PRINCIPIOS DE ARTICULACIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES

DEL ESTADO / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN / PRINCIPIO DE

CONCURRENCIA / PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD

Los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos por el

artículo 288 Superior, operan como fórmulas de articulación para el ejercicio de las
competencias adscritas al poder centralizado y a las autoridades territoriales. El
principio de coordinación parte de la existencia de competencias concurrentes
entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de
manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte
complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. El Principio
de Concurrencia se explica a partir de considerar que, en determinadas materias,
la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles
de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de
competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos,
de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea
posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a
participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato
conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su
presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que
puedan sustraerse de esa responsabilidad. Y el principio de Subsidiaridad
“corresponde a un criterio tanto para la distribución y como para el ejercicio de las
competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención del
Estado, y la correspondiente atribución de competencias, deben realizarse en el
nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y
un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su
dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de
mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las
instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para
llevar a cabo sus responsabilidades”. NOTA DE RELATORÍA: Corte
Constitucional. Sentencias C-149 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio y C-123 de
2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.

JUECES DE PAZ - Características

Por disposición de la Ley 497 de 1999, “por la cual se crean los jueces de paz y se
reglamenta su organización y funcionamiento”, la jurisdicción de paz tiene las
siguientes características fundamentales: (a) se trata de particulares investidos por
las partes de la autoridad para administrar justicia y resolver ciertos conflictos en
equidad; (b) está animada por la búsqueda de la concordia entre los ciudadanos, a
partir de su esfuerzo participativo en la solución de conflictos individuales y
colectivos, (c) mediante el empleo de mecanismos de administración de justicia no
tradicionales; (d) es gratuita, y los jueces realizan una labor ad-honorem; y (e)
dicha jurisdicción especial está inscrita en la estructura orgánica de la rama
judicial.

JUECES DE PAZ – Finalidad

Los jueces de paz fueron previstos como un medio para que el ciudadano
participe, en virtud de sus calidades personales y su reconocimiento comunitario,
en la función pública de administrar justicia, jugando así un rol complementario al
que asignó la Carta a las demás autoridades y particulares que participan de dicho
cometido estatal, pues se pensó en personas que aunque no tuvieran una
formación jurídica fueran reconocidas por su comunidad; provistas de capacidad,
ecuanimidad y sentido de la justicia, quienes se ocuparían de asuntos de la
cotidianidad, que aunque pudieran ser pequeños afectan profundamente la
convivencia pacífica de un conglomerado social, ejerciendo, por tanto, una tarea
esencial.

COMPETENCIA DEL CONCEJO Y ALCALDE MUNICIPAL EN CUMPLIMIENTO

DE LOS FINES SOCIALES DEL ESTADO PARA LA ASIGNACIÓN DE
RECURSOS A LOS JUECES DE PAZ

En el caso sub judice era legalmente posible para el Concejo y Alcalde Municipal
de Santiago de Cali promulgar los actos administrativos acusados, [ los artículos
del 4 parágrafo y 6 del Acuerdo 0195 de 2006, Decreto 0077 de 2007] sin
exceder el ámbito de sus competencias; toda vez que (i) lo hicieron en
cumplimiento de los fines esenciales del Estado encaminados a lograr el bienestar
social de la comunidad, la convivencia pacífica, el orden público y la correcta
administración de justicia; propósitos que se desarrollan por medio del principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder público; y (ii) conllevaba la
materialización de una política de Estado, como es la concreción del derecho y
deber a la paz, la formación democrática y la participación ciudadana, por medio
de la resolución pacífica de controversias, a través del desarrollo de una política
municipal consignada en el plan de desarrollo territorial. (..) Por tanto, en la
medida en que los actos administrativos demandados, fueron expedidos en
acatamiento del principio de iniciativa exclusiva del alcalde, atendiendo a los fines
esenciales del Estado materializados bajo el postulado de la colaboración
armónica entre los poderes y como desarrollo de una política pública municipal de
paz que privilegia la solución alternativa de controversias y la garantía del acceso
a la administración de justicia, los argumentos esgrimidos en la apelación no
estarán llamados a prosperar.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA -
ARTÍCULO 350 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 366 / CONSTITUCIÓN
POLÍTICA - ARTÍCULO 247 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 / LEY
136 DE 1994 – ARTÍCULO 71 / LEY 497 DE 1999

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 0195 DE 2006 - ARTÍCULO 4 PARÁGRAFO

CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI (No nulo) / ACUERDO 0195 DE
2006 – ARTÍCULO 6 CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI (No
nulo) / DECRETO 0077 DE 2007 ALCALDÍA DE SANTIAGO DE CALI (No nulo)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., Diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 76001-23-31-000-2007-01598-01(0283-12)

Actor: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, RAMA JUDICIAL Y

DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.

Tema: Nulidad parcial del Acuerdo número 0195 de 2006

expedido por el Concejo de Santiago de Cali y del Decreto
número 0077 de 2007, emanado por el Alcalde Municipal
de Santiago de Cali.

Acción: Simple nulidad – Decreto 01 de 1984

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante,

contra la Sentencia del 2 de mayo de 2011, mediante la cual el Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, negó las pretensiones de la
demanda, incoada por el Municipio de Santiago de Cali.

I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA

El 7 de diciembre de 2007 la ciudadana María Fernanda López Arango,

actuando en nombre y representación del Municipio de Santiago de Cali,
presentó demanda de nulidad con solicitud de suspensión provisional,
contra algunas disposiciones del Acuerdo 0195 de 2006, “por medio del cual
se convoca a elección de jueces de paz y jueces de paz de reconsideración
en el municipio de Santiago de Cali, para el periodo 2007-2011”, expedido
por el Concejo Municipal de Santiago de Cali; y contra la totalidad del
Decreto 0077 del 8 de marzo de 2007, “por medio del cual la alcaldía de
Santiago de Cali, a través de sus secretarias otorgará”, expedido por el
Alcalde Municipal de Santiago de Cali.

1.1. Los actos acusados

El Municipio de Santiago de Cali, a través de su apoderada, pretende que se

declare la nulidad del parágrafo del artículo 4 y del artículo 6 del Acuerdo
0195 de 2006, “por medio del cual se convoca a elección de jueces de paz y
jueces de paz de reconsideración en el municipio de Santiago de Cali, para
el periodo 2007-2011”, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de
Cali; y que se declare la nulidad total del Decreto 0077 del 8 de marzo de
2007, “por medio del cual la alcaldía de Santiago de Cali, a través de sus
secretarias otorgará estímulos y gestionará recursos para el buen
funcionamiento de los jueces de paz y jueces de paz de reconsideración”,
expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali; cuyas disposiciones
y expresiones acusadas se subrayan y transcriben a continuación:

“CONCEJO DE SANTIAGO DE CALI

ACUERDO No. 0195 DE 2006

“POR MEDIO DEL CUAL SE CONVOCA A ELECCION DE JUECES

DE PAZ Y JUECES DE PAZ DE RECONSIDERACION EN EL
MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI PARA EL PERIODO 2007-2011”

El Concejo de Santiago de Cali, en uso de sus facultades

constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el
artículo 11 de la Ley 497 de 1999 y la Resolución No. 002543 del 4
de Junio de 2003, emanada del Concejo Nacional Electoral, (Sic)

ACUERDA:

ARTICULO 1º: Convóquese a elecciones de Jueces de Paz y

Jueces de Paz de Reconsideración, en la ciudad de Santiago de
Cali para el día Domingo 11 de febrero de 2007.

