Вы находитесь на странице: 1из 462

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ


«ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

ПРОВОТОРОВ ИВАН АНАТОЛЬЕВИЧ

УПРАВЛЕНИЕ КОНЦЕССИОННЫМИ
ПРОЕКТАМИ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА
ОБЩЕСТВЕННО ЗНАЧИМОЙ
ИНФРАСТРУКТУРЫ

Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным


хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями,
отраслями, комплексами - строительство

Научный консультант: д.э.н., профессор В.В. Гасилов

Воронеж – 2019
2
ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………. 4
ГЛАВА 1. Теоретическое обеспечение управления проектами концессии
в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры …………. 17
1.1. Эволюции института концессии ……………………………....………… 17
1.2. Теоретические подходы к изучению концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры ………….…..……………………. 38
1.3. Классификация и обеспечение эффективности концессионных
проектов в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.. 52
1.4. Интеграция механизмов контроля за реализацией концессионных
проектов в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.. 63
Выводы по первой главе……………………...………………………………. 82
ГЛАВА 2. Методологические основы управления концессионными
проектами в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры …..………….…..………….…..………….……..…………. 84
2.1. Современные тенденции управления концессионными проектами в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры различных
отраслей..………….…..………….…..………….…..………….…..…………. 84
2.2. Проблемное поле управления концессионными проектами в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры…………..………. 103
2.3. Разработка методологических основ управления концессионными
проектами в сфере строительства общественно значимой 121
инфраструктуры……..………….…..………….…..………….…..………….
Выводы по второй главе………………………………………………………. 150
ГЛАВА 3. Методические основы управления концессионными проектами
в жилищно-коммунальной сфере………….…………………………………. 152
3.1. Социально-экономические предпосылки использования
концессионного механизма в жилищно-коммунальной сфере…………….. 152
3.2. Управление концессионными проектами в жилищно-коммунальной
сфере в условиях экономической нестабильности. ……………………….. 164
3.3. Механизм частной инициативы в концессионных проектах сферы
ЖКХ……………………………………………………………………………. 184
Выводы по третьей главе…………………………………..…………………. 201
ГЛАВА 4. Методические основы управления концессионными проектами
в сфере строительства транспортной инфраструктуры………….…………. 203
4.1. Современные тенденции использования концессионного механизма в
сфере строительства транспортной инфраструктуры………………………. 203
4.2. Управление концессионными проектами платного въезда в города….. 221
4.3. Управление концессионными проектами строительства
метрополитенов………………………………………………………..………. 234
Выводы по четвертой главе………………………………………..…………. 250
ГЛАВА 5. Методическое обеспечение повышения эффективности
концессионных проектов в сфере строительства дорожной 252
инфраструктуры …………………………...………………………..…………
3
5.1. Развитие дорожного хозяйства России в контексте внедрения
концессионного механизма………………………..…………………………. 252
5.2. Обеспечение общественной и коммерческой эффективности проектов
концессии в сфере строительства дорожной инфраструктуры……………. 275
5.3. Осуществление инновационной деятельности в проектах концессии в
сфере строительства дорожной инфраструктуры…………..………………. 289
5.4. Управление рисками проектов концессии в дорожном хозяйстве в
условиях экономической турбулентности………..…………………………. 300
Выводы по пятой главе………………………….……………………………. 320
ГЛАВА 6. Перспективы реализации проектов концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры ………...…...……. 322
6.1. Современные тенденции реализации приоритетных концессионных
проектов в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.. 322
6.2. Моделирование концессионных проектов в сфере строительства
метрополитенов ………………………………..……………………………. 356
6.3. Методическое обеспечение публичного аудита проектов концессии в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры …...………. 385
Выводы по шестой главе…………………………...…………………………. 402

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………..……………………………………. 404
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ……………..…………………………. 407
ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………. 453
4
ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В условиях осложнения


макроэкономической ситуации в Российской Федерации, ограниченности
привлечения внешнего финансирования, присутствия существенных рисков в
экономике чрезвычайную важность приобретает сотрудничество государства
(муниципалитетов) и предпринимательского сектора в проектах
строительства общественно значимой инфраструктуры. О важности развития
общественно значимой инфраструктуры в современной России можно судить
на основе реализуемой в рамках национальных проектов программы
«Безопасные и качественные автомобильные дороги», а также
«Комплексного плана модернизации и расширения магистральной
инфраструктуры на период до 2024 года», на которые суммарно будет
израсходовано более 10 трлн. руб.
В период экономической нестабильности в России было принято
федеральное законодательство о государственно-частном партнерстве и
множество поправок стимулирующего характера в законодательстве о
концессионных соглашениях. К настоящему времени модель концессии на
практике получила наиболее широкое распространение. Однако, вопросы
теоретического и общеметодологического обеспечения механизма
реализации концессионных соглашений остаются недостаточно
проработанными. Это создает потенциальные условия для возникновения
системных проблем в ходе реализации проектов концессии, в том числе в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.
В настоящее время задача состоит в создании действенных механизмов
управления проектами концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры, позволяющих объединить усилия государства и
бизнеса для решения общественно значимых задач.
Для обеспечения эффективности проектов концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры с учетом интересов
5
населения особую важность приобретает совершенствование системы
управления рисками и независимой экспертизы проектов.
Изучение статистической информации позволяет сделать вывод, что
наиболее широкое распространение механизм концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры в России получил в
жилищно-коммунальном хозяйстве и транспорте (в большей степени в
дорожном хозяйстве). Вместе с тем, следует отметить основную проблему, с
которой сталкиваются данные проекты в последние годы, заключающуюся в
асимметрии параметров проектов, когда превалируют интересы частного
партнера или концедента и ущемляются права населения. В условиях
высокой общественной значимости такой инфраструктуры требуется
разработка положений, позволяющих поддерживать баланс
разнонаправленных интересов различных участников проектов концессии.
Таким образом, актуальность выбранной темы исследования
объясняется необходимостью формирования целостной теоретической,
научно-методологической и методической базы управления проектами
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры в
условиях турбулентности экономического развития.
Степень разработанности проблемы. В научных работах
отечественных и зарубежных ученых исследовались различные аспекты
концессионного механизма и управления проектами концессии в сфере
общественно значимой инфраструктуры.
Общие теоретические и методологические положения
функционирования института концессии в строительстве исследованы в
трудах: И.В. Артемовой, С.А. Балашова, Б.Б. Борисова, В.Г. Варнавского,
Ю.Б. Вершинина, В.В. Гасилова, Д.А. Грея, С.Д. Гуриева, Д. Делмона, Ж.А.
Захаровой, Ю.В. Зворыкиной, А.Г. Зельднера, Н.И. Зерщиковой, Р.Р.
Искендерова, Т.Б. Качанова, Е.Г. Лисовской, И.И. Мальцевой, Е.М.
Петриковой, С.В. Поспелова, Д.Г. Приходько, Г.Н. Пряхина, В.Ю.
Солдатенкова, Л.В. Шульгиной, Н.Ю. Ярошевича, А.Я. Ястребова и др. При
6
этом недостаточно проработанными представляются вопросы формирования
целостного теоретико-методологического обеспечения института концессии,
учитывающего особенности различных отраслей и сфер деятельности, а
также управления проектами концессии в условиях экономической
нестабильности.
Теоретические, методические и практические вопросы, связанные с
управлением проектами инфраструктурной концессии в сфере транспорта и
ЖКХ, нашли свое отражение в трудах следующих ученых: М.Я. Блинкина,
С.А. Баронина, В.Г. Варнавского, И.Л. Владимировой, Н.К. Гогуа,
В.Н. Гонина, В.А. Горемыкина, П.Г. Грабового, Э.В. Дингеса, В.В. Евенко,
А.Б. Жипецкого, П. Иеромоначоу, В.А. Лукинова, И.Г. Лукмановой,
М.А. Карповича, Т.Б. Качанова, В.В. Максимова, Д.Г. Приходько,
Н.Н. Путиловой, В.Ю. Рогова, Г.Г. Скворцовой, Е.Б. Смирнова,
С.С. Уваровой, В.А. Умнова, Р.Ш. Хакимова, Р.А. Халтурина, В.А. Цветкова,
И.В. Чечениной, М.А. Шибаевой, К.О. Шипиловой, М.И. Щаблыкина.
Однако, под влиянием усложнения и высокой волатильности внешней среды
происходит изменение условий функционирования, подходов и принципов в
отношении проектов концессии, имеющих высокую общественную
значимость. Это требует формирования более совершенного методического
обеспечения, позволяющего обеспечивать баланс интересов основных
заинтересованных сторон с учетом особенностей различных отраслей и сфер
деятельности.
Различные аспекты управления проектами концессии, в том числе
тематика управления рисками, независимой экспертизы проектов и контроля
за реализацией проектов рассмотрены в работах: М.И. Бальзанникова,
Е.М. Белого, С.В. Беляевой, С.М. Буркова, Р. Бэйна, Л.А. Горячевой,
Х.М. Гумбы, О.В. Дидковской, А.Н. Дмитриева, А.В. Ложниковой,
В.В. Московцева, Э.Ю. Околеловой, А.С. Пигу, И.М. Потравного,
М.А. Преображенского, М.Л. Разу, В.И. Ресина, К.Э. Сафронова,
Н.Н. Талеба, В.А. Тупчиенко, Р.А. Халтурина, Е.В. Шейко, А.В. Шелудякова,
7
М.А. Эскиндарова, Б.М. Ярышевского, О.А. Ястребова и др. При этом
требуют уточнения характер и содержание процессов, вызывающих
изменение условий управления проектами концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры, влияющих на различные виды
эффективности.
Несмотря на весомый вклад отечественных и зарубежных ученых в
разработку проблемы инвестиционного обеспечения строительства
инфраструктурных объектов, недостаточно изученными остаются вопросы
управления концессионными проектами в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры, что определило необходимость постановки и
решения задач данного исследования.
Научная гипотеза исследования состоит в научном предположении,
что управление проектами концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры в ситуации глобальных вызовов, с которыми
столкнулась экономика России в условиях экономической турбулентности
под влиянием внутренних противоречий и внешних угроз, является
действенным и эффективным механизмом, позволяющим объединить усилия
государства и бизнеса для решения общественно значимых задач.
Объект исследования. Объектами исследования являются проекты
концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры, реализуемые в
сфере транспорта и жилищно-коммунального хозяйства.
Предмет исследования. Предметом исследования являются
организационно-управленческие и социально-экономические отношения,
возникающие в процессе управления эффективностью проектов концессии в
сфере общественно значимой инфраструктуры.
Целью исследования является разработка теоретических,
методологических, методических и практических положений по управлению
проектами концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры. В
соответствии с целью работы были сформулированы и решены следующие
задачи исследования:
8
- предложить теоретический подход к управлению концессионными
проектами в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры;
- разработать методологию управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры;
- предложить концепцию управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры;
- сформулировать методические положения по управлению проектами
концессии в жилищно-коммунальной сфере;
- обосновать условия активизации механизма частной инициативы в
проектах концессии в сфере ЖКХ;
- разработать методику контроля реализации проектов строительства
метрополитенов на концессионной основе;
- предложить рекомендации по внедрению концессионного механизма
в целях обеспечения развития дорожного хозяйства;
- обосновать способы повышения эффективности реализации проектов
концессии в дорожном хозяйстве;
- разработать организационно-экономический механизм обеспечения
эффективности реализации проектов концессии в сфере строительства
метрополитенов;
- разработать процедуру проведения публичного аудита проектов
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.
Теоретической и методологической базой диссертационной работы
послужили труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам
развития института концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры, проектов концессии, строительства транспортной
инфраструктуры и объектов жилищно-коммунальной сферы, теории рисков
инвестиционных проектов, контроля и независимой экспертизы реализации
инвестиционных проектов.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретико-
методических положений и практических рекомендаций, раскрывающих
9
перспективы совершенствования управления концессионными проектами в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.
Результаты, полученные лично автором и характеризующиеся
научной новизной:
1. Разработан теоретический подход к управлению концессионными
проектами в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры,
базирующийся на авторской классификации концессий и дефиниции понятия
«концессия в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры»;
отличающийся авторским видением механизмов реализации концессионных
проектов и принципов предоставления концессий; учитывающий характер и
содержание системных проблем, возникающих при реализации различных
типов проектов, а также императивность законодательного обеспечения
развития института концессии в различных отраслях и сферах деятельности.
2. Разработана методология управления проектами концессии в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры, отличающаяся
выделением: совокупности принципов, которыми следует руководствоваться
в целях гармонизации интересов основных участников проектов концессии;
подходов к пониманию сущности концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры; инструментов повышения
эффективности взаимодействия участников концессионных проектов в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры.
3. Предложена концепция управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры, раскрывающая:
перспективы решения проблемы интеграции ресурсов государства, частного
сектора и общества в процессе управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры; инструменты
развития и поддержки концессионных проектов (государственная поддержка,
механизмы обеспечения общественной эффективности; публичный аудит
инвестиционных проектов; гибкие условия концессионного соглашения;
модели обеспечения гармонизации интересов государства, бизнеса и
10
пользователей и др.); систему параметров, характеризующих
концессионные проекты, по которым следует осуществляться контроль
эффективности.
4. Сформулированы методические положения по управлению
проектами концессии в жилищно-коммунальной сфере, основанные на
систематизации ключевых факторов эффективности концессионного
механизма в ЖКХ, позволяющие сформировать реестр типовых
концессионных проектов в сфере ЖКХ и предложить наиболее эффективные
механизмы государственной поддержки проектов концессии в условиях
экономической нестабильности (механизм государственной гарантии
нормативной величины выручки и механизм отложенных налоговых
платежей).
5. Определены институциональные условия и направления
формирования механизма активизации частной инициативы в концессиях в
сфере ЖКХ, учитывающие недостатки существующей схемы управления
проектами, не вызвавшими интереса у потенциальных инвесторов.
6. Разработана методика контроля реализации проектов
строительства метрополитенов на концессионной основе, направленная на
оценку эффективности управленческих решений в процессе реализации
концессионного проекта, отличающаяся группировкой параметров,
применяемых в оценочных целях (финансово-экономические,
организационно-управленческие, технико-технологические, социальные
характеристики, параметры системы обоснования и разработки и др.).
7. Предложены рекомендации по внедрению концессионного
механизма в целях обеспечения развития дорожного хозяйства России,
учитывающие систему предпосылок и оснований, вызывающих
необходимость совершенствования инвестиционных процессов в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры, включающие
концептуальную схему обоснования выбора механизма возврата
инвестированных частным сектором средств, раскрывающие перспективы
11
согласования интересов основных заинтересованных лиц в процессе
реализации концессионных проектов.
8. Обоснованы способы повышения эффективности реализации
проектов концессии в дорожном хозяйстве, включающие применение
электронных систем сбора средств на платных дорогах, обеспечение
общественной значимости реализации концессионных проектов, внедрение
инноваций, оптимизацию затрат на эксплуатационной стадии проектов
строительства автомобильных дорог по концессионной схеме.
9. Разработан организационно-экономический механизм
обеспечения эффективности реализации проектов концессии в сфере
строительства метрополитенов, основанный на гибких условиях реализации
концессионного соглашения, базирующийся на результатах экономико-
математического моделирования, отличающийся функцией самонастройки,
позволяющей корректировать целевые значения оцениваемых параметров и
уточнять контент мероприятий, предусмотренных концессионным
соглашением.
10. Разработана процедура проведения публичного аудита проектов
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры,
заключающаяся в контроле эффективности и оценке приоритетности
интересов общественности в концессионных проектах, отличающаяся
выделением дополнительных этапов (блоков), позволяющих провести более
глубокий анализ финансово-экономической и социальной составляющих
концессионного проекта.
Методы исследования и достоверность. Для решения поставленных
задач применялись общенаучные методы познания: диалектический,
историко-логический, экономико-статистический, системный подход,
традиционные приемы экономического анализа и синтеза, метод сравнения и
группировок, статистические методы, инструментарий экономико-
математического и имитационного моделирования. Все эти методы
обеспечивают обоснованность и достоверность полученных результатов.
12
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что
содержащиеся в нем теоретические положения и выводы вносят
значительный вклад в развитие теории управления строительством объектов
общественно значимой инфраструктуры и могут быть использованы для
дальнейшего изучения проблем экономики, организации и управления
строительными организациями и отраслью в целом.
Практическая значимость исследования состоит в возможности
применения в практике управления строительными организациями
разработанных в диссертационном исследовании методических положений и
рекомендаций по реализации концессионных соглашений в целях создания
объектов общественно значимой инфраструктуры.
Апробация результатов исследования. Основные положения и
результаты работы были представлены на научно-практических
конференциях профессорско-преподавательского состава Воронежского
государственного архитектурно-строительного университета, Воронежского
государственного технического университета (2008-2019 гг.); V
Всероссийской школе-семинаре молодых ученых «Управление большими
системами» (2008 год); IV международной научно-практической
конференции «Место и роль России в мировом хозяйстве» (2009 год);
научно-практической конференции «Современные проблемы
инновационного развития экономики России и пути их решения» (2010 год);
II Международной научно-практической Интернет-конференции «Анализ,
моделирование и прогнозирование экономических процессов» (2010-2011
гг.); Международной научно-практической конференции «Перспективное
развитие науки, техники и технологий» (2011 год); IV Международной
научно-практической Интернет-конференции «Анализ, моделирование и
прогнозирование экономических процессов» (2012–2013 гг.);
международной молодежной научной конференции «Поколение будущего –
2012: взгляд молодых ученых» (2012 год); I Международной научно-
практической конференции «Проблемы современных экономических,
13
правовых и естественных наук в России» (2015 год); 4-й международной
научно-практической конференции, посвященной 55-летию строительного
факультета и 85-летию БГИТУ «Проблемы инновационного биосферно-
совместимого социально-экономического развития в строительном,
жилищно-коммунальном и дорожном комплексах» (2015 год); II
Международной научно-практической конференции «Проблемы
современных экономических, правовых и естественных наук в России» (2016
год); выставке «Строительство-2016» (2016 год); III Международной научно-
практической конференции «Проблемы современных экономических,
правовых и естественных наук в России» (2017 год); III Международной
научно-практической конференции «Инновационные подходы к решению
социально-экономических, правовых и педагогических проблем в условиях
развития современного общества» (2017 год); VII Международной научно-
практической конференции «Проблемы современных экономических,
правовых и естественных наук в России – синтез наук в конкурентной
экономике» (2018 год); XX Международной научной конференции
«Энергетическое управление муниципальными объектами и устойчивыми
энергетическими технологиями» EMMFT 2018 (2018 год); VIII
Международной научно-практической конференции «Проблемы
современных экономических, правовых и естественных наук в России –
синтез наук в конкурентной экономике» (2019 год).
Разработанное в исследовании методическое обеспечение используется
в практике деятельности организаций ООО «Инжсервис», ООО
«ГЕОКАДАСТРПРОЕКТ», АО «Дороги Черноземья», ООО «Киносарг» и
ООО «Автодорис», что подтверждается соответствующими актами о
внедрении. Методы повышения эффективности концессионных проектов
разработаны в рамках выполнения научно-исследовательских работ для
Росавтодора. Теоретические и методологические принципы управления
проектами инфраструктурной концессии используются в проекте технико-
экономического обоснования и реализации проекта создания системы
14
скоростного рельсового пассажирского транспорта на территории городского
округа город Воронеж. Методические подходы и практические подходы,
предложенные в исследовании, используются в ФГБОУ ВО ВГТУ в учебном
процессе при обучении бакалавров по направлению подготовки 38.03.01
«Экономика» в рамках преподавания дисциплин «Экономика
инвестиционной деятельности» и «Экономика инновационной деятельности
предприятия», а также аспирантов направления 38.06.01 «Экономика»
направленности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством
(экономика, организация и управление предприятиями, отраслями,
комплексами (строительство))» в рамках преподавания дисциплины
«Экономика инновационного предпринимательства».
Информационную базу исследования составили данные Госкомстата
РФ (Росстата), Министерства строительства и жилищно-коммунального
хозяйства РФ, Счетной Палаты РФ, базы Мирового Банка «Private
Participation in Infrastructure Database», Национального Объединения
Технологического и Ценового Аудита, Федерального дорожного агентства
(Росавтодор), госкомпании «Автодор», Агентства по инвестициям и
стратегическим проектам, Базы данных ИНВЕСТИНФРА, Единой
информационной системы государственно-частного партнерства в РФ,
Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в
инфраструктуру, официального сайта Российской Федерации для
размещения информации о проведении торгов (раздел «государственно-
частное партнерство (соглашения о ГЧП/МЧП, концессионные соглашения»),
нормативно-правовая документация, информационные ресурсы сети
Интернета и другие источники информации.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Содержание диссертации соответствует п. 1.3 Экономика, организация и
управление предприятиями, отраслями, комплексами - строительство (1.3.77.
Теоретические, методологические и методические основы определения
эффективности инвестиционных проектов в строительстве; 1.3.76. Развитие
15
методологии управления и организации инвестиционного проектирования в
строительстве; 1.3.75. Экономические проблемы реконструкции и
восстановления основных фондов ЖКХ различных форм собственности)
паспорта научной специальности 08.00.05 – Экономика и управление
народным хозяйством.
Публикации. Основные результаты диссертационной работы нашли
отражение в 81 публикации общим объемом 80,4 п. л. (авторских – 46,65 п.
л.), в том числе в 5 монографиях общим объемом 55,4 п. л. (авторских – 30,1
п. л.), 24 научных статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства
образования и науки РФ общим объемом 10,0 п. л. (авторских – 5,7 п. л.) и в
8 статьях, индексируемых в базах SCOPUS и WOS общим объемом 3,35 п. л.
(авторских – 1,35 п. л.).
На защиту выносятся следующие положения, полученные в
результате проведенного исследования:
- теоретический подход к управлению концессионными проектами в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры;
- методология управления проектами концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры;
- концепция управления проектами концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры;
- методические положения по управлению проектами концессии в
жилищно-коммунальной сфере;
- условия и предпосылки активизации механизма частной инициативы
в проектах концессии в сфере ЖКХ;
- методика контроля реализации проектов строительства
метрополитенов на концессионной основе;
- рекомендации по внедрению концессионного механизма в целях
обеспечения развития дорожного хозяйства;
- способы повышения эффективности реализации проектов концессии в
дорожном хозяйстве;
16
- организационно-экономический механизм обеспечения
эффективности реализации проектов концессии в сфере строительства
метрополитенов;
- разработать процедуру проведения публичного аудита проектов
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью,
задачами и логикой исследования. Работа состоит из шести глав, содержащих
двадцать параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Работа
содержит 452 страницы машинописного текста, включает 49 таблиц, 77
рисунков, список использованной литературы из 482 наименований и 4
приложения.
17
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ
ПРОЕКТАМИ КОНЦЕССИИ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА
ОБЩЕСТВЕННО ЗНАЧИМОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

1.1. Эволюции института концессии

На протяжении последних десятилетий в России реализовывалась


политика, основой которой являлась необходимость перехода от сырьевой
модели экономики к инновационной. Ретроспективный анализ показывает,
что такой переход в достаточном масштабе осуществлен не был, это может
свидетельствовать как об определенных недоработках выбранной
экономической политики, так и о сопротивлении устоявшейся системы,
длительный период выстраиваемой на добывающей модели. В
существующих условиях, когда становится очевидно, что парадигма,
основанная на добыче углеводородов, больше не может обеспечить
устойчивое развитие экономики страны, необходим поиск или ускоренное
развитие других направлений, на основе которых удастся достичь
необходимых темпов инвестиционных и инновационных преобразований.
Одним из таких направлений, безусловно, является развитие общественно
значимой инфраструктуры.
Указом Президента России от 7 мая 2018 года №204 «О национальных
целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период
до 2024 года» было принято к реализации 12 национальных проектов [81]:
 демография;
 здравоохранение;
 образование;
 жилье и городская среда;
 экология;
 безопасные и качественные автомобильные дороги;
18

 производительность труда и поддержка занятости;


 наука;
 цифровая экономика;
 культура;
 малое и среднее предпринимательство и поддержка
индивидуальной предпринимательской инициативы;
 международная кооперация и экспорт.
В рамках данных национальных проектов к категории
инфраструктурных относится проект «Безопасные и качественные
автомобильные дороги». Национальный проект развития автомобильных
дорог состоит из следующих подпрограмм:
 развитие дорожной сети;
 развитие дорожного хозяйства;
 повышение безопасности дорожного движения;
 дороги для Минобороны России».
Также в соответствии с данным Указом было поручено разработать
«Комплексный план модернизации и расширения магистральной
инфраструктуры на период до 2024 года» [74], который был принят 30
сентября 2018 года. Основными разделами этого плана является
транспортная и энергетическая инфраструктура. Изначально комплексный
план развития инфраструктуры не был отнесен к категории национальных
проектов, однако рассматривался вместе с ними и в Указе Президента РФ
фигурирует наравне с национальными проектами. В апреле 2019 года было
инициировано изменение статуса этого документа для включения его в
перечень национальных проектов.
Комплексный план развития инфраструктуры включает 9 следующих
федеральных проектов:
 «Европа – Западный Китай»;
 «Морские порты России»;
19

 «Северный морской путь»;


 «Железнодорожный транспорт и транзит»;
 «Транспортно-логистические центры»;
 «Коммуникации между центрами экономического роста»;
 «Развитие региональных аэропортов и маршрутов»;
 «Высокоскоростное железнодорожное сообщение»;
 «Внутренние водные пути».
Суммарно на эти два направления (комплексный план модернизации и
расширения магистральной инфраструктуры и «Безопасные и качественные
автомобильные дороги») будет израсходовано более 10 трлн. руб. С учетом
того, что все 12 национальных проектов совокупно потребуют 25,7 трлн.
руб., можно сделать вывод о высоком приоритете инфраструктурного
развития. Таким образом, на высшем уровне управления в России
строительство инфраструктуры в период 2019-2024 гг. признано в качестве
одного из приоритетных направлений развития страны. Это придает
направлению научного обеспечения процессов разработки, управления и
реализации проектов строительства инфраструктуры особое значение.
Характеризуя тенденции, наблюдаемые в экономике России в
последние годы, можно сделать вывод о том, что период увеличения
бюджетных доходов за счет реализации сырья на внешних рынках не может
быть долгосрочным трендом (несмотря на благоприятную конъюнктуру,
наблюдаемую в конце 2018 года – начале 2019 года). Об этом можно судить в
том числе на основе посланий Президента России Федеральному Собранию
[1]. В таких условиях для развития общественно важных сфер необходимо
привлечение внебюджетных источников. А это требует соответствующего
современным сложным условиям научного обеспечения.
В предпринимательском секторе экономики также наблюдается
определенная стагнация инвестиционных процессов. Несмотря на то, что в
период 2017-2018 гг. произошло увеличение объемов реальных инвестиций
на 4,3%, эти темпы роста не смогли компенсировать снижение в предыдущие
20
годы [283]. Одной из главных проблем является высокая турбулентность
отечественной экономики, что не позволяет в полной мере реализовать
потенциал имеющихся механизмов инвестирования. В таких условиях
огромную важность приобретают механизмы взаимодействия между
государством и частным сектором в процессе реализации важных с
общественной точки зрения проектов. Многими учеными отмечается, что в
современной парадигме опережающее развитие инфраструктуры в России по
сравнению с другими направлениями является приоритетной задаче.
Научная гипотеза исследования состоит в научном предположении, что
развитие теоретико-методологических и методических положений,
практических разработок в отношении управления проектами концессии в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры в настоящее
время в ситуации глобальных вызовов, с которыми столкнулась экономика
России в условиях экономической турбулентности под влиянием внутренних
противоречий и внешних угроз, является действенным и эффективным
механизмом, который позволяет объединить усилия государства и бизнеса
для решения общественно значимых задач. Логика исследования приведена
на рисунке 1.1.
В этой цепочке рассуждений нужно обязательно принимать во
внимание интересы общества, для которого и реализуются подобные
проекты. Дело в том, что в условиях высоких системных рисков для
государства и бизнеса может быть очень привлекательна стратегия передачи
рисков третьей стороне – населению, непосредственно заинтересованному в
реализации проектов. Основным методом такой передачи является
увеличение стоимости оказываемых услуг, что в условиях снижения
реальных доходов населения является неприемлемым. Таким образом,
необходима система обеспечения интересов общественности в ходе
управления проектами концессии в сфере строительства инфраструктуры,
позволяющая контролировать и отстаивать интересы населения и
организаций, являющихся непосредственными пользователями.
21

ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ УРОВЕНЬ
Систематизация видов концессии
Введение в научный оборот термина «концессия в сфере общественно значимой инфраструктуры»
Классификация проектов концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры
Теоретическое обеспечение концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры
Теоретические подходы к изучению концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры
Теоретические основы интеграции механизмов контроля за реализацией проектов концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ УРОВЕНЬ
Определение состояния теоретического обеспечения проектов концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры в отраслях и сферах деятельности
Проблемное поле управления проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры в России
Этапы научного обоснования управления проектов концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры в России на современном этапе
Принципы реализации проектов концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры
Методология управления проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
Концепция управления проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры в условиях экономической турбулентности
Концепция формирования реестра типовых концессионных проектов в сфере ЖКХ
Концепция управления проектами ПВГ на концессионной основе
МЕТОДИЧЕСКИЙ УРОВЕНЬ
Методы обеспечения общественной эффективности концессионных проектов в дорожном хозяйстве
Методическое обеспечение внедрения инноваций в проектах строительства платных дорог на
концессионной основе
Оптимизация затрат на эксплуатационной стадии проектов строительства платных дорог на
концессионной основе
Механизмы государственной поддержки проектов концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры в условиях экономической нестабильности
Источники рисков и неопределенности в проектах концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры в условиях экономической турбулентности
Состав разделов аудита проектов концессии в сфере инфраструктуры в дорожной отрасли
Состав разделов аудита проектов концессии в сфере инфраструктуры ЖКХ
Механизм частной инициативы в проектах концессии в сфере инфраструктуры ЖКХ

ПРАКТИЧЕСКИЙ УРОВЕНЬ
Определение практических подходов к реализации проектов ПВГ на основе концессионного механизма
Разработка мульти проекта межмуниципальной концессии в сфере ЖКХ
Моделирование проекта строительства метрополитена на концессионной основе
Определение ключевых параметров эффективности для типовых проектов концессии в сфере
инфраструктуры ЖКХ
Рисунок 1.1. – Логика диссертационной работы

В исторической ретроспективе самой развитой формой взаимодействия


государства и бизнеса в инфраструктурных проектах в России является
22
концессия. Анализ научных публикаций по данной тематике позволяет
сделать вывод о том, что вопросам теоретического и методологического
обеспечения должного внимания не уделяется. Акцент же в большинстве
случаев делается на методических и практических аспектах. Это может
создать потенциальные проблемы в процессе развития механизма концессии
в России.
Концессия имеет очень продолжительную историю. С древнейших
времен применялась система «откупа», которая является одной из
разновидностей концессии. В результате откупа происходила передача
государством частному лицу права взимать налоги, при этом часть доходов
делилась между ними. Как отмечают исследователи [198], этот механизм
применялся еще до нашей эры.
В работе [299] систематизирована эволюция концессионного
механизма в мировой практике ( таблица 1.1.).

Таблица 1.1. – Эволюция концессионного механизма в мире [299]


Время
Страна Использование концессионного механизма
реализации
VI-IV в. Древняя Греция,
Появляется понятие «откуп»
до н.э. Рим, Древний Иран
1256 г. Испания Первая концессия по освоению полезных ископаемых
Первая концессия по добыче нефти в медицинских
1400 г. Италия
целях
1554 г. Франция Концессия на строительство канала
Концессия на добычу нефти в геолого-
1901 г. Иран
разведывательных целях
20-30-е гг. Формирование современной нормативно-правовой
США
XX в. базы концессионных соглашений
Юго-Восточная Активное развитие инфраструктурных проектов на
1948 г.
Азия основе концессионных соглашений
70-е гг. XX В концессионном соглашении появляется налог на
Венесуэла
в. прибыль концессионера
Строительство Евротоннеля под Ла-Маншем на
1986 г. Англия, Франция
основе концессионного соглашения

Следует учитывать, что это лишь фрагмент мировой истории развития и


эволюции концессионного механизма. Так важным этапом в свое время было
появление законодательства о концессии в XVII-XVIII веках в Европе. В
23
США концессии были впервые выданы в конце 17 века. Во Франции
законодательство о концессиях было принят во времена Наполеона и
используется (с существенными изменениями) в настоящее время [121].
В XIX веке механизм концессии получил широкое распространение в
мире в процессе строительства железных и автомобильных дорог, освоения
полезных ископаемых и развития других сфер и отраслей.
Исследователи выделяют две модели концессии [181]:
 англо-американская;
 французская.
Французская модель схожа с лицензированием. Британская модель
концессии предполагает тесные партнерские отношения между государством
и частным сектором в процессе управления проектами.
В настоящее время концессия применяется более чем в 100 странах
мира, это позволяет говорить о ее универсальном характере, несмотря на
существенные отличия государств между собой. Как отмечают, в настоящее
время «построение концессионной модели взаимодействия государства и
бизнеса продолжает оставаться перспективным направлением развития
большинства стран мира, изыскивая пути для достижения максимально
эффективного взаимодействия бизнеса и государства с учетом потребности и
социально-экономического положения национальной структуры в мировом
сообществе» [198]. Следует учитывать, что механизм концессии в различных
странах имеет существенные особенности. В большинстве государств мира
институт концессии прошел длительный эволюционный путь развития, что
позволило обеспечить его эффективность. Отечественные реалии
существенно от этого отличаются.
Концессионный механизм в истории России имеет достаточно
глубокие корни. Концессии использовались в ХIХ веке в проектах
строительства железных дорог и коммунальной инфраструктуры. В 20-30-е
годы ХХ века концессии были трендом развития экономики в период НЭПа.
Имеются сведения о более раннем применении механизма концессии. Так
24
Петр I применял систему откупов, которая может быть отнесена к
разновидности концессии. Можно назвать и более ранние примеры (в
середине ХVI века в нашей стране была выдана первая концессия на добычу
железной руды). Концессия получила широкое развитие в южных регионах
России в XIX веке [256]:
 порт в г. Туапсе;
 газоснабжение в г. Ростове-на-Дону;
 городские электростанции в г. Ростове-на-Дону;
 электроснабжение Грозненского нефтедобывающего района;
 трамвайное движение в г. Астрахани.
В 1836 г. австрийский инженер Ф. Герстнер получил концессию на
сооружение первой в России железной дороги длиной 26,6 км между
Петербургом и Царским Селом, а в 1866–1880 гг. было выдано 53 концессии
на строительство 23 тыс. км дорог [374].
В XIX веке концессионный механизм активно использовался в мире
при строительстве транспортной инфраструктуры (дорожное хозяйство и
железные дороги), а также коммунальной инфраструктуры. Эта тенденция,
как уже было отмечено выше, не обошла стороной и Россию, в которой по
концессионной модели осуществлялось строительство железных дорог.
В 20-х годах XX века в нашей стране институт концессии получил
новый виток развития. Более того, в период НЭПа ориентация была на
реализацию проектов с участием зарубежных компаний, что предполагает
априори более сложную систему отношений. Инициаторами концессий в
большинстве случаев являлись частные инвесторы. Несмотря на тяжелые
социально-экономические условия того времени, в период 1922 - 1927 гг.
было получено 2211 предложений о заключении концессионных соглашений.
В результате появилась возможность выбрать наиболее привлекательные
предложения с уклоном на народнохозяйственный эффект и потребности
важнейших отраслей экономики (из предложенных было реализовано не
более 10% проектов). Такой значительный интерес позволяет сделать вывод
25
о том, что в случае правильной организации и структурирования,
концессионный механизм способен занять существенное место в экономике
страны.
Вместе с тем, как отмечено в работе [287], реализация концессионных
проектов в значительном масштабе с привлечением зарубежных инвесторов
имеет множество как положительных, так и отрицательных моментов, что
приводит к системе противоречий по следующим ключевым моментам:
 изменение международных инвестиционных позиций и
инвестиционного климата страны;
 экономические стимулы, способствующие привлечению
зарубежных инвесторов;
 государственная политика в обеспечении эффективности
деятельности концессионера, в том числе социальной эффективности;
 привлечение современных иностранных технологий;
 проблемы оппортунистического поведения концессионера;
 возможность ускорения регионального развития в рамках
привлечения иностранных инвесторов;
 условия для трудовой деятельности на создаваемых
предприятиях;
 изменения во внешнеторговых отношениях;
 экономические проблемы завершения проектов, в том числе в
случае досрочного расторжения договора.
Период 20-30-х годов ХХ века характеризовался реализацией
концессионных проектов в разнообразных направлениях: обрабатывающая
промышленность, торговля, горнодобывающая промышленность, сельское
хозяйство и др. В том числе было предоставлено несколько нефтяных
концессий. В научных работах отмечается, что российские нефтяные
концессии начала ХХ в. имели признаки соглашений о разделе продукции
(СРП) [197].
26
В 30-е годы ХХ века в советской истории произошел отказ от
концессионной формы развития. Процесс постепенного сворачивания
концессионного механизма начался еще с середины 20-х годов. Это стало
следствием определенных противоречий, но в большей степени определялось
изменением парадигмы государственной политики. В условиях плановой
экономики наличие концессионных предприятий частной формы
собственности, да еще и с участием иностранных контрагентов, вступало в
диссонанс с реализуемой плановой моделью экономического развития.
После 30-х годов ХХ века концессионная модель в нашей стране
длительное время не применялась. Она привлекла внимание российских
политических деятелей в 90-е годы ХХ века, это связано с существенным
развитием этого направления в мировой практике. В результате было
положено начало разработки законодательства в этом направлении.
Таким образом, процесс разработки концессионного законодательства
в России начался в начале 90-х годов, однако в тот период это не вылилось в
принятие окончательного ФЗ. Первый отечественный закон «О
концессионных соглашениях» был разработан в 1993 году, но в законную
силу не вступил.
Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [83] был принят
в России только в 2005 году после более чем 10-летнего обсуждения и на
первых этапах содержал в себе ряд недостатков. В частности, отмечалась
явная диспропорция в отношении защиты прав государства по сравнению с
интересами концессионера. Как отмечает один из ведущих исследователей
института концессии в России В.Г. Варнавский, «закон получился слишком
рамочным, а принятые в 2008 и 2010 годах многочисленные поправки к нему
ситуацию практически не изменили» [119]. Законодательство в отношении
концессии на протяжении последующего времени продолжало развиваться в
сторону улучшения условий для частного инвестора. Это объясняется тем,
что на первоначальном этапе ставилась цель гарантировать в первую очередь
интересы государства, что привело к стагнации процесса выдачи концессий.
27
В зарубежных странах законодательство в отношении концессий
постоянно развивается, адаптируясь под новые требования социально-
экономической среды и учитывая потребности предпринимательского
сектора, особенно это касается части распределения и управления рисками.
Подобные изменения в отечественной практике явно отстают от потребности
предоставления гибких условий управления проектами.
Россия сравнительно поздно приступила к формированию условий для
применения концессии, отстав не только от развитых стран мира, но и от
ряда стран СНГ. В итоге РФ стала далеко не первой страной даже на
постсоветском пространстве, которая приняла законодательство о
концессиях и стала развивать это направление:
 Закон республики Узбекистан №110-1 «О концессиях» был
принят 30 августа 1995 года [12];
 Закон Литовской Республики о концессиях № 1-1510 действует
от 10 сентября 1996 г. [11];
 Закон Украины «О концессиях на строительство и эксплуатацию
автомобильных дорог» был принят 14.12.1999 г. и определяет особенности
строительства и эксплуатации автомобильных дорог на условиях концессии
[15].
В отдельных странах постсоветского пространства законодательное
обеспечение был принято позже, чем в России. Так Закон республики
Казахстан «О концессиях» был принят в 2006 году [14], Закон республики
Беларусь №63-З 12 «О концессиях» [13] только июля 2013 года. Нужно
отметить, что во всех случаях в названиях фигурирует слово «концессия»
(как и в подавляющем большинстве других зарубежных государств), и
только в России законодательный акт называется «О концессионных
соглашениях».
Рассмотрим основные теоретические аспекты института концессии.
Слово «концессия» (лат. «concession» «разрешение, уступка») для русского
языка является заимствованным. Формулирование более развернутого
28
определения термина «концессия» является достаточно проблемным. Об
этом можно судить на основе работы [414], в результате которой автор
пришел к определению «соглашение о совместном получении дохода, то есть
взаимовыгодное соглашение». Этот вывод не является достаточно
обоснованным, так как разделение дохода не является обязательным, и уж
тем более, базовым принципом концессионного механизма. Термин
«концессия» имеет множество трактовок в странах мира. Общей чертой этого
механизма можно назвать выдачу (уступку) разрешения на ведение
определенной деятельности.
Как отмечено В.Г. Варнавским [119]: «В современной России трактовка
категории «концессия» (точнее «концессионное соглашение»)
принципиально отличается от того, что понимается под концессией в
развитых странах». Устоявшегося определения понятия «концессия» в
настоящее время в научной литературе не сложилось. Имеется множество
подходов, они приведены в таблице 1.2.

