Direito Administrativo I

Profa. Dra. Marconiete Fernandes

Profa. Marconiete Fernandes

UNIDADE 3: PODERES ADMINISTRATIVOS

Os poderes administrativos como o conjunto de prerrogativas de direito

público que a ordem jurídica confere aos agentes administrativos para o fim
de permitir que o Estado alcance seus fins. (FILHO, 2018)

• Poderes e deveres do administrador público.

• Uso e abuso de poder.
• Hierarquia e disciplina.
• O poder regulamentar.
• Poder de polícia e a interferência estatal na vida privada.

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 PODERES ADMINISTRATIVOS

Toda a função administrativa do Estado tem como base poderes que deles
decorrem.

Regime Jurídico Administrativo: prerrogativas e sujeições

Sujeições: são limites opostos à atuação administrativa em benefício

dos direitos dos cidadãos.

Prerrogativas: são privilégios concedidos à Administração para

oferecer-lhes meios, a fim de assegurar o exercício de suas atividades.

• Deveres administrativos: são elementos indispensáveis para

persecução do interesse público.

São instrumentos de trabalho com os quais os órgãos e entidades

administrativas desenvolvem as suas tarefas e cumprem os seus deveres
funcionais. São chamados poderes instrumentais.
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Características:

1. Dever de Agir: não representa uma faculdade para o administrador;

2. Os poderes das administração: irrenunciáveis – princípio da

indisponibilidade do interesse público (inciso II do art. 2º da Lei n.
9.784/99)

3. Tem limites previstos em lei.O exercício dos poderes administrativos

está condicionado aos limites legais (responsabilizado pelos abusos)

4. Cabe responsabilização do agente público: ação ou omissão.

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 DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

A) DEVER DE EFICIÊNCIA
 Art. 37, caput, da CF
 Consiste na produtividade, perfeição do trabalho, adequação técnica aos
fins a que visa a Administração frente aos resultados.

B) DEVER DE PROBIDADE
Significa a correção de intenções e comportamento no desdobrar da atuação
do agente.
Lei nº 8.429, de 2.6.1992, que dispõe sobre os atos de improbidade
administrativa:
1ª) os que dão ensejo a enriquecimento ilícito;
2ª) os que geram prejuízo ao erário; e
3ª) os que ofendem os princípios da Administração Pública;
4ª) os decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefícios
financeiros ou tributários

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 DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

C) DEVER DE PRESTAR CONTAS

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

[...]
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta
dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao
exercício anterior;

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido

com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[...]

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

[...]
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;

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 USO E ABUSO DE PODER

USO DO PODER

O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público

outorgada aos agentes do Estado. Uso do poder, portanto, é a utilização normal,
pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei lhes confere (FILHO 47)

Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador

público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-
lo em benefício da comunidade.
Hely Lopes

É o fenômeno que se verifica sempre que uma autoridade ou um agente público

pratica um ato, ultrapassando os limites das suas atribuições ou competências,
ou se desvia das finalidades administrativas definidas pela lei.

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 USO E ABUSO DE PODER

Há situações nas quais a autoridade pública pratica o ato extrapolando a

competência legal ou visando uma finalidade diversa daquela estipulada (A
conduta abusiva dos administradores pode decorrer de duas causas):

Excesso de Poder e Desvio de Poder (desvio de finalidade)

DIFERENÇA:

O excesso de poder ocorre em casos nos quais a autoridade pública atua

fora dos limites de sua competência, ou seja, exorbita ou extrapola a
competência que lhe foi atribuída, praticando atos que não estão
previamente estipulados por lei.

O desvio de poder estará presente sempre que o agente do Estado

praticar o ato, até mesmo dentro dos limites da competência a ele
conferida, mas visando a alcançar outra finalidade que não aquela prevista
em lei.
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 INVALIDAÇÃO DA CONDUTA ABUSIVA:

• Na própria esfera administrativa (autotutela)

• Ação Judicial, inclusive mandado de segurança

Pode constituir ilícito penal: sanções das condutas abusivas (Lei n.