Los Jueces de Paz y Jueces de Paz de Reconsideración serán

elegidos mediante votación popular por los ciudadanos de las
comunas y corregimientos de la ciudad, las cuales conforman la
circunscripción electoral correspondiente y demarcarán a su vez
su respectiva jurisdicción.

(…)

ARTICULO 4º. Número de jueces de Paz y Jueces de Paz de

Reconsideración. En cada una de las comunas en que se
encuentra dividida la ciudad, se elegirán cinco (5) Jueces de Paz y
dos (2) Jueces de Reconsideración.

PARAGRAFO. Los Jueces de Paz y Jueces de Paz de

Reconsideración prestarán sus servicios en los C.A.L.I., o en las
sedes de las comunas y corregimientos en forma gratuita, para lo
cual la Administración Municipal acondicionará y proveerá los
recursos necesarios para su funcionamiento.

(…)

ARTICULO 6º. Con el fin de garantizar la sostenibilidad y el

adecuado funcionamiento de la jurisdicción en el Municipio de
Santiago de Cali, el Alcalde deberá proveer para cada vigencia
fiscal las apropiaciones presupuestales así como los estímulos
necesarios para garantizar el normal funcionamiento de la justicia
de paz.

Anualmente la Consejería para el Desarrollo, la Seguridad y la Paz

– DESEPAZ- y la Personería Municipal presentarán informes al
Concejo Municipal sobre el impacto de la Justicia de paz y
resolución pacífica de conflictos.

PARAGRAFO: Estos informes de gestión deberán ser presentados

en Sesión Plenaria en el Segundo Periodo de Sesiones,
invitándose a ésta 10 de los Jueces de Paz en ejercicio.

(…)” (Cursiva ajena al texto original)

“MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

DECRETO No 077 DE 2007
(Marzo 08)

“POR MEDIO DEL CUAL LA ALCALDIA DE SANTIAGO DE CALI, A

TRAVÉS DE SUS SECRETARIAS OTORGARÁ ESTÍMULOS Y
GESTIONARÁ RECURSOS PARA EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE
LOS JUECES DE PAZ Y JUECES DE PAZ DE RECONSIDERACIÓN”.

El Alcalde de Santiago de Cali, en uso de sus atribuciones

constitucionales y legales y

CONSIDERANDO:
Que la Constitución Política de Colombia en el Titulo VIII, capítulo
V, de las JURISDICCIONES ESPECIALES, en su artículo 247
establece que la ley podrá crear jueces de paz encargados de
resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios,
ordenando que se elijan por votación popular.
Que la Ley 497 de 1999 creó los jueces de paz y reglamentó su
organización y funcionamiento.

(…)
DECRETA

ARTICULO PRIMERO. Que la Alcaldía de Santiago de Cali, por

medio de la Secretaría Municipal de salud, incluirá dentro del
Sistema de Salud Subsidiada en los niveles 1, 2 plenos y nivel 3
parciales, a los Jueces de Paz y Jueces de Paz y Reconsideración,
del Municipio de Cali.

PARAGRAFO PRIMERO: Que para estos estímulos la Alcaldía de

Santiago de Cali, por medio de la Secretaría Municipal de Salud,
realizará un censo y un estudio socio-económico, a los Jueces de
Paz y de Reconsideración Electos, a través de la encuesta del
SISBEN.

ARTICULO SEGUNDO: Que la Alcaldía de Santiago de Cali, por

medio de la Secretaría Municipal de Educación, otorgará
Educación Gratuita en los programas Educativos que maneja el
Municipio por medio de esta dependencia a los parientes de
primer grado afinidad y primer grado de consanguinidad, de los
Jueces de Paz y Jueces de Paz de Reconsideración.
PARAGRAFO PRIMERO: Estos subsidios operarán en aquellos
Planteles Educativos que tengan convenios con la Secretaría de
Educación.

ARICULO TERCERO: Que la Alcaldía de Santiago de Cali, por

medio de la Secretaría Municipal de Cultura y Turismo, organizará
Talleres y Actividades especiales, en los cuales los Jueces de Paz
y Jueces de Paz de Reconsideración podrán asistir y participar en
cada uno de estos eventos.

ARTICULO CUARTO: La Alcaldía de Santiago de Cali, a través de

la Secretaría de Deporte y Recreación vinculará a los Jueces de
Paz y Jueces de Paz de Reconsideración, por medio de una
Tarjeta al Programa de CALI SOCIAL Y DEPORTIVA.

ARTICULO QUINTO: La Alcaldía de Santiago de Cali, a través de la

Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social,
reglamentará el uso del espacio asignado de los Jueces de Paz y
Jueces de Paz de Reconsideración, que presten sus servicios en
los C.A.L.I o en las sedes comunales del Municipio de Santiago de
Cali.

ARTICULO SEXTO: La Alcaldía de Santiago de Cali, a través de la

Secretaría General gestionará y adelantará progresivamente y
gradualmente la dotación y capacitación y acondicionamiento de
los espacios de atención de los Jueces de Paz y Jueces de Paz de
Reconsideración que operarán en el Municipio de Cali.

ARTICULO SEPTIMO: Para el funcionamiento de estos estímulos

en la Secretaria Municipal de salud, la Secretaría Municipal de
Educación, la Secretaría Municipal de Cultura y Turismo, la
Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social y la
Secretaria Municipal de Deporte y Recreación, existirá un censo
donde estarán discriminadas las comunas, las cantidades de
jueces de Paz y Jueces de Paz de Reconsideración Electos y su
núcleo familiar.
 ARTICULO OCTAVO: El presente Decreto rige a partir de la fecha
de su publicación en el Boletín del Municipio de Santiago de Cali.

(…)” (Cursiva ajena al texto original)

1.2. Normas violadas y concepto de violación

En la demanda, el actor considera que los actos administrativos

demandados infringen el artículo 121 de la Constitución Política y los
artículos 20 y 21 de la Ley 497 de 1999.

El concepto de violación es desarrollado por la libelista en un único cargo,

encaminado a sostener que además de la trasgresión de normas
constitucionales y legales en las que incurren los actos demandados, éstos
colocan al Municipio de Santiago de Cali en situación gravosa desde el
punto de vista fiscal, por cuanto le establecen obligaciones de tipo
presupuestal como son los gastos de funcionamiento de los Jueces de Paz y
de Reconsideración, especialmente los gastos correspondientes a la
dotación, capacitación y el acondicionamiento de espacios físicos para el
funcionamiento de la justicia de paz.

Se sostiene que las obligaciones establecidas al Municipio por el parágrafo

del artículo 4 y el artículo 6 del Acuerdo 0195 de 2006 y las disposiciones del
Decreto 0077 de 2007, no son de su competencia, toda vez que conforme con
el artículo 20 de la Ley 497 de 1999, dichos gastos le corresponde proveerlos
al presupuesto de la Rama Judicial en cabeza del Consejo Superior de la
Judicatura.

