Dictamen Mayor Represent. Rial CAIB

Dictamen juridico sobre las
consecuencias de la sentencia del TSJ de

Illes Balears 937/2003, de 26 de
Noviembre de 2003, confirmada por la
STS de 13 de Octubre de 2006
Realizado por:
Dra. Maria Amparo Ballester Pastor
Profesora Titular Universidad
Departamento de Derecho Público
Universidad de Islas Baleares
A instancia de:
Conselleria de Treball y Formació de la Comunitat Autónoma de Illes Balears
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Maria Amparo Ballester Pastor
Universidad Islas Baleares
amparo.ballester@uib.es
Sumario
1. Antecedentes
1. 1. Fase administrativa
1.2. Fase judicial
2. Cuestiones preliminares acerca de la mayor representatividad con fines de

participación institucional
2.1. Carencias normativas de la mayor representatividad empresarial
2.2. La DA sexta del et como centro de la cuestión planteada
3. Desarrollo y fundamentación
3.1. Problemas de efectividad real de la resolución de 30 de marzo de 1998
3.2. La ejecución de la sentencia
3.2.1. Consecuencias de una hipotética falta de ejecución por parte de la
administración de las sentencias condenatorias en sede contencioso administrativa
3.2.2. Relevancia de la publicación
3.3. Las consecuencias sobre los actos administrativos derivados de la declaración
de nulidad de una disposición general declarativa
3.3.1. La naturaleza de la anulación producida
3.3.2. Argumentos normativos y jurisprudenciales acerca de la validez de los actos
derivados
3.3.2.1. La validez de los actos derivados firmes
3.3.2.2. La excepcional comunicación de invalidez de los actos derivados
dependientes en el mismo procedimiento administrativo
3.3.2.3. Aplicación al presente caso
3.4. Consecuencias sustantivas inmediatas: acerca de la eventualidad de una nueva

disposición general de reconocimiento de la mayor representatividad
3.4.1. Inefectividad de una eventual convalidación de la disposición anulada
3.4.2. Consecuencias de una nueva resolución declarativa general y problemas de
su eficacia real
4. Conclusiones
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1. ANTECEDENTES
1. 1. FASE ADMINISTRATIVA
El acto administrativo que dio origen a la situación sometida al

presente dictamen es la Resolución del Conseller de Trabajo y
Formación de la Comunidad Autónoma Balear (en adelante CAIB)
emitido con fecha 30 de Marzo de 1998 y publicado en el BOCAIB el
16 de Abril de 1998. El contenido literal del contenido material de la
resolución fue el siguiente:
Resuelvo. Reconocer a la Confederación de la Petita i Mitjana

Empresa de Balears (PIMEB) la condición de Asociación Empresarial
más representativa en el ámbito de la CAIB, siempre que se
mantengan las condiciones previstas en la Disposición Adicional Sexta
del RDL 1!95, de 24 de Marzo.
La Resolución de 30 de Marzo de 1998 fue el resultado de una

tramitación administrativa iniciada a partir de la solicitud de la
Confederación de la Petita i Mitjana Empresa de Balears (en adelante
PIMEB) mediante escrito dirigido a la Consellería de Trabajo y
Formación el 4 de Julio de 1997. La solicitud tenía por objeto el
reconocimiento, por parte de aquella Consellería, de la condición de
asociación empresarial más representativa a la entidad solicitante. A
la solicitud se adjuntó certificado del secretario de PIMEB en el que
constaba que la PIMEB contaba en el momento de la misma con
12.830 empresarios asociados y 41.574 trabajadores.
Durante la tramitación del expediente se solicitó, por parte del

Director General de Trabajo, certificado de la Tesorería General de la
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Seguridad Social al objeto de identificar el número de empresas y
trabajadores existentes en el ámbito de la Comunidad Autónoma
Balear. El resultado de dicha certificación, que se refirió a tres tramos
temporales anteriores a la solicitud de PIMEB, fue el siguiente:
Diciembre/96: 29.385 empresas y 178.278 trabajadores; Junio/97:

36.329 empresas y 255.291 trabajadores; Noviembre/97: 31.419
empresas y 196.284 trabajadores.
La iniciación del expediente se comunicó a la Confederación Española

de Organizaciones empresariales (en adelante CEOE) y a la
Confederación de Asociaciones Empresariales de Baleares (en
adelante CAEB) mediante escrito de 25 de Febrero de 1998, quienes
posteriormente solicitaron la condición de parte interesada en el
procedimiento y la remisión de la documentación que hasta entonces
constaba en el expediente. Una vez recibida la documentación
solicitada, el día 13 de Marzo de 1998 se presentó por parte de CAEB
escrito de alegaciones, al que se dio contestación por parte de la
Consellería en el texto de la propia Resolución. En ella se concluye
que … siendo pues que sobre las Asociaciones Empresariales no
existe Registro Público de referencia sobre sus afiliados, deben ser
ellas mismas quienes certifiquen, a través del órgano que determinen
sus estatutos y normas de funcionamiento interno, los datos
requeridos por la Disposición Adicional Sexta del RDL 1/1995, de 24
de Marzo, ya citado, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades
de todo tipo que de ello pudieran derivarse… En consecuencia, PIMEB
cumple con el requisito para ostentar la condición de Asociación
Empresarial más representativa, determinado en la Disposición
Adicional Sexta del Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de Marzo,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto de los
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Trabajadores, consistente en contar en el ámbito de la CAIB con un
mínimo del 15% de empresas y trabajadores.
1.2. FASE JUDICIAL
Interpuestos en plazo los recursos ante la Sala de lo contencioso

administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, Autos
799/98, 869/98 y 877/98, se dictó la sentencia 937/2003, de fecha
26 de Noviembre de 2003 (en adelante sentencia 937/2003) en cuyo
fallo se establecía lo siguiente:
Fallamos: 1) Que estimamos el presente recurso contencioso

administrativo; 2) declaramos disconforme con el ordenamiento
jurídico el acto administrativo impugnado y, en su consecuencia, lo
anulamos; 3) No se hace expresa declaración en cuanto a costas
procesales.
Los tres argumentos por los que las entidades recurrentes

impugnaron la sentencia 937/2003 fueron los siguientes (sintetizados
en el fundamento jurídico primero in fine de la propia sentencia
937/2003):
1) Infracción procedimental al omitirse el trámite de audiencia

respecto de la propuesta de resolución, a la par que otros defectos
procedimentales denotan actuación en “desviación de poder”; 2)
Falta de competencia de la CAIB para otorgar el reconocimiento de
asociación empresarial más representativa en el ámbito autonómico;
3) Incumplimiento de la obligación de contrastar la veracidad de los
datos relativos a la representatividad de la organización empresarial
solicitante del reconocimiento. No se ha verificado que dentro del
número de empresarios certificado por la PIMEB no se encuentren los
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autónomos que no cuenten con empleados por cuenta ajena, es
decir, que no son empresarios a efectos del ET.
El órgano judicial desestimó el primer motivo del recurso por

considerar que, pese a la celeridad en la tramitación, se respetaron
los requisitos procedimentales esenciales, no existiendo desviación de
poder (fundamento de derecho segundo); También denegó el
segundo motivo, alegando literalmente que llegados a este punto de
vacío normativo, lo más coherente es que sea la Administración
laboral de la Comunidad Autónoma la competente para pronunciarse
si una asociación empresariales es o no más representativa en el
ámbito autonómico, ya que existe una congruencia entre el ámbito
territorial y funcional de la Administración de la CAIB y el carácter
autonómico de la representatividad reconocida. Por otra parte, es la
Administración a quien corresponde ser depositaria de los datos
relativos a la representatividad de los órganos empresariales, por lo
que en consecuencia ha de tener competencia para efectuar las
declaraciones que se desprendan de tales datos (fundamento de
derecho tercero)
Sin embargo, la Sala de lo contencioso del Tribunal Superior de

