Вы находитесь на странице: 1из 180

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

На правах рукописи

Савельева Евгения Александровна

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ

Специальность: 12.00.06 –
земельное право; природоресурсное право;
экологическое право; аграрное право

Диссертация на соискание учѐной степени


кандидата юридических наук

Научный руководитель:
доктор юридических наук,
Н.Н. Мельников

Москва – 2015
2

Оглавление

Введение .................................................................................................................. 3
Глава 1. Теоретико-правовые основы зонирования территорий .............. 14
§ 1.1. Развитие законодательства о зонировании территорий .......................... 14
§ 1.2. Понятие зонирования территорий ............................................................. 34
Глава 2. Градостроительное зонирование как основа регулирования
градостроительной деятельности и определения правового режима
земель населенных пунктов .............................................................................. 68
§ 2.1. Роль правил землепользования и застройки в регулировании порядка
использования и охраны земель населенных пунктов ...................................... 68
§ 2.2. Особенности использования земельных участков в составе
территориальных зон ............................................................................................ 90
Глава 3. Особенности правового регулирования отдельных видов
зонирования территорий ................................................................................. 110
§ 3.1. Экологическое зонирование территорий ................................................ 110
§ 3.2. Правовые основы зонирования территорий, занятых опасными
объектами ............................................................................................................. 125
Заключение ......................................................................................................... 140
Список использованных источников ............................................................ 146
3

Введение
Актуальность темы исследования. Основы государственной
политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 -
2017 годы1 предусматривают совершенствование порядка определения
правового режима земельных участков в качестве одного из главных
направлений государственной политики по управлению земельным фондом.
Согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) правовой режим
земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории
и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Вместе с тем, нормы о зонировании не получили дальнейшего развития в ЗК
РФ, что породило множество неясностей и споров относительно правовой
природы данного института.
Действующее законодательство предусматривает различные виды
зонирования, в том числе градостроительное, экологическое зонирование
Байкальской природной территории, функциональное зонирование,
установление зон с особыми условиями использования территорий и др.
Условия и порядок проведения указанных видов зонирования, а также
особенности правового режима земельных участков в составе тех или иных
зон определяются значительным количеством нормативных актов, между
которыми отсутствует взаимосвязь и соподчиненность.
Повышенный интерес ученых к институту зонирования территорий
возник в связи с принятием Правительством Российской Федерации
распоряжения от 15 июня 2010 года № 982-р2, в соответствии с которым
институты территориального планирования и зонирования территорий
должны заменить собой институт категоризации земель. Депутатами

1
утв. Распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 г. N 297-р // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст.
1425.
2
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.06.2010 г. № 982-р «Об
утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и
разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в
области градостроительной деятельности» // СЗ РФ. 2010. № 25. Ст. 3220.
4

Государственной Думы РФ был подготовлен ряд законопроектов,


предусматривающих отмену деления земель на категории и определение
правового режима земель на основании зонирования территорий и видов
разрешенного использования земельных участков3. Исключение из
земельного законодательства принципа деления земель по целевому
назначению на категории предусмотрено и в Основах государственной
политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 –
2017 годы.
Современная российская наука не выработала единого подхода в
отношении места и роли института зонирования территорий в механизме
определения правового режима земель. Согласно первой позиции институт
зонирования территорий должен иметь приоритетное значение по сравнению
с институтом отнесения земель к категориям; в качестве обоснования
указывается, что нормы о категоризации земель являются устаревшими,
создают административные барьеры и способствуют развитию коррупции4.

3
См.: Проект № 480434-5 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в
части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их
разрешенного использования». Сайт Информационный портал «Саморегулирование»
[Электронный ресурс] // URL: http://sroportal.ru/laws/proekt-480434-5-fz-o-vnesenii-
izmenenij-v-z/. Дата обращения: 08.07.2014 г. ; Проект Федерального закона № 50654-6 «О
внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и
признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных
участков из одной категории в другую» // СПС Консультант плюс
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=94248. Дата обращения:
10.03.2014 г.; Проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в
Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному
зонированию». Сайт Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная
Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/
main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=465407-6&02. Дата обращения: 21.07.2014 г.
4
См.: например, Манылов И.Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право //
Журнал российского права. 2012. № 1. С. 21-28. Евпланов А. Что огород, что кладбище...
Деление земель на категории в зависимости от назначения собираются отменить //
Российская Бизнес-газета. 2011. № 819 (37). Берг Ю.А. Выступление на заседании
президиума Государственного совета. Сайт Президент России [Электронный ресурс] //
URL: http://президент.рф/news/16618#sel=. Дата обращения: 01.07.2014 г.
5

Вторая позиция основывается на том, что зонирование необходимо


рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на
категории способ определения правового режима земель5. Однако в научных
исследованиях, посвященных проблематике зонирования территорий, не в
полной мере учитывается, что нормы о зонировании, наряду с
регулированием отношений в сфере использования и охраны земель,
регламентируют экологические отношения (экологическое зонирование),
отношения в сфере определения параметров разрешенного строительства и
ограничений использования объектов капитального строительства
(градостроительное зонирование), отношения по установлению специального
режима осуществления предпринимательской деятельности (выделение зон
территориального развития и особых экономических зон) и др. Таким
образом, содержание отношений, включаемых в круг правового
регулирования норм о зонировании территорий, шире предмета правового
регулирования земельного права (земельных отношений).
В связи с изложенным актуальным представляется комплексное
исследование юридического содержания института зонирования территорий
и анализ данного института как системы норм, регулирующих земельные
отношения, и системы норм, регулирующих отношения в иных сферах
общественной жизни; при этом основное внимание в работе уделено
зонированию территорий как правовому институту, регулирующему
общественные отношения в сфере использования и охраны земель.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. Русская дореволюционная юридическая наука уделяла
серьезное внимание проблемам правового регулирования порядка
использования земельных участков. Указанные вопросы нашли отражение в

5
См.: например, Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. - 2-е изд.,
перераб. - Норма: ИНФРА-М, 2010. Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному
кодексу Российской Федерации / отв. ред. С.А. Боголюбов. 7-е изд., перераб. и доп. - М.:
Проспект, 2011.
6

работах Г.В. Барановского, В.М. Грибовского, В.И. Курдиновского, Б.Н.


Чичерина. В советский период проблемы регулирования правового режима
земель исследовались в научных работах Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.С
Башмакова, З.С. Беляевой, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова,
М.И. Козыря, Н.И. Краснова, И.А. Иконицкой, В.В. Петрова и других
авторов.
Многие из перечисленных ученых в период земельной и аграрной
реформы и в последующие годы продолжили изучение вопросов
регулирования земельных отношений в части определения правового режима
земель. Кроме того, данная проблематика исследовалась в работах А.П.
Анисимова, Л.Е. Бандорина, А.А. Борисова, М.В. Бочарова, М.М. Бринчука,
В.А. Бурова, Г.А. Волкова, С.Н. Волкова, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина,
О.Л. Дубовик, Г.Л. Земляковой, О.И. Крассова, Н.В. Кичигина, А.В.
Кодоловой, Д.Г. Лебедева, Е.Л. Мининой, С.Д. Митягина, И.Е. Манылова,
Э.К. Трутнева, В.В. Устюковой, А.В. Черноуцан, Л.Н. Чолтян и других
исследователей.
Некоторые аспекты института зонирования территорий исследованы в
рамках диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических
наук, например, Л.Е. Бандорина «Разрешенное использование земельных
участков», М., 2011; А.В. Чередникова «Градостроительное зонирование как
средство обеспечения публичных экологических и частных интересов», М.,
2012; О.А. Золотовой «Правовой режим земель охранных зон», М., 2013; Е.Р.
Моргуновой «Установление правового режима земель при
градостроительном зонировании», М., 2014. Однако указанные работы
преимущественно направлены на анализ отдельных видов зонирования
территорий. Институт зонирования территорий подробно изучен в
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук А.А.
Борисова «Значение зонирования территорий при определении правового
режима земель», М., 2014. Вместе с тем, в данной работе зонирование
7

исследовано применительно к двум категориям земель: землям населенных


пунктов и землям особо охраняемых территорий и объектов.
Монографического исследования, посвященного комплексному
изучению юридического содержания института зонирования территорий,
включая анализ данного института как системы норм, регулирующих
земельные отношения, и системы норм, регулирующих отношения в иных
сферах общественной жизни, до сих пор не было.
Целью диссертационного исследования является выявление,
исследование и поиск путей разрешения существующих проблем в сфере
правового регулирования зонирования территорий как одного из способов
установления специальных правовых режимов, включая режим
использования и охраны земель.
Задачи диссертационного исследования:
- определить предпосылки развития института зонирования территорий
в Российской Федерации;
- на основе анализа законодательства и теоретических положений
сформулировать понятие зонирования территорий;
- раскрыть соотношение института зонирования территорий и
институтов категоризации земель и территориального планирования в
механизме определения правового режима земельных участков;
- исследовать порядок и особенности проведения отдельных видов
зонирования территорий;
- сформулировать и обосновать предложения по развитию
действующего законодательства и практики его применения в исследуемой
сфере.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, складывающиеся в сфере зонирования территорий.
Предмет исследования составляют законы и подзаконные акты
Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальные правовые акты,
8

регулирующие порядок и условия осуществления зонирования территорий,


доктринальные взгляды и судебная практика.
Теоретическую основу исследования составили работы ведущих
ученых-правоведов в области земельного и экологического права: А.П.
Анисимова, Л.Е. Бандорина, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, М.М.
Бринчука, Г.А. Волкова, Н.О. Ведышевой, Е.А. Галиновской, О.Л. Дубовик,
Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, Г.Л. Земляковой, Н.И. Краснова, О.И.
Крассова, Н.Н. Мельникова, Е.Л. Мининой, Ф.П. Румянцева, В.В. Устюковой
и др.
В качестве общетеоретической основы использовались научные работы
теоретиков права: А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Е.Н. Трубецкого; учѐных в
области конституционного права: Г.А. Гаджиева, М.Г. Мойсеенко, учѐных –
цивилистов: В.А. Дозорцева, Е.А. Суханова, А.Л. Маковского и др.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили диалектичекий метод научного познания, общенаучные методы:
анализ и синтез, системно-структурный, функциональный методы,
частноправовые методы: историко-правовой, формально-юридический,
сравнительно-правовой и другие методы, необходимость которых
обусловлена предметом и целями исследования.
Эмпирической базой исследования являются опубликованные и
неопубликованные материалы судебно-арбитражной практики, в том числе
постановления высших судов Российской Федерации, федеральных
арбитражных судов, статистические данные, размещенные на сайтах органов
власти в сети Интернет.
Научная новизна исследования заключается в теоретическом
обосновании необходимости комплексного подхода к правовому
регулированию зонирования территорий, основанному на предложенных
автором доктринальных принципах и понятиях. Диссертационное
исследование является одним из первых исследований, посвященных анализу
института зонирования территорий как одного из способов установления
9

специальных правовых режимов, включая режим использования и охраны


земель и земельных участков.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и
предложения:
1. Зонирование территорий предлагается определять как юридический
механизм обособления территорий с целью установления в их границах
(зонах) специального правового режима, который по отношению к иным
правовым режимам, действующим на соответствующих территориях,
определяет специальные правила регулирования различного рода
общественных отношений (земельных, экологических и др.); определение
перечня оснований установления специальных правовых режимов и их
содержания относится к компетенции законодателя.
2. Институт зонирования территорий характеризуется комплексной
(межотраслевой) правовой природой, с одной стороны, данный институт
образуют нормы, регулирующие земельные отношения, с другой – нормы,
регулирующие отношения, выходящие за пределы предмета правового
регулирования земельного законодательства. Следовательно, институт
зонирования территорий является одним из способов определения правового
режима земель лишь в части положений, регламентирующих порядок
использования и охраны земель.
3. В зависимости от круга отношений, регулируемых нормами о
зонировании территорий, предлагается выделять следующие виды
зонирования:
1) экологическое зонирование – правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере обеспечения защиты
природных объектов и комплексов и экологически неблагополучных
территорий;
2) градостроительное зонирование – правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере установления
территориальных зон и градостроительных регламентов;
10

3) зонирование территорий посредством установления зон с особыми


условиями использования территорий – правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере определения особого
режима хозяйственной деятельности, условий использования земельных
участков, памятников природы, истории, культуры и других объектов;
4) экономическое зонирование – правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере определения
специального режима осуществления предпринимательской деятельности,
который выражается, в том числе, в предоставлении хозяйствующим
субъектам мер государственной поддержки, применения льготных налоговых
и таможенных процедур и т.д.
4. Нормативное регулирование правового режима земель предлагается
осуществлять на основе принципа объективности правовых норм,
предполагающего учет естественных характеристик земли как природного
объекта и ресурса. Выявление и юридическое закрепление таких
характеристик реализуется посредством деления земель на категории. Вместе
с тем, земельные отношения как одна из разновидностей общественных
отношений, подвержены постоянному изменению, в том числе, вследствие
расширения городов, необходимости учета интересов различных групп и
слоев общества в сфере землепользования, увеличения сфер промышленного
производства и загрязнения окружающей природной среды, что влечет
необходимость разработки дополнительных, наряду с существующими,
способов установления правового режима земель. Одним из таких способов
является зонирование территорий, предполагающее выделение в рамках
существующей системы категоризации земель ограниченных территорий –
зон, в пределах которых вводится специальный правовой режим
использования и охраны земель.
5. Представляется нецелесообразным упразднение категории земель
сельскохозяйственного назначения и установление территориальных зон
сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных регламентов.
11

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения в полной мере


может быть урегулирован в рамках действующей системы деления
земельного фонда РФ на категории, что позволяет обеспечить надлежащую
защиту и охрану таких земель, а также их использование в
сельскохозяйственных целях. Такой подход не исключает возможность
выделения на землях данной категории определенных зон, например, зон с
особыми условиями использования территорий или зон особо ценных
сельскохозяйственных угодий. Нормы, регулирующие основания и порядок
изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения,
могут развиваться в рамках Федерального закона от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ
«О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
6. В юридической науке дискуссионным является вопрос о признании
части земельного участка объектом права. Применительно к регулированию
правового режима охранных зон, представляется целесообразным
рассматривать часть земельного участка в качестве объекта земельных
отношений, поскольку действие норм, устанавливающих особенности
использования и охраны земель в пределах охранной зоны, ограничивается
размерами указанной зоны, и распространяется на соответствующую часть
земельного участка, что влечет установление дифференцированного
правового режима земельного участка и его части.
Теоретическая значимость исследования состоит в систематизации и
развитии научного представления о зонировании территорий как
комплексном правовом институте и об особенностях правового режима
отдельных видов зон. Материалы исследования могут быть использованы при
дальнейших научных разработках по рассматриваемой теме.
Практическая значимость исследования заключается в том, что
выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут
быть использованы при осуществлении законотворческой деятельности,
правоприменительной деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления, а также судов при рассмотрении споров.
12

Материалы диссертационного исследования представляют интерес для


учебного процесса, в том числе при проведении лекционных и практических
занятий по дисциплине «Земельное право».
Апробация и внедрение в практику результатов исследования.
Диссертация подготовлена и обсуждалась в Секторе сельскохозяйственного и
земельного права Федерального государственного бюджетного учреждения
науки Института государства и права Российской академии наук.
Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в
диссертационном исследовании, отражены в опубликованных работах и в
выступлениях на международных, межрегиональных и региональных научно-
практических конференциях: Международной научно-практической
конференции «Управление социально-экономическим развитием регионов:
проблемы и пути решения» (г. Курск, 1 июля 2011 г.), Международной
научно-практической конференции «Стратегия социально-экономического
развития общества: управленческие, правовые, хозяйственные аспекты» (г.
Курск, 25 ноября 2011 г.), 18-й научно-технической конференции
преподавателей, сотрудников и аспирантов «Неделя науки – 2013» (г. Орел, 18
апреля 2013 г.), Международной научно-практической конференции «Права и
свободы человека и эффективные механизмы их реализации в мире, России и
Татарстане» (г. Казань, 28-29 ноября 2013 г.), VI Международной научно-
практической конференции «Право и проблемы функционирования
современного государства» (г. Махачкала, 17 января 2014 г.),
Межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные
проблемы защиты социально-экономических прав человека и гражданина в
России и странах СНГ» (г. Волгоград, 28 марта 2014 г.), 19-й научно-
технической конференции преподавателей, сотрудников и аспирантов
«Неделя науки – 2014» (г. Орел, 23 апреля 2014 г.). Результаты
диссертационного исследования использованы в учебном процессе при
преподавании дисциплины «Земельное право России».
13

Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами


диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав,
включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка
использованных нормативных актов, судебной практики и литературы.
14

Глава 1. Теоретико-правовые основы зонирования территорий


§ 1.1. Развитие законодательства о зонировании территорий

Концентрация и интеграция разнообразных форм и видов


материальной и духовной деятельности, сопровождающаяся усилением
взаимосвязей между различными сферами производства, науки и культуры
являются объективными предпосылками процесса общественного развития.
Одним из проявлений данного процесса выступает урбанизация,
представляющая собой усиление роли городов, вызванное развитием
промышленности, социальных, культурных и политических связей и
углублением территориального разделения труда6, что приводит к
концентрации населения на ограниченной территории, а рост городов и сел
вызывает потребность нормативного упорядочения городского и сельского
управления7. Можно добавить, что увеличение плотности населения влечет
необходимость учета интересов различных групп и слоев общества в сфере
землепользования, что в свою очередь требует разработки механизмов
управления земельными ресурсами и регулирования отношений по
использованию земельных участков, в том числе организации их
рациональной застройки.
По мере развития общественных связей, смены одного строя другим
правила землепользования в городах претерпевали серьезные изменения. В
Древнем Риме вокруг территории будущего города прокладывали ров, а
вырытую землю использовали в качестве основания для крепостных стен.
Пространство внутри стен называлось собственно городом-урбсом, а полоса
земли вокруг стен была внешней границей города — помериумом. В
процессе постоянных войн и экспансий, проводившихся Римской

6
Урбанизация. Сайт Энциклопедия Кругосвет. Универсальная научно-популярная онлайн-
энциклопедия [Электронный ресурс] // http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitarnye_nauki/
sociologiya/URBANIZATSIYA.html Дата обращения: 24.06.2014 г.
7
См.: Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. Москва: типография
Императорского Московского Университета, 1909.
15

республикой, сформировалась система сухопутных дорог. Каждая римская


провинция имела свою систему дорог, но все они, в конечном счете, вели к
Риму. Вдоль дорог на расстоянии дневного перехода римляне строили города
по типу военных лагерей; иногда это были поселения туземцев,
преобразованные по римскому образцу, либо специально построенные
укрепленные пункты. К началу императорского периода (27 г. до н. э.) Рим
представлял собой город с расходившимися от него сухопутными и морскими
путями, соединявшими его с отдаленными территориями8.
В средние века города, опоясанные мощными стенами, имели кривые и
узкие улицы вокруг замка, городского собора или торговой площади. Жилые
районы за пределами городов окружались новым кольцом стен, а иногда на
их месте образовывались кольцевые улицы, которые в сочетании с
радиальными улицами определили формирование характерной радиально-
кольцевой (реже веерной) структуры городов. Наиболее раннее, быстрое и
широкое развитие городское территориальное планирование получило в
Англии, где в качестве первых нормативно-правовых актов о
государственном регулировании городского землепользования обычно
называют Закон 1388 г. и Закон 1589 г. Во Франции в 1607 г. введен институт
«линии застройки», вдоль которой строились здания и отграничивались
улицы, дороги и площади от застроенных кварталов. Позднее
разрабатываются и принимаются правила о застройке отдельных земельных
участков в городах Франции. В 1808 г. были определены правила застройки
участков в окрестностях кладбищ. В 1887 г. Законом об охране памятников
архитектуры введен ряд ограничений в использовании земельных участков,
занятых такими памятниками и прилегающих к ним9.