Se precisa que los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por

cuanto infringen normas en las que deberían fundarse, ya que al fijársele al
Municipio obligaciones de tipo presupuestal para atender los gastos que
conlleve la puesta en marcha de la Justicia de Paz en Santiago de Cali, se
vulnera la Ley 497 de 1999 en su artículo 20, y por tanto se inobserva el
principio de legalidad.
Finalmente se señala que la función para atender los gastos para el
funcionamiento de la jurisdicción de paz fue asignada por el legislador al
Consejo Superior de la Judicatura, por lo que el Concejo Municipal de
Santiago de Cali, al expedir las disposiciones demandadas, se abrogó una
competencia que no tenía originando el quebrantamiento de las previsiones
contenidas en los artículos 121, 150-23 y 313 de la Constitución Política, y en
el artículo 92 de la Ley 136 de 1994.

2. TRÁMITE PROCESAL

La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca
mediante Auto del 14 de marzo de 2008. En el mismo proveído se denegó la
solicitud de suspensión provisional de los actos demandados y se procedió
a ordenar la notificación al Agente del Ministerio Público y al Alcalde
Municipal de Santiago de Cali. Finalmente se dispuso la respectiva fijación
en lista. (Folios 45 al 50).

Posteriormente, mediante Auto del 22 de mayo de 2008, el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca decidió rechazar por extemporáneo el
recurso de apelación contra el auto admisorio de la demanda y que negó la
solicitud de suspensión provisional. En el mismo proveído se prescindió del
término de notificación al municipio como quiera que es demandante de sus
propios actos y se reconoció personería para actuar a la apoderada de la
parte demandante doctora María Danelly Palacios Chamorro.

Con Auto del 1 de junio de 2009, el Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca dispuso la vinculación de la Sala Administrativa del Consejo
Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca para que se pronunciara sobre
las pretensiones de la demanda. En el mismo sentido, mediante Auto del 24
de agosto de 2009 se resolvió vincular al proceso a la Nación, Rama Judicial,
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

(Folios 79 al 81 y 96 al 98)

3. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
3.1. La Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del
Cauca

El apoderado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la

Judicatura del Valle del Cauca, manifiesta oposición a las pretensiones de la
demanda y propone la excepción “innominada”, así como la desvinculación
de su representada por cuanto que no le corresponde dentro de sus
competencias la de incluir en el presupuesto de la Rama Judicial las partidas
necesarias para financiar la Justicia de Paz.

Considera que los actos demandados fueron expedidos conforme con la

normatividad vigente y en atención a los principios de buena fe y de
colaboración armónica que constitucionalmente corresponde atemperarse a
las entidades estatales en pro de los intereses superiores de la sociedad.

Señala además el representante del Consejo Seccional de la Judicatura del

Valle del Cauca que “al permitirse la nulidad de los actos administrativos
demandados, se estaría contraviniendo la obligación constitucional de velar
por los intereses generales de la comunidad, toda vez que la anulación de
los actos cuestionados impondrían necesariamente un trámite presupuestal
adicional a la Rama Judicial en la ciudad de Cali, la cual en los últimos años
y a raíz del atentado terrorista perpetrado en contra del palacio de justicia,
ha tenido que soportar la erogación de gastos presupuestales adicionales a
los que normalmente asume en su calidad de administradora de justicia,
contraviniendo además, el principio de colaboración armónica entre las
entidades públicas que buscan con ello, el desarrollo de los fines esenciales
del Estado”.

(Folios 87 al 94)

3.2. Contestación de la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, Sala

Administrativa - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial

Inicialmente el apoderado del Consejo Superior de la Judicatura, Sala

Administrativa, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, propone
las excepciones de falta de competencia, inexistencia para demandar, la
innominada y la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Considera el representante de la Rama Judicial que la Dirección Ejecutiva de

Administración Judicial carece de competencia o facultad legal para
pronunciarse sobre Acuerdos expedidos por los concejos municipales, que
además no existe prueba en contrario dentro del expediente que demuestre
que los actos acusados fueron expedidos en contravía de la ley vigente, y
que la entidad que representa expidió los acuerdos por los cuales se
reglamenta la Jurisdicción de Paz, en los cuales fija las pautas en ejercicio
de sus funciones a los Consejos Seccionales y Direcciones Seccionales, con
base en los formatos que deben diligenciar los jueces de paz, para la
inclusión en el anteproyecto de presupuesto correspondiente a la vigencia
subsiguiente, en cumplimiento a lo ordenado por la Ley Orgánica de
Presupuesto.

En relación con las pretensiones de la demanda manifiesta oposición al

señalar que no le asiste argumento jurídico alguno a la intención de declarar
la nulidad parcial del acuerdo y el decreto demandados, pues considera que
el actor pretende evadir su responsabilidad legal de dar cumplimiento al
Acuerdo 0195 de 2006; el que fuera expedido conforme con la normatividad
vigente y en atención a los principios de buena fe y de la colaboración
armónica que constitucionalmente le corresponde a las entidades estatales,
en pro de los intereses superiores de la sociedad.

Considera que “pretende el señor alcalde, por intermedio de la demanda de

Nulidad simple, interpuesta mediante apoderado, en representación del
Municipio de Cali, NO proveer los recursos que la Ley 497 de 1999, y el
Acuerdo 0195 de 2006, proferido por el Concejo Municipal, en desarrollo del
artículo 247 de la Constitución Política, el cual fue expedido con todas las
formalidades legales, y que lo obliga a apropiar recursos para el
funcionamiento de los jueces de paz”.

(Folios 100 al 115 y 120 al 133)

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca mediante
Sentencia del dos (2) de mayo de dos mil once (2011), declaró infundada la
excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por los
Consejos Superior y Seccional de la Judicatura, y resolvió negar las demás
pretensiones de la demanda.

Al respecto consideró el Tribunal que a partir del hecho según el cual el

Acuerdo demandado fue aprobado y sancionado por el ejecutivo municipal
sin objeción alguna, se debe concluir que el texto modificado de las
disposiciones impugnadas contó con su absoluta anuencia.

Además se estableció que con fundamento en el principio de colaboración

armónica “es perfectamente aceptable que la administración municipal
colabore con la rama judicial en su propósito de dar adecuado cumplimiento
a los fines propuestos con la ley 497 de 1999, entre otros, para poner en
funcionamiento la jurisdicción de paz en el territorio de su jurisdicción. Por
esta razón, no resulta reprochable en su legalidad la disposición contenida
en el parágrafo del artículo 4º del Acuerdo 0195 de 2006, pues aunque como
se dejó anotado atrás, el proyecto inicial contemplaba otra previsión, la
iniciativa de colaboración del ejecutivo municipal era absolutamente clara
desde el principio, la que por ser de su exclusiva competencia y
discrecionalidad debe ser respetada por este juez administrativo”.

Con ese mismo raciocinio, sostiene el A Quo, puede incluirse a la

estipulación contenida en el artículo 6º del Acuerdo 0195 de 2006, en cuanto
estableció que con el fin de garantizar la sostenibilidad y el adecuado
funcionamiento de la jurisdicción en el Municipio de Santiago de Cali, el
Alcalde deberá hacer las provisiones y las apropiaciones presupuestales
para cada vigencia fiscal, circunstancia que es permisible a la luz de la
aplicación del principio de colaboración armónica.

