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TESIS DOCTORAL

Título

Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad


entre México y Estados Unidos: un paso hacia la
integración de América del Norte. –Opciones para una
estrategia mexicana–

Autor/es

Alma Rosa López Álvarez

Director/es

Mariola Urrea Corres

Facultad

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales


Titulación

Departamento

Derecho

Curso Académico
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y
Estados Unidos: un paso hacia la integración de América del Norte. –Opciones
para una estrategia mexicana–, tesis doctoral de Alma Rosa López Álvarez, dirigida
por Mariola Urrea Corres (publicada por la Universidad de La Rioja), se difunde bajo una
Licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Unported.
Permisos que vayan más allá de lo cubierto por esta licencia pueden solicitarse a los
titulares del copyright.

© El autor
© Universidad de La Rioja, Servicio de Publicaciones, 2018
publicaciones.unirioja.es
E-mail: publicaciones@unirioja.es
UNIVERSIDAD DE LA RIOJA

Programa de Doctorado

DERECHO Y CAMBIO SOCIAL

Título de la Tesis Doctoral

"MECANISMOS JURÍDICOS PARA LA COOPERACIÓN EN


SEGURIDAD ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS: UN PASO HACIA
LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA DEL NORTE. –OPCIONES PARA
UNA ESTRATEGIA MEXICANA–".

Doctoranda

ALMA ROSA LÓPEZ ALVAREZ

Director de la Tesis

DRA. MARÍA DE LA O URREA CORRES


UNIVERISDAD DE LA RIOJA

LOGROÑO, 2018.
LISTA DE ABREVIATURAS.

ADM Armas de Destrucción Masiva.


A.G. Asamblea General.
APP Asociación para la paz.
ASF Auditoria Superior de la Federación.
ASPAN Alianza de Seguridad y Prosperidad de América del Norte (SSP,
por sus siglas en inglés).
ATF Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives, Oficina
de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos.
CAGRE Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores.
CARICOM Comunidad del Caribe.
CASEDE Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia A. C.
CCAN Consejo de Cooperación del Atlántico Norte.
CCCE Canadian Council of Chief Executives. Consejo Canadiense de
Presidentes de Empresa.
CE Constitución Europea.
CED Comunidad Europea de Defensa.
CENAPI Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el
combate a la Delincuencia.
CENDRO Centro de Planeación para el Control de Drogas.
CESEDEN Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional.
CFAN Conferencia de las Fuerzas Armadas Norteamericanas.
CFR Council Foreign Relations de EEUU.
CHODs Chiefs of Defence. Jefes de Estado Mayor de la Defensa.
CIA Central Intelligence Agency.
CICAD Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (de la OEA).
CIDAC Centro de Investigaciones para el Desarrollo Asociación Civil.
CIS Sistema de Información y Telecomunicaciones.
CISEN Centro de Investigación y Seguridad Nacional.
CIVCOM Comité de Aspectos Civiles de la Gestión de Crisis.
CLAN Cumbre de Líderes de América del Norte.
CM Comité Militar.
CMUE Comité Militar de la Unión Europea.
comp., comps. Compilador (es).
CNU Carta de Naciones Unidas.
COMEXI Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales.
CONACyT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
COPS Comité Político y de Seguridad.
COP 16 Reunión dieciséis en Copenhague.
COREPER Comité de Representantes Permanentes.
CPD Comité de Planes de Defensa.
CPS Comité Político y de Seguridad.
CSCE Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa.
CSIS Centro de Estudios Estratégicos Internacionales.
DDN Directiva de Defensa Nacional.
DEA Drug Enforcement Administration, Agencia Federal Antidrogas.
DFSN Dirección Federal de Seguridad Nacional.
DISEN Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional.
dir. Director.
DoD Departamento de Defensa de los Estados Unidos.
DOF Diario Oficial de la Federación.
e.g. exempli gratia (tb. p. ej.).
EEMM Estados miembros.
EES Estrategia Europea de Seguridad.
EE.UU. Estado Unidos de Norteamérica.
EMUE Estado Mayor.
EPR Ejército Popular Revolucionario.
ESLJ Espacio de Seguridad, Libertad y Justicia.
ESTA Sistema Electrónico para la Autorización de Viaje.
EUA Estados Unidos de América.
EUMS Estado Mayor.
EZLN Ejército Zapatista de Liberación Nacional.
FAS Fuerzas Armadas.
FBI Federal Bureau of Investigation. Buró Federal de
Investigaciones.
FCH Felipe Calderón Hinojosa.
FF.AA. Fuerzas Armadas.
FIPA Foro Interparlamentario de la Américas.
GAFEs Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales.
GCAN Grupo de Contacto de Alto nivel México-Estados Unidos para el
combate a las Drogas.
GDP Gross Domestic Product.
G-20 Grupo de los Veinte.
HSD Homeland Security Department o Departamento de Seguridad
Interna.
Iber-RED Red Iberoamericana Cooperación Jurídica Internacional.
ICAN Industry Canada.
IED Inversión Extranjera Directa.
IMCO Instituto Mexicano de la Competitividad.
INACIPE Instituto Nacional de ciencias Penales o Instituto de
Capacitación de la PGR.
ITAM Instituto Autónomo de México.
MCM Medidas de confianza mutua.
MERCOSUR Mercado Común del Sur.
NAFTA North American Free Trade Agreement.
NALS North American Leaders Summit.
NBQ Nuclear, bacteriológico y químico.
NCE Nuevo Concepto Estratégico.
NOD principio de Defensa No Ofensiva.
NORAD North American Aerospace Defense Command. Mando
Norteamericano de Defensa Aeroespacial.
NORTHCOM U.S. Northern Command. Comando Norte de Estados Unidos.
NN.UU. Naciones Unidas.
NSC National Security Council.
NYT The New York Times.
OCSAN Organización para la Cooperación en Seguridad en América del
Norte.
ODE Orden de Detención y Entrega.
OEA Organización de Estados Americanos.
OIG Organizaciones Intergubernamentales.
OMC Organización Mundial del Comercio.
OMP Operaciones de Mantenimiento de la Paz.
ONDCP Office of National Drug Control Policy. Oficina de Política
Nacional para el Control de Drogas de la Casa Blanca.
ONG Organización no gubernamental.
ONP Oficina Norteamericana de Policía.
op. cit., Obra ya citada del mismo autor.
OSCE Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa
OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte.
p., pp. página(s) [tb. pág(s)].
pág(s). página(s) (tb. p., pp.).
PAN Partido Acción Nacional.
párr. Párrafo o parágrafo.
PCSD Política Común de Seguridad y Defensa (antes PESD y
PECSD).
PE Parlamento Europeo.
PECOS Países antiguos miembros del pacto de Varsovia o países de
Europa Central y Oriental.
PECSD Política Europea Común de Seguridad y Defensa.
p. ej. por ejemplo (tb. e.g.).
PEMEX Petróleos Mexicanos.
PESC Política Exterior y de Seguridad Común.
PESD Política Europea de Seguridad y Defensa o (ahora PCSD y
antes PECSD).
PF Policía Federal.
PFP Policía Federal Preventiva.
PGJE Procuraduría General de Justicia del Estado.
PGR Procuraduría General de la República.
PGR-INACIPE Instituto de Capacitación de la PGR.
PIB Producto Interno Bruto.
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
PRI Partido Revolucionario Institucional.
PRD Partido de la Revolución Democrática.
PSD Política de Seguridad y Defensa (de América del Norte).
Relex Grupo de consejeros de Relaciones Exteriores.
RJE Red Judicial Europea.
RJN Red Judicial Norteamericana.
RMA Revolution in Military Affairs (Revolución en los Asuntos
Militares)
SE Secretaría de Economía.
SEAE Servicio Europeo de Acción Exterior
SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional (ejército y fuerza aérea).
SEGOB Secretaría de Gobernación.
SEIDO Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia
Organizada.
SEMAR Secretaría de Marina.
SEP Secretaría de Educación Pública.
SFP Secretaría de la Función Pública.
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
SICA Sistema de la Integración Centroamericana.
SIReNE Suplemmentary Information Request at the National Entry
SIS Sistema de Información Schengen.
SOUTHCOM Southern Command. Comando Sur de EEUU.
SPG Sistema de Preferencias Generalizadas.
SPP Security and Prosperity Partnership (ASPAN, por sus siglas en
español).
SRE Secretaría de Relaciones Exteriores.
SSI Servicios de inteligencia.
SSP Secretaría de Seguridad Pública.
Tb. También.
TC Tratado Constitucional (o TCUE).
TCUE Tratado Constitucional de la Unión Europea (o TC).
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
TIAR Tratado Internacional de Asistencia Recíproca también conocido
como Pacto de Río.
TJCE Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.
TLC Tratado de Libre Comercio, también conocido como TLCAN.
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
TUE Tratado de la Unión Europea.
UE Unión Europea.
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México.
UNIDIR United Nations Institute for Disarmament Research.
UNODC United Nations Office on Drugs and Crime.
US United States of North America.
USDOC U.S. Department of Commerce.
USNORTHCOM United States Northern Command. Comando Norte de los
Estados Unidos.
V., vid. Véase.
RESUMEN EN INGLÉS

INTRODUCCIÓN

PRIMERA PARTE: APROXIMACIÓN A LA ALIANZA PARA LA


SEGURIDAD Y PROSPERIDAD DE AMÉRICA DEL NORTE.

CAPÍTULO 1: Antecedentes y evolución de la ASPAN.


CAPÍTULO 2: Funcionamiento de la CLAN: balances y perspectivas de futuro.

SEGUNDA PARTE: LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE


LA UNIÓN EUROPEA, UN POSIBLE MARCO DE REFERENCIA Y
EXPERIENCIA PARA AMÉRICA DEL NORTE Y MÉXICO.

CAPÍTULO 3: Una aproximación a la política de seguridad y defensa de la Unión Europea:


posible marco de referencia y experiencia para América del Norte.
CAPÍTULO 4: Lecciones de la política de seguridad y defensa europea para América del
Norte y México.

TERCERA PARTE: EL PLANTEAMIENTO EN MATERIA DE


SEGURIDAD Y DEFENSA EN Y PARA MÉXICO.

CAPÍTULO 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.


CAPÍTULO 6: Política mexicana de seguridad cooperativa.
CAPÍTULO 7: Marco jurídico de seguridad cooperativa en América del Norte.
CUARTA PARTE: INSTRUMENTOS PARA LA DEFENSA.
CAPÍTULO 8: Las fuerzas armadas en México (I): necesidades y cometidos.

CAPÍTULO 9: Las fuerzas armadas en México (II): capacidades y estructura.

CAPÍTULO 10: Servicios de inteligencia.

CONCLUSIONES
ÍNDICE GENERAL
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América del Norte.
–Opciones para una estrategia mexicana–.

RESUMEN EN INGLÉS ................................................................................................1


INTRODUCCIÓN .......................................................................................................8

PRIMERA PARTE:
APROXIMACIÓN A LA ALIANZA PARA LA SEGURIDAD Y
PROSPERIDAD DE AMÉRICA DEL NORTE

CAPITULO 1
ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DE LA ASPAN

I. ASPECTOS GENERALES ..........................................................................................30


II. DE LA ALIANZA PARA LA FRONTERA A LA ASPAN:
ANTECEDENTES .....................................................................................................31
1. La Alianza para la Frontera: colaboración en seguridad fronteriza en
América del Norte. ..............................................................................................32
1.1. La Alianza para la frontera en cuanto a la Infraestructura segura ...................33
1.2. La Alianza para la frontera en cuanto al flujo seguro de personas ..................35
1.3. La Alianza para la frontera en cuanto al flujo seguro de bienes ......................37
2. La ASPAN: Alianza sobre cooperación en seguridad y prosperidad ...................38
III. NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN (NO) JURÍDICA DE LA ASPAN........................44
1. El origen de la ASPAN: suma de voluntades políticas .............................................45
2. Debate sobre la naturaleza (no) jurídica: acuerdo extrajurídico ...............................46
2.1. La ASPAN a la luz del Derecho Internacional y del Derecho Interno ..............50
2.1.1. La ASPAN a la luz del Derecho Internacional .......................................51
2.1.2. La ASPAN a la luz del Derecho Interno ..................................................52
2.2. La ASPAN a la luz de «Soft Law» .....................................................................56
IV. CONSIDERACIONES FINALES .............................................................................60

CAPÍTULO 2
FUNCIONAMIENTO DE LA CLAN:
BALANCES Y PERSPECTIVAS DE FUTURO

I. ASPECTOS GENERALES ..........................................................................................64


II. FUNCIONAMIENTO DE LA CLAN ........................................................................65
1. Sobre los grupos de trabajo y las agendas................................................................66

II
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos, un paso hacia la integración en América del Norte.
Opciones para una estrategia mexicana.

2. Sobre las Declaraciones Conjuntas, Informes y Anexos ......................................... 68


3. Sobre el contenido material de la Agenda de seguridad .......................................... 71
4. La CLAN y las relaciones intergubernamentales: la apuesta por la
bilateralidad .............................................................................................................72
III. BALANCES Y PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA CLAN ..............................76
1. A una década de la constitución de la ASPAN: su carácter funcional. .................... 77
2. El porvenir de la seguridad en América del Norte: cooperación y no integración ....79
2.1. …respecto a los Estados de Norteamérica y a las relaciones entre ellos ..........81
2.2. …respecto a las fronteras comunes ....................................................................85
IV. CONSIDERACIONES FINALES .............................................................................87

SEGUNDA PARTE:
LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE LA UNIÓN
EUROPEA UN POSIBLE MARCO DE REFERENCIA Y
EXPERIENCIA PARA AMÉRICA DEL NORTE Y MÉXICO

CAPÍTULO 3
UNA APROXIMACIÓN A LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE LA
UNIÓN EUROPEA: POSIBLE MARCO DE REFERENCIA Y EXPERIENCIA
PARA AMÉRICA DEL NORTE

I. ASPECTOS GENERALES .................................................................................94


II. DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN… ..................95
1. Evolución histórica ..................................................................................97
2. Sistema institucional ........................................................ 98
III. …A LA POLÍTICA COMÚN DE SEGURIDAD Y DEFENSA ........................ 101
1. Evolución histórica ..................................................................................102
2. Sistema institucional ................................................................................103
3. Marco decisorio .......................................................................................105
4. Figuras jurídicas ......................................................................................106
4.1 Núcleos duros: una cooperación más estrecha y figura jurídica
en torno a la ejecución de misiones Petersberg .................................107
4.2 Cláusula de cooperación reforzada ....................................................109
4.3 La cooperación estructurada permanente .......................................... 112
4.4 Cláusula de asistencia mutua ............................................................. 115

III
Índice General

4.5 Cláusula de solidaridad...................................................................... 117


IV. CONSIDERACIONES FINALES ..................................................................... 119

CAPÍTULO 4
LECCIONES DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA EUROPEA
PARA AMÉRICA DEL NORTE Y MÉXICO

I. ASPECTOS GENERALES ......................................................................... 122


II. CONSIDERACIONES EN TORNO AL PROCESO DE
COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL DE LA PESC
COMO REFERENCIA Y EXPERIENCIA PARA AMÉRICA
DEL NORTE ...............................................................................................122
1. …desde la visión latinoamericana ......................................................... 126
2. …desde la visión anglosajona ............................................................... 132
III. REFLEXIONES SOBRE LA COOPERACIÓN EUROPEA EN
MATERIA DE SEGURIDAD Y DEFENSA COMO PARADIGMA:
LECCIONES ÚTILES PARA MÉXICO….................................................138
1. …en seguridad ......................................................................................... 139
2. …en defensa ............................................................................................ 142
IV. CONSIDERACIONES FINALES .............................................................. 148

TERCERA PARTE
EL PLANTEAMIENTO EN MATERIA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA EN Y PARA MÉXICO

CAPÍTULO 5
LA NECESIDAD DE COOPERACIÓN SUBREGIONAL EN EL
ÁMBITO DE LA SEGURIDAD

I. ASPECTOS GENERALES ........................................................................................154


II. RECONOCIMIENTO DE AMENAZAS A LA SEGURIDAD EN LOS
DIVERSOS ÁMBITOS: NACIONAL, SUBREGIONAL, REGIONAL E
INTERNACIONAL .................................................................................................155
1. Amenazas a la seguridad nacional ................................................................... 156

IV
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos, un paso hacia la integración en América del Norte.
Opciones para una estrategia mexicana.

2. Amenazas subregionales................................................................................ 160


3. Amenazas regionales. .................................................................................... 169
4. Amenazas internacionales .............................................................................173
III. LA DISPOSICIÓN DE MÉXICO A COOPERAR CON ESTADOS UNIDOS
Y CANADÁ EN SEGURIDAD Y DEFENSA PARA ENFRENTAR LAS
AMENAZAS ...........................................................................................................174
1. Soberanía mexicana .............................................................................................178
2. Contexto de la cooperación en seguridad y defensa en América del Norte ........181
3. Riesgos: necesidad de desarrollar una mayor responsabilidad norteamericana. .191
IV. LA INTENSIDAD DE LA COOPERACIÓN REGIONAL Y SUBREGIONAL ...194
1. La intensidad de la cooperación regional ...........................................................195
2. La intensidad de la cooperación subregional alrededor de México....................197
2.1. …entre México y EEUU ............................................................................198
2.2. …entre México y Canadá ...........................................................................208
2.3. …entre Canadá y EEUU ............................................................................209
2.4. …con la frontera sur de México y con el Caribe ....................................... 211
2.5. Principios claves de la Política de EEUU sobre cooperación
para la seguridad: Plan o Iniciativa Mérida ................................................214
3. Hacia un modelo norteamericano de seguridad y defensa ..................................223
V. CONSIDERACIONES FINALES ............................................................................227

CAPÍTULO 6
POLÍTICA MEXICANA DE SEGURIDAD COOPERATIVA

I. ASPECTOS GENERALES ........................................................................................230


II. ASPECTOS POLÍTICOS: LAS RELACIONES CON OTROS
PAÍSES (POLÍTICA EXTERIOR) Y LOS APOYOS INTERNOS
(POLÍTICA INTERIOR) ..........................................................................................231
1. Las relaciones con otros países: política exterior .................................................232
2. Niveles de apoyos internos a las iniciativas de cooperación en seguridad:
política interior ......................................................................................................237
III. ASPECTOS SOCIALES: OPINIÓN PÚBLICA Y CULTURA DE DEFENSA .....243
IV. LÍNEAS DE ACCIÓN ESTRATÉGICA A IMPULSAR PARA LOGRAR LA
COOPERACIÓN EN SEGURIDAD Y DEFENSA................................................248

V
Índice General

V. CONSIDERACIONES FINALES ............................................................................259

CAPÍTULO 7
MARCO JURÍDICO DE SEGURIDAD COOPERATIVA EN
AMÉRICA DEL NORTE

I. ASPECTOS GENERALES ........................................................................................264


II. ASPECTOS JURÍDICOS: LAS PROPUESTAS DE MÉXICO PARA EL
ESTABLECIMIENTO DEL MARCO JURÍDICO DE COOPERACIÓN EN
SEGURIDAD Y DEFENSA DE AMÉRICA DEL NORTE..........................................265
1. Estrategia para el marco jurídico de la cooperación ............................................272
1.1...en seguridad ...............................................................................................273
1.2...en defensa ..................................................................................................282
2. Estructura para la cooperación ............................................................................285
2.1…en seguridad ..............................................................................................286
2.2…en defensa .................................................................................................295
III. CONSIDERACIONES FINALES ..........................................................................297

CUARTA PARTE
INSTRUMENTOS PARA LA DEFENSA

CAPÍTULO 8
LAS FUERZAS ARMADAS EN MÉXICO (I):
NECESIDADES Y COMETIDOS

I. ASPECTOS GENERALES ........................................................................................304


II. DESAFÍOS DE LAS FUERZAS ARMADAS: REDEFINICIÓN
DE LAS MISIONES Y SU TRANSFORMACIÓN.................................................305
III. NECESIDADES DE LAS FUERZAS ARMADAS: TRANSFORMACIÓN
HACIA LO CONJUNTO Y MULTINACIONAL...................................................309
1. Agenda de seguridad castrense .......................................................................312
2. Gestión tecnológica.........................................................................................317
3. Agencia de armamento....................................................................................318
4. Presupuesto de defensa ...................................................................................321
IV. COMETIDOS DE LAS FUERZAS ARMADAS MEXICANAS ...........................324

VI
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos, un paso hacia la integración en América del Norte.
Opciones para una estrategia mexicana.

1. Profesionalización. .........................................................................................325
2. Modernización ...............................................................................................326
3. Racionalización. .............................................................................................328
4. Operaciones conjuntas, operaciones combinadas, acción unificada (inte-
grada o unificada) .........................................................................................330
5. Intervención social en los asuntos de defensa y misiones generales .............333
V. CONSIDERACIONES FINALES ............................................................................334

CAPÍTULO 9
LAS FUERZAS ARMADAS EN MÉXICO (II):
CAPACIDADES Y ESTRUCTURA

I. ASPECTOS GENERALES ...................................................................................338


II. CAPACIDADES Y ESTRUCTURA DE LA FUERZA ARMADA
MEXICANA. .......................................................................................................340
1. Capacidad militares .........................................................................................341
1.1 Capacidad a disminuir: autonomía ...........................................................343
1.2 Capacidades a desarrollar: estrategia, técnicas-operativas,
especialización, logística, inteligencia, información y cooperación .........345
1.2.1 Actuaciones en el área de la estrategia militar: diplomacia de
defensa (disuasión, cooperación y prevención) y respuesta militar .346
1.2.2 Requerimientos de las fuerzas armadas: Capacidad de proyección,
protección de agentes químicos, mando y control integrado ..........349
1.2.3 Servidores públicos especialistas en administración de la defensa .352
1.2.4 Revolución logística ........................................................................354
1.2.5 Tareas de inteligencia y contrainteligencia ......................................356
1.2.6 Información .....................................................................................358
1.2.7 Cooperación entre las fuerzas armadas de los Estados de
América del Norte ...........................................................................359
2. Estructura actual de las fuerzas armadas mexicanas ..........................................362
2.1 Estructura deseada de las fuerzas armadas mexicanas .................................365
2.2 Libros Blancos de Defensa ..........................................................................370
2.3 Relación con fuerzas armadas de naciones amigas y Organismos
Internacionales ..............................................................................................377

VII
Índice General

III. CONSIDERACIONES FINALES ..........................................................................379

CAPÍTULO 10
SERVICIOS DE INTELIGENCIA

I. ASPECTOS GENERALES ........................................................................................384


II. SERVICIOS DE INTELIGENCIA ...........................................................................385
1. Espionaje y contraespionaje .................................................................................390
2. Función y objetivos de los servicios de inteligencia en el siglo XXI ...................391
3. Medidas de confianza ...........................................................................................395
III. COMUNIDAD DE INTELIGENCIA .....................................................................398
1. Policía ................................................................................................................404
IV. CONSIDERACIONES FINALES ...........................................................................409

CONCLUSIONES FINALES ............................................................................414

ANEXOS ......................................................................................................................433

BIBLIOGRAFÍA .........................................................................................................437

VIII
INTRODUCCIÓN
Garantizar la seguridad y el bienestar común es probablemente una de las
mayores responsabilidades que asume cualquier Estado y más aún en esta época de
vulnerabilidad omnipresente donde la apertura cada vez mayor de las fronteras vincula
indisolublemente los aspectos internos y externos de la seguridad. Los ciudadanos
representan la infalible esperanza y el potencial de América del Norte, además de que
tienen el derecho de vivir en libertad sin temor a sufrir persecución o violencia 1.

La percepción de la seguridad presenta dimensiones muy variadas. Es un


concepto de elementos militares, políticos, sociales, económicos, energéticos, humanos
y ecológicos, interrelacionados cada vez a un nivel mayor 2. La seguridad es polisémica,
multiforme, relativa, evolutiva y subjetiva, o como dice Mariano AZNAR GÓMEZ, la
seguridad es un concepto con una “geometría variable” 3. Eso la hace particularmente
útil porque influye en todos estos ámbitos. También la seguridad se identifica con el
interés vital de la supervivencia, por encima de cualquier otra consideración, es decir,
llegado el caso, la misma paz 4. Desde siempre el hombre ha sentido la necesidad de

1
La persona humana es el origen y el fin de la actividad del Estado. Cit. en ANDINO BENÍTEZ,
Roberto, Los órganos de integración en materia de defensa y seguridad su evolución funcionalidad y
perspectivas, Tegucigalpa, Universidad del Salvador-Buenos Aires/Colegio de Defensa Nacional-
Tegucigalpa, 2007, en p. 122. Disponible en http://cdn.usalnet.org/tesis/files/andinor.pdf. De la misma
opinión es Sonia ALDA MEJÍA al afirmar que “el desarrollo de las potencialidades humanas se considera
el mejor medio de protección ya que de esta forma se asegura un desarrollo sostenible y con ello se evita
la reproducción de las causas de los conflictos actuales”. Cit. por ALDA MEJÍA, Sonia, “Los Nuevos
Movimientos Sociales: ¿Nuevas Amenazas o Aliados de las Fuerzas Armadas?”, Hacia una Política de
seguridad y Defensa, Madrid, Monografías del CESEDEN 84, 2007, 35 pp., en p. 9. Disponible en
http://www.iugm.es/americalatina/ARTICULO%20CESEDEN.pdf.
2
Véase por ejemplo los documentos Estrategia de seguridad en la UE y en España. El primero se puede
consultar en la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN EUROPEA. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/fight_against_organised_crime/r00004_
es.htm. El segundo, en la página web del GOBIERNO DE ESPAÑA. Disponible en
http://www.lamoncloa.gob.es/nr/rdonlyres/d0d9a8eb-17d0-45a5-adff-
46a8af4c2931/0/estrategiaespanoladeseguridad.pdf.
3
Cfr. AZNAR GÓMEZ, Mariano, “¿Es posible una Identidad Europea en Defensa? Aspectos recientes en
la evolución normativa e institucional”, Revista de Derecho comunitario europeo, año 1998, núm. 4, pp.
619-638, en p. 620. Disponible en http://www.cepc.gob.es/gl/publicaci%C3%B3ns/revistas/revistas-
electronicas?IDR=4&IDN=287&IDA=9639.
4
Vid REMIRO BROTÓNS, Antonio, ¿Qué ha significado el Tratado de Ámsterdam para la PESC?,
Gaceta Jurídica de la Unión Europea, serie D-29, septiembre 1998, pp. 71-104, en p. 87.
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

defenderse de las agresiones y ha adoptado multitud de medidas para conseguir la


deseada paz y bienestar 5.

Así pues, seguridad y defensa son dos conceptos que van unidos, sobre todo
cuando se habla de seguridad y defensas nacionales y de seguridad y defensa de los
grandes bloques, ya que ninguna nación, ni siquiera EEUU, puede pensar en obtener la
seguridad por sí sola. La seguridad es el fin a alcanzar mediante la defensa (…) 6,
diplomacia y desarrollo, conocidas como las tres “d” 7, las cuales constituyen
instrumentos que configuran actualmente la seguridad. Por eso, la operación de
adecuación de los sujetos a la cooperación sobre seguridad y defensa responde a la
exigencia de reconocer las condiciones del nuevo contexto internacional estableciendo
una asociación progresiva de los Estados norteamericanos: coordinación-cooperación-
integración 8.

En el transcurso de ese reconocimiento del nuevo contexto internacional a


comienzos de la primera década del siglo XXI existe la percepción generalizada de que
el libre comercio acordado no es suficiente para América del Norte. Los tres países que
conforman esta región tienen más de dos décadas de haber difundido un acuerdo muy
ambicioso como lo fue el TLCAN. Sin embargo, el mundo ha evolucionado mucho
desde entonces. Hoy, enfrentan nuevos retos: las continuas muertes de migrantes
mexicanos, terrorismo, narcotráfico, crimen internacional, la interdependencia y
globalización que caracteriza a la sociedad actual.

5
Cfr. CONCLUSIONES DEL XLI CURSO MONOGRÁFICO, Adecuación de la defensa a los últimos
retos, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 65, octubre-noviembre de 2003, pp.
83, en p. 9.
6
MONTOTO SIMÓN, Jaime, “Las industrias europeas de la defensa”, La convergencia de intereses de
seguridad y defensa entre las comunidades europeas y atlánticas, Madrid, Ministerio de Defensa,
Monografías del CESEDEN 27, 1998, pp. 238, en p. 196.
7
El orden mencionado de las tres “D” no infiere el nivel de importancia. SANTANDER CAMPOS,
Guillermo, y MILLÁN ACEVEDO, Natalia, La política diplomática española y la defensa de los
derechos humanos. Un análisis desde la coherencia de políticas para el desarrollo, Madrid, Ed. 2015 y
más, julio 2014, pp. 79, en p. 37.
8
Cuando se toca el tema de seguridad casi siempre se hace en el ámbito regional, y con más periodicidad
se habla de la palabra “cooperación” en planes de defensa de Occidente. Cit. en RODRÍGUEZ MOJÓN,
María Luisa, “Seguridad europea y cooperación”, en TORROJA MATEU, Helena (dir.), GÜEL PERIS,
Sonnia, Los retos de la seguridad y defensa en el nuevo contexto internacional, Universitat de Barcelona,
Barcelona, 2007, pp. 51-65, en p. 56.

9
Introducción

Bajo diferentes suposiciones académicas y motivos políticos, la mayor parte de


las comunidades epistémicas conciben una etapa nueva en el desarrollo regional de esta
zona. Esta fase está centrada en dos extremos de un debate entre minimalistas, los
cuales proponen una adaptación superficial del TLCAN, y maximalistas, quienes
sugieren una entidad como la Unión Europea, o una combinación de los dos procesos de
integración. Con estos hechos en el año 2007 se presenta una variedad de ideas que van
desde los que creen que debe existir una Comunidad en América del Norte hasta las
posiciones oficiales reflejadas en la Alianza de Seguridad y Prosperidad de América del
Norte (ASPAN, ahora reconocida como Cumbre de Líderes de América del Norte,
CLAN), las cuales muestran la necesidad de dar nueva vida al TLCAN en un marco de
mayor seguridad.

Los gobernantes de México, Canadá y Estados Unidos adoptaron ASPAN (SPP,


por sus siglas en inglés) en marzo de 2005. La CLAN constituye un esfuerzo conjunto
entre dichos países para crear un mecanismo en el que se fomenta la cooperación y el
diálogo entre los tres países en las áreas de seguridad y prosperidad y en el que se
asientan las bases para abordar temas, como el de la cooperación militar; temas que no
contaban hasta el momento con un marco referencial de esta naturaleza. Esta Cumbre
también reconoce la necesidad de un enfoque dinámico en construir la fortaleza
económica del continente, además de garantizar su seguridad. A través de CLAN se
busca multiplicar los elementos para incrementar la competitividad de la región, para lo
cual es necesario agilizar los flujos de bienes y de personas, al mismo tiempo que se
protege de amenazas externas. En ese sentido, la seguridad tiene potencial para fungir
como un elemento que active una conciencia regional y brinde un nuevo sentido
comunitario en áreas extra-comerciales.

La CLAN se constituye como un foro en el que se abren espacios para un mejor


entendimiento regional a la vez que se alienta una mayor comunicación entre
autoridades y otros actores involucrados. Asimismo, CLAN mantiene y respeta intactos
los marcos cultural y legal característicos de cada uno de los tres países. No es un
tratado, es un compromiso –acuerdo político es una mejor expresión– de los gobiernos
para trabajar conjuntamente dentro del marco soberano de cada país.

10
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

Así pues, CLAN es una prueba del contexto internacional actual donde los
Estados y sociedades se encuentran frente a una configuración transnacional y a un
acomodo de las identidades dentro de una nueva estructura que vincula lo local a lo
subregional, hemisférico y global de manera determinante.

Los acontecimientos actuales ofrecen un nuevo escenario que se traduce en un


mundo interdependiente, crecientemente integrado en determinados ámbitos y a la vez
progresivamente fragmentado en otros, en el que se agudizan las desigualdades y
contrastes, mientras experimenta una fase de la globalización acelerada sin que pueda
preverse el rumbo final que pueda llegar a tomar dicho proceso en el futuro.

La globalización de las relaciones internacionales y la inquebrantable


interdependencia han incrementado expectativas acerca de la cooperación internacional.
La relación de Estados Unidos con sus vecinos en América del Norte rara vez recibe la
atención que merece sobre el futuro de esta zona; pero ahora, debido a los cambios
demográficos y económicos de las últimas dos décadas, México y Estados Unidos han y
siguen experimentando un proceso de creciente integración del cual se tiene que
aprender y obtener beneficios para la población. Es en esta etapa en la que se encuentran
las relaciones.

La idea sobre la que versan los planteamientos y reflexiones sobre la (…)


seguridad internacional establecen la existencia de un vínculo “de causa a efecto entre
las condiciones generales de vida de las personas que integran una sociedad nacional o
infranacional (minorías) e internacional y la seguridad de los Estados de una
determinada zona geográfica” 9.

Dentro de la zona geográfica conocida como Unión Europea es complejo,


evidentemente, “el poner de acuerdo a veintiocho Estados con sus historias, sus
tradiciones, sus problemas más viscerales, sus filias, sus fobias, etc., que por usar una
metáfora, es tan difícil como que quince monedas lanzadas al aire caigan todas de cara o

9
Así lo ha manifestado NARANJO GONZÁLEZ-POLA, Daniel, “En torno a la paz y la seguridad
internacional”, en A. del Valle Gálvez (ed.), Los nuevos escenarios internacionales y Europeos del
Derecho y la Seguridad, Madrid, Escuela Diplomática, 2003, pp. 175-185, en p. 180.

11
Introducción

todas de cruz” 10. Sin embargo, en América del Norte solo hay tres Estados, lo que se
puede traducir en una ventaja para plasmar soluciones y llegar a acuerdos. El
surgimiento de países en crecimiento (economías emergentes) como China e India, o
bloques comerciales como la Unión Europea son elementos para señalar que los Estados
Unidos, México y Canadá se necesitan para enfrentar la competitividad internacional y
situarse a la vanguardia. En un período de incertidumbre económica, México y Canadá
tienen la oportunidad, dada su cercanía, de poder tener acceso al mercado más grande
del mundo y así aprovechar los ingresos para su continuo desarrollo. Igualmente, en una
época de terrorismo internacional, Estados Unidos tiene la extraordinaria ventaja de
tener como vecinos a países tan pacíficos, estables y amigables.

Haciendo alusión al tema del terrorismo, tras el 11 de septiembre de 2001 11 se


dieron una serie de acontecimientos en la escena internacional, respuesta aliada en
Afganistán, empeoramiento de la situación en Oriente Medio, intervención armada en
Irak; los cuales se manifiestan como un claro exponente de que los temas de seguridad
han pasado a un primer plano, además desde esta fecha estamos unidos en un esfuerzo
por hacer a América del Norte menos asequible a un ataque terrorista.

Como democracias, los EE.UU., México y Canadá comparten principios rectores


comunes: mantener la paz y la seguridad internacional, el imperio de la ley, la
legitimidad democrática; proteger las garantías individuales, los derechos humanos, las
minorías, el pluralismo, la diversidad cultural; la equidad de género y de generaciones;
la transparencia, la responsabilidad en la gestión pública; la solución pacífica de
conflictos y, afianzar la igualdad de oportunidades para sus ciudadanos 12. Norteamérica,

10
ORTEGA CARCELÉN, Martín, “¿Es posible una política de seguridad común?”, en GARRIDO
REBOLLEDO, Vicente (coord.), El futuro de la Política de Exterior y de Seguridad y defensa europea,
Universidad Francisco de Vitoria, 2002, pp. 144-158, en pp. 145-146.
11
Se encuentra un panorama internacional marcado por un elevado número de países en conflicto o
tensiones emergentes, en la actualidad hay más de 70 conflictos armados en el mundo. Cit. por PIÑEIRO,
Héctor, “Aspectos económicos. Presupuestos de defensa. La industria de defensa.”, en de CUETO
NOGUERAS, Carlos y JORDÁN, Javier (eds.), La gestión estratégica de la seguridad en el nuevo
entorno estratégico, Granada, Comares, 2005, pp. 111-127, en p. 112.
12
COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS, “Construcción de una comunidad de América del Norte”,
Informe de un grupo independiente de trabajo, Nueva York, 2005, pp. 116-177, en p. 126. Disponible en
http://www.cfr.org/content/publications/attachments/NorthAmerica_TF_final_esp.pdf. De la Carta de la
OEA: Artículo 3, b), d), i), j), k), l), m) y n). Disponible en
http://www.oas.org/juridico/spanish/carta.html#ch2. De la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos artículos 2, p. II, 40, 89 fracción X, 134 y transitorio segundo. Véase la Declaración conjunta

12
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

es más que una expresión geográfica, es una alianza de Estados con intereses
económicos y de seguridad que se sobreponen, en la cual los acontecimientos
significativos en una nación pueden tener y tienen un vigoroso impacto en las demás 13.

En el entorno latinoamericano, según Ruth DIAMINT, los problemas que


actualmente se observan están relacionados a la durabilidad de los gobiernos
democráticos, y a la carencia de legitimidad de los organismos hemisféricos. La misma
autora dice que estas democracias, amenazadas por una frágil superioridad de las
entidades políticas, poseen escasas cualidades para precisar y dirigir las políticas de
seguridad y defensa; a esto le agrega el potencial de los actores no estatales para retar a
los Estados o cooptar a sus titulares. Añade que dichas amenazas, vinculadas con
déficits sociales o políticos no se contrarrestan mediante recursos militares sino a través
de la prevención, el manejo de crisis y la alerta temprana, las cuales han adquirido
eficacia como medio para lograr seguridad. Agrega que estos procedimientos están
condicionados por la formación de políticas de transparencia, tanto de labores, de los
egresos, de información acerca del equipamiento castrense, y de las doctrinas que
argumentan el funcionamiento de los sistemas de defensa. Un ejemplo de esto lo
representa Europa, ya que los países no se debilitaron por suministrarse recíprocamente
esta información, en tanto que llegan a ser claros los beneficios que origina la
intensificación de la cooperación para la credibilidad y confianza entre los países 14.

La gobernancia puede comprenderse y confeccionarse en democracia, seguridad,


desarrollo humano y en integración; estas indivisibles facetas son requerimientos
fundamentales, de igual forma, para tomar parte competitivamente, equitativamente,
con independencia y autonomía, en una mundialización y globalización desiguales, que
condena al subdesarrollo a muchos Estados 15. El nexo entre democracia, seguridad y

dentro de la Cumbre de Líderes de América del Norte llevada a cabo el 21 de agosto de 2007 en
Montebello, Quebec, Canadá y v. también la AGENDA DE SEGURIDAD, en la página web del gobierno
mexicano sobre ASPAN. Disponible en http://www.aspan.gob.mx.
13
COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS, op. cit., nota 12, en p. 126.
14
DIAMINT, Ruth, “Prefacio”, La OTAN y los desafíos en el MERCOSUR. Comunidades de seguridad y
estabilidad democrática, Buenos Aires, Universidad Torcuato di Tella, Centro de Relaciones
Internacionales, Nuevo hacer, 2001, pp. 7-12, en p. 8.
15
Cit. en BERNALES ALVARADO, Manuel, y DE SIERRA, Gerónimo, “Introducción”, en DE
SIERRA, Gerónimo y BERNALES ALVARADO, Manuel (comp.), Democracia, gobernanza y

13
Introducción

cooperación es, posiblemente, una de las facetas más dignas de investigación 16.

La profundización de las relaciones entre los países de América del Norte


promete beneficios continuos, por esta razón, el avance hacia una Norteamérica más
segura e integrada no es algo que se tenga que evitar o que se tenga que tomar como
irreversible. Se considera a la cooperación como un medio para lograr un mayor
desarrollo social, económico, una presencia internacional más sólida o un intercambio
cultural más intenso. Como ocurre en todos los casos, si la cooperación no cumple con
tales requisitos corre el riesgo de perder apoyo en las sociedades de los países
involucrados. La cooperación no sólo significa una mayor interdependencia entre las
sociedades que la emprenden, también puede llegar a determinar el tipo de desarrollo
que tendrá cada uno de los participantes ya que es una parte fundamental del proceso de
desarrollo de las sociedades. El problema radica precisamente en la falta de voluntad
política para llegar a dicha profundización, en la pérdida de credibilidad en Estados
Unidos o debido a preferencias que fueron otorgadas tomando en cuenta las diferencias
de grado de desarrollo y de capacidades productivas existentes en la región, cuestiones
que se tienen que solucionar para encontrar un marco jurídico o no, donde la
cooperación sea posible, pero sobre todo eficaz.

La trascendencia radica en que América del Norte continúe siendo una región
segura, protegida y económicamente dinámica, capaz de ser competitiva en el entorno
global actual combatiendo la ausencia de una percepción compartida, común y global de
los problemas. Así como se plantea, la seguridad también depende de tener una frontera
capaz de operar efectivamente bajo cualquier circunstancia ya que un incremento mayor
del intercambio necesita de acciones de envergadura, que a su vez exigen compromisos
de un largo plazo por parte de los gobiernos. Las tres naciones enfrentan amenazas
comunes de seguridad, desde el terrorismo hasta el narcotráfico y el crimen organizado
internacional. Hacer frente a estos peligros es un reto fundamental y una

desarrollo en el Mercosur. Hacia un proyecto en el siglo XXI, Uruguay, UNESCO-CLACSO, 2004, pp.
7-10, en pp. 7 y 8. Disponible en
http://www.unesco.org.uy/shs/fileadmin/templates/shs/archivos/LibroDemocracia.pdf.
16
Resulta interesante consultar a RODRIGO, Fernando, “El círculo virtuoso: democracia, integración y
seguridad”, en DIAMINT, Ruth, La OTAN y los desafíos en el MERCOSUR. Comunidades de seguridad
y estabilidad democrática, Buenos Aires, Universidad Torcuato di Tella, Centro de Relaciones
Internacionales, Nuevo hacer, 2001, pp. 19-30, en p. 23.

14
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

responsabilidad compartida que requieren soluciones bilaterales o multilaterales


creativas y justas.

Pero antes existe la necesidad de la transformación de la defensa como una tarea


pendiente del Estado Mexicano donde se tendrá que reformar la legislación, la
estructura, las capacidades y el ajuste de los recursos a los diversos contextos y
naturaleza de los conflictos. Será un proceso de redefinición de los patrones de
realización de las funciones constitucionales de las Fuerzas Armadas, que hará posible
superar las debilidades con más cooperación para enfrentar en estado óptimo a los
actuales retos 17.

Para eso es necesario buscar con fidelidad a las legislaciones, modelos nuevos e
inter-operables para la aplicación de la ley, que afirmen la coordinación y comunicación
y que promuevan operaciones fluidas, es decir, un enfoque de colaboración en la
reforma regulatoria ayudaría a EEUU, Canadá y México a expandir las oportunidades
económicas en la región y a fortalecer la seguridad. El primer paso será sin duda alguna
establecer una agenda dinámica para el futuro, sin la cual dejarían de filtrar
oportunidades valiosas para obtener beneficios de la –ya famosa– interdependencia en
un mundo globalizado, al mismo tiempo que entierran el progreso obtenido en el
pasado. En el contexto de América del Norte la falta de atención o colaboración eficaz
para hacer frente a los temas de seguridad desmeritará a final de cuentas las ganancias
en aspectos como las relaciones comerciales, así como en nuestras libertades y calidad
de vida 18.

17
Así se ha manifestado en otros contextos geográficos y resulta interesante consultar a JARRÍN,
Oswaldo “Transformación de la defensa”, El Universo, 11 de junio de 2004. Y también en JARRÍN,
Oswaldo, “El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de Ecuador”, Reforma de
las Fuerzas Armadas en América Latina y el impacto de las amenazas irregulares, Woodrow Wilson
Center Reports on the Americas #20, agosto 2008, pp. 69-96, en p. 73. Disponible en
http://wilsoncenter.org/sites/default/files/Reforma.pdf.
18
A la luz de las investigaciones sobre las fallas de las agencias estadounidenses que no pudieron
identificar y detener la amenaza terrorista del 11 de septiembre de 2001, resalta el hecho de que varias
agencias –incluyendo la Central Intelligence Agency (CIA) y el Federal Bureau of Investigation (FBI) –
tenían diferentes partes del rompecabezas y que, de haber existido un mecanismo adecuado de
cooperación, tal vez habrían tenido una clara noción de las intenciones de Osama Bin Laden. Cit. por
SALAZAR, Ana María, Seguridad Nacional Hoy. El reto de las democracias, México, Penagos, 2008,
pp. 517, en pp. 131-132. Un mecanismo adecuado de cooperación interno entre agencias pudo haber sido
la diferencia para evitar este hecho deplorable.

15
Introducción

No es tarde para analizar la relación México-Estados Unidos-Canadá, ni para


revalorar el potencial a largo plazo de los tres países, ni para rehacer las bases de la
cooperación bi o trilateral en dos temas esenciales y extremadamente vinculados: la
seguridad y la competitividad económica. Hoy en día estas son materias cruciales y si se
tratan adecuadamente pueden representar los cimientos del mañana.

Los países de América del Norte tienen bastante que ganar de una asociación
estratégica bien diseñada que promueva la cooperación en áreas como la seguridad
nacional y competitividad económica, áreas que puedan generar beneficios mutuos y
significativos, esto es, mejor nivel de vida. Estas son oportunidades de tipo “todos
ganan”, en donde la colaboración puede contribuir tanto a la seguridad como al
bienestar de los ciudadanos de estos países. Algunas de estas oportunidades involucran
objetivos comunes, donde los países comparten los mismos intereses; en otros casos,
encontramos objetivos complementarios, en donde los intereses no son iguales, pero
tienen puntos de aproximación. Dentro de los primeros podemos encontrar una mayor
seguridad, que la economía de los países norteamericanos siga por buen rumbo, así
como el respeto a la cultura y a la autonomía. En los segundos, se encuentra de un lado,
mejorar la calidad de vida de los mexicanos combatiendo la pobreza, lo que produciría
un desarrollo y por lo tanto seguridad para este país y también para EEUU y Canadá, e
igualmente disminuiría la emigración a estos países. De otro lado, desarrollar sistemas
para compartir inteligencia, actualizar tecnología y capacitación al personal que en el
caso de México se daría con más intensidad.

De parte de los mexicanos hay deseos de probar nuevas formas de colaboración


trilateral. Por su parte, los estadounidenses muestran menos conocimiento de la relación
con México, pero responden positivamente en conexión a un mayor compromiso en el
vínculo bilateral y trilateral. La relación entre Canadá y México se da en un nivel menor
a diferencia de las otras dos posibles combinaciones, las razones: situación geográfica,
nivel de desarrollo, falta de comunicación y confianza 19. Sin embargo, el creciente

19
Narciso MICHAVILA opina que: “en el plano subjetivo la seguridad se fundamenta en el vínculo que
permite a los seres humanos vivir en sociedad, aunar sus esfuerzos y proyectarlos: la confianza; sin
confianza no habría grupos humanos. La confianza está por lo tanto en la esencia de la seguridad.
Cualquier ataque a la seguridad es un ataque a la confianza, en ocasiones como el terrorismo, las guerras
o la delincuencia se trata de ataques intencionados hasta el punto que puede afirmarse que el mundo
actual no está viviendo un choque de las civilizaciones (…), sino un enfrentamiento de confianzas. La
confianza se basa en la responsabilidad, la veracidad, el conocimiento, el compromiso y la transparencia.”

16
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

comercio entre estos países, así como la trilateralización de la industria norteamericana,


eventualmente harán que la armonización sea necesaria. Sin duda alguna, cualquier
nuevo marco para la colaboración encuentra disconformidades en los países, en especial
de las élites políticas rumbo al fortalecimiento del nacionalismo; sin embargo, si el
marco ofrece beneficios latentes para los habitantes y cuenta con apoyo presidencial, es
muy probable que encuentre sustento en la gran mayoría de los ciudadanos.

Uno de los desafíos de México en América del Norte es saber cómo volverse
rule maker en lugar de rule taker y, sobre todo América del Norte debe preguntarse
cómo crear una región con sus características propias, con una agenda de seguridad
compartida y con un marco para crear confianza mutua; para ello lo importante es
identificar los elementos de cooperación que servirán mejor como base de confianza.
Por ello se propone combatir los problemas en seguridad con la correspondiente
cooperación en el área y con la puesta en común de medios por parte de los tres Estados
de América del Norte. El proceso será a largo plazo por eso se inicia con esta propuesta
de una mayor y efectiva cooperación en seguridad.

En temas tan trascedentes como la paz, la seguridad y la defensa, la suerte de


cada uno de los países de América del Norte está ligada indisolublemente a la suerte de
los otros dos. De igual forma, no puede haber una mejora sustancial de la situación del
conjunto si no se promueve una adaptación modernizadora de cada caso nacional. Por
ello se espera que se ponga en marcha y se profundice en una política de seguridad y
defensa mexicana que conceda una atención singular al desarrollo de una
administración especializada e inserta dentro de la administración General del Estado.
Asimismo, que la política de seguridad y defensa sea útil en el desarrollo de prácticas
cooperativas y de medidas de confianza; y en último término útil para sentar las bases
de una organización norteamericana de cooperación en seguridad y defensa.

Trabajar en el área de seguridad es definir una parcela a futuro, esto es, conocer
los riesgos, los instrumentos que van a necesitarse, los problemas que se van a

Cit. en MICHAVILA, Narciso, “Aspectos sociales. La opinión ante las cuestiones de seguridad”, en de
CUETO NOGUERAS, Carlos y JORDÁN, Javier (eds.), La gestión estratégica de la seguridad en el
nuevo entorno estratégico”, Granada, Comares, 2005, pp. 85-109, en pp. 89 y 90.

17
Introducción

solucionar; y de ese concepto se tiene que ir planteando las políticas, las estrategias y
los instrumentos 20.

El tema de la seguridad es un importante bloque en el camino a la construcción


de nuevos mecanismos que admitan la interdependencia. Esta referencia puede encauzar
a una mejor cooperación de Norteamérica. Las diferencias de tamaño económico o
grado de desarrollo pueden compensarse mediante medidas especiales, más cuando el
número de participantes es pequeño y tomando en cuenta que el mercado mexicano está
teniendo una importancia estratégica y posee un considerable potencial de crecimiento.

Para ahondar en la cooperación, temas como la historia, la cultura, las asimetrías


e intereses nacionales, entre otros, necesitan ser evaluados. Estos temas son claves para
entender por qué y cómo los países quieren incrementar la cooperación, alcanzar metas
comunes, encontrar soluciones bilaterales o trilaterales a problemas que enfrentan. La
colaboración entre Estados es primordial para mantener nuestra coexistencia. Los países
norteamericanos pueden tomar rumbos divergentes cometiendo el error de no dirigirse
hacia la vasta cooperación en materia de seguridad.

La similitud de intereses entre los países de la región puede dar pie para muchas
oportunidades de concertación y acciones conjuntas. Pero el no contar con un marco
jurídico que haga vinculantes los compromisos a los que se están llegando a través de la
CLAN y de declaraciones conjuntas de los Presidentes de Estados Unidos, México y
Canadá, produce cierta incertidumbre. Se necesita de un análisis profundo para lograr
los objetivos deseados sin que se sufra de la fluctuación y concluida esta base jurídica o
no, por el llamado soft law, tendría que resolverse, con respecto a las legislaciones de
los países, el establecimiento de un marco de cooperación y comunicación inter-
operable de seguridad y una agenda para el futuro, que ofrezca beneficios asequibles
trilaterales, que cuente con una fundamentación jurídica sólida o en su defecto que sea
eficaz alcanzando los objetivos.

20
Resultan interesantes los planteamientos de ARTEAGA MARTÍN, Félix, “El pilar estratégico de la
Unión Europea”, en GARRIDO REBOLLEDO, Vicente (coord.), El futuro de la Política de Exterior y de
Seguridad y defensa europea, Universidad Francisco de Vitoria, 2002, pp. 193-213, en p. 205.

18
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

Continuando con la filosofía que conduce esta investigación, no se van a


proponer grandes reformas, sino que nos vamos apoyar en la ingeniería jurídica, lo cual
significa que lo viable es procurar ir repercutiendo gradualmente en la realidad, para así
facilitar reformas futuras, empleando al máximo el marco jurídico preexistente. Con
moderación y sin un exceso de la misma que restrinja el objetivo de este estudio, se
destacarán cuestiones que tendrían que ser desarrolladas prontamente. Estas cuestiones
tienen como objetivo la seguridad subregional y esto presupone que se avance por la
senda de una creciente cooperación hemisférica e internacional.

Y como experiencia se tiene el proceso de integración de la Unión Europea, que


ha motivado la elaboración de numerosos análisis y estudios con el fin de entender las
condiciones históricas en que se desarrolló, las variables que se han conjugado para el
establecimiento de instituciones supranacionales, los liderazgos de gobiernos y líderes
políticos que han hecho posible los avances y retrocesos en este proceso, –así como la
crisis actual por la cual atraviesa–. Lo que seguramente puede coadyuvar a entender los
nuevos paradigmas de las relaciones entre los países de Norteamérica, los cuales
cuentan con asimetrías importantes pero que conviven en un mundo cada vez más
interdependiente 21.

Este estudio tiene como objeto el análisis de las relaciones en seguridad entre los
países norteamericanos bilateral o multilateralmente hablando, se busca que estas
relaciones se den en un espacio regulado y si es posible se deje de lado la incertidumbre
de los acuerdos no jurídicos, es decir, que dichas relaciones se den dentro de un marco
de cooperación en seguridad buscando sobre todo que sea eficaz. El modelo propone
reforzar la seguridad y la estabilidad en la región de América del Norte actuando sobre
los factores condicionantes de la paz, esto es, con un enfoque de la seguridad
omnicomprensiva y cooperativa que ha de estar basada en la democracia, los derechos
humanos y libertades fundamentales, estado de derecho, economía de mercado y
política social.

21
Ya lo ha mencionado Pierre HILLARD “Establecer una comunidad económica y de seguridad para
América del Norte para 2010 es un objetivo ambicioso, pero asequible (…). El proceso en curso debe ser
analizado en relación con bloques continentales emergentes, en particular la Unión Europea.” Cit. en
HILLARD, Pierre, “Hacia la construcción de una Comunidad de América del Norte”, Red de prensa no
alineados Voltaire, París, 6 de diciembre de 2005. Disponible en
http://www.voltairenet.org/article131982.html.

19
Introducción

Este modelo propugna acumular mecanismos diversos para prevenir o alertar de


conflictos y crisis, así como engranajes con otras Organizaciones Internacionales
competentes en los diversos ámbitos de actuación. El objeto de estudio reviste un
interés desde diversas perspectivas. Desde un punto de vista metodológico, las
relaciones de seguridad entre Canadá, EEUU y México podrían plantearse como un
marco interesante de cara al análisis de los efectos de las medidas jurídicas o acuerdos
no jurídicos previstos, o mejor dicho de un posible proceso cooperación-
profundización-integración a través de estos medios. De la misma forma, la
intensificación de las relaciones en el proceso de cooperación tiene un interés indudable
en el marco de la sociedad internacional actual, donde el subregionalismo,
“regionalismo, el interregionalismo y el multilateralismo podrían considerarse como
estrategias complementarias para hacer frente a los retos que plantean los procesos de
mundialización y globalización económica” 22.

Entender cómo se vinculan los países de América del Norte y promover el


conocimiento mutuo entre éstos, a fin de que pueda ser una herramienta ejemplar para
superar los retos que nos atañen, constituye uno de los objetivos del presente estudio. El
análisis de este tema es apasionante por sus implicancias futuras, más que por la
capacidad de entender lo que ya pasó.

Por lo tanto, se espera que no pase más tiempo para que se llegue a la vasta
cooperación en materia de seguridad pues ésta dará lugar a una relación constructiva en
América del Norte; una relación que alcance los objetivos y que, al mismo tiempo,
preserve nuestra identidad política y cultural donde la unificación de esfuerzos
concretaría mayor alcance y sería posible una relación de confianza y entendimiento por
encima de diferencias. Además, el avance en seguridad permitirá una frontera más
abierta al movimiento de bienes y personas; así como también el progreso en asuntos
regulatorios, reducirá la necesidad de una administración aduanera activa y rescatará
recursos para incrementar la seguridad.

22
Respecto a los procesos de integración, así lo menciona PALOMARES AMAT, Miquel, “Propuestas
para un nuevo marco jurídico de las relaciones entre la Unión Europea y América Latina”, Revista de
Derecho Comunitario Europeo, Madrid, año 12, núm. 29, enero/abril 2008, pp. 49-89, en pp. 51 y 52.

20
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

En el dominio del mantenimiento de la seguridad regional, no han dejado de


tener lugar todo tipo de análisis, estudios, reflexiones, revisiones de conceptos y
categorías, tomando, como referente, las operaciones y actuaciones sobre el terreno
cuya realización suministra elementos de juicio para confirmar, rectificar o erradicar
comportamientos a la luz de la experiencia o para echar de menos lo que haría falta.
Actividad teórica con proyección práctica –de esto hace falta y mucho– que ha tenido
lugar en el seno de las Organizaciones Internacionales Universales y Regionales con
competencias en estos dominios como parte de la doctrina especializada.

El contenido de la tesis presenta una estructura basada en la idea de cooperación


en seguridad para la obtención de un mejor nivel de vida, tiene la intención de brindar
un análisis completo y sistemático de la gestación, de los caracteres, la problemática, y
la puesta en práctica de dicha cooperación en América del Norte tomando en cuenta la
experiencia de la Unión Europea en ésta área y de otras formas de cooperación
existentes en el mundo. Para ello se han utilizado los métodos deductivo, dogmático,
comparativo y exegético, acompañados de las técnicas de evaluación y síntesis; así
como se ha intentado aportar una crítica creadora.

La tesis está estructurada en cuatro partes, las dos primeras contienen dos
capítulos; las dos últimas, tres. La primera parte se aproxima al conocimiento de la
seguridad en América del Norte a través de ASPAN, ahora CLAN. La segunda parte
trata la cuestión de la seguridad en la UE, desde la PESC, la PESD y ahora la PCSD (la
política de seguridad europea desde sus inicios hasta la actualidad), como posible marco
de referencia y experiencia para México. La tercera parte desarrolla el planteamiento en
materia de seguridad y defensa en y para México. La cuarta parte versa sobre
instrumentos para la defensa, esto es, fuerzas armadas sus necesidades, cometidos,
capacidades y estructura; y servicios de inteligencia de México tanto civiles como
militares.

El capítulo 1 versa sobre los antecedentes y evolución de la ASPAN, donde


respecto al primer aspecto, sobresale la Alianza para la Frontera que trata sobre
colaboración en seguridad en dicha zona en sus tres vertientes: infraestructura segura,
flujo seguro de personas y, de bienes. En el segundo aspecto, el de la evolución, se toca
el tema de lo que llevo a conformar la ASPAN, es decir, una suma de voluntades

21
Introducción

políticas expresadas a través de un acuerdo extrajurídico, que en esta oportunidad será


analizado desde el derecho internacional, nacional y del soft law.

En el capítulo 2 se verá el funcionamiento de la CLAN a través de los grupos de


trabajo, en base a las agendas y a las declaraciones conjuntas; se analizarán los informes
y anexos, el contenido material de la agenda de seguridad, las relaciones
intergubernamentales y su apuesta por la bilateralidad. Asimismo, se realizará un
balance de CLAN desarrollando sus perspectivas de futuro, se describirá su carácter
funcional y se reflexionará acerca del porvenir de la cooperación en seguridad en
América del Norte, respecto a sus Estados y a las relaciones entre ellos, así como a las
fronteras comunes.

En el capítulo 3 se hace una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa


de la Unión Europea como posible marco de referencia y experiencia para América del
Norte, trata sobre la PESC, la PESD y la PCSD donde se toma la vasta experiencia de
este proceso, sobre todo de la cooperación en el ámbito de la seguridad y defensa que se
ha dado en su evolución histórica, sistema institucional, marco decisorio y en sus
figuras jurídicas, tales como los núcleos duros, cláusula de cooperación reforzada, de
asistencia mutua, de solidaridad y la cooperación estructurada permanente.

En el capítulo 4 se procura extraer lecciones útiles de la Política de Seguridad y


Defensa europea para América del Norte, donde se realizan consideraciones desde la
visión latinoamericana y norteamericana en torno al proceso de cooperación
intergubernamental de la PESC como referencia y experiencia para América del Norte.
De igual forma se realizan reflexiones sobre la cooperación europea en materia de
seguridad y defensa como paradigma para México.

El capítulo 5 se enfoca en la necesidad de cooperación subregional en el ámbito


de la seguridad. Para ello se hace un reconocimiento de amenazas a la seguridad en los
diversos ámbitos: nacional, subregional, regional e internacional. De igual manera se
analiza la disposición de México a cooperar con EE.UU. y Canadá en seguridad y
defensa para enfrentar las amenazas, tocando sus puntos críticos: su soberanía, el
contexto de la cooperación en seguridad y defensa en América del Norte y sus riesgos,
que manifiestan la necesidad de desarrollar una mayor responsabilidad norteamericana.

22
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

También se desarrolla la intensidad de la cooperación regional y subregional alrededor


de México, esto es, entre México y EE.UU., México y Canadá, Canadá y EE.UU., con
la frontera sur de México y con el Caribe; así como los principios claves de la política
de EE.UU. sobre colaboración para la seguridad con México: Plan o iniciativa Mérida.
Se estudia en última instancia el camino hacia un modelo norteamericano de seguridad
y defensa.

En el capítulo 6 se analiza la política mexicana de seguridad cooperativa, es


decir que se estudian los aspectos políticos en su doble vertiente: las relaciones con
otros países: política exterior, y los niveles de apoyos internos de la sociedad civil y el
sector privado para el éxito del proceso de las iniciativas de cooperación en seguridad:
política interior. Se desarrollan de igual forma los aspectos sociales que intervienen en
la política mexicana de seguridad cooperativa. Y se concluye con unas líneas de acción
estratégica a impulsar para lograr una mayor profundización de la cooperación en
seguridad y defensa.

El capítulo 7 plantea lo que tiene que hacer México en el aspecto jurídico para
obtener mayor seguridad sin afectar al comercio y en consecuencia alcanzar un mejor
nivel de vida para sus ciudadanos. Se realizan propuestas de lo que tendría que plantear
México y que integrarían el marco jurídico en materia de cooperación en seguridad y
defensa de Norteamérica. Las propuestas están enfocadas principalmente en la
estrategia y estructura por realizar.

En el capítulo 8 se toca lo referente a las reformas necesarias en una de las


instituciones que están a cargo de la seguridad: las FF.AA. Se analizan sus necesidades
y cometidos; con referencia a las primeras, se habla de la redefinición de las misiones de
las FF.AA. y de su transformación hacia lo conjunto y multinacional, enfocándose en la
adaptación de la agenda de seguridad castrense, en la necesidad de llevar a cabo una
gestión tecnológica, en formar una agencia de armamento y en tener un adecuado
presupuesto de defensa. Sobre los cometidos de las FF.AA. se insiste en la
profesionalización, modernización, racionalización, la intervención social en los asuntos
de defensa y la realización de sus misiones generales como cometidos tradicionales, y,
la realización de operaciones conjuntas, combinadas, de acción unificada como nuevos
cometidos debido a los nuevos riesgos.

23
Introducción

En el capítulo 9 se estudian las capacidades y estructuras de las FF.AA.


mexicanas. Dentro de las capacidades a disminuir se habla de una en especial: la
autonomía militar. Aquellas capacidades a desarrollar son en el área de la estrategia
militar, técnicas operativas, de capacitación de servidores públicos, en logística, en
inteligencia y contrainteligencia, de información y cooperación. Dentro de las
capacidades de estrategia militar se hace referencia a la respuesta militar y diplomacia
defensa en sus tres vertientes: disuasión, cooperación y prevención. Con referencia a las
capacidades técnico-operativas se desarrolla lo relativo a la movilidad y capacidad de
proyección, sostenibilidad, disponibilidad, superioridad en el enfrentamiento, protección
de agentes nucleares bacteriológicos y químicos, mando y control integrado. Sobre la
estructura de las FF.AA. mexicanas se estudia la actual y la deseada para enfrentar de
una manera más eficaz las amenazas. Se propone la realización de un Libro Blanco de
Defensa y se analizan las relaciones con fuerzas armadas de naciones amigas y
Organismos Internacionales.

En el capítulo 10 se toca lo referente a los servicios de inteligencia,


desarrollando temas claves como el espionaje y contraespionaje, la función y objetivos
de los servicios de inteligencia en el siglo XXI, así como la importancia de las medidas
de confianza en su desarrollo. Igualmente se estudia a la comunidad que conforma los
servicios de inteligencia, los civiles y militares, diferenciando los servicios de
información policiales y haciendo una mención especial al sector policiaco.

Ningún gobierno puede por sí solo enfrentar adecuadamente los retos que
enfrenta América del Norte. Los gobiernos son más eficaces cuando se promueven las
condiciones necesarias para la libertad, la seguridad y el éxito de nuestros pueblos.
Existe la convicción de que se debe continuar y fortalecer el diálogo permanente entre
estos tres países, así como la coordinación en curso. La alianza entre Canadá, México y
Estados Unidos es mayor que la suma de todas las actividades bilaterales. No hay que
dejar de reiterar que la proximidad es una ventaja para construir alianzas y que la
asociación, interdependencia, cooperación e integración no son amenazas para la
soberanía mejor dicho son herramientas para fortalecer el Estado.

En la búsqueda de una cooperación regional, Canadá, Estados Unidos y México,


necesitan continuar el diálogo y cooperación que destacaron. No hay espacio para malas

24
Mecanismos jurídicos para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos: un paso hacia la integración en América
del Norte. –Opciones para una estrategia mexicana–.

percepciones y malas interpretaciones. Una iniciativa extensa y significante como ésta


no puede corresponder al gobierno y las élites, tiene que incluir a todos ya que, por
razones de estabilidad política y económica, la convergencia debe ser consistente con
una mejoría en las condiciones generales de todos. Esto significa la necesidad de que
México tenga un desarrollo mucho más amplio que sus socios del norte porque el
TLCAN no fue capaz de producirlo. Resulta inadmisible para estos tres países buscar un
desarrollo regional que desconozca la mejoría en el nivel de vida de todos sus
habitantes, el respeto de sus diversas culturas y organismos, y el deseo común de
autonomía que posee cada país 23. Esto versa sobre sus relaciones, de obtener beneficios
para todos, de saber diferenciar y respetar su forma de vida, pero sin dividir.

Los riesgos confirman la necesidad de desarrollar una mayor responsabilidad


norteamericana en asuntos de seguridad y defensa cosa que exige de América del Norte
una acción concertada y donde el regionalismo en esta nueva era puede ser una medida
factible como instrumento que permita un proceso de cooperación internacional más
sensible a las preocupaciones políticas internas.

México no tiene que enfatizar las diferencias entre los países de Norteamérica
sino identificar las similitudes, para aprender de sus experiencias y tratar con EEUU que
es el país que tiene más influencia en nuestros problemas, y que pudiera también tenerla
en las soluciones ya que nos puede apoyar en el aspecto económico, político,
tecnológico, educacional y de inteligencia, todo esto aplicado a la seguridad.

Los problemas “solo deben servir para espolear la imaginación en busca de


soluciones adecuadas” 24. Las alternativas que se proponen son políticamente y
jurídicamente viables pues se interpreta los temas de defensa y seguridad con una visión

23
Resulta interesante consultar a REYNOLDS, Clark W., “Interdependencia de América del Norte: el
Nuevo modelo para México en los noventa” en RIORDAN, Roett (comp.), Relaciones exteriores de
México en la década de los noventas, México, siglo XXI, 1991, pp. 61-85, en p. 76.
24
IBARRETA MANELA, Juan Luis, “Evolución y futuro de la acción conjunta de las Fuerzas
Armadas”, La configuración de las fuerzas armadas como entidad única en el nuevo entorno de
seguridad y defensa, Documentos de seguridad y defensa 14, Ministerio de Defensa-CESEDEN, octubre
de 2007, pp. 93-108, en p. 98. Disponible en
http://www.defensa.gob.es/ceseden/Galerias/destacados/publicaciones/docSegyDef/ficheros/014_LA_CO
NFIGURACION_DE_LAS_FUERZAS_ARMADAS_COMO_ENTIDAD_UNICA_EN_EL_NUEVO_E
NTORNO_DE_SEGURIDAD_Y_DEFENSA.pdf.

25
Introducción

realista de las relaciones internacionales, como la naturaleza de los hechos impone a los
gobiernos a actuar frente a estos problemas.

26
PRIMERA PARTE

APROXIMACIÓN A LA ALIANZA PARA LA


SEGURIDAD Y PROSPERIDAD DE AMÉRICA DEL
NORTE.

“Esta presencia de la verdad, aunque sea meramente parcial e imperfecta y a veces distorsionada, es un puente, que une a
unos hombres con otros y hace posible el acuerdo cuando hay buena voluntad” Tomás de Aquino. Omnes enim opiniones
secundum quid aliquid verum dicunt.

NUBIOLA, Jaime, El taller de la filosofía: una introducción a la escritura filosófica, 3a. ed.,
Pamplona, EUNSA, 2002, p. 219.
CAPÍTULO 1

ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DE LA ASPAN.


I. ASPECTOS GENERALES. II. DE LA ALIANZA PARA LA FRONTERA A LA ASPAN: ANTECEDENTES. 1.
La Alianza para la Frontera: colaboración en seguridad fronteriza en América del Norte. 1.1. La Alianza para la
frontera en cuanto a la Infraestructura segura. 1.2. La Alianza para la frontera en cuanto al flujo seguro de personas.
1.3. La Alianza para la frontera en cuanto al flujo seguro de bienes. 2. La ASPAN: Alianza sobre cooperación en
seguridad y prosperidad. III. NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN DE LA ASPAN. 1. El origen de la ASPAN: suma de
voluntades políticas. 2. Debate sobre la naturaleza (no) jurídica de ASPAN: acuerdo extrajurídico. 2.1. La ASPAN a
la luz del Derecho Internacional y del Derecho Interno. 2.1.1. La ASPAN a la luz del Derecho Internacional 2.1.2. La
ASPAN a la luz del Derecho Interno. 2.2. La ASPAN a la luz del «Soft Law». IV CONSIDERACIONES FINALES.
I. ASPECTOS GENERALES.

El 11 de septiembre de 2001 EEUU sufrió el mayor atentado terrorista de su


historia. Esta circunstancia provocó que la seguridad nacional se convirtiera en una de
las prioridades de la agenda de su política exterior. Todo lo demás perdió importancia.
Este atentado terrorista cambió de forma sustantiva las relaciones internacionales hasta
el punto de hablarse de un nuevo orden internacional 1. En este contexto, la relación de
EEUU con sus vecinos sufrió una profunda transformación 2.

Tras el 11-S Estados Unidos manifestó su interés por asegurar más sus fronteras.
México se volvió importante en el área geográfica, a partir de entonces, un elemento
significativo a considerar en la agenda de EEUU. De hecho, EEUU buscó la
concertación de negociaciones a nivel bilateral con México y Canadá con el propósito
de afianzar sus intereses en materia de seguridad. Parece evidente que las circunstancias
del momento provocaron una intensificación notable de la cooperación
intergubernamental 3.

Las reuniones bilaterales para la seguridad en la frontera se dieron porque


Estados Unidos tiene en cuenta que los problemas en las fronteras norteamericanas
difieren mucho una de otra. Aunque desde un punto de vista particular, el problema del
terrorismo en América del Norte involucra a Canadá, México y Estados Unidos y, por
lo tanto, se propone, aparte de las reuniones bilaterales, el tratamiento de reuniones
multilaterales para una mejor cooperación y solución de las vicisitudes. Se necesita más
de un diálogo estructurado y plural, lo cual depende de un compromiso nacional más
firme con la cooperación subregional.

1
Véase REMIRO BROTONS, Antonio, “¿Nuevo Orden o Derecho Internacional?, en RAMÓN
CHORNET, Consuelo (ed.), Derechos y libertades ante las nuevas amenazas a la seguridad global,
Jornadas de Derecho Internacional Humanitario 8, 2002, Valencia, 2005, pp. 257-277.
2
Cfr. VELÁZQUEZ FLORES, Rafael y SCHIAVON, Jorge, “El 11 de septiembre y la relación México
Estados Unidos: ¿Hacia la securitización de la agenda?”, Revista Enfoques, año VI, núm. 8, primer
semestre 2008, pp. 61-85, en pp. 67-68. Disponible en
http://www.cipolcentral.cl/documentos/enfoques8/enfoques.pdf#page=63.
3
Ibídem, en p. 68.

30
Como resultado de la intensificación de las reuniones entre los funcionarios de
los países norteamericanos han surgido dos alianzas: la primera, para la frontera y la
segunda, para la seguridad y prosperidad de América del Norte (ASPAN).

A lo largo del presente capítulo, nos proponemos analizar básicamente dos


cuestiones de ASPAN: sus antecedentes sobre cooperación en seguridad, y su
evolución; en ésta última se trata el centro neurálgico de sus grandes problemas: su
naturaleza. Situación que es analizada a la luz del Convenio de Viena sobre Derecho de
los Tratados de 1969 y del «soft law».

II. DE LA ALIANZA PARA LA FRONTERA A LA ASPAN:


ANTECEDENTES.

La Alianza de la Frontera se divide en dos. Existe una Alianza para la Frontera


de EEUU con México, y otra, para la frontera de EEUU con Canadá. Esto debido a la
disparidad de necesidades en cada una de ellas. Por su parte, la ASPAN desde sus
inicios llegó a provocar confusión en México y EEUU porque no estaba clara su
naturaleza y profundizaba sobre aspectos muy sensibles a ambos lados de la frontera.

El antecedente sobre ASPAN es la Alianza para la Frontera, esto hablando a


nivel gubernamental. Las fronteras de EEUU tienen necesidades muy diferentes en
cuanto a migración, seguridad, delincuencia transnacional y tránsito de mercancías.
Parece acertado el proceder de EEUU en establecer una alianza para su frontera sur con
México y otra para su frontera norte con Canadá 4.

