправленной

деятельности человека, а также общества и государства, является
служба. Это понятие употребляется по-разному: как вид
деятельности человека, как социально-правовой институт, как
система специальных органов государства, как духовная
деятельность и т д. Служба состоит в управлении, осуществлении
государственной деятельности, обеспечении самого управления,
социально-культурном обслуживании людей.
Особым видом службы является государственная
служба, которая связана органически с ролью государства в
жизни общества, с его задачами и функциями, формам
Государственная служба, если рассматривать ее с точки
зрения места, которое она занимает в государственной
организации, начинается там, где устанавливается должность.
Последняя неотрывна от организации государственного аппарата,
установление должностей завершает ее. Государственно-
служебная должность - это часть организационной структуры
137
государственного органа (организации), обособленная и

закрепленная в официальных документах (штатах, схемах
должностных окладов и др.), с соответствующей частью
компетенции государственного органа (организации),
предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее
практического осуществления.
Государственная служба трактуется в широком и узком
смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к
выполнению служащими своих обязанностей (работы) в
государственных организациях: в органах государственной
власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. В
узком смысле под государственной службой понимается
выполнение работниками служебных обязанностей в
государственных органах.
Государственная служба представляет собой вид
трудовой деятельности, осуществляемой на
профессиональной основе работниками государственных
органов в целях выполнения задач и функций государства.
Государственная служба опосредствуется правом. Что же
следует понимать под государственной службой как правовым
институтом?
Под государственной службой как правовым
институтом следует понимать совокупность правовых норм,
регулирующих отношения, которые складываются в процессе
организации государственной службы и выполнения
государственными служащими возложенных на них задач.
Общественные отношения, регулируемые данным правовым
институтом, исключительно велики по своему объему и
разнообразны по содержанию, что обусловлено ролью
государства, широтой его функций. При характеристике их
целесообразно разделить на две группы:
138
1. отношения, складывающиеся в ходе организации

государственной службы;
2. отношения, складывающиеся в процессе практического
осуществления государственной службы.
Институт государственной службы относится к числу
сложных правовых институтов. Он объединяет, хотя и на основе
однородности регулируемых отношений, нормы различных
отраслей права. Преобладающее число норм, регламентирующих
государственную службу, входит в административное право -
нормы, регламентирующие организацию государственной
службы и её осуществление. Следовательно, эта часть
административно-правовых норм является и институтом
административного права. Значительная часть правовых норм
этого института относится к трудовому праву – нормы, которые
регулируют общие для рабочих и служащих вопросы трудовой
деятельности, например, общие правила дисциплинарной
ответственности рабочих и служащих.
Часть норм, входящих в институт государственной службы,
относится к финансовому праву нормы, регулирующие
должностные оклады государственным служащим, начисление и
взимание налогов и т.д.
Таким образом, институт государственной службы тесно
связан со многими другими правовыми институтами отраслей
права. Связь эта обусловлена, в конечном счете, тем, что
государственная служба, как институт государственно-правовой
и организационно-правовой, охватывает отношения,
складывающиеся во всех сферах государственной деятельности.
Государственная служба делится на виды. Это деление
обусловлено принципом разделения властей, особенностями сфер
и областей - государственной деятельности. В зависимости от
принципа разделения властей различается государственная
139
служба в органах представительной, исполнительной и

судебной властей. Согласно Конституции Республики Беларусь
следует выделить государственную службу в контрольно-
надзорных органах - в Конституционном суде Республики
Беларусь, Прокуратуре, Комитете государственного контроля
Государственная служба организуется и осуществляется с
непременным учетом многообразия и специфики сфер
государственной деятельности. В широком смысле к
государственной службе относится служба в различных
специализированных отраслях и сферах - военная служба, служба
в органах внутренних дел таможенных, налоговых органах,
органах финансовых расследований и др.
Принципы государственной службы
Под принципами государственной службы следует

понимать требования, которые: во-первых, являются
обязательными для всех лиц и организаций, в той или иной
степени имеющих отношение к государственной службе; во-
вторых, распространяются на все виды государственной
службы и являются, стало быть, всеобщими в рамках
государственной службы, в-третьих, данные требования
охватывают все организационные, правовые и другие
стороны, из которых складывается содержание
государственной службы, установление должности, подбор
работников и т. д., включая увольнение со службы.
Основные принципы государственной службы:
1. Законность. Этот принцип является универсальным, не
имеющим для кого-либо исключений. Органы государственной
власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию
140
Республики Беларусь, текущие законы и подзаконные

нормативные акты.
Должностные лица могут наделяться государственно-
властными полномочиями только в пределах органа государства,
в котором они работают и занимают должности.
2. Приоритет прав и законных интересов граждан
перед интересами государства.
3. Подконтрольность и подотчетность служащих
государственного аппарата. Однако данный принцип еще не
обеспечен надежным механизмом его реализации. Не решены
четко вопросы, кому именно они подотчетны и подконтрольны и
в какой форме, какие меры могут быть приняты по результатам
контроля и отчетов. В известной степени данный принцип
произведен от выборности органов и должностных лиц, которые
в современных условиях, как правило, образуются и назначаются.
4. Реальный доступ к государственной службе в
соответствии со способностями и профессиональной подготовкой
без какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к
кандидату на должность государственного служащего,
обуславливаются исключительно характером должностных
обязанностей. Из этого правила есть ряд исключений, которые не
искажают, а наоборот, подтверждают его ценность. Общие
ограничения связаны с возрастом поступления на службу,
ограничениями совместной службы родственников в
определенных случаях, применением такого уголовного
наказания, как лишение права занимать должности.
Специальные ограничения обусловлены спецификой
конкретных должностей. В их числе: установление более
высокого возраста для занятия должности, предельного возраста
и срока пребывания в ней, требование определенного стажа
работы, образования, здоровья. Так, согласно "Положения о
141
прохождении службы личным составом органов внутренних

дел..." на службу в органы внутренних дел принимаются на
добровольной основе граждане Республики Беларусь старше 18
лет, способные по своим личным, моральным и деловым
качествам, состоянию здоровья, уровню образования выполнять
возложенные на органы внутренних дел задачи.
5. Обязательность для всех граждан и должностных лиц
исполнения законных требований и поддержания
правомерных действий служащих государственного
аппарата.
6. Ответственность государственных служащих за
неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных
обязанностей. Она должна занимать особое место среди мер,
направленных на совершенствование системы исполнительной
власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой
системе не столько в недостатках в правовом регулировании,
сколько в безответственности, влекущей за собой нарушение
норм действующего права.
В связи с этим возникает необходимость в правовой защите
общества через принятие соответствующих законов,
определяющих поведение всех государственных служащих,
особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного
государственного контроля и надзора за их исполнением.
7. Правовая, социальная, экономическая защищенность
государственных служащих. Им планируется денежное
содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и
т.д. Государственным служащим на отдельных видах
государственной службы могут предоставляться льготы по
налогообложению, оплате транспорта, жилья и т.д.
8. Стабильность государственной службы. Положение
государственного служащего не должно зависеть от
142
политической конъюнктуры, конкретной личности

политического руководителя, необоснованных организационных
импровизаций.
Виды государственных служащих
К государственным служащим относятся граждане,

работающие в государственных организациях, занимающие в
них должность в установленном законодательством порядке,
наделенные соответствующими должностными
полномочиями, действующие от имени и по поручению
государства в целях практического осуществления его задач и
функций, с определенной оплатой труда.
Комплекс обязанностей, соответствующих им прав и
пределы личной ответственности государственного служащего,
которые устанавливаются по занимаемой должности, определяет
содержание государственно-служебных отношений,
складывающихся, во-первых, между ним и государством (в лице
соответствующего органа) в связи с замещением должности и,
во-вторых, между ним и другими субъектами государственно-
служебных отношений в процессе осуществления им своей
служебной деятельности.
В основе отграничения государственных служащих от
других участников трудового процесса (рабочих, колхозников)
лежат два критерия: а) отношение к созданию материальных
ценностей; б) правовые последствия трудовой деятельности
людей.
Рабочие и колхозники заняты в сфере материального
производства. Труд их создает материальные блага.
Государственные служащие непосредственно материальных
ценностей не создают, они осуществляют функции по
руководству, управлению, контролю, надзору, учету и т.д. Они
143
либо создают духовные ценности, либо реализуют функции

государственных органов.
Государственный служащий осуществляет предоставленные
ему права и возложенные на него обязанности в определенных
пределах, установленных по должности.
Действия государственных служащих могут порождать и
порождают юридические последствия либо создают условия,
необходимые для возникновения этих последствий.
Правовое положение государственного служащего всецело
определяется природой государства, принципами и условиями
жизни общества. Потому следует различать понятия:
государственный служащий в широком смысле; государственный
служащий в узком смысле.
В широком смысле государственным служащим является
лицо, занимающее в порядке, установленном правовыми актами,
должность в государственной организации: органе
государственной власти, на предприятии, в учреждении, иной
организации.
В узком смысле под государственным служащим
понимается гражданин Республики Беларусь, занимающий в
порядке, установленном правовыми актами, должность в
государственном аппарате.
В зависимости от особенностей в правовом статусе
государственные служащие могут быть подразделены на
различные виды.
Прежде всего, выделяются служащие:
1. государственных органов;
2. государственных предприятий, учреждений и
организаций. Государственные служащие государственных
органов сосредоточены на осуществлении задач и функций
государства по руководству обществом. Участие различных
144
категорий служащих в этом процессе различно, но, в общем,

служба в государственных органах направлена на эту цель.
Функциональное назначение служащих государственных
предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность
связана с организацией процессов соответственно производства,
социально-культурной и иной деятельности, то есть с
выполнением основных задач, обусловленных целями и
предметами деятельности предприятий, учреждений и
организаций.
В зависимости от характера полномочий, определяющих
роль государственных служащих в осуществлении
государственно-властных функций.
Они делятся на:
1. должностных лиц;
2. оперативный состав (еще его называют
функциональный состав);
3. вспомогательный персонал.
Должностными лицами называются государственные
служащие, имеющие право совершать в пределах своей
компетенции властные действия, влекущие юридические
последствия (например, издавать правовые акты управления,
подписывать денежные документы, совершать регистрационные
действия). К ним относятся также служащие, которые не
совершают таких действий, но руководят деятельностью
подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним
обязательные к исполнению требования (например, руководители
многих структурных подразделений органов - начальники
управлений, отделов в системе органов управления МВД
Республики Беларусь).
Должностные лица совершают юридические действия
властного характера, связанные с управлением людьми, но
145
наделяются для этого разными по объему и характеру

полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями
обладают руководители государственных органов, предприятий,
учреждений и организаций Руководители принимают решения по
различным вопросам; являются распорядителями кредитов,
принимают на работу, применяют к подчиненным меры
поощрения и дисциплинарной ответственности.
Среди должностных лиц особый статус занимают
представители административной власти - это должностные
лица, имеющие право предъявлять юридически властные
требования (давать предписания, указания) и применять меры
административного воздействия к лицам, не находящимся в их
подчинении (санитарные врачи, работники милиции, работники
налоговой инспекции и др.).
Оперативный состав (функциональные работники) - это
государственные служащие, выполняющие работу,
непосредственно определяемую задачами данного органа в
качестве специалистов (например, экономисты, юрисконсульты и
др.). Они, как правило, занимаются работой, связанной с
подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих
специальных познаний, опыта.
Отдельные служащие этой категории уполномочены, на
основе специальных знаний, совершать действия, влекущие
юридические последствия (например, врачи, поскольку они
имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в
установленных законодательством случаях рецепты на
бесплатное получение лекарств).
Вспомогательный состав - государственные служащие,
служебная деятельность которых не предполагает совершение
действий, влекущих юридические последствия, влияющих на
содержание решений данного органа.
146
Своей деятельностью эта категория служащих совершает

материально-технические действия, которые создают условия для
нормальной работы органа управления, предприятия,
учреждения, организации. Это, например, делопроизводители,
библиотекари, секретари—машинистки, лаборанты и др.
Рассматриваемая классификация не является единственной.
В юридической литературе государственные служащие,
например, подразделяются на гражданских и
милитаризованных. Последние служащие в основном
осуществляют действия, направленные на защиту жизни и
здоровья людей, охрану ценностей нашего общества даже при
условии риска для жизни и здоровья, причем во многих случаях с
оружием в руках (работники милиции, военнослужащие
Министерства обороны, пограничных войск, военизированная
охрана - Министерства связи и др.).
Правовой статус милитаризованных служащих существенно
отличается от гражданских служащих - особый порядок
поступления на службу и ее прохождение, возраст - с 18 лет,
состояние здоровья, моральные качества, особая военная
дисциплина и др.
Иногда служащих делят по областям управленческой
деятельности (например, служащие народного хозяйства,
государственные служащие социально-культурной сферы, в
административно-политической деятельности и др.).
Основы правового положения государственного служащего
Государственный служащий обладает полным объемом

конституционных прав личности и гражданина. Ограничения
служащего в правах могут устанавливаться только Законом
Республики Беларусь в связи с обеспечением надлежащего
выполнения им своих служебных полномочий.
147
Правовое положение государственного служащего

характеризуется наличием прав, обязанностей, поощрений,
гарантий и ответственности.
Разумеется, речь идет об общих основах правового
положения государственных служащих. Должностные
(служебные) права и обязанности разнообразны. Они
определяются конкретной должностью, которую занимает
государственный служащий.
Права и обязанности государственного служащего
определяются в пределах компетенции органов, в которых они
состоят на службе; осуществление прав и обязанностей
гарантируется законодательством; законные предписания и
требования государственных служащих подлежат исполнению
всеми, кому они адресованы.
По законодательству Республики Беларусь служащие
государственного аппарата имеют право:
 требовать письменного оформления содержания и
объема должностных полномочий и создания надлежащих
условий для их исполнения;
 запрашивать и получать в установленном порядке от
государственных органов, общественных объединений,
предприятий, учреждений и организаций информацию,
необходимую для исполнения служебных обязанностей;
 претендовать на повышение в должности или увеличение
размера заработной платы с учетом квалификации и отношения к
исполнению служебных обязанностей;
 защищать свои права и законные интересы в
соответствующих государственных органах или суде;
 объединяться в профессиональные союзы;
 на отставку в установленном законодательством порядке.
148
На государственного служащего возлагаются следующие

обязанности:
 выполнять функциональные обязанности в пределах
полномочий, предоставленных им актами законодательства
 выполнять действующие законы и иные подзаконные
акты;
 выполнять приказы и распоряжения руководителей,
изданные в пределах их компетенции;
 хранить государственную, служебную и иную
охраняемую законом тайну, в том числе и после прекращения
службы в государственном аппарате;
 сохранять в тайне получаемые при исполнении
служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную
жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них
предоставления такой информации, за исключением случаев,
предусмотренных законом;
 поддерживать квалификацию, достаточную для
эффективного исполнения служебных обязанностей;
 соблюдать нормы служебной этики и др.
В правовой статус государственного служащего
органически входят нормы, устанавливающие определенные
ограничения для служащего в связи со службой в
государственном аппарате, вызванные интересами службы.
Так, служащие государственного аппарата не имеют права
участвовать в забастовках, выполнять имеющие отношение к
службе в государственном аппарате указания и поручения
политических партий, общественных объединений и субъектов
хозяйствования; заниматься предпринимательской
деятельностью лично или через посредников; выполнять иную
149
оплачиваемую работу на условиях штатного совместительства и

др.
Для государственных служащих предусмотрены
определенные социальные гарантии, поощрения, а также
повышенная ответственность за совершенные ими
правонарушения (например, военнослужащие, работники
милиции, судьи, прокуроры за административные проступки
несут дисциплинарную ответственность).
Таким образом, в целом содержание правового положения
государственных служащих характеризуется их:
1. общегражданскими правами и обязанностями;
2. обязанностями и правами по занимаемой должности.
Служебные права и обязанности делятся на общие для всех
государственных служащих и специальные, обладание которыми
связано с конкретными должностями.
Прохождение государственной службы
Под прохождением государственной службы понимается

совокупность юридических фактов, вызывающих возникновение,
изменение и прекращение государственно-служебных
отношений.
Прохождение государственной службы - непрерывный
процесс и тщательно регламентируется нормами права с учетом
должностей и способов их замещения.
Основанием возникновения государственно-служебных
отношений является приказ руководителя государственного
органа, предприятия, учреждения, организации о назначении на
должность или постановления уполномоченного органа об
избрании на должность. Должности государственных служащих
могут замещаться также по контракту, на основании конкурса. С
этого момента у государственного служащего возникают
150
должностные обязанности и права по выполнению возложенных

на него функций
Право поступления на государственную службу имеют
лица, достигшие 16-летнего возраста. В некоторых сферах
государственной деятельности установлены иные возрастные
критерии, например, для служащих, профессиональной
обязанностью которых является защита жизни и здоровья людей,
ценностей нашего общества, установлен 18 (20)-летний возраст
поступления на службу (служба в органах внутренних дел,
военная и др.).
Состав государственных служащих комплектуется с
соблюдением общих и специальных условий.
Общими являются условия, обязательные при назначении
на любые должности и для всех граждан. Они сводятся к тому,
что не могут быть зачислены на государственную службу лица,
отбывающие уголовное наказание в виде лишения свободы; на
конкретные должности - лица, лишенные судом права занимать
их в течение определенного срока. Запрещается также состоять
на службе лицам близкого родства или свойства (родители,
супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры,
родители и дети супругов), если их государственная служба
связана с непосредственной подчиненностью или
подконтрольностью одного из них другому. Исключения из
названного правила устанавливаются законодательством.
Так, данное правило не распространяется на должности
врачей, педагогов и некоторых других категорий служащих.
В государственном аппарате не имеют права занимать
должности лица:
 профессиональная подготовка которых не соответствует
квалификационным требованиям;
151
 ограниченные решением суда в дееспособности либо

признанные недееспособными, а также те, кому судом запрещено
занимать должности в государственном аппарате или заниматься
определенной деятельностью;
 имеющие в соответствии с заключением медицинского
учреждения заболевание, препятствующее выполнению
служебных обязанностей;
 имеющие судимость, не снятую или не погашенную в
установленном законом порядке.
Специальными являются условия, обязательные для
замещения определенных должностей. Это наличие
необходимого возраста, образования, стажа работы, здоровья,
ученых степеней и званий.
Законодательством предусмотрены случаи, когда
вступление в должность предполагает принесение присяги
(например, работники милиции).
Вместе с тем при поступлении на государственную службу,
а также при ее прохождении не допускается установление каких
бы то ни было прямых или косвенных ограничений в
зависимости от социального или имущественного положения,
пола, расовой и национальной принадлежности, отношения к
религии, политических воззрений.
В целях наиболее рационального использования служащих,
повышения эффективности их труда и ответственности за
порученное дело прохождение государственной службы по
отдельным должностям связано с периодической аттестацией
служащих.
Оценка деятельности государственного служащего и
рекомендации по результатам аттестации выносятся
создаваемыми аттестационными комиссиями. Режим
прохождения государственной службы включает регулирование
работы государственных служащих по совместительству,
152
служебных командировок, введение для некоторых категорий

служащих персональных званий (классных чинов, рангов),
форменной одежды.
За успехи в служебной деятельности к государственным
служащим применяются меры поощрения материального,
морального и смешанного характера. Поощрение может быть
коллективным и индивидуальным.
Своеобразным видом материального поощрения
государственных служащих являются различные преимущества и
льготы, которые представляются им за успешное и
добросовестное выполнение должностных обязанностей.
Действенная система стимулирования качественного и
эффективного труда государственных служащих сочетается с
установлением их строгой юридической ответственности за
недобросовестное выполнение служебных обязанностей, за
ущемление прав граждан, за любые другие нарушения
законности и государственной дисциплины.
Юридическая ответственность выражается в применении
к государственным служащим тех или иных мер наказания,
взысканий, предусмотренных действующим законодательством,
за совершенные ими правонарушения. Законодательством
предусмотрены четыре вида юридической ответственности
государственных служащих: дисциплинарная,
административная, материальная, уголовная.
Основанием дисциплинарной ответственности является
дисциплинарный проступок, т.е. виновное нарушение правил,
обязанностей службы, в частности трудовой дисциплины.
Законодательством установлены три вида дисциплинарной
ответственности служащих:
1. в порядке подчиненности;
2. в порядке, установленном уставами и положениями о
дисциплине, действующими в ряде министерств, ведомств;
153
3. в порядке, установленном правилами внутреннего

трудового распорядка. Виды дисциплинарной ответственности
отличаются друг от друга перечнем взысканий, порядком их
наложения и обжалования.
Административная ответственность государственных
служащих наступает за совершение ими административного
правонарушения, связанного со служебной деятельностью.
Уголовная ответственность государственных служащих
наступает за совершение должностных преступлений. В УК
Республики Беларусь выделены их следующие составы:
злоупотребление властью или служебным положением,
превышение власти или служебных полномочий, халатность,
получение взятки, должностной подлог.
Материальная ответственность государственных
служащих наступает в случае нанесенных их служебными
действиями материального ущерба государству.
Возмещение ущерба может производиться в
административном или судебном порядке.
Служба прекращается по основаниям, предусмотренным
законодательством. Она может прекращаться в соответствии с
личным заявлением служащего об увольнении с государственной
службы.
Основаниями прекращения службы по инициативе
руководителя государственного органа считаются: достижение
служащим предельного возраста на государственной службе;
прекращение гражданства Республики Беларусь; истечение срока
действия контракта; неизбрание (для выборных должностей) на
новый срок; отставка; ликвидация должности и др.
1. Что такое государственная служба?

2. Кто является государственным служащим?
154
3. Какими принципами руководствуется государственная

служба?
4. Что понимается под прохождением государственной
службы?
5. Каковы основные права и обязанности
государственного служащего?
6. Что гарантируется государственному служащему?
7. С какой целью проводится аттестация государственных
служащих?
8. Какие меры поощрения предусмотрены
законодательством для государственных служащих:
9. В каких случаях служащие могут привлекаться к
юридической ответственности?
10. Кто вправе поступить на государственную службу?
155
ТЕМА 7. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ
Лекция 7. Формы и методы государственного управления
форма управления; метод управления; убеждение;
административные методы; экономические методы; акт
управления; нормативный акт; индивидуальные акты;
декрет; указ; постановление; приказ; решение;
распоряжение; административно-предупредительные меры;
меры пресечения.
Понятие форм и методов управления
Задачи и функции государственного управления

реализуются в конкретных действиях органов государственного
управления и должностных лиц, осуществляемых в
определенных формах и соответствующими методами.
Что же следует понимать под формами государственного
управления?
Внешнее практическое выражение управленческой
деятельности (то есть функций) в конкретных действиях,
совершаемых органом государственного управления
(должностным лицом) в пределах компетенции и
вызывающее определенные последствия получило
наименование форм этой деятельности.
Формы управленческой деятельности выражают, по
существу, ее содержание. Они дают представление о том, как
практически выполняется данная функция управления, решается
данная управленческая задача. Фактически речь идет о том, как
осуществляется сама управленческая деятельность. Формы
призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение
156
функций управления, достижение целей управления с

наименьшими затратами сил, средств и времени.
Формы управленческой деятельности многообразны. Это
разнообразие, однако, вовсе не свидетельствует о том, что
каждый орган государственного управления полностью
самостоятелен в выборе способа своих действий. Как правило,
формы деятельности регламентируются административно-
правовыми нормами (например, в положениях об отдельных
органах государственного управления, должностных
инструкциях).
Вместе с тем, общая регламентация форм управленческой
деятельности не создает препятствий для свободного выбора
самим органом управления той из установленных форм, которая
в данной ситуации представляется наиболее целесообразной и
эффективной.
При этом выбор конкретных форм управленческой
деятельности подчинен определенным закономерностям. Так,
форма должна соответствовать характеру данной функции
управления, содержанию и характеру разрешаемых
управленческих вопросов, особенностям конкретного объекта
управления, наконец, целям данного воздействия (надобность в
прямых юридических последствиях или их отсутствие и т.п.).
В науке административного права наиболее распространена
классификация форм управленческой деятельности по
следующим группам:
 Издание правовых актов – нормативных и
индивидуальных (принятие решений);
 совершение иных юридически значимых действий;
 проведение непосредственно организационных
мероприятий;
157
 осуществление материально-технических операций.

Фактически здесь речь идет о различии управленческой
деятельности по ее конечному результату, или, иными словами,
ее правовым последствиям.
В издании правовых актов в наибольшей степени
проявляется государственно-властный характер управления.
Осуществляя эту форму управления на основе и во исполнение
закона, органы управления практически реализуют свою
компетенцию. Поэтому эта форма управленческой деятельности
наиболее значима, является правовой, т.е. влечет юридические
последствия. Через данную форму реализуются
правоприменительные, правоустановительные и
правоохранительные функции исполнительной власти.
В правовых актах органы управления либо устанавливают
новые общие правила поведения (нормативные акты), либо
принимают предписания персонифицированного характера по
конкретным обстоятельствам дела (индивидуальные акты).
Совершение иных юридически значимых действий также
является правовой формой управленческой деятельности. Они
осуществляются при наступлении соответствующих условий,
указанных в правовой норме, без принятия индивидуальных
актов. Это такие действия, как применение мер пресечения
противоправных действий (задержание нарушителя, изъятие и
уничтожение спиртных напитков домашней выработки, изъятие
вещей и документов); регистрация определенных фактов
(прописка и выписка граждан, регистрация автотранспорта);
выдача официальных документов типа прав на вождение
транспортных средств и т.д.
Проведение непосредственно организационных
мероприятий относится к неправовым формам управленческой
деятельности и включает: инспектирование, изучение и
158
распространение передового опыта, разъяснение содержания и

целей законов и иных правовых актов, подготовку и рассылку
информационных материалов, обзоров, писем и т.д. Все они
широко используются для обеспечения четкой и эффективной
работы соответствующих систем управления.
Организационные мероприятия не нуждаются в издании
специальных юридических актов, они осуществляются в порядке
текущей управленческой деятельности. Однако как предпосылки,
так и результаты их совершения могут фиксироваться и
юридически (например, приказ министра о реализации
предложений и замечаний участников отраслевого совещания,
результаты проверок оформляются соответствующими
приказами и т.п.).
Материально-технические операции имеют
исключительно вспомогательное значение. Их совершение
является необходимой предпосылкой для правотворческой и
правоприменительной деятельности в процессе осуществления
К материально-техническим операциям относятся: ведение
делопроизводства; регистрация фактов; оформление документов;
сбор, подготовка и обработка информационных материалов;
учетно-статистические работы; составление справок, отчетов и
др. При осуществлении материально-технических операций все
шире используются различные средства организационной
техники и автоматизации, что значительно облегчает обработку
объемной управленческой информации, повышает
производительность и культуру управленческого труда.
Эффективность управленческой деятельности в немалой
степени зависит от умелого сочетания правовых и не правовых
форм деятельности.
159
Под методами применительно к каким-либо видам

деятельности понимают обычно способы или средства
достижения поставленных целей, решения возникающих
задач. Следовательно, применительно к государственно-
управленческой деятельности под методом понимается
способ, прием практической реализации задач и функций
исполнительной власти в повседневной деятельности
исполнительных органов (должностных лиц) на основе
закрепленной за ними компетенции и в соответствующей
форме.
Методы государственного управления показывают, как,
каким образом государство решает встающие перед ним задачи в
области управления. Иначе говоря, они определяют
качественную сторону управления.
Метод управления фактически выражает различные аспекты
практической деятельности того или иного исполнительного
органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на
вопрос - как они действуют?
Методам управления присущи следующие характерные
черты:
 они реализуются в процессе деятельности, имеющей
государственный характер;
 они формируются по воле государства, производны от
него;
 они используются органами государственного
управления, в них, в силу этого, выражаются присущие этим
органам полномочия государственно-властного характера;
 для методов управления характерна правовая форма их
непосредственного практического выражения. Свое наиболее
ощутимое проявление они получают в правовых актах
160
Для обеспечения необходимого поведения участников

управления применяются различные методы, которые можно
свести в две наиболее общие группы: методы убеждения и
методы принуждения.
Меры убеждения могут быть правовыми и
организационными, моральными и материальными,
выраженными устно или письменно и т. д.
Принуждение - вспомогательный метод в управлении, он
сочетается с убеждением, основан на убеждении и дополняет его.
Принуждение находит свое выражение в применении мер
административного и дисциплинарного воздействия, в
возложении на государственных служащих обязанности
возместить ущерб, причиненный их неправильными служебными
действиями, в привлечении к уголовной ответственности.
В границах соотношения убеждения и принуждения может
проводиться более детальная классификация методов управления
по разным основаниям. Из множества классификационных
вариантов, как правило, наиболее распространенным является в
зависимости от характера (содержания) управляющего
воздействия выделение двух групп методов - административных
и экономических.
Административные методы - это государственно-властное
прямое воздействие на поведение объекта управления путем
установления для него определенных задач, прав и обязанностей,
того или иного варианта поведения. Фактически же
административные методы выражаются в административном
нормотворчестве, распорядительстве, в административной
юрисдикции. Они наиболее последовательно выражают властную
природу управленческой деятельности.
161
Должное поведение в сфере государственного управления

обеспечивается через волю и сознание управляемых
(соподчинение воль). При этом используются средства
убеждения и принуждения. Однако возможности использования
административных методов имеют свои пределы, особенно в
связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными
изменениями в механизме государственного управления, резким
усилением самостоятельности субъектов хозяйствования,
устранением прямой организационной подчиненности
предприятий министерствам и ведомствам, развитием
договорных связей в сфере государственного управления
экономикой.
Переход к экономическим методам руководства
(косвенного воздействия) на всех уровнях народного хозяйства -
одно из важнейших направлений проводимой в Республике
Беларусь радикальной реформы управления экономикой.
Экономические методы выражаются в создании таких
условий для объектов управления, при которых они сами
выбирают под влиянием экономических (материальных)
стимулов должный вариант поведения. Чаще всего
стимулирующие средства выражаются в материальном
поощрении, предоставлении имущественных льгот (налоговые
льготы, льготное кредитование, лицензирование продукции и
т.д.).
Вместе с тем необходимо отметить, что недопустимо
антагонистическое противоречие между методами прямого и
косвенного воздействия, ибо это - два направления единого
воздействия и в управленческой практике они не применяются
изолированно друг от друга.
В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах
управления может преобладать использование тех или иных
162
методов. Так, например, в сфере управления хозяйством

предпочтение отдается экономическим методам, в управлении
обороной, внутренними делами преобладают
административные методы. Административные методы
управления можно классифицировать по форме выражения
(административно-правовые и административно-
организационные); юридическим свойствам (нормативные и
индивидуальные); способу воздействия на поведение объектов
управления (обязывающие, уполномочивающие, поощряющие,
закрепляющие); по форме предписания (категорические,
поручительные, рекомендательные).
Следует отметить, что формы и методы управления
взаимосвязаны. Суть соотношения методов управления и
соответствующих форм управления состоит и том, что если
метод отражает содержание управленческой деятельности, то
форма есть способ выражения этого содержания.
Метод управления, условно говоря, есть ни что иное, как
возможность соответствующего воздействия со стороны
управляющего субъекта на управляемый объект. Но для того,
чтобы эта возможность стала действовать интенсивно,
необходимо облечь ее в определенную форму. Таким образом,
метод и форма являются взаимосвязанными сторонами процесса
Понятие и юридическое значение актов государственного

