Réseau Européen de Formation Judiciaire

Programme d’Echanges des Autorités Judiciaires

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RAPPORT DE STAGE ET RÉSUMÉ

Instructions:
1. Le rapport doit être renvoyé au REFJ (exchanges@ejtn.eu) dans le mois suivant le stage.
2. Veuillez utiliser le formulaire ci-dessous pour rédiger votre rapport (4 pages minimum).
3. Le rapport doit être rédigé en français ou en anglais. Si cela s’avère impossible, le rapport peut être écrit
dans une autre langue mais le résumé devra être rédigé en français ou en anglais.
4. Veuillez lire les lignes directrices pour la rédaction du rapport (en annexe). Vous pouvez également
intégrer toute autre information que vous jugerez utile à votre rapport.
5. Le résumé doit consister en une synthèse des informations les plus importantes contenues dans le rapport.
6. Veuillez noter qu’AUCUN NOM, que ce soit le votre ou celui de personnes que vous avez rencontrées
pendant votre stage, ne doit figurer dans le rapport afin de garantir l’anonymat1. Si nécessaire, les initiales
peuvent être utilisées.

Identification du participant

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Prénom:

Nationalité: Française

Pays de stage: Roumanie

Publication
Afin de diffuser les retours d’expérience et d’informer les futurs participants au Programme,
veuillez noter que, sauf indication contraire de votre part, le REFJ pourra publier votre rapport
sur son site Web. Dans ce cas, le rapport restera anonyme et vos noms et prénoms n’apparaitront
pas. A cette fin, veuillez ne mentionner aucun nom dans votre rapport. Si besoin, vous pouvez avoir
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A compléter par le Secrétariat du REFJ

Référence de publication:

1
Dans ce but, la première page de ce rapport sera supprimée avant une éventuelle publication.

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E-mail: exchanges@ejtn.eu
 A compléter par le Secrétariat du REFJ
Référence de publication:
Identification du participant

Nationalité: Française

Fonctions: Rapporteur au Tribunal administratif de Montreuil (fiscal)

Ancienneté: 1 an et demi

Identification du stage

Juridiction/institution d’accueil: Cour d’appel

Ville: Iasi

Pays: Roumanie

Dates du stage: 20/06/2011-30/06/2011

Type de stage:
stage individuel X stage de groupe

stage généraliste X stage spécialisé (fiscal)

RAPPORT

J’ai eu la chance d’effectuer un stage à la Cour d’appel de Iasi, capitale de la Moldavie roumaine, au sein
d’un groupe composé de quatre autre juges, venant d’Allemagne, d’Espagne, des Pays-Bas et de Suède.
A la différence du stage réalisé en Roumanie par nos prédécesseurs, l’intégralité du séjour s’est déroulé à
Iasi. Si nous n’avons donc pas eu l’occasion de visiter la Cour suprême de Bucarest, notamment, nous
avons pu découvrir un ensemble conséquent d’institutions juridiques de Iasi et de la région.

Le programme élaboré par les juges nous accueillant était en effet riche et varié. Y étaient prévus les
visite de la cour d’appel et du tribunal de Iasi, de la cour locale et du tribunal de Vaslui, de la prison de
Iasi, ainsi que des entretiens avec les présidents de chacune de ces institutions, avec les présidentes des
sections administratives de la cour et du tribunal de Iasi, avec le procureur de Iasi, la présidente de
l’association des magistrats de Iasi, le président du barreau de Iasi. Nous avons également assisté à de
nombreuses audiences de la cour d’appel, avec la participation d’un juge et/ou d’un traducteur pour nous
permettre de comprendre les débats.

Ce fut ainsi une occasion remarquable pour découvrir un système juridictionnel qui, au regard de
l’organisation, de la procédure et du droit, est sensiblement différent du système français. Ce fut
également le moyen d’échanger avec les juges des autres pays sur des questions de procédure et de fond.

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- organisation juridictionnelle et fonctionnement de la cour

J’ai constaté rapidement que le système juridique roumain est assez différent du système français.
L’organisation roumaine de la justice se caractère en effet par l’existence d’un seul ordre de juridiction.

