La participación de las Comunidades

Autónomas en la formación del

Derecho de la Unión Europea
Instituciones y ordenamie
 Indice
La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea 3
La afectación de las competencias autonómicas derivada de la pertenencia de España a la UE 3
La participación de las CCAA en la formación de la voluntad nacional 4
Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE) 4
Conferencias Sectoriales 5
Comisiones Bilaterales 6
La participación directa de las CCAA en las instituciones de la UE 6
En la esfera del Consejo 7
En la esfera de la Comisión 9
En la esfera del TJUE 9
Participación en el Comité de las Regiones 10
Ejercicios 13
Supuesto práctico 13

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 La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea

La participación de las Comunidades Autónomas en la

formación del Derecho de la Unión Europea

La afectación de las competencias autonómicas derivada

de la pertenencia de España a la UE
Un gran número de competencias asumidas por las Comunidades Autónomas españolas en sus Estatutos de
Autonomía son competencias cuyo ejercicio se ha atribuido a la Unión Europea desde la adhesión de España o en
reformas posteriores a aquélla. Parece consecuente que ese vaciado se vea compensado con su participación en
la formación y aplicación del Derecho de la Unión.

En coherencia con el principio de soberanía del Estado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado
que:

“Cada Estado miembro es libre de atribuir como juzgue oportuno las competencias en el plano
interno y de aplicar una directiva por medio de medidas adoptadas por las autoridades
regionales o locales”.

En definitiva, afecta únicamente al sistema constitucional de cada Estado miembro. Así pues, hay que analizar las
previsiones constitucionales. La Constitución española de 1978 no ofrece respuesta explícita sobre la participación
de las Comunidades Autónomas en la actividad exterior del Estado. En efecto, el artículo 148 establece un catálogo
de competencias que pueden ser asumibles por las CCAA sin que aparezca una mención directa o indirecta a una
eventual acción normativa relacionada con las obligaciones convencionales del Estado. Por el contrario, el artículo
149.1.3.a enumera las «relaciones internacionales» entre las competencias exclusivas del Estado.

Ahora bien, dicho precepto debe ser entendido de forma proporcionada y equilibrada entre, de un lado, el sentido
necesariamente unitario de la acción exterior del Estado y, de otro, la distribución constitucional de competencias
entre el Estado y las CCAA que la Constitución reconoce y garantiza (art. 2 de la Constitución).

Por ello, la reserva estatal exclusiva en esta materia sólo comprendería las competencias de verdadera proyección
exterior, a saber: adoptar las posiciones y prioridades de la política exterior (art. 97 ), la representación exterior
(arts. 56.1 y 63.1), el ius ad tractatum o conclusión de los tratados (arts. 93 y 94), nacionalidad, inmigración,
emigración, extranjería, derecho de asilo, régimen aduanero y arancelario y el comercio exterior, sanidad exterior,
el abanderamiento de buques, el control del espacio aéreo y la matriculación de aeronaves (art. 149.1.2.a, 0.a, 16.a
y 20.a) y la responsabilidad internacional del Estado.

Sin embargo, hay otras competencias ligadas a las «relaciones internacionales» que son de proyección interior y
que están ligadas al proceso interno de formación de la voluntad exterior del Estado y al desarrollo y ejecución de
un tratado. Así, es competencia doméstica la formación de las delegaciones negociadoras o de representación del
Estado y la presencia en ellas de representantes de las CCAA, o la información a diversos entes u organismos, o
las peticiones o solicitudes al Gobierno en materia de política exterior, o la aprobación de normas internas para el
cumplimiento de un trata-do, etc. Todas estas actuaciones son internas y se llevan a cabo conforme al principio de
auto organización o de soberanía nacional.