4
Véase que siempre se habla de cooperación bilateral en EMMERICH, Gustavo Ernesto, “México-
Estados Unidos: frontera eficiente, pero no abierta”, Frontera Norte, vol. 15, núm. 29, enero-junio de
2003, 33 pp., en pp. 11-13, 20-21. Disponible en http://www.colef.mx/fronteranorte/articulos/FN29/1-
f29_Mexico_US_frontera_eficiente_pero_no_abierta.pdf. Vid también que hay estudios exclusivos de la
problemática binacional entre EEUU y México, por ejemplo, en WILSON, Christopher E., LEE, Erick
(eds.) Resumen Ejecutivo. Reporte del estado de la frontera. Un análisis integral de la frontera México-
Estados Unidos, Wilson Center, mayo 2013, 40 pp. Disponible en
http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/spanish_reporte_estado_frontera.pdf.

31
1. La Alianza para la Frontera: colaboración en seguridad fronteriza en América
del Norte.

Las Secretarías de Relaciones Exteriores de México y de EEUU, firmaron el 22


de marzo de 2002 la llamada Alianza para la Frontera, como primer paso en la
colaboración en seguridad fronteriza. El subtítulo de la Alianza para la frontera dice
mucho de su contenido: “Declaración a favor del fortalecimiento tecnológico y la
cooperación para promover un flujo seguro y eficiente de personas y bienes a lo largo
de la frontera” 5. Por su parte, EEUU y Canadá firmaron su Alianza para la Frontera en
2001. De esta forma, EEUU instó separadamente a sus vecinos para organizar fronteras
inteligentes (smart border) con el propósito de que se alcancen tres objetivos:
consolidar la seguridad fronteriza, agilizar el flujo legítimo de individuos y bienes y
optimizar la infraestructura fronteriza 6.

La Alianza para la Frontera con México dispuso de un plan de acción que le


brinda funcionalidad, establece metas y organiza las actividades que han de llevarse a
cabo. Dicho plan contempla veintidós cuestiones clasificadas en tres secciones:
infraestructura segura, flujo seguro de individuos y de mercancías 7. Veamos cada una
de ellas por separado.

5
Vid EMMERICH, Gustavo Ernesto, op. cit., nota 4, en p. 20.
6
Con Canadá se lleva a cabo un cuarto objetivo referente a la colaboración de intercambio en
inteligencia. EEUU espera de México que este cuarto objetivo se realice de facto. Véase BENÍTEZ
MANAUT, Raúl y RODRÍGUEZ ULLOA, Carlos, “Seguridad y fronteras en Norteamérica. Del TLCAN
al ASPAN”, Frontera Norte, vol. 18, núm. 35, enero-junio de 2006, Tijuana, México, 28 pp., en pp. 7 y
25. Disponible en http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=13603501.
7
Cit. en CREEL MIRANDA, Santiago, “La migración y la seguridad de México y Estados Unidos”,
Foreign Affairs en español, vol. 4, núm. 2, abril-junio 2004, 7 pp., especialmente en pp. 2 y 3. Para
revisar opiniones sobre el contenido de la Alianza vid ibídem, en pp. 3 y 10. En este mismo sentido se ha
pronunciado EMMERICH, Gustavo Ernesto, op. cit., nota 4, en pp. 23-24.

32
1.1. La Alianza para la Frontera en cuanto a la Infraestructura segura.

Analizaremos tanto las actividades a emprender como las finalidades propuestas


por la Declaración de los Secretarios de Estado en la Alianza para la Frontera respecto
de la infraestructura segura.

En la parte de las medidas establecidas para lograr seguridad en la


infraestructura fronteriza, se establecen cuatro finalidades y siete actividades a
desarrollar que conforman el plan de acción. No dejan nada a la deriva, las finalidades
abarcan cuatro cuestiones básicas: se empieza por identificar los problemas de forma
conjunta (cooperación), formular planes integrales de inversión (económico), evaluar la
seguridad en la infraestructura estratégica (seguridad) y por último, la capacitación del
personal encargado de la planeación (capacitación).

En el plan de acción se establece en primer lugar, una planificación a largo plazo


sobre la coordinación con el fin de lograr una infraestructura física y tecnológica
adecuada a las necesidades que se vayan presentando (planificación y actualización). En
segundo lugar, se determina la definición de prioridades para eliminar de forma
inmediata los cuellos de botella (identificar prioridades “problemas principales”). En
tercer lugar, se estipula una evaluación de la vulnerabilidad de la infraestructura para
establecer medidas de protección (pautas de seguridad). En cuarto lugar, se acuerda la
armonización de las actividades en la frontera (armonización). En quinto lugar, se
dispone el establecimiento de proyectos modelo (buscar eficiencia). En sexto lugar, se
precisa la consolidación de la coordinación bilateral transfronteriza en los tres niveles de
gobierno (intensificación de la cooperación transnacional) y finalmente la atención
conjunta de necesidades en infraestructura desde el punto de vista económico
(financiación conjunta).

Sin duda alguna a través de la Alianza para la Frontera las instalaciones de


vigilancia migratoria y aduanera se han optimizado y ampliado. Asimismo, en México,

33
las instalaciones de vigilancia se han mejorado a través de la adopción de tecnología;
actividad que refuerza el control y la revisión a través de su frontera norte 8.

Finalidades
Infraestructura acorde con los niveles de cruces y de comercio bilateral.
• Evaluación conjunta de las condiciones de infraestructura fronteriza, a fin de identificar cuellos de
botella que entorpecen el tránsito de personas y mercancías.
• Formulación de planes integrales de inversión en infraestructura que garanticen la competitividad
económica de la región fronteriza, habida cuenta del crecimiento del intercambio comercial entre ambos
países.
• Realización de evaluaciones a la infraestructura estratégica en materia de seguridad, en puentes, presas
y plantas generadoras de electricidad, incluyendo las medidas de protección necesarias ante eventuales
ataques terroristas.
• Elevar el nivel del Grupo de Frontera de la Comisión Binacional a fin de que desarrolle los trabajos de
planeación necesarios en nuestra frontera común.
Actividades
Infraestructura segura.
1. PLANEACIÓN A LARGO PLAZO.
Diseñar y poner en marcha un plan estratégico de largo plazo que establezca las bases de coordinación
para impulsar el desarrollo de la infraestructura física y tecnológica. El plan deberá ajustarse al ritmo de
crecimiento del tráfico transfronterizo.
2. DESAHOGO DE LOS CUELLOS DE BOTELLA.
Definir una lista de prioridades que jerarquice los proyectos de infraestructura, a fin de aliviar los
cuellos de botella de manera inmediata.
3. PROTECCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA.
Evaluar la vulnerabilidad de la infraestructura en general y de la de comunicaciones transfronterizas en
particular, para identificar deficiencias y tomar medidas adecuadas de protección.
4. ARMONIZAR LAS OPERACIONES DE LOS PUNTOS DE ENTRADA.
Sincronizar los horarios de servicio, las medidas para el mejoramiento de las instalaciones y la
administración de los flujos de tráfico en los cruces fronterizos en ambos países.
5. PROYECTOS MODELO.
Establecer operaciones modelo para puertos eficientes.
6. COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA
Fortalecer los mecanismos de coordinación bilateral existentes en los niveles federal, estatal y local, con
especial atención en las operaciones que se realizan en los puntos de cruce fronterizo.
7. FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS EN LA FRONTERA.
Explorar mecanismos de financiamiento conjunto para atender las principales necesidades de desarrollo
e infraestructura en la frontera.

8
A partir de esta idea creo que México también necesita reforzar más la vigilancia en su frontera sur.

34
1.2. La Alianza para la Frontera en cuanto al flujo seguro de personas.

Sobre el flujo seguro de personas se perciben cuatro finalidades y ocho


actividades a emprender para dar cumplimiento a la Declaración de la Alianza para la
Frontera. Dentro de las finalidades se establece agilizar el tránsito sin descuidar la
seguridad, lo que tiene relación directa con los puntos ocho, nueve, diez y doce del plan
de acción. Otra de las finalidades es identificar a sospechosos para evitar su entrada en
la región, lo que se vincula con los puntos nueve, catorce y quince. La tercera finalidad
es abatir el tráfico irregular de extranjeros de terceros países, relacionado con los puntos
once, trece y quince. Y la última finalidad es establecer un mecanismo de intercambio
de información sobre los futuros pasajeros, conectado con los puntos nueve, diez y
catorce de las actividades.

En referencia con las actividades a emprender se encuentra que, para agilizar el


flujo de personas, el punto ocho establece ampliar el Sistema electrónico de inspección
rápida (Sentri) para los viajeros frecuentes. En el punto nueve versa sobre intercambiar
información sobre los futuros pasajeros de vuelos entre México y EEUU –aquí han
dejado de lado el transporte terrestre–. El punto diez trata sobre facilitar el flujo de
nacionales de México, Canadá y EEUU en la región, incluyendo filas de acceso
especiales para ellos. El punto once describe que se deben consolidar los grupos de
apoyo a migrantes, ampliar las fuerzas para luchar contra el tráfico irregular de
personas, así como establecer un mecanismo de enlace para fortalecer la cooperación de
autoridades federales de ambos países en la frontera (seguridad fronteriza). El punto
doce revela la realización de consultas sobre políticas de visado y los procesos de
verificación de visado, así como el intercambio de información sobre la base de datos
consulares. El punto trece explica que es necesaria la capacitación del personal con el
fin de detectar los documentos falsos y desmantelar las organizaciones delictivas que se
dedican a falsificar dichos documentos y a todas aquellas que contribuyen al tráfico
ilícito de personas. El punto catorce habla de algo que es sumamente necesario: crear
sistemas o bases de datos compatibles para facilitar el intercambio de información e
inteligencia. Y por último el punto quince discurre sobre cooperar para la identificación,
monitoreo y la toma de decisiones respecto de nacionales peligrosos de terceros países.

35
En esta sección, sobre el flujo seguro de personas, es donde se percibe la
determinación primordial de la Alianza para la Frontera de establecer una cooperación
de mayor seguridad en la frontera, ya que algunas actividades hablan sobre aeropuertos
y no solo de la frontera. Sobresale el punto once relativo a migrantes ya que es de suma
importancia no solo para México sino para todos aquellos países del sur de donde
provienen los migrantes, ello debido a los niveles de mortandad 9.

Finalidades

Flujo seguro de personas.


• Desarrollo y aplicación, en puertos de entrada, de sistemas que agilicen el tránsito de viajeros que no
representen amenazas a la seguridad.
Para ello se establecerán procedimientos de coordinación en nuestra frontera.
• Cooperación para identificar, antes de su arribo a la región de América del Norte, a aquellos individuos
que representen una amenaza a nuestras sociedades.
• Ampliación de esfuerzos para abatir el tráfico ilegal de nacionales de terceros países.
• Creación de un mecanismo de intercambio bilateral de información anticipada de pasajeros.
Actividades
Flujo seguro de personas.
8. VIAJEROS FRECUENTES AUTORIZADOS.
Ampliar, a través de líneas preestablecidas para viajeros frecuentes, el uso del Sentri en los puertos de
entrada con un alto volumen de tránsito vehicular de la frontera México-Estados Unidos.
9. INFORMACIÓN PREVIA SOBRE PASAJEROS.
Establecer un mecanismo de intercambio de información anticipada para vuelos entre México y Estados
Unidos y otros que se consideren relevantes.
10. VIAJEROS DE PAÍSES DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE 10
(TLCAN).
Iniciar inmediatamente consultas para facilitar el movimiento de nacionales de los países socios del
TLCAN. Incluir filas especializadas en aeropuertos con elevada afluencia de pasajeros.
11. SEGURIDAD EN LA FRONTERA Y COMBATE AL TRÁFICO DE PERSONAS.
Ratificar el compromiso de ambos países con la iniciativa de seguridad fronteriza y el Plan de acción para
la cooperación sobre seguridad fronteriza establecido en junio de 2001. Fortalecer los grupos dedicados a
la atención, orientación y salvamento de migrantes en la frontera. Afianzar y ampliar las fuerzas dedicadas
a combatir el tráfico ilegal de personas y establecer un mecanismo de enlace para fortalecer la cooperación
entre las autoridades federales de México y Estados Unidos en la frontera.

9
Véase EMMERICH, Gustavo Ernesto, op. cit., nota 4, en p. 25.
10
Tratado de Libre Comercio firmado entre Canadá, EEUU y México en 1994.

36
12. CONSULTAS EN POLÍTICAS DE VISADO.
Proseguir con consultas regulares respecto de las políticas de visado y los procesos de verificación de
visas. Compartir información de las respectivas bases de datos consulares.
13. CAPACITACIÓN CONJUNTA.
Poner en marcha programas de entrenamiento en las áreas de investigación y análisis documental, a fin de
fortalecer las capacidades tecnológicas y de recursos humanos para detectar documentos falsos y
desmantelar las organizaciones de tráfico ilícito de personas.
14. BASES DE DATOS COMPATIBLES.
Desarrollar sistemas compatibles para intercambiar información y compartir inteligencia.
15. MONITOREO DE NACIONALES DE TERCEROS PAÍSES.
Impulsar los esfuerzos de cooperación para identificar, monitorear y tomar las medidas necesarias ante el
caso de nacionales de terceros países potencialmente peligrosos para la seguridad.

1.3. La Alianza para la Frontera en cuanto al flujo seguro de bienes.

Respecto al flujo seguro de bienes se encuentran cuatro finalidades y siete


actividades a emprender. Dentro de las finalidades se habla de cuatro aspectos básicos:
tecnología, seguridad, cooperación con el sector privado e intercambio de información
aduanal. Con referencia al plan de acción no se puede dejar de resaltar la necesidad de
cooperar con el sector privado para elevar la seguridad de los embarques. Este hecho
muestra que la colaboración del sector privado también es importante.

Respecto del resto de las acciones se establece desarrollar actividades conjuntas


en materia tecnológica, seguridad ferroviaria, contra el contrabando de drogas, armas de
fuego, etc., y profundizar la iniciativa del grupo bilateral de investigación contra el
fraude aduanero.

Finalidades
Flujo seguro de bienes.
• Puesta en marcha de un programa para compartir tecnología entre ambos países a fin de instalar
sistemas de inspección externa de alta tecnología tanto en líneas ferroviarias que crucen la frontera entre

37
Estados Unidos y México como en puertos de entrada con tránsito intenso a lo largo de la frontera.
• Desarrollo y aplicación de sistemas que permitan aumentar la seguridad en puntos clave de la cadena
de abastecimiento entre productores y consumidores.
• Fortalecimiento de la cooperación con el sector privado para elevar la seguridad de los embarques.
• Ampliación de sistemas que permitan un intercambio ágil de información aduanal entre ambos países.
Actividades
Flujo seguro de bienes.
16. COOPERACIÓN ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO.
Ampliar los vínculos con grupos del sector privado, importadores y exportadores, con el objeto de
incrementar la seguridad y el cumplimiento de la normatividad en los cargamentos comerciales, a fin de
agilizar el proceso de despacho.
17. INTERCAMBIO ELECTRÓNICO DE INFORMACIÓN.
Continuar el desarrollo y puesta en marcha de mecanismos conjuntos para un rápido intercambio de
información aduanera.
18. CARGAMENTOS EN TRÁNSITO SEGURO.
Proseguir con el desarrollo de un mecanismo conjunto de seguimiento de cargamentos de mercancías en
tránsito, incluyendo la puesta en marcha de la iniciativa de seguridad de contenedores.
19. TECNOLOGÍA COMPARTIDA.
Desarrollar un programa de cooperación en materia tecnológica, que permita instalar equipos de
supervisión de alta tecnología, tales como candados electrónicos y lectores de placas de vehículos.
20. SEGURIDAD FERROVIARIA. Continuar con el desarrollo de una iniciativa conjunta para producir
y compartir imágenes de ferrocarriles en todos los cruces ferroviarios localizados en la frontera México-
Estados Unidos.
21. GRUPO ESPECIAL PARA COMBATIR EL FRAUDE ADUANERO
Ampliar la actual iniciativa del grupo bilateral especial para combatir el fraude aduanero e incrementar
las actividades de investigación conjuntas.
22. COMBATE AL CONTRABANDO
Continuar los esfuerzos conjuntos para combatir al contrabando, incluyendo el de narcóticos, utilidades
del narcotráfico, armas de fuego y otros.

2. La ASPAN: Alianza sobre cooperación en seguridad y prosperidad.

Mientras se llegaba a precisar la cooperación en defensa en América del


Norte y afín con la etapa en que se perseguía integrar las cuestiones de la seguridad y
defensa, en 2005 Canadá, México y EEUU aprobaron un convenio trilateral: Alianza

38
para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte, conocida como ASPAN 11. La
ASPAN fue objeto de discusiones en sus inicios pues se enfrentaron posturas
integracionistas y aislacionistas sobre todo en México y EEUU 12. Tema que
analizaremos en su momento.

Alfredo JALIFE-RAHME dice dos cosas, que los antecedentes del ASPAN se
encuentran en el documento Nuevos horizontes 13 del Centro de Estudios Estratégicos
Internacionales 14 (CSIS, por sus siglas en el idioma anglosajón) que se publicó el 18 de
septiembre de 2001. Según este autor, este hecho revela la imposición de la agenda
bushiana 15.

Por otra parte, Rodolfo AGUIRRE, Manuel PÉREZ ROCHA, Alejandro


VILLAMAR mencionan que la ASPAN fue un procedimiento promovido por las
grandes compañías de Canadá, Estados Unidos y México 16. De la misma opinión es
Pierre HILLARD cuando afirma que para la materialización de ASPAN se tomó como
base un informe previo realizado el 14 de marzo de 2005 por el Council Foreign
Relations (CFR) de EEUU, el Canadian Council of Chief Executives (CCCE, Consejo

11
Reconocida a través de las páginas web de los tres gobiernos de América del Norte.
12
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl y RODRÍGUEZ ULLOA, Carlos, op. cit. nota 6, en p. 7.
13
Documento con recomendaciones para los encargados de formular política bajo la autoría del Consejo
Binacional de EEUU-México, formado por el CSIS y la Universidad de Austin de parte de EEUU y por
parte de México el Instituto Autónomo de México (ITAM) y el Centro de Investigación para el Desarrollo
AC (CIDAC). Cit. en JALIFE RAHME, Alfredo, “ASPAN: La entrega de México por el ITAM y el
Comexi”, Revista mensual Brújula Metropolitana, México, 16 de noviembre de 2005. Disponible en
http://www.oocities.org/afzsoto/RotEntrega.html. El documento Nuevos Horizontes está disponible en
http://csis.org/files/media/csis/pubs/newhorizons%5B1%5D.pdf. El Consejo Mexicano de Asuntos
Internacionales es reconocido con las siglas “Comexi”.
14
Véase la página web del Centro de Estudios Estratégicos Internacionales. Disponible en http://csis.org/.
The Center for Strategic and International Studies tiene su sede en Washington. Es un think thank según
JALIFE-RAHME, Alfredo, “Condy Rice, de Chevron, apadrina reporte del WWC/ITAM/Imco para
privatizar Pemex”, la Jornada, 31 de julio de 2013. Disponible en
http://radiocoapatv.com/Radioacoapatv/Def._de_la_energia/Entradas/2013/8/11_Alfredo_Jalife_Rahme.h
tml. Al Wodrow Wilson Center es a lo que se refieren las siglas (WWC) y al Instituto Mexicano de la
Competitividad como (IMCO).
15
Vid JALIFE RAHME, Alfredo, op. cit., nota 13. La imposición de la agenda como lo afirma Alfredo
JALIFE-RAHME, creo que dista mucho de la realidad en estos tiempos de interdependencia.
16
Cfr. AGUIRRE, Rodolfo, PÉREZ ROCHA, Manuel, VILLAMAR, Alejandro, “La ASPAN como
nuevo modelo para la Asociación Estratégica México-Unión Europea,” Antimilitarización, viernes 14 de
noviembre 2008. Disponible en http://antimilitarizacion.blogspot.com/2008/11/la-alianza-para-la-
seguridad-y-la.html.

39
Canadiense de Presidentes de Empresa que reúne a los principales dirigentes de 150
empresas canadienses), y el Comexi, “organización política multidisciplinaria apoyada
por las empresas mexicanas” 17.

Las opiniones sobre los antecedentes de ASPAN tienen certeza porque, por una
parte, el Documento Nuevos Horizontes versa sobre muchos temas que trata ASPAN.
Y, por otra parte, las opiniones de Rodolfo AGUIRRE, Manuel PÉREZ ROCHA,
Alejandro VILLAMAR, versan sobre una realidad muy conocida ya que los ataques del
11-S afectaron principalmente a las empresas trasnacionales, y eso dio pie a que se
buscarán soluciones para que no se volviera a repetir la misma situación en dado caso
que se presentara otro atentado similar al 11-S. Por último, es verdad que la Alianza
para la Frontera y la ASPAN coinciden en parte de su problemática a tratar, seguridad y
temas económicos, además que ambas son negociadas a nivel gubernamental. Por lo
tanto, creo, que un antecedente más compenetrado lo constituye la Alianza para la
Frontera.

La ASPAN abarca más cuestiones que la Alianza para la Frontera, tal y como se
deduce de sus nombres. La primera está dividida, por la amplitud de sus temas, en dos
agendas, una de prosperidad y la otra de seguridad. La segunda por su parte solo trata
cuestiones con los problemas fronterizos. Ambas alianzas están en uso, aunque no se
escucha hablar mucho de ellas 18.

La Alianza para la frontera y la ASPAN manifiestan la necesidad de profundizar


las relaciones en seguridad y defensa entre EEUU, Canadá y México. A esta necesidad
se le conocería más adelante, como la precisión de un TLCAN plus, esto es
complementar el TLCAN con cuestiones en seguridad y defensa. Recuérdese que el
TLCAN fue el primer tratado trilateral entre los países de América del Norte que solo
trata de cuestiones económicas.

17
Vid HILLARD, Pierre, “Hacia la construcción de una comunidad de América del Norte”, Red Voltaire,
París, 6 de diciembre de 2005. Disponible en http://www.voltairenet.org/article131982.html.
18
Así lo ha manifestado RODRÍGUEZ SUÁREZ, Pedro Manuel, “Integraciones regionales en la agenda
internacional del siglo XXI: retos y perspectivas”, Revista de El Colegio de San Luis, Nueva época, año
IV, número 7, enero a junio 2014, pp. 17-33, en p. 32. Disponible en
http://www.colsan.edu.mx/revistacolegio/archivos/7.pdf.

40
Amada María ARLEY ORDUÑA señala que el ASPAN es un compromiso para
llevar a cabo planes internos comunes, comprendiendo homologación y/o elaboración
de reglamentaciones comunes, además afirma que es importante dejar claro que la
ASPAN no está supeditada al TLCAN, no obstante procura una mayor integración 19.

Como lo revela su título, la ASPAN se divide en dos agendas. La primera se


concentra en temas de seguridad común que engloba: a) crear estrategias comunes de
seguridad en ejecución y de la bioprotección de la frontera; b) enfocarse en la
protección de la infraestructura crítica y plantear respuestas comunes en caso de
emergencia (el establecimiento de las estrategias como las respuestas serán comunes y
en ningún caso serán impuestas); c) modernizar la seguridad aérea y marítima, así como
luchar contra los riesgos transnacionales y aumentar la cooperación en inteligencia, y d)
efectuar una estrategia para facilitar el tránsito legal de las personas y bienes. La
segunda parte se refiere a temas de la Agenda de Prosperidad 20.

Ya en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 21 el gobierno federal de México


fue preciso al indicar su propósito de colaborar con los Estados colindantes, para
perfeccionar un proceso de intercambio de información que haga posible la inspección
apropiada del flujo de individuos entre una nación y otra, para amparar los derechos de
los migrantes y, a la vez, para obstruir los movimientos de la delincuencia y el
terrorismo internacionales 22.

ASPAN ha hecho posible mejorar en la configuración de planes y/o esquemas


conjuntos para combatir los principales riesgos a la seguridad de la zona: terrorismo,
delincuencia organizada y desastres naturales. También ha simplificado la cooperación

19
Véase ARLEY ORDUÑA, Amada María, “ASPAN, ¿Tratado, acuerdo ejecutivo, o que es?, Revista
jurídica IUS, Universidad Latina de América, México. Disponible en
http://www.unla.mx/iusunla31/reflexion/ASPAN,%20Tratado,%20acuerdo%20ejecutivo%20o%20que%
20es.htm.
20
Para una revisión más profunda véase DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, “La Regionalización de la
Seguridad en América del Norte”, Revista Enfoques Ciencia Política y Administración Pública, año VI,
núm. 8, Primer Semestre, 2008, pp. 45-59, en p. 52. Disponible en
http://www.cipolcentral.cl/documentos/enfoques8/SEPARATA3-N8.pdf.
21
Actualmente véase Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, 187 pp., en pp. 32-33, 108-109, 147, 149,
152, y 154. Disponible en http://pnd.gob.mx/.
22
Página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN sección Agenda de Seguridad”. Disponible en
http://www.aspan.gob.mx/.

41
y comunicación entre las administraciones de cada país con competencia en seguridad.
Asimismo, ha sido empleado como foro para compartir prácticas con relación a
respuestas a emergencias y ha impulsado el intercambio en cuestión de
adiestramiento 23.

Desde el punto de vista de ACKLESON y KASTNER, el ASPAN resulta un


proyecto especialmente significativo en la regionalización por los siguientes motivos: a)
protagoniza un relanzamiento del plan de integración en el área, por las circunstancias
de seguridad tras el 11-S; b) esta alianza trabaja bajo la suposición del binomio
compatible comercio y seguridad; c) fija diversos mecanismos para responder a las
especificidades de los asuntos ya sean binacionales o trinacionales, y además, d) la
mayoría de los objetivos son manejados por los tres poderes ejecutivos 24.

Asimismo, en función del presupuesto de los EEUU y Canadá, de las


posibilidades, de la naturaleza de las amenazas, el propio concepto de seguridad y la
proximidad de México, constituyen potencialidades para que se profundice en la
cooperación en seguridad.

La elaboración de instrumentos de cooperación en seguridad en América del


Norte, como la Alianza para la Frontera y la ASPAN, manifiestan una mayor
preocupación sobre la delincuencia transnacional y el terrorismo. Preocupación que da
como resultados esfuerzos conjuntos que deberían continuar con el mismo ímpetu
después de terminados los periodos presidenciales.

Respecto al c), la Alianza es trilateral pero permite que dos Estados (de forma
bilateral), traten un asunto de su interés, pudiéndose el tercero incorporar a las
negociaciones en cualquier momento oportuno, según consta en la declaración conjunta
de Waco Texas 25. O en palabras de Roberto DOMÍNGUEZ RIVERA, la ASPAN es “el

23
Ídem.
24
ACKLESON, Jason y KASTNER, Justin, “The Security and Prosperity Partnership of North America”,
American Review of Canadian Studies, vol. 36, núm. 2, summer 2006, pp. 207-232, en p. 207. Disponible
en http://findarticles.com/p/articles/mi_hb009/is_2_36/ai_n29295001/?tag=content;col1. Véase
DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, op., cit., nota 20, en p. 51.
25
Véase la Declaración Conjunta de 23 de marzo de 2005, Waco, Texas EUA – Reunión de Líderes de
ASPAN. Disponible en http://www.aspan.gob.mx/.

42
estilo Europeo de las dos-velocidades” 26 donde la declaración considera que “la
sociedad es trilateral en concepto; mientras que permite que dos países se muevan hacia
delante en una dirección, ello creará una trayectoria para que el tercero se ensamble más
adelante” 27.

Esta Alianza está planteada para ser un proceso activo y permanente, los
programas de trabajo conjuntos solo son parte del comienzo 28. ASPAN, ahora conocida
como Cumbre de Líderes de América del Norte 29 (CLAN) ha construido una relación
dinámica entre los países norteamericanos que les permite trabajar en la construcción de
una región más segura y económicamente dinámica, al mismo tiempo que se conservan
y acatan los marcos cultural y legal propios de Canadá, México y EEUU. En suma

26
Sobre este concepto en Europa véase URREA CORRES, M., La cooperación reforzada en la Unión
Europea, Colex, Madrid, 2002, especialmente capítulo 1.
27
DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, op., cit., nota 20, en p. 51. Véase WHITE HOUSE, Joint Statement
by President Bush, President Fox, and Prime Minister Martin on Security and Prosperity Partnership of
North America, Crawford, Texas, 23 de marzo de 2005. Disponible en
http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/03/print/20050323-2.html.
28
Así lo reconocen los Ministros o Secretarios de Gobernación en su reunión sobre ASPAN de 26 y 27 de
junio de 2005, Ottawa, Canadá. Cfr. página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN, Reunión de
Ministros de ASPAN”, 26 y 27 de junio de 2005, Ottawa, Canadá. Disponible en
http://www.aspan.gob.mx.
29
A partir del 2009 a la ASPAN ya se le conoce como CLAN, esto sucedió cuando se celebró la reunión
de los Líderes de América del Norte en Guadalajara, Jalisco; México. Desde ese entonces se han
celebrado tres reuniones más entre estos Líderes, una en Washington, DC. EEUU, en 2012, la otra en
Toluca, México, en 2014 y en Ottawa, Canadá, el 29 de junio de 2016. Cfr. SORIANO, Juan Pablo,
“Cumbre de líderes de América del Norte: los retos del trilateralismo”, CIDOB-Opinión América Latina,
No. 228, 13 marzo 2014, 2 pp. Disponible en
http://www.cidob.org/en/publications/publication_series/opinion/america_latina/cumbre_de_lideres_de_a
merica_del_norte_los_retos_del_trilateralismo. Véase también la página web de la PRESIDENCIA DE
LA REPÚBLICA MEXICANA, “¿Qué es la Cumbre de Líderes de América del Norte?, 19 de febrero
2014. Disponible en http://www.presidencia.gob.mx/que-es-la-cumbre-de-lideres-de-america-del-norte/.
Vid la página web de EMBAJADA Y CONSULADOS DE EE.UU. EN MÉXICO, “Cumbre de Líderes
de América del Norte”, 30 de junio de 2016. Disponible en https://mx.usembassy.gov/es/octava-cumbre-
de-lideres-de-america-del-norte-2016/. Y CARLSEN, Laura, ya no sabe cómo llamar a este foro, ver su
artículo “La falta de liderazgo en la Cumbre de Líderes de América del Norte”, 20 de agosto de 2009.
Disponible en http://www.rebelion.org/noticia.php?id=90303. Por su parte, Embajador BENITO
ANDIÓN dice que CLAN empezó en 2007 y que ASPAN existió hasta 2010, no manifiesta fundamento
alguno; ver su artículo “Esfuerzos económicos y de seguridad en México”, en RODRÍGUEZ SUMANO,
Abelardo (coordinador), Agendas comunes y diferencias en la seguridad de América del Norte ¿De dónde
venimos?, ¿dónde estamos?, y ¿a dónde queremos ir?, Centro de Estudios Superiores Navales de la
Armada de México-Universidad de Guadalajara, México, 2012, pp. 117-124, en pp. 122 y 123.
Disponible en http://www.cesnav.edu.mx/pdfs/agendas_comunes.pdf. En relación con la existencia de
ASPAN para Amada María ARLEY ORDUÑA este foro sigue existiendo véase “Más allá del TLCAN: a
negociar mediante la ASPAN”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Décimo Aniversario, 2012,
pp. 317-372, en pp. 325 y 365.

43
estamos, en palabras del propio gobierno, ante “un mecanismo flexible de cooperación
acordado dentro de los marcos constitucionales”30.

III. NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN (NO) JURÍDICA DE LA ASPAN.

EEUU, Canadá y México tienen ya veintidós años de haber suscrito el Tratado


de Libre Comercio de América del Norte. Sin embargo, las circunstancias han cambiado
considerablemente ya que afrontan nuevos desafíos, como la importante competitividad
comercial de otras zonas del mundo –Unión Europea, MERCOSUR– y de naciones
emergentes como India y China, además del terrorismo 31.

Por estas razones, los tres gobiernos determinaron que era el momento pertinente
para comenzar un mecanismo con actividades específicas, conducidas hacia una mayor
integración y fortalecimiento de las economías, que haga posible aumentar la
competitividad de las esferas productivas y brindar mayor y mejor seguridad a los
ciudadanos. De esta forma se llegó a conformar la ASPAN como un proceso con
agendas puntuales para progresar constantemente en la prosperidad, calidad de vida y a
su vez avanzar hacia la convergencia de las tres economías. Esto revela que la ASPAN
se formó como un esfuerzo de los gobiernos norteamericanos con una perspectiva
regional para dicha zona 32.

La creación y evolución jurídica de ASPAN generó muchas discusiones debido a


su ambigüedad legal tanto a nivel gubernamental, académico como social 33. Algunas

30
Página web del GOBIERNO MEXICANO, op. cit., nota 22.
31
Ver página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN”. Disponible en http://www.aspan.gob.mx.
Actualmente se encuentra información en la página web de la SECRETARÍA DE RELACIONES
EXTERIORES DEL GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN”. Disponible en
http://www.sre.gob.mx/eventos/aspan/faqs.htm.
32
Ídem.
33
Resulta interesante ver a BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “México-Estados Unidos: paradigmas de una
inevitable y conflictiva relación”, Revista Nueva Sociedad, no. 206, noviembre-diciembre de 2006, 140-
155 pp., en pp. 140, 145, 155. Disponible en http://www.nuso.org/upload/articulos/3400_1.pdf.

44
posturas nacionalistas estaban férreamente en contra de esta Alianza, por ejemplo, los
partidos políticos mexicanos, especialmente militantes del PRI (Partido Revolucionario
Institucional) y PRD (Partido de la Revolución Democrática), preocupados aún más por
la identidad nacional y la preservación de la soberanía; del lado estadounidense, el
Partido Conservador. Cosa diferente sucedía con los partidarios de las posturas
integracionistas, como el PAN (Partido Acción Nacional) y el Partido Demócrata, el
primero de México y el segundo de EEUU; ambos abiertos a la evolución de la sociedad
y preocupados por intentar nuevos modelos que desemboquen en bienestar para la
población. Las empresas involucradas de EEUU, México y Canadá estaban a favor de
esta última postura. La clase política de Canadá siempre se ha manifestado muy
participativa a nivel internacional. Del lado académico encontramos al Instituto
Autónomo de México (ITAM), la Universidad de Austin Texas 34 y a Robert
PASTOR 35, iniciador del movimiento para formar una Comunidad Norteamericana.

A continuación, profundizaremos más, por una parte, sobre el origen de ASPAN,


por otra parte, descifraremos su naturaleza en base al Derecho Internacional y al Soft
Law, y finalmente, poder concluir sobre su adecuación a las circunstancias presentes.

1. El origen de la ASPAN: suma de voluntades políticas.

El ex-Presidente de México Vicente Fox Quesada, el ex-Primer Ministro


canadiense, Paul Martin, y el ex-Presidente estadounidense, George W. Bush revelaron
el inicio de la ASPAN el 23 de marzo de 2005, en Waco, Texas. Se trata de una
estrategia integral y coordinada de los tres Estados de América del Norte que engloba,

34
Recuérdese que el ITAM y la Universidad de Austin Texas participaron en la elaboración del
Documento Nuevos Horizontes, considerado un antecedente de ASPAN. Vid nota 13.
35
Véase su propuesta en PASTOR Robert A., Toward a North American Community: Lessons from the
Old World for the New, Institute for International Economics, Washington, 2001, pp. 224.

45
aparte de sus ámbitos internos, un esfuerzo metódico para llevar a cabo la precisa
cooperación internacional para enfrentar la delincuencia transnacional 36.

En esta línea, la ASPAN se convierte en un foro de diálogo y cooperación


mediante el cual, se busca reforzar la seguridad y la prosperidad en América del Norte.
Para lograrlo, se pretende aumentar los medios que hagan posible mejorar la
competitividad de la región, para lo cual es preciso proporcionar rapidez a los
movimientos de mercancías y de individuos, a la vez que se protege de riesgos
exteriores 37. Dentro de dicho foro se han realizado siete reuniones por una parte, entre
los Presientes de México y EEUU y el Primer Ministro de Canadá, considerados como
los “líderes de ASPAN”, y por otra parte, entre los correspondientes Ministros o
Secretarios de Estado de esos tres Estados de América del Norte 38. Dichas reuniones se
presentaban de forma alternada entre los primeros y los segundos, manifestando una
mayor organización y desarrollo respecto de lo que dispusieran los Presidentes. El
propósito de las reuniones de los líderes de ASPAN es que se realicen anualmente.

De lo anterior se desprende que se actúa en dos niveles políticos diferentes, por


una parte, los presidentes de Estados Unidos y México y el Primer Ministro de Canadá
y, por otra parte, Secretarios de Estado de los dos primeros países mencionados y el
Ministro de Seguridad Pública de Canadá.

Como se puede observar el origen de ASPAN fue una suma de voluntades


políticas entre los Presidentes de EEUU, México y el Primer Ministro de Canadá. Esto

36
Página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN sección antecedentes y estructura del ASPAN”.
Disponible en http://www.aspan.gob.mx/.
37
Página web del GOBIERNO MEXICANO, op. cit., nota 22.
38
Página web del GOBIERNO MEXICANO, op. cit., nota 36. El orden de las siete Reuniones es el
siguiente: 1. El 23 de marzo de 2005, en Waco, Texas EUA – Reunión de Líderes de ASPAN. 2. El 26 y
27 de junio de 2005, en Ottawa, Canadá – Reunión de Ministros de ASPAN. 3. Del 29 al 31 de marzo de
2006, en Cancún, Quintana Roo, México – Reunión de Líderes de ASPAN. 4. El 22 y 23 de febrero de
2007, en Ottawa, Canadá- Reunión de Ministros de ASPAN. 5. El 20 y 21 de agosto de 2007, en
Montebello, Quebec, Canadá – Reunión de Líderes de ASPAN. 6. El 27 y 28 de febrero de 2008, en Los
Cabos, Baja California, México – Reunión de Ministros de ASPAN. 7. El 21 y 22 de abril de 2008, en
Nueva Orleans, EUA - Reunión de Líderes de ASPAN. Ya como CLAN ha habido cuatro reuniones más:
en Guadalajara, México en 2009, en Washington, D.C. en 2012, en Toluca, México en 2014 y por último
en Ottawa, Canadá en 2016. Ver PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA MEXICANA, op. cit., nota 29.
Véase también EMBAJADA Y CONSULADOS DE EE.UU. EN MÉXICO, op. cit., nota 29.

46
es que en la fase de concertación de los compromisos solo intervinieron los Poderes
Ejecutivos.

2. Debate sobre la naturaleza (no) jurídica: acuerdo extrajurídico.

Uno de los aspectos más interesantes a tratar cuando se abordan los estudios
sobre ASPAN es después que nos invita a asimilar su naturaleza. En este sentido,
ASPAN es un proceso y una política de índole administrativo ejecutiva ya que en sus
inicios se encontró al margen de la actividad legislativa. Esto es que en la fase de
concertación de los compromisos simplemente se proporciona el marco de coordinación
de los países. Es aquí donde los Estados de América del Norte a través, solo de sus
Presidentes y Primer Ministro en el caso de Canadá, deciden respetar el enfoque
convenido y si algún contexto no es del interés de alguno de los Estados, se mantendría
al margen sin perjudicar a los demás.

Así pues, es a los poderes ejecutivos a quienes corresponde esclarecer la


naturaleza de ASPAN, y quienes sencillamente contestan que su naturaleza no es
jurídica, sino la de una declaración conjunta o política no vinculante 39.

Por su parte José Luis PIÑEYRO también se pregunta acerca de la naturaleza


jurídica del documento donde se establece la ASPAN. Para dicho autor “obviamente no
es un convenio, acuerdo o tratado trilateral sino una alianza cuyo alcance de corto,
mediano y largo plazo está por delimitarse, considerando que los compromisos
acordados para realizar estudios, talleres y evaluaciones van de los tres meses hasta los
tres años como promedio” 40. PIÑEYRO agrega que “un funcionario diplomático
consideró que la ASPAN en el plano de la legalidad a lo que más se acerca es al
Consejo Económico de Asia Pacífico, en el sentido que no impone obligatoriedad a los

39
Vid ARLEY ORDUÑA, Amada María, op., cit., nota 19.
40
Cfr. PIÑEYRO, José Luis, ¿Seguridad y Prosperidad?, El Universal, México, 26 de noviembre de
2005. Disponible en http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/32293.html.

47
Estados firmantes y deja margen de maniobra a los mismos” 41. Que los Estados tengan
margen de maniobra, es decir, que puedan no cumplir lo acordado y que esto no
repercuta en consecuencias negativas en el ámbito jurídico, puede ser una característica
fundamental en este tipo de figura hasta el punto de convertirse, realmente en la razón
de su éxito.

La ASPAN no responde a la creación de ordenanzas legales o instituciones


supranacionales. De hecho, es un acuerdo de voluntades entre los gobiernos no
vinculante. Podemos considerarlo, por tanto, como un “compromiso”, “pacto entre
caballeros o gentleman´s agreement” 42, “acuerdos jurídicamente no obligatorios,
políticos, informales o de facto”, “memorando de entendimiento, memorandum of
understanding o mou” “acuerdo sin relevancia jurídica” 43. Todas estas denominaciones
coinciden en su uso para referirse a acuerdos que no son vinculantes desde el punto de
vista jurídico. Antonio REMIRO BROTÓNS 44 ha venido usando la denominación de
“acuerdos no normativos” para referirse a esta figura, aunque el mismo autor opina que
si se busca una expresión que prepondere su carácter no obligatorio en Derecho es más
acertado usar “acuerdos no jurídicos o extrajurídicos” 45.

ASPAN no es un tratado internacional, es un “compromiso o esfuerzo” 46 de los


gobiernos para trabajar conjuntamente dentro del marco de actuación de cada país, lo
que implica, en suma, que no es jurídicamente vinculante puesto que las obligaciones
que estos acuerdos originan son de naturaleza política o, como acertadamente ha

41
Ídem.
42
Véase REMIRO BROTÓNS, Antonio, Derecho Internacional Público, Madrid. Tecnos, 1987, T. II
Derecho de los Tratados, pp. 552, en p. 32.
43
Antonio REMIRO BROTONS menciona que los acuerdos no jurídicos pueden tener relevancia jurídica
en otros órdenes; no específica en cuales. Se puede referir al orden del derecho interno de cada país o al
campo de la efectividad de los acuerdos no jurídicos (ya que algunas garantías de observancia de dichos
acuerdos son mucho más efectivas que muchos tratados), o, al uso de estos acuerdos no jurídicos para
cumplir un objeto de acción exterior. Cfr. REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, Derecho internacional,
Valencia, Tirant lo blanch, 2007, pp. 1382, en pp. 334-341.
44
Ibídem en p. 335.
45
Un ejemplo de esta figura lo encontramos cuando la Alianza Atlántica exigió la terminación de tratados
para la adhesión de los nuevos miembros, para llevar a cabo su modificación de organismo de defensa
colectiva bajo el marco del art. 51 de la Carta a organismo de seguridad fuera de dicho ámbito, la cual se
ha realizado a través de acuerdos no jurídicos. Cit. en ibídem, en p. 340.
46
Así lo define la propia ASPAN en el sitio web del GOBIERNO MEXICANO, op. cit. nota 31.

48
señalado ARLEY ORDUÑA “no existe en el marco del Derecho Interno… por lo cual
es un concepto fáctico –¿o político?– y no de Derecho… que atenta contra todo sentido
de certeza jurídica tanto en el derecho interno como internacional” 47.

Investigaciones sobre la ASPAN como es el caso de la realizada por el Centro de


Documentación Información y Análisis, de la Dirección de Servicios de Investigación y
Análisis, de la Subdirección de Política Exterior de la Cámara de Diputados de México,
también destacan el hecho de que es una alianza, un “acuerdo ejecutivo”, no un tratado
internacional, siendo así que fue suscrito por los gobernantes de los tres Estados
norteamericanos y no fue revisado ni aprobado por ninguno de los tres Parlamentos.
Igualmente, el análisis detalla que “el seguimiento por medio de los grupos de trabajo,
se está llevando en oficinas pertenecientes al Ejecutivo, no en las instituciones
gubernamentales y que solo se encargan de tener en buen estado las relaciones con sus
homólogos en los otros Estados” 48. Debido a ello, en su análisis exteriorizan su
intranquilidad de que las medidas adoptadas sean conformes con el derecho nacional de
los países, ya que se han verificado opiniones poniendo en duda la legalidad del
ASPAN.

Se tiene duda sobre la legalidad de ASPAN sobre todo porque se sabe que
EEUU no es parte de muchos tratados internacionales y no es partidario de estar
vinculado por decisiones de órganos internacionales 49. Con referencia a lo

47
Véase ARLEY ORDUÑA, Amada María, op., cit., nota 19.
48
JIMÉNEZ, Rossio H., “ASPAN, Avances y cuestionamientos”, Intercambio IMECE, México, núm. 10,
julio 2008, pp. 15-17, en p. 17. Cfr. el estudio en TREJO GARCÍA, Elma del Carmen et al, “ASPAN”,
Servicio de investigación y análisis-Subdirección de Política Exterior de la Cámara de Diputados, julio de
2006, 38 pp., en p. 26. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spe/SPE-ISS-02-06.pdf.
49
Como por ejemplo EEUU no es parte de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, ni
de la Convención Americana de Derechos Humanos, ni de la Corte Penal Internacional. Sobre la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, cfr. GARCÍA SAN JOSÉ, Daniel,
“Unilateralismo y multilateralismo como conceptos de geometría variable en la sociedad internacional
poscontemporánea”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, núm. 15, 2008, 27 pp., en p. 16.
Disponible en http://www.reei.org/index.php/revista/num15/articulos/unilateralismo-multilateralismo-
como-conceptos-geometria-sociedad-internacional-poscontemporanea. Sobre la Convención Americana
de Derechos Humanos véase Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución No. 23/81,
Caso 2141, Estados Unidos, Explicación del voto del Dr. Andrés Aguilar M. Disponible en
http://www.cidh.org/annualrep/80.81sp/estadosunidos2141b.htm. Sobre la Corte Penal Internacional
(CPI) ver en su página web la adhesión cronológica de los Estados. Disponible en http://www.icc-
cpi.int/en_menus/asp/states%20parties/Pages/states%20parties%20_%20chronological%20list.aspx.
Además, vid REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, op. cit., nota 43, en p. 1242 sobre la CPI, y sobre el
caso de EEUU con relación a la CPI en pp. 1246 a 1249.

49
anteriormente señalado se comparte la opinión de Daniel GARCÍA SAN JOSÉ 50, al
mencionar que el multilateralismo del orden internacional impacienta a los países
considerados como potencias. Quizás fue esta la razón por la cual Estados Unidos optó
reducir estos compromisos al orbe político debido al temor de la imposición de nuevas
normas, en la que se aprecia: un control absoluto sobre la ejecución. EEUU evita de tal
modo las molestias de un régimen legal, así como una abstracción de autorizaciones e
informaciones parlamentarias preceptivas, cuya obtención puede no estar asegurada,
con lo cual se evade la publicidad y ciertas situaciones comprometidas. Certero es el
apunte de Antonio REMIRO donde asienta que no ha de sorprender que este tipo de
figura haya crecido en los últimos años a causa de la inclinación de los Estados a evitar
los vínculos jurídicos e institucionales, internacionales e internos, que distingue las
relaciones internacionales 51.

2.1. La ASPAN a la luz del Derecho Internacional y del Derecho Interno.

Se analizará la ASPAN a la luz del Derecho Internacional, específicamente el


Derecho de los tratados 52 desde el contenido de la Convención de Viena de Derecho
sobre los Tratados de 1969.

Asimismo, se analizará bajo el otro contexto: el Derecho Interno de cada uno de


los Estados de América del Norte.

50
Cfr. GARCÍA SAN JOSÉ, Daniel, op. cit., en nota 45, en p. 13.
51
Vid REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, op. cit., nota 43, en p. 335.
52
Ibídem, en p. 314.

50
2.1.1. La ASPAN a la luz del Derecho Internacional.

La Convención de Viena de Derecho sobre los Tratados de 1969 en su artículo 2.1.


correspondiente a los términos empleados y en su inciso A) establece que: “se entiende
por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por
el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos
conexos y cualquiera que sea su denominación particular”.

Así pues, desde el punto de vista de la Convención de Viena de Derecho sobre


Tratados de 1969 para que un instrumento corresponda a un tratado y produzca las
consecuencias de uno, deberá contar con los siguientes componentes: A) acuerdo
internacional entre Estados; B) instrumento escrito; C) regido por el derecho
internacional; D) no importa cuál sea su denominación: convenio, acuerdo, arreglo,
alianza, o convención 53.

Un estudio de la ASPAN a la luz de estos componentes nos permitirá concluir


que la ASPAN cumple con tres incisos, es decir, por una parte, consta de instrumentos
escritos a través de las declaraciones conjuntas, reportes de los mandatarios y anexos.
Por otra parte, en estos documentos se manifiesta la voluntad de los Estados de
comprometerse para lograr una finalidad común. Y, por último, su denominación es la
de una Alianza. Lo más importante de la Convención de Viena de Derecho sobre
Tratados de 1969, es donde especifica que, independientemente de su denominación,
aquellos acuerdos que cumplan con los cuatro requisitos anteriormente mencionados,
tendrán la calidad de tratados; sin importar el sentido que se le dé en el Derecho
Interno 54. Esto es, que, si los Estados denominan a un acuerdo internacional como
convenio, arreglo, alianza, o convención, y si cumple con los requisitos aludidos en el
artículo 2.1 inciso a) de la Convención de Viena de Derecho sobre Tratados de 1969,
tendrá carácter de tratado, no importando mucho la denominación con que cada Estado
le reconozca en su respectivo proceso interno para la ratificación. Para la ASPAN no

53
Cfr. ibídem en p. 318.
54
Véase Art. 2, sección 2, Convención de Viena de Derecho sobre Tratados de 1969.

51
hubo proceso interno ya que esta Alianza no pasó a revisión por ninguno de los
Congresos de los tres países de América del Norte.

En cuanto al elemento C) el cual se refiere a que los acuerdos deben estar sujetos
al Derecho Internacional, tiene por efecto que los acuerdos sean jurídicamente
vinculantes con base a dicho Derecho en todo sentido, especialmente para exigir el
cumplimiento de los compromisos. En ASPAN las administraciones ejecutivas hicieron
uso del concepto de un acuerdo político no vinculante 55, motivo suficiente según ellos
para considerar a la Alianza con efectos no vinculantes al Derecho Internacional. Se
deduce entonces si el simple hecho de que los poderes ejecutivos digan que un acuerdo
no es vinculante, lo hace no vinculante. Se estima que “es la voluntad de las partes la
que determina la naturaleza jurídica o no, de las obligaciones pactadas” 56. La praxis nos
da a conocer continuamente acuerdos muy detallados, verbigracia, dentro del marco de
la OMC (Organización Mundial del Comercio), cuya naturaleza no jurídica es
expresada por las partes 57.

2.1.2. La ASPAN a la luz del Derecho Interno.

Se necesita evaluar la ASPAN en el Derecho Interno de cada país de América


del Norte. En México los llamados acuerdos políticos o declaraciones políticas no
vinculantes no se encuentran explícitos en la Constitución, ni en las leyes, tratados,
reglamentos, decretos, circulares, etc. Sin embargo se ha sustentado su existencia en la
facultad que tiene el ejecutivo federal en dirigir la política exterior 58. De tal manera el
ejecutivo opta no ceñirse a las figuras que ofrece el derecho interno, para no someter sus
compromisos al control interno y evitar el efecto de vinculación con el derecho
internacional, creando una figura no vinculante que compromete, pero no es
55
Estados Unidos es la nación que más aplica esta figura Cfr. REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, op.,
cit., nota 43, en p. 337.
56
Ibídem, en p. 335.
57
Ibídem, en p. 336.
58
Artículo 89 frac. I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

52
considerada como tratado. Ha de tenerse en cuenta que como afirma Antonio REMIRO
BROTÓNS los “tratados y acuerdos no normativos son compatibles para satisfacer un
mismo objetivo de acción exterior” y que nada impide que los acuerdos no jurídicos
sean “semilla” de los tratados al punto que “no cabe deslegitimarlos como instrumento
de una acción exterior cuya dirección corresponde justamente a los Gobiernos” 59.

Por su parte Estados Unidos define a la Alianza como un acuerdo no vinculante,


que también es una figura no explícita en el derecho estadounidense; además es
menester apreciar que en contraste con México, Estados Unidos no ha ratificado la
Convención de Viena de Derecho sobre Tratados de 1969 60, por ende se comprenderá
por tratado todo acuerdo que formalice los requisitos de procedimiento de carácter
constitucional 61. Requisitos como por ejemplo, tener anuencia del Senado para celebrar
un tratado y con el que ASPAN no cumple, por lo que no se puede reconocer a tal
alianza como tratado dentro de este marco legal 62.

En cuanto a Canadá la ASPAN no es un tratado procedimentalmente 63 porque


tampoco cumple con los requisitos que exige el procedimiento Canadiense, tal como el

59
Cfr. ibídem, en pp. 339-341. “Nuevo orden internacional” tal parece que los actos no jurídicos formarán
parte de este nuevo orden al que se refiere Antonio REMIRO BROTÓNS, véase REMIRO BROTONS,
Antonio, op. cit., nota 1, pp. 257-277.
60
Estados Unidos no ratifica la Convención de Viena de Derecho sobre Tratados de 1969 conforme al
artículo 83 de dicha Convención, lo firmó el 24 de abril de 1970 respetando el art. 81, pero hasta ahora no
ha depositado el instrumento de ratificación en poder del secretario general de Naciones Unidas. Cit. por
GÓMEZ-ROBLEDO VERDUZCO, Alonso, “Aproximaciones al marco jurídico internacional del tratado
de libre comercio”, IIJ-UNAM, 1992, pp. 171-194, en p. 172. Disponible en
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2610/11.pdf.
61
El procedimiento que se precisa para la celebración de un tratado en el derecho estadounidense está
determinada en el art. II, sección II de su Constitución; que faculta al presidente de los EEUU para que
con el dictamen y anuencia del Senado pueda celebrar tratados, siempre y cuando las dos terceras partes
de los senadores presentes estén de acuerdo…“He shall have power, by and with the advice and consent
of Senate, to make treaties, provided two thirds of the Senators present concur”, véase MC GOVEN,
Edmond, International Trade Regulation. USA, Exeter Globefield Press, 1986, pp. 629, en p. 68. Cit. en
ARLEY ORDUÑA, Amada María, op., cit., nota 19.
62
Cfr. ARLEY ORDUÑA, Amada María, op., cit., nota 19.
63
Las autoridades encargadas de la celebración de los tratados en Canadá son el Poder Ejecutivo y el
representante de la Corona. Existen otros requisitos para que un tratado entre en vigor en el sistema
canadiense ya que se precisa de un Acto de Implementación por parte del Parlamento (“el Parlamento y el
gobierno de Canadá tendrán todos los poderes necesarios o apropiados para cumplir las obligaciones de
Canadá o de cualquiera de sus provincias, como parte del Imperio Británico, hacia los países extranjeros,
que surjan bajo tratados entre el Imperio y dichos países extranjeros”, en su texto original: “The
Parlament and goverment of Canada shall have all powers necessary of paper for performing the
obligations of Canada or of any province thereof, as part of the British Empire, towards foreign countries,

53
Acto de Implementación por pare del Parlamento, por lo que tampoco considera a la
ASPAN como un tratado internacional. Considerando lo anterior es importante señalar
que al igual que México, Canadá es parte de la Convención de Viena de Derecho sobre
Tratados de 1969.

En definitiva, ASPAN fue creada actuando al margen pero no contra la ley, es


una nueva figura para el contexto norteamericano, pues ningún marco la contempla, se
podría considerar como una laguna de estos marcos legales o también como una
“atmosfera de ambigüedad legal” 64.

Esta Alianza no cuenta con un mecanismo que asegure el cumplimiento de lo


acordado por los poderes ejecutivos. En el uso de esta figura en América del Norte se ha
evadido el control congresional, ya que se realiza en base a la facultad del Presidente de
dirigir la política exterior. Proceso que produce incertidumbre momentánea, pues el
control congresional al fin y al cabo lo ocuparán al querer hacer los cambios necesarios,
o mejor dicho las reformas que contribuirán a la homologación o cooperación en
materia de seguridad.

El modelo de ASPAN para alcanzar sus fines deberá sujetarse al modelo


democrático de cada país miembro. Así, una ventaja de este tipo de acuerdo no
vinculante es que permite actuar solo en la proporción y ámbitos de los intereses de
cada país 65. Esto es, si algo se quiere lograr, los líderes actuarán en base a sus propias
legislaciones nacionales fundamentadas en un sistema democrático para que se den las
situaciones pertinentes y llevar a cabo lo acordado. Por lo contrario, si algún país no
está interesado en determinada situación de cooperación pues simplemente no reacciona
a tal petición y opta por no actuar en tal sentido, ya que cada país procede conforme a
sus intereses. No está demás aclarar que esta situación no se ha presentado hasta el
momento. No obstante, “caben siempre las medidas inamistosas, de retorsión, para

arising under treaties between the Empire and such foreign countries”). De esta forma, existen dos vías de
implementar un tratado, ya sea por el poder ejecutivo o por parte del parlamento mediante un acto
legislativo (“enactment of legislation”). Cit. por ARLEY ORDUÑA, Amada María, op., cit., nota 19.
64
Véase REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, op. cit., nota 43, en p. 337.
65
Página web del GOBIERNO MEXICANO, op. cit., nota 22.

54
forzar al cumplimiento, así como la exclusión de los beneficios que puede comportar la
participación en el acuerdo no jurídico” 66.

Estos acuerdos son problemáticos desde un enfoque legal y constitucional


porque encuentran límites en la etapa de su ejecución; pero no hay que olvidar que
pueden ser controlados por los parlamentos a través de los medios políticos de
información y revisión de toda actividad de gobierno; a documentos políticos controles
políticos 67. Así pues, en México el Congreso ha solicitado y ha recibido informes acerca
de la ASPAN 68.

En efecto hubo tres dictámenes en el mismo año, el primero, el día 28 de abril de


2005, la Cámara de Senadores aprobó en votación económica 69 el dictamen de las
Comisiones Unidas de Relaciones Exteriores y de Relaciones exteriores [sic], América
del Norte, por el que se requirió al Ejecutivo Federal que implantara una estructura de
trabajo entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Senado de la República para
entender y valorar los progresos y resultados de la ASPAN. El segundo, el 22 de
noviembre, por el que se requirió al Ejecutivo Federal un informe sobre los
compromisos acordados en el marco de la ASPAN; y por último, el 15 de diciembre el
Senado de la República aprobó el punto de acuerdo por el que se pidió examinar las

66
Cfr. REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, op. cit., nota 43, en p. 339.
67
Ibídem, en p. 341.
68
En la Gaceta del Senado de la República se puede encontrar dos solicitudes de información acerca de la
ASPAN, una con fecha del día martes 18 de octubre de 2005, del primer periodo ordinario,
correspondiente a la gaceta 127; y la otra de fecha 06 de septiembre de 2007, del mismo periodo, gaceta
108. Vid la página web de la GACETA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA. Disponible en
http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=101. La respuesta a tales solicitudes fue
emitida por parte de la Secretaría de Gobernación el 4 de marzo de 2008. Para más información consultar
IRUEGAS, Gustavo, “Una Alianza non sancta”, La jornada, 3 de julio de 2008. Disponible en
http://www.jornada.unam.mx/2008/07/03/index.php?section=opinion&article=022a1pol.
69
Votaciones Económicas. Son aquellas en las que los legisladores manifiestan a mano alzada el sentido
de su voto; si la diferencia entre los votos a favor y en contra no excede de tres, se tomará votación
nominal que son aquellas en las que se registra e identifica el nombre del legislador y el sentido en el que
vota; para ello se utiliza el sistema electrónico de votación, que consiste en que los legisladores, desde su
curul, pulsan un botón de acuerdo al sentido de su voto; posteriormente éste aparece en el tablero
electrónico que se encuentra a un lado de la tribuna. Deben ser nominales las votaciones para aprobar
proyectos de ley o decreto, ya sea en lo general o en lo particular. Cualquier miembro de la Asamblea,
con el apoyo de otros 5 legisladores, puede solicitar que un asunto se decida por votación nominal en
lugar de votación económica. Véase la página web de la CÁMARA DE DIPUTADOS DEL H.
CONGRESO DE LA UNIÓN DEL GOBIERNO MEXICANO. Disponible en
http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/007_destacados/d_accesos_directos/006_glosario_
de_terminos/k_votacion.

55
repercusiones que tiene la ASPAN para aumentar la seguridad y la competitividad de
América del Norte 70.

En la Gaceta del Senado se encuentra que el día jueves 6 de septiembre de 2007


en la sexagésima legislatura del segundo año primer periodo ordinario, el Senador
Alfonso Sánchez Anaya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática, presentó un punto de acuerdo por el que se requiere información sobre las
propuestas y compromisos en cuestión de (…) seguridad logrados por los mandatarios
en el último encuentro llevado a cabo dentro de la ASPAN (…) 71. Básicamente
solicitaba información sobre el estado en el que se encontraban las negociaciones, los
avances y así como el por qué no se había divulgado la información al respecto. Los
organismos requeridos para facilitar dicha información de la ASPAN fueron, con
fundamento en el artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 6 y 7 de la Ley sobre la Celebración de Tratados, las Secretarías de
Gobernación, Relaciones Exteriores y Economía 72.

La voluntad de las partes en la ASPAN ha sido decantarse por hacer de esta


alianza un acuerdo no normativo, figura que se está reproduciendo y conformando una
nueva forma de conseguir objetivos, nuevo orden sin violar disposiciones nacionales ni
internacionales.

2.2. La ASPAN a la luz del «Soft Law».

En el campo doctrinal del Derecho Internacional se ha optado por acotar con un


nombre a las declaraciones políticas no vinculantes, las cuales han sido categorizadas
como “Soft law” 73. Este término implica diversos tipos de instrumentos, entre ellos las

70
Véase TREJO GARCÍA, Elma del Carmen et al, op. cit., nota 44, en p. 9.
71
SENADO DE LA REPÚBLICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Gaceta del Senado
108, sexagésimo segunda legislatura. Disponible en http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=busca.
72
Ibídem. Disponible en http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=13748.

56
declaraciones políticas no vinculantes, los acuerdos no normativos, etc., es tan amplia la
lista de instrumentos que al parecer las características principales que los agrupan es que
no forman parte del llamado hard law. Demostraciones de lo que P. WEIL ha
denominado “soft law matériel”, o también conocido como Derecho blando, verde,
flexible, dulce, assourdi, en agraz, etc., 74 son reglas concedidas de poco contenido
vinculante, por utilizar conceptos imprecisos, extenso margen de reserva y medios para
librarse de su aplicación, carencia de vías para controlar su inobservancia o
sancionarla 75. Todos estos rasgos son característicos de la ASPAN por lo que se puede
considerar a esta alianza como soft law.

Aunque no cabe dejar fuera la observación de REMIRO BROTÓNS al


mencionar que sería un despropósito presentar los acuerdos no jurídicos como soft law o
Derecho blando ya que “si el contenido de un documento no afecta siquiera
mínimamente la libertad de acción de las partes, la conclusión no opera sobre su
calificación como tratado o acuerdo no jurídico sino sobre su misma condición de
acuerdo como fuente de obligaciones jurídicas o no” 76.

Los países que integran ASPAN no han hecho uso del término obligación a lo
largo de los instrumentos escritos que se han desarrollado, en cambio, si han utilizado

73
Conocido también como weak law. Véase el concepto en THÜRER, Daniel, “Soft Law”, en R.
BERNHARDT (ed.), Encyclopedia of Public International Law, 2000, pp. 452-460, en p. 454. BAXTER,
R. R., “International Law in “her infinite variety”, International and Comparative Law Quarterly, vol. 29,
October 1980, pp. 549-566, en p. 566; COLMEGNA, Pablo Damián, “Impacto de las normas de soft law
en el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos” Revista Electrónica del Instituto de
Investigaciones "Ambrosio L. Gioja", Año VI, Número 8, 2012, pp. 27-47, en p. 29-31. Disponible en
http://www.derecho.uba.ar/revistagioja/articulos/R0008A006_0004_investigacion.pdf; THOMPSON,
Alexander, “Efficiency, Distribution and the Soft Law Future of the Climate Regime”, Department of
Political Science Ohio State University for presentation at International Policymaking and Agreements
Conference, Yale University, April 8-9, 2011, 26 pp., en p. 17. Disponible en
http://www.yale.net/leitner/resources/IEPA-papers/Thompson_Climate_Yale.pdf. “El término es
usualmente empleado por la doctrina para describir principios, reglas, estándares o directrices que carecen
de efecto vinculante, aunque no dejan por ello de producir determinados efectos jurídicos”. Cit. por
TORO HUERTA, Mauricio Iván del, “El fenómeno del soft law y las nuevas perspectivas del derecho
internacional”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Instituto de Investigaciones jurídicas,
UNAM, México, vol. VI, 2006, pp. 513-549, en pp. 533 y 534. Disponible en
http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoInternacional/6/art/art12.pdf.
74
Cit. por REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, op., cit., nota 43, en p. 336.
75
Cit. por ídem. Resulta interesante ver a MAZUELOS BELLIDO, Ángeles, “SOFT LAW: ¿Mucho
ruido y pocas nueces?”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, núm., 8, 2004, 40 pp.
Disponible en http://www.reei.org/reei8/MazuelosBellido_reei8_.pdf.
76
Vid REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, op., cit., nota 43, en p. 336.

57
los términos: compromiso, esfuerzo en la cooperación, consecución, coordinación,
búsqueda, orientación, establecimiento, proporcionalidad y corresponsabilidad, en el
intercambio, en compartir, identificar, contribuir, impulsar, incrementar, desarrollar,
proteger, continuar, fortalecer, colaborar y mejorar. En consecuencia, se puede deducir
que el acuerdo, hasta este momento, si es fuente de compromisos no jurídicos dado la
amplitud de actividades (de las cuales es un indicio los verbos que se describieron
anteriormente) que se han desarrollado a través de esta Alianza.

Así pues, “la observancia de un acuerdo en el orden internacional depende, más


que del carácter de sus obligaciones, de su acierto para reflejar continuadamente
intereses comunes, recíprocos o complementarios de las partes” 77. En América del
Norte existen intereses comunes de los cuales ha surgido colaboración en seguridad y en
otros ámbitos. Según Rafael FERNÁNDEZ DE CASTRO, la ASPAN es un foro para
tratar temas de integración y seguridad no inmediatos, sino de mediano y largo plazos 78.

Las alianzas son instituciones formales o informales (…) ya que se justifican por
una amenaza externa 79. En este sentido podríamos considerar que la ASPAN es una
institución informal (debido a su carácter no jurídico o no vinculante) de colaboración
en seguridad 80 ya que justifica su realización por la amenaza terrorista y la delincuencia
transnacional.

Antonio REMIRO BROTÓNS sugiere diez reglas 81 que deben seguir quienes
deseen llevar a cabo un acuerdo no jurídico y desestimen enunciarlo en su contenido: en
primer lugar, nombrar al acuerdo extrajurídico eligiendo denominaciones suaves,
imprecisas o de significado variado, como memorándum, programa, plataforma,
directrices, código de conducta, términos de referencia o minuta. En segundo lugar, usar

77
Ibídem, en p. 339.
78
FERNÁNDEZ DE CASTRO, Rafael, “¿Cómo manejar la relación con Estados Unidos?, Excélsior,
México, 2008. Disponible en http://www.exonline.com.mx/diario/editorial/206241.
79
Cfr. ARTEAGA, Félix, La IESD. El pilar estratégico de la Unión. Madrid, Biblioteca Nueva, 1999, pp.
17-30 y 48-52, en p. 19.
80
Aunque la defensa es una ramificación de la seguridad, ésta aún toca la sensibilidad de pérdida de
soberanía, motivo por lo cual ha tardado su tratamiento en la cooperación.
81
Vid REMIRO BROTÓNS, Antonio et al, op, cit., nota 43, en pp. 337-338.

58
en el documento expresiones, de baja intensidad como “proponerse” en lugar de
“comprometerse”. En tercer lugar, no describir al Estado como Parte en el acuerdo, sino
la de (jefe) de gobierno, ministro u órgano o persona a cargo, señalándola por su
nombre. En cuarto lugar, disminuir la formalidad del contenido, evitando los parágrafos
preambulares. En quinto lugar, reducir el ordenamiento del texto, decantándose por el
uso de puntos, en vez de articulado o, si el contenido es de corta extensión, por párrafos
no numerados, desertando de una organización por partes, títulos, capítulos o secciones.
En sexto lugar, no utilizar cláusulas finales que anuncien la formalización del acuerdo a
través de modos particulares de prestación y perfeccionamiento del consentimiento,
formulación de reservas, entrada en vigor, duración, denuncia, concurrencia con otros
acuerdos cuyo carácter jurídico sea manifiesto, arreglo de controversias más allá de la
evacuación de consultas, lenguas en que el acuerdo es auténtico y, previsión de
responsabilidad por incumplimiento. En séptimo lugar, optar por un documento no
firmado y, si es firmado, no servirse de plenipotencia. En octavo lugar, no formular
reservas al texto. En noveno lugar, actuar en toda ocasión dando por supuesto que el
acuerdo es no jurídico y, por ende, no comenzar el procedimiento parlamentario de su
conclusión o de brindar información que no sea exigida mediante los medios de control
político, así como de no facilitar la publicación del contenido en el Diario Oficial. Y,
por último, no inscribir en el Registro de Tratados y Acuerdos Internacionales de la
Secretaría de las Naciones Unidas ni en ningún otro registro de tratados.

ASPAN cumple con todos los aspectos de un acuerdo no jurídico señalados por
REMIRO BROTÓNS a excepción del punto dos, ya que en la declaración conjunta de
mandatarios de marzo de 2006 utilizan la palabra compromiso. También hacen uso de
dicha expresión en el archivo de preguntas frecuentes de la página oficial de la ASPAN
del Gobierno Mexicano y sobre todo en la declaración conjunta de Waco, Texas donde
establecen dicha Alianza. Según afirma Armand PESCHARD SVERDRUP defectos
estructurales de consideración condicionan su capacidad como mecanismo de
cooperación 82.

Con el fin de evaluar la finalidad y contenido de la ASPAN, PIÑEYRO propone


acudir a indicadores previniendo que tienen que ser manejados con sutileza llevando a

82
Cit. por CARREÑO FIGUERAS, José, “El futuro de la seguridad en Norteamérica”, El universal,
México, 2008. Disponible en http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/41483.html.

59
cabo una reflexión. Dichos indicadores pueden ser: la legalidad de tal alianza –
mencionada anteriormente–, la institucionalidad 83 de la misma –no la tiene aún– y la
legitimidad 84 producida por los resultados concretos –se debe analizar cada caso,
aunque para la consecución de sus objetivos y metas se requiere la intervención del
sistema legal de cada uno de los países– 85.

Se propone en esta investigación que la ASPAN, ahora CLAN, adquiera un


estatus diverso del que tiene hasta ahora, esto es, la institucionalización y un estatus
jurídico vinculante que de fin a la atmosfera de ambigüedad legal proporcionando
certeza, pero sobre todo se busca el alcance de objetivos (eficacia).

IV. CONSIDERACIONES FINALES.

En la actualidad se busca una fuerza para enfrentar las amenazas y contribuir al


desarrollo de México, lo que se intenta a través de la Alianza para la Frontera y CLAN.
Es viable establecer una identidad fundida en el pragmatismo y lo es vivir en marcos
que se den a consecuencia de la geografía, de la economía y del poder, como ha pasado
con dichas alianzas. A través de estas alianzas se busca conseguir un modelo moderno y
funcional de cooperación en seguridad, que permita impulsar la viabilidad de los
principios que los mexicanos comparten en primer plano con Estados Unidos y después
con Canadá.

Con las estrategias de seguridad se busca apoyar los procesos por medio de los
cuales los Estados persiguen sus metas primordiales, como lograr comunidades más
libres, justas y estables, y para lo cual es preciso mejorar las legislaciones
deshaciéndose de la Democracia cara y no funcional, ya que a través de ella no se está

83
PIÑEYRO se refiere a la institucionalidad como instituciones contenidas en acuerdos, convenios o
tratados.
84
La legitimidad entre la población mexicana estará dada por los resultados concretos de progreso y
bienestar prometidos, precisa PIÑEYRO.
85
Cfr. PIÑEYRO, José Luis, op. cit., nota 40.

60
logrando el bienestar común. Asimismo, se busca lograr una gradual asociación que
haga posible unificar esfuerzos y producir sinergias con la finalidad de asegurar el
crecimiento económico, la erradicación de la pobreza en México, además de garantizar
la fortaleza de sus Estados en el combate contra el crimen organizado transnacional.

EEUU, Canadá y México debido a los compromisos que han establecido dentro
de las Alianzas para las Fronteras inteligentes y la CLAN, están en las dos primeras
etapas secuenciales: coordinación y cooperación perenne, a un escalón de la integración,
correspondiente a la tercera etapa. A los tres países norteamericanos les falta producir
acuerdos jurídicos que den lugar a la institucionalización, para que se acabe con la
incertidumbre y sobre todo que haga posible contar con un medio para exigir el
cumplimiento de las obligaciones pactadas. Dichos países deben ocuparse de que los
objetivos se alcancen.

La CLAN como acuerdo no jurídico forma parte de un nuevo orden que no viola
disposiciones nacionales ni internacionales. Además, los acuerdos no jurídicos son una
figura que se está conformando como un modo de alcanzar objetivos. Está demostrado
que la CLAN como acuerdo no jurídico aún no ha sido tan eficaz. Si se lograra que
CLAN se desarrollará mediante una base jurídica obtendríamos certeza a lo largo del
proceso y seguramente más eficacia. Es importante seguir persistiendo en lo que se ha
empezado, principalmente debe existir voluntad política para relanzar los procesos
comenzados, sobre todo si se necesita algún cambio para adecuar a ASPAN a la
realidad y no solo de denominación.

Cada país deberá confiar en sus contrapartes, promover reflexiones entre sus
dirigentes y militares de los beneficios de una cooperación más profunda en seguridad y
defensa, así también los tres países norteamericanos deberán conseguir la coherencia y
complementariedad a varios niveles.