8
См.: Саваренская Т.Ф. История градостроительного искусства. Рабовладельческий и
феодальный периоды, М., Стройиздат, 1984 [Электронный ресурс] // URL:
http://www.szst.ru/library/savarenskaya/202.htm. Дата обращения: 05.08.2012 г.
9
Земельное законодательство зарубежных стран / отв. ред. Г.А. Аксененок, Н.И. Краснов,
Л.П. Фомина. М.: Наука, 1982. С. 332.
16

В середине XIX века наблюдается бурный рост городов, происходит


развитие автотранспорта, возникновение городских агломераций, что влечет
загрязнение городской среды. Указанные обстоятельства послужили
предпосылкой для поиска новых принципов и подходов к
градостроительству, которые получили наименование районной планировки и
зонирования городских территорий.
По мнению ряда ученых, зонирование зародилось в США, где
отсутствие четких правил застройки земельных участков в конце XIX начале
XX вв. привело к возникновению противоречий между интересами
отдельного собственника участка и проживающих в непосредственной
близости от него граждан. В литературе приводится пример возведения в
Нью-Йорке небоскрѐба (1870 г.), который своими огромными размерами
затенял другим домам солнечный свет. В ответ на протесты населения
муниципалитет принял «закон о неудобствах», запрещающий застройку
земельных участков, которая могла нанести вред правам и интересам других
лиц10. Впоследствии правовое регулирование зонирования земель в США
осуществлялось посредством принятия актов о зонировании,
устанавливавших правила использования земельных участков и разрешенные
параметры строений и сооружений в границах соответствующих зон, на
которые делилась территория муниципального образования11.
В европейских странах порядок застройки земельных участков в
городах регулировался строительными уставами. Например, австрийские
строительные уставы XVIII и XIX веков содержали нормы относительно
максимальной и минимальной высоты жилых помещений, размеров
направления дымовых труб, высоты брандмауэров, устройства помещений

10
Краткая история зонирования. Сайт Небоскрѐбы Манхеттена [Электронный ресурс] //
URL: http://flatiron.narod.ru/Articles/Zoning/index.html. Дата обращения: 02.01.2012 г.
11
См: Кривов А.В. Зонирование территорий – один из механизмов управления
недвижимостью. Часть 2. Сайт Продажа недвижимости информационный портал
[Электронный ресурс] Зонирование территорий – один из механизмов управления
недвижимостью // URL: http://ros-nedvigimost.ru/publikaciya-polnaya/1424. Дата обращения:
06.01.2012 г.
17

для нечистот и пр. В литературе данные нормы права квалифицировались как


ограничения права собственности на землю в публичных интересах,
поскольку представляли собой нормы, устанавливавшие строгие правила
застройки земельных участков12. С 1900 г. в Германии вводится сплошная
планировка территории. В Великобритании в 1909 г. был издан Закон о
планировании жилищного строительства и городов, в соответствии с которым
городские органы местного самоуправления были наделены правом
составлять планы строительства и на их основании контролировать
использование земель13.
В конце XIX – начале XX веков в Европе принимаются нормативные
акты о зонировании. Постепенно органы местного самоуправления
приобрели большую самостоятельность в проведении и реализации
градостроительного зонирования и наделялись правом принятия планов
регионального развития. На уровне муниципалитетов планировка территории
предполагала разработку общих пространственных схем-планов
рекомендательного характера – директивных схем (Франция) или планов
использования территории (Германия). Местные органы власти принимали
также юридические акты градостроительного зонирования, именуемые
планами землепользования (Франция) или планами застройки (Германия)14.
Наряду с урбанизацией важную роль в регулировании земельных
отношений сыграл и научно-технический прогресс, рост и расширение сфер
производства, которые повлекли загрязнение окружающей среды, вследствие
чего возникла необходимость выработки правил, которые, с одной стороны,
направлены на охрану природы, с другой стороны, - защищают человека от
вредного воздействия промышленных объектов. Увеличение степени влияния

12
См.: Курдиновский В.И. К учению о легальных ограничениях права собственности на
недвижимость в России. Одесса: «Экономическая» типография, 1899.
13
Земельное законодательство зарубежных стран / отв. ред. Г.А. Аксененок, Н.И. Краснов,
Л.П. Фомина. М.: Наука, 1982. С. 335.
14
См: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу
Российской Федерации. – М.: Проспект, 2010.
18

экономики на окружающую природную среду привело к формированию во


второй половине XIX века в развитых экономических странах экологического
права (права окружающей среды) путем включения в нормативные акты
положений, направленных на охрану здоровья человека. Экологизация
землепользования обеспечивалась, в том числе, посредством выделения
жилых и промышленных зон и принятия норм, ограничивающих
использование земельных участков в целях размещения опасных производств
в жилых зонах15.
Рассматривая опыт российского государства, следует заметить, что
регулирование порядка застройки земельных участков берет свое начало с
XVIII столетия. В эпоху правления Петра I строительным отношениям
уделяется пристальное внимание, обусловленное желанием царя
благоустроить территорию новой столицы16. В этот период усиление
центральной власти сделало государство главным строительным заказчиком.
В 1709 году была основана первая Комиссия строений, которая стала органом
государственного проектирования и взяла в свои руки строительный
контроль. Указы Петра I о «красных линиях», о противопожарном
разуплотнении застройки, о развитии каменного строительства,
распоряжения о широком применении зеленых насаждений, о строительстве
набережных ввели правила использования земельных участков для нового
типа города западного образца. К 1720 году на регулярной основе планировка
и застройка осуществлялась во всех вновь основанных городах, включая
столицу17.

15
См.: Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. -
Система ГАРАНТ, 2010.
16
См: Барановский Г.В. Основы строительного уложения // «Строитель». Вестник
Архитектуры, домовладения и санитарного зодчества. 1903. №№ 5 – 8; 13 – 18. С. 162-182
и 481-510.
17
См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства:
Монография. – М.: Новый индекс, 2012. С. 31; Афанасьева Т. Истоки и проблемы
градостроительного законодательства в России // Жилищное право. 1999. № 3. С. 33.
19

Нормы, содержащиеся в указах Петра I, послужили материалом для их


дальнейшей кодификации. В 1832 году был издан Строительный устав
(впоследствии он имел еще три редакции – 1842, 1857, 1900 гг.), включающий
в себя семь разделов и двадцать одну главу, в которых были изложены
положения об учреждениях для управления строительной частью, о типах
казенных, церковных и общественных зданий, о правилах построения
городов и устройстве в них улиц, площадей, мостов, фабрик и частных
зданий и селений18. Строительный устав стал первым систематизированным
сборником постановлений, регулирующих, с одной стороны, земельные
отношения, в том числе соседское право, отношения между собственниками
смежных земельных участков и городских зданий19, пожарную безопасность,
городское благоустройство, а с другой, - закрепляющих статус учреждений
строительной полиции20. Предписания устава преследовали разные цели, в
том числе гигиенические, противопожарные, а также обеспечение удобства и
благосостояния народа21.
Порядок использования земельных участков в городах и селах
контролировала строительная полиция22. Всякого рода постройки
возводились не иначе, как под наблюдением архитекторов или лиц,
получивших установленные свидетельства от техническо-строительного
комитета Министерства внутренних дел23.
В литературе отмечается, что градостроительное нормотворчество
Российской империи XVIII - начала XX вв. определялось потребностями

18
См.: Пирожкова И.Г. Система источников строительного законодательства Российской
империи в XIX - начале XX вв. Тамбов. 2009. № 2(3). С. 69 – 70.
19
См.: Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Сайт Словари и
энциклопедии на Академике [Электронный ресурс] // URL:
http://dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron/96164/соседское. Дата обращения: 22.06.2012 г.
20
См: Барановский Г.В. Указ. соч.
21
См: Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи
(из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса,
типография «Техник», 1912.
22
См.: Чичерин Б.Н. Общее государственное право (под редакцией и с предисловием
В.А. Томсинова). - М.: Зерцало, 2006.
23
См: Грибовский В. М. Указ. соч.
20

противопожарной безопасности и желанием государства «благоустроить»


города, при этом подчеркивается, что градостроительная политика не
отличалась целостностью, ее направления выстраивались по мере
необходимости, а принципы специально не разрабатывались24. Указанная
позиция является обоснованной, вместе с тем следует подчеркнуть, что
недостатки регламентации порядка использования земельных участков в
городах были обусловлены начальным этапом становления системы
градорегулирования.
Октябрьская социалистическая революция 1917 г. повлекла
кардинальные изменения в сфере регулирования земельных отношений.
Декрет «О земле» от 26.10.1917 г.25 отменил право частной собственности,
провозгласил национализацию всей земли и ее равное распределение между
трудящимися. В соответствии с ЗК РСФСР 1922 г. (утв. Постановлением
ВЦИК от 30.10.1922 г.26) земли подразделялись на городские земли (внутри
действующей городской черты) и земли за пределами городской черты (ст.
144, 148, 149). В целях предупреждения неправильной застройки земель,
которые могут со временем войти в черту города, городским советам
предоставлялось право составлять планы и правила застройки земель,
находящихся за городской чертой. Со дня их утверждения и введения в
действие в установленном порядке запрещалось возводить новые постройки,
нарушающие эти планы и правила, за исключением временных сооружений, а
также расширять существующие постройки. Строения, возведенные с
нарушением указанных правил, подлежали сносу за счет лиц,
осуществивших эти строительные работы (ст. 150).
С 1920-х годов в России начинает развиваться институт районирования,
предполагающий разделение территорий на районы и округа. Районирование

24
См.: Пирожкова И.Г. Строительное законодательство Российской империи: Автореф.
дисс. канд. юрид. наук. Тамбов, 2006. С. 15.
25
СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
26
СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
21

основывалось на двух принципах: 1) экономическом, рассматривающем


район как специализированную территориальную часть единого народного
хозяйства страны с определенным комплексом вспомогательных и
обслуживающих производств, и 2) национальном, учитывающем
национальный состав населения района, исторически сложившиеся
особенности его труда, культуры и быта и условий их дальнейшего
преобразования27. Нормы Земельного кодекса РСФСР 1922 г.
предусматривали учет особенностей отдельных районов при регулировании
земельных отношений, в частности, при определении порядка и условий
использования свободных земель (ст. 6).
Начиная с 1930-х годов организация рационального использования
земельных участков осуществлялась посредством планирования
использования земель. Одним из основных направлений данного процесса
выступала районная планировка как средство организации использования
земель городов и поселков городского типа в рамках территориального
планирования. Впоследствии правовые формы планирования
землепользования подразделялись на следующие виды: районная планировка
промышленного района, сельскохозяйственного района, курортного района,
пригородной зоны крупного города. Планирование использования земель
стало предопределяющим фактором отнесения земель к той или иной
категории28.
С принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и
союзных республик 1968 г.29 земельный фонд страны по целевому
назначению был разделен на шесть категорий:
1) земли сельскохозяйственного назначения,

27
См: Развитие и современное состояние экономического районирования в РФ
[Электронный ресурс] // URL: http://uchebnik-besplatno.com/geopolitikai-
uchebnik/territorialnaya-organizatsiya-naseleniya-otvety.html. Дата обращения: 10.06.2012 г.
28
См: Балезин В.П. Советское земельное право, учебник. М., Юрид. лит., 1977. С. 110 -
112.
29
Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.
22

2) земли населенных пунктов (городов, рабочих, курортных, дачных


поселков и сельских населенных пунктов);
3) земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и
иного несельскохозяйственного назначения;
4) земли государственного лесного фонда;
5) земли государственного водного фонда;
6) земли государственного запаса.
Потребности общественного развития повлекли необходимость более
детального регулирования правового режима земель населенных пунктов
посредством установления в их составе так называемых «подкатегорий». В
частности, в составе земель населенных пунктов (городов, поселков
городского типа и сельских населенных пунктов) выделялись:
1) земли городской застройки;
2) земли общего пользования;
3) земли сельскохозяйственного использования и другие угодья;
4) земли, занятые городскими лесами;
5) земли железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного
транспорта, горной промышленности и другие (ст. 30).
Указанный подход получил развитие в Земельном кодексе РСФСР 1970
г.30, раздел III которого содержал статьи, определяющие цели использования
каждой «подкатегории», субъектный состав землепользователей и
возможность застройки. Например, в соответствии со ст. 90 земли городской
застройки предоставлялись предприятиям, организациям и учреждениям для
строительства и эксплуатации промышленных, жилых, культурно-бытовых и
других строений и сооружений, а также гражданам для индивидуального
жилищного строительства. Согласно ст. 91 в составе земель общего
пользования выделялись земли, используемые в качестве путей сообщения
(площади, улицы, проезды, дороги, набережные), земли для удовлетворения

30
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.
23

культурно-бытовых потребностей населения города (парки, лесопарки,


бульвары, скверы, водоемы), кладбища и другие земли коммунально-
бытового назначения. На землях общего пользования разрешалось
возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым
назначением, а также временных строений и сооружений облегченного типа
(палатки, киоски и т.п.) без ущерба для целевого назначения этих земель.
В отношении сельских населенных пунктов порядок использования
земельных участков, в том числе их застройки регулировался Правилами
застройки сельских населенных пунктов РСФСР, утвержденными
постановлением Совета Министров РСФСР от 06.05.1970 г. № 28031. В
указанном документе содержались требования к порядку оформления
разрешений на производство строительных работ, осуществление
строительства и благоустройства территории, а также архитектурно-
строительного контроля. 20 июля 1981 г. постановлением № 389 Совет
Министров РСФСР утвердил новые Правила застройки сельских населенных
пунктов32, в которых предусмотрел дифференцированный подход при
использовании земельных участков, осуществления строительства и
реконструкции в зависимости от принадлежности земельного участка к той
или иной зоне (жилой или производственной).
В нормах Земельного кодекса РСФСР 1991 г.33 законодатель вновь
пошел по пути детализации правового режима отдельных категорий земель,
установив в их границах соответствующие «подкатегории». Так, согласно ст.
71 ЗК РСФСР 1991 г. в составе земель населенных пунктов выделялись:
земли городской, поселковой и сельской застройки, земли общего
пользования, земли сельскохозяйственного использования,
природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-

31
СП РСФСР. 1970. № 14. Ст. 83.
32
СП РСФСР. 1981. № 23. Ст. 144.
33
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.
24

культурного назначения, земли, занятые лесами, земли промышленности,


транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического
обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения. В границах каждой из
указанных подкатегорий действовал специальный правовой режим,
уточняющий порядок использования земельных участков в рамках
соответствующей категории, в связи с чем можно сделать вывод о том, что
институт «подкатегорий» является прообразом современного института
градостроительного зонирования.
В литературе отмечается, что в 70-е гг. XX века реализация принципа
рационального использования природных ресурсов стала тесно увязываться с
необходимостью комплексной охраны окружающей среды и созданием
оптимальных условий жизни и труда населения34. Данные обстоятельства, на
наш взгляд, способствовали разработке юридического механизма
экологизации землепользования посредством выделения в земельном
законодательстве пригородных и зеленых зон, зон охраны водоемов и
установления режима особой охраны земельных участков из состава земель
заповедников и курортов (ст. 97, 98, 107, 108, 115 ЗК РСФСР 1970 г.).
Требования о соблюдении экологических нормативов играли важную
роль в сфере регулирования порядка застройки земельных участков. В
соответствии со ст. 25 Правил застройки сельских населенных пунктов
РСФСР 1981 г. одним из важнейших требований к проектированию и
строительству всех видов зданий и сооружений и планировке сельских
населенных пунктов являлась охрана окружающей среды.
Нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 г. закрепили требование об
установлении на землях промышленности и иного специального назначения
зон с особыми условиями использования территорий (охранных, санитарных,
защитных и других) с целью обеспечения безопасности населения и создания
необходимых условий для эксплуатации промышленных, транспортных и

34
См.: Гейт Н.А. Экологическое право: курс лекций. - М.: ТК Велби, 2009.
25

иных объектов. В границах указанных зон действовал особый режим


использования земельных участков, ограничивающий или запрещающий
виды деятельности, несовместимые с целями их установления (ст. 83).
Принятие Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ35 (далее –
ЗК РФ) ознаменовало новый этап развития законодательства о зонировании
территорий. Согласно подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ одним из основных принципов
земельного законодательства является принцип деления земель по целевому
назначению на категории, в силу которого правовой режим земель
определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и
разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и
требованиями законодательства. Аналогичные положения предусмотрены в
п. 2 ст. 7 ЗК РФ, где подчеркивается, что общие принципы и порядок
зонирования территорий устанавливаются федеральными законами.
Несмотря на то, что в Земельном кодексе РФ нормы о зонировании
территорий не получили четкого развития, институт зонирования, по смыслу
норм ЗК РФ, играет важную роль в регулировании правового режима земель
населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, а
также земель иных категорий и предполагает выделение территориальных
зон и зон с особыми условиями использования территорий (охранных,
санитарных и др.).
Общие положения о зонировании земель населенных пунктов
определяются ст. 85 ЗК РФ, в которой закрепляется состав и виды
территориальных зон, требования о принадлежности земельного участка
только к одной территориальной зоне при установлении границ
территориальных зон, обязательность градостроительных регламентов для
исполнения всеми собственниками земельных участков,
землепользователями, землевладельцами и арендаторами независимо от
форм собственности и иных прав на земельные участки и т.д.

35
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ.
2001. № 44. Ст. 4147.
26

Порядок осуществления зонирования в границах земель населенных


пунктов регулируется также Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004
г. № 190-ФЗ36 (далее – ГрК РФ), согласно ст. 1 которого градостроительное
зонирование представляет собой установление территориальных зон и
градостроительных регламентов с целью определения видов разрешенного
использования земельных участков и иных объектов недвижимости на
землях населенных пунктов.
В литературе актуальным является вопрос о соотношении норм ЗК РФ
и ГрК РФ при регулировании отношений, связанных с градостроительным
зонированием. Заслуживает внимания мнение А.П. Анисимова о том, что
правовой режим земельных участков большинства категорий земель
определяется специальными федеральными законами (например, Лесным
кодексом РФ37 или Федеральным законом от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях»38). Применительно к землям
населенных пунктов таким Федеральным законом является
Градостроительный кодекс РФ, п. 1 ст. 36 ГрК РФ которого устанавливает
правило о том, что градостроительным регламентом определяется правовой
режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под
поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и
последующей эксплуатации объектов капитального строительства 39. В то же
время справедливым является замечание Е.А. Галиновской, подчеркивающей,
что условия утверждения правил землепользования и застройки
определяются положениями ст. 85 ЗК РФ40.

36
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ //
Российская газета. 2004. 30 дек.
37
СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
38
СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
39
См.: Анисимов А.П. О некоторых концептуальных новеллах Градостроительного кодекса
РФ в правовом регулировании земельных отношений // Аграрное и земельное право. 2006.
№ 3. С. 12 – 16.
40
См.: Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
(отв. ред. Боголюбов С.А.). - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011. (Автор
комментария Е.А. Галиновская).
27

По нашему мнению, при регулировании отношений


градостроительного зонирования нормы ЗК РФ и ГрК РФ соотносятся как
общие и специальные. Земельный кодекс РФ, регламентируя отношения по
использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории, применительно к землям
населенных пунктов определяет их целевое назначение, порядок
установления и изменения границ населенных пунктов, а также общие
положения о зонировании территорий. Специальные нормы о правовом
режиме земельных участков из состава земель населенных пунктов, в том
числе порядок и условия градостроительного зонирования, устанавливаются
ГрК РФ.
Нормы о зонировании территорий играют важную роль в обеспечении
конституционного права человека на благоприятную природную среду и
реализуются в законодательстве, в том числе посредством установления зон с
особыми условиями использования территорий, что способствует
сохранению благополучия и здоровья граждан и поддержанию естественного
природного баланса. В число зон с особыми условиями использования
территорий входят охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
РФ, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные
зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
Основания и порядок установления зон с особыми условиями
использования территорий определяются значительным массивом
нормативных актов различной юридической силы. Согласно п. 3 ст. 87 ЗК РФ
в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых
условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо
радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения
ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных
28

объектов в состав земель промышленности и иного специального назначения


могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми
условиями использования земель. Охранные и санитарно-защитные зоны,
округа санитарной (горно-санитарной) охраны устанавливаются на землях
особо охраняемых природных территорий для их защиты от
неблагоприятных антропогенных воздействий и сохранения благоприятных
санитарных и экологических условий (ст. 95, 96 ЗК РФ). Правовой режим
охранных и санитарных зон регламентируется также Федеральным законом
от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»
(далее – ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях») и
Федеральным законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения»41, постановлением
Правительства РФ от 07.12.1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об
округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных
местностей и курортов федерального значения»42, постановлением Главного
государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 г. № 74 «О введении в
действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и
нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и
санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»43 и
другими нормативными актами.
Следует добавить, что, помимо охранных зон, нормы ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях» упоминают также функциональные
зоны (заповедная, особо охраняемая зона, зона традиционного экстенсивного
природопользования и др.) как результат функционального зонирования
территорий национальных парков (ст. 15). В границах зон устанавливаются
возможные виды деятельности (например, для рекреационных зон –
размещение объектов туристской индустрии, музеев и информационных

41
СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
42
СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5798.
43
Российская газета. 2008. 09 февраля.
29

центров, для зон традиционного экстенсивного природопользования –


традиционная хозяйственная деятельность и связанные с ней виды
неистощительного природопользования и т.д.), в том числе виды
использования земельных участков. Режим особой охраны, предполагающий
установление ограничений хозяйственной и иной деятельности,
распространяется на все объекты, находящиеся на территории национального
парка (земельные участки, водные объекты, недра, растительный и животный
мир, другие природные комплексы и объекты).
Правовое регулирование режима функциональных зон осуществляется
посредством принятия Министерством природных ресурсов и экологии РФ
приказов об утверждении положений о конкретных национальных парках44.
Согласно п. 4 ст. 99 ЗК РФ на землях историко-культурного назначения
в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды
в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.
Регулирование порядка установления и правового режима указанных зон
осуществляется Федеральным законом от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ «Об
объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации»45 и Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008
г. № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации»46.