La cour de Iasi est ainsi structurée en différentes sections : civile, pénale, commerciale, administrative et
fiscale, droit du travail. Elle compte environ 50 juges, dont la grande majorité sont des femmes. Les
magistrats de la section administrative et fiscale ne sont pas spécialisés dans un domaine du droit
administratif et s’occupent ainsi de l’ensemble des dossiers de la section. Ils peuvent aussi être amenés à
travailler dans une section.

S’agissant du contentieux administratif, la cour d’appel est compétente pour l’appel relatifs à « des points
de droit » sur les dossiers jugés par les tribunaux de son ressort. Dans un tel cas, aucune expertise n’est
possible mais une partie peut apporter de nouvelles pièces et demander un réexamen des faits, même si ce
n’est pas l’objet principal de l’appel. La cour est également compétente pour juger en première instance
de certains dossiers, notamment si l’auteur de l’acte attaqué est l’Etat ou un organisme à compétence
nationale, ou si le montant d’impôt en litige dépasse 130 000 euros, ou encore pour certaines matières
décidées par la loi (droit des étrangers par exemple).

Les formations de jugement sont composées, selon les cas, d’un, deux ou trois juges. S’agissant des
appels sur des dossiers de droit administratif, le panel est toujours composé de trois juges. Dans ce cas, un
des trois juges du panel préside la séance, selon une rotation prévue au début de l’année. A l’issue de
l’audience, chacun des trois juges doit rédiger une partie des jugements rendus. En première instance, en
revanche, le juge statue toujours seul sur les dossiers, y compris en matière administrative.

Les audiences sont très chargées et relativement nombreuses. Tous les dossiers sont inscrits au moins une
fois à une audience. En effet, afin de respecter l’égalité d’accès devant la justice garanti par la constitution
roumaine et la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales,
il n’existe pas de système de rejet par ordonnance et sans audience de dossier (notamment pour
irrecevabilité), comme c’est le cas en France. Un tel système a pour conséquence que beaucoup de
dossiers sont inscrits à plusieurs audiences, au fil de l’évolution du traitement de l’affaire (demandes de
délai pour répondre à un mémoire, demande d’expertise, demande de délai pour prendre un avocat…).

Lors des audiences, la part de l’oralité est assez réduite, mais tout de même un peu plus importante que
dans le système français, même s’il n’existe pas de « rapporteur public » dans le système roumain. Si
l’ensemble de la procédure est écrite, cela n’empêche pas le juge de discuter avec les parties (sans prendre
position) des questions de fait et de droit posées par le dossier. Les audiences pouvant être nombreuses,
elles peuvent ainsi apporter des éléments utiles à la solution du litige. Il est à noter qu’en matière
administrative, notamment, la présence d’un avocat n’est jamais obligatoire. Par contre, il existe un droit
de timbre.

S’agissant de l’office du juge, le pouvoir inquisitoire qui lui est reconnu par la loi est utilisé pour
demander des expertises, y compris en matière fiscale. A la différence du juge français, le juge roumain
est ainsi souvent amené à demander à un expert en comptabilité son avis sur le sens de certains
documents (des livres comptables d’une société, mais aussi des factures), dans le respect du principe du
contradictoire, et sans nécessairement que la demande en soit faite. Le juge peut également poser des
questions aux parties pour éclaircir des points du dossier. De telles pratiques sont assez éloignées de la
procédure française qui, par comparaison, semble plus proche du système anglo-saxon.

S’agissant de l’organisation concrète des audiences, les calendriers d’audience, ainsi que les panels de
juges, sont déterminés au début de chaque année judiciaire. Les dossiers sont ensuite affectés
automatiquement et aléatoirement par ordinateur à l’enregistrement des requêtes. La date de la première
audience est ainsi décidée à ce moment. Un tel système permet d’éviter toute affectation arbitraire de

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dossier et assure en outre un traitement rapide des dossiers. Les juges n’ont ainsi pas de contrôle sur les
dossiers qui leur sont affectés.

