MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO

MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS

SEGUNDA PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE E PATRIMÔNIO CULTURAL

EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA VARA DE MEIO AMBIENTE

DESENVOLVIMENTO URBANO E FUNDIÁRIO DO DISTRITO FEDERAL – DF.

Autos PJe1 nº 0703247-24.2020.8.07.0018

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E

TERRITÓRIOS, por intermédio da Segunda Promotoria de Justiça de Defesa do Meio
Ambiente e Patrimônio Cultural - 2ª PRODEMA, em atenção ao Despacho ID: 63515921, nos
autos da presente medida de tutela de urgência antecipada antecedente, manifesta-se nos
seguintes termos.

Trata-se de medida de tutela de urgência antecipada antecedente ajuizada por

OBRAS SOCIAIS DA ORDEM ESPIRITUALISTA CRISTÃ – OSOEC (“Vale do
Amanhecer”) contra o Distrito Federal, a Companhia Imobiliária de Brasília – TERRACAP e
a C. Q. O. – Construtora Queiróz Oliveira Limitada – EPP, para o fim de obter provimento
jurisdicional que determine, liminarmente, a interrupção de obra de construção de Unidade
Básica de Saúde – UBS, às proximidades da entrada do Vale do Amanhecer, bem como para
restituir o aterro retirado do mencionado local.

Sustenta a OSOEC, comunidade religiosa popularmente conhecida pela

denominação “Vale do Amanhecer”, que, desde 1969, exerce a sua liturgia em área particular,
em Planaltina/DF, e que, há alguns anos, solicitou ao Distrito Federal a instalação de uma
UBS no território em que suas atividades são desenvolvidas e, para tanto, ofereceu dois locais
em que essa unidade poderia ser instalada.

Entretanto, segundo narra a autora, o Distrito Federal, a TERRACAP e a

pessoa jurídica C.Q.O. invadiram área e sem qualquer aviso prévio, iniciaram a instalação da
UBS em local que impedirá o exercício de liturgias religiosas, a exemplo de orações, rituais
(Abatás) e festas para a angariação de fundos para os Templos religiosos (Anodaê). Afirmou a

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autora que os réus cortaram árvores, destruíram campos de futebol, pista de skate e um palco
de apresentações teatrais e musicais, bem como promoveram a retirada de grande quantidade
de terra do local.

Por fim, afirma a autora que a área de construção da UBS está inserida dentro
dos limites de unidade de conservação e que a conclusão da obra destruirá um monumento
litúrgico denominado Portal de entrada do Vale do Amanhecer e que suprimirá o direito de
livre exercício de credo religioso.

A tutela de urgência pleiteada foi deferida pela Decisão ID: 63244992, que sem
oitiva da parte contrária, determinou aos requeridos que paralisem imediatamente qualquer
obra no Vale do Amanhecer até ulterior decisão.

Na oportunidade, determinou-se, ainda, a imediata intimação dos requeridos

para que, no prazo comum de 48 (quarenta e oito horas), prestassem informações ao Juízo a
respeito da tutela de urgência, devendo, principalmente, manifestarem-se sobre o atual estágio
da obra e sobre a possibilidade de essa UBS ser construída em outra localidade, nas
proximidades do Vale do Amanhecer.

Em atenção à determinação judicial, a C. Q. O. – Construtora Queiróz Oliveira

Limitada – EPP (ID: 63297045) e o Distrito Federal prestaram informações (ID: 63454567),
anexando farta documentação.

A TERRACAP, embora citada e intimada (ID: 63459050), deixou de prestar as

informações requeridas pelo Juízo.

Realizou-se, em 20/05/2020, às 10hs, reunião com a presença das partes, do

Ministério Público e do Juízo, por meio de videoconferência (ID: 63491755).

Vieram os autos para manifestação do Ministério Público, sendo o feito

declinado da Promotoria da Defesa da Ordem Urbanística para esta 2 Promotoria de Defesa do
Meio Ambiente.