44
См., например, Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской
Федерации от 02 июля 2010 г. № 235 «Об утверждении Положения о федеральном
государственном учреждении «Национальный парк «Анюйский», Приказ Министерства
природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 04 октября 2011 г. N 806 «Об
утверждении Положения о национальном парке «Русская Арктика», Приказ Министерства
природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 26 марта 2012 г. № 82 «Об
утверждении Положения о национальном парке «Лосиный остров».
45
Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 26.
Ст. 2519.
46
СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2053.
30

В целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных


объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных
биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира
устанавливаются водоохранные зоны. В редакции ЗК РФ, действующей до
04.06.2006 г., водоохранные зоны рек и водоемов включались в состав земель
природоохранного назначения (ст. 97); при этом положения ЗК РФ
характеризовались внутренним противоречием, поскольку в соответствии со
ст. 102 ЗК РФ водоохранные зоны относились к землям водного фонда и
выделялись для установления полос отвода и зон охраны водозаборов,
гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений,
объектов. С принятием Федерального закона от 03.06.2006 г. № 73-ФЗ47
нормы о водоохранных зонах были исключены из ЗК РФ, правовой режим
земельных участков в водоохранных зонах был изменен, вследствие чего
законом допускается возможность включения таких зон в состав любой из
категории земель при условии примыкания территории к береговой линии
водного объекта. В настоящее время правовой режим водоохранных зон
регулируется нормами Водного кодекса РФ48.
С принятием Федерального закона от 01.05.1999 г. N 94-ФЗ «Об охране
озера Байкал»49 (далее – ФЗ «Об охране озера Байкал») в действующее
законодательство введен институт экологического зонирования Байкальской
природной территории, представляющий собой совокупность нормативных
положений, посредством реализации которых осуществляется защита
Байкальской природной территории в целях сохранения уникальной
экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного
воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние.

47
Федеральный закон от 03 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного
кодекса Российской Федерации»// СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380.
48
Водный кодекс Российской Федерации от 03 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23.
Ст. 2381.
49
СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
31

Следует отметить, что регулирование отношений, связанных с


зонированием территорий, носит комплексный и межотраслевой характер, о
чем справедливо говорилось в литературе50. Можно добавить, что поскольку
земельное законодательство в соответствии со ст. 72 Конституции Российской
Федерации51 относится к предмету совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ, вопросы зонирования территорий также следует
отнести к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов
РФ. Условия и порядок осуществления зонирования регламентируются
различными отраслями законодательства: земельного, градостроительного,
лесного, водного, природоохранного и др. В то же время нормы о
зонировании представляют собой совокупность разрозненных и не
выстроенных в иерархическую систему правовых актов. Серьезным
пробелом является отсутствие в ЗК РФ основных руководящих положений,
регулирующих институт зонирования. Федеральный закон № 171-ФЗ от 23
июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»52 в
числе прочих изменений предусматривает требование о недопущении
образования земельного участка, границы которого пересекают границы
территориальных зон (п. 7 ст. 11.9), о необходимости указания в решении об
утверждении схемы расположения земельного участка сведений о
территориальной зоне, в границах которой образуется земельный участок,
или в случае, если на образуемый земельный участок действие
градостроительного регламента не распространяется или для образуемого
земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, - вида
разрешенного использования образуемого земельного участка (п. 14 ст. 11.10
ЗК РФ). Кроме того, ряд нормативных положений Федерального закона №

50
См: Анисимов А.П. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и
правовое значение // Право и экономика. 2004. № 6. С. 58.
51
Российская газета. 1993. 25 декабря.
52
Российская газета. 2014. 27 июня.
32

171-ФЗ устанавливает особенности правового режима земельных участков,


находящихся в государственной или муниципальной собственности и
расположенных в границах особых экономических зон и зон
территориального развития, например, предоставление их в аренду без
проведения торгов (п. 21, 22, 28 ст. 39.6). Вместе с тем, положений о
зонировании, в том числе о правилах его осуществления, а также о правовом
режиме земельных участков в пределах отдельных видов зон, текст закона не
содержит.
В науке земельного права и законодательстве РФ нерешенным является
вопрос о месте норм о зонировании территорий в правовой системе
Российской Федерации. Так, А.А. Борисов, исследуя значение зонирования
территорий при определении правового режима земель, указывал на
необходимость исключения норм о зонировании территорий из ЗК РФ,
поскольку они дублируют соответствующие нормы ГрК РФ53. Согласно
другой позиции зонирование основывается на принципе деления земель на
категории7; данное мнение можно истолковать таким образом, что ведущую
роль в регулировании зонирования территорий необходимо отдать ЗК РФ.
Такой подход является более обоснованным. В силу ст. 3 ЗК РФ отношения в
сфере использования и охраны земель представляют собой земельные
отношения, которые являются предметом регулирования земельного
законодательства. Зонирование территорий по смыслу норм ст. 1, 7 ЗК РФ
наряду с категоризацией и установлением видов разрешенного использования
является одним из способов определения правового режима земель.
Вместе с тем, институт зонирования территорий характеризуется
комплексной (межотраслевой) правовой природой, с одной стороны, в состав
данного института включены нормы, регулирующие земельные отношения, с

53
См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового
режима земель: дисс. канд. юрид. наук., М., 2014. С.19
7
См.: Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации /
Отв. ред. С. А. Боголюбов. 7-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2011.
33

другой, – нормы, регулирующие отношения, выходящие за пределы предмета


правового регулирования земельного законодательства, например, отношения
в сфере использования и охраны иных (наряду с землей) природных
ресурсов, градостроительные отношения, отношения в сфере
предпринимательской деятельности. Следовательно, институт зонирования
территорий является одним из способов определения правового режима
земель лишь в части норм, регламентирующих порядок использования и
охраны земель.
34

§ 1.2. Понятие зонирования территорий

Земля как основа жизни и деятельности народа играет огромную роль


для общества. Земля представляет собой природный ресурс и объект
общественных отношений, поскольку вовлечена в процесс развития общества
и сферу социальной действительности вследствие использования ее людьми.
Специфика земли обусловлена функциями, которые она выполняет. В
литературе выделяют несколько функций земли: экономическую,
пространственно-территориальную54, социальную55 и экологическую56.
В сфере земельных отношений интересы отдельных субъектов и
общественные интересы постоянно взаимодействуют, что обусловлено
взаимосвязью и единством функций, которые выполняет земля в жизни
общества. По мере развития производительных сил характер воздействия на
землю и иные природные ресурсы изменяется, но функции, которые
выполняет земля, носят объективный характер и в целом не зависят от уровня
социально-экономического развития.
Включение земли в сферу общественных отношений влечет
необходимость разработки правовых механизмов, которые бы
способствовали экономическому развитию общества при условии
рационального и безопасного использования земельных ресурсов.
Заслуживает одобрения позиция Президента РФ, который включил
рациональное природопользование в число приоритетных направлений

54
См: Дегтев А.В. Земля – объект земельных и гражданских правоотношений // Право и
экономика. 2005. № 8. С. 54-61; Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – 2-е изд.,
перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. С. 31
55
См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб./ Отв. Ред. Н.И. Краснов. – 9-е изд.,
перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 37, 206. Имамов В. Земля. Сайт Информационный
портал «Недвижимость Екатеринбурга» [Электронный ресурс] // URL: http://mega-
e.su/info/stroitelstvo-i-remont/zemlya/. Дата обращения: 06.09.2012 г.
56
См.: Крассов О.И. Указ. соч. С. 30.
35

развития науки, технологий и техники в Российской Федерации 57.


Государство в силу своего предназначения призвано обеспечивать
безопасность своих граждан и регулировать правила их сосуществования, что
обусловливает установление специальных правил землепользования в рамках
правового режима земель.
Следует согласиться с О.И. Крассовым о том, что правовой режим
земель представляет собой «совокупность правовых норм, определяющих
сущность и состав прав и обязанностей собственников и иных
правообладателей земельных участков и виды прав на землю»58. С.А.
Боголюбов обоснованно включал в понятие «правовой режим земель» также
«совокупность правил их использования и вовлечения в гражданский оборот,
охраны, учета и мониторинга, установленных земельным,
градостроительным, лесным, водным, природоохранным законодательством,
законодательством о недрах»59. Правильным представляется подход А.П.
Анисимова и Н.Н. Мельникова, согласно которому правовой режим земель
есть «особый порядок регулирования деятельности субъектов земельных
отношений, осуществляемый посредством установления для них
определенной системы стимулов и ограничений, дозволений и запретов в
области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей
управления в рамках отдельных категорий земель в порядке, определяемом
градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством
Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципальными правовыми
актами»60.

57
Указ Президента РФ от 07 июля 2011 г. N 899 «Об утверждении приоритетных
направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня
критических технологий Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 28. Ст. 4168.
58
См.: Крассов О.И. Указ. соч. С. 56.
59
См.: Боголюбов С.А. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. - М.,
1997. - С. 34 – 35. (Автор комментария С.А. Боголюбов).
60
См: Анисимов А.А., Мельников Н.Н. Правовой режим земельных участков особых
экономических зон и зон территориального развития // Юрист. 2012. № 24. С. 30 – 35.
36

Понятие «правовой режим земельных участков» носит комплексный


характер и основывается на сочетании публично-правовых и частноправовых
начал в регулировании земельных отношений, что предполагает
необходимость учета, с одной стороны, государственных и общественных
интересов, с другой – интересов частных лиц61, и позволяет эффективно
использовать право в качестве регулятора земельных отношений. Участникам
земельных отношений гарантируется возможность владеть, пользоваться и
распоряжаться земельными участками по своему усмотрению, но исходя из
приоритета охраны земли перед ее использованием в качестве недвижимого
имущества, а также приоритета охраны жизни и здоровья человека.
Действующее законодательство исходит из дифференцированного
подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым
при определении их правового режима должны учитываться природные,
социальные, экономические и иные факторы (п. 10 ст. 1 ЗК РФ).
В литературе отмечается, что элементами правового режима земель
являются: целевое назначение, разрешенное использование, зонирование и
ограничение прав62. Центральное место в механизме определения правового
режима земель занимает деление земельного фонда страны на
соответствующие категории. Легальное определение понятия «категория
земель» в законодательстве отсутствует. В советский период под категорией
земель понималась часть единого государственного земельного фонда,
выделяемая по основному целевому назначению и имеющая определенный
правовой режим63. В науке земельного права категория земель определяется
как «группирование земельных участков, площадей по каким-либо

61
Подробнее о соотношении публично-правовых и частно-правовых методов в правовом
регулировании земельных правоотношений см.: Головина М.И. Публичные и частные
начала в правовом регулировании земельных отношений: общетеоретический аспект:
Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Калининград, 2011. С. 10.
62
См.: Козлов Д.В. Совокупный (комплексный) правовой режим земельных участков:
монография. - Специально для системы ГАРАНТ, 2012.
63
Межгосударственный стандарт ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения»
(введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 28 октября 1985 г. N 3453) //
Издательство стандартов № 1986.
37

устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим


земли данной категории»64.
Вопросы отнесения земель к категориям долгое время являются
предметом дискуссий в юридической литературе. По мнению большинства
авторов, основным критерием выделения категорий землепользования
является целевое назначение земли65. Указанный подход нашел отражение в
положениях ст. 7 ЗК РФ, которая предусматривает, что земли в Российской
Федерации подразделяются на категории по целевому назначению. По
мнению Е.А. Галиновской, отнесение земель к определенной категории есть
не что иное, как «действие уполномоченных органов по присвоению целевого
назначения земельному участку (землям), не имевшим такового ранее»66.
В.А. Ламаш и В.Ф. Понька связывают принадлежность земельного участка к
конкретной категории земель с определенной совокупностью правомочий
собственника, в частности в сфере определения дальнейшей юридической
судьбы данного участка67. Заслуживает внимания позиция Н.Н. Мельникова,
который отмечает также роль субъективного подхода, поскольку

64
См.: Земельное право России: Учебник по специальности «Правоведение»/ Под
редакцией В.В. Петрова. М., 1997. С. 141.
65
См.: Боголепов Р.Д. Правовой режим земель промышленного и транспортного
назначения: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1964. С. 4; Краснов Н.И. Теоретические
основы правового режима земель специального назначения в СССР: Автореф. дисс. докт.
юрид. наук. М., 1966. С. 6; Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное
право России: Курс лекций. Руководитель авторского коллектива и ответственный
редактор – доктор юридических наук А.П. Анисимов – Волгоград: Издательство Альянс,
2006. С. 27.
66
Комментарий к Земельному кодексу РФ (постатейный) / Под ред. С.А.Боголюбова,
Е.Л.Мининой. М., 2002. С. 42. (Автор комментария Е.А. Галиновская). В дополнение А.П.
Анисимов указывает, что установление категорий земель осуществляется для определения
правового режима земель в составе земельного фонда России и совершенствования
управления ими (См.: Анисимов А.П. Некоторые проблемы совершенствования
законодательства о правовом режиме земель поселений // Журнал российского права.
2004. № 4. С. 31.)
67
См.: Ламаш В.А., Понька В.Ф. Теоретические и практические аспекты перевода земель
и земельных участков из одной категории в другую // Адвокат. 2009. № 12. С. 48 – 52.
38

формирование цели использования земли осуществляется человеком68. В то


же время при определении правового режима земель необходимо учитывать
различные факторы69 и, прежде всего, объективно существующие свойства и
особенности земель70. Установление в законодательстве категорий земель
должно обеспечить, в первую очередь, их надлежащее использование и
охрану.
Функции земли в процессе общественного развития определяются ее
природными свойствами, а также исторически сложившимися особенностями
использования земельного пространства. Многообразие свойств и
характеристик земли обуславливают необходимость их категоризации.
Институт категоризации земель используется для решения правовых и
экономических задач. В соответствии с п. 2 ст. 8 ЗК РФ категория земель
указывается в актах органов власти различного уровня, договорах, предметом
которых являются земельные участки, государственном кадастре
недвижимости, документах о государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, иных документах в случаях,
установленных федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Категория земель учитывается при установлении кадастровой
стоимости земли для определения налогооблагаемой базы71. Заслуживает
внимания точка зрения В.А. Бурова, в соответствии с которой целевое
назначение земельных участков является правовым отражением разделения
труда на общее, по родам общественного производства, отличающимся друг
от друга формообразованием продукта, и частное, предметное разделение
труда внутри родов общественного производства. При отнесении земель и

68
См.: Мельников Н.Н. Теоретические основы отнесения земель к категориям и
зонирования территорий в Российской Федерации // Хозяйство и право. 2013. № 3. С 74-
83.
69
См: Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому
назначению // Экологическое право. 2005. № 2. С. 29 – 32.
70
См.: Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 11.
71
См.: Гриненко С.В. Экономика недвижимости. Конспект лекций. Таганрог: Изд-во
ТРТУ, 2004.
39

земельных участков к определенной категории необходимо учитывать, для


осуществления какого вида труда и в составе какой отрасли они
предоставлены72.
Правовое регулирование порядка использования земель
осуществляется исходя из их принадлежности к определенной категории.
Отнесение земель к категориям и определение их целевого назначения
следует рассматривать как один из механизмов государственного управления
земельным фондом, позволяющих эффективно организовать процесс учета
земель и контроля за их использованием.
Усложнение общественных отношений, являющееся объективной
характеристикой социально-экономического развития, приводит к
необходимости совершенствования действующих нормативных регуляторов,
в том числе способов определения правового режима земель, одним из
которых выступает зонирование территорий.
Слово «зона» было заимствовано в XVII веке из французского языка,
где термин «zone» восходит к греческому zōnē «пояс»73. В Толковом словаре
С.И Ожегова «зона» определяется как характеризующаяся какими-нибудь
общими признаками территория, область; пояс, полоса, пространство между
какими-нибудь границами, двумя линиями или вдоль какой-нибудь линии74.
Термин «зонирование» обозначает процесс выделения каких-либо зон.
В юридической литературе под зонированием понимается разделение
определенной территории в соответствии с установленными критериями на
несколько зон и определение для каждой из зон особого правового режима
земельных участков (экологических ограничений хозяйственной и иной

72
См: Буров В.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21
декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории
в другую» (постатейный). - М.: Юстицинформ, 2011.
73
Н.М. Шанский, Т.А. Боброва. Школьный этимологический словарь русского языка.
Происхождение слов. — М.: Дрофа. 2004.
74
Толковый словарь Ожегова. Сайт Ожегов.Ру [Электронный ресурс] // URL:
http://www.ozhegov.ru/slovo/15170.html. Дата обращения: 25.09.2012 г.
40

деятельности, дифференцированных размеров арендной платы и т.д.)75. В


рекомендательных положениях Модельного Земельного кодекса государств –
участников СНГ76 зонирование территорий рассматривается как один из
способов ограничения прав на землю в случаях возникновения
государственных или муниципальных нужд (ст. 105). Зонирование должно
производиться на основе решения органов государственной власти или
органов местного самоуправления о выделении в пределах подведомственной
им территории зон, устанавливаемых на основании одной или нескольких
характеристик: правовой режим соответствующей зоны; целевое назначение
и разрешенное использование земельных участков в пределах зоны;
параметры планировки и застройки; иные характеристики, устанавливаемые
в соответствии с законодательством и решениями органов местного
самоуправления (ст. 170).
Иногда термин «зонирование» отождествляют с понятием
«районирование», предполагающим процесс территориального
распределения различных видов экономической деятельности органами
государственной власти в рамках имеющихся у них полномочий по
управлению землепользованием77.
В земельном праве зонирование территорий выступает как один из
способов определения правового режима земель и предполагает разделение
определенной территории на зоны либо выделение участков пространства с
установлением в их границах специального порядка использования и охраны
земельных участков.