Les délais de jugement sont de l’ordre de 2 à 3 mois (et de 4 à 6 mois pour les tribunaux), et les dossiers
qui ne sont pas jugés au bout d’un an sont signalés au conseil national de la magistrature (composé en
majorité de juges). Ces délais, plus brefs qu’en France, concernent pourtant des volumes quantitativement
importants de dossier. Il faut noter cependant qu’il ne semble pas y avoir de contentieux de masse (et
notamment assez peu de requête en matière de contentieux des étrangers, contentieux pour lequel, au
demeurant, seul le tribunal de Bucarest est compétent).

Ainsi le fonctionnement de la cour d’appel, qui est similaire à celui des tribunaux et cours locales, à la
différence que le recours au juge unique y est plus répandu dans ceux-ci, tranche assez sensiblement avec
le système français, qui comporte moins d’audiences, prévoit des mécanismes de rejet sans audience des
requêtes et laisse plus libres les magistrats dans l’inscription des dossiers.

- carrière des magistrats et place des juges dans la société

Les magistrats que nous avons rencontrés ont insisté sur plusieurs aspects intéressants de leur métier.

La formation des juges qui fait suite au concours dure 2 ans et couvre l’ensemble des pans du droit, dès
lors qu’il n’existe pas de séparation intellectuelle nette entre droit public et droit privé.

Les juges sont ensuite évalués deux ans après leur installation, puis tous les trois ans. L’évaluation, très
précise, repose sur de nombreux critères : productivité, qualité du travail, intégrité, formation
professionnelle. Pour chaque critère, une appréciation est portée par le chef de juridiction ainsi que des
recommandations si c’est jugé nécessaire. s’agissant de la productivité, les statistiques de chaque juge
(stock, entrées, sorties et ratio de productivité) sont publiées chaque année dans le rapport d’activité de la
juridiction. Je ne saurais dire comment la qualité du travail du juge est évaluée (nous n’avons pas eu le
temps d’approfondir ce point), mais un indicateur comme le taux d’annulation par la juridiction
supérieure est d’office exclu. S’agissant de l’intégrité, il est tenu compte de la réputation du juge ainsi que
de l’éventuelle existence de sanctions disciplinaires. S’agissant de la formation professionnelle, les
magistrats sont tenus de s’inscrire à plusieurs formations chaque année. Le juge est enfin noté et fait
l’objet d’une appréciation globale (qui peut notamment être : « insuffisant », « bien », « très bien ») , qu’il
peut contester devant le Conseil de la magistrature. A la cour d’appel de Iasi, la quasi-totalité des
magistrats ont obtenu l’appréciation « très bien », ce qui amoindrit la sévérité apparente du système, mais
n’élimine sans doute pas l’effet incitatif qui lui est inhérent.

Il est remarquable qu’à ce sujet, il n’existe pas d’évaluation annuelle en Suède ni en Espagne, sauf pour
être recruté dans une juridiction supérieure.

Il est nécessaire d’obtenir l’appréciation maximale (« très bien ») pour pouvoir passer en juridiction
supérieure. Mais cela n’est pas suffisant : il faut également réussir un examen de droit national et
européen, composé d’une épreuve théorique et d’une épreuve pratique. Un tel procédé de sélection,
objectif et centré sur la compétence des magistrats, est conçu pour s’assurer que les meilleurs éléments se
trouvent en cour d’appel et à la cour suprême (qui n’est composé que de magistrats issus de tribunaux ou
de cours d’appel). Enfin, un test psychologique est obligatoire pour apprécier les capacités de
management des magistrats appelés à exercer des fonctions d’encadrement (président de section par
exemple).

Les juridictions sont également attachées à la diffusion de leur jurisprudence.

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A l’intérieur de la cour d’appel, d’abord. Des réunions des présidents de section se tiennent régulièrement
pour discuter des évolutions jurisprudentielles. En cas de positions divergentes, il est possible depuis
2010 de poser une question sur un point de droit à la cour suprême, qui donne alors une solution que la
juridiction est tenue d’adopter. Cette procédure originale, qui n’est pas applicable aux cas de divergences
de jurisprudence entre cours d’appels ou entre tribunaux, a déjà été utilisée deux fois.