Таблица 1.2. – Подходы к определению понятия «концессия»


Автор или
Сущность определения
источник
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за
свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим
соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое
имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой
и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной
ФЗ «О концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения),
концессии» [83] право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать
другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием
(эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент
обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим
соглашением, права владения и пользования объектом концессионного
соглашения для осуществления указанной деятельности.
29
Продолжение табл. 1.2

Автор или
Сущность определения
источник
Концессия - основанные на концессионном договоре право владения и
пользования объектом концессии или право на осуществление вида
деятельности [13].
Концессия - деятельность, направленная на создание (реконструкцию) и
эксплуатацию объектов концессии, осуществляемая за счет средств
концессионера или на условиях софинансирования концедентом [14].
Концессия – выдаваемое предоставляющим органом в соответствии с
настоящим Законом концессионеру на основании концессионного договора
и на установленных в нем условиях разрешение на осуществление
Законы стран хозяйственной деятельности, связанной с проектированием,
строительством, развитием, обновлением, изменением, ремонтом,
бывшего СССР о
управлением, использованием объектов инфраструктуры и (или) надзором
концессии за ними, на предоставление публичных услуг, управление государственным
имуществом или имущество самоуправления (в том числе эксплуатация
природных ресурсов) и (или) его использование, когда концессионер
согласно концессионному договору берет на себя весь или большую часть
связанного с такой деятельностью риска, а также соответствующие права и
обязанности [11].
Концессия представляет собой разрешение, выдаваемое от имени
государства иностранному инвестору на осуществление определенного вида
хозяйственной деятельности, связанной с предоставлением ему имущества,
участков земли и недр на основе заключения концессионного договора [12].
Концессия, или концессионное соглашение, представляет собой форму
государственно-частного партнерства (ГЧП), направленную на вовлечение
Наумова Т. [265]
частного сектора в управление госсобственностью или в оказание услуг,
которые присущи государству, на взаимовыгодных условиях.
Европейская Концессия - передача общественной властью находящихся в ее
собственности объектов инфраструктуры или других общественных служб
Комиссия в
третьей стороне для осуществления управления ими при условии принятия
правилах Единого последней на себя предпринимательского риска и обязанностей по
рынка [438] эксплуатации оборудования
Термин «концессия» в общем контексте характеризует передачу
Варнавский В.Г.
государственной собственности частным лицам на различных условиях, но
[119] без изменения базовых отношений собственности.
Концессия – это система отношений между государством (концедентом) и
частным юридическим или физическим лицом (концессионером),
Филатов А.В. возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру
[397] прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и
на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности,
которые составляют исключительную монополию государства.
Концессия – это уступка государством или уполномоченным
государственным образованием прав пользования на принадлежащую ему
Кодрян Е.С. [219] собственность (материальную или нематериальную) частному лицу
(физическому или юридическому) на определенных условиях с
определенными целями в течение определенного срока
30
Продолжение табл. 1.2

Автор или
Сущность определения
источник
Концессия (концессионное соглашение) – система договорных отношений
между государством (концедентом) и частным юридическим или
физическим лицом (концессионером), возникающая в результате
предоставления концедентом концессионеру как прав пользования
государственной собственностью на возвратной основе, так и прав на
осуществление разных видов деятельности (строительство нового объекта,
Халтурин Р.А. модернизация существующего и передача его в государственную или
[399] муниципальную собственность в предусмотренный договором срок); размер
концессионной платы за использование имущества и дополнительные
условия определяется договором (стандартная продолжительность от 10 до
30 лет); целью концессии является привлечение на конкурсной основе
частного бизнеса к строительству, модернизации и эксплуатации объектов,
составляющих предмет концессии и являющихся собственностью
государства.
Концессия является формой привлечения в инфраструктурные отрасли
предпринимательского капитала, при которой происходит уступка
Искренко Д.И. концедентом (государственным или муниципальным органом)
[205] концессионеру (частному инвестору) права владения и пользования
концессионным объектом на определенных договором условиях и период
времени в обмен на концессионные платежи.
Концессия (в переводе с латинского – «уступка») – это система отношений
между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны,
частным юридическим или физическим лицом (концессионером),
возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру
прав пользования собственностью по договору, за плату и на возвратной
основе, права на создание строительство) концессионного объекта с
Щаблыкин М.И.
предоставлением концессионеру пользования (хозяйственной эксплуатации)
[414] таким объектом после его создания (завершения строительства) в течение
определенного периода и на условиях, предусмотренных концессионным
соглашением, с последующей передачей объекта в государственную или
муниципальную собственность, а также прав на осуществление
определенных видов деятельности, которые составляют исключительную
монополию государства.
Концессия означает передачу частной компании объекта государственной
(муниципальной) собственности для строительства, модернизации,
Варнавский В.Г.
реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. на
[124] определенных, закрепленных в договоре условиях, на возвратной и платной
основе, в соответствии с концессионным законодательством.
Система отношений, с одной стороны, государства, или муниципального
Варнавский В.Г. образования (концедента), а с другой стороны, частного юридического или
[121] физического лица (концессионера), складывающаяся в соответствии с
действующим законодательством и договором между ними.
Концессия – это форма государственно-частного партнерства, направленная
на развитие социально значимой инфраструктуры или осуществление видов
деятельности (объект концессии) для защиты общественных интересов, при
Солдатенков
которой частный сектор (концессионер) развивает объект концессии и
В.Ю. [360]. получает доходы от его/ ее эксплуатации/осуществления, а государственный
сектор (концедент) сохраняет права собственности и контроля над объектом
концессии
31
Окончание- табл. 1.2

Автор или
Сущность определения
источник
Концессия – форма ГЧП, способствующая привлечению инвестиций в
инфраструктурные отрасли и представляющая собой систему отношений
Мальцева И.И.
между государством и бизнесом, возникающих при создании
[250] (реконструкции) объекта государственной собственности, имеющего
важное социально-экономическое значение
Центр развития Концессия, концессионное соглашение – форма государственно-частного
государственно- партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление
частного государственной собственностью или в оказание услуг, обычно
партнерства [299] оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях
Концессии – это, в первую очередь, механизм привлечения частных
инвестиций в создание объектов общественной инфраструктуры,
Черникова В.Е.
обеспечения эффективного управления имуществом, находящимся в
[406] государственной и муниципальной собственности, а также повышения
качества социально значимых услуг, которые предоставляются населению.

На основе проведенного исследования множества научных работ по


тематике концессии автором сделан вывод о том, что существует множество
ее разновидностей. В том числе важным является то, что концессии
применяются не только во взаимоотношениях бизнеса и государства, но и в
среде организаций и физических лиц. Систематизация различных видов
концессии приведена на рисунке 1.2.

КОНЦЕССИЯ

Между субъектами бизнеса, С участием государственного сектора


физическими лицами
Концессии в области недропользования

Коммерческая концессия Концессии по разработке природных ресурсов

Предоставление права на ведение


Франчайзинг (франшиза) определенного вида деятельности
Концессии в(лицензирование)
сфере общественно значимой
инфраструктуры (инфраструктурная
концессия)

Концессии публичной службы

Рисунок 1.2. – Разновидности концессии


32

В соответствии со 2 Главой ГК РФ, «по договору коммерческой


концессии одна сторона обязуется предоставить другой стороне за
вознаграждение на срок или без указания срока право использовать в
предпринимательской деятельности пользователя комплекс принадлежащих
правообладателю исключительных прав, включающий право на товарный
знак, знак обслуживания, а также права на другие предусмотренные
договором объекты исключительных прав, в частности на коммерческое
обозначение, секрет производства (ноу-хау)» [7]. Другим названием
коммерческой концессии является франчайзинг или франшиза. Франшиза в
России имеет достаточно широкое практическое применение, но с точки
зрения теоретического обоснования развита достаточно слабо. Вместе с тем,
по мнению автора исследования, в настоящее время намного большее
значение представляет взаимодействие между государством и бизнесом по
концессионной модели. Рассмотрим основные формы такого взаимодействия
в мировой практике.
Концессионный механизм применяется в проектах недропользования.
Такая форма взаимодействия предполагает передачу государством
предпринимателям права разработки полезных ископаемых. В плату за
использование недр частный партнер отдает часть добытого в натуральной
или стоимостной форме. Изначально такая форма концессии применялась в
колониальную эпоху. И она являлась в определенной степени формой
«угнетения» колоний, плата за выработку была незначительной, а
метрополия по сути силой забирала ресурсы подчиненных ей территорий. В
цивилизованные времена такая форма концессии применяется на
взаимовыгодных условиях. Действующий в России Федеральный Закон «О
соглашениях о разделе продукции» [84] по сути описывает взаимодействие
государства и частного сектора по модели концессии в сфере
недропользования. При этом официально используется другой термин.
Концессионный механизм по разработке природных ресурсов в РФ
33
официально не используется. Тогда как в других странах, например в Канаде,
он является очень распространенным и считается эффективным [162].
У понятий «концессия» и «лицензия» с точки зрения финансово-
экономических и юридических аспектов имеется достаточно много общих
черт. Но присутствуют и существенные отличия, так концессия реализуется
на основе заключенного контракта (договора), когда две стороны (орган
власти и частный партнер) на основе переговоров приходят к определенным
условиям. В отличии от концессии лицензирования имеет односторонний
характер, государство предоставляет предпринимателю право вести
определенную деятельность. При этом подобные отличия не настолько
значительны в различных странах мира, и имеются случаи использования
этих понятий в качестве синонимов [101]. Отличия лежат в юридической
плоскости, и во многом зависят от действующей правовой системы в
конкретной стране.
Одной из разновидности концессии является концессия на управление.
Она предполагает передачу специализированной управляющей компании
функций управления государственным предприятием или учреждением, при
этом прибыль управляющей компании формируется за счет снижения затрат
управляемого объекта [413]. Такая форма концессии не предполагает
инвестиций или даже изменения организационно-правовой формы объекта
концессии. Государство предоставляет частному лицу право на оказание
определенных публичных услуг. Частное лицо принимает на себя риски
ведения деятельности, а доходы получает непосредственно от пользователей.
Используемое в российском законодательстве понятие «концессионные
соглашения» [83] применяется к концессиям для объектов различных типов
(транспорт, дорожное хозяйство, железные дороги и т.д.), но все их можно
отнести к сфере инфраструктуры. Таким образом, большинство научных
работ российских ученых [например, 136; 137; 294; 303], независимо от того,
используют они термин «концессия» или «концессионное соглашение»
34
исследует один тип концессий – концессии в сфере общественно значимой
инфраструктуры.
Под общественно значимой инфраструктурой понимается комплекс
предприятий и объектов, обеспечивающих общие условия для
осуществления той или иной деятельности, необходимой для
функционирования общества. Понятие «инфраструктура» имеет достаточно
широкое распространение и применяется для объектов транспорта, спорта,
энергетики и т.д. Так в соответствии с Градостроительным Кодексом РФ
«инженерная инфраструктура жилищно‑коммунального комплекса – здания,
сооружения, а также иные объекты недвижимого имущества и входящее в их
состав инженерное оборудование, предназначенные для функционирования
жилищно‑коммунального комплекса, в том числе головные сооружения и
магистральные сети инженерной инфраструктуры – водопровод,
канализация, теплоснабжение, газоснабжение, ливневая канализация и иные
сооружения инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий»
[6].
Российские ученые вынуждены использовать как равнозначные
термины «концессионное соглашение» и «концессия». Такое положение дел
существенно отличается от мировой практики научных публикаций по
данной тематике. И это касается не только развитых зарубежных стран или
государств с длительной историей использования концессионной модели, но
и относится в полной мере к странам постсоветского пространства, где на
законодательном уровне и в исследованиях используют термин «концессия».
Такая ситуация не является обоснованной. Чтобы избавиться от такого
разночтения следует применять термин «концессия в сфере общественно
значимой инфраструктуры», отделив его от понятий «концессия» и
«концессионное соглашение». В наиболее общем случае концессия может
пониматься как выдача (уступка права) концедентом предпринимателю
разрешения на ведение определенной деятельности или уступка
имущественных прав.
35
Резюмируя приведенные выше подходы к определению понятия
«концессия в сфере общественно значимой инфраструктуры», к основным
признакам этой категории стоит отнести следующие:
 концессия в сфере общественно значимой инфраструктуры
относится к категории государственно-частного партнерства;
 в качестве предмета концессии выступает государственная или
муниципальная собственность, имеющая общественное (социальное)
значение;
 предполагается выпуск продукции или оказание услуг, имеющих
социальную и (или) общественную значимость;
 долгосрочная природа проектов;
 происходит передача (уступка) инфраструктурного объекта или
права построить новый объект;
 частному бизнесу передаются функции по управлению и
использованию результатов деятельности объекта концессии, право
собственности остается за концедентом;
 обязательным условием является вложение средств со стороны
частного инвестора;
 распределение рисков между концедентом и концессионером.
Резюмируя все вышесказанное, можно дать следующее определение.
Концессия в сфере общественно значимой инфраструктуры – это
долгосрочная форма государственно-частного партнерства, предметом
которой выступает государственная или муниципальная собственность, в
результате происходит передача концедентом концессионеру
инфраструктурного объекта или права построить новый объект, имеющий
общественную значимость, при этом право собственности на него остается за
концедентом; предполагается обязательное инвестирование средств
концессионером, а также распределение рисков и доходов от ведения
деятельности между концедентом и концессионером.
36
Несмотря на то, что механизм концессии в России на современном
этапе развивается уже около десятилетия, следует признать, что до
настоящего времени не удалось сформировать необходимый теоретический и
методологический базис развития данного института. Для создания
эффективной системы концессии в сфере общественно значимой
инфраструктуры, по мнению автора исследования, должно быть
сформировано теоретическое обеспечение по базовым направлениям –
таблица 1.3.

Таблица 1.3. – Теоретическое обеспечение концессии в сфере


общественно значимой инфраструктуры
Направление Основные концептуальные вопросы
Определение понятий: концессия, концедент, концессионер,
Базовое научное
концессионное соглашение (договор, контракт);
обеспечение объекты концессии, предмет концессии, концессионный проект.
Финансирование концессионных проектов;
возможные механизмы распределения доходов между концедентом и
концессионером в ходе реализации концессионного проекта;
определение срока реализации концессионного проекта;
механизмы государственной поддержки;
механизмы финансирования концессионных проектов;
Механизмы механизмы распределения рисков концессионных проектов;
технико-экономическое обоснование концессионных проектов;
реализации
механизмы государственной экспертизы и независимой экспертизы
концессионных концессионных проектов;
проектов порядок формирования и утверждения тарифов (цен, ставок сборов) на
товары (работы, услуги);
условия о размерах инвестиций, сроки, источники и условия
финансирования концессионного проекта;
распределение рисков между сторонами;
виды деятельности (работы (услуги), выполняемые (предоставляемые) по
условиям договора концессии).
Открытость и прозрачность деятельности концедента и концессионера;
обеспечение сбалансированности экономических параметров проектов;
учет прав и законных интересов потребителей товаров (работ, услуг),
предоставляемых концессионером в результате реализации проекта;
свободная конкуренция и отсутствие дискриминации, равенство всех
Основные принципы потенциальных концессионеров;
конкурсный отбор концессионеров;
предоставления
невмешательство в хозяйственную деятельность концессионера, за
концессий исключением параметров, оговоренных в договоре;
соблюдение концессионером действующего законодательства в области
охраны труда, охраны окружающей среды, экологической и санитарно-
гигиенической безопасности;
обеспечение выпуска продукции и услуг по соответствующим
стандартам и нормативным документам в области качества.
37
Продолжение табл. 1.3

Направление Основные концептуальные вопросы


Полномочия различных органов власти;
органы государства, выступающие от лица государства в качестве
Государственное концедента;
органы государственной власти, уполномоченные на законодательное
регулирование в
регулирование концессионной практики; государственный орган по
сфере планированию развития механизма концессии в различных отраслях и
инфраструктурных сферах деятельности;
концессий другие регулирующие и контролирующие государственные органы;
основные права и обязанности основных участников концессионного
механизма.
Методы конкурсного отбора концессионера (открытый конкурс,
закрытый конкурс, выбор концессионера без проведения конкурсных
процедур);
порядок проведения конкурсного отбора, признания конкурса
Механизм выбора
несостоявшимся, этапность конкурсных процедур;
концессионера состав конкурсной комиссии;
критерии отбора победителей;
требования к конкурсной документации, требования к участникам
конкурсов.
Нормативно- Наличие полной и охватывающей все наиболее важные аспекты
правовое реализации концессий в сфере инфраструктуры законодательной базы.
обеспечение
реализации
концессионных
проектов
Объекты концессии Порядок отбора объектов концессии;
и отрасли, в которых определение приоритетных отраслей и сфер деятельности для реализации
могут быть концессионных проектов, способы создания объектов концессии;
реализованы особенности эксплуатации объектов концессии;
концессионные права собственности на объект концессии на различных этапах
реализации проектов.
проекты
Информация по основным направлениям государственной политики в
сфере концессий;
Информационное наличие информации по планируемым конкурсам, конкурсной
обеспечение документации, результатам проведения конкурсных процедур;
концессионного информация по концессионным проектам, находящимся на стадии
механизма реализации и завершенным проектам;
механизмы предоставления информации;
оперативность и открытость информации.
Порядок изменения, прекращения и расторжения концессионного
Специальное договора;
обеспечение возможные действия после окончания концессионного соглашения;
концессионного критерии отнесения концессионных проектов к категории проектов
механизма особой значимости;
консультативное сопровождение концессионных проектов.

Приведенная структура теоретического обеспечения развития


концессий в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры
38
разработана на основе изучения и систематизации отечественного [102; 105;
119-125; 192-195; 197-199; 205; 219; 231; 236-237; 249-251; 290; 294; 297; 299;
301; 329; 334-336; 360; 404; 406; 410; 412; 414; 422-424] и зарубежного опыта
[426; 431; 436; 454; 460-461; 466-468; 481], законодательства и научных
разработок в сфере концессии. В рамках обобщения зарубежного опыта
рассматривались как страны с богатой историей реализации проектов
концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры, так и страны,
сравнительно недавно приступившие к реализации таких проектов.

1.2. Теоретические подходы к изучению концессии в сфере


строительства общественно значимой инфраструктуры

Как уже было отмечено выше, концессия является многоаспектным


явлением, поэтому она рассматривается со множества точек зрения, как то:
институт, механизм, инструмент, альянс, форма приватизации, способ
инновационного или регионального развития, способ воспроизводства
общественной инфраструктуры, модель и т.д. Все это приводит к тому, что
для детального изучения теоретических аспектов концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры необходимо
комплексное использование множества научных теорий. Исходной точкой
теоретического обоснования управления концессиями в сфере
инфраструктуры является понимание концессии как одной из
разновидностей государственно-частного партнерства.
На современном этапе развития в России проекты государственно-
частного партнерства являются важнейшими способами активизации
инвестиционной деятельности. Об этом можно судить на основе принятия в
один из самых сложных периодов развития российской экономики ФЗ о ГЧП
[88] и внесении множества поправок в ФЗ «О концессионных соглашениях»
[83]. Значительная роль указанных механизмов развития отмечена и в
указанном выше послании Президента о бюджетной политике [1]. В этом
39
программном документе В.В. Путиным механизм государственно-частного
партнерства относится к одному из инструментов оптимизации расходов.
Автор данного исследования далек от постулата о безоговорочной
эффективности концессионного механизма, и этому свидетельствует ряд
факторов. В том числе имеются случаи невыполнения частным инвестором
своих обязательств, что приводит к расторжению соглашений, проведению
новых конкурсов и существенному затягиванию процессов. В качестве
причин зачастую выступает низкое качество проработки проектов (неверная
оценка доходов, расходов, спроса, рисков и т.д.).
Научные работы, освещающие данный аспект [напр. 110; 127; 159; 247-
248], чаще всего акцентируют свое внимание на положительных эффектах,
получаемых в результате привлечения капитала и предпринимательских
способностей частных лиц в сектор общественной инфраструктуры, однако
лишь в редких случаях говорится о недостатках, присущих данному
механизму. Каждый проект, реализуемый на основе ГЧП, имеет свою
специфику, обусловленную особенностями функционирования различных
отраслей, однако на основе изучения зарубежного опыта [426; 432; 446]
можно выявить следующие возможные недостатки (рисунок 1.3.).

дополнительная сложность реальной неоптимальное


стоимость проекта передачи рисков соотношение цены и
частному сектору качества

проблема «принципал- дополнительная


агент» сложность проекта
ВОЗМОЖНЫЕ
появление НЕДОСТАТКИ возникновение
дополнительных рисков ГЧП коррупции

уменьшение чрезмерная получение частной


доступности услуг для ориентация на прибыли за счет
населения получение прибыли общественности

Рисунок 1.3. – Возможные недостатки механизма ГЧП


40

Вопрос использования частных денежных средств в секторе


общественных услуг в проектах государственно-частного партнерства
остается довольно неоднозначным, рассмотрим основные спорные элементы.
Финансы частного сектора для проектов, реализуемых на основе ГЧП,
стоят больше, чем если бы проект был обеспечен за счет государства.
Зарубежные исследования показывают, что стоимость капитала для ГЧП на
2-3 % выше. Нужно учитывать, что в зарубежных странах темпы инфляции и
ставки за кредит существенно отличаются от отечественных реалий.
Передача рисков частным инвесторам тоже является довольно условной, так
как в случае финансовой несостоятельности проекта государственный орган,
отвечающий за реализацию, будет вынужден понести дополнительные
расходы.
В экономической теории есть проблема «принципал-агент», когда
агент, который управляет бизнесом, имеет доступ к большей информации,
чем руководитель, которому принадлежит этот бизнес, и эта асимметрия
информации может использоваться, чтобы дать агенту необоснованно
высокий размер прибыли.
Очевидно, что ГЧП добавляет дополнительную сложность к задаче
обеспечения эффективности инвестиционного проекта. Эта сложность
включает в частности более длительный период реализации. ГЧП
нерентабельно для незначительных проектов, также сомнительно, что такая
форма сотрудничества является подходящей для очень крупных проектов,
где добавление дополнительной сложности к структуре может вызвать их
несостоятельность. Размер и сложность ГЧП неизбежно ограничивает
конкурентоспособность претендентов частного сектора, так как у небольших
строительных подрядчиков не будет необходимых финансовых ресурсов,
чтобы выдержать риски контракта.
ГЧП дает частным инвесторам возможность получить прибыль,
оказывая услуги, которые могли быть обеспечены общественным сектором
41
бесплатно. Если частные инвесторы получают сверхприбыль, то это будет
воспринято негативно.
Следует отметить, что приведенные недостатки не являются
обязательными атрибутами проектов на основе ГЧП. Более того зачастую
происходит компенсация, так, например, дополнительная стоимость капитала
компенсируется более эффективным управлением, уменьшающим
эксплуатационные затраты. Однако учет возможных негативных моментов и
принятие мер по их нивелированию должны стать неотъемлемой частью в
экономическом обосновании совместных проектов государственного и
частного секторов, в том числе по направлению инфраструктурных
концессий.
Как отмечают, есть два принципиально различных подхода к ГЧП
[156]:
1. ГЧП отождествляется с проведением приватизации государственной
собственности– «косвенная приватизация».
2. ГЧП создается на границе государственного и частного секторов,
при этом не являясь ни национализированными, ни приватизированными
институтами.
Нужно, во-первых, заметить, что это во многом относится в общем к
институту ГЧП, а не к концессии конкретно. А во-вторых, определяющим, по
мнению автора исследования, является право собственности на объект,
создаваемый в результате заключения соглашения. И если в случае проектов
ГЧП, реализуемых в рамках закона о ГЧП [88], собственность на объект у
частного партнера может возникать, то в рамках проектов, реализуемых в
соответствии с законом «О концессионных соглашениях» [83], говорить о
приватизации не приходится. Вместе с тем достаточно распространенным
научным направлением является рассмотрение концессии в качестве
альтернативы приватизации. Проведенная в нашей стране приватизация
привела к потере государственного контроля над важнейшими объектами.
Приватизация, осуществленная в начале 90-х годов в России, ввиду своей
42
непрозрачности и неэффективности позволяет говорить о том, что
механизмы ГЧП, а в частности концессии, могут быть намного более
выгодными.
После нового витка создания Госкорпораций в России в 2007 году,
когда были созданы или преобразованы Внешэкономбанк, «Роснано», Фонд
содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Ростехнологии» и
«Росатом» произошла переоценка эффективности таких учреждений. Так в
2009 году по поручению Президента России Д.А. Медведева была проведена
проверка финансовой деятельности госкорпораций силами Генпрокуратуры и
контрольного управления администрации Президента. Проверкой
установлены факты невыполнения функций и задач и несоответствия
деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах
об их создании, выявлены случаи нецелевого и неэффективного
использования финансовых средств и имущества, переданного им
государством [163]. В результате высшим руководством страны
госкорпорации были признаны бесперспективными. Исследователи [110] в
качестве альтернативы госкорпорациям предлагают концессии. Однако такие
предложения в настоящее время не используются.
На современном этапе в 2011 году в России высшим руководством
страны было объявлено, что новая волна приватизации является одним из
приоритетов развития. Запланированная продажа пакетов акций в
госкомпаниях до настоящего времени идет достаточно медленными темпами.
Исследование данного вопроса одним из самых известных российских
экономистов С.М. Гуриевым [172] показывает противоречивость данного
института. С одной стороны, отмечается необходимость уменьшения
государственного участия в экономике, но с другой – указывается наличие
известных рисков, а также отрицательное отношение к приватизации со
стороны населения. Приводятся в частности данные опроса 39 тысяч человек
в 35 странах мира, проведенного Европейским банком реконструкции и
развития в 2010 г. По степени доверия к частной собственности Россия
43
опережает только Азербайджан. При этом имеется значительное количество
известных экономистов, которые рассматривают государственно-частное
партнерство, а в частности концессии, как достаточно привлекательную
альтернативу приватизации. Так в статье д.э.н. А.Г. Зельднера [196]
указываются недостатки, присущие масштабной приватизации, и отмечается,
«что государственно-частное партнерство, как форма функционирования
смешанной экономики, как перспективный тип организации экономической
структуры общества, по сути, является альтернативой масштабной
приватизации».
Вторым направлением является вытекающее из общепринятого
определения ГЧП понятие концессии, как альянса (механизма, инструмента,
способа) между государством и частным сектором в ходе реализации
общественно-значимых проектов [222]. Данный подход, наравне с
«альтернативной приватизацией», по мнению автора исследования, является
обоснованным.
Государственно-частное партнерство и концессия, как его вид в
большинстве исследований, рассматривается в рамках теории смешанной
экономики [227; 344]. Другим теоретическим направлением для изучения
концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры является
институциональная экономика [215], в рамках которой она может
рассматриваться в качестве института. Под институтом понимаются
сформированные обществом и правительством формальные правила,
приобретающие значение норм, имеющих правовое значение, и
неформальные правила (традиция, обычай, стереотип поведения), а также к
институтам следует отнести инструменты и модели, в соответствии с
которыми осуществляется принятие решений на различных уровнях
управления экономикой [368].
В основе всей диссертационной работы заложена методология
системного подхода, основывающаяся на современной теории системной
экономики. Экономика в целом в этой теории рассматривается как единство
44
экономической теории, экономической политики, хозяйственной практики и
сферы управления экономикой [216; 217]. Данная концепция
предусматривает рассмотрение экономических систем в виде взаимосвязи
внутренней и внешней среды, позволяя найти за счет этого источники
неэффективности, синхронизировать и скоординировать интересы основных
заинтересованных лиц.
Применительно к используемой теориям системной экономики и
экономической турбулентности в работе использовалась теория дисфункции
институтов и экономических систем, основателем которой является О.С.
Сухарев. [366-368]. Данная теория зародилась в 1999–2001 гг., однако в
существующих условиях она может быть чрезвычайно актуальной, так как
периодическая нестабильность становится перманентной, происходит
ускорение всех процессов, в том числе создания, эволюции и разрушения
институтов. Она позволяет объяснять цели, причины и состояние различных
отраслей экономики и народнохозяйственный комплекс в условиях их
трансформации. В соответствии с данной теорией каждая система или
институт создаются и видоизменяются для того, чтобы они выполняли
определенные функции в планируемом объеме и качестве. В случае, если
функции не выполняются или не соответствуют запланированному уровню,
это говорит о дисфункциональном состоянии данной системы. В контексте
развития института концессии данная теория вполне укладывается в
парадигму его временного развития. Кризисное состояние экономики
увеличивает количество институтов и систем, подвергающихся дисфункции,
что придает этой тематике особое значение.
Теоретико-методологической диссертационной работы стала теория
управления проектами с акцентом на управление инвестиционными
проектами [131; 395 и др.]. Под управлением проектами понимается
многоаспектная творческая деятельность по управлению целями, временем,
стоимостью, ресурсами, командой, рисками, интеграцией проекта [112].
Применение теории управления проектами в рамках диссертационной
45
работы является базовым, структура его применения приведена на рисунке
1.4.
В рамках теории управления проектами, применительно к проектам
концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры, исследование
базируется на теориях управления рисками и управления инновациями.
Как отмечается, «строительный сектор является одним из наиболее
инвестиционноемких и высокорискованных, в связи с этим актуально
повышение качества анализа экономической эффективности инвестиционно-
строительных проектов» [341]. Эта позиция в полной мере относится к
проектам концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры, в ходе
реализации которых возникают специфические риски как на стадии
строительства, так и на прединвестиционной, эксплуатационной и
ликвидационной стадиях.
В последние десятилетия тематика управления рисками является
особенно важной. Значительная неопределенность социально-экономических
процессов ставят под вопрос возможность эффективного управления
долгосрочными инвестиционными проектами. Это в полной мере касается
рассматриваемых в работе проектов концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры.
46

Классификация проектов
Классификация проектов инфраструктурной концессии

Обеспечение общественной
Управление стоимостью
эффективности проектов
инфраструктурной концессии в
Оптимизация затрат дорожном хозяйстве

Управление эффективностью Оптимизация затрат на


эксплуатационной стадии
Публичный Соблюдение баланса целей проектов строительства платных
аудит проекта дорог на концессионной основе
концессионных
проектов Интеграция механизмов контроля
Контроль проекта за реализацией инвестиционных
проектов

Управление рисками проектов


Управление рисками инфраструктурной концессии в
условиях экономической
нестабильности и турбулентности

Управление компетенциями Разработка курсов повышения


квалификации для чиновников

Выбор объекта для


инвестирования Механизм частной инициативы в
проектах инфраструктурной
Инициация проекта концессии сферы ЖКХ

Механизм отложенных налоговых


Поддержка проекта платежей

Структурирование барьеров для


внедрения инноваций дорожном
хозяйстве
Управление инновациями
Электронные системы сбора
средств на платных автодорогах

Рисунок 1.4. – Применение проектного подхода в рамках


диссертационной работы

Многие исследования демонстрируют, что попытки в долгосрочной


перспективе предсказать развитие систем и моделировать риски часто не
обеспечивают необходимой точности результатов. В результате в научном
сообществе становится все более и более активным скептическое отношение
47
к возможности эффективного управления рисками долгосрочных проектов.
Большую популярность приобрели книги Н.Н. Талеба:
 «Одураченные случайностью. О скрытой роли шанса в бизнесе и
в жизни» [371];
 «Черный лебедь» [370];
 «Антихрупкость. Как извлечь выгоду из хаоса» [372].
Данные книги вызвали существенный резонанс в зарубежных
академических кругах и среди населения. По мнению автора исследования,
некоторые тезисы этих работ довольно противоречивы. Но определенную
часть данных работ, безусловно, следует принимать во внимание при
разработке системы оценки и управления рисками, связанными с
долгосрочным развитием систем и реализацией концессионных проектов.
Существуют две основные школы, которые по-разному трактуют
понятия рисков и неопределенности:
 риск воспринимается в качестве возможности возникновения в
ходе реализации проекта только неблагоприятных последствий;
 риск воспринимается как возможность любых (позитивных или
негативных) отклонений показателей реализации проекта.
Нужно признать, что оба подхода имеют достаточно глубокое
обоснование. В ходе рассмотрения рисков концессионных проектов в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры будет использоваться
вторая концепция. Это связано с тем, что, например, превышение
коммерческой эффективности проектов над плановой негативно отражается
на социальных и общественных показателях проектов. К тому же в
социально значимой сфере необоснованно высокие показатели
эффективности будут говорить о получении чрезмерно высокой
рентабельности за счет общественности.
В разработку тематики неопределенности внесло свой вклад множество
ученых. Сформулированные ими теории можно классифицировать на
несколько направлений [315]:
48

 неопределенность рассматривается как недостаточность


информации;
 под неопределенностью понимается отличие между фактической
информацией и нормативным объемом реальных данных;
 неопределенность понимается как способность выбора
альтернатив и разнообразность данного выбора, т.е. его вариативность;
 неопределенность показывает качество информации, ее
правдивость, полноту, значимость, актуальность, понятность;
 неопределенность воспринимается как источник риска;
 неопределенность понимается как неоднозначность совершения
событий, созданная факторами неизученной природы;
 неопределенность представляет собой ограничитель управления
и постоянности системы.
Вообще тема рисков и неопределенности является чрезвычайно
развитой в научном плане, и она раскрывается во множестве научных статей,
диссертаций и монографий. В данном исследовании ставится цель развить
это направление применительно к текущему состоянию крайней
экономической нестабильности, сложившейся в народнохозяйственных
комплексах России. В связи с этим рассматривается направление
экономической турбулентности.
В условиях посткризисного экономического пространства,
характеризующегося глобализацией и интернационализацией рынка,
усилением конкуренции, приверженность инновационному типу развития
становится императивным условием устойчивого и эффективного
функционирования [171].
Задачи ускоренного инновационного развития российской экономики,
заложенные во множестве программных документов современной России не
реализуются необходимыми темпами (об этом, например, можно судить по
официальной статистике [201; 264]). Среди проблем, являющихся причинами
низкой инновационной активности в России, выделяют множество
49
следующих: финансовые, мотивационные, институциональные, проблемы
коммерциализации, интеграции науки и производства и т.д. В ряде работ
выдвигаются гипотезы о «неинновационной природе» сформированной
экономической системы в нашей стране. Значительный интерес может
представлять работа Я. Корнаи [421], а также критическая реакция на нее со
стороны отечественного научного сообщества. Вместе с тем критика
венгерского ученого со стороны отечественных исследователей в ряде
случаев приводит к констатации наличия системных ограничений, только
лишь другого рода. Большую значимость представляет работа И.В.
Розмаинского и А.В. Ложниковой [238], в которой говорится о том, что
сформированная модель капитализма в постсоветской России имеет
«принципиально неинновационный характер из-за низкой степени
конкуренции экономике … и, главным образом, вследствие завышенной
неопределенности и порождаемой ею инвестиционной близорукости».
Проблематика инновационного развития России является очень
распространенной в научной среде. В исследовании акцент сделан на
инновационную деятельность в инвестиционно-строительной сфере [351].
Отмечается, что инвестиционно-строительная сфера сталкивается с
существенными сложностями и барьерами в плане внедрения инноваций. Что
касается барьеров в строительстве для инноваций, то выделяют следующие
проблемы: «российская действительность пока настроена против
энергоэффективности: монополисты не заинтересованы в снижении
потребления энергии своими клиентами, инновационные решения не
соответствуют российским СНиПам и так далее» [165].
Проблема инновационной деятельности является достаточно
актуальной и сложной для строительства в целом. Имеется множество
препятствий для ее осуществления, для преодоления которых необходимо:
 формирование методического обеспечения внедрения инноваций;
 обоснованная система оценки инноваций;
50

 создание эффективной системы трансфера инноваций в


строительстве;
 интеграция различных институтов для активизации
инновационной деятельности и т.д.
Учеными изучаются особенности трансфера технологий в
строительстве [242]. Вопросы в общем повышения эффективности
методического обеспечения оценки инноваций рассмотрены в работе А.Н.
Дмитриева [177]. В том числе очень важным следует признать направление
совершенствования методического обеспечения оценки эффективности
инноваций. О проблеме экономической оценки инноваций и необходимости
совершенствования методического обеспечения указано, например, в работе
[163] на основе нового инновационного строительного материала.
В отечественных публикациях выделяют следующие методы оценки
инноваций [169]:
 методы, основанные на технократическом подходе;
 методы, основанные на экономическом подходе;
 комплексные методы.
Технократический подход в большей степени ориентируется на
технических аспектах инноваций, их прогрессивности. Замена оборудования
или технологии на инновационную рассматривается с точки зрения
уникальности и новизны. Методы оценки инноваций в данном подходе
включают оценку сравнительной эффективности, объем выпуска
инновационных товаров, уровень автоматизации, механизации и
роботизации. Экономический подход предполагает определение
экономических результатов использования инновации и заключается в
расчете коммерческой эффективности, возникающих эффектов, воздействие
на деловую репутацию и нематериальные активы. Комплексный подход
предполагает симбиоз первых двух методов, в рамках него оцениваются как
экономические, так и технические показатели инноваций.
51
Для преодоления негативных тенденций в процессе внедрения
инноваций в строительстве указывается на необходимость интеграции науки,
образования и производства учетом сложившихся в настоящее время
сложных условий функционирования национальной экономики [243]. Также
одним из новых направлений обеспечения инновационных процессов в
экономике России является концентрация усилий на идентификации
барьеров и ограничений, которые не дают нормально развиваться
инновационной деятельности в различных сферах деятельности и отраслях.
Этак концепция будет использована при разработке методов стимулирования
инноваций в сферах дорожного хозяйства и ЖКХ.
Обобщенная структура теоретических подходов к изучению концессии
в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры приведена на
рисунке 1.5.
Как уже было отмечено, одним из основных теоретических
направлений исследования является рассмотрение концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры с точки зрения
управления проектами, этому будет посвящен следующий параграф данной
главы.

Теоретическая основа изучения инфраструктурной концессии

Специализированные
Базовые экономические теории
экономические тории

теория смешанной экономики теория управления проектами

институциональная экономика теория управления рисками

теория системной экономики теория управления инновациями

теория дисфункции институтов и теория управления


экономических систем инвестициями

Рисунок 1.5. – Теоретические подходы к изучению концессии в сфере


общественно значимой инфраструктуры
52
1.3. Классификация и обеспечение эффективности проектов концессии в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры

Выдача концессии в сфере строительства общественно значимой


инфраструктуры находит свое выражение в ходе реализации концессионного
проекта. Концессионный проект – создание (реконструкция) и последующее
использование (эксплуатация) одного или более объектов государственной
или муниципальной собственности на основе заключенных концессионных
соглашений [299]. С учетом того, что в рамках данной работы было введено
понятие «концессия в сфере общественно значимой инфраструктуры», более
обосновано будет употреблять термин «проект концессии в сфере
общественно значимой инфраструктуры». Вместе с тем, следует признать,
что в научной литературе преобладает термин «концессионный проект».
Исходя из этого в дальнейшем эти два термина будут использоваться как
равнозначные.
В настоящее время общеупотребительной является классификация
концессионных проектов в зависимости от объема передаваемых бизнесу
прав собственности на создаваемый объект. В качестве разновидностей
концессий в области строительства общественно значимой инфраструктуры в
соответствии с этим критерием, выделяют следующие виды:
 BOT (Build – Operate – Transfer; строительство –
эксплуатация/управление – передача);
 ROT (Rehabilitate – Own – Transfer; восстановление – владение –
передача);
 контракты на управление.
В рамках разновидности ВОТ инфраструктурный объект создается за
счет концессионера (полностью или с привлечением средств концедента),
который после завершения строительства получает право эксплуатации
объекта в течение срока, необходимого для окупаемости вложенных средств.
После завершения периода эксплуатации объект передается государству.
53
Важной особенностью модели является то, что на всем протяжении срока
эксплуатации объекта он находится в собственности государства. Эта модель
получила наибольшее распространение в современной России.
В рамках разновидности ROT объект инфраструктуры, находящийся в
государственной (муниципальной) собственности, передается частному
инвестору на условиях осуществления его модернизации. После чего
происходит возврат актива государству.
Нужно отметить, что эта классификация не является полной, а
сосредоточена лишь на одном признаке – передаче прав собственности на
объект концессии. При этом проекты концессии в сфере общественно
значимой инфраструктуры можно классифицировать и по множеству других
признаков – таблица 1.4.