75
Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С.А. Боголюбова). – М.: ООО
Новая правовая культура, 2005.
76
Модельный земельный кодекс для государств – участников СНГ от 04.12.2004. Сайт
Spravka-Jurist.com Юридическая консультация [Электронный ресурс] // URL:
http://www.spravka-jurist.com/base/part-ex/tx_cszfoe/index.htm. Дата обращения: 09.03.2012
г.
77
Политика. Толковый словарь. — М.: ИНФРА-М, Д. Андерхилл, С. Барретт, П. Бернелл,
П. Бернем, и др. Общая редакция: д.э.н. Осадчая И.М. 2001.
41

В действующем законодательстве упоминаются различные виды


зонирования: градостроительное, ценовое, экологическое зонирование
Байкальской природной территории, функциональное зонирование,
зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и
дачных некоммерческих объединений и т.д. Наличие столь значительного
количества инструментов регулирования хозяйственной и иной деятельности
порождает вопросы об их соотношении, а также разрешении возможных
коллизий между устанавливаемыми в результате зонирования различными
правовыми режимами78.
В зависимости от круга отношений, регулируемых нормами о
зонировании территорий, предлагается выделять следующие виды
зонирования:
1) экологическое зонирование – правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере обеспечения защиты
природных объектов и комплексов и экологически неблагополучных
территорий;
2) градостроительное зонирование – правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере установления
территориальных зон и градостроительных регламентов;
3) зонирование территорий посредством установления зон с особыми
условиями использования территорий – правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере определения особого
режима хозяйственной деятельности, условий использования земельных
участков, памятников природы, истории, культуры и других объектов;
4) экономическое зонирование – правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере определения
специального режима осуществления предпринимательской деятельности,
который выражается, в том числе, в предоставлении хозяйствующим

78
См.: Анисимов А.П. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и
правовое значение // Право и экономика. 2004. № 6. С. 58-64.
42

субъектам мер государственной поддержки, применения льготных


таможенных процедур и т.д.
Необходимость правового регулирования отношений по поводу
использования и охраны не только земли, но и других природных ресурсов
обусловили закрепление в законодательстве института экологического
зонирования. Примерами экологического зонирования является зонирование
Байкальской природной территории, функциональное зонирование
национальных парков в части установления природоохранных зон,
выделение зон экологического бедствия и зон чрезвычайной экологической
ситуации и других зон. Следует заметить, что при проведении указанных
видов зонирования режим особой охраны, предполагающий установление
ограничений хозяйственной и иной деятельности, распространяется на все
объекты экосистемы (земельные участки, водные объекты, недра,
растительный и животный мир, другие природные комплексы и объекты).
По мнению ряда исследователей, правовая конструкция зонирования
должна получить большее распространение в рамках экологического права79.
Указанная позиция требует дополнения. Нормы об экологическом
зонировании территорий регламентируют экологические отношения,
содержание которых шире предмета правового регулирования земельного
права. Вместе с тем, наряду с регулированием экологических отношений,
институт экологического зонирования регламентирует отношения в сфере
использования и охраны земель; следовательно, данный институт носит
комплексный характер, поскольку регулирует как земельные, так и
экологические отношения.
Наибольшее распространение в настоящее время получил институт
градостроительного зонирования, предполагающий разделение территорий
муниципального образования на территориальные зоны и установление в их

79
См: Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция
управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8. С. 87-
93.
43

пределах градостроительных регламентов. Основным нормативным актом,


регулирующим порядок и условия реализации указанного вида зонирования,
является Градостроительный кодекс РФ. Наиболее часто указанный вид
зонирования осуществляется на землях населенных пунктов и, помимо
установления правового режима земельных участков, он определяет режим
тех объектов, которые на них расположены, всего того, что находится над и
под поверхностью земельного участка80.
Документом градостроительного зонирования являются
разрабатываемые органами местного самоуправления Правила
землепользования и застройки, в состав которых входит карта
градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, а также
порядок применения и внесения изменений в указанные правила.
На карте градостроительного зонирования определяются границы
территориальных зон, в пределах которых действуют градостроительные
регламенты. Нормы п. 1 ст. 35 ГрК РФ предусматривают возможность
определения в результате градостроительного зонирования жилых,
общественно-деловых, производственных зон, зон инженерной и
транспортной инфраструктур, зон сельскохозяйственного использования,
рекреационного назначения, зон особо охраняемых территорий,
специального назначения, зон размещения военных объектов и иных видов
территориальных зон.
В правовой доктрине нередко отождествляются понятия «зонирование
территорий» и «градостроительное зонирование»81, что, на наш взгляд, вряд
ли допустимо. Полагаем, что одной из причин указанной неточности является
противоречивость норм ЗК РФ. В положениях ст. 1, 7 ЗК РФ речь идет о
зонировании как способе определения правового режима всех категорий

80
См.: Шестакова О.Г. Правовое регулирование использования и охраны земель городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.,
2009. С. 14
81
Большой юридический словарь (под ред. А.В. Малько). М.: Проспект, 2009.
44

земель, нормы ст. 85 ЗК РФ фактически упоминают о градостроительном


зонировании, реализуемом на землях населенных пунктов, при этом
законодатель использует термин «зонирование территорий», таким образом,
ставя знак равенства между данными правовыми категориями. Однако
градостроительное зонирование является одним из видов зонирования
территорий. В связи с чем считаем целесообразным внести изменения в ст. 85
ЗК РФ, заменив термин «зонирование территорий» на «градостроительное
зонирование».
В качестве вида зонирования следует рассматривать выделение зон с
особыми условиями использования территорий, правовым последствием
которого является установление запретов и ограничений на осуществление
отдельных видов хозяйственной и иной деятельности, а также ограничение
прав участников земельных отношений. Так, в соответствии с п. 2 ст. 56 ЗК
РФ к числу ограничений прав на землю относятся особые условия
использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в
охранных, санитарно-защитных зонах.
Следует отметить, что установление ограничений прав на землю
нередко является правовым последствием зонирования82. В науке земельного
права под ограничениями прав на землю понимается «совокупность пределов
реализации прав на земельные участки, установленных законом в связи с
необходимостью обеспечения различных интересов в обществе, которые
могут быть нарушены свободным использованием земли
правообладателем»83. В земельном законодательстве ограничения прав на
землю устанавливаются в публичных интересах и предполагают

82
Помимо этого, ограничения прав на землю могут являться правовым последствием
резервирования земель (Подробнее см.: Козлов Д.В. Указ. соч.), определения
оборотоспособности земель и т.д.
83
Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения:
научно-практическое пособие. - М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, 2013.
45

императивный характер и обязательность для исполнения84. В литературе


отмечалось, что установление категорий земель и разрешенного
использования лежит в основе ограничений прав на землю, поскольку в
зависимости от этих параметров земельные участки могут использоваться
лицами только установленным законом образом85. О.И. Крассов указывал, что
ограничения прав на землю являются элементом практически любой
категории земель86.
Следует заметить, что установление ограничений прав на землю
посредством образования зон со специальным правовым режимом и
определение особых условий использования земельных участков в их
границах предполагает учет, в первую очередь, специфики объекта, в
отношении которого законом предусмотрена необходимость создания зон, и
уточняет, сужает (ограничивает) направления использования земельного
участка по сравнению с общими требованиями о принадлежности участка к
определенной категории и виду разрешенного использования. В то же время
ограничения прав на землю, наряду с категоризацией, разрешенным
использованием и зонированием, являются неотъемлемой частью правового
режима земель.
Институт зонирования применим в различных сферах жизни общества,
в том числе может использоваться для повышения инвестиционной
привлекательности территорий посредством образования зон с особыми
условиями ведения хозяйственной деятельности, под которыми согласно
распоряжениям Правительства РФ от 07.02.2011 г. N 165-р87 и от 06.10.2011 г.
N 1757-р88 понимаются особые экономические зоны89 и зоны

84
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (учебно-практический)
/ под ред. В.В. Круглова и С.А. Степанова. М.: Проспект, 2010 г. (Автор комментария О.В.
Шихалева).
85
См.: Галиновская Е.А.Указ. соч.
86
См.: Крассов О.И. Комментарий земельного законодательства. М., 2004. С. 45.
87
СЗ РФ. 2011. № 8. Ст. 1142.
88
СЗ РФ. 2011. № 43. Ст. 6088.
46

территориального развития90. Нормы об особых экономических зонах и зонах


территориального развития, наряду с земельными отношениями, регулируют
отношения в сфере осуществления предпринимательской деятельности,
например, установления налоговых льгот.
Особенностью правового режима земельных участков в особых
экономических зонах, является то, что на них не распространяется действие
градостроительных регламентов (п. 6 ст. 36 ГрК РФ). При этом
принадлежность земельных участков к соответствующей категории
сохраняется. Порядок использования земельных участков определяется в
соответствии с нормами Федерального закона от 22.07.2005 г. «Об особых
экономических зонах в Российской Федерации» и включает в себя
совокупность запретов и ограничений, например, в соответствии со ст. 4
Закона в особой экономической зоне не допускается разработка
месторождений полезных ископаемых, за исключением разработки
месторождений минеральных вод и других природных лечебных ресурсов,
производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых
автомобилей и мотоциклов), размещение объектов жилищного фонда (за
исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны).
В литературе справедливо отмечалось, что специфика
землепользования в особых экономических зонах не соответствует
требованиям ЗК РФ о делении земель на категории, поскольку фактически

89
Под особой экономической зоной понимается часть территории Российской Федерации,
которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует
особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может
применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны (п. 1 ст. 2 Федерального
закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (часть II). Ст. 3127).
90
Под зоной территориального развития в Российской Федерации понимается часть
территории субъекта Российской Федерации, на которой в целях ускорения социально-
экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования
благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны
территориального развития предоставляются меры государственной поддержки (п. 1 ст. 2
Федерального закона от 03 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития
в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 49 (часть V). Ст. 7070).
47

происходит уточнение правового режима земель отдельных категорий путем


установления для них особых правил91. Следует добавить, что, сохраняя
принадлежность к одной из категорий земель, земельные участки в пределах
особых экономических зон имеют специальный земельно-правовой режим.
Другой разновидностью зон со специальным правовым режимом
земельных участков являются зоны территориального развития. Специфика
правового режима земельных участков в зонах территориального развития
обусловлена тем, что, с одной стороны, на них распространяются требования
градостроительных регламентов, но в то же время в тексте Федерального
закона от 03.12.2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в
Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации» содержатся нормы, предусматривающие запрет
на осуществление определенных видов деятельности (например, в
соответствии с п. 2 ст. 11 в рамках инвестиционного проекта не могут
осуществляться производство подакцизных товаров, добыча отдельных видов
полезных ископаемых (сырой нефти природного газа), добыча драгоценных
металлов, драгоценных камней, полудрагоценных камней, их производство,
переработка и др.). В данном случае имеет место специальное правовое
регулирование, которое, на наш взгляд, будет иметь приоритет в случае, если
в правилах землепользования и застройки указанные виды деятельности
будут обозначены в качестве допустимых.
Исследование правовой природы различных видов зонирования
позволяет сделать вывод о том, что зонирование обеспечивает решение
различных задач, в частности, градостроительных (организация
землепользования в городах), экологических (установление ограничений
хозяйственной и иной деятельности в пределах зон гарантирует
конституционное право человека на благоприятную окружающую среду и
экологическую безопасность), экономических (повышение инвестиционной

91
Анисимов А.А., Мельников Н.Н. Правовой режим земельных участков особых
экономических зон и зон территориального развития // Юрист. 2012. № 24. С. 30 – 35.
48

привлекательности территорий) и т.д. В связи с этим можно отметить


различие в объектах правового воздействия норм о зонировании (территории
регионов, населенных пунктов, межселенные территории, земля как
природный объект и природный ресурс, земельный участок, часть земельного
участка и т.д.), а также в средствах и способах обеспечения реализации
указанных задач (установление видов разрешенного использования
земельных участков, ограничений или запретов на осуществление
определенных видов деятельности, возложение на правообладателей
обязанностей совершить определенные действия). В то же время институт
зонирования представляет собой специальный способ определения правового
режима земель, порядка их использования и охраны и основывается на
положениях о принадлежности земель к одной из категорий.
Дискуссионным является вопрос о возможности реализации института
зонирования территорий на землях сельскохозяйственного назначения.
Указанная категория земель представляет особую ценность, поскольку земля
в данном случае выступает в качестве основного средства производства в
сельском хозяйстве, важнейшим свойством которого является плодородие92.
В юридической литературе не сложилось единства мнений по данному
вопросу. О.И. Крассов считает, что зонирование земель
сельскохозяйственного назначения и, прежде всего, сельскохозяйственных
угодий, лишено всякого смысла93. С.Н. Волков, напротив, указывает на
необходимость зонирования земель сельскохозяйственного назначения на
основе землеустроительной документации в соответствии с качественными
характеристиками и местоположением земельных участков. В связи с этим он
считает необходимой разработку Положения о зонировании территории
Российской Федерации, территорий субъектов Российской Федерации,

92
См.: Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
(отв. ред. Боголюбов С.А.). - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011. (Автор
комментария Е.Л. Минина).
93
См: Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации.
М., 2001. С. 375.
49

территорий муниципальных образований с целью установления


землеустроительных регламентов и правил землепользования для земель
сельскохозяйственного назначения, включающих установление правового
режима, видов разрешенного использования, минимальных и предельных
размеров земельных участков, ограничений, обременений и условий их
использования94.
Положительный опыт сельскохозяйственного зонирования имеет место в
практике США. Данный вид зонирования способствует охране ценных
сельскохозяйственных угодий и обеспечивает сохранение земель, служащих
основой сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственное
зонирование в США предполагает выделение нескольких зон,
подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий
ведения сельскохозяйственного производства. При этом учитываются данные
почвенных, землеустроительных и топографических обследований. К зоне
первой категории относятся участки, наиболее пригодные по природным и
другим свойствам для ведения высокопродуктивного сельскохозяйственного
производства. Такие участки разрешается использовать исключительно в
сельскохозяйственных целях. Земельные участки, которые уступают по
качеству землям первой категории, входят в состав зоны второй категории.
Участки, отнесенные ко второй зоне, разрешается использовать как для
сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей. Наименее
приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного
производства и характеризующиеся низким плодородием земельные участки
включаются в третью зону и могут предоставляться под строительство
промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую
застройку95. В некоторых случаях выделяется четвертая зона, куда

94
См: Волков С.Н. Основные положения концепции современного землеустройства //
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2010. № 2. С. 31-43.
95
Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной
Европе и Центральной Азии. Сравнительный анализ. Технический доклад Всемирного
банка № 436. - М., 2000. С. 95.
50

включаются склоновые и эрозийные земли, которые используются лишь для


пастьбы скота, сенокошения или почвозащитного лесоразведения96.
В литературе приводились также примеры двухуровневого зонирования
земель сельскохозяйственного назначения, в ходе которого выделяются зоны
сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения с учетом
плодородия, экономических и иных характеристик земли. В
сельскохозяйственных зонах устанавливаются ограничения на использование
земельных участков в несельскохозяйственных целях; земли наиболее
высокого качества предназначаются лишь для производства
сельскохозяйственной продукции. Земельные участки в зонах
несельскохозяйственного назначения используются для размещения
хозяйственно-бытовых, культурно-оздоровительных, образовательных и иных
объектов97.
На заседании президиума Государственного совета «О повышении
эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и
юридических лиц» предлагалось упразднить категорию земель
сельскохозяйственного назначения, усилив механизм зонирования
сельхозземель, в том числе посредством включения в нормы законов понятия
«сельскохозяйственный регламент», а также установления запрета на
изменение границ территориальных зон сельхозназначения, входящих в
состав особо ценных, продуктивных сельскохозяйственных угодий,
устанавливаемых регионами. Кроме того, в целях сохранения площадей
сельскохозяйственных угодий предлагается предусмотреть двухуровневую
систему согласования проектов документов территориального планирования
муниципальных образований (муниципальное образование – органы
государственной власти субъектов Российской Федерации), особенно в

96
См.: Галятин М.Ю. Зонирование - способ правового регулирования земельных
отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86 – 90.
97
См.: Кривов А.В. Указ. соч.
51

случаях, когда предусматривается изменение границ территориальных зон


сельхознахначения98.
Предлагаемый подход, по нашему мнению, не является оправданным.
Исключение из земельного законодательства категории земель
сельскохозяйственного назначения и переход к зонированию посредством
выделения территориальных зон сельхозназначения может привести к
необоснованному выведению таких участков из сельскохозяйственного
производства, включению их в границы населенных пунктов и последующей
застройке. Указанные обстоятельства повлекут нарушение основных
руководящих принципов земельного законодательства – приоритета охраны
земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства
производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием
земли в качестве недвижимого имущества (подп. 2 ст. 1 ЗК РФ), сохранения
целевого использования земельных участков (подп. 3 п. 1 ст. 1 Федерального
закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»99). Кроме того, нет гарантии, что критерии ценности
сельскохозяйственных угодий будут устанавливаться чиновниками без учета
интересов третьих лиц, в том числе потенциальных застройщиков.
Справедливым является высказанное в литературе замечание о том, что
закрепленная в ст. 79 ЗК РФ и уже действующая возможность
уполномоченных органов устанавливать перечень особо ценных
сельскохозяйственных земель, использование которых для других целей не
допускается, по непонятным причинам не применяется100.
На наш взгляд, зонирование земель сельскохозяйственного назначения
допустимо, но только в дополнение к существующей системе деления земель

98
См: Заседание президиума Государственного совета. Сайт Президент России
[Электронный ресурс] // URL: http://президент.рф/news/16618#sel=. Дата обращения:
01.07.2014 г.
99
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
100
См.: Мельников Н.Н. Теоретические основы отнесения земель к категориям и
зонирования территорий в Российской Федерации // Хозяйство и право. 2013. № 3. С 74-
83.
52

на категории. Положения п. 2 ст. 77 ЗК РФ предусматривают, что в составе


земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные
угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями,
лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель
от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и
техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями,
сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной
переработки сельскохозяйственной продукции.
Наибольшую ценность как средство производства имеют
сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли,
занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими),
для них установлен особый режим использования и охраны. Представляется,
что указанные земли могут выступать в качестве самостоятельной зоны в
составе земель сельскохозяйственного назначения.
Названный подход позволит обеспечить надлежащую защиту и охрану
земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, в
особенности высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий, а также их
использование в сельскохозяйственных целях. При этом нормы,
регулирующие порядок и условия изменения целевого назначения земель
сельскохозяйственного назначения, следует развивать в рамках Федерального
закона от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков
из одной категории в другую»101.
При попытке раскрыть сущность и содержание института зонирования
территорий необходимо учитывать следующее. Нормы о зонировании
территорий, наряду с регулированием отношений в сфере использования и
охраны земель, регламентируют экологические отношения (экологическое
зонирование), отношения в сфере определения параметров разрешенного
строительства и ограничений использования объектов капитального

101
СЗ РФ. 2004. № 52 (часть I). Ст. 5276.
53

строительства (градостроительное зонирование), отношения по


установлению специального режима осуществления предпринимательской
деятельности (зоны территориального развития и особые экономические
зоны) и др. Таким образом, содержание отношений, включаемых в круг
правового регулирования норм о зонировании территорий, шире предмета
правового регулирования земельного права (земельных отношений). В связи
с изложенным, зонирование территорий можно определить как юридический
механизм обособления территорий с целью установления в их границах
(зонах) специального правового режима, который по отношению к иным
правовым режимам, действующим на соответствующих территориях,
определяет специальные правила регулирования различного рода
общественных отношений (земельных, экологических и др.). Определение
перечня оснований установления специальных правовых режимов и их
содержания относится к компетенции законодателя.
Зонирование территорий предполагает установление четких правил и
способов использования земельных участков, входящих в состав
определенной зоны, прав и обязанностей участников земельных отношений, а
также возможных ограничений прав. При этом характер использования
земельных участков основывается на их принадлежности к одной из
категорий земель. Зонирование выступает как инструмент регулирования
процесса управления и планирования развития территорий. Наряду с
территориальным планированием, зонирование направлено на создание
условий для устойчивого развития территорий, что предполагает обеспечение
при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и
благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение
негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на
окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования
природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (подп. 1,
3 ст. 1 ГрК РФ). Кроме того, в эколого-правовой науке справедливо
отмечалось, что зонирование может выступать как один из принципов
54

экологического права, реализация которого осуществляется, в том числе,


путем наделения участков пространства особым правовым статусом,
отличным от прилежащих участков, установления особого или
дифференцированного правовых режимов и санкций за нарушение режимных
ограничений, введения дополнительных запретов и т.д.102
Важное теоретическое и практическое значение в настоящее время
приобретает соотношение институтов отнесения земель к категориям и
зонирования территорий103.
Причиной пристального внимания к указанной проблеме послужило
принятие Правительством РФ в июне 2010 года распоряжения от 15.06.2010 г.
№ 982-р, в котором предполагалось отменить институт деления земель на
категории как институт, дублирующий институты территориального
планирования и градостроительного зонирования (п. 20). Во исполнение
указанного Распоряжения был подготовлен проект Федерального закона о
внесении изменений в Земельный кодекс РФ104, согласно которому