61
CAPÍTULO 2

FUNCIONAMIENTO DE LA CLAN: BALANCE Y


PERSPECTIVAS DE FUTURO.
I. ASPECTOS GENERALES. II. FUNCIONAMIENTO DE LA CLAN. 1. Sobre los grupos de trabajo y las agendas.
2. Sobre las Declaraciones Conjuntas, Informes y Anexos. 3. Sobre el contenido material de la Agenda de seguridad.
4. La CLAN y las relaciones intergubernamentales: la apuesta por la bilateralidad. III. BALANCE Y PERSPECTIVAS
DE FUTURO DE LA CLAN. 1. A una década de la constitución de la ASPAN: su carácter funcional. 2. El porvenir
de la seguridad en América del Norte: cooperación y no integración… 2.1. …respecto a los Estados de Norteamérica
y a las relaciones entre ellos. 2.2. …respecto a las fronteras comunes. IV. CONSIDERACIONES FINALES.
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

I. ASPECTOS GENERALES.

Canadá, EEUU y México buscan que la cooperación en seguridad que emprendieron tanto
en las Alianzas de las fronteras como en la ASPAN sea eficaz, es decir, que se alcancen los
objetivos que se planteen continuamente. Por ahora los tres gobiernos siguen con sus reuniones a
través de este foro, que como se mencionaba anteriormente ya no se le conoce como ASPAN sino
como CLAN.

El contenido de este capítulo tratará de analizar en general cómo es el funcionamiento de


la CLAN y cuáles son las preguntas y perspectivas de futuro. Se analizarán en primer lugar, los
diferentes grupos de trabajo que existen y cómo funcionan a través de cada una de las agendas, a
saber, la de prosperidad y seguridad. Asimismo, se tocará el tema de los documentos por los que
funciona CLAN: Declaraciones conjuntas, Informes y Anexos. Respecto al tema que nos toca se
profundizará sobre el contenido material de la agenda de seguridad. Para finalizar la primera parte,
se estudiarán las relaciones intergubernamentales de los miembros de CLAN, que, por lo general,
apuestan por la bilateralidad.

En segundo lugar, se realizará un balance de lo que ha sido CLAN hasta ahora y del posible
porvenir en la consecución y profundización de la cooperación en seguridad. Sobre todo,
analizaremos qué ha representado CLAN a una década de su constitución y de lo que implica en
el porvenir de la seguridad como región, con referencia a las dos zonas fronterizas y tratando a
cada Estado de esta zona.

Los tres países de América del Norte esperan llegar a la intensificación necesaria para
superar los retos que enfrentan en la actualidad, ya sea a través de lo establecido o llegando a la
conformación de nuevas organizaciones, de acuerdos jurídicos o no jurídicos.

64
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

II. FUNCIONAMIENTO DE LA CLAN.

La CLAN dispone de una estructura organizativa que le permite desarrollar sus actividades
para lograr fines y objetivos. Dicha estructura es compleja porque los temas y el número de
dependencias participantes en los tres países difieren en algunos casos, razón por la cual se decidió
que la iniciativa fuera coordinada directamente por las oficinas de los Presidentes y del Primer
Ministro; de EEUU-National Security Council 1, de México-Oficina de Políticas Públicas 2, y de
Canadá-Privy Council Office 3. Estas oficinas fungen como coordinadoras generales con un doble
propósito. Se trata de una parte, de facilitar la comunicación y coordinación de las dependencias
participantes y, de otra parte, se pretende dar la dirección de la institución presidencial a las
iniciativas de CLAN.

CLAN funciona con dos grupos de trabajo uno para cada agenda. Los funcionarios de los
tres países emiten Declaraciones Conjuntas, Informes y Anexos para el buen desarrollo de las
actividades. Ahondaremos sobre el grupo de trabajo de la agenda de seguridad y sobre los
documentos que se emiten en dicha agenda, ya que es el tema que nos ocupa. Así también

1
El Consejo de Seguridad Nacional o National Security Council (NSC) es un organismo administrativo que está
subordinado al Presidente de los Estados Unidos Americanos. Su papel es asesorar, coordinar y algunas veces impulsar
cuestiones de política exterior, de seguridad nacional, pero sobre todo cuestiones estratégicas. Está conformado por el
Vicepresidente, el Secretario de Estado (Secretario de Relaciones Exteriores en este país), el Secretario de Defensa,
el Secretario de Hacienda y el Consejero de Seguridad Nacional del Presidente. Su administración es presidida por el
Consejero de Seguridad Nacional. Puede convocar a otros directores o superiores del resto de departamentos y
agencias con base a los temas a tratar. Véase la página web del NATIONAL SECURITY COUNCIL. Disponible en
http://www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc.
2
Dedicada a asuntos económicos-sociales. En México, las oficinas temáticas suelen ser cambiadas cada sexenio; no
tienen base jurídica consolidada ni muchas capacidades legales, porque ya están concedidas a las secretarías. Cit. por
en MÉNDEZ, José Luis, “La Oficina Presidencial y el Liderazgo Político en México y Estados Unidos: ¿Incertidumbre
competitiva o certidumbre cooperativa? Foro Internacional, Vol. XLVII, Núm. 4, octubre-diciembre, 2007, El
Colegio de México, México, pp. 838-867, en pp. 845 y 846. Disponible en
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=59911153005. En la actualidad este tema sería tratado por la Secretaría de
Gobernación, de Relaciones Exteriores, junto con la de Marina y Defensa. Vid página web oficial de la
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Disponible en http://www.presidencia.gob.mx/estructura-de-gobierno/ o
http://www.presidencia.gob.mx/gabinete/.
3
Conocido por sus siglas en inglés como PCO, proporciona asesoramiento y apoyo esencial al Primer Ministro y a su
gabinete. Su meta es ayudar al gobierno de Canadá servir a los canadienses. Está compuesta por 17 secretarías entre
ellas la de seguridad e inteligencia. Véase su página web oficial en http://www.pco-bcp.gc.ca/index.asp?lang=eng.

65
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

dilucidáremos cómo se relacionan los tres países norteamericanos para cumplir con los objetivos
de CLAN.

1. Sobre los grupos de trabajo y las agendas.

Los Mandatarios ordenaron a sus Secretarios de Estado/Ministros que formaran y


encabezaran grupos de trabajo 4. Así, CLAN está compuesto por dos grupos de trabajo, uno dentro
de la agenda de prosperidad y el otro en la de seguridad. En el marco de dichos grupos de trabajo
se desarrollan planes de acción estableciendo metas específicas, así como acciones para alcanzarlas
y un calendario para su instrumentación.

La actuación de los grupos es coordinada por un funcionario de nivel subsecretario de cada


uno de los tres países de América del Norte, quien, como «Líder Operativo», es responsable de
implicar en los trabajos a otras dependencias importantes, así como de realizar consultas con
actores clave del sector privado y los demás interlocutores significativos. De esta manera para
simplificar la ejecución y el seguimiento de las acciones de la CLAN, los Mandatarios nombraron
a un grupo de nueve Secretarios/Ministros (tres de cada país miembro) 5. Las secretarías que están
al frente de los grupos de trabajo son las siguientes:

4
Se acordó inmediatamente después de la reunión de Waco, Texas del 23 de abril de 2005. Como se desprende de la
información contenida en la página del gobierno mexicano de la entonces ASPAN, entre los días 11 y 29 de abril, los
directores operativos de los grupos de trabajo empezaron a tratar los asuntos de trabajo con la esfera empresarial y
con el resto de las personas principales de sus correspondientes ámbitos de operación, lo anterior con el objetivo de
comunicarles las magnitudes de la ASPAN. Cit. en página web de la SECRETARÍA DE RELACIONES
EXTERIORES DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, “ASPAN”. Disponible en
http://www.sre.gob.mx/eventos/aspan/faqs.htm.
5
Ídem.

66
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

1. Seguimiento de los Grupos de Trabajo que integran la agenda de seguridad: Secretaría de


Gobernación de México, Ministry of Public Safety and Emergency Preparedness de
Canadá, y Department of Homeland Security de EEUU.
2. Seguimiento de los Grupos de Trabajo que integran la agenda de prosperidad: Secretaría de
Economía (SE) de México, Industry Canada (ICAN) y U.S. Department of Commerce
(USDOC).
3. Seguimiento y facilitación de la relación política: Secretaría de Relaciones Exteriores de
México, Foreign Affairs Canada y U.S. Department of State.

Con relación a las agendas de CLAN, como piezas significativas dentro del proyecto de
cooperación trilateral, tienen la intención de instituir prioridades y actividades concretas con un
triple objetivo 6. En primer lugar, CLAN desea tener canales trinacionales de comunicación e
intercambio de información (inteligencia) sobre cuestiones de Seguridad y Prosperidad. En
segundo lugar, CLAN trata de asegurar que las medidas de seguridad no perjudiquen la
competitividad de la zona ni originen costos adicionales al tránsito de mercancías e individuos. En
tercer lugar, CLAN pretende tener un entendimiento común en asuntos de seguridad y prosperidad,
como el establecimiento de protocolos comunes en situaciones de emergencia, homologación de
reglamentaciones, programas coordinados para proteger infraestructura crítica, etc.

Desde este enfoque la agenda de seguridad, comprende bajo una orientación común,
actividades y programas con tres objetivos fundamentales; por un lado, proteger a América del
Norte; de otro lado, prevenir y responder a las amenazas del interior de dicha área; y por último,
hacer más eficaz el flujo de mercancías e individuos. La finalidad es conseguir que las nuevas
iniciativas en seguridad sean medidas positivas que se conviertan en condiciones favorables
comparadas con el resto de Estados 7.

6
Página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN sección antecedentes y estructura”. Disponible en
http://www.aspan.gob.mx/. Véase también CHABAT, Jorge, “La Seguridad en la Agenda de América del Norte”,
Presentación en la Mesa Redonda: “Perspectivas sobre el futuro de América del Norte”, Tecnológico de Monterrey,
Campus Ciudad de México, 9 de junio de 2008. Disponible en
http://www.ccm.itesm.mx/egap07/archivos/cedanpresentacion.pdf.
7
Ídem.

67
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

Sobre la agenda de prosperidad aunque no es un tema a tratar, es importante explicar que


dicha agenda busca impulsar el crecimiento económico, la competitividad y la calidad de vida a
través de objetivos generales como incrementar la productividad; aminorar los costos del comercio
y los de transacción; fomentar conjuntamente una mayor corresponsabilidad con el medio
ambiente; el establecimiento de una oferta de alimentos más confiable y segura, simplificando
simultáneamente el comercio de productos agrícolas; y finalmente, la protección de la población
contra enfermedades 8.

2. Sobre las Declaraciones Conjuntas, Informes y Anexos.

El contenido material de ASPAN se desvela a partir de un análisis detallado de los distintos


tipos de documentos. Nos referimos en primer lugar a las llamadas Declaraciones Conjuntas 9 y,
en segundo lugar, a los conocidos bajo la denominación de Informes 10.

Por lo que respecta a las Declaraciones Conjuntas estas resultan especialmente interesantes
porque ofrecen información sobre varios aspectos, como la voluntad de los tres jefes de gobierno,
la finalidad central de implicarse en una mayor y profunda integración, la razón de dicho objetivo,
el establecimiento de las Agendas de seguridad y de prosperidad, y finalmente muestra el
contenido de las agendas 11. Existen cinco Declaraciones Conjuntas, la de Waco, Texas de 23 de
marzo de 2005, la de Mérida, Cancún de 31 de marzo de 2006, la de Washington, DC de 2 de abril
de 2012, la de Toluca, Estado de México de 19 de febrero de 2014, y la de Ottawa, Canadá de 29
de junio de 2016. En la primera, se establece la Alianza y se subraya que la seguridad y la

8
Ídem. Vid ARLEY ORDUÑA, Amada María, “ASPAN, ¿Tratado, acuerdo ejecutivo, o que es?, Revista jurídica
IUS, Universidad Latina de América, México. Disponible en
http://www.unla.mx/iusunla31/reflexion/ASPAN,%20Tratado,%20acuerdo%20ejecutivo%20o%20que%20es.htm.
9
Declaración Conjunta de Waco, Texas, 23 de marzo de 2005, la D.C. de Mérida y Cancún, México, 31 de marzo de
2006, la de Washington DC de 2 de abril de 2012, y la D.C de Toluca, Estado de México de 19 de febrero de 2014.
10
Encontramos tres clases de Informes: Reportes de los Mandatarios, Logros y Siguientes Pasos.
11
Vid ARLEY ORDUÑA, Amada María, op. cit., nota 8.

68
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

prosperidad de EEUU, Canadá y México son mutuamente dependientes y complementarias. Se


establecen las áreas en las que se trabajara en cada una de las agendas, así como las gestiones a
seguir dentro de determinados plazos, que básicamente constituyen en formar grupos de trabajo
para que estos fijen metas, las medidas para alcanzarlas y definan calendarios a ejecutar que
impulsen a conseguir resultados de forma permanente. Asimismo se concluye que con la Alianza
se va a garantizar que América del Norte prosiga siendo una zona económica dinámica y segura
para las generaciones presentes y futuras 12.

En la segunda Declaración Conjunta se reiteran los compromisos del año anterior y se


decide la existencia de áreas que merecen un cuidado particular, por lo que, establecieron
iniciativas prioritarias que dentro de la agenda de seguridad corresponde a las fronteras inteligentes
y seguras para una movilidad más expedita y eficaz del comercio y de los viajeros. Por último se
instó a los Secretarios de ASPAN para que dieran a conocer en los siguientes tres meses los
progresos en las actividades efectuadas 13.

En la tercera D.C. los tres mandatarios ratificaron su compromiso de seguir desarrollando


una asociación política (…) con una visión estratégica de largo plazo 14. Establecieron que combatir
el ciberdelito es primordial para impulsar (…) la seguridad internacional. De igual forma se
mencionó que en 2012, los gobiernos de América del Norte llevarán a cabo un consolidado Sistema
de Integración Centroamericana (SICA)-Diálogo de Seguridad de América del Norte, para ahondar
en la cooperación y coordinación de la seguridad regional. Añadieron que, para consolidar aún
más la seguridad nuclear en América del Norte, se ha trabajado conjuntamente con la Agencia
Internacional de Energía Atómica, para cambiar el combustible del reactor de investigación de

12
SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, “ASPAN y la
Declaración Conjunta de Waco, Texas”. Disponible en
http://www.sre.gob.mx/eventos/aspan/ASPANDeclaracionConjuntaesp.htm.
13
Además, se resolvió que la futura Reunión Cumbre de la ASPAN se efectuará en Canadá en el 2007. Véase TREJO
GARCÍA, Elma del Carmen, et al, “ASPAN”, Servicio de investigación y análisis-Subdirección de Política Exterior
de la Cámara de Diputados, julio de 2006, 38 pp., en p. 13. Disponible en
http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spe/SPE-ISS-02-06.pdf.
14
MORALES ROBLES, Avelina (dir.), “Cumbre de Líderes de América del Norte (NALS)”, Dirección General de
Servicios de Documentación, Información y Análisis; Cámara de Diputados LXII Legislatura, diciembre 2012, 12 pp.,
en p. 7. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spe/SPE-CI-A-10-12.pdf. CLAN en inglés North
American Leaders’ Summit (NALS).

69
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

México en uranio poco enriquecido. Asimismo, dicen que tienen en cuenta los desafíos comunes
en materia de seguridad y defensa, tales como las organizaciones delictivas transnacionales, las
oportunidades para fortalecer la cooperación en el campo del socorro en caso de desastres.
Finalizan agregando que acogen con beneplácito la actual extensión del diálogo ministerial a través
de la Reunión de Ministros de Defensa de América del Norte realizada el 26-27 de marzo de 2012
en Ottawa 15.

En la cuarta D.C. los mandatarios establecen un apartado llamado “seguridad de los


ciudadanos y asuntos mundiales”, en él reafirman su deber por los principios de responsabilidad
compartida, confianza mutua y respeto para elevar prioridades interiores, a medida que juntos se
enfrentan a los desafíos que representa el crimen organizado transnacional y otros riesgos a la
seguridad de los ciudadanos. Añaden que como vecinos cada vez más integrados, reconocen la
necesidad de colaborar eficazmente contra los riesgos globales, como son el terrorismo
internacional, y para proteger la infraestructura compartida. Afirman que a fin de consolidar la
seguridad regional, se continuará cooperando con los socios en Centroamérica y el Caribe, y con
otros Estados en el continente, para impulsar (…) la seguridad ciudadana 16.

En la quinta D.C. la seguridad y defensa forman parte de uno de los cuatro pilares de
cooperación. Establecieron trabajar en: el combate a las drogas, flujos financieros ilícitos, fugitivos
extranjeros, trata de personas, cooperación cibernética, seguridad fronteriza, cambio climático y
reducción de riesgo de desastres, cooperación trilateral sobre defensa y operaciones de
mantenimiento de paz.

En relación con el segundo tipo de documentos que corresponde a los Informes, existen
tres clases, en primer orden, el Reporte de los Mandatarios 17 que no es más que una descripción

15
CASA BLANCA, “Declaración conjunta de los líderes de América del Norte sobre cooperación”, 2 de abril de
2012. Disponible en
http://iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/texttrans/2012/04/201204033193.html#axzz3lbtqZOjp.
16
SECRETARÍA DE ECONOMÍA, “Declaración Conjunta de los Líderes de América del Norte”, Toluca, Estado de
México, 19 de febrero de 2014. Disponible en
http://www.economia.gob.mx/files/cumbre_lideres_america_del_norte_2014.pdf.
17
Inicialmente se estableció que los reportes serían anuales, sin embargo, a la fecha sólo se han hecho dos: reporte de
junio de 2005, y reporte de 2006.

70
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

de las reuniones de trabajo efectuadas entre las oficinas federales involucradas. El reporte es
firmado por los secretarios y Ministros de Relaciones Exteriores, Gobernación y Economía de los
tres Estados miembros. En este documento se amplían las cuestiones tratadas en la Declaración
Conjunta y en las Agendas por planes sectoriales. También se exponen algunos de los planes y
objetivos sectoriales interinstitucionales. Las otras dos clases de informes aparecen posteriormente
al segundo reporte, cuando se emiten unos textos que llevan por nombre: Logros, y otro,
Siguientes pasos, ambos de junio 2006 18.

El tercer tipo de documentos lo constituyen los Anexos a los reportes, en ellos se expresa
de modo específico los planes sectoriales interinstitucionales, finalidades y los plazos para
efectuarlos 19.

3. Sobre el contenido material de la Agenda de seguridad.

El contenido de la Agenda de seguridad se concreta en tres puntos generales, por un lado,


la protección de América del Norte contra amenazas externas, de otro lado, la prevención y
respuesta a amenazas del interior de América del Norte, y por último, el incremento de la eficacia
del flujo seguro de tránsito de bajo riesgo a través de nuestras fronteras compartidas. Dentro del
primer punto existe una estrategia de seguridad regional para los viajeros y para la inspección de
carga, y otra, de bioprotección para reprimir amenazas tanto naturales como premeditadas. Con
relación al segundo punto, se encuentra la estrategia para mejorar la seguridad del transporte
marítimo y de los puertos, el objetivo de asegurar la seguridad de la aviación, y finalmente, la
estrategia interna para combatir amenazas extraterritoriales como el terrorismo, la delincuencia
organizada, las drogas ilegales, el tráfico de individuos y el contrabando de mercancías. Con
respecto al tercer punto concurren la estrategia de agilización de fronteras, para facilitar el tránsito

18
Vid ARLEY ORDUÑA, Amada María, op. cit., nota 8.
19
Ídem.

71
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

legal de individuos y bienes; y el desarrollo e implemento de nuevas tecnologías para el logro de


fines de seguridad compartidas, así como el impulso del tránsito de individuos y carga 20.

El contenido de ASPAN es muy extenso, cada una de las agendas está clasificada en un
listado de materias 21 y cada materia esta sub clasificada en planes de intercambio de información
que permitan controlar adecuadamente el tránsito de personas entre un país y otro, para proteger
los derechos de los migrantes y, al mismo tiempo, para cerrar el paso a la delincuencia y el
terrorismo internacional (agenda de seguridad). Otra sub clasificación de las materias de ASPAN
es la homologación de estándares y regulaciones, que por ejemplo en el caso de la seguridad de
los viajeros, uno de los objetivos es desarrollar e implementar estándares equivalentes biométricos
para pasaportes, visas y otros documentos fronterizos 22. Por último, otras sub clasificaciones son
la creación de regulaciones comunes 23 y el establecimiento de principios comunes 24.

4. La CLAN y las relaciones intergubernamentales: la apuesta por la bilateralidad.

Existen contextos dentro de América del Norte en que las circunstancias son muy similares
por lo cual la resolución implica la participación de los tres países. Es el caso, por ejemplo, de la
cooperación en el combate al terrorismo.

20
Página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN”. Disponible en http://www.aspan.presiencia.gob.mx. Véase
BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “América del Norte: seguridad y defensa. Entre la cooperación y la seguridad nacional”,
en GONZÁLEZ GUYER, Julián, Debate Nacional sobre Defensa aportes Internacionales, Uruguay, Ministerio de
Defensa Nacional, 2006, pp. 89-97, en p. 96. Disponible en
http://www.mdn.gub.uy/public/007_aportes_internacionales.pdf.
21
V. supra pp. 41 y 67 en los dos primeros párrafos de cada página.
22
V. p. 41 segundo párrafo y el artículo científico señalado en su nota a pie número 20.
23
V. p. 41 segundo párrafo.
24
V. los párrafos en p. 67.

72
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

La CLAN no impide que se realicen actividades de forma bilateral ya que existen


circunstancias que determinan más relaciones bilaterales con problemática propia. Dentro de estas
situaciones se puede señalar los diferentes problemas fronterizos que caracterizan a las zonas
fronterizas de EEUU y Canadá y, EEUU y México.

Las relaciones bilaterales en América del Norte, México-EEUU y Canadá-EEUU, se dan


porque las necesidades en ambas fronteras difieren mucho una de otra, tanto en tránsito de bienes
y personas, inmigración, delincuencia organizada y medios para hacerles frente.

La relación México-EEUU dentro de CLAN se desenvuelve principalmente bajo


cuestiones económicas, de seguridad y migración. México está más preocupado por todas esas
cuestiones y EEUU reviste mayor interés sobre la seguridad en su frontera sur y menor interés por
la migración.

Así se demuestra con la firma de un convenio sobre cooperación en ciencia y tecnología


para temas de seguridad entre México y EEUU, lo firmaron en el marco de la Cumbre de Líderes
de la ASPAN que se celebró en Nuevo Orleans 25.

El objetivo del citado convenio celebrado entre México y EEUU no es otro que instaurar
un marco para impulsar, desarrollar y facilitar actividades de cooperación bilateral en materia de
ciencia y tecnología, y otros asuntos de seguridad nacional. El acuerdo ayuda a optimizar las
capacidades de seguridad nacional de ambos países en la prevención, detección y respuesta a
amenazas; en la aplicación de métodos forenses y de atribución de amenazas terroristas; en la
protección de infraestructura crítica, la respuesta a situaciones de crisis y la conducción de sus
efectos, así como en la atenuación de eventos con consecuencias relevantes 26.

25
Cfr. MONTERROSAS FIGUEIRAS, José Antonio, “Firman México y Estados Unidos un convenio sobre
cooperación en ciencia y tecnología para temas de seguridad Comunicado CGSC-081”, 21 de abril 2008. Disponible
en http://www.presidencia.gob.mx/buscador/index.php?palabras=aspan.
26
Ídem.

73
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

El acuerdo permitirá a ambos países compartir experiencias en el empleo de tecnologías


para la elaboración de bases de datos biométricos, el procesamiento de solicitudes de visas, la
emisión de pasaportes y los registros de entradas y salidas del país. Igualmente, el convenio hará
posible la participación de investigadores y científicos mexicanos en proyectos de desarrollo
tecnológico en Estados Unidos, así como que ambos gobiernos puedan continuar sus esfuerzos
para mejorar la seguridad en sus respectivos países 27.

La relación México-EEUU dentro de la Alianza ha recibido críticas que radican en que ésta
no refleja los intereses de México, especialmente el tema migración; pero si manifiesta los
intereses de Estados Unidos, como el tema seguridad y nichos comerciales. Con respecto a esto,
es certera la frase de Marcos MARES donde menciona que “EEUU no puede tener seguridad sin
que exista una mayor seguridad en México, éste lleva el aval de su lucha contra el narcotráfico” 28.
EEUU sabe que las condiciones económicas y de seguridad son muy débiles en algunos Estados
de México y por ello deben comenzar a ocuparse. Por algo se debe empezar, la seguridad de todos
está en un mayor grado de importancia que la migración. En adición, México no debe esperar a
que Estados Unidos realice las propuestas e imponga sus intereses. EEUU se encuentra en una
situación que le permite modificar las normas, las expectativas y generar nuevas realidades a través
de una práctica rigurosa de querer hacer las cosas. Lo que se espera de dicho país es que manifieste
un liderazgo que reclame “atender a los intereses de los demás, patrocinar la negociación de
compromisos en foros multilaterales y conseguir que los otros no sólo hagan, sino que quieran
hacer, lo que se quiere que hagan” 29.

Sobre la relación entre México y Canadá que la define bien la frase de Gonzalo
CEBALLOS WALTING: “como una capa del aceite sobre el océano (…), se ven más los
centímetros de la diferencia que la profundidad de lo común” 30. Tal relación se da en un nivel

27
Ídem.
28
Véase MARES, Marcos A., “México y EEUU, integración regional: FCH”, La crónica de hoy, México, 2009.
Disponible en http://www.cronica.com.mx/notaOpinion.php?id_nota=407828.
29
Cit. por REMIRO BROTONS, Antonio, “¿Nuevo Orden o Derecho Internacional?, en RAMÓN CHORNET,
Consuelo (ed.), Derechos y libertades ante las nuevas amenazas a la seguridad global, Jornadas de Derecho
Internacional Humanitario 8, 2002, Valencia, 2005, pp. 257-277, en p. 259.

74
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

menor a diferencia de las otras dos posibles combinaciones, es decir, en las relaciones México-
EEUU y Canadá-EEUU; lo anterior por las siguientes razones: situación geográfica, diferente nivel
de desarrollo y falta de comunicación y confianza. El vínculo entre Canadá y México ha sido
cordial, y medianamente relevante para algunos actores de uno y otro país –en el sector comercial
sobre todo–; aunque el nexo no ha permanecido muy cercano tampoco ha permanecido distante 31.
A pesar de tal situación entre dichos países hay una enorme convergencia en valores y posiciones
respecto a los temas globales y regionales. Uno de los desafíos en la cooperación binacional en
seguridad entre México y Canadá ha sido y será hallar un enfoque nivelado de colaboración, de tal
forma que se elimine el pensamiento que el Estado más desarrollado sea el que contribuye en
beneficio del otro 32. México puede favorecerse del aprendizaje de la práctica de buen gobierno
canadiense y de su fortaleza tecnológica y científica en materia de seguridad, así como también
Canadá puede beneficiarse de México de su mercado en potencia, de sus actividades innovadoras,
de su creatividad para afrontar las dificultades, además de sus condiciones favorables por su
característica inclusión en Latinoamérica 33.

Después del 11 de septiembre, entre México y Canadá hubo intercambio de información


sobre políticas migratorias con relación al manejo de fronteras y sobre el combate al narcotráfico
donde se ha manifestado una creciente colaboración binacional entre las policías de los dos
Estados. Dicha colaboración se ha consolidado en el ámbito regional a través de la cooperación

30
Vid CEBALLOS, WATLING, Gonzalo, “Las relaciones transatlánticas en la defensa europea”, Futuro de la Política
Europea de Seguridad y Defensa, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 85, junio 2006, pp. 71-
95, en p. 95. Disponible en http://www.portalcultura.mde.es/Galerias/publicaciones/fichero/Monografia_085.pdf.
31
Cfr. GRAHAM, William, “Canadá, México y América del Norte: una comunidad de vecinos”, Revista Mexicana
de Política Exterior, Secretaría de Relaciones Exteriores-Instituto Matías Romero, México, núm. 66, junio 2002, pp.
169-179, en p. 171. Disponible en http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n66/graham.pdf.
32
Así lo ha afirmado Alfonso de MARÍA Y CAMPOS, y Alberto FIERRO GARZA, con referencia a todas las
experiencias de cooperación bilateral. Véase de MARÍA Y CAMPOS, Alfonso y FIERRO GARZA, Alberto, “La
relación estratégica de México con Canadá”, Revista Mexicana de Política Exterior, Secretaría de Relaciones
Exteriores Instituto Matías Romero, México, núm. 66, junio 2002, pp. 101-122, en p. 113. Disponible en
http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n66/demariac.pdf.
33
Así lo ha calificado Alfonso de MARÍA Y CAMPOS, y Alberto FIERRO GARZA con referencia a todas las
experiencias de cooperación bilateral. Ídem.

75
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

para la instrumentación de las labores de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de
Drogas (CICAD) de la OEA 34.

Athanasios HRISTOULAS señala que el deseo de México en conformar un convenio de


seguridad trinacional es solamente institucional; asimismo afirma que el creciente comercio entre
México y Canadá, como la trilateralización de la industria norteamericana, causarán que la
armonización sea ineludible 35.

Es tiempo de empezar a actuar en una relación más estrecha entre estos países para
enfrentar algunos de los retos principales que como región, hoy nos deparan los albores del siglo
XXI. Norteamérica no es la misma de tiempo atrás tanto en amenazas como en diversidad de
problemas, que solo se superarán logrando un nivel mayor de cooperación.

III. BALANCE Y PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA CLAN.

El balance de la Alianza a más de una década de haberse implementado se realizará


considerando sus cuatro componentes: cooperación, diálogo político, seguridad y prosperidad, y
la relación que se ha establecido entre estos. Al mismo tiempo, profundizando sobre la situación
mexicana es importante considerar el desempeño de la Alianza en el contexto de las variables de
desarrollo en México y de la posición que ocupa este país en la geografía mundial.

34
Ibídem, en p 115.
35
Véase HRISTOULAS, Athanasios, “Seguridad de América del Norte y Política Exterior: ¿Existe una comunidad
trilateral?”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México, IBERGOP-ITAM-Porrúa, vol.
IV, 2005, pp. 373-387, en pp. 376, 382. Canadá es el segundo socio comercial de México y éste el quinto de aquél,
asimismo Canadá tiene un 3.8% de la Inversión Extranjera Directa (IED) colocándose en el tercer lugar por sus
inversiones en México. El canciller Bill GRAHAM afirmó que la intensificación de los nexos comerciales hará posible
que se progrese hacia la conformación de un sentido de comunidad. Cit. por de MARÍA Y CAMPOS, Alfonso y
FIERRO GARZA, Alberto, op. cit., nota 32, en pp. 105-106 y 117; y en GRAHAM, William, op. cit., nota 31, en p.
171.

76
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

Después de conocer a profundidad todo lo anterior podemos llegar a esclarecer lo que


podrían ser las perspectivas de futuro de la CLAN. Estos diez años desde la existencia de la
ASPAN y ahora CLAN, nos dice algo de su prometedor futuro.

1. A una década de la constitución de la ASPAN: su carácter funcional.

A consecuencia de los vínculos consolidados de México, Estados Unidos y Canadá, se


llegó a conformar la ASPAN –ahora conocida como CLAN– como un procedimiento de
cooperación coherente al contexto del área, que colabora en responder a los desafíos que implica
la globalización. Teniendo en cuenta que actualmente la seguridad está vinculada con los
intercambios económicos y comerciales, la CLAN evita que las pautas de seguridad se tornen en
barreras superfluas al comercio, transformando la colaboración en una ventaja como zona. Esta
cooperación disminuye los costos de transacción y hace que el tránsito de mercancías e individuos
entre los tres Estados sea mucho más fluido 36.

CLAN permite a México progresar hacia la convergencia de las economías de


Norteamérica, profundizando en la relación económica, comercial y en seguridad. La
profundización contribuye a un mayor crecimiento económico, a que las regulaciones sean más
eficientes y las empresas más competitivas. Al lograr lo anterior la calidad de vida será más alta
produciendo un mayor bienestar para sus ciudadanos 37.

CLAN ha logrado también mejorar las relaciones y comunicaciones interinstitucionales


entre las diferentes dependencias que componen la Agenda de Seguridad de México. El propio
gobierno de México indica que la búsqueda y obtención de objetivos ha favorecido que las
dependencias intercambien información, compartan recursos y conduzcan sus esfuerzos a

36
Página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN sección Beneficios”. Disponible en
http://www.aspan.gob.mx/.
37
Ídem.

77
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

constituir una estrategia integral y coherente, con el propósito de aumentar las capacidades
gubernamentales que sean relevantes para hacer frente a los retos actuales 38.

Esta Cumbre “asegura que Norteamérica continúe siendo un territorio protegido, seguro y
dinámico en el ámbito económico, apto de ser competitivo en los mercados mundiales”, así como
colaborar en el marco de “...los valores y principios que se comparten, especialmente la
democracia, el imperio de la ley y el respeto a los derechos y las libertades humanas, que sustentan
los esfuerzos por crear una región más próspera y segura” 39.

Los tres Estados de América del Norte tienen reconocidos algunos de los resultados que
proceden de los Grupos de Trabajo, que en suma apoyan la estimulación de un mayor crecimiento
económico, a aumentar la seguridad y, consecuentemente, la calidad de vida 40. Se escucha muy
poco de la puesta en práctica de los acuerdos de CLAN pero existen temas que se desenvuelven
bajo su marco, tales como energía nuclear, cambio climático y recuperación financiera, las cuales
llegan a manifestarse en otras organizaciones internacionales como reunión dieciséis en
Copenhague (COP 16) y Grupo de los Veinte (G-20) 41.

A través de estos años se ha confirmado que como consecuencia de la necesidad de EEUU


de establecer un perímetro de seguridad, se han presentado acciones en cooperación tri o bi-
nacional –como lo manifiesta ASPAN–, lo cual inclina a percibir la seguridad desde un aspecto
funcional en vez de territorial y se presenta de forma paulatina y selectiva, pero propende a
desarrollarse 42.

38
Página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN sección Agenda de seguridad”. Disponible en
http://www.aspan.gob.mx/.
39
Ídem.
40
Página web del GOBIERNO MEXICANO, op. cit., nota 36.
41
Al respecto resulta interesante consultar a ARLEY ORDUÑA, Amada María, “Más allá del TLCAN: a negociar
mediante la ASPAN”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Décimo Aniversario, 2012, pp. 317-372, en pp.
325, 341, 354-355, 365. Disponible en
http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoInternacional/11.5/art/art10.pdf. Recuérdese que ASPAN ha
cambiado de nombre a CLAN, dicha cumbre se lleva a cabo por lo regular cada año. Ver la última reunión en
https://www.gob.mx/sre/articulos/inicia-la-cumbre-de-lideres-de-america-del-norte?idiom=es/.

78
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

Actualmente en la seguridad de América del Norte se pueden establecer al menos tres


contextos, según opiniones de ROUSSEL y FORTMANN: el primero es el enfoque normativo en
la comunidad de Norteamérica, solución más extrema. El segundo detalla la situación
contemporánea de la seguridad en Norteamérica, consistente en el regionalismo escaso, donde se
presenta una reacción de México y Canadá a las acciones de seguridad de Estados Unidos. El tercer
contexto es neo funcionalista 43, es decir, existen iniciativas de clase funcional en asuntos de la
seguridad que no generan mucha controversia; este último escenario representa manifiestamente
la construcción de la seguridad en Norteamérica 44.

Las opiniones de Roberto DOMÍNGUEZ RIVERA y de Stéphane ROUSSEL y Michel


FORTMANN, nos dejan entrever el carácter funcional de la seguridad en América del Norte, esto
es, que la organización de la seguridad responde más a la facilidad, utilidad y comodidad de sus
funciones, que concebirla y profundizarla desde un aspecto territorial. La geografía es destino y
México con EEUU comparten uno para siempre.

2. El porvenir de la seguridad en América del Norte: cooperación y no integración.

42
DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, “La Regionalización de la Seguridad en América del Norte”, Revista Enfoques
Ciencia Política y Administración Pública, año VI, núm. 8, Primer Semestre, 2008, pp. 45-59, en p. 50. Disponible
en http://www.cipolcentral.cl/documentos/enfoques8/SEPARATA3-N8.pdf.
43
El neofuncionalismo es una “teoría de integración regional desarrollada por Ernst B. HAAS, que al igual que el
Funcionalismo está sustentada en que el bienestar del Estado requiere del control económico y tecnológico, pero se
enfoca en la política doméstica; además ve la integración entre los Estados como un proceso incremental que hace
implícito el spillover (derramamiento de integración de un sector sobre otros), llevando (…) a algún tipo de comunidad
política”. Cit. por BORJA CARACHURE, Diana, Tesis profesional, Universidad de las Américas Puebla, consultada
el 30 de abril de 2013. Disponible en http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lri/borja_c_d/capitulo0.pdf.
44
DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, op. cit., nota 42, en p. 57. Cfr. FORTMANN, Michel y ROUSSEL, Stéphane,
“Perimeter or Community? North American Trilateral Security and Defense Integration”, artículo presentado en ISA
Conference, San Diego, California, marzo 25 de 2006, 18 pp., en p. 3. Disponible en
http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/9/8/1/9/pages98192/p98192-3.php.

79
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

La CLAN y en un grado menor las Alianzas para las Fronteras constituyen un marco para
lograr mayor seguridad en América del Norte. Estos foros son el presente y el futuro inmediato de
la seguridad norteamericana, y para las cuales resta buscar su máxima eficacia.

Ya lo afirmaba Armand PESCHARD que el “personaje” que ocupe el cargo de presidente


de los EEUU actuará correctamente en apoyar, proseguir y buscar convertir sus dificultades en la
instrumentación y posteriormente en la institucionalización y sobre todo en la eficacia de la CLAN.
Prácticamente PESCHARD dijo que la seguridad norteamericana derivará de la colaboración entre
sus Estados en cuestiones que abarcan desde el terrorismo hasta el medio ambiente, pero, –lo más
difícil para estos Estados será contar– con una perspectiva acordada. Este autor agregó que si se
quiere un canon de seguridad en América del Norte, exitoso, deberá fundamentarse en una
concordancia de materias en los cuales las tres naciones estén de acuerdo 45.

Hasta ahora la razón de la poca capacidad de la CLAN para conseguir sus propósitos se
halla en la limitada responsabilidad de los Estados miembros para asignar recursos humanos,
tecnológicos y económicos 46. De opinión similar es Jorge A. SCHIAVON URIEGAS quien afirma
que derivado de los crecientes niveles de integración silenciosa, los tres países de América del
Norte están obligados a encontrar mecanismos para regularizar, formalizar e institucionalizar los
cada vez mayores y más intensos niveles de intercambio comercial, financiero, demográfico y
cultural, razón por la cual fue creada la ASPAN 47. Si CLAN no ha logrado todos sus objetivos es
debido a la falta de apoyo del resto de los sectores, causado por su naturaleza; y a la falta de
voluntad política de los países de América del Norte para continuar con el impulso necesario.

Parte de este impulso sería que los Estados miembros de la CLAN, se comprometieran en
armonizar sus posiciones sobre las inversiones militares, contribuir en programas de armamento,
y a participar en misiones de paz bajo el control de Naciones Unidas. Además, algunas propuestas

45
Cit. por CARREÑO FIGUERAS, José, “El futuro de la seguridad en Norteamérica”, El universal, México, 2008.
Disponible en http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/41483.html.
46
Cfr. REYES HEROLES, Jesús, “ASPAN: decir o hacer”, El universal, México, 2006. Disponible en http://www.el-
universal.com.mx/editoriales/34002.html.
47
Cfr. SCHIAVON URIEGAS, Jorge A., “ASPAN”, Diario el Monitor, México, 2007, 9 pp., en p. 9. Disponible en
http://www.diariomonitor.com.mx/hemeroteca-diariomonitor/1187933749/ana-09-24082007.pdf.

80
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

de actuación serían la creación de un núcleo de planificación militar, el desarrollo de una unidad


de respuesta rápida, la creación de una capacidad para afrontar la amenaza de las armas de
destrucción masiva; el establecimiento de un cuartel general multinacional móvil para la ejecución
de las misiones conjuntas. Así como la puesta en marcha de un sistema de ayuda humanitaria de
urgencia. Otra propuesta interesante sería la fundación de un centro de formación de oficiales y un
Colegio de Seguridad y Defensa destinado a desarrollar y difundir una cultura de seguridad y
defensa.

2.1. …respecto a los Estados de Norteamérica y a las relaciones entre ellos.

En América del Norte se presenta una relación trilateral y tres relaciones bilaterales. Estas
cuatro posibilidades presentan diferentes circunstancias en seguridad debido a la situación
geográfica, económica, política y social de cada uno de ellos. Veamos dicha situación.

Empezando por Canadá, quien es el país más propenso a la cooperación en América del
Norte y es el que se encuentra en un punto medio respecto a EEUU y México en cuanto a situación
económica y tecnológica. Políticamente, Canadá es más estable que el resto de sus socios del
TLCAN.

En la relación Canadá-México, ambos necesitan promover la comunicación. El esfuerzo de


ésta relación puede estancarse si no se conciben de manera conjunta nuevos mecanismos de
coordinación de políticas de colaboración bilateral, que permitan trascender del mero contacto para
el intercambio de información. Ambos gobiernos deben modificar la forma y los mecanismos
precisos que los nuevos desarrollos y retos bilaterales requieren, ya que el crecimiento conlleva la
necesidad constante de redefinir la dirección y el manejo de las nuevas oportunidades que se están
presentando.

81
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

Sobre la cuestión del vínculo en seguridad Canadá-Estados Unidos, DOBSON propone


invertir en seguridad fronteriza; reconocer mutuamente la seguridad migratoria a partir de terceros
Estados; tomar en cuenta la energía como sector de la seguridad binacional, y, por último,
desempeñar un papel más dinámico en la defensa militar binacional. Por otra parte, revela que los
canadienses tienen que actuar bilateralmente pero estar dispuestos a implicar a México cuando sea
necesario 48.
Por su parte México requiere dotar de capacidades concretas cuatro sectores prioritarios:
policía, fortalecimiento del estado de derecho, luchar contra la corrupción y el narcotráfico. Según
PESCHARD México tendrá que incrementar el presupuesto del Centro de Investigación y
Seguridad Nacional (CISEN) y brindarle más autonomía con relación al Poder Ejecutivo, tanto
para apartarlo de su pasado politizado como para una mayor perspectiva en amenazas a la
seguridad interior 49. Además, la diplomacia del Presidente tiene un importante reto, reconfigurar
la arquitectura institucional de la relación México-EEUU. Jorge SCHIAVON dice que lo que tiene
que efectuar México es generar mecanismos de confianza en asuntos de seguridad frente a los
otros dos países norteamericanos y, posteriormente, iniciar a incorporar cuestiones de su interés,
como las cuestiones económicas y migratorias 50. El reto para México será evaluar e instrumentar
las alternativas, con base en una clara idea del interés nacional.

En relación con Estados Unidos, quien cuenta con recursos económicos, tecnológicos y
materiales fuera del alcance de sus socios del TLCAN, deberá secundar y colaborar en la

48
Cit. por DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, op. cit., nota 42, en p. 54. Cfr. DOBSON, Wendy, “Shaping the Future
of the North American Economic Space: A Frame-work for Action”, C.D. Howe Institute Commentary: The Border
Papers, N° 162, April 2002, pp. 1-32, en p. 17, 25, 26, 27 y 29. Disponible en
http://www.cdhowe.org/pdf/commentary_162.pdf. Los canadienses opinan que la mejor vía para formar una
comunidad regional es, hasta ahora, a través de la consolidación de los tres nexos binacionales y de la instrumentación
del TLCAN. El gobierno canadiense es el más activo ya que ha llevado a cabo mecanismos para la revisión del sentido
de comunidad existente en la zona. Dicha actividad la ha realizado la Comisión sobre Asuntos Exteriores del
Parlamento, efectuando consultas por todo el país, y trasladándose a México y Estados Unidos con el objetivo de
extraer un análisis detallado sobre el tema, entre congresistas, empresarios e intelectuales; también, mediante el
Ministerio de Industria canadiense se realiza el plan de North American Linkages, cuya finalidad es elaborar un
inventario de las iniciativas trinacionales. Cit. por de MARÍA Y CAMPOS, Alfonso y FIERRO GARZA, Alberto, op.
cit., nota 32, en pp.117-118.
49
Cit. por CARREÑO FIGUERAS, José, op. cit., nota 45.
50
Cit. en la Entrevista de SALMERAN, Isabel a SCHIAVON, Jorge, “El tratado plus de libre comercio sólo beneficia
a Estados Unidos”, Siempre, México, 17 julio 2005. Disponible en http://goliath.ecnext.com/coms2/gi_0199-
6027439/El-tratado-plus-de-libre.html.

82
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

cooperación para la consecución de los objetivos. Otro de sus retos será que cuando pida que se le
facilite información deberá ofrecer algo a cambio para que haya un balance dentro de la
cooperación. PIÑEYRO afirma que EEUU tiene que conceder a México un trato de auténtico socio
estratégico y no de simple socio comercial y vecino; además asegura que esto no va a darse solo
porque se coopere más en su lucha antiterrorista. México deberá ganarse este trato y exigirlo, y no
estaría tan segura de la segunda afirmación de PIÑEYRO debido a que la situación está cambiando
y el combate antiterrorista no es sólo de Estados Unidos sino de sus vecinos más próximos 51 y de
la comunidad internacional. Asimismo PIÑEYRO agrega que se necesita consolidar la soberanía
y seguridad interior apoyándose en otro paradigma de desarrollo económico y de integración
regional 52. Quizás dicho paradigma podría consistir en profundizar las relaciones que como último
resultado produzca la formación de una Organización para la Cooperación en Seguridad de
América del Norte (OCSAN 53), o una Alianza solo para la Seguridad en América del Norte
(ASAN 54) o una CLAN mejorada.

Continuando con la relación EEUU-México, según el exembajador Arturo SARUKHAN,


el expresidente Felipe CALDERÓN en una visita a Washington mandó el “mensaje de que México
y Estados Unidos triunfarán o se hundirán juntos no solo en seguridad, sino en economía y
migración”. También SARUKHAN señaló que “no hay dos países en la faz de la tierra que tengan
un impacto tan trascendental para el bienestar económico, la prosperidad social y la seguridad de

51
Jorge SCHIAVON expresa: “es un prerrequisito para la prosperidad el contar con esquemas de seguridad; el
terrorismo también compete a México”. Cit. en ídem. Por la misma razón es importante destacar el documento “Un
mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, en el cual en 2004 la ONU expuso que las amenazas que
deben preocupar al mundo en estos días y en los próximos decenios, se pueden clasificar en los seis grupos siguientes:
-Guerras entre Estados. -Violencia dentro del Estado, con inclusión de guerras civiles, abusos en gran escala de los
derechos humanos y genocidio. -Pobreza, enfermedades infecciosas y degradación del medio ambiente. -Armas
nucleares, radiológicas, químicas y biológicas. –Terrorismo; y, por último, -Delincuencia transnacional organizada.
Cit. por RICARDO MILANO, Camilo, “Las Agendas de seguridad de los Estados de América del Sur: Una visión
Estratégica”, Revista Aainteligencia, Buenos Aires, 2006. Disponible en
http://www.aainteligencia.cl/2006/Mar2006_1_CamiloMilano.html.
52
PIÑEYRO, José Luis, ¿Seguridad y Prosperidad?, El Universal, México, 26 de noviembre de 2005. Disponible en
http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/32293.html.
53
Véase infra en pp. 84 y 87.
54
Véase infra en pp. 84 y 87.

83
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

una y otra nación” 55. En esa visita Calderón se reunió con Alan Greenspan donde recalcó la
trascendencia de progresar de forma conjunta en el combate frente a la delincuencia organizada,
en la búsqueda de una frontera común y se decantó a favor de fomentar estrategias en beneficio de
la competitividad regional 56.

Respecto a la relación trilateral, Estados Unidos y Canadá deben apoyar los bríos
mexicanos para afrontar la delincuencia organizada, el narcotráfico, el lavado de dinero y alentar
las voluntades de este país para conservar estabilidad interior y desarrollo económico 57, porque es
de su interés como Estados y porque ese respaldo impulsará la seguridad en la zona. Los tres
Estados norteamericanos, comparten intereses, y si bien tienen distintas apreciaciones y
prioridades sobre los riesgos a su seguridad interior, no deben acceder a que las discrepancias
perturben su cooperación en seguridad. Además, su reciente marco de cooperación es ineficiente
para responder a los problemas de seguridad interior que tienen cada uno de ellos 58.

Se nota que después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, la agenda regional de
seguridad ha sido establecida por las evaluaciones de amenazas en contra de EEUU, sin tomar en
cuenta las apreciaciones de Canadá y México. Esto tiene que ser diferente, el contexto debe
cambiar, todos tienen prioridades y forman parte de un todo que es América del Norte. Cualquier
decisión para progresar en la seguridad común de la región tendrá que analizar diversos contenidos
y poner especial cuidado en amenazas que superan consideraciones en defensa 59.

55
Notimex-Uno noticias, “México-EEUU o se hunden o triunfan juntos: Sarukhan”, 18-mayo-10,
http://www.unonoticias.com/insides/DetailSingle.aspx?PID=92321.
56
Notimex-Uno noticias, “Calderón termina visita a EU y regresa a México”, 21 de mayo de 2010. Disponible en
http://www.unonoticias.com/insides/DetailSingle.aspx?PID=93311.
57
Canadá y Estados Unidos deberán incluir para México el acceso a recursos compensatorios de inversión en
infraestructura física y social para que dichos fondos den lugar a una mayor cohesión social y desarrollo económico.
Estos recursos compensatorios son como los que reciben España, Irlanda, Grecia y Portugal (socios menos
desarrollados de la Unión Europea) y demuestran el aumento del PIB de Grecia y Portugal ya que en 1989 era de
52.5% y 56.3% del PIB per cápita medio de la Unión y en 1996 el PIB aumentó a 64.9% y 67.5% respectivamente.
Véase PIÑEYRO, José Luis, “ASPAN ¿Adelante?” El Universal, México, 2008. Disponible en
http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/39908.html.
58
En este mismo sentido se ha pronunciado Armand PESCHARD. Cit. por CARREÑO FIGUERAS, José, op. cit.,
nota 45.
59
Ídem.

84
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

El debate sobre el porvenir de Norteamérica ha sido comenzado en Canadá por la “Gran


Idea” planteada por DOBSON, quien infiere que este país y México tienen que facilitar las metas
de Estados Unidos en seguridad, y dicha nación debe conservar las fronteras abiertas para sus
vecinos (…). Concretamente, aconseja una “negociación estratégica”, una “mezcla pragmática de
propuestas de unión aduanera y de mercado común”, en ámbitos de interés particular para cada
uno de los tres Estados 60.

Los países norteamericanos deberán aportar de acuerdo a sus posibilidades los recursos
necesarios para la consecución de sus objetivos con un interés tripartita. Lo que sigue es encontrar
un mecanismo de institucionalización y formalización de cooperación que podría ser identificado
como OCSAN, ASAN o CLAN mejorada –parece que cualquiera de los tres podría ser el brand
name–, dicha organización estaría representada por los secretarios o ministros de seguridad de
cada Estado y podría ser una figura similar como la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE) 61.

2.2. …respecto a las fronteras comunes.

Las fronteras comunes son un aspecto importante para mejorar la seguridad de América
del Norte, esto es, frontera Canadá-EEUU y frontera México-EEUU. El concepto de Frontera
Común fue concebido por HUFBAUER y VEGA-CÁNOVAS. Ellos consideran que para

60
DOBSON, Wendy, op. cit., nota 48, en pp. 19-20. Véase DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, op. cit., nota 42, en p.
54.
61
La OSCE es una de las instituciones más importantes de cooperación para la seguridad. Vid su página web.
Disponible en http://www.osce.org/. La OSCE tiene como finalidades: 1. Fortalecer los valores comunes de los
Estados participantes y ayudar a construir sociedades democráticas. 2. Prevenir conflictos y pacificar áreas
conflictivas. 3. Impulsar un sistema de seguridad cooperativo y evitar divisiones políticas, económicas o sociales. Cit.
por Conclusiones del XXXIX Curso Monográfico, Un nuevo concepto de la Defensa para el siglo XXI, Madrid,
Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 50, diciembre de 2001, pp. 75- 124, en p. 96. Resulta interesante
resaltar que en la OSCE todas las decisiones son por consenso. Cit. por ODELLO, Marco, “The developing legal
status of the Organisation for Security and Co-operation in Europe”, Anuario de Derecho Internacional, Universidad
de Navarra, núm. 22, 2006, pp. 351-393, en p. 373.

85
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

conseguir una frontera común que cumpla la mayoría de sus objetivos se debe trabajar
continuamente durante una década como mínimo, con la finalidad de promover una integración
mientras que se garantiza la soberanía de cada Estado. Esta idea comprende tres cuestiones
primordiales: el manejo de la frontera, la alianza en defensa y la cuestión relativa a la migración 62.

Sobre el manejo de la frontera, el indicio es que la seguridad debe abordarse en el lugar de


procedencia, más que en el de destino. Sobre la alianza en defensa, se despliega el prototipo de
una defensa para todos los medios de entrada en la periferia del TLCAN fundamentada en cuatro
orientaciones: compartir inteligencia; un convenio sobre situaciones que justifiquen la vigilancia
electrónica de sospechosos dentro de la frontera común; la definición de las situaciones cuando
una orden de arresto se pueda llevar a cabo dentro de la frontera común; y, finalmente, intensificar
la cooperación en los servicios de guardacostas. Sobre la cuestión de la migración, que no forma
parte de la agenda trilateral oficial, HUFBAUER Y VEGA CÁNOVAS suministran una visión
pragmática para intensificar la cooperación y así mermar el nexo entre indocumentados
inmigrantes y la inseguridad: consiste en una clasificación entre los ciudadanos del TLCAN y los
no pertenecientes al TLCAN. Sobre los nacionales no pertenecientes al TLCAN, revelan que los
Estados miembros del TLCAN tienen que analizar sus políticas de visa, con el propósito de
armonizar medidas, acordando una enumeración de Estados admisibles con plazo de la estancia, y
establecer un organismo que gestione todos los controles de la migración en el aeropuerto de
entrada. Para los ciudadanos del TLCAN reconocen tres posibilidades, de igual forma, establecer
un organismo que gestione todos los controles de la migración en el aeropuerto de entrada,
simplificar los trámites migratorios de sus desplazamientos a cualquier parte de la región, y por
último, incrementar las visas a trecientas mil 63.

62
Véase HUFBAUER, Gary y VEGA-CÁNOVAS, Gustavo, “Whither el TLCAN: A Common Frontier”, en
ANDREAS, Peter y BIERSTEKER, Thomas (editores), The Rebordering of North America? Integration and
Exclusion in a New Security Context, Routledge, New York, 2003, pp. 128-152, en pp. 129, 137, 139, 141. Disponible
en
http://books.google.com/books?id=js8qKZmotWwC&pg=PP7&lpg=PP7&dq=Peter+Andreas+y+Thornas+J.+Bierst
eker,+The+Rebordering+of+North+America:+Integration+and&source=bl&ots=HHKK6G9PWH&sig=fy-
bC_Mjiz7cVIkqyyGYa7rvFJY&hl=es&ei=2DUPSqDKBp6EtAOnxszmAg&sa=X&oi=book_result&ct=result&resn
um=1#PPP1,M1. Cit. por DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, op. cit., nota 42, en p. 53. La propuesta se manifiesta en
los retos.
63
Cfr. HUFBAUER, Gary y VEGA-CÁNOVAS, Gustavo, op. cit., nota 62, en pp. 133 y 140. Cit. por DOMÍNGUEZ
RIVERA, Roberto, op. cit., nota 42, en p. 53-54.

86
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

Respecto a la migración y basándose también en el Tratado de Libre Comercio (TLC,


también conocido como TLCAN) BELTRONES pidió a Felipe Calderón Hinojosa (FCH) que se
debata añadir una agenda de seguridad y desarrollo que favorezca soluciones al problema
migratorio y consolide la cooperación contra la delincuencia transnacional organizada.
BELTRONES añadió que ya es tiempo de “superar la inercia de la diplomacia silenciosa y
dispersa, y de pasar a las iniciativas y propuestas de largo alcance”. Así también recordó que “la
retórica del resentimiento y el reclamo, deben ceder el paso a la comprensión mutua y a un
activismo regional e internacional con visión estratégica” 64.

Cabe destacar que todavía existen retos importantes para que los mecanismos de
cooperación entre Canadá, Estados Unidos y México sean más eficientes y tengan un mayor
impacto, tanto en el diseño de la cooperación como en su aplicación. Es importante señalar que se
requiere, en primer lugar, una cultura de consulta y coordinación que considere los intereses y
puntos de vista respectivos a la hora de elaborar y adoptar posiciones sobre cuestiones concretas.
En segundo lugar, se precisa regulación de la cooperación, es decir, de la función de los mandos
ejecutivos, de la intervención de los Congresos, de la participación ciudadana y por supuesto de la
creación de instrumentos jurídicos que provoquen los mismos efectos jurídicos para las partes. En
tercer lugar, se necesita revisión de los imaginarios norteamericanos, así como dar paso a
iniciativas para fomentar una identidad norteamericana y una vez establecidas continuar en la
profundización de la cooperación.

IV. CONSIDERACIONES FINALES.

ASPAN, aunque ha cambiado de nombre a CLAN sigue funcionando de la misma forma


desde su creación. Este foro de actuación precisa de una mayor cooperación de sus miembros con

64
Notimex-Uno noticias, “Beltrones pide incluir combate al crimen en TLC con EEUU”, 17-mayo-10. Disponible en
http://www.unonoticias.com.

87
Primera Parte: Aproximación a la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte

estricto apego al marco legal vigente de cada uno de los países, con base en la confianza y en la
construcción de objetivos comunes que ofrezcan más beneficios y oportunidades.

La CLAN impulsa la búsqueda de esquemas comunes en seguridad donde Canadá es más


favorable a la cooperación y donde se cambia la forma de pensar en referencia a que en cualquier
foro del que EEUU forma parte, los demás países están al servicio del país más poderoso. CLAN
manifiesta la idea de que es preferible hacer un progreso significante en un grupo pequeño que
esperar por tímidos movimientos en un grupo mayor. Intensificar la cooperación no debe ser algo
tan complicado si tenemos en cuenta que ya se ha comenzado a trabajar en esa dirección.

Se debe procurar un proceso permanente cimentado en los mecanismos existentes ya que


a lo que Norteamérica está más propensa, después de la profundización de la cooperación en
seguridad y defensa, que daría lugar a una política de cooperación en éstos ámbitos, es a la
consecución de una Política de Seguridad y Defensa Común 65 por lo cual la Alianza para la
frontera y la CLAN constituyen una plataforma para su realización.

Así que, la figura propuesta es la ASAN o la posible mención de OCSAN o la misma


CLAN, todas ellas dotadas de un mejor refuerzo de cooperación y concentración en aspectos de

65
Una simple razón la encontramos en la diferenciación de los siguientes términos: la Política de Defensa Común,
requiere “la creación de estructuras y procedimientos de debate para armonizar las políticas de defensa de cada Estado,
que seguiría siendo soberano en ese ámbito. Razón por lo cual México no estaría tan preocupado ya que no habría
cesión de soberanía. Otras características de la Política de Defensa Común son: “cuando hay un acuerdo entre los
Estados sobre los objetivos de la utilización de sus fuerzas armadas, que podría comportar determinadas medidas de
preparación o incluso el establecimiento de planes de acción ante determinadas hipótesis”. Por su parte, la Defensa
común precisa la “creación de un mando integrado y único a cuyas órdenes operarían fuerzas armadas (…)” –en este
caso norteamericanas–. O, en otras palabras, “cuando se habla de una defensa común es preciso que, al menos, los
Estados dispongan de una estructura militar centralizada dispuesta a asumir el mando de las fuerzas armadas; la
defensa común puede significar también la adquisición en común de material y la integración permanente de unidades
militares de los distintos Estados bajo un mando unificado”. Cit. por CEBADA ROMERO, Alicia y PÉREZ
GONZÁLEZ, Carmen, El alto representante de la PESC y la nueva Política Europea de Seguridad y Defensa, Madrid,
Dykinson, 2003, pp. 161, en p. 95. Disponible en http://e-
archivo.uc3m.es/bitstream/10016/15470/1/alto_cebada_2003.pdf. Cfr. los primeros conceptos en MARIÑO
MENÉNDEZ, F., “La política de seguridad y defensa comunes”, en OREJA AGUIRRE, M. (dir.), El Tratado de
Ámsterdam de la Unión Europea: análisis y comentarios, Madrid, McGraw Hill, 1998, Vol. 1, pp. 359-378, en p. 360.
Para los segundos conceptos ver CORRAL SUÁREZ, M., “Algunas consideraciones sobre la “integración” de la
U.E.O. en la Unión Europea”, Revista de Estudios Europeos, 1994, n° 7, pp. 15-30, en p. 20. Las definiciones
recogidas en este último artículo, corresponden a R. Van BERVERN. Otras de las razones por las que América del
Norte está más propensa a la conformación de una Política de Seguridad y Defensa Común serían la renuencia de la
pérdida de soberanía y sometimiento al país más poderoso.

88
Funcionamiento de la CLAN: Balances y perspectivas de futuro.

seguridad, dónde se tendrá que conseguir terminar con el nacionalismo, el miedo, las reticencias y
el deseo de someter a los más débiles.

Lamentablemente los intereses en presencia, políticos, económicos e industriales, las


reticencias políticas y el inmovilismo burocrático dificultan el acuerdo necesario. Estos serán los
desafíos a vencer en los próximos años donde se tendrá en cuenta que desarrollar instituciones no
suprime los problemas, pero permite procesarlos y evitar que las preocupaciones y controversias
de las partes se conviertan en crisis y resulte, entonces, más difícil solucionarlas.

Además, será necesario que EEUU, México y Canadá aborden las amenazas a la seguridad
siendo corresponsables, sumando compromisos, estrategias e instituciones colaboradoras para
conseguir un orden subregional más justo, duradero y estable. La cooperación subregional es la
única herramienta que puede formar un sistema que proporcione soluciones oportunas ya que las
amenazas están interrelacionadas y la soberanía de los Estados puede ser más fácilmente
quebrantada.

El porvenir de la cooperación estriba en la percepción benéfica de las aportaciones, de los


compromisos, de las utilidades y de la existencia de una asociación que los dirigentes y la sociedad
civil observen. Para que exista dicha percepción es necesario estrategias de diálogo, cooperación
y conocimiento mutuo. Estas estrategias tendrán que ser establecidas por el sector político, militar,
académico y civil.

89
SEGUNDA PARTE

LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA DE LA UNIÓN EUROPEA
UN POSIBLE MARCO DE
REFERENCIA Y EXPERIENCIA PARA
MÉXICO.

“Los hombres solo aceptan el cambio resignados por la necesidad y solo ven la necesidad durante la
crisis”.

MONNET, Jean. Cit. por GÓMEZ CASTRO, Elena, “Reflexiones sobre la posible evolución de la
Política Común de Seguridad y Defensa”, en Roldán Barbero, Javier (coord.), La nueva política de
seguridad y defensa de la Unión Europea, Granada, 2012, p. 366.
CAPÍTULO 3

UNA APROXIMACIÓN A LA POLÍTICA DE SEGURIDAD


Y DEFENSA DE LA UNIÓN EUROPEA: POSIBLE MARCO
DE REFERENCIA Y EXPERIENCIA PARA MÉXICO.
I. ASPECTOS GENERALES. II. DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE SEGURIDAD COMÚN... 1.
Evolución histórica. 2. Sistema Institucional. III. …A LA POLÍTICA COMÚN DE SEGURIDAD Y
DEFENSA. 1. Evolución histórica. 2. Sistema Institucional. 3. Marco decisorio. 4. Figuras jurídicas. 4.1.
Núcleos duros: una cooperación más estrecha y figura jurídica en torno a la ejecución de misiones
Petersberg.
4.2. Cláusula de cooperación reforzada. 4.3. La cooperación estructurada permanente. 4.4. Cláusula de
asistencia mutua. 4.5. Cláusula de solidaridad. IV. CONSIDERACIONES FINALES.
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

I. ASPECTOS GENERALES.

El acentuado desarrollo que el proceso de integración política de la Unión


Europea ha experimentado en las últimas décadas ha sido el resultado de una vigorosa
voluntad por parte de los Estados miembros de consolidar a este nuevo sujeto de
derecho internacional. Este proceso de progresivo perfeccionamiento ha requerido
numerosas reformas de los tratados como es el caso, por ejemplo, de los Tratados de
Maastricht, Ámsterdam, Niza y ahora el de Lisboa.

La Unión Europea puede ser un buen ejemplo de hasta dónde se puede llegar en
materia de cooperación en seguridad y defensa, y de cómo superar las dificultades que
se plantean en esta materia. Igualmente, hace posible percibir que no todos los
miembros que conforman iniciativas en este ámbito “necesariamente tienen los mismos
objetivos, ni comparten los mismos mecanismos y ritmos para alcanzar esa
integración” 1.

En el ámbito de la seguridad y defensa europea resulta interesante, por una parte,


analizar las políticas y figuras jurídicas que pudieran servir como referencia en la
cooperación dentro de América del Norte. Y, por otra parte, conocer sus aspectos más
generales, marco decisorio, funcionamiento, integrantes, etc., con un enfoque limitado
ya que los modelos de seguridad no son extrapolables, pero sin duda servirán como
experiencia para no pasar por las mismas dificultades.

Este capítulo versará sobre la evolución histórica y sistema institucional de la


PESC y de la PCSD, profundizando en ésta última en su marco decisorio y las
diferentes figuras jurídicas que la componen, como son: los núcleos duros, la
cooperación estructurada permanente y las cláusulas de cooperación reforzada, de
asistencia mutua y la de solidaridad.

1
Cfr. SORIANO, Juan Pablo, “Integración Europea en seguridad y defensa: lecciones para México”,
Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México, IBERGOP-ITAM-Porrúa,
2005, vol. IV, pp. 261-269, en p. 267.

94
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

II. DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN…

La Política Europea de Seguridad (PES) es definida como un sistema en su


esencia y naturaleza de cooperación intergubernamental. La PES posibilita la acción
concertada de varios sujetos de derecho internacional para la consecución de unos
resultados que se consideran deseables. Esta política posee la influencia de la noción
actual de seguridad: democracia, estado de derecho (art. 21 TUE), economía de
mercado y desarrollo económico sostenible. Estos condicionantes pertenecen al núcleo
de la soberanía estatal, protegido por el principio de no injerencia en los asuntos
internos (arts. 2 y 3.1 TUE) que se registran a nivel universal mostrando los principios
jurídicos existentes. También muestran el establecimiento de principios en común, o de
cooperación, los cuales manifiestan tres cosas: la primera, la afirmación de que la
seguridad de una región es indivisible; la segunda, la constatación de que un
acercamiento global y de conjunto reforzará el concepto de seguridad; y por último, la
condición de que deben establecerse mecanismos de cooperación para promover la
seguridad y la estabilidad de las diferentes regiones 2.

La UE cuenta así con la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la


Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), anteriormente conocida como Política
Europea de Seguridad y Defensa (PESD) de las cuales hablaremos a continuación.

La Política Exterior y de Seguridad Común es una de las dos formas de


funcionamiento de la acción exterior de la Unión Europea 3. Además de las esferas que

2
Se han colocado nuevos elementos a la seguridad, entendida ahora de una forma amplia, integra
aspectos distintos de las dimensiones clásicas de la defensa de la integridad territorial. Sobre la noción de
seguridad en Europa véase ÁLVAREZ VERDUGO, Milagros, La política de seguridad y defensa en la
Unión Europea, Madrid, Dykinson, 2004, pp. 304, en pp. 31-49.
3
El otro medio es el correspondiente a todas las demás políticas comunes y acciones con proyección
exterior efectuadas por la Unión Europea en el mundo. Un ejemplo de estás políticas son la política
comercial común o la política de cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria, que se ubican en una
normativa más institucional y comunitarizada y se ajustan a procedimientos más integrados de
funcionamiento. Para un estudio más profundo véase MARTÍNEZ CAPDEVILA, Carmen, La
delimitación de la PESC con respecto a los restantes ámbitos de actuación de la UE en el Tratado de
Lisboa, Madrid, Marcial Pons, 2009, pp. 138.

95
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

describe su propio nombre, comprende las relaciones internacionales y una Política


Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la cual hablaremos más adelante 4.

La PESC tiene unos objetivos que son señalados por el artículo 21 del TUE.
Ellos consisten en: la defensa de los valores, intereses fundamentales, seguridad,
independencia e integridad de la Unión; el mantenimiento de la paz, la prevención de
conflictos y la consolidación de la seguridad internacional; el reforzamiento de la
democracia, del Estado de Derecho, de los principios de derecho internacional y de los
derechos del hombre 5.

La UE es competente en todas las esferas relacionadas con la PESC; es


responsable de determinar y poner en práctica esta política a través del Presidente del
Consejo Europeo y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad, entre otras. Asimismo la UE no puede en ninguna cuestión
acordar actos legislativos en esta materia (art. 24.1 TUE) 6.

La UE dirigirá la PESC donde el Consejo Europeo 7 y el Consejo de la Unión


Europea 8 únicamente tomarán resoluciones que influyan, en primer lugar, en los
intereses y las finalidades de la Unión. En segundo lugar, en las actividades que debe
4
Véase art. 24.1 TUE.
5
Vid BILANCIA, Paola, “Posibles desarrollos futuros de la Política Exterior y de Seguridad Común
después del Tratado de Lisboa”, ReDCE, trad. Juan Francisco Sánchez Barrilao, año 7, núm. 13, enero-
junio/2010, pp. 243-266, en pp. 249 y 250. Véase también art. 23 del TUE.
6
Véase la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN DE LA UE, “Reparto de competencias en la
Unión Europea”. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0020_es.htm.
7
No confundir el Consejo Europeo con el Consejo de la Unión Europea. El primero de ellos impulsa el
desarrollo, determina las orientaciones y prioridades políticas generales de la Unión, no desempeña tareas
legislativas y está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, por su
Presidente y por el Presidente de la Comisión. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores
y Política de Seguridad forma parte en sus actividades. Cit. en la página web oficial del CONSEJO
EUROPEO. Disponible en http://www.european-council.europa.eu/the-institution.aspx?lang=es.
8
Por su parte el Consejo de la Unión Europea es el que tiene la función legislativa y coordina las
políticas. No tiene miembros permanentes; esto es, en cada reunión del Consejo, cada Estado envía al
Ministro correspondiente dependiendo la esfera a debatir. Por ejemplo, el Ministro de Economía si la
junta abarca esta materia. Dicha junta recibe el nombre de “Consejo de Economía”. El Consejo de
Ministros de Asuntos Exteriores posee un Presidente fijo, el Alto Representante para la Política Exterior y
de Seguridad de la UE. El resto de las juntas del Consejo las preside el Ministro correspondiente del
Estado que en ese período ostente la Presidencia rotatoria de la UE. Cit. en la página web oficial de la
UNIÓN EUROPEA. Disponible en http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/council-
eu/index_es.htm.

96
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

acometer la Unión; en tercer lugar, en los enfoques que tiene que asumir la Unión; y por
último, en las variedades de realización de las actividades y de los enfoques de la Unión
(artículo 25, antiguo artículo 12 TUE) 9.

Para analizar la PESC estudiaremos su evolución histórica y sistema


institucional.

1. Evolución histórica.

La cooperación en materia de Política Exterior entre los Estados miembros de la


Unión Europea surgió en 1970 con la Cooperación Política Europea donde se llevaban a
cabo reuniones entre los Ministros de Exteriores. Con el Acta Única Europea de 1986 se
consideró explícitamente la cooperación en política exterior marcando una solidaridad
europea 10.

La PESC fue instituida por el Tratado de Maastricht en 1992, al igual que los
tres pilares de la Unión, dicha política fue colocada en el segundo pilar 11. En esta etapa
se estableció la unanimidad como medida para la toma de decisiones del Consejo, no
había fuerza vinculante en los actos, la Comisión tenía muy poca competencia y el
Tribunal de Justicia no podía ejercer ningún control 12.

9
Véase la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN DE LA UE, “El Tratado de Lisboa:
instrucciones de uso-PESC”. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0025_es.htm. Vid
también EUROGERSINFO, “Innovaciones en materia de Política Exterior y de Seguridad Común”.
Disponible en http://www.eurogersinfo.com/espagne/actes2209.htm.
10
Véase BILANCIA, Paola, op. cit., nota 5, en p. 244.
11
Para un informe más detallado de la PESC en el segundo pilar, el intergubernamental, vid TEMPLE
LANG, John, “Checks and Balances in the European Union: The Institucional Structure and the
“Community Method”, European Public Law, vol. 12, núm. 1, año 2006, pp. 127-154.
12
Cfr. BILANCIA, Paola, op. cit., nota 5, en pp. 245-246. Vid también a MONTERO DEBLAS, Oscar,
“La PESC y la PESD. De Maastricht a Lisboa”, El País, 08 agosto de 2010. Disponible en
http://lacomunidad.elpais.com/apatrida-errante/2010/8/8/la-pesc-y-pesd-maastricht-lisboa.

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Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

La PESC ha ido evolucionando a través de los tratados de Ámsterdam, Niza y


actualmente con el de Lisboa. Con el Tratado de Ámsterdam que entró en vigor en
1999, la PESC en ese entonces, estaba regulada por los artículos 11 a 28 del Tratado de
la Unión Europea 13. El nombramiento de un Alto Representante 14 de la PESC es una
innovación de este tratado. Ya con el Tratado de Niza, que entró en vigor el 1 de febrero
de 2003, se incrementa los sectores sujetos a votación por mayoría cualificada 15 y se
realza el papel del Comité Político y de Seguridad 16 (COPS o CPS) en las operaciones
de gestión de crisis 17.