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 La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea

Cuando España presta su consentimiento en obligarse mediante un Tratado lo hace en el estricto respeto a su
orden constitucional, del que es piedra angular su sistema autonómico. Es más, hay un condicionamiento mutuo
entre la constitucionalidad de la atribución de competencias autonómicas («competencias derivadas de la
Constitución») en favor de la Unión y la participación de las CCAA en la aplicación del ordenamiento europeo y, en
general, en la integración europea. Si, al revertir internamente la competencia de ejecución de las normas de la
Unión, o en su elaboración, no se les consultase sobre las propuestas de la Unión en materias de su competencia,
la atribución de competencias no habría sido sólo en favor de las Instituciones de la Unión, como legitima el artículo
93 de la Constitución, sino también en favor del Estado, efecto que no admite ni es el querido por el artículo 93.

En las actuaciones internas relacionadas con la actividad exterior del Estado no se puede alterar el régimen
competencial de las CCAA y, por tanto, no puede ser considerada como relaciones internacionales esa
participación interna o indirecta. Desde luego, la aplicación de los Tratados o el proceso interno de formación de la
voluntad exterior no aparece atribuida al Estado en ningún precepto constitucional. Así pues, las Comunidades
Autónomas españolas tienen un derecho propio a participar en la formación de la posición nacional a defender ante
las Instituciones de la Unión y a desarrollar normativamente y ejecutar las citadas normas que puedan afectar a las
competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma en su respectivo Estatuto.

En las reformas estatutarias desde 2006 la práctica totalidad de los nuevos Estatutos de la CCAA se prevé
expresamente, y en general con un capítulo separado de la acción exterior, su participación como «regiones de
Europa» en la formación de la posición negociadora del Estado español ante la Unión Europea, en las
delegaciones españolas ante las instituciones europeas y, en especial, ante el Consejo, así como la posibilidad de
dirigir al Estado las observaciones y propuestas que estimen convenientes en relación a iniciativas, propuestas,
proyectos normativos y decisiones en tramitación en la Unión Europea, y el derecho a ser informadas de tales
proyectos. Y mantienen la previsión, contenida desde los años ochenta, de desarrollar y ejecutar el derecho de la
Unión Europea en las materias de sus competencias.

La participación de las CCAA en la formación de la

voluntad nacional
Un diálogo fluido entre todas las CCAA y el Estado es un objetivo esencial en el proceso interno de formación de la
posición nacional (denominado fase ascendente) que España deba defender en el Consejo de la UE y,
previamente, en sus grupos de trabajo y en el Comité de Representantes Permanentes. Las regiones están
interesadas en llevar al conocimiento del Estado una percepción más precisa de sus necesidades e intereses y la
Administración General del Estado debería apreciar la valiosa información y la transmisión de las opiniones de los
representantes regionales para asegurar, así, una mejor defensa del interés nacional. Parece obvio que un
entendimiento en esta fase, haciendo suyo el Gobierno el parecer común de las CCAA, facilitaría, llegado el caso,
una aplicación leal y diligente de la norma de la Unión por las CCAA.

Ese diálogo o colaboración en esta «fase ascendente» puede tener dos formas: la colaboración institucionalizada y
multilateral mediante una coordinación específica, incluida la colaboración a través de las Conferencias Sectoriales
y la colaboración bilateral.

Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea

(CARUE)
La colaboración institucionalizada y multilateral se lleva a cabo a través de la Conferencia para Asuntos
Relacionados con la Unión Europea (CARUE); es un foro especializado en asuntos de la Unión, formado por los
responsables políticos de las CCAA y del Gobierno central, para debatir conjuntamente las posiciones respectivas
y decantar la posición de España en las Instituciones con presencia gubernamental. Este acuerdo posteriormente
fue tramitado como Ley en 1997 con algunas modificaciones en orden a reforzar la Conferencia.

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 La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea

La CARUE se apoya, a su vez, en las Conferencias Sectoriales que regulan la coordinación por materias entre la
Administración Central y las autonómicas. La CARUE tratará los asuntos de la Unión que carezcan de conferencia
sectorial, lo que la convierte en una Conferencia horizontal para problemas concretos jurídico-institucionales que
puedan surgir en materia de recepción de información y técnicas de transposición de directivas y, en general, de
ejecución del Derecho de la Unión.

