Вы находитесь на странице: 1из 60

Оглавление

Введение.................................................................................................... 2
1.Сущность прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовного
дела.
1.1. Понятие возбуждения уголовного дела................................................. 6
1.2. Прокурорский надзор за законностью возбуждения уголовного дела –
самостоятельное направление прокурорско-надзорной деятельности......... 20
2. Содержание прокурорского надзора за законностью возбуждения
уголовных дел органами предварительного действия и дознания
2.1. Полномочия прокурора....................................................................... 26
2.2. Организация надзора. ........................................................................... 38
2.3. Прокурорский надзор за законностью отказов в возбуждении уголовных
дел дознавателями. ............................................. 47
Заключение.................................................................................................... 51
Список использованных источников............................................................... 55

Введение.
Общеизвестно, что точное и единообразное исполнение норм
законодательства – это важнейшая основа стабильности и нормального
функционирования любого государства, а также неотъемлемый атрибут
правового государства. Вследствие этого для любого государства, вне
зависимости от устройства и формы правления, правоохранительная
функция является одной из важнейших.
В соответствии со ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации прокурор является должностным лицом,
которое в рамках своей компетенции уполномочено от имени государства
осуществлять уголовное преследование в процессе уголовного
судопроизводства, а также осуществлять деятельность по надзору за
процессуальными действиями органов предварительного следствия и органов
дознания [2]. На основании этого определения можно прийти к заключению,
что прокурору отведена особая роль в системе правоохранительных органов
Российской Федерации.
Мерами прокурорского надзора, направленными на осуществление
надзора за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел,
являются проводимые проверки соблюдения законности в органах
внутренних дел, в органах федеральной службы безопасности, в таможенных
органах и других. В ходе проведения таких проверок прокуроры должны
надлежащим образом проверять деятельность правоохранительных органов
на предмет соблюдения законности в отказе в возбуждении уголовных дел.
Особое внимание они обязаны уделять заявлениям и сообщениям о
совершении преступлений, рассматриваемым в данный момент.
Помимо этого, прокурор должен в письменной форме давать указания
дознавателям и следователям. Данная мера направлена на то, чтобы
исключить возможность волокиты и затягивания процесса возбуждения
уголовного дела, в которых признаки преступления очевидны.
В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является
соблюдение правоохранительными органами прав и свобод человека,
установленного порядка рассмотрения заявлений и сообщений касательно
совершенных, совершаемых и готовящихся преступлениях, осуществление
оперативно-розыскных мероприятий, проведение расследования, а также
законность решений, принимаемых органами, которые осуществляют
оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие
[3].
Актуальность темы исследования:
Прокурорский надзор играет большую роль в разрешении заявлений и
сообщений о преступлениях по той причине, что он не зависит от
ведомственных влияний и не может быть ограничен в поводах проверки
деятельности поднадзорных органов на предмет законности.
Каждый год прокурорами обнаруживается и устраняется значительное
число нарушений закона, допускаемых следственными органами и органами
дознания при проверке сообщений о преступлениях.
Эти нарушения устраняются посредством отмены незаконно
выносимых
постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, внесения
прокуратурой представлений об устранении выявленных нарушений закона,
а также другими мерами прокурорского реагирования.
Целью данной выпускной квалификационной работы является
определение роли и значения прокурорского надзора на стадии возбуждения
уголовного дела, правового регулирования прокурорского надзора в данной
сфере, а также определение процессуальных возможностей прокуратуры
в области надзора за соблюдением законов правоохранительными органами
на стадии возбуждения уголовного дела.
Для достижения указанной цели, автором поставлены следующие
задачи:
1) провести анализ действующих норм законодательства, регулирующих
вопросы рассмотрения сообщений и заявлений о преступлениях и процедуру
возбуждения уголовного дела.
2) выявить наиболее острые проблемы правового регулирования
исследуемого института и попробовать предложить способы их решения.
В рамках указанных направлений предполагается решение следующих
задач:
- установить тенденции развития российского законодательства,
регламентирующего отношения в сфере возбуждения уголовного дела;
- определить поводы, основания и порядок возбуждения уголовного дела;
- провести анализ законодательства Российской Федерации о прокурорском
надзоре в указанной области уголовно-процессуальных отношений.
Объект исследования составляет круг вопросов, регулирующих
правильность применения норм законодательства, регламентирующих
деятельность в сфере надзора за возбуждением уголовных дел.
Предметом исследования является система действующих сегодня в
Российской Федерации нормативно-правовых актов, регулирующих
прокурорский надзор на этапе возбуждения уголовного дела.
Прокурорский надзор за законностью возбуждения уголовного дела
изучали видные ученые-процессуалисты: А.М. Щербаков. А.А. Чувилев, А.Я.
Сухарев, В.Б. Ястребов, О.В. Воронин, О.С. Капинус, Ю.Е. Винокуров, Д.А.
Мезинов.
В теоретическую основу работы легли труды известных отечественных
теоретиков в области уголовного процесса и прокурорского надзора, а
правовой – современное российское законодательство в уголовно-
процессуальной области.
Эмпирической базой работы послужили материалы опубликованной
статистики по исследуемым отношениям, а также материал, собранный при
прохождении преддипломной практики.
Научная новизна работы заключается в том, что настоящее
исследование представляет собой обстоятельную попытку проведения
комплексного теоретико-правового анализа автором прокурорского надзора
за
законностью возбуждения правоохранительными органами уголовных дел
как присутствовавшего в Уголовно-процессуальном кодексе РФ правового
явления, института.
1. Сущность прокурорского надзора за законностью возбуждения
уголовного дела.
1.1. Понятие возбуждения уголовного дела.