Justicia de Illes Balears estimó el tercero de los argumentos del
recurso. En primer lugar, clarificó que la Administración de la CAIB,
cuando se atribuye la función de reconocer el carácter más
representativo de una asociación empresarial, debe realizar las
actuaciones precisas para comprobar que efectivamente dicha
asociación cumple con las exigencias de la Disposición Adicional 6ª
del ET, esto es, que se trata de asociación empresarial de la
Comunidad Autónoma que cuenta en ésta con un mínimo del 15% de
los empresarios y trabajadores. Si se renuncia a efectuar cualquier
tipo de comprobación, limitándose a tomar como ciertos los datos
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que certifica la Asociación solicitante, sobra la intervención de una
Administración que no realiza ninguna de las actividades de control
propias de la intervención administrativa, ya que debe reconocer que
ni dispone previamente de los “datos relativos a la representatividad
de los órganos empresariales”, ni comprueba los certificados de
asociación.
La sentencia hizo expresa referencia a la falta de control por parte de

la Administración Autonómica de lo establecido en el certificado del
secretario general de la PIMEB, que esta entidad anexó a su solicitud
de declaración de asociación empresarial más representativa. En
dicha certificación se especificaba con carácter general el número de
empresarios afiliados, pero no cuantos de ellos eran empresarios con
trabajadores a su servicio, puesto que solo éstos tienen el carácter de
empresario laboral, a efectos de determinación del carácter más
representativo al que se refiere la DA sexta del ET. Este defecto en la
certificación fue denunciada por la CAEB en el expediente
administrativo, pero no fue considerado por la Administración. Al
amparo de lo establecido en el art. 61 de la ley 29/1998, reguladora
de la jurisdicción contencioso administrativa (en adelante LJA), la
Sala requirió de PIMEB que especificara el porcentaje de empresarios
laborales (con trabajadores) , pero la respuesta dada por la entidad
no dio solución a la cuestión planteada porque se limitó a especificar
Que en la certificación de fecha 20/06/97 solo se incluyen los
titulares de empresa, es decir, empresarios, individuales o colectivos,
que están dados de alta en el IAE, no incluyéndose, por tanto, los
autónomos que trabajan por cuenta ajena. Ante esta confusa
respuesta (los “autónomos por cuenta ajena” no existen como figura
jurídicamente reconocida) la Sala estimó el argumento de los
recursos planteados y anuló la Resolución de 30 de Marzo de 1998.
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Debe destacarse, no obstante, que el argumento para la
estimación del recurso fue exclusivamente que la declaración
administrativa en cuestión se había efectuado sin que se
realizaran tareas de comprobación mínima imprescindibles. De
hecho expresamente señaló la sentencia 937/2003 que con lo
anterior no se quiere indicar que la Confederación PIMEB no
cumpla las condiciones para merecer la declaración de
asociación empresarial más representativa (fundamento de
derecho cuarto).
En 12 de Marzo de 2004 se presentó recurso de casación ante el

Tribunal Supremo por parte de PIMEB. Mientras se sustanciaba el
mismo, la CAEB instó incidente de ejecución provisional de la
sentencia 937/2003, con el objeto de que tuviera efecto inmediato la
anulación de la Resolución de 30 de Marzo de 1998. La Sala de lo
contencioso administrativo de les Illes Baleares, mediante Auto de 14
de Mayo de 2004, denegó la ejecución provisional.
El recurso de casación interpuesto finalizó con la sentencia de 13 de

Octubre de 2006. Los argumentos de la casación fueron básicamente
dos (aunque formalmente quedaron estructurados en cuatro
motivos), y ambos fueron desestimados. El primero cuestionaba la
legalidad de la diligencia para mejor proveer que, en aplicación del
art. 61 LJA, había llevado a cabo la Sala de lo Contencioso
administrativo de Illes Balears con la intención de clarificar e alcance
real de la certificación del secretario de PIMEB. En el segundo PIMEB
alegaba que la valoración de la prueba realizada por el Tribunal
Superior de Justicia de Illes Balears se había producido de forma
arbitraria, irrazonable y carente de sentido. Frente a ello el Tribunal
Supremo argumentó que la Sala del Tribunal Autonómico no incurrió
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en error o defecto alguno, por lo que confirmó la sentencia del TSJ
de Illes Balears por medio del siguiente fallo:
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que

declaramos no haber lugar a la casación de la sentencia impugnada y
debemos desestimar y desestimamos el presente recurso..
2. CUESTIONES PRELIMINARES ACERCA DE LA MAYOR

REPRESENTATIVIDAD CON FINES DE PARTICIPACIÓN
INSTITUCIONAL
2.1. CARENCIAS NORMATIVAS DE LA MAYOR

REPRESENTATIVIDAD EMPRESARIAL
La cuestión de la mayor representatividad empresarial carece de una

regulación normativa tan extensa como la que se refiere a la mayor
representatividad sindical. La complejidad que esta situación plantea
se agrava por el hecho del fraccionamiento de los escasos criterios de
determinación de la mayor representatividad empresarial. A
diferencia de la mayor representatividad sindical, que se configura
con carácter único en nuestro derecho laboral cualquiera que sea el
ámbito material al que se refiera, la calificación de la mayor
representatividad empresarial obedece a criterios diferentes
dependiendo de la finalidad pretendida. La doctrina ha llegado a
identificar hasta tres criterios de mayor representatividad
empresarial: la establecida para la participación institucional; la
representatividad para negociar convenios colectivos; y la
representatividad para solicitar la extensión de convenios colectivos o
iniciar el procedimiento de conflicto colectivo (GARCIA MURCIA, 1987,
123 ss).
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En el presente caso la representatividad que se encuentra en debate
se refiere a las competencias de participación institucional de PIMEB
cuya única referencia normativa directa se encuentra en la DA sexta
del ET, que literalmente establece:
Representación institucional de los empresarios. A efectos de

ostentar representación institucional en defensa de intereses
generales de los empresarios ante las Administraciones Públicas y
otras entidades y organismos de carácter estatal o de Comunidad
Autónoma que la tengan prevista, se entenderá que gozan de esta
capacidad representativa las asociaciones empresariales que cuenten
con el 10% o más de las empresas y trabajadores en el ámbito
estatal. Asimismo, podrán también estar representadas las
asociaciones empresariales de comunidad autónoma que cuenten en
ésta con un mínimo del 15% de los empresarios y trabajadores. No
estarán comprendidas en este supuesto las asociaciones
empresariales que estén integradas en federaciones y
confederaciones de ámbito estatal.
Se ha denunciado que el texto de la DA sexta del ET es

considerablemente complejo y de interpretación difícil (QUINTANILLA
NAVARRO, 2000, 1659), lo que se aprecia en aspectos tan
elementales como el ámbito, estatal o autonómico, en que se
desarrolla la actividad institucional. De hecho esta cuestión ha tenido
que ir precisándose por vía jurisprudencial (por todas, STS de 31 de
Mayo de 1999). También por vía jurisprudencial se han ido perfilando
otros aspectos relacionados con la atribución de representatividad
institucional a las asociaciones empresariales, particularmente en su
aspecto subjetivo. Este es el aspecto que seguidamente se plantea.
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2.2. LA DA SEXTA DEL ET COMO CENTRO DE LA CUESTIÓN
PLANTEADA
La principal cuestión subjetiva queda planteada cuando se trata de

determinar si los criterios de representatividad configuradores del
derecho a la participación institucional establecidos en la DA sexta del
ET son excluyentes o si pueden existir entidades asociativas
empresariales que accedan a la participación institucional con
criterios diferentes a los establecidos en aquella disposición. La
cuestión no ha sido directamente abordada por los Tribunales de
Justicia españoles que, hasta la fecha, se han limitado a reconocer
implícitamente el acceso a órganos de representación institucional a
asociaciones empresariales de “notoria implantación” (por todas,
sentencias del TS de 28 de Noviembre de 1997 y de 31 de Mayo de
1999), pero evitando cualquier pronunciamiento categórico sobre el
sistema de mayor representatividad empresarial (CASAS BAAMONDE,
1993, 229).
En este impreciso contexto normativo, la Resolución de 30 de