Таблица 1.4. – Классификация проектов концессии в сфере общественно


значимой инфраструктуры
Принцип классификации Группы концессионных проектов
Инициация проекта
Конкурсные процедуры
Нахождение на определенной
Эксплуатационная
стадии реализации
Строительство/реконструкция
Передача объекта от концессионера концедента
2-5 лет
5-10 лет
Сроки реализации 10-20 лет
20-50 лет
50-99 лет
Муниципальный
Межмуниципальный
Региональный
Уровень реализации проекта
Межрегиональный
Федеральный
Международный
Мелкие
Объем финансирования Средние
проекта Крупные
Мегапроекты
Ординарный
Тип денежного потока
Неординарный
В зависимости от объекта Браунфилд-контракт (Brownfield contract)
инвестирования Гринфилд-проект (Greenfield project)
Высокорисковые
Величина рисков Среднерисковые
Низкорисковые
54
Продолжение табл. 1.4

Принцип классификации Группы концессионных проектов


BOT (Build – Operate – Transfer; строительство –
В зависимости от объема
эксплуатация/управление – передача)
передаваемых бизнесу прав
ROT (Rehabilitate – Own – Transfer; восстановление –
собственности на создаваемый
владение – передача)
объект
Контракты на управление
Без государственного софинансирования
С долей государственного финансирования до 25% от общей
суммы реализации проекта
Величина государственного
С долей государственного финансирования от 25% до 50% от
финансирования
общей суммы реализации проекта
С долей государственного финансирования более 75% от
общей суммы реализации проекта
За счет платежей третьих лиц (чаще всего населения)
Источники возврата средств За счет платежей со стороны государства (муниципалитета)
Комбинированный способ
В зависимости от наличия Без государственной (муниципальной) поддержки
поддержки со стороны С государственной (муниципальной) поддержкой (субсидии,
концедента гарантии, налоговые льготы и т.д.)
Свободное установление тарифов на продукты и услуги
Тарифное регулирование
Директивное регулирование уровня тарифов
Государство (муниципалитет)
От кого идет инициатива
Бизнес (частная инициатива)

Классификация проектов в зависимости от стадии реализации может


быть основой для совершенствования системы управления концессионными
проектами, позволяя разрабатывать положения и выявлять проблемы на
разных этапах. В настоящее время в России большая часть концессионных
проектов находится на стадии конкурса или строительства, на стадии
эксплуатации находится по разным оценкам до 10% объектов.
Соответственно в отечественной практике сложно дать оценку
эффективности механизма концессии. Отсутствие развернутой
информационной доступной базы по уже осуществленным в России
проектам на концессионной основе служит одним из ограничений для
развития этого института. В последние годы появляются подобные
исследования, однако и они не принимают во внимание детали
значительного количества проектов.
Концессионные проекты подразумевают долгосрочный характер,
поэтому предложенная классификация не учитывает короткие промежутки
55
времени. Вместе с тем для проектов различной продолжительности
необходимо и отличающееся методическое обеспечение. Если проекты до 5
лет могут быть спрогнозированы сравнительно с высокой степенью
точности, то долгосрочные и сверхдолгосрочные (более 50 лет) проекты
требуют решения более сложных задач, в том числе прогнозирование
развития экономики страны и технологических укладов.
Проекты концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры могут реализовываться на различных уровнях, в
зависимости от этого они приобретают значительную специфику. Очевидно,
что, например, проекты, реализуемые на международном уровне, являются
намного более сложными и важными, нежели осуществляемые внутри
отдельного муниципального образования.
Объем финансирования концессионного проекта во многом играет
определяющую роль в оценке эффективности. Невозможно осуществить
существенное преобразование инфраструктурного объекта без существенных
инвестиций. В зависимости от величины требуемых инвестиций выделяют
мелкие, средние, крупные и мегапроекты. Некоторые исследователи делают
такое разграничение в зависимости от номинального объема вложений,
Всемирный банк также делит проекты ГЧП с различным диапазоном
инвестиций на отдельные группы. Вместе с тем определение шкалы, в
соответствии с которой тот или иной проект будет отнесен к определенной
группе, является проблематичным и должно соотноситься с возможностями
страны, региона или муниципалитета. В отдельную группу выделяют
мегапроекты – инвестиционные проекты, требующие огромных средств на
реализацию и имеющие значительный масштаб воздействия. Нужно
отметить, что предлагаемая градация проектов имеет существенное значение
для развития института концессии. Так применение одних и тех же
принципов и подходов к мегапроектам и мелким проектам (исходя из
зарубежного опыта величина инвестиций может составлять всего несколько
56
тысяч долларов) может привести к чрезмерному удорожанию и усложнению
сравнительно небольших проектов.
Исследователями отмечается, что в настоящее время участие частного
капитала в наибольшей степени необходимо в крупномасштабных
инфраструктурных проектах по следующим причинам [193]:
1. Необходимость софинансирования крупных инфраструктурных
проектов из государственного и частного секторов ввиду усложнения
макроэкономической обстановки, высоких рисков и общей неопределенности
социально-экономического развития.
2. Высокие затраты на эксплуатационной стадии проектов.
3. Слишком длительный период окупаемости крупных
инвестиционных проектов.
Однако, по мнению автора данного исследования, в условиях
экономической турбулентности не менее важно реализовывать тренд на
осуществление менее крупных проектов концессии в сфере общественно
значимой инфраструктуры, чтобы за счет диверсификации уменьшить риски.
Это приводит к необходимости создания благоприятных условий для
массовой реализации проектов в муниципалитетах.
По типу денежного потока выделяют концессионные проекты с
ординарными и неординарными потоками. Ординарный денежный поток
предполагает единовременные вложения, после чего в ходе операционной
фазы проект начинает приносить только доходы. Неординарный денежный
поток предполагает чередование оттоков и притоков денежных средств. В
последнем случае концессионеру необходимо будет осуществлять
дополнительные инвестиции, помимо первоначальных, что осложняет
управление и оценку эффективности проектов. Концессионные проекты
большой длительности в большинстве случаев имеют неординарный
денежный поток. Предполагается дополнительное инвестирование в
достройку, модернизацию, техническое перевооружение или на капитальный
ремонт.
57
Концессионные проекты можно классифицировать по типу
предполагаемых доходов, за счет которых осуществляется возврат
первоначальных инвестиций. В зависимости от этого проекты могут
приобретать существенную специфику. Так возврат средств за счет
государства (муниципалитетов) существенно уменьшает риски для бизнеса,
однако приносит дополнительную нагрузку на бюджет. Возврат средств за
счет третьих лиц (потребителей услуг) позволяет переложить обязанность по
возврату средств на население, однако осложняет прогнозирование
денежного потока, привнося существенные социальные риски.
Комбинированные способы возврата средств требуют глубокой проработки
параметров, чтобы не возникли перекосы в сторону уменьшения
заинтересованности частного инвестора в достижении высоких показателей
эффективности.
Механизм концессий предполагает управление сложными проектами,
которые зачастую имеют большое социальное значение. Имеется множество
случаев, когда такие проекты требуют мер поддержки на этапе реализации. И
эта поддержка может быть реализованы в различных формах. В последние
годы активно обсуждается целесообразность поддержки концессионных
проектов напрямую, за счет прямых платежей в счет доходов концессионера
из бюджетов различного уровня. Этот механизм имеет как положительные,
так и отрицательные стороны. С одной стороны, он позволяет дать частному
инвестору доходы, которые не получены по независящим от него причинам
(например, снижение доходов населения). С другой же стороны, он создает
дополнительную нагрузку на бюджет и ставит под сомнение всю концепцию
привлечения инвестиций бизнеса в инфраструктурные проекты.
В случае возврата инвестиций за счет сбора платы со стороны
населения одним из ключевых параметров таких проектов является тарифное
регулирование. В большинстве случаев ввиду высокой социальной
значимости предоставляемых услуг и монопольного (или близкого к этому)
положения на рынке предполагается государственное регулирование уровня
58
тарифов, которое может производиться в различной форме. Специфика
ценового регулирования во многом определяется особенностями отрасли или
сферы деятельности, в которых реализуется проект.
В ходе управления проектами концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры нужно учитывать, что объект может
создаваться как в результате нового строительства, так и преобразованием
существующего (реконструкция, техническое перевооружение,
модернизация, расширение). Вообще подобная классификация (Brownfield
contract и Greenfield project) довольно распространена в зарубежных странах.
И применяется, например, Всемирным Банком ко всем видам проектов
государственно-частного партнерства. В России наиболее распространены
проекты типа «Brownfield», предполагающие инвестиции в уже
существующие объекты государственной или муниципальной собственности.
Строительство же новых объектов в рамках концессионных проектов
производится в единичных случаях.
Концессионные проекты могут быть реализованы как по инициативе
государства (муниципалитета), так и инициированы частным инвестором. В
зарубежной практике проекты частной инициативы являются достаточно
распространенными, тогда как в России данное направление реализуется на
протяжении лишь нескольких лет. Участие частного партнера в подготовке и
инициации концессионного проекта позволит расширить количество
реализуемых проектов, а также сократить подготовительную стадию с
учетом интересов обоих партнеров [192].
В процессе управления концессионными проектами происходит тесное
переплетение интересов государства, инвесторов, бизнес-сообщества,
финансовых и кредитных организаций, страховых компаний,
инвестиционных фондов, общества, научного сообщества. Потребность
учитывать интересы всех заинтересованных лиц еще больше усложняет
проекты. В настоящее время очень актуальными являются работы,
направленные на разработку теоретического и научно-методического
59
обеспечения, необходимого для эффективного управления концессионной
практикой.
Общие принципы управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры:
 платность – объект концессии дает преимущества для бизнеса, за
это он предоставляется за определенную плату. В исключительных случаях
эта плата может носить чисто символический характер (так в России при
реализации проектов Минского шоссе с инвестора предполагалась плата в
размере 1 рубль);
 срочность – концессионный договор не предполагает бессрочный
характер;
 целевой характер – в концессионном договоре оговариваются
основные характеристики объекта и величины показателей, которые должны
быть достигнуты в процесс эксплуатации объекта. Это является одним из
преимуществ по сравнению с приватизацией, в результате которой объект
может быть продан, а деятельность свернута.
 возвратность – по истечению указанного срока происходит либо
передача объекта государству, либо перезаключение договора на новых
условиях;
 целью реализации концессионных проектов является
производство общественно важных товаров и предоставление общественно
важных услуг;
 обязательное наличие инвестиций частного инвестора;
 разделение рисков.
Преимущества концессии для государства (муниципалитетов)
отмечаются многими исследователями. Можно выделить следующие
существенные преимущества концессионных проектов для государственного
(муниципального) сектора [412]:
60

 возможность привлечь средства частных инвесторов в развитие


инфраструктурных объектов (особенно важно для муниципалитетов, не
обладающих достаточными финансовыми ресурсами);
 возможность ускорить преобразования общественно значимой
инфраструктуры;
 повышение эффективности инвестиционного процесса; а также
эффективности эксплуатации инфраструктурного объекта за счет
привлечения управленческого опыта, инновационных разработок бизнеса,
большей заинтересованности в финансовой эффективности частного
партнера;
 возможность эффективно управлять рисками за счет их
перераспределения, разделения и совместного управления;
 формирование благоприятного инвестиционного климата
территории, повышение имиджа, налаживание взаимодействия с
потенциальными инвесторами в смежных проектах;
 сохранение объекта концессии в собственности государства
(муниципалитета) на операционной фазе реализации проекта, и полный
переход всех прав после окончания срока концессии;
 привлечение иностранных инвесторов и зарубежных инвестиций
в развитие общественной инфраструктуры.
Реализация проекта концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры может привести к возникновению существенных
эффектов, которые нужно разделять между участниками проектов с учетом
соблюдения баланса между различными видами эффективности.
Возможными эффектами от реализации проектов концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры являются [194]:
1. Инфраструктурный.
2. Эффект хозяйственного освоения территории.
3. Бюджетный эффект.
4. Коммерческий эффект.
61
5. Экономический эффект.
6. Экологический эффект.
7. Миграционный эффект.
8. Социальные эффекты.
9. Логистический эффект.
10. Межотраслевые эффекты.
В современных условиях необходимо повышение эффективности
проектов концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры для основных заинтересованных сторон: государства,
бизнеса и общественности. Также необходим поиск баланса между их
интересами: баланс между коммерческой, социально-экономической,
бюджетной, народно-хозяйственной и региональной эффективностью
проектов концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры.
В ходе управления проектами в современных условиях наблюдается
перекос в сторону обеспечения интересов бизнеса, что является следствием
как желания властей «реализовать проект любой ценой», так и сращением
интересов государственных (муниципальных) чиновников и бизнеса.
Довольно часто происходит ситуация предварительного поиска
концессионера и подготовки конкурсной документации под него, чтобы
обеспечить его победу. Также частым явлением можно назвать признание
всех заявок, кроме единственной, несоответствующими условиям
концессионного конкурса и заключение соглашения с единственным
участником. Подобные явления, безусловно, наносят вред, приводят к
снижению конкуренции, и, как следствие, к более низким показателям
эффективности; к возникновению коррупции и потере прозрачности
реализации проекта. Для преодоления этих явлений необходимо как
усиление контроля со стороны федеральной антимонопольной службы, так и
формирование системы независимого экспертного и общественного
контроля.
62
Для формирования среды, позволяющей реализовывать проекты
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры с
высокой эффективностью, необходимо создание развитого рынка,
объединений инвесторов, инструментов обобщения концессионной практики.
Для этих целей в России в октябре 2015 года была создана Национальная
ассоциация концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру
(НАКДИ), деятельность которой направлена на создание цивилизованного и
разветвленного рынка инвестирования в инфраструктуру на базе механизма
концессии [266].
«Гибридные» механизмы, к которым относятся концессии, способны
внести позитивные изменения в экономическое развитие России, так как они
обладают множеством преимуществ. Концедент не может вмешиваться в
хозяйственную деятельность концессионера, что предоставляет последнему
необходимую свободу в принятии решений. Концессионная схема позволяет
частному инвестору свободно организовывать и управлять бизнесом, в то же
время, государство здесь выступает в роли органа, контролирующего процесс
работы проекта. Это объединение наиболее актуально для государственных и
социально значимых проектов.
Вместе с тем в последние годы обострились проблемы с реализацией
ряда концессионных проектов, в связи с чем стали возникать дебаты по теме
эффективности всего механизма в целом. Одной из главных проблем в
данном случае является низкий уровень разработки проектной документации
и низкий уровень контроля за различными стадиями реализации проектов.
Для устранения этих недостатков необходима эффективная интеграция
имеющихся механизмов контроля за реализацией концессионных проектов.
63
1.4. Интеграция механизмов контроля за реализацией проектов
концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры

В последние годы в России ряд крупномасштабных проектов


столкнулся со сложностями в процессе строительства и эксплуатационной
стадии. Произошло превышение запланированных сроков строительства,
рост сметной стоимости и наблюдались другие неблагоприятные явления.
Это во многом стало следствием недостатков проектной документации и
системы контроля за разработкой проектно-сметной документации (ПСД).
Следует отметить ту существенную роль, которую в настоящее время
играет эффективность государственных инвестиций. Эти инвестиции,
расходуемые на особо важные для развития экономики страны направления,
способны стать драйверами поступательных изменений социально-
экономической сферы. Обеспечение этой эффективности невозможно
обеспечить без развитых механизмов контроля и экспертизы [46]. Все это в
полной мере касается крупных инфраструктурных концессионных проектов
и является логическим продолжением применения теории управления
проектами.
Вопросы контроля за эффективным использованием инвестиционных
фондов являются одними из определяющих факторов в условиях сложной
геополитической ситуации, ухудшения инвестиционного климата в стране и
снижения инвестиционной активности. В сложившихся условиях
необходимо решение задач по гармонизации, синхронизации и объединению
в комплексную систему действующих в России механизмов контроля и
экспертной оценки. Важнейшими из них следует признать следующие:
 технологический и ценовой аудит;
 государственная экспертиза;
 банковское сопровождение (расширенное банковское
сопровождение);
64

 строительный контроль;
 казначейское сопровождение.
В последние годы на первые роли среди механизмов контроля
выдвигается публичный технологический и ценовой аудит (ТЦА). Развитие
института аудита инвестиционных проектов в России началось в 2012 году с
принятия Указа Президента «О долгосрочной государственной
экономической политике» [80], в котором ставилась задача «обеспечить
организацию, начиная с 2013 года обязательного публичного
технологического и ценового аудита всех крупных инвестиционных проектов
с государственным участием». ТЦА стал логическим продолжением
политики на государственном уровне по внедрению проектного управления.
В 2013 году началось применение ТЦА в государственной компании
«Автодор» [70]. После чего проведение аудита данной государственной
компании стало нормой, в том числе коснулось ряда проектов на
концессионной основе. Распоряжением Правительства №1343 от 30.07.2013
«Об определении единственных исполнителей государственных заказов на
выполнение работ по сопровождению реализации крупных инвестиционных
проектов с государственным участием в сфере капитального строительства
(реконструкции и реставрации)». После этого в экспериментальном режиме
были проведены аудиты отдельных инвестиционных проектов в
государственных корпорациях: Роскосмос, Министерство здравоохранения
России, Министерство культуры России и других [71].
Создание законодательной базы заняло больше времени, чем
планировалось, и ТЦА стал обязательным лишь с 2014 года. После этого
началось принятие подобных постановлений и на уровне множества
субъектов РФ [например, 40]. В настоящее время в ряде субъектов
Российской Федерации продолжается развитие института ТЦА на
региональном уровне.
В настоящее время аудит инвестиционных проектов проводится по
двум направлениям:
65

 ценовой аудит;
 технологический аудит.
Постановлением Правительства РФ введены следующие понятия [42]:
 публичный технологический аудит инвестиционного проекта –
проведение экспертной оценки обоснования выбора проектируемых
технологических и конструктивных решений по созданию в рамках
инвестиционного проекта объекта капитального строительства на их
соответствие лучшим отечественным и мировым технологиям строительства,
технологическим и конструктивным решениям, современным строительным
материалам и оборудованию, применяемым в строительстве, с учетом
требований современных технологий производства, необходимых для
функционирования объекта капитального строительства, а также
эксплуатационных расходов на реализацию инвестиционного проекта в
процессе жизненного цикла в целях повышения эффективности
использования бюджетных средств, снижения стоимости и сокращения
сроков строительства, повышения конкурентоспособности производства;
 ценовой аудит инвестиционного проекта – проведение
экспертной оценки стоимости объекта капитального строительства с учетом
результатов публичного технологического аудита инвестиционного проекта.
Законодательное обеспечение проведения аудита в настоящее время
находится на начальной стадии формирования, так в конце 2015 года были
приняты поправки, которые могут повысить эффективность данного
инструмента [273].
ТЦА используется для крупных проектов с государственным участием:
 в 2014 году для объектов сметной стоимостью от 8 млрд. рублей;
 с 2015 года для объектов сметной стоимостью от 1,5 млрд.
рублей.
В регионах минимальная величина сметной стоимости
инвестиционных проектов, для которых обязателен аудит, составляет
меньшую величину [26].
66
В качестве объединения аудиторов инвестиционных проектов в России
было создано некоммерческое партнерство «Национальное Объединение
Технологических и Ценовых Аудиторов» (НП «НО ТЦА»). Указанная
организация занимается комплексным продвижением данного института,
проводит научные конференции, взаимодействует с органами власти, создает
методическое и информационное обеспечение технологического и ценового
аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием.
Аудит инвестиционных проектов может проводиться на следующих
стадиях реализации:
1. Прединвестиционная фаза:
1.1. Обоснование инвестиций. В данном случае аудит проводится до
принятия инвестиционного решения с целью дать предварительную оценку
целесообразности реализации проекта.
1.2. Проект. В данном случае по проекту уже имеется проектно-
сметная документация. Аудит позволяет оценить качество разработки
проекта, эффективность принятых решений.
2. Строительство. В данном случае технологический и ценовой
аудит проводится на этапе выполнения строительно-монтажных работ с
целью контроля хода реализации проекта. Здесь также проводится контроль
над целевым расходованием средства на этапе строительства.
3. Эксплуатация. На этом этапе осуществляется проверка
достижения заявленных в проекте целей и показателей.
Здесь нужно отметить, что приведены цели аудита, которые разбиты на
этапы реализации в соответствии с представлениями отраслевого
объединения аудиторов [356]. На уровне законодательства аудит
предполагается только на прединвестиционной фазе. А возможность его
проведения на других стадиях является предметом дискуссии в научном,
отраслевом сообществах и на уровне министерств. В частности, в рамках
предложений «Открытого Правительства» предлагается применение аудита
по следующим стадиям и содержание этих работ – таблица 1.5. [272].
67

Таблица 1.5. – Содержание аудита инвестиционных проектов по


различным стадиям реализации проекта
Оценка бизнес-плана, ТЭО, обоснования предлагаемых
ТЕХНИКО- инвестиционных, финансовых, технических решений,
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ организационной схемы реализации, задания на проектирование,
ОБОСНОВАНИЕ основных рисков, целевых технико-экономических показателей на
предмет целесообразности реализации инвестиционного проекта.
Оценка проектной и иной установленной документации на предмет
возможной оптимизации предлагаемых проектных решений и
ПРОЕКТ расчетной стоимости строительства в сравнении с отечественными и
мировыми аналогами, анализ возможности применения
альтернативных решений.
Периодическая проверка соответствия реализуемых решений
проекту, оформленной в процессе строительства документации и
СТРОИТЕЛЬСТВО фактически произведенным работам, соблюдения графика
строительства, выполнения требований к качеству строительства,
риски.
Оценка параметров технологического процесса возведенных
объектов в процессе эксплуатации, а также размеров
ЭКСПЛУАТАЦИЯ соответствующих расходов на эксплуатацию, как части
операционных издержек, на предмет их соответствия показателям,
установленным на этапах ТЭО, проектирования и строительства.

В плане становления данного института контроля очень актуальным


является определение целесообразности использования аудита на различных
стадиях подготовки проектно-сметной документации и реализации проекта.
В настоящее время государственные корпорации применяют
собственные стандарты и положения о ТЦА [295]. Аудит проходят как
крупные государственные компании, так и органы государственной власти
(подразделения Администрации Президента РФ, Минэнерго РФ, Минздрав
РФ, Администрация Красноярского края, медицинские центры, банки,
предприятия оборонной промышленности, ОАО «РЖД», ФСК ЕЭС, МОЭК,
«Русгидро», АК «Транснефть» ГК «Автодор», ФГУП «Росморпорт»,
Водоканал Санкт-Петербурга и другие). Отдельно нужно отметить, что
проекты в военно-промышленном комплексе (ВПК) России с 2015 года также
стали проходить технологический и ценовой аудит. И это произошло при
всей закрытости таких проектов, особенно в период глобальной
нестабильности и протекания военных конфликтов в мире с участием в них
России. В ближайшие годы без проведения аудита инвестиционные проекты
68
государственных корпораций не смогут попасть в федеральные и
ведомственные инвестиционные программы.
Результаты технологического и ценового аудита формируются по
определенному регламентированному перечню вопросов, приведенному в
приложении 4. Детальный анализ этого состава показывает, что в нем
преобладают следующие направления: экономические (включая ценовые и
финансовые), технические, технологические. При этом именно
технологическая и ценовая составляющая, которая вынесена в название
данного института контроля, упоминается лишь в 8 пунктах из 23. А
основная часть аудита посвящена техническим параметрам объекта и
различного рода экономическим показателям. По мнению автора
исследования, в этой связи целесообразно вместо термина «технологический
и ценовой аудит» целесообразно применять термин «публичный аудит
инвестиционных проектов («ПАИП») – независимая проверка
инвестиционного проекта с целью выражения мнения об эффективности
принятых проектных решений, проверки их актуальности и сравнения с
наилучшими отечественными и международными образцами.
Если же рассмотреть отдельно понятие «технологический аудит», то
оно достаточно редко встречается в научных работах. Технологический
аудит рассматривается как часть производственного менеджмента на
промышленных предприятиях. В данном случае под технологическим
аудитом понимается комплекс работ, выполняемых аудиторской группой или
технологическим аудитором по оценке соответствия производственно-
технологической базы предприятия критериям технологического аудита и
разработка рекомендаций по ее модернизации [257].
В последние годы в РФ происходит увеличение роли института аудита.
В частности он становится одним из основных инструментов контроля в
сфере государственных закупок. Под аудитом в сфере закупок понимается
«вид внешнего государственного контроля, осуществляемого Счетной
Палатой, целями которого является оценка обоснованности планирования
69
закупок, реализуемости и эффективности закупок, а также анализ и оценка
результатов закупок, достижения целей осуществления закупок» [23].
Также широкое развитие в России получил контроль за различными
аспектами деятельности на государственном уровне. Государственный
финансовый контроль в России в настоящее время осуществляют [34]:
 Счетная Палата Российской Федерации;
 контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации;
 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
 Федеральное казначейство;
 Федеральная служба по финансовому мониторингу;
 Федеральная налоговая служба;
 Федеральная служба страхового надзора;
 Федеральная служба по финансовым рынкам;
 Федеральная антимонопольная служба;
 Федеральная служба по тарифам;
 Федеральная таможенная служба;
 Центральный банк Российской Федерации.
Высшим органом внешнего государственного аудита (контроля)
является Счетная Палата РФ (СП). Функции ПАИП в некоторой степени
совпадают с деятельностью Счетной Палаты РФ. Отдельные отчеты Счетной
Палаты РФ [34] являются экспертизой эффективности проектов. Однако в
случае СП РФ производится постанализ, тогда как ПАИП дает возможность
контролировать эффективность на прединвестиционной стадии.
Определение эффективности ПАИП является достаточно
проблематичным. Имеются оценки национального объединения аудиторов, в
соответствии с которыми после аудита 67 проектов получен объем экономии
в 60 млрд. руб. Исходя их этого этим объединением планируется сокращение
расходов на 25% в среднем по проекту [376]. Такая оценка чрезвычайно
завышена. Об этом можно судить на основе анализа статистики проведенных
аудитов [267]. Вместе с тем более объективные оценки уменьшения затрат на
70
в среднем на 5-10% позволяют оценить эффект, измеряемый сотнями
миллиардов рублей в масштабах всего народного хозяйства.
Вместе с тем, изучение аудита отдельных проектов в таком гиганте,
каким является ОАО «РЖД» [190; 191], позволяет сделать выводы о том, что
представители компании достаточно охотно соглашаются с предложениями
аудиторов, а также определяют потенциальную экономию средств. ОАО
«РЖД» было одним из первых, кто стал применять аудит к своим проектам, и
он рассматривается в компании как «важный шаг на пути к повышению
эффективности использования бюджетных средств, оптимизации затрат,
применению оптимальных технологий, а также эффективному
использованию ресурсов» [327].
Термин «аудит» в отечественных научных исследованиях до недавнего
времени практически не применялся в отношении инвестиционных проектов.
Аудит инвестиционных проектов является сравнительно новым
направлением в отечественной науке, в настоящее время не накоплено
достаточного количества теоретического и практического материала,
позволяющего реализовать потенциал этого механизма.
О масштабах развития ПАИП в России можно судить на основе
статистики, которая говорит о том, что в 2017 году процедуру
технологического и ценового аудита прошло более 1000 проектов. Хотя
следует признать, что далеко не все инвестиционные проекты, подлежащие
по законодательству обязательному аудиту, его проходят. В настоящее время
известно, когда услугами по аудиту инвестиционных проектов пользуются
частные инвесторы для проверки эффективности принятых в проекте
решений. Это говорит о потенциально высокой возможности роста данного
рынка не только за счет все большего распространения на проекты с
госучастием, но и на корпоративные проекты.
Вместе с тем на протяжении уже продолжительного периода тематика
аудита инвестиционных проектов не получила широкого распространения, о
чем можно судить по небольшому количеству опубликованных в печати
71
научных работ. К тому же наблюдается отсутствие преемственности
технологического и ценового аудита по отношению к аудиту в других
сферах.
В России широко применяется аудит в отношении проверки
достоверности ведения бухгалтерского учета, где аудит определяется как
«независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого
лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности» [89]. Как
можно заметить, аудит инвестиционных проектов имеет мало общего с
аудитом организаций, за исключением того, что это независимая проверка.
Также довольно популярным научным направлением является экологический
аудит [298; 415].
В соответствии с «ISO 19011:2011 Руководящие указания по аудиту
систем менеджмента», под аудитом (audit) понимается систематический,
независимый и документируемый процесс получения свидетельств аудита и
объективного их оценивания с целью установления степени выполнения
согласованных критериев аудита, полученных при проведении аудита [76].
Ценовой аудит в управлении концессионными проектами рассмотрен в
работе Дивеевой А.А. и Ефимовой Н.Ф. [174]. Однако данная работа касается
самой первой стадии зарождения института аудита в России и не отражает
явлений, возникших после проведения первых аудитов концессионных
проектов в дорожном хозяйстве России.
В настоящее время необходимо научное обеспечение различных сторон
проведения ПАИП. В том числе разделение и описание его на отдельные
составляющие – этапы. Для этих целей можно использовать Методические
рекомендации по проведению аудита в сфере госзакупок Счетной Палаты
[23], в которых указано, что такого рода аудит включает в себя три этапа:
 подготовительный этап;
 основной этап;
 заключительный этап.
72
Учитывая принцип преемственности аудита инвестиционных проектов,
следует признать, что такие этапы можно выделить и в случае аудита
инвестиционных проектов. Рассмотрим данные этапы подробнее
применительно к ПАИП.
Предварительный этап характеризуется поиском и предварительным
анализом информации об объекте аудита, в том числе не только из проектной
документации, но и во многом из других открытых источников. Изучается
задание на проектирование, а также массив первичных документов,
положенных в основу разрабатываемых проектов.
На первой стадии происходит изучение специфики инвестиционного
проекта, который подлежит аудиту. Это позволяет выбрать критерии оценки
эффективности принятых в проекте решений, а также подготовить
программу аудита. Необходимо формировать совокупность нормативно-
правовой документации, регламентирующей реализацию проекта с учетом
особенностей аудируемого объекта. Необходимо осуществить сбор данных
из открытых источников в отношении реализации проекта, в том числе о
проведении процедуры конкурсного отбора.
Аудит инвестиционных проектов должен базироваться на
значительном массиве информации, включающем не только проектную
документацию, но и данные по аналогичным проектам в России и за
рубежом, актуальную информацию о технологиях и проектных решениях. Во
многом полнота и достоверность данной информации позволит
разрабатывать эффективные решения, вырабатывать оптимальные
предложения.
На основном этапе ПАИП проводится проверка, анализ и оценка
разработанного проекта. Здесь необходимо дать оценку целесообразности,
обоснованности, эффективности и результативности расходов принятых
проектных решений: технических, технико-экономических, технологических,
экономических (в том числе финансовых и ценовых). Работы здесь должны
проводиться на основе разработанной на первой стадии программы. По
73
результатам данного этапа составляются рабочие документы по отдельным
разделам проектно-сметной документации, фиксирующие результаты аудита.
Данные документы в дальнейшем служат основой для подготовки итогового
отчета по проведенному ПАИП, формированию выводов и рекомендаций,
итогового мнения.
Заключительный этап ПАИП предполагает обобщение и
систематизацию полученных ранее результатов, устанавливаются причины
выявленных ошибок, недоработок и отклонений от лучших проектов-
аналогов, подготавливаются предложения, направленные на их устранение.
Важнейшим этапом на заключительной стадии является подготовка и
обсуждение отчета по итогам проведенного аудита. Стандартом объединения
аудиторов предлагаются следующие критерии для оценки качества отчета по
результатам технологического и ценового аудита:
 достижение установленных в техническом задании целей
технологического и ценового аудита;
 полнота решения установленных в техническом задании задач;
 обоснованность рекомендаций, в том числе, приведение расчётов
и вычислений (в случае их наличия), позволяющих проследить причинно-
следственную связь и логическое обоснование мнения;
 наличие ссылок на все источники информации;
 приведение в качестве примеров конкретных объектов со
схожими характеристиками, в случае сравнения с объектами – аналогами;
 наличие выводов, однозначно описывающих точку зрения
организации-исполнителя после всех исследований, заключений, анализов;
 качество оформления документации, а именно логичная
структура, удобочитаемость, лингвистическая и стилистическая грамотность,
единое стилевое форматирование;
 соответствие отчёта требованиям стандартов НП «НО ТЦА»;
 своевременность представления.
74
После предоставления итогового аудиторского отчета необходимо
проведение общественных обсуждений с участием представителей органов
власти, представителей госкорпораций, проектировщиков, аудиторов,
советов потребителей. Такое обсуждение является обязательным атрибутом,
обеспечивающим эффективность принимаемых решений. Следует признать,
что в настоящее время практически не изучено формирование эффективной
системы общественного обсуждения итогов технологического и ценового
аудита.
Отдельные госкорпорации в России разрабатывают собственные
подходы к проведению общественного обсуждения. В соответствии с
положением о проведении аудита крупных инвестиционных проектов ОАО
«РусГидро» [295], под общественными слушаниями понимается комплекс
мероприятий, направленных на информирование общественности о
результатах технологического и ценового аудита инвестиционных проектов с
целью проведения их публичных обсуждений, получения публичной оценки,
выявления общественных предпочтений и их учета в ходе дальнейшей
реализации инвестиционного проекта. Общественные слушания по итогам
аудита проходят в РЖД, о чем можно судить на основе протокола
обсуждений объектов железнодорожной инфраструктуры Восточного
полигона [327].
В настоящее время не совсем очевидна «публичная» составляющая
аудита инвестиционных проектов. Информация о проведенном аудите и его
выводах должна быть предоставлена в сети «Интернет», при этом должны
быть и другие источники распространения информации. Возможно
предоставление полных документов по результатам аудита или презентация
основных выводов по итогам проведения аудита. По мнению автора,
публичность должна заключаться не только в предоставлении в открытый
доступ результатов аудита, но и публикации проекта аудита для возможного
обсуждения и внесения поправок до его окончательного утверждения.
75
ПАИП способен оказать существенное воздействие на риски и
неопределенность инвестиционных проектов на концессионной основе,
значительно снизив их. В то же самое время к предложениям, получаемым в
результате публичного аудита инвестиционных проектов также нужно
относиться критически. Только после критического анализа и согласования
поправки должны приниматься. Нередки случаи, когда в отчете по итогам
аудита предлагаются противоречивые предложения по корректировке ПСД и
финансово-экономической части проектов. Получаемые по итогам аудита
выводы должны быть основой для поиска и совершенствования наилучших
практик разработки инвестиционных проектов.
Широкомасштабное развитие института аудита инвестиционных
проектов в России требует развития системы инженерного и экономического
образования. При этом большое внимание должно быть уделено отраслевым
особенностям, так как проекты, к примеру, в дорожном и энергетическом
хозяйстве требуют специализации экспертов.
Технический эксперт, технологический эксперт, финансово-
экономический эксперт должны обладать специальными знаниями и опытом
по аудируемому объекту. По сути они должны обладать соответствующими
компетенциями. В рамках подготовки таких специалистов необходима
работа на уровне образовательных учреждений высшего образования, для
чего следует осуществить создание и развитие учебных программ для
подготовки бакалавров и магистров по направлениям:
 «Управление проектом»;
 «Экономика предприятий и организаций в строительстве»;
 «Экономика инвестиционно-строительной сферы».
Также важными направлениями подготовки студентов является
судебная строительно-техническая и стоимостная экспертиза [240]. Еще
одним из важных направлений следует признать стоимостной инжиниринг,
так как в его рамках на современном этапе осуществляется управление
стоимостью инвестиционных проектов [363]. Стоимостной инжиниринг
76
понимается как комплекс методов и инструментов, позволяющих управлять
стоимостью проекта на всех этапах его жизненного цикла [132]:
 на этапе обоснования инвестиций;
 на этапе проектирования;
 при проведении подрядных торгов и других закупок проекта;
 на этапе строительства;
 при сдаче объектов в эксплуатацию.
Следует признать, что рассматриваемые в данном параграфе
механизмы контроля инвестиционных проектов зачастую не согласованы
между собой, в результате происходит дублирование функций, возникают
определенные противоречия. Так публичный аудит инвестиционных
проектов вторгается в систему государственной экспертизы проектной
документации и результатов инженерных изысканий, что может привнести
дополнительные риски. По сути, публичный аудит инвестиционных проектов
правильнее было бы назвать независимой экспертизой, однако в данном
случае возникает коллизия, связанная с тем, что проекты с государственным
финансированием априори подвержены государственной экспертизе.
Возникают вопросы относительно целесообразности повторной экспертизы,
а также в случае оптимизации проекта независимыми экспертами, о
квалификации государственных экспертов.
В соответствии с действующими нормативами [62], «предметом
государственной экспертизы проектной документации является оценка ее
соответствия требованиям технических регламентов». Наблюдается в
определенной степени совпадение предмета изучения аудита и
госэкспертизы, однако ПАИП, помимо действующей отраслевой базы, дает
экспертную оценку на основе сопоставления с лучшими объектами-
аналогами из отечественной и зарубежной практики. В последние годы
можно найти примеры, когда в результате публичного аудита вносятся
эффективные предложения в проекты, уже получившие положительное
заключение органов государственной экспертизы. Таким образом, у ПАИП
77
наблюдается достаточно высокий потенциал к оптимизации принятых
проектных решений.
Госэкспертиза предполагает проверку соответствия принятых решений
актуальным нормам. При этом задача анализа принятых решений, с точки
зрения применения наиболее эффективных и соответствующих лучшим
практикам решений, не является центральной, в отличии от ПАИП.
Ряд функций ПАИП и госэкспертизы совпадают. Для гармонизации
этих институтов в нормативы по государственной экспертизе в 2015 году
были внесены изменения. В них указано, что для проведения
государственной экспертизы отдельных проектов необходимо предоставить
заключение о проведенном ТЦА. Вместе с тем, необходимо продолжение
работы в данном направлении, чтобы провести более четкое разделение
предмета, функций, целей и задач этих институтов контроля.
Казначейское сопровождение изначально существовало в рамках
исполнения федерального бюджета, а затем было внесено в бюджетный
кодекс РФ [235]. Институт казначейского сопровождения расширяет область
своего применения, изначально на него был переведены государственные
контракты стоимостью 1 млрд. рублей и выше, а затем эта планка была
понижена до 100 млн. рублей [49]. Это позволяет контролировать
расходование государственных финансов, в том числе и в проектах,
предполагающих государственные средства.
Строительный контроль на протяжении последних десятилетий
является важным инструментом контроля проектов на строительной фазе. За
счет него осуществляется обеспечение соответствие строительно-монтажных
работ принятым в рамках разработки проектно-сметной документации
решениям, что позволяет обеспечить надлежащее качество работ [63]. Из
недостатков строительного контроля можно отметить, что в ряде случаев он
проводится недостаточно полно, а лишь создает видимость. Это в особенной
мере проявляется в случае сращения интересов и функций заказчика,
застройщика, проектировщика и контрольной организации.
78
Использование публичного аудита инвестиционных проектов на
строительной стадии является актуальной и достаточно спорной темой. В
этом случае происходит наложение друг на друга функций ПАИП,
строительного контроля, авторского надзора. Руководство Министерства
строительства и жилищно-коммунального хозяйства не видит в этом
целесообразности, сообщество аудиторов же выступает за эту инициативу.
О целесообразности аудита можно судить на основе ряда примеров,
когда он проводился по инициативе заказчика добровольно и показал
существенное расхождение фактически выполненных работ по сравнению с
теми решениями, которые были приняты по проекту [356]. Публичный аудит
за счет того, что он проводится независимыми от участника строительного
процесса организациями, позволяет дать объективную оценку. Это
существенно отличается от случая, когда контроль за строительством
осуществляет генподрядчик, который заинтересован в скорейшем
выполнении работ, зачастую пренебрегая их соответствию проекту.
Механизм обязательного банковского сопровождения государственных
контрактов начал использоваться с 2014 года [90]. В определенной степени
он схож с механизмом казначейского сопровождения, однако осуществляется
банковскими учреждениями. Развитие этого механизма контроля
обусловлено ростом стоимости инструмента банковской гарантии в связи с
усилением неопределенности в экономике РФ после 2014 года.
Банковское сопровождение включает в себя следующие процессы и
процедуры [106]:
1. Проведение мониторинга расчетов, осуществляемых в рамках
исполнения контракта, на отдельных счетах, открытых в банке участниками
проекта.
2. Осуществление контроля целевого расходования денежных средств
(проведение банковской экспертизы предоставляемых участниками проекта
обосновывающих документов на предмет соответствия платежа
принимаемым работам (товарам, услугам)) условиям заключенных договоров
по всем уровням кооперации.
79
3. Информирование заказчика о результатах расходования средств с
отдельных счетов участников проекта (представление ежемесячной
(ежеквартальной) отчетности).
Расширенное банковское сопровождение в настоящее время является
особенно актуальным. Оно обеспечивает дополнительный контроль расходов
средств участников проекта со своих счетов после экспертизы
обосновывающих документов. Такой контроль позволяет избежать
множества недостатков, в том числе связанных с нецелевым расходованием
средств.
Банковское сопровождение проектов позволяет свести к минимуму
возможность нецелевого использования выделяемых средств, убрать
посредников из цепочки приобретения материалов и оборудования, повысить
платежную дисциплину. За счет этого появляется возможность повысить
эффективность реализации проекта (рисунок 1.6.).
Банковское сопровождение, помимо всего прочего, позволяет вести
оперативный мониторинг хода реализации проекта. В настоящее время
важной задачей является интеграция в общую систему контроля
расходования государственных средств механизмов банковского
сопровождения инвестиционных контрактов с государственным участием и
технологического и ценового аудита.

Рисунок 1.6. – Повышение эффективности реализации инвестиционного


проекта за счет применения механизма банковского сопровождения
80
На основе приведенного выше исследования можно сделать вывод, что
в настоящее время необходима интеграция различных механизмов контроля
инвестиционных проектов в эффективную систему (рисунок 1.7.).

Аудит инвестиционного
проекта

Государственная Банковское
экспертиза сопровождение

Контроль над разработкой


и реализацией
инвестиционного проекта

ГАРМОН
ИЗАЦИЯ
Казначейское
Строительный сопровождение
контроль

Функции, цели, задачи, принципы осуществления, методология,


сроки выполнения, исполнители, этапы реализации
инвестиционного проекта, категории объектов и т.д.

Рисунок 1.7. – Гармонизация различных механизмов контроля над


реализацией инвестиционных проектов

Концептуальная схема системной интеграции процедур контроля


инвестиционных проектов на основе строительного аудита и реализующих
их институтов разработана д.э.н., профессором Уваровой С.С. и к.э.н.,
доцентом Беляевой С.В. в совместной научной статье [388] и представлена на
рисунке 1.8.
81
Отчет строительного аудита
ЗАКАЗЧИК
Отчет технологического и
ценового аудита Техническое договор
задание
НЕЗАВИСИМАЯ БАНК
НЕГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
(СТРОИТЕЛЬНЫЙ АУДИТОР)

Сопровождение
Технологический и ценовой аудит
контракта:
(обоснование инвестиций, проект)
контроль расчетов
результат
и финансовых
Строительный контроль
потоков
(строительство и ввод в
эксплуатацию)
результат Результат
мониторинга
Строительный аудит

Агентский договор
аккредитация
МИНСТРОЙ

Рисунок 1.8. – Концептуальная схема гармонизации различных механизмов


контроля над реализацией инвестиционных проектов [370]

Аудиторская деятельность не заменяет других видов контроля


проектно-сметной документации, однако является важным инструментом
независимого экспертного контроля и оценки. Для обеспечения
эффективности инвестиционных процессов, особенно в проектах
инфраструктурной концессии, необходимо построение системы, в которой
все механизмы контроля будут объединены в единый комплекс. Это
позволит значительно увеличить результативность осуществляемых
инвестиционных программ и проектов.
Разработка методологии обеспечения эффективности и интеграции
различных механизмов контроля реализации инвестиционных проектов
является очень актуальной. В том числе она позволит нивелировать
определенные проблемы, с которыми сталкиваются проекты концессии в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.
82

ВЫВОДЫ ПО ПЕРВОЙ ГЛАВЕ

В условиях осложнения макроэкономической ситуации в Российской


Федерации, ограниченности привлечения внешнего финансирования,
присутствия существенных рисков в экономике чрезвычайную важность
приобретает сотрудничество государства (муниципалитетов) и
предпринимательского сектора в проектах создания и развития общественно
значимой инфраструктуры. Наиболее активное развитие в нашей стране
получила модель концессии.
По сравнению с развитыми странами мира и даже с некоторыми
странами бывшего СССР в России сравнительно недавно стала развиваться
практика использования концессий в сфере общественно значимой
инфраструктуры. Систематизация научных публикаций отечественных
ученых по тематике концессии позволило констатировать, что вопросы
теоретического и методологического характера разработаны недостаточно
глубоко и развернуто.
Отмечено, что в Российской Федерации в научных публикациях
зачастую используется термин «концессионное соглашение», а в
подавляющем большинстве стран мира применяется понятие «концессия».
Для преодоления этого недостатка была произведена классификация
концессий и введено понятие «концессия в сфере общественно значимой
инфраструктуры». Проекты концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры были классифицированы по множеству
признаков. Это позволит формировать методологические основы и
методическое обеспечение управления эффективностью проектов концессии.
В процессе управления концессионными проектами происходит тесное
переплетение интересов государства, частного бизнеса и населения. Схемы
государственно-частного партнерства в нашей стране развиваются довольно
83
медленно, главным образом из-за нехватки соответствующего нормативного,
правового, научного обеспечения.
Для создания эффективной системы концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры должны быть сформировано
теоретическое обеспечение по базовым направлениям. Предложенный состав
такого обеспечения должен обеспечить эффективное управление
концессионной практикой в России.
На современном этапе чрезвычайно важной задачей является
обеспечение эффективности использования государственных средств. Для
этого необходима действенная система контроля за обоснованием,
разработкой и реализацией крупных инвестиционных проектов. Это в полной
мере относится к проектам на концессионной основе. Одним из важнейших
механизмов, способных оказать позитивное воздействие на эффективность
крупномасштабных концессионных проектов, является публичный
технологический и ценовой аудит.
Исследования показали, что вместо термина «публичный
технологический и ценовой аудит» более целесообразно применять понятие
«публичный аудит инвестиционных проектов». Отмечено, что в современных
условиях необходима гармонизация, синхронизация и объединение
действующих механизмов; позволяющих осуществлять контроль
концессионных проектов в сфере общественно значимой инфраструктуры.
Разработка методологии обеспечения эффективности и интеграции
различных механизмов контроля реализации инвестиционных проектов
является очень актуальной для России. Для этого предложена
концептуальная схема такой интеграции.
84
ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
КОНЦЕССИОННЫМИ ПРОЕКТАМИ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА
ОБЩЕСТВЕННО ЗНАЧИМОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

2.1. Современные тенденции управления концессионными проектами в


сфере строительства общественно значимой инфраструктуры
различных отраслей

Концессии применяются в разных сферах и отраслях экономики и в


зависимости от этого приобретают огромную специфику. Это является одной
из причин того, что концессионные проекты в России не получили широкого
распространения в достаточном количестве сфер деятельности. Объектами
концессионного соглашения в России в соответствии с Федеральным
Законом может быть следующая общественно значимая инфраструктура [83]:
дорожная; объекты железнодорожного транспорта; объекты трубопроводного
транспорта; морские и речные порты; морские и речные суда; объекты
воздушного транспорта; объекты по производству, передаче и
распределению электрической и тепловой энергии; системы коммунальной
инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства и другие. Автор
исследования исходит из того, что для объектов данных сфер и отраслей
существуют общие принципы управления концессиями в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры, но для успешной
реализации огромного разнообразия проектов должна быть учтена
специфика. Для выбора наиболее перспективных направлений применения
механизма концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры рассмотрим отечественные и зарубежные тенденции
реализации инфраструктурных проектов с привлечением частных средств.
В последние десятилетия во всем мире происходит увеличение участия
частных инвесторов в инфраструктурных проектах. Об объемах частных
инвестиций в инфраструктурные проекты и количестве реализованных
проектов в мире можно судить на основе графиков, приведенных на
85
рисунках 2.1., 2.2. и 2.3. построенных на основе базы Мирового Банка
«Private Participation in Infrastructure Database» [104].