Стадия возбуждения уголовного дела занимает в уголовном процессе


особое место. Тем не менее, по сей день остается нерешенным большое
число теоретических проблем правовой природы, значения и сущности этой
стадии.
Вопрос о необходимости в стадии возбуждения уголовного дела и
целесообразности ее существования в теории уголовного процесса является
дискуссионным. Данная позиция имела весьма широкое распространение в
отечественной научной литературе 1920-1950-х гг. Ряд современных
авторов, впрочем, также придерживается данной позиции. К примеру, авторы
концепции судебной реформы РФ придерживались того мнения, что
демократической ориентированности преобразований в уголовном процессе
«не отвечает сохранение доследственной проверки сообщений и заявлений
о преступлении, являющейся по своей природе административным
явлением» [35, c. 88]. Данную позицию они обосновывали анализом Устава
уголовного судопроизводства, который закреплял, что «доследственная
проверка проводится, когда признаки преступного деяния являются
сомнительными, или когда об имеющем такие признаки происшествии
полиция известится по заявлению лица, которое не было очевидцем». Это же
правило касалось и прокуроров: «Прокурор, а также его товарищ не должны
требовать осуществления предварительного следствия либо отдельных
следственных действий в отсутствии достаточных на то оснований. В
сомнительных случаях на них лежит обязанность по сбору сведений путем
дознания или розысков» [43, С. 31-32, 53-54].
Аналогичную позицию занимают некоторые современные
отечественные научные исследователи уголовно-процессуальной парадигмы.
К примеру, Л.М. Володина считает, что стадия возбуждения уголовного дела
«не выступает гарантией привлечения лиц к уголовной ответственности, и
даже зачастую является помехой для оперативного реагирования на
преступление ввиду запрета осуществления следственных действий» [23, c.
8].
Помимо этого, согласно мнению ряда ученых, упразднение стадии
возбуждения уголовного дела повлечет экономию процессуальных средств,
поскольку позволит исключить дублирование процессуальных действий, и
вдобавок к этому исключит проблему, состоящую в невозможности
осуществления определенных следственных действий.
Тем не менее, данная позиция видится неверной ввиду того, что, во-
первых, экономия процессуальных средств недопустима за счет
гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан, а во-вторых,
связанная с невозможностью осуществления некоторых следственных
действий проблема успешно может быть разрешена необходимо элементарно
создать в Уголовно-процессуальном кодексе РФ конкретный перечень
процессуальных решений и следственных действий, возможность проведения
которых будет иметься на стадии предварительного рассмотрения сообщений
о преступлениях.
Как можно заметить, уголовный процесс выстроен из ряда
взаимосвязанных между собой, последовательных и детально
урегулированных законодательством стадий производства по уголовным
делам, каждой из которых свойственны свои конкретные задачи,
вытекающие из общих задач уголовного судопроизводства, определенный
круг органов и лиц, участвующих в выполнении этих задач, а также особая
система
процессуальных решений и действий. Уголовный процесс имеет своим
началом стадию возбуждения уголовного дела. Возбуждение уголовного дела
представляет собой самостоятельную стадию уголовного процесса,
обладающую всеми признаками, характеризующими стадию уголовного
процесса (специфический круг уголовно-процессуальных действий,
специфическое выражение основных принципов, конкретные задачи и т.д.).
По своему содержанию стадию возбуждения уголовного дела не
ограничивает момент принятия процессуального решения соответствующим
органом. Указанная стадия объемлет в себе всю деятельность по принятию,
изучению и разрешению сообщений о преступлении, предусмотренную
уголовно-процессуальным законодательством.
Стадия возбуждения уголовного дела, как и любая другая стадия
уголовного процесса, характеризуется определенными признаками, которые
отличают ее от иных стадий. Такими признаками могут явиться следующие.
1. Специфика задач. В случае обнаружения повода к возбуждению
уголовного дела единственная задача, которая стоит перед стадией
возбуждения уголовного дела, это установление наличия либо отсутствия
оснований для возбуждения конкретного уголовного дела. Данное положение
означает, что необходимо установление в каждом конкретном случае,
имеются ли достаточные данные, чтобы предположить, что имело место
собственно преступление.
2. Специфика субъектов. В отличие от стадии предварительного
расследования, стадия возбуждения уголовного дела не предусматривает
таких субъектов, как потерпевший, подозреваемый, обвиняемый. В то же
время в данной стадии имеются субъекты, не встречающиеся в
последующих стадиях: заявитель, лицо, дающее объяснение, а также лицо,
принимающее заявление либо другое сообщение о преступлении.
3. Особенности процессуальной деятельности. В Уголовно-
процессуальном кодексе РФ предусмотрен крайне ограниченный круг
процессуальных форм, в которых возможно осуществление проверочной
деятельности, осуществляемой на стадии возбуждения уголовных дел. В
стадии возбуждения уголовного дела, по общему правилу, запрещено
производство следственных действий за исключением назначения
экспертизы, освидетельствования и осмотра места происшествия.
Тем не менее, в действующем Уголовно-процессуальном кодексе РФ
достаточно четким образом сформулированы только правила осмотра места
происшествия (ст. 176 Уголовно-процессуального кодекса РФ). Осмотр трупа
и освидетельствования возможно проводить также до этапа возбуждения
уголовного дела в соответствии со ст.ст. 178 и 179 УПК РФ.
Вместе с тем, уголовно-процессуальное законодательство в качестве
иных процессуальных действий, которые направлены на проверку
поступающих сообщений о преступлении, указывает требование
осуществления ревизий, документальных проверок, привлечение к их
проведению специалистов, а также истребование материалов и документов,
подтверждающих поступившее сообщение о преступлении, равно как и
данных о предоставившем такую информацию лице.
4. Вынесение итоговых процессуальных актов. В ранее действовавшем
уголовно-процессуальном кодексе РСФСР в качестве подобного акта
служило постановление о возбуждении уголовного дела либо постановление
об отказе в возбуждении уголовного дела, согласно же действующему
Уголовному-процессуальному кодексу Российской Федерации уголовное
дело может считаться возбужденным при наличии вынесенного прокурором
постановления о возбуждении уголовного дела, или же при наличии
вынесенного дознавателем, органом дознания либо следователем
постановления о возбуждении уголовного дела, а также согласия прокурора
на возбуждение данное уголовного дела. Что касается отказа в возбуждении
уголовного дела, возможно его оформление одним из двух предусмотренных
способов: или путем вынесения дознавателем, органом дознания либо
следователем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, или
же посредством вынесения постановления об отказе в даче согласия на
возбуждение уголовного дела прокурором [53, c. 361-363].
Следует подчеркнуть, что необоснованный отказ указанных
должностных лиц в возбуждении уголовного дела либо несвоевременное
возбуждение уголовного дела влекут за собой нарушение прав лиц,
пострадавших преступления. Таким образом, государство через свои органы
лишает этих лиц возможности защиты своих прав и интересов легальным
путем.
Для возбуждения уголовного дела обязательным условием является
наличие предусмотренных законом оснований и поводов. В соответствии с
действующим УПК РФ поводом для возбуждения уголовного дела является
источник сведений о совершенном преступлении, который служит
юридическим фактом, ведущим к возникновению уголовно-процессуальных
отношений, началу уголовно-процессуальной деятельности на стадии
возбуждения уголовного дела [53, С. 367].
Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации
предусмотрено четыре повода для возбуждения уголовного дела (ст. 140
УПК РФ): 1) явка с повинной; 2) заявление о преступлении; 3) сообщение о
совершенном либо готовящемся преступлении, полученное из прочих
источников; 4) постановление прокурора о направлении соответствующих
материалов в орган предварительного расследования с целью решения
вопроса об уголовном преследовании [2].
Поводом для возбуждения уголовного дела по заявлению о
совершенном преступлении служит наличие определенных обстоятельств.
Заявление должно быть подано в орган либо лицу, полномочному вести
прием сообщений о совершении преступлений и оформлять данные
сообщения в соответствии с требованиями Уголовно-процессуального
кодекса РФ.
Требования, предъявляемые к содержанию заявления о совершении
преступления, указаны в статье 141УПК РФ. Представление подобного
заявления допустимо как в устном, так и в письменном виде. Письменное
заявление в обязательном порядке подписывается заявителем.
Устное заявление подлежит занесению в протокол, подписываемый
заявителем, а также лицом, принявшим данное заявление. При этом как в
заявлении, так и в протоколе должны быть указаны сведения о заявителе и
подтверждающих его личность документах. В протоколе обязательно должна
быть сделана отметка о том, что заявителя предупредили об уголовной
ответственности за заведомо ложный донос, подтверждаемая подписью
заявителя.
На основании вышесказанного можно прийти к заключению о том, что
устное заявление возможно исключительно при непосредственном контакте
заявителя с лицом, обладающим полномочиями на прием заявлений о
совершении преступлений. Приказом Генеральной прокуратуры
Российской Федерации № 39, МВД РФ № 1070, МЧС РФ № 1021, Минюста
РФ № 253, ФСБ РФ № 780, Минэкономразвития РФ № 353, ФСКН РФ № 399
от 29.12.2005 г. «О едином учете преступлений» в число уполномоченных на
прием заявлений о совершении преступлений должностных лиц и органов
включены: дознаватели, следователи, прокуроры, органы дознания, органы
предварительного следствия, сотрудники осуществляющих оперативно-
розыскную деятельность оперативных подразделений органов,
иные должностные лица, которые уполномочены в соответствии с
установленным УПК РФ и другими нормативно-правовыми актами
порядком вести прием, регистрацию и исследование сообщений о
совершенном преступлении, в том числе и руководители органов дознания,
их заместители, руководители следственных отделов, их заместители, как в
ходе личного приема граждан, так и в иных установленных ведомственными
нормативно-правовыми актами случаях.
Явка с повинной - это добровольное сообщение лица о совершении им
преступления. Как и заявление о совершенном преступлении, явка с
повинной имеет процессуальное значение для возбуждения уголовного дела
только при наличии соответствующих условий:
1. Совершившее преступление лицо должно подать заявление должностному
лицу либо в орган, правомочный возбуждать уголовные дела.
2. В заявлении должно содержаться сообщение о совершенном этим лицом
преступлении.
3. Заявление должно иметь добровольный характер.
4. Именно из указанного заявления органы должны узнать о совершенном
преступлении.
Как и заявление о совершенном преступлении, явка с повинной может
быть сделана в устном или письменном виде. Что касается процессуального
оформления явки с повинной, она оформляется аналогично заявлению о
совершенном преступлении. То есть в случае, если явка с повинной
представлена в письменном виде, необходимо ее подписание заявителем.
Если же явка с повинной представляется устно, то она подлежит занесению в
протокол в порядке, аналогичном занесению в протокол иных заявлений о
преступлении. Тем не менее, если лицо явилось с явкой с повинной уже
после того, как уголовное дело было возбуждено, такая явка не может
являться поводом к возбуждению уголовного дела, а лишь служит
смягчающим обстоятельством для совершившего преступление лица.
Третьим поводом для возбуждения уголовного дела служит сообщение о
совершенном либо готовящемся преступлении, которое было получено из
иных источников.
УПК РФ не дает перечня таких «иных источников». В последние годы,
однако, среди подобных источников получили широкое распространение
средства массовой информации. В связи с этим в статью 144 УПК РФ
законодателем была введена 2 часть, согласно которой проверка полученного
из СМИ сообщения о преступлении, проводится органом дознания или
следователем по поручению прокурора. Прокурор в некоторых случаях сам
может осуществить проверку данного сообщения. Помимо этого, закон
обязывает редакцию, главного редактора передавать дознавателю,
следователю или прокурору, либо по их требованию документы и иные
материалы о преступлении, а также о лице, предоставившем
сведения о преступлении, имеющиеся в редакции. Исключение составляет
случай, когда предоставившее сведения о совершении преступления лицо
поставило перед редакцией обязательное условие о анонимности.
Результаты проводимых оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ)
также входят в число «иных источников» получения сообщения о
совершении преступления, поскольку в соответствии с ч.2 статьи 11
Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
Результаты данной деятельности могут являться поводом и основанием для
возбуждения уголовного дела.
На данном этапе возбуждения уголовного дела, однако, допускаются
существенные нарушения законности. К примеру, в случаях, когда
преступление совершается в условиях неочевидности, а подозреваемое лицо
отсутствует, потерпевшим может быть отказано в принятии сообщения и
заявления о преступлении. Имеют место нарушения установленных законом
сроков рассмотрения и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях
и т.д.
Четвертым поводом к возбуждению уголовного дела являются
постановления прокурора о направлении в орган предварительного
расследования соответствующих материалов в целях решения вопроса об
инициации уголовного преследования.
В соответствии с разного рода нормативно-правовыми актами
Генеральной прокуратуры Российской Федерации на прокурорах лежит
обязанность по вынесению постановлений о направлении в орган
предварительного расследования соответствующих материалов в целях
решения вопроса об уголовном преследовании в следующих случаях:
1. Согласно п. 1.8 Приказа Генерального прокурора Российской
Федерации от 27.12.2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в
органах прокуратуры РФ сообщений о преступлениях» при
непосредственном обнаружении признаков преступления в процессе
проведения прокурорских проверок исполнения законов [9].
2. В соответствии с п. 18 Приказа Генерального прокурора Российской
Федерации от 07.12.2007 г. № 95 «Об организации прокурорского надзора за
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»
при выявлении преступлений в процессе осуществления общенадзорных
проверок [8].
3. Согласно п. 9 Приказа Генерального прокурора Российской
Федерации от 15.02.2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за
исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной
деятельности» при выявлении нарушений требований уголовного
законодательства в процессе и по результатам проведения проверок
исполнения законов в ходе осуществления оперативно-розыскных
мероприятий, а также в ходе восстановления нарушенных прав и свобод
граждан, устранении других нарушений закона, допускаемых должностными
лицами осуществляющих оперативно-розыскную деятельность органов [7].
4. Пункт 1.17 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации
от 02.06.2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», а
также пункт 3 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от
06.09.2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью органов дознания» при выявлении фактов
фальсификации органами предварительного следствия и
дознания14материалов доследственных проверок [13; 6].
5. Пункт 8 Приказа Генерального Прокурора Российской Федерации от
18.04.2008 г. № 70 «О проведении проверок (служебных расследований) в
отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры
Российской Федерации» в случае установления в ходе служебных
расследований либо проверок в действиях прокурорских работников
признаков преступления [10].
6. Пункт 14.3 Инструкции о порядке рассмотрения заявлений,
сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях,
связанных с безвестным исчезновением граждан, утвержденной Приказом
Генпрокурора РФ и МВД РФ от 27.02.2010 г. № 70/122 в целях решения
вопроса об уголовном преследовании в отношении лиц, которые причастны к
безвестному исчезновению человека либо к совершению в отношении
потерпевшего иных противоправных действий, в тех случаях, когда в
процессе проверки законности заведения дел оперативного учета,
достаточности и полноты принятых в целях розыска пропавшего без вести
человека мер, в материалах оперативного учета или дела либо в материалах
предварительной проверки по поступившему сообщению о безвестном
исчезновении человека выявляются данные, которые содержат признаки
преступления в отношении исчезнувшего лица [11].
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в ст. 144,
возлагает на прокуроров, дознавателей и следователей обязанность по
принятию сообщения о преступлении, его проверки, в срок не позднее 3
суток с момента регистрации сообщения о совершении преступления в книге
учета сообщений о преступлениях (КУСП) вынесения по нему надлежащего
решения. По ходатайству дознавателя или следователя начальником органа
дознания, начальником следственного органа, прокурором срок проверки
сообщения о совершенном преступлении может быть продлен до 10 суток. В
случае проведения документальных проверок или ревизий срок проверки
может быть продлен прокурором до 30 суток. Соответственно, предельный
срок проверки сообщений о преступлении составляет 10 суток либо 30 суток.
В процессе проверки сообщений и заявлений о преступлении возможно
истребование необходимых материалов и получение объяснений.
Получение объяснений является одним из основных способов
получения данных на стадии возбуждения уголовного дела. Получение
объяснения представляет собой неотъемлемую и очень важную ступень в
рамках рассмотрения сообщений о преступлении. Тем не менее, граждане
зачастую отказываются давать объяснения. В подобном случае они никак не
могут быть принуждены к даче объяснений, поскольку законом на граждан
не возлагается такая обязанность.
Второй способ получения данных - истребование предметов и
документов, могущих служить вещественными доказательствами. В данном
случае имеет место та же проблема, что и в деле получения объяснений.
Следователи, дознаватели, сотрудники полиции таким правом обладают, в то
время как лица, располагающие данными документами или предметами, не
несут обязанности по их предоставлению в рамках проверки сообщений о
преступлении.
Как можно наблюдать, имеется 4 предусмотренных законодательством
способа проверки заявлений и сообщений о совершенном преступлении на
этапе предварительного рассмотрения заявления либо сообщения о
преступлении:
1) Осуществление осмотра места происшествия, назначение экспертизы,
освидетельствование;
2) Истребование предметов и документов, могущих служить вещественными
доказательствами;
3) Получение объяснений;
4) Назначение документальных проверок и ревизий.
По итогам рассмотрения сообщений о преступлении прокурором,
следователем, дознавателем выносится одно из следующих трех решений:
1) Постановление о возбуждении уголовного дела;
2) Постановление об отказе в его возбуждении;
3) Постановление о передаче поступившего сообщения о преступлении в
порядке подследственности.
Если по итогам проверки заявления либо сообщения о преступлении
обнаруживаются основания и поводы к возбуждению уголовного дела, то
дознавателем, следователем незамедлительно направляется постановление о
возбуждении уголовного дела прокурору.
Под незамедлительностью в данном случае подразумевается передача
постановления прокурору безотлагательно, сразу же по его вынесении.
Исключением являются лишь капитаны речных и морских судов, которые
находятся в дальнем плавании, руководители зимовок или геолого-
разведочных партий, главы дипломатических представительств либо
консульских учреждений Российской Федерации, возбудивших
уголовное дело. Указанные лица обязаны незамедлительно прокурора в
известность о возбуждении уголовного дела и инициированном
расследовании. Что касается постановления о возбуждении уголовного дела,
вышеперечисленные лица должны передать его прокурору при первой же
реальной возможности.
В постановлении о возбуждении уголовного дела должны быть
указаны: 1) время, дата и место вынесения постановления; 2) лицо, которым
оно вынесено; 3) основание, повод к возбуждению уголовного дела; 4) пункт,
часть, статья УК РФ, в соответствии с которыми возбуждается уголовное
дело.
К постановлению о возбуждении дела прилагаются материалы проверки
сообщения совершенном о преступлении, а также постановления и
протоколы, если были произведены отдельные следственные действия.
Прокурором по получении постановления незамедлительно
принимается одно из трех решений:
1. Прокурор согласует возбуждение уголовного дела с дознавателем. В
данном случае достаточно простой резолюции «согласен» на постановлении
дознавателя.
2. Прокурор отказывает в возбуждении уголовного дела. В этом случае
Прокурором выносится постановление об отказе в возбуждении дела.
3. Прокурором материал возвращается на дополнительную проверку. В этом
случае на ее проведение дается не более чем 5 суток.
Если по истечении указанной дополнительной проверки и ввиду новых
фактов дознаватель или следователь все же приходят к заключению о
необходимости возбуждения уголовного дела, ими выносится повторное
постановление о возбуждении уголовного дела, после чего они вместе с
материалом проверки направляют данное постановление прокурору.
Повторный возврат прокурором материалов для дополнительной проверки
недопустим. То есть прокурор обязан или дать согласие на возбуждение
уголовного дела, или вынести постановление об отказе в его возбуждении.
Постановление следователя или дознавателя получает юридическую
силу лишь после получения ими согласия прокурора на возбуждение
уголовного дела. О соответствующем решении дознаватель или следователь
обязаны в этот же день уведомить как заявителя, так и лицо, в отношении
которого возбуждено уголовное дело.
В случае возбуждения уголовного дела, согласно ст. 149 Уголовно-
процессуального кодекса РФ, прокурором направляется уголовное дело с
целью производства предварительного расследования;
следователь начинает производство предварительного следствия; орган
дознания осуществляет неотложные следственные действия, после чего
направляет уголовное дело прокурору.
Необходимо отдельно сказать о выделении нового уголовного дела или
материала проверки из уже возбужденного уголовного дела. Указанный
момент регламентирован статьями 154 и 155 Уголовно-процессуального
кодекса РФ. В соответствии со ст. 154 УПК РФ прокурор, следователь,
дознаватель выделяют из дела не материал проверки, который подлежит
разрешению по поводу возбуждения уголовного дела, а новое уголовное дело
в отношении следующих категорий лиц:
1) отдельные обвиняемые по уголовным делам, возбужденных по факту
преступлений, которые были совершены в соучастии, при неустановлении
подлежащего привлечению к ответственности лица, либо при отсутствии
данных об его местонахождении, а также в случае отсутствия возможности
участия данного лица в уголовном деле;
2) несовершеннолетнего обвиняемого, который привлечен к уголовной
ответственности совместно с совершеннолетними обвиняемыми;
3) иных лиц, которым инкриминируется совершение преступления, не
связанного с вменяемыми по расследуемому делу в вину деяниями,
когда о данном преступлении становится известно в процессе
предварительного следствия.
В соответствии со ст. 155 Уголовно-процессуального кодекса РФ из
расследуемого уголовного дела может быть выделен материал, содержащий
сведения о преступлении, который не связан с расследуемым уголовным
делом. Применительно к данному материалу действует такой же порядок
рассмотрения, как и для любого иного сообщения о преступлении.
В ходе сопоставления статей 154 и 155 Уголовно-процессуального
кодекса РФ можно наблюдать сходство ситуации, которая возникает при
выделении отдельного уголовного дела и выделении подлежащих
разрешению материалов из уголовного дела. В обоих указанных случаях
имеет место выделение из основного уголовного дела части содержащихся в
данном деле документов о преступлении, которое не связано с основным
уголовным делом.
Тем не менее, можно констатировать и определенное различие. Новое
уголовное дело подлежит выделению в том случае, когда в основном
уголовном деле имеется «иное лицо», которое обвиняется в совершении
преступления, не связанном с основным уголовным делом. Материал же, в
свою очередь, подлежит выделению из основного дела, когда по этому
материалу «становится известным факт совершения другого преступления,
которое не связано с расследуемым преступлением по основному уголовному
делу».
Необходимо отметить, что в законе не регламентируется достаточным
образом возможность последующего допуска выделяемых процессуальных
документов в роли доказательств по новому возбужденному уголовному
делу. Впрочем, можно сделать предположение, что в этом случае возможно
признание доказательств допустимыми, однако только при том условии,
что все требования Уголовно-процессуального кодекса РФ в ходе их
получения будут соблюдены.
Следует подчеркнуть еще один исключительно важный момент, а
именно, то обстоятельство, что до недавних пор обязанность по приему,
изучению и разрешению сообщений о совершенных преступлениях лежала
также и на суде. Однако Постановлением Конституционного
Суда Российской Федерации от 14.01.2000 г. № 1-п данные действия суда
были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации,
поскольку указанные функции не совместимы с главной функцией суда –
осуществлением правосудия [4].