Respecto del aparte demandado del artículo 6º del citado acuerdo, en cuanto
se refiere a la provisión en cada vigencia fiscal de los estímulos necesarios
para garantizar el normal funcionamiento de la justicia de paz, considera la
primera instancia que ninguno de ellos tiene contenido económico y por
tanto no pugnan con lo dispuesto en el artículo 19 de la ley 497 de 1999 que
establece que los servicios prestados por los jueces de paz y de
reconsideración son gratuitos. Iguales consideraciones realiza respecto del
Decreto 0077 de 2007.

(Folios 151 al 163)

5. EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de

primera instancia, mediante escrito del 31 de agosto de 2011.

Le apelación se basa en sostener que el Tribunal concluyó erradamente que

los artículos demandados, tanto el artículo 6º del Acuerdo 0195 de 2006
como el parágrafo del artículo 4 del mismo Acuerdo y su Decreto
reglamentario número 0077 de marzo 8 de 2007, no tienen contenido
económico y que por tanto no pugna con lo dispuesto en el artículo 19 de la
Ley 497 de 1999. En ese sentido, se aduce que los actos acusados le
establecen obligaciones presupuestales al Municipio de Santiago de Cali, las
que son de competencia del Consejo Superior de la Judicatura, por
disposición de los artículos 20 y 21 de la Ley 497 de 1999.

En ese mismo sentido, reitera la apelante que “se observa plasmada la

evidente trasgresión de las normas citadas, esto es el artículo 121 y 150 de
la Constitución Política, ello por cuanto el Alcalde del Municipio de Santiago
de Cali, no es la autoridad competente para establecerles funciones a los
Jueces de Paz y Jueces de Reconsideración y menos para señalarles
recursos para el funcionamiento de ellos, pues tal atribución como se ha
venido manifestando le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura,
constituyendo tal actuación en una ilegalidad de la primera autoridad del
Municipio”.

Finalmente se concluye en el escrito de apelación que la violación que se

reclama es evidente, toda vez que al pertenecer los Jueces de Paz y los
Jueces de Reconsideración a la Rama Judicial del Poder Público, están
sometidos a las asignaciones por parte del Congreso, correspondiéndole a
este mismo señalarles todos los aspectos inherentes a su funcionamiento y
no al Alcalde Municipal, quien terminó por cuenta de la promulgación de
estos actos, atribuyéndose competencias que no tenía.
(Folios 164 al 167)

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

6.1. Parte actora

El Municipio de Santiago de Cali, a través de su apoderado, mediante escrito

de alegatos de conclusión se ratificó en todos y cada uno de los argumentos
expuestos en la demanda de primera instancia ante el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, como también en las actuaciones que se
surtieron y que sustentaron el recurso de la apelación interpuesta contra la
Sentencia del dos de mayo de 2011.

Señala el apoderado de la demandante que “no se comparte el argumento

del Ad quo (sic) que manifiesta que la iniciativa de colaboración del
ejecutivo municipal era absolutamente clara y entendible a partir del
principio de colaboración armónica consagrado en el artículo 113 de nuestra
Constitución Política, por cuanto estamos frente a una competencia legal
establecida expresamente en la ley 497 de 1999, por lo que no es admisible
la discrecionalidad en el ejercicio de dicha competencia”.

Se sostiene que el Principio de Colaboración Armónica “tiene en gran parte

su desarrollo en la ley 489 de 1998, la cual establece instrumentos o
mecanismos idóneos para la relación, colaboración, y cooperación de las
ramas del poder público para la realización de sus fines, entre algunos de
ellos, por ejemplo los convenios interadministrativos; instrumento que no se
suscribió entre el municipio de Santiago de Cali y el Consejo Superior de la
Judicatura”.

También se reitera en el alegato final que el Tribunal concluye

equivocadamente que los artículos demandados del Acuerdo 0195 de 2006,
como el Decreto 0077 de 2007, no tienen un contenido económico y que por
lo tanto no riñe con lo dispuesto en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley 497 de
1999. Por tanto, se pasa por alto una “evidente ilegalidad, toda vez que
siendo el presupuesto público un instrumento de planificación y gestión
financiera del sector público, el mismo deberá guardar estrecha y
sistemática relación, en la elaboración de los presupuestos de los entes
territoriales con respecto del presupuesto general de la nación, para
optimizar precisamente el gasto de los recursos públicos”.

6.2. Parte demandada

La parte demandada no presentó alegatos de conclusión.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA

El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con

lo establecido en el inciso primero del artículo 129 del Código Contencioso
Administrativo, el cual prevé que el Consejo de Estado conoce en segunda
instancia de las apelaciones contra las sentencias proferidas en primera
instancia por los Tribunales Administrativos.

2. PROBLEMA JURÍDICO

La Sala debe establecer si los apartes demandados de los artículos 4º y 6º

del Acuerdo número 0195 de 2006, proferido por el Concejo Municipal de
Santiago de Cali, y el Decreto 0077 de marzo 8 de 2007, emanado por el
Alcalde Municipal de Santiago de Cali, se encuentran viciados de nulidad por
carecer de competencia las autoridades que los expidieron, en la medida en
que al disponer que el Municipio proveerá los recursos necesarios para el
funcionamiento de los Jueces de Paz y Jueces de Paz y Reconsideración, así
como los estímulos necesarios para tal fin, contradice lo dispuesto en los
artículos 20 y 21 de la Ley 497 de 1999, y por tanto declarar su nulidad; o si,
estos por el contrario mantienen su presunción de legalidad, confirmando la
sentencia proferida por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo
del Valle del Cauca el 2 de mayo de 2011.

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el

estudio de los siguientes aspectos (i) el cumplimiento de los fines esenciales
del Estado por medio del desarrollo de las competencias atribuidas a los
concejos y alcaldes municipales; (ii) la naturaleza y ámbito de la jurisdicción
de paz, y (iii) el caso concreto.

3. LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS A LOS CONCEJOS Y ALCALDES

MUNICIPALES COMO MANFIESTACION DE LOS FINES ESENCIALES
DEL ESTADO

Uno de los pilares fundamentales que justifican la creación del Estado, a

partir de las diversas teorías sobre su origen, se basa en el cumplimiento de
sus fines esenciales. En ese sentido, por mandato constitucional del artículo
2, las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en el territorio del país y para asegurar el cumplimento
de los deberes sociales del Estado y los particulares, como de los fines que
marcan su esencia misma, encaminados al servicio a la comunidad, a la
promoción de la prosperidad general y garantía de la efectividad de los
principios, derechos y deberes constitucionales, a facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la nación, así como a defender la independencia
nacional, mantener la integridad del territorio y asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo.

En ese sentido, las competencias que han sido discernidas por el

constituyente y el legislador a las autoridades en los diversos niveles
administrativos y territoriales, están ineludiblemente dirigidas al
cumplimiento de los fines esenciales del Estado. De manera que, su ejercicio
y estricto cumplimiento, conlleva necesariamente a la observancia y
desarrollo de tales finalidades.