Количество проектов
700
607
600 576

500 443
421 409421402 405
387
400
320 332 337339 335
300 298 303 309
269 288 276
300 268
238 235
200 179197

100
32 22 50
0
1990
1991

2000

2009

2018
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999

2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Годы

Рисунок 2.1. – Количество проектов инфраструктуры, реализованных в мире


с привлечением частных инвестиций

Объем инвестиций, млн. долл.


250000

200000

150000

100000

50000

0
1992

1995

2008

2011
1990
1991

1993
1994

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

2009
2010

2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

Рисунок 2.2. – Величина инвестиций в проекты инфраструктуры,


реализованные с привлечением частных инвестиций в мире
86

Рисунок 2.3. – Средняя величина инвестиций в один инфраструктурный


проект, реализуемый на базе частных инвестиций в мире, млн. долл.

Приведенные на графиках данные об участии частного капитала в


инфраструктурных проектах говорят о том, что количество проектов и
величина вложений в проекты инфраструктуры существенно возросли,
начиная с 1990 года. Если в начале 90-х годов количество таких проектов в
мире насчитывалось лишь несколько десятков, то на пике в 2012 году – 607
штук. За рассматриваемый период по всему миру было реализовано около 9
тысяч проектов с суммарным объемом инвестиций около 2 трлн. долл.
Нужно отметить, что активность частных инвесторов в инфраструктурных
проектах не подвержена существенным колебаниям, вызванными
кризисными явлениями в мировой экономике.
Следует отметить, что указанная выше статистика касается всех
инфраструктурных проектов, реализуемых на основе частного
(негосударственного) финансирования. За рассмотренный период также
возросло количество проектов, реализованных на базе государственно-
частного партнерства. Об объемах частных инвестиций в инфраструктурные
87
проекты на базе ГЧП в мире можно судить на основе графиков, приведенных
на рисунках 2.4. и 2.5.

Рисунок 2.4. – Количество проектов инфраструктуры, реализованных в мире


на основе ГЧП

Объем инвестиций, млн. долл.


160000

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

Рисунок 2.5. – Величина инвестиций в инфраструктурные проекты на базе


ГЧП в мире
88
Для проектов ГЧП наблюдаются примерно те же тенденции, что и в
общем для инфраструктурных проектов, реализуемых с привлечением
частных инвестиций. Более детальную информацию относительно данного
типа проектов можно увидеть в таблице 2.1.

Таблица 2.1. – Реализация проектов ГЧП в мире


Количес Доля проектов ГЧП Доля проектов ГЧП
Средняя
тво в общем количестве Объем в общем количестве
стоимость
Годы проектов проектов с участием инвестиций, проектов с участием
проекта,
ГЧП, частных инвесторов, млн. долл. частных
млн. долл.
штук % инвесторов, %
1990 25 78,13 5704 65,29 228,2
1991 18 81,82 3860 64,17 214,4
1992 34 68,00 6947 83,33 204,3
1993 74 31,09 16819 92,02 227,3
1994 119 66,48 16316 69,17 137,1
1995 132 67,01 21665 79,56 164,1
1996 186 69,14 32890 71,46 176,8
1997 240 75,00 56357 74,18 234,8
1998 202 67,33 33001 47,94 163,4
1999 168 71,49 19008 79,26 113,1
2000 188 70,15 29237 36,37 155,5
2001 223 77,43 19477 69,47 87,3
2002 245 82,21 15314 81,14 62,5
2003 279 84,04 25132 85,23 90,1
2004 252 83,17 16311 71,43 64,7
2005 318 82,17 34792 73,44 109,4
2006 339 80,52 48669 74,61 143,6
2007 350 79,01 56091 68,69 160,3
2008 316 77,26 61705 71,39 195,3
2009 321 76,25 80745 51,16 251,5
2010 339 84,33 100300 52,58 295,9
2011 498 86,46 99267 87,31 199,3
2012 580 95,55 147986 98,45 255,1
2013 381 94,07 86365 91,07 226,7
2014 314 93,18 96413 87,64 307,0
2015 333 98,23 111600 99,02 335,1
2016 264 95,65 64791 93,20 245,4
2017 296 95,79 90973 97,91 307,3
2018 325 97,01 89060 98,91 274,0
Всего 7359 1486795
89
За последние годы произошел существенный рост количества
проектов, реализованных на основе механизма ГЧП. При этом, если
рассмотреть долю таких проектов в общем количестве проектов,
реализованных на базе частных инвестиций, то она в последние годы (после
2011 года приближается к 100%.
Для определения наиболее актуальных приложений механизма ГЧП
рассмотрим, какие отрасли и сферы деятельности в наибольшей степени
являются массовыми направлениями для проектов ГЧП в мире. Огромное
развитие в последние десятилетия получило использование механизма ГЧП в
сфере электроэнергетики – рисунок 2.6.

Рисунок 2.6. – Количество проектов в электроэнергетике, реализованных в


мире на основе ГЧП

Если в начале 90-х годов проекты электроэнергетики были достаточно


редкими и реализовывались в единичных случаях, то на пике в 2012 году в
мире осуществлялось 414 проектов. Также существенно вырос размер
инвестиций – рисунок 2.7.
90

Рисунок 2.7. – Величина инвестиций в проекты электроэнергетики,


реализованные в мире на основе ГЧП

Причиной такого распространения механизма ГЧП в сфере


электроэнергетики является то, что объекты по выработке электроэнергии
являются большими и весьма дорогостоящими, и поэтому хорошо
вписываются в структуру проектного финансирования [153]. При этом
объекты передачи и распределения электроэнергии намного реже являются
предметом государственно-частного партнерства ввиду их обслуживающей
функции и возникающей сложности определения потока доходов.
Величина инвестиций, которая в начале 90-х составляла лишь сотни
миллионов долл., увеличилась кратно. В последние годы проекты
электроэнергетики привлекают инвестиции в десятки миллиардов долларов.
Нужно отметить, что также существенное развитие получила реализация
проектов водоснабжения и водоотведения, газоснабжения. То есть отрасли,
которые в отечественной практике попадают в категорию объектов
коммунального хозяйства.
91
Традиционным направлением приложения механизма ГЧП являются
проекты транспортной инфраструктуры.. На рисунках 2.8. и 2.9. приведены
данные по проектам строительства автомобильных дорог на принципах ГЧП.

Количество проектов ГЧП


140
122
120

100
82
80 69 65
64
58
60 52 48
38 37 37 39 37 41 39
40 33
27 28
22 25 26 26
18 17 16 17 21
20
7 9
0
1994

2005

2015
1990
1991
1992
1993

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004

2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

2016
2017
2018
Годы

Рисунок 2.8. – Количество проектов дорожной инфраструктуры,


реализованных в мире на основе ГЧП

Объем инвестиций, млн. долл.


50000

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0
1993

1999

2005

2011

2017
1990
1991
1992

1994
1995
1996
1997
1998

2000
2001
2002
2003
2004

2006
2007
2008
2009
2010

2012
2013
2014
2015
2016

2018

Рисунок 2.9. – Величина инвестиций в проекты дорожной инфраструктуры на


базе ГЧП в мире
92
Несмотря на то, что проекты дорожного строительства не составляют
значительную долю от количества реализуемых проектов инфраструктуры в
мире, их доля в общей величине инвестиций может быть достаточно
существенной – таблица 2.2.

Таблица 2.2. – Реализация проектов ГЧП в мире в дорожном хозяйстве


Доля проектов Доля инвестиций
Средняя
Количество ГЧП в дорожном Объем проектов ГЧП в
стоимость
Годы проектов, хозяйстве в инвестиций, дорожном хозяйстве
проекта,
штук общем количестве млн. долл. в общем количестве
млн. долл.
ГЧП-проектов, % ГЧП-проектов, %
1990 18 72,0 4894 85,8 271,9
1991 7 38,9 2706 70,1 386,6
1992 9 26,5 2568 37,0 285,3
1993 17 23,0 2172 12,9 127,8
1994 38 31,9 4162 25,5 109,5
1995 16 12,1 2112 9,7 132,0
1996 37 19,9 6535 19,9 176,6
1997 52 21,7 6952 12,3 133,7
1998 48 23,8 7118 21,6 148,3
1999 27 16,1 1811 9,5 67,1
2000 22 11,7 3376 11,5 153,5
2001 25 11,2 2663 13,7 106,5
2002 26 10,6 1173 7,7 45,1
2003 37 13,3 4112 16,4 111,1
2004 17 6,7 1827 11,2 107,5
2005 21 6,6 5337 15,3 254,1
2006 64 18,9 9264 19,0 144,8
2007 58 16,6 13189 23,5 227,4
2008 26 8,2 13926 22,6 535,6
2009 33 10,3 13879 17,2 420,6
2010 69 20,4 20984 20,9 304,1
2011 65 13,1 16552 16,7 254,6
2012 82 14,1 33269 22,5 405,7
2013 39 10,2 16850 19,5 432,1
2014 37 11,8 31532 32,7 852,2
2015 28 8,4 18927 17,0 676,0
2016 41 15,5 11534 17,8 281,3
2017 39 13,2 13090 14,4 335,6
2018 122 37,5 45456 51,0 372,6
Всего 1120 317970
93
По результатам приведенного выше, можно сделать следующие
выводы:
 механизм государственно-частного партнерства в
инфраструктурных сферах очень распространен в мировой практике;
 объемы инвестиций в рамках государственно-частного
партнерства существенно увеличились за последние десятилетия;
 особенно существенный рост количества проектов и величины
инвестиций наблюдается в отраслях, традиционно относящихся в России к
сфере ЖКХ;
 инфраструктурные проекты на базе механизма государственно-
частного партнерства часто используются как антициклические меры,
позволяющие преодолевать последствия спада в экономике.
Последнее обстоятельство представляет особую важность. Характерно,
что величина вложений в проекты ГЧП достигала своего пика в
предкризисный 1997 год и в период мирового финансового кризиса 2008
года. Данные, приведенные на рис. 1.6. показывают, что после снижения
объема вложений в кризисный 2009 год, в 2011 и 2012 годах эти вложения
составили максимальную величину за все предыдущее время применения
механизма ГЧП.
Нужно отметить, что приведенная выше статистика касалась
государственно-частного партнерства. Это вызвано тем, что в своей
методологии Всемирный Банк не выделяет концессионную форму в
отдельную группу ввиду разного толкования данного понятия в отдельных
странах. Однако представленные данные являются наиболее полной и
объективной статистикой, на основе которой можно судить о развитии
концессионной формы взаимодействия государства и частных инвесторов в
мире.
Наиболее полные статистические данные по отечественным проектам
концессии в сфере инфраструктуры, представленным к конкурсным
процедурам после 2009 года, можно получить на основе сайта
94
государственных закупок [158]. На рисунке 2.10. представлены 1858
проектов в разрезе результатов проведенных конкурсов (по состоянию на
начало 2019 года).

Рисунок 2.10. – Статистика концессионных соглашений в России в разрезе


проведения конкурсных процедур, ед.

Представленные данные показывают, что в настоящее время большая


часть проектов концессии в сфере инфраструктуры (около тысячи) находится
на конкурсной стадии. Из завершенных конкурсов (то есть конкурсов, в
которых успешно прошли конкурсные процедуры, определен победитель и
произошел переход к стадии заключения соглашения) наибольшую величину
составили проекты на базе частной инициативы (228 шт.) и по сути
несостоявшиеся конкурсы, где был всего лишь один участник (136 шт.).
Конкурентных состоявшихся конкурсов насчитывается всего 6 шт. При этом
стоит обратить внимание на существенную величину несостоявшихся
95
конкурсов в связи с отсутствием допущенных участников (270 шт.), а также
значительную величину отмененных конкурсных процедур – 128 шт.
Последние обстоятельства подтверждают выдвинутый ранее тезис о том, что
в плане определения наиболее целесообразного концессионера в результате
проведения конкурсов в России наблюдаются системные проблемы.
Реализация концессионной практики в России в последние годы все
больше сосредотачивается на муниципальном уровне (рис. 2.11.).

Рисунок 2.11. – Статистика концессионных соглашений в России в разрезе


уровня реализации, ед.

Из указанных выше 1858 концессионных конкурсов 1657 произошли на


муниципальном уровне, что требует разработки научных положений,
ориентированных на этот уровень реализации.
На рисунке 2.12. приведены данные по концессионным конкурсам в
разрезе срока контракта.
96

Рисунок 2.12. – Статистика концессионных соглашений в России по срокам


реализации

Большая часть проектов концессии в сфере общественно значимой


инфраструктуры предполагает срок реализации более 5 лет (1179 шт.), вместе
с тем достаточно распространены случаи, когда срок реализации составляет
3-5 лет (410 шт.) и 1-3 года (253 шт.). Представленные на рисунке 16
конкурсов со сроком соглашения до 1 года следует признать недоработками
первоначального этапа развития концессионной практики в России и ошибок
при составлении конкурсной документации.
В последние годы в России существенное развитие получили проекты
концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры, которые
реализуются по инициативе частного инвестора – рисунок 2.13.

Рисунок 2.13. – Статистика концессионных соглашений в России в разрезе


уровня реализации
97
Несмотря на то, что на данный момент количество концессионных
конкурсов, реализуемых по инициативе органов власти, превышает
количество частных инициатив (1442 против 416), динамика последнего
времени говорит о возможном изменении этой пропорции. При этом следует
отметить, что существует проблема отсутствия достоверной и полной
информации по концессионным соглашениям в России. Так национальная
ассоциация концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру
дает следующую оперативную статистику по концессионным соглашениям
за 1 квартал 2018 года [185] – таблица 2.3.

Таблица 2.3. – Концессионные соглашения во 1 квартале 2018 года [185]


Стадия конкурса Количество Объем заявленных
конкурсов инвестиций, млрд. руб.
Объявлено конкурсов 207 31,8
В т.ч. частная инициатива 101 29,4
Завершение конкурсов 211 161
В т. ч. частная инициатива 90 143

Вместе с тем по данным сайта государственных закупок за этот же


период было объявлено 485 конкурсов, в том числе 139 по схеме частной
инициативы. Такие разночтения, определенно, являются препятствием для
объективной оценки концессионной практики в России.
Рассмотрим структуру концессионных конкурсов в России в
зависимости от объекта соглашения – рисунок 2.14.
98

Рисунок 2.14. – Статистика концессионных соглашений в России в разрезе


объекта концессионного соглашения, ед.

По приведенным данным можно сделать вывод о широком перечне


сфер приложения института концессии в сфере общественно значимой
инфраструктуры. Но при этом, далеко не во всех указанных выше сферах
реализуется значимое количество проектов, следует выделить следующие
основные виды инфраструктуры, в которых в России активно реализуются
концессионные соглашения:
 коммунальная инфраструктура (теплоснабжение, водоснабжение
и водоотведение, очистные сооружения, утилизация отходов, газоснабжение,
электроэнергетика, электроснабжение и др.);
99

 транспортная инфраструктура (дорожная инфраструктура,


железнодорожная инфраструктура; авиационная инфраструктура);
 социальная инфраструктура.
При этом, если коммунальная инфраструктура является сферой, в
которой реализуется подавляющее большинство концессионных конкурсов
(1587 шт. или более 85%), то транспортная инфраструктура предполагает
наибольшее количество инвестиций и за счет этого представляет особую
важность. Нужно отметить, что эти сферы приложения механизма концессии
являются традиционными и в мировой практике, вместе с тем в настоящее
время, помимо них целесообразность использования механизма концессии
рассматривается и во множестве других направлений: в туристско-
рекреационной сфере [225]; в морской отрасли [237]; для объектов культуры
[231]; в лесном хозяйстве [162] и т.д. В ходе дальнейшего исследования
направления транспортной инфраструктуры (в первую очередь дорожное
хозяйство) и сфера жилищно-коммунального хозяйства будут выбраны как
основные ввиду их ведущей роли в отечественной теории и практики.
В первой главе исследования была рассмотрена проблема
структурирования теоретического и научно-практического обеспечения
управления проектами концессии в сфере общественно значимой
инфраструктурной. Произведем апробацию предложенного подхода
применительно к объектам транспорта, жилищно-коммунального и
дорожного хозяйства России.
На основе предложенной структуры научно-методического
обеспечения была проведена экспертная оценка созданных условий для
управления концессионной практикой в данных сферах деятельности. Для
этого экспертным методом определена достаточность созданных условий на
основе таблицы 2.4.
100
Таблица 2.4. – Градация оценок состояния теоретического обеспечения
проектов концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры в отраслях и сферах деятельности
Значение Характеристика состояния научно-методического обеспечения
Научно-методическое обеспечение развито недостаточно и является
1
препятствием для развития механизма концессии
Научно-методическое обеспечение охватывает важнейшие аспекты, но
2
содержит серьезные недоработки
Научно-методическое обеспечение развито в полной мере, однако имеет
3
некоторые недоработки, которые не имеют решающего значения
Научно-методическое обеспечение развито в полной мере и создает
4
благоприятные условия для развития механизма концессии

На основе предложенного подхода была произведена оценка полноты и


достаточности сформированного научно-методического обеспечения в
отношении объектов транспорта в целом, дорожной инфраструктуры и
коммунального хозяйства, как приоритетных направлений развития
института концессии для России на современном этапе. Полученные
результаты представлены в таблица 2.5.

Таблица 2.5. – Оценка состояния научно-методического обеспечения


концессии в различных типах общественно значимой инфраструктуры
транспорт дорожное сфера
Направление
в целом хозяйство ЖКХ
Базовое научное обеспечение 2 3 3
Механизмы реализации концессионных проектов 2 2 3
Основные принципы предоставления концессий 1 2 3
Государственное регулирование в сфере
3 4 4
инфраструктурных концессий
Механизм выбора концессионера 1 1 3
Нормативно-правовое обеспечение реализации
2 3 3
концессионных проектов
Объекты концессии и отрасли, в которых могут быть
2 3 3
реализованы концессионные проекты
Информационное обеспечение концессионного механизма 1 1 3
Специальное обеспечение концессионного механизма 1 2 3
Комплексный показатель уровня научно-
1,7 2.3 3.1
методического обеспечения

Реализация методики позволяет дать оценку текущего состояния и


предложить пути дальнейшего развития научно-методического обеспечения
проектов концессии в сфере строительства общественно значимой
101
инфраструктуры. Нужно отметить, что в ходе проведения оценки
учитывалось, что имеется универсальное научно-методическое обеспечение,
относящееся к институту концессии и охватывающее все разнообразие
инфраструктурных объектов. Вместе с тем масштаб внедрения
концессионных проектов в конкретные отрасли и народнохозяйственные
комплексы зависит от специализированного обеспечения.
На основе полученных данных можно судить о том, что в России для
объектов коммунального хозяйства сформированы намного более
благоприятные условия для развития механизма концессии (значение
комплексного показателя уровня научно-методического обеспечения
составило 3.1), чем для объектов транспорта в целом (значение комплексного
показателя уровня научно-методического обеспечения составило 1.7) и
дорожного хозяйства (значение комплексного показателя уровня научно-
методического обеспечения составило 2.3). Это в частности подтверждается
масштабной реализацией проектов концессии в сфере ЖКХ в последние годы
и той активностью, которую развили в этом направлении органы
государственной и муниципальной власти.
В результате применения предложенного методологического подхода
появилась возможность дать оценку текущему уровню развития теоретического
и методологического обеспечения управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры в различных отраслях
и сферах деятельности. Оценка полноты и достаточности сформированной базы
в отношении объектов транспорта, дорожного хозяйства и жилищно-
коммунальной сферы позволила выявить недоработки и «узкие» места, что
может быть взято за основу в ходе дальнейших работ.
Применение предложенных подходов для объектов других комплексов
народного хозяйства позволит ликвидировать дисбаланс в научно-
методическом обеспечении развития института концессии в различных
инфраструктурных отраслях. По аналогии с приведенным выше подходом
102
возможно оценить существующий уровень обеспечения других важнейших
направлений применения механизма концессии в России.
В дорожном же хозяйстве процесс внедрения концессионного
механизма проходит достаточно сложно. После принятия в России ФЗ «О
концессионных соглашениях» [83] первые проекты, основанные на
механизме концессии в дорожном хозяйстве, в целом оказались неудачными.
Процесс заключения договоров протекал очень тяжело, проходили
постоянные согласования и доработки. В настоящее время тексты
концессионных соглашений в открытом доступе отсутствуют. Это же
относится и к реализуемым в настоящее время проектам «Западного
скоростного диаметра» (ЗСД) и системе взимания платы «Платон». Из
недостатков развития концессионного механизма в дорожном хозяйстве
следует отметить непрозрачность проведения конкурсов, закрытость
информации о проектах, отсутствие в открытом доступе текстов
концессионных соглашений и т.д. В результате, оценки показывают, что
созданные в настоящее время условия не позволяют реализовывать в
достаточном количестве проекты в дорожной отрасли.
Жилищно-коммунальная сфера, напротив, в последние годы показала
положительную динамику в отношении внедрения механизма концессии. Это
стало следствием как роста числа научных публикаций, так и принятия
подзаконных актов, регулирующих важнейшие аспекты управления
концессионными проектами для различных типов объектов В частности, они
создают базу для разработки долгосрочной тарифной политики, что
позволяет на высоком уровне формировать финансово-экономическую
модель, являющуюся базовым звеном технико-экономического обоснования
проектов. Предложенный подход к оценке наличия теоретического
обеспечения и изученные в данном разделе аналитические данные являются
основой для дальнейших разделов исследования. Для совершенствования
наиболее важных методологических и методических направлений
управления проектами концессии в сфере строительства общественно
103
значимой инфраструктуры рассмотрим проблемное поле реализации таких
проектов в России.

2.2. Проблемное поле управления концессионными проектами в сфере


строительства общественно значимой инфраструктуры

Институт концессии в России, несмотря на множество прилагаемых


усилий для его развития, продолжает испытывать определенные трудности
концептуального характера. Построение относительно новой модели
взаимодействия государства, бизнеса и населения (как конечного
пользователя товаров и услуг) в настоящее время не может считаться
законченным. Изменение парадигмы такого взаимодействия требует
переформатирования взглядов, методов управления, концепций. Рассмотрим
проблемные аспекты, с которыми сталкивается реализация проектов
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры в
России.
Федеральная автомобильная дорога М- «Москва –Санкт-Петербург»,
реализованная по концессионной схеме является одним из самых
масштабных проектов транспортной инфраструктуры России, ее
протяженность составляет 669 км. На основе этого проекта можно
проследить достаточно широкий перечень проблем: подготовка проекта
заняла очень длительный период времени (около 5 лет), были проблемы с
поисками инвесторов, произошел отказ концессионера от реализации
проекта, что привело к необходимости дополнительных переговоров и
поиска частного партнера. Реализация проекта столкнулась с отрицательной
реакцией общественности, что привело к необходимости изменения
параметров проекта и увеличило сроки реализации. В результате первые
пусковые комплексы трассы начали функционировать лишь через 10 лет
после начала реализации проекта, а полностью строительная фаза проекта
104
была закончена через 15 лет. На стадии эксплуатации также наблюдается ряд
проблем, в том числе заключающихся в высоких тарифах за проезд, в
результате чего загрузка автодороги ниже плановых показателей, а поток
доходов оказался ниже необходимой величины. На строительной фазе
проекта наблюдались проблемы с генеральным подрядчиком, в результате
чего строительные работы приостанавливались, и имелся риск срыва
реализации проекта. Для реализации проекта используется схема гарантии
доходов, что накладывает существенные обязательства на бюджет города.
Аналогичные проблемы наблюдаются в ходе управления реализацией
проекта Западного скоростного диаметра (ЗСД).
Одним из самых ярко выраженных проблемных проектов России
последних лет следует назвать проект создания системы взимания платы в
счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего
пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими
разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн («Платон»). В процессе
его разработки принимались финансово-экономические параметры, которые
явно искажают реальную ситуацию (например, что разрушающее
воздействие грузового транспорта в 40000 раз превышает аналогичное
воздействие легкового транспорта, что легло в основу расчета тарифов за
проезд). Документация по проекту отсутствовала в открытом доступе, что
затрудняло возможность оценки целесообразности и справедливости
системы. В результате осуществления проекта наблюдались массовые
протесты водителей грузового транспорта, что заставило менять
конфигурацию системы, подстраивать ее под требования перевозчиков.
Имеется также существенный отечественный отрицательный опыт,
когда после длительного периода обсуждения и разработки концессионные
проекты не реализуются: «Орловский тоннель», строительства четвертого
моста через Обь в Новосибирске, трасса М-4 «Дон» (в итоге реализована по
схеме доверительного управления ГК «Автодор») и другие.
105
Проблемное поле, свойственное управлению реализацией
концессионной практики в Российской Федерации, отмечается многими
учеными, представителями власти и отраслевыми специалистами. Одним из
индикаторов, на основе которого можно судить о противоречиях,
возникающих в ходе реализации проектов концессии в сфере общественно
значимой инфраструктуры, следует назвать довольно существенный массив
судебной практики. Наибольшее число споров возникает в сфере ЖКХ [299]
– рисунок 2.15.

Рисунок 2.15. – Распределение концессионных споров в разрезе отраслей

Приведенный «срез» судебных разбирательств в различных типах


инфраструктурных объектов, а также их значительное количество, позволяет
говорить о сложности концессионных проектов, но в большей степени о том,
что существуют системные недостатки вне зависимости от сферы
приложения механизма.
Анализ судебной практики позволил сделать следующие выводы в
отношении видов исковых заявлений:
 происходит оспаривание конкурсных процедур на право
заключения концессионного соглашения (в том числе по следующим
основаниям: нарушение конкурсной процедуры, неправомерность
106
устанавливаемых критериев конкурса, ограничения конкуренции;
заключение договора без проведения конкурса и т.д.);
 через суд предпринимаются попытки признания уже
заключенных концессионных соглашений недействительными (в том числе
по следующим основаниям: отсутствие достаточных прав концедента на
объект соглашения или земельный участок и т.д.);
 проходят судебные разбирательства в отношении земельных
участков;
 возникают тарифные споры в рамках реализации концессионных
соглашений.
Приведенный неполный перечень, а также то, что примерно половина
из судебных претензий была удовлетворена, позволяет говорить о том, что
накопленные проблемы в рамках управления концессионными проектами
являются достаточно существенными. Также нужно отметить, что на стадии
концессионных конкурсов имеются случаи их отмены и жалоб на их
проведение – рисунок 2.16.

Рисунок 2.16. – Жалобы на проведение концессионных конкурсов в России

Рассмотрим основные концептуальные моменты, которые в настоящее


время определяют эффективность концессионного механизма в
инфраструктурной сфере России и могут быть названы проблемным полем
таких проектов – рисунок 2.17.
107

Проблемное поле реализации инфраструктурных концессий

Методы выбора объекта для передачи его в концессию

Конкурсные процедуры при определении концессионера

Определение наиболее целесообразного срока концессионного проекта

Проблема поиска баланса в ходе обоснования величины платы за услуги,


оказываемые концессионером

Особенности поиска баланса в ходе достижения различных показателей


эффективности концессионных проектов

Формирование эффективной налоговой системы, стимулирующей реализацию


проектов на концессионной основе

Определение обоснованной платы концессионеру за оказываемые услуги (в том


числе тарифная политика)

Целесообразность и масштабы государственной поддержки концессионных


проектов
Объективная необходимость повышения социальной и общественной
эффективности концессионных проектов
.
Компетенции органов власти в отношении инфраструктурной концессии

Рисунок 2.17. – Проблемное поле управление инфраструктурными


концессиями

Общепризнанным фактом является наличие проблем в России,


связанных с непрозрачность конкурсных процедур в ходе проведения
государственных закупок. Несмотря на то, что для концессионного
механизма существует собственная замкнутая нормативно-правовая база,
ядром которой является ФЗ «О концессионных соглашениях», выбор
победителя конкурсов в настоящее время нельзя признать оптимальным
[250]. В большинстве случаев соглашение заключается с единственным
участником, по сути без проведения конкурентного отбора. Вместе с тем,
нужно отметить, что в ходе выбора победителя конкурса на право обладания
концессией во всем мире встречаются проблемы. В отдельных странах мира
выбор победителя концессий находится в рамках установленных
108
законодательством критериев, в других – определение каждый раз
происходит индивидуально и находится в ведении соответствующего
министерства или властей региона.
В соответствии с опытом Канады, предоставление концессий должно
основываться на следующих принципах [162]:
1. В законодательстве должны быть закреплены четкие критерии
присуждения концессий.
2. Процедуры предоставления концессий должны быть четкими и
прозрачными.
3. Необходимо распространять информацию об имеющихся к
реализации проектах.
4. Присуждение концессий должно быть публичным, открытым и
прозрачным, свободным от возможного политического влияния.
5. Концессии должны присуждаться по результатам конкурсных
торгов.
Возможность замены концессионера в случае отказа победителя от
реализации проекта без проведения дополнительного конкурса также
является достаточно важным моментом. В России в настоящее время имеется
практика заключения концессионных соглашений с претендентами,
занявшими второе место (в связи с отказом победителя), однако более низкие
показатели этих предложений ухудшают эффективность проектов.
Нужно отметить, что формирование цивилизованного и конкурентного
рынка концессионных соглашений находится лишь на начальном этапе.
Очень частым случаем является оспаривание конкурсных процедур в
Федеральной антимонопольной службе России или в суде. А на
первоначальном этапе проведения конкурсов в дорожном хозяйстве, к
примеру, устанавливалось требование того, чтобы концессионер имел опыт
реализации концессионных проектов не менее 10 лет, что в отечественных
условиях является дискриминационным по отношению к российским
участникам конкурсов. Эти и другие проблемы находятся в рамках общих
109
сложностей с проведением конкурсов по государственному заказу. Несмотря
на то, что для проектов концессии в сфере инфраструктуры создана своя
процедура, и процесс регламентируется в рамках ФЗ «О концессионных
соглашениях», общесистемные проблемы, характерные для госзаказа,
присутствуют и в данном случае.
Знаковым событием последних лет стало решение ФАС отменить
состоявшийся концессионный конкурс на строительство автомобильной
дороги Стерлитамак — Кага — Магнитогорск и одобрение этого решения
Арбитражным судом города Москва. Проект в соответствии со сравнительно
новыми поправками в законодательстве предполагал возврат средств за счет
платы концедента. Это условие контракта привело ФАС к выводу, что
предпринимается попытка заключения обычного договора государственной
закупки в обход законодательства о федеральной контрактной системе. При
этом анализ основных положений соглашения позволяет однозначно отнести
его к концессионному. Более того, оно соответствует методике
структурирования проекта ГЧП [75]. В настоящее время происходят трения
между ФАС и Министерством экономического развития по поводу проектов
концессии в сфере инфраструктуры, не предполагающих инвестиций со
стороны частного сектора.
Существующие процедуры торгов в соответствии с законом о
концессиях требуют совершенствования. В том числе это касается
дополнительных требований к конкурсантам. Характерным примером
является законодательное признание незаконности требования о наличии
опыта финансирования проектов определенного масштаба. Очень часто
условия конкурса составляются под конкретного участника, в результате
заявки других участников отклоняются.
Концессионер не только строит/реконструирует объект концессионного
соглашения, но и обеспечивает показатели качества и потребительских
свойств объекта, определенные концессионным соглашением.
Концессионное соглашение предполагает собой сложнейшую систему
110
отношений между государством, концессионером и инвестором. Поскольку
проект в большинстве случаев длится продолжительные периоды времени, то
концессионное соглашение является одним из центральных пунктов проекта.
Важно, чтобы соглашение основывалось на прозрачных, свободных, гибких
условиях, чтобы быть в состоянии противостоять проблемам в течение
длительного времени [436].
Научно обоснованное структурирование концессионного контракта
является обязательным условием для эффективного управления проектом. В
России для унификации заключаемых соглашений применяется метод
типовых концессионных соглашений, однако в ряде случаев он не может
учесть всех особенностей проектов и отраслей, в которых они реализуются.
Таким образом, существующие проблемы в отношении концессионных
проектов в России можно сформулировать следующим образом:
существующие типовые концессионные соглашения не учитывают
специфики и многообразия инфраструктурных объектов, региональные
особенности и т.д.
Определение обоснованных критериев для выбора победителя на право
заключения концессионного соглашения является одним из ключевых
условий успешной реализации проекта. В качестве оснований для выбора
победителя могут выступать множество показателей ценового и неценового
характера. Одними из важнейших критериев является срок концессии. Чаще
всего именно период действия концессионного договора является предметом
согласования между концессионером и концедентом. Он должен
обеспечивать возможность для частного сектора в приемлемые сроки вернуть
вложенные средства и получить определенную величину прибыли. Что
касается максимальных сроков концессии, то они достигают в большинстве
стран 30-50 лет, при этом в некоторых странах (провинциях Канады или в
Белоруссии) заключаются на период до 99 лет.
Определение финансово-экономических параметров концессионных
проектов является сложным и во многом определяющим коммерческую
111
эффективность аспектом. Базовым параметром, оказывающим воздействие
на эффективность проекта, является срок заключения концессионного
соглашения.
Следует отметить, что срок концессии является одним из тех
параметров проекта, который наиболее часто подвергается изменению в
мировой практике уже после заключения контракта. Сложность
прогнозирования проектов концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры не позволяет с большой точностью определять
финансово-экономические параметры проектов. В результате, когда
становится ясным, что в запланированные сроки не удается реализовать
проект эффективно, начинаются переговорные процессы по изменению срока
контракта. Это вступает в противоречия с результатами проведения конкурса
на заключение концессионного соглашения, так как победа достигается за
счет параметра, которого не удается добиться. Эти сложности приводят к
тому, что в ряде стран используются интервальные показатели срока
окупаемости. Также в последние годы применяются гибки стоимостные
параметры проекта.
Возможны следующие варианты установления срока концессии в сфере
инфраструктуры:
 установление максимального срока («не более определенного
количества лет)»;
 установление минимального срока («не менее определенного
количества лет»);
 установление конкретного срока в годах;
 интервальная величина срока.
Необходим поиск наиболее важных факторов, оказывающих
воздействие на сроки концессии. Срок контракта во многом ограничивается
сроком службы объекта договора. Также он во многом зависит от величины
инвестиций, а осуществляемые дополнительные инвестиции еще более
усложняют определение параметров проектов. Расчет срока окупаемости
112
должен учитывать не только потребность обеспечения эффективности
проекта для частного инвестора, но и учитывать интересы других участников
проекта, в первую очередь государства и населения. Концессионер после
заключения контракта заинтересован в максимальном сроке реализации
проекта. Имеется риск оппортунистического поведения частного инвестора,
заключающегося в увеличении расходной части с целью дальнейших
переговоров и увеличения первоначально оговоренного периода.
В России срок заключения концессионного соглашения определяется в
каждом случае индивидуально и зависит от срока создания и (или)
реконструкции объекта, объема инвестиций, объема валовой выручки
концессионера и другими параметрами [83]. Срок действия концессионного
соглашения может быть продлен, но не более чем на пять лет, по
соглашению сторон.
По мнению автора исследования, разработка в каждом конкретном
случае моделей прогнозирования срока концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры сделает структуру
народнохозяйственных комплексов страны неоднородной, поставит бизнес в
неравные условия. С другой стороны, методика определения эффективного
периода заключения концессии должна учитывать многообразие таких
проектов. В качестве инфраструктурного объекта могут выступать как
мегапроекты стоимостью в десятки миллиардов долларов, так и небольшие
проекты стоимостью в несколько тысяч долларов. Применение к ним
одинаковых подходов на стадии конкурса на заключение концессионного
соглашения, может привести к тому, что стоимость конкурса превысит
величину инвестиций, что подрывает суть эффективности механизма.
Нужно отметить, что одним из важнейших вопросов, который мешает в
настоящее время активному привлечению инвесторов в проекты концессии в
сфере инфраструктуры, является неопределенность в плане свободы
определения величины платы, которую бизнес будет получать за свою
продукцию или услуги от потребителей. Зачастую эта величина находится в
113
рамках тарифов, устанавливаемых или контролируемых государством. Это
добавляет дополнительные риски для бизнеса.
Существует пять основных способов возмещения средств частного
инвестора проекта ГЧП [129]:
 прямые сборы с пользователей;
 непрямые сборы с (третьих лиц) бенефициаров;
 перекрестное субсидирование между компонентами проекта;
 платежи государства (периодическими фиксированными
суммами или в зависимости от использования объекта или услуги);
 гранты и субсидии.
Исследователи выделяют следующие принципы, которые необходимо
учитывать при формировании методических положений по обоснованию
платы за услуги, оказываемые концессионером [249]:
 обеспечение концессионеру требуемой доходности на вложенный
капитал;
 возмещение частному инвестору вложенных инвестиций;
 распределение рисков между концедентом и концессионером;
 выплата государству (муниципалитету) части возникающих
сверхдоходов от реализации концессионного проекта.
Проблематика финансирования проектов концессии в сфере
общественно значимой инфраструктуры является одним из базовых аспектов
для развития механизма концессии. Нужно отметить, что длительное время
финансирование проектов концессии в сфере общественно значимой
инфраструктуры в России было затруднено. В частности на протяжении 6 лет
Центробанк РФ относил концессионные кредиты к 4 категории качества,
предполагая существенные риски и необходимость резервирования до 100%.
Одним из препятствий для развития института концессии в Росси
всегда являлось отсутствие так называемых «длинных» денег в экономике.
Кредиты, выдаваемые в отечественных банках, в подавляющем большинстве
случаев имеют краткосрочную и реже – среднесрочную природу. К тому же
114
величина процентных ставок в России намного превышает аналогичные
ставки в развитых странах, в результате чего существенно увеличивается
стоимость объекта. Таким образом, возникали сложности в привлечении
средств в подобные проекты. В 2011 году глава дирекции Сбербанка по
управлению проектами в сфере «ЖКХ» Сбербанка России Ю. Головин
представил продукт «Кредит под концессию» [265]. В данном случае
средства предполагалось выделять только под проекты в коммунальной
сфере. Позитивным моментом для банка в таких проектах является
гарантированный поток платежей от населения по предоставляемым услугам.
К тому же в 2010 году вступили поправки в ФЗ «О концессии», которые
позволили концессионеру использовать создаваемый объект в качестве
залога по кредитным обязательствам. Однако развития эта инициатива не
получила. В 2015 году появилась информация, что Сбербанк России в лице
своего подразделения «Сберэнергосервис-Югра» планирует сам выступать в
роли концессионера для 14 организаций округа, оборудование которых будет
передано инвестору по договору концессии до конца 2015 года [349].
Соотношение инвестиций между государством и частным сектором в
проекте концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры может
существенно повлиять на достижение стратегических целей проекта.
Достижение общественной, бюджетной, коммерческой эффективности будет
во многом определяться этим соотношением. Значительная доля частного
сектора может привести к очень продолжительному сроку окупаемости или к
высоким тарифам. С другой стороны, чрезмерные средства государства
могут подорвать фундаментальные основы концессионных проектов, так как
не происходит снижение бюджетной нагрузки, при этом стоимость проекта
увеличивается за счет увеличения рисков.
Одним из определяющих концепцию развития концессионного
механизма вопросов является целесообразность и масштабы государственной
поддержки проектов, в том числе проектов, столкнувшихся со сложностями в
115
процессе управления. Возможные формы государственной поддержки
включают в себя [129]:
• приобретение земельного участка;
• капитальные субсидии и другие формы финансовой поддержки;
• гарантия доходов;
• защита от валютного риска;
• налоговые льготы;
• защита от снижения тарифов или уменьшения периода концессии;
• гарантия выдачи займа;
• помощь в форс-мажорных ситуациях;
• долевое участие в акционерном капитале.
Гарантия доходов концессионера предполагает, помимо обязательства
концедента возмещать возможный недостаток доходов до определенной
величины, еще и механизм распределения сверхдоходов. Подобная система в
теоретическом плане является достаточно привлекательной для частного
сектора и публичной стороны. Однако это является верным, когда на стадии
разработки правильно определены экономические показатели проекта. Иначе
концедент подвергается существенному риску, а концессионер не будет
достаточно мотивирован эффективно вести свою деятельность.
За время действия Федерального Закона «О концессии», он был
подвергнут множеству изменений, в том числе в плане возможности
предоставления субсидий концессионеру. Эта поправка направлена на
улучшение условий управления проектом для концессионера, но является
достаточно спорной с точки зрения целей привлечения внебюджетных
средств в отрасль и снижения бюджетных расходов. Как отмечают ученые
[99], «если партнерам-концессионерам будут предоставляться субсидии на
выполнение государственного (муниципального) задания по тем же
правилам, что и государственным (муниципальным) учреждениям, то это
никоим образом не сокращает расходы бюджета». Помимо субсидирования
имеется множество других методов поддержки проектов, целесообразность
116
которых будет рассмотрена в ходе дальнейшего исследования. Эти методы
приобретают очень важную функцию в условиях значительных рисков и
неопределенности реализации проектов, а также в связи с появлением нового
понятия, характеризующего экономическую ситуацию на современном этапе
развития – экономическая турбулентность. В складывающихся условиях
определяющим для института концессии является обеспечение стабильных
условий управления проектами.
В настоящее время налогообложение в рамках проектов концессии в
сфере инфраструктуры не может считаться оптимальным, отсутствует
гибкость и нацеленность на обеспечение эффективности проектов.
Отдельные положения противоречат друг другу, что создает для инвестора
ситуацию неопределенности.
Одним из дискуссионных моментов является налог на имущество в
ходе управления проектами концессии в сфере общественно значимой
инфраструктуры. Уплата налога на имущество, создаваемого в рамках
концессионного проекта также вызывает определенные вопросы ввиду
отсутствия титула собственности у концессионера. Отдельные объекты
инфраструктуры, такие как, например, автомобильные дороги, имеют
огромную стоимость и возложение обязанности по уплате налога на
имущество, налоговой базой для которого является стоимость создаваемого
объекта, сделает реализацию таких проектов неэффективной.
Возможность амортизации создаваемого в рамках концессионного
соглашения имущества также следует признать одним из эффективных
инструментов увеличения коммерческой эффективности проектов. Однако
повышение эффективности проектов за счет снижения налоговой базы по
уплате налога на прибыль в случае амортизации объекта концессии
наталкивается на проблему необходимости уплаты налога на имущество.
Таким образом, создание условий для повышения коммерческой
эффективности в данном случае наталкивается на необходимость изменения
налогового законодательства.
117
Приведенный выше пример достаточно наглядно показывает проблему
поиска методов повышения эффективности проектов концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры за счет оптимизации
налогообложения, но он является лишь одним из ряда подобных проблем. В
настоящее время достаточно актуальным является предоставление льгот по
налогу на добавленную стоимость по оказываемым концессионером услугам.
Этот подход позволил бы существенно снизить долю государственного
софинансирования, однако уменьшит поступления в бюджет в процессе
эксплуатации объекта концессии.
Для формирования эффективной системы поддержки концессионных
проектов целесообразно создать благоприятные налоговые условия [24]:
 налоговые каникулы;
 льготные ставки налогов;
 снижение косвенных налогов;
 предоставление налогового кредита;
 предоставление отсрочки или рассрочки в уплате налогов;
 установление специального режима налогообложения.
Концессию часто рассматривают с социальной точки, отмечая ее как
эффективную форму удовлетворения общественных потребностей.
Большинством исследователей отмечается низкий уровень социальной
ответственности отечественного бизнеса. Зачастую в качестве целей своей
деятельности предпринимательский сектор ставит лишь коммерческие в
рамках сложившихся норм законов. Также существует стереотип мышления,
согласно которому социальные расходы являются лишь безвозвратными
расходами. При этом не учитываются имиджевые преимущества,
достигаемые за счет удовлетворения социальных потребностей общества.
Аспект социальной ответственности практически не рассматривается в
контексте проектов государственно-частного партнерства. Это, по мнению
автора, является существенным упущением. Дело в том, что во многом
успешность проектов концессии будет определяться тем, насколько
118
эффективно бизнес сможет удовлетворять потребности общества, которые
ранее находились в ведении государства, во главу угла ставящего
социальные цели.
Широкое применение концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры в хозяйственной практике может стать
действенным механизмом повышения уровня социальной ответственности
бизнеса, так как именно в рамках таких проектов происходит объединение
частного интереса и общественной выгоды [345]. Бизнес будет обязан
заниматься решением социальных вопросов, что приведет к вовлечению
предпринимателей в столь важный сектор. Это приобретает особенную
важность ввиду того, что решение общественно значимых, социальных
проблем в условиях рыночной экономики не может быть осуществлено
только за счет средств государства. Как отмечается, имеющиеся социальные
проблемы могли бы быть решены за счет социального предпринимательства
[392]. Вместе с тем, частный бизнес в большинстве случаев не заинтересован
в реализации проектов, нацеленных исключительно на социальные эффекты.
С этих позиций механизмы партнерства между государством и частным
сектором являются именно тем связующим звеном, которое позволяет
увязать цели данных субъектов. Вместе с тем поиск баланса между
интересами государства, концессионера и пользователей в различных типах
проектов концессии в сфере инфраструктуры имеет существенную
специфику, определяемую особенностями функционирования отраслей и
сфер деятельности.
Достижение баланса при планировании различных показателей
эффективности концессионных проектов также представляет значительную
сложность из-за необходимости достичь определенного уровня не только
коммерческой, но и социальной и бюджетной эффективности. Как
отмечается в работе [161], поиск эффективного баланса является одной из
основных задач структурирования концессионных проектов. При этом баланс
должен быть найден по многим пунктам:
119