2. Sistema institucional.

El Tratado de Lisboa es el marco jurídico que actualmente rige la PESC. Dicho


tratado introduce diversas novedades. Entre ellas se cambia de nombre a la figura del
Alto Representante, que antes se conocía como Ministro de Exteriores y queda como el
“Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

13
Ibídem, en p. 246. Ahora con el Tratado de Lisboa la PESC está regulada por los artículos 23 al 41 del
Tratado de la Unión Europea (TUE).
14
El Alto Representante de la PESC asume estas funciones desde el 18 de octubre de 1999 hasta el fin de
un período de cinco años. Véase BRAVO VILLALOBOS, PAULA (comp.), La Europa de hoy:
consideraciones políticas, jurídicas, económicas y ambientales, Santiago de Chile, Ril editores, 2006, pp.
282, en pp. 257 y 258.
15
Con el Tratado de Lisboa la mayoría cualificada es regulada por los artículos 31.2, 41.3, 45.2, apartados
2, 3 y 4 del artículo 46 del TUE y letras a) y b) del apartado 3 del artículo 238 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea.
16
Este organismo fue creado a través de la Decisión de 22 de enero de 2001(DOCE L 27, de 30.01.2001).
Sobre el COPS ver el artículo 38, así como el 43.2 del TUE. El establecimiento del COPS se admitió en
un inicio con carácter transitorio, sucedió así estando en vigor el Tratado de Ámsterdam, en el Consejo
Europeo de Helsinki de diciembre de 1999, no fue sino hasta el Consejo Europeo de Niza de diciembre de
2000 que adquirió un carácter permanente. El COPS está conformado por embajadores de los 28 Estados
miembros, sus cometidos son: seguir el curso del contexto internacional en la esfera de la PESC,
intervenir en la realización de las políticas e inspeccionar el cumplimiento de las medidas acordadas
respetando las facultades del Alto Representante de la Unión para los Asuntos Exteriores y la Política de
Seguridad Común. Cit. en la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN EUROPEA, “Comité
Político y de Seguridad”. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/political_security_committee_es.htm.
17
Véase JAEGER, Thomas, “Enhanced Cooperation in the Treaty of Nice and Flexibility in the Common
Foreign and Security Policy”, European Foreign Affairs Review, núm. 7, 2002, pp. 297-316. Cfr.
BILANCIA, Paola, op. cit., nota 5, en p. 246. Vid también MONTERO DEBLAS, Oscar, op. cit., nota 12.

98
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

Común” 18. El papel del Alto Representante consiste en dirigir la política exterior de la
Unión Europea 19, contando con la ayuda de un Servicio Europeo de Acción Exterior
(SEAE) 20 (art. 27.3 TUE) y del Comité Político y de Seguridad (arts. 38 y 43.2 del
TUE). El Alto Representante 21 también asume el cargo de vicepresidente de la
Comisión (art. 18 TUE) 22.

Dentro de la PESC la facultad de iniciar o proponer la comparten los Estados


miembros y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad Común, la Comisión solo podrá apoyar al Alto Representante (artículo 30 del
TUE, antiguo artículo 22). El Consejo y el Consejo Europeo concentran el poder

18
Primeramente fue llamado Alta Autoridad para la PESD, después con la frustrada constitución europea
recibe el nombre Ministerio de Asuntos Exteriores y de Seguridad. Véase RODRÍGUEZ MOJÓN, María
Luisa, “Seguridad europea y cooperación”, en TORROJA MATEU, Helena (dir.), GÜEL PERIS, Sonnia,
Los retos de la seguridad y defensa en el nuevo contexto internacional, Universitat de Barcelona,
Barcelona, 2007, pp. 51-65, en p. 56.
19
Y también dirige la PCSD. El Alto Representante dirigirá dichas políticas contando con los medios de
la Comisión (organismo de la que es vicepresidente) y con la coyuntura de poder político en la adopción
de medidas que le concede su cargo de Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores. Sobre el tema
resulta interesante leer a MORA BENAVENTE, Enrique, “Introducción”, La política europea de
seguridad y defensa (PESD)tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, Cuadernos de estrategia 145,
Ministerio de defensa- IEES, 2010, pp. 11-27, en p. 19. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/cuadernos/CE_145_PESD.pdf.
20
Su actividad y organización se establecen a través de lo que decida el Consejo mediante una propuesta
del Alto Representante. Así fue que, en octubre de 2009, el Consejo aprobó las pautas referentes a la
organización y actividad de dicho servicio. De acuerdo con estas pautas, el SEAE se encuentra bajo la
autoridad del Alto Representante quien se asiste de este servicio para realizar propuestas concernientes a
la política exterior de la Unión y para aplicar las medidas tomadas por el Consejo en esta materia. El
SEAE asimismo se puede poner a disposición del Presidente del Consejo Europeo, del Presidente de la
Comisión y de los restantes funcionarios para los asuntos relacionados a la política exterior de la UE.
Véase la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN EUROPEA, “Alto Representante y Servicio
Europeo de Acción exterior”. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/high_representative_cfsp_es.htm y
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/eu_external_action_service_es.htm, respectivamente.
21
Al respecto puede consultarse, entre otras(os) la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN
EUROPEA, “Política exterior de seguridad”. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/foreign_security_policy_es.htm. Para conocer más
acerca del marco legal de esta figura véanse los artículos 18 y 27 principalmente, además del 15.2, 15.6
d), 17.4, 17.5, 17.6 c), último párrafo del 17.7, 17.8, 21.3, 22.2, 24.1, 24.3, 26.2 y 26.3, 30, apartado
segundo y último párrafo del 31.2, párrafo segundo del 32, 33, 34, 36, 38, 41.3, 42.4, 43.2, 44.1 y 46
todos ellos del TUE. También encontramos referencias dentro del protocolo 10 relativo a la cooperación
estructurada permanente; artículos 5 y 6 del protocolo 36 concerniente a las disposiciones transitorias, y
finalmente en las declaraciones referidas a las disposiciones de los tratados en los puntos 6, 8, párrafo
segundo del artículo 2 dentro del punto 9, primer párrafo de los puntos 13, 14 y 15. Con relación al TFUE
véanse los artículos 215, 218.3, 218.9, 220.2, 221.2, 222.3, párrafo segundo del 234, 238.2, 238.3 b), 243,
párrafo quinto del 246, 328.2, 329.2, 331.2 y párrafo tercero del 354.
22
Cfr. BILANCIA, Paola, op. cit., nota 5, en pp. 243 y 244. Véase la página web SÍNTESIS DE LA
LEGISLACIÓN DE LA UE, op., cit., nota 21.

99
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

decisorio (art. 31.1 antiguo art. 23 TUE). Es la unanimidad la pauta general de votación
en la toma de decisiones (art. 31.1 TUE) salvo la viabilidad de abstención constructiva.
El Parlamento Europeo tendría que ser habitualmente consultado acerca de las
cuestiones primordiales y las alternativas esenciales de la PESC, así como informado
acerca de su progreso (art. 36, antiguo art. 21, principalmente, 27.3 y 41.3 in fine, todos
del TUE) 23. Se suprime la jurisdicción del Tribunal de Justicia 24 con respecto a
prácticamente todas las acciones que la Unión efectúe en materia de la PESC (art. 24.1
antiguo artículo 11 TUE) 25.

La opinión general de la doctrina ha criticado la PESC y en particular la


aplicación práctica de la cooperación en los asuntos de seguridad y defensa. Asimismo,
se ha dicho que el modelo propende más a la política declarativa que a la actuación
operativa. Así en 1998 RUMMEL y WIEDEMANN indicaban que “si se escarbaba la
estructura y funcionamiento de la PESC, resulta que ni puede llamársele política, ni es
exterior, ni se ocupa de la seguridad ni es común” 26; y por su parte ROBLES
CARRILLO menciona que la PESC “se ha consolidado como el componente
disfuncional, por excelencia del modelo de construcción europea” 27.

Según PEREIRA, la PESC desafía dos dificultades, en primer lugar, el choque


entre la realidad y la utopía, motivado fundamentalmente por la resistencia de los

23
THYM, Daniel describe un parliamentary vacuum (parlamento vacío), vid su artículo: “Beyond
Parliament’s Reach? The Role of the European Parliament in the CFSP”, European Foreign Affairs
Review, núm. 11, 2006, pp. 109 a 127.
24
Solo hay competencia jurisdiccional del Tribunal de Justicia con relación al control directo de las
decisiones de la Unión Europea que establezcan pautas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas.
En otras palabras, hay una esfera del control judicial directo de las acciones referentes a la PESC que
impongan sanciones a los particulares (artículo 275 párrafo segundo Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea [TFUE]).
25
Véase BILANCIA, Paola, op. cit., nota 5, en pp. 250-251. Cfr. GARBAGNATI KETVEL, Maria
Gisella, “The Jurisdiction of the European Court of Justice in Respect of the Common Foreign and
Security Policy”, International and Comparative Law Quarterly, vol. 55, núm. 1, enero 2006, pp. 77 a
120.
26
Cit. por PEREIRA CASTAÑARES, Juan Carlos, “El debate sobre la nueva arquitectura europea de
cooperación y seguridad: condicionantes históricos. Retos para el futuro”, Modelo de seguridad y defensa
en Europa en el próximo siglo, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 38, 2000, pp.
93-132, en p. 107.
27
ROBLES CARRILLO, Margarita, “El estatuto de la PESC en el tratado constitucional”, en REMIRO
BROTÓNS, Antonio Y BLAZQUEZ NAVARRO, Irene, El futuro de la acción Exterior de la UE, Tirant
lo Blanch, Valencia, 2006, pp. 123-149, en p. 147.

100
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

Estados miembros a ceder soberanía en esta materia. Y en segundo lugar, el déficit


democrático que arrastra la Unión Europea desde su creación, centrándose en la
construcción europea y minusvalorando la participación de los ciudadanos 28.

De las instituciones que intervienen en la organización de la PESC destaca la


figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad Común. El poder concentrar en una sola persona la política exterior y la
seguridad parece una buena idea ya que contempla la dimensión interior y exterior de la
seguridad.

III. …A LA POLÍTICA COMÚN DE SEGURIDAD Y DEFENSA.

La PCSD constituye una parte de la PESC (artículo 42.1 TUE), también encierra
la definición progresiva de una política de defensa común que podría encauzar a una
defensa común (artículo 42.2 TUE).

La PCSD tiene por objetivo permitir a la Unión desarrollar sus capacidades


civiles y militares de gestión de crisis y de prevención de los conflictos a escala
internacional contribuyendo al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,
acorde con la Carta de las Naciones Unidas (42.1 TUE).

Dicha política no conlleva el establecimiento de un ejército europeo y


evoluciona de forma compatible y enlazada con la OTAN (art. 42.2 TUE) 29.

28
PEREIRA CASTAÑARES, Juan Carlos, op. cit., nota 26, en p. 219. Resulta muy interesante analizar
también a FLORES JUBERÍAS, Carlos, “La Política Exterior, de Seguridad y de Defensa de la Unión
Europea: diez consideraciones críticas en torno a tres conceptos problemáticos”, Cuadernos
constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, Nº 49, 2004, pp. 5-12. Disponible en
http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2270938.
29
Al respecto puede consultarse, entre otros, a QUILLE, Gerrard, “La PCSD”, Parlamento Europeo,
mayo de 2011, 8 pp., en p. 2. Disponible en http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/es/FTU_6.1.3.pdf. Vid
la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN DE LA UE, “Política Europea de Seguridad y
Defensa”. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/european_security_defence_policy_es.htm.

101
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

1. Evolución histórica.

La defensa se ha caracterizado como un ámbito restrictivo a la construcción


europea desde que la Comunidad Europea de Defensa (CED) fue rechazada por Francia
en 1954. No obstante, desde la cumbre franco-británica de San Malo de 1998, en donde
Reino Unido se realineó hacia una defensa común, la defensa europea ha comenzado
una travesía caracterizada por fases importantes 30.

A la PCSD31 se le conocía anteriormente como PESD 32, la cual se originó en el


Consejo Europeo de Colonia (junio de 1999). El Tratado de Maastricht (1992) ha sido el
primero en englobar preceptos acerca de la responsabilidad de la Unión en temas de
seguridad y referente a la eventualidad de una política común de defensa. Después de la
entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam (1999), se introdujeron nuevas misiones en
el Tratado de la Unión Europea (Título V), como las de gestión de crisis o las de
mantenimiento de la paz donde el COPS, el Comité militar de la UE (CMUE) y el
Estado Mayor militar de la UE (EMUE), forman las estructuras políticas y castrenses
definitivas que fortalecen una política de defensa independiente y operativa. De otra
parte, el Consejo Europeo de Helsinki, llevado a cabo en diciembre de 1999, estableció
“el objetivo global”, que significa la capacidad de la Unión para desplegar, hasta 60 000
efectivos, en un término de 60 días y durante al menos doce meses 33.

30
Para un estudio histórico véase la introducción de URREA CORRES, Mariola, “La política (común) de
seguridad y defensa en el Tratado de Lisboa: La eficacia como objetivo, la flexibilidad como instrumento
y la ambición como propuesta”, Revista Española de Derecho Europeo, 2010, pp. 91-120, en pp. 94-96.
Cfr. BILANCIA, Paola, op. cit., nota 5, en p. 252.
31
Actualmente es la PCSD debido a la reforma del Tratado de Lisboa que entró en vigor el 1 de
diciembre del 2009. Para un estudio más exhaustivo de este tratado véase Tratado de Lisboa, edición
preparada por, José MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES y Mariola URREA CORRES, publicada en
Marcial Pons y Real Instituto Elcano, Madrid, 2008, pp. 342.
32
Véase VEGA FERNÁNDEZ, Enrique, “La Unión europea frente a las catástrofes. ¿Es factible una
unidad multinacional europea para emergencias?”, Documento de trabajo 58/2011, OPEX, Ministerio de
Defensa-IEES, 2011, 70 pp., en p. 28. Disponible en http://www.falternativas.org/opex/documentos-
opex/documentos-de-trabajo. Y también vid la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN, op. cit.,
nota 29.
33
El CMUE y el EMUE fueron instituidos por una Decisión del Consejo de 22 de enero de 2001 (núm.
2078/PESC). Para profundizar más en la evolución histórica véase BILANCIA, Paola, op. cit., nota 5, en
pp. 252 y 253. Vid también la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN DE LA UE, op. cit., nota
29. El CMUE y el EMUE no están incluidas en los Tratados, véase URREA CORRES, Mariola, op. cit.,
nota 30, en p. 98.

102
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

2. Sistema Institucional.

Los organismos relacionados con el proceso decisorio de la PCSD son el


Consejo Europeo, el Consejo y el COPS 34. Así, el Consejo Europeo es el responsable de
decidir una defensa común, quien encargará a los Estados miembros que materialice
esta decisión acorde con sus normas internas (art. 42.2 TUE).

El Consejo tiene varios cometidos, en primer lugar, es el encargado de dictar las


finalidades de la PCSD, donde los Estados miembros aportarán a la Unión las
capacidades civiles y militares para su logro (art. 42.3 TUE). En segundo lugar, el
Consejo es responsable de tomar las decisiones de la PCSD, como las relacionadas al
inicio de una misión civil o militar a propuesta del Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad o de un Estado miembro (art. 42.4 TUE) 35.
En tercer lugar, el Consejo es el que dicta las finalidades, alcance y reglas de ejecución
de las misiones civiles o militares (art. 43.2 TUE) 36. En cuarto lugar, el Consejo podrá
encargar a un grupo de Estados el desarrollo de una misión (art. 44.1 TUE) 37. En quinto
lugar, el Consejo es competente para acordar la decisión que establezca el reglamento,
la sede y la manera de funcionamiento de la Agencia Europea de Defensa (art. 45.2

34
El COPS realiza la gestión de crisis internacionales apoyado por el CMUE, en el Grupo de consejeros
de Relaciones Exteriores (Relex), en el Comité para la Gestión Civil de Crisis (Civcom), y en el Grupo
Político-Militar (ahora especializado en la Reforma del Sector Seguridad). Cit. por URREA CORRES,
Mariola, op. cit., nota 30, en p. 98.
35
El Alto Representante podrá plantear que se empleen instrumentos nacionales y medios de la Unión, en
su caso conjuntamente con la Comisión (art. 42.4 in fine). La Unión Europea ha realizado veintidós
misiones, seis militares, trece civiles y tres de carácter civil-militar. Cit. por URREA CORRES, Mariola,
op. cit., nota 30, en p. 99. Hasta febrero de 2014 la Unión Europea tiene registradas en activo 14
misiones, 1 civil-militar, 9 civiles y 4 militares. Ver la página web oficial del SERVICIO DE ACCIÓN
EXTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA. Disponible en http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-
operations/completed/index_en.htm.
36
El art. 43.2 in fine señala que el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad Común, en contacto con el COPS y bajo la autoridad del Consejo, es el responsable de la
coordinación de los aspectos civiles y militares de las misiones.
37
Según señala el art. 44.1 la gestión de la misión se establecerá entre dichos Estados y el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Común. Asimismo, estos
Estados informarán al Consejo sobre el desarrollo, consecuencias, modificación de la finalidad, alcance o
circunstancias de la misión contempladas en las decisiones del apartado 1 (art. 44.2 TUE).

103
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

TUE) 38. Por último, el Consejo es la institución encargada de acordar tres tipos de
decisiones: por un lado, la decisión por la que se constituye una cooperación
estructurada permanente (art. 46.2 TUE), por otro lado, la decisión por la que se
confirme la incorporación de un Estado a una cooperación estructurada ya iniciada (art.
46.3 TUE); y finalmente, la decisión por la que se interrumpa la participación de un
Estado miembro en una cooperación estructurada (art. 46.4 TUE) 39.

Por su parte, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y


Política de Seguridad Común a partir del Tratado de Lisboa tiene una extensa
competencia en la PESC, no siendo así en la PCSD. Su actividad se engloba en realizar
propuestas al Consejo 40 o desarrollar actividades en conjunto con el COPS y con la
autorización del Consejo 41. Igualmente junto con los Estados miembros consulta al
Consejo 42 para establecer la gestión de una misión acorde con el art. 44 del TUE 43.

Otro organismo que actúa escasamente dentro de la PCSD es la Comisión. El


Tribunal de Justicia de la Unión Europea 44 y el Parlamento Europeo no actúan dentro de
la PCSD, lo que expresa una vez más su carácter intergubernamental. En lo que respecta
a las misiones civiles y militares, la Comisión solo puede proponer junto al Alto
Representante y ante el Consejo, acogerse a instrumentos nacionales y medios de la
Unión (art. 42.4 in fine TUE). Por último, el Tribunal de Cuentas solo podrá fiscalizar

38
La Agencia Europea de Defensa fue creada mediante acción común 2004/551/PESC del Consejo de 12
de julio de 2004 (DO 1 245, de 17 de julio de 2004, pp. 17-28). Acerca de la agencia ver PÉREZ
SALOM, José Roberto, “La Agencia Europea de Defensa” en RAMÓN CHORNET, Consuelo, La
política de seguridad y Defensa en el Tratado Constitucional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 135-
158.
39
Cfr. URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en pp. 98 a 100.
40
Vid Art. 42.4 TUE.
41
Vid Art. 43.2 TUE.
42
Vid arts. 42.4, 43.2 y 44, todos del TUE.
43
Cfr. URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 100.
44
Recuérdese que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea solo ejerce el control sobre la aplicación
del art. 40 del TUE correspondiente a la materia PESC, no siendo así del ámbito de la PCSD.

104
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

las cuentas que guarden relación con los gastos que sean cubiertos por el presupuesto
comunitario 45.

3. Marco decisorio.

Los órganos decisorios dentro la PCSD, a saber, el Consejo Europeo y el


Consejo, se rigen generalmente por el sistema de toma de decisiones mediante la
unanimidad (artículo 42.2 TUE). Dicho sistema puede dar lugar al bloqueo o veto. Para
darle solución a tal situación existe desde el Tratado de Ámsterdam un mecanismo de
adopción de decisiones conocido como abstención constructiva. Esta figura permite que
un Estado no se acoja a determinada decisión si así lo considera, con el efecto de no
bloquear la viabilidad del proyecto para el resto de Estados que quieren adoptar dicha
decisión. Es un tipo de “derecho automático de op out” 46.

Para el funcionamiento de la abstención constructiva son necesarias tres


situaciones: por una parte, tiene que tratarse de una decisión que necesite ser acordada
por el sistema de unanimidad. Por otra parte, cuando un Estado quiere ejercer el uso de
la abstención constructiva debe expresarlo mediante una declaración formal, donde
manifieste que permite que la decisión sea aplicable para los demás Estados y vincule a
la Unión a consecuencia del principio de solidaridad mutua. El ejercicio de la
abstención constructiva obliga al Estado a privarse de realizar actividades que obstruyan
o impidan la acción de la Unión respecto a dicha decisión. Por último, si varios Estados
quieren abstenerse, el número de ellos no debe ser mayor a la tercera parte de los
Estados miembros que reúnen como mínimo una tercera parte de la población de la
Unión 47. Esto es porque la decisión que se aplique vinculará a la Unión y eso requiere

45
Esto a partir de la derogación de la decisión por la que se crea un mecanismo para gestionar la
financiación de los gastos comunes de las misiones de la Unión Europea que tengan repercusiones en el
campo militar o de la defensa; decisión 2007/384/PESC (DOUE L 152 13.06.2007, pp. 14-33). Cit. por
URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 100.
46
Ibídem, en pp. 101 a 103. Véase MONAR, Jörg, “The European Union´s Foreign Affairs System after
the Treaty of Amsterdam: A Strengthened Capacity for External Action?” European Foreign Affairs
Review, vol. 2, núm. 4, 1997, pp. 413-436, en p. 419.

105
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

que haya un mínimo de Estados involucrados en ella. Así también se está protegiendo
los intereses minoritarios concediendo el derecho a los Estados a desvincularse de
algunas decisiones de la Unión 48.

En opinión de Luis Norberto GONZÁLEZ ALONSO la práctica de la abstención


constructiva en la PESD no ha resultado tan provechosa 49. Mariola URREA CORRES
señala, de un lado, que esto podría estar relacionado con el mayor grado de consenso
que las operaciones de gestión de crisis de la Unión han logrado a consecuencia de los
pocos compromisos que los Estados adquieren en este ámbito. Por otro lado, añade que
se encuentra otra figura jurídica que va contra la inflexibilidad de la unanimidad en el
ámbito de la PCSD. Es una figura para la ejecución de las misiones de la Unión
contemplada en el artículo 42.5 del TUE que expresa la forma tradicional de la
realización de las operaciones, esto es, el querer (voluntad) y el poder efectuar
(capacidad) manifestados por diversos Estados miembros que a solicitud del Consejo,
adquirirán el compromiso de la misión de la Unión 50.

4. Figuras jurídicas.

Las figuras jurídicas que ponen en marcha la PCSD son cinco. En primer lugar,
analizaremos la figura de los núcleos duros o cooperación más estrecha que funciona en
la ejecución de las misiones Petersberg.

En segundo lugar, la cláusula de la cooperación reforzada, figura contemplada


en el Tratado de Lisboa pero que su práctica en el ámbito de la PCSD parece inviable.

47
Véase art. 31 del TUE.
48
Véase URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en pp. 102 y 103.
49
Vid GONZÁLEZ ALONSO, Luis Norberto, “Unidos en la diversidad: hacia una configuración flexible
de la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea”, Revista General de Derecho Europeo, núm.
7, 2005, 37 pp., en pp. 13-14.
50
URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en pp. 103 y 104.

106
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

En tercer lugar, la cooperación estructurada permanente que junto con la


cooperación reforzada son figuras conocidas como fórmulas de integración
diferenciada 51(flexibilidad) que corresponde a un proceso de integración donde los
Estados miembros eligen progresar según ritmos u objetivos diferentes. Se opone a la
concepción de un conjunto monolítico de Estados que buscan objetivos idénticos a un
único ritmo 52.

En cuarto lugar, la cláusula de defensa mutua (o común, o de asistencia mutua).


En quinto lugar, la cláusula de solidaridad.

4.1 Núcleos duros: una cooperación más estrecha y figura jurídica en torno a la
ejecución de misiones Petersberg.

Las misiones Petersberg fueron establecidas por la declaración que lleva su


nombre debido a la ciudad alemana en la que se idearon. Tal declaración fue adoptada
tras el Consejo de Ministros de la UEO 53 de junio de 1992, y en ella se estableció que
“los Estados miembros de la UEO deciden poner a disposición de la UEO, pero también
de la OTAN y de la Unión Europea, unidades militares procedentes de todo el abanico
de sus fuerzas convencionales” 54.

Las misiones Petersberg son descritas por el artículo 42 del TUE aunque no las
reconozca así nominalmente hablando 55. Estas misiones tienen por objetivo garantizar

51
Vid URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en pp. 105-112.
52
Cit. en GLOSARIO UNIÓN EUROPEA. Disponible en http://glosarios.servidor-alicante.com/union-
europea/integracion-diferenciada-flexibilidad.
53
La UEO ha dejado de existir desde el 30 de junio de 2011. Véase su página web en
http://www.weu.int/.
54
Ver página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN, “Misiones Petersberg”. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/petersberg_tasks_es.htm
55
Vid el blog de PÉREZ VAQUERO, Carlos, “Las misiones de Petersberg” Anécdotas y curiosidades
jurídicas | iustopía, lunes 29 de julio de 2013. Disponible en
http://archivodeinalbis.blogspot.com.es/2013/07/las-misiones-de-petersberg.html.

107
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la


seguridad internacional, de acuerdo a los principios de la Carta de las Naciones Unidas
(art. 42.1 del TUE). Dichas misiones consideran misiones humanitarias o de rescate,
misiones de prevención de conflictos y misiones de mantenimiento de la paz, misiones
en las que actúen fuerzas de combate para la gestión de crisis, comprendidas las
misiones de restablecimiento de la paz, acciones conjuntas en cuestión de desarme,
misiones de asesoramiento y asistencia en materia militar, operaciones de estabilización
tras la resolución de conflictos (art. 43.1 del TUE).

El Alto Representante se dedica a dirigir y decidir los elementos civiles y


militares de las misiones Petersberg, bajo la autoridad del Consejo y en contacto con el
COPS (artículo 43.2 in fine del TUE). También los Estados miembros pueden aunarse
en la realización de estas misiones dentro del marco de cooperaciones estructuradas
permanentes 56.

A través de las misiones Petersberg el Consejo encomiende a un grupo de


Estados que lleven a cabo una operación con el objetivo de proteger los valores y
favorecer los intereses de la Unión (art. 42.5 del TUE) 57. La gestión de la operación se
lleva a cabo entre los Estados y el Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad (art. 44.1 TUE). Los Estados como ejecutores,
adquieren la obligación de informar expedita y periódicamente al Consejo de la
realización de la operación, asimismo de comunicar cualquier situación trascendental de
la misma, como puede ser: cambio de finalidad, trascendencia o circunstancias. En este
caso el Consejo dictará las nuevas resoluciones (art. 44.2 del TUE).
56
Véase la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN EUROPEA, op. cit., nota 29. No se deben
confundir los núcleos duros o cooperación más estrecha con la cooperación estructurada permanente. El
artículo 42.6, fundamento jurídico de la cooperación estructurada permanente, señala que tal cooperación
“no afectará a lo dispuesto por el artículo 43”, dicho artículo se refiere a la cooperación más estrecha o
núcleos duros. Sobre esto último vid infra tema 4.3.
57
MARTÍNEZ CAPDEVILA reconoce a esta figura como una “ejecución encomendada”, y ALVAREZ
VERDUGO, Milagros lo señala como un “mandato”. Consúltese MARTÍNEZ CAPDEVILA, Carmen,
“La PESC en la Constitución Europea: quid novis?” Noticias de la Unión Europea, núm. 250, 2005, pp.
93-109, en p. 106. Y a ALVAREZ VERDUGO, Milagros, “La aportación de la Convención Europea a la
definición de la Política de Seguridad y Defensa de la Unión”, Documentos CIDOB, Serie Seguridad y
Defensa, marzo de 2004, 29 pp. en pp. 16-17. Los verbos encomendar y mandar son sinónimos según la
Real Academia Española (RAE). Desde un punto de vista particular es más acorde señalar que existe una
encomienda hasta el momento en que el Consejo realiza la petición hacia los Estados, ya que ellos son los
que tienen la última palabra en cuanto a si deciden participar o no. Después podría llamársele mandato, ya
que es el Consejo el que establece el objetivo y alcance de la operación. Se llega a este punto de vista por
una interpretación literal del art. 42.5, 43 y 44 del TUE.

108
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

Existen dos puntos claves en esta figura jurídica de acuerdo con Mariola
URREA CORRES. En primer lugar, el Tratado de Lisboa exige la encomienda o el
mandato de la Unión como la llave que abre el inicio de la participación de un grupo de
Estados que llevarán a cabo la operación. El mandato o la encomienda reconocen a la
operación, como una operación de la Unión 58 a pesar de que sea efectuada por un
“núcleo duro” 59 de Estados. La actividad de estos Estados, a solicitud de la Unión, tiene
sus límites en el mandato efectuado por el Consejo que no se podrá cambiar o ignorar, a
excepción de un mandato nuevo, también efectuado por el Consejo. En segundo lugar,
el otro punto clave tiene relación con la eficacia de esta figura, ya que es mayor a la de
la abstención constructiva. Además esta figura incrementa la “visibilidad de la Unión
Europea en una esfera en la que su presencia y la proyección de sus valores son cada
vez más demandados en la escena internacional” 60.

4.2 Cláusula de cooperación reforzada.

En el Tratado de Ámsterdam se eligió regular un mecanismo de integración


diferenciada con el nombre de cláusula de cooperación reforzada pero no fue sino hasta
el Tratado de Niza que se estableció la posibilidad de este recurso 61.

En el Tratado de Lisboa se establece por vez primera que se necesitan al menos


nueve Estados para que se pueda autorizar una cooperación reforzada (art. 20.2 TUE).
Sobre la autorización de la cooperación reforzada en el artículo 329.2 del TFUE se
señala que los Estados miembros deberán remitir la solicitud al Consejo quien se

58
Como ya se ha dicho es el Consejo el que hace la petición a los Estados para que lleven a cabo la
misión, los cuales deben expresar su voluntad y en dado caso de que sea afirmativa, esto confirmará su
responsabilidad. Esta situación marca la diferencia con las demás figuras jurídicas ya que posee mayor
flexibilidad. Véase GONZÁLEZ ALONSO, Luis Norberto, op. cit., nota 49, en pp. 15 y 16. Y también
vid FERNÁNDEZ SOLA, Natividad, “La política de seguridad y defensa como elemento constitucional
de la Unión Europea, Revista General de Derecho Europeo, núm. 2, 2003, 36 pp., en p. 24.
59
Así lo llama URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 104.
60
Vid GONZÁLEZ ALONSO, Luis Norberto, op. cit., nota 49, en p. 17.
61
URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en pp. 106 y 107.

109
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

pronunciará por unanimidad. Previo a la adopción de la decisión, el Consejo enviará la


solicitud al Alto Representante de la Unión para que “dictamine acerca de la coherencia
de la cooperación con la política exterior y de seguridad común de la Unión”, así como
a la Comisión para que dictamine “en particular, sobre la coherencia de la cooperación
reforzada prevista con las demás políticas de la Unión”. Dicha solicitud además será
transmitida al Parlamento con carácter informativo.

En vista de lo anterior, Mariola URREA CORRES, concluye tres cosas. Por un


lado, destaca el carácter intergubernamental del procedimiento al ser el Consejo el que
tiene el poder de decisión. Por otro lado, con relación a la autorización de las
cooperaciones reforzadas menciona que permanece el derecho de veto instaurado por el
Tratado de Niza, al reglamentar por vez primera a la cooperación reforzada en la PESC.
Por último, dice que defendiendo el principio de coherencia reglamentado por el
artículo 329 del TFUE, se le otorga al Alto Representante de la Unión y a la Comisión
la oportunidad de emitir un informe pero que el texto del Tratado no expresa si es
vinculante o no, por lo cual se entiende que no podrá condicionar la resolución del
Consejo 62.

En relación con el procedimiento de adhesión, los Estados que estén interesados


en unirse a una cooperación reforzada lo comunicarán al Consejo de Ministros, a la
Comisión y al Alto Representante de la Unión (art. 331.2 TFUE). Conforme al segundo
apartado del artículo 331.2 del TFUE se desprende que el Consejo debe dar un
pronunciamiento expreso para la adhesión de nuevos Estados a las cooperaciones
reforzadas PESC, anticipadamente consultando al Alto Representante de la Unión y
posterior a verificar que cumple con los requisitos para participar. Si la respuesta del
Consejo en cuanto al cumplimiento de los requisitos para la participación de un nuevo
Estado es negativa, podrá señalar las disposiciones necesarias para ello e indicará un
plazo para reconsiderar la petición de participación.

La aplicabilidad de la cláusula de cooperación reforzada para la PESC y para la


PCSD presenta mucha problemática al haber restringido su comienzo al sistema de

62
Ibídem, en p. 108.

110
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

votación de la unanimidad 63. Aunque el artículo 333 del TFUE permite cambiar el
sistema de adopción de decisiones de unanimidad a mayoría cualificada, e igualmente
hace viable la modificación del procedimiento legislativo a emplear, del legislativo
especial al ordinario, ambos en la esfera de una cooperación reforzada ya autorizada,
cosa que no sucede en el ámbito de cooperaciones reforzadas que tengan consecuencias
militares o en el área de la defensa 64. Tal parece estas han sido las dos situaciones que
han hecho que Mariola URREA CORRES concluya que es dudosa “la viabilidad del
mecanismo de integración diferenciada denominado cláusula de cooperación reforzada
en la PCSD.

Así tenemos que la cláusula de cooperación reforzada es la figura que hace


posible una cooperación más cercana entre varios Estados miembros de la UE que
quieran ahondar en la construcción europea, esto es, promover los objetivos de la UE,
defender sus intereses y fortalecer el proceso de integración, acatando el marco jurídico
existente. De esta forma, los países interesados pueden avanzar de acuerdo a sus ritmos
y diversas finalidades sin extenderse de los términos descritos en los Tratados, ni
tampoco puede emplearse en áreas que son competencia propia de la UE, aparte de esto,
únicamente puede iniciarse como último recurso, con ocasión de que haya quedado
determinado en el Consejo que las metas señaladas no logran ser conseguidas por el
grupo de la UE en un término asequible –es decir, todo dentro del marco jurídico–. En
la cooperación reforzada, como ya se ha mencionado, deben colaborar como mínimo
nueve países en un inicio, pudiéndose incorporar otros en cualquier momento y no
habiendo discriminación entre ellos 65.

63
Para profundizar más en el tema vid ibídem, en pp. 108 y 109.
64
Para un estudio pormenorizado véase URREA CORRES, Mariola, “Mecanismos de integración y (des)
integración diferenciada en la Unión Europea a la luz del Tratado de Lisboa”, Cuadernos Europeos de
Deusto, núm. 49, 2008, en pp. 169-190.
65
Ver la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN DE LA UE, “Cooperación reforzada”.
Disponible en http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/enhanced_cooperation_es.htm.

111
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

4.3 La cooperación estructurada permanente.

Dentro de la PCSD existen dos figuras que surgieron en los progresos de la


PESD ligados al Tratado Constitucional (TC), estás fueron la cooperación estructurada
permanente y la cláusula de defensa mutua (o común, o de asistencia mutua) de la que
hablaremos más adelante. Una y otra componen las dos contribuciones más
características del non natus TC a la seguridad y defensa europea 66.

La cooperación estructurada permanente 67 en el Tratado de Lisboa es


contemplada en los arts. 42.6, 46 del TUE y en el Protocolo no. 10 anexo al TUE. De
acuerdo con dichos artículos “los Estados miembros que cumplan criterios más elevados
de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la
materia para realizar las misiones más exigentes establecerán una cooperación
estructurada permanente en el marco de la Unión” 68. Para ello, los Estados miembros
tienen que seguir el procedimiento de notificar su voluntad al Consejo y al Alto
Representante de la Unión (art. 46.1 TUE). El Consejo tiene un plazo de tres meses para
consultar al Alto Representante y adoptar una resolución por mayoría cualificada en la
que se determinará la cooperación estructurada permanente y se establecerá la lista de
países participantes (art. 46.2 TUE).

La cooperación estructurada permanente se diferencia de la cooperación


reforzada ya que esta última está abierta a la participación de todos los Estados
miembros y aquella solo a la participación de los Estados miembros que tengan criterios
más superiores de capacidades militares y que quieran asumir responsabilidades

66
GARCÍA PÉREZ, Rafael, “La PESD ante la incierta ratificación del Tratado Constitucional”, en
REMIRO BROTÓNS, Antonio y BLÁZQUEZ NAVARRO, Irene, El futuro de la acción exterior de la
UE, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, pp. 249-269, en pp. 260 y 261.
67
Es un mecanismo de integración diferenciada al igual que la cláusula de cooperación reforzada y no se
debe confundir con los núcleos duros, mecanismo en el cual el Consejo encomienda a un grupo de
Estados que lleven a cabo una misión de la Unión. Así también, el artículo 42.6, señala que la
cooperación estructurada permanente “no afectará a lo dispuesto por el artículo 43”, éste último artículo
se refiere a la cooperación más estrecha o núcleos duros; vid supra 4.1.
68
Véase BISCOP, Sven, “Permanent Structured Cooperation and the future the ESPD: Transformation
and integration”, European Foreign Affairs Review, núm 13, 2008, pp. 431-448.

112
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

vinculantes en esta esfera militar 69. Para participar en este mecanismo es necesario
pertenecer a la Agencia Europea de Defensa 70.

A la cooperación estructurada permanente podrán unirse otros Estados


miembros aparte de los originarios, siempre y cuando los Estados solicitantes notifiquen
su deseo al Consejo y al Alto representante (art. 46.3 TUE). Así pues, será el Consejo
formado solamente por los Estados miembros participantes en la cooperación
estructurada, quien autorizará la decisión por mayoría cualificada una vez que se
verifique que el Estado solicitante mantiene los criterios y adquiere las
responsabilidades señaladas en los artículos 1 y 2 del Protocolo sobre la cooperación
estructurada Permanente (art. 46.3 primer párrafo TUE).

Según el artículo 1 del Protocolo sobre la cooperación estructurada Permanente,


los objetivos de la cooperación estructurada se enfocan, por un lado, en desarrollar de
forma intensa capacidades de defensa que hagan posible su colaboración en fuerzas
multinacionales, en los programas primordiales europeos de equipos militares y en la
labor de la Agencia encargada del desarrollo de capacidades de defensa, investigación,
adquisición del armamento. Y de otro lado, los Estados deben estar, en condiciones de
proporcionar, a título nacional o como integrante de grupos multinacionales de fuerzas,
destacamentos de combate especial para las operaciones previstas, conformadas como
un grupo táctico, con componentes de apoyo, entre ellos el transporte y la logística,
capaces de acometer operaciones específicas, como se advierte en el artículo 43 del
TUE, en un término de cinco a treinta días, especialmente para satisfacer a solicitudes
de la ONU, y sostenibles para una duración que van desde los 30 hasta al menos 120
días. Para lograr dichas finalidades, los Estados se hacen responsables de cooperar en
gastos de inversión en cuestión de equipos de defensa [art. 2 a)], aproximar
legislaciones referentes a los instrumentos de defensa [art. 2 b)], tomar pautas

69
Las diferencias entre estos mecanismos de integración diferenciada son evidentes al ser contemplados
por una regulación jurídica específica y también al señalarse su exclusión in fine del art. 42.6 del TUE.
Cfr. URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 110.
70
Actualmente solo Dinamarca no es miembro de la Agencia Europea de Defensa. Vid
http://www.eda.europa.eu/.

113
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

relacionadas con el despliegue de fuerzas [art. 2 c)] y cooperar en un mecanismo de


desarrollo de capacidades [art. 2 d)] 71.

La regulación jurídica de la cooperación estructurada permanente añade dos


nuevos componentes; de un lado, el criterio objetivo que consiste en la posibilidad de
que un Estado miembro de una cooperación estructurada ya no forme parte de ella por
no cumplir con los criterios o responsabilidades que señala el artículo 46.4 del TUE,
donde el Consejo deberá de adoptar una decisión por mayoría cualificada en la que se
suspenda la participación del Estado. De otro lado, se tiene el criterio volitivo tocante a
la posibilidad de que un Estado manifieste un abandono voluntario de la cooperación
estructurada, y en dicha situación, el Estado debe comunicar formalmente su decisión al
Consejo quien tomará nota de la finalización de la participación del Estado en la
cooperación estructurada (art. 46.5 del TUE).

Parece certero el apunte de Mariola URREA CORRES al señalar que, del


artículo 46.4 del TUE referente a la suspensión de la participación del Estado por no
cumplir con los criterios objetivos, deriva en una suspensión transitoria ya que podría
terminarse después de que el Consejo constate que dicho Estado cumple nuevamente
con los criterios. La misma autora añade que en el caso del artículo 46.5 del TUE
concerniente a la finalización de la participación del Estado por propia voluntad,
comprende una conclusión definitiva, de manera que si el Estado quiere nuevamente
integrarse a la cooperación estructurada conllevaría volver a realizar el procedimiento
de autorización 72.

Tal parece que la cooperación estructurada permanente goza de mayor


aceptación de algunos países para el desarrollo de la PCSD, entre ellos España 73. Sin
duda alguna es una forma de consolidar la colaboración castrense.

71
Cfr. URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 111. Véase la página web SÍNTESIS DE LA
LEGISLACIÓN DE LA UE, “Cooperación estructurada permanente”. Disponible en
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/permanent_structured_cooperation_es.htm.
72
Ibídem, en p. 112.
73
Véase FERNÁNDEZ SOLA, Natividad, “La presidencia de España del Consejo de la Unión Europea,
Prioridades en Política Exterior, de Seguridad y Defensa”, en Revista Electrónica de Estudios
Internacionales, núm. 18, 2009, 7 pp., en p. 5. Disponible en
http://www.reei.org/index.php/revista/num18/agora/presidencia-espana-consejo-union-europea-
prioridades-politica-exterior-seguridad-defensa.

114
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

4.4 Cláusula de asistencia mutua.

La cláusula de asistencia mutua 74 está establecida en el apartado 7 del artículo


42 del TUE, y de su redacción se desprende que si un Estado miembro es objeto de un
ataque armado en su demarcación territorial, los demás Estados miembros le deberán
apoyar con todos los medios a su alcance, en concordancia con el artículo 51 de la Carta
de Naciones Unidas. Es una cláusula que puede ser aplicable a cualquier Estado
miembro de la Unión, y por consiguiente, no manifiesta flexibilidad 75. Dentro del
artículo 42.7 del TUE se señalan dos cuestiones, de un lado, aclara que la cláusula no
afecta el “carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados
Estados miembros” lo que la hace admisible para los Estados neutrales de la Unión 76
por no estar obligados a contraer compromisos desacordes con su propia política de
seguridad y defensa, siempre y cuando dichos Estados no desistan a su protección 77. Y,
de otro lado, el segundo párrafo del artículo 42.7 del TUE destaca que las obligaciones
y cooperación en esta esfera continuarán “ajustándose a los compromisos adquiridos de
la OTAN, que seguirá siendo, para los Estados miembros 78 que forman parte de la
misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta”.

Para ALVAREZ VERDUGO esta cláusula de defensa mutua presenta dos


límites. El primero está relacionado con la capacidad de cada Estado como ente
soberano para elegir la clase de medios para ayudar al Estado víctima del ataque

74
Similar a la cláusula de defensa dentro de OTAN, que respeta así mismo el artículo 51 de la Carta de
NN.UU. Para una profundización del tema véase URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en pp.
112-115.
75
Véase URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 113.
76
Los Estados neutrales o no alineados de la Unión son Austria, Chipre, Finlandia, Irlanda, Malta, y
Suecia. Vid ibídem, en pp. 113 y 114.
77
Tal precepto no es claro al no establecer las condiciones en los que los Estados no alineados están
obligados a proporcionar la ayuda o asistencia en el supuesto que el ataque lo sufra otro Estado. Ver BOU
FRANCH, Valentín, “Hacia una política europea de seguridad y defensa”, Cuadernos de Integración
Europea, núm 1, junio 2005, pp. 45-69, en pp. 64-65. Disponible en http://cde.uv.es/documents/2005-
CIE-01.pdf.
78
Los estados miembros de la OTAN son Alemania, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, España, Francia,
Grecia, Hungría, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Reino Unido, Polonia, República Checa,
Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, y Rumanía. Véase la página web oficial de la OTAN.
Disponible en http://www.nato.int/cps/en/natolive/nato_countries.htm. Y también en URREA CORRES,
Mariola, op. cit., nota 30, en p. 114.

115
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

armado. Y el segundo, tiene que ver con la exclusión de la aplicación de ésta cláusula a
los Estados miembros de la OTAN. Agrega que dichos límites son compatibles dentro
de la Unión con los Estados de tradición neutral y con los Estados OTAN 79.

Coincidiendo con Mariola URREA CORRES, se supone que la cláusula de


defensa de la OTAN es de uso preferente sobre la cláusula de defensa mutua del TUE,
siempre y cuando se presenten dos supuestos, que el Estado que sufra el ataque armado
pertenezca a la OTAN y que la agresión se lleve a cabo en la esfera de aplicación
territorial del Tratado del Atlántico Norte 80.

Lo más importante de la cláusula de defensa mutua es la autoafirmación


europeísta que para los Estados miembros comprende el lograr un acuerdo explícito de
seguridad compartido, a pesar de sus heterogéneas tradiciones y percepciones en
asuntos de seguridad, y no lo es acordar la vía diplomática mediante la cual se
concertaría la asistencia en situación de conflicto 81. Tal parece que esta afirmación de
Rafael GARCÍA PÉREZ destaca el compromiso político o el carácter de cláusula de
solidaridad política al que se refiere Mariola URREA CORRES al mencionar que la
regulación de la cláusula de defensa mutua que ofrece el Tratado de Lisboa llega a ser
poco operacional ya que coexiste con la cláusula de defensa de la OTAN 82.

En un principio parece acertada la decisión de la Unión en establecer una


cláusula de defensa mutua entre sus miembros, primeramente, porque permite la
cooperación de los Estados dentro de Europa o la solidaridad mutua y sin tener que
involucrarse con OTAN. Pero, por otro lado, nos hace ver que a la Unión le hace falta
mucho por hacer para llegar a cubrir la fase operativa con que cuenta OTAN.

79
ÁLVAREZ VERDUGO, Milagros, op. cit., nota 2, en p. 15.
80
En la práctica se puede dar la situación de que por ejemplo España sea objeto de un ataque armado,
concretamente en los territorios de Ceuta y Melilla, los cuales no están cubiertos por el perímetro de
protección de OTAN, en este caso se podría activar la aplicación de la cláusula de defensa mutua de la
Unión. Cfr. URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 115.
81
Así lo afirma GARCÍA PÉREZ, Rafael, op. cit., nota 66, en p. 266.
82
Vid URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 115.

116
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

4.5 Cláusula de solidaridad.

La cláusula de solidaridad 83 es contemplada por el artículo 222 del TFUE en el


título VII, Quinta parte consagrada a la Acción Exterior. A pesar de ser una cláusula
estrictamente de defensa y al no ser destinada a la política común de seguridad y
defensa de la Unión en la sección segunda del capítulo segundo del título V del TUE, su
clasificación proyecta la seguridad en su doble faceta: nacional e internacional 84.

El Tratado de Lisboa fortalece el compromiso de solidaridad mutua de los


Estados miembros de la Unión al establecer la cláusula de solidaridad. Dicha cláusula
hace posible movilizar cualquier recurso civil o castrense para apoyar a un Estado
miembro si fuera blanco de un atentado terrorista o de un desastre natural o de origen
humano (artículo 222 del TFUE) 85. En caso de activar la cláusula de solidaridad, “la
Unión estará obligada a la movilización de todos los instrumentos de que disponga,
incluidos los medios militares puestos a disposición por los Estados” 86, con el objetivo,
por un lado, de ejercer la función preventiva en el territorio de los Estados miembros,

83
La cláusula de solidaridad fue diseñada por la Convención Europea 461/02 prosiguiendo las
recomendaciones del Informe del Grupo VIII de Defensa y en un principio solo fue pensada para la
defensa contra amenazas terroristas (ver CONV 461/02, punto 57). Algunas de sus enmiendas
mantuvieron como finalidad extender el área de actividad de la cláusula de solidaridad a los contextos
ocasionados por desastres naturales o de origen humano (CONV 707/03). Así también, en la Conferencia
Intergubernamental se incluyó una Declaración (la núm. 37) anexa al Acta final de la cláusula de
solidaridad donde se menciona que: “ninguna de las disposiciones del artículo 222 del TFUE pretende
afectar al derecho de otro Estado miembro de escoger los medios más apropiados para cumplir su
obligación de solidaridad respecto de ese Estado miembro”. Cfr. ibídem, en pp. 116-117.
84
Ibídem, en pp. 115-116. Vid ALDECOA LUZÁRRAGA, Francisco, “La 'Europa europea' frente al
terrorismo”, Real Instituto Elcano, Área: Europa/Terrorismo internacional, núm. 55/2004, 5 pp.
Disponible en
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/
elcano_es/zonas_es/terrorismo+internacional/ari+55-2004. Y ver también a GONZÁLEZ BONDÍA, A,
“La constitucionalización de la seguridad y defensa en la nueva Unión Europea: singularidad versus
coherencia”, en ESTEVE, Francina y PI LLORENS, Montserrat (Eds.), La proyección exterior de la
Unión Europea en el Tratado Constitucional. ¿Mejora o maquillaje?, Fundación CIDOB, Barcelona
2005, pp. 159-181, en p. 169. Disponible en
http://www.cidob.org/es/publicaciones/monografias/interrogar_la_actualidad/5_la_proyeccion_exterior_d
e_la_union_europea_en_el_tratado_constitucional_mejora_o_maquillaje.
85
Véase la página web SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN DE LA UE, op. cit. nota 29.
86
La Unión dispone, como medio civil, del Mecanismo Comunitario de Protección Civil dependiente de
la Comisión. La Unión depende de los Estados miembros en dado caso que quiera utilizar capacidades
militares, lo que pone en duda la viabilidad de la cláusula de solidaridad en la práctica. Cit. por URREA
CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 117.

117
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

protegiendo a las instituciones democráticas y a la población de posibles atentados


terroristas y, de otro lado, la función reactiva en caso de un atentado terrorista, desastre
natural o de origen humano, consistente en facilitar ayuda en el territorio de un Estado y
a solicitud de sus autoridades políticas 87. Tal solicitud no es necesaria en la función
preventiva 88.

La obligación que contraen los Estados miembros respecto de la cláusula de


solidaridad no es tan clara como la de la Unión. Lo anterior se menciona porque los
Estados son los que escogen “los medios para cumplir su obligación de solidaridad
respecto de ese Estado miembro” que ha sufrido un ataque 89.

Para hacer efectiva la cláusula de solidaridad el Consejo, ayudado por el COPS,


deberá emitir una Decisión 90 basada en una propuesta conjunta de la Comisión y del
Alto Representante de la Unión 91. El artículo 222.3 del TUE establece que si la decisión
tiene consecuencias en defensa, “el Consejo se pronunciará de conformidad con el
artículo 31 del TUE”, esto es, por unanimidad, en cuyo caso se podrá recurrir a la
abstención constructiva 92. Así también, en el artículo 222.4, se señala la competencia
del Consejo Europeo para evaluar habitualmente los riesgos a los que se enfrenta la
Unión, con el fin de garantizar la eficiencia de la actuación de la Unión y de sus Estados
miembros 93.

87
Según Luis Norberto GONZALEZ ALONSO la cláusula de solidaridad no cubre las “operaciones
preventivas o 'anticipatorias' de carácter militar contra terceros Estados que constituyan una amenaza
potencial para la Unión”. En esta situación se ejercería, entre otras, la figura jurídica de los núcleos duros
desarrollada supra en el apartado 4.1. Cfr. GONZALEZ ALONSO, Luis Norberto, “¿Obligación jurídica
o mero compromiso político?: La cláusula de solidaridad en el Tratado constitucional”, Revista General
de Derecho Europeo, núm 12, enero 2007, 19 pp., en p. 8 in fine y p. 9.
88
Cit. por URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 117.
89
Declaración núm. 37 relativa al artículo 222 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
90
Para su adopción es necesaria la mayoría cualificada. Tratándose de asuntos de defensa el artículo
222.3 del TFUE establece la unanimidad.
91
El Parlamento Europeo solo será informado de la aplicación de la cláusula de solidaridad. Véase
URREA CORRES, Mariola, op. cit., nota 30, en p. 118.
92
Vid supra tema 3 de este capítulo.
93
ALVAREZ VERDUGO reconoce esta actividad como de carácter preventivo, además plantea varias
interrogantes, de una parte, la escasa adecuación del Consejo Europeo para emprender dicha actividad, y,
de otra parte, hace referencia a la capacidad de actuación del Consejo Europeo en el supuesto de que dé
constancia de un nuevo riesgo. Ver ALVAREZ VERDUGO, Milagros, op. cit., nota 57, en pp. 19-20.

118
Capítulo 3: Una aproximación a la Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Posible marco de referencia y
experiencia para América del Norte.

Desde el punto de vista de FERNÁNDEZ SOLA, con la adición de esta cláusula


la Unión Europea se suma a: “la tendencia inducida por EEUU, tras los
acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, a extender el campo de actuación de las
Organizaciones tradicionalmente defensivas o más generales, a la lucha contra el
terrorismo” 94.

IV. CONSIDERACIONES FINALES.

El Tratado de Lisboa demuestra la materialización de una PESC y de una PCSD,


y de cómo a través de ellas se puede llegar a una cooperación más intensa o a una
desvinculación en los asuntos en los que no se desea participar por ser incompatibles
con las políticas interiores. Es fundamental tener en cuenta la voluntad política que ha
llevado a un mejor funcionamiento de la PCSD a pesar de las diferencias en dicho
ámbito.

De igual forma una figura central en el tema de la seguridad y la defensa europea


es el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
Podríamos encontrarnos en un futuro con una profundización o intensificación de la
cooperación en seguridad y defensa para América del Norte que pudiera comprender
grosso modo las figuras jurídicas europeas, mostrando una integración diferenciada o
flexibilidad y reafirmando la solidaridad entre sus participantes. Sobre todo, lo que se
puede resaltar es el modelo de toma de decisiones de la unanimidad donde opera la
abstención constructiva (opt out) para evitar el bloqueo o veto y la mayoría cualificada
para algunos casos. En el caso de Norteamérica la abstención constructiva se traduciría
en una cooperación biliteral.

A través de la experiencia europea nos damos cuenta que la seguridad necesita


adaptarse a los constantes cambios de las amenazas, por lo que se precisa de la

94
FERNÁNDEZ SOLA, Natividad, “La Política Europea de Seguridad y Defensa en el debate sobre el
futuro de la Unión Europea”, Boletín Europeo de la Universidad de la Rioja, núm. 11, 2003, pp. 10-26,
en p. 21.

119
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

constante actualización del marco jurídico y, sobre todo, se precisa de una cooperación
entre Estados. Asimismo, del contexto en seguridad de la Unión Europea, se constata
que la OTAN es fundamental tanto en la seguridad europea como en la internacional.

No se debe perder de vista que los avances en la instauración de una política de


seguridad 95 y defensa común son lentos, debido a que la defensa es un sector principal
de la soberanía, por lo que todos los Estados y la opinión pública observan atentamente
cualquier cesión de soberanía en esta materia 96. Así tenemos que en la UE existe una
progresiva concertación de 28 países miembros en temas de defensa, y no existe aún,
una Defensa Europea 97. Existe una cooperación intergubernamental en la PCSD porque
hay principios en común. Tanto la UE como América del Norte deben de ir más allá de
sus políticas declarativas y pasar a la acción operativa.

95
Concuerdo con Alonso BAQUER en utilizar orden de seguridad en lugar de política de seguridad.
Véase ALONSO BAQUER, Miguel, “El nuevo papel de los Estados ante una política de defensa común”,
Modelo de seguridad y defensa en Europa en el próximo siglo, Madrid, Ministerio de Defensa,
Monografías del CESEDEN 38, 2000, pp. 21-41, en pp. 40-41. La palabra orden tiene una connotación
más positiva.
96
MARIÑO MENÉNDEZ, Fernando., “La Política de Seguridad y Defensa Comunes”, en OREJA
AGUIRRE, Marcelino (dir.), El Tratado de Ámsterdam. Análisis y comentarios, Madrid, McGraw Hill,
1998, vol. I, pp. 359-378, en p. 377.

97
Cit. por LASHERAS, Borja, AYALA, Enrique, MAULNY, Jean-Pierre, LIBERTI, Fabio,
KATSIOULIS, Christos, BISCOP, Sven, “Una Agenda Futura para la política Europea de Seguridad y
Defensa”, Documento de trabajo 38, Fundación Alternativas, Madrid, París, Bruselas y Berlín, febrero
2009, 11 pp., en p. 2. Disponible en
http://www.falternativas.org/content/download/13889/420994/version/1/file/Resumen+Ejecutivo-
Una+Agenda+Futura+para+la+PESD+(febrero+2009).pdf.

120
CAPÍTULO 4

LECCIONES DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y


DEFENSA EUROPEA PARA AMÉRICA DEL NORTE.
I. ASPECTOS GENERALES. II. CONSIDERACIONES EN TORNO AL PROCESO DE COOPERACIÓN
INTERGUBERNAMENTAL DE LA PESC COMO REFERENCIA Y EXPERIENCIA PARA AMÉRICA
DEL NORTE. 1. …desde la visión latinoamericana. 2. …desde la visión anglosajona. III. REFLEXIONES
SOBRE LA COOPERACIÓN EUROPEA EN MATERIA DE SEGURIDAD Y DEFENSA COMO
PARADIGMA: LECCIONES ÚTILES PARA MÉXICO… 1. …en seguridad. 2. …en defensa. IV.
CONSIDERACIONES FINALES.
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

I. ASPECTOS GENERALES.

La Unión Europea dispone de una enorme gama de instrumentos de cooperación,


es un actor de alcance mundial, la consolidación de su solidaridad la transforma en un
“actor más creíble y eficaz” 1 para tomarlo como referencia 2.

Como lo representan los Estados miembros de la Unión Europea, en la actualidad


ningún país puede hacer frente en solitario a los complejos problemas de seguridad del
mundo de hoy, por lo cual, se tiene que pensar a escala mundial y actuar a escala local.

Existen estudios tanto del punto de vista anglosajón como latinoamericano sobre
lo que América del Norte tiene que aprender de la experiencia europea en relación con la
cooperación en seguridad y defensa. En este capítulo se tratará la experiencia europea
hablando específicamente de los procesos de cooperación intergubernamental de la PESC
y PCSD. Analizaremos ambas políticas desde el punto de vista anglosajón y
latinoamericano. Asimismo, se hará una serie de reflexiones en base a dichos estudios,
puntualizando las lecciones útiles tanto para América del Norte como para México.

II. CONSIDERACIONES EN TORNO AL PROCESO DE COOPERACIÓN DE


INTERGUBERNAMENTAL DE LA PESC COMO REFERENCIA Y
EXPERIENCIA PARA AMÉRICA DEL NORTE.

La integración europea es considerada un modelo de referencia debido a que la


institucionalidad que se ha creado genera un punto de referencia y permite aprender de
sus éxitos y fracasos. En materia de seguridad mantiene un método que acompaña las

1
Véase RAMÓN CHORNET, Consuelo (coord.), “Estrategia Europea de seguridad”, La Política de
Seguridad y Defensa en el Tratado Constitucional., Madrid, Tirant Lo Blanch, 2005, pp. 175-191, en p.
176.
2
Por su parte Estados Unidos ha desempeñado un papel esencial en la integración y la seguridad europeas,
en particular por medio de la OTAN, ánimo que también se podría emprender en Norteamérica.

122
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

finalidades políticas y estratégicas con mecanismos funcionales y operativos 3. La Unión


Europea aporta su experiencia por la cooperación política y el asesoramiento técnico para
ayudar en este momento de articulación política del proceso de cooperación en América
del Norte 4.

Con acotación a la estructura institucional con que cuenta la PESC, esta no se


puede tomar en consideración tal y como está –y no es lo que se pretende– ya que en
Norteamérica no se han dado las pautas para formar la tan mencionada organización
internacional Comunidad de América del Norte 5. Sin embargo se podrían tomar algunos
elementos como referentes en el proceso de

3
Véase ARTEAGA MARTÍN, Félix, “La seguridad de América Latina: Un enfoque regional desde la
perspectiva europea”, Hacia una Política de Cooperación en Seguridad y Defensa con Iberoamérica,
Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 84, junio 2006, pp. 89-112, en p. 111.
Disponible en
http://www.bibliotecavirtualdefensa.es/BVMDefensa/i18n/catalogo_imagenes/grupo.cmd?path=27849.
4
Podría considerarse que México no debería obtener interpretaciones de la experiencia de integración en
seguridad y defensa de la Unión Europea como lo afirma Juan Pablo SORIANO, quien no nos explica el
porqué de esta afirmación, más sin embargo asienta que: “no obstante, esta es una interpretación por lo
menos limitada teniendo en cuenta la forma en la que se están afrontando los temas de la nueva agenda de
seguridad internacional en otras regiones del mundo, y del papel que México debiera tener en algunas de
esas iniciativas”. SORIANO, Juan Pablo, “Integración Europea en seguridad y defensa: lecciones para
México”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México, IBERGOP-ITAM-
Porrúa, 2005, vol. IV, pp. 261-269, en p. 261. México no tiene una participación activa en el sistema de
seguridad internacional. Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Avances y límites de la seguridad hemisférica
a inicios de siglo XXI”, Revista estudios político militares, Centro de Estudios Estratégicos Universidad
Arcis, año 2, número 4, 2do. semestre 2002, 21 pp., en pp. 7 y 21. Disponible en http://www.cee-
chile.org/publicaciones/revista/rev04/re04.pdf#page=5.
5
En América del Norte no se cuenta con la estructura institucional de la Unión Europea, pero de llegar a
establecerse una política similar, el control institucional podría llevarse dentro de los parlamentos
nacionales. Como bien señala Luis Ignacio SÁNCHEZ RODRÍGUEZ “a una política exterior de naturaleza
intergubernamental, deberá corresponder sin duda una técnica de control paralelamente
interparlamentaria”. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L. “La Unión Europea y su Política Exterior y de
Seguridad”, Revista Instituciones Europeas, no. 20, septiembre/diciembre 1993, pp. 773-798, en p. 785.
Disponible en http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/fondo-
historico?IDR=5&IDN=751&IDA=28128. Véase LASHERAS, Borja, AYALA, Enrique, MAULNY, Jean-
Pierre, LIBERTI, Fabio, KATSIOULIS, Christos, BISCOP, Sven, “Una Agenda Futura para la política
Europea de Seguridad y Defensa”, Documento de trabajo 38, Fundación Alternativas, Madrid, París,
Bruselas y Berlín, febrero 2009, 11 pp., en p. 5. Disponible en
http://www.falternativas.org/content/download/13889/420994/version/1/file/Resumen+Ejecutivo-
Una+Agenda+Futura+para+la+PESD+(febrero+2009).pdf.

123
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

coordinación 6/profundización/cooperación 7/profundización/integración 8 que se propone


para América del Norte.

Al igual que en la PESC, la cooperación en seguridad dentro de América del Norte


será fundamental para la consecución de las propuestas que se señalarán en esta
investigación. Victoria ABELLÁN HONRUBIA nos da a entender que más que otra cosa,
la cooperación política (…) versa sobre que los países miembros contraigan compromisos
para alcanzar políticas convenidas 9 . Dichas políticas serán el principal objetivo si se
quiere llegar a la cooperación en seguridad por parte de Norteamérica. Así pues, la
cooperación sistemática entre los países miembros de la Unión Europea consiste en que
estos se consultarán dentro del Consejo Europeo y del Consejo acerca de asuntos de la
política de seguridad que revistan un interés común (artículo 32 párrafo primero TUE
antiguo art. 16). Esto podría ser el principio de una colaboración, el presente de una
cooperación y el futuro de la integración en materia de seguridad para Norteamérica.

No hay que dejar de mencionar que una estrecha relación (intercambio de ideas,
consultas) entre los países de América del Norte ha de ser asegurada a través de puntos
de contacto designados (presidencias, secretariados, comisiones, comités, grupos de
trabajo, células de planificación, puntos de contacto ad hoc). Definir claramente las

6
Coordinación. - se trata de armonizar, en la medida en que las partes lo permitan, las posiciones y acciones
individuales de los Estados, no impone obligaciones de comportamiento ni transferencia de soberanía. Cada
país actúa dependiendo sus intereses, sin establecer acuerdos jurídicos, ya que sólo se contraen
compromisos políticos. Dicha flexibilidad hace posible su incremento pues los Estados son atraídos por la
posibilidad de mejorar su proyección internacional mediante el proceso colectivo; complementando así su
actuación individual. Al estar falto de desarrollo institucional, los miembros organizan los procedimientos
y órganos de la coordinación. En la proporción que esto tenga buenos resultados, los países resolverán
avanzar en su colaboración hacia la etapa de cooperación. Cit. por ARTEAGA FÉLIX, R., La IESD. El
pilar estratégico de la Unión, Madrid, Biblioteca Nueva, 1999, pp. 17-30 y 48-52, en p. 27.
7
Cooperación. - en esta se comienza el traspaso del ejercicio de las competencias hacia las instituciones
comunes; si bien su titularidad se mantiene en la esfera de la soberanía nacional, los Estados admiten una
mayor disciplina ya que siguen unos procedimientos que reglamentan gradualmente sus comportamientos.
La cooperación permite todavía un amplio margen de autonomía a los países, no obstante, ésta va
disminuyendo al mismo tiempo que aumenta la interdependencia. Ídem.
8
Integración. - aquí se completa “el proceso de transferencias del ejercicio y titularidad de las competencias
hacia un nuevo actor supranacional”. Ídem.
9
Vid ABELLÁN HONRUBIA, Victoria, “Presupuestos de una Política Común en materia de Relaciones
Exteriores y de Seguridad”, Revista Instituciones Europeas, vol. 19, núm. 1, 1992, pp. 9-38, en p. 24.
Disponible en
http://dialnet.unirioja.es/servlet/listaarticulos?tipo_busqueda=VOLUMEN&revista_busqueda=1626&clav
e_busqueda=19. Véase QUIROGA, Ramón Osvaldo, “PSD en América del Sur”, Red de Seguridad y
Defensa de América Latina, Ponencia del Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires,
octubre 2002. Disponible en http://www.resdal.org/Archivo/d0000257.htm.

124
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

responsabilidades será esencial para darle balance y certidumbre al proceso en


construcción.

La traducción para los países norteamericanos de la PESC y de la PCSD


consistiría en que se debe hacer una reflexión común sobre las condiciones de la
seguridad, donde se identifiquen los intereses comunes, las potenciales amenazas y las
posibles respuestas frente a esos riesgos. Todo ello con el objetivo esencial de aumentar
y reforzar la seguridad. Se tratará verdaderamente de la seguridad de una colectividad
heterogénea de culturas y la defensa de una comunidad homogénea de valores culturales.

Para conseguir el reforzamiento de la seguridad se tiene que pensar a escala


mundial (amenazas transnacionales, cooperación internacional en capacitación,
inteligencia y tecnología) y empezar actuando a escala local ya que se vive en un medio
demasiado vulnerable que reclama un sistema de seguridad colectiva todavía por
emprender en América del Norte.

La integración 10 puede llegar a ser un medio aceptable para lograr mejor y más
razonablemente ciertas finalidades afirmando la identidad de Norteamérica en la escena
internacional. La integración se puede convertir en agente con capacidad de actuación
frente a los nuevos riesgos que amenazan a la seguridad y estabilidad de dicha zona y de
su entorno más inmediato.

Se observa, no obstante, una actitud pasiva por parte de Estados Unidos a


profundizar la cooperación en seguridad. Es EEUU quien ha sufrido directamente las
consecuencias de las vulnerabilidades a la seguridad en todas sus esferas (terrorismo,
narcotráfico e inmigración ilegal) lo que se entiende como una situación incomprensible,
pues es él quien debiera ser el primero en dar los patrones para dicho proceso. En el caso
extremo de que Estados Unidos llegase a hacer valer su realidad (su peso como potencia
mundial) en la conformación de un bloque propio en la era de la globalización, y decide
así optar por la no profundización en la cooperación en materia de seguridad, se podría
optar en un nivel menos ambicioso por coordinar más las posiciones entre los países

10
Coincido con esta afirmación que señala Luis N. GONZÁLEZ ALONSO para el contexto europeo. Cfr.
GONZÁLEZ ALONSO, Luis N., “La Política Europea de Seguridad y Defensa después de Niza”, Revista
de Derecho Comunitario Europeo, núm. 9, 2001, pp. 197-240, en p. 238. Disponible en
http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/4/RDC_009_197.pdf.

125
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

norteamericanos. Se debe tener presente que la cooperación es un proceso lento, laborioso


y complejo y más en una región donde hay diferencias muy marcadas, pero no es nada
que no tenga solución.

La creación de un hábito, el de consulta, cooperación y trabajo en común en temas


de seguridad, y antes de adoptar la posición nacional, será uno de los primeros propósitos
a conseguir en Norteamérica dentro de las próximas relaciones en materia de seguridad.
También será necesario profundizar en planes de acción conjuntos para encontrar nuevos
instrumentos que permitan hacer frente a las fragilidades que subsisten y, en particular,
en el ámbito de una continuidad y permanencia de los logros conseguidos en los distintos
proyectos ejecutados, conforme a una cohesión social más amplia y al carácter sostenible
del desarrollo.

Como opina Francisco ALDECOA LUZÁRRAGA: “la experiencia europea


muestra cómo las normas recogidas en los tratados han servido de catalizador para el
establecimiento y la consolidación de las políticas comunes” 11 . Desde mi parecer lo
mismo sucederá en Norteamérica. Así, en la proporción en que dicha zona se consolide,
celebre tratados y esté más integrada, conducirá a la realización de una gran variedad de
actividades comunes, además de que repercutirán en una intervención regional activa a
nivel internacional.

1. …desde la visión latinoamericana.

El crear un espacio de seguridad norteamericano, similar al europeo, es apoyado


por varios autores latinoamericanos 12. Así Rafael FERNÁNDEZ DE CASTRO reconoce

11
Así se pronunció ALDECOA LUZÁRRAGA, Francisco, “Génesis y desarrollo de la política de defensa
en el proceso constituyente” en RAMÓN CHORNET, Consuelo (coord.), La Política de Seguridad y
Defensa en el Tratado Constitucional., Madrid, Tirant Lo Blanch, 2005, pp. 9-33, en p. 15.
12
Entre ellos analizamos a: Rafael FERNÁNDEZ DE CASTRO en su obra “La reelección de Bush:
oportunidad para reactivar las relaciones”; Luis Ernesto DERBEZ, como Secretario de Relaciones
Exteriores de México (2003-2006); Ricardo SAMANIEGO BREACH, “Aspectos económicos del futuro
de la integración de México”; Jaime SERRA PUCHE, “Hacia la Profundización de la Integración
Económica de México”; Eduardo SOJO GARZA-ALDAPE, “Los beneficios de una mayor integración en
América del Norte”; Juan Pablo SORIANO, “Integración Europea en seguridad y defensa: lecciones para

126
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

el espacio de seguridad como un punto para reactivar las relaciones bilaterales 13 –ya que
después de los ataques del 11-s se colapsaron–. En otra de sus aportaciones alude la
necesidad de un programa bilateral en el tema de la seguridad 14.

Coincidimos con este autor en que la seguridad funciona como un catalizador de


las relaciones bilaterales de EEUU con sus vecinos. De igual forma, se coincide en la
necesidad de un programa bilateral en temas de seguridad, en razón a los diferentes
problemas de cada una de las fronteras norteamericanas. Sin embargo, creo que el
programa en el tema de terrorismo sería trilateral. El objetivo principal de los terroristas
es EEUU por lo cual habrá que coincidir en la respuesta a dicho riesgo.

Por su parte, Luis ERNESTO DERBEZ deduce que “la integración con América
del Norte es lógica e inevitable” pues se origina de forma natural por particularidades
demográficas, geográficas y económicas. Empero señala que es ocasión para México de
precisar si es de su conveniencia apresurar dicho progreso de integración y siendo así
agrega que se tiene que atender tres cuestiones: seguridad, economía y migración 15. Otro
autor Ricardo SAMANIEGO BREACH dice que posteriormente de los ataques terroristas
del 11-s la seguridad es prioridad para el mundo y en especial para Estados Unidos,
México y Canadá en virtud de que conforman el perímetro de seguridad. Además
concluye que si se quiere un mayor grado de integración en la zona se debe pensar en
lazos paramétricos en el tema de seguridad 16.

México”; Jesús F. REYES-HEROLES, “Profundización de la integración económica de México, la


dimensión política”; Jorge CHAVAT, “Foro: Integración Continental”; DOMÍNGUEZ RIVERA Roberto,
“La Regionalización de la Seguridad en América del Norte”; Rafael VELÁZQUEZ FLORES y Jorge
SCHIAVON, “El 11 de septiembre y la relación México Estados Unidos: ¿Hacia la securitización de la
agenda?”; Raúl BENÍTEZ MANAUT, “México and the new challenges of hemispheric security” y por
último Luis HERRERA-LASSO, “Security and Intelligence in US-Mexico Relations”.
13
Véase FERNÁNDEZ DE CASTRO, Rafael, “La reelección de Bush: oportunidad para reactivar las
relaciones”, Foreign Affairs en español, México, vol. 5, núm. 1, enero-marzo 2005, pp. 14-18. Disponible
en http://boletin.itam.mx/detalleArticulo.php?id_articulo=94.
14
Cfr. FERNÁNDEZ DE CASTRO, Rafael, “¿Cómo manejar la relación con Estados Unidos?”, Excélsior,
México, 2008. Disponible en http://www.exonline.com.mx/diario/editorial/206241.
15
Manifestación de Luis Ernesto DERBEZ como Secretario de Relaciones Exteriores de México (2003-
2006).
16
Cit. por SAMANIEGO BREACH, Ricardo, “Aspectos económicos del futuro de la integración de
México”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México, IBERGOP-ITAM-
Porrúa, vol. IV, 2005, pp. 12-25, en p. 12.

127
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

De la opinión de estos autores se destacan tres cosas: que la seguridad es una


prioridad, que se habla de un perímetro de seguridad en la región, y que la integración en
Norteamérica es ineludible por aspectos económicos, de seguridad y migratorios.
Aspectos que México debe tener en consideración para acelerar la cooperación en
seguridad dejando claramente definidas sus principales necesidades, buscando en todo
momento que las relaciones sean paramétricas.