управления
Установление и применение норм права в процессе

государственного управления осуществляется путем издания
актов управления. В актах управления содержатся определенные
государственно-властные веления государственного органа или
уполномоченного должностного лица, исполнение которых
163
обеспечивается, прежде всего, организацией и убеждением, а в

необходимых случаях государственным принуждением.
В юридической литературе акт управления иногда
рассматривается в качестве действия, в других случаях как
документ, в третьих - как форма исполнительно-
распорядительной деятельности: это последнее понимание акта
наиболее распространено. Однако следует иметь в виду, что
формой деятельности является не сам акт, а его издание.
Акт государственного управления - это подзаконное
официальное решение, принятое органом управления
(должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с
соблюдением установленной процедуры по тому или иному
вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в
предусмотренную законом форму и порождающее юридические
последствия.
Каково же значение актов управления в осуществлении
функций государства:
1. Правовые акты органов государственного управления
являются одним из важнейших средств проведения в жизнь
политики государства. С их помощью государственные органы
регулируют общественные отношения, складывающиеся в ходе
проведения в жизнь законов.
С помощью актов управления - документов воля
государственных органов, выраженная в их решениях, доводится
до сведения исполнителей этих решений.
2. В соответствии с законами в актах управления
определяются задачи, компетенция, формы и методы
деятельности государственных органов, права и обязанности
граждан и общественных организаций в сфере управления.
3. С помощью актов управления решаются важные
проблемы хозяйственного и культурно-политического
164
строительства, например, перевод предприятий на научную

систему хозяйствования в условиях рынка, подготовка научных
кадров и др.
4. Акты управления являются одним из важнейших
средств правового воспитания граждан, одним из сильнейших
средств правовой пропаганды.
Именно в этих актах управления в силу специфики задач
управления чаще всего дается оценка поведения граждан,
должностных лиц, организованных коллективов. Учреждаются и
применяются меры морального и материального поощрения,
устанавливается порядок их применения.
Так, при помощи актов управления пресекаются
неправомерные действия должностных лиц, граждан и
организаций, осуществляется привлечение к ответственности
лиц, совершивших административные и дисциплинарные
проступки.
Проводятся в жизнь воспитательные меры и, что особенно
важно, с помощью актов управления создаются условия,
затрудняющие или исключающие правонарушения.
Таким образом, акты органов государственного управления
являются важным средством, обеспечивающим поведение людей
в обществе, средством закрепления и развития общественных
отношений.
Какое же юридическое значение актов государственного
Общее для всех актов управления состоит в том, что после
их издания наступают определенные правовые последствия.
Однако юридическое значение актов различно. В зависимости от
юридического значения акты управления можно разделить на
несколько групп:
165
Большую группу актов управления составляют такие акты,

издание которых влечет возникновение, изменение или
прекращение административно-правовых отношений, и акт
управления выступает в данном случае как юридический факт
(например, приказ министра о назначении начальника какого-
либо отдела министерства, постановление административной
комиссии о привлечении лица к административной
ответственности).
Акты государственного управления могут служить
основаниями для издания других актов управления.
Так, например, акт вышестоящего органа государственного
управления является основанием для издания актов
подчиненными ему органами.
Акты управления могут играть роль судебного
доказательства по конкретному делу (например, решение
исполкома на выдачу ордера на жилую площадь).
Они могут служить юридическими основаниями, для
возникновения отношений, регулируемых нормами
гражданского, трудового, финансового, земельного права.
Например, акты управления, обязывающие определенных лиц
заключать договор на заранее установленных условиях,
представляют собой наиболее распространенный вид
административных актов, регулирующих гражданско-правовые
отношения, решение исполкома об отводе земельного участка
порождает возникновение земельных отношений.
Иногда акты управления выступают как условие
действительности других актов (гражданско-правовых,
земельных, трудовых и т. д.).
Так, разрешение органов милиции на изготовление печати
для учреждения является условием действительности договора
166
между указанным учреждением и штемпельно-граверным

предприятием на изготовление печати.
Наконец, акт управления может быть основанием для
рассмотрения дела в суде. Так, дела о взыскании штрафов,
наложенных в административном порядке, рассматриваются
судами по письменному заявлению руководителя, наложившего
штраф.
Отличие актов управления от других юридических актов
Кроме актов управления, существует ряд других

юридических актов, издаваемых государственными органами. В
связи с этим возникает необходимость провести различия между
ними, а также установить различие между актами управления и
актами общественных организаций.
1. Различие закона и акта управления нормативного
значения совершенно ясно и четко определяется тем
положением, что любой акт управления нормативного значения,
каким бы органом он не был издан, должен всегда
соответствовать закону, ибо закон обладает наивысшей
юридической силой. Это как уже отмечалось, принцип
подзаконности актов управления.
2. Акты управления отличаются от судебных актов по
юридическим свойствам, по основаниям.
Судебные акты (приговоры, решения, определения и др.)
являются особой формой осуществления функций государства -
правосудия, состоящего в разбирательстве и разрешении в
судебных заседаниях уголовных и гражданских дел.
Задача суда, следовательно, состоит лишь в применении
норм права к отдельным случаям, фактам или спорам, поэтому
судебные акты всегда индивидуальные акты, касающиеся
167
конкретных лиц, участвующих в процессе. Суд, таким образом,

не создает правовых норм.
Акты управления могут содержать не только конкретные
предписания, но и новые нормы.
Судебные акты издаются в связи с рассмотрением дела о
нарушении правовых норм или спора о праве, для защиты
общественного и государственного устройства, всех форм
собственности, а также для защиты интересов государственных,
общественных организаций и прав граждан.
Акты управления издаются не только в целях защиты
существующего правопорядка, но и в целях руководства всеми
отраслями государственного управления, выполнения планов
хозяйственного и культурного строительства, развития всех форм
собственности.
И, наконец, отличие судебных актов состоит в особом
порядке их издания. Судебные акты издаются судами, исходя из
закона и правосознания судей. Конституционное положение о
независимости судей отражает полную самостоятельность суда и
применения закона. Ни один государственный орган или
должностное лицо не может дать указание судье о том, какое
решение должно быть принято по данному делу.
Акты управления принимаются органом государства или
должностным лицом на основе и во исполнение не только
законов, но и указаний вышестоящих органов, которые в
пределах своей компетенции в процессе руководства вправе дать
конкретные предписания по соответствующим вопросам,
обязательные для исполнения подчиненными органами.
Наконец, судебные акты применяются в особом,
установленном законом, процессуальном порядке. Процедура их
принятия, формы, порядок вступления в силу, отмены и
приостановления строго регламентируется нормами закона.
168
Судебные акты, например, принимаются только в

коллегиальном порядке, а значительная часть актов управления
принимается в порядке осуществления единоначалия
(отдельными лицами).
3. От гражданско-правовых актов акты управления
отличаются по своей юридической природе и основаниям
издания.
Гражданско-правовые договоры (сделки) - результат
соглашения сторон, права и обязанности которых регулируются
нормами гражданского права. Акты управления, как уже
отмечалось, представляют собой одностороннее властное
волеизъявление органа государственного управления
(должностного лица), не являющееся прямым результатом
соглашения сторон. В отдельных случаях соглашение может
предшествовать изданию акта (например, при возникновении
отношений государственной службы).
Договор обязателен для заключивших его сторон,
являющихся равноправными.
Акт управления обязателен к исполнению для любого
адресата, в нем выражаются властные полномочия,
отсутствующие в гражданско-правовой сделке.
4. Акт управления отличается от актов органов
прокуратуры (протест, представление). Органы прокуратуры,
используя имеющиеся в их распоряжении правовые формы,
реагируют на нарушения законности, не создавая при этом норм
права. Прокурор не обладает административной властью, а
поэтому с помощью своих актов (например, протест) он не может
непосредственно издавать или отменять акт управления.
5. Акт управления отличается от служебных документов,
имеющих юридическое значение. Он либо устанавливает
определенные правила поведения, либо создает
169
административно-правовые отношения. Различного рода

служебные документы (акты ревизии, удостоверения,
свидетельства) лишены этого характера. В них содержатся
определенные данные, подтверждающие или свидетельствующие
факт, имеющий юридическое значение. При этом служебные
документы могут быть основанием для издания акта управления.
Так, акт ревизии, составленный комиссией или лицом,
обследующим данное учреждение, фиксирует обнаруженные в
его деятельности недостатки, ставит вопрос о наказании
виновных работников. Он содержит в себе факты, имеющие
определенное юридическое значение. Однако он сам не
порождает каких-либо правовых отношений. Эти правовые
отношения возникают на основе изданного по материалам
ревизии акта управления (например, приказ министра об итогах
ревизии подчиненного органа или учреждения).
6. Акты управления отличаются от актов общественных
организаций. Акты общественных организаций действуют, как
правило, только в пределах данной общественной организации -
они имеют силу только для членов общественной организации.
Действие же актов управления, принимаемых
государственными органами, может выходить далеко за пределы
данного учреждения или предприятия.
Акты общественных организаций всегда связаны по своему
содержанию с целью данной общественной организации,
закрепленной в уставе или положении.
Исполнение актов общественных организаций
обеспечивается исключительно мерами морального воздействия.
Эти акты не имеют государственного и правового характера.
170
Классификация правовых актов управления
Правовые акты управления многочисленны и разнообразны.

Их особенности наиболее очевидны при классификации.
Классификация позволяет также глубже уяснить их сущность,
общие и конкретные признаки. Деление актов на виды возможно
в зависимости от различных оснований (критериев). В научной
литературе наиболее распространенной является классификация
по следующим критериям:
1. по юридическим свойствам;
2. по органам, их издающим;
3. по времени действия;
4. по порядку издания.
Юридические свойства являются главным критерием
классификации актов управления. Этот критерий дает
возможность определить связь актов с нормами права и их место
в механизме правового регулирования. По юридическим
свойствам правовые акты управления делятся на нормативные
(регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные).
Нормативные акты содержат нормы права. Они устанавливают,
изменяют или отменяют правовые нормы (правила поведения).
Правовые нормы заключают в себе общие обязательные правила
поведения. Они не имеют конкретного (персонифицированного)
адресата, т.е. не обращены к конкретным лицам, рассчитаны на
неопределенный круг лиц. Ими регулируется определенный вид
общественных отношений. Так, Правила дорожного движения
распространяются на всех, кто действует в урегулированной
данным нормативным актом области, т.е. пользуется дорогами.
Нормативные акты рассчитаны на неоднократное, а значит
многократное, непрерывное применение. Например, в
Положении о Государственном комитете или о министерстве
содержатся нормы, определяющие его права и обязанности,
171
порядок образования, компетенцию, сферу деятельности,

полномочия председателя (министра) и т.п. Положение
применяется ежедневно, без перерывов, пока не будет изменено
(или отменено).
По Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых
актах Республики Беларусь» нормативные акты, кроме того,
являются официальными документами установленной формы,
издаются в пределах компетенции уполномоченного
государственного органа или должностного лица и с
соблюдением предусмотренной процедуры. Все эти признаки
присущи для любого правового акта управления.
Нормативные акты являются важнейшими источниками
права. В них могут находиться нормы не только
административного права, а и других отраслей права:
гражданского, трудового, экологического, финансового и т.д.
Однако в таких актах не может быть норм уголовного и
уголовно-процессуального права, которые находятся лишь в
законах.
В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, в котором
бы назывались государственные органы, а тем более,
должностные лица, уполномоченные издавать нормативные акты.
Конкретно такие полномочия определяются в актах,
устанавливающих их правовой статус. Это положения, уставы и
т.д. В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых
актах Республики Беларусь» дан перечень лишь наиболее важных
рассматриваемых органов. К ним относятся: Президент
Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь,
республиканские органы государственного управления, включая
и Национальный банк Республики Беларусь.
Впервые определение нормативного акта в правовом
документе дано в Положении о порядке осуществления правовой
172
экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и

иных республиканских органов государственного управления. В
нем указывается, что: «Под нормативным актом, который
подлежит правовой экспертизе в соответствии с данным
Положением, необходимо понимать официальный
письменный документ, независимо от времени его действия
(постоянный или временный) и характера помещенных в нем
сведений, принятый Национальным банком, министерством
либо иным республиканским органом государственного
управления или их должностным лицом с сохранением
установленной законодательством Республики Беларусь
процедуры и в рамках компетенции этих органов, который
устанавливает, дополняет, изменяет либо отменяет
правовые нормы, это означает общеобязательные
предписания постоянного либо временного характера,
рассчитанные на неопределенное количество лиц и
многократное применение, и не носит внутриведомственного
характера» (Сборник декретов, указов Президента и
постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 1.
Ст. 26).
Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых
актах Республики Беларусь», давая подобное определение
нормативного акта, справедливо не подчеркивает, что такими
актами не могут быть внутриведомственные акты.
Внутриведомственные акты, конечно, могут также быть
нормативными, если обладают указанными выше признаками.
Например, приказом ректора Белгосуниверситета и
Государственного высшего аттестационного комитета
Республики Беларусь от 10.12.1999 г. утвержден «Порядок
присвоения ученых званий профессора и доцента Ученым
советом Белорусского государственного университета»
173
(Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

2000.
№ 24). Названный правовой акт управления является
нормативным и действует лишь в рамках Белгосуниверситета,
т.е. имеет исключительно внутренний характер.
Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным
правовым актам по Закону Республики Беларусь «О нормативных
правовых актах Республики Беларусь», являются:
1. соответствие их принципам нормотворческой
деятельности (конституционности);
2. соответствие актов нижестоящих государственных
органов (должностных лиц) актам Главы государства и
вышестоящих государственных органов;
3. приоритет общепризнанных принципов
Международного права;
4. защита прав и свобод, законных интересов граждан и
социальной справедливости, научности, согласованности
нормативного правового акта с иными нормативными правовыми
актами;
5. принятие (издание) их уполномоченным на то органом
(должностным лицом) в пределах своей компетенции, в порядке
и по форме, установленных законодательством Республики
Беларусь, и соответствие акта нормотворческой технике.
Нормативные акты как правотворческие являются
важнейшими в системе правовых актов управления. Они
представляют собой административные законы, но, несмотря на
это, не теряют качества подзаконности. Рассматриваемые акты
издаются в силу того, что законами детально не урегулированы
все стороны общественной жизни, а потребность в таком
регулировании существует.
174
Нормативные акты управления многосторонние. Их можно

классифицировать по различным основаниям. В зависимости от
издающего органа акты неодинаковы по юридической силе.
Акты вышестоящих органов имеют большую юридическую
силу, нежели акты нижестоящих. По этой причине акты
нижестоящих должны соответствовать актам вышестоящих
органов. Вышестоящие могут отменять и изменять акты
нижестоящих органов. Акты органов общей компетенции
(Совета Министров Республики Беларусь, местных
исполнительных комитетов) возвышаются над актами отраслевой
и межотраслевой компетенции и т.п.
По виду (форме), названию одни акты всегда нормативны,
другие имеют смешанный характер. К первой группе относятся
инструкции, методические указания, разъяснения, ко второй -
Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета
Министров Республики Беларусь, приказы, решения.
Классифицированные по адресатам, одни нормативные
акты относятся к гражданам Республики Беларусь, другие - к
иностранным гражданам и лицам без гражданства, третьи - к
государственным организациям и общественным объединениям.
На основании нормативных актов управления издаются
индивидуальные акты.
Индивидуальные акты не содержат норм права,
принимаются по конкретным вопросам и имеют четко
определенного адресата, т.е. персонифицированы. Они вызывают
возникновение, изменение или прекращение вполне точных
административно-правовых отношений. С их помощью
осуществляется применение требований законов и нормативных
управленческих актов к конкретным случаям (обстоятельствам),
оперативно решаются текущие управленческие задачи. В
большинстве своем - это правоприменительные,
175
правонаделительные, распорядительные акты, например, приказ

о зачислении в число студентов, о зачислении на должность, о
назначении пенсии. Среди индивидуальных актов наличествуют
и правоохранительные, юрисдикционные акты. Они
принимаются в целях обеспечения охраны прав от нарушения
либо восстановления нарушенного права, например,
постановление о наложении административного взыскания,
приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности. В
таких актах дается правовая оценка поведения субъектов
управленческих правоотношений. Издаются они специально
уполномоченными органами государственного управления
(должностными лицами), в ряде случаев - судьями по
административным делам и исполнительным производствам.
Перечень указанных субъектов дан в КоАП Республики
Беларусь. Здесь определена и их компетенция в этой области.
Основанием издания таких актов является незаконность
поступков, нарушение правовых норм соответствующими
лицами - гражданами, служащими (должностными лицами),
другими работниками организаций. Установлен определенный
официальный порядок их принятия. Нередко требуется
предварительное проведение расследования, получение
объяснения от соответствующего лица (правонарушителя).
Некоторые юрисдикционные акты, например, протоколы об
административных правонарушениях, могут служит основанием
для издания другого юрисдикционного акта - постановления о
наложении административного взыскания; постановление о
лишении права на управление автотранспортным средством
профессионала-водителя вызывает необходимость издания
приказа о переводе его на другую работу или об увольнении.
Подобное может быть и при принятии постановления о
привлечении к административной ответственности за мелкое
176
хищение, появление на рабочем месте в нетрезвом виде.

Рассматриваемые акты обособляются своим содержанием,
структурой.
В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых
актах Республики Беларусь» не указывается, что в
индивидуальных актах отсутствуют нормы права, но
подчеркивается одноразовость их применения и цель издания -
это осуществление организационных, контрольных и
распорядительных мероприятий.
Четкое уяснение сущности нормативных и индивидуальных
правовых актов управления имеет не только теоретическое, но и
важное практическое значение. Так, в ст. 116 Конституции
Республики Беларусь записано, что Конституционный Суд
Республики Беларусь осуществляет контроль за
конституционностью лишь нормативных актов. Он не вправе
принимать к своему рассмотрению ненормативные правовые
акты управления, т.е. индивидуальные акты.
Индивидуальные акты управления должны соответствовать
нормативным актам. Это положение также имеет существенное
практическое значение.
По одному названию правового акта далеко не всегда
можно определить, является он нормативным или
индивидуальным. Все зависит от его свойств, признаков.
Например, Указом Президента Республики Беларусь от 24
февраля 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию
организации и деятельности Белорусского государственного
университета» установлено, что ректор Белорусского
государственного университета назначается на должность и
освобождается от должности Президентом Республики Беларусь.
Данный правовой акт является нормативным, поскольку он
имеет, общий характер и обезличен. В нем не оговаривается
177
конкретная личность (лицо), не называется его «имя», а речь идет

о наиболее общем свойстве, о безличностных,
неперсонифицированных отношениях. Указ Президента
Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. «О награждении
многодетных матерей орденом Матери», которым награждено 29
матерей, является индивидуальным актом, поскольку в нем
индивидуализируется каждая в отдельности награжденная.
Нормативные акты доводятся до всеобщего сведения
(обнародуются) путем опубликования, об индивидуальных актах
делается сообщение, но извещение об их издании возможно и
путем опубликования. Опубликование нормативного акта
связано, как правило, с вступлением его в действие.
Нормативные акты некоторых органов государственного
управления (Национальный банк, министерства и иные
республиканские органы) подлежат правовой экспертизе
(исключая акты внутриведомственного характера). В отношении
индивидуальных актов этих органов осуществление правовой
экспертизы не требуется.
Нормативные акты не порождают приобретенных прав,
такие права возникают лишь на основании индивидуальных
актов. Например, права по должности, на получение
персональной надбавки к заработной плате, осуществлять
студенческие права и т.п. могут быть получены лишь после
издания соответствующего приказа.
Нередко принимаются акты об изменении отдельных норм
(положений), находящихся в других актах, или иные акты
признаются утратившими силу и утверждаются другие акты
(положения, уставы, инструкции и т.п.). Например, могут
излагаться отдельные нормы (статьи, положения) в новой
редакции, делаться лишь некоторые их уточнения (дополнения,
изменения) или заменяться, исключаться отдельные положения
178
из нормы (статьи, пункта), признаваться утратившими силу

другие правовые акты управления. Такие акты следует
рассматривать как нормативные или индивидуальные,
руководствуясь правилом: если этими актами вносятся
соответствующие коррективы в другие нормативные акты, то они
являются нормативными, ибо не нормативными актами подобное
сделать невозможно. Индивидуальными актами могут вноситься
изменения только в им подобных актах.
Правовые акты управления, утверждающие или
одобряющие другие акты управления: положения, уставы,
инструкции, программы в научной литературе рассматриваются
как нормативные акты, так как они действуют длительный срок, а
не однократно1. Между тем не все они обладают иными
признаками, присущими нормативным актам: в них по существу
отсутствуют правила, нормы права и они имеют конкретный
характер. Например, Постановлением Совета Министров
Республики Беларусь от 31.01.2000 г. утвержден «Перечень
оздоровительных учреждений, обороты по реализации путевок, в
которых освобождаются от обложения налогом на добавленную
стоимость». В постановлении нет никаких иных предписаний.
Подобные акты, вероятно, правильным будет рассматривать как
отдельный вид правовых актов под условным названием
«санкционирующие акты», «акты-санкции», так как ими
санкционируются, одобряются, утверждаются другие правовые
акты. Не все из них могут выступать источниками права в силу
отсутствия правовых норм, правил поведения. В свою очередь
регламенты, инструкции, правила, уставы, программы, различные
перечни являются самостоятельными правовыми актами
управления и не могут рассматриваться в качестве какой-то части
- указа, постановления и т.д., которым они утверждены
(одобрены). Индивидуальные акты управления весьма не
179
одинаковы. В научной литературе их классифицируют на

оперативно-исполнительные и правоохранительные
(юрисдикционные).
К оперативно-исполнительным относятся акты
применения права. Ими реализуется диспозиция нормы права.
Правоохранительными актами управления
обеспечивается в сфере управления охрана права от нарушения.
Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания,
постановление о привлечении к административной
Важное значение имеет деление актов управления по
органам, их издающим. Согласно действующему
законодательству каждый тип органов государственного
управления вправе издавать предписанные ему право вые акты
Президент Республики Беларусь уполномочен
Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и
распоряжения. Это акты, которые присущи только для Главы
государства. С помощью их могут решаться и управленческие
вопросы, а, следовательно, такие акты являются правовыми
актами управления. В Конституции не определено, когда должен
издаваться тот или другой вид актов. Статьей 101 Конституции
Республики Беларусь предусмотрено два вида декретов. Палата
представителей и Совет Республики законом, принятым
большинством голосов от полного состава палат, по
предложению Президента вправе делегировать ему
законодательные полномочия на издание декретов, имеющих
силу закона. До настоящего времени от Президента подобного
предложения не поступало. Следовательно, ему не предоставлено
право издавать указанные декреты.
180
Второй вид декретов Президент может издавать в силу

особой необходимости по своей инициативе либо по
предложению Правительства. Эти декреты имеют силу закона и
являются временными до рассмотрения их палатами
Национального собрания. Если они не отменены не менее чем
двумя третьими голосов от полного состава каждой из палат, то
сохраняют силу и продолжают действовать. Декреты всегда
нормативны, и ими регулируются самые разнообразные вопросы
государственной и общественной жизни. Издание декретов
предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.
Указы по юридической силе находятся ниже декретов. Ими
регулируются вопросы, не требующие вмешательства
Парламента, следовательно, менее значимые. Указы могут быть
нормативными и ненормативными (индивидуальными).
Распоряжения по юридической силе ниже указов. Они, как
правило, имеют индивидуальный характер и издаются
преимущественно по вопросам внутриорганизационного
характера.
Совет Министров Республики Беларусь принимает
постановления. Это единственная форма правового акта,
который вправе принимать Правительство. Постановления - акты
коллегиальные, так как они могут быть приняты на заседаниях
Правительства или его Президиума (малого Совета Министров).
По особым неотложным вопросам либо вопросам, которые не
требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут
приниматься и путем опроса членов Президиума Совета
Министров, т.е. без рассмотрения на заседаниях. Постановления
могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Они
издаются на основании Конституции Республики Беларусь,
законов Республики Беларусь, актов Президента Республики
Беларусь и в целях их исполнения.
181
Председатель Совета Министров издает распоряжения.

Эти акты индивидуального характера. По результатам заседаний,
совещаний у Премьер-министра или его заместителей могут
приниматься решения в форме протоколов, указаний,
поручений. Такие правовые акты являются только
индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу
по сравнению с постановлениями и должны им соответствовать и
не противоречить. Это акты единоначального руководства и
принимаются по вопросам компетенции премьер-министра, не
имеющим столь значимого характера, но требующим
оперативного разрешения.
Министерства, государственные комитеты и комитеты при
министерствах и государственных комитетах издают приказы и
инструкции, многие из них вправе давать указания. Органы
надведомственного характера, кроме того, могут издавать
государственные (отраслевые) стандарты, методические
указания, рекомендации, нормы, правила.
Местные исполнительные комитеты и местные
администрации принимают решения. Председатель
исполнительного комитета (руководитель местной
администрации) издает распоряжения.
Руководители предприятий, учреждений и организаций
издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают
отделы, управления и другие структурные подразделения
местных исполнительных комитетов и администраций.
По времени действия правовые акты управления бывают
постоянного действия и временного действия. Акты постоянного
действия не ограничены временными рамками, они действуют до
отмены. К ним относятся, в первую очередь, нормативные акты.
Однако такими актами могут быть и индивидуальные, например,
приказы о зачислении на должность, о назначении пенсии, о
182
зачислении в число студентов. Поэтому вряд ли можно

согласиться с утверждением Закона Республики Беларусь «О
нормативных правовых актах Республики Беларусь» о том, что
ненормативные акты имеют одноразовое применение.
По порядку издания акты делятся на коллегиальные и
единоначальные (единоличные). Коллегиальные акты
принимаются на заседаниях Совета Министров Республики
Беларусь, его Президиума, на заседаниях местных
исполнительных комитетов, местных администраций, на
заседаниях административных комиссий, комиссий по делам
несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Принятие
их зависит от кворума, от количества лиц, принимавших участие
в заседании и проголосовавших «за». В соответствии с
действующим законодательством такие акты принимаются
простым или квалифицированным большинством от общего
числа членов коллегиального органа или от числа
присутствующих на заседании. Так, решения местного
исполнительного комитета принимаются простым большинством
голосов от установленного состава исполкома. Решения
Правительства Республики Беларусь принимаются большинством
голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание
является правомочным, если на нем присутствует не менее
половины членов Правительства.
Формы правовых актов управления
Правовые акты управления могут издаваться:

1. в письменной форме;
2. в устной;
3. в конклюдентной;
4. в форме молчания.
183
Письменная форма издания правовых актов занимает

господствующее положение. Она придает управлению
определенную стабильность и упорядоченность, позволяет
фиксировать, закреплять информацию документально. Акты в
письменной форме являются разновидностью служебных
документов.
Действующее законодательство четко не определяет, в
какой форме должны издаваться акты управления. Однако анализ
отдельных норм права позволяет сделать вывод о том, что указы
Президента Республики Беларусь, постановления Совета
Министров Республики Беларусь, приказы республиканских
органов управления, решения местных исполнительных
комитетов, постановления о привлечении к административной
ответственности могут издаваться только в письменной форме.
Распоряжения Президента Республики Беларусь, Премьер-
министра Республики Беларусь, председателя местного
исполнительного комитета (руководителя местной
администрации) должны иметь также только письменную форму,
но не могут иметь иной формы, кроме письменной, нормативные
акты управления.
Издание актов в письменной форме требует соблюдения
определенных правил, реквизитов, техники. Это более сложный
процесс по сравнению с изданием актов в устной форме.
Устные управленческие акты также направлены на
возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Они
наиболее оперативны, с помощью их решаются разнообразные
управленческие вопросы.
Акты в устной форме широко применяются при
непосредственном и оперативном руководстве в армейских
условиях, в руководстве производственно-хозяйственной
деятельностью и т.д. В такой форме акты могут издаваться
184
руководителями (должностными лицами) по существу любого

ранга, от Президента Республики Беларусь до руководителя
самого низкого управленческого звена, т.е. руководителями,
которые наделены властными полномочиями. Обладают
подобным правом и представители власти по отношению к
неподчиненным по службе лицам.
Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не
определяются. Главная их суть, как и документального акта,
состоит в том, что они должны иметь определенное решение,
требование, предписание, указание, т.е. властное волеизъявление
полномочного на то лица. Устные решения могут приниматься
(даваться) «непосредственно во время личной беседы с
подчиненным, на заседании или совещании, по телефону или с
использованием иных технических средств». Вероятно, следует
считать управленческими правовыми актами и такие действия
контролеров на транспорте, как требование предъявить
проездной билет или безбилетнику приобрести билет, выйти из
транспортного средства, т.е. прекратить проезд. Работники
милиции вправе требовать (давать указания) остановить
движение транспортного средства, предъявить проездные
документы и др. Подобные акты издают инспекторы
многочисленных государственных инспекций.
Таким образом, акты управления, издаваемые в устной
форме, занимают существенное место в системе правовых актов
рассматриваемой категории и в целом в системе
государственного управления, они многочисленны, с помощью
их оперативно решается немалое количество вопросов.
Обязательность (авторитарность) их исполнения подобна таковой
письменных актов. В случаях неисполнения (ненадлежащего
исполнения) возможно применение мер принуждения, в том
числе и мер ответственности.
185
Немаловажное место в системе правовых актов управления

занимают конклюдентные акты. Вопрос о них, как и об устных
актах, не получил надлежащего освещения в административно-
правовой литературе.
Слово «конклюдентный» латинского происхождения:
concludere означает - заключаю, делаю вывод. Таким образом,
конклюдентный акт - это действия лица, выражающие его
волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления,
а в поведении или в иной форме, по которой можйо сделать
заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный»
больше присущ для гражданского права. Его нормами
регулируется совершение различных сделок.
В сфере административного права рассматриваемый термин
применяется к актам управления (управленческим действиям), в
которых выражается властная воля соответствующих
государственных органов (лиц) не в устной или письменной
форме, а путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков,
например, дорожного движения, и т.п.
Конклюдентные акты управления по юридической силе не
однородны. Одни из них имеют информационный характер. Они
применяются в лесах, в местах использования речного флота, для
обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности
движения воздушных средств передвижения и т.д. Ряд таких
актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях
их несоблюдения обеспечивается санкциями.
Таким образом, конклюдентные акты в системе правовых
актов не столь многочисленны и распространены. Между тем их
роль в вышеперечисленных отдельных сферах управленческой
деятельности весьма значительна.
В некоторых странах наличествуют так называемые
подразумеваемые правовые акты управления. Они вытекают из
186
молчания, сохраняемого органом управления (должностным