 баланс между общественной и коммерческой эффективностью;


 баланс в распределении рисков проекта;
 баланс в распределении доходов, получаемых от реализации
проекта;
 баланс в соотношении государственных и частных средств;
 баланс в уровне тарифов и т.д.
Коммерчески эффективные схемы имеют тенденции не достигать
требуемых уровней общественной приемлемости, дело в том, что эти цели во
многом противоположны, и если проект имеет высокую коммерческую
эффективность, то это происходит за счет высокой величины оплаты. Важно
рассмотреть две во многом противоположные цели: обеспечение
общественной приемлемости и экономической эффективности. Такая
приемлемость может быть увеличена, уменьшая размер платы или расширяя
диапазон групп, которым предоставляются льготы или скидки, но это
снижает коммерческую эффективность. На данный момент принципиально
важно увеличить социальную составляющую проектов концессию.
Необходим сдвиг парадигмы в сторону общественной и социальной
эффективности.
Управление проектами концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры требует высокой подготовки чиновников
регионального и мунципального уровня, это касается как разработки
первоначального инвестиционного замысла, так и формирования финансово-
экономической модели, лежащей в основе концессионного конкурса.
Недостаток квалификации чиновников приводит как к сложностям в
реализации проектов, так и к проблемам привлечения инвесторов в регион. В
настоящее время подавляющее большинство субъектов Федерации и
муниципалитетов не обладают соответствующими кадровыми ресурсами, что
не способствует эффективному управлению проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры [424].
На основе информационной базы «ГЧП-инфо» [183] можно сделать
120
вывод о недостаточном уровне подготовки определенной существенной
части концессионных проектов. В качестве основной причины можно
выделить недостаточный уровень подготовки чиновников, которые
занимаются структурированием концессионных проектов. Также само
качество разрабатываемой проектно-сметной документации в концессионных
проектах не соответствует высоким требованиям (особенно в финансово-
экономической части и управлении рисками). Проведенная оценка качества
разработки проектов ГЧП в России [203] основными участниками таких
проектов (институты развития; кредитные организации; государство;
частный инвестор) показала явное несоответствие подготовленных проектов
потребностям заинтересованных лиц.
Одной из проблем, характерной для развития инфраструктурных
концессий в России, следует признать отсутствие структурированной
информационной базы по реализуемым проектам. Проблему с закрытостью
информации по реализованным проектам концессии в сфере инфраструктуры
призван решить в том числе проект создания базы данных дополнительного
раскрытия информации о концессионных проектах и их участниках НАКДИ
[103]. Однако данная база охватывает лишь ограниченное число проектов
организаций-участников проекта и не предоставляет всю информацию в
открытый доступ.
Признавая важность перечисленных выше составляющих проблемного
поля, следует учитывать, что одной из базовых проблем является управление
рисками проектов концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры в условиях турбулентности экономического развития.
Именно оно во многом определяет эффективность всего института концессии
в сфере инфраструктуры и оказывает влияние на основные параметры.
Несмотря на обширный список стран, которые используют средства
частных инвесторов в концессионных проектах, одной из слабых сторон этих
проектов является их долгосрочный характер и, как следствие, высокая
вероятность экономической турбулентности во время их реализация. В
121
результате в ходе управления концессионными проектами возникает
неопределенность, которая является следствием воздействия как внешней,
так и внутренней среды. Неопределенность процесса управления
концессионными проектами приводит к возможности того, что цели,
закладываемые в проект, не будут достигнуты или будут достигнуты в
неполном объеме.
Акцент на возможное проявление рисков в ходе управления
концессионным проектом в условиях экономической турбулентности, в том
числе, приводит к необходимости в ходе выбора объекта для инвестирования
учитывать рискованность проекта как один из важнейших критериев, наряду
с общественной, бюджетной и коммерческой эффективностью. Ориентация
при выборе объекта в большей степени на общественную и бюджетную
эффективность зачастую приводит к ситуации, когда частному партнеру
такие проекты не представляются привлекательными.
Рассмотренные в данном параграфе исследования проблемы
управления проектами инфраструктурных концессий определяют
направления дальнейшего исследования.

2.3. Разработка методологических основ управления концессионными


проектами в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры

Несмотря на то, что в последние годы механизм концессии в России


получил достаточно широкое практическое применение, нужно отметить, что
вопросы общеметодологического обеспечения данного механизма в
отечественной науке развиты недостаточно. Это создает потенциальные
условия для возникновения системных проблем в ходе управления проектами
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры в
нестабильной экономической ситуации, что может вызвать негативные
122
макроэкономические и социальные последствия. Для преодоления этих
возможных системных проблем необходимо формирование методологии,
адекватной существующим условиям и включающей подходы, концепции к
обеспечению эффективности проектов концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры, этапы развития научно-
теоретического обеспечения концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры и принципы управления проектами концессии в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры в современных
условиях.
Изучение концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры как одной из разновидностей государственно-частного
партнерства предполагает использование аналогичных методологических
основ. Проведенное учеными исследование позволило выделить целый ряд
взаимосвязанных подходов к пониманию ГЧП [213]:
 политико-экономический подход;
 проектный подход;
 институциональный подход;
 управленческий подход;
 инвестиционный подход;
 социальный подход;
 воспроизводственный подход.
Помимо указанных выше подходов, следует отметить и другие.
Исследователи рассматривают государственно-частное партнерство и
концессию с точки зрения стейкхолдерского подхода. В соответствии с ним
такие партнерства представляют собой систему представления интересов
широкого круга участников, или стейкхолдеров, связанных комплексом
различного рода отношений, возникающих при взаимодействии [358; 359].
На основе данного подхода появляется возможность согласовывать
разнонаправленные интересы заинтересованных сторон.
123
В ходе управления концессионными проектами происходит тесное
переплетение интересов государства, частного бизнеса и населения.
Последнее, в свою очередь, играет немаловажную роль в процессе,
обеспечивая обратную связь, позволяющую на основе реакции
общественности делать выводы об успешности того или иного проекта. Для
этого необходимо формирование гражданского общества, о котором еще
несколько лет назад активно говорило руководство страны (что в частности
вылилось в создание «Совета по развитию гражданского общества»).
Встраивание общества в систему партнерских отношений государства
и частного сектора в процессе управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры является важнейшим
направлением повышения эффективности данного института [358]. Вместе с
тем нужно отметить, что на данный момент участие общества и экспертного
сообщества в обсуждении проектов концессии является минимальным, что
имеет большой потенциал для возникновения существенных рисков.
Государственно-частное партнерство в современных условиях — одно
из средств активного вывода отечественной экономики из кризиса [352].
Таким образом, целесообразно рассматривать проекты концессии в сфере
инфраструктуры с точки зрения антикризисного подхода.
На основании изложенных в предыдущих частях диссертации тезисов
следует также выделить инновационный подход, в соответствии с которым
проекты концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры создают необходимые условия для осуществления
инновационной деятельности.
В рамках системного подхода проект концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры при своем создании наделяется
определенными ресурсами и ограничениями, в том числе временными
ограничениями. В условиях экономической турбулентности жесткое
временное ограничение выглядит необоснованным ввиду очень большой
124
сложности достоверного прогнозирования финансово-экономических
показателей проекта.
Таким образом, помимо перечисленных выше в рамках управления
проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры должны быть учтены следующие подходы:
 стейкхолдерский подход;
 инновационный подход;
 антикризисный подход;
 системный подход.
Нужно отметить, что если в рамках концессии и ГЧП подходы к
управлению являются достаточно проработанными, то концептуальные
аспекты не разработаны должным образом. Рассмотрим основные
концепции, характерные для проектов концессии в сфере общественно
значимой инфраструктуры.
Одной из базовых концепций является концепция жизненного цикла и
концепция анализа затрат жизненного цикла. Управление проектами
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры
должно базироваться не на отдельных стадиях жизненного цикла, а
принимать во внимание весь жизненный цикл объекта. Концепция LCCA
(анализ затрат жизненного цикла) является чрезвычайно важным
инструментом для повышения эффективности управления проектом
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры.
Выбор варианта проекта в зависимости от всего периода реализации
проектов предполагает коренной пересмотр принципов разработки проектов,
принципов определения наиболее эффективных решений, выбора победителя
конкурса и т.д. Так для автомобильных дорог помимо первоначальной
стоимости строительства учитываются все расходы пользователей, а также
расходы, связанные с будущей деятельностью, в том числе будущего ремонта
и содержания [109].
125
Концепция согласования интересов основных участников в процессе
управления проектами концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры также является одной из базовых, и она должна
включать не только государство (муниципалитеты) и бизнес, но и
общественность. Для населения может быть сложно понять особенности
законодательства и условий конкретного проекта, поэтому привлечение в
этот процесс независимого экспертного сообщества выглядит оптимальным
решением.
Таким образом, следующая концепция вытекает из необходимости
обеспечения баланса эффективности реализации проектов и может быть
названа «концепция независимой экспертизы проектов концессии в сфере
общественно значимой инфраструктуры». Нужно учитывать, что детальная
проработка и экспертиза проекта концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры является важнейшим условием для
привлечения частного инвестора. Неверные оценки могут привести к потере
баланса между коммерческой, бюджетной и социально-экономической
эффективностью проекта.
Использование теорий управления проектами и системной экономики
приводят к концепции, в рамках которой проект концессии в сфере
инфраструктуры рассматривается как открытая система, взаимодействующая
с окружающей средой. Современные концепции системной экономики
делают акцент на описание и управление системой во взаимосвязи со
внешней средой.
У проекта концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры имеются непосредственные участники и окружающая среда,
которая включает непосредственное (ближайшее) окружение и дальнее
окружение, факторы и объекты, взаимодействующие с проектом посредством
других. Окружающая среда проекта является источником рисков, которые в
данном случае понимаются как отклонение фактических результатов от
запланированных как в худшую, так и в лучшую сторону.
126
Проекты концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры целесообразно рассматривать с точки зрения концепции
интенсификации инфраструктурных преобразований в отраслях народного
хозяйства. В соответствии с данной концепцией проекты концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры следует
рассматривать не только с точки зрения более эффективной формы создания
и обновления основных фондов, но и с точки зрения увеличения количества
реализуемых проектов. Реализация в массовом количестве проектов
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры
существенно усилит нагрузку на народнохозяйственные комплексы,
соответственно нужно рассмотреть, имеются ли в экономике свободные
ресурсы. Исследование Б.Б. Борисова показывает, что по состоянию на июль
2014 года загрузка отраслей в среднем составила 61% [115]. Последующая
динамика развития экономики России позволяет сделать вывод о том, что эта
загрузка как минимум не увеличилась. Это позволяет говорить о наличии
достаточных ресурсов для реализации широкомасштабной концессионной
программы, хотя и требует дополнительных исследований в этом
направлении.
Прежде чем приступить к обоснованию принципов управления
проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры, рассмотрим существующие разработки в данном
направлении. В исследованиях ГЧП и концессии выделяют следующие
базовые принципы управления проектами [425]:
 удовлетворение общественного интереса;
 стратегическая направленность;
 ориентированность на конечный результат;
 обоснованность применения ГЧП;
 разделение рисков и выгод;
 сочетание государственного обеспечения с государственным
контролем;
127

 состязательность при выборе частного партнера.


Выделяют следующие принципы, которыми следует руководствоваться
при согласовании интересов государства и бизнеса в рамках концессионных
соглашений [192]:
 недостаток средств как условие формирования концессии;
 необходимость установления исключительных прав как предмета
концессионных соглашений;
 разнообразие исключительных прав для частного сектора;
 защитная функция государства;
 гарантии концессий;
 требование обременения;
 принцип срочности;
 возможность выкупа объекта частным инвестором;
 сочетания заинтересованности и ответственности как
государства, так и частного бизнеса;
 окупаемость проекта;
 принцип инициирования проекта частным партнером;
 принцип участия концессионера в реализации концессионного
соглашения, как в производственной, так и в социальной инфраструктуре, а
также в других отраслях и видах экономической деятельности;
 принцип продления соглашения;
 принцип разнообразия форм финансирования проектов;
 принцип обязательного внесения существенных условий;
 принцип корректировки;
 возможности разрыва соглашения в случае невыполнения одной
из сторон соглашения своих обязательств, а также принцип разрешения
споров.
Среди данных принципов есть как универсальные, так и те, которые
характерны для того временного периода, когда они формулировались.
128
Вместе с тем, в настоящее время необходима выработка принципов
управления проектами концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры в современных условиях с учетом сложившейся
макроэкономической ситуации и накопленного опыта управления
подобными проектами за предыдущий период. При этом учитывалось мнение
ученых, в соответствии с которым, проекты на основе механизма
государственно-частного партнерства базируют на методологической основе
эволюционно-институциональной теории, исторического подхода,
системного анализа [403]. Для этого рассмотрим этапы научного и
теоретического обоснования проектов концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры в России и выявим особенности
сложившейся в настоящее время парадигмы.
На современном этапе развития России (после 1991 года) научное
обоснование проектов концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры ориентировалось на следующие этапы [319]:
 1 этап развития научного обеспечения концессии (1991-2000 гг.);
 2 этап развития научного обеспечения проектов концессии в
сфере инфраструктуры в период стабильной обстановки в экономике (2000-
2008 гг.);
 3 этап развития научного обеспечения проектов концессии в
сфере инфраструктуры в кризисный период (2008-2010 гг.);
 4 этап развития научного обеспечения проектов концессии в
сфере инфраструктуры в посткризисный период (2010-2014 гг.);
 5 этап развития научного обеспечения проектов концессии в
сфере инфраструктуры, на котором произошло переосмысление их роли в
период нового витка экономической нестабильности (2015-2016 гг.).
Если характеризовать данные этапы развития научного обоснования
концессионных проектов, том можно выявить наиболее характерные черты,
основные характеристики этих этапов приведены в таблице 2.6. на основе
изучения широкого перечня научных работ по тематике концессии [99; 101-
129
102; 105; 115; 119-125; 127-129; 147-148; 192-195; 198-199; 205; 219; 231; 236-
237; 249-251; 286-287; 299; 301; 304; 306-322; 329; 334-336; 360; 404; 406;
410; 412; 414; 422-425; 426; 432; 436; 454; 460-461; 466-468; 481].

Таблица 2.6. – Этапы научного обоснования управления проектами


концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры в
России на современном этапе
Этап Характеристика этапа
Предварительный Первый этап характеризовался обобщением зарубежного опыта.
этап развития Рассматривалась целесообразность применения концессионного
научного механизма в новых условиях хозяйствования. Изучался отечественный
обеспечения опыт периода НЭПа. Акцент на реализацию проектов платных дорог на
проектов концессионной основе.
концессии в сфере
инфраструктуры
(1991-2000 гг.)
В качестве объектов в большинстве своем выступали объекты дорожного
хозяйства. Акцент на крупные проекты, на иностранных инвесторов.
Этап развития Диссертации по теме концессии касались наиболее общих принципов
научного функционирования концессии, в которых формировалась наиболее общая
обеспечения методология управления проектами, возможности привлечения
проектов иностранных инвестиций в экономику страны, формирования
концессии в сфере общегосударственной политики в отношении института концессии,
давались оценки общему возможному воздействию института концессии
инфраструктуры в
на макроэкономическую обстановку в стране. Рассматривалась
период возможность применения концессий в различных отраслях и сферах
стабильной деятельности, в том числе в дорожном хозяйстве, естественных
обстановки в монополиях. Начинали развиваться социальные аспекты управления
экономике (2000- концессионными проектами. Появлялись первые оценки
2008 гг.) целесообразности применения механизма концессии в сфере ЖКХ.
Концессия рассматривается на общегосударственном уровне, акцент на
проектах федерального уровня.
Углубленное, более специализированное изучение отечественного и
зарубежного опыта управления концессионными проектами. Акцент на
Этап развития риски концессионных проектов и то, что кризисные явления в экономике
научного негативно повлияли на реализацию проектов: формирование
обеспечения критического отношения к институту концессии. Начинает активно
развиваться региональный аспект реализации концессионных проектов.
проектов
Начало рассмотрения концессий на муниципальном уровне. Усиление
концессии в сфере изучения отечественного опыта управления концессиями в период НЭПа.
инфраструктуры в Существенный акцент на правовые аспекты осуществления проектов
кризисный период концессии в сфере инфраструктуры. В период резкого снижения
(2008-2010 гг.) инвестиционной активности в экономике страны превалирует
направление применения концессий для стимулирования инвестиционной
деятельности.
130
Продолжение табл. 2.6

Этап Характеристика этапа


Происходит существенный рост объемов научных работ по теме
концессии. Изучается потенциал концессии для развития
инфраструктуры в посткризисный период. Концессионные проекты
рассматриваются в самых различных плоскостях: инновационная
деятельность, взаимодействие между властью и бизнесом, как
альтернатива приватизации и т.д. Акцент исследований переходит на
муниципальный уровень управления проектами. Рассматривается
Этап развития взаимодействие государства и предпринимательского сектора в ходе
научного реализации концессионных проектов в посткризисный период. Объекты
обеспечения жилищно-коммунальной сфер становятся преобладающим объектом
проектов исследования. Концессия рассматривается в качестве механизма
концессии в сфере повышения эффективности использования объектов государственной
инфраструктуры в (муниципальной) собственности. Рассматриваются пути
посткризисный совершенствования законодательного обеспечения управления
период (2010-2014 концессионными проектами с учетом накопленного ранее опыта и
гг.) расширения отраслей для применения концессий. Возникают
определенные противоречия между концессией и контрактами
жизненного цикла: отдельные ученые противопоставляют эти проекты,
акцентируя внимание на сравнительных преимуществах и недостатках.
Акцент на прикладных аспектах управления концессионными проектами:
размер спроса, потока доходов, определение размера инвестиций,
обоснование величины концессионных платежей, регулирование рисков
участников концессии.
Рассматривается управление концессионными проектами в условиях
кризиса. В условиях снижения инвестиционной активности на уровне
государства и предпринимательского сектора механизмам ГЧП, в том
Этап развития числе концессии отводится особая роль, заключающаяся в возможности
научного объединения ресурсов и разделения рисков. Повышение популярности
обеспечения направления совершенствования конкурсного отбора на право
проектов заключения концессии. В ряде регионов страны концессия стала
концессии в сфере выдаваться с очень низкой конкуренцией, что в ряде исследований
инфраструктуры, привело к отношению к концессии, как к скрытой приватизации.
Появление направления частной инициативы в связи с появлением
на котором
соответствующих поправок в законодательстве. Основным направлением
произошло исследований становится жилищно-коммунальное хозяйство в
переосмысление значительной степени ввиду огромного роста количества таких проектов.
их роли в период Новые направления управления рисками в условиях затянувшегося
нового витка периода нестабильности. Интеграция методов проектного
экономической финансирования в концепции реализации концессионных проектов.
нестабильности Популярными становятся направления использования концессионного
(2015-2016 гг.) механизма в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и в
сфере здравоохранения. Существенное количество исследований в
отношении оценки эффективности концессионных проектов, повышения
эффективности концессионных проектов, региональной эффективности.
131
Окончание табл. 2.6

Этап Характеристика этапа


Современный В условиях нового витка нестабильности под воздействием
этап, основанный внешних и внутренних проблем развития механизм концессии
на необходимости рассматривается как важнейший фактор повышения
интеграции эффективности функционирования экономики, позволяющий
усилий объединить усилия государства, населения и бизнеса в процессе
государства, социально-экономического развития страны. По мнению автора
частного сектора исследования, на современном этапе с 2017 года начинается новый
и общества в ходе этап экономического обоснования проектов концессии в сфере
реализации инфраструктуры, связанный с осмыслением того, что период
проектов нестабильности экономической обстановки в отечественной
концессии в сфере экономике является долгосрочным трендом, и он перерастает в
инфраструктуры в обстановку экономической турбулентности. Соответственно
условиях необходима интеграция государства, бизнеса и общества в ходе
экономической реализации общественно значимых проектов концессии в сфере
турбулентности инфраструктуры.
(2017 г.-н. в.)

В зарубежных странах концессионный механизм имеет свои


национальные особенности. К тому же этот механизм прошел длительный
путь развития, тогда как в России активная стадия научного обоснования
развития концессионной модели развития строительства общественно
значимой инфраструктуры после принятия законодательства насчитывает
лишь одно десятилетие.
Первоначальный этап и часть второго этапа до принятия федерального
законодательства характеризовались разработкой базовых принципов и
концепций управления концессиями в экономике страны, обобщался
зарубежный опыт и опыт НЭПа в нашей стране. В то время в большей
степени стояла задачи обеспечения социальных, политических и
институциональных условий для развития механизма концессии в сфере
общественно значимой инфраструктуры в экономике переходного типа.
После принятия законодательных основ проекты концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры в нашей стране
развивались довольно медленно, главным образом из-за нехватки
соответствующего нормативного, правового, научного обеспечения,
нехватки инвестиций из-за высоких страновых рисков, наличия
132
неопределенности относительно целесообразной величины инвестиций и
нормы прибыли, а также множества других концептуальных положений.
После принятия в России ФЗ «О концессионных соглашениях» [83] первые
проекты, основанные на механизме концессии, оказались неудачными. На
федеральном уровне в дорожном хозяйстве были заключены только два
концессионных соглашения о строительстве и эксплуатации на платной
основе участков скоростных автодорог Москва – Санкт-Петербург (15–58 км)
и М-1 «Беларусь» Москва – Минск. Процесс заключения договоров
происходил достаточно сложно, осуществлялись постоянные согласования и
доработки. В настоящее время тексты концессионных соглашений в
открытом доступе отсутствуют. Это дало повод для определенной критики
как со стороны научного сообщества, так и со стороны власти.
Ситуация, безусловно, осложнилась кризисными явлениями в мировом
сообществе, что не позволило реализовывать запланированные
крупномасштабные проекты. Экономический кризис 2008-2009 гг. и период
крайней экономической турбулентности в 2014-2017 гг. в России поставили
под угрозу реализацию многих инвестиционных проектов. В том числе это
коснулось масштабных проектов концессии в сфере общественно значимой
инфраструктуры. Вместе с тем, говорить о недостатках концессионной
модели в этой связи неверно. Более того, ученые отмечают, что мировой
финансово-экономический кризис 2008 г. лишний раз доказал, что попытка
решить инфраструктурную проблему только за счет государственных средств
закончится либо слишком медленным строительством объектов
инфраструктуры, которое будет тормозить экономический рост, либо
«раздуванием» государственных расходов, которое чревато подрывом
макроэкономической стабильности [290]. Таким образом, события 2008-2010
гг. показали как необходимость использования концессионного механизма
для преобразования инфраструктурных отраслей, так и возможные «слабые»
места данной концепции.
133
В России концессионная форма реализации инфраструктурных
проектов в посткризисные годы набирает значительные темпы развития.
Следует признать, что существенное развитие концессионного механизма в
последние годы не обязательно говорит о высокой эффективности этого
механизма, имеется много примеров того, что некоторые институты могут
функционировать длительное время с существенными негативными
эффектами (например, высокая инфляция, коррупция, уклонение от налогов).
С этой позиции нужно учитывать, что часть концессионных проектов в
последние годы реализуется, исходя из негативного фактора: передача
важных инфраструктурных объектов подконтрольным властям структурам
(косвенная приватизация).
Несмотря на то, что с 2005 года было произведено множество
воздействий на законодательном уровне на активизацию концессионного
механизма управления проектами в России, следует отметить, что
сохраняется множество барьеров и препятствий. Они, естественным образом,
в некоторой степени объясняются перманентными кризисными периодами в
мировой и отечественной экономике (2008-2009 гг. и 2014-н.в.), но во многом
являются следствием недостатков и недоработок созданных условий для
внедрения инновационного механизма в народное хозяйство страны.
В настоящее время задача состоит в создании действенных механизмов
управления концессионными проектами в условиях экономической
турбулентности и кризисных явлений в экономике России под влиянием
внутренних противоречий и внешних вызовов. В таких условиях управление
проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры позволяет объединить усилия государства и бизнеса для
решения общественно значимых задач.
Нужно учитывать, что активизация инвестиционной деятельности
посредством реализации проектов концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры является эффективным решением,
позволяющим преодолеть ограничения бюджетных средств и дать
134
определенный уровень защиты от экономической турбулентности и, как
следствие, возникающих существенных рисков в ходе управления
инвестиционными проектами для предпринимательского сектора. В этой
цепочке рассуждений нужно обязательно принимать во внимание интересы
общества, для которого и реализуются подобные проекты. Дело в том, что в
условиях высоких системных рисков для государства и бизнеса может быть
очень привлекательная стратегия передачи рисков третьей заинтересованной
стороне – населению, непосредственно заинтересованному в реализации
проектов. Основным методом такой передачи является увеличение стоимости
оказываемых услуг, что в условиях снижения реальных доходов населения
является неприемлемым. Таким образом, необходима система обеспечения
интересов общественности в ходе управления проектами концессии в сфере
общественно значимой инфраструктуры, позволяющая контролировать и
отстаивать интересы населения и организаций, являющихся
непосредственными пользователями.
Следует выделить современный период 2017-н.в., который можно
характеризовать как период управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры в условиях
экономической турбулентности. Характерной чертой современного этапа
является наличие достаточно широко разработанного теоретико-
практического обеспечения, которое необходимо подстроить под текущую
обстановку в отечественной и мировой экономике, характеризуемую как
состояние крайней нестабильности или турбулентности. Рассмотрим
современную парадигму управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры в условиях
экономической турбулентности.
Последние десятилетия ставят достаточно сложные вопросы о
возможности прогнозирования на долгосрочную перспективу развития
экономических систем. Автором диссертации в работе [304]
проанализирована динамика различных инструментов инвестирования.
135
Рассматривались традиционные направления инвестирования (покупка
государственных облигаций, банковские депозиты, инвестиции в золото и
недвижимость) и совершенно новые инструменты (биткойны). Исследование
тенденций изменения данных видов инвестиций показал, что они
подвержены существенной волатильности, достоверных прогнозов которой
не существует.
Оценка эффективности инвестиций в вышеупомянутые инструменты
показала, что в турбулентных условиях очень трудно принимать
долгосрочные инвестиционные решения. В условиях глобальной
нестабильности достоверно прогнозировать развитие рынка, его тренды
практически невозможно. С похожими проблемами столкнулись не только
инвестиционные инструменты, но и реализация инвестиционных проектов.
Нужно заметить, что прогнозирование инвестиционных проектов,
имеющих долгосрочную природу, всегда было сложнейшей задачей. И в
разное время были специфические дебаты о принципиальной возможности
делать достоверный прогноз на сколько-нибудь продолжительный период
времени. В современных условиях такие сомнения все более и более широко
получают распространение не только среди инвесторов, но и среди членов
научного сообщества. Для преодоления такого скептицизма необходима
модернизация подходов к оценке, учет концепция экономических циклов и
экономической турбулентности в процессе обоснования долгосрочных
инвестиционных проектов.
Опыт автора диссертации по участию в технико-экономическом
обоснования проекта строительства автомобильной дороги М-4 «Дон» в
период 2007-2008 гг. уже тогда ярко продемонстрировал все сложности,
которые возникают в ходе прогнозирования долгосрочных концессионных
проектов в отечественной практике. Ретроспективный анализ данного
проекта показывает несоответствие подавляющего большинства заложенных
параметров фактически полученным результатам. Логичным объяснением
этого могли бы стать ошибки и недоработки разработчиков. Однако
136
объективные оценки показывают, что произошедшие серьезные кризисы в
периоды времени после окончания разработки традиционными способами
учесть было практически невозможно. Для получения более реалистичных
результатов прогноза необходимо учитывать экономическую
турбулентность, свойственную современному этапу развития мировой
экономики [136].
В результате применяемые модели прогнозирования инвестиционных
проектов фактически не работают. Они основаны на применении монотонно
возрастающих или монотонно убывающих функций (например, постоянного
роста доходов населения, постепенного снижения инфляции по годам
реализации проекта и т.д.), которые имеют мало общего с реально
протекающими процессами в условиях турбулентности экономического
развития. В сложившихся условиях необходимы новые подходы к разработке
моделей долгосрочных инвестиционных проектов, которые могут
основываться на развитии имеющегося аппарата:
 стресс-тестирование инвестиционного проекта;
 анализ чувствительности инвестиционного проекта, основанный
на учете возможного существенного изменения ключевых переменных;
 анализ «экстремальных» сценариев развития проекта.
Отдельными российскими учеными уже длительный период времени
предлагается рассматривать инвестиционные проекты с учетом
перманентных изменений. Так Э.Ю. Околелова [278] предлагает
рассматривать инвестиционный проект как динамическую систему в
условиях изменяющейся внешнеэкономической среды. Этот и другие схожие
подходы достаточно гармонично находят свое отражение в концепции
экономической турбулентности.
В последние годы в экономической науке начало развиваться
сравнительно новое течение, которое на основе констатации глобальной
нестабильности, делает вывод о том, что традиционные концепции рисков и
неопределенности не позволяют давать достоверные оценки и прогнозы.
137
Вместо этого предлагается концепция экономической турбулентности. В
наиболее общем виде под экономической турбулентностью понимают
«крайнюю степень нестабильности экономической системы» [409].
Тенденции по переходу от концепции рисков и неопределенности к
концепции экономической турбулентности, начавшие свое развитие в начале
2000-х годов, свое активное внедрение стали получать после 2007-2008 годов
в связи с произошедшим мировым финансовым кризисом. В связи с этим ряд
ученых, политиков и отраслевых деятелей стали характеризовать
экономическую среду как турбулентную [151].
Между концепциями рисков и неопределенности и экономической
турбулентностью имеются значительные различия. В концепции
экономической турбулентности исходят из предположения, что в ходе
реализации проектов неизбежно произойдут непредсказуемые события, что
приведет к резким изменениям отдельных параметров проекта. Эта
концепция предполагает разработку механизмов управления и поддержки
проектов, которые в большей степени учитывают непредсказуемые события
в ходе разработки и осуществления, чем на обычный ход событий.
Концепция турбулентности является относительно новой тенденцией в
экономике и заменяет традиционный подход, основанный на экономических
циклах. В соответствии с последним подходом, возникновение кризисных
явлений является неотъемлемой частью, характеристикой экономического
развития, когда экономический рост сменяется рецессией, после которой
период роста возобновляется. Такой подход на протяжении многих
десятилетий был общепризнан, на основе него объяснялось развитие
экономики отдельных стран и мировой экономики в целом. В результате
научным и политическим сообществом были широко приняты довольно
примитивные модели, когда снижение или увеличение ВВП в течение
нескольких последовательных кварталов было основанием для выводов,
касающихся хода определенной фазы кризиса. В некоторых случаях, когда
138
традиционные подходы не работали, отмечались особенности современных
кризисов, когда происходил еще один спад вслед за небольшим подъемом.
Следует отметить, что концепция экономических циклов подвергалась
критике и раньше. Но наибольшие противоречия проявились за последние
два десятилетия из-за состояния постоянной нестабильности, наблюдаемой в
мировой экономике. Как следствие в последние годы ряд экономистов
подверг эту концепцию критическому рассмотрению. Концепция деловых
циклов в настоящее время заменяется новой, основанной на принципах
турбулентности в экономическом развитии (рисунок 2.18.).
Нужно отметить, что экономическая турбулентность была свойственна
и более ранним периодам развития экономических систем, но в большей
степени характеризует последние два десятилетия. В качестве основной
причины можно назвать развитие технологий и глобализацию, которая
создала сложнейшую слабоконтролируемую систему взаимодействия
экономик стран мира. В результате локальная нестабильность экономик
стран, рынков или отраслей приводит к «каскадному» воздействию на
связанные экономические системы.