Inclusive, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,

previstos por el artículo 288 Superior, operan como fórmulas de articulación
para el ejercicio de las competencias adscritas al poder centralizado y a las
autoridades territoriales.

El principio de coordinación parte de la existencia de competencias

concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su
ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los
distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines
de la acción estatal. El Principio de Concurrencia se explica a partir de
considerar que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe
cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración.
Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias
conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera
que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la
exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a
participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato
conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde
su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin
que puedan sustraerse de esa responsabilidad 1. Y el principio de
Subsidiaridad “corresponde a un criterio tanto para la distribución y como
para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva
significa que la intervención del Estado, y la correspondiente atribución de
competencias, deben realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo
cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización
administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor
conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión
negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de
mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios
de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean
ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades” 2.

Tratándose de competencias distribuidas a distintas ramas del poder

público, El artículo 113 de la Constitución Política, a la vez que identifica a
las ramas del poder público y la existencia de entidades autónomas e
independientes de estas, dispone que “los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la

1
Corte Constitucional. Sentencia C-149 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio.
2
Corte Constitucional. Sentencia C-123 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.
realización de sus fines.” Es a partir de esta previsión constitucional que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha construido una teoría
consistente y reiterada acerca del principio de separación de poderes y su
modulación basada en el sistema de frenos o contrapesos, el cual integra la
colaboración armónica y la concurrencia de controles interorgánicos.

La separación de poderes es, sin duda alguna, uno de los rasgos que mejor
define el régimen constitucional propio de la democracia liberal. El tránsito
hacia ese modelo responde necesariamente a la pretensión de limitar el
poder político y, con ello, evitar la arbitrariedad y el desconocimiento de los
derechos del individuo. Precisamente, la existencia de un poder limitado
opera como garantía para el funcionamiento de la democracia y el sistema
republicano de Gobierno, el cual parte de la base del equilibrio entre los
poderes del Estado, el reconocimiento de ámbitos de ejercicio independiente
y autónomo de las funciones otorgadas por el orden jurídico, y la
subordinación de la actuación de los servidores públicos y los particulares a
las reglas jurídicas producidas, de manera prevalente, a partir de canales
deliberativos y representativos de la voluntad de los ciudadanos 3.

Es así como la tri-división de poderes, como principio, está provisto de dos

contenidos que le permiten tomar forma y facilitan su aplicación. El primer
contenido, denominado estático, se funda en la delimitación precisa de las
competencias y facultades, asegurando la autonomía e independencia de
cada una de las ramas del poder público. En tanto que el segundo, esto es el
dinámico, parte de reconocer la necesidad de articular las funciones entre
todas las ramas, con el fin de lograr el cumplimiento adecuado de los fines
esenciales del Estado y evitar los excesos en el ejercicio de las
competencias a partir de un modelo institucionalizado de mutuos controles.

Los Alcaldes y Concejos Municipales, como autoridades de orden territorial

y administrativa que son, a partir del ejercicio de la función administrativa,
deben desarrollar y observar el mandato contenido en el artículo 2 de la
Constitución Nacional, garantizando de esta manera el cumplimiento de la
cláusula del Estado Social de Derecho, y la concreción del principio
democrático.

3
Corte Constitucional. Sentencia C-253 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Se trata entonces de unas autoridades que no solamente desarrollan los
fines esenciales en el marco de sus competencias, sino que tienen la
representación misma del Estado en sus territorios a través del gobierno que
ejercitan, lo que les otorga la posibilidad de que de manera reglada y
discrecional, conforme con la Ley en cada caso, desarrollen actividades
tanto de policía administrativa, como de servicio público, al tiempo que
crean, adoptan e implementan políticas públicas de orden local,
departamental y nacional.

Estas autoridades locales, desarrollan sus competencias enmarcadas en el

cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en coordinación,
concurrencia, y subsidiaridad respecto de las entidades del nivel central,
como rama ejecutiva que son. Pero también, tratándose del cumplimiento de
sus propias políticas públicas, fundamentadas en el plan de desarrollo
territorial y en los mandatos constitucionales y legales a ellos atribuidos,
entran en franca articulación con otras ramas del poder público e incluso
con órganos autónomos e independientes, como por ejemplo cuando se
trata de garantizar el buen desarrollo de los procesos electorales, el
bienestar social general, la correcta administración de justicia, la defensa de
los derechos e intereses colectivos, el orden público y la convivencia
pacífica, entre otros aspectos que constituyen una clara manifestación de la
operatividad del componente dinámico del principio de división de poderes.

Es importante precisar también, que otro de los instrumentos al servicio de

los fines del Estado Social de Derecho son el presupuesto y el gasto público.
De tal manera que los artículo 350 y 366 de la Carta Política determinan
reglas especiales, tales como que el gasto público social debe prevalecer
sobre cualquier otra asignación salvo en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional; que la distribución territorial del gasto social
debe tener en cuenta el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas, entre otros criterios, y que el presupuesto de inversión no
puede disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del
gasto total de la vigencia anterior.

Pues bien, el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 señala que los Alcaldes
Municipales tienen iniciativa exclusiva para presentar proyectos de acuerdo
al Concejo Municipal en relación con los temas previstos en los numerales 2,
3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política, esto es en los temas
relativos a la adopción de planes y programas de desarrollo económico y
social y de obras públicas, celebración de contratos y ejercicio pro-tempore
de precisas funciones que corresponden al Concejo, por vía de facultades; y
la determinación de la estructura de la administración municipal, las
funciones salariales y escalas de remuneración.

En ese sentido es claro, que la presentación del presupuesto anual

municipal, el plan de desarrollo local, como la creación y adopción de
políticas públicas de desarrollo económico, social y de obras públicas, que
además conllevan afectación presupuestal, constituyen proyectos de
acuerdo cuya presentación ante el Concejo Municipal son de iniciativa
exclusiva del Alcalde. Estos proyectos, ya convertidos en actos
administrativos bajo la forma de acuerdos y decretos municipales, se
constituyen, sin lugar a dudas, en el mecanismo más eficaz de que dispone
la administración distrital y municipal para el desarrollo y cumplimiento de
los fines esenciales del Estado, los que como se dijo, se pueden realizar
directamente, a través de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiaridad, tratándose de articular con entidades del nivel departamental
o central; o mediante la colaboración armónica respecto de entidades,
organismos e instituciones de la rama judicial y legislativa del poder público.

4. NATURALEZA, FINES Y AMBITO DE LA JURISDICCION DE PAZ

Conforme con el artículo 247 de la Constitución Política, “la ley podrá crear
jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y
comunitarios. También podrá ordenar que se elijan por votación popular”.

A partir de la revisión de los debates adelantados en la Asamblea Nacional

Constituyente, es posible establecer los fines que tenía el Constituyente al
incorporar al ordenamiento jurídico Colombiano la figura de los jueces de
paz, en la medida en que se buscaba satisfacer varias de las necesidades,
que aún se encuentran vigentes, en materia de convivencia pacífica y
facilidad en el acceso a la administración de justicia respecto de temas de
gran valía pero que pudieran resolverse de manera ágil y eficiente 4.

