Вы находитесь на странице: 1из 7

УДК 338.246.025.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ В УПРАВЛЕНИИ


ИНФРАСТРУКТУРНЫМИ ОБЪЕКТАМИ ЭКОНОМИКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. И. ИСКРЕНКО Обозначена задача привлечения частного капитала и управлен­


ческого опыта в инфраструктурные отрасли экономики РФ в связи с
Ф илиал О АО недостатком инвестиционных ресурсов государства и необходимо­
«Н ациональны й» банк стью поддержания деятельности стратегически важных объектов, чей
“Т р аст ”», г. В ологоград переход в частную собственность невозможен или нежелателен. Вы­
делены основные формы государственно-частного партнерства. По­
e-m ail:
казано, что концессия является наиболее эффективной из них и по­
Dmitry.iskrenko@raiffeisen.ru
зволяет достичь долгосрочные социально-экономические цели кон-
цедента и концессионера. Определены приоритетные инвестицион­
ные проекты, которые могут быть эффективно реализованы на осно­
ве концессий при строительстве или реконструкции инфраструктур­
ных объектов.

Ключевые слова: инфраструктурные отрасли экономики, госу­


дарственно-частное партнерство, распределение рисков, повышение
эффективности управления.

О дной из ф ункций общ ественного воспроизводства, возлож енны х на государ­


ство, является обеспечение оптим альной деятельн ости предприятий и отраслей х о ­
зяйства, являю щ ихся м алорентабельны м и, традиционно не представляю щ им и ин те­
реса для частного капитала, но при этом определяю щ их общ ие условия воспрои звод­
ства. Ф актически государство берет на себя основную долю затрат по стим улирова­
нию важ нейш их интенсивны х ф акторов развития производства и накопления капи­
тала, по проведению Н И О КР. В результате возникаю т отрасли общ ественной д ея ­
тельности, освоением которы х частны й капитал не заним ается, хотя и заинтересован
в их развитии.
Э коном ическая инф раструктура обеспечивает создание общ их условий прои з­
водства, непосредственно, технологически связы ваю щ ая производство продукта и
его производительное потребление. Н едостаточное развитие отраслей инф раструк­
туры отрицательно сказы вается на всей эконом ической систем е, сдерж ивает возм ож ­
ности интенсиф икации производства, рост его эф ф ективности.
К отраслям инф раструктуры относят: транспорт; связь; энергетическое хозяй ­
ство; строительство дорог, каналов, портов, м остов, аэродром ов, складов; водосн аб­
ж ение; канализацию ; систем ы наруж ного освещ ения городов и поселков; благоуст­
ройство населенны х пунктов; индустрию досуга и туризм а; образование; здравоохра­
нение; оборону, охрану границ, систем ы безопасности и правосудия и т.д1.
В соврем енны х российских условиях развитие инф раструктурны х отраслей
приобретает стратегический характер, поскольку обеспечивает целостность и эф ф ек­
тивность всей эконом ической систем ы . О днако н едостаток бю дж етны х средств не п о­
зволяет осущ ествлять управление объектам и инф раструктуры долж ны м образом. В
связи с этим, у государства возникает необходим ость поиска допол н ител ьн ы х форм
сотрудничества с частны м бизнесом в виде новы х инструм ентов привлечения капи­
тала в инф раструктурны е отрасли.
С ледует учиты вать, что дл я объектов инф раструктуры , им ею щ их стратегиче­
ское значение с эконом ической, социальной или военной точек зрения, приватиза­

1 Рогинко С. Концессия как форма привлечения инвестиций в развивающиеся страны // Кон­


цессия. Об эффективном договоре между государством и бизнесом. Сб. научных материалов. М.: Анали­
тический центр «Эксперт», 2002. С. 79.
40 НАУЧНЫЕ ВЕДОМОСТИ ВД № 15(70) 2009

ция которы х в силу этого невозм ож на, использование государственно-частного парт­