102
См.: Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях» / под ред. Дубовик О.Л.. - Система ГАРАНТ, 2010.
103
В земельном законодательстве стран СНГ вопрос о правовой природе и месте института
зонирования в определении правового режима земель также не получил однозначного
решения. Так, согласно ст. 1 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003
года N442-II (Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. № 13. Ст. 99) правовой
режим земельных участков определяется в соответствии с категориями земель и
территориальным зонированием. В других положениях ЗК Республики Казахстан
наблюдается коллизия между юридическим содержанием институтов отнесения земель к
категориям и зонирования территорий. Например, в соответствии со ст. 8 ЗК на основании
зонирования устанавливается классификатор целевого назначения и режим использования
земель. Исходя из данной нормы, можно предположить, что зонирование территорий
имеет приоритет по сравнению с отнесением земель к категориям при регулировании
правового режима земельных участков. Однако анализ ст. 49-1, 64 ЗК Республики
Казахстан показывает, что зонирование является дополнительным по отношению к
делению земель на категории инструментом определения правового режима земельных
участков. В Украине институт зонирования выступает в качестве одного из инструментов
планирования использования земель. Согласно ст. 180 Земельного кодекса от 25 октября
2001 года N2768-III (Ведомости Верховной Рады (ВВР). 2002. N 3 – 4. Ст. 27)
зонирование земель осуществляется в населенных пунктах и предполагает установление
требований в отношении допустимых видов застройки и иного использования земельных
участков в пределах отдельных зон. Зонирование земель осуществляется согласно закону.
104
См. проект № 480434-5 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в
55

утрачивает силу ряд статей ЗК РФ, в том числе п. 2 ст. 7 ЗК РФ,


предусматривающий положение о том, что правовой режим земель
устанавливается исходя из их принадлежности к той или иной категории.
Взамен предлагалось установить разрешенное использование всех земельных
участков, определяемое в зависимости от принадлежности к
территориальной зоне. Законопроект не был принят, но стал предметом
обсуждения научной общественности.
В литературе отмечалось, что институт отнесения земель к категориям
представляет собой устаревшую норму, способствующую развитию
коррупции105, в связи с чем предлагалось отменить данный правовой
институт, урегулировав правовой режим земельных участков в рамках
территориального планирования и зонирования, определяющих разрешенное
использование земельных участков на всей территории России106.
С таким подходом обоснованно не соглашались О.И. Крассов107 и С.А.
Боголюбов108, подчеркивая, что зонирование необходимо рассматривать как
дополнительный по отношению к делению земель на категории способ
определения правового режима земель. При этом А.А. Борисов высказывал
сомнение относительно возможности отмены нормы об отнесении земель к
категориям и указывал, что зонирование территорий опирается на целевое
назначение земель109. С.Н. Волков справедливо замечал, что поскольку

части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их


разрешенного использования». Сайт Информационный портал «Саморегулирование»
[Электронный ресурс] // URL: http://sroportal.ru/laws/proekt-480434-5-fz-o-vnesenii-
izmenenij-v-z/ Дата обращения: 08.07.2014.
105
См.: Евпланов А. Что огород, что кладбище... Деление земель на категории в
зависимости от назначения собираются отменить // Российская Бизнес – газета. 2011. №
819 (37).
106
См.: Манылов И.Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право // Журнал
российского права. 2012. № 1. С. 21-28.
107
См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. - 2-е изд., перераб. -
Норма: ИНФРА-М, 2010.
108
См.: Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному кодексу Российской
Федерации / отв. ред. С.А. Боголюбов. 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011.
109
См.: Борисов А.А. Правовые проблемы градостроительного зонирования // Аграрное и
земельное право. 2011. № 6 (78). С. 45.
56

градостроительные регламенты, согласно п. 6 ст. 36 ГрК РФ вообще не


устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса,
большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением
земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов),
сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного
назначения, более 90% всех земель страны не могут быть охвачены
соответствующими нормами и правилами землепользования, а
следовательно, не будут находиться в сфере действия норм о
территориальном планировании и градостроительном зонировании110.
Следует согласиться с мнением Г.Л. Земляковой о том, что отмена
категоризации земель повлечет существенное «перекраивание» всего
природоресурсного законодательства111, разрушение существующей системы
охраны земель и других природных ресурсов, нарушение прав граждан на
землю112.
Применительно к вопросу о значении института территориального
планирования113 в механизме определения правового режима земель
необходимо отметить, что появление данного правового института было
обусловлено необходимостью в пространственной организации территорий
городов и, как следствие, разработке специальных юридических норм,

110
См.: Волков С.Н. Определение видов разрешенного использования земельных участков
сельскохозяйственного назначения при планировании устойчивого развития сельских
территорий // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 7. С. 34-39.
111
См.: Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете
совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления
государственных услуг в области градостроительной деятельности // Сборник материалов
Международной научно-практическая конференции на тему «Государство и право: вызовы
21 века (Кутафинские чтения)». М., 2011. С. 412-417.
112
См.: Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция
государственного управления в сфере использования и охраны земель: Монография. – М.:
РИОР: ИНФРА-М, 2013. – 357 с. – (Научная мысль). С. 49
113
Территориальное планирование представляет собой планирование развития
территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения
планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального
значения, объектов местного значения (п. 2 ст. 1 ГрК РФ).
57

посвященных планированию использования городских земель114. В


юридической литературе отмечается, что территориальное планирование
является первым этапом установления правового режима земельных
участков, подлежащих застройке, в ходе которого должно определяться
основное назначение территорий115. В настоящее время территориальное
планирование представляет собой «комплексный правовой механизм,
который предопределяет не только порядок использования и охраны земель, а
направлен на решение целого комплекса задач в развитии города
экологического, социально-экономического и иного характера»116. В то же
время справедливым является замечание о том, что территориальное
планирование используется в основном для согласования интересов
различных уровней публичной власти при планировании размещения
объектов капитального строительства для государственных или
муниципальных нужд117. Следует согласиться с высказанным в литературе
мнением о том, что документы территориального планирования (генеральные
планы сельских поселений и городских округов, схемы территориального
планирования муниципальных районов) сами по себе не порождают
юридических обязательств для физических и юридических лиц, не

114
См: Лебедев Д.Г. Правовое регулирование территориального планирования
использования земель городов в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук.
М., 2007. С. 9. Е.А. Галиновская также указывала, что территориальное планирование как
механизм государственного и муниципального управления территориями устанавливает
ограничения в области использования и оборота земель, а также другого недвижимого
имущества (См: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Игнатюк Н.А. и др. Комментарий к
Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). 3-е изд., перераб. и
доп. - М.: Проспект, 2009 (Автор комментария Е.А. Галиновская)).
115
См.: Александрова А.Ю. Правовое регулирование использования земель поселений для
застройки в России: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9-10
116
К числу таких задач относится рациональное использование всех земель,
предотвращение «наложения» друг на друга правовых режимов земель различного
функционального назначения, предотвращение негативного воздействия различных видов
хозяйственной деятельности на окружающую среду, обеспечение безопасности
территории, сохранение и развитие природных и озелененных территорий, формирование
социальной инфраструктуры и др. (См.: Шестакова О.Г. Указ. соч. С. 13)
117
См.: Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция
государственного управления в сфере использования и охраны земель: Монография. – М.:
РИОР: ИНФРА-М, 2013. – 357 с. – (Научная мысль). – DOI 10.12737/1658. С. 102.
58

устанавливают права и обязанности в сфере землепользования. Решения


органов государственной власти и местного самоуправления, которые
формализуются посредством принятия соответствующих документов
территориального планирования, приобретают обязательную силу для
физических и юридических лиц только после их фиксации в правилах
землепользования и застройки, являющихся документом градостроительного
зонирования118. Таким образом, в механизме определения правового режима
земель институт территориального планирования выполняет
вспомогательную роль. Планирование развития территорий, в том числе
определение мест предполагаемого размещения объектов различного
значения, осуществляется с учетом принадлежности земель к определенной
категории.
В 2012 году Депутатами Государственной Думы РФ был подготовлен
новый законопроект о внесении изменений в ЗК РФ и отдельные
законодательные акты Российской Федерации119, предусматривающий отмену
категорий земель и признание утратившим силу Федерального закона «О
переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (снят
с рассмотрения Государственной Думы 19.06.2014 г.). В соответствии с
проектом закона правовую конструкцию «целевое назначение»
предполагалось заменить на «разрешенное использование»; нормы ЗК РФ,
регулирующие правовой режим каждой из категорий земель, признать
утратившими силу. Земли лесного и водного фондов, а также особо
охраняемых природных территорий приобретали статус «территорий».

118
См.: Правовой механизм государственного регулирования и поддержки
агропромышленного комплекса / под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Норма, 2009. С. 416
(Автор комментария Н.В. Кичигин); Старова Е.В. Установление правового режима земель
промышленности // Законодательство. 2011. № 5. С. 61.
119
Проект Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О
переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СПС
Консультант плюс http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=94248.
Дата обращения: 10.03.2014 г.
59

Вместо остальных категорий земель предлагалось закрепить


территориальные зоны (зоны сельскохозяйственного назначения, зоны
обороны и безопасности, зоны запаса и др.).
В ходе анализа положений законопроекта Правительством РФ,
Комитетами Государственной Думы по земельным отношениям и
строительству, по федеративному устройству и вопросам местного
самоуправления, по природный ресурсам, природопользованию и экологии,
по аграрным вопросам был отмечен ряд положительных и отрицательных
моментов. В частности, указывалось, что его концепция направлена на
совершенствование системы планирования использования и зонирования
территорий в целях обеспечения их устойчивого развития и рационального
использования земель120. В то же время обоснованно обращалось внимание
на различие в правовом содержании и правовой природе института деления
земель на категории и институтов территориального планирования и
градостроительного зонирования. Подчеркивалось, что законопроект не
обеспечивает единообразного порядка установления и изменения
разрешенного использования земельных участков, повышения
эффективности управления земельными ресурсами, напротив, приведет к
нарушению принципов земельного законодательства, созданию препятствий

120
См.: Заключения Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и
строительству, Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам
местного самоуправления по проекту федерального закона № 50654-6 «О внесении
изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу
Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в
другую» - внесен депутатами Государственной Думы А.Л.Маркиным, В.В.Парахиным;
Официальный отзыв Правительства Российской Федерации на проект федерального
закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель
и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных
участков из одной категории в другую» - внесен депутатами Государственной Думы
А.Л.Маркиным, В.В.Парахиным // Сайт Федеральное Собрание Российской Федерации.
Государственная Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)? OpenAgent&RN=50654-6&02. Дата
обращения: 17.07.2014 г.
60

в реализации прав участников земельных отношений, возникновению


коллизий в правоприменительной практике121.
В марте 2014 г. был разработан новый проект федерального закона,
предусматривающий внесение изменений в ЗК РФ и отдельные
законодательные акты РФ в части перехода от деления земель на категории к
территориальному зонированию122, ставший альтернативным к проекту
федерального закона № 50654-6. Аналогично проекту федерального закона №
50654-6 в нем предусматривается исключение норм о целевом назначении
земель из ЗК РФ и введение разрешенного использования земельных
участков, учитывающего природные, социальные и экономические условия.
В числе прочих положений текст законопроекта предусматривает включение
в ЗК РФ отдельной главы «Разрешенное использование земельных участков,
виды и состав территориальных зон». Предполагается, что разрешенное
использование, определяющее виды деятельности, которые можно
осуществлять на земельном участке (их может быть один или несколько),
устанавливается применительно к территориальным зонам, перечень которых
будет определен в положениях ст. 78 ЗК РФ, изложенной в новой редакции (к
числу таких зон отнесены жилые, общественно-деловые, зоны
сельскохозяйственного назначения, зоны огородничества и садоводства, зоны

121
См.: Заключение Комитета по природный ресурсам, природопользованию и экологии,
Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам на проект федерального закона
№ 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель
и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных
участков из одной категории в другую», внесенный депутатами Государственной Думы
А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным // Сайт Федеральное Собрание Российской Федерации.
Государственная Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=50654-6&02.Дата обращения:
17.07.2014 г.
122
Проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». Сайт
Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Официальный сайт
[Электронный ресурс] // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka
%29?OpenAgent&RN=465407-6&02. Дата обращения: 21.07.2014 г.
61

рекреационного назначения, производственные зоны, зоны энергетики,


транспорта, связи и т.д., – всего семнадцать).
Виды разрешенного использования земельных участков предполагается
определять в регламентах использования территорий: сельскохозяйственном,
лесохозяйственном, градостроительном, регламенте охраны и использования
особо охраняемых природных территорий в составе положения об особо
охраняемой природной территории. В составе каждой из видов
территориальных зон предусмотрены соответствующие подвиды (например,
зоны сельскохозяйственного назначения подразделяются на зоны
высокопродуктивных земель, зоны продуктивных земель и зоны
низкопродуктивных земель; в составе зон транспорта выделяются зоны
железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, морского и
внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта и объектов единой
системы организации воздушного движении и другие). При этом зонирование
не проводится в отношении лесного и водного фондов, а также особо
охраняемых природных территорий. Ряд положений законопроекта посвящен
классификации охранных и защитных зон, регулированию порядка
установления их границ.
Положительные отзывы о проекте федерального закона подготовили
Законодательные Собрания Нижегородской и Ульяновской областей, а также
Тульская областная Дума. Проект не поддержали Законодательное собрание
Красноярского края, Смоленская и Тюменская областные Думы, Алтайское
краевое Законодательное Собрание. В числе отрицательных моментов было
отмечено, что законопроект не определяет подход к формированию особо
ценных сельскохозяйственных земель. Кроме того, положения об
установлении особых правовых режимов использования земель в местах
традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных
малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей
исключаются из ЗК РФ, что может привести к возникновению социальной
62

напряженности в районах, где проживают такие народы123. Помимо этого,


реализация законопроекта потребует дополнительных финансовых затрат124.
Перспективы перехода к системе территориального зонирования в
связи с принятием проекта федерального закона № 465407-6 обсуждались в
регионах. Так, на заседании «круглого стола» в Законодательном Собрании
Ульяновской области 9 апреля 2014 г. Представителями Ульяновской
государственной сельхозакадемии было отмечено, что зонирование
территорий вторично по отношению к подразделению земель на категории, и
является дополнительным способом регулирования использования земель
внутри каждой категории. Посредством зонирования детализируются
правила использования и охраны земель, регулируется порядок
хозяйственной деятельности на землях конкретной категории. В связи с чем
возникает вопрос: обеспечит ли предполагаемая система сохранность лесов и
ценных сельхозугодий? Также экспертами было отмечено, что в
законопроекте не определен порядок перевода земель из одной зоны в
другую, нет механизмов, обеспечивающих эффективное использование и
сохранность земель сельхозназначения125.

123
Отзыв Законодательного собрания Красноярского края на проект федерального закона
№ 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления
земель на категории к территориальному зонированию». Сайт Федеральное Собрание
Российской Федерации. Государственная Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс]
// URL: http://asozd2.duma.gov.ru/work/dzsp.nsf/byID?openView&id=56F8721767DE46C3
43257C91005B5B81. Дата обращения: 21.07.2014 г.
124
Отзыв Тюменской областной Думы на проект федерального закона № 465407-6 «О
внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на
категории к территориальному зонированию». Сайт Федеральное Собрание Российской
Федерации. Государственная Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/work/dzsp.nsf/byID?openView&id=56F8721767DE46C343257C910
05B5B81. Дата обращения: 21.07.2014 г.
125
Депутаты и эксперты обсудили перспективы перехода к системе территориального
зонирования. Сайт Законодательное Собрание Ульяновской области [Электронный
ресурс] // URL: http://www.zsuo.ru/novosti/5705-deputaty-i-eksperty-obsudili-perspektivy-
perekhoda-k-sisteme-territorialnogo-zonirovaniya.html. Дата обращения: 21.07.2014 г.
63

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам,


природопользованию и экологии также считает замену принципа деления
земель по целевому назначению на категории принципом использования
земельных участков в соответствии с установленным разрешенным
использованием, необоснованной и неравноценной, поскольку в результате из
земельного законодательства исключаются базовые положения, наполняющие
правовым содержанием понятие правового режима земель, который
заключается не только в определении видов деятельности при использовании
земельных участков, но и в ограничениях и особенностях, связанных с
необходимостью охраны земель и других природных ресурсов, а также их
защитой и воспроизводством126.
В литературе справедливо отмечалось, что законодательные
инициативы, предусматривающие отмену категоризации земель, на
сегодняшний день несвоевременны. Юридические и экономические
предпосылки, позволяющие определять правовой режим всех земель на
основании градостроительного зонирования без нарушения требований к их
использованию и охране, отсутствуют127. А.А. Борисов также указывал, что
«определение правового режима земель на основании зонирования
территорий должно осуществляться в соответствии с правовым режимом
категорий земель и обеспечивать уточнение такого правового режима»128.
Мы поддерживаем позицию о нецелесообразности отмены
категоризации земель и урегулирования правового режима земельных

126
См.: Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам,
природопользованию и экологии на проект федерального закона № 465407-6 «О внесении
изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к
территориальному зонированию» Сайт Федеральное Собрание Российской Федерации.
Государственная Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/work/dzsp.nsf/byID?openView&id=56F8721767DE46C343257C910
05B5B81. Дата обращения: 21.07.2014 г.
127
См.: Моргунова Е.Р. Установление правового режима земель при градостроительном
зонировании: Автореф. дисс. канд. юрид. наук М., 2013. С. 9
128
См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового
режима земель: дисс. канд. юрид. наук., М., 2014. С. 108.
64

участков посредством территориального зонирования. На наш взгляд,


нормативное регулирование правового режима земель необходимо
осуществлять на основе приоритета принципа объективности правовых норм.
В литературе справедливо обращалось внимание на объективную природу
базовых правовых принципов129; в соответствии с данным подходом
экономические законы и законы права основываются на объективных
закономерностях социального развития130. Принципы права не изобретаются
людьми, а обнаруживаются ими наряду с другими объективно
существующими законами, например, естественными и экономическими131.
Следует также согласиться с мнением В.А. Дозорцева об ошибочности
представления о том, что «правовая регламентация может быть построена
произвольно, по усмотрению законодателя», поскольку право, как
социальный феномен, «основано на объективных закономерностях,
нарушение которых раньше или позже жестоко мстит за себя. Особенность
этих закономерностей заключается лишь в том, что их игнорирование часто
сказывается не сразу»132.
Н.Н. Мельников правильно указывал, что выделение категорий земель
является результатом научного познания и систематизации природных и иных
свойств земли и имеет определяющее значение при обеспечении
рационального использования земель133. Следует добавить, что принцип
деления земель на категории характеризуется объективной, не зависящей от
воли человека, природой, поскольку в его основе лежат объективно

129
См: Азми Д.М. Система права и ее строение: методологические подходы и решения. -
М.: Юстицинформ, 2014; Захарова К.С. Системные связи принципов права: теоретические
проблемы: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 17.
130
См.: Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. - М., 1977. С. 241.
131
См.: Гаджиев Г.А. Объективная природа правовых принципов и их учет в
хозяйственном законодательстве // Законодательство и экономика. 2004. № 5. С. 4-8.
132
См.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском
кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти
С.А. Хохлова / отв. ред. A.Л. Маковский; М.: Родос, 1998. С. 228, 229.
133
См.: Мельников Н.Н. Теоретические основы отнесения земель к категориям и
зонирования территорий в Российской Федерации // Хозяйство и право. 2013. № 3. С 74-
83.
65