É o relatório.

De início, importa ressaltar que se labora em tutela de urgência antecipada

antecedente, espécie de tutela provisória que, como tal, submete-se à cognição sumária, vez

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que a decisão que aprecia o pedido assenta-se em análise superficial do objeto litigioso e, por
isso, o julgador decide com base em um juízo de probabilidade1.

Fixada essa premissa, da análise dos autos extrai-se que a controvérsia em

questão refere-se à área em que está sendo construída a Unidade Básica de Saúde – UBS do
Vale do Amanhecer e se esta construção ira, de fato, impedir o livre exercício de culto
religioso.

A situação fundiária do local, ao contrário do alegado pela autora, não é

privada. Antes, trata-se de área pública, de propriedade da TERRACAP, situada no interior da
Área de Regularização de Interesse Social – ARIS Vale do Amanhecer a qual foi cedida ao
Distrito Federal para a implantação de uma unidade do Corpo de Bombeiros, posto de saúde e
campo sintético, conforme documentação apresentada pelo Distrito Federal, em especial a
Decisão nº 44 da Diretoria Colegiada da TERRACAP, prolatada no Processo nº
135.000.554/2013 (ID: 63297049) e a Informação nº 205/2020, da Gerência de Apoio
Científico em Arquitetura, Urbanismo e Agronomia – GEURB/PGDF (ID: 63454570).

Percebe-se, assim, que a demanda versa sobre utilização de bem público, o qual
foi objeto de cessão de uso em favor do Distrito Federal e, como tal, está condicionado ao
exercício de atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade. Isto é, o
consentimento para a utilização do bem fundamenta-se no benefício coletivo decorrente da
atividade desempenhada pelo cessionário2.

No caso, o fim público ao qual está afetado o bem refere-se à implantação de

uma unidade do Corpo de Bombeiros, posto de saúde e campo sintético. Portanto, a utilização
do lote para a construção da UBS, em princípio, atende a finalidade da cessão de uso.

Tampouco é procedente a ilegalidade referente a faixa de domínio. Nesta fase

do processo, com os documentos disponíveis, especialmente pela análise do ID: 63606905,
percebe-se que a construção da UBS está prevista para a área hachurada que está na distância
aparentemente regulamentar e não ofende a área de domínio da faixa. Entretanto, o lote como
um todo está de fato, ao longo da rodovia, o que, por si só, não atrai ilegalidade a obstar a
utilização de fração da área.

1 DIDIER JR., Fredie. BRAGA, Paula Sarno. OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. Curso de direito processual
civil: teoria da prova, direito probatório, decisão precedente, coisa julgada, processo estrutural e tutela
provisória. V. 2. 15 ed. Salvador: JusPodivm, 2020. p. 698.
2 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 34 ed. São Paulo: Atlas, 2020. p.
1284.

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Em relação à questão ambiental suscitada pela autora, a área de construção da

UBS, de fato, está situada no interior de uma unidade de conservação, porém se trata de
Unidade de Conservação de Uso Sustentável, qual seja a Área de Proteção Ambiental – APA
da Bacia do Rio São Bartolomeu.

De acordo com a Informação nº 205/2020 – GEURB/PGDF (ID: 63454570),

embora situada na APA da Bacia do Rio São Bartolomeu, a área da obra está fora dos
perímetros das áreas ambientalmente protegidas (Refúgio da Vida Silvestre do Vale do
Amanhecer e Zona de Ocupação Especial de Interesse Ambiental – ZOEIA) , em Zona de
Ocupação Especial de Qualificação – ZOEQ, ou seja, em área passível de construção e de
qualificação.

A Lei nº 5.344/2014, que dispõe sobre o Rezoneamento Ambiental e o Plano de

Manejo da Área de Proteção Ambiental da Bacia do Rio São Bartolomeu, prevê, em seu art.
7º, inciso IV, que o zoneamento ambiental da APA da BRSB é composto por quatro zonas de
manejo, entre as quais a Zona de Ocupação Especial de Qualificação – ZOEQ.