En el seno de la CARUE se adoptó en 1994 el Acuerdo sobre la participación interna de las Comunidades
Autónomas en los asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales. Este Acuerdo contiene
propiamente el procedimiento marco de participación en la fase ascendente que se aplicará en cada Conferencia
Sectorial cuando se debatan cuestiones de la Unión:

Cuando el asunto de la Unión afecte exclusivamente a las competencias reservadas del Estado y las CCAA
invoquen su interés en ese asunto, la Administración les informará oportunamente en el marco de la Conferencia
Sectorial respectiva.

Cuando el asunto de la Unión afecte a las competencias legislativas exclusivas de las CCAA, si éstas llegan a
una posición común entre ellas, ésta será tenida en cuenta de forma determinante a efectos de fijar la posición
negociadora inicial del Estado.

Cuando el asunto de la Unión incida sobre competencias compartidas o concurrentes del Estado y de las
CCAA, si se llega a una posición común con el Estado, tal acuerdo será determinante a efectos de fijar la
posición negociadora inicial del Estado.

En los dos últimos supuestos, si la posición inicial del Estado variase de forma sustancial como consecuencia
del proceso de negociación, siempre que los plazos lo permitan, la Administración del Estado informará en el
seno de la respectiva Conferencia Sectorial para facilitar una nueva posición común. Si los plazos no lo
permiten, y si lo solicitan las CCAA, explicará los motivos de tal variación.

Si las decisiones son susceptibles de originar aumento de gasto o disminución de ingresos de las
Administraciones Públicas, la posición común de las Comunidades Autónomas se consensuará con la posición
de la Administración del Estado.

Cuando no se alcance una posición común por parte de las Comunidades Autónomas, la Administración del
Estado tomará conocimiento de los argumentos expresados por las CCAA.

El Acuerdo aclara que participarán sólo aquellas CCAA cuyas competencias estén afectadas por el tema de la
norma de la Unión en cuestión. Se detallan algunas cuestiones de interés para dar continuidad a su acción, como
es la reunión semestral para analizar el programa de cada Presidencia del Consejo, el envío a las CCAA de las
propuestas de la Comisión sobre las que cada Comunidad Autónoma deba fijar y concertar su posición indicando
un plazo en función de la tramitación en el Consejo, la información sobre la evolución de la propuesta en el seno del
Consejo y en el Parlamento y, eventualmente, en el Comité de Conciliación, el envío del orden del día del Consejo,
etc.

Conferencias Sectoriales

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La participación de las CCAA en las materias «técnicas» se instrumenta a través del mecanismo tradicional de las
Conferencias Sectoriales a las que se inserta un procedimiento marco específico para los temas de la Unión,
mientras que las materias que no encajan en las Conferencias Sectoriales (conforme a unas tablas de
correspondencia entre las Conferencias Sectoriales y los «Consejos» especializados de la Unión Europea) serán
de la competencia de la CARUE.

La Conferencia Sectorial es un órgano de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado,

que reúne, como Presidente, al miembro del Gobierno que, en representación de la Administración General del
Estado, resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes miembros de los Consejos de
Gobierno, en representación de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla (art. 147 de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).

Lo que importa resaltar es que el Estado se abre a las posiciones consensuadas por las CCAA, si bien no puede ir
con posiciones cerradas a una negociación internacional, además de su deber de cooperación leal con la UE y de
su obligación constitucional de asegurar la unidad en la acción exterior y ayudar a ponderar los intereses
eventualmente contrapuestos de las CCAA, incluso en el supuesto de que algunas de estas CCAA no manifiesten
el mismo interés, capacidad y vocación para defender sus intereses. Por ello, tras las reformas de estatutos
acaecida en 2006 varios de ellos exigen un deber de motivación por parte del Gobierno que el Tribunal
Constitucional sitúa «como mecanismo de colaboración en los supuestos en los que resultan o pueden resultar
especialmente afectados los intereses de la Comunidad autónoma, sin que en modo alguno el Estado resulte
vinculado en la decisión que deba adoptar en el ejercicio de sus competencias» (STC 31/2010, de 28 de junio de
2010).