существующие свойства и функции земли. Так, земли сельскохозяйственного


назначения, в силу своей способности выступать средством производства,
объективируются в праве посредством выделения соответствующей
категории земель и правового режима земельных участков. Аналогичный
вывод можно сделать относительно земель водного и лесного фондов. Земли
населенных пунктов как категория земель сформировались в результате
деятельности человека, однако эта деятельность основывалась на
объективных процессах и закономерностях общественного развития.
Необходимость учета естественных характеристик земли, ее значения
как основы жизни и деятельности человека закреплена в числе основных
принципов земельного законодательства (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). В связи с
этим юридическое закрепление указанных характеристик и свойств земли
следует осуществлять на основе принципа объективности правового
регулирования, реализуемого в земельном праве посредством деления земель
на категории.
Вместе с тем, динамизм развития земельных отношений влечет
необходимость разработки дополнительных (специальных), наряду с
существующими, способов определения правового режима земель. К числу
таких способов относится зонирование территорий, предполагающее
выделение в рамках существующей системы категоризации земель
ограниченных территорий – зон, в пределах которых вводится специальный
правовой режим использования и охраны земель.
Разграничение институтов деления земель на категории и зонирования
территорий необходимо осуществлять на основе выделения общего и
специального правовых режимов земель. Общий правовой режим земель,
входящих в состав земельного фонда страны, определяется посредством
деления земельного фонда на категории, для каждой из которых
устанавливается свое целевое назначение. Специальный правовой режим
предполагает установление особенностей использования и охраны земельных
участков из определенной категории земель в рамках дополнительного
66

правового регулирования, в том числе нормами специальных федеральных


законов и иных правовых актов134, то есть детализацию норм.
В литературе под детализацией понимается развитие общих правовых
норм в иных (специальных) нормативных актах или специальных правовых
положениях. Так, по мнению ряда авторов, правовая концепция Российской
Федерации строится по принципу детализации отраслевых принципов 135. В
аграрном праве принцип закрепления за государством регулирующих
функций в сфере аграрного предпринимательства детализируется в нормах-
принципах ряда институтов аграрного права136. Следует согласиться с
мнением о формировании устойчивой тенденции законодательной
детализации норм, определяющих правовой режим земель и земельных
участков137.
В процессе детализации происходит установление специального
правового режима, позволяющего одновременно учитывать объективно
существующие функции и свойства земли, а также потребности социально-
экономического развития, например, интересы различных групп
землепользователей (градостроительное зонирование), необходимость
специальной охраны окружающей среды, жизни и здоровья человека
(установление охранных, санитарно-защитных зон) или решения
определенных экономических задач (особые экономические зоны и зоны
территориального развития).
Проведенный анализ показывает, что земельные отношения как часть
общественных отношений подвержены постоянному развитию и усложнению
вследствие (1) концентрации населения в городах, в связи с чем необходимо

134
См: Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Указ. соч.
135
См.: Амелин Р.В., Бевзюк Е.А., Волков Ю.В., Марченко Ю.А., Холодная Е.В.
Комментарий к Федеральному закону от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об электронной подписи». -
Система ГАРАНТ, 2012.
136
См.: Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. [и др.] Аграрное право / отв. ред.
М.И. Палладина, Н.Г. Жаворонкова. - М.: Проспект, 2010.
137
См.: Галиновская Е.А. Особенности включения земли в правовые отношения в качестве
объекта // Журнал российского права. 2012. N 8. С. 105 – 111.
67

учитывать интересы различных слоев и групп общества (в том числе в сфере


землепользования), а также (2) развития промышленности, влекущего
загрязнение окружающей среды и негативное воздействие на здоровье и
благополучие человека; данные факторы обуславливают разработку общего и
специальных (уточняющих, детализирующих) способов определения
правового режима земель. Институт отнесения земель к категориям и
институт зонирования территорий необходимо рассматривать как
взаимосвязанные юридические механизмы, соотносящиеся как общий и
специальный способы регулирования земельных отношений, поэтому
предложения, направленные на замену одного института другим,
представляются необоснованными и нецелесообразными.
68

Глава 2. Градостроительное зонирование как основа регулирования


градостроительной деятельности и определения правового режима
земель населенных пунктов
§ 2.1. Роль правил землепользования и застройки в регулировании
порядка использования и охраны земель населенных пунктов

Концентрация населения в городах обуславливает необходимость


упорядочивания отношений по использованию земельных участков с целью
соблюдения баланса интересов различных групп граждан.
Правовое регулирование отношений по использованию и охране
земельных участков в населенных пунктах осуществляется посредством
многоуровневой системы правовых норм земельного и градостроительного
законодательства; при этом первоочередное значение следует отдавать
положениям ЗК РФ, определяющим правовой режим категории земель
населенных пунктов в земельном фонде Российской Федерации.
В литературе неоднократно указывалось, что использование земель
населенных пунктов органически связано с созданием объектов
недвижимости (зданий, строений и сооружений). Поэтому основой правового
режима земель данной категории является нормативное регулирование
порядка использования земель и расположенных на них объектов
недвижимости как единого комплекса, определение условий строительства и
эксплуатации зданий, строений и сооружений138. Кроме того, важно
учитывать различные условия сосуществования населения в городах. В
зависимости от функционального назначения в населенных пунктах
выделяются различные территории: места жилой застройки, промышленных
производств, которые необходимо располагать отдельно с целью охраны
жизни и здоровья граждан. Особое значение имеет установление границ
размещения военных и иных объектов специального назначения,

138
См., например: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. - 2-е изд.,
перераб. - Норма: ИНФРА-М, 2010.
69

обеспечивающих защиту целостности и неприкосновенности территории и


безопасность населения. Очевидно, что порядок использования земельных
участков в местах жилой застройки, размещения промышленных
предприятий, объектов обороны не может быть одинаков, соответственно
необходимы специальные нормы, регулирующие правовой режим каждой из
указанных территорий139. К числу таких норм относятся положения ЗК РФ и
ГрК РФ, регулирующие институт градостроительного зонирования, который
выступает в качестве специального способа определения правового режима
земель населенных пунктов, обеспечивающего его детализацию.
Градостроительное зонирование предполагает выделение территориальных
зон со специальным режимом использования и охраны земельных участков в
их границах, что позволяет обеспечить рациональное использование земель, а
также защиту и охрану жизненноважных интересов граждан, проживающих
на соответствующих территориях. Общие нормы о градостроительном
зонировании, определяющие основы установления территориальных зон в
границах муниципальных образований, закреплены в ст. 85 ЗК РФ,
специальные нормы получили развитие в ГрК РФ (гл. 4). Реализация
градостроительного зонирования осуществляется посредством принятия
правил землепользования и застройки, утверждаемых нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления либо нормативными
правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской
Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
С принятием ГрК РФ законодательно была закреплена обязательность
разработки правил землепользования и застройки. В соответствии с п. 3 ст. 51
ГрК РФ не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии
правил землепользования и застройки, за исключением строительства,
реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального

139
См.: Мельников Н.Н. Роль градостроительного зонирования в регулировании правового
режима земельных участков // Хозяйство и право. 2013. № 7. С. 54 – 61.
70

значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов


капитального строительства на земельных участках, на которые не
распространяется действие градостроительных регламентов или для которых
не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных
предусмотренных федеральными законами случаях. Кроме того, в
соответствии с п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»140
определялись временные периоды, по истечении которых при отсутствии
правил землепользования и застройки предоставление земельных участков
для строительства из земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, не будет осуществляться.
Примечательно, что в первоначальной редакции Федерального закона
от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации», Федерального закона от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О
введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»
законодатель установил нормативный срок принятия Правил
землепользования и застройки до 1 января 2010 г. Затем указанный срок был
неоднократно продлен141. Такая позиция законодателя была обусловлена тем,
что процесс разработки и утверждения правил землепользования и застройки
требовал значительных временных и материальных затрат. В частности, в
Орловской области документы градостроительного зонирования

140
СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
141
См.: Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 351-ФЗ «О внесении изменений в
статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. №
52. (1 ч.). Ст. 6427. Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении
изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального
планирования» // СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1688; Федеральный закон от 30 декабря 2012 г.
№ 289-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст.
7614; Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 290-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «О содействии развития жилищного строительства» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7615.
71

принимались более пяти лет142. Кроме того, необходимо добавить, что


введение в действие норм п. 3 ст. 51 ГрК РФ, а также положений вводных
законов, предусматривающих запрет выдачи разрешений на строительство
земельных участков при отсутствии правил землепользования и застройки,
может повлечь неблагоприятные последствия, в том числе негативно
отразиться на развитии регионов, затронуть интересы инвесторов и
застройщиков. В то же время исследователи отмечали, что включение в
законодательство рассматриваемой нормы вполне обоснованно, поскольку
правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания
условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований,
сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, а также
обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в
том числе правообладателей земельных участков143.
В литературе актуальным является вопрос о месте правил
землепользования и застройки в регулировании земельных отношений. По
мнению С.А. Бурмистровой, правила землепользования и застройки являются
источником права, при этом сферой действия содержащихся в них правовых
норм являются границы соответствующих территориальных зон144. На наш
взгляд, ограничение сферы действия правил землепользования и застройки
пределами границ территориальных зон некорректно. Исходя из положений
п. 1 ст. 31 ГрК РФ сфера действия правовых норм, содержащихся в правилах
землепользования и застройки, - это территории поселений, городских
округов либо их части. Кроме того, законом допускается возможность
разработки правил землепользования и застройки применительно и к

142
Сайт Портал Орловской области – публичный информационный центр [Электронный
ресурс] // URL: http://orel-region.ru.
143
См.: Бирюкова Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ
«Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (под ред. М.Ю. Лобановой). -
Система ГАРАНТ, 2013.
144
См.: Бурмистрова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в области
градостроительной деятельности: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С.
19.
72

межселенным территориям в случае планирования застройки таких


территорий (ч. 2 ст. 31 ГрК РФ).
Э.Н. Сокол-Номоконов и А.В. Макаров указывали, что правила
землепользования и застройки – уникальный нормативный правовой акт, что
обусловлено нетипичной формой изложения содержащихся в нем
предписаний (наряду с правовыми нормами в них содержатся материалы в
таблично-текстовой форме) при единстве содержания. При этом, поскольку
карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты
закрепляют правовой статус территорий и режим осуществления
градостроительной деятельности, их правовое значение очевидно145. Следует
заметить, что применительно к земельному законодательству понимание
нормативно-правового акта может трансформироваться и не ограничиваться
входящими в его состав правовыми нормами, так как для идентификации
объекта правового регулирования и установления его правового режима
словесного выражения может быть недостаточно. В таком случае требуется
установление границ, в пределах которых закрепляется особый режим
использования земельных участков, с отображением их на соответствующих
картах или схемах. Подобный подход дает возможность урегулировать
порядок использования земель применительно ко всей территории
муниципального образования в одном нормативном акте – правилах
землепользования и застройки.
Правила землепользования и застройки следует рассматривать как
нормативный документ, посредством принятия и реализации которого
осуществляется регулирование отношений по использованию и охране
земель населенных пунктов, призванное обеспечить создание условий для
устойчивого развития и планировки территорий муниципальных
образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного

145
См.: Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Об особенностях содержания, порядка
разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований
// Правовые вопросы строительства. 2004. № 2. С. 34 – 38.
73

наследия, недопущение нарушения прав и законных интересов участников


земельных отношений, в том числе правообладателей земельных участков и
объектов капитального строительства. Указанный вывод корреспондирует
нормам ст. 30 ГрК РФ, предусматривающей основные цели разработки
правил землепользования и застройки.
В соответствии с п. 3, 4 ст. 31 ГрК РФ подготовка проекта правил
землепользования и застройки осуществляется с учетом документов
территориального планирования (за исключением случая, когда они
разрабатываются в отношении части территории поселения или городского
округа), требований технических регламентов, результатов публичных
слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Указанное обстоятельство привело к необходимости разрешения
вопроса о соотношении правил землепользования и застройки и документов
территориального планирования (схем территориального планирования РФ,
субъектов РФ, муниципальных районов, генеральных планов поселений,
городских округов) при регулировании отношений по использованию и
охране земель населенных пунктов. Причиной неясностей, по мнению С.Д.
Митягина, стало то, что законодатель в нормах ГрК РФ включил
градостроительное зонирование в состав градостроительной деятельности по
отношению к территориям поселений и городских округов, но при этом не
определил последовательность разработки документов: генеральных планов
муниципальных образований, правил землепользования и застройки и
документации по планировке территорий146.
В этой связи одни исследователи отмечают первичный характер
документов территориального планирования по отношению к Правилам
землепользования и застройки147. В частности, Д.Г. Лебедев указывает на

146
См.: Митягин С.Д. Некоторые соображения по теме дискуссии «Формирование
территориальных зон на картах градостроительного зонирования» // Управление
развитием территорий. 2012. № 2.
147
См.: Савин Д.С. Правила землепользования и застройки – 6 вопросов на злобу дня //
Территория и планирование. 2010. № 2 (26). С. 4-12; № 2. С. 24-33; Андрианов Н.А.
74

недопустимость противоречия норм, содержащихся в Правилах


землепользования и застройки, генеральному плану, поскольку они должны
основываться на его положениях, конкретизируя правовой режим отдельных
территорий города, обособленных в рамках территориальных зон. При этом
автор отмечает, что разработка нового генерального плана является
основанием для подготовки новых правил землепользования и застройки или
внесения в них изменений148.
Иной позиции придерживается М.В. Бочаров, по мнению которого
документы территориального планирования не имеют четкого продолжения в
Правилах землепользования и застройки, они существуют в отрыве друг от
друга. Нет ясности, насколько Правила землепользования и застройки
должны следовать документам территориального планирования. Если
следование обязательное и точное, то одновременное наличие Правил
землепользования и застройки и генерального плана избыточно, так как они
содержат фактически одинаковый набор сведений. Кроме того, автор
указывает, что при последующем изменении документов территориального
планирования, отсутствуют гарантии того, что Правила землепользования и
застройки обновятся. Нет и обратной связи: Правила землепользования и
застройки могут изменяться без документов территориального планирования.
В этой связи автор ставит вопрос о целесообразности подготовки документов
территориального планирования149. Такая позиция представляется спорной.
Как верно отмечали Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин, генеральный план носит
долгосрочный характер, поскольку утверждается на срок не менее чем
двадцать лет (п. 11 ст. 9 ГрК РФ). Градостроительные регламенты – это

Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки //


Правовые вопросы строительства. 2005. № 2. С. 20-26; Кичигин Н.В. Актуальные
проблемы применения генеральных планов и правил землепользования и застройки //
Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. С. 24-33.
148
См.: Лебедев Д.Г. Правовое регулирование территориального планирования
использования земель городов в российской федерации: дисс. канд. юрид. наук. М., 2007.
С. 110 – 111.
149
См.: Бочаров М.В. К обсуждению типовых правил землепользования и застройки //
Управление развитием территории. 2012. № 2. С. 69-73.
75

инструмент текущего, каждодневного регулирования, они не могут быть


предусмотрены на столь продолжительный срок вперед, в противном случае
возникнет реальная опасность того, что они станут «мертвыми» и
деструктивными, не согласующимися с развитием общественной
инфраструктуры150.
Заслуживает внимания высказанное В.А. Шишкановым предложение о
необходимости закрепления в нормах ГрК РФ такой последовательности
принятия в муниципальном образовании градостроительной документации,
при которой в первую очередь будет приниматься генеральный план, а во
второю – Правила землепользования и застройки151.
На наш взгляд, законодательное закрепление необходимости
разработки правил землепользования и застройки на основании документов
территориального планирования направлено на учет существующих видов
разрешенного использования земель и планируемого развития территорий,
упорядочивание градостроительной деятельности и оптимизацию процесса
землепользования в населенных пунктах. Не случайно одним из основных
принципов законодательства о градостроительной деятельности является
принцип осуществления строительства на основе документов
территориального планирования, Правил землепользования и застройки и
документации по планировке территории (п. 4 ст. 2 ГрК РФ).
Документы территориального планирования направлены на
долгосрочное определение назначения территорий исходя из совокупности
социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях
обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной,
транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов

См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Указ. соч.


150
151
См.: Шишканов В.А. Реализация полномочий органов местного самоуправления в
сфере градостроительства: на примере городов Иркутской области: Автореф. дисс. канд.
юрид. наук. Омск, 2008. С. 8
76

граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской


Федерации и муниципальных образований.
В соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил
землепользования и застройки границы территориальных зон
устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их
планируемого развития, определенных генеральным планом поселения,
генеральным планом городского округа, схемой территориального
планирования муниципального района. Функциональные зоны,
определяющие предполагаемое назначение территорий муниципальных
образований, отображаются на карте функциональных зон152.
Вопрос о правовой природе функциональных зон и об установлении
места «функционального зонирования» в механизме определения правового
режима земель широко обсуждается в научном сообществе. Одни
исследователи отмечают, что фактически в настоящее время сложилась
двустадийная технология зонирования территорий, предусматривающая и
функциональное зонирование в генеральном плане, и градостроительное
зонирование в правилах землепользования и застройки153. По мнению А.А.
Борисова, функциональное зонирование не определяет ни правовой режим
функциональных зон, ни правовой режим земель в границах таких зон, но
может опосредованно повлиять на права и обязанности участников земельных
отношений154. Н.В. Кичигин также отмечает косвенную роль функциональных
зон в определении правового режима земель и земельных участков, которая

152
Следует заметить, что термин «функциональная зона» используется в законодательстве
для обозначения различных по правовой природе и назначению зон. Так, ст. 105 Лесного
кодекса РФ упоминает о функциональных зонах в лесопарковых зонах; согласно ст. 15, 21,
29 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» функциональные
зоны на территориях национальных парков, природных парков, дендрологических парков и
ботанических садов обеспечивают режим особой охраны и использования природных
объектов. Применительно к нормам ГрК РФ функциональная зона рассматривается как
один из результатов территориального планирования в муниципальных образованиях и
предполагает наличие границ и функционального назначения (п. 1 ст. 1 ГрК РФ).
153
См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Указ. соч.
154
См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового
режима земель: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2014. С. 19
77

обусловлена их детализацией в Правилах землепользования и застройки


посредством установления территориальных зон155. По мнению С.Д.
Митягина, детализация видов использования земельных участков, входящих
в состав функциональной зоны, в Правилах землепользования и застройки
формально нарушает требования ГрК РФ о соответствии Правил
землепользования и застройки муниципального образования правовому акту,
утвердившему функциональные зоны в составе генерального плана (подп. 2 п.
1 ст. 34 ГрК РФ)156.
На наш взгляд, конкретизация видов и форм использования земельных
участков в составе территориальных зон не может рассматриваться как
нарушение режима функциональных зон, установленных в процессе
территориального планирования. Согласно ст. 23 ГрК РФ на картах
генерального плана отображаются границы и описание функциональных зон с
указанием планируемых для размещения (в границах этих зон) объектов
различного значения (за исключением линейных объектов). При этом
утверждение границ указанных зон не влечет за собой изменение правового
режима земель, находящихся в их границах (п. 9 ст. 12 ГрК РФ).
Следовательно, назначение функциональных зон состоит не в определении
существующего порядка использования земельных участков, а в установлении
планируемых видов их эксплуатации с учетом развития (изменения)
территории в будущем. Данный вывод подтверждается материалами судебной
практики, где отмечается, что функциональные зоны, указанные в
генеральном плане, не определяют правовой режим земельных участков, а
отображают лишь возможные направления развития территории и
предложения по территориальному планированию157. Кроме того, как верно
заметили Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин, формулировка «учет

155
См.: Кичигин Н.В. Указ. соч.
156
См.: Митягин С.Д. Указ. соч.
157
Постановление Федерального Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 декабря
2009 г. по делу № А28-6194/2009-133/16 // СПС Консультант плюс.
78

функциональных зон» предполагает определенную степень свободы при


подготовке правил землепользования и застройки, поэтому нет необходимости
полного дублирования функциональных зон в градостроительных
регламентах158.
Вызывает сомнение целесообразность предложения об уточнении
положений ГрК РФ и закреплении в них норм о видах и составе
функциональных зон, отображаемых в генеральных планах159.
Функциональные зоны, по своей сути, - лишь проект территориальных зон160,
ввиду чего необходимость в детальной правовой регламентации порядка их
выделения, а также в установлении перечня видов и подвидов
функциональных зон отсутствует. Функциональное зонирование не
определяет правовой режим земель и земельных участков, а лишь
устанавливает планируемые способы их использования в пределах
соответствующей территории. Кроме того, нарушение требований,
содержащихся в документах территориального планирования, в частности,
застройка земельного участка, противоречащая режиму функциональной
зоны, не влечет ответственности для участников земельных отношений.
Вместе с тем, включение функциональных зон в состав генерального плана
вполне логично, поскольку они выступают инструментом планирования
использования земель.
В соответствии со ст. 11 ЗК РФ, ст. 8 ГрК РФ разработка Правил
землепользования и застройки является прерогативой органов местного
самоуправления. Решение о подготовке проекта правил землепользования и
застройки принимается главой местной администрации с установлением
этапов градостроительного зонирования, порядка и сроков проведения работ
по подготовке Правил землепользования и застройки, иных положений,
касающихся организации указанных работ. Одновременно главой местной

158
См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Указ. соч.
159
См.: Александрова А.Ю. Указ. соч. С. 11; Андрианов Н.А. Указ. соч.
160
См.: Бочаров М.В. Указ. соч.
79

администрации утверждается состав и порядок деятельности комиссии по


подготовке Правил землепользования и застройки.
Норма о необходимости формирования указанной комиссии
подвергается серьезной критике со стороны исследователей. В частности,
М.В. Бочаров указывает, что создание комиссии по подготовке Правил
землепользования и застройки, которая зачастую носит фиктивный характер,
лишено всякого смысла, поскольку органы местного самоуправления уже в
силу закона являются представителями местного сообщества и осуществляют
свое правотворчество. По мнению автора, в данном случае имеет место
заимствование опыта США, где муниципалитеты не вправе издавать
собственные правовые акты, всѐ муниципальное правотворчество, в том числе
в области градостроительной и земельной политики, осуществляется на
основании делегированных штатом полномочий. В этом смысле
муниципалитет не может быть одновременно представителем штата (в рамках
делегированных полномочий) и местного сообщества. Поэтому в тех случаях,
когда муниципалитет осуществляет правотворчество, ему необходимо
противопоставить общественное мнение. С целью устранения данной
проблемы М.В. Бочаров предлагает ликвидировать комиссии и определить
конкретных ответственных лиц (местных чиновников) за принимаемые
решения161.
Следует высказать сомнения в правомерности данной позиции. Дело в
том, что в регионах страны сложилась практика наделения комиссии по
подготовке правил землепользования и застройки большим объемом
полномочий. В частности, в соответствии с постановлением Администрации
города Орла от 27.06.2006 г. № 1980 «О подготовке Правил землепользования
и застройки в городе Орле»162 комиссия по подготовке проекта Правил

См.: Бочаров М.В. Указ. соч.