Концепция рисков и Концепция


неопределенности экономических циклов

Концепция турбулентности
экономического развития

Рисунок 2.18. – Встраивание парадигмы экономической турбулентности в


существующие концепции развития экономических систем

В настоящее время российское общество и государство сталкиваются


со следующими проблемами, которые являются источниками
турбулентности экономического развития [325]:
139
1. Появление новых угроз национальной безопасности.
2. Усиление глобальной конкуренции.
3. Новая волна технологических изменений в глобальной
экономике.
4. Рост глобальной и региональной нестабильности.
5. Проблемы сохранения окружающей среды.
6. Необходимость обеспечения продовольственной безопасности.
7. Накопление структурных дисбалансов в российской экономике и
исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели экономического
развития.
8. Изменение ситуации на рынке труда, в социальной сфере и в
здравоохранении.
9. Рост значимости энерговооружённости экономики и др.
Все эти факторы потенциально могут стать источниками
турбулентности экономического развития. Помимо них существует еще ряд
факторов, определяющих глобальную нестабильность. Так одним из
важнейших источников турбулентности является современный уровень
развития технологий, когда по определенным направлениям разработки
подошли к рубежу, после преодоления которого возможна смена
действующего технологического уклада в отраслях, коренным образом
меняющих облик народнохозяйственных секторов.
Ярким примером этого является все более широкое распространение
применения 3D-принтеров в совершенно разных сферах деятельности,
начиная от строительства зданий и сооружений, заканчивая медициной. В
настоящее время достаточно сложно спрогнозировать воздействие этой
технологии на отдельные отрасли и сферы деятельности в случае массового
распространения. Вместе с тем даже предварительные оценки внедрения 3D-
принтеров в строительную сферу кардинально поменяют принципы
возведения объектов строительства: окажут существенное воздействие на
индустрию промышленности строительных материалов, сформируют новые
140
требования к кадровому обеспечению отрасли, вызовут перераспределение
рыночных долей, включая и другие изменения.
Проблемы турбулентности экономического развития в настоящее
время очень популярны и относительно новы в мировой экономике. Нужно
при этом отметить, что тематика экономической турбулентности не является
совершенно новым течением в отечественной науке, так, например, П.Г.
Грабовый, говоря о создании отечественной школы управления
недвижимостью отмечает, что «задача сводилась к созданию комплексной
концепции эффективного управления развитием недвижимости на всех
этапах ее жизненного цикла в условиях высочайшей экономической
турбулентности отечественной экономики» [166]. Вместе с тем какого-то
общепризнанного научного направления в отношении экономической
турбулентности длительное время сформировано не было.
Вышедшая в 2007 году книга «The Age of Turbulence: Adventures in a
New World» Алана Гринспена стала одной из первых работ, в которой стал
применяться термин «турбулентность» применительно к экономическим
процессам. В условиях экономической турбулентности значительно
меняются правила игры [387]:
1. Завершается период доминирования отдельных стран в мировой
экономике.
2. Происходит увеличение роли кредитных средств для развития
организаций и в целом национальных экономик.
3. Появляется новый вид конкуренции – институциональная
конкуренция.
4. Мир превращается в многополярный.
5. Правила игры, адекватные эпохе относительной экономической
стабильности, стали неактуальными.
6. Государства мира подвергаются проникновению в структуру их
экономик транснациональных корпораций, имеющих большой потенциал для
141
влияния на отдельные отрасли и на политическую и экономическую
обстановку в целом.
7. Увеличивается количества людей с девиантным поведением. Это
создает потенциал для появления проблем в развитии экономической,
политической и социальной сфер.
В условиях экономической турбулентности становится еще сложнее
определять наиболее эффективные направления для инвестирования,
поскольку колебания в экономике являются такими сильными, что
становится практически невозможным определить наиболее вероятностный
вариант развития событий в мире, поскольку нарушаются многие законы
циклического развития. Источником турбулентности являются
разнонаправленные процессы и интересы различных экономических агентов,
которые могут оказывать существенно воздействие на общеэкономическую
ситуацию на макроуровне.
Рассмотрим примеры турбулентности экономического развития
последнего времени, которые вызвали существенные колебания на
глобальных и локальных рынках. Цены на нефть на протяжении последних 3
лет демонстрируют значительную волатильность, оказывая воздействие на
экономики большинства стран мира. Британский фунт стерлингов на фоне
информации об итогах референдума о выходе Великобритании из Евросоюза
впервые за 30 лет подешевел на 9,4% за один день и опустился ниже отметки
$1,35. Этот же референдум привел к снижению мировых цен на нефть более
чем на 6%. Результаты выборов 2016 года президента в США привели к ряду
непредсказуемых изменений на рынках (снижение цены на нефть, падение
мексиканского песо, снижение биржевых котировок и т.д.). Имеется и
множество других случаев турбулентности на локальных и мировых рынках.
Отечественные тенденции экономического развития последних лет
также показывают наличие явления турбулентности. Изменение цен на
нефть, скачкообразные изменения курса национальной валюты и другие
факторы позволяют констатировать наличие ситуации перманентной
142
нестабильности. В результате концепция турбулентности получила
достаточно бурное развитие в отечественных научных кругах, что находит
свое отражение в массиве публикаций и разработок.
Научное сообщество выдвигает гипотезу о существовании
свойственных экономической турбулентности особых законов [188]:
 закона перманентности изменений и трансформаций,
переходного состояния различных структур и институтов экономического
пространства;
 закона доминанты неравновесных состояний в существующих
пространственно-временных координатах экономической реальности,
обусловливающего спонтанное упорядочение и самоорганизацию систем;
 закон каскадного механизма передачи турбулентных течений – с
одного уровня хозяйствования на последующий (не исключено, что и на
предшествующий) уровень;
 закон всепроникновения и нарастания риска.
Эти гипотезы еще требуют проверки и уточнения, однако они создают
альтернативный подход к прогнозированию экономических процессов в
условиях, когда традиционная парадигма дает сбои.
Для характеристики турбулентных условий предлагаются различные
показатели, например, индекс турбулентности – показатель степени
проявления признаков постиндустриального развития для сферы жилищного
строительства [221].
Учеными разрабатываются новые направления, такие как турбо-анализ
и разработка стратегии развития фирм в условиях экономической
турбулентности [151]. Вместе с тем, следует признать, что концепция
экономической турбулентности в настоящее время является сравнительно
новым и отсюда недостаточно проработанным научным течением.
В современных условиях в России под влиянием санкций и
геополитической нестабильности теоретический аппарат экономических
циклов, широко используемый на уровне министерств и правительств, явно
143
не работает. Традиционные попытки поиска «дна», самой низшей точки
кризиса, за которой последует устойчивый рост, породили различные
заявления политиков, которые не нашли отражения в реальности. По мнению
автора исследования, в ситуации турбулентности экономического развития
преодоление кризиса будет происходить нелинейно. События последних лет
это подтверждают, периоды спадов и подъемов сменяют друг друга.
Анализ развития российской экономики за последние 30 лет позволяет
сделать вывод, что, если исключить период стабильности с 2000 по 2008 год,
то ситуация турбулентности в принципе не нова для России. Экономические
агенты в России давно адаптировались к ситуации внезапных резких
изменений в экономике. В результате бизнесмены предпочитают не
участвовать в долгосрочных инвестиционных проектах, банки очень редко
выдают долгосрочные кредиты, и только в последние годы физические лица
начали активно доверять банковской системе.
В сложившейся обстановке, когда в мире столкнулись с проблемой
турбулентности экономического развития, у России имеется возможность
сформировать собственную экономическую школу с учетом накопленной за
десятилетие базы. Как указывается, проведение конференции по
направлению экономической турбулентности в РФ вызвало серьезную
реакцию научного сообщества и объединило сотни докторов и кандидатов
наук как из России, так и из зарубежных государств [417].
Экономические агенты в Российской Федерации в последние годы
вынуждены вести свою деятельность в новой парадигме, для которой еще не
разработана необходимая концептуальная, теоретическая и прикладная база.
Это проявляется в том числе в проектах концессии. Современные тенденции
указывают на значительную неопределенность внешней среды, которая
может создавать системные проблемы в процессе управления
концессионными проектами. Можно констатировать, что управление
концессионными проектами происходит в условиях недостаточно развитой с
теоретической и методологической стороны системы рисков и
144
неопределенности. Это осложняется в условиях, когда в процессе управления
проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры не принимается во внимание существование экономической
турбулентности.
Таким образом, методология построения исследования базируется на
совокупности принципов, которыми следует руководствоваться в ходе
интеграции интересов основных участников проектов концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры в условиях
экономической турбулентности. На основе исследований, проведенных в
этой и в предыдущих частях диссертации, автором были сформулированы и
обоснованы методологические принципы интеграции государства,
предпринимателей и общественности в ходе управления проектами
концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры:
1. Принцип интеграции.
2. Принцип приоритета общественной эффективности.
3. Инновационный принцип.
4. Принцип ориентации на лучшие практики.
5. Принцип общественного контроля и общественного участия.
6. Принцип независимой экспертной оценки.
7. Принцип конкуренции.
8. Принцип единства и дифференциации.
9. Принцип типизации и упорядочивания принятия решений.
10. Принцип учета разнонаправленности интересов.
11. Принцип учета вероятности оппортунистического поведения.
12. Принцип делегирования.
13. Принцип гибкости и адаптивности.
14. Информационный принцип.
15. Принцип формирования компетенций.
В таблице 2.7. приведено содержание этих принципов.
145
Таблица 2.7. – Содержание принципов управления проектами концессии в
сфере строительства общественно значимой инфраструктуры
Принцип Содержание принципа
Необходимость интеграции ресурсов государства, бизнеса и
Принцип интеграции общественности для эффективной реализации проектов
концессии в сфере инфраструктуры.
При разработке и принятии решений необходимо исходить из
Принцип приоритета
приоритета социально-экономической, общественной
общественной
эффективности проекта концессии в сфере инфраструктуры над
эффективности
показателями коммерческой и бюджетной эффективности.
Принцип инновационных преобразований инфраструктурных
Инновационный отраслей, предполагающий необходимость внедрения
принцип инновационных технологий, материалов, управленческих и
организационных решений.
В основе этого принципа лежит учет современных тенденций в
развитии технологий и организации процессов, учет «передового
Принцип ориентации
рубежа» на основании сопоставления проекта концессии в сфере
на лучшие практики
инфраструктуры и наилучших отечественных и зарубежных
проектов.
Обязательное обеспечение доступа к информации о
Принцип
планируемых к реализации, реализуемых и завершенных
прозрачности
проектах концессии в сфере инфраструктуры для всех
(открытости)
заинтересованных лиц в сети «Интернет».
Принцип Предполагает общественный контроль и общественное участие
общественного на всех этапах реализации проекта, начиная от формирования
контроля и предварительного замысла, заканчивая стадией ликвидации.
общественного
участия
Принцип Необходимость независимой экспертной оценки, включая
независимой проектно-сметную документацию и эксплуатационную стадию.
экспертной оценки
Необходимо обеспечивать конкуренцию на стадии заключения
Принцип концессионного соглашения, предполагающий в том числе
конкуренции тщательный контроль и экспертизу соблюдения конкурентного
принципа в ходе выдачи концессии в сфере инфраструктуры.
Единство и дифференциация теоретических, методологических,
методических и практических основ реализации проектов
концессии в сфере инфраструктуры в различных отраслях и
Принцип единства и сферах деятельности. Он заключается в том, что имеются как
дифференциации общие принципы реализации проектов концессии в сфере
инфраструктуры вне зависимости от специфики объекта, так и
различные, учитывающие многоаспектность сфер приложения
концессионного механизма.
Принцип типизации Предполагает типизацию и упорядочивание принятия решений в
и упорядочивания отношении реализации однородных проектов концессии в сфере
принятия решений инфраструктуры в различных регионах России.
Принцип учета Необходим учет разнонаправленности интересов основных
разнонаправленности участников реализации проектов концессии в сфере
интересов инфраструктуры и потребности в их гармонизации.
146
Продолжение табл. 2.7

Принцип Содержание принципа


Принцип учета Необходимо учитывать вероятность оппортунистического
вероятности поведения концессионера, когда он будет принимать решения
оппортунистического исключительно исходя из собственной выгоды без учета
поведения интересов других заинтересованных сторон.
Предполагает делегирование права инициации реализации
проекта концессии в сфере инфраструктуры частному сектору.
Этот принцип предполагает создание условий для того, чтобы
Принцип
проекты реализовывались не только «сверху-вниз», но и «снизу-
делегирования
вверх», также следует рассмотреть возможность реализации
проектов, инициация которых будет проходить в результате
действий определенных групп общественности.
В ходе разработки проекта следует ориентироваться на
Принцип гибкости и возможные существенные изменения условий его реализации
адаптивности под воздействием усиления факторов экономической
турбулентности.
Информационный Формирование необходимой информационной, знаниевой базы
принцип по проектам концессии в сфере инфраструктуры.
Создание условий для формирования необходимых знаний и
Принцип
умений у отраслевых специалистов и сотрудников органов
формирования
власти по вопросам реализации проектов концессии в сфере
компетенций
инфраструктуры.

Эти принципы будут положены в основу дальнейшей разработки


методического обеспечения и обоснования эффективных практических
подходов к реализации проектов концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры. На рисунках 2.19. и 2.20 приведена
концепция и методология исследования.
Приведенная методология направлена на развитие теоретико-
методологических основ, методических положений и практических
предложений в отношении управления концессионными проектами в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры в условиях
экономической турбулентности с учетом необходимости обеспечения
эффективности для государства, общества и бизнеса. Для этих целей приняты
во внимание следующие параметры, характеризующие концессионные
проекты, по которым будет осуществляться контроль эффективности:
 параметры финансово-экономических характеристик
концессионного проекта;
147

 параметры организационно-управленческих характеристик


концессионного проекта;
 параметры технико-технологических характеристик
концессионного проекта;
 параметры социальных характеристик концессионного проекта;
 параметры системы обоснования и разработки концессионного
проекта;
 параметры инновационных характеристик концессионного проекта;
 параметры обеспечения качества предоставляемых услуг;
 параметры экологических характеристик концессионного проекта;
 параметры бюджетных характеристик концессионного проекта;
 параметры ресурсного обеспечения концессионного проекта;
 параметры рисковых характеристик концессионного проекта.
В качестве инструментов развития и поддержки концессионных проектов
будут использованы следующие:
 механизмы государственной поддержки;
 механизмы обеспечения интересов государства;
 механизмы обеспечения общественной эффективности;
 публичный аудит инвестиционных проектов;
 гибкие условия концессионного соглашения;
 параметры концессионных конкурсов;
 модели обеспечения гармонизации интересов государства, бизнеса
и пользователей.
Применение разработанных в данной главе методологических основ
управления концессионными проектами в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры позволяет создать общую основу для разработки
методических основ, практических подходов к разработке и реализации
проектов с учетом перспективных направлений применения концессионного
механизма.
148
Теоретическое обеспечение Экономическая
концессии в сфере инфраструктуры турбулентность

Общественно значимая Транспортная


Концептуальные положения Эффективность
инфраструктура управления концессионными проектами проектов концессии
ЖКХ
Параметры принятия решений по проектам Народно-
Механизмы развития и хозяйственная /
поддержки региональная
параметры финансово-экономических
характеристик
Общественная
Инструменты
параметры организационно-управленческих
характеристик Бюджетная
Механизмы государственной поддержки
параметры социальных характеристик Коммерческая
Механизмы обеспечения интересов государства
параметры системы обоснования и разработки
Механизмы обеспечения общественной Риски и учет
эффективности параметры инновационных характеристик турбулентности
Публичный аудит инвестиционных проектов параметры качества предоставляемых услуг
Модель исследования
параметры бюджетных характеристик
Гибкие условия концессионного соглашения и управления
параметры экологических характеристик экономической
Параметры концессионных конкурсов турбулентности
параметры рисковых характеристик
Модели обеспечения гармонизации интересов
государства, бизнеса и пользователей параметры технико-технологических характеристик

параметры ресурсного обеспечения

Методология управления проектами концессии в сфере строительства общественно значимой инфраструктуры


Рисунок 2.19. – Концепция управления проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры
149

Интеграция ресурсов государства,


частного сектора и общества в процессе
управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой
инфраструктуры в условиях
экономической турбулентности МЕТОДОЛОГИЯ

Методологические подходы к
Этапы научного обоснования управления Принципы Проблемное поле пониманию сущности концессии в
проектами инфраструктурной концессии сфере строительства общественно
(15 принципов) (10 элементов)
(6 этапов) значимой инфраструктуры (11
подходов)
(11 подходов)

Методическое обеспечение по видам инфраструктуры

Транспортная инфраструктура Инфраструктура сферы ЖКХ

инфраструктура

Практика и перспективы реализации проектов

Платные парковки на концессионной основе Строительство метрополитена на концессионной основе

Рисунок 2.20. – Методология управления проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры
150
ВЫВОДЫ ПО ВТОРОЙ ГЛАВЕ
Концессии применяются в разных отраслях экономики и в зависимости
от этого приобретают огромную специфику. Произведена апробация оценки
достаточности и полноты теоретического обеспечения управления проектами
концессии в инфраструктурной сфере к объектам транспорта, жилищно-
коммунального и дорожного хозяйства России. Сделан вывод о том, что для
объектов коммунального хозяйства сформированы более благоприятные
условия, чем для объектов сферы транспорта и дорожного хозяйства.
Институт концессии в России, несмотря на множество прилагаемых
усилий для его развития, продолжает испытывать определенные трудности
концептуального характера. Рассмотрены основные концептуальные
моменты, которые в настоящее время определяют эффективность
концессионного механизма в инфраструктурной сфере России и могут быть
названы проблемным полем таких проектов
Систематизированы этапы научного и теоретического обоснования
проектов концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры в России. Структурированы и охарактеризованы
существующие 5 этапов развития. Выделен современный период, который
охарактеризован как период управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры в условиях
экономической турбулентности. Характерной чертой современного этапа
является наличие достаточно широко разработанного теоретико-
практического обеспечения, которое необходимо подстроить под текущую
обстановку в отечественной и мировой экономике.
Методология построения исследования базируется на совокупности
принципов, которыми следует руководствоваться в ходе интеграции
интересов основных участников проектов концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры в условиях экономической
турбулентности. На основе проведенного исследования автором были
сформулированы и обоснованы 15 методологических принципов интеграции
государства, предпринимателей и общественности в ходе управления
151
проектами концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры.
Эти принципы были положены в основу дальнейшей разработки
методологического обеспечения управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры. Предложенная
методология позволяет развить теоретико-методологические основы,
методические положения и практические предложения в отношении
управления концессионными проектами в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры с учетом экономической турбулентности. Для
этих целей приняты во внимание параметры, характеризующие
концессионные проекты: параметры финансово-экономических
характеристик концессионного проекта; параметры организационно-
управленческих характеристик концессионного проекта; параметры технико-
технологических характеристик концессионного проекта; параметры
социальных характеристик концессионного проекта и другие.
На основе предложенных методологических подходов были
предложены инструменты развития и поддержки концессионных проектов:
механизмы государственной поддержки; механизмы обеспечения
общественной эффективности; публичный аудит инвестиционных проектов;
гибкие условия концессионного соглашения и другие.
Применение предложенных в данном разделе исследования
методологических основ управления концессионными проектами в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры позволяет создать
базу для разработки методических основ, практических подходов к
разработке и реализации проектов с учетом перспективных направлений
применения концессионного механизма.
152
ГЛАВА 3. МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ
КОНЦЕССИОННЫМИ ПРОЕКТАМИ В ЖИЛИЩНО-
КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ

3.1. Социально-экономические предпосылки использования


концессионного механизма в жилищно-коммунальной сфере

Среди множества отраслевых комплексов РФ, требующих


существенного преобразования (в том числе обновления основных фондов),
особенно выделяется жилищно-коммунальная сфера. Особое значение сфера
ЖКХ имеет в связи с тем, что качество коммунальных услуг во многом
определяет уровень жизни населения. А на современном этапе очевидно, что
задачи инновационного развития экономики страны неразрывно связаны с
потребностью обеспечения комфортных, экономичных и благоприятных
условий проживания населения. При всей важности сферы ЖКХ расходы
бюджетов различного уровня в данном направлении в последние годы
сокращаются [284], что входит в противоречие с высочайшей значимостью
данного народнохозяйственного комплекса.
Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из
системообразующих сфер деятельности, во многом определяющей уровень
жизни населения. Точные данные в этом случае отсутствуют, но по
экспертным оценкам на обслуживание ЖКХ в России расходуется около 7
процентов ВВП [342], а создает сфера ЖКХ до 4 млн. рабочих мест. Такие
значительные расходы и существенная численность определяется многими
причинами, но определенная часть обусловлена низкой эффективностью
объектов коммунальной сферы. Приведенные сведения однозначно
позволяют отнести сферу ЖКХ к одному из важнейших
народнохозяйственных комплексов страны.
153
Жилищно-коммунальное хозяйство современной России во многом
является наследием советского периода, когда ставилась цель в максимально
короткие сроки создать хотя бы минимальный уровень жилищной и
коммунальной обеспеченности населения страны. Данный подход нельзя
называть неправильным, он являлся следствием тяжелой социально-
экономической ситуации, возникшей после окончания Великой
Отечественной Войны. Целей минимизации затрат на предоставление
жилищно-коммунальных услуг в то время не ставилось, в результате после
перехода на рыночные механизмы хозяйствования и передачи
ответственности за оплату ЖКУ на население страны ему достались
изношенные и устаревшие объекты инфраструктуры, требующие
повышенных затрат на предоставление услуг надлежащего качества.
Недостаточный, не соответствующих современным требованиям
общества и организаций уровень качества жилищно-коммунальных услуг в
России связан в значительной степени с тем, что продолжают
эксплуатироваться морально и физически устаревшие объекты коммунальное
инфраструктуры, которые не соответствуют современному уровню развития
отраслей. Важнейшими показателями, характеризующими
неудовлетворительный уровень жилищно-коммунальной сферы, являются
высочайший износ (в среднем по всем объектам около 60%), нерационально
высокая численность персонала (в 2,5–3 раза выше, чем на аналогичных
объектах в развитых странах), низкая энергоэффективность, высокая
аварийность и высокие потери [108]. Изменение такого положения дел
требует серьезных инвестиций, а также изменения системы управления
объектами коммунальной инфраструктуры.
Одним из главных препятствий для развития жилищно-коммунального
хозяйства является то, что государственное (муниципальное) управление не
является достаточно эффективным. Муниципальные и государственные
унитарные предприятия в сфере ЖКХ чрезвычайно пассивны, так как они не
имеют прямой финансовой заинтересованности в эффективном
154
осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, к тому же у таких
организаций отсутствует ограниченность функционирования во времени. Эти
два фактора в совокупности с отсутствием действенной системы контроля за
такими предприятиями приводит к очень низкой их эффективности и
недостатку ресурсов и стимулов для осуществления инвестиционной
деятельности. В экономической теории пассивность подобных
экономических систем объясняется достаточно подробно [216; 217]. Таким
образом, в случае перехода предприятия под управление частного сектора
оно начинает эксплуатироваться более интенсивно, пропадает его
пассивность, в том числе ввиду появления временного ограничения.
Длительное время для решения проблем неэффективного управления
объектами коммунальной инфраструктуры в нашей стране применялась
передача объектов в аренду. Аренда коммунальной инфраструктуры, и это
отмечается многими учеными, не оправдала возложенных целей. Частный
сектор при такой форме управления объектами не занимается вопросами
строительства, реконструкции, технического перевооружения и
модернизации объектов коммунальной сферы. Эти функции выполняют
государство/муниципалитет, являющиеся собственником имущества. Таким
образом, у бизнеса отсутствует заинтересованность в наиболее эффективном
использовании объекта с учетом современного уровня развития техники и
технологии. Бизнес продолжает использовать зачастую устаревшие объекты
коммунальной сферы со значительным уровнем износа, не вкладывая
средства в осуществление их модернизации.
Безусловно, проблемы ЖКХ России не могут быть отнесены к
уникальным явлениям. В большинстве стран мира в данной сфере
присутствуют недостатки разного рода, однако в нашей стране комплекс
накопившихся проблем имеет свою специфику. Оценка качества
предоставляемых в России жилищно-коммунальных услуг, их стоимости в
сравнении с развитыми зарубежными странами показывает существенное
отставание РФ. При этом исследования свидетельствуют о том, что
155
международные сравнения в секторе ЖКХ достаточно сильно затруднены
ввиду страновых особенностей регулирования данной сферы [233].
Особенностью сферы ЖКХ в России является то, что в отличие от
других видов деятельности, здесь рыночные принципы хозяйствования
находятся в «зародышевом» состоянии. Государство (муниципалитеты),
несмотря на множество проводимых мер, остается главным участником в
процессе предоставления жилищных и коммунальных услуг населению и
организациям. Несмотря на частичное внедрение рыночных принципов в
сферу ЖКХ, Россия в данном аспекте серьезно отстает от ряда зарубежных
стран. Так японская система жилищно-коммунального хозяйства базируется
на наличии значительной совокупности мелких и мельчайших частных фирм,
которые на прозрачных рыночных условиях оказывают широкий спектр
услуг в сфере ЖКХ [180]. То есть в мировой практике регулирования
жилищно-коммунальной сферы имеется успешный опыт создания
конкурентных рыночных условий функционирования предприятий
коммунальной сферы. Конечно, необходимо учитывать, что это явилось
следствием длительного эволюционного пути развития отрасли.
Изучение зарубежной практики реформирования ЖКХ позволяет
сделать следующие выводы о протекающих в них тенденциях [361]:
 происходит повышение наукоемкости жилищно-коммунальной
сферы;
 стимулируется внедрение различного рода инноваций:
инновационных услуг, информационных технологий, а также современных
разработок в области энергоэффективности;
 повышается роль частного финансирования ЖКХ в том числе на
принципах ГЧП;
 повышаются требования к квалификации рабочих и специалистов
жилищно-коммунальной сферы.
Нужно отметить, что модернизация ЖКХ в странах мира идет по
разным направлениям, однако общий тренд на повышение качества
156
предоставляемых услуг, внедрение современных технологий и привлечение
средств частных инвесторов на принципах государственно-частного
партнерства сохраняется в большинстве стран.
Широкое распространение в сфере ЖКХ по всему миру получил
механизм государственно-частного партнерства. Общепризнанными
лидерами в данной области являются США, Великобритания, Германия,
Франция; множество других стран также реализует проекты по данной схеме:
Австралия, Бельгия, Канада, Ирландия, Нидерланды, Португалия, Испания,
Чили, Аргентина, Италия, Дания, Нидерланды и другие. Такая форма
управления объектами коммунальной сферы является более
привлекательным механизмом, нежели аренда, увязывающем в одном лице
функции по обновлению основных фондов, управлению ими и извлечению
доходов.
Исследователи выделяют преимущества использования механизма ГЧП
в коммунальной сфере [182] для различных участников.
Для государства:
• высокая степень регулирования и контроля над развитием жилищно-
коммунальных организаций и процессом оказания ЖКУ потребителям;
• экономия бюджетных средств;
• формирование новой институциональной среды функционирования и
дальнейшего реформирования жилищно-коммунальной сферы;
• рост эффективности деятельности жилищно-коммунальных
организаций;
• обеспечение своевременного проведения работ по модернизации,
реконструкции, замене инфраструктурных объектов;
• повышение качества оказываемых жилищно-коммунальных услуг и
уровня удовлетворения потребностей потребителей;
• рост инвестиционной привлекательности местной экономики;
• появление новых методов управления жилищно-коммунальными
организациями, использование современных технологий оказания услуг;
157
• формирование восприимчивых к инновационному развитию
организаций ЖКХ;
• рост эффективности использования ресурсов.
Преимущества ГЧП в ЖКХ для частного бизнеса:
• доступ к постоянному рынку сбыта услуг;
• наличие стабильного источника получения дохода – платежей
потребителей;
• наличие государственной поддержки и государственных гарантий.
Проведенное исследование реформирования жилищно-коммунальной
сферы России на этапе после распада СССР [401] показывает, что за годы
реформ было осуществлено множество зачастую стихийных и
непоследовательных изменений, сопровождающихся множественным
переходом полномочий по развитию ЖКХ между различными
министерствами, департаментами и ведомствами.
Понимание того, что у бюджетов всех уровней для
широкомасштабного обновления основных фондов в жилищно-
коммунальной сфере явно недостаточно средств, появилось еще в начале
2000-х годов. Предпринимались попытки разрабатывать механизмы
привлечения инвестиций, однако все они сталкивались с проблемой
длительного времени окупаемости и отсутствия действенных механизмов
обеспечения эффективности на длительном горизонте планирования. Вообще
отсутствие возможностей прогнозирования долгосрочного развития сферы
ЖКХ является одним из важнейших препятствий для привлечения частных
инвестиций, а задача формирования необходимых условий для этого
является одной из базовых. Создание условий для долгосрочного
планирования приводит к следующих положительным эффектам [164]:
● стимулирование привлечения инвестиций;
● повышение капитализации компаний;
● повышение качества стратегического планирования;
158
● возможность сглаживать последствия реализации инвестиционного
проекта в виде изменения тарифов для потребителей услуг;
● создание экономической мотивации к снижению издержек,
повышению надежности и качества оказываемых услуг;
● минимизация субъективных факторов, определяющих влияние
регулирующего тарифы органа на величину тарифов.
Реформы начала 90-х годов ХХ века и начала 00-х ХХI века коснулись
изменения роли населения и государства в плане управления и
финансирования ЖКХ, однако вне существенных изменений остались
предприятия-поставщики услуг. Применяемые меры касались в основном
управления: аренда, укрупнение/разукрупнение, создание и ликвидация
унитарных предприятий. Основная идея реформ – передать жилье и, как
следствие, обязанность за его воспроизводство и содержание со стороны
государства на население, ограничившись субсидированием лишь отдельных
категорий граждан. В последние десятилетия наблюдаются неблагоприятные
тенденции, когда рост тарифов в жилищно-коммунальной сфере по сути не
сопровождается повышением качества предоставляемых услуг, а идет на
компенсацию дополнительных затрат неэффективных предприятий.
А.В. Баженовым предлагается хронология попыток передать в частное
управление объектов коммунальной инфраструктуры в России на
современном этапе, состоящая из 3 этапов [102].
Первый этап характеризуется массовой передачей в аренду объектов
муниципальной коммунальной инфраструктуры в 2003–2005 годах. В
результате было заключено около 150 договоров, что повлекло за собой
реализацию ряда крупных проектов в сфере ЖКХ. Часть договоров
заключалась без конкурсов, имелся существенных негативный опыт
расторжения договоров, невыполнения обязательств, оппортунистического
поведения частного лица и т.д. С 2006 года для заключения договоров
аренды стало обязательно проводить конкурс, что сгладило эти негативные
тенденции, вместе с тем существенное количество объектов уже было
159
передано частным лицам на непрозрачных, неконкурентных условиях, а в
новых условиях также встречались случаи ограничения конкуренции.
Второй этап передачи объектов инфраструктуры под управление
частным предпринимателям начался с 2008 года с принятия региональных
законов о ГЧП, первый из которых был принят в Санкт-Петербурге, после
которого подобное законодательство было принято в около 60 регионов
страны. Вместе с тем, нельзя говорить о существенном воздействии принятия
региональных законов на реализацию проектов в сфере ЖКХ на принципах
государственно-частного партнерства. Отдельные проекты были
реализованы, но о массовом внедрении механизма говорить не приходится.
Третий этап – это проекты строительства инфраструктуры с
использованием платы концедента. Данный механизм представляет
существенный интерес для проектов, не имеющих достаточных источников
самоокупаемости. И если для подобных проектов ранее предполагалось
государственное софинансирование капитальных вложений, то после
принятия поправок появилась возможность компенсации недостающих
доходов за счет средств бюджетов различных уровней. Существенным
плюсом подобных проектов является уменьшение проектных рисков, что
делает их привлекательными для институциональных инвесторов.
Следует отметить, что данные этапы не являются такими уж
однозначными, по крайней мере можно выделить и другие важные этапы,
имеющие не менее существенное значение для развития института
концессии. Серьезные изменения произошли, начиная с 2011 года, когда был
принят план привлечения негосударственных средств в сферу ЖКХ [69], он в
частности ознаменовал смену парадигмы финансирования и управления
сферы ЖКХ, существенно повысил роль концессионной модели. Более того,
данный документ регламентировал обязательную передачу в концессию
самых неэффективных коммунальных предприятий. Это позволяет сделать
вывод о том, что в ближайшие годы тысячи объектов по всей России будут
переданы частным инвесторам, что говорит старте нового этапа развития
160
института концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры.
Также важнейший этап начался с 2015 года, когда появилась
возможность заключать концессионные соглашения по инициативе частного
инвестора. В результате с этого времени подавляющее большинство
проектов концессии в сфере инфраструктуры ЖКХ стало заключаться на
основе механизма частной инициативы.
Существует агрегированное мнение ученых о том, что в ближайшей и
долгосрочной перспективе инновационное развитие станет решающим
условием устойчивого развития экономики России и сферы ЖКХ в частности
[407]. Такой вывод подтверждается зарубежным опытом. В настоящее время
ученые формулируют задачу комплексного теоретического исследования
всей совокупности инновационных отношений в ЖКХ и разработки
методологической базы для их дальнейшего развития [268].
Несмотря на то, что необходимость инновационного преобразования
сферы ЖКХ на всех уровнях управления в РФ обозначена уже на протяжении
длительного времени, достигнутые результаты нельзя назвать приемлемыми.
Одним из современных направлений является поиск институциональных
преград для развития жилищной-коммунального хозяйства, в том числе для
инновационного развития [206]. Отмечаются следующие противоречия,
мешающие активному внедрению инновационных и энергосберегающих
технологий в сфере ЖКХ [343]:
 развитие рыночных отношений и устаревшая нормативно-
правовая база;
 высокая фондоемкость и низкая производительность труда;
 застой структурного развития сферы ЖКХ и опережающая
динамика развития предпринимательской среды хозяйства в целом;
 рост тарифов на жилищно-коммунальное управление и
ухудшение финансового состояния предприятий;
 пассивность населения;
161

 развитие инновационных технологий в промышленности и


отсутствие их переноса в сферу ЖКХ;
 высокая степень износа основных фондов и требования
нормативного качества жилищно-коммунального управления;
 требования практики и отсутствие научно обоснованной базы
управления ЖКХ.
В таблице 3.1. приведены факторы, воздействующие на инновационное
развитие сферы ЖКХ, структурированные на различные категории.

Таблица 3.1. – Факторы инновационного развития сферы ЖКХ [155]


Препятствующие Стимулирующие инновационную
Факторы
инновационной деятельности деятельность
Отсутствие достаточных Развернутая государственная
финансовых ресурсов. Наличие политика по финансированию
высоких рисков, характерных инновационной деятельности на
как в целом для инновационной ранних стадиях инновационного
Финансово- деятельности, так и для сферы процесса. Развитие механизмов
экономические ЖКХ. привлечения средств в
инновационную сферу ЖКХ за счет
использования государственно-
частного партнерства (в первую
очередь концессионных соглашений).
Недостатки государственной Реализация программ развития
политики инновационного инновационной деятельности в сфере
развития, невыполнение ЖКХ;
программ инновационного реализация программ
Политические,
развития. Недостатки энергосбережения;
законодательные,
законодательства, которые не благоприятное для инновационной
нормативные
создают благоприятную среду деятельности государственное
для внедрения инноваций в регулирования;
сферу ЖКХ. улучшение законодательной базы;
развитие механизма концессии.
Отсутствие достаточных Развитие механизмов обновления
технологий или их основных фондов сферы жилищно-
несоответствие современному коммунального хозяйства.
Технико- уровню развития. Недостатки, Обеспечение среды для развития
технологические, неразвитость материально- технологий, их трансфера.
производственные технической базы. Международное сотрудничество в
Невозможность реализовывать технологической сфере.
длительные планы по развитию
техники и технологии.
162
Продолжение табл. 3.1

Препятствующие Стимулирующие инновационную


Факторы инновационной деятельности деятельность

Существующие Создание условий для формирования


организационные структуры и структур управления современного
методы управления в сфере типа, использования современных
Организационно- ЖКХ создают препятствия для методов управления и организации
управленческие инновационных производственного процесса.
преобразований. Внедрение концессионных
механизмов управления
коммунальными предприятиями.
Отсутствие заинтересованности Создание среды, стимулирующей и
сотрудников и руководства поощряющей инновационные
коммунальных предприятий в процессы на коммунальных
инновационной деятельности. предприятиях. Создание
Недостаточный уровень благоприятного инновационного
Социальные
компетенций, культуры климата для генерации и реализации
инноваций, сопротивление инновационных идей. Личная
инновационным заинтересованность инноватора
преобразованиям. (сотрудника предприятия сферы
ЖКХ).

Необходимо создание инструментов внедрения инноваций в жилищно-


коммунальную сферу, но, в первую очередь, для коренного преобразования
сферы ЖКХ необходимы существенные финансовые вложения.
Проводимая на современном этапе государственная инвестиционная
политика в сфере ЖКХ включает следующие мероприятия [164]:
● заключение договоров долгосрочной аренды либо концессионных
соглашений;
● согласование уровня тарифов на период возврата инвестиций;
● предоставление органами власти гарантий (поручительств) по
кредитам;
● софинансирование объектов коммунальной инфраструктуры за счет
бюджетных средств;
● предоставление инвесторам льгот со стороны органов власти.
В Российской Федерации наблюдается дисбаланс между
необходимостью развития сферы ЖКХ и ее недостаточным финансовым
обеспечением. Это проявляется в недостаточном финансировании
163
обновления основных фондов. Так заместителем директора департамента
ЖКХ Горячевой Л.А. представлена динамика средств, предусмотренных
инвестиционными программами в сфере ЖКХ России [334]. По этим данным
можно сделать вывод о увеличении роли частных инвестиций в этом
народнохозяйственном комплексе.
В соответствии с национальным приоритетом развития Министерства
строительства РФ «Стратегия развития: ЖКХ и городская среда» инвестиции
в сферу ЖКХ увеличиваются, и главную роль в этом увеличении играет
механизм концессии – рисунок 3.1.

Рисунок 3.1. – Инвестиции в жилищно-коммунальную сферу России в


2011-2017 гг., млрд. руб.

В последние годы механизм аренды объектов ЖКХ в целом в России


признается недостаточно эффективным с целью развития и управления
коммунальными предприятиями. В противовес ему концессионная модель
развивается очень активно. Она позволяет обеспечить инвестиционный
164
процесс, на основе которого можно произвести модернизацию устаревших
объектов. При этом у концессионера будет достаточный уровень свободы в
реализации инвестиционного замысла и предпринимательской деятельности,
а у государства (муниципалитета) остаются действенные рычаги воздействия
на бизнес, которые предусмотрены как в законодательстве, так и в
концессионном соглашении. Подобное эффективное сотрудничество
особенно важно в проектах высокой общественной значимости. К тому же
концессионный механизм позволяет создать условия для инновационного
преобразования сферы ЖКХ.

3.2. Управление концессионными проектами в жилищно-коммунальной


сфере в условиях экономической нестабильности

Проекты концессии в сфере строительства общественно значимой


инфраструктуры в России в последние годы исследуются и реализуются
очень активно в секторе ЖКХ [383]. В качестве объектов коммунальной
инфраструктуры, предоставляемых в концессию, могут выступать не только
производители электроэнергии, тепла, воды и др., но и организации,
занимающиеся доставкой продуктов до потребителей. В настоящее время
отношения между этими организациями достаточно жестко регулируются
государством, однако переход на концессионную схему приводит к
изменению этой парадигмы.
Привлекательность жилищно-коммунальной сферы вызвана
реализацией в 2005 году Федерального Закона [83] и нескольких довольно
крупных соглашений, однако они не произвели такого широкого резонанса,
как проекты дорожного хозяйства, ввиду ограниченности и локального
масштаба. С другой стороны, следует признать, что в жилищно-
коммунальном хозяйстве на начальном этапе внедрения механизма
концессии в России существовал ряд препятствий для широкомасштабного
165
внедрения концессионной практики. В дальнейшем ситуация серьезно
изменилась, и жилищно-коммунальная сфера стала народнохозяйственным
комплексом, в котором в наибольшем количестве реализованы
концессионные проекты. Так по данным министерства строительства и
жилищно-коммунального хозяйства РФ имеется следующая статистика по
заключенным концессионным соглашениям в сфере ЖКХ в России – рисунок
3.2.

Рисунок 3.2. – Концессионные соглашение в сфере ЖКХ


Примечание: за 2018 год приведены данные за 1 квартал.

Существенный рост количества концессионных соглашений в РФ


наблюдался после принятия в 2010 году поправок в ФЗ «О концессионных
соглашениях». Вторая волна роста количества заключенных соглашений
началась с 2015 года после принятия поправок, позволяющих реализовывать
проекты на основе механизма частной инициативы. Нужно учитывать, что
имеющаяся в настоящее время статистика по количеству заключенных
концессионных соглашений в России не дает объективной картины развития
данного института в нашей стране. Так в первоначальном варианте
166
Федерального Закона отсутствовала возможность заключения соглашения на
комплекс объектов коммунальной инфраструктуры, в результате заключался
в каждом случае индивидуальный договор. С точки зрения статистики
заключались десятки, а в некоторых случаях даже сотни соглашений. При
этом по сути это был один проект концессии в сфере инфраструктуры.
По мнению ученых, с помощью широкой концессионной практики в
сфере жилищно-коммунального хозяйства можно в сжатые сроки достичь
следующих результатов [241]:
• сократить расходы всех уровней государственного и муниципального
бюджетов на софинансирование модернизации основных фондов ЖКХ за
счет привлечения частного капитала;
• создать условия для эффективного осуществления муниципально-
частного партнерства в сфере функционирования ЖКХ;
• улучшить инвестиционный климат для реформирования ЖКХ;
• сформировать конкурентный механизм в сфере предоставления ЖКУ.
Примерами успешных завершенных проектов концессии в сфере
инфраструктуры в России может служить опыт г. Москва. Так в районе
Бутово (г. Москва) были построены современные очистные сооружения по
договору концессии. Очистные сооружения «Южное Бутово» имеют
производительность 80 тыс. м3 в сутки. Объект был возведен по
концессионной модели «ВООТ». В 2012 году они были переданы
концессионером «СВХ Хелтер» обратно в «Мосводоканал» после истечения
срока контракта [98]. Возмещение затрат инвестора осуществлялось за счет
взимания тарифов (части тарифа) с населения. Следует отметить, что
величина тарифа была даже ниже, чем на аналогичных государственных
объектах.
Необходимо заметить, что это далеко не единственный пример
успешных концессионных проектов в России. Так за последние десятилетия
в Москве было реализовано еще 5 подобных проектов с объемом
финансирования частного сектора в 370 млн. евро. Таким образом, можно
167
сделать вывод о том, что на начальном этапе концессионная модель в России
получила распространение, однако в основном в коммунальной сфере
крупных городов. Это во многом объясняется привлекательностью отрасли
для инвестора: он имеет практически гарантированный поток доходов от
проекта за счет оплаты тарифов за потребление населением и организациями
в экономически стабильном регионе.
Таким образом, после определенного периода стагнации в России
очень активно стала развиваться концессионная форма государственно-
частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере. Однако
значительные масштабы инфраструктурных проектов, требующие огромных
финансовых затрат, не позволяют реализовывать их в необходимом
количестве. В результате в настоящее время данный механизм столкнулся с
определенным массивом проблем, которые требуют оперативного решения
для обеспечения эффективности управления проектами концессии в сфере
ЖКХ.
По мнению автора исследования, в настоящее время должны быть
произведены значительные изменения, воздействующие на важнейшие
факторы, определяющие эффективность применения инфраструктурных
концессий в сфере ЖКХ– рис. 3.3.
Для управления проектами инфраструктурных концессий в России в
настоящее время создана обширная нормативно-правовая база. Передача
прав владения и (или) пользования на объекты ЖКХ происходит на основе
190-ФЗ «О теплоснабжении» [86], 416-ФЗ «О водоснабжении и
водоотведении» [87] и других законодательных актов. Однако по многим
пунктам они требуют доработок, учитывающих интересы не только
государства (муниципалитета) и частного инвестора, но и потребителей
услуг. Для объектов коммунальной инфраструктуры и других объектов
коммунального хозяйства действуют типовые концессионные соглашения.
Они охватывают все основные типы объектов: водоснабжения,
теплоснабжения, газоснабжения, энергоснабжения, водоотведения, очистки
168
сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов;
объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских
поселений; объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а
также объектов социально-бытового назначения.