Comisiones Bilaterales
El diálogo bilateral entre el Estado y cada Comunidad Autónoma, o al menos algunas de ellas, se ha producido de
forma inestable y parcial. No hay muchas pruebas de ese tipo de colaboración en el ámbito europeo pero se ha
utilizado ante propuestas concretas y en el marco de las negociaciones bilaterales que para otros asuntos de
interés común se llevaban a cabo entre el Estado y la Comunidad Autónoma afectada.

Tras las últimas reformas estatutarias, varios Estatutos han extendido o reforzado las misiones de las comisiones
mixtas. Estas comisiones bilaterales no son siempre eficaces y debilitan, salvo en el caso de autonomías fuertes, la
posición de la comunidad autónoma frente al gobierno, sean o no del mismo partido político. De todas maneras, la
coordinación bilateral seguirá siendo útil para situaciones singulares que afecten en exclusiva o tengan una
vertiente específica para una Comunidad Autónoma.

La participación directa de las CCAA en las instituciones

de la UE
Desde hace ya varias décadas se observa en los Estados de estructura territorial compleja una corriente favorable
a aceptar una cierta actividad exterior de las entidades subestatales. Las Comunidades Autónomas españolas,
como el resto de regiones europeas, no se conforman con limitar su contribución al proceso de la integración a la
participación interna o indirecta, habida cuenta la importancia de las materias de competencia de la Unión
Europea, en muchos casos plenamente coincidentes con las competencias regionales, lo que evidencia que la
atribución del ejercicio de competencias en favor de las Instituciones europeas les afecta tanto como a la
Administración del Estado. Su aspiración es integrarse o estar muy próximas al sistema institucional. Contribuye a
su aspiración, y la legitima, la especificidad del propio sistema de la Unión que difumina las fronteras que separan
el orden internacional del interno.

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 La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea

Esas actividades en el seno de las Instituciones tendrían los siguiente contornos, tal como ha descrito el Tribunal
Constitucional español: han de ser acciones necesarias o convenientes para el ejercicio de las competencias
autonómicas, que no impliquen el ius contrahendi ni supongan ejercicio de soberanía, que no originen obligaciones
inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, que no incidan o condicionen la política exterior del
Estado, que no generen responsabilidad y que no deduzcan de ello un estatuto jurídico internacional (STC
165/1994, de 26 de mayo).

Conviene tener en cuenta que los Estados y los pueblos son los dos grandes actores sobre los que reposa el
proceso de la integración. La originalidad del proceso estriba en integrar no sólo Estados, sino a los pueblos de
esos Estados. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia lo viene recordando desde 1963 (sentencia Van Gend en
Loos) y lo confirma el Tratado de la Unión Europea (art. 10). El fenómeno regional no es incompatible ni
contradictorio con el proceso de integración. El federalismo europeo se forja con dos grandes aspiraciones que se
equilibran entre sí como contrapesos: la organización de un conjunto continental y la diversificación de los centros
de decisión internos. En Europa, desde 1950, se está experimentando un proceso de reorganización de los
poderes, de forma que, partiendo de los poderes más próximos y los más importantes para el ciudadano, el poder
municipal, otros poderes como el regional, el nacional y el europeo convivan en el sistema europeo de integración.

Los Estados, las regiones y los ciudadanos tienen su sitio dentro de la Unión. Precisamente, ese plus que
representa la Unión Europea explica que en la estructura institucional haya, a diferencia de las Organizaciones
internacionales clásicas, otras Instituciones y órganos en las que están presentes intereses distintos a los de los
Estados, especialmente los intereses de los ciudadanos: sus intereses políticos generales (Parlamento Europeo),
sus intereses socio-económicos (CES), sus intereses regionales (Comité de las Regiones), etc.

En todo caso, el órgano en el que las Comunidades Autónomas se representan a sí mismas y hablan en su propio
nombre y derecho es en el Comité de las Regiones, pero cabe su presencia en otras instituciones.