4.898/1965)

Pode ser combatido o comportamento abusivo de autoridades

públicas? CONTROLE

Nem toda ilegalidade decorre de conduta abusiva; mas todo abuso se

reveste de ilegalidade

Profa. Marconiete Fernandes

 ABUSO DE PODER E ILEGALIDADE

 O habeas corpus (sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado

de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por
ilegalidade ou abuso de poder;)

 Mandado de segurança (para proteger direito líquido e certo, não

amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável
pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou
agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder
Público;)

 Direito de Petição (aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou

contra ilegalidade ou abuso de poder)

Profa. Marconiete Fernandes

 Modalidades de Poderes Administrativos
Quanto ao grau de liberdade dos poderes administrativos

PODER VINCULADO E PODER DISCRICIONÁRIO

Poder Vinculado:
 Ato inteiramente definido em lei
 Dispõe sobre todos os elementos
 Não há qualquer liberdade
 Ex.: licença para construir, licença para dirigir, concessão de
aposentadoria.

É aquele que estabelece um único comportamento possível a ser tomado

pelo administrador diante de casos concretos, sem nenhuma liberdade,
para um juízo de conveniência e oportunidade. (Hely Lopes Meirelles)

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 Poder discricionário

É a prerrogativa concedida pela lei aos agentes administrativos de elegerem,

entre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade
para o interesse público.

CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE DISCRICIONÁRIA

• O ato fica sujeito a controle jurisdicional no que diz respeito à sua adequação
com a lei, mas nunca na análise meritória.

• Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade surgem como instrumento

de controle, evitando excesso de poder e condutas desarrazoadas pelo
administrador. Logo, se, a pretexto de interpretar a lei, o agente pratica ato
desproporcional, compete ao judiciário, se provocado, anular esta atuação.

Profa. Marconiete Fernandes

 VEDADO AO JUDICIÁRIO:

é a aferição dos critérios administrativos (conveniência e oportunidade)

firmados em conformidade com os parâmetros legais, e isso porque o Juiz não é
administrador, não exerce basicamente a função administrativa, mas sim a
jurisdicional.

As limitações à atividade administrativa abrangem, inclusive, a denominada

discricionariedade técnica – Agências Reguladoras

Profa. Marconiete Fernandes

 DISCRICIONARIEDADE E ARBITRARIEDADE

ATUAÇÃO:
Nos limites da lei (discricionariedade ) e

Fora dos limites da lei (conduta ilegítima e suscetível de controle

de legalidade – arbitrariedade )

DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS JURÍDICOS INDETERMINADOS

A discricionariedade não pressupõe imprecisão de sentido, como ocorre nos

conceitos jurídicos indeterminados, mas, ao contrário, espelha a situação
jurídica diante da qual o administrador pode optar por uma dentre várias
condutas lícitas e possíveis.

Profa. Marconiete Fernandes

 O DEVER DO PODER PÚBLICO DE FORNECER ACESSO À PRÉ-ESCOLA E CRECHE
SE SUBMETE A UM JUÍZO DE DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA?

Em novembro de 2005, no RE 436.966, o STF reconheceu o direito constitucional

à educação, afirmando que é dever dos municípios oferecer creche e acesso à
pré-escola a todas as crianças que precisem, sendo uma OBRIGAÇÃO
CONSTITUCIONAL VINCULANTE, não havendo que se falar em discricionariedade
da Administração Pública. No mesmo diapasão, tem-se o seguinte julgado: AgRg
no Resp 1.198.737/RS.

Profa. Marconiete Fernandes

RESUMO:
CONTROLE JUDICIAL: Todos os atos administrativos podem submeter-
se à apreciação judicial de sua legalidade.

Atos vinculados: controle de legalidade

Atos discricionários: critérios de conveniência e oportunidade .

• Agente incompetente
• Forma diversa da que a lei exige
• Desvio de finalidade ou objeto dissonante do motivo.

os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade como valores que

podem ensejar o controle da discricionariedade, enfrentando situações que,
embora com aparência de legalidade, retratam verdadeiro abuso de poder.

Profa. Marconiete Fernandes

 PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO

é a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para editar atos

administrativos gerais para fiel execução das leis.

 o Chefe do Executivo pode exercer poder normativo com caráter inovador

mediante a edição, v.g., das medidas provisórias e da lei delegada, conforme
previsto, respectivamente, nos arts. 62 e 68 da CRFB).

A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a

Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando.

 abuso de poder regulamentar (invadindo a competência do

Legislativo)

 o art. 49, V, da CF, autoriza o Congresso Nacional a sustar atos normativos que
extrapolem os limites do poder de regulamentação.

Ato Normativo: é todo ato emanado do Estado que visa a regular determinada situação de
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forma geral e abstrata, complementando previsão constitucional ou legal.
FORMALIZAÇÃO

 Art. 84, IV da Constituição dispõe que ao Presidente da República compete

expedir decretos e regulamentos para fiel execução das leis.
 Atos normativos: instruções normativas, resoluções, portarias, etc

Os regulamentos são atos privativos do chefe do Poder Executivo.