Asimismo Jaime SERRA PUCHE propone que México tiene que “implementar
esquemas de integración adicional en América del Norte en materia de seguridad” 17 .
También Eduardo SOJO GARZA-ALDAPE expresa que ante una mayor integración de
América del Norte se debe “establecer un marco de cooperación en seguridad que permita
un equilibrio que garantice la seguridad de la región y, al mismo tiempo, no afecte el
intercambio comercial” 18. Igualmente Juan PABLO SORIANO formula que los debates
de integración en seguridad y defensa se tienen que centrar en las cuestiones
transnacionales, esto es, “en qué mecanismos e instituciones regionales e internacionales
puede apoyarse México, y qué capacidades (diplomáticas y militares)” será preciso
mejorar y consolidar 19 . De esta forma Jesús F. REYES-HEROLES determina que el
proceso de integración de Norteamérica continúa; por lo que señala que
consecuentemente, es mejor afrontarlo de manera organizada. Agrega que se torna
fundamental “asegurar las políticas deseables” y consolidar la gobernabilidad. Concluye
diciendo que “las fuerzas estructurales para una mayor integración existen y son más
intensas” 20.

En esta parte estos escritores hablan sobre todo de la necesidad de una estructura
para la cooperación e integración en seguridad en América del Norte, para la cual México
tendría que realizar, centrándose, por una parte, con miras al exterior para buscar apoyo,

17
Véase SERRA PUCHE, Jaime, “Hacia la Profundización de la Integración Económica de México en el
Continente Americano”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México,
IBERGOP-ITAM-Porrúa, vol. IV, 2005, pp. 27-43, en p. 43.
18
Vid SOJO GARCÍA-ALDAPE, Eduardo, “Los beneficios de una mayor integración en América del
Norte”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México, IBERGOP-ITAM-
Porrúa, vol. IV, 2005, pp. 85-98, en p. 98.
19
SORIANO, Juan Pablo, op. cit., nota 4, en p. 263.
20
Vid REYES-HEROLES, Jesús F., “Profundización de la integración económica de México, la dimensión
política”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México, IBERGOP-ITAM-
Porrúa, vol. IV, 2005, pp. 319-329, en pp. 327-328.

128
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

y en otra parte, en qué capacidades habrá que perfeccionar y consolidar. Se menciona


también la necesidad de mejorar la gobernabilidad de este país y de hacer todo lo posible
por lograr las políticas esperadas.

Jorge CHAVAT declaró que en el vínculo entre México, Estados Unidos y Canadá
es preciso “promover el comercio y la seguridad al mismo tiempo, institucionalizar la
cooperación y evitar las fuentes de conflicto” 21. Se ha promovido con mayor intensidad
el comercio, pero no la seguridad, y la institucionalización, como las fuentes de conflicto
se encuentra bajo cero.

Roberto DOMÍNGUEZ RIVERA considera que Norteamérica evoluciona


lentamente como zona ya que se encuentra “en proceso de regionalización” 22. Rafael
VELÁZQUEZ FLORES y Jorge SCHIAVON indican que a consecuencia “del gran valor
geoestratégico que tiene México para Estados Unidos y la profunda y creciente
interdependencia entre los dos países, aun ante los distanciamientos y los conflictos
retóricos vistos en público, la administración de la compleja y extensa relación bilateral
seguirá el camino de la cooperación”. Igualmente revelan que “los principales avances se
darán en la arena de la seguridad binacional, como en cooperación fronteriza, aduanal y
de inteligencia para combate al terrorismo, narcotráfico y crimen organizado”. Añaden
que “si la seguridad está organizada, el resto de los temas económicos y sociales podrán
eventualmente atenderse y profundizarse” 23.

De lo anterior se deduce que la geografía influye mucho en las relaciones sobre


seguridad. Se habla de regionalización, del valor geoestratégico de México para EEUU,
de la interdependencia existente entre ellos y de las áreas de cooperación en seguridad

21
Cit. por MUÑOZ RÍOS, Patricia, “Confía Estados Unidos en que se integre la iniciativa Mérida a
acciones del ASPAN”, La Jornada, México, 2008. Disponible en
http://www.jornada.unam.mx/2008/06/10/index.php?section=politica&article=011n1pol.
22
Cfr. DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, “La Regionalización de la Seguridad en América del Norte”,
Revista Enfoques Ciencia Política y Administración Pública, año VI, núm. 8, Primer Semestre, 2008, pp.
45-59, en p. 48. Disponible en http://www.cipolcentral.cl/documentos/enfoques8/SEPARATA3-N8.pdf.
23
Véase VELÁZQUEZ FLORES, Rafael y SCHIAVON, Jorge, “El 11 de septiembre y la relación México
Estados Unidos: ¿Hacia la securitización de la agenda?”, Revista Enfoques, año VI, núm. 8, primer semestre
2008, pp. 61-85, en p. 82. Disponible en http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=96060805. “La
interdependencia europea en materia de seguridad se ve facilitada por una elevada densidad de interacciones
en otras materias vinculaciones o linkages”, cosa que sucede también en el ámbito norteamericano y no así
con el Latinoamericano. Cit. por ARTEAGA MARTÍN, Félix, op. cit., nota 3, en p. 94.

129
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

que básicamente será fronteriza, aduanal y en inteligencia. Se subraya que es vital


encargarse primero de los problemas en seguridad para atender después y de una forma
más eficiente los problemas económicos y sociales.

Raúl BENÍTEZ MANAUT precisa que “North American security may continue
to operate through cooperation on an institutional and thematic level or may evolve to
include a regulatory comprehensive agreement…A NAFTA-PLUS security agreement for
Canada, Mexico, and the United States may thus be necessary to ensure secure borders
without halting trade among the three countries” 24. Asimismo, en relación con la Unión
Europea afirma que: “If the European Union countries are having difficulties in defining
a clear security policy, then the less-integrated countries of the NAFTA face even greater
challenges (…) due to the extensive cooperation on the levels of law enforcement,
intelligence, migration and to a lesser extent, defense; Mexico is a strategic link in a
partnership that can contribute to the security of the United States as well as its own (…),
cooperation between governments must increase because many individual nations are
incapable of addressing these threats efficiently on their own (…), trade agreements
necessitate agreements on higher policy levels, especially security, in order to confront
these new threats” 25.

Con relación a las opiniones de Raúl BENÍTEZ MANAUT cabe resaltar las
siguientes ideas: la de delimitar la cooperación en seguridad a un ámbito institucional y
temático incluyendo un marco regulador; la necesidad de un acuerdo en seguridad; la
expresión de que los Estados de América del Norte enfrentan grandes retos ya que no
están integrados como los de la Unión Europea y aun así estos últimos tienen dificultades;
el reconocimiento de México como enlace estratégico en una alianza que puede
coadyuvar a la seguridad de EEUU como a la suya propia; la afirmación de que la
cooperación puede incrementarse debido a la incapacidad de las naciones para enfrentar
eficientemente por sí solas a las amenazas, y por último, –la más importante a mi parecer–
la necesidad de establecer acuerdos en un nivel político más profundo.

24
BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “México and the new challenges of hemispheric security”, Working Paper,
Woodrow Wilson International Center for scholars, Mexico Institute, Washington, 2003, 65 pp., en p. 35.
Disponible en http://www.wilsoncenter.org/topics/pubs/ACF18DF.pdf.
25
Ibídem, en pp. 36 y 58.

130
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

Luis HERRERA-LASSO estipula que: “Bilateral cooperation in this respect


requires the compatibility of information systems, a close, organized relationship between
the systems operatives, and a balance between what each side gives and receives…
Agrega que: “The transnational nature of the threats requires coordination of intelligence
actions all over the world”. Asimismo menciona que: “The people responsible for these
issues in the United States should adapt their vision to the plans and priorities of Mexico
and Canada (after all, this is what cooperation is considered to be), without having to
incorporate all the concerns of these neighbours and economic partners in their entirety.
Finaliza diciendo que “a change in their way of thinking would surely prove to be
beneficial for this cooperation” 26.

De los razonamientos de Luis HERRERA-LASSO se desprende que la


cooperación bilateral en seguridad requiere compatibilidad en sistemas de información,
un balance entre lo que cada Estado aporta y recibe y sobretodo coordinación en las
acciones de inteligencia. Asimismo, no solo Estados Unidos debe adaptar su visión a la
del resto, sino que entre los tres deben encontrar un balance dentro de sus prioridades ya
que dentro de ellos se encuentran cuestiones que se complementan. Por lo tanto, los países
más avanzados deben ser pacientes con aquellos que se encuentran en niveles inferiores
y tratar de apoyarlos en lo que sea pertinente haciendo uso de sus recursos materiales,
económicos, humanos y tecnológicos. Es sensato y justo que los países norteamericanos
colaboren en concentrar todo tipo de recursos con los que cuenten para combatir y aplicar
las sanciones que correspondan a terroristas, narcotraficantes, traficantes de personas y,
en general, a la delincuencia organizada.

26
HERRERA-LASSO M., Luis, “Security and Intelligence in US-Mexico Relations”, Working Paper,
Woodrow Wilson International Center for scholars, Mexico Institute, Washington, 2004, 6 pp., en p. 3 a 5.
Disponible en
http://www.wilsoncenter.org/index.cfm?topic_id=5949&fuseaction=topics.publications&group_id=11723

131
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

2. …desde la visión anglosajona.

Los autores estadounidenses y canadienses también han querido opinar sobre crear
un espacio norteamericano similar al europeo. Entre ellos, Peter ANDREAS menciona
que: “there is an urgent need to establish clear rapid response protocols and procedures
in the event of a terrorist event in order to avoid another virtual shutdown of the border
similar to what happened on 9-11” 27. De la misma forma Tomas RIDGE (ex secretario de
seguridad interna de Estados Unidos) opina que: “cada uno de nosotros tiene una patria
que proteger; un ataque a uno afecta la seguridad y la economía del otro; por tanto, la
seguridad de la patria debe ser una responsabilidad colectiva y un esfuerzo de
colaboración fincado en asociaciones fuertes dentro de Estados Unidos y con nuestros
amigos del extranjero” 28.

Estas afirmaciones se enfocan más en el terrorismo principal amenaza de EEUU.


Aquí se hace mención a la necesidad de establecer un protocolo de respuesta rápida y
procedimientos ante dicha amenaza. Se señala que un ataque terrorista tendrá
repercusiones en cualquiera de los dos países en el ámbito económico y de seguridad, por
lo que la seguridad nacional se debe tratar como una responsabilidad colectiva con un
esfuerzo de colaboración.

Robert PASTOR plantea establecer una Comunidad Norteamericana en


consideración de lo favorable y lo adverso de la integración europea, dicha comunidad
resaltaría el progreso institucional a nivel hemisférico, además de la instauración de
procesos “compensatorios para disminuir la brecha entre México y sus socios del
TLCAN”. El mismo autor añade que tres instituciones podrían ser establecidas. La
primera institución sería una Comisión Norteamericana la cual debería ser consultiva y
compuesta por 15 individuos distinguidos, cinco de cada Estado. La segunda institución
sería “un solo grupo interparlamentario norteamericano que combinaría a grupos

27
Vid ANDREAS, Peter, “U.S.-México Border Control in a Changing economic and security context”, U.S.-
México Policy Bulletin, issue 1, January 2005, 7 pp., en p. 4. Disponible en
http://www.wilsoncenter.org/topics/pubs/Mexico.PolicyBulletin.Jan.05.pdf.
28
Cfr. RIDGE Thomas, “Dos patrias, una misión”, Foreign Affairs en español, México, vol. 4, núm. 2,
abril-junio 2004, 7 pp., en p. 1. Disponible en http://www.foreignaffairs-
esp.org/20040401faenespessay040203/tom-ridge/dos-patrias-una-mision.html.

132
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

interparlamentarios bilaterales con el fin de solucionar problemas”. Y por último “una


Corte Permanente sobre Comercio e Inversión, la cual permitiría la creación de
jurisprudencia”. Además de estas instituciones, añade que “una Unión Aduanera
Norteamericana y una Fuerza Norteamericana de Migración y Aduanas contribuirían a
incrementar los intercambios comerciales y de seguridad”. Otra de las particularidades
significativas de este proyecto es la instauración del Fondo de Inversión Norteamericano,
mediante el cual se emplearían $20 mil millones en infraestructura durante los siguientes
diez años, con el requisito que México incremente sus ingresos fiscales en un 5 por ciento
de su Gross Domestic Product (GDP) o Producto Interno Bruto (PIB) 29.

Esta es la afirmación con expectativas más altas en la cual se analizan los pros y
los contras de la integración europea deduciendo lecciones para la integración
norteamericana: básicamente un desarrollo institucional regional.

Stephen E. FLYNN plantea que “la necesidad de una supervisión mayor de los
bienes y las personas que confluyen en Estados Unidos es obvia...”. Dice que
“Washington debe colaborar con otros gobiernos para que el comercio sea seguro”.
Agrega que “la integración global será posible solo si los sistemas para regularla y
supervisarla se mejoran constantemente. Concluye mencionando que “Estados Unidos
depende de una infraestructura que abarca el globo entero” 30 . Sydney WEINTRAUB
propone crear un perímetro de seguridad en los límites territoriales del TLCAN (el norte
de Canadá y el sur de México). Justifica su punto de vista diciendo que este proyecto
“evita consideraciones de seguridad para prevenir que la frontera se convierta en un cuello
de botella” para el tránsito de mercancías e individuos, como ha sucedido (…) desde el

29
Cit. por DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, op. cit., nota 22, en pp. 54 y 56.
30
Véase FLYNN, Stephen, “Vulnerable Estados Unidos”, Foreign Affairs en español, México, vol. 81,
núm. 1, primavera 2002. Disponible en http://www.foreignaffairs-
esp.org/20020201faenespessay7946/stephen-e-flynn/vulnerable-estados-unidos.html. Sobre una mayor
inspección a personas, ésta se ha llevado a cabo a través de las formas que rellenan todos los viajeros que
fijan su destino hacia EEUU. Los viajeros están obligados a obtener una autorización de viaje aprobada
antes de viajar a EEUU. Para ampliar la información véase la página de internet del MINISTERIO DE
ASUNTOS EXTERIORES DE ESPAÑA y sobretodo la página web de la EMBAJADA DE LOS
ESTADOS UNIDOS EN ESPAÑA, donde se encontrará un link llamado: Sistema Electrónico para la
Autorización de Viaje (ESTA). Disponible en http://spanish.madrid.usembassy.gov.

133
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

11-s. Añade que un perímetro de seguridad (…), necesita “tener un arancel común y una
política migratoria común” 31.

Se vuelve a mencionar la idea de establecer un perímetro de seguridad con el


aditamento que una forma de realizarlo es a través de tener un arancel y una política
migratoria común. Esta visión se enfoca en resolver un problema económico más que en
contribuir mayormente a la seguridad de ambas naciones.

Athanasios HRISTOULAS establece que hay tres argumentos por los que la
cooperación trinacional sobre seguridad en Norteamérica es imprescindible. El primero
es de naturaleza económica “cada hora perdida en una inspección fronteriza se transforma
en gastos importantes para compañías transnacionales”. Igualmente señala que los tres
países norteamericanos son conscientes que las disimilitudes en las fronteras hacen
inviable un convenio trinacional, no obstante, añade que “el creciente comercio entre
México y Canadá, así como la trilateralización de la industria norteamericana,
eventualmente harán que la armonización sea necesaria”. El segundo argumento se halla
en la situación de que los tres países “están en esencia, expuestos a las mismas amenazas”:
en primer lugar, porque otro atentado terrorista en Estados Unidos obligará a cerrar las
fronteras y a que surjan pérdidas millonarias. En segundo lugar, porque “la destrucción
de la infraestructura industrial y/o comercial de Canadá o México (gasoductos, centrales
eléctricas, puentes, etc.) podría tener un impacto directo en la vida cotidiana no solo de
los mexicanos y canadienses sino también de los estadounidenses”. El tercer argumento,
a favor de relaciones de cooperación en seguridad “es la naturaleza multifacética de la
amenaza terrorista” 32.

En las expresiones de Athanasios HRISTOULAS se desprenden tres razones


sólidas por las cuales la cooperación en seguridad es necesaria: la primera de naturaleza
económica, la segunda, donde se deduce que los tres países están expuestos a las mismas
amenazas y la tercera debido a la naturaleza multifacética de la amenaza terrorista.

31
Vid WEINTRAUB, Sydney, “¿Qué sigue para TLCAN?”, Hacia la Profundización de la Integración
Económica de México, México, IBERGOP-ITAM-Porrúa, vol. IV, 2005, pp. 73-83, en p. 79.
32
Cfr. HRISTOULAS, Athanasios, “Seguridad de América del Norte y Política Exterior: ¿Existe una
comunidad trilateral?”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México,
IBERGOP-ITAM-Porrúa, vol. IV, 2005, pp. 373-387, en pp. 381-383.

134
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

John BAILEY resuelve lo siguiente: por un lado, “while there are differences in
priorities and some potential and actual conflicts, the two countries’ rankings of
nontraditional threats converge closely enough to permit a good objective basis for
cooperation”. Por otro lado, asienta que “the overall Mexico-U.S. security relationship is
quite positive and moving forward, albeit gradually”. Y por último señala que “there is
solid bilateral support for discreet cooperation on specific issues, but there is little support
on the Mexican side for major public initiatives in security cooperation in the short term
(…)” 33.

Al mismo tiempo BAILEY hace las siguientes recomendaciones: en primer lugar,


“the two governments should seek ways to accelerate the pace of cooperation that is
already ongoing in multiple arenas and, if useful, look for an opportunity to integrate
these into a broader framework (…)”. En segundo lugar, “cooperation against organized
crime merits priority because of its central importance to both the Mexican and U.S.
governments (although for different reasons), and because it provides multiple spin-offs
for institution-building and benefits to law enforcement more generally, as well as to anti-
terrorism”. En tercer lugar, “security cooperation should be linked to human capital
formation”. Y por ultimo, “because the Mexican armed forces play central roles in law
enforcement, disaster relief and border protection, it is urgent to improve communications
and cooperation between them and U.S. security forces and other first responders” 34.

Comparto las opiniones de John BAILEY a excepción de una: y es en la que señala


que solo de parte de México existe poco apoyo para las principales iniciativas públicas a
corto plazo sobre cooperación en seguridad. De los dos lados de la frontera existen fuerzas
aislacionistas que no han permitido profundizar dicho aspecto. Este autor afirma varios
aspectos importantes como lo son: las diferencias en prioridades de los países
norteamericanos, reconoce que hay una buena base para la cooperación gracias a la
clasificación de las amenazas no tradicionales añadiendo que ésta es positiva y que va
progresando gradualmente. Sobre las recomendaciones que aporta cabe destacar la

33
Véase BAILEY, John, “Nontraditional Security Threats in the U.S.-Mexico Bilateral Relationship:
Overview and Recommendations”, Working paper, Woodrow Wilson International Center for scholars,
Mexico Institute-Georgetown University, 2005, 21 pp., en p. 1. Disponible en
http://www.wilsoncenter.org/index.cfm?fuseaction=topics.publications_topics&categoryid=357C6B6F-
65BF-E7DC-40010C2563441FAA&topic_id=5949&imageField.x=14&imageField.y=15.
34
Ibídem, en p. 2.

135
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

mención de buscar un marco o estructura para acelerar la cooperación existente aún


después de que los gobiernos celebren sus elecciones presidenciales y la idea de darle
prioridad al combate de la delincuencia organizada centrándose en la capacitación del
personal y en la cooperación de las fuerzas de seguridad de ambos países.

El senador Byron DORGAN (demócrata por Dakota del Norte) afirmó: “Estados
Unidos no puede combatir de manera efectiva el terrorismo si no controla sus fronteras” 35.
Para el control de sus fronteras es necesaria la cooperación efectiva con sus vecinos.
Estados Unidos puede tener control dentro de su territorio, pero no tendrá el control de
sus fronteras si no llega a un acuerdo con sus vecinos.

Se sabe de la incapacidad e inferioridad de México respecto al control de sus


fronteras, pero también se está pensando y actuando que para poder tener cierto nivel de
integración o cooperación se debe modernizar a las fuerzas armadas y combatir la
corrupción que hay alrededor del sistema de seguridad. Así mientras México esté en
mejores condiciones de responder a los cambios en la seguridad nacional, regional e
internacional más podrá influir en dicha cooperación. México deberá reducir las
disparidades en las capacidades militares y haciendo más factible que lo que hace, desde
el punto de vista de seguridad en los tres ámbitos de gobierno, sea más relevante y cree
condiciones para un mayor equilibrio con el resto de los países norteamericanos. Siempre
se han recibido las críticas de con qué medios se logrará lo anterior; no obstante, esta
modernización y el combate contra la corrupción no implicarían necesariamente un
mayor gasto para México sino básicamente un gasto mejor.

Al llegar a este punto se podría decir que los países norteamericanos necesitan
voluntad política y recursos para que la cooperación en seguridad funcione en su
beneficio, y también, en beneficio de una política internacional menos unilateralista o
hegemónica.

Una Política de cooperación en seguridad y defensa hasta una posible Política de


Seguridad y Defensa Común, es lo que se está intentando lograr, pero es una propuesta
que halla objeciones por la clase de asuntos que se tratan, y será además una iniciativa

35
Cit. por en ANDREAS, Peter, “La redefinición de las fronteras estadounidenses”, Foreign Affairs
español, México, vol. 2, núm. 1, primavera 2002. Disponible en http://www.foreignaffairs-
esp.org/20020201faenespessay7944/peter-andreas/la-redefinicion-de-las-fronteras-estadounidenses.html.

136
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

que va a necesitar mucho tiempo en llevarse a cabo. Empero esas barreras, en los Estados
de América del Norte consta una voluntad política para proseguir este proceso 36 pero que
no ha sido suficiente para su realización. Y no es sencillo vaticinar tampoco las
derivaciones de los delicados desajustes económicos, sociales y políticos del entorno más
próximo que mucho influyen en el ámbito de la seguridad 37. La Política de Seguridad y
Defensa es viable pero no fácil (…) porque se está “tocando el núcleo duro de la soberanía
de los Estados” 38.

III. REFLEXIONES SOBRE LA COOPERACIÓN EUROPEA EN MATERIA DE


SEGURIDAD Y DEFENSA COMO PARADIGMA: LECCIONES ÚTILES PARA
MÉXICO…

Europa se ha transformado en el área donde de modo más claro y amplio se están


conformando tendencias en el marco jurídico internacional en cuestión de seguridad 39 y
defensa. Esta es la razón por la cual se está analizando la PCSD como punto de referencia
de México 40. De un ejemplo de cooperación como la PCSD se puede aprender bastante
para la organización de la cooperación en seguridad en América del Norte (OCSAN) 41.

36
Cfr. BAILEY, John, op. cit., nota 33, en pp. 1-2. Situación similar al contexto europeo. Véase AGUIRRE
DE CÁRCER, Miguel, “¿Es posible una política de seguridad común?”, en GARRIDO REBOLLEDO,
Vicente (coord.), El futuro de la Política Exterior de Seguridad y Defensa Europea, Universidad Francisco
de Vitoria, 2002, pp. 131-137, 153, 157-158, en p. 131.
37
Véase PARDO DE SANTAYANA Y COLOMA, Fernando, “¿Es posible una política de seguridad
común?”, en GARRIDO REBOLLEDO, Vicente (coord.), El futuro de la Política Exterior de Seguridad y
Defensa Europea, Universidad Francisco de Vitoria, 2002, pp. 138-144, 153, 156-157, en p. 143.
38
Ver ORTEGA CARCELÉN, Martín, “¿Es posible una política de seguridad común?”, en GARRIDO
REBOLLEDO, Vicente (coord.), El futuro de la Política de Exterior y de Seguridad y Defensa Europea,
Universidad Francisco de Vitoria, 2002, pp. 144-150, 152-153, en p. 145.
39
Vid ÁLVAREZ VERDUGO, Milagros, La política de seguridad y defensa en la Unión Europea, Madrid,
Dykinson, 2004, pp. 304, en p. 49.
40
Resulta interesante mencionar que incluso Europa tuvo una dependencia estructural respecto de Estados
Unidos (referida al ámbito de las comunicaciones ya que “de los treinta y cinco canales por satélite que las
Fuerzas Internacionales utilizaron en Bosnia, treinta y tres eran estadounidenses”). Cit. en GUTIÉRREZ
ESPADA, Cesáreo, “El Letargo de Europa (o la cooperación en asuntos de seguridad y defensa)”, en Acción
Exterior de la Unión Europea y Comunidad Internacional, Madrid, 1998, pp. 113-144, en p. 127. ¿Por qué
México no podría tenerla en ciertos aspectos? Esto serviría para adaptar a México en beneficio de su gente
y prepararlo para el futuro.

137
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

La cooperación en materia de seguridad y defensa requerida por los nuevos retos


ya no se limita a la clásica defensa colectiva 42 de la integridad territorial, sino que se
dirige también a la prevención de conflictos, a la gestión de crisis regionales y muy
especialmente en el caso de Norteamérica a combatir y prevenir el terrorismo y la
delincuencia organizada. Estas cuestiones son percibidas como asuntos de interés general
donde los Estados tienen intereses importantes en común –la interdependencia es
inevitable–.

1. …en seguridad.

La cooperación/profundización de las relaciones en seguridad abarca la creación


de estructuras y procedimientos de debate para la armonización de políticas y actitudes
de los Estados, la cooperación positiva entre ellos y la realización de operaciones
conjuntas. En este ámbito los Estados seguirían siendo soberanos.

El diálogo y la asociación serán el fundamento para establecer la cooperación en


materia de seguridad. Si se quiere hablar con una sola voz en nombre de Norteamérica se
debe contar con las estructuras y capacidades castrenses precisas para decidir actuar de
forma eficaz y afrontar amenazas más diversas (proliferación de armas de destrucción
masiva, delincuencia organizada como tráfico transfronterizo de drogas, trata de mujeres,
inmigrantes ilegales y armas), menos visibles y menos previsibles, por ejemplo, un ataque
terrorista que es a lo que más se teme y a lo que se está más propenso.

En contraste a la Unión Europea en Norteamérica no existe discrepancia del


concepto de seguridad por la simple afirmación de que hoy en día este término es un
concepto interdependiente: los problemas que afectan la seguridad en uno pueden afectar

41
Las palabras son enanos, los ejemplos gigantes (proverbio suizo). OCSAN es el nombre que se propone
para la organización que debe llevar a cabo todas las cuestiones relacionadas con la seguridad de América
del Norte dentro de CLAN.
42
De una manera amplia podría señalarse todas aquellas acciones en las que sea preciso utilizar medios
militares para proteger el conjunto de elementos que conforman la seguridad.

138
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

directamente a los otros como sucedió en los ataques del 11-s. La diferencia neta del
concepto en seguridad se da dentro del ámbito material pues los tres países tienen
intereses distintos, por ejemplo, México está interesado y preocupado con su seguridad
interna (ámbito nacional) y los demás necesitan proteger sus fronteras de amenazas
terroristas o parar los flujos de inmigración (ámbito internacional) 43.

Actualmente y equivalente a lo que opinó en su momento Miguel ALONSO


BAQUER para el contexto europeo, creo que en América del Norte nos encontramos con
la convicción de ser idónea una política de seguridad que no esté excesivamente
necesitada del empleo de una política de defensa 44.

Hoy Estados Unidos es más consciente del precio del internacionalismo y no


desconoce –desde un punto de vista particular– los riesgos a los que se enfrenta la
seguridad como consecuencia de la inestabilidad política, social y económica y del arsenal
militar que está a disposición de los terroristas.

Con referencia a las inestabilidades, algo por lo que no se pueden ver afectadas
las relaciones ni la cooperación entre los países norteamericanos, y que se debe tener
presente, es la solidaridad económica. Esta no se reflejó en los temas de financiación
dentro de la PESC. Para que no se de este escenario se deben establecer condiciones
favorables que den como resultado un clima de confianza. Contexto que dependerá de los
efectos de una práctica multilateral de informaciones y contactos directos entre los
aparatos militares de Norteamérica. Por ejemplo, se puede establecer una serie de
consideraciones esenciales que deben guiar a los Estados en sus esfuerzos comunes para
el fortalecimiento de la seguridad: la naturaleza complementaria de los aspectos políticos
y militares de la seguridad; la interrelación entre seguridad de cada Estado participante y
seguridad en Norteamérica; el respeto por los intereses de seguridad de todos los Estados
participantes (esto será fundamental); y finalmente, la importancia atribuida a que los

43
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 4, en pp. 9-10.
44
Cfr. ALONSO BAQUER, Miguel, “El nuevo papel de los Estados ante una política de defensa común”,
Modelo de seguridad y defensa en Europa en el próximo siglo, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías
del CESEDEN 38, 2000, pp. 21-41, en p. 215. Vid las opiniones del tema II, la mayoría de los autores se
refieren a temas de seguridad.

139
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

participantes cuiden que la información sobre la evolución, los progresos y los resultados
pertinentes se comuniquen de forma adecuada a los demás Estados.

Un gran ejemplo del cual se tiene mucho que aprender es del marco jurídico
constitucional del Espacio de Seguridad Libertad y Justicia (ESLJ) 45. En este marco se
explica la función de Eurojust 46 que consiste en: “apoyar y reforzar la coordinación y la
cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de investigar y perseguir la
delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros o que deba perseguirse
según criterios comunes, basándose en las operaciones efectuadas y en la información
proporcionada por las autoridades de los Estados miembros y por Europol” 47. La función
de Europol es: “apoyar y reforzar la actuación de las autoridades policiales y de los demás
servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros, así como su colaboración
mutua en la prevención de la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados
miembros, del terrorismo y de las formas de la delincuencia que lesionen un interés
común que sea objeto de una política de la Unión, así como en la lucha en contra de
ellos” 48. Las competencias de Europol podrán incluir: a) la recogida, almacenamiento,
tratamiento, análisis e intercambio de la información, en particular la transmitida por las
autoridades de los Estados miembros o de terceros países o terceras instancias; b) la
coordinación, organización y realización de investigaciones y actividades operativas,
llevadas a cabo conjuntamente con las autoridades competentes de los Estados miembros
o en el marco de equipos conjuntos de investigación, en su caso en colaboración con
Eurojust” 49 . La Europol podría transformarse en el caso de América del Norte en la
Oficina Norteamericana de Policía (ONP).

Como es sabido el Tratado de Lisboa suprime la estructura de los pilares. En este


sentido, al espacio de libertad, seguridad y justicia se dedica el Título V del TFUE que
lleva por rúbrica su nombre “ELSJ”. De otra parte, el inciso “j” del art. 4 TFUE dispone
que las materias referidas al espacio de libertad, seguridad y justicia se enmarcan en el

45
Título V del TFUE, arts. 67 a 89.
46
Artículo 85 del TFUE (antiguo art. 31 del TUE).
47
Véase DÍAZ BARRADO, Castor M., OLMOS GIUPPONI, Ma. Belén, El marco jurídico constitucional
del espacio de libertad, seguridad y justicia, Valencia, Tirant lo Blanch, 2004, pp. 1031-1062, en p. 1038.
48
El fundamento de Europol se establece en el artículo 88 del TFUE (antiguo art. 30 del TUE).
49
DÍAZ BARRADO, Castor M., OLMOS GIUPPONI, Ma. Belén, op. cit., nota 47, en p. 1060.

140
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

ámbito de competencias compartidas entre la Unión Europea y los Estados miembros,


“aunque quizás sería más correcto hablar de competencias concurrentes, en la medida en
que la Unión Europea y los Estados miembros ejercen idénticas competencias funcionales
sobre los mismos ámbitos materiales” 50.

En América del Norte se deberá hablar de un espacio de seguridad y justicia para


significar el deber histórico de ampliar a todos los pueblos norteamericanos dicho espacio.
La clave teórica se reitera: “de una concepción exclusiva de la defensa se ha pasado a otra
más amplia de seguridad” 51.

2. …en defensa.

La defensa es una vertiente de la seguridad vinculada a los aspectos militares de


ésta. La integración del factor castrense ha permanecido dominado por dos
orientaciones 52 : la defensa primero o la defensa lo último; los adeptos de la primera
orientación han estimado que la integración castrense intensificaría la unidad política, por
lo que han instrumentalizado la seguridad como componente de integración.
Durante décadas la cuestión de la defensa europea ha tenido la doble y extraña
cualidad de ser a la vez condición necesaria y obstáculo para conseguir una
profundización en lo político en la Unión Europea 53. Para que no se presente una situación
similar en Norteamérica un buen principio –sobre todo por parte de Estados Unidos– sería
contar con una visión integradora y omni-comprensiva sobre las causas de los problemas
y, en consecuencia, sobre los aspectos que deben abordarse para su resolución.

50
Cfr. MELLADO PRADO, Pilar, “El Funcionamiento de las Instituciones en el Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia”, Consejo Europeo de Tesalónica, junio de 2003, pp. 35 a 49, en p. 40. Disponible en
http://e-spacio.uned.es/fez/eserv.php?pid=bibliuned:19799&dsID=FuncInstit.pdf.
51
Cfr. LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA ESPAÑOL, Madrid, Ministerio de Defensa, 2000, pp. 276, en
p 43. Disponible en http://www.defensa.gob.es/Galerias/politica/seguridad-defensa/ficheros/DGL-Libro-
Blanco-de-la-Defensa-2000.pdf.
52
Cfr. ARTEAGA FÉLIX, R., op. cit., nota 6, en p. 23.
53
CEBADA ROMERO, Alicia y PÉREZ GONZÁLEZ, Carmen, El alto representante de la PESC y la
nueva Política Europea de Seguridad y Defensa, Madrid, Dykinson, 2003, pp. 161, en p. 93.

141
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

La política de defensa dependerá de la efectiva cooperación y acción común de


los Estados norteamericanos, cuya consecución se convierte en un compromiso de
naturaleza convencional (acuerdo, tratado o convenio), donde se satisfaga la necesidad de
desarrollar una genuina identidad norteamericana de seguridad y defensa y la admisión
de una mayor responsabilidad en materia de defensa. Lo que se quiere en el mejor de los
casos es crear una alianza defensiva y no militar con colaboraciones en otros ámbitos que
podrían ser de ayuda, por ejemplo, en caso de desastres naturales.

La opción de elegir construir gradualmente un sistema de defensa común exige la


resolución de tres problemas: primero, la elección del instrumento defensivo a utilizar
que dependerá mucho del tipo de amenaza; segundo, el esquema de relaciones entre los
países norteamericanos, que seguramente será intergubernamental ya que es la situación
que se está manifestando a través de la CLAN; y por último, aclarar la posición de los
Estados no integrados en algunas de las organizaciones defensivas existentes. Este es el
contexto de México puesto que no forma parte de la Organización del Tratado del
Atlántico Norte (OTAN).

Precisamente los riesgos confirman la necesidad de desarrollar una mayor


responsabilidad norteamericana en asuntos de defensa cosa que exige de América del
Norte la coherencia de su acción exterior en su conjunto, es decir, conseguir una mayor
cohesión entre los instrumentos políticos, económicos, humanitarios y militares para la
gestión de crisis en cualquier esfera. Esto será un prerrequisito para la eficacia y posterior
continuidad de la acción norteamericana en este ámbito.

Según los antecedentes de las relaciones entre los Estados norteamericanos no se


ve factible llegar a la conformación de una defensa común 54 sino de una política de
seguridad y defensa común 55 . Esto se debe al prejuicio que existe alrededor de la
supremacía de Estados Unidos, ya que se tiene pensado que si un país es superior a los

54
Se entiende por defensa común “la constitución de un mando integrado con estructuras comunes de
fuerzas armadas”. Vid ÁLVAREZ VERDUGO, M., op. cit., nota 39, en p. 99.
55
La política común de defensa conlleva el sostenimiento por parte de cada Estado del mando sobre sus
fracciones militares, la formación de una estructura de cooperación en la que los Estados podrían aproximar
o armonizar sus propias políticas de defensa y la existencia de acuerdo sobre las finalidades del uso de las
fuerzas armadas. Esa política podría implicar ciertas pautas de preparación o inclusive la instauración de
programas de acción ante ciertas hipótesis. Ídem.

142
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

otros en determinados ámbitos (país hegemónico) los demás se someten a éste, situación
en la cual la soberanía de aquellos no existe.

La política de seguridad y defensa común en América del Norte se ve más próxima


que una defensa común, lo anterior por las claras y profundas diferencias respecto al
sentido de las políticas y el marco organizativo de defensa que se encuentran entre los
Estados norteamericanos. Aunque Canadá y Estados Unidos, a diferencia de México
mantienen un nivel de cooperación mayor.

Las funciones que se buscan con una política de defensa son –al igual que en la
PEDC– 56 disminuir las amenazas y las incertidumbres capaces de poner en riesgo los
valores comunes, los intereses esenciales y la independencia de los Estados; y además,
coadyuvar a la preservación de la paz y al fortalecimiento de la seguridad internacional
de acuerdo con los preceptos de la Carta de Naciones Unidas.

En Europa se concretó el documento “Conclusiones preliminares sobre la


definición de una política europea de defensa común” conocido también como el
documento Noordwijk 57, el cual se podría tomar como recomendación para apoyar el
establecimiento de un catálogo de responsabilidades e intereses en defensa, del cual se
pueden tomar tres niveles: en primer lugar, los gobiernos tienen la responsabilidad directa
de la seguridad y defensa de los pueblos y territorios; en segundo lugar, tienen la
responsabilidad de proyectar la seguridad y estabilidad de sus territorios, y por último, se
declararían dispuestos a hacerse cargo de su parte de responsabilidad en el impulso de la
seguridad, la estabilidad y los valores democráticos a través de la realización de pautas

56
Véase ROBLES CARRILLO, Margarita, La UEO y la cooperación europea en materia de seguridad y
defensa, Madrid, MacGraw Hill, 1997, pp. 151-207, en p. 152-153. En la actualidad esta política ha
evolucionado, se conoció como la PESD y ahora es la PCSD. Resulta interesante ver también a MARTÍNEZ
SANSERONI, Luis, “El título V del tratado de la Unión Europea (revisado en Ámsterdam): Bases para una
política europea de defensa en los albores del nuevo siglo”, Modelo de seguridad y defensa en Europa en
el próximo siglo, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 38, 2000, pp. 149-172, en p.
169.
57
Este documento “Conclusiones preliminares sobre la definición de una política europea de defensa
común” fue aprobado en la reunión del Consejo de Ministros de la UEO celebrada el 14 de noviembre de
1995 y tiene como finalidad transformarse en una “declaración sobre la política de defensa común en la
perspectiva de la Conferencia Intergubernamental prevista para 1996; se define mejor como una aportación
substantiva de la UEO a la definición de una política europea de defensa común que como una propuesta
formal sobre la conferencia intergubernamental”. Cfr. ROBLES CARRILLO, Margarita A., op. cit., nota
56, en pp. 152-153.

143
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

de mantenimiento de la paz y gestión de crisis bajo la égida del Consejo de Seguridad de


la Organización de Naciones Unidas.

El desarrollo de una política de defensa norteamericana debe ser abordado


institucional y materialmente en el contexto de unas relaciones más amplias dentro de
América del Norte. Esa política de defensa deberá abarcar la protección de valores
comunes e intereses esenciales y evidentemente, con alusión a los valores, se hallan en
primer lugar, el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho,
así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. En
segundo lugar, el fomento de la cooperación internacional 58.

En cuanto a su contenido, una política de defensa debe comprender las cuestiones


relativas a estructuras, mecanismos y capacidades necesarias, así como la definición de
los principios relativos a la utilización de las fuerzas de los Estados norteamericanos. Con
referencia a los objetivos se presentan los siguientes: garantizar una participación
norteamericana en la defensa colectiva 59, asumir un compromiso activo en la prevención
de ataques terroristas y conflictos, y por último, la gestión de crisis dentro y fuera de la
región 60.

58
Así también lo manifiesta para el contexto europeo MARTÍNEZ SANSERONI, Luis, op. cit., nota 56, en
p. 170.
59
La idea de la defensa colectiva designa la participación en la defensa según la cual los Estados signatarios
están obligados a prestarse asistencia recíproca en caso de agresión a fin de restablecer la seguridad. Cit.
en la página web del GLOSARIO DE EUROPA, “Defensa colectiva”. Disponible en
http://europa.eu/scadplus/glossary/collective_defence_es.htm.
60
Vid ARTEAGA MARTÍN, Félix, op. cit., nota 3, en pp. 110-112. Es menester mencionar que existen
reflexiones sobre los beneficios, que resultarían de una más cercana, consistente e institucionalizada
relación entre las milicias de Iberoamérica y las de España: ---El primer beneficio sería el de coadyuvar a
la adecuación de las milicias iberoamericanas con sus sociedades democráticas. Es indudable que esta
particularidad consolidaría el renombre de España. ---La pertenencia de España a la OTAN, le concedería
coadyuvar con una buena acumulación de conocimientos técnicos, al intercambio de esos conocimientos y
a una praxis operativa recíproca con las Fuerzas Armadas iberoamericanas de las que además se tiene
mucho que aprender. Parece incuestionable que el compartir experiencia, adiestramiento y conocimiento
serán componentes invaluables para fortalecer ese vínculo. Por ejemplo, el CESEDEN es una especie de
universidad de las Fuerzas Armadas españolas que puede constituir más sencillamente un vínculo arraigado
y a nivel institucional con los centros análogos de los países iberoamericanos. En ese vínculo con sus
homólogos el CESEDEN buscaría principalmente que las próximas cúpulas militares iberoamericanas se
relacionasen entre sí, con la organización de las Fuerzas Armadas de unos y otros, su modo de obrar, con
la filosofía que las inspira, con el material que usan y con la industria que elabora ese material. Esta es una
forma adecuada de ir progresando: “el pensamiento, las universidades se entienden siempre por encima de
las fronteras”. La posibilidad de ofrecer profesores o instructores y alumnos a los centros educativos
iberoamericanos, es otra cuestión a valorar. Cit. por ARTAL DELGADO, José Alejandro, “Relaciones entre
las Fuerzas Armadas”, Iberoamérica, un reto para España y la Unión Europea en la próxima década,

144
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

Una política de defensa común implica una óptima disposición (solidaridad) de


los países para compartir las responsabilidades en la realización de acciones de naturaleza
operativa 61. Una representación de dichas actividades para América del Norte son las
lecciones del documento Solana que menciona lo siguiente 62 : Primera finalidad
estratégica: Impedir el conflicto cerca de las fronteras. Combatir la pobreza y las enormes
desigualdades económicas que envían flujos de inmigrantes. Para tener paz cualquier
región precisa cerciorarse de que los gobiernos de las naciones de su alrededor son los
apropiados. Segunda finalidad estratégica: fortalecer el orden internacional. Tercera
finalidad estratégica: alcanzar capacidad para enfrentar cualquier amenaza reconocida
contra la región, provenga de donde provenga y se encuentre donde se encuentre. Las
amenazas pueden ubicarse lejanamente y es peor aguardar a que se aproximen ya que
comprenden riesgos culturales, religiosos y económicos por lo cual es conveniente crear
una capacidad de seguridad, combinando acciones en las siguientes áreas: militar,
político, de inteligencia, justicia e interior y de gobernación en el caso de México. Se
tiene que compartir inteligencia.

Para fortalecer el orden internacional América del Norte precisa que las
organizaciones internacionales y regionales sean sólidas por lo que se tiene que dar apoyo
a la Organización de Naciones Unidas (ONU) y a la Organización Mundial del Comercio
(OMC). Este apoyo se materializaría por parte de México a través de la participación en
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP), así como conservar una relación fuerte
y saludable con la OTAN.

Otras figuras de la UE de las que se podría aprender son las siguientes: en primer
lugar, la Agencia de Defensa Europea, y, en segundo lugar, existen cuatro secciones de la

Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 34, 1999, pp. 25-46, en pp. 31-33, 41-42.
Disponible en http://www.portalcultura.mde.es/Galerias/publicaciones/fichero/Monografia_034.pdf.
61
ROBLES CARRILLO, Margarita, op. cit., nota 56, en p. 154. No está por demás hacer notar que la
naturaleza operativa es variada “en la defensa no sólo está implicado el Ejército, está concernida toda la
sociedad; e igualmente, la defensa no es exclusivamente maniobras militares y gasto armamentístico, la
defensa también implica colaborar en las tareas de protección civil o desempeñar acciones humanitarias y
operaciones de paz”. Cit. por en RODRÍGUEZ MONTÓN, Fernando, “Algunas reflexiones sobre la
diplomacia de defensa de la Unión Europea en Iberoamérica”, Hacia una Política de Cooperación en
Seguridad y Defensa con Iberoamérica, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 84,
junio 2006, pp. 55-88, en p. 67.
62
Vid RODRÍGUEZ MOJÓN, María Luisa, “Seguridad europea y cooperación”, en TORROJA MATEU,
Helena (dir.) GUEL PERIS, Sonia (coord.), los retos de la seguridad y defensa en el nuevo contexto
internacional, Universitat de Barcelona, Barcelona, 2007, pp. 51-65, en pp. 57 y 58.

145
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

UE que están logrando protagonismo en el sector de la defensa: el Comité Político y de


Seguridad (COPS), el Comité Militar (CM), el Estado Mayor (EUMS) y el Comité de
Aspectos Civiles de la Gestión de Crisis (CIVCOM).

La Agencia de Defensa Europea tiene diversas tareas: desarrollar una capacidad


de gestión de crisis; incentivar la cooperación en cuestión de armamento; fortalecer las
bases industriales y tecnológicas; instaurar un mercado de defensa europeo; y fomentar
la investigación en este ámbito 63 . Esta Agencia está bajo el mando de la Alta
Representante, pero la definición de sus programas y su presupuesto es tarea de los
ministros de defensa de los Estados miembros, que tienen que realizarlo para un período
de tres años. La Agencia tiene un Director, con su ayudante, y una Junta de Directores
formada por los ministros de defensa de los Estados miembros. La labor más significativa
de la Agencia es conseguir la armonización de las necesidades castrenses europeas
conforme con la Estrategia Europea de Seguridad (EES), así como evaluar las
capacidades que han presentado los países miembros, y realizar planes de cooperación en
armamento. Su objetivo radica en conseguir el mejor armamento a un precio mínimo y
evitar la fragmentación; si el plan resulta bien, en el futuro la cooperación se amplificará
a tres materias: investigación, producción y mantenimiento. El éxito de la Agencia hará
posible la interoperatividad de los ejércitos europeos 64 . Interoperatividad soñada y
necesaria entre los países de América del Norte.

En relación con los otros cuatro organismos mencionados, la labor del COPS 65 es
realizar bajo la responsabilidad del Consejo el control político y la dirección estratégica
de las operaciones, desempeñando un papel primordial en la decision shaping porque el
decision making lo desempeña el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores
(CAGRE). Por su parte, el CM es el órgano castrense más trascendental dentro del
Consejo, está formado por los Jefes de Estado Mayor de la Defensa de los Estados de la
UE (CHODs), o por sus delegados; proporciona recomendaciones al COPS y la dirección
al EUMS; este último cumple las labores de alerta temprana, la evaluación de la situación
y la planificación estratégica. El CIVCOM suministra información y asesora al COPS

63
Ibídem, en p. 58. La agencia fue creada a través de Acción común 2004/551/PESC del Consejo de 12 de
julio de 2004 (DO 1 245, 17 de julio de 2004, pp. 17-28).
64
Ibídem, en pp. 58 y 59.
65
Artículo 38 del TUE, antiguo artículo 25.

146
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

sobre los caracteres civiles de gestión de crisis 66 . Todos estos organismos con una
importante colaboración.

Uno de los ámbitos donde más claramente se puede ver los desacuerdos de los
países, en lo referente a la construcción de una integración, es en la política de defensa.
La defensa es una de las áreas que más claramente representa la soberanía nacional, y,
por lo tanto, la más costosa de ceder a entidades supranacionales. Esta es la razón
metodológica que debemos observar. La experiencia europea nos muestra que, dentro de
esa unión, algunos países de acuerdo a sus intereses, unos han promovido el modelo
intergubernamental para la política de defensa, y otros, el modelo supranacional. Lo
expuesto se evidencia por el avance tecnológico alcanzado, o las deficiencias militares
existentes en las naciones, solamente una buena política de defensa bien consensuada
mantendrá la armonía en cualquier región 67.

IV. CONSIDERACIONES FINALES.

Es opinión general que la UE ha de constituir una referencia estratégica


fundamentada en el multilateralismo y la solución pacífica de los conflictos, ayudándose
en las organizaciones internacionales cuya finalidad sea garantizar la seguridad y el
desarrollo sostenible 68. Por esta razón la idea general que sirve como paradigma es la
siguiente: la política exterior se entiende como un instrumento primordial en la seguridad
y defensa donde éstas se pueden lograr no solo con las Fuerzas Armadas, sino igualmente
mediante pautas de confianza y cooperación encauzadas principalmente mediante el
empleo de la diplomacia y de la política exterior. Las pautas de confianza y cooperación
van a prevalecer sobre las de disuasión, y ésta sobre el uso de la fuerza. Esto es pensando

66
Cfr. CARACUEL RAYA, María Angustias, “Centralización y Descentralización en las políticas de la
OTAN y de la UE”, en TORROJA MATEU, Helena (dir.), GÜEL PERIS, Sonnia, Los retos de la seguridad
y defensa en el nuevo contexto internacional, Universitat de Barcelona, Barcelona, 2007, pp. 87-104, en
pp. 97 y 98.
67
Cfr. ANDINO BENÍTEZ, Roberto, Los órganos de integración en materia de defensa y seguridad su
evolución funcionalidad y perspectivas, Tegucigalpa, Universidad del Salvador-Buenos Aires/Colegio de
Defensa Nacional-Tegucigalpa, 2007, pp. 170, en pp. 147-148. Disponible en
http://cdn.usalnet.org/tesis/files/andinor.pdf.
68
Véase RODRÍGUEZ MONTÓN, Fernando, op. cit., nota 61, en p. 65.

147
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

a escala mundial y actuando a escala local, creando una institucionalidad donde la UE


aporta su experiencia por la cooperación política y el asesoramiento técnico con el que
cuenta.

Algunos de los elementos de la experiencia de la UE en seguridad pueden ser de


aplicación general, otros son producto de contextos, experiencias u opciones particulares.
Se deduce entonces que en América del Norte se necesita de un cuerpo colegiado para los
temas de seguridad y defensa: OCSAN, que a su vez esté apoyado por otros órganos
inferiores como, por ejemplo: un comité de inteligencia, militar, de acción exterior y un
estado mayor, todo ello bajo un marco de cooperación o del posible orden o política de
seguridad y de defensa. Estos serán los puntos de contacto designados donde la definición
de las responsabilidades será esencial para darle balance y certidumbre al proceso en
construcción. No se debe dejar de lado la creación del hábito de consulta, cooperación y
trabajo en común, eso sí, actuando siempre equitativamente.

De acuerdo a la visión latinoamericana, los tres países de América del Norte no


deben olvidar la idea de conformar un perímetro de seguridad puesto que la geografía es
destino. De igual forma mencionan que México debe mejorar su gobernabilidad y que la
seguridad debe estar primeramente garantizada para que los temas económicos y el resto
de temas sociales puedan atenderse. Todo esto bajo la delimitación de la cooperación en
seguridad en un ámbito institucional y temático incluyendo un marco regulador.
Finalmente destacan que la compatibilidad en los sistemas de información y coordinación
en las acciones de inteligencia se deberá llevar a cabo lo antes posible en América del
Norte, donde dichos países deben encontrar un balance dentro de sus prioridades.

Desde la visión anglosajona añaden que la seguridad nacional se debe tratar como
una responsabilidad colectiva y que debe existir un protocolo de respuesta rápida y
procedimientos ante el terrorismo. También están de acuerdo en la idea de establecer un
perímetro de seguridad y de buscar un marco para acelerar la cooperación existente
incluso después de las elecciones presidenciales. Tratan dos puntos muy importantes que
son el de la capacitación del personal y la cooperación entre las fuerzas de seguridad de
los países norteamericanos.

148
Capítulo 4: Lecciones de la Política de Seguridad y Defensa Europea para América del Norte y México.

Los modelos de seguridad no son extrapolables, tienen que adaptarse a cada


contexto, lo evidente es que el sistema de seguridad europeo puede proporcionar bases
para la construcción de un sistema iberoamericano 69 –y diría que también para un sistema
en América del Norte 70 –. En consecuencia es una realidad que los progresos de los
procesos de cooperación económica y de política exterior –como el TLCAN– han
beneficiado también la cooperación en el ámbito de la seguridad –como se manifiesta a
través de la Alianza para la frontera y la CLAN– 71.

De la experiencia de la UE se comprueba que presenta menos dificultades


progresar en materias de cooperación policial informal, que en la cooperación judicial72.
El aporte exportable de experiencia europea sería la cooperación multilateral entre sus
Fuerzas Armadas, interagencias y entre organizaciones internacionales de seguridad 73. Lo
anterior se da porque “los Estados europeos se ubican en un estadio superior y
posmoderno en el que las preocupaciones de seguridad se desplazan desde las regionales
hacia las de la seguridad internacional y desde los riesgos estatales hacia los de sus
sociedades” 74.
Precisamente este es el camino que México deberá perseguir y se entiende lo
mucho que queda por hacer en este campo. De la comparación resalta las carencias de
institucionalidad en Norteamérica y la falta de mecanismos de control que aseguren la
eficacia de las organizaciones y de experiencias de cooperación institucional y operativa
que impulsen su profundización y ampliación.

La resistencia de los Estados miembros de la UE a ceder soberanía en el ámbito


de la seguridad y defensa es similar al problema de México. Puesto que la soberanía es lo

69
Vid SAIZ, Alberto, “Conferencia pronunciada en el acto de clausura de la IV semana Iberoamericana
sobre paz, seguridad y defensa”, en SEPÚLVEDA, Isidro (ed.), Seguridad Humana y nuevas políticas de
defensa en Iberoamérica, Madrid, Instituto General Gutiérrez Mellado-UNED, 2007, pp. 21-29, en p. 24.
Disponible en http://iugm.es/uploads/tx_iugm/libro_IV_SEMANA_IBEROAMERICANA.pdf.
70
Opinión apoyada por autores latinos y anglosajones expuestos supra.
71
Vid SAIZ, Alberto, op. cit., nota 69, en p. 24.
72
Véase MALAMUD, Carlos, “Inseguridad y violencia social”, en SEPÚLVEDA, Isidro (ed.), Seguridad
Humana y nuevas políticas de defensa en Iberoamérica, Madrid, Instituto General Gutiérrez Mellado-
UNED, 2007, pp. 231-243, en p. 243. Disponible en
http://iugm.es/uploads/tx_iugm/libro_IV_SEMANA_IBEROAMERICANA.pdf.
73
Vid ARTEAGA MARTÍN, Félix, op. cit., nota 3, en pp. 111-112.
74
Ibídem, en pp. 104-105.

149
Segunda Parte: La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea un posible marco de referencia y experiencia para
América del Norte y México.

que les preocupa a los aislacionistas y por lo cual no se profundiza en la cooperación de


la seguridad. México no lo ha hecho ni siquiera a través de la CLAN ni por ningún otro
medio.

Para América del Norte sería fundamental reconocer las estructuras europeas y
sobre todo tener en cuenta la voluntad política que ha llevado a un mejor funcionamiento
de la PCSD a pesar de las deficiencias en dicho ámbito. Norteamérica deberá trabajar y
desarrollar todo lo que han establecido a través de CLAN mediante los grupos de trabajo
especializados en cada área.

Será necesario seguir con las amplias negociaciones y sobre todo con voluntad
política ya que las relaciones en materia de seguridad dependerán en gran medida de las
políticas nacionales de los Estados de América del Norte.

150
TERCERA PARTE
EL PLANTEAMIENTO EN MATERIA
DE SEGURIDAD Y
DEFENSA EN Y PARA MÉXICO
“(…) Encogerse de hombros ante el sufrimiento de los débiles, además de inmoral es poco inteligente. Porque
no se puede vivir en paz, ni ser feliz, por más riquezas que se posean, en estado de sitio, desconfiando de
todos los desconocidos y convirtiendo la propia casa, el barrio o país de uno en una trinchera frente a la
humanidad”.

BONO, Directiva 1/2004. Cit. en MARTÍNEZ MARTÍNEZ, Rafael, “La percepción social, militar y política
ante las nuevas misiones de las FAS”, en TORROJA MATEU, Helena (dir.), GÜEL PERIS, Sonnia, Los retos
de la seguridad y defensa en el nuevo contexto internacional, Barcelona, 2007, p. 202.
CAPÍTULO 5

LA NECESIDAD DE COOPERACIÓN SUBREGIONAL EN


EL AMBITO DE LA SEGURIDAD.
I. ASPECTOS GENERALES. II. RECONOCIMIENTO DE AMENAZAS A LA SEGURIDAD EN LOS
DIVERSOS ÁMBITOS: NACIONAL, SUBREGIONAL, REGIONAL E INTERNACIONAL. 1. Amenazas
a la seguridad nacional. 2. Amenazas subregionales. 3. Amenazas regionales. 4. Amenazas internacionales.
III. LA DISPOSICIÓN DE MÉXICO A COOPERAR CON ESTADOS UNIDOS Y CANADÁ EN
SEGURIDAD Y DEFENSA PARA ENFRENTAR LAS AMENAZAS. 1. Soberanía mexicana. 2. Contexto
de la cooperación en seguridad y defensa en América del Norte. 3. Riesgos: necesidad de desarrollar una
mayor responsabilidad norteamericana. IV. LA INTENSIDAD DE LA COOPERACIÓN REGIONAL Y
SUBREGIONAL. 1. La intensidad de la cooperación regional. 2. La intensidad de la cooperación subregional
alrededor de México. 2.1. …entre México y EEUU. 2.2. …entre México y Canadá. 2.3. …entre Canadá y
EEUU. 2.4. …con la frontera sur de México y con el Caribe. 2.5. Principios claves de la Política de EEUU
sobre cooperación para la seguridad: Plan o Iniciativa Mérida. 3. Hacia un modelo norteamericano de
seguridad y defensa. V. CONSIDERACIONES FINALES.
.
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

I. ASPECTOS GENERALES.

En la actualidad existen riesgos que amenazan la seguridad de los Estados


vecinos, que afectan a una región o a varios países de un continente. Es el caso del
tráfico de drogas en América, la principal amenaza de la seguridad mexicana, amenaza
que comparte con EEUU, primer demandante de estas sustancias. Esta es una de las
razones por la cual se habla de una cooperación en seguridad en América del Norte.

Este capítulo trata de explicar la existencia de amenazas en los diferentes


contextos: nacional, subregional, regional e internacional para que se tenga una idea
clara de las amenazas que afectan a dichas zonas, especialmente en México y en
América del Norte.

Se desarrolla igualmente la aptitud de México para establecer una cooperación


en seguridad y defensa con sus vecinos del Norte y así combatir las amenazas de una
forma más eficaz y contundente.

Asimismo, se analiza de la intensidad de la cooperación regional y subregional


en la que se ha visto envuelto México, hablando de la ASPAN ahora CLAN y el Plan o
Iniciativa Mérida, donde este último consiste en una política de EEUU para apoyar a
México contra los efectos negativos del tráfico de sustancias ilegales. También se toca
el tema de las posibles soluciones en materia de seguridad y defensa para la frontera sur
de México.

Por último, se reflexiona sobre lo que se tiene que realizar para llegar a un
modelo de seguridad y defensa en América del Norte.

154
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

II. RECONOCIMIENTO DE AMENAZAS A LA SEGURIDAD EN LOS


DIVERSOS ÁMBITOS: NACIONAL, SUBREGIONAL, REGIONAL E
INTERNACIONAL.

La definición de seguridad internacional ha evolucionado de forma sustantiva,


especialmente las concepciones estatocéntricas clásicas o militaristas han ido
transformándose en visiones más antropocéntricas, es decir, que no solo se protege al
gobierno o al territorio sino que se extiende a las personas 1.

Teniendo en cuenta lo que puede ser amenazado es importante saber que la


globalización ha favorecido la multiplicación y propagación de riesgos a nivel mundial,
lo que a su vez ha sido facilitado por el progreso de las comunicaciones y el fácil acceso
a la información 2.

Jesús TIRADO ESTRADA opina que la división de los elementos de seguridad


interior y exterior es posible solo desde un enfoque academicista debido a que la
globalización manifiesta que en lo que atañe al espacio de la delincuencia, interviene
una “generalización de la incidencia” del crimen organizado transnacional, la cual
menoscaba el desarrollo integral de los países y se forma en un conducto de
delincuencia ligada con la misma que “conecta con –e incide en– la criminalidad
interior” 3.

Los riesgos actuales muestran una naturaleza multifacética y global e inciden


sobre todas y cada una de las dimensiones de la seguridad identificadas por la doctrina:

1
Véase RODRÍGUEZ SÁNCHEZ LARA, Gerardo, “Antiguas y nuevas amenazas a la seguridad de
América Latina”, Revista Bien Común, Fundación Rafael Preciado Hernández, México, año 13, núm.
152, agosto 2007, pp. 15 a 18, en p. 16. Disponible en
http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc152/gerardo_rodriguez.pdf.
2
Cfr. GUERRA PASTORA, José Adán, “Nuevas Amenazas a la Seguridad y Desafíos a la
Modernización del sector Defensa: Una visión desde Nicaragua”, Mirador de seguridad, Boletín
informativo del Instituto de Estudios Estratégicos de Políticas Públicas, Managua, pp. 15-18, en p. 15.
Disponible en http://www.ieepp.org/wp-content/plugins/download-monitor/download.php?id=4.
3
Vid TIRADO ESTRADA, Jesús J., “Instrumentos judiciales de la seguridad interior y exterior”, en de
CUETO NOGUERAS, Carlos y JORDÁN, Javier (eds.), La gestión estratégica de la seguridad en el
nuevo entorno estratégico”, Granada, Comares, 2005, pp. 129-146, en p. 131.

155
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

militar, económica, social y medioambiental 4. Ya no son solo riesgos externos, tampoco


permanecen reducidos a las demarcaciones que indican las guerras ideológicas –
incluidas las religiosas que son las más predominantes–, son imprecisos y a causa de eso
se propagan de manera que menoscaban la seguridad exterior e interior 5.

De opinión similar es Miguel M. BENITO LÁZARO al señalar que: “los


escenarios en materia de seguridad y defensa son dinámicos y tienden a superar lo
anticipado; la impredictibilidad es una característica inherente a estos asuntos, en los
que la sorpresa suele interpretarse en términos de riesgo y amenaza” 6.

Ahora trataremos de explicar las amenazas en cada ámbito señalado, a saber,


nacional, subregional, regional e internacional.

1. Amenazas a la seguridad nacional.

En México todavía existe una combinación de amenazas tradicionales con


nuevas amenazas. Ana María SALAZAR hace un listado de los problemas de la
seguridad nacional mexicana. Nos habla de la problemática de las fronteras norte y sur,
la organización y manejo de las fuerzas armadas, el recurso del petróleo y el papel de
Petróleos mexicanos (PEMEX), la corrupción, el desempeño del Centro de
Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), la protección de recursos naturales, la
pobreza, el agua, los bajos niveles de educación, el cambio climático, la pandemia aviar
y el control de las tripulaciones de los barcos y contenedores que arriban al país. Otros
problemas más tradicionales que señala son: el narcotráfico, el terrorismo, el secuestro,
la ingobernabilidad, la debilidad de las instituciones, los grupos armados, la intolerancia

4
ÁLVAREZ VERDUGO, Milagros, La política de seguridad y defensa en la Unión Europea, Madrid,
Dykinson, 2004, pp. 304, en pp. 31-32.
5
Véase CONCLUSIONES DEL XLI CURSO MONOGRÁFICO, Adecuación de la defensa a los últimos
retos, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 65, octubre-noviembre de 2003, pp.
81, en p. 21.
6
Cfr. BENITO LÁZARO, Miguel M., “Seguridad y Defensa en América Latina”, Revista Mundo
Político, Madrid, 2008, 5 pp., en p. 1. Disponible en http://www.mundopolitico.cl/4-2008/Benito2-11.pdf.

156
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

y, por supuesto, la seguridad pública 7. Sin olvidar la continuidad de la existencia de


movimientos armados en México a través de grupos guerrilleros como el Ejército
Popular Revolucionario (EPR) y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) 8.

A principios de este siglo se ha amplificado el conjunto de riesgos, en el cual, el


terrorismo se está colocando como amenaza capital a combatir, dominando las agendas
interiores de amenazas 9. La agenda de México está dominada por otros riesgos
nacionales, pero no por el terrorismo, y eso a pesar de su cercanía a EEUU y teniendo
en cuenta lo que representa dicha amenaza en este país. La agenda mexicana se enfoca
principalmente en mantener la seguridad pública donde la primera preocupación es la
delincuencia organizada, especialmente el tráfico de drogas y armas.

En México, como en la mayoría de los Estados del hemisferio, el vocablo


seguridad nacional es impreciso, controvertido y político; para dilucidarlo es preciso
puntualizar lo que es el Estado: “un espacio delimitado y demarcado en donde un
conglomerado de individuos se constituye para regirse por un gobierno, si hace falta
uno de estos requisitos entonces la permanencia del Estado podría encontrarse en
peligro” 10. Además cabe interrogarse sobre cuál es la naturaleza del Estado que según
Ana María SALAZAR la contestación tiene que comprender los “intereses y la
constitución de un país, su integridad territorial, su estructura financiera, la forma de
gobierno y sus instituciones, la soberanía nacional” –lo que más preocupa a la clase
política– y el respeto a las normas 11. A esto se le llama “legítimos intereses

7
La ausencia de cooperación entre autoridades locales y federales es causa y consecuencia de que los
índices de criminalidad sigan elevándose. Cit. por SALAZAR, Ana María, Seguridad Nacional Hoy. El
reto de las democracias, México, Penagos, 2008, pp. 512, en pp. 63, 132, 246-247, 265 y 286.
8
No solo México sufre de la presencia de grupos guerrilleros sino también otros países latinoamericanos,
véase RODRÍGUEZ SÁNCHEZ LARA, Gerardo, op. cit., nota 1, en p. 16 y 17.
9
BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Avances y límites de la seguridad hemisférica a inicios de siglo XXI”,
Revista estudios político militares, Centro de Estudios Estratégicos – Universidad Arcis, año 2 - número 4
- 2do semestre 2002, 21 pp., en p. 19. Disponible en http://www.cee-
chile.org/publicaciones/revista/rev04/re04.pdf#page=5.
10
Véase SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en pp. 64 a 66.
11
Ibídem en p. 66.

157
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

nacionales” 12, componentes del Estado en los cuales se sostiene y sin los que se
colapsaría 13.

Siendo así, es posible plantear interrogantes sobre qué es un riesgo en materia de


seguridad nacional y qué no lo es, o cuál es la norma para distinguir lo que es un riesgo;
cada Estado contesta a estas interrogantes conforme sus agendas y políticas 14, eso sí,
nunca se debe desconocer la primacía de los intereses nacionales los cuales deben
dirigir la política del Estado 15. Para entender lo que cada Estado precisa como seguridad
nacional se tiene que tener presente lo que estima fundamental defender 16. En
Norteamérica se encuentran diferentes nociones de seguridad nacional.

Así México con su política exterior hace lo necesario para proteger la autonomía
del Estado; por lo que considera seguridad nacional como “la condición imprescindible
para el desarrollo integral del país basada en la preservación de la soberanía e
independencia nacionales, manteniendo el orden constitucional, la protección de los
derechos de sus habitantes y la defensa de su territorio” 17. Es una definición que se
inclina hacia la esfera interior más que la exterior. Por su parte, Canadá presenta un
enfoque totalmente contrario al mexicano, su meta central es conservar el grado de
desarrollo económico que ha logrado, por lo que su temor capital se encuentra en el
mismo ámbito: velar que sus productos tengan entrada a diversos mercados. Asimismo,
este país ha concebido la noción de seguridad humana: que tiene que comprenderse
como la totalidad de políticas designadas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Y por último, Estados Unidos quien se encuentra dentro de los países que han sido
partícipes en las guerras mundiales, y la guerra fría; cuya seguridad nacional está
inclinada hacia el exterior: a los ataques armados ya que ha resistido graves amenazas;
destinan excesivas sumas económicas a desarrollar tecnología militar de primer nivel y

12
Véase SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 120.
13
Ibídem, en p. 66
14
Ibídem, en pp. 66 y 121.
15
BLANCO NÚÑEZ, José María, “La identidad de las naciones peninsulares de cara a la integración
europea”, Modelo de seguridad y defensa en Europa en el próximo siglo, Madrid, Ministerio de Defensa,
Monografías del CESEDEN 38, 2000, pp. 63-89, en p. 87.
16
SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 70.
17
Ídem.

158
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

a suscribir un sinnúmero de convenios para evitar la proliferación de armas de


destrucción en masa, además de promover la cooperación entre sus instituciones de
defensa, sin desatender el bien común. Esta concepción ubica las cuestiones globales y
locales entre los intereses nacionales 18.

La similitud de intereses entre los países de Norteamérica en materia de


seguridad, a pesar de los límites políticos que se generan en los diferentes países, puede
dar pie para muchas oportunidades de concertación y acciones conjuntas. En términos
similares se ha expresado John BAILEY para quien: “there are misalignments, as well
as potential and real conflicts, but the threat rankings line up well enough to permit a
good objective basis for cooperation” 19. Para ello nos proporciona la siguiente tabla que
clasifica las amenazas de México y EEUU:

Ranking of Security Threats: Mexico and the United States (Jan. 2005) 20.

Mexico 21 United States

Organized crime –drug and people


Terrorism
trafficking, arms trade–

18
Ibídem, en p. 71.
19
Véase BAILEY, John, “Nontraditional Security Threats in the U.S.-Mexico Bilateral Relationship:
Overview and Recommendations”, Working paper, Woodrow Wilson International Center for scholars,
Mexico Institute, Georgetown University, 2005, 21 pp., en p. 7. Disponible en
http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/Nontraditional%20Security%20Threats%20in%20the%20
U.S.-Mexico%20Bilateral%20Relationship.pdf.
20
Ibídem, en p. 6.
21
John BAILEY expresó: “Centro de Investigación para el Desarrollo Asociación Civil (CIDAC, June
2004) is an especially good discussion of Mexico’s security situation”. Ídem. CIDAC es un comité de
expertos con sede en México, véase su página web en http://www.cidac.org/esp/index.php. Sobre una
descripción de las amenazas a México véase SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en pp. 63, 132, 246-
247, 265 y 286.

159
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Criminality/impunity22
Energy

Poverty, unemployment, Communications infrastructure


Inequality
Terrorism Organized crime (especially related to
illegal drugs and migrants)
Energy/water
Natural disasters

Natural disasters
Water

Communications infrastructure
Undocumented immigration

Regional rebellion

De esta tabla se puede ver que cinco de sus amenazas coinciden, pero no su
grado de priorización, en todas ellas puede haber un área de cooperación para su
combate y sobre todo contra la delincuencia organizada que tanto afecta a ambos países.

2. Amenazas subregionales.

Posteriormente al 11 de septiembre los riesgos que Estados Unidos, México y


los demás Estados latinoamericanos enfrentan cambiaron notablemente. Las principales
amenazas de Canadá y EEUU son las agresiones de terroristas o de naciones que

22
Los delincuentes no transgreden las normas mexicanas por motivos de necesidad económica sino por
avaricia y porque hay impunidad: los individuos que delinquen están seguros de que no se aplicará la
norma (ya sea por corrupción, tráfico de influencias, soborno, ineficacia, incapacidad o por escasez de
recursos dentro del sistema judicial). El problema en México es la impunidad, no el índice de
criminalidad, pues es inferior contrastado con otras naciones de la región. Los delincuentes y grupos que
más daño originan son individuos preparados y organizados, sus fines son muy diversos a los de los que
sufren las consecuencias de la pobreza. Cit. por SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en pp. 98-100 y
283.

160
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

intentan utilizar armas de destrucción en masa 23; y al contrario, las preocupaciones para
Latinoamérica son, el tráfico de drogas destacado por encima del resto de la
delincuencia organizada y la ingobernabilidad por razones de inestabilidad política o
económica 24. Analicemos dichas amenazas.

Con relación al terrorismo, después de los ataques del 11 de septiembre se


comunicó que los terroristas pretendieron comprar aeronaves fumigadoras en México; si
los terroristas hubieran utilizado el territorio mexicano como buque de guerra para
emprender la ofensiva contra EEUU, las consecuencias de la fumigación de sustancias
mortales no hubieran distinguido entre mexicanos o estadounidenses, como sucedió en
las Torres Gemelas 25.

Ana María SALAZAR expresa que “el terrorismo no reconoce fronteras ni


nacionalidades, los gobiernos sí, cosa que pudieran llegar a lamentar en dado caso de
otro ataque terrorista”. Como prueba de que los gobiernos sí reconocen sus fronteras, se
tiene la decisión de Estados Unidos de reforzar la seguridad en su frontera con México
para cerciorarse de que no ingresen terroristas; pero el medio millar de individuos que
ingresan ilegalmente a su territorio es un aviso de que EEUU no controla la frontera 26; y
también es un aviso de la necesidad de cooperación con México para frenar este flujo
migratorio. EEUU realiza hasta lo imposible para controlar sus fronteras aunque las

23
Ver a GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio José, “La Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos
de América 2015”, Documento de Análisis 09/2015, IEES, 9 pp. en p. 5 Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2015/DIEEEA09-2015_NSS2015_IJGS.pdf. Al
respecto pueden consultarse la página web de la CASA BLANCA, “The National Security Strategy
2015”. Disponible en http://www.whitehouse.gov/blog/2015/02/06/president-obamas-national-security-
strategy-2015-strong-andsustainable-american-lead. Además, ver el sitio oficial de la ESTRATEGIA DE
SEGURIDAD NACIONAL DE EEUU DE 2015 (National Security Strategy Archive), 29 pp., en pp. 3, 4,
7, especialmente pp. 8 y 15-17; 10, 13, 14, 31 y 32. Disponible en http://nssarchive.us/. Resulta
interesante ver también la estrategia de seguridad nacional correspondiente al año 2010, véase en YOPO,
Boris, “La nueva estrategia de seguridad nacional de EEUU”, Fiedrich Ebert Stiftung-Programa de
cooperación en seguridad regional, 5 pp., en p. 3. Disponible en http://library.fes.de/pdf-files/bueros/la-
seguridad/07422.pdf. Vid la ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE EEUU DE 2010, 52 pp.,
en pp. 2, 4, 7-8, 10, 18-19, 20, 21, 24-26, 36, 38, 42-46, 49. Disponible en
http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.
24
Cfr. SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 116-117.
25
Ibídem, en p. 33-34.
26
Ibídem, en p. 34. Estados Unidos no solo debe reforzar su frontera con México para evitar que entren
terroristas, sino para evitar la entrada de migrantes irregulares y de drogas.