En la esfera del Consejo

Los miembros del Consejo, de conformidad con el Derecho Internacional y de la Unión, son los miembros del
Gobierno de cada Estado miembro. El artículo 16.2 TUE permite la presencia de representantes (regionales) de
nivel ministerial, siempre que el Estado miembro les faculte para comprometer al Gobierno de dicho Estado. La
finalidad de estas normas es permitir y facilitar a los Gobiernos que asocien a la representación internacional a
aquellas autoridades públicas estimadas como representativas del conjunto nacional, a fin de que los Estados
miembros con estructuras territoriales complejas puedan conservar y aparecer en el Consejo en la diversidad de
sus elementos constitutivos.

No hay ningún obstáculo jurídico a la presencia autonómica para formar parte de la delegación de España o para
representar a España desde una respetuosa cooperación leal. En un contexto de respeto a la función y
representatividad del Consejo y del reparto competencial interno se alcanzó un acuerdo entre el Gobierno de la
Nación y las Comunidades Autónomas a partir de un acuerdo del Congreso de los Diputados de 10 de marzo de
1998 a favor de dicha presencia en el Consejo.

El 9 de diciembre de 2004, la CARUE adoptó el Acuerdo que abrió definitivamente a las Comunidades Autónomas
la participación en las cuatro formaciones del Consejo de la Unión Europea cuya actividad se relaciona de forma
más significativa con sus competencias internas, en concreto los Consejos de Ministros de: Empleo, Política
Social, Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y Educación, Juventud y Cultura.

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 La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea

El sistema de representación autonómica se lleva a cabo mediante la incorporación a la Delegación española de

un miembro, con rango de Consejero, o miembro de un Consejo de un Gobierno autonómico, que representa a
todas las Comunidades en los asuntos que afectan a sus competencias. El Pleno de las Conferencias Sectoriales
concernidas por los asuntos a tratar designa al representante autonómico, debiendo asegurarse tanto la estabilidad
(cubriendo cada Comunidad un semestre como mínimo) como la sucesión de los representantes propuestos por
las distintas Comunidades Autónomas. El representante autonómico designado asume la concertación con la
Administración General del Estado, y se compromete a poner a disposición del resto de Comunidades Autónomas
la documentación completa sobre el asunto, a mantenerlas regularmente informadas sobre las negociaciones, y a
consensuar una posición común con el resto de Comunidades Autónomas afectadas. El representante autonómico
es miembro de pleno derecho de la Delegación española a todos los efectos, pudiendo solicitar el uso de la
palabra cuando se debatan cuestiones que afectan a las competencias autonómicas y exista una posición común
autonómica.

El acuerdo aprobado en la CARUE del 9 de diciembre de 2004 ha sido modificado posteriormente en

tres ocasiones:

la primera modificación se produjo en la reunión de la CARUE del 2 de julio de 2009, reunión en la que
se amplió la participación autonómica a una quinta formación, la de Competitividad-temas de consumo,
ya que, aunque la participación autonómica ya existía para temas de consumo desde el Acuerdo de
2004, en la práctica estos temas se debatían en el Consejo de Competitividad;
la segunda modificación se acordó en la reunión de la CARUE de 15 de abril de 2010, ampliándose la
participación autonómica a la formación del Consejo de Competitividad, dentro del Grupo de Trabajo de
Establecimiento y Servicios, para temas relativos a la ordenación del Juego; por último,
la tercera modificación se consensuó en la reunión de la CARUE del 7 de febrero de 2011, ampliándose
la participación autonómica a la formación del Consejo de Educación, Juventud, Cultura y Deporte en lo
relativo a temas de Deporte. Estas modificaciones fueron publicadas en el B.O.E. de 11 de agosto de
2011.
la cuarta en su reunión de 10 de diciembre de 2018, sobre el sistema de representación autonómica en
las formaciones del Consejo, donde se fija un mismo sistema de rotación para todas las formaciones
del Consejo basado en el orden de aprobación de los Estatutos de Autonomıá , manteniendo un sistema
rotatorio diferenciado para la formación de Pesca.

Para facilitar el proceso de participación autonómica, en la reunión de la CARUE celebrada el 12 de diciembre de

2006 se acordó una Guía de Buenas Prácticas que precisa el sistema de transmisión de información a las
Comunidades Autónomas, delimita los criterios utilizados para la designación del representante autonómico en los
Consejos de Ministros, y regula la coordinación entre las Comunidades Autónomas, y entre éstas y el Gobierno de
España.