Por sua vez, o art. 15, inciso I, do mesmo diploma legal, explicita que, na
ZOEQ, “é permitido o uso predominantemente habitacional de baixa e média densidade
demográfica, com comércio, prestação de serviços, atividades institucionais e equipamentos
públicos e comunitários inerentes à ocupação urbana”.

Assim, o comando legal não só permite como imputa ao Poder Publico, um

poder dever de agir para garantir o mínimo existencial de equipamentos públicos e
comunitários para toda a região, o que demonstra nesta fase processual, a inexistência de
óbice à construção da UBS no local.

Por fim, a autora não se desincumbiu do ônus de demonstrar a probabilidade de

seu direito e o perigo de dano, pressupostos exigidos pelo art. 300 do Código de Processo
Civil para o deferimento da tutela de urgência, pois não demonstrou, nos autos, que o local
destinado à construção da UBS, por ela mesma solicitada, é utilizado para liturgias religiosas
ou que a obra pública enseja risco de destruição do monumento litúrgico denominado Portal
de entrada do Vale do Amanhecer.

As fotografias de ID’s: 63072463 e 63072465, anexas à petição inicial,

mostram no local apenas traves de futebol, aparentemente precárias e inutilizadas. O palco de
apresentações mencionado pela autora, ao que parece, consiste em um pequeno palanque
metálico enferrujado e danificado, conforme fotografia ID: 63072473, a indicar a falta de uso
há algum tempo.
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Quanto ao Portal de entrada do Vale do Amanhecer, a imagem colacionada na

inicial, à fl. 6, bem como o documento ID: 63297050, demonstram que a construção da UBS
ocorre em área distante do local de culto, pelo que não resta demonstrado o risco de destruição
desse monumento pela obra pública.

Antes, da análise dos documentos juntados, especialmente nos ID 63264764 e

Inventário IPHAN juntado pela autora, extrai-se que há para a prática religiosa do Vale do
Amanhecer as seguintes áreas :

Área do Templo (inclusos o Templo-Mãe, Turigano e a Estrela de Nerhu,

Casa Grande, Cabana do Pequeno Pajé, Estrela de Davi, Biblioteca do
Jaguar, Bonário, Salão do Grupo Jovem, estacionamento, hotel e blocos
comerciais)
Área do Solar dos Médiuns (abrangendo a Estrela Candente, Cachoeira
do Jaguar, Cabala dos Delfos, Oráculo de Koatay 108, Quadrantes e
Pirâmide)

Tais espaços estão preservados e a uma distância significativa da área onde se

iniciou a construção de UBS. Por outro lado, a prática do Abatá não está vinculado a um lugar
específico, porque trata-se de uma caminhada de orações, um pequeno cortejo composto por
médiuns com seus respectivos uniformes. Nesse sentido, Labarrere3 descreve Abata como:

“trabalho realizado nas ruas da comunidade, de preferência, em um

cruzamento. É um trabalho de forças que se deslocam em eflúvios curadores
da legião de mestre Lázaro, e engrandecem muito a vida material do médium.”

Assim, o Abatá pode ser realizado em qualquer lugar, a critério de seu

comandante. Segundo carta de 20.4.85 da fundadora da religião, Tia Neiva, os componentes
deviam “passear nas casas, seguir por todo este Vale, fazendo-se espadas vivas e
resplandecentes”. O Abatá deve ser feito de acordo com o local determinado pelo Mestre ou
pela Ninfa Comandante, e sequer precisa ser feito exclusivamente em encruzilhadas.