нерства (ГЧП) в эксплуатации и управлении безусловно, предпочтительно.
ГЧП представляет собой эконом ическое, организационное и ин ституцион аль­
ное взаим одействие государства и бизнеса, основной целью которого является м оби­
лизация ф инансовы х ресурсов для реализации общ ественно значим ы х ин вестицион­
ны х проектов в различны х секторах экономики.
С оврем енная практика свидетельствует о м ногообразии форм участия ч астн о­
го бизнеса в управлении государственной собственностью :
• интеграция государственного и частного капитала в рам ках отдельной совм е­
стной компании. Ф орм ирование см еш анны х предприятий осущ ествляется путем п о­
купки государством акций частн ы х ф ирм или путем продаж и части принадлеж ащ их
ем у акций частны м инвесторам;
• передача объектов госсобственности в трастовое (доверительное) управление
частны м предприним ателям . В соответствии с договором , учредитель траста передает
управляю щ ем у на определенны й срок часть своего им ущ ества, которое используется
последним в интересах учредителя, либо указанного им третьего ли ца без перехода
права собственности;
• передача государственного им ущ ества в аренду. По договору аренды (им у­
щ ественного найма) арендодатель берет на себя обязательство предоставить аренда­
тору им ущ ество за плату во врем енное владение и (или) пользование;
• использование контрактов ф ункционирования и управления. П ервы е пред­
ставляю т собой соглаш ения м еж ду адм инистрацией предприятия и государственны м
органом по достиж ению согласованны х парам етров развития. Вторы е представляю т
собой соглаш ения м еж ду правительством и частны м лицом по осущ ествлению
управления государственны м предприятием за вознаграж дение;
• прим енение договоров подряда, при которы х заказы на вы полнение услуг
разм ещ аю тся среди частн ы х ком паний на конкурсной основе;
• государственны е контракты на вы полнение работ по ф инансированию , п ро­
ектированию и строительству, на оказание общ ествен н ы х услуг, поставку продукции
для государственны х нуж д, на оказание технической помощ и. И х отличительной
чертой является адм инистративная ф орма, а такж е то, что право собственности на
предм ет контрактны х отнош ений не передается предприним ателю . Вся деятельность
в рам ках контракта осущ ествляется, как правило, на средства государства;
• концессионны е соглаш ения, предоставляю щ ие инвесторам исклю чительное
право осущ ествления хозяй ственной деятельности на объектах госсобственности.
С точки зрения эф ф ективного управления государственной собственностью ,
особы й интерес представляю т инф раструктурны е концессии как м еханизм ы переда­
чи частны м инвесторам объектов инф раструктуры , не предназначенны х для прива­
тизации (изъяты х из граж данского оборота) с проведением их реконструкции, р азви ­
тия с целью получения прибыли. В соврем енны х условиях использование механизм а
концессии позволяет преодолеть противоречия по поводу передачи государством
(центральны ми органам и власти, м униципалитетами и региональны м и властям и) в
управлени е частном у бизнесу объектов эконом ической и социальной инф раструкту­
ры на основе распределения рисков.
В эконом ической ли тературе сущ ествую т два основны х значения концессии:
1) уступка права пользования государственной собственностью 2;
2) договор о передаче в эксплуатацию на определенны х условиях и опреде­
ленны й срок природны х недр, предприятий и др уги х хозяй ственн ы х объектов, нахо­
дящ ихся в собственности государства или м униципалитетов дл я их постройки, ре­
конструкции, управления, м одернизации3.

2Большая советская энциклопедия. Т. 34 / Гл. ред. О.Ю. Шмидт. М.: Гос. Ин-т «Сов. Энцикло­
педия», 1937. С. 182.
3 Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики,
1999 . С. 177.
Д.И. Искренко. Использование концессионных. 41

И нтегральной целью концессионного м еханизм а является повы ш ение эф ф ек­


тивности удовлетворения общ ественны х потребностей в инф раструктурном обеспе­
чении. Д и ф ф ерен циальн ы е цели зависят от субъектов концессионны х отнош ений и
вклю чаю т эконом ические и социальны е (см. табл. 1).