La representación autonómica tendrá en cuenta los siguientes principios generales:

a) El principio de la unicidad de representación de España en el seno de la Unión Europea;

b) El principio de unidad de acción de España en el exterior;
c) El principio de la necesidad de mantener y facilitar la capacidad de propuesta y de reacción de
España en el sistema de adopción de decisiones del Consejo de la Unión Europea;
d) El principio de lealtad y mutua confianza entre las instancias autonómicas y estatal;
e) El principio de corresponsabilidad a la hora de lograr el mayor grado de eficacia en la participación
autonómica en los asuntos de la Unión Europea;
f) El principio general de representación conjunta de las Comunidades Autónomas;
g) El principio de responsabilidad del Estado en el resultado de las negociaciones.

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 La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea

En coherencia con ese acuerdo se ha previsto en otro Acuerdo de la misma fecha la participación de las
Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo del Consejo preparatorios de sus decisiones en las
formaciones que participan, previendo la asistencia a las reuniones del COREPER relacionadas con dichas
formaciones del Consejo.

En la esfera de la Comisión
Según el artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la Comisión Europea ejecuta la
legislación a nivel comunitario. En concreto, cada acto legislativo precisa el alcance de las competencias de
ejecución asignadas a la Comisión por el Consejo de la Unión Europea. En este contexto, el Tratado prevé que la
Comisión esté asistida por un comité, según un procedimiento llamado de “comitología”.

El término "comitología", por tanto, resume el sistema por el que la Comisión ejerce las competencias de ejecución
que le otorga el legislador de la Unión Europea, con la asistencia de comités de representantes de los Estados
miembros.

Los comités son foros de debate compuestos por representantes de los Estados miembros y presididos por
funcionarios de la Comisión que permiten a ésta entablar un diálogo con las administraciones nacionales antes de
adoptar medidas de ejecución. De este modo, la Comisión se asegura de que dichas medidas se adapten lo mejor
posible a la realidad de cada país. La mayoría de los comités se reúne varias veces al año (generalmente en
Bruselas).

La “comitología” está regulada, desde el 1 de marzo de 2011, por el Reglamento (UE) 182/2011 del Parlamento
Europeo y del Consejo, que establece las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control
por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión.

En 1997 se llegó a un acuerdo sobre la presencia de las CCAA en un centenar de comités intergubernamentales
que asisten a la Comisión: son designados en el seno de la CARUE por los representantes autonómicos, elaboran
una posición común a partir de las observaciones de las regiones; su mandato es por cuatro años y se atribuyen
dos representantes autonómicos por cada Comité alternándose por períodos de dos años. Mediante unos
acuerdos de 10 de marzo de 2003 se establecen las reglas de participación y de intercambio de información con
los representantes sectoriales.

Esta participación se concreta formando parte de la delegación española en dichos comités y siempre
y cuando se reúnan los siguientes requisitos:

Las competencias de las Comunidades Autónomas sobre las materias que se traten en los diferentes
comités.
La voluntad expresa de un número significativo de Comunidades Autónomas o la existencia de un interés
específico que aconseje la participación en los correspondientes comités.
La disponibilidad de personal con capacitación técnica adecuada para participar en las reuniones de los
comités y que mantenga una relación funcionarial o laboral con una Administración autonómica.

La asistencia del funcionario o técnico designado por la Comunidad Autónoma a las reuniones de un determinado
comité se producirá en representación del conjunto de las Comunidades Autónomas.

En la esfera del TJUE

Varias regiones de los Estados miembros y, particularmente, algunas Comunidades Autónomas españolas
reivindican una legitimación activa o derecho de recurso ante el Tribunal de Justicia para impugnar actos de la
Unión. Habría que precisar algunas cuestiones.