161
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

circunstancias muestran que las personas seguirán entrando en su territorio si continúan


las necesidades económicas y sociales en otras naciones, principalmente en México 27.

Otra prueba de la necesidad de combatir conjuntamente el terrorismo es el hecho


de que en un portal perteneciente a Al Qaeda, se efectuó un llamamiento para llevar a
cabo actividades terroristas contra aquellos Estados que suministraran petróleo a
Estados Unidos, entre ellos México (tercero en la lista de suministradores);
consecuentemente hay posibilidad de que exista un ataque terrorista en México 28.
Problema compartido sin lugar a duda.

A nivel subregional se puede decir que en las fronteras terrestres entre los tres
países norteamericanos han cobrado una nueva dimensión. Pues a la ya de por sí intensa
relación comercial, impulsada a partir de la suscripción del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte, se agrega ahora un sentido estratégico, ante la prioridad que hoy
tiene hacer todo lo posible para evitar que el terrorismo internacional logre introducir a
territorio estadounidense, a través de estas largas y porosas fronteras, ya sea a
integrantes de sus organizaciones o armas de destrucción en masa. Lo que hasta hace
poco se consideraba como el bloque comercial más grande del mundo hoy adquiere un
sentido adicional –de seguridad– por ser el perímetro natural que rodea a Estados
Unidos.

El nexo entre México y Estados Unidos logra actualmente un nuevo


entendimiento de amenazas y oportunidades; atendiendo a esta circunstancia, parece
obvio que ambos países puedan estar interesados en cooperar para garantizar que su

27
Ibídem, en p. 68.
28
Ibídem, en p. 34.

162
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

frontera no sea usada, entre otros, por el terrorismo internacional 29. Por los retos que
encaran tiene que darse un acercamiento y un esfuerzo conjunto notable 30.

Con respecto a la priorización de las amenazas y al tráfico de drogas, el Senado


de Estados Unidos aceptó que México está cabalmente acertado al solicitar que EEUU
realice un trabajo mayor para combatir el consumo de sustancias ilegales. La DEA
señaló que este debe ser un problema de seguridad nacional para Estados Unidos porque
debido a ese consumo fallecen más estadounidenses que con el terrorismo 31. Thomas
HARRIGAN aclaró frente a un subcomité de la Cámara de Representantes que siete
millones de estadounidenses son adictos y decenas de millones sufren las consecuencias
de injusticias e inseguridad. Asimismo, manifestó que el coste concreto del tráfico de
sustancias ilegales encierra la corrupción de instituciones, el deterioro del estado de
derecho, violencia, desequilibrio y financiamiento de actividades terroristas. En esa
dirección, subrayó que México ha conseguido formidables ganancias (…) en debilitar el
poderío y abuso de las organizaciones dedicadas a esta actividad ilícita que pone en
riesgo la seguridad nacional de México y Estados Unidos. También declaró ante el
Comité de Seguridad Interna del Senado que “es imperativo que mantengamos el
impulso positivo apoyando los (…) esfuerzos del presidente (…) contra el crimen
organizado”; y admitió que es preciso manejar las esperanzas de la gente en relación a
la lucha contra la delincuencia organizada 32.

29
Un ejemplo de cooperación contra la actividad terrorista la encontramos en la agenda de seguridad y
defensa birregional entre la Unión Europea y el Grupo del Río, donde se recordó la obligación de prevenir
y sancionar a cuantos financian, preparan, respaldan o realizan actividades terroristas y el compromiso
que tienen los países de evitar que en sus territorios se lleven a cabo dichas actividades. Cit. por
GARRIDO REBOLLEDO, Vicente, “La cooperación birregional Unión Europea-América Latina en
materia de seguridad y defensa: situación actual y desafíos”, Hacia una Política de Cooperación en
Seguridad y Defensa con Iberoamérica, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 84,
junio 2006, pp. 113-148, en p. 131.
30
CREEL MIRANDA, Santiago, “La migración y la seguridad de México y Estados Unidos”, Foreign
Affairs en español, México, vol. 4, núm. 2, abril-junio 2004, pp. 7, en p. 7.
31
Igualmente, Thomas HARRIGAN supervisor agregado y director de operaciones de la DEA, especificó
que treinta y un mil estadunidenses fallecen anualmente por el consumo de sustancias ilegales, diez veces
más que los muertos de los atentados del 11 de septiembre.
32
NOTIMEX-UNO NOTICIAS, “Drogas matan a más personas que el terrorismo: DEA”, jueves
31/03/2011. Disponible en http://noticias.prodigy.msn.com/10-principales.aspx?cp-
documentid=28207608.

163
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Sobre esta cuestión se manifestó la arquidiócesis de México acusando a Estados


Unidos por la violencia que existe en aquel país. La arquidiócesis planteó las siguientes
preguntas: ¿Qué han realizado eficientemente en los Estados Unidos en el sexenio de
Calderón para procurar frenar las adicciones y el empleo de sustancias ilegales de sus
residentes? ¿Incluso se encuentran próximos a perder el control sobre este escenario o
no les interesa controlarlo? Debido a esto el arzobispado reconoce la necesidad de que
las dos administraciones hallen excelentes estilos de enlace y soluciones comunes más
eficientes a dichos problemas conjuntos; donde destacan que las resoluciones de una de
las partes a nada llevan 33. Estados Unidos y México no han logrado tener éxito en el
combate contra el tráfico de sustancias ilegales y por lo cual puede haber una
cooperación en dicho ámbito. Eso si dejan de buscar quien es culpable y se dedican a
encontrar soluciones.

Igualmente los países de Norteamérica tienen que hacerse cargo de prevenir y


proteger a las sociedades ante desastres naturales: huracanes, inundaciones, terremotos e
incendios; con lo cual deben contar con personal capacitado y equipado para que
puedan intervenir en las áreas perjudicadas y así sus consecuencias sean aminoradas 34.

En el contexto norteamericano también existen riesgos emergentes 35: en primer


lugar, el desequilibrio político y social en nuestro Estado y de algunos Estados cercanos,
debido al tránsito, a la libertad, la democracia y la economía de mercado. En segundo
lugar, los nacionalismos y las tensiones étnicas. En tercer lugar, las discrepancias
económicas entre Estados desarrollados y Estados en proceso de desarrollo por la
carencia de respuestas en el ámbito de la cooperación y la asistencia al desarrollo. En
cuarto lugar, las tensiones demográficas que sufre el territorio mexicano debido a los
migrantes que se dirigen hacia EEUU; estos desplazamientos de población deben ser
examinados para acoplarlos al desarrollo del elemento trabajo impidiendo el tránsito de

33
AGENCIAS-UNO NOTICIAS, “EEUU, culpable de la violencia en México: Arquidiócesis”, lunes 14
de marzo de 2011. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/201517/w-EU,-culpable-de-violencia-
en-Mexico-Arquidiocesis.html.
34
Vid RODRÍGUEZ SÁNCHEZ LARA, Gerardo, op. cit., nota 1, en p. 18.
35
Los riesgos emergentes están presentes alrededor del mundo. Este listado está adaptado a la subregión
de América del Norte véase las posiciones 4-5 y 7, cfr. CONCLUSIONES DEL XXXIX CURSO
MONOGRÁFICO, Un nuevo concepto de la Defensa para el siglo XXI, Madrid, Ministerio de Defensa,
Monografías del CESEDEN 50, diciembre de 2001, pp. 131, en pp. 39-40.

164
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

personas sin documentos legales o más acertadamente inmigrante irregular 36. En quinto
lugar, el terrorismo, que a causa de su universalidad es agente desestabilizador de
primera importancia y más para EEUU después de lo sucedido el 11 de septiembre. En
sexto lugar, la proliferación de armas de destrucción masiva o indiscriminada, y de las
plataformas para su proyección. Las pautas de control y el combate frente a este riesgo
se hallan con el inconveniente de que un sinnúmero de las tecnologías utilizadas son de
empleo civil, distinguidas como de doble uso, las cuales aparecen disponibles en las
sofisticadas cadenas de comercialización. En séptimo lugar, la droga dirigida por los
cárteles 37. La actividad social y tecnológica en el mundo actual es tanta, que el combate
hacia el crimen organizado difícilmente logra proponerse bajo una faceta rigurosamente
interior ya que toma una magnitud transnacional. Y finalmente, la variación
considerable del movimiento de recursos básicos, energéticos y materias primas. Una
crisis superficialmente distante puede padecer consecuencias de gran alcance para la
conservación de la modalidad económica usual.

Subsiste un sinnúmero de retos transnacionales en seguridad lo cual da como


resultado el apremio de la cooperación internacional si se les quiere dar solución; por
ende, impera una extensa diversidad de oportunidades para incrementar la seguridad
regional 38 –subregional e internacional–.

Sobre el apremio de la cooperación internacional el documento de la Revisión


Cuadrienal de la Defensa publicada en febrero del 2006 por el Departamento de
Defensa de EEUU, informa que dicho país no puede responder a los complicados retos
de hoy sin la ayuda de sus aliados. Igualmente se asienta que para salvaguardar su
36
Resulta interesante analizar a GIOVANETTI RAMOS, Alberto, “Inmigrantes en situación irregular y la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM)”, en CHUECA SANCHO, Ángel G.(dir.),
Derechos Humanos, inmigrantes en situación irregular y Unión Europea, Lex Nova, agosto de 2010, pp.
97-111, en p. 98.
37
En México son reconocidos siete cárteles: el Cártel de Tijuana de los hermanos Arellano Félix, el
Cártel de Colima de los hermanos Amezcua Contreras, el Cártel de Juárez, herencia de Amado Carrillo
Fuentes; además el Cártel Sinaloa, de Joaquín El Chapo Guzmán y Héctor Luis Palma Salazar alias “el
Güero Palma”; el grupo de Osiel Cárdenas llamado Cártel del Golfo, el de Pedro Díaz Parada alias “el
Cacique Oaxaqueño” y finalmente el “Cártel del Milenio” de los Valencia. Cit. por RESÉNDIZ,
Francisco, “Siete grandes cárteles de la droga operan en México: PGR”, Crónica, lunes 11 de febrero de
2013. Disponible en http://www.cronica.com.mx/notas/2005/218320.html.
38
Vid DOWNIE, Richard, “La posición de EEUU en materia de cooperación para la seguridad
hemisférica: posibilidades y limitaciones”, en SEPÚLVEDA, Isidro, ALDA, Sonia (eds.), La
administración de la defensa en América Latina. Estudios comparados, IUGM-UNED, 2008, t. 3, pp.
521-537, en p. 537.

165
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

territorio este país tiene que conseguir la unidad de acción entre sus instituciones
gubernamentales, además de lograr la cooperación cercana de los Estados aliados.
Asimismo se menciona que estas propuestas deben comprender una estrategia de
defensa dinámica y multidimensional, lo que entraña contar con alianzas subregionales
y hemisféricas –hasta continentales– 39.

La nueva realidad internacional, los problemas globales y las nuevas


concepciones de seguridad promueven a la región norteamericana a establecer nuevos
enfoques de seguridad compartidos y conceptos doctrinarios acordes a los nuevos
escenarios a fin de orientar políticas y estrategias a una seguridad integral y cooperativa
para hacer frente a amenazas emergentes en forma conjunta regionalmente. Por otra
parte, una mirada de los escenarios futuros nos da a entender que la seguridad sub
regional y regional está orientada a un concepto de seguridad más amplio que el
tradicional.

Lo sorprendente actualmente es que en el Reporte de 2008 que formuló el


Comando de las Fuerzas Conjuntas de Estados Unidos sobre los retos que éste afronta,
se realiza una evaluación de la seguridad internacional y de los posibles contextos en un
futuro donde se alude que, en el peor de los casos, existen dos Estados que pueden
experimentar un colapso repentino: México y Pakistán; este reporte corresponde con la
opinión de Enrique KRAUZE de que para Condoleezza RICE estos dos Estados
inquietan a Estados Unidos 40. Solo cabe expresar las palabras de Sergio AGUAYO
QUEZADA: “las percepciones erróneas son la amenaza más real y concreta a las
seguridades nacionales de Estados Unidos y México” 41.

Esta caracterización de México como un Estado en proceso de fallar no es nueva


ya que Joel BRINKLEY redactó en el New York Times que los informes de la CIA

39
Cfr. ibídem en pp. 522-524.
40
Véase CHABAT, Jorge, “Complicarnos la Vida”, sección Opinión, El Universal, México, 19 de enero
de 2009. Disponible en http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/42690.html. A primera vista parece
que a lo que quiere llegar este reporte es que, si un Estado no es eficaz en seguridad, el gobierno puede
propender a una situación de ingobernabilidad.
41
Cfr. AGUAYO QUEZADA, Sergio, “México en transición y Estados Unidos: ¿Un problema de
percepciones o de seguridad nacional? en ROETT, Riordan (comp.), México y Estados Unidos: El manejo
de la relación, México, siglo XXI, 1989, pp. 204-229, en p. 229.

166
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

habían indicado, que, si las circunstancias no cambiaban en México, la consecuencia


posible sería la violencia generalizada y la inestabilidad política. Más sin embargo
también encontramos opiniones como la de Brian LATELL quien manifiesta que si las
transformaciones se dirigen diestramente desde los altos mandos, México podría
sobreponerse a las dificultades sin sufrir violencia generalizada o inestabilidad 42.

Esta repentina preocupación sobre México tiene que ver con los altos niveles de
narcoviolencia registrados en los últimos años, en particular en 2008. En base a dicha
preocupación se habla de una posible intervención de Estados Unidos en caso de que
México se vuelva un caos ya que tal situación representaría una amenaza para los
estadounidenses 43.

Estados Unidos ha optado por la vía fácil: criticar a su vecino del sur en lugar de
primero hacer una crítica propia; puesto que no es México quien origina dificultades, al
contrario, la demanda de narcóticos en Estados Unidos es la dificultad más complicada
de seguridad interior para México ya que está favoreciendo la inestabilidad, la
corrupción, la formación de ejércitos privados y asesinatos. Lo evidente también es que
los narcotraficantes corrompen a los funcionarios mexicanos –y estadounidenses– con
los recursos económicos que provienen de la sociedad estadounidense corrupta –y de
los consumidores de sustancias químicas ilegales–. Según Sergio AGUAYO existe por
tanto una concurrencia de corrupciones, la corrupción en México es evidente, pero sería
primordial reconocer la corrupción en la sociedad –y gobierno– de EEUU 44.

Asimismo, es menester llamar la atención sobre la inclinación de gran parte de


los analistas de EEUU a no hacer caso del efecto de dicho país en la vida diaria de

42
Ibídem, en pp. 214 y 217.
43
En los noticieros de México después de algún tiempo de la publicación del reporte del Conjunto de
Fuerzas estadounidenses se entrevistó al responsable de esta institución quien mencionó que dicho reporte
no estaba bien sustentado y que Estados Unidos confiaba en México. Bastantes analistas han manifestado
que Estados Unidos no intervendría en México porque cualquier medida perjudicaría sus intereses debido
a la interdependencia entre ambas naciones. Cit. en SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 446.
44
AGUAYO QUEZADA, Sergio, op. cit., nota 41, en pp. 222-223, 227. Resulta interesante ver una
revisión a los documentos internos del Departamento de Seguridad Nacional de los EE.UU. que hace The
New York Times, “Empleados fronterizos de EE. UU. han aceptado 15 mdd en sobornos”, en Newsweek
en español, 29 de diciembre 2016. Disponible en http://nwnoticias.com/#!/noticias/empleados-fronterizos-
de-ee-uu-han-aceptado-15-mdd-en-sobornos-en-10-anos

167
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

México ya que se habla casi nada sobre las consecuencias negativas. Evidentemente
algunas esferas mexicanas exageran esta cuestión; con todo esto, no tiene sentido negar
que EEUU ha ejercido un papel muy significativo en el origen de los problemas de
México 45. Esto se manifiesta en la amenaza del narcotráfico que realza la resistencia de
gran parte de los analistas de EEUU a considerar el efecto que actividades de dicho país
pueden tener en México y la importancia que hoy tienen los actores no
gubernamentales, o no estatales 46 como los narcotraficantes 47.

Al parecer es sumamente difícil no hacer caso de que el sistema político de la


Sociedad Internacional ha cambiado de modo que junto a los países y a las
organizaciones internacionales se encuentra una variedad de actores no estatales que
constituyen una red de vínculos independientemente o interdependientemente, de
distintas formas, por motivos y propósitos lícitos e ilícitos y con diversos medios y
capacidades para condicionar a los países que continúan enfrentándolos; pero la
consecuencia de la nueva estructura será diferente: “un sistema político global” 48. Esto
manifiesta que se debe prestar mayor atención a los actores no estatales, pues los países
aisladamente no podrán enfrentarlos con eficacia, por eso se manifiesta la idea de un
nuevo sistema global: el de la cooperación o integración de los países, hablando de una
escala menor o mayor respectivamente.

45
Ibídem, en p. 227. Es menester resaltar lo que opina MCDONALD (pero con una variante): “cualquier
esfuerzo seguirá siendo menor mientras las dependencias de procuración de justicia mexicanas –no sólo
ellas sino cualquiera– no eleven su profesionalización y su integridad”. Cit. por LAVEAGA R., Rafael,
“Reseña del libro de John Bailey y Jorge Chabat (comps.), Transnational Crime and Public Security:
Challenges to México and the United States”, Revista Mexicana de Política Exterior, Secretaría de
Relaciones Exteriores Instituto Matías Romero, México, núm. 66, junio 2002, pp. 235-242, en p. 241.
46
Es así como los reconoce PÉREZ-PRAT DURBÁN, Luis, Sociedad Civil y Derecho Internacional,
Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, pp. 438, en p. 17.
47
AGUAYO QUEZADA, Sergio, op. cit., nota 41, en pp. 224.
48
Véase NARANJO GONZÁLEZ-POLA, Daniel, “En torno a la paz y la seguridad internacional”, en del
VALLE GALVÉZ, A. (ed.), Los nuevos escenarios internacionales y Europeos del Derecho y la
Seguridad, Madrid, Escuela Diplomática, 2003, pp. 175-185, en p. 184.

168
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

3. Amenazas Regionales.

Las nociones y entornos de seguridad de hoy son multidimensionales por lo que


Pablo CELI dice que los propósitos de la seguridad internacional pueden obtenerse a
través de medidas hemisféricas mediante la cooperación entre naciones en diversos
ámbitos, no solo castrenses, con los que se enlaza la política de defensa de los
Estados 49.

En la mayoría de los Estados americanos el aumento de la violencia y de la


inseguridad pública está relacionado con la proliferación de armas pequeñas y ligeras –y
también con el narcomenudeo 50–. Esto se puede solucionar a través de una mayor
contribución de los países limitando la posesión individual, controlando el armamento
permitido por las autoridades y el trasiego 51. La inseguridad pública y la violencia en las
calles no se pueden comprender si no se tiene en cuenta la gran suma de armas no
controladas; asimismo, el trasiego junto con el lavado de dinero están relacionados con
el narcotráfico donde el cártel mexicano junto con el colombiano son los cabecillas
tanto de la elaboración como de la entrada de droga ilegal a Europa y a Estados
Unidos 52.

49
Vid CELI, Pablo, “Sustentabilidad global y proyección nacional de las políticas de defensa en el
contexto regional de América Latina”, Redes, Center for Hemispheric Defense Studies, Brasilia, Brazil,
August 7- 10, 2002, 7 pp., en p. 6. Disponible en http://www.fes-
seguridadregional.org/index.php?option=com_content&view=article&id=5844:sustentabilidad-global-y-
proyeccion-nacional-de-las-politicas-de-defensa-en-el-contexto-regional-de-america-
latina&catid=206:documentos-no-oficiales.
50
Con referencia al narcomenudeo la realidad es que en tanto haya consumidores, los vendedores de
sustancias ilegales al menudeo seguirán multiplicándose y mientras no se combata el consumo, seguirán
surgiendo organizaciones consagradas a su comercialización: ley de la oferta y la demanda. Cit. por
SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 455.
51
En el caso de México el tráfico de armas representa una amenaza a la seguridad nacional por su
crecimiento y debido a las leyes de libertad de venta y posesión de Estados Unidos y Guatemala. Vid
BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Seguridad y Defensa en México: Proceso de toma de decisiones y
amenazas” en PERALES, José Raúl (ed.), Reforma de las fuerzas armadas en América Latina y el
impacto de las amenazas irregulares, Washington, Woodrow Wilson International Reports on the
Americas #20, agosto 2008, pp. 49-57, en p. 55. Disponible en
http://wilsoncenter.org/sites/default/files/Reforma.pdf.
52
Así lo afirma RODRÍGUEZ SÁNCHEZ LARA, Gerardo, op. cit., nota 1, en p. 17.

169
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

También resulta necesario manejar programas eficaces para controlar


enfermedades como el VIH, dengue y gripe aviar las cuales pueden propagarse en el
continente, perjudicando especialmente a las colectividades que sufren pobreza y que
están incomunicadas 53.

Según Raúl BENÍTEZ MANAUT en los primeros años del siglo XXI las
amenazas a la seguridad del continente americano y a la seguridad de las naciones no
son estatales ni ideológicas; existe una discusión de los medios para contrarrestarlas:
económico, político, diplomático o militar, y es ahí donde Estados Unidos busca
establecer acuerdos actualmente centrados contra el terrorismo. Este país considera que
los principales riesgos a su seguridad proceden de enemigos no armados, que no son
países, ni son riesgos convencionales. Así, por ejemplo: deterioro ambiental, falta de
agua, desplazamientos masivos de refugiados, sobrepoblación, enfermedades
infecciosas, pobreza de los Estados menos desarrollados. Algunos de estos riesgos
pueden convertirse en problemas internos y cualquiera de ellos puede causar un gran
desequilibrio y conflicto que a menudo ha justificado una intervención de Estados
Unidos 54.

El tráfico de drogas de igual forma domina las agendas de seguridad de los


Andes, América Central, el Caribe y México; la delincuencia organizada se manifiesta
como variable en casi todo el hemisferio. Y las amenazas tradicionales se añaden a la
enumeración de dificultades tales como altercados fronterizos, problemas por recursos
naturales, como el existente entre México y Estados Unidos con relación al tema del
agua, o la emigración, cuestión que enfrenta a EEUU con prácticamente todos los
Estados latinoamericanos y del Caribe 55.

Entre los temas de seguridad regional encontramos que en junio de 2002 todas
las naciones del hemisferio suscribieron la Convención Interamericana para el combate

53
Cfr. ibídem en p. 18.
54
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 9, en p. 16.
55
Ibídem, en p. 19. Algo que tenemos que aprender del complejo europeo es que el narcotráfico en lugar
de generar tensiones –como en el complejo latinoamericano– refuerza la interdependencia. Cit. por
ARTEAGA MARTÍN, Félix, “La seguridad de América Latina: Un enfoque regional desde la perspectiva
europea”, Hacia una Política de Cooperación en Seguridad y Defensa con Iberoamérica, Madrid,
Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 84, junio 2006, pp. 89-112, en p. 101.

170
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

frente al terrorismo 56 (que no se distingue entre terrorismo externo e interno) y para


desarrollar pautas de cooperación en cuanto a lavado de dinero y seguridad fronteriza 57.

La OEA, según Declaración sobre Seguridad en las Américas de Bridgetown


Barbados año 2002, señala que “las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la
seguridad en el hemisferio son de naturaleza diversa, transnacionales y de alcance
multidimensional, y que el concepto y enfoque tradicional deben ampliarse para abarcar
amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos,
sociales, de salud y ambientales”. Por ello ninguna institución, organización o país
puede hacerles frente por sí solo siendo indispensable contar con una estrategia integral
y cooperativa internacional 58.

De la misma manera el punto 4 apartado “m” de la Declaración sobre Seguridad


en las Américas de 2003 59 afirma que la seguridad de los países en el continente se ve
perjudicada tanto por riesgos tradicionales como por los siguientes nuevos riesgos,
preocupaciones y retos de diferente naturaleza: en primer lugar, el terrorismo, el crimen
organizado transnacional, las sustancias ilegales, la corrupción, el lavado de dinero, el
tráfico ilícito de armas y los vínculos entre estos. En segundo lugar, la pobreza y la
exclusión social perjudican la estabilidad, la democracia y la seguridad de los países; la
pobreza deteriora la cohesión social. En tercer lugar, los desastres naturales y los de
procedencia humana, el VIH/SIDA y otras enfermedades y la degeneración del medio

56
CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO, aprobada en la primera sesión
plenaria celebrada el 3 de junio de 2002, Bridgetown, Barbados, XXXII Asamblea General de la OEA
AG/RES. 1840 (XXXII-O/02), entró en vigor el 7 de octubre de 2003. Puede leerse el texto en:
http://www.oas.org/xxxiiga/espanol/documentos/docs_esp/agres1840_02.htm. Las firmas y ratificaciones
se encuentran disponibles en: http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-66.html. En ella se enumera al
2 de octubre de 2002 los siguientes signatarios: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados,
Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Granada,
Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República
Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y
Venezuela. Los siguientes países no lo han ratificado: Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Ecuador,
Haití, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Suriname.
57
Vid SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 421.
58
Vid ANDINO BENÍTEZ, Roberto, Los órganos de integración en materia de defensa y seguridad su
evolución funcionalidad y perspectivas, Tegucigalpa, Universidad del Salvador-Buenos Aires/Colegio de
Defensa Nacional-Tegucigalpa, 2007, pp. 170, en pp. 73-74. Disponible en
http://cdn.usalnet.org/tesis/files/andinor.pdf.
59
Cfr. OEA, “Declaración sobre la seguridad en las Américas”, aprobada en la Conferencia Especial
sobre Seguridad de la OEA, tercera sesión plenaria celebrada el 28 de octubre de 2003, México.
Disponible en http://www.oas.org/documents/spa/DeclaracionSecurity_102803.asp.

171
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

ambiente. En cuarto lugar, la trata de personas. En quinto lugar, los ataques a la


seguridad cibernética. En sexto lugar, la posibilidad de daños si se produce un accidente
o incidente durante el traslado marítimo de materiales potencialmente peligrosos, como
petróleo, material radioactivo o desechos tóxicos; y, por último, la posibilidad de
obtención, tenencia y empleo de armas de destrucción masiva, así como sus medios
vectores por organizaciones terroristas.

Algunas de estas “amenazas están interrelacionadas y se refuerzan mutuamente,


por lo que demandan de la cooperación intergubernamental a nivel internacional
respuestas integrales, así como la readecuación, adaptación y modernización de las
fuerzas nacionales de defensa y seguridad para su efectivo enfrentamiento” 60.

Los riesgos que amenazan la seguridad y estabilidad hemisférica pueden exigir


la utilización de fuerzas armadas en operaciones diferentes tales como, una simple
misión de asistencia humanitaria hasta la aplicación de medidas coercitivas y las
diferentes operaciones de mantenimiento de la paz. La aplicación de medidas
coercitivas es una decisión que solo es competencia del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas. Por su parte, las operaciones de mantenimiento de la paz colaboran al
fortalecimiento de la integración, la transparencia, la confianza mutua, la seguridad en
la región, la obtención de prestigio frente a la opinión pública, el mantenimiento de
cierto grado de actividad y de relaciones con fuerzas militares de otros países, en
ocasiones más avanzadas técnicamente en medios, en equipo y procedimientos.

Existe la oportunidad que se sistematice una red de organizaciones regionales


copartícipes de las Naciones Unidas (NNUU) ya que la cooperación hemisférica es
mucho más asequible, más objetiva y continuamente más efectiva que la global 61. Lo
trascendental para el hemisferio es que más que iniciar procesos que garanticen ayuda
militar, se le está dando una particular significación a que conste un consenso político
para afrontar riesgos 62. Será vital observar lo que les acontece a las naciones del

60
Véase GUERRA PASTORA, José Adán, op. cit., nota 2, en p. 15.
61
Cfr. BAQUÉS QUESADA, Josep, “Las Naciones Unidas y la Seguridad Internacional”, en de CUETO
NOGUERA, Carlos y JORDÁN, Javier (coord.), La gestión de la seguridad en el nuevo entorno
estratégico, Granada, Comares, 2005, pp. 219-241, en p. 236. Al respecto puede consultarse, entre otros a
LOBO GARCÍA, Ángel, La cooperación internacional como instrumento de seguridad, 1999, en p. 6.

172
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

hemisferio ya que también puede suceder lo mismo en México sino se consigue mejorar
la seguridad 63.

4. Amenazas Internacionales.

Con los atentados del 11 de septiembre se tomó conciencia de que las amenazas
eran globales pero no la necesaria para concluir el nivel organizativo indispensable para
combatirlas eficazmente 64. Por esta razón se precisa reforzar el rendimiento del
multilateralismo y los formalismos de construcción de acuerdos internacionales para
mantener la paz, la seguridad internacional, fomentar el desarrollo y concentrarse en los
asuntos globales que perjudican a todos 65. El camino de la internacionalidad a la
regionalidad hace inexcusable asumir la faceta de análisis adaptada a las nuevas
circunstancias que superan el campo de lo local o nacional.

Por su parte la estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos se enfoca en


conservar una presencia en el exterior, porque para ellos de ahí provienen los riesgos 66.
Y para eso precisa de una cooperación con otras naciones manteniendo una buena
relación y privilegiando el diálogo.

Al presente la situación en seguridad produce incertidumbre por la suma de


transformaciones y si el Estado no presenta certezas mínimas otros sujetos provocarán

62
Vid SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 422.
63
Véase SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 95.
64
Así el multilateralismo ha sido un tema específico de la agenda de seguridad y defensa birregional
Unión Europea-Grupo de Río donde expresan que este es el medio más eficiente para enfrentar los
riesgos y desafíos internacionales y donde destacan la necesidad de cooperación entre los Estados para
llevar a cabo dicha actividad. Cit. por GARRIDO REBOLLEDO, Vicente, op. cit., nota 29, en p. 132.
65
Vid BODEMER, Klaus y ROJAS ARAVENA, Francisco (eds.), “Introducción: Los cambios en el
sistema global y sus impactos para la seguridad en las Américas”, La seguridad en las Américas. Nuevos
y viejos desafíos, Madrid, 2005, pp. 7-20, en p. 11.
66
Cfr. SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 115.

173
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

contextos de inseguridad 67. También es trascendental tener en cuenta que si el riesgo no


es apreciado con semejante premura e intensidad por todos los integrantes de la
colectividad internacional, no sobrevendrá pacto sobre las soluciones y éstas
demorarán 68.

Los retos más importantes de la seguridad internacional son enfrentar


eficazmente: el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, el tráfico de
armas, de drogas, de personas y mejorar la situación económica de algunos países 69. Las
oportunidades para superar estos desafíos están presentes cuando se sufre de estos
males, los países tienen la última palabra para su solución, se espera que las respuestas
se den en tiempo y forma.

III. LA DISPOSICIÓN DE MÉXICO A COOPERAR EN SEGURIDAD Y


DEFENSA CON EEUU Y CANADÁ PARA ENFRENTAR LAS AMENAZAS.

El nuevo escenario plantea tres cuestiones, tales como, si un nuevo esquema de


seguridad subregional puede responder a los desafíos de seguridad de México; si es
previsible que México adopte un nuevo papel activo y comprometido en la seguridad
internacional; si México está dispuesto a asumir el papel relevante que habitualmente ha
rehuido. Sergio AGUAYO QUEZADA opina que “México tiende a ignorar el papel
preciso de Estados Unidos en su seguridad nacional”, que la transición de México es

67
Es decir que si el Estado no lleva a cabo su “función protectora” otros sujetos lo desempeñarán, dos
ejemplos: la delincuencia es un camino fácil para la gente en extrema pobreza, en dicho escenario los
delincuentes desarrollan vínculos muy firmes donde se protegen unos a otros. El segundo ejemplo lo
encontramos claramente en la relación de la guerrilla y el narcotráfico también en zonas de extrema
pobreza. Vid SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en pp. 267-268. La cooperación existente entre el
crimen organizado, terrorismo y demás actores no estatales para conseguir sus deplorables objetivos,
sobresale muy por encima de la existente entre Estados que no ha llegado a los niveles adecuados para
combatir las amenazas de hoy en día. Se debería aprender algo de esto: cooperación para alcanzar
objetivos; quien diría que los Estados tienen algo que aprenderles a los delincuentes.
68
Cfr. BENITO LÁZARO, Miguel M., “La Estrategia de seguridad y defensa de EEUU antes y después
del 11/S: Una perspectiva a través del neoconservadurismo”, IUGM, 2007, 31 pp., en p. 21. Disponible
http://iugm.es/uploads/tx_iugm/UNA_PERSPECTIVA_A_TRAVES_DEL_NEOCONSERVADURISM
O_02.pdf.
69
Véase CONCLUSIONES DEL XXXIX CURSO MONOGRÁFICO, op. cit., nota 35, en pp. 39-40.

174
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

muy rápida, y la dinámica a la que se enfrentan dichos países es muy compleja, y que
por lo tanto, “resulta imprescindible el diálogo entre ambas sociedades porque ello
ayudaría a llenar los huecos en el conocimiento mutuo que existen en ambos lados de la
frontera” 70.

En Norteamérica la desigualdad en seguridad y defensa es muy notable, se


exterioriza por los recursos y perspectiva de cada uno de los Estados. Coexisten desde el
país considerado como potencia mundial, Estados Unidos, que tiene políticas de
seguridad y defensa de proyección mundial. Canadá, Estado único e inclasificable en la
temática de seguridad y defensa, ya que prepara modelos de seguridad cooperativa
desde hace un siglo y defiende sus proposiciones en el multilateralismo. Y por último,
México, con mucho menos potenciales y recursos de seguridad y defensa, aferrado a
razonamientos nacionalistas, soberanistas y no intervencionistas 71.

Y por lo que era de esperar Canadá es más propicio a la cooperación, en cambio


en el interior de México y Estados Unidos se han reforzado las élites nacionalistas
opuestas al TLCAN. Además, se debe considerar que Canadá y Estados Unidos no
creen en las instituciones mexicanas, por ineficiencia y corrupción. Por su parte, en
México hay una opinión pública anti-estadounidense muy sólida que desaprueba actuar
de socio subordinado de Estados Unidos e infatigablemente se recuerda el riesgo de la
pérdida de la soberanía. Debatiendo la conexión entre estos Estados estas apreciaciones
son más intensas en cuestiones de seguridad y defensa, lo que revela la moderada
cooperación militar de México con estos países sobre todo al rehusarse a colaborar en el
North American Aerospace Defense Command (NORAD) 72, el Comando Norte 73 y en
OMP 74.

70
AGUAYO QUEZADA, Sergio, op. cit., nota 41, en pp. 228-229.
71
Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “América del Norte: seguridad y defensa. Entre la cooperación y la
seguridad nacional”, en GONZÁLEZ GUYER, Julián, Debate Nacional sobre Defensa aportes
Internacionales, Uruguay, Ministerio de Defensa Nacional, 2006, pp. 89-97, en p. 89. Disponible en
http://www.mdn.gub.uy/public/007_aportes_internacionales.pdf.
72
Por su traducción en español, Mando Norteamericano de Defensa Aeroespacial, es un comando
binacional responsable del aviso y control aeroespacial de Canadá, Alaska y de los Estados Unidos. Se
trata de una organización conjunta de los Estados Unidos y Canadá que provee de defensa y control aéreo
a toda Norteamérica. Se fundó el 12 de mayo de 1958. Su misión consiste en proveer comunicación
global, detección, validación y alerta de posibles ataques de misiles balísticos hacia Norteamérica
abarcando detección continental, también provee alerta temprana en tiempo de paz en caso que el espacio
aéreo esté comprometido. El Comandante de United States Northern Command (USNORTHCOM) o

175
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Canadá y México son socios necesarios para la seguridad y la defensa de


Estados Unidos, aunque no comparten su estrategia de acción preventiva frente al
terrorismo internacional, lo que se constató en el rechazo de apoyar la operación militar
en Irak en el 2003 si ésta no obtenía el apoyo del Consejo de Seguridad de la ONU 75.
Estados Unidos intenta colocar el terrorismo como su prioridad en seguridad, entre tanto
Canadá y México contribuyen, pero no coinciden en la terrorificación de la seguridad
que hace Estados Unidos. México es más análogo en cuestión conceptual a la noción
multidimensional de seguridad, y Canadá en el de seguridad humana 76.

Según Raúl BENÍTEZ MANAUT la seguridad de Norteamérica está en


formación. Asevera que entre Canadá y EEUU la cooperación en seguridad y defensa es
más frecuente, más profunda y se sistematiza a través de acuerdos como el NORAD,
por lo que no es vital un North American Free Trade Agreement (NAFTA-PLUS) entre
dichos Estados y en dicho ámbito. En cambio, declara que sí se necesitaría con México.
Confirma que un convenio en defensa entre México, EEUU y Canadá no tiene
posibilidades de llevarse a cabo a corto plazo políticamente hablando, no obstante,
sostiene que los nexos con México se presentan a nivel interagencial, y no en el de

Comando Norte, en español, también está encargado del NORAD. Cit. por la página web del NORAD.
Disponible en http://www.norad.mil/.
73
El Comando Norte de los Estados Unidos es un comando unificado de seguridad, fue establecido el 1
de octubre del 2002 para proveer mando y control a los esfuerzos del Departamento de Defensa (DoD)
para la seguridad del territorio nacional y para coordinar el apoyo del DoD a las autoridades civiles. Este
organismo defiende el territorio nacional, protegiendo a la población, el poder nacional y la libertad de
acción. El área de responsabilidad del USNORTHCOM incluye las vías de acceso aéreo, terrestre y
marítimas y abarca los Estados Unidos, Alaska, Canadá, México y las aguas hasta aproximadamente 500
millas náuticas. También incluye el Golfo de México y los estrechos de la Florida. Este se consolida bajo
un comando unificado. Su misión consiste en planificar, organizar y ejecutar la defensa del territorio
nacional y la misión de apoyo a los civiles, pero tiene pocas fuerzas permanentemente asignadas. El
comando asigna fuerzas necesarias para ejecutar misiones, cuando sea ordenado por el Presidente y el
Secretario de Defensa. La misión de USNORTHCOM de apoyo a la población civil incluye operaciones
de auxilio que ocurren durante desastres domésticos como incendios, huracanes, inundaciones y
terremotos. El apoyo también incluye operaciones contra el narcotráfico y el manejo de consecuencias de
eventos de terrorismo que empleen armas de destrucción masiva. Cit. en la página web del Comando
Norte. Disponible en http://www.northcom.mil/.
74
Vid BENÍTEZ MANAUT, op. cit., nota 71, en p. 93. Según Raúl BENÍTEZ MANAUT, EEUU
participará en la fase de innovación de equipo para la armada y la fuerza aérea mexicana, y apoyaría la
opción de que México intervenga en operaciones internacionales militares. Cit. por BENÍTEZ MANAUT,
Raúl, “Doctrina, historia y relaciones civiles militares en México a inicios del siglo XXI”, en OLMEDA,
J. A. (comp.), Democracias Frágiles. Las relaciones civiles-militares en el mundo Iberoamericano,
Valencia, IUGGM|-Tirant lo Blanch, 2005, pp. 721-764, en p. 757.
75
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en p. 93.
76
Ibídem, en p. 94.

176
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

interoperabilidad; siendo que el ámbito en el cual existe más cooperación es en la


seguridad binacional capitalmente en tres esferas: por un lado, cooperación entre las
organizaciones judiciales, policíacas y de inteligencia. De otro lado, cooperación en la
frontera, específicamente en el combate contra la delincuencia organizada. Y, por
último, en la esfera migratoria. Asegura que la relación de la cooperación en defensa
entre México y EEUU es más profunda que la de México y Canadá; ambas se ciñen a
entrenamiento, compra y donación de equipo e intercambio de información 77.

La seguridad es una necesidad apremiante para los países de Norteamérica frente


a las nuevas amenazas emergentes, y lo es por la simple razón de salvaguardar los
intereses. Es necesario destacar que su seguridad debe tener una estrategia compartida
resultado de la solidaridad y cohesión a causa de que los planteamientos en la materia
deben estar fundamentados, en que se comparte y se defienden los mismos intereses,
cuyos principios y valores 78 son los mismos de una Norteamérica unida por la historia,
geografía y en menor medida por la cultura.

Según María Luisa RODRÍGUEZ MOJÓN ya no se puede hablar de amenazas


nacionales ni de seguridad interior, porque la proliferación de actores ha alterado la
actividad de las fronteras y ya no es fácil hablar de controles de seguridad sin recordar
que los problemas tendrán o tienen que ser compartidos con otros actores nacionales, –
regionales e internacionales– 79.

Hoy en día se ha cedido espacio a una reciente época que, por una parte,
despliega un aspecto desconocido repleto de incógnitas, de dificultades y contingencias
las cuales presentan muchos obstáculos para disponer o preparar los medios contra

77
Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Seguridad en América del Norte: un dilema estratégico en la relación
trinacional”, en BODEMER, Klaus y ROJAS ARAVENA, Francisco (eds.), La seguridad en las
Américas. Nuevos y viejos desafíos, Madrid, 2005, pp. 93-106, en pp. 103 y 104.
78
Los valores que protege México, característicos de la civilización occidental, son típicos a los de
América. Entre los más apreciables se halla el de la solidaridad con los pueblos en condiciones
catastróficas de excesiva miseria o necesidad, como derivación de causas naturales, de la ubicación
geográfica o por no contar con ordenaciones gubernamentales avanzadas, ni con los recursos esenciales
para sobreponerse a sus complicadas necesidades. Ver HUNTINGTON, Samuel P., El choque de
civilizaciones: y la reconfiguración del orden mundial, Paidós, Barcelona, 1997, 357 pp., en pp. 2, 87,
133 y 300.
79
Cfr. RODRÍGUEZ MOJÓN, María Luisa, “Seguridad europea y cooperación”, en TORROJA
MATEU, Helena (dir.), GÜEL PERIS, Sonnia, Los retos de la seguridad y defensa en el nuevo contexto
internacional, Universitat de Barcelona, Barcelona, 2007, pp. 51-65, en pp. 51 y 52.

177
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

futuras contingencias. Por otra parte, suministra numerosas oportunidades para afrontar
los problemas globales –y más subregionales– a través de actividades como realizar
agendas 80, determinar prioridades, investigar soluciones afines con los tiempos –que se
viven– de globalización, de la economía y la prontitud de las comunicaciones e
informaciones; y también se presenta la oportunidad para ordenar la compleja sociedad
mundial –y regional– implantando modelos de organización ajustados a dichas
realidades 81.

Para analizar este tema es necesario desarrollar tres temas que influyen en la
disposición de México a cooperar con EEUU y Canadá para combatir las amenazas a la
seguridad; ellos son: la soberanía mexicana, el contexto de la cooperación en seguridad
y defensa entre los países norteamericanos y los riesgos a su seguridad.

1. Soberanía mexicana.

México siendo reconocido como la parte más débil de la alianza trinacional,


paradójicamente se resiste a la cooperación con EEUU y Canadá, puesto que persisten
sus doctrinas de soberanía absoluta y nacionalismo. Varios ejemplos pueden ser
mencionados, en la contribución a los sistemas de seguridad internacional
fundamentalmente los de la ONU, México no participa de forma alguna, mientras
Canadá y Estados Unidos promueven políticas 82.

80
Es preciso hacer agendas en los múltiples ámbitos que incurren en las relaciones internacionales.
81
Esto se asemeja a lo que el Secretario General de Naciones Unidas, Kofi A. ANNAN, señala en el
Informe de Milenio, epígrafe I. punto 6: “El mundo espera que sus líderes, reunidos en la Cumbre del
Milenio señalen cuales son los retos del futuro y tomen medidas para hacerles frente”. Disponible en
http://www.un.org/spanish/milenio/sg/report/full.htm. Cit. por NARANJO GONZÁLEZ-POLA, Daniel,
op. cit., nota 48, en p. 179.
82
Canadá es uno de los Estados que más ha ayudado al despliegue de fuerzas de paz de la ONU desde el
comienzo de estas misiones. Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 9, en p. 17. México participará
con labores humanitarias en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz que lleva a cabo la ONU en
países en conflicto. Esto ha sido decidido por el Presidente de la República en la Asamblea General no.
69 con fecha 24 de septiembre de 2014. Cfr. en UNO NOTICIAS, “México participará en labores
humanitarias de ONU: Peña”, 24 de septiembre de 2014. Disponible en
http://www.unotv.com/noticias/nacional/detalle/mexico-onupenanieto-298129/.

178
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

Apreciar exclusivamente la protección de la soberanía es un punto de vista


simplista y tradicional donde la noción de seguridad nacional se resume al papel que
desempeñan las fuerzas armadas en la protección del Estado. Esta perspectiva está en
cuestión por la manera en la que ha ido cambiando la noción de soberanía y la
extraterritorialidad de los riesgos. En nuestros días la soberanía, comprende según Ana
MARÍA SALAZAR “el control exclusivo de un Estado sobre su espacio territorial,
aéreo y marítimo, así como una obligación de no intervenir en los asuntos de otros
Estados”. Manifiesta que esto no se traduce en que “se garantice el control total e
incondicional sobre un área geográfica delimitada”. Esta noción nos envía “a ciertas
restricciones jurídicas (…) del poder soberano, que incluso se extienden al principio de
no intervención” 83.

En la actualidad para redefinir el término de soberanía se tiene que apreciar la


globalización, el proceso de integración europeo, la supremacía de Estados Unidos y los
riesgos transnacionales 84. Para algunos analistas, el contexto actual nos hace ceder un
poco de soberanía. Desde un punto de vista particular, en América del Norte se está
llegando a una forma de cooperación-profundización puesto que esto es necesario para
afrontar las amenazas actuales de una manera más eficaz.

Hoy en día México, Estados Unidos y Canadá tienen que tener presente el
concepto de seguridad basado en la indivisibilidad del cual se desprende que la
seguridad de cada Estado está indisolublemente vinculada a la seguridad de todos los
demás –se tiene que afirmar que ha llegado el momento de una seguridad homogénea
para todos– 85.

83
SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en pp. 66-67. Los principios de autonomía y de no intervención
indican que nadie puede interferir en las cuestiones internas ni en la política exterior de otro Estado
soberano, con la precisa condición de que el soberano proceda acorde al derecho nacional e internacional.
El concepto de no intervención comprende que un Estado no puede ser juzgado por otros países ni por la
comunidad internacional y, por ende, sus normas son establecidos por sus ciudadanos. Cit. en
SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 67.
84
Cfr. ibídem, en p. 67.
85
En el ámbito de la seguridad existe una necesidad de hacer cada vez más compatible la estrategia
nacional con las del resto de los Estados, lo que es conocido también como viabilidad internacional o
interconectividad de un sistema nacional con el mundo. Cit. en la entrevista hecha a Leonardo CURZIO
por SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 259.

179
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

En este derrotero, México considera que es preciso planear y llevar a cabo una
estrategia interna, integral y coordinada concebida desde un enfoque de cooperación
internacional, basada en principios de proporcionalidad, corresponsabilidad y –algo que
no podía faltar de su parte– respeto a la soberanía. Así lo afirma en la Agenda de
seguridad de la ASPAN: “México mantendrá su disposición a la cooperación con otros
países para el impulso a la seguridad, privilegiando en todo momento el respecto al
derecho internacional, la libre determinación de los pueblos y la soberanía”. Los riesgos
transnacionales impulsan a las naciones para que hallen soluciones a través de acuerdos
de cooperación que respeten la soberanía y la legislación de cada Estado. En esta
situación México acepta la trascendencia de cooperar con Estados Unidos y Canadá
para mejorar la seguridad en la zona 86.

Se sabe que el ámbito de la seguridad y la defensa forma parte del núcleo duro
de la soberanía de los Estados, pero, de qué sirve ser soberano y no resolver los
problemas actuales. Permitir la cooperación no significa perder la soberanía en su
totalidad, significa tener un mundo mejor, querer ser mejor y tener un mejor nivel de
vida. Además como afirma Leonardo CURZIO “ningún Estado es totalmente soberano;
todo poder es relativo” 87.

Así, la noción de seguridad con sus condicionantes materiales que los Estados de
Norteamérica deben de tener en cuenta son los siguientes: los referidos a la
conformación política, económica e ideológica, los cuales, desde una perspectiva
jurídico internacional, forman parte del núcleo de la soberanía estatal, protegido por el
principio de no injerencia en los asuntos internos de los Estados 88.

86
Página web del GOBIERNO MEXICANO, “ASPAN sección Agenda de Seguridad”. Disponible en
http://www.aspan.gob.mx/.
87
Entrevista a Leonardo CURZIO por SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 256.
88
Cfr. ibídem, en pp. 66-67.

180
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

2. Contexto de la cooperación en seguridad y defensa en América del Norte.

En la actualidad la cooperación resulta necesaria si se pretende conservar una


postura en la escena internacional, debido a la insuficiencia de nuestros Estados para
consolidar de manera permanente una postura autónoma y apartada en el concierto
internacional 89. La cooperación es también la admisión de una incapacidad de los
Estados para resolver sus problemas y desafíos de forma individual, los cuales se
convierten en comunes.

Se parte de la idea de que la región de América del Norte será más segura si se
refuerzan los instrumentos multilaterales de cooperación 90 y si lo será también al tener
mecanismos de coordinación de sus políticas de seguridad 91. Así, cabe preguntarnos si
la cooperación en seguridad de América del Norte es viable. La respuesta es sí, porque
la seguridad es multidimensional de acuerdo al informe sobre Riesgos y perspectivas al
2015 92, en el cual se puede encontrar que en la seguridad intervienen caracteres
demográficos, de propagación de epidemias, recursos alimenticios y energéticos, agua,
elementos culturales, políticos y religiosos, de identidad, transformación de Estados,
mafias, terrorismo y proliferación de armas de destrucción en masa. Estamos (…) en
una sociedad que teóricamente se puede precisar como una sociedad pluralista de
seguridad donde la guerra no resuelve los conflictos entre los diferentes países 93.

89
HOLZMANN, Guillermo, “El debate sobre seguridad hemisférica en una perspectiva”, Instituto de
Ciencia Política Universidad de Chile, 24-26 de septiembre de 1998, 21 pp., en p. 7. Disponible en
http://biblioteca.clacso.edu.ar/ar/libros/lasa98/Holzmann.pdf.
90
La cooperación consolidada en la interlocución y la adhesión es representación de una coyuntura de
propósitos que se persiguen a través de la puesta en común de capacidades diferentes y complementarias;
es básicamente praxis y técnica. Halla toda su razón de ser en la desproporción y se basa en el apoyo de
quien lo brinda hacia el que lo acepta. Cit. por de LAIGLESIA, Juan Pablo, “Las Cumbres como
mecanismo de cooperación política de la comunidad iberoamericana”, Valores, principios y seguridad en
la Comunidad Iberoamericana de Naciones, Ministerio de Defensa-Instituto Español de Estudios
Estratégicos, Cuadernos de Estrategia 126, grupo de trabajo 2/03, marzo de 2004, pp. 73-98, en p. 89.
91
Los países norteamericanos tienen que aportar en los campos de policía de fronteras, crimen
organizado, tráfico de seres humanos, etc.
92
Véase página web de la CIA. Disponible en https://www.cia.gov/index.html. Y vid Remarks by
GANNON, John C., “Intelligence Challenges Through 2015”, Chairman National Intelligence Council, to
the Columbus Council on World Affairs, April 27, 2000. Disponible en https://www.cia.gov/news-
information/speeches-testimony/2000/gannon_speech_05022000.html.

181
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Se tiene una aproximación de seguridad que se puede nombrar liberal-


institucionalista, donde se resalta la capacidad de cooperación de los Estados a través
del multilateralismo –o bilateralismo–, además se destaca que la ventaja militar no es
absoluta, es decir, que el poder es multidimensional, no militar, sino que se encuentra en
una suma de elementos económicos, políticos y sociales. Razón por la que –no solo la
Unión Europea sino también– Norteamérica tiene que asegurar, no solo a los Estados
sino a diferentes actores como a colectividades u otros grupos de identidad, esto es,
enfocarse más en la seguridad humana. Pues disminuyen las amenazas castrenses y se
afirman particularidades políticas, económicas, sociales, medioambientales que van a
ser substanciales en un futuro 94.

En el presente la cooperación internacional y societal 95 es necesaria ya que se


alcanza a distinguir en la sociedad internacional actual, el incremento de procesos de
integración (…), entre otros argumentos, como respuesta geoestratégica ante los
desafíos de la globalización 96.

Podría decirse que la respuesta geoestratégica sería una estrategia de seguridad


considerada como un seguro para la sociedad norteamericana, un seguro que
estableciera el procedimiento a seguir en caso de un desastre, natural o de origen
humano; que buscara detener conflictos, al crimen organizado y al terrorismo. La
estrategia de seguridad respaldaría las fases a través de las cuales el Estado trata de
alcanzar sus objetivos (…) 97.

93
Cfr. MARQUINA BARRIO, Antonio, “¿Es posible una política de seguridad común?”, en GARRIDO
REBOLLEDO, Vicente (coord.), El futuro de la Política de Exterior y de Seguridad y defensa europea,
Universidad Francisco de Vitoria, 2002, pp. 127-130, en p. 127 y 128.
94
Véase ibídem, en p. 129. No es algo que solo tiene que hacer Europa o América del Norte sino
cualquier región.
95
Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Las relaciones civiles-militares ante la encrucijada democrática en la
primera década del siglo XXI”, en SEPÚLVEDA, Isidro, ALDA, Sonia (eds.), La administración de la
defensa en América Latina. Análisis Nacionales, IUGM-UNED, 2008, t. 2, pp. 253-292, en p. 290.
Disponible en http://iugm.es/uploads/tx_iugm/ADEFAL_tomo_II.pdf.
96
Véase PALOMARES AMAT, Miquel, “Propuestas para un nuevo marco jurídico de las relaciones
entre la Unión Europea y América Latina”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, Madrid, año 12,
núm. 29, enero/abril 2008, pp. 49-89, en p. 78.
97
Cfr. SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, pp. 120-121.

182
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

En la realización de una estrategia de seguridad intervienen los parlamentos o


congresos. La consecuencia que tiene la cooperación en seguridad y defensa sobre el
papel de los parlamentos o congresos es la de evaluar lo que les corresponda en dicho
proceso por lo que su participación es esencial. La seguridad compete a todos así que el
impulso para la cooperación tendrá que ser de todos y será liderado por los presidentes
o, en su caso, primer ministro y por los miembros del gabinete que aquellos designen
conforme a la competencia del asunto.

Sin duda “security issues continue to arise, a North American regional security
relationship will continue to evolve among Mexico, Canada, and the United States and a
more comprehensive framework, NAFTA-PLUS, will become necessary” 98. El TLCAN
o NAFTA tiene repercusiones en seguridad, simultáneamente a su entrada en vigor se
propuso la idea de ir configurando un TLCAN en seguridad sobre el indicio de que el
aumento del comercio provoca que se tengan unas fronteras más abiertas por lo que
ambas cuestiones deben protegerse 99. El NAFTA se circunscribe solo a cuestiones
económicas, laborales y ambientales pero también se interesaba por asuntos de
seguridad y ha sido México quien constantemente ha rechazado a que el acuerdo
incluya obligaciones sobre seguridad 100.

Raúl BENÍTEZ MANAUT menciona que: “The relationship is limited between


Canada and Mexico, due to their lack of geographical proximity, and cooperation on
defense, intelligence, migration, and policing is restricted to the exchange of
information”. Añade que: “Canada and Mexico fear that further integration beyond the
trade agreement might simply result in the assimilation of the doctrines and strategic
positions of their more powerful neighbour”. El mismo autor expresa: “The most
developed cooperation exists on the bilateral security level (level 4) –Canada-USA y
México-USA–, principally in three aspects: (1) cooperation between the judicial, police,
and intelligence systems; (2) collaboration on the borders (to prevent and contain
organized crime); and (3) consultation on migration issues. The defense relationship

98
Cit. por BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Mexico and the new challenges of hemispheric security”,
Working Paper, Woodrow Wilson International Center for scholars, Mexico Institute, Washington, 2003,
65 pp., en p. 45. Disponible en http://www.wilsoncenter.org/topics/pubs/ACF18DF.pdf.
99
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 77, en pp. 94 y 95.
100
Vid BODEMER, Klaus y ROJAS ARAVENA, Francisco (eds.), op. cit., nota 65, en p. 14.

183
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

between Mexico and the United States exists mostly on the level of training, military
education, some transfers of equipment (purchase or donation), and exchange of
information; Mexico and Canada are beginning to develop a similar relationship” 101.

Lo anterior demuestra que Canadá y México están entrando en áreas totalmente


nuevas de cooperación bilateral, exteriorizando madurez, confianza recíproca, ejercicio
intachable del poder, responsabilidad y transparencia.

William GRAHAM opina que México es muy importante para Canadá como
para calificarlo estrictamente parte de un convenio trinacional o binacional. Dice
además que uno y otro ámbito se fortifican de manera mutua y que son del todo
coherentes con los objetivos globales de Canadá para el continente. Añade que la
búsqueda de esferas de consulta trinacional ocasionará beneficios y oportunidades de
cooperación resaltando espacios en los que se puede y se tiene que reforzar el vínculo
binacional. Concluye diciendo que hay que considerar que lo que se realice bilateral y
trilateralmente, en definitiva, ha de ser útil para formar un continente más sólido y más
unificado en donde todos puedan progresar 102.

Evidentemente Estados Unidos ha impuesto los parámetros en la construcción de


la seguridad de América del Norte por lo que existe una respuesta, afirmativa o negativa
tanto de México como de Canadá a las propuestas de Estados Unidos, que en mayor o
menor medida ayudan a la regionalización de la seguridad, proceso que progresa de
forma prudente 103.

México y Brasil estiman que la agenda de seguridad internacional de Estados


Unidos no puede ser exportada al continente ya que los Estados, particularmente sus

101
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 98, en pp. 36, 41 y 46.
102
Véase GRAHAM, William, “Canadá, México y América del Norte: una comunidad de vecinos”,
Revista Mexicana de Política Exterior, Secretaría de Relaciones Exteriores-Instituto Matías Romero,
México, núm. 66, junio 2002, pp. 169-179, en pp. 178-179. Disponible en
http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n66/graham.pdf.
103
DOMÍNGUEZ RIVERA, Roberto, “La Regionalización de la Seguridad en América del Norte”,
Revista Enfoques Ciencia Política y Administración Pública, año VI, núm. 8, Primer Semestre, 2008, pp.
45-59, en p. 46. Disponible en http://www.cipolcentral.cl/documentos/enfoques8/SEPARATA3-N8.pdf.

184
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

fuerzas armadas, están expuestos a dejar de tener su particularidad nacional 104. Dejan de
lado que la pérdida del carácter nacional de las fuerzas armadas se daría en forma
temporal en base a la duración de la cooperación. Por lo demás no sirve de mucho que
una Fuerza Armada tenga solamente carácter nacional siendo que la mayoría de las
amenazas actualmente son transnacionales. No hay que olvidar que cuando los
problemas son subregionales, la coordinación con otras fuerzas armadas es necesaria
para realizar un combate efectivo. Además que según las posibilidades de aumento de
los problemas fronterizos es preciso que entre los Estados colindantes haya un ambiente
de confianza 105.

Ya lo decía Riordan ROETT que México después de los noventas “deberá


evaluar cuidadosamente a los actores mundiales 106 e identificar aquellos con los que
comparte intereses y que ofrecen las mejores perspectivas para lograr las metas del
desarrollo del país –ya que– la política exterior no tiene mucha relación con la nostalgia,
y sí con una evaluación fría y calculadora de las necesidades futuras del Estado-
nación”. Añade que “abogar por la necesidad de un pensamiento estratégico no implica
que México deba ejercer un maquiavelismo descarnado en seguridad durante las
próximas décadas” 107.

Es un llamado al realismo. México nunca antes había tenido la posibilidad de


explotar múltiples alternativas estratégicas en materia de seguridad ya que es un país
que no tiene una geopolítica global ni perteneció a alianzas estratégicas durante el largo
gobierno del Partido Revolucionario Institucional 1929-2000. Su política de seguridad
nacional y defensa es nacionalista y defensiva. México debe ser cauto y visionario, pero
también puede darse el lujo de ser más audaz que en el pasado al cuestionar viejos mitos

104
Otra muestra del carácter nacionalista de México, indudablemente reacio a la cooperación. Asimismo,
los Estados Latinoamericanos se oponen a medidas unilaterales de Estados Unidos, como por ejemplo, el
control del tráfico de drogas y la oferta fuera de su territorio indicando que no se combate de forma eficaz
el consumo ni el lavado de dinero en Estados Unidos. Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 9,
en p. 14.
105
Vid SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en pp. 136 y 427.
106
Es un reto para la política de seguridad mexicana encontrar el apoyo internacional para desarrollar
fuerzas policiales y de investigación que puedan establecer una presencia del Estado sin violar los
derechos civiles ni humanos.
107
Cfr. ROETT, Riordan, “Las alternativas estratégicas de México en un cambiante sistema mundial:
cuatro opciones, cuatro ironías”, en ROETT, Riordan (comp.), Relaciones exteriores de México en la
década de los noventas, México, siglo XXI, 1991, pp. 17-41, en pp. 39 y 40.

185
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

y experimentar nuevas oportunidades. Éste es y será uno de sus retos principales.


México se halla completamente comprometido en el logro de un sistema internacional
más sólido y seguro. Asimismo, este país está convencido de que su seguridad está
estrechamente enlazada a la de los Estados colindantes, a la de aquellos que coinciden
en un prototipo de sociedad semejante, y a la de los que se ubican dentro de su círculo
de interés. En este ámbito se debe destacar: a) La conducta copartícipe con la
comunidad internacional 108.

Después del 11 de septiembre EEUU tuvo que replantearse la forma de


protegerse, pues encontró que sus más de cien agencias consagradas a la seguridad
poseían parte de la información, y que en coordinación hubieran podido impedir dicho
atentado terrorista, pero la carencia de diálogo entre dichas agencias y la fragmentación
de la información no se los permitió. Cuando los gobiernos de diferentes Estados deben
coordinarse, sucede lo mismo –mutatis mutandis–: “disparidad en recursos materiales y
humanos, visiones, culturas, desconfianza, legislaciones diferentes e intentos por tener
el control en tierra ajena” 109.

Los países colindantes ya no son enemigos sino circunstancialmente aliados


contra un riesgo, como en los desastres ambientales, tareas de rescate, –crimen
organizado y terrorismo internacional– 110. Y esto se demuestra en la Cumbre de las
Américas en Quebec en abril de 2001, cuando los Estados convinieron una estrategia y
precisaron prioridades que se fundamentan en los pilares de la seguridad, la democracia,
la prosperidad y el desarrollo social. En dicha Cumbre los países desplegaron una
agenda que identifica la creciente interdependencia que relaciona a los Estados del
hemisferio, y que es flexible, esto es, que puede adecuarse para responder con rapidez a
contextos como los atentados de las Torres gemelas 111. Si a nivel hemisférico se puede

108
Su participación en OMP y en CLAN lo manifiesta. Contexto similar expresado en SECRETARÍA
GENERAL DE POLÍTICA DE DEFENSA, Revisión Estratégica de la Defensa, Ministerio de Defensa,
Armada Española, 2008, pp. 369, en pp. 134 y 135. Disponible en
http://www.scribd.com/doc/16584251/Revision-estrategica-de-la-Defensa.
109
SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 133.
110
Cfr. DIAMINT, Rut, “Paradigmas de seguridad y defensa en América Latina”, en GONZÁLEZ
GUYER, Julián, Debate Nacional sobre Defensa aportes Internacionales, Uruguay, Ministerio de
Defensa Nacional, 2006, pp. 98-109, en p. 104. Disponible en
http://www.mdn.gub.uy/public/007_aportes_internacionales.pdf.

186
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

llegar a este grado de colaboración, con mucha mayor razón en Norteamérica. Además
se ve a la colaboración de los tres países norteamericanos como fundamental para la
construcción de un hemisferio próspero y democrático 112. Sin duda alguna puede ser un
prototipo relevante y provechoso tanto para ellos como para el continente.

Nadie dice que será fácil alcanzar un balance entre una coordinación eficiente
debido a la desconfianza habitual en países con diferente grado de desarrollo y la
naturaleza reservada de las fuerzas armadas, pero como afirma Ana María SALAZAR:
la mejor estrategia para enfrentar las amenazas que aquejan a América del Norte se
encuentra en el mejoramiento de la cooperación entre los Estados con el fin de
establecer coaliciones. La mayoría de las naciones consideran que una buena manera de
combatir la delincuencia transnacional, como el tráfico de drogas y el terrorismo (…),
es a través del fortalecimiento de la cooperación (…) 113.

Asimismo, Estados Unidos tiene que dejar de utilizar el principio de cooperación


de forma selectiva en función de sus intereses y también dejar de hacer interpretaciones
unilaterales de las resoluciones del Consejo de Seguridad y de conceptos tales como
amenaza a la paz, ataque armado y legítima defensa. Sobre todo, debe ceder en caso de
incumplimiento de sus obligaciones según lo acordado.

Estados Unidos estará alerta ante la posibilidad de que se lleve a cabo otro
ataque terrorista situación que perjudica a México, pues la situación de los migrantes

111
Véase GRAHAM, William, op. cit., nota, 102, en p. 177. “La proximidad favorece la interdependencia
en la medida que se comparten o contagian riesgos”. Cit. por ARTEAGA MARTÍN, Félix, op. cit., nota
55, en p. 101. Por ejemplo, la interdependencia económica fuerza a los Estados a que se comprometan en
la formación de una estrategia internacional, pues si un territorio es inestable y una potencia tiene allí
intereses trascendentales hará todo lo posible para intentar controlar y dar estabilidad a esa área. Cit. por
MONTOTO SIMÓN, Jaime, “Las industrias europeas de la defensa”, La convergencia de intereses de
seguridad y defensa entre las comunidades europeas y atlánticas, Madrid, Ministerio de Defensa,
Monografías del CESEDEN 27, 1998, pp. 163-201, en p. 200.
112
Vid GRAHAM, William, op. cit., nota, 102, en p. 177.
113
Cfr. SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en pp. 304, 420 y 421. NEWSON, Eric, Secretario de
Estado adjunto para Asuntos Políticos-Militares de Estado Unidos, señalaba que “la capacidad de los
Departamentos de Estado y Defensa estadounidenses de actuar conjuntamente tendría un efecto profundo
(…) para la protección de los intereses –propios– y los de aliados y amigos”. Disponible en
http://usinfo.state.gov/journals/itps/0300/ijps/pj51news.htm. Cit. por RODRÍGUEZ MONTÓN,
Fernando, “Algunas reflexiones sobre la diplomacia de defensa de la Unión Europea en Iberoamérica”,
Hacia una política de Cooperación en Seguridad y Defensa con Iberoamérica, Madrid, Ministerio de
Defensa, Monografías del CESEDEN 84, junio 2006, pp. 57-88, en p. 59.

187
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

indocumentados se hace más delicada y se complica todavía más el flujo de mercancías


e individuos que pretenden ingresar de forma regular 114. Así que México debe estar
dispuesto a cooperar para resolver tal situación ya que 85% de sus exportaciones son
hacia Estados Unidos 115. Y Canadá es el segundo socio comercial de México y éste el
quinto de aquél. Asimismo Canadá se instala en el tercer lugar por sus inversiones en
México, con un 3.8% de la Inversión Extranjera Directa (IED) 116. Dicho todo lo anterior
es predecible que se intensifique la cooperación en las relaciones trinacionales de
seguridad 117.

Por su parte México está convencido de la necesidad de proseguir el esfuerzo de


las reformas necesarias: gestión más transparente de los asuntos públicos, un sistema
judicial más eficaz, una participación más activa de la sociedad civil 118 en la vida de la
nación, un reparto más equitativo de la riqueza mediante una corrección de las
desviaciones a menudo importante, del patrimonio y de la renta entre las diferentes
capas de la sociedad. Hecho lo anterior, si México quiere participar en el rule making
global debe empezar en los ámbitos subregional y regional, en los que se deben
fortalecer los mecanismos de asistencia y colaboración. Para esto, la experiencia
empírica en los procesos de integración indican cuatro premisas que puede servir de
mucho al proceso de cooperación en Norteamérica: 119 en primer lugar, la integración no

114
Cfr. SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 446.
115
Véase ibídem, en p. 436.
116
Vid de MARÍA Y CAMPOS, Alfonso y FIERRO GARZA, Alberto, “La relación estratégica de
México con Canadá”, Revista Mexicana de Política Exterior, Secretaría de Relaciones Exteriores-
Instituto Matías Romero, México, núm. 66, junio 2002, pp. 101-122, en pp. 105-106. Disponible en
http://revistadigital.sre.gob.mx/images/stories/numeros/n66/demariac.pdf.
117
Resulta muy ilustrativo analizar a BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Seguridad y Geopolítica en América
del Norte. El Tratado de Libre Comercio: Regionalismo versus Nacionalismo”, en DIAMINT, Ruth, La
OTAN y los desafíos en el MERCOSUR. Comunidades de seguridad y estabilidad democrática,
Universidad Torcuato di Tella, Centro de Relaciones Internacionales, Nuevo hacer, 2001, pp. 93-117, en
p. 115.
118
Así se encuentra que en el Programa de Acción de Mercosur hasta el año 2000 se expresaba que: “la
profundización del proceso de integración requiere una participación creciente del conjunto de la
sociedad”. Cit. por en DÍAZ BARRADO, Castor, “Iberoamérica ante los procesos de Integración: Una
aproximación general”, en DÍAZ BARRADO, Castor y FERNÁNDEZ LIESA, Carlos (coords.),
Iberoamérica ante los procesos de integración, actas de las XVIII Jornadas de la AEPDIRI, Madrid,
2000, pp. 24-70, en p. 48.
119
MÉNDEZ ESCOBAR, Francisca E., Los vínculos entre la Unión Europea y América Latina y el
Caribe: Historia y perspectiva de la integración 2008, Instituto Matías Romero, México, 2008, pp. 570.
en p. 28. Disponible en http://es.scribd.com/doc/233281847/Ue-y-Amerca-Latina-y-El-Caribe#page=18.

188
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

es un fin, sino un medio para cumplir objetivos. En segundo lugar, los procesos de
integración no son lineales. En tercer lugar, los procesos de integración han demostrado
dos cosas, por un lado, son una vía factible para que los países enfrenten los desafíos
mundiales de hoy; (…) y, por otro lado, propician una mayor capacidad de interlocución
política frente al exterior. Y, por último, el éxito de un proceso de integración depende
de la coherencia entre sus objetivos y logros.

Uno de los retos a los que hacen frente los procesos de integración es la parca
dimensión social que poseen en cada uno de los contextos, por lo cual se han de
plantear, la proyección social de los mismos con cuestiones como “la salud, educación,
cultura, la circulación de personas, las migraciones y la adecuación de las normas
laborales (…)” 120.

Dicho esto, se ve cómo los procesos de integración 121 forman parte de las
estrategias económicas y políticas de los países que, sin embargo, no siempre logran sus
objetivos 122. La integración es un medio sólido para que una cantidad cada vez mayor
de naciones pueda obtener ventajas de su inclusión en un mundo globalizado 123. La
disposición firme de los países de establecer un ámbito de seguridad y estabilidad apoya
asimismo la formación y avance de procesos de integración 124.

Según Francisca MÉNDEZ ESCOBAR, los procesos de integración regional se


han instaurado en parte de las estrategias de los Estados para conseguir una mayor
inclusión en la economía mundial y una forma de intervenir en los procesos de
concertación política internacional. Añade que los nexos entre los procesos de
integración regional podrían formar un fundamento importante para incrementar los

120
Véase DÍAZ BARRADO, Castor, op. cit., nota 118, en pp. 49 y 50.
121
Hoy en día existen cincuenta y un procesos de integración económica regional en el mundo. Cit. por
PEREIRA CASTAÑARES, Juan Carlos, “El debate sobre la nueva arquitectura europea de cooperación y
seguridad: condicionantes históricos. Retos para el futuro”, Modelo de seguridad y defensa en Europa en
el próximo siglo, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 38, 2000, pp. 93-132, en p.
96.
122
MÉNDEZ ESCOBAR, Francisca E., op. cit., nota 119, en p. 28.
123
Vid Declaración de Oporto 1998 de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Cit. por DÍAZ
BARRADO, Castor, op. cit., nota 118, en p. 26.
124
Cfr. ibídem, en p. 40.

189
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

rendimientos de la integración regional. Afirma específicamente que los convenios de


libre comercio Norte-Sur pueden operar como catalizadores para la metamorfosis
productiva y la modernización institucional y, casualmente, podrían impulsar una
profundización de la integración al establecer una nueva forma para las obligaciones
comunes de los miembros de un acuerdo de integración. Agrega que, en el área política,
haría posible explorar coaliciones en foros internacionales que produzcan rendimientos
políticos de significación capital al momento que se ampliarían los asuntos y la
intensidad de la cooperación multilateral. Asimismo, menciona que los nexos
interregionales pueden ser un medio para producir mejores situaciones de desarrollo
social, político y económico 125.

Consolidar el desarrollo económico y afianzar el bienestar en los países que


intervienen en los procesos de integración se muestra como una de las constantes en
todos los procesos. El factor económico se sostiene como base y también como faceta
de la integración, aunque actualmente se dé más importancia al desarrollo económico
con justicia y bienestar 126.

Los tres países norteamericanos tienen que entenderse, debe haber algo de
conexión, conducto, comunicación frecuente y continua, y algo de normas compartidas,
es conexión entre un antes y un después, es decir, no se permite dañarse, ni a
concentrarse en lo sucedido, o a separarse en un futuro. En otras palabras, han de
acordarse de lo sucedido, sin que vuelva a ocurrir; han de pensar en un futuro, sin perder
de vista el pasado; para lo cual se necesita de un entendimiento sólido del contexto
propio y de una visión excesiva para descifrar dónde se desea y se puede situar en un
futuro. Asimismo, es establecer y compartir normas, y vías de comunicación donde no
hay lugar para la dominación ni la unilateralidad sino la concertación de obligaciones
para alcanzar un fin superior a los intereses e idiosincrasia de cada parte. Con esto se
busca proporcionar certeza al proceso 127.