Regulamentos Executivos: São aqueles editados para a fiel execução da lei.

Este regulamento não pode inovar o ordenamento jurídico, mas somente pode
complementar a lei.

Regulamentos Autônomos: atuam substituindo a lei e têm o condão de inovar

o ordenamento jurídico, determinando normas sobre matérias não
disciplinadas em lei. Ex: art. 84, VI da CF.

Profa. Marconiete Fernandes

 PODER HIERÁRQUICO

É conferido ao administrador, a fim de distribuir e escalonar as funções dos seus

órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo uma relação de
hierarquia, de subordinação.

A organização administrativa é baseada em dois pressupostos fundamentais:

distribuição de competências e hierarquia.

Hierarquia: é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e agentes da

Administração que tem como objetivo a organização da função administrativa.
(Carvalho Filho)

Efeitos:
• Dever de obediência
• Poder de comando de superiores
• Fiscalização
• Poder de revisão dos atos
• Delegar
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• Avocação
A delegação é uma exceção e deve ser justificada. Já a avocação é
realizada pelo superior quando a atribuição é da responsabilidade de outro
núcleo de atribuição.

lei n. 9.784/99. Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por

motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de
competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.

Por fim, cumpre salientar que a lei expressamente proíbe a delegação de

competência (e consequentemente a avocação) nas três situações a seguir
descritas:
• No caso de competência exclusiva, definida em lei;
• Para decisão de recurso hierárquico;
• Para edição de atos normativos.

Profa. Marconiete Fernandes

Prerrogativas e deveres hierárquicos

Ordens: expedição de ordens, nos estritos termos da lei, que devem ser
cumpridas pelos subordinados, salvo as ordens manifestamente ilegais;

Controle ou fiscalização: verificação do cumprimento por parte dos subordinados

das ordens administrativas e das normas vigentes;

Alteração de competências: nos limites permitidos pela legislação, a autoridade

superior pode alterar competências, notadamente por meio da delegação e da
avocação;

Revisional: possibilidade de rever os atos praticados pelos subordinados para

anulá-los, quando ilegais, ou revogá-los por conveniência e oportunidade, nos
termos da respectiva legislação;

Disciplinar: apurada eventual irregularidade na atuação funcional do

subordinado, a autoridade superior, após o devido processo legal, garantindo a
ampla defesa e o contraditório, deverá aplicar as sanções disciplinares tipificadas
na legislação.
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 SUBORDINAÇÃO E VINCULAÇÃO

 Constituem relações jurídicas peculiares ao sistema administrativo

Subordinação:
 Caráter interno
 Estabelece entre órgãos de uma mesma pessoa administrativa como fator
decorrente da hierarquia

Vinculação:
 Caráter externo
 Resulta do controle que pessoas federativas exercem sobre as pessoas
pertencentes à Administração Indireta

Profa. Marconiete Fernandes

 Poder Disciplinar

Conferido à Administração Pública que lhe permite punir e apenar a prática de

infrações funcionais dos servidores e de todos que estiverem sujeitos à
disciplina dos órgãos e serviços da Administração.

O poder disciplinar relaciona-se com as relações jurídicas especiais

administrativas, englobando duas situações:

• Relações funcionais travadas com agentes públicos, independentemente

da natureza do respectivo vínculo jurídico – legal ou negocial (ex.: demissão
do servidor público);

• Particulares inseridos em relações jurídicas especiais com a

Administração, mas que não são considerados agentes públicos (ex.:
aplicação de multa contratual à empresa contratada pela Administração,
sanções aplicadas aos alunos de escola pública e aos usuários de biblioteca
pública etc.).

Profa. Marconiete Fernandes

 PODER DE POLÍCIA

“é o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no

exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses
gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os
danos sociais que a lei procura prevenir”
Marcelo Caetano

Sentido amplo:
Poder de Polícia: significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação
aos direitos individuais.

Sentido estrito:
Poder de Polícia: uma atividade administrativa, que consubstancia verdadeira
prerrogativa conferida aos agentes da Administração, consistente no poder de
restringir e condicionar a liberdade e a propriedade.