A l’extérieur de la cour d’appel, ensuite. Au fur et à mesure de l’année, des décisions sont publiées sur
internet et sont diffusées auprès du Conseil de la magistrature, des cours locales et tribunaux du ressort de
la cour d’appel, et également auprès de l’association des avocats. En outre, en fin d’année, les cours
publient ainsi chaque année un livre comportant les décisions importants accompagnées d’un résumé. Des
réunions trimestrielles avec les avocats et les procureurs ont lieu, au cours desquelles est évoquée la
jurisprudence de la juridiction, ce qui donne lieu à des débats sur les solutions adoptées. Enfin des
séminaires sont organisées avec la faculté de Iasi, où sont présents magistrats, universitaires et avocats.

Dans les autres pays d’Europe, la pratique semble similaire. Ainsi en Suède, des journées portes ouvertes
ont lieu chaque année, au cours desquelles des audiences fictives sont tenues.

Les relations avec la presse font l’objet d’une attention particulière. La réputation des juges est en effet
très faible, seul 30% environ de la population leur faisant confiance, alors même que, selon des
sociologues, cette méfiance persiste dans les parties de la population qui n’ont jamais été en contact avec
la justice. Afin de mieux diffuser le travail de la cour d’appel, et à l’instar des autres juridictions, il existe
un correspondant presse chargé d’expliquer les décisions et de répondre aux questions. Le constat est
cependant fait d’une mauvaise compréhension des solutions rendues par les journalistes et la population.

- aspects du droit matériel

Les nombreuses audiences auxquelles nous avons assistées nous ont permis de découvrir divers
contentieux intéressants et parfois originaux. Nous avons pu également « lire » des décisions, dont la
rédaction assez complète (rappel des arguments des parties, rappel des faits, rappel du droit, solution)
mais relativement synthétique permettait d’avoir un aperçu satisfaisant des dossiers.

Certaines affaires sont relativement classiques. Tel est le cas de la contestation du prix fixé pour un
marché public compte tenu de l’augmentation du coût des matières premières utilisées par le prestataire,
ou de l’imposition, à hauteur du gain perdu, d’une société publique de transports ne justifiant pas du bien-
fondé de la délivrance à titre gratuit de tickets à certains clients.

D’autres affaires relevaient de problématiques nationales, relatives notamment aux périodes de guerre.

Il en est ainsi de la question, assez fréquente, de la restitution de biens acquis par l’Etat après la Seconde
guerre mondiale. De nombreux requérants roumains, ayant-droits de propriétaire de biens immobiliers
spoliés par la Roumanie ou même la Moldavie, demandent à l’Etat la restitution des biens ou une
compensation (notamment lorsque le bien a été vendu ou a été affecté à un service public). Le contentieux
porte alors sur l’existence d’un titre de propriété avant la spoliation et sur le montant de l’indemnisation,
prévue par une loi de 2001.

C’est aussi le cas de l’indemnisation de personnes déportées durant (ou après) la Seconde guerre
mondiale quand elles étaient très jeunes. Le juge distingue alors les déportations réalisées pour éviter un
danger, pour lesquelles aucune indemnisation n’est possible, et les déportations politiques, qui ouvrent
droit à une compensation.

Enfin certaines affaires soulèvent des questions relatives à l’orientation politique ou l’intégrité des agents
publics.

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Dans un dossier présenté, l’administration avait refusé à un requérant de s’inscrire à un concours d’entrée
de la fonction publique au motif qu’il occupait des fonctions au parti communiste avant 1990. Le
requérant soutenait qu’il n’était qu’un ancien membre de ce parti, et non un dirigeant ou un membre de la
police politique. La loi interdisant le recrutement de fonctionnaires dans ces deux derniers cas, la solution
dépendait d’une appréciation des fonctions occupées par le requérant durant le régime communiste, ainsi
que de la nature du concours et notamment des exigences requises en terme de réputation et de crédibilité.