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 La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea

Si la norma de la Unión incurre en motivos para pedir su nulidad, una Comunidad Autónoma puede iniciar
directamente el recurso ante el Tribunal de Justicia en las condiciones y límites establecidos por el Derecho de la
UE. Las regiones y los municipios, en su calidad de personas jurídicas, siempre han tenido ius standi o legitimación
procesal para impugnar los actos de la Unión en las mismas condiciones que los demandantes ordinarios: deberán
justificar que le afecta directa e individualmente y, entonces, si incurre en los vicios del artículo 263 TFUE, el
Tribunal de Justicia anulará la norma en cuestión. La diferencia -como lo confirma el caso Cantabria c. Consejo- en
materia de legitimación procesal, con los Estados, la Comisión y el Consejo (no así con el PE), es que los
denominados «demandantes privilegiados» no tienen que justificar la afectación directa e individual, es decir, el
interés de su acción procesal. Luego, las Comunidades Autónomas pueden iniciar el proceso de nulidad, así como
los restantes procedimientos abiertos a las personas jurídicas (recurso por omisión y por responsabilidad
extracontractual).

Por otra parte, una Comunidad Autónoma puede solicitar intervenir en asunto pendiente ante la jurisdicción
comunitaria en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes, como cualquier persona, si demuestra
interés en la solución de un litigio, como lo pudo probar la Xunta de Galicia en el recurso de nulidad interpuesto por
la empresa Área Cova c. Consejo en relación con el Reglamento relativo a los caladeros del Atlántico
noroccidental. Igualmente, las Comunidades Autónomas se pueden personar en el procedimiento prejudicial
formulando alegaciones u observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia si son partes en el litigio ante un
tribunal nacional.

Pero algunas Comunidades Autónomas vienen presionando para lograr un pleno ius standi igualado al de los
Estados miembros y las Instituciones. Esta reivindicación se asocia a la defensa del principio de subsidiariedad. El
artículo 8 del protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad precisa que el
Comité de las Regiones podrá interponer recursos por incumplimiento del principio de subsidiariedad. Este
recurso está limitado a los actos legislativos, lo que significa que las propuestas de actos de naturaleza ejecutiva en
las que se pudiera quebrar ese principio no pueden ser objeto de ese recurso. La intervención del Comité de las
Regiones puede suplir la falta de actividad de los parlamentos nacionales, e incluso en algunos casos puede actuar
con mayor agilidad en la defensa de los intereses regionales.

En cualquier caso, existe ya una cierta colaboración reglada en materia de contenciosos entre la Administración
General del Estado y las CCAA, de conformidad con los Acuerdos de 1990 y 1997 y a los que indirectamente se
refieren los Estatutos de Autonomía reformados en 2006 al prever cláusulas para instar al Gobierno a presentar
recursos o colaborar con el Gobierno en contenciosos comunitarios que les afecten.

Participación en el Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones (CDR) es un órgano consultivo que representa a los entes regionales y locales de la
Unión Europea. Fue creado por el Tratado de Maastricht, y la primera reunión de su Pleno fue en 1994.
Actualmente se encuentra regulado en el artículo 300 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

La Comisión, el Consejo y el Parlamento deben consultar al Comité de las Regiones antes de que se adopten
decisiones europeas en ámbitos de repercusión local y regional (como la política de empleo, el medio ambiente, la
educación o la salud pública). El CDR no tiene la condición de “institución” y su actividad tiene dos limitaciones
jurídicas: no emite dictamen sobre todas las propuestas de actos comunitarios y sus dictámenes no son vinculantes
para el Consejo o la Comisión.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Comisión Europea está obligada también a consultar a los entes
regionales y locales y a sus asociaciones de toda la UE ya desde la fase prelegislativa.

El Comité de las Regiones tiene en la actualidad 350 miembros, y el mismo número de suplentes, procedentes de
los 28 países de la UE. Los miembros son responsables de las entidades regionales y locales y han de ser titulares
de un mandato electoral en un ente regional o local o que tengan responsabilidad política ante una
asamblea elegida. El Consejo nombra a los miembros y los suplentes por un periodo de cinco años, a propuesta
de los países de la UE. Cada país elige a sus miembros según sus propias normas, pero todas las delegaciones
reflejan el equilibrio político, geográfico y regional/local del país correspondiente.