125
MÉNDEZ ESCOBAR, Francisca E., op. cit., nota 119, en p. 31. En la Declaración de Guadalajara de
la III Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe se encuentra un principio evidente ajustado en
la discusión y fisuras de la comunidad internacional como resultado del unilateralismo de la política
exterior y de seguridad de Estados Unidos: “el convencimiento de que un enfoque multilateral de la
seguridad brinda el mejor medio para mantener el orden internacional”. Cit. por GARRIDO
REBOLLEDO, Vicente, op. cit., nota 29, en p. 137.
126
Véase DÍAZ BARRADO, Castor, op. cit., nota 118, en p. 49.

190
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

Así la probable Política de Seguridad y Defensa (PSD) en América del Norte


deberá intentar unificar, o coordinar determinados procesos de planeamiento,
adquisición, instrucción, adiestramiento y doctrina. En el camino de homogenización la
PSD no debe buscar la armonización sino la convergencia pues no puede pretenderse
que países que han adquirido determinadas capacidades prescindan de ellas.

Por lo visto todo va en positivo y con un gran avance, lo que está pendiente, lo
que falta hacer y lo que les cuesta más a los países de América del Norte y sobre todo a
EEUU son los mecanismos de solución pacífica de controversias.

La cooperación en seguridad de América del Norte no será creíble si sólo se


limita a mejorar los mecanismos institucionales y burocráticos. Si se quiere que la
opinión pública apoye este proceso, es preciso que esté convencida de la voluntad y de
la capacidad de los Estados de América del Norte de dotarse de los medios adecuados.
Los norteamericanos tenemos que cuidar más nuestra propia seguridad y será más fácil
a la hora de conseguir el respaldo de los ciudadanos.

3. Riesgos: necesidad de desarrollar una mayor responsabilidad norteamericana.

Norteamérica percibe un bajo grado de amenaza en el ámbito de la defensa y un


alto grado de riesgo, amenaza y vulnerabilidad en el ámbito de la seguridad. Los nuevos
riesgos a su seguridad proceden de actores no estatales que se fortalecen por la carencia
de estructuras gubernamentales sólidas para hacerles frente. Se necesita actualizar los
acuerdos internacionales y de cooperación entre los Estados ya que un sinnúmero de
ellos son inapropiados para afrontarles con eficacia –basta mencionar el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) – 128.

127
Véase REBOLLEDO GOUT, Juan, “En búsqueda de un entendimiento con Estados Unidos”, Revista
Mexicana de Política Exterior, Secretaría de Relaciones Exteriores Instituto Matías Romero, México,
núm. 61, octubre 2000, pp. 11-33, en p. 12.
128
BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 9, en p. 9. La irrupción de actores no estatales como los
cárteles y el terrorismo internacional –en Norteamérica– “están modificando la dinámica y estructura de
seguridad de los complejos y dificultan su previsibilidad y gobernanza”. Esta es la razón por la cual

191
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Las apreciaciones de riesgos e inseguridades se transfieren del grado nacional al


–subregional y– hemisférico confiriendo terreno a una internacionalización de las
políticas de seguridad y defensa que puede robustecer las propuestas en estos ámbitos,
los nexos interestatales y la trascendencia de los lazos interhemisféricos, subregionales,
vecinales, –bilaterales y multilaterales–, en el entorno de una seguridad colectiva
internacional 129.

La inevitable interdependencia de los matices colectivos y nacionales de la


seguridad en entornos –subregionales y– hemisféricos puede favorecer políticas de
defensa –y/o seguridad– cooperativas con la estabilidad hemisférica, que conserven
relación con los procedimientos de integración comercial, hacia los cuales tienen que
coincidir los asuntos de seguridad y defensa nacional de los países en las múltiples
realidades subregionales 130.

Los riesgos confirman la necesidad de desarrollar una mayor responsabilidad


norteamericana en asuntos de seguridad y defensa cosa que exige de Norteamérica la
coherencia de su acción exterior en su conjunto, es decir, conseguir una mayor cohesión
entre los instrumentos políticos, económicos, humanitarios y militares para la gestión de
crisis. La cohesión de la acción exterior en su conjunto será un prerrequisito para la
eficacia y continuidad de la acción norteamericana en seguridad y defensa –deberían
aprovechar la oportunidad de Haití para explotar sus capacidades de prevención de
conflictos y gestión de crisis–. Como bien afirma Félix ARTEAGA MARTÍN “la
percepción del riesgo, más que su dimensión objetiva, es la que determina la
movilización colectiva, de ahí la necesidad de contar con evaluaciones regionales de
seguridad previas, para poder articular respuestas y políticas al respecto” 131.

tenemos que actuar. Claro es que la modificación de riesgos implica dificultades de adaptación, pero
también crea coyunturas de fomento de la cooperación para hacerles frente. Cit. por ARTEAGA
MARTÍN, Félix, op. cit., nota 55, en pp. 100 y 102. En América del Norte las coyunturas de fomento de
la cooperación para hacerle frente a los riesgos, esta lógica, no ha sido fácil de asimilar.
129
Véase CELI, Pablo, op. cit., nota 49, en p. 6.
130
Ibídem, en p. 7. Esto se traduciría para América del Norte que sus asuntos de seguridad y defensa
fueran coincidentes con el TLCAN.
131
Véase ARTEAGA MARTÍN, Félix, op. cit., nota 55, en p. 101.

192
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

Corresponde tener en cuenta la existencia de riesgos colectivos, es decir, que


perjudican a diferentes Estados, originando una necesidad de solución común, esto es, la
interoperatividad –en una subregión–, en el hemisferio y a nivel internacional 132.

De modo que la cooperación en seguridad subregional y regional es de interés


geoestratégico; y la cooperación en el campo de la Defensa permitiría adaptar, en forma
combinada a las Fuerzas Armadas y los Sistemas de Defensas Nacionales, a las nuevas
exigencias y desarrollar con eficacia su papel acorde al escenario internacional.

Hay que tener en cuenta que para alcanzar una cooperación en el ámbito
estratégico de la seguridad se deben originar situaciones concretas que avalen la
viabilidad de una alianza de cooperación internacional: en primer lugar, vínculos
solidariamente provechosos entre los Estados partícipes. En segundo lugar, enfoques
explícitos, concertados y proporcionados en política exterior. En tercer lugar, normas
eficaces y estructuradas que coadyuven a un plan de cooperación: mecanismos de
solución pacífica de controversias, de intercambio de información, de sugerencias, de
colaboración en distintos ámbitos, etc. En cuarto lugar, coincidencia de intereses de
largo plazo que predominen sobre ocasionales desacuerdos circunstanciales. Por último,
apreciaciones estratégicas compenetradas, por lo que corresponde a la identificación de
riesgos comunes y complementarios en las dificultades que encara cada Estado. El
punto más débil de Norteamérica es desarrollar mecanismos de solución pacífica de
controversias, seguido de un enfoque explícito, concertado y proporcionado en política
exterior.

Ya vaticinaba Jeremy RIFKIN que la tercera revolución industrial en el mundo


será la de las nuevas tecnologías, energías y la del homo emphaticus, es decir, una época
de empatía en la que el ser humano será capaz de entender a sus semejantes. Esta
mezcla ha surgido en un mundo de compartir 133. La previsión de entender a los
semejantes puede apostar enormemente por la cooperación entre países para resolver los
132
HOLZMANN, Guillermo, “Política de Defensa y Diseño del Libro Blanco de la Defensa. El caso de
Chile”, Departamento de Ciencia Política, Universidad de Chile, Ponencia preparada para el VI
Seminario sobre Investigación y Educación en Estudios de Seguridad y Defensa, (REDES 2003), CHDS,
Santiago de Chile, 27 al 30 de octubre de 2003, pp. 28, en p. 10. Disponible en
http://www.resdal.org/producciones-miembros/redes-03-holzmann.pdf.
133
Vid CABALLERO, Daniel S., “Hacia la tercera revolución”, ADN, 19/abril/2010. Disponible en
http://www.adn.es/economia/20100419/NWS-0150-revolucion-tercera.html.

193
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

grandes retos de la actualidad. No cabe duda que la cooperación en seguridad promueve


y promoverá las relaciones de buena vecindad que marcan los intereses de los países
norteamericanos y parece beneficiosa.

La corresponsabilidad debe ser una regla de actuación, empleando todos los


recursos policiales, judiciales, diplomáticos, de inteligencia y militares para enfrentar
las operaciones de unas organizaciones delictivas para las cuales las fronteras no
constituyen ningún impedimento, sino una oportunidad donde utilizan la división de
labores del Estado para aprovechar sus deficiencias en seguridad 134.

IV. LA INTENSIDAD DE LA COOPERACIÓN REGIONAL Y SUBREGIONAL.

Debido a las amenazas y riesgos actuales a la seguridad la cooperación entre


países ha ido en aumento ya sea a nivel subregional, regional o internacional. La
proliferación de organismos internacionales regionales es un acontecimiento irrefutable.
Ante este escenario, la regionalización de ciertas zonas está siendo muy importante y de
esto se resaltan dos acontecimientos: por una parte, se desencadena una competitividad
inofensiva entre los distintos espacios regionales, primordialmente de temas
económicos, que solo logra considerarse perturbada si se presenta alguna amenaza a la
seguridad mundial. De otra parte, se fortalece un concepto reciente como el de orden
regional respaldado por los organismos regionales de seguridad y defensa o las
potencias regionales 135.

Sobre la cooperación subregional en materia de seguridad que existe alrededor


de México encontramos cuatro variables: con EEUU, con Canadá, con los países de su
frontera sur y con los del Caribe, y, por último, otra que no lo incluye pero que
repercute mucho en sus relaciones, es la existente entre Canadá y EEUU. De todas estas

134
Cfr. SEPÚLVEDA, Isidro, “La cooperación en seguridad y Defensa entre la Unión Europea y América
Latina”, en SEPÚLVEDA, Isidro, ALDA, Sonia (eds.), La administración de la defensa en América
Latina. Estudios comparados, IUGM-UNED, 2008, t. 3, pp. 539-555, en p. 555.
135
PEREIRA CASTAÑARES, Juan Carlos, op. cit., nota 121, en p. 96. Esta idea abarca también a las
subregiones.

194
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

relaciones de cooperación, existe una que sobresale por la aportación económica que
desembolsa EEUU hacia México para el combate contra el crimen organizado. Ello se
lleva a cabo a través de un Plan llamado Mérida.

Todos estos factores serán analizados a continuación para descifrar si es factible


un modelo de seguridad y defensa en América del Norte.

1. La intensidad de la cooperación regional.

El escenario dibujado adecuadamente en Norteamérica es que se presenta la


característica de contar con países con diferente nivel de desarrollo. Pues bien, de
acuerdo a Pablo CELI DE LA TORRE “la Seguridad regional (…) adquiere una mayor
proyección para el contexto global, cuyos equilibrios solo pueden lograrse mediante
sistemas que articulen y resuelvan relaciones de seguridad localizadas en contextos
verificables y asequibles para Estados de diverso grado de desarrollo relativo mediante
equilibrios regionales sujetos a la cooperación internacional en diversas áreas, no
exclusivamente militares, con las que hoy se ligan la Seguridad y las Políticas de
Defensa” 136. Por ejemplo, en América existen fuerzas militares con un óptimo potencial
operativo que están aplicando con éxito una operación complicada y muy trascendental
de seguridad regional como lo es la OMP en Haití. Dicha OMP se realiza sin
implicación manifiesta de milicia y recursos de EEUU. Consecuentemente desde la
visión de EEUU, este modelo de operación ilustra y confirma el rumbo cooperativo en
cuestión de seguridad regional 137.

136
CELI DE LA TORRE, Pablo, “Cooperación internacional o control mundial, seguridad y defensa en
una perspectiva estratégica sistémica”, Revista estudios político militares, Centro de Estudios Estratégicos
– Universidad Arcis, año 2 - número 4 - 2do semestre 2002, pp. 25-35, en p. 35. Disponible en
http://www.cee-chile.org/publicaciones/revista/rev04/re04.pdf#page=5.
137
Véase DOWNIE, Richard, op. cit., nota 38, en pp. 530-531. Ahora ya se está dando hasta una
cooperación intercontinental ya que México y España rubricaron un memorando para fortalecer la
cooperación en materia de seguridad pública mediante el intercambio de información estratégica y de
inteligencia. Entre otras prácticas, compartirán asistencia técnica empleada a las investigaciones y
operaciones policiales e intercambiarán peritos en esferas de interés para ambas partes. Además, se
llevarán a cabo reuniones con grupos de especialistas y se establecerá una Comisión Mixta de Trabajo,
constituida por funcionarios de ambos Estados, que se hará cargo de planear propuestas de cooperación y

195
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

La presencia de Estados Unidos como potencia lleva a esta nación a pretender


exportar su agenda de seguridad global, para lo cual las fuerzas armadas, cuerpos de
seguridad y sistemas de inteligencia de los países tendrían que cooperar conforme a sus
prioridades. En varios asuntos existen coincidencias pero en otros existen grandes
discrepancias; y en el caso de las primeras puede haber diferencias en los medios a usar
o en las capacidades (o incapacidades) de las instituciones de seguridad en los Estados
latinoamericanos 138.

El propósito de Latinoamérica debe encauzarse a consolidar que la seguridad


estatal y ciudadana esté basada sin más en el constitucionalismo, esto es, el acatamiento
al mandato constitucional, a las leyes y a la praxis consensuada 139. Por ejemplo,
BENÍTEZ MANAUT informa que el Estado mexicano “tiene niveles de
profesionalismo desigual; atribuciones legales confusas o superpuestas; falta de
confianza entre sus instituciones; falta de inteligencia de Estado; corrupción, etc.”. Estas
situaciones benefician la delincuencia y a los nuevos riesgos o también conocidos como
actores irregulares. Esta es la razón por la cual se tiene que reformar el sistema de
seguridad nacional, considerando la coordinación internacional con los países
colindantes, con la ONU y con la OEA; “o la in-seguridad nacional de México resultará
un factor de vulnerabilidad para la seguridad internacional”. Esto es, la inseguridad en
México influye en la inseguridad global y beneficia a los nuevos riesgos por lo que
llevar a cabo estrategias que beneficien la seguridad del Estado mexicano contribuiría a
la seguridad binacional con Estados Unidos; subregional con América Central, el Caribe
y Norteamérica; y por último para con el resto del continente 140.

Se necesita de una coordinación ad intra, entre organismos de la ONU y


secretarios de gobernación de EEUU, México y Canadá, y ad extra, Norteamérica,

evaluar los progresos y resultados obtenidos. El memorando fue suscrito por el entonces Director General
de la Policía y Guardia Civil, Francisco Javier Velázquez, y el entonces comisionado general de la Policía
Federal de México, Facundo Rosas. El documento se denominó “Memorando de entendimiento entre la
Secretaria de Seguridad Pública de los Estados Unidos Mexicanos y el Ministerio del Interior del Reino
de España”. Cit. por NOTIMEX-UNO NOTICIAS, “México y España refuerzan cooperación en
seguridad pública”, viernes, 21 octubre 2011. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/292555/w-
Mexico-y-Espania-refuerzan-cooperacion-en-seguridad-publica.html.
138
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 9, en p. 19.
139
Vid DIAMINT, Rut, op. cit., nota 110, en p. 109.
140
Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 51, en pp. 56 y 57.

196
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

ONU, Banco Mundial, OTAN. Joseph TULCHIN declara que (…) se observan
progresos más precisos en el nivel regional y subregional donde el reto de la región –y
de las subregiones– es lograr constituir normas e instituciones, basadas en valores
compartidos 141.

2. La intensidad de la cooperación subregional alrededor de México…

América del Norte está definida por cuatro relaciones complejas e


interconectadas, tres relaciones bilaterales y una trilateral. Asimismo, es menester
subrayar que lo que se hace en esta región no puede estar divorciado de lo que sucede
en el hemisferio. La seguridad de Norteamérica se sustenta especialmente en el nivel
bilateral, Canadá-EEUU; México-EEUU, y la manera de cómo cada nación colabora a
la seguridad nacional del otro 142. En la subregión de América del Norte la seguridad de
EEUU se lleva toda la atención. El núcleo es la seguridad de EEUU, así como el
soporte que obtiene de y concede a sus países colindantes 143.

Otros factores que puntualizan la seguridad cooperativa en Norteamérica son: el


TLCAN, los convenios de fronteras inteligentes y la CLAN 144. Y los puntos clave a
través de los cuales se desarrolla dicha cooperación son la lucha contra el crimen
organizado y seguridad humana. Se debe buscar no duplicar esfuerzos a fin de

141
Cit. por DIAMINT, Ruth, “Prefacio”, en DIAMINT, Ruth, La OTAN y los desafíos en el MERCOSUR.
Comunidades de seguridad y estabilidad democrática, Universidad Torcuato di Tella, Centro de
Relaciones Internacionales, Nuevo hacer, 2001, pp. 7 a 11, en p. 8.
142
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 77, en p. 101.

143
En la cuestión de la salvaguardia del territorio estadounidense se necesita de una cooperación cercana
de sus socios, primordialmente de Canadá, México, las naciones europeas y otros Estados
latinoamericanos (…). Cit. por BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en p. 90.
144
CLAN ha suscitado que agrupaciones de interés en los tres Estados estimulen la búsqueda de modelos
comunes de seguridad; entre esas organizaciones se incluye el ahínco del Grupo de Trabajo Independiente
Trinacional (Trinational Independent Task Force), cuya proposición medular indica: “la creación en el
2010 de una comunidad de América del Norte que incremente la seguridad, prosperidad y la oportunidad.
Donde sus parámetros se definan por un perímetro externo de seguridad, dentro del cual el movimiento de
personas, productos y capital debe ser legal, ordenado y seguro. Su meta es garantizar una América del
Norte libre, segura, justa y próspera”. Cit. por BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en pp. 92 y
93. Estamos en el 2017 y la comunidad de América del Norte aún no se ha formado.

197
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

aprovechar al máximo los recursos (humanos y materiales), identificar las posibles


operaciones conjuntas que se podrían desarrollar, determinar si se desarrollarán alianzas
estratégicas o coaliciones puntuales dependiendo del tema. La idea de las tres D´s: no
duplicación, no desacoplamiento y no discriminación, son de enorme trascendencia 145.

Los progresos en la cooperación darán medios para incrementar las capacidades


institucionales, un ámbito de negociación, argumentos para exigir la observación de los
convenios y componentes para que se apliquen las medidas necesarias a cualquier
acción fuera del acuerdo 146.

También se debe evaluar el costo de no integrar un sistema de seguridad en


América del Norte preguntándonos acerca de cuáles serían los costos de oportunidad si
continúa la divergencia continental. A cuánto ascenderían los costos de no establecer un
sistema de cooperación/integración y cuáles serían los beneficios de una integración
más formal en dicha materia. La previsión implica que se hagan los estudios sobre los
costos del ajuste, y sobre los beneficios de una mayor integración.

Dicho lo anterior cabría preguntarnos si los Estados de América del Norte


manifiestan su voluntad de alcanzar consensos. No cabe duda de que se está
extendiendo la convicción sobre la necesidad de facilitar la cooperación reforzada en
materia de seguridad y defensa dentro de Norteamérica sin olvidar al Caribe.

2.1. …entre México y EEUU.

El asunto de México y sus lazos de seguridad con Estados Unidos muestra un


vaivén entre el antagonismo y la cooperación. Dichos Estados llevan una agenda
temática que posee contenidos conflictivos como puntos de vista diversos con relación a

145
Cit. por CEBALLOS WATLING, Gonzalo, “Las relaciones transatlánticas en la defensa europea”,
Futuro de la Política Europea de Seguridad y Defensa, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del
CESEDEN 85, junio 2006, pp. 71-95, en p. 84.
146
Vid REBOLLEDO GOUT, Juan, op. cit., nota 127, en p. 29.

198
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

la migración, y grandes discrepancias en asuntos diplomáticos y cooperativos, como la


lucha contra el narcotráfico 147, cooperación policíaca, judicial y en inteligencia. No
obstante, en el ámbito de la defensa, el vínculo es de cooperación moderada. De modo
general, el nexo México-Estados Unidos zigzaguea entre enfoques nacionales y aislados
por ser ambos Estados considerablemente nacionalistas, y una relación estratégica
viable, fruto de la geografía y las interdependencias progresivas: “el gobierno
estadounidense ha enfocado sus prioridades en otras regiones del mundo y ha adoptado
una actitud negligente hacia su vecino del sur. Mientras tanto, México ha gastado poco
capital diplomático o liderazgo político para manejar su relación con el vecino del
norte” 148.

México proporciona una extensa ayuda con medios institucionales, tecnológicos,


financieros y humanos reducidos ya que no posee potencial para producir soluciones
institucionales análogas a las de EEUU o Canadá a causa de que sus instituciones son
frágiles y por ende solo reactivas. Ello se demostró el 11-s que tomo desprevenido a
México y perdió extensos campos de operación con sus aliados del TLCAN. Hasta
ahora no se ha producido una reforma exhaustiva de las instituciones de seguridad y
defensa mexicanas. No cabe duda que México podría interactuar con Estados Unidos y
Canadá para hacer más eficaces sus instituciones de seguridad, encauzando las
dificultades trinacionales de seguridad y defensa como catalizadores de una mayor
integración e institucionalización en Norteamérica. Pues en lugar de una seguridad
trinacional subregional, consta de hecho un bilateralismo dual de Estados Unidos con
sus colindantes; los intentos de superación de este bilateralismo dual son viables a largo
plazo. Un gran avance se da con la CLAN, y estribará si en la esfera política, las
aspiraciones en los tres gobiernos concuerdan en la formación de un vínculo más
cercano en cuestión de seguridad y defensa 149.

Si se estudia las subregiones del continente americano, se puede distinguir


ciertos casos de comunidad exitosos que, probablemente, podrían exportarse a otras
subregiones, por ejemplo, en la zona del Caribe se ha consumado una energía

147
Peter ANDREAS manifiesta que el libre comercio promueve, sin intención de que así suceda, el
narcotráfico. Cit. por LAVEAGA R., Rafael, op. cit., nota 45, en p. 238.
148
Cit. por BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en p. 91.
149
Ibídem, en p. 92.

199
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

extraordinaria para compatibilizar sus códigos penales, lo cual podría favorecer a los
Estados andinos –y también norteamericanos– en su combate contra el tráfico de
drogas. México puede escoger como representación esta experiencia en el rediseño de
su trato con los EEUU y en introducir nuevos actores civiles en el debate sobre políticas
de seguridad como ha sucedido en el cono sur 150.

La cooperación en materia de seguridad de México con sus aliados del TLCAN


se origina a través de convenios concretos con el objetivo de encarar riesgos como el
tráfico de drogas, la inseguridad en las fronteras, la delincuencia y desde el 11 de
septiembre, el terrorismo 151. Claramente encontramos actividades como la del
entrenamiento de agentes o policías de Ciudad Juárez quienes han padecido diversos
atentados de los cárteles de la droga. Los agentes reciben instrucción por policías del
departamento de inteligencia de San Diego California, se trata de estrategias de
resguardo contra ataques armados y emboscadas 152.

Luis HERRERA-LASSO menciona que en el caso del nexo México y EEUU:


“In terms of security, the relationship has been defined by like-minded priorities and
interests; however, these factors have not necessarily led to a formal alliance between
the two countries nor a joint strategy in the face of potential threats; this characteristic
of the relationship is evidenced by the absence of defense agreements and the lack of
joint military exercises” 153.

Pues bien, desde los noventas EEUU busca ampliar la cooperación castrense con
México, a causa de que se distinguía que el TLCAN debía ser complementado en el área
de la seguridad. Esta fue la razón por lo que se procedió al aumento de las reuniones de

150
Cfr. TULCHIN, Joseph, “Institucionalización de acuerdos de seguridad”, en DIAMINT, Ruth, La
OTAN y los desafíos en el MERCOSUR. Comunidades de seguridad y estabilidad democrática,
Universidad Torcuato di Tella, Centro de Relaciones Internacionales, Nuevo hacer, 2001, pp. 13-18, en
pp. 16 y 17.
151
Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 77, en p. 93.
152
EFE-UNO NOTICIAS, “Policía de EEUU entrena a agentes de Cd. Juárez”, jueves 21 julio 2011.
Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/255104/w-Policia-de-EU-entrena-a-agentes-de-Cd-
Juarez.html.
153
Véase HERRERA-LASSO M., Luis, “Security and Intelligence in US-Mexico Relations”, Working
Paper, Woodrow Wilson International Center for scholars, Mexico Institute, Washington, 2004, 6 pp., en
p. 1. Disponible en
http://www.wilsoncenter.org/index.cfm?topic_id=5949&fuseaction=topics.publications&group_id=11723

200
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

los altos mandos de las fuerzas armadas de ambos Estados. Los sucesos trascendentales
fueron los siguientes 154: por una parte, se procedió a la instauración de conferencias de
seguridad de funcionarios fronterizos del Ejército de EEUU y de México. La primera
conferencia se efectuó en 1991. Por otra parte, se dio capacitación a más de tres mil
soldados mexicanos en escuelas castrenses de EEUU. Dichos soldados formarían el
Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales (GAFEs). EEUU adiestró a 1,363 soldados en
2001 155. Por último, se siguió con la capacitación de alrededor de noventa militares en
inteligencia brindada por la Agencia Central de Inteligencia de EEUU (en inglés,
Central Intelligence Agency, conocida mayormente por sus siglas: CIA).

Un informe de los Departamentos de Estado y Defensa de EEUU de 1999,


denota que la cooperación con México se centraliza en la instrucción para labores de
inteligencia, operaciones psicológicas y mecánica de aviones y helicópteros 156. Otro
dato del mismo año alude que aparte de la contribución castrense, se provee apoyo para
la lucha contra las drogas al departamento del Procurador, el Instituto de Capacitación
de la PGR (INACIPE 157-PGR), el CENDRO (Centro de Planeación para el Control de
Drogas) 158, a la agencia del Fiscal Especial para Delitos contra la Salud 159 y la Policía

154
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 74, en pp. 754 y 755.
155
Vid ibídem, en p. 757.
156
United States Department of State and Department of Defense, Foreign Military Training and DOD
Engagement Activities of Interest in Fiscal Years 1998 and 1999, Washington, 1999. Cit. por BENÍTEZ
MANAUT, Raúl, op. cit., nota 74, en p. 756.
157
Actualmente conocido como Instituto Nacional de Ciencias Penales de la Procuraduría General de la
República, véase la página web oficial de la PGR y del INACIPE en http://www.pgr.gob.mx/Index.asp, y
http://www.inacipe.gob.mx/index.php, respectivamente.
158
El CENDRO es actualmente el Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el combate
a la Delincuencia (CENAPI), organismo de inteligencia de la PGR. Cit. por PRADO, Henia, “Acusa
Auditoria Superior de la Federación (ASF) fallas en coordinación en combate al narcotráfico”, Reforma,
19 de febrero de 2012. Disponible en http://noticias.terra.com.mx/mexico/seguridad/acusa-asf-fallas-en-
coordinacion-en-combate-al-narcotrafico,387fccfc27695310VgnVCM3000009af154d0RCRD.html; y en
DIARIO AVANZADA, “México ha vivido disimulada disposición a transgredir normas: Cenapi”, La
Jornada, viernes 12 de abril de 2013. Disponible en
http://avanzada.com.mx/inicio/index.php?option=com_content&view=article&id=16120:mexico-ha-
vivido-disimulada-disposicion-a-transgredir-normas-cenapi&catid=76:nacioncl&Itemid=133. Véase
también la página web oficial de la PGR. Disponible en http://www.pgr.gob.mx/Index.asp.
159
Ahora es la Unidad Especializada en Investigación de Delitos contra la Salud que forma parte de la
Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada (SEIDO). Véase la página
web oficial de la PGR. Disponible en http://www.pgr.gob.mx/Index.asp.

201
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Judicial Federal 160; así como también se aporta ayuda a la Secretaría de Hacienda para
el control del lavado del dinero 161.

En México la Secretaria de Marina tiene programas de colaboración con el


Comando Norte, igualmente contribuye de manera indirecta con el Comando Sur162
mediante un oficial de enlace de la Joint Interagency Task Force South. Esta fuerza de
tarea cuenta con delegados de más de quince Estados (inclusive intervienen España,
Francia y Holanda), está encargada del monitoreo informativo de la operación naval y
área ilícita en el Pacífico y Caribe 163.

Así, el entendimiento militar con EEUU se ha consolidado por dos componentes


externos que conservan influencia en el incremento de la cooperación: por un lado, la
lucha contra el narcotráfico, y por otro lado, el TLCAN. La lucha contra el narcotráfico
es más intensa a partir de los ochentas donde EEUU empieza a presionar a México 164
para que mejore sus capacidades castrenses y civiles de sus instituciones de seguridad,
defensa e inteligencia 165.

También las administraciones de México y Estados Unidos suscribieron dos


acuerdos, uno para luchar contra el tráfico de armas y el otro, contra el lavado del

160
Actualmente Policía Federal. Véase la página web oficial de la Comisión Nacional de Seguridad.
Disponible en http://www.ssp.gob.mx/.
161
United States, Department of State, Office of Resources, Plans and Policy, Congressional Presentation
for Foreign Operations, Fiscal Year 2000, Washington, 1999. Cit. por BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op.
cit., nota 74, en pp. 756.
162
El SOUTHCOM por sus siglas en inglés, es el Comando Militar Unificado de EEUU el cual asume el
cometido de los asuntos de seguridad en América Latina y el Caribe exceptuado México quien está dentro
del Comando Norte de EEUU. Cit. por DOWNIE, Richard, op. cit., nota 38, en pp. 522-523.
163
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Transformaciones funcionales y continuidad institucional: la
administración de la defensa en México”, en SEPÚLVEDA, Isidro, ALDA, Sonia (eds.), La
administración de la defensa en América Latina. Estudios comparados, IUGM-UNED, 2008, t. 3, pp. 99-
116, en p. 111.
164
México con los principios que posee debe armonizar acciones para afrontar con éxito las dificultades
que le afectan: corrupción, impunidad, imparcialidad e injusticia. Situación similar que para el contexto
iberoamericano señala PICO DE COAÑA DE VALICOURT, Yago, “Introducción” en PICO DE
COAÑA DE VALICOURT, Yago (coord.), Valores, principios y seguridad en la Comunidad
Iberoamericana de Naciones, Ministerio de Defensa-Instituto Español de Estudios Estratégicos,
Cuadernos de Estrategia 126, grupo de trabajo 02/03, marzo de 2004, pp. 11-16, en p. 16. Disponible en
http://www.portalcultura.mde.es/Galerias/publicaciones/fichero/00892.pdf.
165
BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 163, en p. 111.

202
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

dinero. El primer convenio versa sobre el establecimiento de una modalidad electrónica


en México nombrada e-Trace para rastrear las armas ilegales que entran al país;
funciona en Estados Unidos y en él se posee el padrón de la venta y empleo de armas en
esa nación. En el segundo acuerdo se establece que las autoridades estadounidenses
concederán a México 2.9 millones de dólares para la adquisición de equipo. Estos
acuerdos fueron rubricados por representantes de la PGR, la Policía Federal (PF) y la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), entre otros. Por parte de Estados
Unidos compareció la Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos
(ATF), el departamento de Control de Bienes Extranjeros, entre otros 166.

Además, encontramos la reunión de congresistas de Sonora y Arizona donde


consiguieron un pacto de labor conjunta encauzada a aminorar la inseguridad en la
frontera. Con referencia a esta conferencia el legislador local del Partido
Revolucionario Institucional (PRI), Antonio Ramírez Wakamatzu, manifestó tres
cuestiones: en la primera afirmó que es una cuestión medular la necesidad de una tarea
legislativa conjunta que permita disminuir la tensión a lo largo de la frontera a raíz de la
inseguridad. En la segunda cuestión, exteriorizó que los legisladores de ambos Estados
pueden autorizar recursos para el empleo de tecnología en investigaciones de
inteligencia sobre el lavado de dinero y la prevención del tráfico de armas. Y por
último, aludió que a la Conferencia de Legisladores Fronterizos comparecieron
representantes de Tamaulipas, Baja California, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua,
California, Arizona y Nuevo México 167.

Asimismo se realizó la Segunda Reunión del Grupo de Alto Nivel 168 en México
y donde el Comité Nacional del PRI reconoció que fue de suprema conveniencia, puesto
que es indispensable requerir y robustecer el diálogo entre México y EEUU. Este

166
AGENCIAS-UNO NOTICIAS, “México y EEUU firman convenios contra crimen”, miércoles 6 de
octubre de 2010. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/141738/w-Mexico-EU-firman-
convenios-contra-crimen.html.
167
NOTIMEX-UNO NOTICIAS, “Legisladores de México y EEUU logran acuerdo”, lunes 25 de octubre
de 2010. Disponible en http://www.unonoticias.com.
168
Este Grupo está compuesto por representantes de los gobiernos de México y Estados Unidos. Véase la
página web de la SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES. Disponible en
http://saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/es/comunicados/5653-091. Hay variedad de grupos de Alto
Nivel dependiendo del tema a tratar. Ver páginas web de los gobiernos de México y EEUU. Disponible
un ejemplo en
http://iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/texttrans/2012/09/20120919136276.html#axzz3mliMY022

203
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

partido político anunció que es trascendental que la representación de Estados Unidos


haya destacado que los transgresores luchan contra los dos gobiernos. EEUU también
destacó que el PRI concuerda en la urgencia de encarar conjuntamente lo que se ha
convertido en una cuestión bilateral 169.

Igualmente encontramos apoyo por parte de la Homeland Security Department


(HSD) de EEUU a través de la Sección de Narcóticos quien suministró equipo a la
extinta Secretaría de Seguridad Pública (SSP) de México. Se concedió una flota de
automóviles todo terreno, motos, sistemas de posicionamiento global, bicis de montaña,
binoculares, etc. La cesión del equipo se llevó a cabo como parte de la Declaración de
Principios y Cooperación que suscribieron el 18 de febrero de 2010, la entonces titular
de la Secretaria de Seguridad Interna de Estados Unidos, Janet Napolitano y su entonces
homólogo, el Secretario de la SSP de México, Genaro García Luna. El director de la
Patrulla Fronteriza en Tucson, Víctor Manjarrez, apuntó que el equipo consolidará los
esfuerzos de colaboración en el área de seguridad fronteriza 170.

Por su parte, John BAILEY apunta que: “the ways in which the two countries act
(or fail to act) on threats can cause conflicts between them”. En base a esta opinión da
algunas recomendaciones: en primer lugar, afirma que “accelerate the pace of ongoing
bilateral cooperation and, if useful, formulate significant initiatives after Mexico’s –and
United States of North America´s– (…) presidential elections: (…) The Binational
Commission is the key instrument here. (…) The point to underline is that a strategy
that relies on border security to deal with nontraditional threats is doomed to failure.
The path to success is to develop strategies for early detection, early warning and rapid
response in the interiors of the two countries. With that approach as the guide, the lead
agencies of the two national governments can identify instances of successful
anticipation and cooperation as well as problem areas (e.g., blind spots) and devise low-
key strategies to accelerate and coordinate efforts” (…) 171.

169
UNO NOTICIAS, “Reivindicar diálogo México-EEUU para avanzar contra crimen: PRI”, jueves 25
marzo 2010. Disponible en http://www.unonoticias.com.
170
UNO NOTICIAS, “Entrega EEUU a México equipo para protección fronteriza”, miércoles 31 marzo
2010. Disponible en http://www.unonoticias.com.
171
Cfr. BAILEY, John, op. cit., nota 19, en pp. 2, 6, 14.

204
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

En segundo lugar, el mismo autor menciona que: “assign priority to cooperation


against organized crime: (…) First, the two countries’ laws pertinent to organized crime
and terrorism need to be made compatible, at a minimum so that law enforcement and
intelligence agencies are gathering the same sorts of intelligence and evidence that can
be used in both countries. Second, there is good working cooperation and intelligence
sharing between U.S. agencies and Mexican agencies that are specially vetted, which
suggests the need for more vetted personnel on the Mexican side. Third, Mexican and
U.S. attorneys and judges prosecuting organized crime need special training on how the
intelligence and legal systems of the two countries operate. Defense attorneys and
public defenders need similar training. Forth, given the extensive immigration of
Mexicans to the United States, U.S. police need training about how to deal with the
immigrant communities. Fifth, more effective mechanisms are needed to connect U.S.
and Mexican police agencies at the state and local levels. Sixth, better arrangements are
needed to produce and protect witnesses whose testimony is required to prosecute cases.
(…) The challenge is to formulate a joint strategy to concentrate efforts against high
priority types of activity (e.g., laundering related to drug trafficking or terrorist
activities). Acting against smuggling and money laundering puts a high premium on
intelligence and communications. Thus, minimum implications are additional resources
to recruit, train, vet, and retain competent personnel in both countries to acquire the
necessary language and cultural skills. The spin-offs from this type of training can
benefit other areas of law enforcement; examples include credit card fraud, tax and
regulatory evasion” 172.

En tercer lugar, BAILEY aconseja: “link security cooperation to development”.


Y por ultimo, sugiere: “improve communications and cooperation between the Mexican
Army and U.S. security forces and first responders” 173.

De lo anterior me gustaría resaltar que la cooperación debe continuar después de


las elecciones presidenciales de ambos países, ya que no toda vez coinciden. Esto es, a
mi modo de ver, algo que siempre ha evitado la profundización de grandes avances
como lo ha sido el CLAN, por dar un ejemplo. La opinión de BAILEY se centra en la

172
Ibídem, en pp. 15 a 18.
173
Ibídem, en pp. 18 y 19.

205
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

formación de estrategias a través de la cooperación de las fuerzas del orden de ambos


países sin dejar de lado que la seguridad influye en el desarrollo.

Institucionalizar el vínculo binacional es la mejor manera, la más segura, de


hacerle frente a la asimetría, la negligencia, –la incertidumbre– y la descentralización en
la toma de decisiones de EEUU. Canadá es el ejemplo a seguir; tiene bastantes acuerdos
interinstitucionales con aquél país; los temas se gestionan por grupos de trabajo
conformados por expertos 174. Para esto se necesita sencillamente la firma de un tratado
el cual “otorgará menos espacio para las acciones unilaterales de un miembro en
perjuicio de otro(s) y dará más oportunidades para la búsqueda de beneficios mutuos
(…)” 175. Hay limitaciones en el vínculo binacional que confronta en muchas ocasiones
con las necesidades de los copartícipes y los instala en una posición retadora; tal ocasión
implica el desafío negociador entre ambos países para manifestar sus necesidades y/o
conseguir convenios que interesen a uno y a otro y sean equitativos para ambos 176. Por
su parte, la inclusión de Canadá contrarrestaría una relación de poder estrictamente
binacional con Estados Unidos. Algunos analistas consideran que si ninguno tiene el
monopolio de la seguridad esto contribuiría a controlar la corrupción, puesto que así
todos los partícipes se tienen que ayudar unos a otros y vigilar sus acciones: un ejemplo
lo encontramos en los grupos de trabajo conjunto entre las dependencias 177.

Un ejemplo de institucionalización podría tener la siguiente estructura: por un


lado, un responsable nacional de cooperación por cada país, previéndose la realización
de reuniones entre los mismos. Por otro lado, una Secretaría Permanente de
Cooperación, con sede en EEUU, encargada de dar continuidad a los proyectos de
cooperación. La Secretaría Permanente estará integrada por un secretario general con su
correspondiente equipo de trabajo. Esta Secretaría debería estar personificada por una

174
Vid FERNÁNDEZ DE CASTRO, Rafael, “¿Cómo manejar la relación con Estados Unidos?”,
Excélsior, México, 2008. Disponible en http://www.exonline.com.mx/diario/editorial/206241.
175
Cfr. REYNOLDS, Clark W., “Interdependencia de América del Norte: el Nuevo modelo para México
en los noventa” en ROETT, Riordan (comp.), Relaciones exteriores de México en la década de los
noventas, México, siglo XXI, 1991, pp. 61-85, en pp. 61-62.
176
Véase MARÍN AMEZCUA, Marcos, “2011: la pésima relación institucional con EEUU”, Datamex,
Centro de Estudios de México en la Unión Europea Fundación Ortega y Gasset- Gregorio Marañón,
Nueva Época 61/LX, marzo 2011, pp. 3-8, en p. 6. Disponible en
http://www.ortegaygasset.edu/cesmue/index.htm.
177
Cfr. SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en p. 132.

206
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

personalidad norteamericana de relieve político. Y, por último, un coordinador nacional


por cada uno de los países participantes, estando previstas reuniones entre los mismos.

En EEUU hay secciones que aseveran que una coalición económica y comercial,
añadida a una progresiva interacción social manifestada mediante la migración, precisa
de una coalición en la seguridad y defensa. De este modo la dependencia es recíproca:
EEUU requiere a México para garantizar su seguridad e inclusive su defensa,
primordialmente para repeler dos enemigos: el terrorismo islámico y el narcotráfico. Y
México precisa a EEUU, primariamente para combatir las amenazas irregulares
intermésticas, mayormente el narcotráfico, porque no podría sin ayuda externa. De
hecho entre los dos Estados se va esfumando la idea del enemigo y la competencia, para
incrementar la interdependencia estratégica en seguridad y defensa; con base a esto es
que se concretan los modelos de seguridad y defensa bilaterales 178.

Cabe preguntarnos si Estados Unidos está preparado para comenzar actividades


con el objetivo de promover un desarrollo más apresurado (…) de México como vía
para consolidar su seguridad interna 179. Un ejemplo de esta actividad es el Plan Mérida
donde Estados Unidos apoya económicamente a México en el combate contra el
narcotráfico 180 pero que no ha cumplido con su objetivo, pues el pueblo mexicano se
moviliza en la calle y no tiene confianza en sus instituciones políticas. En un contexto
internacional en que EEUU es la única potencia, la falta de seguridad en México llevará
indudablemente a políticas estadounidenses unilaterales que complicarán aún más el
panorama norteamericano.

178
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Transformaciones funcionales y continuidad institucional: la
administración de la defensa en México”, en Sepúlveda, Isidro, Alda, Sonia (eds.), La administración de
la defensa en América Latina. Estudios comparados, IUGM-UNED, 2008, t. 3, pp. 99-116, en p. 111.
179
Vid REYES-HEROLES, Jesús F., “Profundización de la integración económica de México, la
dimensión política”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México,
IBERGOP-ITAM-Porrúa, 2005, vol. IV, pp. 319-330, en pp. 326 y 327.
180
Véase LAVEAGA R., Rafael, op. cit., nota 45, en p. 238.

207
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

2.2 …entre México y Canadá.

El vínculo entre Canadá-México es más frágil que el de EEUU-México por


motivos de distancia territorial. Dicho vínculo se limita a la cooperación migratoria,
policíaca, en defensa y en inteligencia, fundamentalmente al canje de información 181.

Así también coinciden en algunos puntos, por ejemplo, Canadá y México aunque
apoyaron el derrocamiento del gobierno talibán en Afganistán, no están de acuerdo con
la Doctrina Rumsfeld de acción preventiva militar de EEUU 182 porque encuentran que
puede perjudicar al conjunto de normas que regula las relaciones internacionales. No
obstante dichos Estados apoyan la doctrina de Homeland Security en el rango operativo,
es decir, que este apoyo se efectúa a través de convenios como lo son los Smart Border
Agreements y como en la cooperación interagencial que consta entre los organismos de
defensa, seguridad, inteligencia, migración y justicia 183.

La actividad que el vínculo entre México-Canadá ha logrado a comienzos del


siglo XXI, podría seguir prosperando si ambos países profundizan su colaboración
mediante políticas y concertación de enfoques comunes hacia EEUU que hagan posible
moderar su poder, y que además le estimule a meditar la discusión de la estrategia a
desarrollar en la construcción de la Comunidad Norteamericana 184.

181
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 77, en p. 101.
182
Sobre el tema resulta interesante consultar a BENÍTEZ MANAUT, Raúl, Seguridad hemisférica:
debates y desafíos, Cuadernos de América del Norte 4, CISAN-UNAM, 2006, pp. 65, en p. 39.
183
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 77, en pp. 100 y 101. Un ejemplo de cooperación
reciente lo constituye los sobrevuelos: la administración de Estados Unidos afirmo que la utilización de
Aviones No Tripulados en espacio aéreo azteca manifiesta el extraordinario grado de cooperación con
México y esclareció que todos los asuntos se llevan a cabo con requerimiento del Estado mexicano. El
entonces vocero del Departamento de Estado, Mark Toner concretó: “es un excelente reflejo de nuestros
esfuerzos de cooperación”, “toda la cooperación es a invitación del gobierno de México y está
completamente coordinada con ellos”. El Departamento de Seguridad Interna realzó que Estados Unidos
se relaciona dinámicamente con sus colindantes en un abanico de gestiones de acatamiento de la
legislación, comparte información de beneficio recíproco y recursos de seguridad cuando es preciso. Cit.
por NOTIMEX-UNO NOTICIAS, “Sobrevuelos muestran excelente cooperación: EEUU”, jueves, 17
marzo 2011. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/202797/w-Sobrevuelos-muestran-excelente-
cooperacion-EU.html.
184
Véase de MARÍA Y CAMPOS, Alfonso y FIERRO GARZA, Alberto, op. cit., nota 116, en pp. 121-
122.

208
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

2.3. …entre Canadá y EEUU.

La política de seguridad y defensa de Canadá ostenta tanto componentes


nacionales como de seguridad cooperativa. El reto más sobresaliente para su política
exterior en el ámbito de la seguridad y defensa, es conducir con éxito su vínculo con
Estados Unidos. A partir del comienzo del siglo XX se confeccionó entre ambos
Estados un lazo de interdependencia económica, comercial y estratégica, esta última
desde la primera guerra mundial. En la segunda guerra mundial, Canadá se convierte en
un aliado esencial de Estados Unidos, y se erige además un lazo estratégico-militar,
siendo Canadá un socio leal. Esta relación se extiende por su pertenencia a la OTAN, y
el establecimiento del convenio de defensa bilateral NORAD. A partir del 11 de
septiembre, Canadá brindó sus aeropuertos, y apoyó totalmente en la ONU la operación
militar contra Afganistán. No obstante, existen también discrepancias, ya que Canadá es
un Estado que practica un multilateralismo dinámico y actúa conforme al derecho
internacional, sin duda alguna una enorme disparidad con Estados Unidos. Canadá
incluso diverge con Estados Unidos en relación a su política con Cuba, concurriendo
con México hasta el año 2000, en ser referente diplomático frente a la administración de
Fidel Castro. A diferencia de Estados Unidos y México que conservan sus políticas de
seguridad nacional como el componente prioritario, y en consecuencia confían
primordialmente en la autodefensa, ciertamente con procedimientos muy distintos; solo
Canadá expresa elementos de cooperación en sus programas de seguridad y defensa 185.

Con referencia a Estados Unidos y según Raúl BENÍTEZ MANAUT este país
tiene dos nociones geopolíticas de seguridad en el continente: por un lado, un concepto
geopolítico, relacionado con el TLCAN, y por otro lado una geopolítica extensa que
comprende a todo el continente. Añade que Estados Unidos pretende que el TLCAN
pueda dar lugar a un Sistema de Seguridad, con lo cual Canadá está conforme en virtud
de que tiene más de ochenta convenios en defensa con Estados Unidos 186.

185
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en pp. 91-92.
186
El convenio más importante entre ellos es el NORAD. Producto de estos convenios, más de 600
soldados canadienses contribuyeron de modo directo en territorio estadounidense. Cit. por BENÍTEZ
MANAUT, Raúl, op. cit., nota 9, en p. 16. México colabora con Estados Unidos en las políticas de
securitización relacionadas a la protección de la patria (Homeland Security): las de las fronteras terrestres,
navales y aéreas. No obstante, está en contra de su política antiterrorista global, esencialmente, no

209
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Los nexos en seguridad y defensa entre Estados Unidos y Canadá son muy
cercanos; no obstante, esto no implica que estén de acuerdo en todo. Canadá tiene
políticas que en muchas cuestiones son contrarias a las de Estados Unidos y esto queda
manifiesto en el desacuerdo de Canadá con la política de confrontación con Cuba.
Asimismo, una de las ideas elementales de la política exterior de Canadá es la
Seguridad Humana 187, cuestión disímil a su contraparte.

Es deseable que la cooperación se concentre, en el caso de cada país, en un


número limitado de sectores de actividad que conforman los valores comunes que llenan
de contenido práctico el presente y el futuro de una mutua cooperación en seguridad.

El requerimiento de una diplomacia macro de seguridad regional y subregional


es una realidad incuestionable. Parte del problema de la negativa hasta el día de hoy a la
coordinación-cooperación-integración de América del Norte está en cómo
compatibilizar el interés nacional versus interés norteamericano. Cabría preguntarse si
la necesidad hará que se acabe dicha negativa.

El proceso de cooperación y de integración (…) estriba y se halla influido


considerablemente, de la fortaleza de la confianza, la cual recae en los procesos de
integración de acuerdo con el aforismo que determina que “a mayor certeza mayor
seguridad o lo que es lo mismo, a menos incertidumbre más seguridad y confianza” 188.

La resolución: si no prevalece ninguna amenaza común, de identidad análoga


para todos los Estados del hemisferio, lo que incumbe es concentrarse en las
subregiones y analizar el surgimiento de las estructuras ad hoc que han procedido para

comparte la doctrina de la acción preventiva (preemptive action), ni apoya al Comando Norte ni al


NORAD; en el ámbito militar, la cooperación es mínima. Cit. por BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit.,
nota 51, en p. 56.
187
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 9, en p. 7.
188
Así lo afirma para el contexto sudamericano CONTRERAS, Arturo, “Integración, vertebración,
cooperación: la construcción del sistema de seguridad en Sudamérica”, en SEPÚLVEDA, Isidro, ALDA,
Sonia (eds.), La administración de la defensa en América Latina. Estudios comparados, IUGM-UNED,
2008, t. 3, pp. 557-576, en p. 563. Esta situación, a mi modo de ver, puede aplicar en todo el mundo.

210
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

su administración hallada la insuficiencia de las estructuras 189 institucionales en vigor


como el TIAR 190.

2.4. …con la frontera sur de México y con el Caribe.

La labor de proponer y llevar a cabo políticas públicas que vallan más allá de los
cambios de gobierno precisa primordialmente de un extenso y permanente debate,
estudio y consulta con las fracciones representativas de la sociedad 191. Estados Unidos y
México tienen diferentes percepciones respecto a Centroamérica. Funcionarios
estadounidenses han declarado continuamente su intranquilidad por la debilidad de la
frontera sur mexicana 192; pero se necesita saber más acerca de esta zona para formar
parte de las soluciones y no de los problemas.

Los países centroamericanos cuentan con un modelo de seguridad democrática y


con una noción de seguridad nacional que los proteja de las intromisiones de las
superpotencias en sus políticas. De allí que explican su seguridad como la necesidad de
concentrarse en la búsqueda de la democracia y la consolidación de sus organismos y el
estado de derecho. Este arquetipo debe “su razón de ser en el respeto, promoción y
tutela de los derechos humanos mediante la creación de condiciones que permiten el
desarrollo personal, familiar, social en paz, libertad y democracia” 193.

189
Las estructuras de seguridad binacional, subregional y subcontinental son las de mejor porvenir dentro
de las instituciones de seguridad hemisférica. Véase VEGA FERNÁNDEZ, Enrique, “Estructuras de
cooperación en seguridad y defensa: ámbito hemisférico y ámbitos subregionales”, El mundo
Iberoamericano ante los actuales retos estratégicos, Ministerio de Defensa, Madrid, Monografías del
CESEDEN 96, abril 2007, pp. 119-155, en p. 154.
190
Véase GASPAR TAPIA, Gabriel, “Defensa nacional y democracia” en GONZÁLEZ GUYER, Julián,
Debate Nacional sobre Defensa aportes Internacionales, Uruguay, Ministerio de Defensa Nacional,
2006, pp. 215-226, en pp. 223 y 224. Disponible en
http://www.mdn.gub.uy/public/007_aportes_internacionales.pdf.

191
Véase GUERRA PASTORA, José Adán, op. cit., nota 2, en p. 15.

192
Cfr. HRISTOULAS, Athanasios, “Seguridad de América del Norte y Política Exterior: ¿Existe una
comunidad trilateral?”, Hacia la Profundización de la Integración Económica de México, México,
IBERGOP-ITAM-Porrúa, vol. IV, 2005, pp. 373-387, en p. 381.
193
Véase SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 7, en pp. 71-72.

211
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

La ubicación geográfica de América Central, la transforma en una zona atractiva


para la delincuencia transnacional especialmente para el tráfico de drogas, la
delincuencia organizada y el terrorismo. Últimamente estos riesgos han ido
repercutiendo en el ámbito regional, contexto que ha sido estudiado en todos los foros
vinculados con la seguridad de los Estados. El tráfico de drogas es uno de los
principales riesgos puesto que realiza sus acciones transnacionalmente usando a
Centroamérica como ruta de paso, consumo, distribución y acopio para su
desplazamiento hacia las naciones demandantes en Norteamérica y Europa 194.

El avance para mermar estas actividades ilícitas se ha dado en el asunto de la


inspección de las fronteras, se están afianzando los modelos de seguridad migratorios,
policiales, de inteligencia e inclusive castrenses en cuatro fronteras de Norteamérica:
Canadá-Estados Unidos; México-Estados Unidos; México-Centroamérica; la frontera de
México y Estados Unidos con el Caribe 195.

Incluso México y los países de la Comunidad del Caribe 196 (Caricom)


convinieron en luchar contra el crimen trasnacional durante la clausura de la Primera
Cumbre México-Caricom. En dicho evento el entonces mandatario Felipe Calderón
comunicó que se (…) ha decidido llevar a cabo estructuras que hagan posible optimizar
el brío que todos en la zona hacen para afrontar con eficiencia la delincuencia
transnacional 197.

Eficiencia que según Kofi ANNAN ex dirigente de la ONU se puede conseguir


con una fórmula exclusiva de terminar con la delincuencia organizada: la cooperación
de los Estados y la sociedad. Declaró que: “los países tienen que cooperar para manejar
el crimen organizado; (…) los ciudadanos también tienen que involucrarse y ser
valientes” 198.

194
Vid GUERRA PASTORA, José Adán, op. cit., nota 2, en p. 15-16.
195
Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en p. 95.
196
Para más información del CARICOM consúltese su página web oficial. Disponible en
http://www.caricom.org/.
197
UNO NOTICIAS, “Acuerdan México-Caricom combatir la delincuencia transnacional”, lunes 22 de
febrero de 2010. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/65250/w-Acuerdan-Mexico-Caricom-
combatir-delincuencia-trasnacional.html.

212
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

A favor de la cooperación entre países para combatir la delincuencia organizada


se puede aportar la opinión de Sigrid ARZT, quien considera a la delincuencia
organizada como una cuestión internacional y no solo nacional. Esta autora propone que
las fuerzas armadas se enfoquen en el combate contra la narcoactividad y que se llegue
a saber la relación entre políticos y narcotraficantes. De forma general aconseja tres
cuestiones para luchar frente a la delincuencia organizada: –conocer– sus operaciones,
su fuente de financiamiento y su ayuda política e institucional 199.

De la misma forma Peter ANDREAS expone que la militarización de la frontera


y la legalización de las sustancias ilegales no son soluciones eficaces tanto como lo es el
empleo de tecnología de punta en la revisión de vehículos –y personas– que atraviesan
la frontera 200. Estados Unidos puede contribuir a un mejor manejo de las fronteras
reduciendo el nivel de demanda de sustancias ilegales y aportando tecnología de punta.

Como bien opina Oswaldo JARRÍN una de las dificultades centrales de las
reuniones internacionales es la carencia de secuencia en los temas de génesis
fundacional y la falta de perspectiva de largo plazo en el que se considera se debe hallar
la respuesta a las dificultades colectivas. Con la falta de perspectiva a largo plazo se
desaprovecha en el recorrido el objetivo de la cooperación que era la motivación y
contribución esencial a la gobernanza de los Estados 201.

198
MELANIE, Aline, “Kofi Annan recomienda unidad en lucha contra el crimen”, Uno Noticias, 8 de
septiembre 2010. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/131460/w-Kofi-Annan-recomienda-
unidad-en-lucha-contra-el-crimen.html.
199
Cit. por LAVEAGA R., Rafael, op. cit., nota 45, en p. 237.
200
Ibídem, en p. 238.
201
Cfr. JARRÍN, Oswaldo, “Nuevas amenazas y nuevos dilemas de la seguridad americana”, en
SEPÚLVEDA, Isidro (ed.), Seguridad Humana y nuevas políticas de defensa en Iberoamérica, Madrid,
Instituto General Gutiérrez Mellado- UNED, 2007, pp. 199-207, en p. 199. Disponible en
http://iugm.es/uploads/tx_iugm/libro_IV_SEMANA_IBEROAMERICANA.pdf.

213
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

2.5. Principios claves de la política de EEUU sobre cooperación para la seguridad:


Plan o Iniciativa Mérida.

La cercanía territorial es un elemento capital (…) que debe reflexionarse al


manejar la cooperación para la seguridad. EEUU comparte con México, Centroamérica
y el Caribe, abundantes dificultades vinculadas con la seguridad, especialmente la
existencia de itinerarios para el tráfico de armas, de sustancias y mercancías ilegales,
situación que requiere una colaboración de todos los Estados implicados 202.

La reformulación de la doctrina e inclinaciones de seguridad y defensa de


Estados Unidos es general desde el 11 de septiembre. En la “Estrategia de Seguridad
Nacional de Estados Unidos 2006” 203, se indica con relación a Canadá y México que:
“si los vecinos más cercanos de Estados Unidos no son seguros y estables, entonces los
estadounidenses estarán menos seguros” (…) “…nuestra estrategia para el hemisferio
empieza con profundizar nuestras relaciones claves con Canadá y México, con base en
valores compartidos y políticas cooperativas que pueden ser extendidas por todo el
hemisferio. Tenemos que trabajar con nuestros vecinos en el hemisferio para reducir la
inmigración irregular y promover una oportunidad económica más amplia para las
poblaciones marginadas” 204. Aquí nos encontramos con los intereses de ambas partes,
por un lado, el interés de EEUU, aminorar la inmigración ilegal, y por otro, ver por la
situación económica del resto de los países que sufren éxodos en ciertas zonas de sus
territorios.

Según Richard DOWNIE hay dos nociones básicas que sostienen la política de
EEUU concerniente a la cooperación para la seguridad hemisférica. Por una parte, es la

202
Vid DOWNIE, Richard, op. cit., nota 38, en p. 533.
203
ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE ESTADOS UNIDOS, de 16 de marzo de 2006.
Disponible en http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/. Situación similar se establece en la
ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE EEUU DE 2010, 52 pp., en pp. 42 y 43. Disponible
en http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf. Al respecto
puede consultarse YOPO, Boris, “La nueva estrategia de seguridad nacional de EEUU”, Fiedrich Ebert
Stiftung-Programa de cooperación en seguridad regional, julio 2010, 5 pp., en p. 3. Disponible en
http://library.fes.de/pdf-files/bueros/la-seguridad/07422.pdf.
204
Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en pp. 89-90. Situación similar se establece en las
ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD NACIONAL DE 2010, op. cit., nota 199, en pp. 42-43 y en la de
2015, op. cit., nota 23, en p. 27.

214
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

mejora de la capacidad de formar coaliciones. Y por otra, es la orientación de los


vínculos binacionales e iniciativas multilaterales de EEUU, es decir, que esto versa
sobre conservar vínculos útiles y prácticos en cuestión de seguridad con todos los socios
de opiniones análogas –no necesariamente se tiene que tener firmado un documento
para ser socio– y paralelamente poner en praxis estrategias de seguridad y defensa con
el apoyo de organismos multilaterales 205.

El mismo autor manifiesta que dada la esencia de las amenazas internacionales


que se afrontan en la actualidad, EEUU deduce que no logra concluir con los propósitos
y los planes de seguridad sin la asistencia y cooperación de otras naciones. Por lo cual
EEUU debe patrocinar a sus copartícipes con entrenamiento, doctrina u otra modalidad
de colaboración que promueva la mejora del mando castrense, la inspección, las
comunicaciones, la táctica operacional, la compra y/o conservación de infraestructura o
equipamiento básico para asegurar un rango de interoperabilidad que haga posible
afrontar los próximos retos. Esto es, EEUU acepta la necesidad de aumentar las
capacidades de los socios con los cuales podría colaborar en un porvenir 206. Esta idea
constituye una opinión básica de que EEUU, solo, no puede resolver sus problemas en
seguridad.

DOWNIE concluye que la perspectiva de EEUU en asuntos de cooperación para


la seguridad en Latinoamérica y el Caribe, irradia una motivación de asistir a los países
socios para que amplíen sus capacidades en seguridad y defensa, con el propósito de
optimizar la ayuda y aumentar la seguridad, estabilidad y prosperidad de la zona. Añade
que ciertamente las propuestas de EEUU están dirigidas a favorecer a dichos Estados
que tengan concepciones semejantes, pero que igualmente a EEUU le proporcionan
beneficios, como por ejemplo: la conformación de fuerzas regionales competentes hace
posible participar óptimamente entre socios internacionales (…), lo que disminuye la
inversión en personal y en otros ámbitos asimismo apoya a repartir el peso de
credibilidad política 207.

205
DOWNIE, Richard, op. cit., nota 38, en p. 526.
206
Véase ídem.
207
Cfr. ibídem, en pp. 536-537.

215
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Gordon ENGLAND ex subsecretario de defensa de EEUU, reunió en


declaraciones la segunda concepción esencial de la política de su país sobre asuntos de
cooperación para la seguridad, donde manifestó: “…la estrategia de defensa de EEUU
entraña relaciones bilaterales e iniciativas multilaterales”. Eso indica que EEUU está
interesado en obtener lo que se viene mencionando: vínculos positivos en seguridad con
todos los Estados partidarios, asimismo respalda aplicar políticas de seguridad y defensa
con naciones socias de concepciones semejantes, de preferencia bajo el apoyo de
organizaciones multilaterales como la ONU, la OEA u organismos subregionales. El
objetivo primordial de estas afinidades es coadyuvar a generar mayor seguridad,
estabilidad y bienestar en los países coordinados con EEUU 208.

Richard DOWNIE opina que las formulaciones de los documentos de la


seguridad nacional estratégica y la revisión estratégica cuadrienal referentes al
financiamiento y a las operaciones de EEUU para mejorar el potencial de las naciones
socias y ayudar a que los Estados de la región optimicen la seguridad, estabilidad y
prosperidad, podría causar la sensación de que EEUU es excesivamente generoso o
nada franco. Agrega que ninguna de las dos aseveraciones son acertadas; al contrario, la
posición de EEUU en cuestión de cooperación para la seguridad se asienta en firmes
principios de salvaguardia de sus intereses nacionales. Concluye que la plataforma de
esta política es que cualquier propuesta tiene que ser recíprocamente provechosa para
EEUU y sus coligados 209.

La visión de EEUU a coadyuvar al perfeccionamiento de las capacidades de los


Estados coligados y a la instauración de nexos multilaterales para optimizar la
seguridad, estabilidad y prosperidad, son las nociones a través de las cuales EEUU tiene
previsto generar y profundizar en una mayor cooperación para la seguridad regional. En
el mejor de los hechos, la existencia de las fuerzas regionales capacitadas puede
descartar la acción de fuerzas estadounidenses, o puede hacer posible que EEUU
despliegue una labor parcial: suministrar soporte logístico. Al inmiscuirse en una

208
Véase ibídem, en pp. 526 y 527.
209
Vid ibídem, en p. 527.

216
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

alianza con otros países concretamente bajo los auspicios de un organismo multilateral,
EEUU adquiere ventajas políticas 210.

En la Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU de 2006 determina que para


conseguir una cooperación internacional efectiva es imprescindible tener socios
competentes. Consecuentemente establece la necesidad de que el Congreso pronuncie
las leyes adecuadas que le autorizan a EEUU instruir y equipar a socios de forma
conveniente y efectiva 211.

En efecto, EEUU determina cuatro prioridades estratégicas para la región


occidental (Centroamérica, Sudamérica y el Caribe): fortalecer la seguridad, las
instituciones democráticas, fomentar la prosperidad e invertir en las personas 212.

Con relación a la cooperación al desarrollo (prosperidad) después del 11 de


septiembre se hallan algunas ideas del enfoque adquirido por los Estados Unidos. Así en
la Conferencia de las NNUU sobre la Financiación para el desarrollo, cincuenta Estados
representantes de los Estados desarrollados y, entre estos, los EEUU junto con los
Estados de la Unión Europea lograron el denominado Consenso de Monterrey que los
obliga a contrarrestar “los problemas de la financiación para el desarrollo en el mundo”.
Esta conferencia debía asistir a los propósitos de la Declaración del Milenio constituida
por la Asamblea General (AG) de NNUU, siendo su fin: “erradicar la pobreza, lograr un
crecimiento económico sostenido y promover un desarrollo sostenible al tiempo que (se
avanza) hacia un sistema económico mundial basado en la equidad y que incluya a

210
Cfr. ibídem, en p. 528.
211
Cit. por ibídem, en p. 523. Y así sucedió en una ocasión cuando la sección de la Unidad Especializada
de Combate al Secuestro del Estado de Tamaulipas obtuvo preparación del Federal Bureau of
Investigation (FBI) como parte de los acuerdos pactados entre la Procuraduría General de Justicia del
Estado (PGJE) con los funcionarios estadounidenses. Dichos acuerdos abarcan el adiestramiento y
actualización permanente. Cit. por UNO NOTICIAS, “FBI capacitará policía de Tamaulipas”, martes 12
de enero de 2010. Disponible en http://wwwunonoticias.com. La ESTRATEGIA DE SEGURIDAD
NACIONAL DE EEUU de 2010 ya no es tan específica en este sentido; véase GONZÁLEZ
SANTAMARÍA, Abel y GONZÁLEZ MORALES, Rafael, “Descifrando la “nueva” Estrategia de
Seguridad Nacional de EEUU”, Gramma, martes 1 de junio de 2010. Disponible en
http://www.granma.cubaweb.cu/pdf/martes/pagina5.pdf. Vid también AGUIRRE, Mariano y
NEDERLAND, Radio, “Nueva Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU: palabras y hechos”,
Transnational Institute, 17 de junio de 2010. Disponible en http://www.tni.org/es/article/nueva-estrategia-
de-seguridad-nacional-de-eeuu-palabras-y-hechos. El apoyo continua en la ESTRATEGIA DE
SEGURIDAD NACIONAL DE EEUU DE 2015, op. cit., nota 23, en p. 13.
212
Véase DOWNIE, Richard, op. cit., nota 38, en p. 523.

217
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

todos” 213. Esto nos muestra que la cooperación en seguridad en América del Norte
permitirá cumplir ciertos aspectos de compromisos ya celebrados anteriormente.

Otro caso sobre cooperación al desarrollo lo encontramos en la Estrategia de


Seguridad Nacional de los EEUU cuando se menciona: “Yet poverty, weak institutions,
and corruption can make weak states to vulnerable to terrorist networks and drugs
cartels within their borders. The United States will stand beside any nation determined
to build a better future by seeking the rewards of liberty for its people. Free trade and
free markets have proven their ability to lift whole societies out of poverty so the United
States will work with the individual nations, entire regions, and the entire global trading
community to build a world that trades in freedom and therefore grows in prosperity.
The United States will deliver greater development assistance through the New
Millennium Challenge Account to nations that govern justly, invest in their people, and
encourage economic freedom (…)” 214.

Siguiendo con una de las prioridades estratégicas de EEUU para la región


occidental consistente en consolidar las estructuras institucionales de seguridad, la cual
se puede lograr con recursos propios, o con ayuda externa y por la que la Iniciativa
Mérida 215 se convierte en el primer experimento de cooperación en la región con estas
peculiaridades. La Iniciativa Mérida se plantea impedir el tráfico de sustancias ilegales,
armas, recursos de procedencia ilícita y la violencia que estas conductas originan a
través del hemisferio y hacia EEUU. También comprende asignación de dispositivos de
vigilancia, escáneres de ion, unidades caninas de intercepción, tecnologías de
comunicación, asesoría técnica y capacitación para las instituciones de justicia, sistemas
de resguardo de testigos, helicópteros y aviones de inspección para que exista una

213
Documento final de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo. Consenso
de Monterrey, Doc. A/CONF.198/3, 2 pp. Cit. por FAJARDO DEL CASTILLO, Teresa, “La cooperación
al desarrollo después del 11 de septiembre. Algunas reflexiones en torno a la posición adoptada por los
Estados Unidos”, en del VALLE GÁLVEZ, A. (ed.), Los nuevos escenarios internacionales y Europeos
del Derecho y la Seguridad, Madrid, Escuela Diplomática, 2003, pp. 195-199, en p. 196.
214
Cit. en ídem. Del texto se puede deducir que la autora se refería a la Estrategia de Seguridad Nacional
de los EEUU del 2002. Ver ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE LOS EEUU de 16 de
marzo de 2006, op. cit., nota 203, en pp. 2-3. Véase LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL
DE EEUU DE 2010, op. cit., nota 199, en pp. 39, 42-43, 46. Y la de 2015, op. cit., nota 23, en p. 27.
215
Véase la página oficial del gobierno estadounidense llamada OFFICE OF NATIONAL DRUG
CONTROL POLICY. Disponible en http://www.whitehouse.gov/ondcp/mexico.

218
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

reacción rápida en la intercepción. Esta proposición se enlaza a la National Southwest


Border Counternarcotics Strategy efectuada en la frontera sur de EEUU 216.

Según Raúl BENÍTEZ MANAUT la administración de EEUU en los últimos


doce años ha contribuido para la lucha contra el tráfico de sustancias ilegales con las
diferentes agencias de seguridad y las fuerzas armadas. El monto asignado fue de
440.62 millones de dólares, y se instruyó a 5,140 individuos (dígitos de 1996-2007). En
el 2007 México obtuvo 59 millones de dólares de subsidio militar, esto es que con la
Iniciativa Mérida se obtuvo más ayuda en un año, que la suma de los últimos doce
años 217.

La Iniciativa Mérida se ha convertido en el primer escalón hacia la cúspide de la


integración porque comprende una Estrategia Regional de Seguridad 218. Richard
DOWNIE opina que es el modelo más moderno de un plan de EEUU reservado al
perfeccionamiento de las capacidades de naciones socias y a beneficiar la cooperación
para la seguridad regional. Añade que esta iniciativa engloba a México y América
Central con el objetivo de combatir el narcotráfico, la delincuencia transnacional y el
terrorismo. Por su parte, el entonces embajador estadounidense en México, Antonio
GARZA aseveró que esta propuesta versa sobre la protección y seguridad de nuestras
naciones mediante una mayor cooperación que le brindará a México y a Centroamérica
más herramientas, instrucción y tácticas para combatir al crimen organizado y a los
riesgos transnacionales 219.

Para dicha iniciativa el entonces Presidente Bush le pidió al Congreso la


autorización de 550 millones de dólares para un plan de 1,400 millones de dólares que

216
Vid BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 163, en pp. 112-113. Actualmente es NATIONAL
SOUTHWEST BORDER COUNTERNARCOTICS STRATEGY 2013, 82 pp. Disponible en
http://www.whitehouse.gov/ondcp/southwestborder.
217
La plataforma de la lucha contra el tráfico de drogas son las fuerzas de operaciones especiales del
ejército y la armada que incluyen capacidades de inteligencia, pero que no son tan efectivas en la
intercepción, debido a que no poseen el equipo adecuado para proceder eficazmente contra el
narcotráfico. Cit. por BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 163, en p. 113.
218
Vid PACHECO, Guillermo, “Los Libros Blancos en Centroamérica. ¿Un paso para consolidar medidas
de confianza?”, en SEPÚLVEDA, Isidro, ALDA, Sonia (eds.), La administración de la defensa en
América Latina. Estudios comparados, IUGM-UNED, 2008, t. 3, pp. 489-517, en p. 517.
219
Cfr. DOWNIE, Richard, op. cit., nota 38, en p. 530.

219
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

se desplegará en unos cuantos años con la finalidad de financiar la cooperación para la


seguridad en México y Centroamérica. Esta financiación está reservada a facilitar
equipamiento para comunicaciones seguras con el propósito de optimizar la
recopilación de información de inteligencia y el empleo compartido de dicha
información, orientación técnica, formación para la reforma judicial y pautas
antipandillas; asimismo la dotación de transporte para optimizar la reacción rápida de
las fuerzas de seguridad 220.

La Iniciativa Mérida fue establecida en el 2007 por los gobernantes de México y


EEUU como un programa bilateral, en este momento es un programa regional. En su
inicio se programaba un plan a tres años con la aplicación de unos mil 400 millones de
dólares en dispositivos de tecnología de punta, ordenadores, sistemas de
intercomunicación, intercambio de información y adiestramiento. No obstante, aquel
proyecto originario permaneció parco; hasta 2010 el Congreso de EEUU ha autorizado
1, 351 millones de dólares que iniciaron a circular en especie y en metálico en agosto de
2009. Todo comenzó con la afirmación de EEUU de su responsabilidad en
determinados campos de la violencia que sufre México, Centroamérica y América del
Sur 221.

Para examinar las derivaciones y evaluar las mejoras de la Iniciativa Mérida


hay reuniones de un Grupo de Alto Nivel. Dicho Grupo fue conformado en marzo de
2009 222. El Grupo de Alto Nivel es encabezado por los titulares de las Secretarías de
Estado de EEUU y de Relaciones Exteriores de México. En la segunda reunión, la de 23
de marzo de 2010, la representación de altos funcionarios estadounidenses que
participaron estuvo integrada por los entonces: Secretario de Defensa, Robert Gates; la

220
Véase ídem.
221
UNO NOTICIAS, “Iniciativa Mérida, de estrategia binacional a programa regional”, lunes 22 de
marzo de 2010. Disponible en http://www.unonoticias.com.
222
Reuniones del grupo de Alto Nivel: la primera en diciembre de 2008, la segunda el 23 de marzo de
2010 en Cd. de México, la tercera el 29 de abril 2011 en Washington D.C. EEUU. Véase el CUARTO
INFORME DE GOBIERNO, DOCUMENTOS INSTITUCIONALES DE LA PGR, SECCIÓN
COOPERACIÓN INTERNACIONAL, pp. 72 a 80, en p. 72. Disponible en
http://pgr.gob.mx/Temas%20Relevantes/Documentos/Informes%20Institucionales/2010/1.10%20COOPE
RACION%20INTERNACIONAL.pdf. EL UNIVERSAL, “Arranca reunión en EEUU sobre la iniciativa
Mérida”, 29 de abril de 2011. Disponible en http://www.eluniversal.com.mx/nacion/185073.html.
TELESUR, “Grupo de Alto Nivel México-EEUU discute futuro del Plan Mérida”, 23 de marzo de 2010.
Disponible en http://exwebserv.telesurtv.net/secciones/noticias/69000-NN/grupo-de-alto-nivel-mexico---
eeuu-discute-futuro-del-plan-merida/.