Un autre dossier portait sur la destitution d’un fonctionnaire par l’Agence nationale de l’intégrité, qui
avait considéré qu’un juge avait méconnu la loi en vendant un terrain à une personne qui était par ailleurs
partie à un procès dans lequel le juge siégeait. Le procureur avait également été saisi de l’affaire, une
instance pénale étant ainsi en cours ; dans ce cas, le juge statuant sur la décision de l’Agence nationale de
l’intégrité est lié par la décision du juge pénal si la culpabilité de l’agent a été reconnue. D’une manière
générale, nous avons constaté que les institutions roumaines prévoyaient un traitement prioritaire des cas
d’atteinte à l’intégrité. Par exemple, l’ancien président d’une cour d’appel fait actuellement l’objet d’un
procès pour corruption.

- aspect du droit européen

Le droit de l’Union européenne et de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et

des libertés fondamentales fait l’objet d’une grande attention des juridictions. A l’instar des autres cours,
et sans doute des tribunaux, un magistrat assurait la fonction de correspondant pour le droit
européen auprès de ses collègues. A propos du droit européen et notamment communautaire, les
magistrats font le constat, probablement partagé dans tous les pays de l’Union, d’une insuffisante
diffusion des normes communautaires et de la jurisprudence de la CJCE.

De fait, de nombreuses affaires soulevaient des questions de droit communautaire. Sans surprise, c’est par
exemple le cas des dossiers de taxe sur la valeur ajoutée.

Nous avons aussi que la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales était souvent invoquée, et notamment l’article 1er du Premier protocole. C’est le cas, par
exemple, à propos de la réduction de 25 % des salaires de la fonction publique, décidée pour six mois par
le gouvernement, que de nombreux agents ont contesté devant les juridictions. La Cour constitutionnelle
ayant jugé la loi prévoyant cette mesure conforme à la Constitution, les requérants invoquaient l’article
précité. La solution dépendait alors de l’espèce en litige, le juge appréciant l’impact de la réduction de
salaire sur la situation financière du fonctionnaire.

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 RÉSUMÉ

Ce stage à la Cour d’appel de Iasi s’est révélé très enrichissant à de multiples points de vue, la
disponibilité des magistrats qui nous ont accueilli et la qualité de leur accueil ayant à cet égard joué un
rôle décisif.

S’agissant de l’organisation et du fonctionnement de la juridiction, j’ai notamment constaté que le

monisme juridictionnel présentait des avantages évidents pour les requérants en terme de simplicité
d’accès à la justice, que la pratique du juge unique était quasi-exclusive en première instance, que les
juges exerçaient un réel pouvoir inquisitoire, que les délais de jugement des tribunaux et des cours étaient
très rapides bien que chaque dossier soit inscrit à une audience au moins une fois.

Les aperçus donnés sur la carrière des juges frappaient par l’importance accordée à l’évaluation des
magistrats et par le recours à des concours pour sélectionner les membres des juridictions en cas de
progression vers une instance de jugement supérieure.

Les nombreuses audiences nous ont permis d’appréhender la diversité des contentieux traités, certains
relevant des problématiques communes à tous les pays de l’Union (au regard par exemple de l’application
du droit européen) et d’autres révélant des particularités du système législatif et des situations
personnelles (expropriation de biens sous le régime communiste par exemple) propres à la Roumanie et
sans doute à d’autres pays d’Europe de l’Est.

Enfin ce stage nous a montré l’importance accordée à la diffusion de la jurisprudence, par l’organisation
de rencontres avec les acteurs du monde juridique, ainsi qu’à l’image de la justice, telle qu’elle est
véhiculée par la presse notamment.

Les bénéfices tirés d’une telle expérience sont donc importants. Une plus grande ouverture d’esprit quant
aux questions de procédure et de droit matériel ainsi qu’une plus grande sensibilisation à l’existence
d’une espace juridique et juridictionnel européen, alimentées par des débats entre les participants au
stage, développent nécessairement le sens critique, dont l’usage conduit à une meilleure compréhension
des logiques nationales et, au besoin, à une évolution des pratiques qui profite à tous.

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