1.2. Прокурорский надзор за законностью возбуждения уголовного дела –


самостоятельное направление прокурорско-надзорной деятельности.

Правовой статус представляет собой установленное нормами


законодательства положение субъектов, совокупность их прав и
обязанностей. В правовой статус включаются: установленные законом права,
гарантии установленных прав, обязанности, правосубъектность,
ответственность субъекта, наступающая в случае неисполнения им
обязанностей. Процессуальный статус прокурора закреплен нормами ст. 37
Уголовно-процессуального кодекса РФ, а также целым рядом других
нормативно-
правовых актов. Предоставленные прокурору права и обязанности
выступают и реализуются в форме полномочий.
В соответствии с ч.1 ст.37 уголовно-процессуального кодекса РФ
прокурор - это должностное лицо, уполномоченное в пределах
предусмотренной Уголовно-процессуальным кодексом РФ компетенции
выполнять от имени государства функции по уголовному преследованию в
процессе осуществления уголовного судопроизводства, а также
прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов
предварительного следствия и органов дознания [2].
В ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ преимущественно
закреплены полномочия прокурора на стадиях возбуждения уголовного дела
и осуществления предварительного расследования, и, как видится, в связи с
данным обстоятельством законодателем специально подчеркнута специфика
уголовного преследования, осуществляемого прокурором в досудебном
производстве – оно реализуется предусмотренными законом надзорными
способами [33, c. 92].
Если отталкиваться от общих целей деятельности органов
прокуратуры, прокурорского надзора и назначения уголовного
судопроизводства, то по отношению к стадии возбуждения уголовного дела
ролью прокурора является обеспечение им законности во всех решениях и
действиях следственных органов и органов дознания.
Тем не менее, несмотря на очевидность данного положения, в
литературе можно встретить суждения об ином характере направленности
деятельности прокурора на этапе досудебного производства. К примеру,
Терлюк А.Г., исследуя вопрос о сути прокурорского надзора за
осуществлением дознания, приходит к выводу о том, что общая цель
прокурорского надзора прокурора за дознанием, состоящая в обеспечении
законности решений и действий должностных лиц подразделений и органов
дознания, аналогична цели дознания в досудебном производстве и
заключается в установлении объективной истины [52, c. 20]. Тем не менее,
данный вывод А.Г. Терклюк представляется ошибочным, поскольку ведет к
отождествлению деятельности по доказыванию в уголовном деле и
прокурорского надзора за деятельностью следственных органов и органов
дознания.
Подобная ошибка обусловлена тем фактом, что главой 11 Уголовно-
процессуального кодекса РФ прокурор включен в число субъектов
доказывания. Согласно ст. 85 Уголовно-процессуального кодекса РФ
доказывание заключается в сборе, проверке и оценке полученных
доказательств, а сбор доказательств осуществляется посредством
производства следственных действий. В соответствии с редакцией Уголовно-
процессуального кодекса РФ 2003 года, прокурор был полномочен
возбуждать уголовное дело, принимать уголовное дело к своему
производству, принимать участие в производстве предварительного
расследования, а также осуществлять проведение отдельных следственных
действий лично. В настоящий момент прокурор указанными полномочиями
не обладает. Вследствие этого ст. 86 Уголовно-процессуального кодекса РФ,
наделяющая прокурора правом на сбор доказательств наряду с иными
субъектами доказывания, находится в противоречии со ст. 37 Уголовно-
процессуального кодекса РФ, в которой таких полномочий прокурора не
указано.
Однако, несмотря на это, прокурор продолжает выполнять роль
субъекта доказывания, поскольку им осуществляется проверка и оценка
доказательств, собранных следственными органами и органами дознания.
Прокурор осуществляет проверку данных доказательств на предмет их
достаточности и допустимости.
На стадии возбуждения уголовного дела прокурор, прежде всего,
выступает в качестве органа надзора за исполнением норм законодательства.
Органы прокуратуры полномочны осуществлять свою деятельность только
по поводу нарушений закона, свои же правомочия они могут использовать
лишь в случаях неправомерных посягательств на права и интересы граждан,
государственных органов, общественных организаций и их должностных
лиц, которые находятся под защитой закона. Соответственно, законность
является только обязательным, но и единственным критерием прокурорской
оценки правовых актов и деятельности должностных лиц государственных, а
также общественных органов [41, c. 40].
Начиная с 2007 года, нормативно-правовые акты, составляющие основу
прокурорской деятельности, большое количество раз изменялись и
редактировались. Стадия возбуждения уголовного дела, а также полномочия
прокурора на данной стадии не явились исключением.
Вследствие этого в юридической литературе указывается, что вносимые в
Уголовно-процессуальный кодекс РФ изменения можно уже назвать
бесчисленными, и за всеми изменениями практику зачастую трудно уследить
[36, c. 19].
Ввиду большой нестабильности уголовно-процессуальной отрасли
законодательства систематически обостряются дискуссии касательно роли и
места прокуратуры в области уголовного судопроизводства. Итогом
преобразований явились, во-первых, явный дисбаланс полномочий
прокуратуры и органов предварительного расследования. Прокуратура
утратила существенную часть надзорных полномочий в области
расследования преступлений. Во-вторых, преобразования привели к
отсутствию эффективного надзора за соблюдением законности
следователями в ходе осуществления ими своей деятельности [31, c. 22].
Несмотря на то, что действующий Уголовно-процессуальный кодекс
РФ наделяет прокурора полномочиями в сфере надзора за законностью
процессуальной деятельности органов предварительного следствия и
дознания, положения кодекса лишают прокурора такого эффективного и
важного средства реагирования на случаи выявленных нарушений, как
возбуждение уголовного дела. Предусмотренная в настоящее время законом
форма прокурорского реагирования, осуществляемая не прокурором
самостоятельно, а посредством обращения им к органам расследования,
значительно принижает статус прокурора [18, c. 22].
Отсутствие полномочий по возбуждению уголовных дел у прокурора
противоречит положениям ч. 1 ст. 155 Уголовно-процессуального кодекса
РФ. Из толкования указанной нормы прямо следует, что прокурор при
получении им материалов от дознавателя полномочен принять одно из
решений, которые предусмотрены ч. 1 ст. 145 Уголовно-процессуального
кодекса РФ, в т.ч.
возбудить уголовное дело [29].
Тем не менее, указанную точку зрения разделяют не все ученые. К
примеру, И.С. Дикарев наблюдает в лишении прокурора полномочий по
возбуждению уголовного дела логическое продолжение проводимой
судебной реформы, итогом которой стало поэтапное, но твердое устранение
прокуратуры от исполнения обязанностей, которые непосредственно связаны
с реализацией уголовного преследования на досудебных этапах уголовного
процесса [50, c. 267-268]. Данные изменения, равно как и весь процесс
реформирования органов прокуратуры в целом, оправдали себя, о чем
красноречиво свидетельствует
повышение качества прокурорского надзора и предварительного следствия.
Такая тенденция вызвана тем, что осуществляемая реформа расставила
новые акценты в работе прокуратуры. К примеру, в уголовном
судопроизводстве теперь приоритетной задачей прокурора является
осуществление им надзорной функции [21, c. 18].
Произошедшие в статусе прокуратуры изменения подчеркнули ее роль
надзорного органа, однако видится, что они ни в коей мере не способствуют
надлежащему осуществлению надзора за соблюдением законности.
Существенное сокращение объема полномочий прокурора в части надзора за
деятельностью органов предварительного следствия ничуть не
способствовало делу улучшения защиты прав граждан, совсем напротив,
сегодня налицо ухудшение ситуации с состоянием законности на досудебных
стадиях уголовного судопроизводства [30, c. 22].
При этом законодатель все же пытается в какой-то степени
компенсировать лишение прокурора полномочия по возбуждению
уголовного дела. Подобной компенсацией служит наделение прокурора
полномочиями по вынесению постановлений о направлении материалов
расследования с целью решения вопроса об уголовном преследовании в
орган предварительного расследования.
Как считает И.С. Дикарев, законодателем принято совершенно
правильное решение по выделению рассматриваемого постановления
прокурора в виде самостоятельного повода к возбуждению уголовного дела
[26, c. 54].
И тем не менее, прокурор выносит постановление на основании
информации, уже установленной в ходе осуществленной проверки, ввиду
чего оно едва ли может расцениваться в качестве повода для возбуждения
уголовного дела, поскольку содержит достаточные данные, которые
указывают на признаки преступления. Намного более логичным и
эффективным было бы наделение прокурора полномочиями на возбуждение
уголовных дел [39, c. 121].
В действовавшем ранее Уголовно-процессуальном кодекса РСФСР
было закреплено подобное полномочие прокурора. В соответствии с п.4 ст.
96 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, прокурор был полномочен
вносить органам расследования предложения о возбуждении уголовного
дела,
являвшиеся самостоятельным поводом для возбуждения уголовного дела.
Тем не менее, данное полномочие прокурора нередко критиковалось
учеными-процессуалистами.
Неясно, почему прокурор при обнаружении преступление, должен был
составлять «предложение» органам расследования о возбуждении уголовного
дела вместо того, чтобы самостоятельно возбудить дело по своему
собственному усмотрению. Направление прокурором предложений о
возбуждении дел органам расследования не вызывалось какой-либо
необходимостью, и более того, оно влекло волокиту на начальной стадии