Ключевые факторы эффективности инфраструктурных концессий в сфере ЖКХ

Полнота и адекватность нормативно-правовой базы реализации проектов

Достаточная квалификация государственных и муниципальных органов власти

Необходимость специализированной системы налогообложения

Наличие программы развития коммунальной инфраструктуры в регионе, включающей


проекты инфраструктурной концессии

Наличие конкуренции между частными компаниями за право реализации концессионных


соглашений, чистота и прозрачность проведения конкурсных процедур

Стабильная политическая и социально-экономическая обстановка в регионе

Обоснованная система получения и распределения доходов

Стабильная долгосрочная тарифная система

Наличие специализированных программ для развития концессии в малых поселениях

Учет особенностей сферы ЖКХ и конкретных инфраструктурных объектов

Превышение эффективности концессионных предприятий над организациями других форм

Эффективная инвестиционная программа преобразования объекта инфраструктурной


концессии

Обеспечение благоприятного климата для осуществления инновационной деятельности

Рисунок 3.3. – Ключевые факторы развития инфраструктурных


концессий в сфере ЖКХ

Органами исполнительной власти субъектов РФ должен быть


утвержден график передачи объектов ЖКХ всех государственных и
169
муниципальных предприятий, управление которыми признано
неэффективным. Этот график должен быть размещен в открытом доступе на
сайте Минстроя России. По состоянию на 2018 год данная информация
предоставлена 62 регионами [168]. Их перечень приведен в приложении 2.
При этом следует отметить, что если отдельные региональные правительства
в полном соответствии с законодательством сформировали перечень всех
объектов, которые должны быть переданы в концессию, то другие
представили лишь несколько объектов, по которым предполагается
проведение конкурса на заключение концессионного соглашения.
Вопросы формирования системы подготовки специалистов сферы
ЖКХ являются очень актуальными, это обусловлено «принципиальными
изменениями социально-экономических условий, принятием ряда
законодательных и нормативных актов по управлению объектами
недвижимости и жилищно-коммунальным хозяйством» [167]. Эти тенденции
еще более усиливаются в случае использования механизма концессии в сфере
инфраструктуры ввиду намного более высокой сложности таких проектов.
Особую важность для обеспечения эффективности таких проектов имеет
подготовка сотрудников государственных и муниципальных органов власти.
На территории России действует множество программ развития жилищно-
коммунальной сферы различного уровня. Очевидно, что для эффективного
внедрения механизма концессии в сфере инфраструктуры, они должны
содержать в себе подпрограммы и проекты, предполагающие реализацию на
основе механизма концессии.
Как уже было отмечено в предыдущих разделах исследования, для
эффективного управления проектами концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры необходимы особые налоговые
условия. И проекты жилищно-коммунальной сферы исключением не
являются.
Обилие споров в отношении процедуры заключения концессионных
соглашений в России позволяет говорить о присутствии значительных
170
недоработок в данной сфере. Однако наличие жестких и формализованных
законодательно установленных требований по проведению конкурса на
право заключения концессионного соглашения может привести к тому, что
не будет возможности учесть все многообразие объектов коммунальной
инфраструктуры, их региональные особенности. С другой стороны, в случае,
если аналогичные объекты в разных регионах страны будут предоставляться
в концессию, исходя из разных принципов, это создаст асимметрию на рынке
услуг ЖКХ. Необходимо создание единого пространства с возможностью
модификации с учетом особенностей различных объектов.
Одним из важнейших условий успешного управления проектами ГЧП
является наличие стабильных источников возврата вложенных средств.
Тарифы от населения и организаций за оказываемые услуги являются
единственным источником возврата средств для частного инвестора, поэтому
в случае неправильного прогнозирования или часто применяемого
«замораживания» тарифов, концессионное соглашение может стать
невыгодным для концессионера. И такие примеры в России имеются.
Нужно отметить, что одним из важнейших вопросов, который мешает в
настоящее время активному привлечению инвесторов в проекты
инфраструктурных концессий, является неопределенность в плане свободы
определения величины платы, которую бизнес будет получать за свою
продукцию или услуги от потребителей. Зачастую эта величина находится в
рамках тарифов, устанавливаемых или контролируемых государством. Это
добавляет дополнительные риски для бизнеса.
Должна учитываться степень конкуренции на рынке. В случае
компаний ЖКХ, которые будут предоставлять услуги на
высококонкурентный рынок, может потребоваться ограничение величины
платы «снизу», чтобы исключить возможность демпинга и использования
выгод, получаемых в результате концессионного соглашения.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства основой денежного потока
служит система ценообразования – тарифная система. Создание условий для
171
формирования долгосрочной тарифной политики, не зависящей от
конъюнктуры, возникающей уже в процессе реализации проекта, стало очень
важным явлением. Долгосрочная тарифная политика создает действенные
гарантии получения доходов концессионеру. Рассмотрим существующие
методы установления тарифов на примере теплоснабжения. В настоящее
время применяются 4 метода [47]:
 метод экономически обоснованных расходов (затрат);
 метод обеспечения доходности инвестированного капитала;
 метод индексации установленных тарифов;
 метод сравнения аналогов.
Применение данных методов ценообразования создает необходимую
базу для долгосрочного планирования поступления доходов, однако в
настоящее время в них зачастую не заложена требуемая коммерческая
эффективность, в том числе в базовых условиях срок возврата инвестиций
устанавливается равным 20 годам. Нужно отметить, что такой временной
период не создает заинтересованности со стороны частного сектора. Для
преодоления данной проблемы целесообразно использовать метод
ценообразования, основанный на обеспечении требуемого срока
окупаемости.
Проводимые в последние десятилетия реформы в секторе ЖКХ нельзя
назвать безрезультатными, определенные положительные изменения
происходят, однако они не могут кардинально изменить накапливающиеся
негативные тенденции. Наблюдается определенная неравномерность
развития жилищно-коммунальной сферы по территории страны. Институт
концессии может сгладить эту межрегиональную дифференциацию за счет
общих принципов и подходов на всей территории России.
Важной чертой концессионных проектов в жилищно-коммунальной
сфере, реализуемых в России, является то, что большая их часть на
первоначальных этапах приходилась на экономически развитые регионы.
Такое положение дел вполне объяснимо с точки зрения теории
172
инвестиционного климата [305]. Однако данное явление не соответствует
задачам равномерного социально-экономического развития территории
страны. Достаточно остро в настоящее время стоят вопросы привлечения
инвесторов в проекты небольших регионов. Учеными рассматривается
целесообразность применения схем государственно-частного партнерства
для реализации программ модернизации систем теплоснабжения малых
поселений и городов [333]. Данная разновидность проектов в жилищно-
коммунальном хозяйстве имеет особенность, заключающуюся в том, что в
небольших городах и поселениях состояние объектов коммунальной сферы
зачастую находится в худшем состоянии, чем в крупных городах ввиду
ограниченности инвестиционных ресурсов.
Для широкомасштабной реализации таких проектов необходимо
создание специальных условий. В качестве возможных мер, направленных на
развитие проектов концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры в небольших муниципальных образованиях, можно
предложить:
 проведение курсов повышения квалификации чиновников;
 разработку типовых концессионных проектов для различных
видов коммунальной инфраструктуры;
 формирование муниципальных программ развития ЖКХ в
небольших поселениях;
 повышение открытости и доступности информации о
деятельности коммунальных предприятий и т.д.
Для реформирования сферы ЖКХ на основе концессионного
механизма должны быть учтены множество факторов, определяемых
особенностями этого народнохозяйственного комплекса и предоставляемых
услуг. Особенностью сферы ЖКХ является то, что модернизация объекта
инфраструктуры должна проводиться в максимально сжатые сроки, зачастую
бывает проблематично компенсировать снижение объемов предоставляемых
услуг на период проведения строительно-монтажных работ. Дело в том, что
173
для большинства объектов имеется жесткая привязка производства услуг к
определенной территории, на которой они потребляются. Проведенное
исследование [224] выявило следующие особенности предоставления
коммунальных услуг, которые должны быть учтены в ходе управления
концессионной практикой:
• монопольный характер предоставляемой услуги в рамках
определенной территории;
• услуги ЖКХ являются жизненно необходимыми, потребитель не
может отказаться от этих услуг или такой отказ будет сопряжен со
значительными неудобствами и дополнительными расходами;
• если услуги ЖКХ не поставлены в какой-то конкретный момент
времени, то их нельзя компенсировать в другие периоды за счет увеличения
объемов, то есть важной характеристикой должно быть непрерывность
поставки услуг;
• сложный производственный процесс, в котором связано множество
последовательных операций, в которых задействована различная инженерно-
техническая инфраструктура и оборудование;
• большая зависимость качества услуг и особенностей процесса
производства от конкретных местных условий, у которых функционирует
коммунальное предприятие.
Массовая передача объектов коммунальной инфраструктуры в
концессию должна учитывать, что такое кардинальное изменение стратегии
развития данного народнохозяйственного комплекса может привести к
возникновению существенных рисков. Закладываемые в проекты объемы
инвестиций в подавляющем большинстве случаев предполагается возмещать
за счет тарифов для населения. И главный вопрос в целесообразности
механизма концессии в данном случае заключается в том, смогут ли
получаемые преимущества от совершенствования объектов коммунальной
инфраструктуры снизить затраты на предоставление услуг или
174
инвестиционная надбавка будет лишь компенсировать инвестиции
концессионера.
Как было отмечено, жилищно-коммунальная сфера имеет огромную
специфику по сравнению с другими секторами экономики, так как рыночные
преобразования здесь происходят очень медленно и не являются
всеохватывающими. Одним из недостатков этого является то, что в сфере
ЖКХ функционируют предприятия, которые по показателям эффективности
значительно уступают аналогичным: имеют более высокие расходы на
предоставление услуг, потери энергии и тепла, однако они ввиду
монопольного положения на локальном рынке продолжают осуществлять
свою деятельность. При этом масштабы неэффективности могут быть
огромными. Характерен пример замены морально устаревших котельных на
современные в небольшом поселении [333]. В результате преобразований
предприятия, имеющие серьезные убытки были ликвидированы, вместо них
созданы котельные, которые стали работать с прибылью. Более того,
поражает масштаб высвобождения трудовых ресурсов. На обслуживание
котельных старого типа требовалось 63 человека, тогда как современные
сооружения требуют всего одного работника.
Данный пример является важным, так как он позволяет дать ответ на
то, возможно ли в рамках управления концессионными проектами получить
более высокие показатели эффективности. С этой точки зрения жилищно-
коммунальная сфера в отечественной научной литературе рассматривается
чрезвычайно редко. В данном случае возникают значительные
народнохозяйственные эффекты, заключающиеся в высвобождении
трудоспособного населения при сохранении объема производимых услуг.
Это в свою очередь дает увеличение трудоспособного населения (без
увеличения численности или изменения структуры населения).
Народнохозяйственный эффект в данном случае рассчитывается достаточно
просто. Принимается во внимание ВВП на душу населения, средний возраст,
средняя продолжительность трудовой деятельности. Дополнительно должны
175
быть учтены затраты на переобучение и наличие определенного уровня
безработицы. Однако очевидно, что эффекты в масштабе экономики страны
должны также учитываться в ходе модернизации объектов коммунальной
инфраструктуры на базе концессионных соглашений.
Помимо снижения расходов на содержание объекта инфраструктуры,
возможен ряд других эффектов. Так в настоящее время потери
электроэнергии, тепла, воды и других ресурсов ввиду значительного износа
основных фондов оцениваются в рамках 20–40 %. Снижение их до
приемлемого уровня позволит возникающую разницу направлять на
компенсацию инвестиционных затрат концессионера. Здесь нужно
учитывать, что в настоящее время эти потери компенсируются населением за
счет более высоких тарифов. В случае концессионных соглашений эта
разница может быть разделена между населением и концессионером в виде
последовательного снижения тарифа.
Внедрение концессионного механизма может существенно снизить
расходы на предоставление услуг. Но произойдет это лишь в случае
активного ведения инновационной деятельности. Как отмечается,
«эффективность инновационной деятельности в сфере ЖКХ обуславливается
стратегией изменения сферы в области предоставления услуг и управления
жилищно-коммунальной деятельностью» [187].
Рассмотрим проблематику инновационной деятельности на примере
энергосбережения и повышения энергоэффективности. На протяжении
последних лет вопросы энергосбережения в жилищно-коммунальной сфере
приобретают особую важность и являются предметом рассмотрения
множеством ученых [107; 126]. Реализуемые программы энергосбережения в
определенной степени могут входить в противоречия с целями реализации
проектов концессии в сфере инфраструктуры, так как снижение потребления
является одним из рисков для концессионера ввиду выпадения доходов.
Таким образом, при оценке эффективности инновационной
деятельности по обеспечению энергосбережения необходимо учитывать
176
возможные конфликты интересов сторон – субъектов повышения
энергоэффективности в целях принятия мер по их разрешению [154].
Снижение потребления услуг ЖКХ в результате энергосберегающих
мероприятий может привести к снижению выручки концессионных
предприятий. Таким образом, необходимо формирование благоприятных
условий для того, чтобы все основные участники процесса были
заинтересованы. Концессионный механизм финансирования и управления
объектами коммунального хозяйства приведет к изменению системы
взаимодействия основных агентов сферы ЖКХ, вертикальных и
горизонтальных связей между ними.
Как показывают исследования вопросов рациональной организации
взаимодействия государства, рынка и частных компаний с учетом
возникающих транзакционных издержек [180] – это направление является
чрезвычайно сложным и неоднозначным. Управление проектами в ЖКХ на
концессионной основе приводит к смене парадигмы этого взаимодействия, а
также меняет структуру транзакционных издержек в отрасли. Последнее
объясняется расширением привлечения частного капитала, возможным
участием в плане компенсации недостающей выручки концессионера со
стороны государства и т.д.
Важным условием эффективного управления проектами концессии в
сфере инфраструктуры ЖКХ является наличие у частного инвестора
инвестиционной программы, в которой подробно описан и обоснован план и
источники осуществления модернизации объекта. Поэтому формирование
научно-методических подходов для эффективной разработки и реализации
таких программ является очень важным.
В нестабильных экономических условиях осуществление
инновационной деятельности в сфере ЖКХ имеет определенные
особенности, связанные со сложностью прогнозирования экономических
показателей и существенно более высокой неопределенностью будущих
событий. Проблематика внедрения концессионного механизма в
177
нестабильных условиях является чрезвычайно важной и будет рассмотрена в
следующем параграфе. Это касается и механизма частной инициативы в
проектах концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры (параграф 3.3.).
Масштабный переход объектов коммунальной инфраструктуры под
управление частного бизнеса по механизму концессии будет нести
специфические риски. Однако в государственных программах, направленных
на развитие концессионного механизма, рискам не уделяется должного
внимания. При этом реформирование отраслей или сфер деятельности всегда
сопровождается присутствием риска и неопределенности. Рассмотрим,
какими методами возможно сгладить негативные тенденции в условиях
экономической нестабильности [136].
Если рассмотреть динамику передачи неэффективных объектов
коммунальной инфраструктуры по регионам, то можно сделать вывод об
определенной стагнации процессов. Регламентированные сроки не
соблюдаются, по ряду объектов невозможно найти заинтересованного
инвестора. Таким образом, в сфере ЖКХ присутствует много проблем,
мешающих активному внедрению концессионной модели (рисунок 3.4.).

снижение уровня сложность поиска баланса между несовершенство


доходов населения коммерческой эффективностью и законодательного
социальной направленностью обеспечения

недостатки Реализация концессионных коррупционные и


регулирования проектов в ЖКХ в условиях бюрократические
тарифной политики экономической нестабильности ограничения
доходов,
приводящая к
недостаточно высокая уменьшение платежеспособности неплатежам
уменьшение
квалификация организаций-получателей ЖКУ представителей
доходной части
представителей власти власти жилищно-
бюджетов
коммунальной
Рисунок 3.4. – Проблемное поле для управления проектами концессии
сферысферы
ЖКХ в условиях экономической нестабильности
178
Одной из проблем следует назвать недостаточный уровень подготовки
концессионных проектов. В результате происходят судебные
разбирательства, жалобы в ФАС, отмены конкурсов и аннулирование уже
заключенных концессионных соглашений.
Отсутствие системы обучения для региональных или муниципальных
служащих является одной из причин недостаточного уровня подготовки
концессионных проектов в сфере общественно значимой инфраструктуры.
Недостаточно высокая квалификация властей, участвующих в управлении
концессионными проектами, является одним из ограничений этого
механизма. Для решения этой проблемы следует на базе университетов
осуществлять программы дополнительного профессионального образования
по тематике концессионных соглашений. Автором исследования для
решения данной проблемы разработан учебный план программы
дополнительного профессионального образования «Концессионные
соглашения в сфере ЖКХ», состоящий из 5 модулей (приложение 3).
Эта программа может стать частью системы многоуровневого
профессионального образования [350] и значительно уменьшить количество
ошибок, совершаемых в ходе заключения концессионных соглашений.
Типовые «ошибки» при заключении концессионного соглашения [334]:
 отсутствие существенных условий концессионного соглашения;
 отсутствие у концессионера обязательств по модернизации объектов
соглашения;
 отсутствие в соглашении технико-экономических показателей объекта;
 отсутствие согласованных с органом исполнительной власти субъекта
РФ и органом местного самоуправления долгосрочных параметров
регулирования;
 отсутствие плановых показателей надежности и качества на каждый
год до конца срока действия соглашения;
 отсутствие в соглашении видов расходов, подлежащих возмещению на
момент окончания или досрочного расторжения соглашения;
179

 отсутствие указания на обязательность предоставления безотзывной


банковской гарантии (размера и срока);
 отсутствие условия об осуществлении корректировки цен по правилам,
действующим на момент заключения договора.
Таким образом, несмотря на довольно продолжительный период
функционирования института концессии в сфере жилищно-коммунального
хозяйства, указанный перечень недостатков позволяет сделать вывод о том,
что остается нерешенным еще комплекс проблем.
Проведение реформ (а широкомасштабное внедрение концессионного
механизма в жилищно-коммунальную сферу России, безусловно, относится к
этой категории) должно учитывать возможные преграды и барьеры для их
осуществления. Одним из таких барьеров может стать низкая
платежеспособность населения и организаций, которые в последние
несколько лет подверглись воздействию кризисных явлений в экономике.
Это может вызвать риск неплатежей за поставляемые услуги и ввиду того,
что этот поток платежей является единственным источником возмещения
инвестиционных затрат, сделать проект неэффективным.
Концессионная модель в жилищно-коммунальном хозяйстве
предполагает государственное (муниципальное) регулирование ценовой
политики [276; 277]. Это объясняется высокой социальной значимостью и
потребностью обеспечения интересов населения в таких проектах. Вообще,
полностью рыночное ценообразование в сфере ЖКХ является достаточно
редким явлением в мировой практике, в рамках этих тенденций развивается и
отечественная практика. Для улучшения возможностей прогнозирования
деятельности концессионера (в том числе потоков доходов) в России введена
возможность долгосрочного тарифного регулирования. В настоящее время
для концессионных проектов в сфере ЖКХ могут использоваться два метода
долгосрочного ценообразования:
• метод индексации установленных тарифов;
• метод доходности инвестированного капитала.
180
Вместе с тем действующее в настоящее время в России регулирование
тарифной политики сложно назвать оптимальным; в большинстве случаев
используется метод индексации, а метод доходности инвестированного
капитала требует тщательного контроля, поскольку в некоторых случаях
концессионер пытается учесть в тарифе необоснованные инвестиции.
В процессе привлечения инвестиций частного сектора в сферу
жилищно-коммунального хозяйства нужно учитывать в первую очередь
социальный фактор, это особенно касается тарифной системы. Может
казаться логичным решение увеличения платы за предоставляемые услуги,
чтобы тем самым обеспечить дополнительные доходы концессионера. Это
обеспечило бы частную сторону необходимыми инвестиционными
ресурсами для обновления основных фондов. Однако снижение реальных
доходов населения, которое происходит в России на протяжении последних
ряда лет, делает такую политику чрезвычайно рискованной с точки зрения
обеспечения социального баланса концессионной модели.
Для поддержания баланса концессии может быть использован в
различных разновидностях механизм прямой платы от государства
(муниципалитета) частному партнеру. Это может найти свое выражение в
механизме гарантии заложенных в соглашении доходов. Но в данном случае
следует учитывать показатели бюджетной эффективности. К тому же полная
передача рисков спроса от частного партнера должна быть обоснована и не
должна нарушать принципы ведения предпринимательской деятельности
[316]. Альтернативным методом поддержки концессионных проектов в
секторе жилищно-коммунального хозяйства может быть система
отложенных налоговых платежей. Описанные выше механизмы поддержки
концессионных проектов в сфере ЖКХ в условиях нестабильных условий
показаны на рисунке 3.5.
Проекты жилищно-коммунальной сферы дают возможность
накапливать опыт и применять его для последующих проектов ввиду их
однотипного характера. Более того, количество проектов в жилищно-
181
коммунальном хозяйстве, которые могут быть реализованы по схеме
концессии, весьма значительное. В настоящее время создание базы данных
по планируемым к реализации и уже реализуемым проектам должно стать
одной из первостепенных задач для снижения рисков в ходе реализации
проектов концессии в сфере инфраструктуры ЖКХ.

Отсутствие Денежный поток от Единственный источник


гибкости в реализации концессионного доходов – платежи от
управлении проекта в сфере ЖКХ населения и организаций

Источники нестабильности
денежного потока

Уровень Платежеспособность Климатические Развитие


доходов организаций условия технологий
населения

Нестабильные
экономические условия

Снижение уровня денежного


потока ниже определенного уровня

Государственная поддержка
концессионных проектов

Механизм государственной гарантии Механизм отложенных налоговых


величины выручки платежей

Недостатки Преимущества
Увеличение государственных расходов / Стабилизация проектов
снижение поступлений в бюджеты Уменьшение рисков
различных уровней
Уменьшение стимулов к эффективному Создание стимулов для привлечения
использованию объекта инфраструктуры инвесторов
Передача основных рисков концеденту Увеличение инвестиций в ЖКХ
Нерыночный механизм регулирования

Рисунок 3.5. – Механизмы государственной поддержки проектов концессии в


сфере строительства общественно значимой инфраструктуры в условиях
нестабильности
182
В случае концессии наличие жестких и формализованных
установленных требований по управлению проектами может привести к
тому, что не будет возможно учесть все многообразие объектов
коммунальной инфраструктуры, региональные особенности. С другой
стороны, если аналогичные объекты в разных регионах страны будут
предоставляться в концессию, исходя из разных принципов, это создаст
асимметрию. Таким образом, необходимо создание единого пространства с
возможностью модификации с учетом особенностей различных объектов.
Для этих целей следует создать реестр типовых проектов концессии в сфере
жилищно-коммунального хозяйства на основе формирования банка данных
наиболее эффективных проектов. Этот реестр должен иметь
рекомендательный характер ввиду отмеченных выше причин. На рис. 3.6.
приведен общий подход к формированию такого реестра.
Создание банка данных по успешным концессионным проектам,
предложенное на рисунке по аналогии с реестром типовой документации
Минстроя [337], даст необходимую знаниевую базу. Вместе с тем, должно быть
учтено развитие технологий и появление более совершенных проектов, однако
реализация проектов не из перечня должна быть обоснована. К тому же должны
быть учтены региональные и природно-климатические условия. Также
существенное значение имеет первоначальное состояние объекта
инвестирования. В качестве инструмента, позволяющего дать оценку наиболее
эффективным проектам, может быть использован ПАИП, который следует
распространить не только на крупномасштабные проекты, но и на проекты
сферы ЖКХ, которые имеют важное социально-экономическое значение.
В «дорожной карте» развитию аудита инвестиционных проектов в России
запланировано введение института аудита для проектов в сфере жилищно-
коммунального хозяйства [36]. Но на данный момент эти планы находятся в
стадии реализации. В результате потенциал применения аудита для повышения
эффективности жилищно-коммунальной сферы в настоящее время
используется достаточно слабо.
183

ЗНАЧИТЕЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО КОНЦЕССИОННЫХ ПРОЕКТОВ В


СФЕРЕ ЖКХ
По осуществленным проектам

ФОРМИРОВАНИЕ БАНКА ДАННЫХ По реализуемым проектам

По проектам, планируемым к
реализации

Коммерческой

Бюджетной
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ
Социально-экономической

Отраслевой

Учет

ОТБОР НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫХ Первоначальное состояние объекта


ПРОЕКТОВ
Региональные особенности

Природно-климатические условия

Объекты водоснабжения
Объекты теплоснабжения
Объекты газоснабжения
ФОРМИРОВАНИЕ РЕЕСТРА
НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫХ Объекты энергоснабжения
КОНЦЕССИОННЫХ ПРОЕКТОВ
Объекты социально-бытового
назначения
Объекты переработки и утилизации
бытовых отходов и др.

Реализация объектов из перечня Обоснование преимуществ


выбранных проектов

Снижение рисков в концессионных проектах ЖКХ

Рисунок 3.6. – Формирование реестра типовых концессионных проектов


в сфере ЖКХ
184
Распространение аудита на предприятия энергетического хозяйства
является с этой точки зрения положительным моментом. Стоимость проектов
не должна быть единственным фактором, который определяет
целесообразность проведения аудита в жилищно-коммунальной сфере.
Возможный выход – дифференцированная величина инвестиций в
зависимости от отрасли или другие факторы. В сфере ЖКХ, по мнению
автора, главным критерием должна быть социальная важность объекта, о
которой можно судить на основе количества потребителей услуг или
производственной мощности объекта.
Необходимо отметить, что в настоящее время контроль за реализацией
проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства осуществляется на
региональном уровне и проведение аудита требует принятия
соответствующих постановлений на уровне региона.
Механизм концессии сталкивается с некоторыми трудностями,
связанными с нестабильностью в российской экономике, что может
помешать эффективному управлению проектами и снизить их
привлекательность для предпринимательского сектора. Предлагаемая
государственная политика в форме обеспечения доходов и отсроченных
налоговых платежей может оказать существенное положительное влияние.
Однако эти методы не являются единственными инструментами,
стимулирующими развитие института концессий. Например, может сыграть
важную роль механизм частной инициативы [404].

3.3. Механизм частной инициативы в концессионных проектах


сферы ЖКХ

Уже на протяжении нескольких лет отечественными учеными


говорится о необходимости предоставить бизнес-структурам возможность
участия в процессе инициации проектов с последующей процедурой их
185
рассмотрения и реализации для активизации института ГЧП [например, 353].
И в 2015 году в России произошло знаковое событие – принятие поправок,
позволяющих реализовывать проекты концессии в сфере строительства
общественно значимой инфраструктуры по инициативе частного партнера.
Сразу после внесения поправок в июле 2015 года в России по этой модели
был заключен первый договор, также на стадии конкурса находилось еще 5
таких проектов [317].
Концепция частной инициативы в концессиях используется во многих
странах мира. Ее суть заключается в том, что не государство
(муниципалитет) выступает в качестве инициатора, а частный партнер делает
свое предложение по конкретному объекту для его инвестирования на основе
концессионной модели. Государство (муниципалитет) принимает решение о
дальнейшей судьбе этого предложения. Оно может принять предложение,
предложить частному партнеру измененное предложение или же провести
конкурс для поиска наиболее эффективной конфигурации реализации
проекта (при этом обычно инициатору компенсируют расходы или даются
привилегии в конкурсных процедурах). Это существенно сокращает сроки и
стоимость подготовительных работ, которые при традиционной модели
выполняются сотрудниками органов власти.
Появление возможности заключать концессионные соглашения по
механизму частной инициативы вызвало существенный интерес у
потенциальных инвесторов и концедентов, о чем можно судить по данным,
приведенным во 2 главе, а на рисунке 3.7. приведены оперативные сведения,
характеризующие первый квартал 2018 года.
186

Рисунок 3.7. – Показатели проектов концессии в сфере строительства


общественно значимой инфраструктуры, заключенных в 1 квартале 2018 года

В настоящее время проекты частной инициативы приобретают


главенствующую роль в ходе заключения концессионных соглашений в
России, превосходя показатели проектов, реализуемых по инициативе
государства (муниципалитета). Это касается как количественных, так и
стоимостных параметров.
Нужно отметить, что проекты частной инициативы достаточно
равномерно реализуются по территории России, не наблюдается перекос в
сторону наиболее экономически развитых регионов, о чем можно судить по
данным рисунка 3.8.
Лидером по количеству заключенных концессионных соглашений и
объему заявленных инвестиций в 1 квартале 2018 года стала Московская
область, однако наблюдается и значительное количество проектов в других
городах страны. Что касается отраслевой направленности, то большинство
проектов относится к сфере ЖКХ, что в целом соответствует динамике за
предыдущие периоды.
187

Рисунок 3.8. – Количество и объем инвестиций проектов концессии в сфере


инфраструктуры, реализуемых на основе частной инициативы в 1 квартале
2018 года (ед., млрд руб.) [185]

Механизм частной инициативы в концессиях является


распространенной практикой в зарубежных странах, но он был внедрен в
России со значительной задержкой. Это привело недостатку научных работ в
этом направлении [404]. Механизм частной инициативы имеет существенные
отличия от «традиционных» проектов государственно-частного партнерства,
реализуемых по инициативе государства или муниципалитета (рисунок 3.9.).
Когда проекты концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры реализуются по инициативе государства
(муниципалитета), то именно органы государственной власти проводят все
основные подготовительные работы: выбирают объект коммунальной
инфраструктуры, изучают его характеристики, определяют ориентировочный
объем инвестиций, проводят технико-экономическое обоснование
реализации проекта по его модернизации. Это все занимает продолжительное
время, требует существенного расходования ресурсов госсектора, а также в
ряде случаев сталкивается с проблемой незаинтересованности
предпринимательского сообщества в таких проектах. В результате часть
проектов так и остается неисполненной, тогда как затраты в явной и неявной
188
форме уже понесены.

Государство (муниципалитет)

определение стратегии развития


поиск объекта инфраструктуры
оценка эффективности проекта

Инициация реализации проекта

Поиск инвестора

Проблемы поиска частного инвестора


приоритет социальных, общественных показателей проекта над
коммерческими при выборе объекта инвестирования
зачастую выбираются наиболее проблемные инфраструктурные объекты
предлагаемые проекты в большинстве случаев имеют высокую степень
износа, находятся в неудовлетворительном состоянии
проекты имеют существенные риски

Последствия
отсутствие заинтересованности у бизнеса
необходимость определенных гарантий для частного инвестора, что в
условиях бюджетных ограничений является проблематичным

Рисунок 3.9. – Проблемы управления проектами концессии в сфере


строительства общественно значимой инфраструктуры по инициативе
государства (муниципалитета)

Реализация проектов на основе модели частной инициативы меняет


драйверы процесса. Подготовкой проекта занимается частный партнер,
соответственно, он несет расходы, свойственные этой стадии. В результате
избегается проблема, характерная для проектов, реализуемых по инициативе
органов власти, когда необходимо длительное время тратить на поиск
концессионера или отказываться от некоторых проектов, по которым
частного партнера найти не удается. Но, как часто бывает в таких случаях,
189
возникают другие проблемы. Одной из базовых проблем следует признать
управление общественной эффективностью проектов и соблюдение
интересов населения и государства (муниципалитета) (рисунок 3.10.).

ЧАСТНЫЙ ИНВЕСТОР

поиск объекта инфраструктуры


оценка эффективности проекта

Инициация реализации проекта

Обращение к органам государственной (муниципальной власти) о


желании реализовать проект

Проблемы целесообразности таких проектов для государства


(муниципалитета)
общественная эффективность таких проектов может быть
недостаточной;
бизнесом могут выбираться наиболее привлекательные с
инвестиционной точки зрения объекты;
несоответствие предложений частного инвестора стратегиям развития.
отраслей и сфер деятельности
Рисунок 3.10. – Проблема управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры по инициативе
частного инвестора

Можно сделать вывод, что применение модели частной инициативы в


Российской Федерации было осуществлено без необходимой подготовки
научно-методического обеспечения. Есть только отдельные исследования
некоторых аспектов проблемы [317; 404], без комплексного освещения
тематики. Законодательное обеспечение также явно недостаточно [44]. В
результате в настоящее время в проектах частной концессионной
инициативы не обеспечено соблюдение интересов основных участников. Из
первостепенных задач следует отметить следующие:
 оценка целесообразности передачи конкретного объекта
коммунальной инфраструктуры в концессию;
190

 определение оптимальной величины вложений частного


партнера;
 идентификация и поиск методов управления основными видами
рисков;
 проведение независимой экспертизы предложений частного
партнера и других.
Особенность и роль института публичного аудита инвестиционных
проектов в случае частной инициативы в концессиях приведена на рисунке
3.11.

Одна из основных проблем проектов, реализуемых на основе частной


инициативы – определение целесообразности для государства
(муниципалитета)

Базовые концепции, методики, методы и экономико-математические


модели

основные виды рисков, методы обоснования методические подходы к


возникающих на разных оптимальной проведению независимой
стадиях подготовки и величины экспертизы предложения
реализации проектов инвестиций частного инициатора

ПАИП – инструмент для проведения независимой оценки

Технологический и ценовой аудит инвестиционных проектов –


действующая база для проведения независимой экспертизы
Рисунок 3.11. – ПАИП как инструмент независимой оценки проектов
концессии в сфере общественно значимой инфраструктуры, реализуемых по
инициативе частного инвестора
191
Одной из первоочередных задач является совершенствование системы
проведения конкурсов на право заключения проекта концессии в сфере
инфраструктуры на основе частной инициативы.
Искендеровым Р.Р. представлен следующий алгоритм заключения
концессионного соглашения по инициативе частного инвестора – рисунок
3.12. [204].

Рисунок 3.12. – Действующий алгоритм заключения концессионного


соглашения на основе частной инициативы

После инициации проекта концессии в сфере строительства


общественно значимой инфраструктуры частным лицом, оно запрашивает у
уполномоченного на это органа власти основные показатели объекта.
Уполномоченный орган обязан в течение 30 дней отправить инициатору
основные показатели планируемого объекта концессии, характеристику
объекта, действующих тарифов, состав имущества, предоставить
возможность доступа на объект. Частное лицо направляет в уполномоченный
192
орган проект концессионного соглашения, который должен включать в
соответствии с законодательством все существенные условия.
Ответом на предложение частного инвестора могут быть:
 отказ от заключения концессионного соглашения;
 заключение концессионного соглашения на предложенных
условиях;
 предложение заключить соглашение на видоизмененных
условиях после корректировки инициатором.
Перечень оснований для отказа заявителю не является закрытым.
Еще одной проблемой управления проектами концессии в сфере
строительства общественно значимой инфраструктуры на основе частной
инициативы является то, что с 2015 года появилась возможность заключать
соглашения по инициативе частного инвестора в отношении объектов
водоснабжения и водоотведения без проведения конкурса. Это происходит в
том случае, когда в указанные сроки не подается ни одной конкурирующей
заявки, в результате принимается решение о заключении соглашения с
инициатором.
Подобная новелла создана для того, чтобы стимулировать реализацию
проектов в малых муниципалитетах, которые не являются привлекательными
для инвесторов. В ряде случаев проводимые муниципалитетами
концессионные конкурсы не находят интереса у потенциальных участников,
возникают расходы, которые затем не покрываются, а проекты не находят
своих инвесторов. Для преодоления этих недостатков и предложено
заключение соглашений по инициативе частного лица и без проведения
конкурса. Но этот механизм содержит и существенные риски, так как не
соблюдается принцип конкуренции, а методики оценки целесообразности
реализации подобных проектов в настоящее время не существуют. К тому же
увеличивается риск коррупции.
193
В настоящее время для инициации проекта концессии в сфере
инфраструктуры со стороны частного бизнеса предполагается следующая
схема – рисунок 3.13.

ЧАСТНЫЙ ИНВЕСТОР

Поиск по открытым источникам объекта для инвестирования

Принятие решения частным инвестором об оценке


целесообразности реализации конкретного проекта
инфраструктурной концессии

Запрос данных для подготовки концессионного предложения

Анализ полученных данных

Принятие положительного Отказ о реализации проекта


решения о реализации проекта

Формирование и отправка уполномоченному органу проекта


концессионного соглашения

Рисунок 3.13. – Существующая процедура формирования концессионного


предложения по инициативе частного инвестора

На основе предложенной процедуры можно сделать вывод о


существующих проблемах, характерных для развития частной
концессионной инициативы. На первом этапе частным инвестором
производится поиск объекта для инвестирования из открытых источников,
которые зачастую не содержат необходимой и полной информации по
широкому кругу объектов. На следующем этапе частный инициатор
направляет в уполномоченный орган запрос на получение данных по
выбранному объекту. Временной лаг между запросом и получением данных
по закону составляет до 30 дней, а в случае, если выбранный объект не
194
соответствует требованиям инвестора по показателям эффективности,
процедура снова повторяется. Это приводит к существенному замедлению
процесса передачи объектов в концессию. К тому же инвесторы не имеют
доступа ко всему перечню объектов, а вынуждены на основе неполных
данных выбирать конкретный проект, что не позволяет принимать
оптимальное инвестиционное решение. Для преодоления этих недостатков
предлагается предпринять ряд мер – рисунок 3.14.

Формирование эффективной информационной базы по


объектам коммунальной инфраструктуры

Формирование реестра типовых Информация по объектам


наиболее успешных концессионных инфраструктуры, планируемым к передаче
проектов в различных отраслях и по в концессию: износ, аварийность,
разным типам проектов протяженность, тарифы, количество
пользователей, издержки и т.д.

ЧАСТНЫЙ ИНВЕСТОР

Поиск по сформированной информационной базе

Анализ полученных данных по широкому перечню объектов

Оценка экономической целесообразности и выбор наиболее


эффективного проекта

Эффективный проект найден Эффективный проект отсутствует

Принятие положительного Отказ от реализации


решения о реализации проекта проектов

Формирование и отправка уполномоченному органу проекта


концессионного соглашения
Рисунок 3.14. – Предлагаемая процедура формирования
концессионного предложения по инициативе частного инвестора
195
Предлагаемый алгоритм управления проектом частной концессионной
инициативы не только позволит сократить сроки заключения соглашения и
реализации проектов, но и создаст устойчивую базу для анализа частному
инвестору. Вопросы доступности источников информации для формирования
частной инициативы являются ключевыми. Наличие открытых источников
является определяющим условием для конкуренции, открытости процессов,
адекватной разработки документации. При этом дополнительные затраты на
ведение подобной модели не будут значительными, информация по
текущему состоянию объекта находится в распоряжении действующих
ГУПов и МУПов и может быть с минимальными затратами и в сжатые сроки
представлена в открытый доступ. А реестр типовых проектов позволит
частному партнеру выбрать наиболее успешные конфигурации проектов.
Управление проектами концессии в сфере строительства общественно
значимой инфраструктуры на основе механизма частной инициативы
приводит к возникновению специфических рисков как для концедента, так и
для инициатора. Так инициатор несет риск потерь в случае отказа от
заключения соглашения или принятия решения заключении концессионного
соглашения с другой стороной. Целесообразно сформировать подходы к
компенсации обоснованных затрат инициатора, чтобы стимулировать
организации к такой деятельности.
Исследователи отмечают, что в международной практике существуют
следующие методы стимулирования инициатора конкурса [203]:
1. Компенсация инициатору его затрат:
• за счет победителя конкурса, с которым заключается концессионное
соглашение;
• за счет концедента.
2. Предоставление инициатору следующих преимуществ:
 право последнего предложения, т.е. если по результатам
рассмотрения конкурсных заявок предложение Инициатора не является
196
лучшим, то он имеет возможность предложить заключить концессионное
соглашение на условиях лучшего предложения;
 предоставление бонуса при подсчете результатов, т.е. инициатор
признается победителем, если цена его предложения не превышает
наименьшую цену более чем на определенный процент;
 сочетание двух вышеуказанных преференций;
 проведение прямых переговоров между концедентом и
инициатором.
В законодательстве России не предусмотрена компенсация инициатору
заключения концессионного соглашения его расходов. Это могло бы
привести к дополнительным бюджетным расходам, но вместе с тем создало
бы благоприятные условия для широкомасштабного внедрения этого
механизма. По мнению автора исследования, в настоящее время в условиях
снижения доходов бюджетов различных уровней целесообразно
компенсировать расходы инициатора за счет победителя конкурса. Это
является логичным решением еще и с той точки зрения, что он будет
пользоваться результатами исследований, полученными инициатором.
Однако такой подход приводит к необходимости разработки механизмов
подсчета обоснованной величины затрат. Для этого целесообразно
использовать имеющуюся отраслевую базу по определению стоимости
проектных работ (учитывать расходы на технико-экономическое
обоснование на стадии «Проект») с внесением понижающих коэффициентов,
учитывающих предварительный и приблизительный характер проводимых на
предконкурсной стадии работ.
Государство (муниципалитет) также будет нести специфические риски
в связи с реализацией проектов частной концессионной инициативы. Одним
из основных рисков станет передача и без того эффективных
государственным и муниципальных предприятий и последующее снижение
их эффективности.
197
Одним из самых существенных вопросов в проектах частной
концессионной инициативы является определение целесообразности
передачи конкретного объекта под управление частному партнеру.
Направленность бизнеса на получение в распоряжение беспроблемных и уже
эффективных объектов достаточно очевидна. Вместе с тем государство
(муниципалитет) и общество заинтересованы в первую очередь в
преобразовании проблемных коммунальных предприятий.
В настоящее время определение эффективности коммунального
предприятия (в проектах, реализуемых по инициативе органов власти)
производится властями субъекта РФ или местными властями [54]. Если
имеются случаи нарушения, то показатель принимает значение нуль, при их
отсутствии принимается значение, равное единице. Итоговая оценка
эффективности коммунального предприятия рассчитывается (Питог.):
n
Питог. =  Пi / n
i 1 , (3.1.)
где:
n – количество показателей, по которым осуществляется оценка
эффективности.
Результирующая оценка коммунального предприятия делается на
основе таблицы 3.3.

Таблица 3.3. – Критерии определения эффективности предприятий


ЖКХ
Диапазон
Уровень эффективности управления
показателя
0,8 - 1 эффективное
0,6 – 0,8 достаточно эффективное
условно-эффективное с необходимостью совершенствования по
0,4 - 0,6
отдельным направлениям деятельности
0,2 - 0,4 низкий уровень эффективности управления
меньше 0,2 неэффективное

Все объекты коммунальной инфраструктуры со значением


эффективности меньше 0,2 должны быть переданы в концессию. Этот подход
имеет несколько недостатков:
198
• не учитывается величина неблагоприятных явлений: наличие одного
или нескольких десятков нарушений на коммунальном предприятии дает
значение ноль;
• не учитывается показатель износа объекта коммунальной сферы;
• не учитывается уровень затрат на предоставление ЖКУ по сравнению
со средним отраслевым показателям.
По мнению автора исследования, методы принятия решения о
целесообразности передачи объекта в концессию по инициативе частного
инвестора, используемые в настоящее время критерии не являются в
достаточной мере обоснованными. Следует учитывать соответствие объекта
современному уровню развития техники и технологии, требованиям
энергоэффективности и экономичности производственной деятельности,
оценивать уровень износа, количество аварийный ситуаций, уровень
эксплуатационных затрат. Предлагается изменить действующую систему
оценки эффективности предприятий для учета появившейся возможности
реализации проектов концессии в сфере инфраструктуры на основе частной
инициативы. В таблице 3.4. приведена общая модель такой оценки.