Portanto, não há perigo que este exercício de religiosidade – Abata, possa ser
afetado pela construção da Unidade Básica de Saúde. Nesse sentido, as fotos juntadas pela
autora Id 63506457, Id 63506455, Id 63506452 demonstram que, de fato, trata-se de uma
procissão realizada nas ruas. A definição de quais ruas (encruzilhadas ou não), horários e

3 https://repositorio.unb.br/bitstream/10482/2597/1/dissertacaoVanessa%20de%20Siqueira
%20Labarrere_LIV.pdf

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vestimentas é questão litúrgica própria do exercício religioso que não se confunde com a
utilização do lote pelo Poder Público para construção da UBS. Em outras palavras, as ruas e
suas encruzilhadas continuarão a disposição do uso de todos.

Tampouco restou comprovada a demolição do Portal do Vale do Amanhecer.

Antes, na audiência do dia 20.05.2020, os réus foram unânimes em afirmar que as obras não
interferem com o Portal e garantiram sua incolumidade.

Entretanto, ainda que houvesse sido demonstrado o uso da área para

celebrações religiosas ou o risco de demolição de monumento litúrgico, o que não ocorreu,
certo é que o direito fundamental de consciência, de crença e de culto não é absoluto. É sabido
que o poder constituinte brasileiro se eximiu de estabelecer prevalência, em abstrato, de
qualquer dos bens tutelados por normas de direitos fundamentais.

O Brasil como um Estado laico não deve priorizar religiões (establishment

clause) mas deve garantir livre exercício religioso (free exercise clause). Assim, inconteste a
liberdade constitucional de culto, entretanto sua prática pode e deve ser limitada pelos
mesmos ditames constitucionais que determinam a ausência de hierarquia entre direitos
fundamentais.

Com efeito, a relatividade ou limitabilidade costuma ser apontada pela

doutrina4 como uma característica dos direitos fundamentais, os quais não podem ser tidos
como absolutos, visto que encontram limitações em outros direitos constitucionalmente
consagrados. A harmônica convivência das liberdades públicas exige que sejam exercidas
dentro de determinados limites estabelecidos pela constituição, que deve compatibilizar
encargos de unidade e integração com uma base material pluralista 5. A tese da existência de
direitos absolutos é incompatível com a ideia de que todos os direitos são passíveis de
restrições impostas por interesses coletivos ou por outros direitos também consagrados na
constituição6.

No que se refere, especificamente, à liberdade de culto, prevista como direito

fundamental pelo art. 5º, VI, da Constituição de 1988, esta corresponde a uma das formas de
expressão da liberdade de crença e pode ser exercida em locais abertos ao público, desde que
observados certos limites7.

4 Nesse sentido: NOVELINO, Marcelo. Curso de direito constitucional. 15 ed. Salvador: JusPodivm, 2020. p.
313.
5 ZAGREBELSKY, Gustavo apud NOVELINO, Marcelo, ibidem, loc. cit.
6 Nesse sentido, as decisões do Supremo Tribunal Federal, proferidas no julgamento do MS 23.452/RJ, RE
455.283/RR, HC 93.250/MS e ADI 2.566/DF.
7 NOVELINO, Marcelo, op. cit., p. 397.

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Sabe-se que a intervenção no âmbito de proteção da liberdade religiosa só será

legítima se houver justificação constitucional, ou seja, se a medida estatal for apta a fomentar
outro valor constitucionalmente protegido e a menos gravosa entre as similarmente eficazes
para atingir o fim almejado. Em suma, a intervenção restritiva é legítima quando o princípio
constitucional por ela promovido fornece, no caso concreto, razões mais fortes que o princípio
da liberdade religiosa8, como já se decidiu no caso de medidas restritivas à liberdade de culto
em razão de poluição sonora9.

No presente caso, sequer existe esta possibilidade de restrição pelo Poder

Público. Isto porque restou demonstrado nos autos que as construções do núcleo da prática
religiosa estão intocadas e que a manifestação processional do ABATA é realizado nas ruas
(preferencialmente em encruzilhadas) de acordo com horários e liturgias próprios.

Portanto, a liberdade de culto da autora está preservada, seja pela

intocabilidade dos locais descritos no inventário do Iphan como essenciais, seja porque as
outras práticas são realizadas nas ruas. Portanto, mesmo com a completa utilização do lote
público para instalação de equipamentos de saúde, segurança e educação, não há prejuízo aos
rituais.