лицом), администрацией. В Республике Беларусь подобное
относится к принятию законов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 100
Конституции Республики Беларусь Совет Республики должен
рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителей
в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта
срочным - десяти дней. В случае нерассмотрения законопроекта в
указанные сроки, закон считается одобренным Советом
республики. По ч. 6 ст. 100 Конституции Республики Беларусь
закон, принятый Палатой представителей и Советом Республики,
представляется Президенту Республики Беларусь на подпись.
Если Президент не возвращает его на протяжении двух недель, то
закон считается подписанным. Думается, что подобный порядок
следовало бы распространить и на отдельные случаи принятия
правовых актов управления, особенно на сферу рассмотрения
обращений граждан. В соответствии с Законом Республики
Беларусь «Об обращениях граждан» обращения граждан должны
быть рассмотрены не позднее одного месяца, а не требующие
дополнительного изучения и проверки - не позднее пятнадцати
дней. Здесь же подчеркивается, что может быть обжаловано лишь
решение, принятое по обращению. А если решение не принято,
если срок рассмотрения нарушен? Таких нарушений Закона
предостаточно. Правильным было бы дополнить Закон примерно
следующим: «Если обращение не рассмотрено в указанный срок
и не поступило сообщения о продлении его рассмотрения, то
считается, что в обращении отказано (принято отрицательное
решение, просьба отклонена)».
Требования, предъявляемые к актам управления
Одним из важнейших условий юридической силы правового

акта является его соответствие установленным требованиям,
187
предъявляемым к его юридическому содержанию и к порядку его

издания, то есть, в конечном счете, к требованиям законности
актов управления.
Рассматривая указанную проблему и основываясь на
освещении ее в административно-правовой литературе, можно
выделить три основные группы требований:
1. Общие требования законности, которым должны
удовлетворять все акты управления независимо от того, как они
создаются, по какому вопросу и каковы их юридические
свойства. Конкретно они заключаются в следующем:
 правовой акт управления должен быть издан в
соответствии с законом и его целями, полномочным органом
управления и в пределах его компетенции. Это общее правило
вытекает из подзаконности государственного управления.
Предписания акта управления не могут противоречить
Конституции Республики Беларусь, законам, декретам и указам
Президента Республики Беларусь, актам вышестоящих органов
государственного управления;
 акт управления не должен нарушать права и законные
интересы граждан, общественных объединений,
предпринимательских и коммерческих организаций, фирм и
иных ассоциаций и объединений;
 акт управления должен приниматься в строго
установленном порядке, предусмотренном соответствующими
нормативными актами либо прямо вытекающем из структуры
органа управления. Например, не допускается принятие акта
управления коллегиальным органом при отсутствии кворума, то
есть большинства его членов и т.п.
 акт управления должен быть юридически обоснован, то
есть в нем должны быть четко выражены цели его издания, а
также основания и юридические последствия;
188
 акт управления должен быть издан с соблюдением

формы (официальное наименование акта), установленной
Конституцией, текущими законами или иными правовыми
актами, то есть отражающим существо заголовком, с
соответствующими реквизитами, подписями, с указанием места и
времени принятия, исполнителями, контроля за исполнением и
т.д.
2. Специальные требования законности
(дополнительные) предъявляются к некоторым актам
государственного управления в зависимости от их содержания и
назначения:
 некоторые акты могут быть изданы лишь в
определенный срок. Это требование имеет различные цели. В
одних случаях - оперативность в решении вопроса (например,
при издании решений по обращениям граждан), в других -
возможность более точного учета обстоятельств, связанных с
причиной издания акта (например, постановление о применении
административного взыскания должно издаваться в срок не более
двух месяцев со дня совершения проступка);
 многие акты издаются после предварительного
согласования с другими государственными органами,
заинтересованными сторонами, с предшествующим получением
заключений компетентных органов;
 отдельные акты могут издаваться лишь по отношению к
лицам, достигшим определенного возраста (например,
постановление о применении административного взыскания к
нарушителям, достигшим 16-летнего возраста);
 в отдельных случаях акты управления могут издаваться
лишь при наличии оснований в виде других правовых актов.
Специальные требования к актам управления не
исчерпываются перечисленными. В ряде случаев специальные
189
требования предъявляются, например, к актам управления с

административной санкцией, издаваемым исполкомами.
3. Организационно-технические требования,
предъявляемые к актам государственного управления, призваны
обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное
руководство. Акты управления должны издаваться своевременно
и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют
разрешения с помощью правовых средств.
В целях осуществления дифференцированного руководства
акты управления должны издаваться в соответствии с
особенностями отраслей и сфер государственного управления,
спецификой задач тех или иных органов управления и
должностных лиц.
Акт управления должен быть написан кратко, четко,
доступным для понимания языком; в нем не должны быть
положения, не имеющие к нему прямого отношения или
допускающие двусмысленные толкования. Безупречным должно
быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут
исказить его смысл.
Как правило, текст акта должен быть отпечатан.
Письменные акты - особый вид служебных документов, и в ряде
случаев они должны быть оформлены на специальных бланках,
формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.
Таковы основные требования, предъявляемые к актам
управления. Если они нарушаются при издании актов, то в
зависимости от степени и характера нарушения акты управления
становятся дефектными. Такие акты принято подразделять на
оспоримые и ничтожные.
Оспоримыми называются правовые акты управления,
которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть
оспорены заинтересованными органами или лицами.
190
В государственном управлении существует презумпция

правильности и действительности актов управления. В
соответствии с нею он считается законным, если в установленном
законом порядке официально не будет закреплено иное. А
значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не
препятствуют его действию. Если бы каждому сомневающемуся
было позволено не исполнять акт, законность сразу бы рухнула,
воцарилась анархия в управлении.
Недействительность оспоримых актов управления
устанавливается только в официальном порядке.
Акты управления оспариваются в форме прокурорского
протеста или жалоб. Если, например, орган управления,
рассматривающий жалобу гражданина, признает ее
обоснованной, он принимает решение об отмене обжалованного
акта как недействительного.
Право отмены и приостановления актов относится к
компетенции вышестоящих органов государственного
управления. Действие некоторых актов управления может быть
приостановлено на основе внесения протеста прокурора или
подачи жалобы гражданином.
Приостановление акта управления означает прекращение
его действия до устранения содержащихся в нем отклонений от
существующих требований.
Ничтожные акты государственного управления - это
неправомерные акты, юридическая несостоятельность которых
настолько очевидна, что они не могут подлежать исполнению,
пороки таких актов не могут быть устранены (например,
предписания руководителя, подчиненному главному бухгалтеру
совершать финансовые операции, противоречащие закону).
Подобные акты не порождают юридических последствий.
191
Подчиненные не только не вправе их исполнять, но и несут всю

полноту ответственности в случае их исполнения.
Административное принуждение и его виды
Административное принуждение - один из видов

государственно-правового принуждения. Поэтому ему присуши
все признаки последнего (это правоприменительная
деятельность; она устанавливается государством, применение
мер принуждения соответствующими органами и должностными
минами является результатом осуществления ими
государственно-властных полномочий: призвана обеспечить
защиту правопорядка; реализуется в рамках охранительных
правоотношений и др.). Вместе с тем административное
принуждение имеет присущие ему особенности.
Административное принуждение имеет своим назначением
охрану управленческих отношений административно-
принудительными средствами, то есть выполняет карательную
функцию.
Одновременно в целях правоохраны административно-
принудительные меры выполняют и функции иного рода -
предупреждения и пресечения правонарушений. В самом
широком смысле административное принуждение призвано
обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в
административно-правовых нормах.
Меры административного принуждения применяются в
целях обеспечения соблюдения не всех административно-
правовых норм, а только тех. которые формулируют
общеобязательные правила поведения в сфере государственного
управления, не имеющие ведомственных границ (например,
правила безопасности дорожного движения, санитарные правила,
192
правила пожарной безопасности, природоохранные правила и

др.).
Административное принуждение применяется, как правило,
во внесудебном порядке непосредственно органами
государственного управления (должностными лицами). В
специально предусмотренных законом случаях отдельные
административно-принудительные меры применяются судами,
судьями.
Административно-принудительные меры применяются не
всеми без исключения исполнительными органами
(должностными лицами), а лишь теми, которые наделены
специальными полномочиями по осуществлению
административной власти, уполномоченными на выполнение
правоохранительных функций органами внутренних дел
(милицией), контрольно-надзорными органами, специальными
инспекциями и т.д.
Административному принуждению (воздействию)
подвергаются не только отдельные лица, но и организации
(приостановление работы, изъятие незаконно полученного,
штраф и др.)
Меры административного принуждения применяются к
третьим лицам, то есть к тем, кто не находится в
непосредственном подчинении (ведении) у полномочных
исполнительных органов (должностных лиц).
Административное принуждение охраняет не только
административно-правовые нормы, но и нормы гражданского,
трудового, земельного, экологического, таможенного, налогового
права, реализация которых возложена на органы исполнительной
власти.
Административное принуждение осуществляется в рамках
административно-процессуальных норм. Следует отметить еще
одну принципиальную особенность административного
193
принуждения. Если все иные виды государственного

принуждения равнозначны по своему содержанию
соответствующему виду юридической ответственности
(уголовное принуждение - уголовной ответственности,
дисциплинарное принуждение - дисциплинарной
ответственности и т.д.), то понятия административное
принуждение и административная ответственность не
равнозначны.
Административное принуждение по своему содержанию
(целям применения, фактическим основаниям применения,
правовым последствиям применения и т.д.) шире
административной ответственности.
Внешние формы принуждения могут быть самыми
различными. Их разнообразие обуславливается характером
обеспечиваемых отношений, целями, основаниями, способами
применения принуждения. Немалую роль в решении вопроса о
том, какие меры могут быть применены к конкретному субъекту,
играет и его правовое положение. Так, например,
военнослужащие не могут подвергаться административному
аресту.
Конкретные формы административного принуждения
приобретают характер личных, организационных,
имущественных (материальных) ограничений.
К личным ограничениям относится, например,
административный арест лица, совершившего мелкое
хулиганство. К организационным ограничениям относятся такие
формы принуждения, как закрытие, например, торговых
учреждений за нарушение санитарных норм. К имущественным
ограничениям относится, например, принудительное взыскание
штрафа.
В зависимости от своего целевого назначения и способа
обеспечения правопорядка, определяемых объективным
характером общественных отношений и противоправным
194
посягательством на эти отношения, все меры административного

принуждения можно свести в три классификационные группы: 1)
административно-предупредительные меры: 2) меры
административного пресечения; 3) меры административной
Административно-предупредительные меры
применяются в целях охраны государственных и общественных
интересов и безопасности граждан как средство предотвращения
возможных нежелательных или вредных последствий либо
правонарушений. Они выступают в виде либо административных
ограничений, либо определенных административных действий в
отношении той или иной категории организаций и лиц.
Характерным для указанных мер принуждения является то, что
они могут применяться при отсутствии факта противоправных
действий. Они их предотвращают и, в этом смысле,
предшествуют применению иных мер принуждения,
направленных против виновных в совершении
административных правонарушений. Административно-
предупредительные меры лишены характера кары. К их числу
относятся следующие: прекращение движения транспорта и
пешеходов при возникновении угрозы безопасности движения
(например, обрыв проводов); введение карантина при эпидемиях
и эпизоотиях (болезни животных); таможенный досмотр, т.е.
проверка вещей при переезде через государственную границу с
целью предупреждения контрабанды; принудительное
медицинское освидетельствование состояния людей и
санитарного состояния предприятий общественного питания;
реквизиция имущества, то есть принудительное его изъятие у
владельцев (например, личного транспорта в условиях стихийных
бедствий); административный надзор милиции за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы и др. Применение
административно-предупредительных мер строго
регламентировано законодательством.
195
Меры административного пресечения используются как

средство прекращения правонарушений. Под мерами
административного пресечения понимаются способы и средства
принудительного воздействия, применяемые уполномоченными
органами государственного управления (должностными лицами)
в целях прекращения административного проступка и
предотвращения его вредных последствий, а также создания
возможности для последующего привлечения правонарушителя к
административной ответственности.
Среди средств административного принуждения меры
пресечения наиболее многочисленны и разнообразны, что
обусловливается необходимостью быстрого и эффективного
прекращения различного рода посягательств на интересы
государственных, общественных и иных организаций, граждан.
Тем не менее, их можно свести в следующие группы:
1. меры пресечения, применяемые непосредственно к
личности правонарушителя (задержание, физическое
воздействие, принудительное лечение, применение специальных
средств и оружия и др.);
2. меры пресечения имущественного характера (изъятие
имущества, незаконных средств охоты, рыбной ловли, снос
самовольно возведенных строений и др.);
3. меры пресечения технического характера
(приостановление работы предприятия в случае грубого
нарушения правил охраны труда и техники безопасности, правил
пожарной безопасности и др.);
4. меры пресечения санитарно-эпидемиологического
характера (отстранение от работы инфекционных больных,
запрещение эксплуатации предприятий торговли или
общественного питания при нарушении санитарных норм и др.);
5. меры пресечения финансово-юридического характера
(изъятие в фонд бюджета сумм, полученных предприятиями,
учреждениями, организациями путем нарушения финансовой
196
дисциплины, законодательства о ценах, приостановление

операций юридических и физических лиц по расчетам в случае
непредставления (или отказа представить) государственным
налоговым органам отчетов, балансов, расчетов, деклараций и
др.).
Однако следует отметить некоторую условность данной
классификации. Имеются и другие меры административного
пресечения.
В юридической литературе выделяются как
самостоятельные группы мер административного принуждения
административно-правовые восстановительные меры, которые
применяются в целях восстановления прежнего положения
вещей, возмещения причиненного ущерба.
Меры административной ответственности применяются
к лицам в случае совершения административного
правонарушения и находят свое выражение в наложении на
виновных лиц административных взысканий.
1. Что понимается под формами деятельности

исполнительной власти? (органов государственного управления)?
2. Какие существуют формы деятельности органов
государственного управления?
3. Каково соотношение правовых и неправовых форм
деятельности органов государственного управления?
4. Что такое правовые акты управления?
5. По каким критериям происходит классификация
правовых актов управления?
6. Каков порядок принятия, опубликования и вступления в
силу правовых актов управления?
7. Что понимают под методами государственного
8. Что такое методы прямого и косвенного воздействия?
197
9. В чем выражается сущность принуждения?

10.Какова структура мер принуждения?
198
ТЕМА 8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО
АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
Лекция 8. Административная ответственность
юридическая ответственность; дисциплинарная
ответственность; дисциплинарное взыскание; материальная
ответственность; административная ответственность;
административное правонарушение; состав правонарушения;
освобождение от ответственности; виды взысканий.
Понятие юридической ответственности
Юридической ответственностью называется применение

к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного
принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в
установленном для этого процессуальном порядке.
Общей целью всех видов ответственности является охрана
правопорядка с помощью мер государственного принуждения.
Эта цель, в зависимости от характера правонарушений и их
последствий, достигается либо принудительным
восстановлением нарушенных прав и пресечением
противоправных состояний, либо наказанием правонарушителя,
либо сочетанием того и другого.
Для всех видов юридической ответственности общими
являются следующие качества:
Во-первых, основанием ответственности является
(действительное или предполагаемое) правонарушение.
Ответственность всегда конкретна: это ответственность
определенного лица за доказуемое нарушение точно
обозначенной нормы права при обстоятельствах, заранее
предусмотренных законом или другими нормативными актами.
199
Право, правонарушение и ответственность неразрывно

связаны между собой. Признавая необходимость охраны права
государственным принуждением, мы вводим в понятие права
понятие правонарушения: право для того и нужно, чтобы
поддерживать социальный порядок, пресекать отклонения от
наиболее важных с общественной точки зрения вариантов
поведения. Само существование права - показатель
противоположности интересов людей, которые не могут
договориться между собой на основе только лишь моральных
норм. Очевидно, однако, что право практически невозможно
нарушить, не посягая на конкретные правовые отношения.
Правонарушение не причиняет урона и ущерба нормам закона,
которые продолжают действовать и считаются обязательными;
оно вредно или опасно для конкретных прав и охраняемых
законом интересов, для стабильности определенной области
общественных отношений. Правонарушение - конкретный факт,
юридическое определение (квалификация) которого содержится в
законе. То же и правовое принуждение: оно может применяться
лишь к конкретным лицам (субъектам права) за точно
определенные нарушения в той сфере, где люди общаются между
собой, вступают в отношения. Невозможно применить санкции за
"нарушение права вообще", но можно и должно применить их за
конкретный проступок; невозможно восстановить нарушенный
правопорядок, не восстанавливая конкретные права, принуждая к
выполнению конкретных обязанностей.
Необходимость точной определенности качеств
правонарушения и мер принуждения, которые должны
применяться в случае его совершения, предполагает особенное
значение так называемой «догмы права» при осуществлении
юридической ответственности. При любом понимании права
вообще - нормативном, социологическом, естественно-правовом,
200
психологическим - норма права, как она выражена в тексте

закона, является «альфой и омегой» ответственности за
правонарушение. Ни признаки правонарушения, как они описаны
в законе, ни санкции, определяющие меры принуждения за него,
не подлежат расширительному или распространительному
толкованию либо (тем более!) применяться по аналогии. При
применении мер государственного принуждения должно быть
доказано, что лицо, привлеченное к ответственности,
совершило правонарушение, признаки которого описаны в
законе, в результате чего к нему применяется точно
определенная мера принуждения на основе и в рамках закона.
Во-вторых, все виды ответственности осуществляются на
основе нормативных конструкций, представляющих единство
норм материального и процессуального права. Признаки
правонарушения и санкции за его совершение предусмотрены
нормами материального права; порядок доказательства,
определения того, было или не было правонарушение, и кто его
совершил, а также назначение конкретной меры
государственного принуждения в пределах санкции нарушенной
нормы - строго регламентирован нормами процессуального
права.
В последние десятилетия преодолевается существовавшая в
общей теории права и ряде отраслевых дисциплин недооценка
роли и значения процедурно-процессуальной регламентации ряда
сфер осуществления государственной деятельности. Справедливо
отмечается, что процессуальные нормы несут на себе, в
сущности, основную нагрузку нормативного способа упрочения
режима законности. Однако дефинитивный аппарат теории права
не вполне готов выразить различные уровни понятия
«процессуальные нормы и отношения». Само понятие процесса
по традиции нередко связывается с деятельностью суда; поэтому
201
необычным терминологическим новшеством оказывается

определение исполнительно-уголовного права как уголовно-
процессуального или, по крайней мере, лежащего с ним в одной
плоскости. Известные трудности связаны также с динамичностью
самого понятия «процессуальные нормы», так как многие из
таких норм (устанавливающих «технологию поведения»,
указывающих «как делать») в процессе правового регулирования
выполняют функции материальных норм (определяющих
«конструкцию» поведения, указывающих «что делать») по
отношению к процессуальным нормам следующего порядка.
В ряде исследований процессуальные нормы,
регулирующие отношения ответственности, рассматриваются
только как внешняя форма, а не содержание ответственности. В
результате вне поля зрения исследователей остаются, с одной
стороны, правовые институты, обеспечивающие право на защиту
лицу, привлеченному к ответственности, а также другие гарантии
истины по делу о правонарушении, а с другой стороны - за
пределы ответственности выводятся нормы, определяющие
«технологию принуждения», от которых зависит практическая
реализация и неотвратимость ответственности.
Проблемы юридической ответственности широко
разрабатываются отраслевыми юридическими науками и общей
теорией права. Основная и главная проблема ответственности -
обеспечение законности, предупреждение и пресечение
правонарушений, максимально возможное устранение ущерба,
причиняемого ими обществу и правопорядку. В этой теме
концентрируются две крайне важные социальные задачи: во-
первых, общество и каждый гражданин должны быть уверены,
что правонарушения пресекаются с помощью соразмерных им
мер государственного принуждения, что права и охраняемые
законом интересы защищены от противоправных посягательств;
202
во-вторых, что борьба с правонарушениями ведется строго на

основе закона, обеспечивающего неприкосновенность, права и
свободы гражданина, не совершившего ничего противоправного.
О юридической ответственности опубликовано много
статей, сборников, монографий. В разработке ее тематики
имеется ряд несомненных достижений. Однако и само понятие
ответственности, и ряд ее узловых проблем - предмет не
прекращающейся много лет дискуссии.
Тревогу вызывает не столько обилие точек зрения и
определений ответственности, сколько умозрительность ряда из
них, уход от изучения права, его принципов, практики
осуществления к схоластическому теоретизированию. При
исследовании проблем юридической ответственности выявился
тупиковый путь семантических изысканий, подменяющих
изучение права как социальной реальности исследованием
различных значений слов и терминов, опирающимся на толковые
словари. Беда не только в том, что семантические изыскания
заменяют и заслоняют изучение права, еще хуже, что они
вступили с ним в радикальное противоречие. В литературе
получило распространение определение ответственности как
«обязанности отвечать», «дать отчет». Такое определение
теоретически несостоятельно и практически бесплодно.
Виды ответственности
Ответственность - многоплановое и сложное социальное

явление. Она включает в себя, во-первых, осознание своего
долга, сформулированного в социальных нормах, и сообразное с
этим поведение; во-вторых, оценку поведения и его социально-
значимых последствий, и в третьих, наложение взысканий о!
имени государства общественной организации за поведение,
203
отклоняющееся от нормы, и компенсацию ущерба, причиненного

неправильным поведением.
Юридическая ответственность неразрывно связана с
государством, нормами права, обязанностью и противоправным
поведением граждан и их объединений, Юридическая
ответственность- это применение к виновному лицу мер
государственного принуждения за совершенное правонарушение.
Юридическую ответственность несут и субъекты, и объекты
управления, она носит государственно-принудительный
характер. Нормы административного права предусматривают
разнообразные виды юридической ответственности:
дисциплинарную, административную, материальную, С учетом
этого нужно различать понятия «ответственность по
административному праву» и «административную
ответственность» (второе понятие значительно уже).
Дисциплинарная ответственность наступает вследствие
совершения дисциплинарных проступков. Нередко основанием
дисциплинарной ответственности признается нарушение
служебной дисциплины, объем и содержание которой
определяются различными способами. Например, в понятие
дисциплинарного проступка военнослужащего включается, в
частности, нарушение норм морали и военной чести.
Административное право выполняет различные функции в
установлении и реализации дисциплинарной ответственности.
Оно определяет круг субъектов и полномочия органов
управления (должностных лиц) в осуществлении
дисциплинарной власти. Реализуется дисциплинарная
ответственность через должностных лиц, обладающих
дисциплинарной властью, объем которой определятся также
административными нормами. В отношении большинства
204
работников дисциплинарная ответственность регламентируется

комплексом норм трудового и административного права.
Различают три вида дисциплинарной ответственности:
 в соответствии с правилами внутреннего трудового
распорядка;
 в порядке подчиненности;
 в соответствии с дисциплинарными уставами и
положениями, действующими в некоторых министерствах и
ведомствах.
За совершение дисциплинарного проступка налагается
дисциплинарное изыскание.
Дисциплинарное взыскание - есть мера воздействия,
применяемая органом государства к подчиненному ему
служащему, совершившему должностной проступок, и
выражающая от имени органа, его налагающего, официальное
осуждение проступка и лица, его совершившего, в целях
воспитания и предупреждения совершения новых проступков.
Для каждого вида дисциплинарной ответственности
законодательством предусмотрены свои взыскания.
Основные виды дисциплинарных взысканий, которые могут
применяться за нарушение трудовых дисциплин, закреплены в
Трудовом Кодексе Республики Беларусь.
Дисциплинарное взыскание считается снятым при наличии
двух условий:
 истек годичный срок давности;
 лицо не было повторно привлечено к дисциплинарной
ответственности. Состояние наказанности может быть
прекращено и досрочно приказом того руководителя, который
наложил взыскание.
Материальная ответственность - это применение
восстановительных санкций за ущерб, причиненный
205
предприятию, учреждению, организации рабочими и

служащими при исполнении ими своих трудовых
обязанностей.
Установление и реализация мер материальной
ответственности не составляет специальную функцию
административного права. Это область трудового и гражданского
права.
Административным правом регламентируется только
материальная ответственность военнослужащих и аттестованных
работников МВД.
С помощью норм административного права определяются
полномочия органов (должностных лиц), связанных с
возмещением материального ущерба в административном
порядке. При отказе, уклонении работника от добровольного
возмещения ущерба, причиненного предприятию, он
возмещается по распоряжению администрации путем удержания
из заработной платы, если сумма, подлежащая взысканию, не
превышает его среднего месячного заработка. Взыскание сумм в
административном порядке может быть произведено в случае их
получения путем незаконного повышения цен на продукцию, т.е.,
нет судебного рассмотрения и решения такого рода дел.
Кодекс РБ об административных правонарушениях также
предусматривает административный порядок реализации
материальной ответственности.
Административная ответственность
Под административной ответственностью понимается

такая разновидность юридической ответственности (наряду
с уголовной, дисциплинарной, материальной), которая
выражается в применении полномочными органами и
должностными лицами конкретных административно-
206
правовых санкций (административных взысканий) к лицам,

совершившим административные правонарушения.
В этом своем качестве административная ответственность
сохраняет все основные признаки общего понятия юридической
ответственности: общественное или государственное осуждение
(порицание) виновного поведения правонарушителя,
выражающееся в наступлении для него отрицательных
последствий (в виде санкций - штрафа, исправительных работ,
лишения специального права и т.д.).
С другой стороны, административная ответственность
является составной частью административного принуждения и
обладает всеми его качествами (внесудебные процессуальные
формы осуществления, в рамках внеслужебного подчинения и
др.).
Административная ответственность обладает рядом
черт, отличающих ее от других видов ответственности.
Можно назвать такие ее специфические черты:
Административная ответственность имеет собственную
нормативную базу. Основанием административной
ответственности является также административное
правонарушение (уголовной - преступление, дисциплинарной -
дисциплинарный проступок, материальной - причинение
материального вреда (ущерба) или гражданско-правовой деликт).
Административные проступки менее вредны, чем преступления.
За административные правонарушения предусмотрены
административные взыскания (за преступления - уголовные
наказания, за дисциплинарные проступки - дисциплинарные
взыскания, материальная ответственность выражается в
имущественных санкциях).
Административная ответственность устанавливается или
законами, подзаконными актами, либо их нормами об
207
административных правонарушениях (уголовная ответственность

устанавливается только законами, дисциплинарная -
законодательством о труде, а также различными законами и
подзаконными актами, материальная ответственность -
законодательством о труде, гражданским законодательством, а в
отдельных случаях - нормами административного права). В
установлении административной ответственности имеется еще
одна существенная особенность, не известная другим видам
юридической ответственности. Состоит эта особенность в том,
что участие в установлении административной ответственности
по некоторым видам правонарушений принимают местные
Советы депутатов и исполкомы.
К административной ответственности привлекают
множество органов (должностных лиц), которым такое право
предоставлено законодательством, все они являются субъектом
функциональной власти, реализуя которую, налагают
административные взыскания на виновных. Субъектами
административной юрисдикции могут быть также суды (судьи).
К уголовной ответственности привлекает только суд;
дисциплинарные взыскания налагают органы и должностные
лица, наделенные в пределах компетенции дисциплинарной
властью; меры материальной ответственности налагаются судами
общей юрисдикции, хозяйственными судами, в отдельных
случаях - органами управления (должностными лицами).
Субъектами административной ответственности могут быть
как физические лица, так и коллективные образования.
Применение административного взыскания не влечет
судимости и увольнения с работы.
Административные нормы детально регулируют порядок
привлечения к административной ответственности.
208
Осуществление административной ответственности

протекает в рамках административно-процессуальных
отношений, их участники наделены определенными
административно-процессуальными субъективными правами и
обязанностями, соблюдение и надлежащее исполнение которых
гарантируется законом.
Исходя из этого, следует различать понятия
административной ответственности как правового явления и как
специфического административно-правового института.
Общественные отношения, регулируемые институтом
административной ответственности, разнообразны по своему
объему и содержанию. Административная ответственность есть
не только материально-правовое, но и процессуальное
образование. Следовательно, институт административной
ответственности составляют материальные и процессуальные
нормы. Будучи неразрывно связанными между собой, они
составляют сложный, но в то же время единый институт
административного права в целом.
Материальные административно-правовые нормы
закрепляют задачи и цели административной ответственности,
принципы административной ответственности, общие основания
административной ответственности, виды административных
взысканий и т.д.
Административно-процессуальные нормы регулируют
весь комплекс отношений, складывающихся в производстве по
делам об административных правонарушениях: задачи
производства, порядок производства, процессуальное положение
сторон в производстве, подведомственность рассмотрения дел.
доказательства в производстве и т.д.
Главный источник таких норм - Кодекс Республики
Беларусь об административных правонарушениях.
209
Основными принципами административной

ответственности являются: законность, ответственность за вину,
индивидуализация ответственности, гуманизм, неотвратимость,
целесообразность, гласность ответственности.
Понятие и признаки административного правонарушения
В юридической литературе основания административной

ответственности подразделяются на два вида: нормативные и
фактические.
Отсутствие нормативной основы исключает какую-либо
противоправность, наличие самого состава административного
проступка. То или иное действие или бездействие становится
противоправным лишь тогда, когда оно закреплено нормой
права, и таковым оно будет вплоть до полной отмены нормы.
Однако одних нормативных оснований еще недостаточно
для того, чтобы возникло конкретное правоотношение
ответственности. Нормативные основания предполагают лишь ее
возможность. Необходимы еще юридические факты, с которыми
в правовой науке и связывается возникновение правоотношений.
В реальной действительности таких фактических основании для
возникновения административной ответственности в связи с ее
двусторонним характером как правоотношения необходимо как
минимум две группы.
Со стороны виновного в правонарушении таким
юридическим фактом будет противоправное деяние, образующее
состав административного правонарушения.
Вторая группа фактических основания административной
ответственности относится к тем юридическим фактам, которые
характеризуют сущность ответной негативной реакции
государства (компетентных органов, должностных лиц) на
210
противоправное поведение виновного. В науке права эта группа

фактических оснований именуется индивидуальными актами.
Таким образом, административная ответственность есть
прежде всего результат взаимодействия указанных нормативных
и фактических оснований - ее нормативной основы, состава
правонарушения и актов о ее применении.
Административное правонарушение (проступок) есть
посягающее на государственный и общественный порядок,
собственность, права и свободы граждан, на установленный
порядок управления противоправное, виновное (умышленное
или неосторожное) действие либо бездействие, за которое
законодательством предусмотрена административная
ответственность.
Административная ответственность наступает, если
правонарушение по своему характеру не влечет за собой в
соответствии с действующим законодательством уголовной
ответственности
Юридическими признаками административного
правонарушения являются:
 антиобшественность деяния;
 противоправность деяния;
 наказуемость деяния.
Понятие «деяние» широко применяется в законодательстве,
им охватывается два вида поведения правонарушителя: действие
либо бездействие, т.е. такое, которое противоречит праву,
закону, расходится с ним. Многие административные
правонарушения могут совершаться посредством действия,
например, мелкие хищение государственного или общественного
имущества, мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в
общественных местах и т.д., но немало административных
проступков совершается в форме бездействия, например,
211
невыполнение правил пожарной безопасности, проявление

неуважения к суду, неисполнения должностным лицом
требования работника милиции и т.д.
Реальное деяние только тогда считается административным
проступком, когда оно содержит все закрепленные в законе
признаки. В установленных законодательством случаях для
признания деяния административным правонарушением
необходимо наличие причинной связи между деянием и его
неблагоприятными противоправными последствиями в виде
причинения вреда здоровью, имуществу, природной среде и т.д.
Признаки административного правонарушения следует
отличать от его юридического состава.
В действующем законодательстве отсутствует понятие
"состав административного правонарушения", это научно-
логическая конструкция, вытекающая из содержания норм права
об административных правонарушениях.
Элементами состава административного правонарушения
являются: объект, объективная сторона, субъект,
субъективная сторона.
Общим объектом административного правонарушения
являются общественные отношения, возникающие в области
государственного управления и регулируемые нормами
административного, а в ряде случаев трудового, финансового,
предпринимательского, банковского и других отраслей права. В
качестве родового объекта административного проступка
выступают: права и свободы граждан, государственный и
общественный порядок, собственность, установленный порядок
управления и др. Каждый конкретный проступок имеет видовой,
непосредственный объект посягательства (общественная
нравственность, честь, достоинство гражданина - при мелком
хулиганстве, достоинство, здоровье гражданина - при
212
умышленном причинении легкого телесного повреждения или