4
Gaceta Constitucional No. 66. Informe del ponente.
En ese entonces, se plantearon como características de la naciente
jurisdicción de paz las siguientes: (a) cercanía a la comunidad cuyos
conflictos cotidianos habrá de resolver el juez de paz, (b) competencia para
resolver conflictos menores de manera ágil e informal –es decir, sin
ritualismos o fórmulas procesales -, (c) respetabilidad del juez dentro del
medio social en el cual habrá de desempeñar su función, (d) adopción de
fallos en equidad, (e) coercibilidad de sus decisiones y (f) elección por parte
de la comunidad.

Para la Corte Constitucional, “la introducción de esta figura al ordenamiento

–junto con la de otras formas alternativas de resolución de conflictos-
obedeció no sólo al imperativo de descongestionar la Rama Judicial para
atender con más eficacia las necesidades ciudadanas de Administración de
Justicia, sino también a un replanteamiento fundamental de la relación
existente entre el Estado -en particular, aunque no exclusivamente, la
Administración de Justicia- y la sociedad: tanto desde la perspectiva
genérica de la consagración del Estado Social de Derecho en tanto fórmula
política fundamental, como desde el punto de vista específico de la
introducción de una serie de mecanismos alternativos a la justicia formal
para la resolución de los conflictos sociales, fue deseo del constituyente
consolidar un modelo nuevo de interacción entre la ciudadanía y el poder
público, que –entre otras- fomentara un acercamiento progresivo de los
mecanismos formales de promoción de la convivencia a las realidades
sociales en las que habrían de operar”5.

La introducción de los jueces de paz también es el reflejo de la filosofía

democrática y participativa que inspiró al Constituyente de 1991. Sobre el
particular señaló la Corte Constitucional mediante sentencia C-536 de 1995:

“la institución de los jueces de paz se inscribe dentro del

concepto de democracia participativa, al permitir la intervención
del ciudadano en el cumplimiento de funciones del Estado, como

5
Corte Constitucional. Sentencia C-103 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
 lo es, en este caso, la judicial” 6, y que “esta institución guarda
también relación con algunos de los deberes que la Constitución
consagra a cargo de la persona y del ciudadano, concretamente
los de ‘propender al logro y mantenimiento de la paz’ (Art. y 95-6
C.P.) y el de ‘colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia’ (Art. 95-7 C.P.)”.
(Cursiva ajena al texto original)

Es así como los jueces de paz fueron previstos como un medio para que el
ciudadano participe, en virtud de sus calidades personales y su
reconocimiento comunitario, en la función pública de administrar justicia,
jugando así un rol complementario al que asignó la Carta a las demás
autoridades y particulares que participan de dicho cometido estatal, pues se
pensó en personas que aunque no tuvieran una formación jurídica fueran
reconocidas por su comunidad; provistas de capacidad, ecuanimidad y
sentido de la justicia, quienes se ocuparían de asuntos de la cotidianidad,
que aunque pudieran ser pequeños afectan profundamente la convivencia
pacífica de un conglomerado social, ejerciendo, por tanto, una tarea
esencial.

En ese mismo orden de ideas, es aplicable a los jueces de paz lo que la

Corte Constitucional ha afirmado respecto de los mecanismos alternativos
de resolución de conflictos:

“(…) no deben ser interpretados solamente como una manera de

descongestionar el aparato de justicia sino también, y
principalmente, como una forma de participación de la sociedad
civil en los asuntos que los afectan. En este sentido, es
incuestionable su estirpe democrática, en la medida en que
generan espacios de intervención de la comunidad en el
desarrollo de la función jurisdiccional evitando la conflictivización
de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la
legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste
puede dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de
verdadera trascendencia social”7.

6
Corte Constitucional. Sentencia C-536 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
7
Corte Constitucional. Sentencia C-893 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
 (Cursiva ajena al texto original)

Asimismo, fue voluntad expresa del Constituyente conferir al Legislador un

amplio margen de configuración en cuanto a la regulación de la institución
de los jueces de paz, puesto que no sólo dejó a decisión suya la
determinación del momento y la forma en la que tales jueces serían creados
–“la ley podrá crear jueces de paz…” - y designados –“...podrá ordenar que
se elijan por votación popular” (Artículo 247, C.P.)-, sino que no impuso
límites específicos a la potestad reconocida al Legislador en esta materia. En
ejercicio de esta amplia potestad otorgada por el Constituyente, el Congreso
de la República aprobó la Ley 497 de 1999.

Por disposición de la Ley 497 de 1999, “por la cual se crean los jueces de
paz y se reglamenta su organización y funcionamiento”, la jurisdicción de
paz tiene las siguientes características fundamentales: (a) se trata de
particulares investidos por las partes de la autoridad para administrar
justicia y resolver ciertos conflictos en equidad; (b) está animada por la
búsqueda de la concordia entre los ciudadanos, a partir de su esfuerzo
participativo en la solución de conflictos individuales y colectivos, (c)
mediante el empleo de mecanismos de administración de justicia no
tradicionales; (d) es gratuita, y los jueces realizan una labor ad-honorem; y
(e) dicha jurisdicción especial está inscrita en la estructura orgánica de la
rama judicial.

Adicionalmente, la Ley asignó al Consejo Superior de la Judicatura varias

funciones relacionadas con los jueces de paz. A dicha autoridad
corresponde incluir las partidas necesarias para la financiación de la justicia
de paz, diseñar programas de formación y capacitación permanente, fijar las
expensas y costas en los procesos, conformar bases de datos y ejercer el
control disciplinario, entre otras.

Finalmente, es importante precisar que la implementación de los jueces de

paz en el territorio nacional se constituye en reflejo del desarrollo de varios
de los fines esenciales del Estado, encaminados a servir a la comunidad,
lograr la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo e incrementar la
democracia, por medio de la efectiva participación ciudadana en los asuntos
que los afectan.

Es así como que en opinión de algunos sociólogos jurídicos, la mejora y

profundización de la democracia a partir de la implementación de la
jurisdicción de paz, se ve manifestada a partir de estas cuatro razones:

“(i) porque acerca a la justicia a los criterios populares de equidad. De

manera que en la medida en que los jueces de paz deben decidir en
equidad, sus decisiones reflejan los criterios de justicia de las propias
comunidades, con lo cual el derecho se hace más permeable a lo
popular; (ii) porque son procesos participativos pues restituyen a las
personas y a las comunidades la capacidad de resolver sus propias
controversias, ya que en general las decisiones se fundan en el
asentimiento de las partes involucradas; (iii) porque se fundan en el
consenso, en la búsqueda de acuerdos, con lo cual incrementan la
deliberación democrática, puesto que los ciudadanos deben aprender a
defender los derechos propios pero reconociendo la legitimidad de los
derechos ajenos. El espacio de la discusión pública pacífica debería
entonces verse fortalecido. Y (iv) porque, como lo han mostrado los
llamados enfoques “transformadores” en el campo de la mediación, una
solución conciliada de un conflicto tiende a fortalecer dos virtudes
democráticas esenciales para un ciudadano: su autonomía, pues le
enseña a manejar sus propios problemas, pero también la búsqueda del
acuerdo, obliga a la persona a comprender al otro y expresar
preocupación y consideración por sus intereses y valores, lo cual la
vuelve un individuo más compasivo, solidario y con capacidad de
reconocimiento del valor de las diferencias y del pluralismo”8.