Marzo de 1998 de la CAIB configuró un mecanismo particular
de reconocimiento de la mayor representatividad empresarial
en el ámbito autonómico que carecía de precedentes en
España. La mencionada Resolución tenía como finalidad determinar,
con carácter general, la mayor representatividad de una entidad
empresarial a efectos de participación institucional. Aunque en un
contexto de reconocimiento fáctico como el vigente en nuestro país el
procedimiento resultara inusitado, su legalidad queda actualmente
fuera de toda duda tras el reconocimiento implícito por parte del
Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares, primero, y del propio
Tribunal Supremo, después, que durante el procedimiento judicial no
se han planteado ni directa ni indirectamente que el instrumento
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utilizado presentara defectos de legalidad. Ambos Tribunales
consideraron nula la resolución por motivos meramente probatorios,
pero no porque la resolución no pudiera constituir el mecanismo
adecuado para determinar la mayor representatividad de la entidad
empresarial (al menos mientras no se alteraran sustancialmente los
datos de representatividad que le servían de fundamento). Incluso en
la sentencia del 937/2003 del TSJ de Illes Baleares se contienen
referencias expresas a la competencia de la Administración
Autonómica en este ámbito.
En todo caso, puesto que el mecanismo elegido para la determinación

de la mayor representatividad fue la Resolución administrativa por
solicitud de parte y tras expediente administrativo, y puesto que
tanto la solicitud de PIMEB como la propia actuación administrativa se
referían exclusivamente al cumplimiento de los porcentajes de mayor
representatividad establecidos en la DA sexta del ET, debe
entenderse que éste es el único criterio que se aplica en la CAIB para
la determinación de la representatividad institucional de las
asociaciones empresariales. Hubiera resultado acorde a derecho que
la Comunidad Autónoma otorgara competencias institucionales a
asociaciones empresariales que no cumplieran (o no hubieran
probado) los requisitos establecidos en la DA sexta del ET (CAIROS
BARRETO, 2003, 594), si considerara por otras vías que la asociación
empresarial en cuestión dispone de una representatividad que
aconseja su participación en un determinado órgano institucional.
Pero no es este el supuesto que ahora se plantea, que constituye
exclusivamente una aplicación/ejecución de lo establecido en la DA
sexta ET. Adviértase que, en todo caso, una eventual
representatividad empresarial ampliada más allá de lo establecido en
la DA sexta del ET no constituye una obligación para los órganos de
las Comunidades Autónomas, sino una mera posibilidad. La única
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obligación mínima de las Administraciones Autonómicas es respetar el
derecho a la participación institucional autonómica de las asociaciones
empresariales cuando se previera la participación de asociaciones
empresariales siempre que se cumplan los criterios de
representatividad empresarial mínimos de la DA sexta del ET.
Los términos de la cuestión en el presente caso quedan, pues,

centrados exclusivamente en el cumplimiento de lo
establecido en esta DA sexta del ET. Tan solo en ese ámbito se
mueven los pronunciamientos judiciales que son objeto de
este dictamen. Puesto que este precepto forma parte de la
legislación laboral, que es competencia exclusiva del Estado central y
puesto que la competencia al respecto de las Comunidades
autónomas se limita exclusivamente a la ejecución de la misma (art.
149.1.7 CE), la Administración Autonómica que dicto la Resolución de
30 de Marzo de 1998 se encontraba obligada a realizar las tareas
mínimas de comprobación de la representatividad establecidas en el
ámbito legislativo estatal. Al llevar a cabo una ejecución de la
legislación estatal defectuosa, la consecuencia judicial no podía ser
otra que la calificación de nulidad.
3. DESARROLLO Y FUNDAMENTACIÓN
3.1. PROBLEMAS DE EFECTIVIDAD REAL DE LA RESOLUCIÓN

DE 30 DE MARZO DE 1998
En un contexto de imprecisión normativa en torno a la mayor

representatividad empresarial, una disposición general como la
resolución de 30 de Marzo de 1998 tiene intrínsecamente una eficacia
cuestionable, por las siguientes razones:
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1)El derecho a la participación institucional de las asociaciones
empresariales, si se cumplen los parámetros descritos en la
DA sexta del ET, no se hace depender en este precepto (ni en
ningún otro) de una declaración administrativa general de
mayor representatividad. Ello significa que la concurrencia de
aquellos parámetros para asegurar la aplicación de lo dispuesto en la
DA sexta tiene que comprobarse en cada uno de los actos de
participación institucional al que tuvieran derecho las asociaciones en
que concurrieran dichos parámetros de representatividad.
2)La eficacia real de una declaración general de mayor

representatividad, como la Resolución de 30 de Marzo de
1998, es muy restringida porque se limita al impreciso espacio
de tiempo en que se mantengan las condiciones previstas en la
DA sexta del RDL 1/1995 de 24 de Marzo. En un contexto de
inexistencia de mecanismos de determinación temporal definida de la
representatividad de las asociaciones empresariales, ello supone que
la validez de una resolución de esta naturaleza resulta cuestionable
desde el día siguiente de su promulgación.
3)Dadas las circunstancias, la existencia de una Resolución de

mayor representatividad como la ahora analizada no puede
eximir de la comprobación de mayor representatividad
puntual en cada uno de los actos de participación
institucional. A lo sumo, aportaría cierta presunción de mayor
representatividad, pero su virtualidad real se iría desvaneciendo a
medida que, con el paso del tiempo, existieran razones fundadas para
pensar que los datos han cambiado y, por ello, también la
representatividad de las asociaciones empresariales.
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4)Por ello los actos de participación institucional puntual posteriores a
la Resolución (nombramientos para órganos institucionales) nunca
podrían ser verdaderamente actos dependientes de la Resolución de
30 de Marzo de 1998, sino actos meramente derivados (por la
presunción y expectativas creadas) pero totalmente independientes
(infra)
5)La legalidad de los actos puntuales de participación en cada uno de

los órganos institucionales desde 1998 a 2006, considerados como
actos independientes de la Resolución de 1998 no plantea dudas: lo
único que establece al respecto la DA sexta ET es el derecho
ineludible de las asociaciones empresariales en las que
concurren los requisitos de representatividad descritos para
acceder a la participación institucional, pero no impide que la
Administración admita la participación institucional de otras
asociaciones empresariales (supra).
6)Una actuación fáctica de la Administración reconociendo el derecho

de una asociación empresarial a la participación institucional concreta
y puntual en uno o varios órganos no configura un derecho adquirido
de la misma a seguir teniendo los mismos derechos en un futuro. Y
ello porque su participación como derecho legal requiere que se
cumplan los porcentajes de representatividad establecidos en la DA
sexta ET, en cada momento en que el acceso al órgano institucional
se configure.
3.2. LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA
3.2.1. CONSECUENCIAS DE UNA HIPOTÉTICA FALTA DE

EJECUCIÓN POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN DE LAS
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SENTENCIAS CONDENATORIAS EN SEDE CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
Con la modificación operada por la LJA, se establecieron mecanismos

más expeditivos que pretendían asegurar el cumplimiento por parte
de las Administraciones Públicas de las sentencias y terminar con una
situación histórica de resistencia administrativa al Poder Judicial,
incompatible con el texto constitucional (SANTAMARÍA PASTOR,
2002, 700). El precepto que configura actualmente las consecuencias
jurídicas de ejecuciones de sentencia inexistentes o deficientes por
parte de las Administraciones Públicas es el art. 112 LJA, cuyo tenor
literal es el siguiente:
Artículo 112 LJA. Transcurridos los plazos señalados para el total

cumplimiento del fallo, el Juez o Tribunal adoptará, previa audiencia
de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo
mandado, y singularmente, previo apercibimiento, podrá:
a) Imponer multas coercitivas de 25.000 a 250.000 pesetas a las

autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los
requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como reiterar estas
multas hasta la completa ejecución del fallo judicial, sin perjuicio de
otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la
imposición de estas multas le será aplicable lo previsto en el artículo
48.
b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la

responsabilidad penal que pudiera corresponder.
A menos que se hubiera establecido otro distinto (lo que no sucede

en el presente caso), el plazo para la ejecución de la sentencia es de
17
dos meses, a partir del cual puede instarse la ejecución forzosa de la
misma (art. 104.2 y 3 LJA) y, en su caso, pueden desencadenarse las
consecuencias previstas en el art. 112 LJA.
3.2.2. RELEVANCIA DE LA PUBLICACIÓN
Una vez confirmada por el Tribunal Supremo la sentencia 937/2003

del TSJ de Illes Balears, queda planteada la cuestión del modo de
ejecutarla. Resulta necesario tomar como punto de referencia dos
presupuestos: de un lado, la resolución anulada es una disposición
general de carácter declarativo; de otro, no se configura ni en la
sentencia 937/2003 del TSJ de Illes Baleares ni en la sentencia del TS
de 13 de Octubre de 2006, obligación expresa de publicación del
fallo. La cuestión queda, en consecuencia, reconducida a determinar
si la Administración está obligada a llevar a cabo actos concretos que
den cumplimiento a la sentencia y el papel que, en este contexto,
desempeña la publicación de la sentencia en el mismo boletín en que,
en su momento, se publicó la Resolución anulada.
Con carácter general, la publicación en boletín oficial del fallo de la