побоев).
Объективная сторона проступка - это система
предусмотренных нормой административного права признаков,
характеризующих его проявление - действие либо бездействие.
Очень часто в составе проступка присутствуют признаки места
(общественное место, пограничная зона, железнодорожный путь
и др.), времени (ночное, запрещенное и т.п., характера деяния, его
систематичность и т.д.)
Субъектом административного проступка является тот, кто
его совершил, лицо, в деянии которого имеется описанный в
законе проступок. Все признаки субъекта можно поделить на две
группы: общие (их два - достижение 16-летнего возраста и
вменяемость), специальные (особенности труда, служебное
положение, прошлое противоправное поведение, иные признаки -
военнообязанный, иностранец и др.)
Должностные лица подлежат административной
ответственности за административные правонарушения,
связанные с несоблюдением установленных правил в сфере
охраны порядка управления, государственного и общественного
порядка, природы, здоровья населения и других правил,
обеспечение выполнения которых входит в их служебные
обязанности. При этом должностные лица подлежат
административной ответственности не только за собственные
действия или бездействия, но и подчиненных работников,
нарушающих соответствующие правила.
Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные,
а также лица рядового и начальствующего состава органов
внутренних дел несут ответственность за административные
правонарушения по дисциплинарным уставам. И только за
отдельные составы правонарушений они несут
213
административную ответственность на общих основаниях

(нарушение правил пожарной безопасности, дорожного
движения, правил охоты, рыболовства и т.д.). Следовательно,
круг субъектов административного правонарушения и круг
субъектов административной ответственности не совпадают.
Находящиеся на территории Республики Беларусь
иностранные граждане и лица без гражданства подлежат
административной ответственности на общих основаниях с
гражданами Республики Беларусь.
Вопрос об ответственности за административные
правонарушения, совершенные на территории Республики
Беларусь иностранными гражданами, которые согласно
действующим законам и международным договорам пользуются
иммунитетом от административной юрисдикции Республики
Беларусь, разрешаются дипломатическим путем.
Законодательство об административной ответственности
организаций еще не представляет собой систему, сложившуюся
на основе четкой концепции законодателя. Действующим
законодательством субъектом административной
ответственности признаются организации, имеющие статус
юридического лица.
Субъективная сторона административного
правонарушения - это психическое отношение субъекта к
противоправному действию или бездействию и его последствиям.
Она включает в себя вину нарушителя, мотивы, которыми
руководствовался субъект, и цели, которые он преследовал.
В виду огромного разнообразия и значительной
распространенности административных проступков единого
критерия их классификации не существует. В качестве его
выступает комплексный критерий, объединяющий совокупность
признаков, характеризуемых единством правового
214
регулирования, относительной устойчивостью и повторяемостью

возникающих при этом административных правонарушений.
Административная ответственность, наряду с другими

формами государственного принуждения, основанными на праве,
является важнейшим правоохранительным средством
государства по упорядочению и охране общественных
отношений в области управления. Вместе с тем законодательство
Республики Беларусь, базируясь на принципах демократизма,
гуманизма, предусматривает возможность освобождения лиц.
совершивших административные правонарушения, от
юридической ответственности. Кодекс Республики Беларусь об
административных правонарушениях устанавливает основания,
условия и порядок освобождения от административной
ответственности лиц, совершивших административные
правонарушения.
Основаниями освобождения от административной
ответственности являются характер правонарушения и личность
правонарушителя. Законодатель не конкретизирует содержание
этих понятий. Но из содержания статей КоАП логично следует,
чтобы при освобождении от административной ответственности
были тщательно учтены все объективные и субъективные
стороны состава правонарушения, обстоятельства, смягчающие и
отягчающие ответственность.
Условиями освобождения от административной
ответственности являются: наличие в действиях (бездействии)
нарушителя состава административного правонарушения:
целесообразность применения к лицу, сто совершившего,
административного взыскания.
215
Принимать решения об освобождении от административной

ответственности может только орган (должностное лицо),
рассматривающий дело по существу. Освобождение от
административной ответственности возможно при
малозначительности совершенного административного
Последствия - устное замечание, которое не влечет за
собой никаких правовых последствий.
может также проявляться в ее замене мерами общественного
воздействия либо другим видом ответственности.
Лицо, совершившее административное правонарушение,
освобождается от административной ответственности с
передачей материалов на рассмотрение товарищеского суда,
общественной организации или трудового коллектива, если с
учетом характера совершенного правонарушения и личности
правонарушителя к нему целесообразно применить меру
общественного воздействия.
Замена административной ответственности общественным
воздействием означает, что лицо, виновное в совершении
административного правонарушения, освобождается как от меры
взыскания, так и иных последствий, связанных с ее применением.
В частности, при квалификации нового аналогичного
правонарушения не считается повторным его совершение тем же
лицом, оно не рассматривается отягчающим ответственность
обстоятельством.
Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные,
а также лица рядового и начальствующего состава органов
внутренних дел, другие лица, на которых распространяются
действия дисциплинарных уставов или специальных положений
216
о дисциплине, несут за административные правонарушения

дисциплинарную ответственность.
За нарушение правил пожарной безопасности, дорожного
движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов,
а также, за административные таможенные правонарушения, за
нарушение правил получения, расходования, учета, хранения
драгоценных металлов и камней во всех видах либо изделий, их
содержащих, а также, сбора и сдачи в государственный фонд их
лома и отходов эти лица несут административную
ответственность на общих основаниях. Однако, к указанным
лицам не могут быть применены исправительные работы и
административный арест, а к военнослужащим срочной службы -
и штраф.
Вместе с тем КоАП допускает возможность органам
(должностным лицам), которым предоставлено право налагать
административные взыскания за указанные правонарушения,
вместо наложения взыскания передавать материалы о
правонарушениях соответствующим органам для решения
вопроса о привлечении виновных к дисциплинарной
Законодательством допускается освобождение от
административной ответственности лиц, подвергнутых за
административные правонарушения взысканиям в виде лишения
на определенный срок права управления транспортными
средствами или права охоты.
При добросовестном отношении к труду и примерном
поведении лица, лишенного на определенный срок права
управления транспортным средством или права охоты, орган
(должностное лицо), наложивший взыскание, может по
истечении не менее половины назначенного срока сократить по
217
ходатайству общественной организации, трудового коллектива,

срок лишения указанного права.
Основания освобождения от административной
ответственности необходимо отличать от обстоятельств,
исключающих неправомерность действия (бездействия). Это
- необходимая оборона, крайняя необходимость,
невменяемость лица во время совершения противоправного
действия либо бездействия.
Ограничение административной ответственности может
выражаться в отношении определенных субъектов, совершивших
административные правонарушения, но к ним не может
применяться любое взыскание, предусмотренное за данное
правонарушение. Так, административный арест не может
применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим
детей в возрасте до 12 лет, и лицам, не достигшим 18 лет, к
инвалидам первой и второй групп, военнослужащим и др.
Лишение права охоты не может применяться к лицам, для
которых охота является основным источником существования.
Не подлежат ответственности за административные
правонарушения иностранные граждане, пользующиеся
иммунитетом от административной юрисдикции в Республике
Беларусь.
Понятие и виды административных взысканий
Административные взыскания являются мерой

ответственности за совершенные административные
правонарушения. Они отличаются от иных мер
административного принуждения - мер пресечения и
административно-предупредительных мер - способом
обеспечения правопорядка, нормативными различиями
регламентации, целями, фактическими основаниями, правовыми
218
последствиями и процессуальными особенностями их

применения. Все они применяются лишь к виновным в
совершении административного проступка. Поэтому общей
особенностью их является репрессивный, карательный характер.
Обычно их применение создает для правонарушителей
«состояние наказанности», которое существует в течение
установленного законом срока.
Административное взыскание применяется также в целях
воспитания лица, совершившего административное
правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к
правилам общежития, а также предупреждения совершения
новых правонарушений как самим правонарушителем, так и
другими лицами.
Административные взыскания по целям и основаниям
применения, возможности их взаимозаменяемости составляют
определенную системную общность, отличающуюся
стабильностью.
Виды административных взысканий
1. Предупреждение - взыскание морального характера. Оно

применяется за совершение незначительных административных
правонарушений, а также по отношению к лицам, которые
впервые совершили проступок и при этом хорошо
характеризуются по месту работы, учебы, в быту. Оно выносится
в письменной форме или оформляется другим способом
предусмотренным законодательством. Устные предупреждения
не могут рассматриваться как взыскания.
2. Штраф - самая распространенная мера в системе
административных взысканий: является взысканием
имущественного характера в денежной форме в доход
219
государства. Размеры штрафов и способы их установления,

особенно в последние годы, достаточно подвижны.
Нормы административного права предусматривают штраф в
двух формах: с указанием пределов штрафа (относительно
определенная санкция) и с точным указанием размера штрафа
(абсолютно определенная санкция). В подавляющем
большинстве случаев нормативные акты устанавливают
относительно определенные штрафные санкции, что позволяет
индивидуализировать наказание в зависимости от тяжести
административного проступка и личности правонарушителя.
В соответствии с законодательством Республики Беларусь
штраф, налагаемый на граждан за административные
правонарушения, не может превышать трехсоткратного размера
базовой величины, а на должностных лиц - пятисоткратного
размера базовой величины.
Штраф, налагаемый на граждан и должностных лиц за
административные правонарушения, не может быть менее 0.1
базовой величины.
3. Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием
совершения или непосредственным объектом
административного правонарушения, состоит в его
принудительном изъятии и последующей реализации с передачей
вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов
по реализации изъятого предмета.
Возмездное изъятие огнестрельного оружия и боевых
припасов не может применяться к лицам, для которых охота
является основным источником существования.
4. Конфискация предмета, явившегося орудием
совершения или непосредственным объектом
административного правонарушения, состоит в
принудительном безвозмездном обращении этого предмета в
220
собственность государства. Конфискации подлежит лишь

предмет, находящийся в личной собственности нарушителя. За
нарушение таможенных правил, конфискация предметов
производится независимо от того, являются ли они
собственностью лица, совершившего правонарушение, а также
независимо от того, установлено это лицо или нет.
Конфискация огнестрельного оружия и боевых припасов,
других орудий охоты не может применяться к лицам, для
которых охота является основным источником существования.
Порядок применения конфискации, перечень предметов, не
подлежащих конфискации, устанавливается КоАП РБ и другим
5. Лишение специального права, предоставленного
данному гражданину, относится к числу основных
административных взысканий. В числе взысканий КоАП РБ
называет два вида лишения специального права: управление
транспортными средствами и охоты. Такая санкция применяется
за грубое или систематическое нарушение порядка пользования
правом на срок до пяти лет. Срок лишения такого права не может
быть менее пятнадцати дней.
К лицам, которые пользуются транспортными средствами в
связи с инвалидностью, лишение права на управление может
применяться только в случаях управления ими транспортом в
состоянии опьянения. Нельзя лишать права охоты лиц, для
которых она является основным источником существования.
6. Взыскание стоимости товаров и транспортных
средств, явившихся непосредственными объектами
административного правонарушения, состоит в
принудительном изъятии и обращении в собственность
государства денежной суммы, составляющей стоимость этих
товаров и транспортных средств, под которой понимается
221
реализуемая цена, если таковая на эти предметы установлена, а в

других случаях - свободная цена надень выявления
правонарушения. При невозможности определить стоимость
товаров и транспортных средств в указанном порядке она
определяется на основании заключения эксперта. Пересчет
иностранной валюты в денежные единицы Республики Беларусь
производится по действующему на день выявления
административного правонарушения курсу Национального банка
7. Исправительные работы - длящееся взыскание
имущественного характера. Оно применяется на срок до двух
месяцев с отбыванием по месту постоянной работы
правонарушителя и с удержанием до 20 % его заработка в доход
государства. Исправительные работы назначаются районным
(городским) народным судом (народным судьей).
Срок исправительных работ не может быть менее
пятнадцати дней, если иное не установлено законодательством
Республики Беларусь. Исполнение рассматриваемого
административного взыскания осуществляет орган внутренних
дел.
8. Административный арест применяется лишь в
исключительных случаях за отдельные виды административных
правонарушений на срок до пятнадцати суток.
Административный арест назначается районным (городским)
народным судом или народным судьей. Он не может
применяться, как уже указывалось, к беременным женщинам, к
женщинам, имеющим детей в возрасте до двенадцати лет, к
лицам, не достигшим восемнадцати лет, к инвалидам первой и
второй групп.
Исполнение административного ареста законодательством
отнесено к компетенции органов внутренних дел.
222
Наложение административных взысканий
Административное взыскание может быть наложено тогда,

когда в действиях виновного лица установлен состав проступка.
Оно налагается в пределах, установленных актом,
предусматривающим ответственность за совершенное
административное правонарушение и в точном соответствии с
законодательством.
При наложении взыскания учитывается характер
совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень
его вины, имущественное положение.
Общие правила наложения административных взысканий
конкретизируют конституционные принципы законности,
целесообразности, гуманизма, индивидуализации
ответственности с учетом характера правонарушения и личности
нарушителя.
Особую роль при наложении обоснованного,
целесообразного и справедливого административного взыскания
играют обстоятельства, смягчающие и отягчающие
ответственность за административные правонарушения.
Обстоятельствами, смягчающими ответственность,
законодатель признает:
1. Чистосердечное раскаяние виновного;
2. Предотвращение виновным вредных последствий
правонарушения, добровольное возмещение ущерба или
устранение причиненного вреда;
3. Совершение правонарушения под влиянием сильного
душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или
семейных обстоятельств;
4. Совершение правонарушения несовершеннолетним;
5. Совершение правонарушения беременной женщиной
или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года.
223
Этот перечень не является исчерпывающим: законодателем

и правоприменителями могут быть признаны смягчающими и
иные обстоятельства.
Обстоятельствами, отягчающими ответственность,
являются:
1. Продолжение противоправного поведения, несмотря на
требование уполномоченных на то лиц прекратить его;
2. Повторное в течение года совершение однородного
правонарушения, за которое лицо уже подвергалось
административному взысканию; совершение правонарушения
лицом, ранее совершившим преступление;
3. Вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;
4. Совершение правонарушения группой лиц;
5. Совершение правонарушения в условиях стихийного
бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
6. Совершение правонарушения в состоянии опьянения.
Орган (должностное лицо), налагающий административное
взыскание, в зависимости от характера административного
правонарушения может не признать данное обстоятельство
отягчающим.
За одно административное правонарушение может быть
наложено основное либо основное и дополнительное взыскание.
Особо следует выделить случаи наложения
административных взысканий при совершении нескольких
административных правонарушений. При совершении одним
лицом двух или более административных правонарушений
административное взыскание налагается за каждое
правонарушение в отдельности.
Если лицо совершило несколько административных
правонарушений, дела о которых одновременно рассматриваются
одним и тем же органом (должностным лицом), взыскание
налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное
нарушение. В этом случае к основному взысканию может быть
224
присоединено одно из дополнительных взысканий,

предусмотренных статьями об ответственности за любое из
совершенных правонарушений.
Одним из условий применения административного
взыскания является строгое соблюдение сроков давности. Оно
не может быть наложено позднее двух месяцев со дня
совершения проступка, а при длящихся правонарушениях
(например, проживание без прописки) - двух месяцев со дня его
обнаружения.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо
прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях
нарушителя признаков административного правонарушения
административное взыскание может быть наложено не
позднее месяца со дня принятия решения об отказе в
возбуждении уголовного дела либо о его прекращении. Эти
сроки не распространяются на случаи применения конфискации
вещей, являющихся непосредственными объектами
административных таможенных правонарушений, и предметов со
специально изготовленными тайниками, использованными для
сокрытия вещей от таможенного оформления. Конфискация
таких вещей и предметов производится независимо от времени
совершения и обнаружения административного правонарушения.
Срок административного ареста исчисляется сутками,
исправительных работ - днями или месяцами, лишения
специального права - днями, месяцами, годами.
В законодательстве определен срок погашения
административного взыскания. Лицо считается не
подвергавшимся административному взысканию, если в течение
года со дня окончания исполнения взыскания не совершило
нового административного правонарушения.
Важным компенсирующим средством служит возложение
обязанности возместить причиненный гражданину, предприятию,
учреждению или организации ущерб. Административная
225
комиссия, исполнительный комитет поселкового, сельского

Совета депутатов, комиссия по делам несовершеннолетних,
народный судья при решении вопроса о наложении взыскания за
административное правонарушение вправе одновременно решить
вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба. В
определенных случаях вопрос о возмещении имущественного
ущерба, причиненного административным правонарушением,
решается в порядке гражданского судопроизводства.
Наложение административного взыскания не освобождает
лицо, совершившее административное правонарушение, от
исполнения обязанности, за невыполнение которой было
наложено административное взыскание.
1. Что такое административное правонарушение?

2. Может ли одно деяние одновременно быть
административным правонарушением и преступлением?
3. В чем особенности административной ответственности
военнослужащих?
4. Каковы особенности административной ответственности
несовершеннолетних?
5. Какие виды административных взысканий определены
законодателем?
6. Каковы правила наложения административных
взысканий?
7. Какие обстоятельства являются смягчающими
ответственность за правонарушения?
8. Какие обстоятельства являются отягчающими
ответственность?
9. Каковы сроки наложения административных взысканий?
10.К каким категориям лиц не применяется
административный арест?
226
ТЕМА 9. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ

АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Лекция 9. Производство по делам об административных

правонарушениях
производство; задачи производства; порядок
производства; административное задержание; потерпевший;
свидетели; возбуждение дела; протокол; рассмотрение дела;
постановление по делу; обжалование; исполнение
постановление.
Задачи и порядок производства по делам об

административных правонарушениях
Производство по делам об административных

правонарушениях является составной частью административного
процесса. Вместе с тем оно является самостоятельным
институтом административно-процессуального права,
призванным осуществлять специфические задачи
юрисдикционного характера.
правонарушениях - это основанная на законе и облеченная в
форму правовых отношений деятельность государственных
органов и должностных лиц, направленная на рассмотрение дел
об административных правонарушениях, осуществляемая в
особом административно-процессуальном порядке и применение
в необходимых случаях административных взысканий.
Административно-процессуальные нормы, регламентиру-
ющие порядок рассмотрения и разрешения дел об
административных проступках, направлены на то, чтобы
обеспечить правильное применение государственными органами
227
мер административного воздействия и в то же время создать

необходимые условия для защиты прав гражданина,
привлеченного к административной ответственности.
Основная функция административно-процессуальных норм
в этом производстве заключается в том, чтобы регламентировать:
1. задачи и принципы производства;
2. процессуальное положение сторон в производстве, их
функции и задачи;
3. подведомственность рассмотрения и ведения дел;
4. доказательства в производстве;
5. меры процессуального принуждения и обеспечения в
производстве;
6. порядок, сроки возбуждения дел и направления их для
рассмотрения по подведомственности;
7. порядок и сроки рассмотрения дел;
8. порядок обжалования, опротестования и пересмотра
решений;
9. порядок исполнения решений.
Согласно законодательства, задачами производства по
делам об административных правонарушениях являются:
 своевременное, всестороннее, полное и объективное
выяснение обстоятельств каждого дела;
 разрешение его в точном соответствии с
законодательством;
 обеспечение исполнения вынесенного постановления;
 выявление причин и условий, способствующих
совершению административных правонарушений;
 предупреждение правонарушений, воспитание граждан
в духе соблюдения законов, укрепление законности.
Каждая из перечисленных задач конкретизирована в
административно-процессуальных нормах, которые содержатся в
228
Кодексе Республики Беларусь об административных

правонарушениях.
В целях обеспечения законности в КоАП Республики
Беларусь исчерпывающе перечислены обстоятельства,
исключающие производство по делу. К ним отнесены:
 отсутствие события и состава административного
правонарушения;
 недостижение лицом на момент совершения
административного правонарушения шестнадцатилетнего
возраста;
 невменяемость лица, совершившего противоправное
действие или бездействие;
 действие лица в состоянии крайней необходимости или
необходимой обороны;
 издание акта амнистии, если он устраняет применение
административного взыскания;
 отмена акта, устанавливающего административную
ответственность;
 истечение к моменту рассмотрения дела об
административном правонарушении процессуальных сроков и
ряд других обстоятельств.
правонарушениях наиболее полно урегулировано нормами
материального и процессуального административного права по
сравнению с другими видами административных производств.
Порядок производства по делам об административных
правонарушениях определяется законодательством Республики
Беларусь. Основная часть норм права, регулирующих это
производство, содержится в КоАП. Вместе с тем определенное
число административно-процессуальных норм в КоАП не
включены. Среди них можно выделить две группы. Во-первых,
229
установленные законами бывшего СССР и действующие еще в

настоящее время на территории Республики Беларусь (например,
специфические правила рассмотрения дел о мелком хулиганстве).
Во-вторых, ряд уточняющих, конкретизирующих положений
КоАП содержится в подзаконных актах (например, порядок
освидетельствования граждан на состояние опьянения при
наличии достаточных оснований предполагать, что они
управляют транспортным средством в состоянии опьянения,
содержится в специальной совместной инструкции МВД,
Министерства здравоохранения, Министерства юстиции).
Основными принципами производства по делам об
административных правонарушениях являются общие
принципы административного процесса: законность,
объективность, презумпция невиновности, равенство граждан
перед законом и органом, рассматривающим дело, гласность,
оперативность и др.
Принципы производства по делам об административных
правонарушениях связаны между собой, они осуществляются в
неразрывном единстве, образуя гармоничную систему начал
производства. Нельзя, например, ради гласности жертвовать
истиной, ради оперативности - законностью. Только
последовательная реализация всех принципов позволяет
наилучшим образом достичь целей процесса. Решение задач
административного производства осуществляется
посредством доказывания, которое включает в себя выявление,
процессуальное оформление, исследование и оценку
доказательств.
Доказательства - фактические данные, информация, на
основе которой устанавливаются обстоятельства дела. Отсюда
вытекает и их назначение - быть средством установления истины
в делах, влекущих применение правовых санкций.
230
Доказательства, используемые в производстве по делам об

административных правонарушениях, имеют правовой характер,
что в свою очередь означает:
1. только те фактические данные могут рассматриваться в
качестве доказательств в производстве, которые получены в
установленном законом порядке и предусмотренными
способами;
качестве доказательств, которые законодатель допускает к
использованию в качестве таковых;
качестве доказательств по конкретному административному делу,
которые имеют значение для всестороннего, объективного и
правильного рассмотрения этого дела.
Эти данные устанавливаются следующими средствами:
протоколом об административном правонарушении;
объяснениями лица, привлекаемого к административной
ответственности; показаниями потерпевшего, свидетеля,
заключением эксперта; вещественными доказательствами;
протоколом об изъятии вещей и документов, а также
показаниями технических средств, применяемых при надзоре за
дорожным движением, утвержденных в установленном порядке в
качестве измерительных приборов, иными документами.
Уполномоченный орган (должностное лицо) оценивает
собранные доказательства по своему внутреннему убеждению,
основанному на всестороннем, полном и объективном
исследовании всех обстоятельств дела, в их совокупности,
руководствуясь законом и правосознанием.
Если при рассмотрении дела уполномоченный орган
(должностное лицо) придет к выводу, что в нарушении
231
содержатся признаки преступления, он передает материалы

прокурору, органу предварительного следствия или дознания.
Меры обеспечения производства по делам об

административных правонарушениях
В ходе производства по делам об административных

правонарушениях в отношении граждан, привлекаемых к
ответственности, могут применяться процессуальные меры
административного принуждения (или их называют иногда
мерами административно-процессуального обеспечения): привод,
доставление, задержание, личный досмотр, досмотр вещей,
изъятие вещей и документов, отстранение от управления
транспортом и освидетельствование на состояние опьянения,
запрещение эксплуатации транспортного средства и др. Это
вспомогательные средства, которые используются для
пресечения правонарушений, установления личности виновного
и фактических обстоятельств правонарушения, их юридического
оформления в соответствующих документах. Они способствуют
своевременному и правильному рассмотрению дела, реальному
исполнению принятых постановлений.
Административное задержание как мера принудительного
воздействия на правонарушителей имеет двойственный характер.
Оно призвано обеспечить, с одной стороны, как пресечение
правонарушения, так и возможность привлечения к
ответственности (если задержание производится во время
совершения правонарушения), а с другой - только привлечение
нарушителя к ответственности (если проступок уже совершен).
В целях пресечения административных правонарушений,
когда исчерпаны другие меры воздействия, установления
личности, составления протокола об административном
правонарушении при невозможности составления его на месте,
232
если составление протокола является обязательным, обеспечения

своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения
постановлений по делам об административных правонарушения
допускается административное задержание лица. Об
административном задержании составляется протокол, в котором
указывается: дата и место его составления; должность, фамилия,
имя и отчество лица, составившего протокол; время место,
основания задержания.
Право на административное задержание принадлежит лишь
определенному кругу органов (должностных лиц),
уполномоченных на то законодательством Республики Беларусь,
а именно:
1. органам внутренних дел (милиции) - при совершении
мелкого хулиганства, злостного неповиновения законному
распоряжению или требованию работника милиции, народного
дружинника, а также военнослужащего, нарушения порядка
организации проведения собраний, митингов, уличных шествий и
демонстраций, незаконных операций с иностранной валютой и
платежными документами, незаконной продажи товаров или
иных предметов, мелкой спекуляции, при распитии спиртных
напитков в общественных местах или появлении в общественных
местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство
и общественную нравственность, нарушении правил дорожного
движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов
и других нарушений законодательства об охране и использовании
животного мира, в случаях, когда имеются основания полагать,
что лицо занимается проституцией, а также в иных случаях,
прямо предусмотренных законодательными актами;
2. пограничным войскам - при нарушении пограничного
режима или режима в пунктах пропуска через государственную
границу;
233
3. старшим должностным лицам военизированной

охраны в месте расположения охраняемого объекта - при
совершении правонарушений, связанных с посягательством на
охраняемые объекты, другое государственное или общественное
имущество;
4. должностными лицами военной автомобильной
инспекции - при нарушении водителями или другими лицами,
управляющими транспортными средствами Вооруженных Сил,
правил дорожного движения;
5. должностными лицами таможенных органов - при
совершении административных таможенных правонарушений.
Существуют общие и специальные виды задержания. Они
различаются по основаниям, сроку и порядку осуществления.
Общее задержание осуществляется с целью пресечения
правонарушения, установления личности, составления протокола
не свыше 3 часов.
Специальное задержание имеет более длительные сроки,
применяется только при совершении конкретного
правонарушения, указанного в законе (мелкое хулиганство - в
течение суток, в общей сложности до 48 часов, нарушение правил
погранрежима - до 3 суток, с сообщением прокурору в течение 24
часов, с санкции прокурора - до 10 суток).
В целях пресечения административных правонарушений в
случаях, прямо предусмотренных законодательством,
допускается также применение таких мер административного
принуждения, как личный досмотр, досмотр вещей, изъятие
вешен и документов. Например, досмотр ручной клади и багажа,
личный досмотр пассажира при наличии достаточных данных
подозревать его в намерении провести веши, запрещенные к
перевозке на всех видах транспорта.
234
Личному досмотру и административному задержанию

могут быть подвергнуты и лица, совершившие незаконные
операции с иностранной валютой и платежными документами.
Личный досмотр может производиться уполномоченными
на то должностными лицами органов внутренних дел,
военизированной охраны, гражданской авиации, таможенных
органов и пограничных войск, а в случаях, прямо
предусмотренных законодательными актами Республики
Беларусь, также и других уполномоченных на то органов.
Личный досмотр производится уполномоченным на то
лицом одного пола с досматриваемым и в присутствии двух
понятых того же пола, за исключением случаев, когда
невозможно обеспечить присутствие понятых (ст. 231' КоАП).
Досмотр вещей производится уполномоченными на то
должностными лицами органов внутренних дел,
военизированной охраны, гражданской авиации, таможенных
органов, пограничных войск, органов лесоохраны, органов
рыбоохраны, органов, осуществляющих государственный надзор
за соблюдением правил охоты, а в случаях, прямо
предусмотренных законодательными актами Республики
Беларусь, также и других уполномоченных на то органов.
Досмотр вещей, ручной клади, багажа, орудий охоты и
рыбной ловли, добытой продукции и других предметов
осуществляется, как правило, в присутствии лица, в
собственности или владении которого они находятся. В случаях,
не терпящих отлагательства, указанные вещи, предметы могут
быть подвергнуты досмотру с участием двух понятых в
отсутствии собственника (владельца).
О личном досмотре и досмотре вещей составляется
протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об
235
административном правонарушении или в протоколе об

административном задержании.
Порядок производства личного досмотра и досмотра вещей
при осуществлении должностными лицами таможенных органов
операций таможенного контроля определяется актами
законодательства по таможенному регулированию.
Пресечению административных проступков и обеспечению
своевременного исполнения постановлений по делам об
административных правонарушениях во многом способствует
разрешение в законодательстве применения таких мер
процессуального характера, как изъятие вещей и документов.
Вещи и документы, являющиеся орудием или
непосредственным объектом правонарушения, обнаруженные
при задержании, личном досмотре или досмотре вещей,
изымаются. Изъятые вещи и документы хранятся впредь до
рассмотрения дела об административном правонарушении в
местах, определяемых органами (должностными лицами),
которым предоставлено право производить изъятие вещей и
документов, а после рассмотрения дела, в зависимости от
результатов, его рассмотрения, они в установленном порядке
конфискуются, или возвращаются владельцу, либо
уничтожаются, а при возмездном изъятии вещей реализуются.
Изъятые орден, медаль, нагрудный знак к почетному званию
Республики Беларусь, Почетная грамота или грамота
Национального собрания Республики Беларусь подлежат
возврату их законному владельцу, а если он или его
местонахождение не известны, направляются в органы их
выдавшие.
При составлении протокола об административном
правонарушении для обеспечения взыскания штрафа допускается
изъятие вещей (ценностей) у лица, совершившего
236
административное таможенное правонарушение, если последнее

не имеет постоянного места жительства в Республике Беларусь.
В случае изъятия вещей и документов об этом составляется
протокол либо делается соответствующая запись в протоколах об
административном правонарушении, о досмотре вещей или об
административном задержании.
При нарушении правил дорожного движения, за которое в
соответствии с КоАП РБ может быть наложено
административное взыскание в виде штрафа или лишения права
управления автотранспортом, у водителя изымается водительское
удостоверение на срок исполнения взыскания, о чем делается
запись в протоколе.
При совершении правонарушений, предусмотренных
статьями 157, 173, частями первой и второй статьи 174, статьями
175 и 176 КоАП, работники милиции вправе изъять
огнестрельное оружие, а также боевые припасы до рассмотрения
дела, о чем делается запись в протоколе с указанием марки или
модели, калибра, серии и номера изымаемого оружия, количества
и вида боевых припасов. К лицу, совершившему правонарушение
при исполнении служебных обязанностей, изъятие, личный
досмотр и досмотр вещей применяются лишь в случаях, не
терпящих отлагательства.
Административное задержание, личный досмотр,
досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть
обжалованы заинтересованным лицом в вышестоящий орган
(должностному лицу) или в районный (городской) народный
суд.
237
Участники производства по делам об административных