Entretanto, há que se ressaltar que outro direito fundamental

constitucionalmente protegido, qual seja o direito social à saúde (art. 6º, caput, da
Constituição de 1988) está em flagrante perigo de concretização ante a conduta da autora que
busca paralisar obra já licitada em área pública.

Nos termos do art. art. 196 da Constituição de 1988, a saúde é direito de todos
e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do
risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para
sua promoção, proteção e recuperação.
8 NOVELINO, Marcelo, ibidem, p. 406.
9 Nesse sentido: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE CONHECIMENTO. OBRIGAÇÃO DE FAZER.
BADALO DE SINO DA IGREJA. LIBERDADE DE CULTO. CESSAÇÃO. PERTURBAÇÃO DO
SOSSEGO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. HARMONIZAÇÃO. LIMITAÇÃO SONORA.
I - O direito ao sossego é correlato ao de vizinhança e está ligado à garantia de meio ambiente sadio, pois
envolve a poluição sonora, merecendo proteção constitucional e amparo na legislação ordinária (CF/88, art.
225, Código Civil, art. 1.227, Lei das Contravenções Penais, art. 42). Por seu turno, a liberdade religiosa
também é um direito fundamental previstos na Constituição da República (CF/88, art. 5º, VI).
II - O Conselho Especial deste Tribunal declarou a inconstitucionalidade do inciso III do art. 10 da Lei
Distrital nº. 4.092/2008, que excluiu do limite máximo a emissão de sons e ruídos produzidos por sinos de
igrejas ou templos, utilizados no exercício de culto ou cerimônia religiosa.
III - A fim de assegurar a aplicabilidade de ambos os princípios constitucionais, cabível a limitação do
volume dos sinos em 50 dB, nível de intensidade sonora que a Organização Mundial de Saúde considera
aceitável para não provocar danos às pessoas, cujo limite, outrossim, é o recomendável pelas normas da
Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT para tempos e igrejas (NBR 10.152).
IV - Deu-se provimento ao recurso. (Acórdão 970561, 20100110669750APC, Relator: JOSÉ DIVINO, 6ª
TURMA CÍVEL, data de julgamento: 28/9/2016, publicado no DJE: 13/10/2016. Pág.: 421/459).

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No âmbito do direito à saúde, a atenção básica ou atenção primária merece

destaque, pois é considerada o primeiro nível de atenção em saúde, caracterizando-se por um
conjunto de ações estratégicas mínimas, necessárias para a atenção adequada aos problemas
de saúde mais frequentes na maior parte do território brasileiro10.
Trata-se do atendimento inicial, cujo objetivo é orientar sobre a prevenção de
doenças, solucionar os possíveis casos de agravos e direcionar os mais graves para níveis de
atendimento superiores em complexidade. A atenção básica funciona, portanto, como um
filtro capaz de organizar o fluxo dos serviços nas redes de saúde, dos mais simples aos mais
complexos11.
No Brasil, a Estratégia de Saúde da Família (ESF), que leva serviços
multidisciplinares às comunidades por meio das Unidades Básicas de Saúde (UBSs), é um dos
diversos programas governamentais relacionados à atenção básica. Consultas, exames,
vacinas, radiografias e outros procedimentos são disponibilizados aos usuários nas UBSs12.
A fundamental importância da construção de uma UBS no Vale do Amanhecer
foi precedida de estudos que motivaram dede 2013 a Decisão nº 44 da Diretoria Colegiada da
TERRACAP, prolatada no Processo nº 135.000.554/2013 (ID: 63297049), bem como foi
objeto de Audiências Públicas em 2017 e 2019 convocadas pela Administração Regional de
Planaltina, inclusive com participação de autoridades do Poder Legislativo local (ID:
63454584, ID: 63454583, ID:63454581). Ademais, dentro do marco legal para a regularização
fundiária de toda a região, é imperioso a construção de equipamentos públicos. Nesse sentido,
ademais dos quesitos técnicos de engenharia, a simples observação das imagens do local ora
guerreado pela autora, demonstram, a facilidade de acesso dos futuros usuários.
Trata-se de concretizar as funções sociais da cidade (CF, art. 182) , reafirmando
que o princípio da função social da propriedade e da cidade pode ser entendido “como a
predominância da formulação e implementação das políticas urbanas de interesse comum
sobre o direito individual de propriedade, como o uso socialmente justo e ambientalmente
sustentável do espaço urbano”13
Percebe-se, assim, a importância da edificação da UBS do Vale do Amanhecer
como parte da estratégia de garantir uma vida digna, acesso a saúde, educação e segurança e, e
assim, uma cidade sustentável para todos. Portanto, a importância da UBS extrapola contexto