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 La participación de las Comunidades Autónomas en la formación del Derecho de la Unión Europea

El CDR celebra seis plenos al año, en los que establece su política general y aprueba sus dictámenes. Cuenta
con seis comisiones encargadas de estudiar las distintas políticas y elaborar los dictámenes que se debaten en el
pleno:

COTER

Cohesión Territorial y Presupuesto de la UE

ECON

Política Económica

SEDEC

Política Social, Educación, Empleo, Investigación y Cultura

ENVE

Medio Ambiente, Cambio Climático y Energía

CIVEX

Ciudadanía, Gobernanza y Asuntos Institucionales y Exteriores

NAT

Recursos Naturales

Las Comisiones elaboran Proyectos de Dictámenes que luego se debaten en alguno de los Plenos anuales y si se
aprueban por mayoría, el CDR presenta el Dictamen a la Comisión, al Consejo y al Parlamento Europeos. El
Comité también aprueba resoluciones sobre cuestiones políticas de actualidad. Un Presidente y un primer
Vicepresidente son elegidos de entre los miembros del Comité. Por otra parte, la Mesa del Comité de las
Regiones es el órgano de impulso de su actividad, en el sentido de que es ella la que elabora el programa político
del CDR al comienzo de cada mandato, controla la ejecución de dicho programa y coordina de forma general los
trabajos de los plenos y de las comisiones. En general, la Mesa se reúne ocho veces al año: antes de cada uno de
los seis plenos de Bruselas, más dos reuniones extraordinarias, en los dos países que ejercen la Presidencia
rotatoria del Consejo.

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La Mesa está obligada a reflejar el pluralismo, sobre todo político, de la asamblea que constituye el CDR. Con este
espíritu, la composición de la Mesa se establece como sigue: el Presidente; el Vicepresidente primero; 28
Vicepresidentes (uno por Estado miembro); 28 miembros más, y los presidentes de los grupos políticos. Al igual
que el Presidente, la Mesa tiene un mandato de dos años y medio.

Actualmente los miembros del CDR están divididos en cinco grupos políticos, reflejo de la situación política en
Europa: el Partido Popular Europeo (PPE), el Partido de los Socialistas Europeos (PSE), la Alianza de los
Demócratas y Liberales por Europa (ALDE), la Alianza Europea (AE), y el Grupo de los Conservadores y
Reformistas Europeos (CRE).

España cuenta con 21 miembros en el Comité de las Regiones. De este total, 17 representan a las Comunidades
Autónomas y 4 a las Entidades locales, correspondiendo a las Comunidades Autónomas proponer los miembros
que formarán la delegación autonómica, y a la FEMP los representantes de las Entidades locales. Este sistema se
adoptó mediante una Moción aprobada por el Senado el 20 de octubre de 1993.

En la mayor parte de los casos, los representantes titulares de las CCAA son sus Presidentes, aunque
normalmente la actividad es desarrollada por los suplentes, que pueden ser Consejeros o altos cargos, e incluso el
Delegado de la Comunidad en Bruselas.

En el área de recursos disponen de una relación de tablas sobre la participación detallada de

las Comunidades Autónomas en los órganos relacionados

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Ejercicios

Supuesto práctico

35

Desde la adhesión de España a la Unión Europea, las competencias de las Comunidades Autónomas se van visto
afectadas por las decisiones de las instituciones europeas. Siguiendo el ejemplo de otros Estados territorialmente
descentralizados, se ha ido creando mecanismos, plasmados en diferentes instrumentos jurídicos, con el objeto de
garantizar la participación de las entidades territoriales autonómicas en la formación de la voluntad estatal ante las
instituciones comunitarias.

Pues bien, os proponemos que analicéis la participación de las Comunidades Autónomas desde una doble
perspectiva:

a) El proceso interno de formación de la posición nacional; esto es: los instrumentos de colaboración
que permiten a las Comunidades Autónomas influir en la postura del Estado español (fase ascendente).
b) Y la participación externa; esto es: la participación directa de las Comunidades Autónomas en el
proceso de adopción de los actos normativos de la UE. Se trata de analizar en qué instituciones y órganos
hay representantes autonómicos.

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