правонарушениях, их права и обязанности

правонарушениях складывается из действий ряда органов и лиц.
Важную роль в этой деятельности играют государственные и
общественные органы, их должностные лица, которые
уполномочены принимать предусмотренные законом меры по
выявлению и предупреждению административных проступков,
применению и исполнению взысканий.
В производстве участвуют и другие субъекты. Одни из них
защищают свои интересы. Другие привлекаются лишь при
производстве отдельных процессуальных действий, содействуют
производству.
В зависимости от роли и назначения, содержания и объема
полномочий, форм и методов участия органов (должностных лиц)
в деле их можно разделить на несколько групп:
1. компетентные органы и должностные лица, наделенные
правом издавать властные акты, составлять правовые документы,
определяющие движение и судьбу дела: составляют протоколы о
правонарушениях, направляют дела по подведомственности,
опротестовывают постановления;
2. органы и должностные лица, которые могут принимать
постановления по делу (о применении санкции, прекращении
дела и т.д.), отменять и изменять их;
3. органы и должностные лица, которые исполняют
постановления (бухгалтеры, судебные исполнители и т.д.).
Четкого размежевания процессуальных функций, как в
уголовном процессе, в производстве по делам об
административных правонарушениях нет. Нередко функции
расследования, разрешения дела и исполнения постановления о
238
наложении взыскания выполняют одни и те же органы или

должностные лица (например, органы охотнадзора).
Субъекты, имеющие личный интерес в деле, - это лица,
привлекаемые к ответственности, потерпевшие и их законные
представители (родители, усыновители, опекуны, попечители,
адвокаты). В отличие от субъектов первой группы никто из
представителей данной группы не пользуется властными
Лицо, привлекаемое к административной
ответственности, имеет право знакомиться с материалами дела,
давать объяснения, представлять доказательства, заявлять
ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической
помощью адвоката; выступать на родном языке и пользоваться
услугами переводчика, если не владеет языком, на котором
ведется производство; обжаловать постановление по делу.
Дело об административном правонарушении
рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к
административной ответственности. В отсутствии этого лица
дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются
данные о своевременном его извещении о месте и времени
рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об
отложении рассмотрения дела. При рассмотрении некоторых
категорий дел присутствие лица, привлекаемого к
ответственности обязательно: мелкое хулиганство, распитие
спиртных напитков в общественных местах или появление в
пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и
общественную нравственность, в общественных местах и др.. В
случае его уклонения от явки по вызову органа,
рассматривающего дело, это лицо может быть подвергнуто
приводу.
239
Потерпевшим является лицо, которому административным

правонарушением причинен моральный, физический или
имущественный вред.
Потерпевший вправе знакомиться с материалами дела,
заявлять ходатайства, приносить жалобу на постановление об
административном правонарушении.
Свидетелем по делу об административном правонарушении
может быть вызвано любое лицо, которому могут быть известны
какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по
данному делу.
Свидетель обязан явиться по вызову органа (должностного
лица), в производстве которого находится административное
дело и дать правдивые показания.
Законные представители (родители, опекуны, попечители,
усыновители) вправе представлять законные интересы лица,
привлекаемого к административной ответственности, и
потерпевшего, являющихся несовершеннолетними, или если в
силу своих психических и физических недостатков они не могут
сами осуществлять свои права по делу об административном
правонарушении.
Адвокат может участвовать в рассмотрении дела об
административном правонарушении для оказания юридической
помощи лицу, привлекаемому к административной
Полномочия адвоката удостоверяются ордером,
выдаваемым юридической консультацией. Адвокат имеет право
знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, по
поручению лица, пригласившего его, приносить от его имени
жалобы на постановления по делу.
Эксперт назначается органом (должностным лицом), в
производстве которого находится дело об административном
240
правонарушении в случае, когда возникает необходимость в

специальных познаниях. Имеет право знакомиться с материалами
дела, присутствовать при рассмотрении дела, заявлять
ходатайства и др.
Переводчик назначается органом (должностным лицом), в
производстве которого находится дело об административном
правонарушении. Переводчик обязан явиться по вызову органа
(должностного лица) и выполнить полно и точно порученный ему
перевод.
Потерпевшим, свидетелям, экспертам и переводчикам
возмещаются в установленном порядке расходы, понесенные ими
в связи с явкой в орган (к должностному лицу), в производстве
которого находится дело об административном правонарушении.
За лицами, вызываемыми в качестве потерпевших,
свидетелей, экспертов и переводчиков, сохраняется в
установленном порядке средний заработок по месту их работы за
время отсутствия в связи с явкой в орган (к должностному лицу),
в производстве которого находится дело об административном
правонарушении.
Лицам, не являющимся рабочими или служащими,
выплачивается вознаграждение за отрыв их от обычных занятий.
Эксперт и переводчик имеют право на вознаграждение за
выполнение своих обязанностей, кроме тех случаев, когда эти
обязанности выполнялись в порядке служебного задания.
Расходы за явку по вызову и выплате вознаграждения несет
тот орган, в ведении которого находится дело об
административном правонарушении. Порядок выплаты и
размеры сумм, которые следует выплатить, устанавливаются
Советом Министров Республики Беларусь.
241
Стадии производства по делам об административных

правонарушениях

правонарушениях, являясь составной частью административно-
юрисдикционного процесса, имеет свою структуру, образуемую
совокупностью стадий, характеризующихся специфической
функциональной направленностью, относительной
самостоятельностью и логической завершенностью.
Возбуждение дела об административном правонарушении
Начальную стадию производства по делам об

административных правонарушениях называют стадией
возбуждения и расследования дела об административном
проступке. В некоторых случаях эта стадия «сливается» с
последующей - со стадией рассмотрения дела по существу
(ускоренное производство, когда, например, штраф налагается на
месте совершения правонарушения).
Стадия возбуждения и расследования дела об
административном правонарушении, будучи начальным этапом
производства по делу, имеет предопределяющее значение для
всего правоприменительного процесса. На этой стадии по
абсолютному большинству дел компетентными должностными
лицами совершается комплекс процессуально-процедурных
действий, в ходе которых производится установление факта
проступка, его фиксация в протоколе об административном
правонарушении, определяется круг возможных доказательств,
решается вопрос о направлении дела для рассмотрения по
существу органу, правомочному принимать решение о
применении предусмотренных законом мер административного
взыскания.
242
Закон не устанавливает срока, в течение которого по

возбужденному делу об административном правонарушении
должна быть закончена предварительная подготовка, а дело
направлено по подведомственности.
Поводами к возбуждению и расследованию дела об
административном правонарушении могут быть: заявления
(как письменные, так и устные) свидетелей, потерпевших,
родственников и других граждан; сообщения должностных лиц,
администрации предприятий, учреждений, организаций, судебно-
следственных органов, сигналы печати и других средств
массовой информации и др.
Возбуждение дела по своему юридическому значению
можно квалифицировать в качестве процессуального действия,
являющегося юридическим фактом; оно влечет за собой
возникновение конкретного административно-процессуального
отношения. Разумеется, что исходным юридическим фактом при
этом является совершение административного правонарушения.
Однако, таковое должно быть, во-первых, обнаружено, и, во-
вторых, процессуально оформлено, чему способствует
составление протокола. Налицо - сложный юридический факт.
Установлены определенные требования к содержанию
протокола с целью обеспечения последующего ведения
производства с наибольшей эффективностью и законностью.
В протоколе указывается: дата и место его составления,
должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол;
сведения о личности нарушителя (фамилия, имя, отчество,
возраст, род занятий, размер заработка, если нарушитель
работает, место жительства, семейное положение, документ,
удостоверяющий личность нарушителя); место, время
совершения и существо административного правонарушения:
нормативный акт, предусматривающий ответственность за
243
данное правонарушение; фамилии, адреса свидетели и

потерпевших, если они имеются; объяснения нарушителя; иные
сведения, необходимые для разрешения дела.
Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом,
совершившим административное правонарушение. Если по делу
имеются свидетели и потерпевший, то протокол может быть
подписан и этими лицами.
В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от
подписи протокола, в нем делается запись об этом.
Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить
прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по
содержанию протокола, а так же изложить мотивы своего отказа
от его подписи.
При составлении протокола нарушителю разъясняются его
права и обязанности, о чем делается отметка в протоколе.
Протокол - основание для дальнейшего производства по
делу об административном правонарушении. Оттого,
насколько грамотно, обстоятельно и мотивированно он
составлен, зависят правильность рассмотрения дела по существу
и обоснованность применения взыскания.
Завершающий этап первой стадии производства по делам об
административных правонарушениях - направление материалов
расследования на рассмотрение. Очевидно, что это происходит
лишь тогда, когда должностное лицо, закончившее расследование
и составившее протокол само не вправе решать дело по существу
или считает необходимым передать его в другие государственные
органы, на рассмотрение общественности.
По общему правилу дела должны пересылаться
руководителем органа, работники которого произвели
административное расследование.
244
Направляя материалы расследования по

подведомственности, руководитель проверяет обоснованность
привлечения лица к административной ответственности,
достаточность собранных доказательств, правильность
оформления дела.
Таким образом, на последнем этапе стадии
административного расследования проверяется качество
расследования вообще и составленного протокола в частности,
решается вопрос, куда направить дело, и совершаются
технические действия: упаковка, регистрация, пересылка и др.
Рассмотрение дела о правонарушении
Рассмотрение дела о правонарушении - это основная,

центральная стадия производства, в рамках которой проявляются
черты юрисдикционной административно-процессуальной
Дело об административном правонарушении
рассматривается по месту его совершения, если иное не
установлено текущим законодательством в 15-дневный срок со
дня получения органом (должностным лицом) протокола.
Соответственно дело может быть рассмотрено, например,
по месту учета транспортного средства, по месту жительства
правонарушителя, по месту нахождения таможенного органа.
Законодательством Республики Беларусь может быть
предусмотрено и иное место рассмотрения дела об
Орган (должностное лицо) при поступлении дела о
правонарушении разрешает следующие вопросы: относится
ли к его компетенции рассмотрение данного дела; правильно ли
составлены протоколы и другие материалы дела об
административном правонарушении; извещены ли лица,
245
участвующие в рассмотрении дела, о времени и месте его

рассмотрения; истребованы ли необходимые дополнительные
материалы по делу, о ходатайстве лица, привлекаемого к
административной ответственности, потерпевшего, законных
представителей, адвоката.
С целью повышения воспитательной и предупредительной
роли производства дела об административных правонарушениях
рассматриваются открыто.
Рассмотрение дела начинается с объявления состава
коллегиального органа или представления должностного
лица, рассматривающего данное дело. Председательствующий в
заседании коллегиального органа или должностное лицо,
рассматривающее дело, объявляет, какое дело подлежит
рассмотрению, кто привлекается к административной
ответственности, разъясняет лицам, участвующим в
рассмотрении дела, их права и обязанности. Затем оглашается
протокол об административном правонарушении. На заседании
заслушиваются лица, участвующие в рассмотрении дела,
исследуются доказательства и разрешаются ходатайства. Если в
заседании участвует прокурор, то заслушивается его заключение.
Разбирая дело, необходимо установить: был ли совершен
проступок, виновно ли лицо, подлежит ли оно ответственности,
причинен ли имущественный ущерб, а также выяснить
смягчающие и отягчающие обстоятельства, причины и условия,
способствовавшие правонарушению; имеются ли основания для
передачи дела на рассмотрение общественности.
При рассмотрении дела об административном
правонарушении коллегиальным органом ведется протокол
заседания, в котором указывается: дата и место заседания;
наименование и состав органа, рассматривающего дело;
содержание данного дела; сведения о явке лиц, участвующих в
246
нем; объяснения, а также ходатайства заинтересованных лиц,

результаты их рассмотрения; документы и вещественные
доказательства, исследуемые при рассмотрении дела; сведения об
оглашении принятого постановления и разъяснении порядка и
сроков его обжалования. Протокол подписывается
председательствующим в заседании и секретарем.
Подведение итога всей предшествующей работы -
принятие постановления. В нем дается окончательная оценка
поведения лица, привлеченного к административной
ответственности, устанавливается его виновность или
невиновность, определяется мера воздействия.
Постановление принимается только на основе данных,
имеющихся в деле. В зависимости от результатов
рассмотрения дела компетентный орган принимает один из
двух вариантов постановления по делу:
 о наложении административного взыскания;
 о прекращении дела производством.
Законодательством предусматриваются материальные и
процессуальные основания для вынесения постановления о
прекращении дела:
1. Если не установлена виновность лица, дело которого
разбирается, принимается постановление о признании его
невиновным и прекращении дела.
2. Дело прекращается, если акт, за нарушение которого
привлекается правонарушитель, утратил силу в связи с актом
амнистии, в связи с душевным заболеванием виновного и в
других случаях, предусмотренных ст. 227 КоАП.
3. При малозначительности проступка дело может быть
прекращено, а гражданину сделано устное замечание.
Постановление по делу об административном
правонарушении представляет собой юридически властный
247
акт государственного органа, обязательный как для

нарушителя, так и для государственных органов и
общественных организаций, призванных его исполнять. Оно
должно надлежащим образом оформляться и содержать
установленные законом реквизиты: наименование органа
(должностного лица), принявшего акт, время и место принятия;
данные о нарушителе (фамилия, имя, отчество, возраст, место
работы, учебы, жительства); время, место и сущность нарушения;
указание на норму права, предусматривающую ответственность
за данное административное правонарушение; характер решения
(вид и размер взыскания и др.).
Постановление подписывается должностным лицом,
вынесшим его, а постановление коллегиального органа -
председательствующим и секретарем.
В постановлении по делу должен быть решен вопрос об
изъятых вещах и документах.
Обжалование и опротестование по делу об

административном правонарушении
Эта стадия, как и все другие стадии, осуществляется строго

на нормативной основе. Постановление может быть обжаловано
лицом, в отношении которого оно вынесено, а также
потерпевшим. Постановление районного (городского) народного
суда (народного судьи) о наложении административного
взыскания является окончательным и обжалованию в порядке
производства по делам об административных правонарушениях
не подлежит.
В юридической литературе эту стадию называют
пересмотром постановлений (см. Д.Н. Бахрах. Производство по
делам об административных правонарушениях. М., 1989, с. 73-
76).
248
В отличие от других стадий производства по делам об

административных правонарушениях стадия пересмотра является
факультативной, необязательной. Лишь небольшое количество
дел рассматривается в порядке контроля. Но сам факт
существования такой стадии имеет большое предупредительное
значение, дисциплинирует тех, кому поручено применять
административные взыскания.
Административное законодательство установило два
канала, по которым правонарушитель или потерпевший может
подать жалобу на принятое постановление:
 вышестоящему органу;
 в районный (городской) народный суд.
Иными словами, постановления органов управления
обжалуются либо в административном, либо в судебном порядке.
Законодательством четко определены инстанции и различные
варианты обжалования постановлений.
Таких вариантов несколько:
1. постановление административной комиссии, комиссии
по делам несовершеннолетних - в местный исполнительный и
распорядительный орган или в районный (городской) суд.
Решение местного исполнительного и распорядительного органа
может быть обжаловано в суд;
2. решение сельского, поселкового исполнительного
комитета - в районный, городской исполнительный и
распорядительный орган или в суд. Решение районного,
городского исполнительного и распорядительного органа может
быть обжаловано в суд;
3. постановление иного органа (должностного лица) о
наложении административного взыскания в виде штрафа - в
вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в
районный (городской) суд. Решение вышестоящего органа
249
(вышестоящего должностного лица) может быть обжаловано в

суд.
Постановление о наложении иного административного
взыскания обжалуется в вышестоящий орган (вышестоящему
должностному лицу), после чего жалоба может быть по выбору
лица, обжалующего постановление, обжаловано в порядке,
установленном для основного либо для дополнительного
взыскания;
4. постановление органа внутренних дел (должностного
лица) о наложении административного взыскания в виде
предупреждения, зафиксированного на месте совершения
правонарушения без составления протокола, - в вышестоящий
орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Решение
вышестоящего органа (вышестоящего должностного лица) может
быть обжаловано в суд;
5. постановление должностного лица военной
автомобильной инспекции о наложении административного
взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте
совершения правонарушения без составления протокола, -
вышестоящему должностному лицу, правомочному
рассматривать жалобу, или в суд. Решение вышестоящего
должностного лица может быть обжаловано в суд.
Жалоба направляется в орган (должностному лицу),
вынесший постановление по делу, если иное не установлено
законодательством. Поступившая жалоба в течение трех суток
направляется вместе с делом в орган (должностному лицу),
правомочный ее рассматривать, и которому она адресована.
Обжалование постановления по делу об
административном правонарушении может быть
произведено в течение 10 дней со дня вынесения
постановления. В случае пропуска указанного срока по
250
уважительным причинам этот срок по заявлению лица, в

отношении которого вынесено постановление, может быть
восстановлен органом (должностным лицом), правомочным
рассматривать жалобу.
Подача жалобы в 10-дневный срок приостанавливает
исполнение постановления о наложении административного
взыскания до рассмотрения жалобы за исключением
постановлений о применении таких мер взыскания, как
предупреждение и административный арест, а также в случаях
наложения штрафа, взимаемого на месте совершения
Постановление по делу об административном
правонарушении и решение по жалобе могут быть опротестованы
прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливает
исполнение постановления до рассмотрения протеста. В
соответствии с законом жалоба и протест на постановление по
делу об административном правонарушении рассматриваются
правомочными на то органами (должностными лицами) в 10-
дневный срок со дня их поступления.
Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или
протеста на постановление по делу об административном
правонарушении проверяет законность и объективность
вынесенного постановления. Вышестоящий орган, суд,
пересматривая дело об административном правонарушении,
вправе принять одно из следующих решений:
1. оставить постановление без изменения, а жалобу или
протест без удовлетворения;
2. отменить постановление и направить дело на новое
рассмотрение. Чаще всего это связано с недостаточным
выяснением обстоятельств по делу на стадиях расследования и
рассмотрения, с нарушением процессуальных требований, таких,
251
как отсутствие кворума в составе органа, рассматривающего дело

в первой инстанции; подписей членов комиссии,
председательствующего в постановлении о наложении
взыскания.
Если при рассмотрении жалобы будет установлено, что
постановление вынесено органом (должностным лицом),
который не был правомочен решать данное дело, то оно
отменяется и дело направляется на рассмотрение компетентного
органа (должностного лица);
3. отменить постановление и прекратить дело об
административном правонарушении;
4. изменить меру и вид взыскания в пределах,
предусмотренных нормативным актом об ответственности за
административное правонарушение, с тем, однако, чтобы
взыскание не было усилено.
Возможны следующие варианты уменьшения взыскания:
 снижение его размера (суммы штрафа, срока лишения
прав и т.д.);
 если норма права имеет альтернативную санкцию,
замена одного взыскания другим - более мягким (например,
ареста - штрафом, штрафа - предупреждением);
 отмена дополнительного взыскания;
 сокращение числа конфискованных или возмездно
изъятых вещей.
Во всех случаях пересмотра дел в решение (постановление)
возможно включение еще одного пункта - об изменении
постановления в части взыскания имущественного ущерба.
Размер взыскиваемой суммы может быть уменьшен либо
постановление в части взыскания ущерба может быть полностью
отменено.
252
Еще раз подчеркнем, что при пересмотре дела в порядке

производства по делам об административных
правонарушениях по жалобе гражданина, протесту
прокурора, усмотрению председателя вышестоящего суда
взыскание не может быть усилено. Копия решения по жалобе
или протесту прокурора на постановление по делу об
административном правонарушении в течение 3 дней высылается
лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему - по
его просьбе. О результатах рассмотрения протеста сообщается
прокурору.
Постановление народного судьи по делам об
административных правонарушениях, которое обжалованию в
порядке производства не подлежит, может быть отменено или
изменено по протесту прокурора самим народным судьей, а
также независимо от наличия протеста прокурора председателем
вышестоящего суда.
Отмена постановления с прекращением дела об
административном правонарушении влечет за собой возврат
взысканных денежных сумм, возмездно изъятых и
конфискованных предметов, а также отмену других ограничений,
связанных с ранее принятым постановлением. При
невозможности возврата предмета возмещается его стоимость.
Возмещение ущерба, причиненного гражданину
незаконным наложением взыскания в виде ареста или
исправительных работ, производится в порядке, установленном
законодательством.
Исполнение постановлений о наложении административных

взысканий (общие правила)
Это завершающая стадия производства по делам об

административных правонарушениях. Ее сущность
253
заключается в практической реализации административного

взыскания, назначенного правонарушителю постановлением. В
процессе исполнения постановления гражданин, совершивший
административный проступок, претерпевает соответствующие
лишения и ограничения личного, морального или материального
характера.
Постановление о наложении административного взыскания
является обязательным для исполнения государственными и
общественными органами, предприятиями, учреждениями,
организациями, должностными лицами и гражданами. Оно
подлежит исполнению с момента его вынесения, если иное не
установлено законодательством. При обжаловании или
опротестовании постановления оно подлежит исполнению после
оставления жалобы или протеста без удовлетворения, за
исключением постановлений о применении меры взыскания в
виде предупреждения, а также в случаях наложения штрафа,
взимаемого на месте совершения административного
Исполнением постановлений заняты различные
государственные органы. При этом они осуществляют двоякую
по своему характеру деятельность: по обращению постановлений
к исполнению и по непосредственному приведению их в
исполнение.
Первую из них, осуществляют юрисдикционные органы
(должностные лица), то есть те, которые решают вопрос об
ответственности виновных и выносят постановления о
наложении административных взысканий. Вторую -
осуществляют специально уполномоченные на то органы
государства в порядке, установленном законодательством
Республики Беларусь. И та, и другая деятельность образуют
254
единую стадию исполнения постановлений, но являются ее

разными этапами.
На первом этапе - обращение постановления к исполнению -
соответствующий орган, прежде всего, должен своевременно
направить вынесенное постановление органу - исполнителю.
В случае вынесения нескольких постановлений о
наложении административных взысканий в отношении одного
лица каждое постановление приводится в исполнение
самостоятельно.
Исполнение постановления прекращается в связи с
изданием акта амнистии, он устраняет применение
административного взыскания; в виду отмены акта,
устанавливающего административную ответственность; в случае
смерти лица, в отношении которого вынесено постановление.
Законодательство устанавливает давность исполнения
постановления о наложении административных взысканий.
Не подлежит исполнению постановление о наложении
административного взыскания, если оно не было обращено к
исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения. В этот
срок не включается время, на которое исполнение
приостанавливается в связи с отсрочкой, связанной с
принесением протеста или подачей жалобы. Позднее истечения 3
месячного срока исполнительное производство начинать нельзя,
это было бы нарушением закона. Но если исполнение начато до
окончания срока давности, его можно продолжать столько,
сколько необходимо. Закон не устанавливает предельного срока
исполнительного производства.
Законодательством Республики Беларусь могут быть
установлены иные, более длительные сроки для исполнения
постановлений по делам об отдельных видах административных
255
правонарушений. Например, конфискация контрабанды

производится независимо от времени обнаружения.
Контроль за правильным и своевременным исполнением
постановления о наложении административного взыскания
возлагается на орган (должностное лицо), вынесший
1. Можно ли лицо, привлекаемое к административной

ответственности, назвать «обвиняемым»?
2. Каковы цели и порядок административного
производства?
3. Какими нормативными актами регулируется
производство по делам об административных правонарушениях?
4. Как осуществляется рассмотрение по делам об
административных правонарушениях?
5. Виды мер административно-процессуального
обеспечения?
6. Что такое стадия административного производства и их
виды?
7. Основания административного задержания?
8. Кто уполномочен рассматривать дела об
административных правонарушениях?
9. Кто вправе составить протокол об административном
правонарушении?
10.В какие сроки рассматривается дело об
административном правонарушении?
256
ТЕМА 10. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В

ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Лекция 10. Законность в деятельности органов

государственного управления
законность; дисциплина; контроль; надзор; протест;
представление; предписание; частное определение.
Понятие законности
В советской юридической науке сложилось и стало

господствующим понимание законности как строгого и
неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных
актов всеми субъектами советского права -
государственными органами, общественными организациями,
должностными лицами и гражданами. Такое понимание
законности было доминирующим в монографической литературе
и в тех или иных вариациях кочевало из учебника в учебник
вплоть до последнего времени.
Отдельные попытки по-новому подойти к раскрытию
содержания категории законности не находили поддержки,
серьезно не обсуждались и, как правило, дружно опровергались
соображениями политико-идеологического либо сугубо
прагматического порядка.
При анализе вышеприведенного понимания законности,
прежде всего, бросается в глаза, что в нем акцент делается на
исполнение норм права и обходится вопрос о самом их
содержании. И это не случайно, поскольку оценка содержания
закона с позиции общепринятого понимания законности, как
правило, не поощрялась, была рискованной для господствующей
партийно-государственной элиты.
257
На первое место при характеристике законности ставился

принцип верховенства закона, под которым понималась его
высшая юридическая сила в иерархической системе правовых
нормативных актов. Сам же закон трактовался в сугубо
позитивистском аспекте, без какой-либо его оценки с позиций
общих принципов права, общечеловеческой морали,
международно-правовых норм и стандартов. Законы
рассматривались как акты, выражающие возведенную в закон
государственную волю, под которой декларировалась воля
пролетариата в союзе с трудящимся крестьянством, либо волю
всего народа. Хотя ясно, что воля трудящихся находила
выражение в законах государства настолько, насколько она
совпадала с волей правящих партийно-государственных кругов.
Для понимания законности как неотъемлемого качества
правовой системы в целом, особого состояния общественной и
государственной жизни, режима функционирования правового
государства существенное значение имеет содержательная
характеристика самих норм права (конституции, законов,
подзаконных, включая ведомственные, актов и др.), их
аксиологическая оценка. Содержание законности составляет не
само наличное законодательство (пусть даже совершенное с
точки зрения юридической техники), а такое законодательство,
которое адекватно воплощает правовые принципы,
общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и
интересы человека, объективные тенденции социального
прогресса.
Законность означает идею, требование и систему (режим)
реального выражения права в законах государства, в самом
законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве.
Главное в содержании законности применительно к сфере
ведомственного нормотворчества заключается не только в его
258
полноте, беспробельности, непротиворечивости и т. д., как это

подчеркивается в юридической литературе, но и в оценке его с
точки зрения последовательной реализации и воплощения в нем
права, адекватно отраженного в нормах конституций и других
законов, направленных на обеспечение неотъемлемых прав и
свобод человека, на достижение социальной справедливости,
сочетания личных, общественных и иных интересов.
Нарушением законности является принятие ведомственных
актов (приказов, инструкций, положений и др.), которые
противоречат конституционным положениям, нормам закона. К
сожалению, в условиях административно-командной системы
управления такая практика получила широкое распространение.
Она была связана с ущемлением интересов и прав граждан в
угоду ведомственным интересам. К примеру, в системе МВД
Союза и республик нередко издавались ведомственные акты, не
соответствующие (как в целом, так и в отдельных частях)
Конституции и законам, и даже законы не распространяли своего
действия на личный состав органов внутренних дел до тех пор,
пока не принимался соответствующим Министром внутренних
дел приказ о введении закона в действие в подчиненной ему
системе подразделений и служб внутренних дел.
Ведомственные акты конкретизировали нормы закона,
создавая по существу новые правила поведения как
материального, так и процессуального характера. Ведомства не
были заинтересованы в инициировании законодательной
инициативы. Они восполняли пробелы в нормативном
регулировании самостоятельно. Сфера ведомственного
регулирования была обширной и имела тенденцию к
расширению. Практика ведомственного регулирования имеет
место в России и в настоящее время.
259
Если быть объективным, нельзя не видеть усилия ряда

советских ученых связать проблему законности с
законотворчеством, распространить режим законности и на эту
сферу деятельности государства. Однако эти попытки не оказали
существенного влияния на общепринятое понимание законности.
В традиционном понимании законности и ее принципов
содержалось известное противоречие: с одной стороны,
утверждалось верховенство закона, с другой - принижалось его
значение, так как в сфере правоприменения речь уже шла о
нормах всех правовых актов, безотносительно к их
происхождению. Понимание законности как исполнения всех
нормативно-правовых актов, всех правовых норм, установленных
или санкционированных государством, объективно принижало
значение закона в системе нормативно-правовых актов
государства. Закон низводился до уровня подзаконного акта. И не
случайно в литературе получило широкое распространение
понятие законодательства в широком смысле, охватывающего не
только законы, принимаемые высшими органами
государственной власти, но и другие акты, в частности,
постановления Советов Министров (правительств) Союза ССР и
союзных республик.
Закон занимает особое место в системе нормативно-
правовых актов. Он обладает рядом юридических и иных
свойств, не присущих другим нормативным актам.
Нивелирование закона в системе нормативно-правовых актов
государства следует преодолеть и признать, что законность есть
исполнение закона и только закона. Это требование в равной
мере относится как к органам государственной власти, так и к
органам местного самоуправления, принимающим в рамках своей
компетенции подзаконные акты, а также к непосредственным
исполнителям законов — должностным лицам.
260
Профессор М. С. Строгович полагал, что сущность

законности составляет соблюдение и исполнение именно
законов. Из этого, по его мнению, вытекает и необходимость
соблюдения и исполнения подзаконных актов, соответствующих
законам, изданных на основе закона, в соответствии с законом и
во исполнение закона1.
В юридической науке были определенные попытки найти
компромиссное решение. Суть его заключалась в предложении
различать два понятия законности - широкое и узкое. Узкое
понятие законности означает требование соблюдать законы
государства, широкое - не только законы, но и все подзаконные
акты.
Законность, целесообразность, дисциплина в

государственном управлении
Законность служит неотъемлемой основой построения и

функционирования демократического, правового государства,
деятельности всех его звеньев. Особенно важно строгое
соблюдение законов государственными органами и их
Хотя в самом тексте Конституции Республики Беларусь
принцип законности специально не закреплен в числе
основополагающих, тем не менее, сущностная его
характеристика имеется в статьях Основного закона государства.
Во-первых, концептуально-принципиальное значение имеет
статья 1 Конституции, согласно которой Республика Беларусь -
унитарное демократическое социальное правовое государство.
Во-вторых, в ст. 7 Конституции закреплено: часть 1 - в
Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства
права: часть 2 - государство, все его органы и должностные лица
действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с
261
ней актов законодательства: часть 3 - правовые акты или их

отдельные положения, признанные в установленном законом
порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют
юридической силы; часть 4 - нормативные акты государственных
органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения
иным предусмотренным законом способом.
В статье 8 Конституции закреплено, что Республика
Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов
международного права и обеспечивает соответствие им
Верховенство закона - важная, но все же внешняя,
формальная сторона правового государства. Внутреннее,
содержательное свойство правового государства есть важное
качество, сущность самого закона. Государство и право должны
находиться в тесном взаимодействии. Государство несет
ответственность перед гражданином за состояние правопорядка и
те законы, которые принимаются им.
Правовое государство невозможно без четких и конкретных
юридических мер ответственности любых должностных лиц за
нарушение своих обязанностей перед законом.
Конституционные нормы, касающиеся принципа
законности, распространяются на все три ветви государственной
власти - законодательную, исполнительную и судебную и на
органы законодательной, исполнительной и судебной власти,
которые самостоятельны.
Законность приобретает особо важное значение в
государственном управлении, составляет организационную и
правовую основу деятельности всех субъектов
Многочисленные органы государственного управления,
должностные лица и другие служащие этих органов ежедневно
262
связаны с решением дел, затрагивающих интересы государства,