процесса, а самое главное – приводило к самоустранению части прокуроров


от непосредственного возбуждения уголовного дела, к перекладыванию
данными прокурорами ответственности за данный важнейший
процессуальный акт на органы дознания и следователей [48, c. 149-152].
Прокурорская деятельность непременно протекает в определенной и
строгой форме, ввиду чего деятельность прокурора напрямую обусловлена
качеством правовых норм, регулирующих данную деятельность.
На протяжении многих веков правовой статус прокурора неоднократно
изменялся. И тем не менее, несмотря на какие бы то ни было изменения,
прокурор традиционно оставался значимой фигурой в уголовном
судопроизводстве. На разных этапах истории прокуратура осуществляла
разнообразные функции, из которых главнейшими были функции защиты
интересов короны, надзора за деятельностью присутственных мест, надзор за
правильным применением закона. В зависимости от развития различных
функций, деятельность прокуратуры приобретала различное значение, смысл
и характер, однако неизменно приоритетной на протяжении долгого времени
оставалась деятельность прокурора в качестве органа надзора [27, c. 94-95].
На основании вышесказанного можно прийти к выводу, что главной
задачей прокуратуры всегда было и остается осуществление надзора за
исполнением норм законодательства органами предварительного следствия и
дознания в стадии возбуждения уголовного дела.

2. Содержание прокурорского надзора за законностью возбуждения


уголовных дел органами предварительного следствия и дознания.
2.1. Полномочия прокурора.