10 Brasil. Ministério da Saúde. Fundo Nacional de Saúde. Gestão Financeira do Sistema Único de Saúde: manual básico /
Ministério da Saúde, Fundo Nacional de Saúde. – 3ª ed. rev. e ampl. - Brasília: Ministério da Saúde, 2003, p. 37.
11 Brasil. Ministério da Saúde. In: https://pensesus.fiocruz.br/atencao-basica. Acesso em: 21 de maio de 2020.
12 Brasil. Ministério da Saúde. In: https://pensesus.fiocruz.br/atencao-basica. Acesso em: 21 de maio de 2020.
13ALMEIDA PRADO, Adriana Romeiro de. Acessibilidade na gestão da cidade. In: ARAUJO, Luiz Alberto
David. (Coord.). Defesa dos direitos das pessoas portadoras de deficiência. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2006, p. 11

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fático atual, mesmo ante a declaração pública de pandemia em relação ao novo Coronavírus
(Covid-19) pela Organização Mundial da Saúde – OMS, de 11 de março de 2020, assim como
a Declaração de Emergência em Saúde Pública de Importância Internacional da OMS, de 30
de janeiro de 2020, bem como tendo em vista o Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de
2020, que reconheceu a ocorrência do estado de calamidade pública no Brasil, com efeitos até
31 de dezembro de 2020. Isto porque a UBS do Vale do Amanhecer atende aos princípios
Na hipótese de colisão entre direitos fundamentais, a ponderação ou
sopesamento surge como técnica destinada a resolver conflitos entre normas válidas e
incidentes sobre um caso, de modo a promover, na medida do possível, uma realização
otimizada dos bens jurídicos em confronto. Ocorre que, em determinadas situações, a solução
terá que priorizar um dos interesses em jogo, em detrimento do outro, o que não significa que
a norma que tutela o interesse derrotado sempre esteja subordinada àquela que protege o
interesse que prevaleceu. A ponderação deve levar em consideração o cenário fático, as
circunstâncias de cada caso e as alternativas de ação existentes14.
Conclui-se, portanto, que, dadas as circunstâncias fáticas postas nestes autos,
não ha demonstração que a construção da UBS possa suprimir o direito de credo religioso. As
estruturas da UBS não serão empecilho intransponível para a realização das procissões de
Abata e não haverá destruição do Portal. Por fim, com base nas provas produzidas nos autos,
entende esta promotoria que o direito à saúde prepondera em relação à liberdade de culto, o
que enseja a improcedência dos pedidos formulados na inicial.

Ante o exposto, o Ministério Público no apertado gizamento do juízo de

probabilidade que a tutela de urgência antecipada antecedente permite, oficia pelo
acolhimento das razões exposta pelo Distrito Federal e opina pela revogação da liminar
concedida e a improcedência dos pedidos formulados pela OSOEC.

Brasília-DF, 22 de maio de 2020.

CRISTINA RASIA MONTENEGRO

Promotora de Justiça

14 SOUZA NETO, Claudio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito Constitucional: teoria, história e métodos
de trabalho. 2 ed. 2. reimpr. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p. 512-513.