sentencia anulatoria de una decisión general aparece
fundamentalmente en dos lugares de la LJA.: sus art. 72.2 y 107. 2
Art. 72 LJA: 1. La sentencia que declare la inadmisibilidad o

desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá
efectos entre las partes.
2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para

todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una
disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea
publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial
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en que lo hubiera sido la disposición anulada.
También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto

administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de
personas.
3. La estimación de pretensiones de reconocimiento o

restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo
producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán
extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y
111.
Artículo 107 LJA. 1. Si la sentencia firme anulase total o parcialmente

el acto impugnado, el Juez o Tribunal dispondrá, a instancia de parte,
la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido
acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos
oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa
de la parte ejecutada. Cuando la publicación sea en periódicos
privados se deberá acreditar ante el órgano jurisdiccional un interés
público que lo justifique.
2. Si la sentencia anulara total o parcialmente una disposición

general o un acto administrativo que afecte a una pluralidad
indeterminada de personas, el órgano judicial ordenará su
publicación en diario oficial en el plazo de diez días a contar desde la
firmeza de la sentencia.
De ambos preceptos se infiere que la sentencia cuya ejecución

ahora se analiza debiera haber contenido un pronunciamiento
expreso acerca de la obligación de la Administración
condenada de publicar el contenido del fallo en el mismo
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boletín en que se publicó la Resolución. El modo imperativo que
el legislador utiliza en el art. 107.2 LJA (“ el órgano judicial ordenará
su publicación”) resulta suficientemente elocuente. De hecho, el
propio art. 72.2 LJA, cuando hace referencia a los efectos de la
sentencia que anula una disposición de carácter general da por hecho
que en tal caso la publicación en el boletín oficial se produce siempre
porque, a la misma liga los efectos generales de la propia sentencia.
La propia jurisprudencia española ha reconocido el insustituible valor
que tiene la publicación en boletín oficial del fallo de la sentencia que
anula una disposición administrativa general y la necesidad de que tal
obligación sea expresamente establecida por el juez competente. En
la STS de 6 de Febrero de 2002 expresamente se establece que la
publicación de la nulidad de una disposición general (la sentencia se
refiere exclusivamente al reglamento, pero sus consideraciones
pueden hacerse extensivas a cualquier disposición administrativa
general) es una medida de ejecución, en cuanto es una de las
medidas previstas en la Ley que tienden a dar la adecuada publicidad
y constancia a los actos de anulación con el fin de levantar toda
apariencia que pueda hacer sostener la validez del acto anulado
fundada en la publicidad o constancia registral que éste haya podido
obtener o en la inercia que la presunción de validez de los actos
administrativos puede arrastrar. Es esta consideración la que permite
superar la paradoja -en la que, en último término, se apoyan las
observaciones de la representación procesal del Consejo General- de
prever medidas de ejecución de una sentencia cuyo efecto es
meramente declarativo. La Ley Reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa dispone, ratificando el carácter de
medidas de ejecución que estas actuaciones tienen, que -lejos de ser
la Administración ejecutada la única que puede llevar a cabo su
adopción- debe disponerla directamente el juez o tribunal
competente para la ejecución de la sentencia.
20
En todo caso, puesto que el órgano judicial no incluyó en el
fallo la obligación de su publicación en el boletín
correspondiente, la Administración condenada no incumplió la
misma por no publicarla en el plazo establecido en el art. 107.2
LJA (diez días). Si la LJA hubiera querido configurar una obligación de
publicación directa del fallo por parte de la Administración condenada,
sin necesidad de que el órgano judicial tuviera que pronunciarse
expresamente, sin duda lo hubiera establecido en tal sentido. Debe
entenderse, por tanto, que la ejecución de la sentencia en el
presente caso se produce en el momento en que la
Administración deja de llevar a cabo actuaciones que
atribuyan (o presuman) la condición de asociación más
representativa a PIMEB como consecuencia “exclusiva” de la
Resolución de 30 de Marzo de 1998. Y consta que esto ha sido
así, puesto que la CAIB no ha utilizado la resolución de 1998 para
atribuir la mayor representatividad a PIMEB en ningún acto posterior
a la notificación de la sentencia del Tribunal Supremo que confirmó la
sentencia del TSJ de Illes Balears. En definitiva, puesto que la
ejecución de la sentencia obliga a un comportamiento consecuente
con la misma de la Administración condenada, puesto que éste se ha
producido, y puesto que no existe condena expresa a la publicación
del fallo en la sentencia, puede concluirse que a fecha de hoy la CAIB
ha ejecutado correctamente la sentencia, sin que se aprecie defecto
alguno.
En el contexto descrito, los actos administrativos positivos, que

llevara a cabo voluntariamente la CAIB, con el objeto de clarificar
públicamente su voluntad de cumplimiento de la sentencia y su
compromiso de no otorgar validez alguna a lo establecido en la
Resolución de 30 de Marzo de 1998 (publicación en el BOIB,
21
declaraciones públicas, etc), no constituirían propiamente una
ejecución tardía de la sentencia (puesto que dicha ejecución ya se ha
producido) , sino una manifestación pública meramente declarativa
(como lo era la resolución anulada) justificada en un contexto de
indefinición y de expectativas creadas, cuya conveniencia
anticipatoria de conflictos resulta indudable.
3.3. LAS CONSECUENCIAS SOBRE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS DERIVADOS DE LA DECLARACIÓN DE
NULIDAD DE UNA DISPOSICION GENERAL DECLARATIVA
3.3.1. LA NATURALEZA DE LA ANULACIÓN PRODUCIDA
El ordenamiento jurídico administrativo diferencia entre nulidad y

anulabilidad de los actos administrativos. El fundamento normativo
de esta diferencia se encuentra en los art. 62 y 63 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante
LPC), cuyo tenor literal es el siguiente:
Artículo 62. Nulidad de pleno derecho.
1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno

derecho en los casos siguientes:
a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional.
b. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por
razón de la materia o del territorio.
c. Los que tengan un contenido imposible.
d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
22
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad
de los órganos colegiados.
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando
se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una
disposición de rango legal.
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones

administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad
de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
Artículo 63. Anulabilidad.
1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en

cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación
de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad
cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para
alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo
establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando
así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
Resulta evidente que la resolución administrativa anulada por

la sentencia 937/2003 del TSJ de Illes Balears, no adolecía de
23
vicio de nulidad, sino meramente de un defecto de
anulabilidad. Las causas de nulidad quedan reservadas a los
supuestos de ilegalidad más graves, lo que explica, de un lado, el
carácter tasado de la nulidad radical y, de otro, que las causas de
anulabilidad absorban los supuestos que no caben claramente en los
estrictos casos de nulidad radical (GARCIA DE ENTERRÍA Y
FERNANDEZ, 2004, vol. I, 620). De hecho, la formulación general del
art. 63.1 LPC, que atribuye la naturaleza de meramente anulable a
los actos que incurrieran en “cualquier” infracción del ordenamiento
jurídico evidencia el carácter prioritario de la anulabilidad frente a la
nulidad radical.
La declaración judicial del carácter nulo de la Resolución de 30 de