В целях обеспечения законности и обоснованности возбуждения


уголовного дела законодателем предусмотрен ряд гарантий соблюдения прав
и свобод человека и гражданина. Судебный контроль, ведомственный
контроль и прокурорский надзор представляют собой подобные средства.
В деятельности органов, осуществляющих дознание, предварительное
следствие и оперативно-розыскную деятельность, прокурорский надзор
ведется на протяжении всего этапа досудебного производства. Стадия
возбуждения уголовного дела в данном случае не является исключением.
Однако в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации»
данная отрасль прокурорского надзора носит другое название, нежели в
уголовно-процессуальном законе, а именно надзор за процессуальной
деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания.
Согласно ст. 29 Федерального Закона «О прокуратуре Российской
Федерации» в предмет надзора входит соблюдение прав и свобод человека и
гражданина, обеспечение установленного законом порядка разрешения
сообщений и заявлений о готовящихся и совершенных преступлениях,
проведение оперативно-розыскных мероприятий и осуществление
расследования, а также контроль за законностью решений, принимаемых
органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и
оперативно-розыскную деятельность [3]. Исходя из указанной статьи, можно
сделать заключение, что прокурорский надзор за законностью возбуждения
уголовных дел представляет собой составную часть прокурорского надзора
за
исполнением требований законов органами предварительного следствия и
дознания [32].
На стадии возбуждения уголовных дел прокурорский надзор является
частью уголовно-процессуальной деятельности. Вследствие этого,
полномочия прокурора по указанному кругу вопросов необходимо
определять, опираясь на ч.2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации. Помимо этого, об этом прямым образом указывает
ст. 30 Федерального Закона «О Прокуратуре Российской Федерации».
В значительной степени изменились объем и характер полномочий
прокурора на стадии возбуждения уголовных дел. На это указывает анализ
норм уголовно-процессуального закона. Прежде всего это касается лишения
прокурора полномочия по самостоятельному проведению проверок
сообщений о преступлениях, а также приему сообщений и заявлений о
преступлении. Это свидетельствует о том, что прокурор исключен из числа
субъектов, полномочных принимать решения о возбуждении уголовного дела
либо об отказе в его возбуждении.
Тем не менее, лишившись права возбуждения уголовных дел, прокурор
по-прежнему обладает полномочиями по вынесению мотивированных
решений о направлении материалов, содержащих признаки состава
преступления, в следственные органы или в органы дознания с целью
разрешения вопроса о возбуждении уголовного дела.
На практике же подобные постановления чаще всего возвращаются
прокурору с замечаниями о том, что органами дознания или следственными
органами не выявлены признаки состава преступления, вследствие чего не
имеется оснований для принятия соответствующего процессуального
решения в порядке ст. 145 Уголовно-процессуального кодекса РФ.
Ввиду этого видится необходимым возврат прокурору полномочий по
приему и разрешению сообщений о совершаемых преступлениях с
последующим принятием им мотивированных решений о возбуждении
уголовного дела с направлением его на производство предварительного
расследования, решений об отказе в этом либо о передаче сообщения о
совершенном преступлении в порядке подследственности. Актуальность
данной меры заключается еще и в том положении вещей, что на практике
граждане по-прежнему считают прокурора ключевым должностным лицом,
выполняющим функцию уголовного преследования, что в полной мере
соответствует ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ, и
недоумевают, когда прокурором по заявлению о совершении преступления
проявляется не свойственная ему нерасторопность. Возвращение прокурору
указанных утраченных полномочий дало бы ему возможность эффективным
образом решать определенную в ст. 21 Уголовно-процессуального кодекса
РФ задачу. Безусловно, прокурор не должен, подобно полицейской дежурной
части, принимать все поступающие сообщения о преступлении, однако в
случае обнаружения признаков преступления, в т.ч. при обращении граждан
в
прокуратуру, необходимо, чтобы он обладал правом возбуждения уголовных
дел [14]. Тем не менее, уголовно-процессуальный закон все же предоставил
прокурору круг полномочий по надзору за законностью возбуждения
следователями и дознавателями уголовных дел:
1. Вынесение мотивированных постановлений об отмене незаконных и
необоснованных постановлений о возбуждении уголовного дела в течение 24
часов с момента получения им материалов, на основании которых дело
было возбуждено. Данное полномочие прокурора закреплено ч.4 ст. 146
Уголовно-процессуального кодекса РФ. Указанное полномочие имеет целью
восстановление конституционных прав лиц, незаконно и необоснованно
вовлеченных в уголовное судопроизводство, без наличия достаточных
оснований для возбуждения уголовного дела.
В случае признания незаконным постановления о возбуждении уголовного
дела также признаются недопустимыми доказательствами и результаты
процессуальных и следственных действий. Параллельно с этим прокурором
в обязательном порядке решается вопрос об отмене ареста на имущество,
избранных мер пресечения, а также о судьбе вещественных доказательств по
делу. Вдобавок к этому, в соответствии с ч.3 ст. 133 Уголовно-
процессуального кодекса, лицу, в отношении которого уголовное дело было
возбуждено, разъясняется право на реабилитацию.
2. Требование устранения выявленных нарушений федерального
законодательства, которые были допущены в ходе предварительного
следствия или дознания. Уголовно-процессуальный кодекс не закрепляет
того, в какой форме, устной или письменной, излагается указанное
требование прокурора, поэтому возможны оба варианта. В ходе реализации
своего полномочия прокурором при непосредственном его участии в
расследовании
преступлений в форме личного присутствия в процессе выполнения
следственных действий (ст. 164 Уголовно-процессуальный кодекс РФ)
прокурор при выявлении нарушений федерального законодательства может в
устной форме предъявить следователю требование об их устранении,
которое следователь в силу ст. 166 Уголовно-процессуального кодекса РФ
обязан отразить в протоколе соответствующего следственного действия.
Также данное требование прокурор вправе отразить в протоколе
собственноручно. В любом случае указанное требование удостоверяется
подписью прокурора. В ходе ознакомления с материалами проводимого
расследования по имеющимся материалам уголовного дела прокурором
быть выявлены факты нарушения положений федеральных законов. В таком
случае требования об устранении указанных нарушений им выражаются в
письменной форме. Вне зависимости от формы выражения прокурорского
требования оно должно содержать данные о конкретных фактах нарушения
федеральных законов.
В требовании в обязательном порядке должны быть указаны
допустившие указанные нарушения должностные лица, приведены
нарушенные правовые предписания процессуального и материального
федерального законодательства, а также последствия, которые наступили
либо могут наступить вследствие допущенных нарушений. Вдобавок к
этому, безусловно, требование прокурора должно содержать конкретные
предложения по устранению допущенного нарушения, адресуемые
начальнику органа дознания, следователю, руководителю следственного
органа, начальнику подразделения дознания. Письменные требования
прокурора, направляемые начальнику органа дознания, либо начальнику
подразделения дознания обязательны к исполнению, и обжалование данными
лицами прокурорских требований вышестоящему прокурору не влечет
приостановления их исполнения.
3. Решение следователя о несогласии с требованиями прокурора об
устранении допущенных при производстве предварительного следствия или
дознания нарушений федерального законодательства.
В новом Уголовно-процессуальном кодексе РФ имеет место
расширение института процессуальной самостоятельности следователя и
руководителя следственного органа. При несогласии с требованиями
прокурора об устранении допущенных при производстве предварительного
следствия нарушений федерального законодательства следователь обладает
правом не
исполнять их, представив при этом свои письменные возражения
руководителю следственного органа, информирующего об этом прокурора.
Рассмотрев указанные письменные возражения по существу, прокурор
вправе может согласиться с ними и, в соответствии с ч. 6 ст. 37 и п. 12 ч. 2 ст.
37 Уголовно-процессуального кодекса РФ, вправе принять новое решение в
целях устранения допущенных при производстве предварительного
следствия нарушений федерального законодательства. Согласно ч. 6 ст. 37
Уголовно-процессуального кодекса РФ прокурором, в случае получения им
возражений от следователя либо руководителя следственного органа на
требование по устранению допущенных в ходе предварительного следствия
нарушений федерального законодательства, руководителю вышестоящего
следственного органа направляется новое мотивированное требование по
устранению нарушений федерального законодательства, допущенного в ходе
расследования уголовного дела.
В случае выраженного несогласии руководителя соответствующего
федерального следственного органа прокурор правомочен обратиться по
существу образовавшейся ситуации с информацией к Генеральному
прокурору Российской Федерации, решение
которого имеет окончательный характер. Другим вариантом решения
прокурора при несогласии следователя с его требованием служит изъятие им
уголовного дела у следователя, который допускает нарушения федерального
законодательства при осуществлении предварительного следствия, с
последующей передачей его следователю Следственного комитета
Российской Федерации с указанием оснований данной передачи.
4. Постановление о направлении материалов в орган дознания или
следственный орган в целях решения вопроса об уголовном преследовании в
связи с выявленными нарушениями уголовного законодательства. Данное
полномочие является одним из основных прокурорских полномочий по
осуществлению уголовного преследования на досудебных этапах уголовного
судопроизводства. Действующим Уголовно-процессуальным кодексом РФ за
прокурором сохранена функция осуществления уголовного преследования
(ст.ст. 21, 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ). Тем не менее, в
соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации» прокурор лишен полномочий по возбуждению уголовного дела в
порядке главы 20 Уголовно-процессуального кодекса РФ, права
осуществления следственных действий в отношении обвиняемого,
подозреваемого и др. Отдельные полномочия прокурора, направленные на
изобличение обвиняемого и подозреваемого, не образуют полноценного
механизма. Вследствие этого возникает внутриотраслевое противоречие
норм уголовно-процессуального закона.
Разрешение данной коллизии возможно только законодательным
путем. При этом необходимо либо упразднение, либо восстановление
функции уголовного преследования, закрепленной за прокурором. Если
рассматривать указанный вопрос с позиций содержания действующего
уголовно-процессуального закона и научной доктрины уголовного процесса,
данное постановление прокурора должно признаваться поводом для
возбуждения уголовного дела наряду с рапортом правоохранительного
органа, должностного лица, составленным в связи с полученным ими
сообщением о совершении преступления. Указанное прокурорское
полномочие входит в число тех, которые прокурор полномочен
осуществлять, реализуя любые из выделенных ему функций, однако в
первую очередь в том случае, если проверка исполнения требований
федерального законодательства в ходе приема, регистрации и разрешения
сообщений о преступлениях установила сокрытие преступления от учета.
5. Письменные указания о направлении расследования и
осуществлении процессуальных действий, направляемые дознавателю.
Указания в рамках своей компетенции прокурор полномочен давать по
любому уголовному делу, находящемуся в производстве органа дознания, а
также по любому следственному действию, к примеру, о розыске
преступников, о проведении судебных экспертиз, о направлении уголовного
дела в суд и т.д. Указания прокурора даются в письменной форме п. 4 ч. 2 ст.
37 Уголовно-процессуального кодекса РФ и должны быть конкретными.
Письменные указания представляют собой процессуальные документы
и должны быть приобщены к делу, а их копии подлежат хранению в
наблюдательном производстве.
В соответствии ч. 4 ст. 41 и ч. 4 ст. 40.1 Уголовно-процессуального
кодекса РФ дознаватель обладает правом обжалования указаний прокурора
вышестоящему прокурору, что, впрочем, не приостанавливает их
исполнения.
6. Направляемые дознавателям письменные указания о направлении
расследования, указания о производстве процессуальных действий,
утверждение постановлений дознавателя о прекращении производства по
уголовному делу. Данное полномочие прокурора, с одной стороны, является
способом процессуального руководства осуществления дознания; с другой
стороны, данный способ представляет собой особую правовую конструкцию,
обеспечивающую законность принятия решения по итогам расследования. В
целях его реализации применяются следующие методы: 1) регулярное
ознакомление с находящихся в производстве дознавателя материалами
расследования уголовных дел путем проведения непосредственной проверки
и исследования материалов уголовных дел или посредством ознакомления с
наблюдательным производством по уголовным делам; 2) обобщение
имеющейся практики расследования преступлений за конкретный период
времени либо по отдельным категориям уголовных дел, что дает прокурору
возможность выявления типичных ошибок в правоприменительной
деятельности органов дознания в ходе осуществления ими расследований и
позволяет разрабатывать мероприятия, направленные на улучшение качества
расследования преступлений.
После того, как дознаватель выносит постановление о прекращении
производства по уголовному делу, на прокуроре лежит обязанность по его
утверждению. Помимо этого, прокурор должен проверить указанное
постановление на предмет объективности, полноты, единообразного и
точного исполнения положений уголовно-процессуального закона. Если же
прокурором выявляются нарушения законодательства, то он не утверждает
такое постановление, а выносит постановление об его отмене в связи с
необоснованностью или незаконностью. Помимо этого, в силу своих
полномочий, прокурором в обязательном порядке даются письменные
указания дознавателю о направлении уголовного дела на дальнейшее
расследование и выносится требование по устранению допущенных при
производстве дознания нарушений требований законодательства. Если
прокурором утверждается постановление о прекращении уголовного дела по
реабилитирующим основаниям, которые установлены п.1,2 ч.1 ст. 24 и п.1
ч.1 ст. 27 Уголовно-процессуального кодекса, то он в обязательном порядке
принимает меры, направленные на реабилитацию указанных в
постановлении лиц.
Подобное сочетание системных, взаимообусловленных и
взаимосвязанных процессуальных полномочий прокурора дает ему
возможность обеспечивать режим
законности в процессе принятия решений по результатам расследования
органами дознания уголовных дел.
7. Постановление об отмене необоснованного или незаконного
постановления нижестоящего прокурора либо дознавателя. Данное право
вытекает из принципа единства и централизации деятельности и организации
органов прокуратуры Российской Федераций. Возможно рассмотрение
понятия «вышестоящий прокурор» в двух различных аспектах. Первый
представляет собой такое отношение в структурном соподчинении, при
котором процессуальными полномочиями наделяются прокуроры –
руководители, а также их заместители. Второй вариант соподчиненности
имеет место, когда компетенция вышестоящего органа прокуратуры обладает
приоритетным по юридической силе отношением к компетенции
нижестоящего ее органа. В том случае, если будет установлено, что подобное
постановление вынесено с нарушением требований норм законодательства,
то вне зависимости от отношений соподчиненности вышестоящий прокурор
обладает компетенцией по отмене постановления нижестоящего прокурора.
Если дознавателем выносится постановление, не соответствующее
закону, то на прокуроре лежит обязанность по его отмене своим
мотивированным постановлением. В указанном постановлении должны
указываться причины, ввиду которых прокурор отменяет вынесенное
дознавателем постановление, а также ошибки, которые необходимо
устранить, и установленный для их устранения временной промежуток,
чтобы избежать нарушения закона.
8. Решение по отстранению дознавателя от дальнейшего
осуществления
расследования в случае допущенного им в ходе дознания нарушения
требований процессуального законодательства. Согласно п.10 ч.2 ст.37
Уголовно-процессуального кодекса РФ прокурором, осуществляющим
надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, дознаватель
может быть отстранен от дельнейшего рассмотрения дела, если допустит
нарушение норм уголовно-процессуального законодательства. В каждом
отдельном случае прокурор, в зависимости от характера нарушения и
конкретных обстоятельств дела, определяет, за какие нарушения дознаватель
может быть отстранен. В случае самоотвода или отвода дознавателя по
предусмотренным в законе основаниям прокурором максимально
тщательным образом проверяются мотивы дознавателя для самоотвода или
отвода.
9. Постановление об изъятии прокурором уголовного дела у органа
дознания и его передаче следователю, постановление об изъятии прокурором
уголовного дела у органа предварительного расследования федерального
органа исполнительной власти и его передаче следователю Следственного
комитета Российской Федерации, а также постановление о передаче
уголовного дела прокурором от одного органа предварительного
расследования другому в соответствии с правилами, закрепленными ст. 151
Уголовно-процессуального кодекса РФ. Указанное право наглядным образом
показывает властно-распорядительную сущность прокуратуры.
Чаще всего необходимость в изъятии прокурором уголовного дела и
его передаче от одного органа другому органу возникает вследствие грубого
нарушения требований уголовно-процессуального закона.
10. Утверждение обвинительного акта или обвинительного заключения
по уголовному делу. Возвращение уголовного дела следователю,
дознавателю со письменными указаниями прокурора по производству
дополнительного
расследования, по изменению объема обвинения или квалификации действий
обвиняемых либо для повторного составления обвинительного акта или
обвинительного заключения и устранения обнаруженных недостатков.
11. Проверка исполнения положений федерального закона в процессе
приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях. Пункт 1.1
приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09. 2007 г. №
140 [7] указывает на необходимость проведения таких проверок не реже чем
один раз в месяц. В ходе проверки установлению подлежат: 1) факты
регистрации абсолютно всех сообщений о преступлениях; 2) правильность и
полнота учета и регистрации поступающих сообщений о совершенных
преступлениях; 3) соблюдение установленных Уголовно-процессуальным
кодексом РФ процессуальных сроков рассмотрения поступающих сообщений
о преступлениях; 4) законность и обоснованность принимаемых решений.
Прокурор может выявлять допущенные нарушения требований закона
в процессе приема, регистрации и рассмотрения сообщений о преступлениях
посредством: 1) личного ознакомления с уголовными делами и с
материалами об отказе в возбуждении уголовного дела; 2) сопоставления
записей в
учетной документации с другими документами по одним и тем же фактам;
3) сверок полученной из предприятий и учреждений информации с учетной
документацией.
Ввиду того, что стадия возбуждения уголовного дела является
непродолжительной по времени, то приоритетное значение проверки приема,
регистрации и изучения сообщений о совершении преступления
определяется оперативностью данной проверки.
12. Рассмотрение обращений и жалоб граждан. Часть 1 статьи 124
Уголовно-процессуального кодекса РФ закрепляет, что жалобы
заинтересованных лиц на действия или бездействия и решения следователя,
дознавателя и органа дознания и в течение 3 суток с момента их поступления
подлежат рассмотрению прокурором. В исключительных ситуациях, когда
для целей проверки жалобы является необходимым истребование
дополнительных материалов либо принятие иных мер для ее объективного
рассмотрения, допускается рассмотрение данной жалобы в срок
продолжительностью 10 суток [2]. При рассмотрении поступающих жалоб на
прокуроре лежит обязанность по принятию мер, направленных на
восстановление прав граждан, обеспечение законных интересов организаций,
учреждений и предприятий.
Таким образом, по результатам анализа соответствующих норм
уголовно-процессуального закона можно классифицировать полномочия
прокурора в сфере надзора за законностью возбуждения уголовных дел
следующим образом:
1) Полномочия, которые направлены на предупреждение нарушений закона:
вынесение мотивированных постановлений о направлении соответствующих
материалов в орган дознания или следственный орган в целях решения
вопроса об уголовном преследовании по фактам обнаруженных прокурором
нарушений положений уголовного законодательства; дача дознавателю
письменных указаний об осуществлении процессуальных действий в
процессе проверки сообщений о преступлении; продление сроков
производимой
Дознавателем проверки сообщения о совершенном преступлении;
2) Полномочия, направленные на обнаружение нарушений закона: проверка
соблюдения требований федерального закона в процессе приема,
регистрации и рассмотрения сообщений о преступлении, в т.ч. проверка
обоснованности и законности и решений, принимаемых по итогам
рассмотрения
сообщений о совершенных преступлениях; рассмотрение обращений и жалоб
заинтересованных лиц;
3) Полномочия, которые направлены на устранение выявляемых нарушений
закона: отмена незаконных или необоснованных постановлений о
возбуждении уголовного дела; отмена постановлений дознавателя об отказе в
возбуждении уголовного дела; вынесение мотивированных постановлений о
направлении руководителю следственного органа соответствующих
материалов для решения вопроса об отмене вынесенного нижестоящим
лицом постановления об отказе в возбуждении уголовного дела; право
прокурора требовать от органа дознания и иных следственных органов
устранения допущенных при рассмотрении сообщений о преступлениях
нарушений закона.
Осуществляя в стадии возбуждения уголовного дела вышеуказанные
полномочия, прокурор ведет не эпизодический, а непрерывный надзор за
процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и
дознания. В целях предотвращения и устранения нарушений закона
прокурором принимаются носящие публичный и властный характер
решения, отражающиеся в таких актах, как постановление, письменные
указания, предостережение и требования [32].