161
162
Постановление Администрации города Орла от 27 октября 2006 г. № 1980 «О
подготовке Правил землепользования и застройки в городе Орле» (в ред. от 17.01.2008).
Сайт Орловский деловой портал. Новости. Центральный ФО [Электронный ресурс] //
URL: http://oryol.news-city.info/ docs/sistemsr/dok_iertcz.htm. Дата обращения: 01.02.2012 г.
80

землепользования и застройки участвует в разработке, обсуждении и


согласовании проекта Правил землепользования и застройки; обеспечивает
координацию действий и организационную работу при разработке проекта
Правил землепользования и застройки; запрашивает у государственных и
муниципальных организаций официальные заключения, иные материалы,
относящиеся к рассматриваемым на заседаниях комиссии (в том числе в
форме публичных слушаний) вопросам; рассматривает предложения
заинтересованных лиц в подготовке проекта Правил землепользования и
застройки; предоставляет проект Правил землепользования и застройки на
рассмотрение в муниципальные, государственные органы и другие инстанции
и обеспечивает его доработку по замечаниям этих органов; проводит
ознакомление с проектом Правил землепользования и застройки и его
обсуждение и т.д. Подобный подход представляется оправданным, поскольку
создание комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки, в
которую включаются специалисты различных направлений, позволяет более
эффективно и квалифицированно решать вопросы, возникающие при
подготовке и утверждении Правил землепользования и застройки.
В силу п. 9 ст. 31 ГрК РФ на орган местного самоуправления возлагается
обязанность осуществлять проверку проекта правил землепользования и
застройки на соответствие его требованиям технических регламентов, а также
документам территориального планирования. В литературе указывается, что
поскольку в ГрК РФ не определено, как именно орган местного
самоуправления должен осуществлять свои полномочия по проверке проекта
Правил, не ясно, может ли он действовать самостоятельно, например, через
уполномоченный орган в области градостроительной деятельности (орган
архитектуры и градостроительства), или обращаться к специалистам-
экспертам на предмет подготовки и представления заключений о соответствии
проекта Правил требованиям законодательства, или использовать иные
81

способы проверки163. Представляется, что орган местного самоуправления


вправе проводить проверку любыми не запрещенными законом способами,
как самостоятельно, так и привлекать для этого лиц, обладающих
специальными познаниями.
По результатам проверки орган местного самоуправления направляет
проект Правил землепользования и застройки главе муниципального
образования или в случае обнаружения его несоответствия указанным
требованиям и документам, - в комиссию на доработку.
Глава муниципального образования при получении от
представительного органа местного самоуправления проекта Правил
землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных
слушаний по такому проекту. Данное правило является реализацией
принципов земельного и градостроительного законодательства – принципа
участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных
организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю (ст. 1 ЗК РФ),
а также принципа участия граждан и их объединений в осуществлении
градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия (подп.
5 ст. 2 ГрК РФ).
Проведение публичных слушаний можно рассматривать как форму
участия населения в осуществлении местного самоуправления164. А.В.
Чередников справедливо отмечает, что проведение публичных слушаний
имеет целью получение достоверного, корректного и легитимного вывода о
согласии либо несогласии (причинах несогласия) населения по проекту
Правил землепользования и застройки. Вместе с тем, подчеркивает автор,
вопросы, касающиеся порядка проведения публичных слушаний, в
законодательстве урегулированы недостаточно. В частности, отсутствуют
требования к объему информации о проекте Правил землепользования и

163
См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Указ. соч.
164
См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. -
М.: Юстицинформ, 2012.
82

застройки, выносимой на публичные слушания, критерии оценки и формы


реагирования разработчиками Правил землепользования и застройки на
возражения, замечания, предложения участников публичных слушаний165.
Следует добавить, что согласно п. 4 ст. 28 Федерального закона от
06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»166 (далее – ФЗ «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации»), п. 2 ст. 28
ГрК РФ порядок организации и проведения публичных слушаний
определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Однако практика показывает, что и в нормативных документах органов
местного самоуправления указанные вопросы не решены в полной мере167.
В этой связи Е.С. Бедова считает необходимым принятие органами
местного самоуправления, с учетом федерального законодательства,
нормативного правового акта, конкретизирующего порядок организации и
проведения таких слушаний, в том числе определяющего форму проведения
публичных слушаний, правила их оформления (протокол, справка и т.д.),
способы учета мнения населения при проведении публичных слушаний и

165
См.: Чередников А.В. Градостроительное зонирование как средство обеспечения
публичных экологических и частных интересов: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.,
2012. С. 26 – 27.
166
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
167
См., например: Устав города Орла от 22 июня 2005 года № 72/753-ГС //
Зарегистрировано в ГУ Министерства юстиции России по Центральному федеральному
округу в Орловской области 18 октября 2005 г. N RU573010002005001. Сайт Орловский
городской Совет народных депутатов [Электронный ресурс] // URL:
http://www.orelgorsovet.ru/p5.html. Дата обращения: 30.11.2014 г.; Устав города Брянска от
30 ноября 2005 года // Зарегистрировано в ГУ Министерства юстиции России по
Центральному федеральному округу 5 декабря 2005 г. N ru 323010002005001. Сайт
Брянский городской Совет народных депутатов [Электронный ресурс] // URL:
http://site.bryansk032.ru/?subm=40. Дата обращения: 30.11.2014 г.
83

другие вопросы168. Полагаем, разработка предложенного нормативного


документа позволит упорядочить процедуру проведения публичных слушаний
в муниципальных образованиях, устранить имеющиеся пробелы и
противоречия; в качестве способа учета мнения населения считаем
целесообразным закрепление правила о создании согласительных комиссий,
состоящих из представителей органов местного самоуправления и населения.
Указанные вопросы, на наш взгляд, должны найти отражение в методических
рекомендациях по подготовке, организации и проведению публичных
слушаний, разработанных Министерством экономического развития РФ и
рекомендованных для реализации органам местного самоуправления.
Актуальным и дискуссионным в правовой доктрине является вопрос об
обязательности учета результата публичных слушаний. В частности,
отмечалось, что результаты публичных слушаний носят рекомендательный
характер169, поскольку общественность не всегда может компетентно судить о
градостроительной документации170. Иной позиции придерживается О.А.
Дементьева, указывая, что мнение о неспособности общественности
объективно и профессионально подходить к решению местных проблем
служит «теоретическим» обоснованием принятия органами местного
самоуправления решений по вопросам местного значения в угоду узкой
группе лиц вопреки интересам большинства населения муниципального
образования171. В действительности, не случайно положения п. 2 ст. 32 ГрК
РФ наделяют представительный орган местного самоуправления по

168
См.: Бедова Е.С. Правовой режим земель населенных пунктов: Автореф. дисс. канд.
юрид. наук. М., 2012. С. 12.
169
См.: Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Градостроительному кодексу Российской
Федерации (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. (Автор
комментария Н.В. Кичигин).
170
См.: Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование
(комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999. С. 17; Очеретина М.А. Понятие и
типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право.
2008. N 23. С. 22 – 25.
171
См.: Дементьева О.А. О регламентации института публичных слушаний в
муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. № 11. С. 41 – 53.
84

результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки


правом их утверждения или направления проекта главе местной
администрации на доработку в соответствии с результатами публичных
слушаний по указанному проекту.
Для решения рассматриваемой проблемы О.А. Дементьева предлагает
установить в законодательстве обязанность органов местного самоуправления
учитывать не только публичные, но и частные интересы при принятии
соответствующих решений172. Необходимо уточнить, что противопоставление
частных и публичных интересов недопустимо, поскольку они взаимосвязаны
и взаимообусловлены. В этой связи обоснованным представляется заключение
А.П. Анисимова о том, что публичные слушанья преследуют две цели: 1)
обеспечение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности
(публичные интересы); 2) обеспечение прав и законных интересов
правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства
(частные интересы)173.
Отсутствие четкой правовой регламентации порядка учета органами
местного самоуправления результатов публичных слушаний делает
формальной указанную процедуру. Вместе с тем, как справедливо заметил
Л.Е. Бандорин, необходимо понимать, что публичные слушания - это не
референдум, не голосование и не согласование с жителями намечаемой
деятельности, а процедура, которая обеспечивает публичность принятия
решения174. Конституционный Суд в Определении от 15.07.2010 г. № 931-О-
О175 пояснил, что будучи публично-правовым институтом, призванным
обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно
значимых проблем, публичные слушания предоставляют каждому, кого может

172
См.: Дементьева О.А. Указ. соч.
173
См.: Анисимов А.П. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения
публичных слушаний // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 23-27.
174
См.: Шиняева Н. «Кодексом по городу» (интервью с Л.Е. Бандориным, разработчиком
ГрК РФ, преподавателем кафедры МГУ им. М.В. Ломоносова, заместителем директора
Фонда «Институт экономики города») // «эж-ЮРИСТ». 2006. № 49.
175
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 2.
85

затронуть предполагаемое решение, возможность участвовать в его


обсуждении с целью выработки рекомендаций по общественно значимым
вопросам либо получение общественной оценки правового акта. При
обсуждении проекта правил землепользования и застройки органы местного
самоуправления должны учитывать интересы широких слоев населения,
которые могут не совпадать с интересами отдельных граждан, выступающих
против принятия правил землепользования и застройки, поэтому органы
местного самоуправления должны обладать правом принятия решения и при
наличии отрицательного результата публичных слушаний176.
На наш взгляд, достижение баланса частных и публичных интересов
при проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и
застройки может быть достигнуто путем принятия нормы, согласно которой в
случае, если в ходе обсуждения большинство участников публичных
слушаний выразит несогласие с проектом правил землепользования и
застройки, на представительный орган местного самоуправления будет
возложена обязанность по получению заключений экспертов об отсутствии
негативного влияния на окружающую среду и здоровье граждан при
реализации правил землепользования и застройки. Только при положительных
результатах экспертных оценок следует признать за представительным
органом местного самоуправления право на утверждение правил
землепользования и застройки.
Исследуя порядок использования и охраны земель населенных пунктов,
необходимо обратить внимание на проблему системности законодательства,
регулирующего правовой режим земель данной категории. По утверждению
Д.М. Хлопцова, в современной России фактически не существует взаимосвязи
и соподчиненности двух важнейших правовых систем: земельного права и

176
См.: Мельников Н.Н. Правовое регулирование планировки территории
искусственного земельного участка // Российская юстиция. 2012. № 8. С.
22 – 23.
86

градостроительного права177. Более того, в земельном и градостроительном


законодательстве наблюдается конкуренция норм, регламентирующих
правовой режим земель. В частности, как уже отмечалось, нечетко решен
вопрос о соотношении институтов отнесения земель к категориям и
зонирования территорий. Сторонники института зонирования указывают, что
посредством принятия правил землепользования и застройки возможно
урегулирование правового режима всех земельных участков, входящих в
состав той или иной зоны178.
С таким подходом трудно согласиться. Градостроительное зонирование
следует рассматривать как инструмент регулирования порядка использования
и охраны земель населенных пунктов. Сфера действия норм, содержащихся в
правилах землепользования и застройки, распространяется на территорию
(часть территории) муниципального образования. При этом следует
учитывать, что в границах муниципальных образований могут находиться
земельные участки, относящиеся к собственности Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации (ст. 17, 18 ЗК РФ), а также земельные
участки, на которые не распространяется действие градостроительных
регламентов или для которых градостроительные регламенты не
устанавливаются (п. 4, 6 ст. 36 ГрК РФ)179. Действующее законодательство не
позволяет четко ответить на вопрос, допускается ли установление
градостроительных регламентов в отношении всех земельных участков,
расположенных в пределах муниципальных образований, в том числе
находящихся в федеральной либо региональной собственности.

177
См.: Хлопцов Д.М. Регулирование отношений собственности на земельном рынке
России // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2009. № 3. С. 63-68.
178
Газета РБК daily. 17.04.2012 [Электронный ресурс] // URL: www.rbcdaily.ru. Дата
обращения: 20.04.2012 г.
179
Использование таких земельных участков определяется уполномоченными
федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными
органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется
органами управления особыми экономическими зонами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ).
87

Представляется, что это необходимо, поскольку согласно п. 3 ст. 36 ГрК РФ


действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на
все земельные участки и объекты капитального строительства,
расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на
карте градостроительного зонирования.
Вместе с тем, мы полагаем, что установление органами местного
самоуправления градостроительных регламентов в отношении земель,
находящихся в собственности РФ либо субъектов Российской Федерации,
противоречит принципу разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления. В силу подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ
земельное законодательство является предметом совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с
ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации (п. 2 ст. 76 Конституции РФ). Органы местного самоуправления в
Российской Федерации обеспечивают решение вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Таким образом, определение правового режима земель, находящихся в
федеральной собственности либо собственности субъектов РФ, является
прерогативой органов соответствующего уровня и осуществляется
посредством принятия федеральных законов и законов субъектов РФ. Данный
вывод подтверждается материалами судебной практики. Суды при
рассмотрении споров указывают, что осуществление муниципальными
органами функций по управлению имуществом, в том числе земельными
участками, находящимися в федеральной собственности, не допустимо,
88

поскольку только собственнику принадлежат права владения, пользования и


распоряжения своим имуществом180.
Следует обратить внимание на то, что п. 8.1 ст. 31 ГрК РФ
предусматривает необходимость согласования проекта правил
землепользования и застройки, подготовленного применительно к территории
исторического поселения федерального значения или к территории
исторического поселения регионального значения, с федеральным органом
исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской
Федерации в области сохранения, использования, популяризации и
государственной охраны объектов культурного наследия, органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в
области охраны объектов культурного наследия. Обязательным приложением
к такому проекту является документ, подтверждающий согласование
соответственно с федеральными или региональными органами (п. 1 ст. 32 ГрК
РФ). Исходя из норм ст. 31, 32 ГрК РФ, виды разрешенного использования
земельных участков, входящих в состав территории исторического поселения
федерального или регионального значения, первоначально определяются
муниципалитетом, а впоследствии согласовываются с уполномоченными
федеральными или региональными органами. Подобный подход не
представляется оправданным, поскольку направлен на удовлетворение
потребностей одного муниципального образования и не позволяет учитывать
интересы различных уровней. Кроме того, делегирование органам местного
самоуправления полномочий по управлению земельными участками,
находящимися в собственности Российской Федерации либо собственности
субъектов Российской Федерации, допускается только в случае прямого
указания об этом в законе (п. 2 ст. 132 Конституции РФ, п. 2 ст. 19 ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской

180
См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24
февраля 2011 г. N Ф05-16535/10 по делу N А41-39938/2009 // СПС Гарант.
89

Федерации»). Поскольку такое указание отсутствует, положения ст. 31, 32


ГрК РФ, предусматривающие право органов местного самоуправления
разрабатывать правила землепользования и застройки применительно к
территории исторического поселения федерального значения или к
территории исторического поселения регионального значения, противоречат
нормам п. 2 ст. 9 и п. 2 ст. 10 ЗК РФ.
На наш взгляд, применительно к земельным участкам, находящимся в
федеральной собственности либо собственности субъектов РФ, установление
градостроительных регламентов должно осуществляться собственниками
данных участков. В связи с этим следует закрепить в положениях ст. 31 ГрК
РФ обязанность органа местного самоуправления при подготовке правил
землепользования и застройки применительно к территории (части
территории) муниципального образования, в границах которой расположены
земельные участки, находящиеся в государственной собственности,
направить в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган
исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ
предложение об установлении градостроительных регламентов для
соответствующей территориальной зоны. Определение видов разрешенного
использования земельных участков и объектов капитального строительства,
предельных размеров земельных участков и параметров разрешенного
строительства, ограничений их использования следует осуществлять
посредством утверждения уполномоченными органами приказов о порядке
использования земель (земельных участков), находящихся в государственной
собственности, на территории конкретного муниципального образования.
Впоследствии указанные градостроительные регламенты должны быть
закреплены органом местного самоуправления в правилах землепользования
и застройки. Предлагаемый подход, на наш взгляд, позволит обеспечить
реализацию принципа разграничения предметов ведения и полномочий по
управлению земельными ресурсами между органами публичной власти.
90

§ 2.2. Особенности использования земельных участков в составе


территориальных зон

Регулирование порядка использования земельных участков в составе


земель населенных пунктов осуществляется в соответствии с положениями
ЗК РФ (глава XV), определяющими правовой режим земель данной
категории; специальные нормы закреплены в главе 4 ГрК РФ,
предусматривающей правила осуществления градостроительного
зонирования, результатом которого является выделение территориальных
зон181 и установление градостроительных регламентов182.
В литературе справедливо отмечается, что реализация права граждан на
благоприятную среду жизнедеятельности, а также ответственность за
земельные правонарушения, зависит от использования земельного участка в
соответствии с градостроительными регламентами, установленными для
каждой территориальной зоны183.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми
правообладателями независимо от форм собственности и иных прав на
земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в

181
Состав и виды территориальных зон закреплены в ст. 85 ЗК РФ. Аналогичный перечень
предусмотрен в ст. 35 ГрК РФ, положения которой также устанавливают виды объектов,
допустимых для размещения в границах соответствующей территориальной зоны.
Перечень территориальных зон не является исчерпывающим. В силу п. 15 ст. 35 ГрК РФ
органам местного самоуправления предоставляется право устанавливать иные виды
территориальных зон, выделяемых с учетом функциональных зон и особенностей
использования земельных участков и объектов капитального строительства.
182
Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей
территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как
всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в
процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального
строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных
участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов
капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и
объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).
183
См: Анисимов А.П. О некоторых концептуальных новеллах Градостроительного
кодекса РФ в правовом регулировании земельных отношений // Аграрное и земельное
право. 2006. № 3. С. 12 – 16.
91