Marzo de 1998, debida al incumplimiento de la tarea probatoria
esencial que correspondía a la CAIB, no evidenciaba que existiera una
lesión a los derechos y libertades constitucionales, ni una
extralimitación competencial manifiesta, ni un acto de contenido
imposible, ni un acto constitutivo de infracción penal. Las otras dos
causas de eventual nulidad pudieran plantear en principio alguna
duda, pero tras una breve reflexión la conclusión no puede ser otra
que la atribución de naturaleza de mera anulabilidad. En efecto, si se
atiende a la causa de nulidad del art. 62.1.e LPC (inexistencia total y
absoluta del procedimiento legalmente establecido o de las reglas
esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados)
se advierte claramente que la sentencia 937/2003 del TSJ de Illes
Balears consideró que no se había cumplido un requisito fundamental
del procedimiento administrativo, pero ni el procedimiento era
inexistente, ni se incumplieron las reglas esenciales para la formación
de voluntad de los órganos colegiados. Tampoco se producía la causa
de nulidad del art. 62.1.f LPC (actos contrarios al ordenamiento por
los que se adquieren derechos careciendo de los requisitos esenciales
24
para su adquisición), puesto que el órgano judicial no entró a valorar
si efectivamente PIMEB tenía o no los requisitos establecidos
legalmente para que se le atribuyera la condición de asociación
empresarial más representativa de comunidad autónoma. De hecho,
como se deduce de la argumentación aportada por los órganos
judiciales que lo enjuiciaron, la Resolución de 30 de Marzo de 1998
adolecía de un vicio de forma que tiene como resultado que el acto
carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin (art.
63.2 LPC), por lo que su carácter de anulable resulta fuera de toda
duda al quedar perfectamente incluido en el ámbito aplicativo del art.
63 LPC.
Esta diferenciación entre actos nulos y anulables se refleja en el

ordenamiento jurídico español en una mayor dureza frente a la
perdurabilidad de los actos nulos frente a los meramente anulables.
Independientemente de otros elementos diferenciales, que resultan
en este momento irrelevantes y que la doctrina científica ha analizado
desde antiguo (GARRIDO FALLA, 1955, 11ss; y DIEZ MORENO, 1993,
189 ss) las notas características de la anulabilidad frente a la nulidad
podrían sintetizarse del siguiente modo (SANTAMARÍA PASTOR, 2002,
162): a) los actos anulables son convalidables, mediante la
subsanación de los vicios de que adolecieran (art. 67.1 LPC); 2) los
actos anulables sanan por el transcurso del plazo establecido para la
interposición de recursos.
Tradicionalmente, y por traslación del derecho privado al derecho

administrativo, se consideró que otra de las grandes diferencias entre
nulidad y anulabilidad estaba constituida por el hecho de que los
efectos de la nulidad eran “ex tunc”(desde el mismo momento de su
origen), en tanto en cuanto los efectos de la anulabilidad eran “ex
nunc” (desde el momento en que se produjera la declaración de
25
anulabilidad). Teóricamente este esquema estrictamente privado de
la validez de los actos administrativos anulados por acción judicial
permitía diferenciar también la eficacia atribuible a los actos
derivados del mismo. Pero este esquema, y esta diferenciación entre
efectos “ex nunc” y “ex tunc” de los actos anulables y nulos carece
actualmente de sentido. Parte de la doctrina ha denunciado que la
diferenciación entre la nulidad radical y la anulabilidad va perdiendo
progresivamente relevancia (BELADÍEZ ROJO, 1994, 123) , entre
otras cosas porque, tanto para los actos nulos como para los
anulables, el art. 64 de la LPC establece actualmente el
mantenimiento de la validez de los actos derivados que fueran
independientes del primero. Tampoco el art. 73 LJA diferencia entre
actos nulos y anulables para determinar el mantenimiento de la
validez de los actos derivados firmes.
En definitiva: el carácter meramente anulable de la Resolución de 30

de Marzo de 1998 no es un elemento esencial para determinar la
validez de los actos posteriores, que tuvieran relación con éste. En el
contexto descrito, la calificación de anulabilidad tiene, desde el
punto de vista de la validez de los actos derivados, una
funcionalidad apenas secundaria, puesto que a lo sumo puede
servir para indicar que la transgresión producida no tiene la
gravedad extrema que conduce a la nulidad radical y que por
tanto el mantenimiento de los actos derivados no implica la
perpetuación de una ilegalidad intolerable. No cabe duda de que
en el contexto del equilibrio pretendido entre el respeto a la legalidad
y la seguridad jurídica que supone el mantenimiento de la validez de
los actos administrativos con apariencia de legalidad, la permanencia
de los mismos resulta más tolerable cuanto menos peligroso resulte
para el ordenamiento el acto ilegal anulado que lo precedió. Pero
ciertamente se trata de una matización accesoria, puesto que en el
26
ordenamiento administrativo se han establecido preceptos específicos
que tratan de establecer las premisas determinantes para la validez o
no de los actos derivados del acto anulado. De ello se trata a
continuación.
3.3.2. ARGUMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

ACERCA DE LA VALIDEZ DE LOS ACTOS DERIVADOS
La declaración de mayor representatividad general de PIMEB operada

por medio de la Resolución de 30 de Marzo de 1998 en la CAIB sirvió
para justificar de hecho una serie de actos posteriores caracterizados
por la presunta legitimidad adquirida por aquella asociación para
adquirir los derechos ligados a la participación institucional. Con este
fundamento PIMEB accedió a órganos institucionales de diferente
naturaleza y a las subvenciones previstas para las asociaciones
empresariales más representativas en atención a dichas
competencias de carácter institucional. Se plantea en este momento
la validez de estos actos derivados.
Los preceptos que establecen el principio general de mantenimiento

de la validez de los actos administrativos derivados del acto anulado
son el art. 64 LPC y el art. 73 LJA:
Artículo 64 LPC. Transmisibilidad.
1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los

sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no
implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo
que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no hubiera sido dictado.
27
Artículo 73 LJA
Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición

general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o
actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la
anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la
anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las
sanciones aún no ejecutadas completamente.
A partir de los preceptos transcritos puede llegarse a la conclusión de

que en el ordenamiento administrativo español rige claramente el
principio de incomunicabilidad de los vicios de los actos
administrativos (COSCULLUELA MONTANER, 2002 , 372 y 377), lo
que afecta tanto a los actos derivados en el mismo procedimiento
administrativo (art. 64.1 LPC) como a los actos firmes dictados en
aplicación del acto anulado (art. 73 LJA). El mantenimiento de la
vigencia de estos actos por acción de los preceptos transcritos no
significa que el acto derivado se transforme en válido o que se
considere convalidado. Se trata sencillamente de que el ordenamiento
administrativo opta por mantener la eficacia de dichos actos,
impidiendo la impugnación judicial de los mismos (COSCULLUELA
MONTANER, 2002, vol. II, 378). Interesa primero determinar cual es
el ámbito aplicativo de cada uno de estos dos preceptos.
3.3.2.1. La validez de los actos derivados firmes
El art. 73 LJA establece la validez de los actos firmes dictados en

aplicación de un acto anulado. Teniendo en cuenta que en el ámbito
administrativo, a diferencia del ámbito privado, el plazo para
impugnar los actos administrativos es muy breve (dos meses,
28
conforme a lo establecido en el art. 46 LJA) y que el acto no
impugnado en plazo resulta, por tanto, firme (también en el sentido
del art. 73 LJA) la declaración de nulidad de la Resolución de
30 de Marzo de 1998 operada en sede jurisdiccional tan solo
podría generar la nulidad de los actos aplicativos que no
fueran firmes por ser tan recientes que todavía admitieran la
posibilidad de anulación. (GARCIA DE ENTERRÍA, Y FERNANDEZ,
2004, vol. I, 647). Así se deduce del art. 28 LJA que literalmente
establece: …no se admitirá recurso contencioso – administrativo
respecto de … los actos que sean reproducción de otros anteriores
que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de actos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. El art.
28 LJA elimina de este modo cualquier duda acerca de la
imposibilidad de impugnar judicialmente los actos administrativos
respecto de los cuales haya transcurrido el plazo para recurso.
Existen pocos pronunciamientos judiciales aplicativos del art. 73 LJA.

(STS de 18 de Abril de 1994 y STSJ Cataluña 25 Octubre de 2001),
pero en ambos pronunciamientos la conclusión es clara y
concluyente. En el fundamento de derecho segundo de la STS de 18
de Abril de 1994 se establece, frente a la alegación de la parte
recurrente de que puesto que la liquidación apremiada es nula
también lo ha de ser la certificación de descubierto dictada para su
ejecución lo siguiente: Pero es claro que tal nulidad sólo puede
predicarse de una liquidación que haya sido impugnada en tiempo
oportuno y de la que se haya obtenido una declaración en tal sentido
lo cual no ha sucedido en el supuesto ahora contemplado.
3.3.2.2. La excepcional comunicación de invalidez de los actos

derivados dependientes en el mismo procedimiento
administrativo
29
El art. 64 LPC establece el mismo principio general de
incomunicabilidad de los vicios de los actos administrativos pero
desde una perspectiva más específica, puesto que admite una
posibilidad excepcional de comunicación de nulidad. Del texto de este
artículo es posible concluir que, aunque el acto derivado fuera firme,
cabría su anulación cuando se dieran los dos requisitos siguientes: a)
que el acto originario (anulado) y el derivado se insertaran en el
mismo procedimiento administrativo; b) que el acto derivado fuera
dependiente del primero.
Definitivamente, pues, la única situación que admite la