Таблица 1

Основные цели субъектов концессионного механизма

Цели Экономические Социальные

Субъект
Концедент Привлечение инвестиций для поддержания Создание новых рабочих мест и
существующих материально-технических объ­ снижение безработицы
ектов, создания новых (нерентабельных при
обычной системе налогообложения)
Реорганизация и развитие предприятий обще­ Сокращение дифференциации в
ственного сектора экономики (общественных доходах
служб), реализующих услуги населению
Создание импортозамещающих производств на Повышение уровня образования
основе новых технологий производства и и квалификации персонала
управления
Улучшение счета операций с капиталом и фи­ Вовлечение в хозяйственный оборот
нансовыми инструментами платежного баланса невостребованных ресурсов
Стимулирование НИОКР на концессионных Удовлетворение общественных
объектах потребностей за счет оптималь­
ного сочетания качества и цены
товаров и услуг
Обновление основных фондов предприятий Снижение социальной напря­
женности
Концессионер Повышение доходности на вложенный капитал Выплата налогов в местный и
за счет ограниченной конкуренции, более вы­ федеральный бюджеты
сокой рентабельности инвестиционных проек­
тов, действующих на концессионной основе в
льготных налоговых условиях
Расширение рынков сбыта продукции Создание хорошо оплачиваемых
рабочих мест, безопасной рабочей
среды за счет использования со­
временных технологий
Перемещение производств в страны/регионы, Предоставление потребителям
характеризующиеся более низкими издержка­ качественных товаров и услуг.
ми (дешевые источники сырья, квалифициро­ Обеспечение комфортных усло­
ванные трудовые ресурсы), а также налоговой вий жизни
нагрузкой (за счет налоговых или таможенных
льгот на время окупаемости проекта)
Диверсификация бизнеса посредством включе­ Охрана здоровья и развитие
ния в производственно-технологическую це­ персонала
почку новых производств Формирование лояльности
трудового коллектива
Создание замкнутого цикла производства (при Экологическая безопасность
вертикальной интеграции в рамках холдинго­
вых структур)

К онцессия является ф орм ой привлечения в инф раструктурны е отрасли пред­


приним ательского капитала, при которой происходит уступка концедентом (государ­
ственны м или м униципальны м органом ) концессионеру (частном у инвестору) права
владения и пользования концессионны м объектом на определенны х договором усл о­
виях и период врем ени в обмен на концессионны е платеж и. Субъектам и концессии
являю тся концедент в ли це органов государственной власти и концессионер в лице
инвесторов (иностранны х и внутренних).
42 НАУЧНЫЕ ВЕДОМОСТИ ВД № 15(70) 2009

В качестве объектов важ но вы делить две группы:


1) м атериально-технические ком плексы , производственны е предприятия,
транспортную инф раструктуру (автом обильны е дороги , мосты, ж елезны е дороги, аэ­
ропорты , м орские порты, нефте- и газопроводы , линии электропередач), объекты
ком м унального хозяйства;
2) осущ ествление определенной деятельн ости (тепло-, водо-, электро-, газо­
снабж ение, обслуж ивание объектов Ж К Х , управление предприятиям и).
Э коном ическая сущ ность концессии заклю чается во взаимном возникновении
обязательств сторон соглаш ения, создаю щ ем возм ож ность осущ ествления ин вести­
ций в объекты государственной собственности на соверш енно ином уровне, чем в
обы чны х эконом ико-правовы х условиях.
О сновной задачей инф раструктурны х концессий является привлечение ч аст­
ного капитала и управленческого опыта, накопленного в негосударственном секторе
эконом ики, к созданию и управлению эконом ической инф раструктурой государства4.
Г л авн ы м о тл и ч и ем к о н ц есси й от д р у г и х ф ор м у ч а сти я ч астн о го к ап и тал а в
у п р а в л ен и и о б ъ ек та м и го су д а р ств ен н о й со б ств ен н о сти в к ате го р и я х п р ава я в л я ­
ется то, что они ф у н к ц и о н и р ую т в р ам к а х не то л ьк о гр а ж д а н ск о -п р а в о в о го п оля,
но и п у б л и ч н о -п р а в о в ы х н орм . Ч асто д л я к он ц есси й со зд а ется сп ец и а л ь н о е за-
к о н о д а т е л ь с тв о 5.
И спользование концессий имеет место как в пром ы ш ленно наиболее разви­
ты х странах, так и в государствах с переходной эконом икой, а такж е в развиваю щ и х­
ся странах. П рим ерам и такого использования являю тся: строительство аэропортов в
Египте; строительство и эксплуатация м агистральны х ж елезны х дорог, портов и пор­
товы х сооруж ений, телеком м уникационной инф раструктуры в М ексике; управление
водоснабж ением и ж елезны м и дорогам и в Аргентине; строительство электростан ­
ций в И ндии, Турции; строительство платны х до р о г в Канаде, Великобритании.
Схем ы ф инансирования инф раструктурны х концессий разнообразны . Н аибо­
лее сущ ественно различаю тся две из них:
1) все издерж ки концессионера покры ваю тся за счет взим ания платы за услуги
с населения;
2) все издерж ки концессионера полностью покры ваю тся за счет государствен­
ны х субсидий. Однако на практике оба м етода ф инансирования, как правило, соче­
таю тся в той или иной пропорции.
Возм ещ ение затрат концессионера на содерж ание концессионного объекта и
доходы концессионера осущ ествляю тся за счет третьих ли ц - заказчиков, потреби те­
лей, услугополучателей и др уги х клиентов публичной служ бы. Среди них м огут быть
и государственны е, и м униципальны е потребители (предприятия, учреж дения, сл уж ­
бы), вы ступаю щ ие в роли клиентуры концессионера (но не в роли концедента). В за­
висим ости от условий соглаш ения, концессионер м ож ет бы ть либо розничны м п о­
ставщ иком услуг конечны м потребителям , либо поставлять их оптом специализиро­
ванной государственной организации, которая затем предоставляет их потребителям
в розницу. В этом последнем случае оплату услуг концессионера приним ает на себя
государственная организация, взим аю щ ая абонентскую (или иную) плату с конечны х
получателей услуг.
Х арактеристики концессионны х отнош ений представлены в табл. 2 .