граждан, государственных и общественных организаций.
Субъекты государственного управления осуществляют
правоприменение и издают большое число нормативных актов;
они обладают большими властными полномочиями,
непосредственно распоряжаются огромными материальными,
финансовыми, трудовыми ресурсами; вправе осуществлять
внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность; в их
непосредственном ведении находится механизм физического
принуждения (армия, милиция, внутренние войска, учреждения
исполнения наказаний и т.д.).
Поэтому юридическая правомерность в сфере
государственного управления - стержень всего режима
законности в стране.
Законность охватывает всю управленческую деятельность,
обеспечивает единообразное понимание и применение правовых
норм как управляющими, так и управляемыми. Она является
объективным условием эффективности управления.
Государственное управление носит по своей сущности
творчески-организующий характер, именно здесь, в сфере
управления есть одна его важнейшая особенность - совершение
некоторых действий по усмотрению. Речь идет о проблеме
соотношений законности и целесообразности, проблеме,
получившей название управления по усмотрению
(дискреционное управление). Законы и подзаконные акты, ставя
перед органами государственного управления, должностными
лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их
конкретные действия и условия, при которых они должны
совершаться. Невозможно детально отрегулировать нормами
права многочисленные и весьма разнообразные, незначительные
263
по масштабам отношения, многие из которых имеют

экономическое, техническое содержание.
Органам управления, должностным лицам дается
возможность и право в пределах своей компетенции
самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и
конкретные меры по решению поставленных перед ними
задач. Нередко приходится избирать один, наилучший вариант из
нескольких.
Целесообразность только тогда может приносить пользу
обществу, государству, личности, когда она не противоречит
законности.
Соотношение законности и целесообразности в области
государственного управления складывается в следующем
виде:
 все и всякие законные предписания нормативного и
индивидуального характера в то же время и целесообразны;
 в рамках очерченных законодательством, орган
управления или должностное лицо избирает оптимальный, то
есть наиболее целесообразный, вариант действия;
 при отсутствии правового предписания по конкретному
вопросу орган управления или должностное лицо действуют,
исходя из целесообразности;
 при наличии правового предписания недопустимо
руководствоваться целесообразностью; недопустимо
противопоставление законности и целесообразности,
верховенствует всегда правовое предписание.
Эффективное управление зависит не только от уровня
законности, но и дисциплины участников управленческого
процесса.
264
Дисциплина выполняет важную роль в формировании

организованности и согласованности действий всех участников
управленческой деятельности.
В современных условиях нашей общественной структуры
различается несколько видов дисциплины. В системе
общественных организаций действуют правила общественной
дисциплины, в системе государственных отношений - правила
государственной дисциплины.
Государственная дисциплина заключается в соблюдении и
точном и неуклонном исполнении государственными
организациями, рабочими и служащими, общественными
организациями и гражданами установленных государством
правил и конкретных предписаний по практическому
осуществлению задач и функций.
Государственная дисциплина делится на виды - плановая,
трудовая, финансовая, технологическая и др.
Хотя законность и дисциплина являются самостоятельными
категориями, они находятся в неразрывной связи,
взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в
том, что законность служит основой, ядром дисциплины,
поскольку одним из требований дисциплины является
соблюдение законов и других нормативных актов.
Связь законности и дисциплины проявляется также и в том,
что используемые государством юридические средства
укрепления и обеспечения законности одновременно являются
средствами укрепления и дисциплины.
В демократическом обществе имеются объективные
предпосылки поддержания законности, дисциплины, их точного
и полного соблюдения. Однако, это не означает, что законность
поддерживается на высоком уровне как бы сама собой,
автоматически.
265
В жизни общества, особенно на современном переходном

этапе его развития, наблюдается бюрократизм, злоупотребления,
волокита, всплеск правонарушений н другие отступления от норм
поведения, которые, так или иначе, посягают на законность и
дисциплину в управлении.
Укрепление законности в Республике Беларусь идет по
нескольким основным направлениям, таким, как разработка и
принятие законов и других правовых актов, предупреждение
возможных и пресечение совершаемых нарушений прав и
законных интересов лиц, принятие мер, усиливающих
дисциплину и порядок, наказание виновных, воспитание у членов
общества чувства уважения к закону, повышение их правовой
культуры, наконец, четкое регламентирование правового статуса
государственных органов, должностных лиц, граждан.
Высокоорганизованному и подлинно демократическому
обществу свойственна закономерность: чем выше
организованность и дисциплина в нем, тем эффективнее
функционирует система демократии, полнее и последовательнее
реализуются права и свободы граждан.
Способы укрепления законности и дисциплины в

государственном управлении
Взятый курс на формирование правового государства,

реализацию правовой реформы, все более полное осуществление
самоуправления народа, демократизацию управления ставят
новые задачи по укреплению законности и дисциплины в нашем
государстве.
Первостепенное влияние должно уделяться вопросам
правовой защиты личности, упорядочения гарантий
осуществления политических, экономических, социальных прав и
свобод людей.
266
В связи с этим государство должно надежно обеспечивать

законность и дисциплину в деятельности органов
Обеспечение законности и дисциплины в государственном
управлении достигается в процессе повседневной деятельности
государственных органов и находит свое выражение в
пресечении малейших беззаконий и нарушений дисциплины;
принятии мер по ликвидации причин и условий, их
порождающих; восстановлении прав и законных интересов
граждан, общественных организаций; наказании лиц, виновных в
нарушении законности и дисциплины; в создании атмосферы
неотвратимости ответственности за нарушение требований
законности и дисциплины. Все разновидности правовых санкций
призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять
общую и частную превенцию правонарушений.
В целях обеспечения законности и дисциплины в
государственном управлении создан и действует особый
государственно-правовой механизм, состоящий из двух основных
элементов: организационно-структурных формирований и
организационно-правовых методов. В организационно-
структурные формирования включаются значительное число
различных государственных органов, деятельность которых в
разной степени связана с обеспечением законности и
дисциплины.
Деятельности по обеспечению законности в
государственном управлении придается государственно-правовой
характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются
государственно-властными полномочиями.
Применяемые ими различные организационно-правовое
методы, практические приемы, операции, формы работы
обобщенно называются способами обеспечения законности. В
267
зависимости от содержания, характера применения, юридических

последствий в государственном управлении различают
следующие способы обеспечения законности: контроль, надзор,
право жалобы.
Контроль - необходимое условие поддержания
дисциплины, законности, порядка и организованности, охраны
свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности
государства, его важнейшей части (исходя из принципа
разделения властей) - аппарата государственного управления, в
общественной жизни.
Контроль - понятие многогранное. В тех случаях, когда речь
идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением,
он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве
функции управления. Когда же контроль рассматривают
применительно к каждому конкретно принятому решению, его
обычно называют стадией управленческого цикла.
Поскольку контроль выступает не в изолированном виде, а
осуществляется с учетом содержания конкретной деятельности,
его объем, формы и методы проведения дифференцируются в
зависимости от специфики сфер и отраслей управления, места
субъекта, осуществляющего контроль, в системе
государственной организации или механизма государственного
В сфере государственного управления больше, чем в какой-
либо иной области общественной деятельности, контроль
отличают многосторонность и разнохарактерность, позволяющие
компетентным органам судить о соответствии результатов
деятельности аппарата управления в целом, отдельных органов
управления разных уровней, их структурных подразделений и
работников стоящим перед ними задачам, возложенным
служебным обязанностям.
268
Эффективный контроль позволяет судить о фактическом

положении дел о том, как реализуются законы в отраслях
управления, насколько эффективны подзаконные акты,
издаваемые органами государственного управления.
Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил
ли субъект управления действующее законодательство, но и тем,
насколько правильно, целесообразно и эффективно он
использовал все предоставленные ему полномочия.
Проверка исполнения тесно связана с контролем и
является его составной частью. По своему содержанию она уже
контроля и заключается в эффективной оценке выполнения
соответствующего решения, указания, задания подчиненным
затратам управления.
В контрольной деятельности используются различные
методы. К ним нужно отнести тематические проверки, рейды,
материалы средств массовой информации, заслушивание отчетов,
наблюдение за действиями контролируемого субъекта и так
далее.
Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор
ситуации, беседы с работниками, инструктирование их и
оказание необходимой помощи.
В большинстве случаев контроль и проверка исполнения
производятся одновременно непосредственно вышестоящими по
отношению к подконтрольным и проверяемым объектам
органами управления и специальными органами или их
Надзор как способ обеспечения законности в сфере
государственного управления заключается в постоянном,
систематическом наблюдении специальными государственными
органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с
целью предупреждения и выявления нарушений законности.
269
В зависимости от субъектов, осуществляющих надзор, он

делится на прокурорский надзор и административный надзор.
Различие между административным надзором и контролем
в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а
также в специфике методов и правовых форм воздействия.
Наиболее характерные черты административного
надзора сводятся к следующему:
1. органы административного надзора проверяют
соблюдение специальных правил на поднадзорных объектах;
органы контроля занимаются проверкой различных сторон
деятельности подконтрольных объектов;
2. органы административного надзора осуществляют свои
функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им
организационно не подчинены; органы контроля - в основном в
отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях
в отношении не подчиненных объектов;
3. в процессе контроля могут применяться меры
дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в
процессе же административного надзора применяются меры
административного принуждения в отношении физических и
юридических лиц - предупредительно-пресекательного характера
и административные взыскания.
Существует большое число государственных структур,
занимающихся административным надзором. Среди них есть
специальные ведомства или же специальные надзорные службы
во многих ведомствах, большинство из которых называются
государственными инспекциями.
Следует отметить, что на практике число органов «чистого»
административного надзора, совершенно отделенных от
контроля, встречается довольно редко.
270
Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости

от объема обследуемой деятельности выделяют общий и
специальный контроль.
В зависимости оттого, на какой стадии деятельности
контрольного объекта проводится проверка, различают контроль
предварительный (превентивный), текущий и последующий.
Исходя из организационной взаимосвязи контролирующего
и подконтрольного объектов, можно говорить о внутреннем
(внутриведомственном) и внешнем (подведомственном)
контроле.
В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, и
характера их полномочий можно выделить:
 контроль Президента Республики Беларусь;
 контроль органов представительной (законодательной)
власти;
 контроль органов государственного управления;
 контроль органов судебной власти.
Под обжалованием понимается реализация гражданами
своего права высказывать свои претензии органам и
должностным лицам органов государственного управления. В
статье 40 Конституции Республики Беларусь закреплено, что
каждый имеет право направлять личные или коллективные
обращения в государственные органы.
Государственные органы, а также должностные лица
обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в
определенный законом срок.
Контрольные полномочия Президента Республики Беларусь

в сфере государственного управления
Президент Республики Беларусь обладает огромным

объемом полномочий, которые закреплены в Конституции
271
Республики Беларусь. Именно ими и предопределены

контрольные полномочия Президента. Практически нет таких
сфер и областей в государственном управлении, в которых
Президент не выполнял бы ответственейшие функции и не
обладал государственно-властными полномочиями.
Главными направлениями контрольной деятельности
Президента Республики Беларусь являются следующие:
1. контроль в процессе формирования органов управления;
2. контроль за содержанием деятельности аппарата
государственного управления, фактическими результатами, за
качеством руководства;
3. контроль за системой, численностью и структурой
аппарата государственного управления, организационно-
правовыми формами, методами и стилем его работы;
4. контроль за исполнением законов, декретов и указов
Президента, соблюдением государственной дисциплины;
5. контроль за обеспечением и охраной прав граждан и
общественных организаций в области государственного
Президент Республики Беларусь определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства,
претворение в жизнь которой возлагается на соответствующие
органы государственного управления.
Президент Республики Беларусь формирует Правительство;
назначает с согласия Палаты Представителей Национального
Собрания на должность Премьер-министра; определяет
структуру Правительства, назначает на должность и освобождает
от должности заместителей Премьер-министра, председателей
государственных комитетов и других членов Правительства;
принимает решения об отставке Правительства или его членов;
272
назначает руководителей республиканских органов

государственного управления и определяет их статус.
Он формирует Совет безопасности и Администрацию
Президента и назначает высшее командование Вооруженных Сил
Президент имеет возможность осуществлять повседневный
контроль за деятельностью Правительства и других органов
государственного управления, поскольку возглавляет Совет
безопасности и вправе председательствовать на заседаниях
Правительства. Это позволяет ему не только участвовать в
обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но
и непосредственно контролировать правильность,
целесообразность и необходимость принятия соответствующих
решений Советом Министров Республики Беларусь по
важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.
Президент осуществляет постоянный контроль за
законностью актов органов государственного управления. Им
могут быть отменены постановления и распоряжения
Правительства в случае их противоречия Конституции, законам,
декретам и указам.
Президент непосредственно или через создаваемые им
органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства
местными органами государственного управления: имеет право
отменять решения местных исполнительных и распорядительных
органов в случае несоответствия их законодательству.
Важные функции и полномочия по обеспечению
конституционных полномочий Президента Республики Беларусь
осуществляет Комитет государственного контроля. Он
является государственным органом, образуемым Президентом и
осуществляющим контроль за исполнением республиканского
бюджета, использованием государственной собственности,
273
исполнением актов Президента, палат Национального собрания.

Совета Министров и других государственных органов,
регулирующих отношения государственной собственности,
хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.
Комитет государственного контроля в пределах своей
компетенции координирует контрольную деятельность
республиканских органов государственного управления,
осуществляющих финансово-экономический контроль в
республике, которые в своей деятельности подотчетны органам
Комитета государственного контроля по вопросам, относящимся
к компетенции Комитета госконтроля.
В процессе проведения проверок Комитет государственного
контроля имеет право требовать от министерств и других
республиканских органов государственного управления, а также
от предприятий, учреждений, организаций необходимую для
проверок информацию, документы, объяснения: вызывать
должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по
поводу выявленных нарушений законодательства; указывать на
недостатки, допущенные должностными лицами, делать им
предупреждения, обязывать устранить попущенные нарушения,
передавать материалы о нарушениях на обсуждение рудовых
коллективов, на рассмотрение государственных органов
При выявлении фактов нарушения действующего
законодательства либо грубых нарушениях служебных
обязанностей должностными лицами государственных органов,
предприятий, объединений, организаций и учреждений
государственной формы собственности Комитет вносит органу,
назначившему или иное лицо на должность, представление о
несоответствии этого должностного лица занимаемой должности.
Органы Комитета государственного контроля могут ставить
перед соответствующими органами и должностными лицами
274
вопрос об освобождении от занимаемой должности виновных

должностных лиц государственных органов: дают заключения о
соответствии должностных лиц государственных органов
занимаемым должностям.
За правонарушения, выявленные в ходе проверок, органы
Комитета государственного контроля вправе применять санкции
и налагать штрафы в пределах, предоставленных
Контрольные полномочия законодательных органов

государства в области государственного управления
Контроль органов представительной власти определяется с

соблюдением статьи 6 Конституции Республики Беларусь,
закрепляющей принцип разделения властей. Государственные
органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они
взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают
друг друга.
В самой Конституции Республики Беларусь имеются
определенные, хотя явно недостаточные и неразвернутые
положения и нормы о контрольных функциях Национального
собрания.
Правительство ответственно перед Парламентом
Палата представителей дает согласие Президенту
Республики Беларусь на назначение Премьер-министра;
заслушивает доклад Премьер-министра о программе
деятельности Правительства и одобряет или отклоняет
программу; рассматривает по инициативе Премьер-министра
вопрос о доверии Правительству; по инициативе не менее одной
трети от полного состава Палаты представителей выражает
недоверие Правительству.
275
Палата представителей осуществляет контроль за

деятельностью Правительства по разработке республиканского
бюджета, рассматривает проекты законов об утверждении
республиканского бюджета и отчет о его исполнении, об основах
социальной зашиты, о принципах регулирования труда и
занятости, об охране окружающей среды и рациональном
использовании природных ресурсов, о принципах осуществления
отношений собственности и др.
Совет Республики дает согласие на назначение
Президентом Председателя и членов Правления Национального
банка.
Одно заседание в месяц резервируется для вопросов
депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и
ответов Правительства.
Депутат Палаты Представителей, член Совета Республики
вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам
Правительства, руководителям государственных органов,
образуемых или избираемых Парламентом.
Запрос должен быть включен в повестку дня палаты. Ответ
на запрос надлежит дать в течение двадцати сессионных дней в
порядке, установленном палатой Парламента.
Совет Министров в порядке, определенном
законодательством, представляет в палаты Национального
собрания Республики Беларусь и их органы по их требованию, а
также по собственной инициативе документы и материалы,
связанные с деятельностью Правительства Республики Беларусь.
Местные Советы депутатов осуществляют значительный
объем контрольных полномочий в области государственного
управления. Исполнительные комитеты подотчетны
соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным к
их компетенции.
276
Исполнительный комитет разрабатывает и вносит в

соответствующий Совет депутатов схему управления местным
хозяйством и коммунальной собственностью; проекты планов
экономического и социального развития, местных программ,
местного бюджета; предложения по охране общественного
порядка и прав граждан; принимает меры по осуществлению
планов, программ и бюджета, представляет Совету отчеты об их
выполнении.
Исполнительный комитет организует выполнение решений
Совета и вышестоящих государственных органов, собственных
решений. Совет депутатов не реже одного раза в год заслушивает
отчет исполкома.
Контроль органов государственного управления
Органы государственного управления, осуществляя

непосредственное управление хозяйственным, социально-
культурным и административно-политическим строительством
широко пользуются предоставленными им контрольными
В зависимости от характера компетенции органа,
осуществляющего контроль, объема контрольных полномочий
его можно разделить на: а) общий; б) ведомственный
(внутриведомственный); в) надведомственный.
Широкие контрольные функции общего характера
осуществляют Совет Министров Республики Беларусь, а также
местные исполнительно-распорядительные органы (исполкомы).
Так, Совет Министров Республики Беларусь при
выполнении круга обязанностей по управлению, возложенных на
него Конституцией Республики Беларусь и Законом о Совете
государственных органах, систематически контролирует
277
деятельность министерств, государственных комитетов, других

подведомственных органов. В соответствии со статьей 14
упомянутого Закона Совет Министров принимает меры к тому,
чтобы республиканские органы управления, подчиненные ему, в
полном объеме использовали предоставленные им права и
полномочия в целях выполнения возложенных на них задач и
осуществления своих функций, для самостоятельного решения
отнесенных к их ведению вопросов. Совет Министров имеет
право отменять акты министерств, государственных комитетов и
других республиканских органов, ему подчиненных. За
неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции
Республики Беларусь, законов, актов Президента Республики
Беларусь, постановлений Совета Министров, распоряжений
Премьер-министра, служебных обязанностей Совет Министров
налагает в установленном порядке на министров, руководителей
других республиканских органов государственного управления, а
также на их заместителей дисциплинарные взыскания.
Совет Министров руководит деятельностью местных
исполнительных и распорядительных органов по вопросам,
входящим в его компетенцию, организует контроль за
исполнением ими Конституции, законов, актов Президента,
других нормативных актов, получает и заслушивает по этим
вопросам их отчеты и информацию, принимает соответствующие
решения.
Исполнительные комитеты осуществляют в порядке,
установленном законодательством, государственный контроль на
территории местного совета депутатов за охраной атмосферного
воздуха, вод, лесов, недр, животного мира, а также за объектами
коммунальной собственности.
278
Ведомственный (внутриведомственный) контроль
Ведомственный контроль осуществляется руководителями

отраслевых органов государственного управления, а также
учреждений и предприятий внутри данной системы (ведомства,
учреждения, предприятия) собственными силами.
Основанием ведомственного контроля является то, что
проверка исполнения и контроль есть, прежде всего, функция
руководителей органов управления, учреждений и предприятий,
есть элемент осуществляемого ими руководства.
Ведомственный контроль, как правило, принимает формы
проверок или ревизий.
Проверки осуществляются в ходе исполнения заданий и
указаний руководящих органов.
Ревизии устанавливают законность и целесообразность
расходования денежных средств и материальных ценностей.
По итогам проверок и ревизий составляются акты или
докладные записки. Результаты проверок и ревизий обсуждаются
на активах работников учреждений и предприятий, а затем
органы, проводящие ревизию, принимают конкретные меры по
ликвидации обнаруженных недостатков.
Особое значение приобретает ведомственный контроль в
системе министерств и ведомств. В основе организационной
работы министерства лежит проверка исполнения, контроль за
точным выполнением заданий, за правильным решением
возложенных на данный орган задач.
Важная организационная форма исполнительной и
распорядительной деятельности министерства -
инструктирование, выезд работников министерства
непосредственно на места и решение там вопросов с участием
коллективов, широкий обмен опытом.
279
Формы и методы контроля зависят от масштабов

деятельности каждого министерства. В зависимости от этого
складывается система внутриведомственного контроля в системе
министерства, ведомства и распределяются контрольные
полномочия между звеньями их аппарата.
Ведомственный контроль неразрывно связан с теми
задачами, которые поставлены перед каждым министерством или
ведомством, а также их звеньями. Ведомственный контроль с
точки зрения его содержания подразделяется на контроль общий
(проверка всей работы того или иного органа, учреждения) и
специальный (проверка отдельной области работы того или иного
органа, учреждения).
Итак:
а) ведомственный контроль есть неотъемлемая часть
руководства.
Контрольные полномочия соответствующих органов и
должностных лиц регламентируются, как правило, в актах,
определяющих компетенцию органа;
б) ведомственный контроль связан с государственными
полномочиями лиц, организовавших проверку или
непосредственно проводящих ее, поэтому вопрос об отмене,
изменении или приостановлении акта управления либо иного
юридического действия решается в ходе контроля;
в) организация ведомственного контроля позволяет органу,
проводящему проверку, вмешиваться в деятельность
подконтрольного объекта и оперативно устранять причины
недостатков.
Надведомственный (внешний) контроль
Сложилась и продолжает развиваться довольно сложная

система органов внешнего контроля. Надведомственный
280
(функциональный) контроль за выполнением неподчиненными

органами определенных функций ведут государственные
комитеты.
Для государственных комитетов и их органов на местах
наиболее характерно осуществление функционального контроля
в отношении им не подчиненных государственных органов и
В пределах установленной для них компетенции
государственные комитеты вправе контролировать законность
актов, издаваемых министерствами, ведомствами и другими
организациями и учреждениями.
Надведомственный контроль по вопросам своей
компетенции осуществляют Министерство экономики,
Министерство финансов.
Один из видов надведомственного контроля - контроль,
осуществляемый специально созданными для этого
государственными органами. Их можно разделить на следующие
основные группы:
1. комитеты в отраслях экономики и социально-
культурной деятельности, действующие непосредственно при
министерствах Республики Беларусь как самостоятельные
органы;
2. специальные, структурно обособленные подразделения
министерств и ведомств, выполняющие функции контроля и
надзора в отношении неподведомственных объектов по
определенной функции (статистический контроль, контроль за
качеством продукции, за соблюдением санитарных, технических,
пожарных правил).
Особенности правового положения органов внешнего
государственного контроля накладывают определенный
отпечаток и на их правомочия по применению мер
281
принудительного воздействия. Главными мерами воздействия

органов внешнего государственного контроля служат меры
административного принуждения, которые можно разделить на
группы, исходя из их характера и вызываемых ими юридических
последствий.
К первой группе относятся административно-
предупредительные меры, ко второй - меры административного
пресечения, к третьей - меры административного взыскания:
штраф (в некоторых случаях и денежный начет),
предупреждение, налагаемые на виновников нарушения правил и
норм, установленных в той или иной отрасли управления.
Порядок применения мер административного принуждения
органами внешнего контроля установлен законодательными и
иными нормативными актами.
В целом, надведомственный контроль - значительный
институт государственного контроля, являющий собой
совокупность специализированных органов, осуществляющих
независимо от ведомственной подчиненности существенный
объем контрольно-надзорных функций и полномочий.
Прокурорский надзор в сфере государственного управления
Согласно статье 125 Конституции Республики Беларусь

надзор за точным и единообразным исполнением законов,
декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и
другими подведомственными Совету Министров органами,
местными представительными и исполнительными органами,
предприятиями, организациями и учреждениями, общественными
объединениями, должностными лицами и гражданами
возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и
подчиненных ему прокуроров.
282
Прокуратура не вмешивается в оперативно-служебную

деятельность предприятий, учреждений и организаций. Проверки
исполнения законов проводятся на основании сообщений и
других имеющихся данных в нарушении законности, требующих
непосредственного прокурорского реагирования. Общий надзор
осуществляется по двум основным направлениям:
1. надзор за точным соответствием актов и действий
органов государственного управления, предприятий,
учреждений, их должностных лиц, общественных организаций
Конституции, законам, декретам, указам Президента,
постановлениям Совета Министров Республики Беларусь;
2. надзор за соблюдением законов и иных нормативных
актов всеми гражданами.
Объем общего надзора прокуратуры ограничивается
конкретной деятельностью органов управления - изданием актов
управления, совершением действий по выполнению законов и
иных нормативных актов.
Надзор за точным соответствием закону осуществляется в
отношении как индивидуальных, так и нормативных актов
управления. Особо надо подчеркнуть, что несоответствие закону
нормативных актов влечет за собой многочисленные нарушения
прав граждан, а также других участников правовых отношений, в
том числе органов государства, общественных организаций.
Надзор за законностью актов и действий Совета Министров
Республики Беларусь прокуратура не осуществляет. Это функция
Конституционного Суда Республики Беларусь.
Осуществляя надзор, прокурор не имеет право:
 отменять какие-либо акты органов управления и их
должностных лиц;
 осуществлять контрольно-ревизионные действия;
 давать какие-либо указания;
283
 применять меры дисциплинарного и административного

воздействия. Прокурор использует особые методы деятельности
и формы правового реагирования на нарушения законности.
Полномочия прокурора по общему надзору заключаются
в праве:
 требовать акты органов управления, предприятий,
учреждений, организаций;
 требовать от руководителей поднадзорных органов и
должностных лиц представления необходимых документов и
материалов, статистических и иных сведений;
 проводить на месте проверку исполнения законов в
деятельности поднадзорных органов;
 требовать от руководителей поднадзорных органов
проверок и ревизий деятельности подведомственных им
учреждений, предприятий и организаций;
 вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них
объяснений по поводу нарушений закона.
Методами общенадзорной деятельности прокурора
являются:
1. проверка актов, издаваемых поднадзорными органами
(проверяется компетенция или форма его издания, не наносит ли
его исполнение ущерб государству, не ущемляет ли законные
права и интересы граждан и т.д.);
2. проверка исполнения законов в деятельности органов
управления, предприятий, учреждений, организаций;
3. участие прокурора в заседаниях исполкомов (с правом
совещательного голоса);
4. использование материалов контрольно-ревизионных
органов;
5. обобщение заявлений и жалоб граждан;
6. обобщение судебно-следственной практики;
284
7. обобщение и изучение публикуемых в печати

сообщений о нарушении законности.
Актами прокурорского надзора являются протест,
представление, предписание, официальное предупреждение,
Обнаружив незаконные действия или противозаконный акт
управления, прокурор приносит протест.
Согласно ст. 35 Закона о прокуратуре Республики Беларусь
протест выносится на противоречащие закону приказы,
инструкции, решения, распоряжения, постановления и иные
акты управления. Протесты выносятся либо в органы,
издавшие эти акты, либо в вышестоящие органы.
Принесение прокурором протеста на акт, нарушающий
охраняемые законом права и свободы граждан, а также в иных,
предусмотренных законом случаях, приостанавливает действие
такого акта до рассмотрения протеста.
Орган государственного управления, в который принесен
протест, обязан рассмотреть его в 10-дневный срок и
сообщить прокурору результаты рассмотрения. При этом
протест может быть удовлетворен или отклонен. В отношении
лиц, своевременно не рассмотревших протест, прокурор имеет
право поставить вопрос перед вышестоящим органом управления
о привлечении к дисциплинарной ответственности. О дне
рассмотрения протеста уведомляется прокурор, который может
лично участвовать при его рассмотрении.
Протест должен быть юридически обоснованным.
Необоснованные протесты подрывают авторитет органов
прокуратуры, не способствуют укреплению законности. Поэтому
в протесте должны отмечаться не только факты, но и
указываться, какой именно закон нарушен. И важно, чтобы
протест был вынесен своевременно. В случае нерассмотрения
285
протеста или его отклонения, прокурор имеет право обратиться в

суд с заявлением об отмене акта, который противоречит закону,
или прекращении незаконных действий.
Представление отличается от протеста тем, что имеет
предупредительный характер.
Представление вносится в соответствующие органы в
том случае, когда, обобщая судебно-следственную практику,
изучая жалобы, заявления, проверяя состояние законности,
присутствуя на собраниях и совещаниях, прокурор
устанавливает факты, свидетельствующие об отсутствии
порядка, дисциплины, организованности в каких-либо звеньях
управления или в работе должностных лиц.
В представлении прокурор анализирует имевшиеся у него
факты, послужившие основанием для данного представления.
Вместе с тем в представлении необходимо указать, кто
виновен в нарушениях законов и какие меры следовало бы
принять для устранения причин, порождающих эти нарушения, и
предотвращения возможности их повторения.
Представление должно быть основано на достоверных
фактах и внесено своевременно.
Представление, как и протест, подлежит
безотлагательному рассмотрению органом или
должностным лицом, которому оно адресовано.
О принятых мерах в месячный срок должно быть
письменно сообщено прокурору.
В процессе осуществления надзора за законностью
прокуроры правомочны выносить постановления и ставить
вопрос перед соответствующими государственными органами
или общественными организациями о привлечении нарушителей
законом к дисциплинарной или административной
ответственности. Если нарушение законности носит злостный и
286
преступный характер, прокурор имеет право вынести

постановление о возбуждении уголовного дела.
В необходимых случаях прокурор принимает меры к
обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного
нарушителям закона.
Прокурор имеет право выносить предписания о
немедленном устранении нарушений закона. Предписание
выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный
характер и может причинить существенный вред правам и
законным интересам государства, предприятия, учреждения,
организации или гражданина.
Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем
безотлагательно сообщается прокурору.
При несогласии с требованием, содержащимся в
предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему
прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в
десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает
исполнение предписания.
На практике довольно часто встречаются устные
обращения прокурора к руководителям органов управления с
разъяснением закона и предложением восстановить нарушение
прав и интересов граждан.
Официальное предупреждение прокурора о
недопустимости нарушений закона выносится письменно,
объявляется должностным лицам и гражданам в целях
предупреждения правонарушения при наличии сведений о
готовящихся противоправных деяниях.
В случае неисполнения требований, изложенных в
официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено,
может быть привлечено к ответственности в установленном
законом порядке.
287
Административный надзор
Административный надзор имеет свои особенности. Во-