(Cursiva ajena al texto original)

5. EL CASO CONCRETO

El Municipio de Santiago de Cali, demandó parcialmente los artículos 4 y 6

del Acuerdo número 0195 del 2006 y la totalidad del Decreto número 0077 de
2007 que lo desarrolla, expedidos por el Concejo y Alcalde Municipal de la
misma entidad territorial, respectivamente. Se argumentó que tales
disposiciones se encuentran en contravía de lo dispuesto en los artículos 20
8
Uprimny, Rodrigo. “Jueces de Paz y Justicia Informal: una aproximación conceptual a sus potencialidades y
limitaciones”. En: https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/fi_name_recurso_51.pdf
y 21 de la Ley 497 de 1999, en la medida en que las mencionadas autoridades
carecían de competencia e invadían la órbita funcional del Consejo Superior
de la Judicatura, al establecer que la administración de la Capital del
Departamento del Valle del Cauca “acondicionará y proveerá”, así como
promoverá “para cada vigencia fiscal las apropiaciones y los estímulos
necesarios” para garantizar el funcionamiento de la jurisdicción de paz en su
municipio.

Al respecto los artículos que se estiman como vulnerados con las

disposiciones acusadas, señalan lo siguiente:

Artículo 20 de la Ley 497 de 1999:

“FINANCIACION. El Consejo Superior de la Judicatura deberá

incluir dentro del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial,
las partidas necesarias para la financiación de la Justicia de Paz”.

(Cursiva ajena al texto original)

Artículo 21 de la Ley 497 de 1999:

“CAPACITACION. Los jueces de paz y de reconsideración

recibirán capacitación permanente. El Consejo Superior de la
Judicatura, deberá organizar y ejecutar el Programa General de
Formación de Jueces de Paz y de reconsideración, con la
participación de los Ministerios del Interior, de Educación, de
Justicia y del Derecho de las Universidades, de las organizaciones
especializadas y de las comunidades en general.
PARAGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura deberá
implementar un Programa de Seguimiento, Mejoramiento y
Control de esta jurisdicción.
De la misma forma el Ministerio de Justicia y del Derecho y los
alcaldes dentro de sus respectivas circunscripciones, a partir de
la promulgación de esta ley, promoverán un programa de
pedagogía para instruir, divulgar y capacitar a la comunidad sobre
la justicia de paz con la colaboración de las entidades
mencionadas en el inciso primero de este artículo, a través de
 canales de comunicación comunitarios y en donde éstos no
existan por los medios más idóneos”.

(Cursiva ajena al texto original)

De otro lado, en materia de las atribuciones y funciones de los Concejos y

Alcaldes Municipales, la Constitución Política Nacional y la Ley 136 de 1994,
disponen lo siguiente:

Artículo 313 de la Constitución Política. Corresponde a los

concejos: 
1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los
servicios a cargo del municipio. 
2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo
económico y social y de obras públicas. 
(…)
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y
los gastos locales. 
5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir
anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 
(…)
9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 
10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen”. 
(Cursiva ajena al texto original)

“Artículo  32º. De la Ley 136 de 1994- Atribuciones. Modificado

por el art. 18, Ley 1551 de 2012. Además de las funciones que se
le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los
concejos las siguientes:
(…)
4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las
juntas administradoras locales algunas funciones administrativas
distintas de las que dispone esta Ley.
(…)
10. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir
anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá
corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, de
conformidad con las normas orgánicas de planeación.
(…)
Parágrafo 2º.- Aquellas funciones normativas del municipio para
las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a
los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas
corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la
Ley
(…)”

(Cursiva ajena al texto original)

“Artículo 315. De la Constitución Política. Son atribuciones del

alcalde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del
gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad
con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente
de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la
primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional
cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el
alcalde por conducto del respectivo comandante. 
(…)
5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo
sobre planes y programas de desarrollo económico y social,
obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás
que estime convenientes para la buena marcha del municipio.  
9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de
inversión y el presupuesto. 
10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen”. 

(Cursiva y subrayado ajenos al texto original)

“Artículo  91º. Ley 136 de 1994- Funciones. Modificado por el art.

29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les
asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las
que le fueren delegadas por el Presidente de la República o
gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las
siguientes:
A) En relación con el Concejo:
1. Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes
para la buena marcha del municipio.
2. Presentar oportunamente los proyectos de acuerdo sobre
planes y programas de desarrollo económico y social, y de obras
públicas, que deberá estar coordinado con los planes
departamentales y nacionales.
3. Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre
el presupuesto anual de rentas y gastos.
(…)
6.  Reglamentar los acuerdos municipales.
(…)
B) En relación con el orden público:
1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con
la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del
respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud
y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del
respectivo comandante.
(…)
C) En relación con la Nación, al Departamento y a las autoridades
jurisdiccionales:
(…)
5. Colaborar con las autoridades jurisdiccionales cuando éstas
requieran de su apoyo e intervención;
(…)
D) En relación con la Administración Municipal:
(…)
17. Desarrollar acciones encaminadas a garantizar la promoción
de la solidaridad y la convivencia entre los habitantes del
municipio, diseñando mecanismos que permitan la participación
de la comunidad en la planeación del desarrollo, la concertación y
la toma de decisiones municipales.
(…)”.
 (Cursiva y subrayado ajenos al texto original)

De las disposiciones transcritas, es dable concluir que el Alcalde Municipal

de Santiago de Cali, se encontraba habilitado legalmente para presentar un
proyecto de Acuerdo al Concejo de esa localidad que previera la posibilidad
de comprometer el presupuesto Municipal, y que este válidamente pudiera
discutirlo y aprobarlo.

De igual manera, queda claro que los alcaldes municipales tienen dentro del
ámbito de sus competencias la de cumplir los fines esenciales del Estado, y
particularmente desarrollar planes, programas y proyectos que le permitan
colaborar con las autoridades jurisdiccionales y emprender acciones que
promocionen y garanticen la convivencia entre los habitantes de su
territorio, así como su participación en el desarrollo, concertación y toma de
decisiones.

Ahora bien, teniendo claro que el Acuerdo 0195 de 2006, sub examine,
compromete recursos del presupuesto y fue presentado a consideración del
Concejo de Santiago de Cali por el ejecutivo municipal, deliberado y
aprobado por esta Corporación y posteriormente sancionado por el Alcalde,
se debe concluir que tratándose de la competencia para afectar el gasto
público local, este acto administrativo no incurre en circunstancia alguna
que desde el punto de vista de la afectación presupuestal, lo vicie de
nulidad.

En efecto, el Acuerdo acusado corresponde a una decisión que finalmente

fue adoptada por el Concejo que es un órgano de autogobierno, sancionado
por el alcalde quien tiene el carácter de autoridad local democráticamente
elegido y quien presentara directamente el respectivo proyecto a la
corporación, fundado en la competencia que le daba la reserva de la
iniciativa como jefe de la administración y por tanto, resulta razonable
establecer que lo hizo teniendo como derrotero el cuidar de la sanidad y
solidez de la hacienda municipal.