2.2. Организация надзора.


В юридической литературе, посвященной вопросам организации и
осуществления прокурорского надзора, организация работы понимается как:
1) своевременность постановки определенных задач как перед всем
коллективом, так и перед каждым его работником; 2) правильная расстановка
сил; 3) максимально эффективное руководство выделенными силами как на
отдельно взятых участках работы, так и всего коллектива в целом.
Организация работы органами прокуратуры – это в первую очередь
своевременная постановка конкретно очерченных задач перед всем
коллективом и каждым его работником, верная расстановка его членов по
отдельным участкам работы, эффективная работа по руководству их
деятельностью, а также обеспечение работы всего коллектива как
слаженного единого механизма [19, c. 162].
Целью построения организации работы является разработка
определенной заранее схемы эффективных центров принятия и претворения
в жизнь решений, могущих обеспечить координацию индивидуальных
усилий в процессе достижения коллективных целей [51, c. 90].
Организация осуществления прокурорского надзора на стадии возбуждения
уголовного дела являет собой системное понятие.
Цель организации осуществления прокурорского надзора на стадии
возбуждения уголовного дела в процессе ее конкретизации и перехода на
нижестоящий уровень трансформируется в задачи практического характера.
Смысл подобного преобразования заключается в том, дабы соединить
вышестоящую цель с целью нижестоящей, а затем перевести саму цель в
Плоскость практики: объект, предмет, методика и пределы надзора на стадии
возбуждения уголовного дела [15].
В соответствии с положениями Приказа Генерального прокурора
Российской Федерации № 31 от 18.06.1997 года прокуроры обязаны не реже
чем один раза в месяц проводить проверки исполнения законов в процессе
приема, регистрации и рассмотрения сообщений о совершении
преступлений; данное действие следует производить в целях четкой
организации прокурорского надзора.
Прокурор проверяет организацию приема сообщений, заявлений и
другой информации о совершении преступлений, их регистрацию, учет, а
также порядок передачи исполнителю.
Помимо этого, проверяются документы дежурной части, канцелярии,
поскольку они могут содержать письма граждан и рапорты сотрудников,
содержащие информацию о преступлении. Далее, оценивается роль
исполнителей и руководителей при рассмотрении заявлений.
Прокурор обязан сопоставлять получаемые в ходе собственных учетов
прокуратуры данные с данными органов следствия и дознания, поскольку
подобные сравнения позволяют выявлять скрытые от учета сообщения и
заявления о преступлениях.
Осуществляется изучение следующих документов:
- книги учета заявлений и сообщений о преступлениях (КУСП);
- талоны-уведомления о приеме от граждан заявлений;
- журнал по учету входящей корреспонденции;
- журнал по учету исходящей корреспонденции;
- книги рапортов дежурных;
- журнал по учету материалов, по которым вынесены постановления об
отказе в возбуждении уголовного дела и т.д.
В ходе проведении таких проверок следует помнить о возможности
наличия следующих нарушений закона:
- отказ в приеме и регистрации сообщения или заявления о преступлении:
- необоснованный возврат сообщения, заявления о преступлении в
связи с неправильным его оформлением;
- необоснованный отказ заявителю в возбуждении уголовного дела;
- избирательная регистрация сообщений и заявлений о конкретных
преступлениях;
- регистрация сообщений и заявлений только о преступлениях, по которым
совершившие их лица установлены и т.д.
Прокурору в процессе проверки необходимо учитывать, что сообщения
и заявления граждан, организаций и их должностных лиц образуют основной
массив входящей информации о совершаемых преступлениях. При этом
зачастую наименование поступившего документа в нем может отсутствовать.
В заявлениях, из которых можно усмотреть признаки преступления,
может отсутствовать просьба о привлечении какого-либо лица к
ответственности. Часть сообщения, заявления о преступлениях содержат
только пожелание заявителей об их принятии "к сведению в работе", или
"предупредить" конкретное лицо. Тем не менее, сам факт сообщения
заявителем государственному правоохранительному органу о преступлении
указывает на понимание данным заявителем последствий подобного
обращения. Указанные обстоятельства не являются основанием для не
регистрации или отказа в регистрации сообщения, заявления [45].
Сообщения, поступающие по телеграфу, почте, иным видам срочной
связи подлежат регистрации точно таким же способом, что и входящая
корреспонденция. Все сообщения и заявления о совершаемых преступлениях
регистрируются в КУСП, причем если заявитель лично принес сообщение о
совершенном преступлении, ему выдают талон-уведомление, в котором
заявитель проставляет дату, время и расписывается, а корешок данного
талона хранится в правоохранительном органе.
Помимо проверки сообщений о совершаемых преступлениях,
поступивших по телеграфу, почте, телефону, прокурор также должен
использовать получаемые на запросы ответы из различных организаций
касательно имеющихся у данных организаций нарушений законодательства.
Информация, получаемая из данных запросов, подлежит анализу и
сверке с информацией, которая в ходе приема и разрешения заявлений и
жалоб граждан. Особое место в процессе проверки учетно-регистрационной
дисциплины отводится исполнению положений «Инструкции о едином учете
преступления» № 20-1-85-94 от 14 декабря 1994 года. Указанным
положением выделяется ряд рекомендаций, на которые следует обратить
внимание при осуществлении проверки, в противном случае снижается шанс
выявления серьезных нарушений.
В число этих рекомендаций входят проверка наличия и сопоставление
реквизитов:
1) Штамп регистрации на сообщении и заявлении о преступлении;
2) Дата написания заявления;
3) Дата поступления заявления;
4) Дата регистрации;
5) Соответствие проставленного на заявлении регистрационного номера
порядковому номеру КУСП.
Часто нарушения выявляются в ходе проверки материалов об отказе в
возбуждении уголовного дела. В этом случае также следует проверять, когда
конкретно написано заявление, когда данное заявление поступило, каким оно
числом зарегистрировано, имеется ли порядковый номер КУСП штамп, а
также резолюция руководителя.
Организация прокурорского надзора на стадии возбуждения
уголовного дела требует последовательного решения следующих проблем:
- организации прокурорской неформальной учебы на местах, то есть
организации возможности и контроля за непрерывным изучением
работниками прокуратуры вне отрыва от основной работы (в т.ч. при
помощи технических средств, докладов, деловых игр, семинаров и т.д.)
действующего и нового федерального законодательства, нормативных
документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прочих
руководящих органов прокуратуры и ее поднадзорных ведомств,
юридической литературы, а также учебной и методической литературы по
прокурорскому надзору на стадии возбуждения уголовного дела.
- наличия всестороннего и объективного анализа статистической и прочей
информации касательно состояния законности и преступности, учетно-
регистрационной дисциплины, обстоятельного учета особенностей работы
тех или иных поднадзорных органов по приему, регистрации и разрешению
информации о совершаемых преступлениях, четкого представления о
содержании предмета и задачах надзора, и основанных на этом
представлении способностей по выделению и сосредоточению усилий на
главных, самых «проблемных» направлениях, так называемой
«подвижности» надзора, то есть умения оперативно приспосабливать его
методы и формы к изменяющейся обстановке в деятельности поднадзорных
органов, способности сочетать их и эффективно пользоваться результатами
деятельности по осуществлению ведомственного контроля.
- способности оперативно организовывать собирание, получение и учет
данных о движении сообщений, заявлений о совершаемых преступлениях,
характере осуществляемых по ним поднадзорным органом мероприятий,
способности по отслеживанию сроков принятия решений, их характера,
поддержанию постоянной связи с исполнителями, умением активно
следить за исполнением требований, содержащихся в письменных указаниях
надзирающего прокурора.
- планирования как элемента организации работы. К отправным точкам в
планировании проверок соблюдения закона на стадии возбуждения
уголовного дела относятся: требования действующего уголовно-
процессуального закона (ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса РФ) о
максимально возможном сроке принятия решений по сообщениям,
заявлениям о преступлениях – 3 суток; начальником органа дознания,
начальником следственного отдела, прокурором возможно продление
данного срока до 10 суток; требования приказов Генерального прокурора
Российской Федерации о минимальной, ежемесячной, периодичности
проверок соблюдения требований законодательства о приеме, регистрации и
разрешении сообщений и заявлений о преступлениях; о приоритетном
внимании к сообщениям и заявлениям, находящимся на стадии
рассмотрения, о систематическом анализе содержания содержащейся в СМИ
информации и др. Все без исключения планируемые мероприятия должны
обеспечиваться реальной, в том числе организационной, поддержкой
прокуратуры.
- организации учета и контроля исполнения. Практика прокурорского
надзора на стадии возбуждения уголовных дел, с учетом большого объема
анализируемой информации, требует создания и ведения работниками
собственных «учетов» (по возможности с использованием компьютера),
которые позволяют владеть результативностью и объемом работы
поднадзорных органов [44].
Можно, таким образом, прийти к выводу о том, что деятельность по
организации прокурорского надзора представляет собой обусловленные
принципами и целью уголовного судопроизводства действия прокурора,
дающие ему возможность упорядочения субъективных ресурсов
прокурорского надзора ради достижения целей прокурорского надзора на
стадии возбуждения уголовного дела [15].
Что касается актов прокурорского реагирования, то они представляют
собой закрепленные в соответствующих документах прокуроров имеющие
властно-распорядительный характер решения, выносимые ими в процессе
осуществления прокурорских полномочий [24, c. 70].
В научной теории прокурорского надзора не имеется единого
понимания того, какие действия (документы, решения) прокурора являются
актами прокурорского реагирования. Акт прокурорского реагирования
зачастую рассматривается как документ-действие. Это определение, однако,
представляется не совсем точным, поскольку актами прокурорского
реагирования могут признаваться предусмотренные нормами
законодательства значимые с юридической точки зрения решения прокурора,
направленные на предотвращение и устранение выявляемых нарушений
законности и являются обязательными для рассмотрения полномочными
государственными органами, их должностными лицами, а также
руководителя некоммерческих и коммерческих организаций [28].
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации» акты прокурорского реагирования можно разделить на общие,
применяющиеся во всех либо в большинстве отраслей прокурорского
надзора и на отраслевые (специфические). Отраслевые акты используются в
одной либо нескольких отраслях прокурорского надзора. Все без исключения
акты прокурорского реагирования подлежат составлению по определенной
форме, обладают процессуальным характером и в обязательном порядке
вносятся в определенные адресаты.
Согласно п. 16 Приказа Генерального прокурора Российской
Федерации № 19 от 07 декабря 2007 года акты прокурорского реагирования
должны содержать сущность правонарушения, способствовавшие его
совершению причины и условия, а также его негативные последствия. В тех
или иных актах прокурорского реагирования в зависимости от характера
конкретного правонарушения ставится вопрос об устранении как самого
правонарушения, так и устранении причин и условий, способствовавших его
совершению, а также вопрос об ответственности виновных в его совершении
лиц. В ходе составления и внесения таких актов реагирования, как
представление и протест, прокурором каждый раз решается вопрос о
необходимости своего личного участия в рассмотрении указанных актов [8].
Что касается актов прокурорского реагирования, то для данной сферы
правоотношений законом предусмотрены следующие их виды –
представление, требование, указание, постановление.
В соответствии с п.3 ч.2 ст.37 Уголовно-процессуального кодекса РФ
требование прокурора представляет собой основное средство устранения
нарушений закона, которые допускаются следственными органами в
процессе уголовного судопроизводства.
Работники прокуратуры констатируют, что вследствие непродуманной,
поспешной и непоследовательной реформы в сфере досудебного уголовного
судопроизводства требования прокурора по устранению нарушений
законодательства, как и выносимые им постановления, на практике являются
необязательными для следователя. Он может отклонить их, не принимая суть
предложенных ему прокурором возражений к исполнению. Однако подобные
заявления явно опровергаются официальными показателями статистики
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Согласно данным
показателям, в среднем удовлетворяется 80-90 % требований прокуроров по
устранению нарушений федерального законодательства, допускаемых
следователями Следственного комитета Российской Федерации, и свыше 90
% требований по устранению нарушений, допускаемых следователями
органов внутренних дел.
Представление прокурора как акт прокурорского реагирования
предусмотрено статьей 24 Федерального Закона «О прокуратуре Российской
Федерации». Это весьма широко применяемый акт прокурорского
реагирования. В соответствии с требованиями законодательства,
представление оформляется письменно, в нем указываются такие данные, как
наименование прокуратуры, должностное положение прокурора, а также
наименование государственного учреждения, организации, органа или
должностного лица, являющегося адресатом представления. Помимо этого, в
нем содержатся описание выявленного нарушения, способствовавшие этому
правонарушению условия и причины, предложения прокурора о проведении
необходимых для устранения нарушений мероприятий.
Кроме того, по итогам рассмотрения прокурорского представления
прокурор должен быть письменно уведомлен о мерах, принятых в целях
устранения правонарушения. В представлении прокурора может содержаться
указание как на устранение обнаруженных нарушений закона, так и на
предупреждение данных нарушений. В случае указания в представлении на
предупреждение нарушений закона в нем быть перечислены причины этого
правонарушения, а также условия, поспособствовавшие совершению данных
правонарушений, а также их распространению.
Эффективность представления в значительной мере зависит от верного
определения адресата внесения данного представления. В соответствии со ст.
24 Закона о прокуратуре Российской Федерации представление подлежит
внесению в орган либо должностному лицу, полномочным устранить
обнаруженные правонарушения, а также способствующие им причины и
условия. Адресатами представлений могут являться как сами
правонарушители, так и вышестоящие должностные лица или органы,
обладающие полномочиями по применению материальных и
дисциплинарных
взысканий к правонарушителям, по отмене вынесенных ими незаконных
правовых актов, а также полномочиями по проведению мероприятий
кадрового, управленческого, экономического и иного характера,
необходимых для предупреждения данных правонарушений.
В статье 251 Закона о прокуратуре указано, что предостережение
применяется в случае наличия сведений о готовящихся противозаконных
деяниях. Указанные сведения могут носить самый различный характер:
сообщения средств массовой информации, материалы контрольных органов,
заявления граждан и т.д. Очевидно, что данные сведения обязательно
должны быть объективными, реальными и достоверно установленными.
Указание прокурора является самой распространенной формой
прокурорского реагирования, носящее, как правило, профилактический
характер и способствующее недопущению совершения дознавателем или
следователем нарушений требований уголовно-процессуального закона.
Указание дается в письменном виде и может относиться как к производству
каких-либо следственных действий, проведение которых является
целесообразным с точки зрения прокурора, так и к характеру избрания меры
пресечения. Прокурор могут даваться указания следователю о том, как
следует квалифицировать преступление, по которому следователем
осуществляется производство, указания касательно объема обвинения,
направления уголовного дела в суд либо его прекращении и т.д.
2.3. Прокурорский надзор за законностью отказов в возбуждении
уголовных дел.