Profa. Marconiete Fernandes

Poder de Polícia na Constituição de 1988
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir
os seguintes tributos:

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização,

efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposição;

Poder de Polícia no CTN:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de
ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionária, sem abuso ou desvio de poder
Profa. Marconiete Fernandes
Competência: poder de regular a matéria
 Assuntos de interesse nacional: União
 Interesse regional: estadual
 Interesse local: municipal

 Poder de regulamentação das pessoas federativas: arts. 21, 22, 25 e

30 da CF

 Ato de polícia inválido: agente de polícia federativa sem competência

constitucional para regular a matéria e, portanto, para impor a
restrição.

Profa. Marconiete Fernandes

 POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA

Polícia Administrativa: tem como objetivo impedir ou paralisar

atividades antissociais, incidindo sobre bens, direitos ou atividades
dos particulares. Incide sobre o ilícito puramente administrativo,
sendo regida pelo Direito Administrativo.

Pode ser: fiscalizadora, preventiva ou repressiva, sendo que, em

nenhum caso, haverá aplicação de penalidade pelo Poder Judiciário.

Polícia Judiciária: tem como foco a proteção da ordem pública, com a

devida responsabilização de seus violadores, incidindo sobre
pessoas. Trata-se de ilícito penal, sendo regida pela legislação penal
e processual penal, além das disposições constitucionais (art. 144,
CP).

Pode ser: natureza predominantemente repressiva

Profa. Marconiete Fernandes

  FINALIDADE: a de proteção dos interesses coletivos

ÂMBITO DE INCIDÊNCIA: qualquer ramo de atividade que possa contemplar a

presença do indivíduo rende ensejo à intervenção restritiva do Estado.
 Polícia sanitária
 Polícia de trânsito e tráfego
 Polícia de profissões
 Polícia de meio ambiente

Profa. Marconiete Fernandes

 ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

1 Atos Normativos e Concretos

No exercício da atividade de polícia, pode a Administração atuar:
a) Editar atos normativos
i. Conteúdo genérico, abstrato e impessoal
ii. Restrições por meio de decretos, regulamentos, portarias,
resoluções, instruções
b) Criar atos concretos:
i. veiculados por atos sancionatórios, como a multa
ii. atos de consentimentos, como as licenças e autorizações

2 Determinações e Consentimentos Estatais

a) Determinações: vontade administrativa se apresenta impositiva

b) Consentimentos: resposta positiva da Administração Pública aos pedidos

formulados para exercício de determinada atividade, como as licenças e as
autorizações.
Profa. Marconiete Fernandes
 Atos de Fiscalização

a) preventivo: os agentes da Administração procuram impedir um dano

social
b) Repressivo: há uma transgressão da norma de polícia, redunda na
aplicação de uma sanção.

Limites
A faculdade repressiva não é, entretanto, ilimitada, estando sujeita a
limites jurídicos: direitos do cidadão, prerrogativas individuais e
liberdades públicas asseguradas na Constituição e nas leis.
Além de considerar à dignidade da pessoa humana, à proporcionalidade
e ao conteúdo dos direitos fundamentais.

Profa. Marconiete Fernandes

 CARACTERÍSTICAS

1. Discricionariedade e Vinculação

2. Autoexecutoriedade: prerrogativa de pratica atos e colocá-los em

imediata execução, sem dependência à manifestação judicial

3. Coercibilidade: revela o grau de imperatividade de que se revestem os

atos de polícia. Justifica o poder de usar a força, caso necessária para
vencer eventual resistência.

Profa. Marconiete Fernandes

 LEGITIMIDADE DA POLÍCIA ADMINISTRATIVA

1. Requisitos Gerais de Validade

• Competência dos agentes no exercício
• Forma imposta pela lei
• Finalidade
• Motivo
• objeto

2. Princípio da Proporcionalidade
O ato de polícia a existência de uma linha proporcional entre os
meios e os fins da atividade administrativa

Abuso de poder === consequência: invalidação da medida na via

judicial === mandado de segurança

“a atuação da administração pública, no exercício do poder de polícia,

há de ficar restrita aos atos indispensáveis à eficácia da fiscalização,
voltada aos interesses da sociedade” STF.
Profa. Marconiete Fernandes
 PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

Embora o Estado se caracteriza como ente público, gozando de

personalidade jurídica própria, é impossível conceber que ele alcançará
os seus fins sem a presença de seus agentes, que representam o
elemento físico e volitivo por meio do qual ele atua no mundo jurídico.
Por essa razão, esses agentes gozam de algumas prerrogativas
denominadas poderes. Consequentemente, também se submetem aos
deveres específicos que decorrem da proteção do interesse público e são
denominados deveres administrativos.

Profa. Marconiete Fernandes