transmisibilidad de la anulación del acto originario al acto
derivado es la estricta dependencia del segundo respecto del
primero. Esta doctrina se sintetizó perfectamente en la STS de 19 de
Enero de 2001 en la que, reconociéndose dicha comunicabilidad en el
caso concreto que se le planteaba, se estableció lo siguiente
(fundamento de derecho tercero):
a) Las consecuencias de la invalidez de un acto se limitan en el

artículo 64 de la Ley 30/1992 a los que sean consecuencia del
mismo, dándose en la cuestión examinada, como reconoce el
fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, la causalidad
entre uno y otro acto: expulsión y posterior inadmisión, actos
anulados judicialmente, que no son independientes sino conexos;
b) «A contrario sensu» de lo establecido en el artículo 64 de la Ley
30/1992 (modificada por Ley 4/1999) la invalidez del acto implicará
la de los sucesivos que sean dependientes del primero; c) Este
criterio jurisprudencial se reitera en las sentencias del TS de 12 de
Marzo de 1982, 7 de Diciembre de 1982 y 3 de Octubre de 1984
30
La comunicabilidad excepcional se ha reconocido en sede judicial
fundamentalmente en los casos de actos de nombramiento
individuales consecuencia de procedimientos de acceso a la Función
Pública viciados de nulidad (por todas, STS 16 Abril de 2007 y STSJ
Murcia de 27 de Febrero de 2003). Resulta indudable que, en estos
supuestos, la dependencia del acto derivado respecto del originario
resulta fuera de toda duda y se cumplen totalmente los requisitos
para la comunicabilidad excepcional que prevé el art. 64 LJA (mismo
procedimiento y dependencia estricta). Adviértase también que la
expulsión del ordenamiento de los actos originarios se producía en
estos casos por medio de la declaración de nulidad radical del acto
originario, por lo que la relación de dependencia entre actos debía ser
analizada por el órgano judicial con una visión más trascendente.
Pero no es posible deducir de estas sentencias (que siendo

voluminosas no dejan de referirse a un supuesto muy específico) que
la comunicabilidad de los vicios de los actos administrativos
sea la regla general en nuestro ordenamiento. De hecho cuando
la jurisdicción contencioso administrativa ha tenido que enfrentarse a
otras situaciones, la conclusión ha sido la contraria. Así, por ejemplo,
en la STS de 9 de Julio de 1993 se negó la nulidad del acto derivado
en un procedimiento electoral argumentando lo siguiente: Es claro
que en el procedimiento electoral el acto inicial del mismo, de
formación de las meses electorales, es totalmente independiente del
acto final, de proclamación de los candidatos, debiendo aislarse la
validez de éste de las eventuales invalideces del primero.
3.3.2.3. Aplicación al presente caso
En el contexto descrito resulta indudable que los actos derivados

de la Resolución de 30 de Marzo de 1998 no tienen respecto
31
de ésta una relación de dependencia que justifique la
excepcional comunicabilidad de efectos que establece el art.
64 LJA. Y ello fundamentalmente por las siguientes razones:
a)No puede decirse que los actos concretos de participación

institucional por mayor representatividad atribuida a PIMEB
se inserten en el mismo procedimiento administrativo que dio
lugar a la Resolución de 30 de Marzo de 1998. Esta Resolución
tenía naturaleza estrictamente declarativa de una situación que podía
concurrir y ser probada por otras vías. De hecho en otras
Comunidades Autónomas la participación institucional de asociaciones
empresariales se produce sin que se produzca una Resolución
administrativa general previa como la que se pretendió incorporar en
la CAIB
b)El contenido de la Resolución de 30 de Marzo de 1998 se refería

exclusivamente al cumplimiento de los requisitos de la DA sexta del
ET, pero cabe, hipotéticamente, si la Comunidad Autónoma decide
ampliar los parámetros de mayor representatividad configurados en
este precepto, que dicha mayor representatividad se evidencie por
otros mecanismos.
c)Aun presuponiendo que la Resolución de 30 de Marzo de 1998 era

el único mecanismo para acceder a la participación institucional en la
CAIB, se trataba de un acto que analizaba la representatividad
en un momento concreto (en el que se presentó la solicitud) y
cuya vigencia se mantenía exclusivamente siempre que se
mantengan las condiciones previstas en la DA sexta del RDL
1/95 de 24 de Marzo (contenido de la Resolución de 30 de Marzo
de 1998). Debe recordarse que, a diferencia de la representatividad
sindical, en el ordenamiento español no existe previsión alguna que
32
establezca la validez temporal de una declaración de mayor
representatividad de una asociación empresarial como la que ahora
se analiza. En consecuencia, independientemente del contenido de la
Resolución en cuestión, la representatividad de la asociación
empresarial en el momento en que se produjo cada uno de los
actos posteriores concretos podía haber variado.
Partiendo del principio general de incomunicabilidad de los actos

administrativos viciados y de la inexistente relación de dependencia
entre los actos derivados y el originario, debe llegarse a la conclusión
de que la anulación de la resolución de 30 de Marzo de 1998 no
desencadena el mismo efecto en los actos posteriores. A lo sumo
podría existir una conexión y cierto carácter derivado, propiciado por
la anomia normativa y por las expectativas creadas (por ello se les
califica como derivados en el presente análisis), pero no puede
decirse que cumplan el requisito de dependencia estricta que el art 64
LJA establece para que opere la comunicabilidad de la anulación.
La validez de los actos derivados, las consecuencias de la firmeza de

la sentencia 937/1998 y la obligación de ejecutarla configuran la
siguiente situación:
1)Los actos concretos de participación institucional de PIMEB

llevados a cabo con anterioridad a la notificación de la STS de
16 de Octubre de 2006 no participan de la nulidad de la que ha
sido objeto la Resolución de 30 de Marzo de 1998 (art. 64 LJA y
art. 73 LPC)
2)Por tanto, los efectos de estos actos derivados, que se

prolongaran más allá de la notificación de la STS de 16 de
Octubre de 2006 (mandatos representativos que no han
33
concluido) son válidos durante todo el tiempo para el que
estuvieran previstos y no resultan impugnables. El hecho de
que se haya declarado la nulidad de una Resolución declarativa
general como la de 30 de Marzo de 1998, cuya eficacia resulta tan
limitada (supra) no es elemento de juicio suficiente para cuestionar la
validez de los actos derivados, dada la independencia de sus
presupuestos.
3)La confirmación de la sentencia 937/2003 por parte de la STS de

16 de Octubre de 2006 no configuró automáticamente un cambio de
circunstancias puesto que la representatividad real de PIMEB pudo
existir efectivamente (como también pudo no existir) en el momento
en que se produjo su participación institucional en cada uno de los
actos derivados cuya eficacia se mantiene después de la notificación
de la STS de 16 de Octubre de 2006. En todo caso, esa presunción de
representatividad se aplicó por la CAIB en cada uno de estos actos
derivados y devino firme por no haber sido impugnada. La sentencia
937/2003 no es indicativa de la representatividad de PIMEB: primero,
porque no tiene contenido sustantivo sino meramente formal (no se
pronuncia acerca de la mayor representatividad de PIMEB); y,
segundo, porque aunque se hubiera creado una presunción la
sentencia tan solo se refiere al momento temporal en que
ésta se produjo, y que tenía en cuenta datos aportados en
Julio de 1997.
4)Independientemente de dicha Resolución, en el hipotético caso de

que, durante el tiempo del mandato representativo en órganos
institucionales surgieran dudas acerca del mantenimiento de la
representatividad que concurría en el momento en que se produjo el
acceso al órgano puntual, la LJA no prevé mecanismos para
declarar una invalidez sobrevenida de los actos puntuales que
34
hubieran reconocido tal derecho (Comentando y criticando este
aspecto de la legislación jurisdiccional contencioso administrativa
española, COSCULLUELA MONTANER, 2002, VOL. II).
5)Teóricamente, el único mecanismo extraordinario posible

para invalidar estos actos derivados puntuales sería el recurso
de lesividad, pero su aplicación al presente caso sería, a mi
juicio, de dudosa aplicabilidad. El recurso de lesividad se
configura normativamente en el art. 103.1 LPC:
Las administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés

público los actos favorables para los interesados que sean anulables
conforme a lo dispuesto en el art. 63 de esta Ley, a fin de proceder a
su ulterior impugnación ante el órgano jurisdiccional contencioso –
administrativo.
La reforma operada en el texto de la LPC eliminó la posibilidad de

revisar de oficio los actos anulables declarativos de derechos, por lo
que, en caso de una eventual nulidad sobrevenida, la única
posibilidad de retirada del ordenamiento del acto en cuestión sería la
extraordinaria del art. 103.1 LPC (declaración de lesividad, primero; y
recurso judicial contencioso administrativo, después). En todo caso, a
la vista de lo expuesto más arriba, la procedencia de esta vía es más
que cuestionable: primero, porque los actos derivados, por propia
naturaleza, e independientemente del principio general de no
comunicabilidad de los vicios de nulidad, tienen una validez clara
puesto que sus criterios de representatividad obedecen a momentos
temporales diferentes a los de la Resolución anulada; y, segundo,
porque también resulta más que cuestionable que concurra la
lesividad que exige como presupuesto el art. 103.1 LPC.
Adicionalmente, la aplicación del art. 103.1 LPC requiere que el
35
acceso puntual a órganos de representación institucional por parte de
PIMEB haya causado una lesión al interés público (no a otro sujeto de
carácter privado o cuasi privado), lo que dadas las circunstancias,
puede ser también dudoso.
3.4. CONSECUENCIAS SUSTANTIVAS INMEDIATAS: ACERCA DE