Таблица 3.4. – Критерии определения эффективности предприятий


сферы ЖКХ
Группа показателей Показатели Значимость
Критерий оценки
показателя
Уровень потерь при
транспортировке
Соответствие среднему
Удельный расход энергии
Энергоэффективность показателю объектов- 0,1
(отдельно на
аналогов по региону
производство и
транспортировку)
Уровень износа сетей Менее 0,3 – низкий
Уровень износа износ
Уровень износа оборудования 0,3 – 0.6 средний износ 0,15
Более 0,6 – высокий
износ
Соответствие объекта Экспертная оценка
Соответствие среднему
современному уровню состояния объекта
показателю объектов- 0.1
развития техники и
аналогов по региону
технологии
199
Продолжение табл. 3.4

Значимость
Группа показателей Показатели Критерий оценки
показателя
Количество перерывов в
графике оказания услуг
Удельное количество
Соответствие среднему
Надежность и аварий и технологических
показателю объектов- 0,1
бесперебойность нарушений (в расчете на
аналогов по региону
протяженность или
другой натуральный
показатель объекта)
Доля услуг, не
соответствующих
Уровень качества Соответствие среднему
установленным
предоставляемых показателю объектов- 0,1
требованиям в общем
услуг аналогов по региону
объеме услуг по
результатам контроля
Уровень Удельные затраты на Соответствие среднему
эксплуатационных производство услуг показателю объектов- 0,2
затрат аналогов по региону
Доля финансовой Отсутствие поддержки
Наличие финансовой поддержки в Необходимость
поддержки на операционных затратах незначительной
покрытие поддержки 0,2
операционных Необходимость
издержек существенной
поддержки
Обеспечение Уровень собираемости Более 95% - высокая
платежной платежей 90-95% - средняя 0,05
дисциплины Менее 90% - низкая

Нужно отметить, что необходимо учитывать специфику различных


объектов коммунальной инфраструктуры, но указанный в приведенной выше
таблице подход может адаптироваться под различные объекты с учетом
действующей отраслевой методической базы (например, [50]). Максимальное
значение показателя в таблице 3.2. будет равно единице, и возможно
использование действующего подхода, приведенного в таблице 3.1. При
этом, по мнению автора диссертации, целесообразна передача в концессию
объектов с показателями ниже 0,6.
В заключение раздела хотелось бы отметить, что институт частной
инициативы в концессиях, обладая рядом преимуществ, приводит к
необходимости изменений принципов взаимодействия государства
(муниципалитета), общества и частного партнера. Также такие проекты
200
ставят достаточно сложные вопросы относительно рисков управления,
соблюдения интересов государства и общественности, а также
необходимости независимой оценки (аудита) предложений бизнеса.
201

ВЫВОДЫ ПО ТРЕТЬЕЙ ГЛАВЕ

Сфера ЖКХ в Российской Федерации является одной из самых


проблемных частей народного хозяйства. Несмотря на принимаемые меры, в
ней присутствует комплекс проблем, во многом объясняемый низким
уровнем развития коммунальных предприятий. Государственное
(муниципальное) управление этими объектами не является достаточно
эффективным, арендные отношения также не оправдали возложенных на них
целей. Концессионная форма в отношении коммунальной инфраструктуры
является более эффективной по сравнению с арендой или приватизацией.
Концессионная модель в жилищно-коммунальной сфере в последние
годы в России начала очень активно развиваться. Такое изменение
принципов функционирования позволяет передать неэффективные
коммунальные предприятия под управление частного инвестора, произвести
модернизацию и обновление основных фондов. В настоящее время должны
быть произведены значительные изменения, воздействующие на важнейшие
факторы, определяющие успешность применения инфраструктурных
концессий в жилищно-коммунальной сфере.
Процесс активной передачи объектов жилищно-коммунального
хозяйства в концессию подвержен риску стагнации. В настоящее время
необходимо разработать сбалансированную политику, которая позволит
развивать сектор жилищно-коммунального хозяйства за счет привлечения
частных инвестиций. При этом следует учитывать социальный фактор. Так
используемый в ряде случаем метод повышения уровня тарифов в условиях
уменьшения реальных доходов населения, может привести к снижению
уровня жизни.
Концессионный механизм сталкивается с некоторыми трудностями,
связанными с кризисом в российской экономике, что может помешать
эффективному управлению проектами и снизить их привлекательность для
202
предпринимательского сектора. Чтобы преодолеть эти проблемы,
целесообразно использовать механизмы гарантии доходов и отложенных
налоговых платежей. Также предложено создать реестр типовых проектов
концессии в сфере жилищно-коммунального хозяйства на основе
формирования банка данных наиболее эффективных проектов.
Начиная с 2015 года, в России появилась возможность реализовывать
проекты концессии в сфере строительства общественно значимой
инфраструктуры по инициативе частного партнера. Модель частной
инициативы в концессиях является эффективным способом активизации
инвестиционных процессов в сфере ЖКХ. Однако для полноценного
развития частной инициативы в концессиях необходимо создания научно-
методического обеспечения, методов и экономико-математические модели.
Особую значимость в проектах частной инициативы приобретает
независимый аудит инвестиционного предложения.
Произведенное исследование показало, что действующие в России
модели оценки целесообразности передачи коммунального предприятия в
концессию в случае частной инициативы в концессиях недостаточно
мотивированы. Следует сместить акценты и учитывать уровень применяемых
технологий, показатели энергоэффективности, а также оценивать уровень
износа, количество аварийный ситуаций, уровень эксплуатационных затрат.
Предлагается изменить действующую систему оценки эффективности
предприятий для учета появившейся возможности реализации проектов
концессии в сфере инфраструктуры на основе частной инициативы.
Важным механизмом, позволяющим снизить риски реализации
проектов в сфере ЖКХ, в условиях нестабильности внешней среды, является
рассмотренный выше публичный аудит инвестиционных проектов.
203
ГЛАВА 4. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
КОНЦЕССИОННЫМИ ПРОЕКТАМИ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА
ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

4.1. Современные тенденции использования концессионного механизма


в сфере строительства транспортной инфраструктуры

В последние годы тенденции по увеличению численности населения


городов происходят практически во всех крупных агломерациях России. И
это не только отечественная тенденция, но и общемировая. Это приводит к
существенному росту антропогенной нагрузки, в том числе на
инфраструктуру.
Ситуация на дорожной сети в крупных городах России на протяжении
последних десятилетий вызывает существенные отрицательные эффекты.
Многочасовые заторы, загрязнение окружающей среды, повышенная
аварийность и другие негативные воздействия наносят значительный ущерб
экономике страны, точный размер которого довольно проблематично
определить. В его состав входят и такие составляющие, которым очень
сложно дать стоимостную оценку, как, например, ухудшение качества жизни
и здоровья населения.
Основными причинами ухудшения ситуация следует признать рост
интенсивности дорожного движения под влиянием следующих факторов:
 очень высокие даже по мировым меркам темпы роста
автомобилизации населения после 2000 года;
 увеличение независимости и престижа, которые ассоциируются с
использованием личного автомобиля;
 увеличение реальных доходов населения в период 2000-2014 гг.,
вызвавшее переход с общественного транспорта на использование личного
автомобиля.
204
Данные тенденции стоит признать позитивными, вместе с тем
транспортные системы (в большей степени это относится к дорожной
системе городов) в ряде городов России не выдерживают возросшего спроса.
В городах в результате влияния тенденций по росту автомобилизации
получили развитие следующие негативные последствия:
 увеличение зависимости населения от автомобиля;
 рост потребления горючего;
 образование перегрузок дорожной сети (заторы, пробки);
 увеличение загрязнения окружающей среды, ухудшение
экологической обстановки;
 рост транспортных расходов;
 значительные непроизводительные потери времени населения;
 ухудшение здоровья населения;
 высокие затраты автомобилистов на эксплуатацию ТС;
 широкий спектр негативных экономико-социальных
последствий;
 низкие показатели эффективности и комфортности
общественного транспорта;
 снижение инвестиционной привлекательности отдельных
территорий и др.
На протяжении последних десятилетий проблемы транспортных
систем городов являются одними из самых актуальных в научных работах
отечественных и зарубежных ученых. Имеется множество исследований по
различным научным направлениям данной тематики:
 большое внимание уделяется развитию общественного
транспорта [152; 173; 253; 419];
 широко обсуждается использование интеллектуальных систем
управления транспортным комплексом города [117; 229; 245; 260];
205

 рассматривается развитие транспортной системы крупных


городов с точки зрения возможных вариантов нарушения целостности
городской структуры [418];
 прогнозируется развитие транспортной системы городов в свете
проведения крупных спортивных мероприятий [186];
 осуществляется разработка оптимальных систем паркинга в
городах [259];
 уточняются основные показатели качества функционирования
транспортного комплекса [332];
 выявляются особенности определения затрат на реконструкцию
транспортной инфраструктуры в городах [139];
 транспортные системы городов рассматриваются с позиций
теории самоорганизующихся систем и биоэтических параметров развития
[100];
 отмечается отставание в использовании научного и
инновационного подхода к решению транспортных проблем в новых
экономических условиях [347];
 используются космические съемки, компьютерное
моделирование для повышения эффективности транспортной системы
городов [95; 347];
 определяется воздействие транспортной системы на городскую
жизнедеятельность [116; 348];
 предметом научных работ является организация пешеходного
движения, в том числе пешеходных зон [94];
 изучаются вопросы рационального планирования и организации
перевозок грузовым автотранспортом по территории городов [229];
 изучаются принципы планирования транспортных систем
городов в свете «теории катастроф» [420];
206

 предлагается применение методов логистики в транспортном


комплексе крупных городов России [211; 218];
 изучается целесообразность освоения подземного пространства
городов [134; 189; 385; 390-392];
 рассматривается эффективность создания транспортно-
пересадочных узлов [130];
 изучается эффективность строительства мостов в городских
территориях и возникновение рисков в ходе реализации подобных проектов
[270];
 изучаются вопросы управления земельными ресурсами в городах
в рамках развития транспортной системы [271] и другие.
Приведенные выше исследования относятся в большей степени к
транспортной науке, градостроительству. Всем им присущ один важный
недостаток – отсутствие проработки источников финансирования и мер по
управлению поведением граждан в целях оптимизации показателей
транспортной сферы.
Проблемы функционирования дорожной системы в городах являются
одними из самых актуальных и обсуждаемых направлений, дискуссии о них
ведутся не только на государственном и муниципальном уровне, но и в
обществе. Принимаемые для решения транспортных проблем меры в
основном носят инфраструктурный характер (строительство новых дорог,
расширение проезжей части за счет сноса трамвайных путей) или
направлены на организацию дорожного движения (борьба с парковкой в
неположенном месте, применение автоматизированных систем по
управлению дорожным движением, выделение отдельных полос для
общественного транспорта, использование инновационной разметки
проезжей части и множество других).
Нужно отметить, что в настоящее время города России столкнулись с
теми же проблемами, с которыми боролись крупнейшие города мира в конце
прошлого века. Все они шли по пути развития дорожной сети городских
207
территорий, строительства новых дорог, что привело к широкому развитию
использования личного автотранспорта и отказу от использования
общественного. Использование общественного транспорта стало
непривлекательным, и значительная часть дорожной сети стала испытывать
перегрузки. Пробки (заторы) в городских территориях – привычная картина в
ряде развитых стран и городов мира, в этом смысле, скажем, перманентно
обсуждаемая ситуация в г. Москва не является чем-то особенным. Многие
крупные города мира сталкивались в разное время с такими проблемами и
принимали меры по их преодолению.
Как отмечают зарубежные исследователи [463], в Европе в
финансировании транспортной инфраструктуры в настоящее время
наблюдаются следующие тенденции:
 европейские города испытывают трудности из-за высокого
транспортного роста, который приводит к заторам на дорогах и ухудшению
экологии;
 из-за недостаточного бюджетного финансирования страны ищут
альтернативные способы финансировать инфраструктуру, взимая плату с
пользователей.
Данная ситуация идентична происходящей в настоящее время в
России. Крупнейшие города России в 1990-х годах пошли по пути развития
сети автодорог в ущерб общественному транспорту, то есть начали
реализовывать концепцию «город для автомобилей», от которой развитые
страны к тому времени уже отказались [386]. За последние полтора
десятилетия в России произошло резкое увеличение уровня загрузки
дорожной сети, вследствие чего значительно увеличилось среднее время
поездок. Нужно принять во внимание, что аналогичные тенденции
произошли и в развитых странах мира, но на несколько десятилетий раньше.
Если рассмотреть российский опыт решения транспортных проблем
городов, то в большей степени происходит ориентация на организацию
дорожного движения. Такая тенденция является характерной для стран
208
Европы [476], где в транспортной политике также в большой степени
ориентируются на организацию дорожного движения, так как строительство
новых дорог является или слишком дорогим, или слишком трудным из-за
пространственных ограничений и условий окружающей среды.
Среди ученых имеется общее понимание того, что рост количества
автомобилей на улицах крупных городов в России в условиях отсутствия
возможности системы управления в ближайшие годы неизбежно приведёт к
полному транспортному коллапсу. Делается вывод о том, что «при
неограниченном росте использования частных автомобилей города
перестают быть удобными для жизни [186]. С другой стороны,
запретительные или ограничительные меры считаются неприемлемыми в
условиях демократического государства.
В 2006–2007 годах в России были проведены исследования,
показавшие, что количество передвижений среднестатистического пассажира
в будний день снизилось по сравнению с 1986–1987 годами на 25–30% [116].
Причинами стали в значительной степени ухудшившиеся показатели
транспортной системы. В результате возникают нереализованные
потребности в передвижениях. При этом важно учитывать, что, несмотря на
бурный рост автомобилизации в последние годы, по данному показателю
Россия все еще существенно отстает от развитых стран мира. И этот разрыв в
ближайшие годы будет сокращаться, создавая дополнительную нагрузку на
транспортную систему.
Исследованиями ученых показывают, что время транспортных
передвижений человека за одни сутки не должны превышать 1 час 6 минут, а
в обратном случае появляются физиологические расстройства, существенной
снижается производительность труда, а также наблюдаются другие
негативные воздействия [269].
В последние годы в России старт развитию получило использование
механизма концессии в направлении развития различного рода транспортной
инфраструктуры городских территорий.
209
Так в Нижнем Новгороде реализуется проект создания «умных»
остановок. В 2018 году было заключено концессионное соглашение о
создании информационно-диспетчерского центра, а также остановочных
павильонов с мультимедийными табло вывода информации. В качестве
концессионера выступил ПАО «Ростелеком», который был единственным
участником концессионного конкурса. В соответствии с концессионным
проектом планируется переоборудовать в 1074 остановочных пункта города.
Величина инвестиций в концессионный проект составит 1,6 млрд. рублей,
срок концессионного соглашения составит 10 лет. Реализация проекта
позволит создать информационную систему, в которой будет вся
информация о работе общественного транспорта, что позволит серьезно
улучшить качество транспортных услуг.
В регионах России также реализуются концессионные проекты
создания системы фотовидеофиксации нарушений ПДД. Так в 2016 году
было заключено концессионное соглашение между ПАО «Ростелеком» и
Правительством Астраханской области. В итоге 2018 года в Астрахани ПАО
«Ростелеком» ввело в эксплуатацию региональную систему
фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения и контроля за
движением тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств.
Реализация проекта позволит существенно улучшить транспортную
обстановку в городе, оптимально распределять транспортные потоки во
времени и по маршрутам с оптимальными параметрами.
В г. Новосибирск запланировано установить «умные» светофоры на
условиях концессии. В настоящее время администрация города занимается
разработкой проектной документации, условия концессионного соглашения.
Ориентировочная стоимость проекта составит более 1 млрд. рублей.
Реализация проекта позволит оптимизировать интенсивность дорожного
движения за счет того, что светофоры подстраиваются под фактическую
интенсивность дорожного движения и регулируют режим своей работы.
210
Систему «умных» светофоров нужно рассматривать как разновидность
интеллектуальных транспортных систем.
Существенное развитие получил концессионный механизм для
развития систем общественного транспорта. Так в 2016 г. Правительство
Санкт-Петербурга одобрило проект постановления «О заключении
концессионного соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации
трамвайной сети в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга».
Правительство Санкт-Петербурга объявило о конкурсе на строительство 21-
километровой скоростной трамвайной линии Купчино — Славянка
стоимостью около 25 млрд руб. в ноябре 2017 года. Начальная цена проекта
составляла 89 млрд руб. Заказчиком выступил комитет по инвестициям
Санкт-Петербурга. Срок действия соглашения запланирован 30 лет. В
конкурсе победил консорциум с участием Газпромбанка. 24 мая 2018 года на
Петербургском экономическом форуме было подписано концессионное
соглашение с победителем. Участники рынка отмечают, что в ходе
проведения конкурса не были учтены все основные параметры, не были в
полной мере соблюдены требования конкуренции [138]. В результате в ФАС
России направлена жалоба.
Также в 2017 году Правительства Санкт-Петербурга согласовало
аналогичный проект от станции «Южная» до Колпино. Стоимость
строительства трамвайной линии «Южная» — Колпино составит около 20
млрд руб. В настоящее время в реализации проекта заинтересовано ряд
компаний Также планируется к реализации проект строительства с объемом
инвестиций около 17 млрд. руб.
Таким образом, использование механизма концессии в развитии систем
общественного транспорта в России получает существенное развитие, в том
числе не только в столичных регионах, но и в менее крупных субъектах РФ
(будет рассмотрено в 6 главе исследования на примере создания системы
легкорельсового транспорта в г. Воронеже).
211
В настоящее время отношение пользователей общественного
транспорта и личных автомобилей становится в пользу последнего. В
западноевропейских странах отношение между общественным транспортом
и личными автомобилями 35:65 % в пользу автомобиля, тогда как в пределах
Будапешта, это отношение 60:40 % в пользу общественного транспорта [455].
Недавние исследования в Москве [5] показали соотношение 80:20% в пользу
общественного транспорта. В данном случае такое соотношение во многом
определяется наличием развитой сети метрополитена. До 72 % поездок в
часы пик совершаются на личном автотранспорте [476].
Рост автомобилизации, вызывающий значительное увеличение
интенсивности дорожного движения и загрузки дорожных сооружений,
показывает, что одних инфраструктурных мер будет недостаточно без
дополнительных инструментов, направленных на управление мобильностью
населения.
В качестве «жесткой» меры, направленной на регулирование
транспортного поведения населения, в ряде стран мира применяются
ограничительные меры (запрет въезда на личном автотранспорте в
определенные части города) или проекты платного въезда в города. В данном
разделе работы хотелось бы остановиться на совершенно новом направлении
в российской научной риторике – проекты платного въезда в городские
территории.
Одним из кардинальных способов борьбы с дорожными заторами и их
последствиями в зарубежных странах стал ввод платного въезда в
определенные районы города (обычно центральные). Иногда это выражается
в более мягкой мере – системе платных парковок. Такая практика вызывает
целый ряд социальных, экономических, политических, правовых проблем,
научное обоснование которых является обязательным условием для того,
чтобы дать ответ на возможное введение платного проезда в конкретном
городе. Целесообразность платных систем подтверждается рядом научных
исследований, в том числе в рамках европейского проекта «Прополис».
212
Система «Прополис» (Propolis) является научно-исследовательским проектом
на европейском уровне и включает подраздел «Город будущего и культурное
наследие». Проведенное учеными исследование в семи городах: Хельсинки,
Дортмунда, Инвернесса, Неаполя, Виченцы, Бильбао и Брюсселя показало,
что проекты взимания платы являются наиболее оптимальными методами
решения проблем городов [458].
Впервые плата за въезд в центральную часть города была введена в
Сингапуре в 1975 году. В дальнейшем подобные системы были реализованы
в разные годы в большом количестве крупных городов мира [455]: Осло
(1990), Рим (2001), Лондон (2003), Стокгольм (2006), Милан (2008), и
небольших городов, таких как Дарем (Англия), Тронхейм (Норвегия), Znojmo
(Чешская Республика), Валлетта (Мальта) и других.
Стоит признать, что новаторской страной в развитии городских схем по
организации платного дорожного движения была Норвегия. Взимание платы
за проезд по автодорогам для финансирования дорожного строительства
использовалось в Норвегии с 30-х годов ХХ века. Первая норвежская система
по организации платного движения в городской территории была
установлена в Бергене в 1986 году, чтобы привлечь дополнительные
финансовые средства и ускорить тем самым выполнение всесторонней
программы транспортных инвестиций. С тех пор много других норвежских
городов осуществили программы по организации платного дорожного
движения: Осло, Тронхейм, Ставангер и Кристиансанн.
В феврале 1990 года власти города Осло последовали примеру Бергена
и осуществили кольцевую схему сбора платы за проезд. Первоначальная цель
состояла в том, чтобы получить дополнительные средства для увеличения
пропускной способности дорог. Обсуждения возможного введения платного
движения в Осло были начаты приблизительно за 10 лет до его фактического
выполнения. Главная цель состояла в том, чтобы получить дополнительные
средства на финансирование проектов дорожного хозяйства и в меньшей
степени общественного транспорта. Уменьшение интенсивности движения
213
не было целью разработчиков, однако реализация проекта показала, что
произошло существенное воздействие на поведение населения и
интенсивность дорожного движения.
Всплеск академического интереса к данному направлению произошел
после реализации в 2003 году в Лондоне системы «плата за заторы».
В центральной части Лондона на протяжении последних десятилетий
ХХ века были общепризнанные и серьезные проблемы на дорогах. За эти
годы было принято множество мер, чтобы решить данную проблему, но ни
одна из них не привела к коренному улучшению ситуации. После
интенсивного планирования и рекламной кампании во главе с мэром Кеном
Ливингстоуном 17 февраля 2003 была введена схема «Congestion сharge»
[459]. В соответствии с ней, с автомобилистов взималась плата 5 фунтов
стерлингов (порядка 9,3 долларов США) за въезд в центральную зону
Лондона радиусом около 5 километров в период с 7:00 до 18:30. Как
ожидалось, такой уровень платы удержит 10-15% транспортных средств от
въезда в платную зону и уменьшит время поездки на 25%. В
действительности произошло уменьшение интенсивности движения
приблизительно на 20 % и заторов на дорогах примерно на 30 % по
сравнению с ситуацией до ввода платы. Данные обстоятельства несколько
уменьшили доход с ожидаемых 244,8 млн. долл. до 169,5 млн. долл. за
первый год эксплуатации системы.
Лондон был далеко не самым первым городом, который ввел платную
систему въезда, но он был самым значимым. Платная область в момент
введения составляла только 1,3% полной площади города, но в эту зону
ежедневно въезжало значительное количество транспортных средств –
приблизительно 200000. Из них плата была наложена примерно на 110000
автомобилей. Оставшаяся часть либо полностью была освобождена от
оплаты (такси, полиция, службы медицинской помощи и т.д.), либо получила
значительные скидки (так скидку в 90% получили жители платной зоны).
214
Претворяет в жизнь схему сеть из 700 видеокамер в 230 положениях,
расположенных в платной зоне.
Реализация платной схемы в столице Великобритании вызвала
огромный всплеск изучения экономических, политических, социальных,
технических и других проблем функционирования системы среди
зарубежных научных деятелей. В результате в целом ряде городов мира, в
том числе крупных столичных, таких как Будапешт [455] и Париж [459],
группами ученых стала изучаться возможность реализации подобной
системы.
Одной из тенденций последних лет стали проекты, имеющие целью
снижение негативного экологического воздействия. Один из таких проектов
– система Ecopass – была осуществлена в Милане (Италия) в 2008 году. Она
предполагала плату в зависимости от типа транспортного средства и его
воздействия на экологию в случае въезда в исторический центр города.
После срок ее действия несколько раз продлялся, а после 2012 года она
преобразовалась в обычную платную систему без учета экологической
составляющей. Уменьшение экологического негативного воздействия от
автомобильного транспорта во многих проектах является одной из целей
платных систем, и могут предполагать градацию величины платы в
зависимости от экологического класса транспортного средства, но в
большинстве случае эта цель не является основной.
На основе изучения множества зарубежных научных и других
информационных источников по теме проектов платного въезда в города в
таблице 4.1. представлена характеристика наиболее важных проектов,
включающая описание системы и эффекты, которые она вызвала в ходе
эксплуатации.
215
Таблица 4.1. – Характеристика наиболее значимых проектов по организации
платного дорожного движения в городах
Город, страна, год
начала Наиболее существенные эффекты
Описание платной системы
функционирования, платной системы
цели системы
Плата была введена за въезд в
Влияние системы на интенсивность
центральную часть города.
было очень существенным.
Транспортные средства, в которых
Доля ТС менее чем с 4 пассажирами
было 4 и более человек,
Сингапур, 1975 год. снизилась с 48% до 27%.
освобождались от платы.
Цели: ограничить Доля ТС с 4 и более пассажирами (в
Сначала плата собиралась только во
автомобильное том числе) автобусов повысилась с
время утреннего пикового периода,
использование, 41% до 62%.
но в 1989 году она стала взиматься и
уменьшить заторы и Число транспортных средств всех
в пиковый период дня.
интенсивность типов, входящих в зону в течение
Общественный транспорт
движения в деловой часов пик, уменьшилось.
освобожден от платы.
части города Интенсивность движения
Оплата сначала собиралась
повысилась во время получасового
вручную, но в 1998 году процесс
периода, предшествующего
был автоматизирован, и структура
платному периоду.
оплаты стала переменной.
Чистые доходы от платы на первом
году были на 30% выше, чем
ожидалось, из-за больших объемов
перевозок и меньшей доли
сезонных абонементов.
Имеется шесть пунктов взимания Число транспортных средств,
Берген (Норвегия), 1986
платы. входящих в центральную часть
год.
Плата взимается на въезде с города в платный период,
Цель: получить
понедельника по пятницу с 6.00 до уменьшилось на 6-7%.
дополнительные доходы
22.00. Некоторые домашние хозяйства,
и за их счет построить
Имеются полугодовые и имеющие более чем один
новые дороги.
ежемесячные абонементы. автомобиль и использующие их
перед открытием платного кольца
после стали использовать только
один автомобиль.
Использование общественного
транспорта не изменилось.
Все владельцы ТС оплачивают
Стокгольм (Швеция), Интенсивность уменьшилась
проезд, если они едут в центр
2006 год. Цели: приблизительно на 22% во время
Стокгольма в будние дни в
сокращение заторов в платного периода.
промежуток 06.30 - 18.29.
наиболее плотно Сокращение грузового движения на
Тарифы являются максимальными
населенных районах. 10%.
во время пиковых периодов утром и
Плата за проезд была Использование общественного
днем.
частью стратегии, в транспорта увеличилось на 6%.
Имеются льготные категории
которую также был Часть пользователей изменили
(такси, автобусы и автомобили на
включен общественный маршрут, другая часть отказалась от
альтернативном топливе), для
транспорт. поездок.
которых проезд бесплатный.
216
Продолжение табл. 4.1

Город, страна, год


начала Наиболее существенные эффекты
Описание платной системы
функционирования, платной системы
цели системы
Введение платы первоначально
Платное кольцо расположено вне
привело к незначительному
центра города, имеется 18 пунктов
Осло (Норвегия), 1990 снижению числа транспортных
сбора.
год. средств (около 5%).
Все механизированное движение
Цели: собрать доходы После нескольких месяцев доля
(кроме общественного транспорта),
для инвестиций в держателей сезонных абонементов
въезжая в город, должно оплатить
инфраструктуру. уже составляла 60%.
проезд.
Инвестиционная Введение платной системы и
Платная система работает
программа включала строительство новых дорожных
круглосуточно семь дней в неделю.
строительство новых объектов в более длительном
Электронная система сбора была
дорог и улучшение периоде сократило количество
введена в декабре 1990 года, но
услуг общественного транспортных средств, входящих в
варианты использования сезонных
транспорта. центр на 50 000 в день (-25%).
абонементов, монетных автоматов и
Доход составлял приблизительно 90
ручной оплаты были сохранены.
млн. евро в год.
Плата была введена за проезд по
единственной дороге к
историческому центру города.
После введения платы в размере 2£
Дарем Пользователи для проезда по
интенсивность снизилась с 2000
(Великобритания), 2002 дороге, которая приводит к
транспортных средств в день до
год. историческому собору, должны
200, что намного больше
Цель: уменьшить заплатить 2£ (3,20€ в 2002 году) с
отличалось от первоначальных
транспортный поток. понедельника по субботу в период
оценок.
между 10:00 и 16:00.
Есть льготы для определенных
групп, включая жителей.
После года эксплуатации
Лондонская система «Congestion
интенсивность уменьшилась на
Charging» была частью более
18%.
широкой транспортной стратегии,
Из пользователей, отказавшихся от
которая была нацелена на
использования платной зоны, 50 -
уменьшение пробок на дороге и
60% переключились на
улучшение надежности поездки.
Лондон общественный транспорт и около
Схема предоставляла средства для
(Великобритания), 2003 25% изменили маршрут или время
общественного транспорта.
год. поездки.
Плата введена в центральной
Цель состояла в том, Количество пассажиров,
области (около 1,3% общей
чтобы уменьшить въезжающих в центральную
площади Лондона).
скопление внутри и платную зону на автобусе,
Все транспортные средства, с
вокруг платной зоны. увеличилось на 37% во время
понедельника по пятницу в период
платного периода на первом году
между 7:00 и 18:00, кроме
эксплуатации системы.
выходных дней, должны заплатить
Использование метрополитена и
за проезд.
ж/д существенно не изменилось.
Общественный транспорт
Воздействие схемы на экономику в
освобожден от оплаты.
Лондоне было незначительным.

Заимствование зарубежного опыта в отечественных условиях


сопряжено с существенными сложностями, что подтверждает практика
217
использования общепринятых в мировой практике моделей и механизмов, и
тех проблем, с которыми приходится сталкиваться. Необходимо понимать,
что транспортные условия и модели поведения населения сильно отличаются
в странах мира. Так проведенный анализ в городах развитых стран мира
показал существенные отличия, например, между европейскими,
североамериканскими, азиатскими и австралийскими городами [456]. Они
заключаются в разной пропорции использования общественного и личного
транспорта, средней протяженности поездки, времени в пути и т.д.
Для того чтобы создать необходимый теоретический базис по данной
тематике, в дальнейшем будет использоваться термин «платный въезд в
города» (ПВГ), объединяющий все перечисленные ранее типы и виды
проектов.
Для проведения дальнейшего исследования необходимо учитывать, что
имеется существенный отрицательный зарубежный опыт по применению
платных дорожных систем в городских территориях, когда подобная система
была либо отменена после короткого испытательного срока, либо от нее
отказались до начала эксплуатации.
На основе предложенного выше материла, возможные типы платных
систем в городах могут быть сгруппированы в 4 группы (рисунок 4.1.).

ТИПЫ ПЛАТНЫХ ДОРОЖНЫХ


СИСТЕМ В ГОРОДАХ

Платная система, Система платы за Система Система


основанная на километр на типа Платная платных
инфраструктуре основе GPS «Кордон» зона парковок
Рисунок 4.1. – Типы платных дорожных систем в городах

Платная система, основанная на инфраструктуре, в некоторых


исследованиях не относится к типу проектов ПВГ (платного въезда в города).
В данном случае плата взимается за проезд по определенным объектам
инфраструктуры – чаще всего автомобильным дорогам, проходящим по
218
территории города. Подобные проекты в большей степени относятся к
объектам платным автодорог, но в зарубежной литературе распространено их
отнесение к проектам платных городских систем. Подобные проекты
довольно распространены в странах мира, также они применяются и в
России, часто они связаны с необходимостью вывода транзитного транспорта
за пределы города.
Схема, основанная на плате за километр на основе GPS, на протяжении
90-х – начала 2000-х годов рассматривалась в ряде зарубежных стран, как
справедливая система сбора платы пропорционально тому расстоянию,
которое проезжает конкретный пользователь. Она предполагает установку в
транспортном средстве специального оборудования, оснащенного
устройством GPS, фиксирующем фактическое количество пройденного
расстояния. Такая система имеет определенные недостатки, связанные с тем,
что стоимость этого устройства может быть достаточно значительной,
информация о передвижении граждан определенное время должна храниться
в системе (вторжение в личную жизнь), также имеется вероятность
изменения показателей устройства.
Наибольшее распространение в мировой практике получили 2 системы:
типа «кордон» и «платная зона». В первом случае плата взимается каждый
раз, когда автомобиль пересекает определенное место дорожной сети
(«кордон»). Во втором случае, в городской территории выделяется платная
зона (область), въехав в которую пользователь должен внести плату,
независимо от передвижений внутри нее. Одной из разновидностей системы
типа «платная зона» является система платных парковок в определенных
районах города.
Кардинальное отличие этих двух систем заключается в том, что в
системе типа «кордон» та же самая платная зона делится еще на подзоны. В
результате необходимо как дополнительное оборудование для фиксации в
этих узловых точках (переход из одной подзоны в другую), так и
дополнительные расходы пользователей. С другой стороны, система типа
219
«кордон» более справедлива, она учитывает количество транспортной
работы определенного пользователя. А в системе типа «платная зона»
одинаковую плату вносят те, кто въехал в платную зону на несколько минут
и несколько часов. Проведенное исследование в Копенгагене [469] показало,
что системы кордона менее эффективны, так как требуют больших
капитальных вложений и затрат на эксплуатацию.
В зависимости от целей управления проектами ПВГ они могут быть
классифицированы на:
 получение дополнительного источника финансирования
транспортной сферы;
 управление транспортными потоками (маршрут, время,
скорость);
 ограничение использования личного транспорта;
 снижение негативного экологического воздействия в
транспортном секторе;
 комбинированные (совокупность всех или отдельных из
приведенных выше схем).
Из описанных в данном параграфе проектов каждый может быть
отнесен к указанным выше группам. Но в большинстве случаев эти системы
являются комбинированными, сочетающими в себе множество целей.
Использование платных дорожных систем в городах мира является
одним из самых актуальных и в то же самое время спорных механизмов
решения транспортных проблем. В зарубежной литературе можно найти
множество работ, описывающих плюсы и минусы таких систем.
Отечественная наука в данном направлении практически не развивается, а
перманентное обсуждение возможности введения платы за проезд в городе
Москва наталкивается на отсутствие необходимой научно-методической
базы. Однако со временем, осознав проблему общественного принятия
«жестких» систем ПВГ в целом ряде городов России была реализована одна
220
из разновидностей – система платных парковок в центральных частях
городов.
Одними из важнейших в понимании проектов ПВГ стоит назвать
работы заведующего кафедрой систем менеджмента и стратегии
университета Гринвича (Великобритания) Petros Ieromonachou [451]. Его
работа четко показывает, что проекты ПВГ являются междисциплинарными,
включают в себя в равной степени вопросы транспорта, экономики,
социальной сферы, экологии, политики, психологии, городского
планирования и других. В том числе необходимо изучить реакцию
общественности на возможную реализацию проектов, как один из решающих
показателей в определении экономической целесообразности. Такой подход
значительно отличается от отечественных реалий, когда развитие транспорта
сосредоточено в руках только специалистов транспортной сферы, что
является одной из причин того, что транспортная проблема в крупнейших
городах достаточно оперативно не решается.
Таким образом, проекты платного въезда в города являются очень
сложными и неоднозначными, сталкиваются с сильнейшим отторжением
общественности. Однако исследование транспортной ситуации в отдельных
городах России показывает, что в ближайшие годы это может стать чуть ли
не единственным действенным способом выхода из сложной ситуации. Для
того чтобы выработать оптимальные механизмы управления такими
проектами, нужна глубокая научная проработка и широкое общественное
обсуждение. Предложенные принципы и подходы могут помочь в разработке
наиболее эффективных с социальной точки зрения конфигураций платных
систем.
221
4.2. Управление концессионными проектами платного въезда в города

При всем многообразии приведенных выше проектов платного въезда в


города в отечественной научной среде данный тип проектов остается «белым
пятном», имеются только незначительное количество работ в данном
направлении [294; 306; 314]. Представлены лишь эпизодические
исследования про платную систему Лондона, ограничивающиеся небольшим
описанием данного проекта. Есть определенное количество публикаций по
тематике платных парковок в городах, однако большая их часть не являются
научными. В отдельных работах рассматриваются платные участки
городских магистралей [260]. Однако данное понятие не в полной мере
относится к рассматриваемой тематике проектов ПВГ.
Для широкой российской общественности платные системы в
городских территориях стали известны в рамках разработки мер по борьбе с
пробками в Москве. Однако, в основном, с отрицательной стороны. Так
бывший мэр Ю.М. Лужков в журнале «Автомобильные дороги» [239] очень
критично отозвался о возможности и целесообразности системы «Плата за
заторы» в российских условиях: «Речь о том, что в пределах города будет
введена плата за проезд — это абсурд. Мы отслеживаем, как идет дело с
платными дорогами, например, в Лондоне. Мэр Лондона ввел эту акцию и
остался за бортом политической жизни, это не дало никаких улучшений в
транспортной системе в Лондоне». Очевидно, что данное высказывание
основано на личном суждении, как в рамках эффектов от реализации, так и
политической карьеры мэра Кена Ливингстона. Так, например, схема «Плата
за заторы» продолжает функционировать и по сей день, а в 2004 году,
являясь важнейшей частью предвыборной кампании на выборах, она во
многом предопределила победу Кена Ливингстона. С другой стороны, нужно
признать, что данная схема является дискуссионной и в научной среде нет
однозначного вывода об успешности данного проекта.
222
Вопросы целесообразности введения платного въезда в Москве в
настоящее время обсуждаются в рамках круглого стола «Кому нужен
платный въезд в центр мегаполисов: к чему приведет модернизация
транспортной системы Москвы?» [291]. Специалистами отмечается широкий
диапазон воздействий от этой системы, существенные затраты и сложность
системы, необходимость рассматривать эту систему в рамках развития
транспортной системы города. Также одним из предложений является аудит
данного проекта. Следует отметить, что все эти вопросы являются широко
обсуждаемыми и в зарубежной практике, однако они не приводят к отказу от
проекта, а лишь говорят о необходимости более глубокой проработки
проектов.
В некоторых других городах России в настоящее время также
обсуждается целесообразность введения платы за въезд в центральные части
города. Так в городе Воронеж при создании Центра муниципально-частного
партнерства подобный проект обсуждался на первом заседании. А в Москве
по перманентно происходит широкое обсуждение такого проекта, а
различные представители власти и Госдумы отмечают, что этот вопрос
является практически решенным.
В феврале 2015 года введен в эксплуатацию платный участок
автомобильной дороги М-4 «Дон» на обходе Воронежа. Была проведена
реконструкция дороги, повышена ее категория, увеличено количество полос
для движения, созданы новые развязки, была доведена до категории 1Б:
количество полос движения увеличено с двух/трех до шести,
реконструирован существовавший ранее автомобильный мост через реку
Воронеж и построен аналогичный новый, создано шесть транспортных
развязок в разных уровнях, в том числе одна – трехуровневая. Режим платной
эксплуатации по данному участку осуществляется на основании
распоряжения Правительства РФ № 2265-р от 14 ноября 2014 года [73].
Одной из основных целей строительства платного обхода г. Воронежа
является потребность вывода транзитного движения за пределы центра
223
города. Доля транзита зависит от величины города и в России составляет для
городов с населением более 1000 тыс. жителей менее 15%, 500-1000 тыс.
жителей – 20-15%, 100-250 тыс. жителей – 55-40% [348]. Что значительно
превышает показатели зарубежных стран. Это во многом объясняется
отсутствием обходов городов и окружных дорог, с этой точки зрения опыт г.
Воронежа по строительству платной окружной дороги является актуальным.
Изучение зарубежной литературы показывает, что ученые и эксперты
транспортной сферы считают проекты ПВГ эффективным способом решения
проблемы. Вместе с тем общественность в подавляющем большинстве
случаев настроена против, это объясняется как сложностью проектов, так и
отсутствием достаточной информации. Такое положение дел объясняется
множеством причин, но одна из главных заключается в том, что вплоть до
того момента, когда платная система начинает функционировать,
общественность не имеет данных об ее эффектах. Более того,
реинвестирование в транспортный сектор происходит после того, как проект
ПВГ функционирует продолжительное время, чтобы собрать достаточную
величину доходов.
Проекты платного въезда в города могли бы получить большую
поддержку у населения, если бы этап инвестирования предшествовал этапу
реализации проекта. Однако в большинстве случае у муниципалитетов
отсутствуют значительные средства для вложения в транспортную сферу.
Недостатки реализации проектов ПВГ по традиционной схеме можно
проследить на основе рисунка 4.2.
224

Реализация проекта ПВГ

Введение платы за въезд в определенные районы города

Управление поведением пользователей Аккумулирование собранных


в транспортной системе средств в специальных фондах

Реинвестирование средств в
транспортную сферу

Появление транспортных и
внетранспортных эффектов

Недостатки
Отрицательное отношение к проекту со стороны
населения на первых этапах
Временной лаг между аккумулированием средств в
фондах и инфраструктурными преобразованиями
Рисунок 4.2. – Концептуальная схема реализации проектов платного въезда в
города (ПВГ) по «традиционной» схеме

Основным недостатком реализации проектов по традиционной схеме


является то, что на первоначальных этапах они сталкиваются с основными
проблемами ввиду отсутствия инвестиций в развитие дорожной
инфраструктуры и общественного транспорта. В результате период
возникновения положительных эффектов от схемы затягивается, вызывая
отторжение общественности.
Негативное отношение общественности является одной из важнейших
проблем, связанных с управлением проектами платного въезда в городах.
Общественное принятие платных дорожных схем является достаточно
неоднозначным понятием. Стандартный принцип большинства (более 50%) в
данном случае не является гарантией успешной реализации проекта. Так
политически активное меньшинство, которое имеет хорошую координацию и
организацию, также способно поставить реализацию проекта под угрозу.
225
Изучение вопроса общественного принятия/отторжения проектов ПВГ
в работе [471] позволяет сделать вывод о том, что это является центральным
условием выполнимости платных схем. В зарубежной научной литературе
имеются десятки работ на данную тему, чего нельзя сказать об отечественной
науке.
Опыт некоторых зарубежных городов показывает, что со временем
наблюдается увеличение общественного одобрения проектов ПВГ. Отсюда
выдвигается тезис о целесообразности реализации платной системы вопреки
неблагоприятному мнению общественности, которая изменить свое
отношение после того, как почувствует свою выгоду [452].
На примере Осло можно проследить, как менялось общественное
мнение: до открытия платной системы 65% населения было настроено
против, шесть месяцев спустя оппозиция уменьшилась до 60%, а затем
держалась стабильно на уровне 50% [443; 444].
Общественное принятие зависит от многих факторов, эти факторы
изменяются по важности в зависимости от землепользования,
демографической ситуации и транспортных особенностей конкретного
города. Исследования показывают [480], что одним из наиболее важных
факторов, влияющих на общественное принятие, является расслоение
населения и справедливость. Дорожная плата, как часто воспринимают,
приносит пользу только богатым людям или людям, которые могут
позволить себе заплатить, не изменяя их обычное поведение. Все остальные
должны будут изменить способ передвижения на неоптимальный, поменять
пункт назначения, маршрут или время.
Важно создать такую систему, которая не оказала бы негативное
воздействие на расслоение населения и не вызвала социальную
маргинализацию. Зарубежные исследования показывают, что на протяжении
последних десятилетий существенно увеличилась численность домохозяйств
из низкодоходных групп, которые имеют возможность использовать личный
автомобиль [433]. Зачастую наличие автомобиля в данном случае является
226
важным условием доступа к месту работу, находящемуся в неудачном с
точки зрения транспортной доступности районе города. Для этой группы
населения зачастую нет другой разумной альтернативы, кроме как
использование личного ТС. В таких условиях проекты ПВГ могут увеличить
социальную маргинализацию.
Опыт Лондона показал, что информационная компания может быть
успешной, но она должна быть масштабной и оперативной. Было разослано 3
миллиона информационных листовок жителям с информацией о платной
системе, создан информационный сайт, проводилась работа с телека