Отказ в возбуждении уголовного дела представляет собой вполне


правомерное решение, принимаемое в результате рассмотрения
полномочными органами сообщения о совершении преступления, при
условии, что данное решение полностью отвечает требованиям законности. В
соответствии с ч. 4 ст. 7 Уголовно-процессуального кодекса РФ законность
подразумевает не только неуклонное исполнение органом дознания,
дознавателем, руководителем следственного органа или следователем норм
уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но и
обоснованность решения по отказу в возбуждении уголовного дела [54].
Решению об отказе в возбуждении уголовного дела стоит уделить
особое
внимание, поскольку с момента принятия такого решения дознавателем или
следователем прекращается вся деятельность, связанная с проверкой
сообщения или заявления о преступлении.
В процессе проверки обоснованности и законности решения об отказе в
возбуждении уголовного дела следует проверять соблюдение требований
статей 140, 144, 145, 148 Уголовно-процессуального кодекса РФ, то есть
основания и поводы к возбуждению уголовного дела, порядок рассмотрения
поступившего сообщения о совершении преступления, принимаемое по
итогам рассмотрения сообщения о совершении преступления решение, а
также отказ в возбуждении уголовного дела.
По общему правилу, основания отказа в возбуждении уголовного дела
закреплены в ст. 24 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Тем не менее,
периодически выносятся постановления об отказе в возбуждении уголовных
дел ввиду примирения сторон (ст. 25 Уголовно-процессуального кодекса
РФ), ввиду изменения обстановки (ст. 26 Уголовно-процессуального кодекса
РФ), ввиду деятельного раскаяния (ст. 28 Уголовно-процессуального кодекса
РФ). Однако это неправильно, поскольку по указанным основаниям
возможно лишь прекращение уголовного дела в случае согласия прокурора.
Часто встречается на практике такое нарушение прав граждан в стадии
возбуждения уголовного дела, как принятие незаконного решения об отказе в
возбуждении уголовного дела, тогда как в сообщении о совершении
преступления имеют место явные признаки состава преступления.
По данным Генеральной Прокуратуры Российской Федерации за 2018 год
уменьшилось число (-5,7%) отмененных постановлений об отказе в
возбуждении уголовных дел [56].
Отказ в возбуждении уголовного дела является по сути своей
окончательным решением, завершающим уголовное судопроизводство, по
причине чего он представляет собой одно из итоговых процессуальных
решений на стадии возбуждения уголовного дела.
Отказ в возбуждении уголовного дела имеет строго установленную
процессуальную форму, т.е. он выносится только в виде постановления. В
таком постановлении содержится отрицательный вывод касательно
возможности возбуждения уголовного дела. В постановлении об отказе в
возбуждении уголовного дела зачастую описываются обстоятельства, не
несущие какой-либо существенной информации о преступлении, несмотря на
то, что такое постановление обладает большой процессуальной значимостью.
Вследствие этого данное постановление должно пристально изучаться
прокурорами.
В описательной части постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела должны содержаться сведения, подтверждающие, что в
распоряжении лица, вынесшего данное постановление, имелась достаточная
и необходимая информация, благодаря которой были установлены
обстоятельства, дающие возможность принятия этого решения. Данная часть
постановления должна содержать юридическое и фактическое обоснование
вывода, который излагается в резолютивной части. Убеждение
принимающего решение лица в том, что установлены основания для отказа в
возбуждении уголовного дела, должно являться мотивом, который
побуждает его действовать предусмотренным законом образом. В этом
состоит нормативное требование по обоснованности процессуального
решения, а также мотивированности выводов и суждений об установленных
данным лицом фактах и основаниях принятия решения об отказе в
возбуждения уголовного дела [54].
Предъявляемое к постановлению требование о его мотивированности
служит гарантией недопущения формализма в процессе принятия решения,
повышает степень ответственности уполномоченного лица, вынесшего
данное постановление. Ввиду этого обязанность по вынесению
мотивированных решений выступает важным средством защиты от
произвола [47, c. 35].
В случае признания отказа в возбуждении уголовного дела незаконным
или немотивированным материал возвращается прокурором на
дополнительную проверку, продолжительность которой не может превышать
10 суток с момента поступления материала в орган следствия или дознания.
В выносимом прокурором постановлении об отмене постановления об отказе
в возбуждении уголовного дела он должен указать нарушения, которые
необходимо устранить, а также обстоятельства, которые необходимо
дополнительно выяснить.
Федеральный закон № 404-ФЗ от 28 декабря 2010 года внес важные
изменения в ч. 6 ст. 148 Уголовно-процессуального кодекса РФ. В
соответствии с данными изменениями прокурору возвращено полномочие по
отмене вынесенного органами предварительного следствия постановления об
отказе в возбуждении уголовного дела. Тем не менее, несмотря на данный
позитивный шаг, законодателем все же сохранены различия в механизме
отмены данного постановления прокурором в зависимости от того, кем оно
вынесено.
Остается неясным, какими соображениями руководствовался
законодатель, когда устанавливал для прокурора различные сроки для
отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, при том,
что следователь, руководитель следственного органа, дознаватель и орган
дознания представляют собой субъекты предварительного расследования.
По сути, их разделяют только сроки предварительного расследования,
категория расследуемых дел и ведомственная принадлежность. Логичным
следствием анализа ч. 6 ст. 148 Уголовно-процессуального кодекса РФ, при
этом, является наличие у юристов следующих вопросов: является ли
обязательным для прокурора при отмене постановления дознавателя, органа
дознания об отказе в возбуждении уголовного дела изложение конкретных
обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, и обязательно ли для
него незамедлительное направление, вместе с материалами, постановления
об отмене начальнику органа дознания [42, c. 33].
В целях повышения степени эффективности прокурорского надзора
видится необходимым наделение прокурора полномочиями по
самостоятельному возбуждению уголовного дела после отмены им
постановления об отказе в его возбуждении, вынесенного органами
предварительного следствия и дознания, и направление обязательных для
исполнения письменных указаний. В таком случае, если прокурор в ходе
ознакомления с копией постановления об отказе в возбуждении уголовного
дела и в процессе изучения материалов предварительной проверки
усматривает в деянии признаки преступления, он должен будет требовать
возбудить уголовное дело, отменив постановление об отказе в возбуждении
уголовного дела. Также в случае необеспечения полноты проверки
сообщения о совершении преступления и неустановления органами
предварительного расследования существенных обстоятельств совершенного
деяния прокурором отменяется незаконное либо необоснованное
постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, после чего им
направляются материалы с целью проведения дополнительной проверки
вкупе с письменными указаниями, которые должны быть обязательными к
исполнению [54].
Заключение.