LA EVENTUALIDAD DE UNA NUEVA DISPOSICIÓN GENERAL DE
RECONOCIMIENTO DE LA MAYOR REPRESENTATIVIDAD
3.4.1. INEFECTIVIDAD DE UNA EVENTUAL CONVALIDACIÓN

DE LA DISPOSICIÓN ANULADA
La eventual posibilidad de convalidación de la disposición

administrativa defectuosa se prevé en el art. 67 LPC:
Art. 67. Convalidación.
1. La Administración podrá convalidar los actos anulables,

subsanando los vicios de que adolezcan.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo

dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos
administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de

nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente
cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser

convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el
órgano competente.
36
Pero en el presente caso la convalidación de la Resolución de
30 de Marzo de 1998 no constituye el instrumento adecuado
para corregir la situación defectuosa generada: si se utilizaran
los datos de representatividad correspondientes al momento actual se
estaría produciendo un nuevo acto administrativo. Y si se utilizaran
para la convalidación los datos de representatividad de 1997-1998 su
utilidad en el momento presente sería inexistente.
3.4.2. CONSECUENCIAS DE UNA NUEVA RESOLUCIÓN

DECLARATIVA GENERAL Y PROBLEMAS DE SU EFICACIA REAL
La principal cuestión que la nulidad de la Resolución de 30 de Marzo

plantea inevitablemente es la virtualidad efectiva de una nueva
disposición general de reconocimiento de la mayor representatividad,
sustitutiva de la Resolución de 30 de Marzo de 1998. La legalidad
de un nuevo acto declarativo general de mayor
representatividad, referido a PIMEB o a cualquier otra
asociación empresarial que lo solicitara queda fuera de toda
duda. El nuevo acto no sería realmente una consecuencia de la
sentencia 937/2003, porque se referiría a datos de representatividad
posteriores a la Resolución anulada; tampoco iría en contra de la
sentencia porque sería un acto administrativo nuevo, que debiera
llevar a cabo las comprobaciones esenciales que no se realizaron en
la Resolución de 30 de Marzo de 1998, a riesgo de ser nuevamente
anulado.
Pero una nueva disposición general declarativa de mayor

representatividad de PIMEB o de cualquier otra asociación
empresarial plantearía los mismos problemas de efectividad
real que más arriba se expusieron con relación a la propia
Resolución de 30 de Marzo de 1998: la posibilidad de variación en
los datos de representatividad cuestionaría permanentemente la
37
vigencia de la declaración de mayor representatividad. Si la nueva
Resolución, reconociera la mayor representatividad de PIMEB, sus
presupuestos estarían continuamente sometidos a duda, y por ello
constituirían meramente una presunción, que se iría desvaneciendo a
medida que fuera pasando el tiempo. Si la nueva Resolución fuera
negativa PIMEB seguiría teniendo (si acredita los requisitos de la DA
sexta del ET), como cualquier otra asociación empresarial, derecho a
su participación institucional puntual, en órganos concretos,
aportando los datos actualizados de representatividad. La DA sexta
ET establece un derecho de participación institucional que no se
encuentra condicionado a la existencia de una disposición general, y
mucho menos cuando la vigencia de la misma está continuamente
sometida a cuestionamiento por la probable variación de datos.
Definitivamente, pues, una nueva Resolución declarativa de
mayor representatividad de PIMEB constituiría una mera
presunción de existencia (o no) de representatividad, que
serviría simplemente para desincentivar la continua
reclamación de participación institucional si la disposición general no
reconociera la mayor representatividad. Si la reconociera,
desincentivaría la posible reclamación de quienes cuestionaran el
derecho a la participación institucional de PIMEB. Por ello su
virtualidad real sería meramente preventiva del conflicto entre
las varias asociaciones empresariales.
4. CONCLUSIONES
4.1. Sobre la Resolución de 30 de Marzo de 1998
*La Resolución de 30 de Marzo de 1998 de la CAIB configuró

un mecanismo particular de reconocimiento de la mayor
representatividad empresarial en el ámbito autonómico que
38
carecía de precedentes en España. Los pronunciamientos
judiciales cuyas consecuencias son objeto del presente
dictamen no cuestionan la legalidad de este particular
mecanismo general de determinación de la mayor
representatividad y ni siquiera se pronuncian acerca del
carácter más representativo de PIMEB. La anulación de la
Resolución de 30 de Marzo de 1998 se hace exclusivamente
por defectos de procedimiento (carencia de las
comprobaciones esenciales por parte de la Administración
Autonómica, de los requisitos de representatividad
establecidos en la DA sexta del ET)
*La doctrina iuslaboralista reconoce que no es contrario a

derecho (aunque tampoco constituye obligación alguna) que
se configuren en las Comunidades Autónomas mecanismos de
determinación del derecho a la participación institucional
adicionales a los establecidos en la DA sexta del ET, que
configura tan solo un derecho mínimo de participación
institucional para las asociaciones empresariales en las que
concurran los parámetros que refiere. Pero en el caso de la
Resolución de 30 de Marzo de 1998 no se planteaba un
eventual derecho de participación institucional adicionado al
de la DA sexta del ET, sino tan solo la aplicación estricta de los
criterios configurados en la DA sexta del ET a PIMEB.
*La eficacia real de una declaración general de mayor

representatividad, como la Resolución de 30 de Marzo de
1998, es muy restringida porque se limita al impreciso espacio
de tiempo en que se mantengan las condiciones. Por ello la
existencia de este tipo de Resoluciones no puede eximir de la
comprobación de mayor representatividad puntual en cada
39
uno de los actos de participación institucional posterior. Su
eficacia se limita, pues, a una presunción de mayor
representatividad que puede ser cuestionada en cualquier
momento posterior alegando cambios en la representatividad
de la asociación empresarial.
4.2. Sobre la ejecución de la sentencia 937/2003
*El pronunciamiento judicial cuya ejecución ahora se analiza

debiera haber contenido un pronunciamiento expreso acerca
de la obligación de la Administración condenada de publicar el
contenido del fallo en el mismo boletín en que se publicó la
Resolución. Pero puesto que el órgano judicial no incluyó en el
fallo la obligación de su publicación en el boletín
correspondiente, la Administración condenada no incumplió la
misma por no publicarla
*La ejecución de la sentencia en el presente caso se produce

en el momento en que la Administración deja de llevar a cabo
actuaciones que atribuyan (o presuman) la condición de
asociación más representativa a PIMEB como consecuencia
exclusiva de la Resolución de 30 de Marzo de 1998.
*La eventual manifestación de voluntad por parte de la