первых, он имеет надведомственный характер; во-вторых,
осуществляется специально уполномоченными органами
Надведомственность административного надзора означает,
что он осуществляется к неподчиненным объектам контроля.
Эти объекты могут находиться в системе исполнительной власти,
а также быть за ее пределами (коммерческие и некоммерческие
организации и граждане).
Органами, специально уполномоченными для
осуществления административного надзора, в первую очередь
являются государственные инспекции и приравненные к ним
органы. Таких специальных органов довольно много, и они
разнообразны по своему статусу. Они существуют практически в
каждом республиканском органе государственного управления:
одни на правах юридических лиц, другие - на правах внутренних
структурных подразделений. К первому виду органов относится,
например, Департамент государственного строительного надзора
Министерства архитектуры и строительства, Департамент
государственной инспекции труда Министерства труда и
социальной защиты, ко второму - Главная государственная
инспекция по надзору за техническим состоянием машин и
оборудования (Главгостех-надзор), контрольно-ревизионные
службы республиканских органов государственного управления
и иных государственных организаций.
Одни государственные инспекции имеют свою систему
органов в диапазоне от республиканского до районного звена
(например, Государственная автомобильная инспекция
наличествует в Министерстве внутренних дел в качестве
структурного подразделения, в областном, Минском городском
288
органе внутренних дел, а также в районном органе внутренних

дел; аналогично построена система органов санитарного
надзора). Органы некоторых инспекций заканчиваются на
областном звене. Так, Департамент государственного
строительного надзора обрывается инспекциями Департамента
по областям и г. Минску. У Департамента контроля качества
образования Министерства образования отсутствуют
подчиненные периферийные органы. Он сам осуществляет
государственный контроль за функционированием системы
образования Республики Беларусь.
Различен порядок образования рассматриваемых органов.
Одни из них образованы изданием указа Президента Республики
Беларусь (Департамент контроля качества образования,
Департамент государственного строительного надзора), другие -
Советом Министров (Главная государственная инспекция по
надзору за техническим состоянием машин и оборудования
департамента механизации и технического прогресса). Целый ряд
государственных инспекций, являющихся внутриструктурными
подразделениями министерств, государственных комитетов и
комитетов при Совете Министров, образуется республиканскими
органами (ГАИ, государственная инспекция по племенному делу
в Департаменте животноводства, карантинная инспекция и др.).
Неодинаковы и полномочия у этих инспекций.
Значительная часть из них обладает правами привлекать к
административной ответственности и применять иные меры
административного принуждения (ГАИ, инспекции
Министерства по налогам и сборам), а вот Департамент контроля
качества образования не имеет подобных полномочий.
Должностные лица, осуществляющие административный
надзор, как правило, наделены полномочиями по
беспрепятственному вхождению на территорию, в помещения, на
289
склады поднадзорных; истребованию, изучению, изъятию

документов; осуществлению технических проверок, замеров,
вскрытий элементов; уничтожению вредных для здоровья
продуктов, предметов; получению объяснений; требованию
устранения выявленных в ходе проверок нарушений; внесению в
органы, выдавшие лицензии, представлений о лишении или
приостановлении их действия; приостановлению деятельности
организаций, эксплуатации механизмов, транспортных средств.
Правовой основой деятельности государственных
инспекций и приравненных к ним органов являются специальные
положения, инструкции, утверждаемые, как правило, органами, в
которых они находятся. В отдельных случаях положения о них
утверждаются Советом Министров (например, о ГАИ).
Некоторые надзорные органы по уровню являются
министерствами, комитетами при Совете Министров
(Министерство по налогам и сборам, Комитет по стандартизации,
метрологии и сертификации при Совете Министров).
Судебный контроль за законностью государственного

управления
Судебная власть - неотъемлемый элемент правового

государства. Будучи сильной и независимой, она является
гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти
права, кто бы на них не покушался. Но что не менее значимо,
судебная власть - это еще и гарантия осуществления других
ветвей власти - законодательной и исполнительной.
Поэтому среди способов обеспечения законности в
государственном управлении важная роль принадлежит
судебному контролю. Согласно ст. 109 Конституции Республики
Беларусь судебная власть принадлежит судам. Система судов
строится на принципах территориальности и специализации.
290
Субъектами судебного контроля в государственном

управлении являются:
 Конституционный Суд Республики Беларусь;
 суды общей юрисдикции;
 хозяйственные суды.
Контрольные полномочия Конституционного Суда
Республики Беларусь в государственном управлении и порядок
их осуществления определены Конституцией Республики
Беларусь и Законом Республики Беларусь "О Конституционном
Суде Республики Беларусь".
Деятельность Конституционного Суда призвана служить
укреплению основ конституционного строя Республики
Беларусь, защите основных прав и свобод человека и гражданина,
утверждению начал законности в правотворчестве и
правоприменении.
Основными принципами деятельности Конституционного
Суда являются законность, независимость, коллегиальность,
гласность, устность, равноправие и состязательность сторон.
Независимость Конституционного Суда обеспечивается особым
порядком назначения, избрания судей и их освобождения от
должности, неприкосновенностью судей, ответственностью за
неуважение к Конституционному суду или вмешательство в его
деятельность.
Он разрешает дела о соответствии Конституции Республики
Беларусь и международно-правовым актам, ратифицированным
Республикой Беларусь, законов, нормативных актов Президента
Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь,
актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда,
Генерального прокурора, актов любого другого государственного
органа.
291
Поводом к рассмотрению и разрешению в

Конституционном Суде Республики Беларусь являются
предложения о проверке конституционности акта Президента
Республики Беларусь. Палаты представителей Национального
Собрания. Совета Республики Национального Собрания,
Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Совета
Министров.
Основанием же к рассмотрению дела является выявленная
неопределенность в вопросе о том, соответствует ли
Конституции Республики Беларусь закон, иной нормативный акт
и т.п.
Акты, признанные Конституционным Судом не
соответствующими Конституции либо актам, обладающим более
высокой юридической силой, считаются утратившими силу в
целом или в определенной их части с момента, определяемого
Конституционным Судом.
Решения Конституционного Суда, принятые в пределах
его компетенции, обязательны для исполнения на территории
Республики Беларусь всеми государственными органами,
предприятиями, учреждениями, организациями, должностными
лицами и гражданами.
Формы контроля судов общей юрисдикции в
государственном управлении имеют свои особенности.
Суд осуществляет свои задачи путем рассмотрения и
разрешения в судебных заседаниях уголовных, гражданских, а
также административных дел. Суд использует только ему
присущий метод деятельности - разбирательство дел в судебном
заседании.
В отличие от прокуратуры никакого систематического
наблюдения за деятельностью органов государственного
292
управления суды не осуществляют, опротестовывать незаконные

действия и акты этих органон они не вправе.
Суд не пользуется и правом отмены или приостановления
актов органов государственного управления.
Однако суд стоит на страже законности в государственном
управлении. В строго определенных случаях, специально
предусмотренных законом, суд оценивает при рассмотрении
конкретных дел правомерность действий должностных лиц
органов государственного управления.
Установив при рассмотрении конкретного дела, что в
работе определенного учреждения, предприятия, организации
имеются нарушения законности, отсутствует должная борьба с ее
нарушителями, с причинами и условиями, способствующими
нарушениям законности, ущемляются права и законные интересы
граждан, то есть нарушается нормальная работа органов
государственного управления, суд вправе вынести частное
определение.
Частное определение является формой правового
реагирования суда на вскрытые в процессе рассмотрения
конкретного дела нарушения законности в работе того или
иного органа управления и соответствующих должностных
лиц.
Оно выносится в адрес руководителя того органа
управления, в котором вскрыты нарушения, либо в адрес
вышестоящего органа или руководителя. В частном определении
может быть поставлен вопрос о привлечении виновных
должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
Указания суда, изложенные в частном определении,
обязательны для администрации.
Получив из суда копию частного определения,
администрация предприятий, учреждений и организаций обязана
293
в месячный срок сообщить суду о принятых мерах по

выполнению указаний суда.
Контрольные функции суда проявляются и в гражданском
производстве (исковое производство). Необходимость в
осуществлении здесь судебного контроля за деятельностью
управленческих органов возникает вследствие того, что в
основании отдельных споров лежат акты органов управления.
Здесь исключительно важной является деятельность судов
по контролю за соблюдением трудового и жилищного
В частности, суды рассматривают споры, возникающие из
исков на незаконную выдачу ордера на жилплощадь.
Признание судом ордера на жилую площадь, право
пользования которой принадлежит другому лицу,
недействительным, является судебным исправлением незаконных
действий соответствующих органов управления.
Суды осуществляют контроль за администрацией
предприятия, учреждения в случаях, когда рассматриваются
иски граждан о неправильном их увольнении с работы. Решение
суда о признании увольнения противоправным исправляет
ошибочное действие администрации.
Суды рассматривают жалобы граждан на постановление
соответствующих органов и должностных лиц о наложении
административного штрафа. Суд проверяет законность
наложения штрафа: наложен ли правомочным органом или
должностным лицом: совершил ли оштрафованный нарушения,
за которые законодательством установлена ответственность в
виде штрафа, и виновен ли он в его совершении, не превышает ли
штраф установленный предельный размер, учтены ли при
наложении штрафа тяжесть совершенного проступка, личность
виновного, его имущественное положение, не истекли ли сроки
294
давности. Установив, что штраф наложен неправильно, суд

выносит определение о его отмене и прекращении производства
по делу.
Определение суда является окончательным и
обжалованию не подлежит.
Таким образом, содержанием судебного контроля
является проверка судом при рассмотрении
административных дел и споров соответствия или
несоответствия действий и актов органов управления
(должностных лиц) требованиям законности.
Судебный контроль в сфере государственного управления
осуществляют хозяйственные суды Республики Беларусь.
Систему хозяйственных судов составляют: Высший
Хозяйственный Суд Республики Беларусь: хозяйственные суды
областей, хозяйственный суд города Минска, а также
специализированные хозяйственные суда (по банкротству,
земельные, налоговые и иные), образуемые при необходимости
Президентом Республики Беларусь по представлению
Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики
Беларусь.
Хозяйственные суды являются органами судебной власти,
осуществляющими в пределах своей компетенции правосудие в
области хозяйственных (экономических) отношений в целях
зашиты прав и охраняемых законом интересов юридических и
физических лиц, в том числе иностранных.
Контроль за деятельностью органов государственного
управления хозяйственные суды осуществляют в специфической
форме на основе Закона Республики Беларусь "О хозяйственных
судах в Республике Беларусь" от 9 декабря 1998 года и
Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь
от 15 декабря 1998 года.
295
Хозяйственные суды осуществляют судебную власть при

разрешении дел по экономическим спорам, возникающим из
гражданских, административных и иных правоотношений.
К делам по экономическим спорам, возникающим из
административных правоотношений и подведомственным
хозяйственному суду, относятся:
 о признании недействительным (полностью или
частично) ненормативного акта государственного или иного
органа, не соответствующего законодательству Республики
Беларусь и нарушающего права и законные интересы
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
 об обжаловании отказа в государственной регистрации в
установленный срок юридического лица или индивидуального
предпринимателя и в других случаях, когда такая регистрация
предусмотрена законодательством Республики Беларусь;
 о взыскании с юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей налогов, других обязательных платежей в
бюджет и государственные внебюджетные фонды, штрафов и
иных экономических санкций, если законодательством не
предусмотрен бесспорный порядок их взыскания;
 о возврате из бюджета и государственных
внебюджетных фондов денежных средств, списанных в
бесспорном порядке с нарушением требований закона или иного
нормативного акта;
 о ликвидации, реорганизации юридических лиц,
прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей;
 об отказе в выдаче (продлении) лицензии и др.
Хозяйственный суд, установив при рассмотрении дела
несоответствие акта соответствующего государственного либо
иного органа Конституции Республики Беларусь или другим
законодательным актам, в том числе издание его с превышением
296
полномочий, принимает решение в соответствии с правовыми

нормами, имеющими большую юридическую силу, и ставит в
установленном порядке вопрос о признании соответствующего
нормативного акта неконституционным либо принимает меры по
признанию ненормативного акта недействительным.
Хозяйственный суд принимает судебные постановления в
форме решений, определений, постановлений, приказов.
Вступивший в законную силу судебный акт, а также,
законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие
судебные обращения обязательны для всех без исключения
государственных органов, общественных объединений,
должностных лиц, других лиц и подлежат неукоснительному
исполнению на всей территории Республики Беларусь.
Неисполнение судебных актов, а равно иное проявление
неуважения к хозяйственному суду влечет ответственность,
предусмотренную законодательными актами.
Хозяйственный суд ведет работу по предупреждению
нарушений законодательства в хозяйственных
(экономических) отношениях при выполнении договорных
обязательство. В этих целях он:
 ведет анализ данных и материалов, характеризующих
причины нарушения законодательства в хозяйственных
(экономических) отношениях, разрабатывает и принимает меры в
пределах своей компетенции по их устранению;
 ведет пропаганду хозяйственного законодательства;
 информирует в установленном порядке о нарушениях
законодательства, допускаемых в хозяйственных
(экономических) отношениях, Президента, Национальное
собрание, Совет Министров и другие заинтересованные органы
297
Если в результате спора будут выявлены нарушения закона

и иных нормативных правовых актов со стороны органа
государственного управления, должностного лица,
хозяйственный суд вправе вынести частное определение в адрес
соответствующих органов, должностных лиц.
Частные определения хозяйственного суда обязательны для
исполнения организациями и гражданами, которым они
направлены. Информация о мерах, принятых по материалам
частного определения, направляется в хозяйственный суд не
позднее месячного срока с момента поступления сообщения.
1. Каковы способы обеспечения законности в сфере

государственного управления?
2. Какие виды контроля Вы знаете, какие органы их
осуществляют?
3. Какова сущность президентского контроля?
4. Что представляет сбой контроль органов
законодательной власти?
5. В чем выражаются особенности контроля органов
судебной власти?
6. Что понимается под административным надзором, какие
органы его осуществляют?
7. Каковы формы реагирования прокурора на нарушения
законности?
8. В чем сходство и различие прокурорского и
административного надзора?
9. Какими обстоятельствами обусловлено значение
законности в сфере государственного управления?
10. В чем заключается сущность законности?
298
ТЕМА 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Лекция 11. Административно-правовое регулирование

экономических отношений на современном этапе
правовое поле экономики; государственное управление;
государственное регулирование; функции Минэкономики;
права Минэкономики; структура Минэкономики;
департаменты.
Правовое регулирование экономических отношений на

современном этапе
Рыночная экономика опирается, прежде всего, на

саморегулирующуюся систему отношений. В тоже время во всех
высокоразвитых странах, таких как США, ФРГ, Япония Англия,
Франция и других, государство стимулирует развитие
экономики, обеспечивает сохранение социально- политической
стабильности общества, повышение жизненного уровня народа.
Поэтому государство защищает установившиеся порядки
свободного предпринимательства, принимает меры по
предотвращению спада производства, кризиса хозяйственной
жизни, росту и укреплению экономики на основе достижений
науки, техники, новейших технологий. Используются такие
рычаги как налоги, кредит инвестиции, другие средства
экономического и государственно-правового характера.
Показателем экономического благополучия общества и в то же
время рычагом воздействия на его хозяйственную жизнь,
социальную, культурную сферы является бюджет государства,
299
закон о котором ежегодно принимается высшим органом

государственной власти.
Современная история всех стран доказала, что полной
свободы рыночных отношений не было нигде и никогда, что
государство не может стоять в стороне при решении важнейших
вопросов в сфере экономики. Даже Всемирный банк (его
эксперты несколько лет тому назад изучали «взаимодействие»
экономики и государства) пришел к выводу: хотя государство и
не может непосредственно усилить экономический рост, но
именно от него зависят правила игры, которые «позволяют рынку
благоденствовать и каждому жить лучше». Отметим в связи с
этим и многозначительный тезис, содержащийся в Концепции
национальной безопасности Республики Беларусь (утверждена
Указом Президента от 17 июля 2001 г.). В качестве основных
направлений обеспечения безопасности личности, общества,
государства в экономических отношениях указаны: усиление
государственного регулирования в экономике, обеспечение
перехода к высокоэффективной и социально ориентированной
экономике; правовое обеспечение реформ и создание
действенного механизма контроля за соблюдением
В условиях развития рыночной экономики постепенно
утверждаются саморегулирующие начала хозяйственной жизни
общества, что означает повышение эффективности
экономических законов и норм, но не устраняет воздействие
государства и права на экономику. Об этом свидетельствует
система мер, предпринимаемых в республике в последний
период. Политика приватизации, налоговая и кредитная
политика, совершенствование финансовой системы- все это
свидетельствует об активной роли государства и права в
устройстве новой хозяйственной жизни страны.
300
Конституция Республики Беларусь содержит ряд

основополагающих узаконений экономической системы
общества и политики государства, правительства в области
экономики в современный период развития нашего общества.
Республика Беларусь - социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека. В Основном
Законе Беларуси подчеркивается, что в стране гарантируется
единство экономического пространства, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности.
Вместе с тем правовое поле экономики характеризуется
неполнотой отдельных позиций. Во-первых, советская
экономическая наука в силу своего идеологизированного
характера не рассматривала конкретных проблем нормативного
регулирования хозяйственной жизни, она определяла общую
проблему правотворчества и не заботилась об анализе
нормативных актов. Решение этой задачи частично было
возложено на уголовное и административное право.
Во-вторых, жизнь показала - нельзя было одним скачком
перевести народное хозяйство страны с рельсов государственной
собственности, охватывающей практически все отрасли
производства и оборота, на рельсы частной собственности,
обеспечить расцвет предпринимательской инициативы.
Провозгласив свободу частной собственности, государство
должно было позаботиться о защите частного производства и
собственности, о разумной системе налогообложения, об
эффективном правовом регулировании. В результате и
экономическая политика и обеспечивающее ее правотворчество
«оторвались» от текущих интересов хозяйствующих субъектов.
Между тем соединение экономического и правового
анализа (в англо-саксонской традиции Law and Economics)
301
основано именно на оценке экономической эффективности

действующих правовых норм. Критерий оптимальности -
максимум полезности для хозяйствующих субъектов.
Для экономики важна стандартизация поведения
хозяйствующих субъектов. В развитых обществах она должна
обеспечиваться правом. Это дает возможность успешно
прогнозировать поведение других участников рынка и тем самым
снижать степень издержек, рисков, неопределенностью
контрактов, и издержек по информации, связанных с ее
неполнотой. Уровень доверия, достигаемый в той или иной
национальной экономике, непосредственно опирается на
собственную эффективность правовых механизмов и на
органичность «мягких» институтов: обычаи, стереотипы
поведения, традиционные формы организации бизнеса. Наша
экономическая система, так же как и экономические системы
других стран СНГ, претерпевала резкие изменения. При этом
очевиден конфликт между нормативно-правовой базой и
поведением экономических субъектов. С одной стороны,
реализации ряда законов, поддерживающих рынок, часто
препятствует объективное правовое положение предприятий. С
другой стороны, хозяйствующие субъекты сами часто не
исполняют правовые нормы. К сожалению, мы не только не
избавились от этого застарелого порока, но в определенной мере
и унаследовали его. На протяжении длительного времени право в
обществе «реального социализма» умалялось, принижалось, в
нем не видели истинно демократического и общепризнанного
института, высокой социальной и культурной ценности. Вместе с
тем из права максимально выжимали его «карательные»
возможности. Как только люди получили реальную возможность
пользоваться правами и свободами, так сразу же дал о себе знать
низкий уровень правовой культуры общества, царившие в нем
302
пренебрежение к праву, его недооценка. В чем причины?

Проведенный анализ позволяет выделить наиболее очевидные и
распространенные из них:
1. Прежде всего, это прямые преднамеренные
нарушения действующих законов и иных нормативно-
правовых актов. Эти нарушения составляют огромный массив
уголовно наказуемых деяний, а также административных,
гражданских и дисциплинарных правонарушений.
2. Несоблюдение и неисполнение юридических
предписаний, когда субъекты (граждане, должностные лица,
государственные органы, общественные организации) попросту
не согласуют свое поведение с требованиями правовых норм, а
стремятся жить по «своим правилам».
Законы легко переступают, блокируют, с ними не
считаются. Закон для некоторых стал весьма условным понятием.
Расхожая мысль о том, что законы пишутся для того, чтобы их
нарушать, нередко у нас, к сожалению, оправдывается.
Некоторые лица и структуры весьма стесненно чувствуют себя в
конституционных рамках, они постоянно пытаются выйти из них.
Немалый вред экономике, интересам общества причиняет и
обыкновенное воровство - застарелая черта нашего
повседневного быта.
3. Издание противоречивых, параллельных или даже
взаимоисключающих правовых актов, которые как бы
нейтрализуют друг друга, растрачивая бесполезно свою силу.
Принимаемые в ряде случаев правовые нормы не стыкуются,
плохо синхронизированы.
С другой стороны, имеются значительные пласты
общественных отношений, не регулируемые правом, хотя
объективно нуждаются в этом. Эта проблема пока не изучена ни
юристами, ни экономистами. Дает о себе знать и перенасыщенная
303
регламентация отдельных сторон жизни общества, субъектов

хозяйствования, сохраняющаяся с прежних времен.
4. Подмена законности политической, идеологической
или прагматической целесообразностью, выходы различных
официальных должностных лиц и органов, общественных сил и
групп на неправильное поле деятельности, стремление
реализовать свои интересы вне рамок Конституции Республики
Беларусь. В принципе недопустимо, чтобы экономическая или
политическая логика брала верх над юридической.
Вместе с тем на право нельзя возлагать завышенные,
несбыточные надежды, оно не всесильно. Закон, как известно,
есть официальное признание факта и не более того. Оно лишь
оформляет, «протоколирует» реально сложившиеся отношения.
Как ни избиты у нас слова классиков о том, что право не может
быть выше, чем экономический строй и обусловленное им
культурное развитие общества, они верны. Ясно, что проводимые
в нашем обществе экономические преобразования нуждаются
в надежном правовом обеспечении, но оно не может быть чисто
волевым. Бессилие законов порождает неверие в их способность
изменять ситуацию.
Но подлинная беда состоит в том, что даже хорошие и
нужные законы не работают. В одних случаях потому, что
отсутствуют необходимые механизмы их реализации, в других (и
это главная причина) из-за того, что экономические отношения
находятся в состоянии ломки, неустойчивости, зыбкости, законы
бессильны их упорядочить, стабилизировать, направить в нужное
русло. В таких ситуациях право испытывает «перегрузки», оно не
справляется со своими регулятивными и защитительными
функциями.
Поэтому, если тот или иной закон не работает, это еще не
означает, что он плох. Не все зависит от самого закона. Проблема
304
сложнее. Определенные субъекты хозяйствования

психологически не готовы к переменам, нередко сопротивляются
им. Юридические нормы не могут развязывать тугие клубки
возникающих противоречий, а в ряде случаев наталкиваются на
противодействие.
Предписания органов государственного управления, в
отдельных случаях, внутренне не воспринимаются теми, на кого
они расчитаны. В этих условиях законы существуют как бы сами
по себе, а экономические отношения развиваются сами по себе.
Нередко наблюдается ситуация, когда нормативные акты либо
забегают вперед, либо принимаются «вдогонку». Бывает и так,
что нормативные акты издаются не в целях реального
воздействия на общественные отношения, а для снятия
определенной напряженности.
Несовершенство правового регулирования
экономических отношений означат ситуацию, при которой
субъекты хозяйствования могут с большой вероятностью
игнорировать те или иные правовые нормы, соблюдение которых
противоречит их интересам (например, не платить налогов или
нарушать права акционеров). Причина, по которой предприятия
или индивиды пренебрегают правом, лежит в неэффективности
наказания (либо оно мало по сравнению с ожидаемой выгодой,
либо низка вероятность его реализации).
Для переходной экономики характерна также относительная
выгодность правонарушений. Если правовые нормы не
поддерживаются моралью или обычаями, наказание за
правонарушение не включает механизмов социального
осуждения. Между тем именно угроза осуждения (что
применительно к хозяйствующему субъекту означает
исключение из круга возможных партнеров по бизнесу)
305
предупреждает правонарушения и создает климат доверия в

деловых отношениях.
В настоящее время пересмотрены позиции в отношении
роли государства в сфере экономики, что является вполне
оправданным. Любое государство должно в той или иной мере
оказывать свое влияние на производство и распределение. Задача
современного государства - использовать такие рычаги
воздействия, которые бы активно помогали, а не мешали
развитию рыночных отношений в Беларуси.
Из всего вышеизложенного можно сделать следующие
основные выводы.
Во-первых, важнейшим моментом в законопроектной
работе является целостное, системное представление об
основных звеньях и институтах современной правовой системы и
практики ее реализации. Конечно, для любого юриста этот
вопрос связан с нормальным процессом систематизации и
кодификации экономико-правового законодательства. В
республике этот путь затруднен не только отсутствием
достаточных сил и средств для непрерывной масштабной работы,
но и противоречивостью существующих правовых конструкций.
Оценка экономической и социальной эффективности норм может
и должна служить важным дополнительным критерием при
отборе этих норм.
Во-вторых, решение вопросов эффективности правовых
актов, степени их результативности возможно лишь при условии
скоординированности различных ведомственных позиций и
господстве при этом надведомственного общегосударственного
интереса. Целесообразно максимально использовать правовые
нормы прямого действия, сужая поле свободы чиновников в
ведомственной практике права. Закон должен работать в
306
судебных инстанциях, в то же время создавать ориентиры для

поведения субъектов хозяйствования.
В-третьих, в разработке экономической политики
необходима более тесная координация экономистов и
юристов. Только тогда основные модели и возможные средства
воздействия и стимулирования наиболее эффективных вариантов
социально- экономического поведения получают адекватную
правовую поддержку.
Одно из важнейших требований к законодательству в
условиях пока еще низкой правовой культуры хозяйствующих
субъектов - относительная простота правовых норм как с
позиции их усвоения участниками хозяйственной жизни, так и с
позиции контроля. Например, на нынешнем этапе необходимо в
основном идти по пути упрощения, даже примитивизации
налоговой системы, полагаясь преимущественно на те налоги,
которые наиболее легче собирать. Это главным образом
косвенные налоги: НДС, налог с продаж, акцизы, таможенные
пошлины.
В-четвертых, серьезной проблемой является создание
эффективного рынка правовых услуг. Проблема правовой
информации в формальном смысле решена - все правовые
источники доступны. В этом большая роль отводится средствам
массовой информации, особенно печатным изданиям. Но надо
признать, что много пишут о криминале (хотя не всегда
целенаправленно), редко - об ответственности, и часто далеко не
профессионально. В условиях дефицитности квалифицированных
юридических услуг большинство граждан и предприятий
оказывается в зоне правовой неопределенности, где фактически
господствует право сильного (точнее богатого). Экономистам и
юристам вместе предстоит решить проблему количественного,
307
качественного и ценового соответствия предложения правовых

услуг их спросу.
Соотношение государственного управления и

государственного регулирования
Государственное управление или практическая реализация

исполнительной власти есть регулирующая деятельность. Однако
при анализе механизма государственного управления с учетом
его межотраслевой и отраслевой структуры нередко звучат в
качестве чуть ли не антиподов два основополагающих понятия -
управление и регулирование.
Между тем общая теория управления, равно как и теория
государственного управления, особо выделяют категорию
функций управления. В их числе, как правило, обозначаются
следующие: прогнозирование и планирование, организация,
руководство, координация, контроль, регулирование.
Соответственно одной из центральных проблем теории
управления стала функциональная структура процесса
управления. Он характеризуется в качестве совокупного
осуществления функций управления - основных направлений
или основных видов управленческой деятельности,
составных частей процесса управления.
Следовательно, не управление является частью
регулирования, а наоборот - регулирование есть часть
управления, т.е. его функция. Значение ее, несомненно, так как
суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в
направлении движения и развития, в подчинении
определенному порядку, в установлении правильного
взаимодействия, в создании условий нормальной работы.
В подобном понимании регулирование тождественно
содержанию управления, что естественно, ибо часть не может не
308
выражать основные признаки целого. Регулирование,

действительно, является наиболее ярким выражением того
комплекса действий, которые совершаются в процессе
управленческой деятельности. Эти его качества определяются
тем, что, по смыслу своего содержания, регулирование
осуществляется главным образом путем установления
наиболее общих правил управления (программ), которыми
должны руководствоваться участники управленческих
отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями
ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и
дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход
управления (контроль и его последствия).
А это означает, что регулирование «притягивает» к себе
иные управленческие функции, занимает в их системе
центральное место. Оно является наиболее общей функцией
государственного управления, т.е. процесса практической
реализации исполнительной власти. Соответственно в
административно-правовом аспекте оно проявляется как
нормативное регулирование, осуществляемое полномочными
субъектами исполнительной власти в определенных для них
сферах деятельности. Важнейшие аспекты государственного
регулирования в сфере реализации исполнительной власти
отнесены к компетенции органов законодательной власти.
Фактически же традиционными правовыми формами
именно регулирования в его четком юридическом смысле
являются все нормативно-правовые акты. Административно-
правовое регулирование, суть которого отражает место
административного права в правовой системе Республики
Беларусь, юридически выражает государственное
регулирование как ведущую функцию государственного
управления. Тем самым обеспечивается поддержание
309
управляемой системы в заданном режиме. При этом решаются

различного рода вопросы общего либо индивидуального
характера, возникающие по тем или иным причинам в
управляемых отраслях или сферах. Именно в таком смысле
звучат часто употребляемые в управленческой практике
трафареты: «вопрос урегулирован», «урегулированы возникшие
разногласия» и т.п. Собственно исполнительная деятельность,
каковой является государственное управление, обязательно
предполагает оперативное регулирование текущих
управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за
состоянием управляемой системы.
Следовательно, на основе анализа функциональной
структуры управления невозможно противопоставлять
государственное регулирование и государственное управление.
Тем не менее, были предприняты попытки разграничить его с
государственным управлением уже в чисто административно-
правовом смысле.
Так, в содержание государственного регулирования стали
включать управляющее воздействие на не подчиненные
данному органу исполнительной власти объекты, в то время
как управление квалифицируется в качестве воздействия на
подчиненные (подведомственные) объекты.
Подобные выводы удобны для того, чтобы как-то объяснить
роль механизма государственного управления в отношении
максимума предприятий, учреждений и организаций, утративших
или утрачивающих непосредственно государственный характер.
Это предполагает, что деятельность негосударственных
объектов регулируется, а государственных - управляется. Но
так ли это?
Наличие либо отсутствие организационной подчиненности,
положенное в основу данного варианта разграничения
310
государственного управления и государственного регулирования,

несомненно, заслуживает внимания. Однако при этом не
учитывается, что в таком варианте должен, прежде всего,
решаться вопрос, имеющий прямое отношение к системе органов
исполнительной власти.
Анализ этой системы показывает, что фактически нет таких
органов исполнительной власти, которые не осуществляли бы в
определенном объеме регулирующие функции. Так,
Правительство РБ осуществляет регулирование в социально-
экономической сфере, экономических процессах, валютное
регулирование и т.п. Причем Правительство регулирует
деятельность организационно подчиненных ему органов
исполнительной власти.
Итак, рассмотрение проблемы соотношения
государственного управления и государственного регулирования
на современном этапе привело к следующим выводам:
 Правительство РБ - управляет, координирует,
регулирует;
 Министерства - управляют, координируют, регулируют;
 Государственные комитеты при Совете министров -
управляют, координируют, регулируют.
При осуществлении регулирующих и координирующих
функций все названные органы в том или ином объеме
используют надведомственные (юридически-властные)
полномочия в отношении объектов независимо от их
ведомственной принадлежности и формы собственности. Это
- главное, что нельзя игнорировать при попытках
конструирования специфики государственного регулирования.
Иногда при сопоставлении государственного управления и
государственного регулирования апеллируют к методам
311
соответствующей деятельности. Так, в частности, существует

мнение, в соответствии с которым:
 управление есть прямое воздействие на подчиненные
объекты;
 регулирование есть нормативное установление порядка
деятельности и осуществление контроля за его соблюдением
неподчиненными (негосударственными) объектами.
Однако, изложенное ранее опровергает столь
безапелляционные обобщения. Фактически нормативное
регулирование осуществляется и отраслевыми министерствами в
целях упорядочивающего воздействия, прежде всего, на объекты
данной отраслевой принадлежности, а также и вне этих пределов;
ими осуществляется и внутриотраслевой (часто и внеотраслевой)
контроль.
По вопросу о методах государственного регулирования
нормативно-правовой материал содержит следующую
информацию. Так, государственное регулирование
внешнеторговой деятельности предполагает: таможенно-
тарифное регулирование (установление пошлин); квотирование
(количественные ограничения экспорта и импорта);
лицензирование; сертификацию товаров; экспортный контроль.
Законодательство о естественных монополиях основной
упор делает на ценовое регулирование, т.е. определение
(установление) цен (тарифов) или их предельного уровня. При
этом органы исполнительной власти дают обязательные
предписания об устранении нарушений, о введении, изменении
или прекращении регулирования, об отмене актов субъектов
естественных монополий, нарушающих законодательство;
налагают на них штрафы; привлекают к административной
ответственности руководителей и должностных лиц за
неисполнение предписаний, завышение цен и т.п.
312
Приведенные примеры свидетельствуют о следующем.