Проведенное в настоящей работе исследование прокурорского надзора


за законностью возбуждения уголовных дел дает возможность сделать
определенные выводы:

1. Стадия возбуждения уголовного дела является самостоятельной,


первоначальной стадией уголовного процесса, представляющей собой
принятие решения полномочным государственным органом о возбуждении
уголовного дела или об отказе в его возбуждении.
2. Значение этой стадии в последнее время возрастает. Это наблюдение
подтверждается тем, что постепенно расширяется перечень средств проверки
сообщений о совершаемых преступлениях, а также легализуется на
законодательном уровне возможность по использованию данных материалов
как доказательств на последующих стадиях уголовного процесса.
3. На прокурора, который от имени государства осуществляет надзор за
процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и
органов дознания, возложена обязанность по обеспечению законности их
деятельности, а также принимаемых ими решений, посредством чего
создаются необходимые условия для претворения в жизнь принципа охраны
прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов государства и
общества на первой стадии уголовного судопроизводства.
В связи с вносимыми изменениями в Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации полномочия прокурора на стадии возбуждения
уголовного дела в значительной степени изменились. Это обстоятельство
стало поводом для многочисленных дискуссий как в научных кругах, так и
среди депутатов Государственной Думы.
Сохраняя статус должностного лица с возложенными на него задачами
по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и
предварительного следствия, прокурор при этом лишен такого важного
права, как полномочие по возбуждению уголовного дела.
Подобная ситуация приводит к такому положению вещей, что органы
предварительного следствия и дознания могут многократно отказывать в
возбуждении уголовного дела, несмотря на наличие явных оснований для его
возбуждения.
Парадокс указанной ситуации состоит в том, что прокурор, выявив
укрытое от учета преступление и обладая достаточными поводами и
основаниями для возбуждения уголовного дела, неправомочен возбуждать
уголовное дело, а лишь должен направить данный материал в органы
предварительного следствия или органы дознания, в которых по этому
материалу, как показывает практика, в лучшем случае возбудят уголовное
дело с задержкой по времени.
Лишение прокурора полномочий по возбуждению уголовных дел
противоречит положениям Уголовно-процессуального кодекса Российской
Федерации, которые относят прокурора к числу субъектов уголовного
преследования. На основании это можно прийти к выводу о том, что
прокурор должен обладать правом возбуждать уголовные дела лично. И
подобное положение вещей было бы логичным, поскольку, прокурор, выявив
скрытое от учета преступление, мог бы незамедлительно вынести
постановление о возбуждении уголовного дела, избежав излишней волокиты
и бюрократизма. Соответственно, в таком случае время и силы органов
дознания и органов предварительного следствия могли бы использоваться
более эффективно, однако законодателем данное право прокурора
трансформировано в право вынесения им мотивированных постановлений о
передаче материалов проверки в орган дознания или следственный орган.
Подводя итог, можно прийти к следующим выводам.
1) Наиболее частым нарушением прав граждан в стадии возбуждения
уголовного дела по-прежнему остается незаконный отказ в возбуждении
уголовного дела при наличии явных признаков состава преступления, а
также фальсификация материала проверки.
2) При вынесении соответствующими органами постановлений об отказе в
возбуждении уголовного дела является необходимой отсылка на
соответствующее основание ст. 24 Уголовно-процессуального кодекса РФ.
3) Видится целесообразным наделение прокурора полномочиями по
самостоятельному возбуждению уголовного дела, причем не только при
обнаружении нарушений уголовного законодательства, но и в случае
выявления незаконного отказа соответствующих органов в возбуждении
уголовного дела.
4) В Уголовно-процессуальном кодексе РФ необходимо предусмотреть
уведомление заявителя как о вынесении постановления об отказе в
возбуждении уголовного дела, так и о вынесении постановления прокурора
об отмене указанного постановления.

Список использованных источников:


Нормативные правовые акты и иные официальные документы:

1. Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ


Собрание законодательства Российской Федерации от 1996 г. , N 25 , ст. 2954
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 05 декабря
2001 года (в ред. от 10.12.2014 № 31-П). – Новосибирск: Норматика, 2016.
3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января
1992 года (в ред. от 28.11.2015 № 354-ФЗ). – Новосибирск: Норматика, 2016.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 января 2000 г. № 1-п //
Консультант плюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
5. О едином учете преступлений: Приказ Генпрокуратуры России № 39, МВД
России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России

780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29 декабря
2005 г. // Консультант плюс [Электронный ресурс]: справочная правовая
система.
6. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
органов дознания: Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 года №
137// Консультант плюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
7. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при
приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах
дознания и предварительного следствия: Приказ Генерального прокурора РФ
от 10.09. 2007 г. № 140 // Консультант плюс [Электронный ресурс]:
справочная правовая система.
8. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов,
соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального
прокурора РФ № 195 от 07.12.2007 года // Консультант плюс [Электронный
ресурс]: справочная правовая система.
9. О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской
Федерации сообщений о преступлениях: Приказ Генерального прокурора РФ
от 27.12.2007 года № 212// Консультант плюс [Электронный ресурс]:
справочная правовая система.
10. О проведении проверок (служебных расследований) в отношении
прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской
Федерации: Приказ Генерального Прокурора РФ от 18.04.2008 года № 70//
Консультант плюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
11. Инструкция о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о
преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с
безвестным исчезновением граждан, утвержденная Приказом Генерального
прокурора РФ и МВД России от 27.02.2010 года № 70/122 // Консультант
плюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
12. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при
осуществлении оперативно-розыскной деятельности: Приказ Генерального
прокурора РФ от 15.02.2011 года № 33// Консультант плюс [Электронный
ресурс]: справочная правовая система.
13. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
органов предварительного следствия: Приказ Генерального прокурора РФ от
02.06.2011 года № 162// Консультант плюс [Электронный ресурс]:
справочная
правовая система.

Специальная литература:

14. Абдул-Кадыров Ш.М. Функции и полномочия прокурора в стадии


возбуждения уголовного дела: [Электронный ресурс]: Законность. 2012. №9.
Электрон. версия печат. публ. URL: http://www.center-bereg.ru/j629.html
15. Агутин А.В. К вопросу о понятии организации прокурорского надзора в
стадии возбуждения уголовного дела: [Электронный ресурс]: Вестник
Вятского государственного гуманитарного университета. 2009. №3.
Электрон. Версия печат. публ. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-
o-ponyatii-organizatsiiprokurorskogo-nadzora-v-stadii-vozbuzhdeniya-
ugolovnogo-dela
16. Акты прокурорского надзора / Под ред. Ю.И. Скуратова. – М.: Юристъ,
1997.
17. Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс – М., 1994.
18. Балакшин В. Возбуждение уголовного дела прокурором // Законность. –
2008. - №8.
19. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор – М.: Проспект, 2011.
20. Брагин А.П. Пронякин А.Д. Прокурорский надзор в Российской
Федерации / Московская финансово-промышленная академия - М., 2004.
21. Буглаева Е.А. Участие прокурора в ходе предварительного следствия:
Автореф. дис. …канд. юрид. наук: 12.00.09. – Челябинск, 2011.
22. Википедия [Электронный ресурс]. URL:
https://ru.wikipedia.org/wiki/Правовой_статус
23. Володина Л.М. Механизм обеспечения прав личности в уголовном
процессе: Автореф. дис. док-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998.
24. Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебное
пособие / Под ред. проф. Ю.К. Якимовича. – Томск: изд-во НТЛ, 2008.
25. Деришев Ю.В. Прокуратура Российской Федерации: Учебное пособие. –
Омск: Юридический институт, 2003.
26. Дикарев И. С. Четвертый повод для возбуждения уголовного дела //
Законность. – 2012. – № 3.
27. Духовский М. В. Русский уголовный процесс: сокращ. курс лекций – М.:
Тип. Общ-ва распростр. полез. книг, 1897.
28. Дытченко Г.В., Никитин Е.Л. Средства прокурорского реагирования
(постановка и анализ проблемы, способы ее решения): [Электронный
ресурс]:
Научно-практический журнал «КриминалистЪ». 2009. № 1(4). Электрон.
версия печат. публ. URL: http://www.procuror.spb.ru/doc/k4.pdf
29. Ережепалиев Д. Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного
дела // Уголовное право. – 2011. - №4
30. Капинус О.С. Научное обеспечение деятельности прокуратуры // Вестник
Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2013. - №2
(34).
31. Капинус О.С., Рябцев В.П. Перспективы развития правовой
регламентации
статуса прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2011. - №3 (29).
32. Ковалева М.Г. Полномочия прокурора по надзору за законностью
возбуждения уголовного дела: [Электронный ресурс]: Научно-практический
журнал «КриминалистЪ». 2008. №2. Электрон. версия печат. публ. URL:
http://www.procuror.spb.ru/doc/k2.pdf
33. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской
Федерации (постатейный)/Л.Н. Башкатов, М.В. Боровский, Г.Н. Ветрова [и
др.]; отв. ред. И.Л. Петрухин, И.Б. Михайловская. – 8-е изд., перераб. и доп. –
М.:Проспект, 2011
34. Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного
судопроизводства: монография / О.А. Кожевников; Уральская
государственная юридическая академия. – М.: Волтерс Клувер, 2011.
35. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.
36. Маслов И. Реформа досудебного производства // Законность. – 2008. -
№7.
37. Мезинов Д.А. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы
особенной части: учеб. пособие – Томск: Изд-во НТЛ, 2011.
38. Настольная книга прокурора / под ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус;
науч.
ред. А.Ю. Винокуров. – М.: Издательство Юрайт, 2012.
39. Неганов Д.А. Кризис стадии возбуждения уголовного дела и выход из
него // Черные дыры» в Российском законодательстве. – 2013. - №1.
40. Никифоров Л.В. Некоторые аспекты осуществления ведомственного
контроля за уголовно-процессуальной деятельностью учреждения и органа
Федеральной службы исполнения наказаний // Мир юридической науки.
2012. № 8.
41. Николаева Л.А. Прокурорско-надзорные отношения как предмет
правового регулирования//Правоведение. – 1975. - №4.
42. Петров А.В. Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения
уголовного дела // Законность. 2011. №11.
43. Проект новой редакции Устава уголовного судопроизводства. СПб., 1900.
44. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела (ч.1):
Коллектив авторов: [Электронный ресурс]: Интернет-журнал Ассоциации
юристов Приморья «Закон». Электрон. версия печат. публ. URL:
http://law.vl.ru/analit/show_m.php?id=438&pub_name=%CF%F0%EE%EA
%F3%F690%EE%F0%F1%EA%E8%E9+%ED%E0%E4%E7%EE%F0+%E2+
%F1%F2%E0%E4%E8%E8+%E2
45. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела (ч.2):
Коллектив авторов: [Электронный ресурс]: Интернет-журнал Ассоциации
юристов Приморья «Закон». Электрон. версия печат. публ. URL:
http://law.vl.ru/analit/show_m.php?id=439&pub_name=%CF%F0%EE%EA
%F3%F0%EE%F0%F1%EA%E8%E9+%ED%E0%E4%E7%EE%F0+%E2+
%F1%F2%E0%E4%E8%E8+%E2
46. Прокурорский надзор: Учебник/Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – М.,
2006.
47. Профилатова Н.В. Оценка следователем достаточности доказательств при
принятии основных процессуальных решений по уголовным делам. –
диссерт.
Канд. Юрид. Наук: 12.00.09: М., 2009.
48. Савицкий В.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в
деятельности органов дознания и предварительного следствия / Под ред. М.
С.
Строговича, Г. Н. Александрова. – М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1959.
49. Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А.Я.
Сухарева. – М.: Издательство НОРМА, 2001.
50. Сущность и актуальные проблемы стадии возбуждения уголовного дела /
И.В. Блинова-Сычкарь [и др.]; под ред. И.С. Дикарева. – Волгоград: ВолГУ,
2011.
51. Теория организации: учеб./под общей ред. Атаманчука Г.В. М., 2007.
52. Терлюк А.Г. Прокурорский надзор за производством дознания: Автореф.
дис.…канд. юрид. Наук: 12.00.09. – Н.-Новгород, 2011.
53. Уголовно-процессуальное право РФ / отв. ред. Ю.К. Якимович. – СПб.:
Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007
54. Шадрин В.С., Чубыкин А.В. Проблемы прокурорского надзора за
законностью отказа в возбуждении уголовного дела: [Электронный ресурс]:
Научно-практический журнал «КриминалистЪ». 2014. №1 (14). Электрон.
версия печат. публ. URL: http://www.procuror.spb.ru/k1407.html
55. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. Учебник. М.: Городец – издат., 2001.

Практические материалы:

56. Сводные статистические сведения о результатах прокурорской


деятельности в России за январь-февраль 2018 г. [Электронный ресурс].URL:
http://genproc.gov.ru/stat/data/1358990/

Оценить