4 Некрасов Д. Международный опыт законодательного регулирования концессионных отноше­


ний // Концессия. Об эффективном договоре между государством и бизнесом. Сб. научных материалов.
М.: Аналитический центр «Эксперт», 2002. С.71.
5 Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в Европе // Современная Европа. 2005.
№ 2. С. 65.
Д.И. Искренко. Использование кон ц е сси о н н ы х. 43

Таблица 2
О сн овны е х ар актер и сти к и концессионны х отнош ений

Характеристика Содержание

Концедент - государство (как агент общества), представленное орга­


Субъекты нами власти различного уровня; концессионер - иностранное или
отечественное физическое или юридическое лицо
Объекты государственной или муниципальной собственности;
Объекты
виды деятельности
Платность (концессионные платежи);
срочность (долгосрочный характер);
Принципы реализации возвратность объекта концессии концессионеру по истечении срока
договора;
целевой характер использования (взаимные обязательства сторон)
Концессионный договор (соглашение);
сервисное соглашение;
риск-сервисное соглашение;
Правовые нормы
учредительный договор;
лицензия;
лицензия с гражданско-правовыми оговорками

П ринятие в 2005 г. Ф едерального закона «О концессионны х соглаш ениях» с


поправкам и от 30.06.2008 г6. и учреж дение правительством РФ И нвестиционного
ф онда, ориентированного на реализацию проектов на основе ГЧП , способствовало
ф орм ированию необходим ой базы, создаю щ ей новы е институциональны е и органи­
заци онны е возм ож ности повы ш ения эф ф ективности ф ункционирования инф ра­
структурны х отраслей. В услови ях приостановки процессов приватизации и увели че­
ния количества объектов инф раструктуры , переход которы х в частную собственность
невозм ож ен, концессии вы ступаю т альтернативой традиционны м м еханизм ам
трансф орм ации отнош ений собственности и ф инансирования.
К онцессионны й м еханизм прим еняется на постсоветском пространстве в
странах, законодательство которы х предусм атривает возм ож ность заклю чения кон­
цессионны х соглаш ений (см. табл. 3).

Таблица 3

Концессионное законодательство в странах СНГ

Год принятия Название основного


Государство
закона и сопутствующих нормативно-правовых актов
Казахстан 1991 «О концессия в Республике Казахстан»
Кыргызстан 1992 «О концессиях и иностранных концессионных
предприятиях»
«Об иностранных инвестициях», «О собственности», «Об
аренде и арендных отношениях», «Об общих началах раз­
государствления, приватизации и предпринимательства»
Украина 1999 «О концессиях»
Узбекистан 1998 «Об иностранных инвестициях»
Молдова 1995 «О концессиях»
Беларусь 2001 «Инвестиционный кодекс Республики Беларусь»
Таджикистан 1997 «О концессиях»
Россия 2005 «О концессионных соглашениях»

Стратегическим и приоритетам и развития инф раструктурны х отраслей экон о­


мики РФ на принципах концессии являю тся: ж или щ но-ком м унальное хозяй ство, где
износ основны х ф ондов дости г критических величин при отсутствии необходим ы х

6 Федеральный закон «О концессионных соглашениях». Гарант: Информационная программа


официальных документов. 2008: http.garant.ru.
44 НАУЧНЫЕ ВЕДОМОСТИ ВД № 15(70) 2009