Во-первых, законодательство о государственном
регулировании прямо указывает на то, что его методы отнесены к
компетенции соответствующих органов исполнительной власти.
Во-вторых, все названные методы фактически являются
конкретными проявлениями тех административно-правовых
методов, которые используются исполнительными органами либо
в прямом (административном), либо в косвенном
(экономическом) вариантах воздействия на управляемую сферу
В-третьих, методы регулирования, о которых шла речь,
практически одноварианты с теми, которые используются и
субъектами отраслевого управления. Иначе говоря, все
названные Методы являются методами государственно-
управленческой деятельности в целом.
В-четвертых, экономическое (например, ценовое)
воздействие на производство либо на иной вид деятельности не
может осуществляться вне юридических рамок, а потому, оно
не является «инородным телом» для происходящих под прямым
воздействием административного права процессов
государственного управления, включая и государственное
регулирование как его непременный элемент.
Следовательно, и в данном случае четкие границы, между
государственным управлением и государственным
регулированием не обнаруживаются. Основная причина
подобной ситуации одна - отсутствие квалифицированного
законодательства об организации исполнительной власти.
На основе изложенного очевидно, что каждый орган
исполнительной власти осуществляет государственное
управление, в механизме которого в большем или меньшем
объеме представлены элементы государственного регулирования.
313
В подобном смысле государственное управление шире по своему

объему, чем государственное регулирование.
Таким образом, государственное регулирование не может
противопоставляться государственному управлению в силу того,
что фактически их характеризуют одни и те же признаки. Тем не
менее, поскольку термин «регулирование» уже закреплен в
обороте, его можно характеризовать в широком смысле как:
1. установление нормами административного права
определенного, отвечающего интересам общественного развития
режима различного рода деятельности в сфере государственного
управления (управленческой, хозяйственной, социально-
культурной и т.п.);
2. обеспечение его строгого соблюдения административно-
правовыми средствами;
3. защита прав и интересов участников регулируемых
общественных отношений;
4. использование преимущественно экономических
рычагов управляющего воздействия при отсутствии
вмешательства в оперативную деятельность регулируемых
объектов.
В узком смысле регулирование, сохраняя названные
черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего
воздействия на организационно неподчиненные регулирующему
исполнительному органу объекты, включая и иные
исполнительные органы.
В подобном понимании государственное регулирование как
непременный элемент государственно-управленческой
деятельности находит свое непосредственное выражение, прежде
всего, в нормотворческой компетенции органов
исполнительной власти. Но, как показал проведенный анализ
административно-правового статуса различных видов таких
314
органов, в «чистом» виде государственное регулирование

практически отсутствует. Иного и не может быть, ибо наряду с
изданием нормативно-правовых актов, имеющих тот или иной
масштаб своей юридической обязательности, эти органы
осуществляют комплекс распорядительных действий (издание
индивидуальных актов, совершение юридически значимых
действий типа лицензирования, контроля и применения
принудительных мер и т.п.).
Организация управления экономикой
Министерство экономики Республики Беларусь (далее -

Минэкономики) является республиканским органом
государственного управления, подчиненным Правительству
Республики Беларусь, проводящим государственную политику,
осуществляющим регулирование и управление в сфере
разработки и реализации государственной социально-
экономической политики, координирующим деятельность в этой
сфере других республиканских органов государственного
управления; проводит государственную политику и осуществляет
регулирование и управление государственным имуществом и
приватизацией, поддержки предпринимательства, осуществляет
общую координацию проведения государственной
инвестиционной политики, обеспечения противодействия
монополистической деятельности и развития конкуренции.
В соответствии с основными задачами Минэкономики
осуществляет следующие функции:
 разрабатывает и реализует меры по обеспечению
устойчивого экономического роста, по сдерживанию инфляции,
обеспечивает подготовку концепций, программ и прогнозов
социально-экономического развития республики, мероприятий,
ориентиров и показателей, направленных на выполнение
определенных Президентом и Правительством Республики
315
Беларусь задач, в том числе путем подготовки соответствующих

актов законодательства;
 разрабатывает и реализует исходя из
общегосударственных интересов принципы либерализации и
функционирования рыночной системы хозяйствования,
реформирования форм собственности, структурной перестройки
экономики, поддержки и развития предпринимательства, малого
и среднего бизнеса, демонополизации, создания конкурентной
среды хозяйствования, свободного ценообразования;
 участвует в проведении экономических экспертиз
проектов решений и соглашений по вопросам международного
технического сотрудничества, иностранным инвестициям и
кредитам, созданию межгосударственных экономических
структур и корпоративных образований с долей государственной
собственности, осуществляет государственную регистрацию
создаваемых на территории республики хозяйственных групп,
ведет Государственный реестр финансово-промышленных и
иных хозяйственных групп, является держателем данного
реестра;
 дает оценку текущему социально-экономическому
состоянию республики, анализирует наиболее важные
экономические проблемы и вырабатывает меры по их решению;
 проводит комплексный анализ социально-
экономического состояния регионов с выделением ключевых
проблем и выработкой путей их решения с учетом
общереспубликанских и региональных интересов;
 участвует в разработке основных направлений
внешнеэкономической политики, подготавливает прогнозы и
программы развития внешнеэкономической деятельности,
составляет прогнозы торговых и платежных балансов;
 подготавливает предложения по формированию
экспортно-импортной политики государства, включая меры
316
таможенного, тарифного и нетарифного регулирования во

внешнеэкономической деятельности;
 подготавливает предложения по развитию
интеграционных процессов с Российской Федерацией, другими
государствами - участниками СНГ, по развитию взаимовыгодных
торгово-экономических отношений с другими государствами;
 осуществляет координацию управления программами и
проектами международного технического сотрудничества и
заключает в установленном порядке международные договоры
межведомственного характера, принимает участие в работе
международных финансово-экономических организаций;
 участвует в работе по созданию необходимых условий
для функционирования на территории республики свободных
(специальных) экономических зон;
 вырабатывает меры по обеспечению отраслей
народного хозяйства стратегически важными материальными
ресурсами;
 осуществляет совместно с другими республиканскими
органами государственного управления координацию мер по
регулированию деятельности топливно-энергетического
комплекса, подготавливает предложения по обеспечению
народного хозяйства и населения республики топливно-
энергетическими ресурсами, устанавливает предельные
величины их потребления, формирует инвестиционную политику
в топливно-энергетическом комплексе, обеспечивает разработку
и реализацию государственной политики цен в топливно-
энергетическом комплексе;
 принимает участие в выработке мер по
реформированию непроизводственных отраслей, развитию и
укреплению их материально-технической базы;
 ведет Реестр имущества, находящегося в
республиканской собственности, является держателем данного
317
Реестра, осуществляет контроль и анализ эффективности

использования находящегося в республиканской собственности
недвижимого имущества (зданий и сооружений), контроль за
распоряжением имуществом, находящимся в республиканской
собственности, соблюдением республиканскими органами
государственного управления и иными государственными
организациями, подчиненными Правительству Республики
Беларусь, законодательства, регулирующего вопросы управления
и распоряжения указанным имуществом. В пределах
компетенции распоряжается имуществом, находящимся в
республиканской собственности, согласовывает вопросы
распоряжения указанным имуществом с республиканскими
органами государственного управления и иными
государственными организациями, подчиненными Правительству
 взаимодействует с общественными объединениями,
международными организациями по вопросам поддержки и
развития предпринимательства;
 осуществляет в установленном законодательством
порядке государственный контроль за деятельностью
организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающих
доминирующее положение на товарном рынке, совместно с
республиканскими органами государственного управления
разрабатывает программы и осуществляет меры по
демонополизации экономики и предотвращению монопольных
тенденций, организует формирование и ведение
Государственного реестра хозяйствующих субъектов,
занимающих доминирующее положение на товарных рынках;
(подпункт 5.32 в ред. постановления Совмина от 27.02.2003 N
273) (см. текст в предыдущей редакции)
 рассматривает в установленном порядке материалы о
нарушениях антимонопольного законодательства и
законодательства о предпринимательстве и принимает
318
необходимые меры по их устранению, при необходимости дает

заключения о соответствии соглашений и других действий
организаций и индивидуальных предпринимателей, ведущих к
ограничению конкуренции антимонопольному законодательству;
 осуществляет меры по предупреждению экономической
несостоятельности (банкротства) коммерческих организаций и
индивидуальных предпринимателей, обеспечению условий для
реализации процедур банкротства в соответствии с
законодательством;
Минэкономики имеет право:
 согласовывать, утверждать в установленном порядке и
издавать обязательные для исполнения всеми республиканскими
органами государственного управления, местными
исполнительными и распорядительными органами,
юридическими и физическими лицами решения (в том числе в
форме нормативных правовых актов) по вопросам, отнесенным к
компетенции Минэкономики, давать по ним разъяснения,
организовывать и контролировать выполнение указанных
решений;
 привлекать в установленном порядке республиканские
органы государственного управления, облисполкомы и Минский
горисполком, Национальную академию наук Беларуси, другие
научные учреждения, высшие учебные заведения и другие
организации, а также специалистов и экспертов для участия в
решении наиболее важных вопросов, находящихся в
компетенции Минэкономики;
 заключать в установленном порядке с научно-
исследовательскими институтами, высшими учебными
заведениями и другими организациями, временными научными
коллективами, специалистами и экспертами договоры о
разработке и экспертизе проектов, подготовке аналитических
обзоров и прогнозов по проблемам социально-экономического
319
развития и реформирования экономики, управления

государственным имуществом, предпринимательской
деятельности, а также по решению иных относящихся к
компетенции Минэкономики проблем;
 получать от органов государственной статистики,
республиканских органов государственного управления,
облисполкомов, Минского горисполкома, иных организаций
информационные и статистические материалы по вопросам,
относящимся к компетенции Минэкономики;
 проводить в республиканских органах государственного
управления, организациях проверки хода выполнения
экономических программ, прогнозов и решений по социально-
экономическим проблемам, вопросам управления и
использования государственного имущества, приватизации,
предпринимательской деятельности, ценообразования и
противодействия монополизации, давать предписания по
устранению выявленных недостатков;
 в целях выполнения функций Минэкономики
уполномочивать должностных лиц Минэкономики на посещение
в установленном порядке органов государственного управления,
иных организаций;
 создавать, реорганизовывать и ликвидировать в
установленном порядке организации, учреждения.
В структуре Минэкономики образуются департаменты:
1. макроэкономического анализа и прогнозирования;
2. антимонопольной и ценовой политики;
3. по делам инвестиций;
4. по экономическим вопросам обороны;
5. экономики отраслей топливно-энергетического
комплекса, химической, микробиологической, фармацевтической
промышленности и балансов топливно-энергетических ресурсов;
6. внешнеэкономических связей;
320
7. финансовой, налоговой, денежно-кредитной и валютной

политики;
8. социальной политики и развития непроизводственных
отраслей;
9. экономики агропромышленного, лесного комплексов и
потребительского рынка;
10. экономики промышленности, транспорта и связи.
В систему Минэкономики входят подчиненные ему по
вопросам реализации государственной политики
территориальные органы государственного управления, Научно-
исследовательский экономический институт Минэкономики.
В подчинении Минэкономики находятся Республиканское
унитарное предприятие вычислительной техники и информатики
"БелВТИ", Республиканское унитарное предприятие "Институт
недвижимости и оценки".
Для коллективного обсуждения наиболее важных вопросов
и выработки решений по ним в Минэкономики образуется
коллегия в составе Министра (председатель коллегии),
заместителей Министра, директоров департаментов с правом
юридического лица по должности, в ее состав по решению
Совета Министров Республики Беларусь могут входить другие
работники Минэкономики и находящихся в его подчинении
В целях выработки научно обоснованных решений по
социально-экономическим вопросам, а также координации
экономических исследований при Минэкономики создается
экономический совет, в состав которого включаются
специалисты органов управления, отраслей экономики, ведущие
ученые, руководители территориальных органов по экономике,
управлению государственным имуществом, приватизации,
предпринимательству, антимонопольной и ценовой политике.
321
1. Каковы полномочия Президента Республики Беларусь и

Правительства Республики Беларусь по осуществлению
управления экономикой?
2. какие элементы составляют организационно-правовую
систему управления?
3. Какова система нормативных правовых актов,
регулирующих управление экономикой?
4. Каковы основные функции Минэкономики?
5. Какова структура Минэкономики?
322
Вопросы к зачету
1. Понятие административного права, его место в правовой

системе Республики Беларусь, предмет и метод
2. Понятие и особенности административно-правовых
отношений, их структура и виды.
3. Субъекты административного права — понятие и система.
4. Источники административного права и номы
административного права — их понятие и виды.
5. Современное состояние административного права и его роль в
решении экономических, социально-культурных и
административно-политических задач.
6. Общее понятие управления, его основные категории и виды.
7. Сущность государственного управления.
8. Президент Республики Беларусь: компетенция и
функциональные полномочия в сфере государственного
9. Полномочия Президента Республики Беларусь в процессе
подготовки проектов правовых актов.
10.Администрация Президента Республики Беларусь как орган
государственного управления: компетенция и
функциональные полномочия.
11.Полномочия Администрации Президента Республики
Беларусь в процессе разработки проектов правовых актов.
12.Правовой статус и структура Правительства — Совета
Министров Республики Беларусь. Компетенция и
функциональные полномочия Правительства — Совета
Министров Республики Беларусь.
13.Порядок деятельности Правительства — Совета Министров
14.Правовой статус и структура Аппарата Совета Министров
15.Порядок подготовки проектов решений Правительства —
Совета Министров Республики Беларусь.
16.Система органов государственного управления, подчиненных
323
Правительству — Совету Министров Республики Беларусь

17.Статус и структура министерств и государственных
комитетов Республики Беларусь. Департаменты: статус,
компетенция, порядок создания.
18.Система органов местного управления в Республике
Беларусь.
19.Органы местного управления: компетенция, структура,
порядок формирования и деятельности.
20.Государственная служба, её сущность, основные принципы.
Правовое регулирование государственной службы.
21.Понятие государственного служащего и государственной
должности.
22.Основные права и обязанности государственных служащих,
ограничения предусмотренные для государственных
служащих.
23.Общий порядок прохождения государственной службы.
24.Значение и виды контроля. Государственный контроль и
надзор их виды.
25.Комитет государственного контроля Республики Беларусь:
структура, функции и полномочия.
26.Понятие и классификация форм деятельности органов
27.Понятие и юридическое значение акта государственного
28.Виды административно-правовых актов управления, порядок
их принятия.
29.Условия эффективности административных актов:
целесообразность, законность.
30.Дефектные акты государственного управления, их виды.
31.Подходы к классификации методов государственного
32.Убеждение в деятельности органов государственного
управления. Поощрения и их виды. Государственные
награды.
33.Порядок и условия проведения личного досмотра и досмотра
вещей. Порядок и условия проведения проверок (ревизий)
финансово-хозяйственной деятельности.
324
34.Понятие, классификация и виды принудительных мер.

35.Понятие и виды мер пресечения. Основание, порядок,
условия применения мер административного пресечения.
36.Понятие и основные черты административной
ответственности, её цели.
37.Понятие и признаки административного правонарушения.
38.Понятие и структура состава административного
правонарушения. Виды составов административного
39.Административная ответственность несовершеннолетних и
административная ответственность лиц, на которых
распространяется действие дисциплинарных уставов.
40.Виды административных взысканий.
41.Наложение административных взысканий при совершении
нескольких правонарушений одним лицом.
42.Сроки давности в административном праве.
43.Понятие стадий производства по делам об административных
правонарушениях.
44.Возбуждение и расследование дела об административном
правонарушении. Органы (должностные лица),
уполномоченные возбуждать и проводить административное
расследование.
45.Рассмотрение дела об административном правонарушении.
Место, сроки и порядок рассмотрения дела. Обстоятельства,
подлежащие выяснению при рассмотрении дела об
46.Вынесение постановления по делу об административном
правонарушении и его содержание. Виды постановлений.
47.Обжалование и опротестование постановления по делу об
административном правонарушении. Последствия
обжалования и опротестования.
48.Порядок исполнения постановлений о наложении
административных взысканий .
49.Административная правоспособность и дееспособность
гражданина.
50.Правовые основы рассмотрения обращений граждан.
51.Административно-правовые основы реализации права
граждан на свободу шествий, собраний, демонстраций.
325
326
ЛИТЕРАТУРА И НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

Административное право. /Под ред. Ю.М. Козлова,
Л.Л. Попова. М.: Юристь, 2002
Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001
Гавриленко Д.А., Гавриленко С.Д. Административное
право: Учебное пособие. Мн.: Амалфея, 2002
Мандрица В.М., Касьянов В.В. Правовые основы
управления. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002
Крамник А.Н. Административное право и государственное
управление в Республике Беларусь. Мн.: Амалфея, 2001
Крамник А.Н. Курс Административного права Республики
Беларусь. Мн.: Тесей, 2002
Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление
зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2001
Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М.,
1987
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и
процесса. М., 1998
Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ,
2002
К темам 1-2: «Введение в курс административного права»
А) нормативная:
Конституция Республики Беларусь 1994г. (С изменениями и
дополнениями). Мн. «Беларусь». 1997.
Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля
2000г. //Ведомости Национального Собрания Республики
Беларусь. 2000. №6. Ст.47; Национальный реестр правовых актов.
2000. №25. 2/145.
Закон Республики Беларусь от 4 ноября 1998г. «О статусе
депутата Палаты представителей, члена Совета Республики
327
Национального Собрания Республики Беларусь» //Ведомости

Национального Собрания Республики Беларусь. 1998. №35.
Ст.516.
Закон Республики Беларусь от 30 марта 1994г. «О
Конституционном Суде Республики Беларусь» //Национальный
реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №59. 2/176.
Закон Республики Беларусь от 13 января 1995г. «О
судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь»
//Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №11.
Ст.120.
Б) специальная:
Атоманчук Г.В. Сущность государственного управления.
М., 1980
Василевич Г.А. Конституционное право: Учебник. Мн.,
2002
Вишневский А.Ф. Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Общая
теория государства и права. Мн.: Тесей, 1998
Коренев А.П. Нормы административного права и их
применение. М.,1978
Общая теория государства и права: Академический курс в
2 т. М.,1998
Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М., 1997
К теме 3: «Государство, право, личность»
Закон Республики Беларусь от 1 августа 2002г. «О
гражданстве Республики Беларусь» //Национальный реестр
правовых актов Республики Беларусь. 2002. №88. 2/885.
Закон Республики Беларусь от 3 июня 1993г. «О правовом
положении иностранных граждан и лиц без гражданства в
328
Республике Беларусь» //Ведомости Верховного Совета

Республики Беларусь. 1993. №21. Ст.250;
Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996г. «Об
обращениях граждан» //Ведомости Верховного Совета
Республики Беларусь. 1996. №21. Ст.376
Закон Республики Беларусь от 22 апреля 1992г. (В редакции
Закона от 14 января 2002г. «О профессиональных союзах»
//Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
2000. №23. 2/146.
Закон Республики Беларусь 4 октября 1994г. «Об
общественных объединениях» //Ведомости Верховного Совета
Республики Беларусь. 1994. №29. Ст.503.
Закон Республики Беларусь 5 октября 1994г. «О
политических партиях» //Ведомости Верховного Совета
Закон Республики Беларусь от 17 декабря 1992г. (В
редакции Закона от 31 октября 2002г.) «О свободе
вероисповеданий и религиозных организациях» //Национальный
Закон Республики Беларусь от 2 июня 1993г. «О порядке
выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь
граждан Республики Беларусь» //Ведомости Верховного Совета
Закон Республики Беларусь от 28 мая 1991г. «О
предпринимательстве» //Ведомости Верховного Совета
Указ Президента Республики Беларусь от 14 августа 2001г.
№1578 «Об утверждении Положения о военно-транспортной
обязанности» //Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2001. №78. 1/2921.
329
Закон Республики Беларусь от 13 ноября 2001г. «Об

оружии» //Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2001. №109. 2/810.
К темам 4-5: «Понятие и административно-правовой статус

государственного управления»
Закон Республики Беларусь от 21 февраля 1995г. «О
Президенте Республики Беларусь» //Ведомости Верховного
Совета Республики Беларусь. 1995. №22-23. Ст.304.
Закон Республики Беларусь 7 июля 1998г. «О Совете
государственных органах» //Ведомости Национального Собрания
Республики Беларусь. 1998. №29-30. Ст.466.
Положение об Администрации Президента Республики
Беларусь 23 января 1997г. //Собрание декретов, указов
Президента и постановлений Правительства Республики
Беларусь. 1997. №3. Ст.103.
Положение о Совете Безопасности Республики Беларусь от
15 ноября 1991г. //Ведомости Верховного Совета Республики
Беларусь. 1992. №1. Ст.10.
Положение о Министре Республики Беларусь от 21 ноября
2001г. //Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2001. №111. 1/3252.
Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского
государственного управления. М.,1972
Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть в Российской
Федерации. М.,1996.
330
К теме 6: «Государственная служба в Республике Беларусь”
основах службы в государственном аппарате» //Ведомости
Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. №32. Ст.416;
1995. №35. Ст.470.
Указ Президента Республики Беларусь 18 июля 2001г. «Об
утверждении Концепции государственной кадровой политики
Республики Беларусь» //Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь. 2001. №68. 1/2863.
Указ Президента Республики Беларусь 8 ноября 2002г. «Об
утверждении кадрового реестра Главы государства Республики
Беларусь» //Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2001. №106. 1/3192.
Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996.
К темам 7-8: «Формы и методы административного

управления»
нормативных правовых актах Республики Беларусь»
2000. №7. 2/163; 2002. №7. 2/830.
Положение об официальном опубликовании и вступлении в
действие нормативных актов Республики Беларусь от 10 декабря
1998г. //Собрание декретов, указов Президента и постановлений
Правительства Республики Беларусь. 1998. №35. Ст.888.
331
Закон Республики Беларусь от 13 апреля 1995г. «О

государственных наградах Республики Беларусь» //Ведомости
Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №22-23. Ст.304.
милиции» //Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь.
1991. №13. Ст.150.
Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М.,1970.
Крамник А.Н. Административное право и государственное
управление в Республике Беларусь. Мн., 2001.
Методы и формы государственного управления. М., 1977.
Попов Л.Л. Убеждение и принуждение. М., 1968.
К темам 8-9: «Ответственность по административному праву.

правонарушениях»
Уголовный кодекс Республики Беларусь от 9 июля
1999г. //Ведомости Национального собрания Республики
Беларусь. 1999. №24. Ст.420.
Трудовой кодекс Республики Беларусь от 26 июля 1999г.
(Ст. 42, 46, 47, 49, 197, 198, 400, 403-405) //Ведомости
Национального собрания Республики Беларусь. 1999. №26-27.
Ст.432.
Кодекс Республики Беларусь об административных
правонарушениях от 6 декабря 1984г. Мн.: Амалфея, 2003.
Постановление Министерства труда Республики Беларусь
от 5 апреля 2000г. №46 «Об утверждении Типовых правил
внутреннего трудового распорядка» //Национальный реестр
332
Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учебное
пособие. Свердловск, 1987.
Гавриленко Д.А. Правовое государство и дисциплина. Мн.,
1991.
Масленников М.Я. Порядок применения административных
взысканий: Практическое руководство. Тверь: Прометей, 1995.
К теме 10: «Обеспечение законности в государственном

управлении»

Комитете Государственного контроля в Республике Беларусь»
2000. №18. 2/144.
Прокуратуре Республики Беларусь» //Ведомости Верховного
Совета Республики Беларусь. 1993. №10. Ст.95. (Гл.11 раздел 3).
Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1993г. «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (В
редакции Закона от 23 мая 2000г.) //Национальный реестр
правовых актов Республики Беларусь. 2000. №52. 2/171. (Разделы
5,6).
Положение «О юридическом управлении (отделе), главном
юрисконсульте, юрисконсульте Министерства, иного
республиканского органа государственного управления, местного
исполнительного и распорядительного органа» от 22 марта 1999г.
//Собрание декретов, указов Президента и постановлений
Правительства Республики Беларусь. 1999. №9. Ст.225.
Приказ Министерства финансов Республики Беларусь от
30 декабря 1999г. №391 «Об утверждении Инструкции о порядке
333
организации и проведения проверок и ревизий Главным

контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов
Республики Беларусь и его местными органами» //Национальный
Постановление Министерства по налогам и сборам
Республики Беларусь от 28 декабря 2002г. «Об утверждении
Типового положения об инспекции Министерства по налогам и
сборам Республики Беларусь» //Национальный реестр правовых
актов Республики Беларусь. 2002. №8. 8/7657.
К теме 11: «Административно-правовое регулирование

экономических отношений»
Инвестиционный кодекс Республики Беларусь от 22 июня
2001г. //Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2001. №62. 2/780.
Закон Республики Беларусь от 4 июня 1999г. «О финансово-
промышленных группах» //Ведомости Национального Собрания
основах архитектурной и градостроительной деятельности
Республики Беларусь» //Ведомости Верховного Совета
железнодорожном транспорте» //Национальный реестр правовых
актов Республики Беларусь. 1999. №4. 2/12.
Закон Республики Беларусь от 5 октября 1994г. «О
связи» //Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь.
1994. №29. Ст.505.
334

потребительской кооперации (потребительских обществах, их
союзах) в Республике Беларусь» //Национальный реестр
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от
31 октября 2001г. №1583 «Об утверждении Положения о
Министерстве экономики Республики Беларусь» //Национальный
реестр правовых актов Республики Беларусь 2001. №104. 5/9306.
Постановление Министерства архитектуры и строительства
Республики Беларусь от 12 февраля 2002г. №6 «Об утверждении
Положения о департаменте государственного строительного
надзора Министерства» //Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь. 2002. №27. 8/7810.
Постановление совета Министров Республики Беларусь от
31 октября 2001г. №1572 «Вопросы Комитета лесного хозяйства
при Совете Министров Республики Беларусь» //Национальный
Абармович А.М. Государственное управление
строительством. Мн., 1982.
Административно-правовое регулирование экономических
отношений. М., 2001.
335
Учебное издание
Забелов Сергей Михайлович

Забелов Павел Сергеевич
Административное право
Курс лекций
Ответственный за выпуск Л.Н. Савич

Художник О.А. Стасевич
Под авторской редакцией
Подписано в печать 12.05.2003.

Бумага офсетная. Формат 60  84 1/16.
Печать трафаретная. Усл.п.л. 18,83. Уч.-изд.л.20,25.
Тираж 100 экз. Заказ
Редакционно-издательский центр Академии управления

при Президенте Республики Беларусь.
Лицензия ЛВ №334 от 22.10.98.
Отпечатано в редакционно-издательском центре Академии управления

при Президенте Республики Беларусь с оригинал-макета заказчика.
220007, г. Минск, ул. Московская, 17.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Академия управления

при Президенте Республики Беларусь

Система открытого образования

Рекомендовано к изданию Комиссией по приемке и аттестации

Забелов С.М., Забелов П.С. Административное право.: Курс лекций -

Издание представляет собой каткое изложение курса

ISBN 985-457-155-6  Забелов С.М., 2003

Понятие механизма административно-правового

Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере

Отличие актов управления от других юридических актов

Обжалование и опротестование по делу об

ЛИТЕРАТУРА И НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ..........................315

В связи с этим административно-правовое регулирование

ТЕМА 1. ВВЕДЕНИЕ В КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО

Лекция 1. Понятие и сущность права. Его основные

Право продукт общественного развития, основной

Существует множество подходов к пониманию права как

закреплены в законах, судебных решениях. Наиболее

Сущность и содержание права

С течением времени понятие содержания права и

личности и вследствие этого выступает мерой свободы и

3. Учитывает и охраняет интересы тех, кто стеснен в своих

После этих предварительных замечаний можно привести

установленных и обеспечиваемых государством, в которых

Теории права (исторический и современный подход)

В разных странах в различное время складывалась своя

Теория естественного права

Суть данной теории состоит в том, что кроме позитивного

как закон. Но фундаментальную разработку эта теория получила

Историческая школа права (К.Савиньи, Ф.Пухта и др.)

Право рассматривается как выражение, продукт народного

Теория нормативистского понимания права, юридический

Главный тезис этой теории - признание правом только норм,

прав личности, соответствия потребностям экономического

Реалистическая школа права (Рудольф Иеринг)

Эта школа в определенной мере примыкает к

Социологическая школа права (Е.Эрлих, Г.Ф.Шешеневич и др.)

Эта школа полагает, что нормы, записанные в законах и

отрицанию индивидуальных свобод и прав человека, к

Психологическая теория права (Л.И.Петражицкий)

Эта теория подразделяет право на позитивное и

Материалистическая теория права

В соответствии с этой теорией право есть выражение и

исполнению права. Одна из идей сторонников этого направления

Интегральный подход к пониманию права

Мы рассмотрели различные теории права. Каждая из них

Принципы и функции права

Право строится и функционирует на основе определенных

но и в тех общественных отношениях, которые они отражают. По

К числу общих принципов относятся: принцип социальной

Функции (роль) права в общественной жизни

Активная роль права выражается в его функциях.

3) в непосредственном применении юридических санкций.

Ценность права. Право и глобальные проблемы человечества

Понятие ценности права призвано раскрыть его

Социальные нормы и нормы права

Важнейшим средством организации общественных

5. Нормы традиций: семейные, профессиональные,

Соотношение права с политическими, моральными,

Наиболее тесная связь существует между правовыми и

странах. Доминирование права над политикой - непреложный

Право и мораль выполняют в обществе одинаковые по

работ, кораблевождения и др.). Правовые нормы с техническим