220
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

de Seguridad Interior, Janet Napolitano; el jefe del Estado Mayor Conjunto de las
Fuerzas Armadas, Michael Mullen; el director nacional de Inteligencia, Dennis Blair, y
el titular de la Administración Federal Antidrogas (DEA), Michelle Leonhart, entre
otros funcionarios. Por el lado mexicano, los entonces funcionarios que participaron
fueron el Secretario de Gobernación (Interior), Fernando Gómez Mont; el de Defensa, el
general, Guillermo Galván; el de Marina, Francisco Sáynez Mendoza; el de Seguridad
Pública, Genaro García Luna; el Procurador General de la República, Arturo Chávez, y
el director del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), Guillermo
Valdés 223.

El 23 de marzo de 2010 Hillary CLINTON pronunció que su Estado integrará


una inclinación social a la Iniciativa Mérida con una transmisión anual de 400 millones
de dólares, lo que involucra un aumento a la Iniciativa 224. Por inclinación social ha de
entenderse que se “etiquetan fondos para reforma judicial, derechos humanos y buen
Gobierno” 225.

Posteriormente México y EEUU tuvieron su tercer encuentro del Grupo de Alto


Nivel sobre la Iniciativa Mérida con la responsabilidad de fortificar el combate
anticrimen, comprendiendo más bríos para compartir inteligencia, luchar contra los
recursos de procedencia ilícita y tráfico de armas. Ambos gobiernos pactaron llevar a
cabo de forma unida un plan dirigido por México para reforzar a las policías estatales y
apresurar el respaldo a las reformas de la administración de justicia estatal. Asimismo
acordaron colaborar con sus Congresos para contar con un marco jurídico idóneo que
desintegre a agrupaciones delictivas y que facilite la cooperación en extradiciones 226.

223
Cfr. TELESUR, op. cit., nota 218.
224
UNO NOTICIAS, “México y EEUU definen 4 puntos para el combate al crimen”, martes 23 marzo
2010. Disponible en http://www.unonoticias.com.
225
DÍAZ BRISEÑO, José, “Da EU giro social a Iniciativa Mérida. Anuncia cambios Hillary Clinton.
Etiquetan fondos para reforma judicial, derechos humanos y ‘buen Gobierno’”, Reforma, 23 de marzo de
2010. Disponible en http://strm.net/sintesis/?p=789.
226
NOTIMEX-UNO NOTICIAS, “México y EEUU intensificarán acciones conjuntas anticrimen”,
viernes 29 de abril de 2011. Disponible en http://noticias.prodigy.msn.com/m%c3%a9xico-y-eu-
intensificar%c3%a1n-acciones-conjuntas-anticrimen. Hasta el momento no se tiene noticias de este marco
jurídico por parte de las autoridades…

221
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

En mayo de 2010 se dio a conocer que la dirección del Plan Mérida cambiaría
ya que el gobierno del Presidente estadounidense Barack Obama pretendía modificar la
utilización de la asistencia. De los 310 millones de dólares para la lucha contra el
narcotráfico en México, en lugar de utilizarla en helicópteros y avionetas, el propósito
sería al presente eliminar la corrupción en las policías y funcionarios. Roberta
JACOBSEN, la entonces subsecretaria asistente de Estado estadounidense anunció:
“nos estamos alejando del equipo caro” para encaminar la asistencia a esquemas que
respalden “la capacidad de México para mantener el apego al estado de derecho y el
respeto a los derechos humanos”. Shannon O'NEIL, integrante del Consejo de
Relaciones Exteriores estadounidense, explicó que las transformaciones no serán
sencillas ni prontas, “los programas exitosos enfocados en la construcción de
instituciones y las oportunidades económicas son mucho más difíciles de implementar
que la entrega de helicópteros o embarcaciones”. Agregó que dichas medidas aseguran
más resultados a largo plazo ya que se identifican las situaciones problemáticas del
combate contra el narcotráfico en México y los inconvenientes de los enseres militares
para modificar el curso 227.

Así es que en la discusión sobre seguridad la Iniciativa Mérida presenta –y


presentará– una labor notoria reducida como esquema de cooperación para el combate
antinarcóticos, en la cual EEUU gastó 500 millones de dólares en el año fiscal 2011
después de los 400 millones de 2010. Igualmente EEUU apresura la instrucción de
personal del cual se han favorecido 72 mil individuos 228.

El 17 de agosto de 2011 se dio a conocer que EEUU instruirá a policías locales y


estatales en México, actividad llevada a cabo dentro de la Iniciativa Mérida. Las
administraciones de seguridad de EEUU han brindado capacitación a las fuerzas de
seguridad mexicana precedentemente, pero esta es la primera ocasión que se organizará
en los ámbitos estatal y local. Fue el entonces subsecretario de Estado adjunto para el
combate contra el narcotráfico internacional, William Brownfield, quien firmó un
convenio con el departamento del sheriff del Condado de Webb, en Laredo, Texas, para

227
AP-UNO NOTICIAS, “Destino Plan Mérida cambiará rumbo”, jueves 27 mayo 2010. Disponible en
http://www.unonoticias.com.
228
EFE- UNO NOTICIAS, “Calderón y Obama tratarán temas de seguridad”, jueves, 03 marzo 2011.
Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/196566/w-Calderon-y-Obama-trataran-temas-de-
seguridad.html.

222
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

que policías de su demarcación preparen a policías locales en México. El Departamento


de Estado exteriorizó que su cometido será apoyar a establecer iniciativas desplegadas
por los policías, recomendar, dar capacitación y asistencia técnica a los Estados
asociados, en alusión a México y casualmente algún Estado de América Central 229.

A pesar de estos tipos de apoyo concuerdo con la opinión del ex director de la


Oficina de Política Nacional de Control de Drogas de EEUU, Barry MCCAFFREY,
quien pidió a su gobierno incrementar los recursos a la Iniciativa Mérida para conseguir
el control de su frontera sur ante el incremento de la delincuencia organizada desde
México. Además especificó que México “no libra una batalla contra el narcotráfico sino
por mantener el estado de derecho… damos 10 mil millones de dólares mensuales a
Afganistán y apenas 1 mil 400 millones a México en tres años… para Estados Unidos,
los dos países más importantes deben ser México y Canadá” 230.

3. Hacia un modelo norteamericano de seguridad y defensa.

Hoy en día la claridad de las normas y el consenso entre los Estados es mayor y
más consolidado a nivel hemisférico que mundial, y más aún a nivel subregional que a
nivel hemisférico. Y es entre naciones vecinas que hay más cultura e historia
compartida, mayor entendimiento e intereses conjuntos. Por lo tanto, para el
establecimiento de intereses conjuntos es menester originar confianza mutua a nivel
subregional 231.

A nivel hemisférico encontramos el TIAR que ha presentado excesivas


debilidades para su ejecución en varias ocasiones. Raúl BENÍTEZ MANAUT opina que
el convenio fue ineficaz en la década de los ochenta y noventa con relación a la
229
EFE-UNO NOTICIAS, “EEUU capacitará a policías en México”, miércoles, 17 agosto 2011.
Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/266799/w-EU-capacitara-a-policias-en-Mexico.html.
230
AP-UNO NOTICIAS, “Urge McCaffrey a EU aumentar recursos de Iniciativa Mérida”, viernes 14 de
octubre de 2011. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/290283/w-Urge-McCaffrey-a-EU-
aumentar-recursos-de-Iniciativa- Merida.html.
231
Véase TULCHIN, Joseph, op. cit., nota 150, en p. 14.

223
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

resolución de la guerra de las Malvinas entre Gran Bretaña y Argentina, y ante las
guerras de América Central aplicaron procedimientos diplomáticos alternativos,
fundamentalmente una diplomacia subregional dinámica (como la del Grupo de
Contadora y el proceso de paz de Esquipulas) continental poca y global, con la
participación de la ONU en los casos de El Salvador y Guatemala. En la actualidad,
tampoco refleja operatividad ante intensas inestabilidades de seguridad como la de
Haití 232. El TIAR debería ser mejorado con nuevos instrumentos más manejables que
lograran hallar una solución eficiente a los diversos problemas que sufrimos 233.

En la subregión de América del Norte si bien se razona en modelos


hemisféricos, la actividad en seguridad es efectuada de manera bilateral y gradualmente
trilateral como lo demuestra la CLAN, que intenta fortificar un modelo trinacional
procurando vigorizar la cooperación e institucionalización mediante Grupos de trabajo
sectoriales 234. Los Estados de América del Norte deben trabajar juntos para alcanzar una
meta común, un futuro pacífico y próspero, donde será necesario tipos de negociación
cooperativa y en forma de red. Asimismo se tienen que definir “intereses comunes de
seguridad y contar con voluntad de influencia (según y cómo)” 235.

Igualmente, como bien opina Jesús R. ARGUMOSA, la consolidación del estado


de derecho, el imperio de la ley y el fomento de estrategias contra la pobreza, la
discrepancia socioeconómica y la exclusión social, se transforman en pautas
indispensables para superar la crisis de gobernabilidad que sufren algunas naciones
iberoamericanas –entre ellas México– y, por ende, para el fortalecimiento de la
seguridad. Las instituciones judiciales, policíacas y la asistencia social tienen que ser

232
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en p. 94.
233
Véase BAQUÉS QUESADA, Josep, “El puzzle de seguridad latinoamericano a principios del siglo
XXI”, CIDOB, Serie América Latina no. 28, Barcelona, febrero 2009, 163 pp., en p. 24. Disponible en
http://www.cidob.org.
234
BENÍTEZ MANAUT, Raúl, op. cit., nota 71, en p. 94.
235
Situación similar que menciona para el contexto europeo ARTEAGA, Félix, “Desfase entre estrategia
y resultados de la Unión Europea en materia de seguridad y defensa”, Conferencia de las II Jornadas de
Estudio sobre seguridad y defensa: “La dimensión de la seguridad en la UE: un reto para la presidencia
española”, Universidad de la Rioja, 23 de noviembre 2009, Logroño, España.

224
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

consolidadas como pautas para conseguir crecimiento económico y social, lo que


constituye el mejor antídoto para la inseguridad 236.

México necesita ponerse de acuerdo en sus políticas hacia EEUU, esto es vital
en razón de crear una esfera de cooperación ya que “acordar es mejor que no ponerse de
acuerdo” 237. Es imprescindible que México evalúe las nuevas reglas internacionales y
sus propias relaciones con estas nuevas reglas. El proceso de cooperación en seguridad
tiene dos concepciones que se deben compatibilizar: la primera es darse cuenta de las
reglas a nivel global y cómo estas reglas afectan a los intereses nacionales. La segunda
es analizar la seguridad hemisférica y global preguntándose cómo se debe entender la
interrelación entre ellas –con sus reglas, sus factores de poder y sus presiones– con la
nueva cooperación en seguridad subregional.

México apuesta por una América del Norte fusionada, con potencial de
actuación y determinación independiente dentro del cuadro legal internacional y
encuentra deseable el propósito de otorgar a dicha región de facultades con las cuales
consigan contrarrestar crisis y contingencias de distinta cualidad e intensidad.

Los EEUU requieren olvidar la historia, demolerla y empezar a dar forma al


futuro 238. La constitución del mañana se debe perseguir y contribuir de una manera
dinámica, por eso hay que aprovecharla con esencia de frontera 239. A propósito de esta
idea y pensando en los países vecinos el ex presidente BUSH hijo aseveraba en la
Asamblea General: creer en la posibilidad de (…) “una asociación basada en la
consulta, la cooperación y la acción colectiva, especialmente a través de organizaciones
internacionales y regionales; una asociación unida por los principios y por la ley,

236
Vid ARGUMOSA, Jesús R., “Hacia un modelo iberoamericano de cooperación en seguridad y
defensa”, en SEPÚLVEDA, Isidro, ALDA, Sonia (eds.), La administración de la defensa en América
Latina. Estudios comparados, IUGM-UNED, 2008, t. 3, pp. 577-594, en pp. 587 y 588.
237
Cfr. TULCHIN, Joseph, op. cit., nota 150, en p. 17.
238
ATWOOD, Brian, Conflicts Prevention in Today´s World, Remarks of J. Brian Atwood, Washington
DC: Georgetown University, 14 de October de 1998, 2 pp. en p. 2,
http://www.usaid.gov/press/spe_test/speeches/1998/sp981014.
239
Como bien señala FAURA, José, “El ejército español ante los desafíos del siglo XXI”, ABC, 9 de
junio 1996, pp. 36-39, en p. 36. Disponible en
http://hemeroteca.abcdesevilla.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/sevilla/abc.sevilla/1996/06/09/037.html.

225
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

apoyada en un reparto equitativo de costes y contribuciones; una asociación cuyos


objetivos han de ser más democracia, más prosperidad, más paz y menos armas” 240.

Se necesita una visión compartida de una América del Norte más eficiente en el
futuro, que pueda proporcionar una ayuda más sólida a la región para alertar de
cualquier amenaza y para terminar con la violencia en las zonas fronterizas, una
Norteamérica que no tenga solo la voluntad, sino también la habilidad para cumplir sus
promesas, justificando así la confianza que en su caso pusieran los seres humanos
apostando por la seguridad humana.

Y a todo esto lo que se pretende hacer es el encuadramiento del paradigma de


seguridad y defensa. Esto es, el modelo tradicional del sistema piramidal dividido en
tres categorías: seguridad, defensa y militar; de este modo la primera, la dirección
política (seguridad), consistiría en conformar una Comisión compuesta por los
Presidentes –o Primer Ministro en el caso de Canadá– de las naciones norteamericanas,
quienes estipularían la manera de conseguir los propósitos de la cooperación en
seguridad y defensa. La segunda categoría es la política-estratégica (defensa) que
quedaría bajo la responsabilidad de los Secretarios o Ministros de Defensa, en ella se
decretaría el proceder para lograr las finalidades de Seguridad y Defensa y se
establecerían las finalidades en Defensa. La tercera categoría, la estratégica (militar),
será responsabilidad de los Jefes de Estado Mayor de la Defensa y es aquella en la que
se determina la táctica militar, es decir, la manera en que las Fuerzas Armadas lograrían
los propósitos de defensa y en donde se puntualizarían los propósitos tácticos
militares 241.

El sistema de seguridad de América del Norte se deberá regir por el Consejo de


Ministros que será compuesto por los responsables de la defensa y la seguridad de los
Estados miembros y por los demás plenipotenciaros que en cada momento puedan

240
President BUSH, The UN: World Parliament of Peace, U.S. Department of State Dispatch 1, no. 6
(October 8, 1990), pp. 151 y ss. Cit. por REMIRO BROTÓNS, Antonio, “¿Nuevo Orden o Derecho
Internacional? en RAMÓN CHORNET, Consuelo (ed.), Derechos y libertades ante las nuevas amenazas
a la seguridad global, Jornadas de Derecho Internacional Humanitario 8, 2002, Valencia, 2005, pp. 257-
276, en p. 257.
241
ARGUMOSA, Jesús R., señala algo similar para el contexto iberoamericano. Vid ARGUMOSA, Jesús
R., op. cit., nota 236, en pp. 588 y 589.

226
Capítulo 5: La necesidad de cooperación subregional en el ámbito de la seguridad.

nombrar los respectivos jefes de gobierno y el poder legislativo, asistido por una
Oficina de Coordinación Central que funciona a modo de Secretaría del Consejo.

V. CONSIDERACIONES FINALES.

De todo lo anterior se deduce que los principales riesgos a los que se enfrenta
América del Norte son la delincuencia organizada transnacional, el terrorismo y la
migración. No olvidar que el tráfico de drogas debe reforzar la interdependencia en
lugar de generar tensiones en Norteamérica. Para poder fortalecer el proceso de
cooperación en seguridad dentro de esta región será crucial el redescubrimiento de la
investigación y del conocimiento como una fuerza moral y cohesiva. El proceso de
cooperación en seguridad se trata de “…una larga marcha hecha de pequeños
pasos…” 242. En el desarrollo de la cooperación se debe tener en cuenta el concepto de
seguridad basado en la indivisibilidad.

El multilateralismo será la forma más habitual de encarar los problemas del siglo
XXI a pesar de que la desconfianza hacia los modelos multilaterales de cooperación
hemisférica y subregional subsiste, tanto por parte de los EEUU como de las naciones
latinoamericanas. El aumento de los convenios binacionales y multilaterales es una
señal de equilibrio lo cual demanda de una responsabilidad y unidad adecuada de
representantes estatales y particulares, de congresos o parlamentos, prensa, sociedad
civil y academia, todo ello para establecer a la cooperación como la forma de entenderse
en América del Norte y seguir con la viabilidad internacional.

Definitivamente la cooperación en seguridad y defensa en Norteamérica fluctúa


entre la orientación integracionista y cooperativa, debido a las corrientes soberanistas y
nacionalistas que podrían estancar dicha cooperación y dada la necesidad fruto de la
interdependencia compleja, innegable y cada vez más profunda entre los tres países.

242
Así lo menciona Antonio Remiro Brotóns con referencia a la cooperación europea. Vid REMIRO
BROTÓNS, Antonio, “Pretéritos futuros, futuros pretéritos de la Unión Europea”, Revista de Derecho
Comunitario Europeo, Madrid, año 12, núm. 29, enero/abril 2008, pp. 21-47, en p. 22.

227
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México.

Para llevar a cabo una cooperación eficaz se debe dar en forma de red y se deberá seguir
con la voluntad de influencia (según y cómo).

Es cierto que Estados Unidos se vuelca cada vez más por conservar un marco
consolidado de coalición internacional para garantizar la seguridad y la defensa, como
es la OTAN, y por la presencia de una organización como las Naciones Unidas que le
suministre el apoyo internacional que precisa. Por ello, todo muestra que los acuerdos
ad hoc serán una herramienta cada vez más empleada por Estados Unidos en el
porvenir 243. Hay que concientizar sobre y apostar a las transformaciones recordando la
coordinación ad intra y ad extra.

Sin duda alguna el primer propósito estratégico consistirá en la superación de los


riesgos interiores a la seguridad que perjudican a cada país seguidamente de enfrentar
con corresponsabilidad los riesgos que afectan a unos y a otros. México debe proseguir
con las reformas necesarias y entre los tres países norteamericanos se deberá
compatibilizar el interés nacional y el norteamericano. La trayectoria está perfilada, los
fines similares, la voluntad cooperativa inequívoca, el idioma excepcional elemento de
inclusión, la aspiración compartida de tener un mundo más justo y estable; demasiado
para dejar de lado.

Y como acertadamente opinó BELTRONES: es momento de dominar la


inactividad de la diplomacia sigilosa y disgregada, y de saltar a las decisiones y
proposiciones de gran significación y que la elocuencia del resquemor y la exigencia,
deben permitir el giro al entendimiento mutuo y a un activismo subregional, hemisférico
e internacional con sentido estratégico 244.

243
Vid CONCLUSIONES DEL XLI CURSO MONOGRÁFICO, op. cit., nota 5, en p. 15.
244
AGENCIAS-UNO NOTICIAS, “Beltrones pide incluir lucha contra el crimen en TLC con EEUU”,
lunes 17 de mayo de 2010. Disponible en http://www.unonoticias.com.

228
CAPÍTULO 6

POLÍTICA MEXICANA DE SEGURIDAD COOPERATIVA.


I. ASPECTOS GENERALES. II. ASPECTOS POLÍTICOS: LAS RELACIONES CON OTROS PAÍSES
(POLÍTICA EXTERIOR) Y LOS APOYOS INTERNOS (POLÍTICA INTERIOR). 1. Las relaciones con
otros países: política exterior. 2. Niveles de apoyos internos a las iniciativas de cooperación en seguridad:
política interior. III. ASPECTOS SOCIALES: OPINIÓN PÚBLICA Y CULTURA DE DEFENSA. IV.
LÍNEAS DE ACCIÓN ESTRATÉGICA A IMPULSAR PARA LOGRAR LA COOPERACIÓN EN
SEGURIDAD Y DEFENSA. V. CONSIDERACIONES FINALES.
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

I. ASPECTOS GENERALES.

Los cinco niveles de seguridad en América del Norte según Raúl BENÍTEZ
MANAUT son los siguiente 1: Política y doctrina de seguridad internacional, hemisférica
(regional), de América del Norte (subregional), bilateral e interna. La política y doctrina
subregional, en el tema que nos ocupa, la que tiene que quedar establecida claramente.

El modelo norteamericano de seguridad democrático deberá contener principios


como el estado de derecho, el fortalecimiento y perfeccionamiento de las instituciones
democráticas, el principio de la subordinación de las Fuerzas Armadas, la policía y
seguridad pública a las autoridades civiles y el mantenimiento de un dialogo flexible y
activo sobre aspectos de seguridad destacando los sociales.

Separadamente de los riesgos se vive además en presencia de vulnerabilidades de


las sociedades, donde su solución demanda políticas públicas y la formación de consensos
en el espacio de la política, espacio característico de la democracia y del debate
ciudadano 2.

A lo largo de este capítulo se manifiestan las cuestiones políticas mexicanas que


envuelven a la cooperación en seguridad en América del Norte. Se habla de la política
exterior haciendo mención especial a las relaciones que se tienen con otros países, y la
interior manifestando el nivel de apoyo a las iniciativas de cooperación en seguridad en
Norteamérica. Igualmente se plantean líneas de acción estratégica para lograr la
cooperación en seguridad y defensa.

1
Véase BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Seguridad en América del Norte: un dilema estratégico en la relación
trinacional”, en BODEMER, Klaus, ROJAS ARAVENA, Francisco, La seguridad en las Américas. Nuevos
y viejos desafíos, Madrid, 2005, pp. 93-106, en p. 99.
2
Cfr. GASPAR TAPIA, Gabriel, “Defensa nacional y democracia”, en GONZÁLEZ GUYER, Julián,
Debate Nacional sobre Defensa aportes Internacionales, Uruguay, Ministerio de Defensa Nacional, 2006,
pp. 215-226, en pp. 225. Disponible en http://www.mdn.gub.uy/public/007_aportes_internacionales.pdf.

230
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

II. ASPECTOS POLÍTICOS: LAS RELACIONES CON OTROS PAÍSES


(POLÍTICA EXTERIOR) Y LOS APOYOS INTERNOS (POLÍTICA INTERIOR).

El compromiso político y la credibilidad son uno de los motores de cualquier


proceso de cooperación subregional. En dicho compromiso participan los jefes de Estado
o de Gobierno, la sociedad, desde los empresarios hasta la clase académica. En este orden,
la prolongación del compromiso político gana una faceta de suma importancia en la
proporción en que los Estados se hagan cargo de políticas nacionales que correspondan y
acompañen el proceso de cooperación 3.

Asimismo, el compromiso político y la credibilidad de los procesos tienen que


renovarse y acomodarse con frecuencia para que los procesos de cooperación y su
relación entre sí se desenvuelvan. Conseguir que el capital político empleado alcance sus
mayores dividendos estriba mucho del vínculo entre los objetivos, los instrumentos y las
circunstancias estructurales 4.

La variedad de alternativas de cooperación y los vínculos entre ellas, como apunta


Gustavo PALAMORES LERMA muestra “problemas prácticos que hace muy complejo
la dinámica cooperadora continental” puesto que cada Estado ha contraído obligaciones
en esferas bilaterales, subregionales, regionales e internacionales. La compatibilidad entre
tales grados de vínculos y entre los enfoques adquiridos por los diversos Estados se
despliega todavía como un problema sin solución 5. No obstante, dado el contexto de hoy
en día parece una oportunidad apropiada para ir fortaleciendo áreas de
institucionalización política que haga posible aumentar el peso político de esta subregión.

A nivel político no se han puntualizado los intereses capitales de América del


Norte, por lo que es menester que se especifiquen líneas de acción a medio y largo plazo

3
Cfr. MÉNDEZ ESCOBAR, Francisca E. Los vínculos entre la Unión Europea y América Latina y el
Caribe: Historia y perspectiva de la integración 2008, Instituto Matías Romero, México, 2008, pp. 570, en
pp. 38 y 39. Ella habla sobre el proceso de cooperación de mayor profundidad: integración.
4
Ibídem, en pp. 39-40.
5
Vid PALOMARES LERMA, Gustavo, Relaciones Internacionales en el siglo XXI, 2ª ed., Madrid, Tecnos,
2006, pp. 115-133, 159-186, 215-225, en p. 157.

231
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

y que se concreten las cuestiones que influyen desfavorablemente en la seguridad, tales


como: componentes socio-políticos de copiosa y progresiva influencia como la
migración, discriminación, racismo, xenofobia y terrorismo 6.

1. Las relaciones con otros países: política exterior.

México es un Estado de múltiples pertenencias como señala Juan REBOLLEDO


GOUT: es norteamericano, caribeño, centroamericano, latinoamericano. Es Estado del
norte y del sur; con niveles de alto desarrollo y de subdesarrollo; de la Cuenca del Pacífico
y con nexos singulares hacia Europa. Dispone de decenas de mecanismos que hacen
posible gestionar dificultades; impedir escaladas que deforman el conjunto del vínculo;
que brindan extensión para idear y establecer propuestas a medio y largo plazo; que dan
ecuanimidad en las negociaciones; que proporcionan facilidad en el diálogo; que
conceden espacio a mejoras continuas que se convierten, en su alcance, en mejoras
cualitativas 7.

México tiene importancia en la región, tanto por su ubicación geográfica (posición


privilegiada) como por su función de puente entre América Latina y Norteamérica (entre
el Sur y el Norte). Esto no quita el hecho de que se debe mejorar social y políticamente a
las naciones, para después tener presente la política internacional 8.

6
Véase que lo mismo sucedía en el contexto europeo en DÍAZ SÁNCHEZ, Andrés, “Los países europeos
no integrados”, La convergencia de intereses de seguridad y defensa entre las comunidades europeas y
atlánticas, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 27, 1998, pp. 69-91, en p. 75.
7
Véase REBOLLEDO GOUT, Juan, “En búsqueda de un entendimiento con Estados Unidos”, Revista
Mexicana de Política Exterior, Secretaría de Relaciones Exteriores Instituto Matías Romero, México, núm.
61, octubre 2000, pp. 11-33, en pp. 32-33. Disponible en
http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n61/rebolledo.pdf.
8
Así lo señala DREYFUS, Pablo, “Debate sobre la cooperación Sudamericana en seguridad y la amenaza
de una nueva carrera armamentística en la región”, Informe Final de la Cuarta Conferencia Internacional
del Fuerte de Copacabana, un diálogo Europa- América del Sur, Río de Janeiro, 15 y 16 de noviembre de
2007, pp. 118-124, en p. 123. Disponible en http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2008/01869.pdf.
Además, hay que consolidar a las organizaciones internacionales volviéndolas más representativas y
plurales. Los más poderosos no tienen que actuar fuera del derecho internacional. Cit. en REMIRO
BROTONS, Antonio, “¿Nuevo Orden o Derecho Internacional?, en RAMÓN CHORNET, Consuelo (ed.),
Derechos y libertades ante las nuevas amenazas a la seguridad global, Jornadas de Derecho Internacional
Humanitario 8, 2002, Valencia, 2005, pp. 257-276, en p. 274.

232
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

La política exterior mexicana tiene que respaldar y contribuir con su aportación


en todo lo que implique modernización y consolidación de la institucionalidad del Estado
en áreas tales como, en primer lugar, la reforma fiscal ya que es imprescindible que el
ciudadano mexicano cubra impuestos que perjudiquen gradualmente a las rentas más
elevadas como factor sustancial de reparto justo de la riqueza. En segundo lugar, la
reforma de la administración pública para transformarla en una eficaz gestora de servicios
cuya primacía sea en todo momento el ciudadano. En tercer lugar, la reforma judicial para
afianzar la independencia y seguridad de los jueces y un verdadero desempeño de la
justicia. En cuarto lugar, que la descentralización administrativa no incida en
descoordinación con los servicios medulares. En quinto lugar, poner atención en las
inversiones del extranjero, pues hay necesidad de claridad y estabilidad de las normas que
las regulan para proporcionar garantías y seguridad al inversionista 9. Todas estas áreas
que naturalmente influyen en la seguridad y desarrollo de México.

Otras tareas pendientes a realizar en México serían, por una parte, especificar
visión de acción exterior, y, por otra parte, la diplomacia pública, esto es, instituir
mecanismos de control y de comunicación.

Una parte de la diplomacia pública se presenta en el Parlamento Latinoamericano


(Parlatino). Los ambientes similares de inseguridad que se mantienen en diversos países
de Latinoamérica incitan a asambleístas a realizar leyes marco, así lo manifestó el
congresista Jorge OCEJO MORENO, quien es vicepresidente por México ante dicho
organismo. Él mismo aseveró que se está “tratando de hacer leyes marco, es decir, en
conjunto los países tratan de redactar la base de una ley, que pudiera ser que en cada país
se vaya teniendo legislaciones más o menos compatibles con ese tema”. Este asambleísta
declaró que las leyes marco tienen que englobar coincidencias para que se logre producir
un combate más eficiente contra delitos como el secuestro, extorsión y trata de personas,

9
Resulta interesante ver el tema de “La modernización del Estado. El fortalecimiento institucional a través
de serias políticas de reformas”, en PICO DE COAÑA DE VALICOURT, Yago “El valor de los principios
en la comunidad iberoamericana”, Valores, principios y seguridad en la Comunidad Iberoamericana de
Naciones, Ministerio de Defensa-Instituto Español de Estudios Estratégicos, Cuadernos de Estrategia 126,
grupo de trabajo 2/03, pp. 142-201, en pp. 169-170.

233
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

entre otros. Igualmente añadió, que la seguridad (…) es área primordial en esta reunión
del Parlatino 10.

Complementariamente, tal como señala la Declaración sobre seguridad de las


Américas 11 dentro del marco de la Organización de Estados Americanos (OEA), se asume
especialmente que: en primer lugar, “cada Estado tiene el derecho soberano de identificar
sus propias prioridades nacionales de seguridad y definir las estrategias, planes y acciones
para hacer frente a las amenazas a su seguridad, conforme a su ordenamiento jurídico, y
con el pleno respeto del derecho internacional y las normas y principios de la Carta de la
OEA y la Carta de las Naciones Unidas”. En segundo lugar, “la arquitectura de seguridad
en el Hemisferio deberá ser flexible y contemplar las particularidades de cada sub-región
y de cada Estado”. En tercer lugar, “corresponde a los foros especializados de la OEA,
interamericanos e internacionales desarrollar la cooperación para enfrentar las nuevas
amenazas, preocupaciones y otros desafíos con base en los instrumentos y mecanismos
aplicables”. Por último, “los acuerdos y mecanismos de cooperación bilaterales y
subregionales en materia de seguridad y defensa son elementos esenciales para fortalecer
la seguridad en el Hemisferio”.

Asociar lo antes dicho de la manera más amplia posible a los objetivos


norteamericanos perseguidos, ya sea mediante interoperatividad, visibilidad,
investigación, el desarrollo de misiones de supervisión, consultas, diálogo, promoción de
una actitud preventiva en lugar de reactiva, etc., ayudará sin duda alguna a una mayor y
mejor cooperación en todos los niveles.

Como bien afirma Raúl BENÍTEZ MANAUT en América Latina se tiene muy
presente que Estados Unidos es la potencia que domina el mundo en términos de
seguridad. Por lo cual México tiene mucho que aprender de la experiencia estadounidense
y hacer lo posible por alcanzar acuerdos para combatir la delincuencia organizada.
Además, México no solamente debe ver hacia al norte, necesita ver hacia el sur, porque

10
NOTIMEX, UNO NOTICIAS, “Discuten legisladores latinoamericanos leyes de seguridad”, viernes 20
agosto 2010. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/125059/w-Discuten-legisladores-
latinoamericanos-leyes-de-seguridad.html.
11
Tal declaración fue aprobada el 8 de octubre del 2003. Vid RICARDO MILANO, Camilo, “Las Agendas
de seguridad de los Estados de América del Sur: Una visión Estratégica”, Revista Aainteligencia, Buenos
Aires, 2006. Disponible en http://www.aainteligencia.cl/2006/Mar2006_1_CamiloMilano.html.

234
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

la inseguridad en el continente es preocupante y posiblemente contagiosa. El mismo autor


agrega que el objetivo de alcanzar un sistema interamericano de seguridad, se ve
paralizado por los conceptos de seguridad nacional que se hallan en cada Estado. Lo
mismo sucede en la región de América del Norte puesto que como BENÍTEZ MANAUT
añade, los gobiernos defieren con respecto a toda la agenda de seguridad internacional
que Estados Unidos ha concebido, ya que los retos fundamentales a la seguridad son
internos. No obstante, el mismo investigador es positivo al decir que la trayectoria es que
la subregionalización comercial ocasione vínculos subregionales en seguridad 12.

Por dichas razones México, Estados Unidos y Canadá dieron un avance


significativo al concordar un convenio militar. Según Ramón SEVILLA este fue un
proyecto, promovido por Estados Unidos a solicitud de México y respaldado por Canadá.
En primer lugar, el mismo autor dice que el detonante de dicho convenio fue la rivalidad
existente entre el Cártel del Pacífico y Los Zetas por dominar los itinerarios de América
Central para el narcotráfico y trasiego de armas. En segundo lugar, informa que para
frenar la violencia que han desencadenado estas organizaciones delictivas en
Centroamérica, los Estados de América del Norte pulen una estrategia en común que se
decanta por la consolidación de los organismos de inteligencia de los países
centroamericanos. En tercer lugar, menciona que el proyecto, concluido después del
encuentro trilateral de secretarios de defensa, estriba en que Estados Unidos dará a las
naciones de América Central tecnología para optimizar sus equipos de inteligencia y la
recopilación de información. Que abarca, igualmente, la instauración de una base de datos
regional sobre crimen organizado y delincuentes. En cuarto lugar, agrega que acorde con
la SEDENA y la SEMAR se estudia la instauración de una corte penal de América Central
que se haga cargo de resolver los asuntos ligados al tráfico de drogas. Y expresa que con
esto se pretende reforzar el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) para evitar
la instauración de instituciones regionales de justicia similares. Además, añade que se
analiza la homologación regional de los delitos ligados con el narcotráfico y crimen
organizado, con lo que se busca evitar corrupción juzgando concretamente el tráfico de
sustancias químicas prohibidas y armas. Para esto expone que se manejarían sistemas de

12
Cfr. BENÍTEZ MANAUT, Raúl, “Avances y límites de la seguridad hemisférica a inicios de siglo XXI”,
Revista estudios político militares, Centro de Estudios Estratégicos – Universidad Arcis, año 2 - número 4
- 2do semestre 2002, 21 pp., en p. 15. Disponible en http://www.cee-
chile.org/publicaciones/revista/rev04/re04.pdf#page=5.

235
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

prevención, como la detección de individuos con antecedentes penales. En quinto lugar,


pronuncia que esta nueva estrategia tiene la finalidad añadida del requerimiento a los
Estados consumidores de sustancias químicas ilícitas, primordialmente Estados Unidos,
de la entrega de compensaciones económicas a la zona por cada cargamento de narcóticos
que sea decomisado y por la devastación de los sembradíos de amapola y marihuana, en
la región de América Central. Con todo lo anterior Canadá, Estados Unidos y México
informaron la incorporación de América Central como una nueva zona contra la
delincuencia organizada 13.

No solo se ha buscado una relación con América Central sino también con las
naciones colaboradoras de la VI Cumbre de las Américas de 15 de abril de 2012, quienes
asintieron por unanimidad una propuesta del expresidente de México Felipe Calderón
Hinojosa para iniciar un sistema interamericano contra la delincuencia organizada, a
completarse antes de finalizar dicho año 14.

Otro aspecto en la política exterior en seguridad de México es su renuncia al


Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). México lo consideró una
reliquia de la guerra fría debido a la justificación de la inexistencia de amenazas extra
continentales. Ahora bien, si se renunció al TIAR en octubre de 2002 desde ese entonces
no se ha analizado la posibilidad de concluir otro(s) convenio(s) más adecuado(s) para
los riesgos 15.

13
Véase SEVILLA, Ramón, “Afinan México, EU y Canadá acuerdo militar” martes, 10 abril 2012, Diario
24 Horas-Uno noticias. Disponible en http://www.unonoticias.com/DS/342827/w-Afinan-Mexico,-EU-y-
Canada-acuerdo-militar.html. Sobre la idea de las compensaciones económicas parecería justa desde el
punto de vista en que los países podrían estar haciendo lo correcto y lo que está de su parte en el combate
contra las drogas, pero también puede ser un arma de doble filo ya que se podría dar pruebas de dicho
combate y malversar ese dinero. Siendo de interés general la lucha contra el tráfico de drogas no se debería
pedir nada a cambio ya que los centroamericanos también sufren los estragos de la delincuencia
transnacional.
14
NOTIMEX-UNO NOTICIAS, “Luz verde a sistema interamericano contra crimen”, domingo 15 de abril
de 2012. Disponible en http://imagendesonora.com.mx/index.php/nacionales.html?start=90. Con motivo
de esto mediante la Conferencia Internacional se llegó al COMPROMISO CHAPULTEPEC,
“Establecimiento del Esquema Hemisférico de Cooperación contra la delincuencia organizada
transnacional”, celebrado en México, Distrito Federal, el 20 de septiembre de 2012. Disponible en
http://mision.sre.gob.mx/oea/index.php/en/ver-mas-actividades/236-compromiso-de-chapultepec-
establiecimiento-del-esquema-hemisferico-de-cooperacion-contra-la-delincuencia-organizada-
transnacional. Se desconoce si este compromiso sigue en activo.
15
Cfr. SALAZAR, Ana María, Seguridad Nacional Hoy. El reto de las democracias, México, Penagos,
2008, pp. 512, en p. 422. En un trabajo sobre los Retos e iniciativas para la seguridad hemisférica el general
Oswaldo JARRÍN propuso revitalizar y modernizar la estructura del TIAR para impulsar y recomponer la

236
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

Por último, Roberta JACOBSON subsecretaria asistente de Estado en EEUU,


anunció en una declaración para la subcomisión del Congreso, que un punto importante
de la política exterior en seguridad se maneja conforme al Plan Mérida. La intención de
dicho Plan es al presente eliminar la corrupción de los cuerpos policíacos, judiciales y
funcionarios para encauzar la contribución en esquemas que sustenten “el potencial de
México para conservar el estado de derecho y los derechos humanos”. Por su parte,
Shannon O´NEIL del Consejo de Relaciones Exteriores, dijo que esto asegura más
soluciones a largo plazo, ya que se distinguen los contextos problemáticos de la lucha
contra el narcotráfico en México y las limitaciones de los instrumentos castrenses 16 para
cambiar la ruta 17.

Se necesita un ordenamiento de las relaciones existentes entre países con el objeto


de aprovechar sus potencialidades y evitar contradicciones entre los acuerdos dentro de
la región y entre ellos y los de alcance extra regional.

2. Niveles de apoyos internos a las iniciativas de cooperación en seguridad: política


interior.

Desde un enfoque político y politológico, sin un apoyo de las sociedades se


dificulta el avance hacia formas de cooperación más estrechas que reviertan en un

agenda de seguridad hemisférica. Cit. en MALAMUD RIKLES, Carlos, “La situación de la Seguridad y la
Defensa en América Latina”, Hacia una Política de Cooperación en Seguridad y Defensa con
Iberoamérica, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 84, junio 2006, pp. 37-53, en
p. 48.
16
Asimismo, en el aspecto del esquema básico de proyección y diseño de fuerzas armadas, el objetivo de
la política exterior y de seguridad son las misiones, las operaciones militares y la estructura de las fuerzas
armadas. Las misiones se deben establecer resolviendo las siguientes cuestiones: ¿Dónde? ¿Con que escala?
¿Cuánto tiempo? ¿Contra quién? ¿Con que adiestramiento? Y ¿con quién? Cfr. RUNZA, Ricardo,
“Integración y Defensa. Desafíos y experiencias en el Mercosur. Una visión desde la perspectiva argentina”,
en GONZÁLEZ GUYER, Julián, Debate Nacional sobre Defensa aportes Internacionales, Uruguay,
Ministerio de Defensa Nacional, 2006, pp. 258-271, en p. 265. Disponible en
http://www.mdn.gub.uy/public/007_aportes_internacionales.pdf.
17
AP-UNO NOTICIAS, “Destino Plan Mérida cambiará de rumbo”, jueves 27 de mayo de 2010.
Disponible en http://www.unonoticias.com/insides/DetailSingle.aspx?PID=95088.

237
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

desarrollo político y social común 18. Para la satisfacción de las finalidades de cooperación
es cardinal que la sociedad civil sea apta de producir movimientos y ONG practicantes
de la doctrina de la solidaridad regional dispuestos a protagonizar el interés común de
América del Norte.

El ámbito de la sociedad civil, sector aun insuficientemente desarrollado, el


diálogo político en Norteamérica no puede seguir limitándose casi exclusivamente a
poderes públicos: es necesario democratizar y dar un sentido ciudadano a la cooperación
política, favoreciendo la participación activa de los grupos de esa sociedad civil 19 :
veedurías, organizaciones sociales, ciudadanas, sindicales, empresariales, etc. El papel
fundamental de la sociedad civil en la consolidación de la democracia participativa es una
tradición europea, en abierta crisis en la actualidad que busca nuevos objetivos y canales
de participación, pero también una necesidad en el momento actual de cambios políticos
decididos en el conjunto de Estados norteamericanos. Por una parte, la participación e
implicación ciudadana en el desarrollo de los distintos proyectos de cooperación en el
ámbito de la modernización política es el único método para cumplir los objetivos finales
planteados en dichos proyectos, y el único método que asegura su futura sostenibilidad:
lograr una transferencia efectiva de los beneficios a dicha sociedad civil que asegure la
continuidad de los logros conseguidos, por encima de los cambios políticos o de los
dirigentes de cada momento.

18
De la misma opinión se manifiesta Tavares VÁZQUEZ, ex presidente de Uruguay, cuando dijo que la
política de defensa envuelve la colaboración y la interlocución social. De igual forma destacó que para la
seguridad es importante la integridad territorial pero también los riesgos medioambientales, la delincuencia
internacional, el tráfico de drogas y el terrorismo. También mencionó que la paz no solo “es la ausencia de
violencia” sino que se debe considerar que no se encuentra paz en la desigualdad, en la intolerancia ni en
la indiferencia. Finaliza recordando que “el destinatario final de las políticas de defensa son los
ciudadanos”, pues “la democracia no es solamente un régimen de gobierno, es también un impulso humano
y un estado de la sociedad”. Cit. en EFE, “Vázquez dice política de defensa implica participación social”,
El país, lunes 3 de octubre 2005, Montevideo, año 88, núm. 30225 y en internet, año 10, núm. 3338.
Disponible en http://www.elpais.com.uy/05/10/03/ultmo_177303.asp. Véase también RODRÍGUEZ
MONTÓN, Fernando, “Algunas reflexiones sobre la diplomacia de defensa de la Unión Europea en
Iberoamérica”, Hacia una política de Cooperación en Seguridad y Defensa con Iberoamérica, Madrid,
Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 84, junio 2006, pp. 57-88, nota 25, en p. 82.
19
En Canadá la opinión pública ha comenzado, especialmente mediante la prensa, un extenso y formal
debate sobre el porvenir de América del Norte. Cit. en de MARÍA Y CAMPOS, Alfonso y FIERRO
GARZA, “La relación estratégica de México con Canadá”, Revista Mexicana de Política Exterior,
Secretaría de Relaciones Exteriores Instituto Matías Romero, México, núm. 66, junio 2002, pp. 101-122,
en p. 119. Disponible en http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n66/demariac.pdf.

238
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

O como diría Carlos SALINAS –ex Presidente de México–: es imprescindible


establecer organismos de intervención ciudadana lo que él llama “política popular”, de la
que destaca que no es una ilusión y para lo cual se requiere comprometer al gobierno a
que beneficie a la sociedad no a que se beneficie de ésta. Asimismo, mencionó que se
necesita una política ciudadana, esto es un ciudadano verdadero, aquél que interviene en
la cosa pública (República) ya que se presenta un descenso en la intervención cívica.
También declaró que los milagros se deben hacer con la intervención organizada de
ciudadanos, es a saber, con organizaciones de intervención social. De igual manera hizo
hincapié en que se requiere una clara visión de Estado con sentido social 20.

Dentro de las recomendaciones que se pueden sugerir a los ciudadanos son:


garantizar que sus intranquilidades sobre inseguridad se atiendan a través de una ONG
que se responsabilice de dar seguimiento a los planes estatales, fuentes de información y
de investigación académica, de facilitar la capacitación de policías, funcionarios y de
líderes comunitarios encargados de grupos de vigilancia, de la publicación de revistas
sobre todo el asunto, de la redacción de anteproyectos de ley, de la consulta ante los
legisladores para garantizar los presupuestos indispensables, de coordinar espacios para
educar a los individuos en cuestiones de prevención y de ofrecer una certificación anual
de las acciones de los funcionarios. Asimismo, la sociedad y el sector privado tienen que
impulsar una cultura de combate frente a la delincuencia organizada. Transformar la
cultura prescinde de organización y de recursos donde los medios de comunicación, el
congreso, las asociaciones civiles y profesionales desarrollarían un papel trascendental
para ayudar a informar a la sociedad y para influir en las estrategias y decisiones del
Estado 21.

Lo esencial sería garantizar la calidad de dichas acciones: garantizar una gestión


irreprochable, optimizar el impacto para los beneficiarios y asegurar la posterior
sostenibilidad sobre la base de los criterios de eficacia.

20
Presentación de su libro en el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, 12 de mayo de
2011, en Madrid, SALINAS DE GORTARI, Carlos, Democracia republicana: ni Estado ni mercado, una
alternativa ciudadana, México, Debate, 2009, pp. 975. Disponible parte del libro en
http://media.eleconomista.com.mx/publicaciones_pdf/econo_global/book/201012/14/SalinasBook/.
21
SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 15, en pp. 473 y 485. Las ONG también pueden actuar en los otros
dos países de América del Norte donde seguramente los gobiernos y otros actores considerarán sus
opiniones.

239
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

Otro nivel de apoyo se da en las fuerzas armadas que es una de las instituciones
mexicanas que tienen que reflejar mejor los deseos y las necesidades de la población.
Alvin y Heidi TOFFLER opinan que “los ejércitos de países democráticos no pueden
ganar guerras sin apoyo popular, sin hallarse respaldados por un consenso” 22.

Al parecer en el nivel de apoyo político, solo el Partido Acción Nacional (PAN)


se declara acorde a la cooperación en seguridad ya que ha manifestado que “los estados
soberanos, bajo un irrestricto respeto a los derechos humanos, deben fortalecer sus
mecanismos de cooperación e interactuar con el fin de responder a las amenazas de
seguridad. En particular, México debe construir una política de seguridad regional” 23.

Al respecto, uno de los primeros pasos que se deberá dar para la construcción de
dicha política es el fomentar “una cultura de defensa –y seguridad–, involucrando los
sistemas de educación, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y apoyada por
organismos y especialistas en materia de defensa y seguridad” 24. El siguiente paso alude
al proceso de toma de decisiones en materia de seguridad nacional que a pesar que se ha
querido institucionalizar, no está claro cuál es la institución que decide en el área, si la
SEGOB, la SEDENA o el Presidente de la República 25. Una solución a esta situación se
puede dar adoptando un nivel de mando que en primer lugar correspondería al Presidente
de la República y descendería a través de la SEGOB y finalmente la SEDENA.

22
Ibídem, en pp. 142 y 433.
23
Ibídem, en p. 491.
24
Véase ANDINO BENÍTEZ, Roberto, Los órganos de integración en materia de defensa y seguridad su
evolución funcionalidad y perspectivas, Tegucigalpa, Universidad del Salvador-Buenos Aires, Colegio de
Defensa Nacional, Tegucigalpa, 2007, pp. 170, en p. 118. Disponible en
http://cdn.usalnet.org/tesis/files/andinor.pdf. Como concepto de la cultura de defensa es preciso que las
sociedades –en este caso la mexicana– comprendan que la protección de la libertad, independencia y
prosperidad, la salvaguarda de sus valores, modo de vida, derechos e intereses, asimismo como la defensa
de la soberanía, de la integridad territorial y del orden constitucional requiere una apropiada política de
defensa. Cit. en CONCLUSIONES DEL XXXIX CURSO MONOGRÁFICO, Un nuevo concepto de la
Defensa para el siglo XXI, Madrid, Ministerio de Defensa, Monografías del CESEDEN 50, diciembre de
2001, pp. 131, en pp. 45 y 46.
25
RAMOS GARCÍA, José María, Seguridad Ciudadana y Seguridad Nacional en México: Hacia un Marco
Conceptual”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, México, año/vol. XLVII, núm.
194, mayo-agosto 2005, pp. 33-52, en p. 50. Disponible en
http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/14201.pdf.

240
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

Toda campaña necesita un orientador, así que el gobierno precisa reconocer al


secretario que adquirirá el compromiso de coordinar los esfuerzos federales con los
estatales, las fuerzas armadas, los legisladores, el aparato judicial y, lo más significativo,
con la sociedad civil 26. Ana María SALAZAR menciona que los aspirantes para realizar
dicha actividad serían el Procurador General de la República o el Secretario de
Gobernación. Añade que lo transcendental es que cualquiera de los dos posea la habilidad
de coordinar esfuerzos con la esfera estatal, además de que el elegido deberá tomar la
ardua labor de disminuir la cantidad de funcionarios que participan en acciones
delictuosas 27.

Otro paso a dar sería el fortalecimiento de las capacidades del poder legislativo en
asuntos de seguridad y defensa, pues es medular en una transformación de caracteres de
los vínculos con el poder ejecutivo en sistemas presidencialistas y una vía de
intensificación y profundización del nexo civil-castrense dentro de una cultura y una
colectividad de defensa multisectorial y socialmente participativa, sin cuyo
perfeccionamiento la autonomía castrense se acuerda como statu quo sectorial con el
poder ejecutivo 28. Los diputados y senadores no tienen que esperar a que la situación de
la seguridad en México empeore o sea más delicada para interesarse más en los asuntos
de seguridad pública, seguridad internacional, defensa y fuerzas armadas.

El Congreso tiene que ser un participante permanente con el Gobierno y con las
estructuras interagencias, tiene que involucrarse en la acertada financiación y gestión del
proceso de cooperación en seguridad así como controlar el funcionamiento y estimar sus
efectos y consecuencias 29. Los asambleístas son actores sobresalientes para el desarrollo

26
Vid SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 15, en p. 471.
27
Ídem.
28
Cfr. CELI, Pablo, “Autonomía militar versus control civil: legitimidades y eficacias”, en SEPÚLVEDA,
Isidro, ALDA, Sonia (eds.), La administración de la defensa en América Latina. Estudios comparados,
IUGM-UNED, 2008, t. 3, pp. 341-352, en pp. 347-348.
29
Resulta interesante consultar a MARSAL MUNTALÁ, Jordi, “La experiencia norteamericana: de la
acción conjunta a las operaciones integradas”, La configuración de las fuerzas armadas como entidad única
en el nuevo entorno de seguridad y defensa, Ministerio de Defensa, CESEDEN, Documentos de seguridad
y defensa 14, octubre de 2007, pp. 51-73, en p. 67. Disponible en
http://www.defensa.gob.es/ceseden/Galerias/destacados/publicaciones/docSegyDef/ficheros/014_LA_CO
NFIGURACION_DE_LAS_FUERZAS_ARMADAS_COMO_ENTIDAD_UNICA_EN_EL_NUEVO_E
NTORNO_DE_SEGURIDAD_Y_DEFENSA.pdf.

241
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

de las iniciativas, “desempeñan una parte cada vez más importante en el desarrollo de las
políticas tanto del exterior como nacionales. Pueden y deben actuar como un puente
independiente entre los ciudadanos y los gobiernos” 30.

Lo que se precisa como bien señala Michael IGNATIEFF, es otorgar un nuevo


brío a las instituciones que amparan la libertad, un gobierno con mecanismos de control
y equilibrio, con formas abiertas en los tribunales, las cámaras y la prensa. El mismo autor
añade que proceder con este brío entraña sencillamente que las instituciones deben hacer
el trabajo para el que han sido designadas; que se debe comprender por qué existen,
confiar en ellas e intervenir para que funcionen 31.

El Estado sobre todo tiene que hacerse preguntas básicas, y consisten, por un lado,
en saber qué tanta inseguridad está dispuesto a consentir y, por otro lado, cuál es el coste
de estar seguro. La sociedad y el gobierno deben encontrar estas dos respuestas 32. El
gobierno ya ha dado el primer paso al considerar a la seguridad dentro de los intereses
críticos, lo cual quiere decir, que podría transformarse en un asunto que consecuentemente
produzca un problema de inestabilidad 33 . Que el pueblo acepte la existencia de una
amenaza y el costo de enfrentarla o rechazarla y establecer estrategias y cursos de acción
inmediatos, a mediano y a largo plazo, depende de él. El vínculo Estado-Empresas-
Sociedad no deja de ser un buen nexo para salir de la violencia.

Ana María SALAZAR opina que es muy difícil tener una democracia si los
individuos no se sienten seguros. Por su parte, Leonardo CURZIO añade que “no hay
democracia segura si no hay libertad”. El mismo autor se pregunta “cuánta libertad se les

30
Cit. por GRAHAM, William, “Canadá, México y América del Norte: una comunidad de vecinos”, Revista
Mexicana de Política Exterior, no. 66, junio 2002, Instituto Matías Romero-SRE, pp. 169-179, en p. 178.
Un signo favorable de esto y un ejemplo a nivel internacional de cómo los países pueden unirse, se
manifiesta en la trascendencia y el deber hemisférico de los Parlamentarios por las Américas
(PARLAMERICAS) conocido anteriormente como Foro Interparlamentario de las Américas (FIPA). Véase
la Página web del CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES DEL
SENADO DE LA REPÚBLICA MEXICANA. Disponible en
http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/index.php/diplomacia-parlamentaria/109-diplomacia/foros-
parlam/131-parlamericas.
31
Cfr. IGNATIEFF, Michael, El mal menor. Ética. Política en una era de terror, trad. de María José
Delgado, Madrid, Santillana, 2005, pp. 286, en p. 204.
32
Vid SALAZAR, Ana María, op. cit., nota 15, en p. 110.
33
Ibídem, en p. 258.

242
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

puede quitar a los ciudadanos para garantizar su seguridad”. Finalmente menciona que
los individuos van a preferir vivir en un “país más o menos inseguro, a que se censuren
libertades” 34.

Ana María SALAZAR también nos deja saber que la violencia y el terrorismo que
se han dado en diversas partes del planeta, por un lado, corresponden a que diversos
gobiernos y culturas no hallan una manera de coexistir pacíficamente. Hechos que deben
servir, como ella misma lo agrega, de referencia para proteger la democracia mexicana
desarrollando con tiempo, recursos y esfuerzos una cultura de tolerancia ante los
diferentes pensamientos y culturas. Termina expresando que la cultura de tolerancia debe
ser una prioridad para el Estado, una estrategia de largo plazo, antes de que la intolerancia
y la convivencia se vuelvan un problema de seguridad nacional 35. De esta forma, junto
con una mayor sensibilización de la opinión pública, es como se logrará continuar
mejorando.

III. ASPECTOS SOCIALES: OPINIÓN PÚBLICA Y CULTURA DE DEFENSA.

La cooperación social aparece como complemento básico a la cooperación en los


ámbitos político, económico, cultural, ambiental y, por supuesto, en la cooperación en
seguridad, la cual debe conseguirse a través de la coordinación y correlación en las
políticas sociales nacionales 36.

Al hablar de aspectos sociales en cuestiones de seguridad se tratarán dos temas, el


de la opinión pública y, el de la cultura de defensa. A la primera de ellas se le debe prestar

34
Ibídem, en p. 264. Desde un punto de vista particular la mayoría de las personas –y más los capitalinos–
preferirían perder libertades que su seguridad. Naturalmente se tendría que analizar caso por caso que tipo
de libertad se perdería para ser más seguro.
35
Ibídem, en pp. 473 a 475.
36
Guillermo PACHECO habla de esta situación en otro nivel más profundo: el de la integración. Cfr.
PACHECO, Guillermo, “Los Libros Blancos en Centroamérica. ¿Un paso para consolidar medidas de
confianza?”, en SEPÚLVEDA, Isidro, ALDA, Sonia (eds.), La administración de la defensa en América
Latina. Estudios comparados, IUGM-UNED, 2008, t. 3, pp. 489-517, en p. 490.

243
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

mucha atención, pues la percepción de seguridad es casi igual de trascendental que la


misma seguridad 37.

Dentro de la opinión pública según Narciso MICHAVILA la seguridad personal


influye más en las ideas y conductas de cada ciudadano que la seguridad colectiva
nacional o internacional. El autor añade que en la proporción que el individuo distingue
que el Estado le garantiza su seguridad favorece las pautas impulsadas por aquél. El
respaldo a pautas en materias de seguridad y defensa obedece al conocimiento que la
colectividad mantenga, en función del razonamiento, de su historia, de que tal pauta
garantiza mejor la seguridad de los habitantes que la posibilidad alternativa 38. De acuerdo
a lo anterior, se podría decir que los mexicanos que han emigrado a EEUU por los
problemas de inseguridad que sufren sus comunidades, estarían a favor de la cooperación
en seguridad.

El mismo autor manifiesta que el entendimiento humano se asienta en gran


proporción en la información suministrada por otros actores. Alude que es evidente que
acerca de contenidos de magna complicación el individuo se vincule a la idea de su
orientador de dictamen. Dice que los razonamientos sobre cuestiones de defensa están
muy influenciados por la experiencia del opinante, primordialmente en contenidos como
la imagen de los soldados en todas sus particularidades, la propensión personal al uso de
las armas o al uso genérico de la fuerza. Agrega que los razonamientos así constituidos
disfrutan de mayor consistencia o inercia porque permanecen asentados en la experiencia
personal y porque exteriorizan una conexión con los restantes razonamientos ideológicos
del sujeto, correspondan a identidad nacional, políticos o religiosos. Expresa que
contrariamente cuando el tema sobre el que debe comentar precisa de un considerable
rango de conocimientos, el dictamen se adquiere prestado de los actores que posean
autoridad según apreciación propia. Finaliza diciendo que para la mayor parte de la
población ni siquiera vale el componente de autoridad y confiesan en los sondeos no
disponer de una apreciación realizada al respecto 39.

37
Cit. por MICHAVILA, Narciso, “Aspectos sociales. La opinión ante las cuestiones de seguridad”, en de
CUETO NOGUERAS, Carlos y JORDÁN, Javier (eds.), La gestión estratégica de la seguridad en el nuevo
entorno estratégico”, Granada, Ed. Comares, 2005, pp. 85-109, en p. 91.
38
Ibídem, en p. 93.
39
Ibídem, en pp. 93 y 94.

244
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

El segundo aspecto social, el de la cultura de defensa, que en opinión de Narciso


MICHAVILA consiste en un sistema de manifestaciones, conocimientos, formas de vida
y nivel de progreso sobre la defensa colectiva en una sociedad. Añade que la cultura de
defensa es la particularidad de la cultura política concerniente a cómo una sociedad
interpreta su salvaguarda frente amenazas y riesgos externos. Asimismo señala que el
entendimiento de la defensa es pieza imprescindible de la cultura de defensa, y es
interpretado como el conocimiento correcto y reflexivo de las necesidades de la defensa,
sin tener que mostrar la idoneidad de los habitantes a la defensa de su identidad frente
amenazas de carácter militar 40.

Se tiene que tener en cuenta que el impulso de una cultura de defensa no es una
amenaza para las sociedades sino la mejor garantía de que serán protegidas como quieren
ser protegidas, contrariamente su inexistencia conllevará, que en situación de dificultades,
no estará corroborada la manera de solventarla en consonancia con la cultura política del
país que se trate 41.

Que no quede lugar a dudas que el aporte del espacio académico a la discusión
sobre la defensa nacional puede ser de magnífico provecho para conformar en las
sociedades una cultura de defensa razonable y afín con su cultura democrática 42.

Así pues, algunos rasgos de las culturas de defensa existentes 43 que servirían de
ejemplo para la mexicana son: en primer lugar, la inexistencia de amenaza militar.
Actualmente los mexicanos ni siquiera consideran que hay algún Estado que represente
una amenaza, no figura dentro de sus principales percepciones como amenazas 44. En
segundo lugar, la inclinación a la defensa: el sentimiento de identidad nacional está

40
Ibídem, en p. 100.
41
Véase ídem.
42
Cfr. ibídem, en pp. 100 y 101.
43
En este caso presentaremos algunos de los rasgos de la cultura de defensa española que desde un punto
de vista particular pueden servir a México. Vid ibídem en pp. 101, 102.
44
Véase BAILEY, John, “Nontraditional Security Threats in the U.S.-Mexico Bilateral Relationship:
Overview and Recommendations”, Working paper, Woodrow Wilson International Center for scholars,
Mexico Institute, Georgetown University, 2005, 21 pp., en pp. 1-2. Disponible en
http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/Nontraditional%20Security%20Threats%20in%20the%20
U.S.-Mexico%20Bilateral%20Relationship.pdf.

245
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

crecidamente interconectado con tal inclinación, de la misma forma que el excedente de


apreciaciones sobre defensa. En México el sentimiento de identidad nacional en el 2000
alcanzó a ser del 80% 45 . En tercer lugar, la voluntad de participación internacional:
México tiene abierta la puerta para participar actualmente en misiones internacionales 46,
pero también renunció al TIAR el 6 de septiembre de 2002 porque lo califica de arcaico
y porque México, según afirmación en aquel momento de su presidente Vicente Fox, “no
tiene enemigos” 47. En cuarto lugar, rechazo a la aplicación de la fuerza: el valor capital
de la colectividad mexicana es la paz cuya defensa se estima invariablemente desde el
repudio a la intervención armada. En este derrotero las armas nucleares no tienen cabida
en la colectividad mexicana 48. En quinto lugar, consentimiento masivo a las misiones
humanitarias en el exterior: como se mencionaba anteriormente México tiene poco
tiempo de volver a participar en misiones internacionales 49.

45
Cfr. VIZCAÍNO GUERRA, Fernando, “Identidad nacional, sentido de pertenencia y auto adscripción
étnica”, en BÉJAR NAVARRO, Raúl, ROSALES AYALA, Héctor (coord.), La identidad nacional
mexicana como problema político y cultural. Nuevas miradas, Cuernavaca, UNAM, Centro Regional de
investigaciones multidisciplinarias, 2005, pp. 231-252, en p. 246. Disponible en
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/Mexico/crim-unam/20100331015717/Ident_nalmex.pdf.
46
Recientemente en el Segmento de Alto Nivel del Debate General del LXIX Periodo Ordinario de
Sesiones de la Asamblea General de la ONU que se llevó a cabo el 24 de septiembre de 2014, Enrique Peña
Nieto anunció la vuelta de México en la participación de las OMP de la ONU. Se dice de la “reanudación
o vuelta” porque México ha participado tres veces en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la
ONU: la primera de ellas fue en los Balcanes (1947 a 1950), la segunda en Cachemira en 1949, en el
conflicto entre India y Pakistán. En ambas operaciones se aportaron observadores militares. Y finalmente,
de 1992 hasta 1993 se aportaron 120 policías en la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El
Salvador (ONUSAL). Vid la página web del GRUPO FÓRMULA, “Este 2014 México reanudó
participación en las OMP”, 22 de diciembre 2014. Disponible en
http://www.radioformula.com.mx/notas.asp?Idn=465455&idFC=2014#sthash.VGsiSwo5.dpuf.
47
AGENCIAS, “Renuncia México al TIAR por considerarlo “obsoleto”, La Jornada, 7 de septiembre de
2002. Disponible en http://www.jornada.unam.mx/2002/09/07/022n2pol.php?printver=0.
48
Estados Unidos, Canadá y México consumaron un plan en el ámbito de la seguridad nuclear, su objetivo
es relevar “el uranio altamente enriquecido de un reactor mexicano por combustible de una graduación más
baja”. Lo han manifestado a través de un comunicado conjunto distribuido en Seúl donde los tres Estados
participaron en la II Cumbre de Seguridad Nuclear. Por un lado, el expresidente Felipe CALDERÓN
HINOJOSA señaló dos cosas, por una parte, dijo que con esta medida México confirma su obligación de
lograr un mundo exento de riesgos nucleares, y, por otra parte, expresó que este es un paradigma manifiesto
de la labor trascendental que se puede alcanzar en una región unida. Por otro lado, el mandatario
estadounidense Barack OBAMA exteriorizó que la estable coalición trilateral, respaldada por el Organismo
Internacional para la Energía Atómica ha hecho a Norteamérica más segura y ha permitido progresar en los
esfuerzos internacionales de seguridad nuclear. Cit. en EFE-UNO NOTICIAS, “EEUU, Canadá y México
completan proyecto de seguridad nuclear”, lunes 26 marzo de 2012. Disponible en
http://noticias.lainformacion.com/economia-negocios-y-finanzas/empresas/ee-uu-canada-y-mexico-
completan-un-proyecto-de-seguridad-nuclear_PMmanmk1cwkRSGgq1xMsS5/. Véase infra capítulo 7
tema II.1.
49
Vid supra en este tema.

246
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

El Senado autoriza las misiones internacionales en base al artículo 76 fracción III.


La Armada de México es adepta de tomar parte en actividades multinacionales, y en el
Ejército la opinión está fragmentada, no obstante, la mayoría desaprueba tal pauta. Entre
las opiniones académicas se encuentran diferentes puntos de vista, para Raúl BENÍTEZ
MANAUT 50 la solicitud hecha por la ONU para mandar a Haití 3 mil cascos azules es
una gran ocasión para mejorar la imagen de México en un asunto transcendental, en el
que ha sido relegado por varios países sudamericanos como Argentina, Brasil, Chile, y
Uruguay. Por el contrario, José Luis PIÑEYRO 51 exterioriza que conserva intensas
moderaciones sobre la participación de México en OMP, mayormente por las
circunstancias de la nación, donde se hallan inicios de ingobernabilidad regional, ya sea
por movimientos sociales o por tráfico de drogas y delincuencia organizada, unidos con
la consecuencia multiplicadora del aumento de los precios de consumo a causa del
persistente incremento de los energéticos. El mismo especialista dijo que lo más
conveniente es que México no colabore en OMP 52.

En sexto lugar, parco soporte al gasto en medios militares: al igual que en la mayor
parte de los Estados del escenario europeo, en México son más los individuos que
contemplan que las expensas en Defensa son desmedidas, manteniéndose el dictamen
modal en estimar que son los apropiados. En contraste, las peticiones para invertir en
seguridad interna, tanto en el sistema judicial como en los órganos policiales, se elevan
dentro de la población 53. El gasto militar en México es equivalente a 0.57 por ciento del
producto interno bruto (PIB) en 2014 54, muy inferior al de la mayoría de Estados de
Latinoamérica que fluctúa aproximadamente en el 1.29% 55.

50
Especialista en temática de seguridad e investigador del Centro de Investigaciones sobre América del
Norte (CISAN) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
51
Especialista en temática de seguridad nacional, profesor-investigador de la Universidad Autónoma
Metropolitana, articulista del periódico “El Universal”.
52
Cfr. ARANDA, Jesús, “Enfrenta a militares y expertos la eventual inclusión de México en misiones de
la ONU”, La Jornada, lunes 25 de enero de 2010, 19 pp., en p. 17. Disponible en
http://www.jornada.unam.mx/2010/01/25/opinion/017n1pol.
53
MICHAVILA, Narciso, op. cit., nota 37, en p. 103. Véase MONTERO ACUÑA, Ernesto, y MARTÍNEZ
HERNÁNDEZ Tatiana, “Gasto Militar, la espiral explosiva”, Bolpress, sábado 18 de junio de 2011.
Disponible en http://www.bolpress.com/art.php?Cod=2011061805.
54
El 0.57 % del gasto militar equivale a US $7.299.439.730. Vid DONADIO, Marcela, TIBILETTI, María
de la Paz (dir.), Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe, Buenos Aires, Red de
Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL), 2014, pp. 272, en p. 215. Disponible en
http://www.resdal.org/assets/atlas-2014-completo.pdf.

247
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

En séptimo lugar, rechazo del servicio militar forzoso: según datos de una consulta
MITOFSKY, en primer lugar, en México 4 de cada 10 mexicanos están de acuerdo con
que solo los varones efectúen el servicio militar, y 26 por ciento opina que nadie debería
realizarlo. En segundo lugar, publica que las féminas son quienes más declaran que el
servicio militar tiene que ser obligatorio solo para los varones, distinguiendo que, a mayor
escolaridad y grado socioeconómico, la tendencia por requerir este cometido a uno y otro
sexo se multiplica. La consulta de MITOFSKY señala que el antiquísimo servicio militar
en un Estado que no se halla ni se percibe próximo a una contienda bélica ha perdido su
alcance característico, al presente parece ser contemplado como un requerimiento
administrativo. En tercer lugar, expresan que las féminas no admiten participar en el
servicio militar y por lo menos 1 de cada 4 habitantes piensa que tiene que dejar de existir.
En cuarto lugar, indican que los que piensan que el servicio militar tiene que continuar,
reprueban se sancione a quien no lo efectúe 56. Se distingue que el vigente adelanto de las
milicias hace indispensable que los militares adquieran una instrucción técnica que solo
se logra si son competitivos y profesionales. También se aprecia que en la actualidad el
Ejército profesional es el mejor medio permisible para que las Fuerzas Armadas consigan
finalizar efectivamente los cometidos que tienen delegados 57.

IV. LÍNEAS DE ACCIÓN ESTRATÉGICA A IMPULSAR PARA LOGRAR LA


COOPERACIÓN EN SEGURIDAD Y DEFENSA.

La cooperación en seguridad en América del Norte tiene necesidad de concederle


de una eficiencia innegable, poniendo en común medios, recursos y capacidades. Para

55
Ibídem, en p. 35. Véase también el PROGRAMA SECTORIAL DE DEFENSA NACIONAL 2013-2018.
Disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5326566&fecha=13/12/2013.
56
CONSULTA MITOFSKI, “El servicio militar obligatorio ¿tiene sentido?”, 3 de agosto de 2008.
Disponible en http://72.52.156.225/Estudio.aspx?Estudio=servicio-militar; y en
http://lulabeth2.wordpress.com/category/mexico/page/3/.
57
Cfr. MICHAVILA, Narciso, op. cit., nota 37, en p. 104.

248
Tercera Parte: El planteamiento en materia de seguridad y defensa en y para México

conseguirlo se debe convenir una respuesta en un triple plano: por un lado, produciendo
un sistema estratégico adecuado al reciente entorno internacional, por otro lado,
concediéndose de capacidades eficientes para lograr operar en el campo castrense 58, y por
último, preservando un esquema institucional y político capaz de conducirse en el
contexto internacional que se está conformando.

La cooperación deberá ser sistemática, esto es, donde hay información y


concertación; y las actuaciones colectivas, es decir, en las que se protegen los intereses o
la política del opting-out (optar por no hacerlo). Esto sería una forma recomendada de
cooperación trilateral o bilateral en el ámbito de América del Norte.

Es imprescindible que las naciones adquieran una clara noción de cooperación


internacional (…), que conduzca a facilitar la solución de controversias y a reunir
esfuerzos en OMP. Ello hará posible un mayor conocimiento entre naciones, una
transferencia de doctrina y un acercamiento de posiciones en todas las esferas del
escenario internacional 59. Se tiene que acabar con la anarquía interestatal.

Asimismo, se deberán establecer dimensiones estratégicas como: un diálogo


político y fructífero y respetuoso de las normas de Derecho Internacional, encauzado a
través de las distintas estructuras existentes de carácter global, regional, subregional,
multilateral y bilateral; y una cooperación más dinámica y creativa de la seguridad en los
ámbitos educativo, científico, tecnológico, cultural, social y humano.

El diálogo subregional tiene que comenzar en el examen de los valores y


principios jurídicos que se comparten, de las visiones que se quieren y anhelan alcanzar,
para más tarde llevar a cabo un levantamiento de los problemas y estudiar las diversas
estructuras de las instituciones de seguridad que lleve al establecimiento de finalidades
específicas, fáciles de comprender, simples, asequibles, las cuales se pueden lograr a

58
Vid infra que es un tema desarrollado en el capítulo 9.
59
Véase GARCÍA CANEIRO, José, “Seguridad Interior y exterior: misiones de las FFAA en América
Latina”, en SEPÚLVEDA, Isidro (ed.), Seguridad Humana y nuevas políticas de defensa en Iberoamérica,
Madrid, Instituto General Gutiérrez Mellado-UNED, 2007, pp. 351-362, en p. 360. Disponible en
http://iugm.es/uploads/tx_iugm/libro_IV_SEMANA_IBEROAMERICANA.pdf.

249
Capítulo 6: Política Mexicana de Seguridad Cooperativa.

través de la actividad cooperativa para afrontar los nuevos riesgos transnacionales de la


zona y así flexibilizar y readaptar las estructuras, mecanismos y cuerpos de seguridad 60.

Mark MALLOCH BROWN opina que “rather we need a new approach whit the
three broad dimensions: first, a much clearer social compact between citizens and their
government, and governments and international community. Second, a vigorous
promotion of a vision of a global public goods, a through the right kinds of partnership
between different levels of government in the world and partnership with no government
players, both, private sector and civil society and others. And third, it requires a much
more managed vision of globalization, a model where we preserve the economic
opportunities of open markets and accelerated velocity of global trade and
communications even as we seek to preserve those gains by managing the impacts and
ensuring that the model works for all, and that requires us both to level the global playing
field in areas from intellectual property to agriculture and move beyond this minimalist
market based sense of globalization that has characterized the last decade” 61.

Se debe crear una red de consulta permanente y asimismo se deben establecer


mecanismos efectivos de diálogo, con altos grados de transparencia para abordar los
temas de interés común. Una propuesta sería que las cuestiones referidas a la paz, a la
seguridad y a la defensa fuesen manejadas tanto en el seno de la concertación como en el
marco de la cooperación entre las naciones norteamericanas y que fuesen alcanzando,
gradualmente, autonomía en su manejo. Para esto, las Secretarías de Relaciones
Exteriores de los países tendrían que fijar las características de la acción exterior,
precisándose, las esferas preferentes de acción, los ámbitos geográficos de mayor interés,
los procedimientos para el desar