Sin embargo, la Sala estima necesario determinar si efectivamente el

Concejo y el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, traspasaron su órbita de
competencia al asignarle recursos para el funcionamiento local de los
Jueces de Paz y de Paz y Reconsideración, advirtiendo, que le asiste razón
al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, cuando señaló
en la decisión de instancia que ni en el Acuerdo, ni en el Decreto acusados,
se dispone beneficios conmutables en dinero para favorecer directamente a
la persona que ejerce como Juez en la jurisdicción de paz, por lo que
claramente no se afecta el principio de gratuidad establecido en la Ley 497
de 1999.

Ahora bien, el hecho de que el artículo 20 de la Ley 497 de 1999 señale que el
Consejo Superior de la Judicatura deberá incluir en el presupuesto de la
Rama Judicial las partidas necesarias para la financiación de la Justicia de
Paz, ¿implicaba que el Municipio de Santiago de Cali no podía concurrir a la
financiación de su funcionamiento en lo local apropiando recursos propios y
de libre destinación?

Para la Sala resulta diáfano señalar que en el caso sub judice era legalmente
posible para el Concejo y Alcalde Municipal de Santiago de Cali promulgar
los actos administrativos acusados, sin exceder el ámbito de sus
competencias; toda vez que (i) lo hicieron en cumplimiento de los fines
esenciales del Estado encaminados a lograr el bienestar social de la
comunidad, la convivencia pacífica, el orden público y la correcta
administración de justicia; propósitos que se desarrollan por medio del
principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público; y (ii)
conllevaba la materialización de una política de Estado, como es la
concreción del derecho y deber a la paz, la formación democrática y la
participación ciudadana, por medio de la resolución pacífica de
controversias, a través del desarrollo de una política municipal consignada
en el plan de desarrollo territorial.

Es así como, desde una perspectiva constitucional, la paz no debe ser

entendida como la ausencia de conflictos sino como la posibilidad de
tramitarlos pacíficamente. Por tanto, no debe ser la pretensión del Estado
social de derecho negar la presencia de los conflictos, ya que éstos son
inevitables en la vida en sociedad. Lo que sí puede y debe hacer el Estado es
"proporcionales cauces institucionales adecuados, ya que la función del
régimen constitucional no es suprimir el conflicto -inmanente a la vida en
sociedad- sino regularlo, para que sea fuente de riqueza y se desenvuelva de
manera pacífica y democrática"9.  Por consiguiente, en relación con los
conflictos sociales, el primer deber del Estado es prevenir su advenimiento,
para lo cual debe establecer mecanismos que permitan que los diversos
conflictos tengan espacios sociales e institucionales para su pacífica
resolución. En ello consiste, en gran parte, el deber estatal de preservar el
orden público y garantizar la convivencia pacífica. Deber que en los
Municipios se encuentra en cabeza de sus alcaldes.

Así lo comprendió la administración municipal de Santiago de Cali y su

Concejo, cuando mediante el Acuerdo 0127 de 2004 presentó y adoptó,
respectivamente, el Plan de Desarrollo para el periodo 2004 al 2007: “Por
una Cali segura, productiva y social. Tú tienes mucho que ver”.

En dicho plan de desarrollo, se previó el objetivo número 3 denominado

“cultura urbana, convivencia, seguridad y paz”, el cual marca como política
pública local el fortalecimiento de “la convivencia, seguridad y paz,
promoviendo una cultura ciudadana de inclusión, de respecto a los
derechos humanos, equidad y legitimación institucional”.

Asimismo, el artículo 24 del Acuerdo 0127 de 2004 o plan de desarrollo de

Santiago de Cali, estableció como objetivo específico bajo el número 3.2, el
de “garantizar el acceso de la población a servicios de justicia y a
mecanismos formales y no formales, bajo la orientación del Estado, para la
resolución de conflictos, en el marco de la convivencia pacífica”. Erigiendo
además como estrategias las de: “1. Consolidar y ampliar espacios de
concertación y diálogo social y ciudadano. 2. Desarrollar estrategias para la
solución política y pacífica de los conflictos. 3. Implementar el Sistema
Municipal de Convivencia y Paz”.

Bajo esa óptica no ofrece discusión que para el periodo de gobierno en el

cual se expidieron los actos acusados, el Municipio había adoptado como
política pública la búsqueda de la solución pacífica de controversias a través
del acceso a los mecanismos institucionales diseñados por la Constitución y
la Ley, dentro de los que se enmarca la Jurisdicción de Paz.

9
Corte Constitucional. Sentencia C-631 de 2012. M.P. Humberto Sierra Porto.
Es así como que para sustentar las erogaciones presupuestales previstas en
el Acuerdo 0195 de 2006 y el Decreto 0077 de 2007, tendientes a colaborar
con la Rama Judicial del poder público en el funcionamiento de los jueces de
paz y de paz y reconsideración en el Municipio, y a su vez darle
cumplimiento a las políticas, programas y proyectos dirigidos a la búsqueda
de la paz, el orden público, la convivencia armónica y la solución pacífica de
controversias previstos en su Plan de Desarrollo; la administración local en
cumplimiento del principio de planeación, adelantó los trámites exigidos en
el banco de proyectos, matriculando bajo el código BP-1795-6 el proyecto
que denominó “capacitación y fortalecimiento de la Jurisdicción de paz en
las 22 comunas y 15 corregimientos del Municipio de Santiago de Cali”.

De suerte que, en la medida en que los argumentos centrales de la demanda

y de su consecuente apelación se dirigen también a sostener la incapacidad
financiera del Municipio para darle observancia a los actos acusados, mal
haría la Sala en darle crédito a dichas aseveraciones, no solamente porque
está claro que el procedimiento fijado en la Ley para expedir un acuerdo
municipal que afecta el presupuesto territorial se llevó a cabo correctamente,
sino porque resultaría a todas luces contraevidente; toda vez que como
resulta probado, la administración municipal disponía de las partidas
necesarias para adelantar las acciones tendientes a darle cumplimiento a las
órdenes impartidas en los artículos 4 y 6 del Acuerdo 0195 de 2006 y en el
Decreto 0077 de 2007, tal como quedó consignado en el aludido proyecto
radicado y aprobado en la correspondiente dependencia de Planeación
Municipal.

Por tanto, en la medida en que los actos administrativos demandados, LOS

alcalde, atendiendo a los fines esenciales del Estado materializados bajo el
postulado de la colaboración armónica entre los poderes y como desarrollo
de una política pública municipal de paz que privilegia la solución alternativa
de controversias y la garantía del acceso a la administración de justicia, los
argumentos esgrimidos en la apelación no estarán llamados a prosperar.

III. DECISIÓN
Como corolario de lo argumentado, la Sala confirmará la decisión de
instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, como quiera que no fue posible para el demandante desvirtuar la
presunción de legalidad del Acuerdo 0195 de 2006 y del Decreto 0077 de
2007, en sede de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFIRMAR la sentencia proferida el dos (2) de mayo de dos mil once (2011)
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca por medio de
la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la

fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CARMELO PERDOMO CUÉTER