объем ов ф инансирования; м одернизация гидроэлектростанций; строительство неф ­


тепроводов; создание необходим ой инф раструктуры при освоении и обустройстве
территорий; ф орм ирование эф ф ективной инф раструктуры национальной инноваци­
онной систем ы , способствую щ ей развитию вы сокотехнологичны х отраслей, н аучно­
исследовательских и образовательны х структур, обеспечиваю щ их рост объем ов то ва­
ров и услуг, поставляем ы х на внеш ний и внутренние рынки.
И нвестиционны м и проектам и в регионах России, которы е м огут бы ть р еали­
зованы на концессионной основе в ближ айш ее время, являю тся:
- в Волгоградской области - строительство моста через р. Волга, объездной
автом обильной дороги вокруг областного центра, санатория Эльтон на озере, п о­
стройка Волж ского бизнес-центра, а такж е завода биоэтанола;
- освоение Н иж него П риангарья. И нициаторам и проекта вы ступила адм ини­
страция К расноярского Края совм естно с крупны м и российским и ком паниям и «Рус­
ский алю м иний» и «Базовый элемент»;
- развитие инф раструктуры неф техим ического ком плекса в г. Н иж некам ске
неф тяной ком панией «Татнефть»;
- м одернизация национальной транспортной инф раструктуры на основе д о л ­
госрочной стратегии развития транспорта Российской Ф едерации7.
Н есм отря на наличие норм ативной базы и готовности к сотрудни честву госу­
дар ствен н ы х органов власти и частн ы х предприним ателей инвестиционны е проекты
на основе концессии все ещ е остаю тся предм етом теоретических изы сканий, а не
практической реализации. Тем не менее, особая актуальность взаим одействия госу­
дар ства и частного сектора в настоящ ее время вы звана такж е кризисны м и явлен и я­
ми в м ировой эконом ике и, особенно, в ф инансовом секторе, что предопределяет н о­
вы е подходы к управлению рисками ф инансирования инвестиционны х проектов,
принципы допуска частн ы х инвесторов, возм ож ности оперативного реагирования
закон одательн ы х властей на изм еняю щ иеся условия внеш ней бизнес-среды , позво­
ляю щ ие привлекать долгосрочн ы х инвесторов со стабильны м и источникам и ф он ди ­
рования и соврем енны м и управленческим и технологиям и.
Среди мер, способствую щ их вы страиванию долгосрочн ы х отнош ений меж ду
концедентом и концессионером и требую щ их особого вним ания в отечественной
практике, следует выделить:
- предоставление правительственны х гарантий концессионерам ;
- распределение рисков и способы урегулирования конф ликтны х процедур
м еж ду субъектам и концессионны х отнош ений;
- оценка инвестиционны х проектов с учетом реализации социальны х целей;
- обеспечение м ониторинга и контроля устойчивости вы полнения д оговор ­
ны х обязательств сторон;
- безопасность использования государственны х инвестиций, предполагаю щ ая
наличие транспарентной ф инансовой отчетности.
Таким образом , инф раструктурны е концессии являю тся м еханизм ам и переда­
чи объектов инф раструктуры концедентом концессионеру на срок, закрепленны й в
договоре. Сущ ествую т различны е варианты такой передачи, каж ды й из которы х оп ­
ределяет специф ику перехода права пользования и управления определенны м и объ­
ектами. На практике возм ещ ение издерж ек концессионера осущ ествляется как за
счет потребителей, так и за счет государственны х субсидий. П реим ущ еством для
концедента является возм ож ность переноса расходов и рисков на концессионера.
Концессионер получает возм ож ность работы с гарантированной, хотя и невы сокой
прибы лью , используя там ож енны е и налоговы е льготы .

7 Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010


годы)». Официальный сайт Министерства транспорта Российской Федерации. http://www.mintrans.ru/
Д.И. Искренко. Использование кон ц е сси о н н ы х. 45

OPERATION OF INFRASTRUCTURE UNDER CONSESSION AGREEMENTS


IN THE ECONOMY OF THE RUSSIAN FEDERATION

D. I. ISKRENKO The objective of private capital and managerial experience attrac­


tion in infrastructure of The Russian Federation is highlighted. This is­
V olgograd B ran ch sue is very acute since the federal budget does not have enough financial
О АО «N ational B a n k “T ra st”» resources to operate properly infrastructural objects which are strategi­
cally important and are unwanted or may not be privatized. The princi­
e-m ail: pal forms of the public-private partnership are exuded. Concession being
D m itry.iskren ko@ raiffeisen .ru
a form of it is marked as the most effective one, as it enables concession­
aire and concedent to attain long-term social and economic objectives.
The prior investment projects which can be implemented under conces­
sion agreements are defined in construction or rehabilitation of infra­
structure.

Key words: infrastructure, public-private partnership, risk alloca­


tion, operating efficiency increase.