Administración de su voluntad de cumplir la sentencia, por
medio de publicación en el BOIB o por cualquier otro medio no
constituye ejecución tardía de la sentencia (que se encuentra
ya ejecutada cuando no se han llevado a cabo actuaciones
administrativas concretas contrarias)
40
4.3. Sobre las consecuencias de la sentencia de anulación de
la Resolución de 30 de Marzo de 1998 sobre los actos
puntuales derivados de la misma
*La utilización del término “derivado” se utiliza en el presente

informe exclusivamente porque la Resolución de 30 de Marzo
de 1998 creó en su momento una presunción de mayor
representatividad de PIMEB. Pero esta denominación no
determina que dichos actos puntuales sean “dependientes” de
dicha Resolución
*Resulta evidente que la resolución administrativa anulada

por la sentencia 937/2003 del TSJ de Illes Balears, no
adolecía de vicio de nulidad, sino meramente de un defecto de
anulabilidad. La doctrina ha detectado, en todo caso, que esta
diferenciación tiene actualmente una importancia menor con
relación a la validez de los actos derivados puesto que, a
diferencia de lo que sucede en el ámbito jurídico privado, en el
ámbito administrativo existen preceptos específicos que
establecen como principio general la no comunicabilidad de
los vicios de legalidad de los actos administrativos, ni siquiera
de los derivados, tanto en el caso de nulidad como de
anulabilidad, a menos que concurra una relación estricta de
dependencia entre actos.
*La calificación de anulabilidad (y no de nulidad radical) tiene,

desde el punto de vista de la validez de los actos derivados,
una funcionalidad apenas secundaria, puesto que, a lo sumo,
puede servir para indicar que la transgresión producida no
tiene la gravedad extrema que conduce a la nulidad radical y
que por tanto el mantenimiento de los actos derivados no
41
implica la perpetuación de una ilegalidad intolerable para el
ordenamiento.
*Como punto de partida, la LJA establece que los actos

administrativos firmes no son impugnables. Dado que la
firmeza se configura cuando transcurre el tiempo establecido
para la impugnación (dos meses), el transcurso de dicho plazo
impide la anulación de los actos derivados.
*La única situación que admite la transmisibilidad de la

anulación del acto originario al acto derivado es la estricta
dependencia del segundo respecto del primero (art. 64 LJA).
Del análisis jurisprudencial realizado resulta que los
supuestos en los que, hasta ahora, se ha producido la
anulación de los actos derivados por concurrencia de
dependencia respecto a otro también anulado, son supuestos
en los que la dependencia resulta mucho más extrema que en
el presente caso. La mayoría se refieren a anulaciones de
actos individuales de acceso a la Función Pública cuando se
anulan las pruebas o alguna parte esencial del procedimiento
de acceso. Se advierte claramente que en tales casos el acceso
individualizado depende exclusivamente del procedimiento
general de acceso, por lo que la dependencia entre el acto
originario y los derivados sin duda concurre.
*Pero los actos derivados de la Resolución de 30 de Marzo de

1998 no tienen respecto de ésta una relación de dependencia
que justifique la excepcional comunicabilidad de efectos que
establece el art. 64 LJA. Resulta indudable que la Resolución
era un acto que analizaba la representatividad en un momento
concreto (en el que se presentó la solicitud) y cuya vigencia se
42
mantenía exclusivamente siempre que se mantengan las
condiciones previstas en la DA sexta del RDL 1/95 de 24 de
Marzo. Por ello configuraba tan solo una presunción de mayor
representatividad que podía cuestionarse o probarse por
mecanismos adicionales en el momento en que se produjo
cada uno de los actos derivados.
*Aun partiendo del presupuesto improbable de que existiera

la dependencia entre el acto originario y los derivados que
establece el art. 64 LJA, no existen en el ámbito de la
jurisdicción contencioso administrativa, a diferencia de lo que
sucede en el ámbito privado, mecanismos de impugnación de
los actos por invalidez sobrevenida. La LJA no prevé
mecanismos para declarar una invalidez sobrevenida de los
actos puntuales que hubieran reconocido tal derecho
Teóricamente, el único mecanismo extraordinario posible para
invalidar estos actos derivados puntuales sería el recurso de
lesividad, pero su aplicación al presente caso resultaría, a mi
juicio, dudosa, fundamentalmente porque no se advierte que
concurra, con el mantenimiento de los actos derivados, lesión
para el interés público.
Por todo lo expuesto, los actos concretos de participación

institucional de PIMEB llevados a cabo con anterioridad a la
notificación de la STS de 16 de Octubre de 2006 no participan
de la nulidad de la que ha sido objeto la Resolución de 30 de
Marzo de 1998 (art. 64 LJA y art. 73 LPC). Asimismo, los
efectos de estos actos derivados, que se prolongaran más allá
de la notificación de la STS de 16 de Octubre de 2006
(mandatos representativos que no han concluido) son válidos
43
durante todo el tiempo para el que estuvieran previstos y no
resultan impugnables al ser firmes.
4.4. Sobre la actuación administrativa posterior a la sentencia

937/2003 confirmada por la STS de 13 de Octubre de 2006
*En el presente caso la convalidación de la Resolución de 30

de Marzo de 1998 no constituye el instrumento adecuado para
corregir la situación defectuosa generada puesto que
carecería de utilidad actual realizar la comprobación de los
datos de Julio de 1997. Desde el momento que dicha
comprobación se refiriera a datos actuales no se trataría de
una convalidación sino de un acto nuevo
*La legalidad de un nuevo acto declarativo general de mayor

representatividad, referido a PIMEB o a cualquier otra
asociación empresarial que lo solicitara, queda fuera de toda
duda. Debe realizarse conforme a las instrucciones dadas por
el TSJ de Illes Balears respecto a la necesidad de
comprobación administrativa de los datos de
representatividad aportados, porque si no fuera así habrían
razones para una nueva impugnación como la que ha dado
lugar a la presente situación.
*En todo caso, una nueva disposición general declarativa de

mayor representatividad de PIMEB o de cualquier otra
asociación empresarial plantearía los mismos problemas de
efectividad real que más arriba se expusieron con relación a la
propia Resolución de 30 de Marzo de 1998. Una nueva
Resolución declarativa de mayor representatividad de PIMEB
constituiría de hecho una mera presunción de existencia (o no
44
en caso de que la Resolución fuera denegatoria) de
representatividad, que serviría simplemente para
desincentivar eventuales reclamaciones judiciales en el
momento en que se planteara la participación institucional
concreta, pero que no impediría radicalmente el
planteamiento de impugnaciones judiciales referidas a cada
uno de los actos concretos de participación institucional.
Salvo mejor parecer,
En Palma, a 19 de Septiembre de 2007

Profesora Titular Universidad
Departamento Derecho Público
45
Bibliografía citada
BELADÍEZ ROJO, Validez y eficacia de los actos administrativos,

Madrid, 1994
CAIRÓS BARRETO, “La representatividad y la mayor

representatividad de las Asociaciones Empresariales”, Revista
Española de Derecho del Trabajo, 118, 2003
CASAS BAAMONDE, “Las asociaciones empresariales, su exclusión del

derecho de libertad sindical y su representatividad. Los diferentes
sistemas de medición de la representatividad empresarial y sindical”,
Revista Española de Derecho del Trabajo, 58, 1993
COSCULLUELA MONTANER, Manual de Derecho Administrativo, tomo

II, Madrid, 2002
DIEZ MORENO, “ Requisitos y eficacia de los actos administrativos.

Novedades y problemas de interpretación. Nulidad y anulabilidad”,
Revista Jurídica de Castilla La Mancha, 18, 1993
ESTEVE SEGARRA, La asociaciones empresariales: Régimen jurídico y

Representatividad, Navarra, 2003
GARCIA DE ENTERRÍA Y FERNANDEZ, Curso de Derecho

Administrativo, vol I, Madrid, 2006
GARCIA DE ENTERRÍA Y FERNANDEZ, Curso de Derecho

Administrativo, vol II, Madrid, 2006
46
GARCIA MURCIA, organizaciones sindicales y empresariales más
representativas, Madrid, 1987
GARRIDO FALLA, “Los motivos de impugnación del acto

administrativo (nulidad y anulabilidad en Derecho Administrativo)”,
Revista de Administración Pública, 17, 1955
QUINTANILLA NAVARRO, “La representación institucional de los

empresarios (En torno a la Disposición Adicional sexta ET)”, Revista
Española de Derecho del Trabajo, 100, 2000
SANTAMARIA PASTOR, Principios de Derecho Administrativovol. II,

Madrid, 2002
47

Dictamen Mayor Represent. Rial CAIB

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3.2. LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

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b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la

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2. Si la sentencia anulara total o parcialmente una disposición

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3.3. LAS CONSECUENCIAS SOBRE LOS ACTOS

3.3.1. LA NATURALEZA DE LA ANULACIÓN PRODUCIDA

El ordenamiento jurídico administrativo diferencia entre nulidad y

Artículo 62. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones

Artículo 63. Anulabilidad.

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en

Resulta evidente que la resolución administrativa anulada por