соответствии с предусмотренными регламентом видами разрешенного


использования.
Закрепление в законодательстве норм об установлении видов
разрешенного использования земельных участков необходимо, поскольку оно
направлено на урегулирование порядка использования земель с учетом
интересов различных групп населения, а также на обеспечение недопущения
нарушения прав граждан и организаций вследствие размещения в пределах
одной территориальной зоны различных по своему назначению объектов
(жилых домов, магазинов, объектов административного назначения).. ЗК РФ
(п. 2 ст. 85) допускает возможность территориального сочетания различных
видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового,
производственного, рекреационного и иных видов использования земельных
участков). В связи с этим определение видов разрешенного использования
для земельных участков, входящих в состав территориальных зон,
обеспечивает детализацию, уточнение их правового режима, обусловленного
принадлежностью к категории земель населенных пунктов.
Недостатком действующего законодательства является отсутствие в нем
дефиниции «разрешенное использование». В ранее действовавшем
Градостроительном кодексе РФ 1998 г. под разрешенным использованием
земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве
понималось использование объектов недвижимости в соответствии с
градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных
объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской
Федерации, а также сервитуты.
По смыслу норм ст. 7 ЗК РФ институт разрешенного использования
является одним из способов определения правового режима земель. При этом,
поскольку из содержания п. 2 названной статьи следует, что виды
разрешенного использования предусматриваются зонированием, можно
сделать вывод о том, что институт разрешенного использования земельных
участков является производным от института зонирования территорий.
92

Вместе с тем, говорить о производном характере разрешенного использования


по отношению к зонированию можно лишь тогда, когда речь идет о
градостроительном зонировании. Установление градостроительных
регламентов и, как следствие, определение видов разрешенного
использования обозначено в качестве цели градостроительного зонирования
(подп. 6 ст. 1 ГрК РФ). В данном случае разрешенное использование
выступает в качестве составной части, механизма градостроительного
зонирования, и предполагает установление видов хозяйственной и иной
деятельности, в том числе допустимое размещение тех или иных объектов на
земельном участке в пределах конкретной территориальной зоны184. Вид
разрешенного использования земельного участка является одной из его
характеристик185. Кроме того, как верно подчеркивалось в литературе, данная
правовая конструкция дает ответ на вопрос о содержании прав и обязанностей
правообладателей, вытекающих из принадлежности участка к определенной
территории (территориальной зоне), определяемой посредством
градостроительного зонирования186.
В отношении земельных участков из состава иных категорий земель
разрешенное использование определяется требованиями об их
принадлежности к соответствующей категории. Виды разрешенного
использования земельных участков обозначены в нормах ЗК РФ,

184
В судебной практике также встречается указание на то, что разрешенное использование
земельного участка представляет собой конкретный вид деятельности, осуществляемый
землепользователем на предоставленном ему участке (см: Обобщение судебной практики
Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа по делам, рассмотренным в
кассационном порядке во втором полугодии 2007 года // Вестник Федерального
арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. № 4/2008). При этом ФАС Уральского
округа при рассмотрении дела уточнил, что разрешенное использование определяется не
собственником земельного участка применительно к конкретному участку, а
градостроительным регламентом в отношении каждой территориальной зоны (См.:
Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 февраля 2009 г.
№Ф09-553/09-С3 по делу № А60-19712/2008-С8 // СПС Консультант плюс).
185
См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 мая 2012 г.
N 13016/11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2012. № 9.
186
См.: Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое
назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права:
вопросы теории // Российская юстиция. 2013. № 11. С. 27 – 35.
93

определяющих режим каждой из категорий земель (так, в соответствии с п. 1


ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться
для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных
насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных, связанных с
сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры
(рыбоводства); согласно п. 1 ст. 87 ЗК РФ земли специального назначения
используются для обеспечения деятельности и эксплуатации объектов
промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, телевидения,
информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов
обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач), а также
получили развитие в отраслевом законодательстве (лесном, водном,
законодательстве об охране окружающей среды и т.д.). Исключение
составляют лишь земли запаса, поскольку их использование допускается
только после перевода в другую категорию земель (п. 2 ст. 103 ЗК РФ).
В юридической литературе справедливо отмечалось, что правовая
конструкция «разрешенное использование» является следствием
дальнейшего совершенствования конструкции «целевого назначения»
земельного участка187 и направлена на конкретизацию целевого назначения
для конкретного, отдельно взятого земельного участка188, которая не может
быть обеспечена лишь посредством установления его категории189. В то же
время А.П. Анисимов и Н.Н. Мельников указывают, что разрешенное
использование не применяется в отношении всех категорий земель: помимо
земель запаса, нет смысла конструировать виды разрешенного использования
земель водного фонда. Также, по мнению авторов, вызывает сомнение

187
См.: Анисимов А.П. О некоторых концептуальных новеллах Градостроительного
кодекса РФ в правовом регулировании земельных отношений // Аграрное и земельное
право. 2006. № 3. С.12-16.
188
См.: Чикильдина А.Ю. Правовое регулирование оборота дачных, садовых и огородных
участков. – М., 2012. С. 40; Симонова О.А. Правовые способы защиты публичных
интересов при обороте земель сельскохозяйственного назначения // Право и экономика.
2009. № 9. С. 44 – 49.
189
См.: Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Автореф. дисс.
канд. юрид. наук. М., 2011. С. 6.
94

целесообразность установления видов разрешенного использования и для


отдельных видов земель в составе категории земель промышленности и
иного специального назначения (например, земель обороны и
безопасности)190.
Применительно к вопросу о возможности определения видов
разрешенного использования в отношении земельных участков из состава
земель водного фонда необходимо отметить следующее. Нормы ст. 102 ЗК РФ
в редакции, действовавшей до введения в действие Федерального закона от
03.06.2006 N 73-ФЗ191, определяли виды использования земельных участков,
относящихся к данной категории земель192. В настоящее время порядок
использования и охраны земель водного фонда определяется в соответствии с
нормами ЗК РФ и Водного кодекса РФ. При этом, исходя из содержания ст.
102 ЗК РФ, земли водного фонда подразделяются на: 1) земли, покрытые
поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, 2) земли,
занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на
водных объектах. Соответственно, видами разрешенного использования
земельных участков, входящих в состав земель водного фонда являются:
размещение объектов водного фонда, размещение гидротехнических
сооружений, размещение иных сооружений, расположенных на водных
объектах193.

190
См.: Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое
назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права:
вопросы теории // Российская юстиция. 2013. № 11.
191
Федеральный закон от 03 июня 2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380.
192
К числу видов использования земельных участков из состава земель водного фонда
относились: строительство и эксплуатация сооружений, обеспечивающих удовлетворение
потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других
потребностей населения, а также использование для водохозяйственных,
сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных,
энергетических, транспортных и иных государственных или муниципальных нужд (п. 2
ст. 102 ЗК РФ)
193
Указанные виды разрешенного использования применяются Федеральной службой
государственной регистрации, кадастра и картографии (см.: Приказ Федеральной службы
государственной регистрации, кадастра и картографии от 15 декабря 2011 г. N П-0501-11
95

Следует также заметить, что установление разрешенного


использования в отношении земель обороны и безопасности, о которых
упоминалось выше, представляется целесообразным, поскольку позволяет
упорядочить использование земельных участков в границах таких земель в
целях обеспечения нужд обороны и безопасности страны, защиты населения
и бесперебойного функционирования оборонных объектов. К числу видов
разрешенного использования земельных участков в составе земель обороны
и безопасности относятся: размещение военных организаций, учреждений и
других объектов, размещение испытательных полигонов, мест дислокации
войск и сил флота, места уничтожения оружия и захоронения отходов и
т.д194.
По мнению Е.Л. Мининой, разрешенное использование применяется по
отношению к земельным участкам, подлежащим застройке, независимо от
категории земель195. На наш взгляд, ограничение установления видов
разрешенного использования возможностью застройки земельного участка не
является правильным. Определение видов разрешенного использования
земельного участка обеспечивает детализацию его правового режима,
обусловленного принадлежностью к одной из категорий земель. В механизме
определения правового режима земель принадлежность участка к категории и
разрешенное использование соотносятся как общий и специальный способы.

«Об организации работ по реализации Порядка предоставления сведений, внесенных в


государственный кадастр недвижимости, утвержденного приказом Министерства
экономического развития Российской Федерации от 27 февраля 2010 N 75, а также
Порядка представления в орган кадастрового учета при постановке на кадастровый учет
объекта недвижимости заявления о кадастровом учете и необходимых для кадастрового
учета документов в форме электронных документов, утвержденного приказом
Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 декабря 2009 г.
N 555» // Вестник Росреестра. 2012. № 1.)
194
См.: Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и
картографии от 15 декабря 2011 г. N П-0501-11
195
См: Минина Е.Л. Указ. соч.
96

В соответствии с подп. 14 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007


г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»196 сведения о
разрешенном использовании земельного участка отображаются в данных
Государственного кадастра недвижимости. Аналогичные положения
содержатся в п. 30 Постановления Правительства Российской Федерации от
18.02.1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого
государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»197,
предусматривающем включение сведений о видах разрешенного
использования земельных участков в единый государственный реестр прав.
Нормы ст. 37 ГрК РФ устанавливают виды разрешенного
использования земельных участков и объектов капитального строительства,
которые подразделяются на основные, условно разрешенные и
вспомогательные виды, допустимые только в качестве дополнительных по
отношению к основным видам разрешенного использования и условно
разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Согласно п. 4 ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды
разрешенного использования земельных участков выбираются
правообладателями земельных участков самостоятельно, без дополнительных
разрешений и согласования. Исключение из данного правила касается
органов государственной власти и местного самоуправления, которые в
соответствии с разъяснением Министерства экономического развития РФ не
выбирают, а утверждают виды разрешенного использования земельных
участков, поскольку являются не только собственниками земельных участков,
но и органами власти, осуществляющими планирование использования

196
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
197
Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об
утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963.
97

земель198. В то же время разъяснение Министерства экономического развития


внутренне противоречиво, поскольку в нем имеется ссылка на нормы п. 2 ст.
7 ЗК РФ, не предусматривающие каких-либо исключений в отношении
выбора вида разрешенного использования, в том числе органами публичной
власти. Согласно данной статье любой вид разрешенного использования
выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур
согласования. На наш взгляд, перечень видов разрешенного использования
земельных участков подлежит утверждению органами государственной
власти или органами местного самоуправления, однако в случае
необходимости определения видов разрешенного использования земельных
участков, используемых указанными органами для собственных нужд, они
как правообладатели вправе осуществлять выбор видов разрешенного
использования земельных участков из утвержденного перечня.
Исключение возможности самостоятельного выбора видов разрешенного
использования земельных участков в соответствии с п. 4 ст. 37 ГрК РФ
предусмотрено также в отношении государственных и муниципальных
учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В
письме МЭР от 26 мая 2009 г. N Д23-1570 со ссылкой на п. 2 ст. 18, п. 2 ст. 19
Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях»199 отмечалось, что эти
предприятия распоряжаются недвижимым имуществом, принадлежащим им
на праве хозяйственного ведения, оперативного управления только с согласия
собственника такого имущества; государственным и муниципальным
учреждениям земельные участки предоставляются также в постоянное
(бессрочное) пользование, соответственно осуществление выбора

198
См.: Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 мая
2009 г. N Д23-1570 // СПС Гарант
199
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях»// СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
98

разрешенного использования земельного участка возможно только по


согласованию с публичным собственником земельного участка200.
Представляется, что получение разрешения собственника земельного
участка в данном случае не требуется. В гражданском праве правомочие
распоряжения означает возможность определения юридической судьбы
имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения
(отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.)201.
Выбор вида разрешенного использования земельных участков
государственными и муниципальными учреждениями, государственными и
муниципальными унитарными предприятиями не может рассматриваться как
форма распоряжения имуществом, поскольку не влечет ни смены
правообладателя, ни изменения функциональных характеристик земельного
участка, а предполагает определение направления (способа) его
использования, хозяйственной деятельности в соответствии с целевым
назначением.
Следует рассмотреть вопрос о выборе вспомогательного вида
разрешенного использования земельного участка. Согласно ч. 4 ст. 37 ГрК РФ
наряду с основными видами разрешенного использования вспомогательные
виды могут выбираться правообладателями земельных участков без
дополнительных разрешений и согласований. В то же время необходимо
учитывать, что по смыслу норм ст. 30, 36 ГрК РФ законодатель разделяет
виды разрешенного использования земельных участков на те, которые сами
по себе осуществляются землепользователем (основные и условно
разрешенные), и на виды разрешенного использования, которые могут
осуществляться землепользователем только дополнительно к основным или
условно разрешенным наряду с ними (вспомогательные виды разрешенного

200
Письмо Министерства экономического развития РФ от 26 мая 2009 г. N Д23-1570 «О
видах разрешенного использования земельных участков» // СПС Гарант.
201
Гражданское право: В 4 т. Т. 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные
права. Личные неимущественные права / отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Волтерс Клувер,
2008. (Автор главы Е.А. Суханов).
99

использования). Следовательно, правообладателям земельных участков и


объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора
основного вида разрешенного использования из предусмотренных
градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в
качестве основных видов разрешенного использования, а также
предоставляется право использования земельного участка по любому из
вспомогательных видов разрешенного использования только наряду с
основным видом разрешенного использования земельного участка.
Обоснованность сделанного вывода подтверждается правовой
позицией президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, который указал, что
вспомогательный вид разрешенного использования не может быть
единственным для земельного участка. Выбор вспомогательного вида
разрешенного использования земельного участка возможен лишь наряду с
основным или условно разрешенным видом использования, в дополнение к
нему202. Подобный подход представляется оправданным. Вспомогательный
вид разрешенного использования земельного участка применяется для
обеспечения реализации основного либо условно разрешенного вида
использования земельного участка и не может существовать обособленно от
них. Так, в Правилах землепользования и застройки городского округа город
Орел применительно к виду разрешенному использованию «размещение
гостиниц» в качестве вспомогательных видов разрешенного использования
определены: площадки спортивные, хозяйственные; площадки для отдыха,
временных сооружений и гостевые стоянки203.
В соответствии с п. 2 ст. 39 ГрК РФ вопрос о предоставлении
разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит

202
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29
мая 2012 г. N 12919/11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
2012. № 9
203
Решение Орловского городского Совета народных депутатов от 30 октября 2008 г. №
38/616-ГС (ред. от 20.12.2012 г., с изм. от 27.06.2013 г.) «Об утверждении Правил
землепользования и застройки городского округа «Город Орел» // Вестник Орловского
городского Совета народных депутатов. 2008. № 10.
100

обсуждению на публичных слушаниях. По мнению Л.Е. Бандорина,


реализация данной нормы выступает как ограничение закрепленного в п. 2 ст.
7 ЗК РФ права самостоятельного выбора любого вида разрешенного
использования, без дополнительных разрешений и процедур согласования. В
то же время автор справедливо замечает, что ЗК РФ не содержал и не мог
содержать такого ограничения, поскольку не разделял виды разрешенного
использования на три подвида, хотя произвести такое разделение в настоящее
время необходимо204.
Нормы ст. 39 ГрК РФ, закрепляющие порядок предоставления
разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка
или объекта капитального строительства, обеспечивают рациональный
подход к установлению режима использования земельного участка в составе
территориальной зоны и недопущение нарушения прав и законных интересов
участников земельных правоотношений, в том числе граждан, проживающих
в пределах данной территориальной зоны. Публичные слушания по данному
вопросу проводятся с их участием. Кроме того, в случае, если условно
разрешенный вид использования земельного участка или объекта
капитального строительства может оказать негативное воздействие на
окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием
правообладателей земельных участков и объектов капитального
строительства, подверженных риску такого негативного воздействия.
Решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид
использования или об отказе в предоставлении такого разрешения
принимается главой местной администрации на основании рекомендаций
комиссии по подготовке правил землепользования и застройки, сделанных по
результатам проведения публичных слушаний. В случае принятия
положительного решения, сведения об условно разрешенном виде
использования вносятся в государственный кадастр недвижимости.

204
См.: Бандорин Л.Е. Указ. соч. С. 20.
101

Действующее законодательство предусматривает исключение из


общего порядка предоставления разрешения на условно разрешенный вид
использования земельного участка. Так, согласно подп. 5 п. 1 ст. 5
Федерального закона от 28.09.2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре
«Сколково»205 (далее ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»)
управляющая компания предоставляет разрешения на условно разрешенные
виды использования земельных участков или объектов капитального
строительства. В юридической литературе отмечалось, что указанное
исключение обусловлено особым правовым статусом управляющей
компании, которой в силу закона предоставлены все земельные и
градостроительные полномочия в части регулирования землепользования и
застройки. В данном случае не применяется установленная земельным и
градостроительным законодательством процедура разработки, согласования
и утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки,
обеспечивающая реализацию системы сдержек и противовесов и гарантию
соблюдения прав граждан, проживающих в близлежащих муниципальных
образованиях, а также предотвращающая произвол со стороны
соответствующих органов. При этом не разработан четкий механизм
государственного контроля над исполнением градостроительных требований,
самостоятельно разрабатываемых управляющей компанией206.
Следует заметить, что в указанном случае имеет место нарушение
принципа системности законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 2 ЗК РФ
нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах и законах
субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. При
регулировании отношений по установлению видов разрешенного
использования земельных участков, ведущая роль, на наш взгляд, должна

205
СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.
206
См: Анисимов А.П., Землякова Г.Л. Правовой режим земель инновационного центра
«Сколково»: вопросы теории // Современное право. - М.: Новый Индекс. 2011. № 2. С. 44-
49.
102

принадлежать положениям ЗК РФ. В связи с этим считаем спорным


изменение установленного порядка определения разрешенного
использования земель путем принятия отдельных федеральных законов, в
том числе Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково». По
нашему мнению, общие положения о порядке и условиях определения и
изменения видов разрешенного использования земельных участков должны
быть регламентированы в нормах ЗК РФ.
На протяжении длительного времени в законодательстве существовал
пробел, выражавшийся в отсутствии конкретных направлений деятельности,
которые допускается осуществлять в рамках каждого из видов разрешенного
использования, а также четких критериев их разграничения. Установление
вида разрешенного использования земельных участков в правилах
землепользования и застройки осуществлялось органами местного
самоуправления по своему усмотрению в соответствии с п. 1 ст. 14 ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». В 2007 г. Министерство экономического развития и торговли
Российской Федерации утвердило Методические указания по
государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов 207, в
которых были обозначены виды разрешенного использования земельных
участков в составе земель населенных пунктов, однако документ имел лишь
рекомендательный характер.
Аналогичным образом методические указания по государственной
кадастровой оценке земель были разработаны и в отношении земель иных
категорий. Однако вопрос об обязательности и правильности их применения
при определении видов разрешенного использования участков в различных
регионах не был решен однозначно. Так, Двенадцатый арбитражный
апелляционный суд в одном из своих постановлений указал, что при

207
Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 15 февраля 2007 г. N
39 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке
земель населенных пунктов» // Российская газета. 2007. 15 мая.
103

определении видов разрешѐнного использования необходимо


руководствоваться Приказом Росземкадастра от 20.03.2003 N П/49 «Об
утверждении Методики государственной оценки земель промышленности и
иного специального назначения», содержащим соответствующий перечень
видов разрешѐнного использования, поскольку нормативная
неопределѐнность выбранного вида разрешѐнного использования земельного
участка повлечѐт неправильное определение целей его использования,
кадастровой стоимости, размера налоговых и арендных платежей208.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд, напротив, поддержал
доводы Управления Федеральной службы государственной регистрации,
кадастра и картографии по Оренбургской области, пояснив, что
Методические указания по государственной кадастровой оценке земель
сельскохозяйственного назначения, утвержденные приказом Министерства
экономического развития Российской Федерации от 20.09.2010 N 445, не
могут быть применены при определении видов разрешенного использования,
так как изданы для целей государственной кадастровой оценки земель209.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд указал, что, поскольку
правовая основа для однозначного наименования видов разрешенного
использования земельных участков отсутствует, обоснованным является
определение вида разрешенного использования в соответствии с основными
принципами законодательства о градостроительной деятельности (ст. 2 ГрК
РФ), в том числе исходя из фактического освоения и использования
земельного участка, при обеспечении сбалансированного учета
экологических, экономических, социальных и иных факторов210.

208
Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2011 г. N
12АП-3656/11 // СПС Гарант.
209
Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2013 г.
N 18АП-6578/13 // СПС Гарант.
210
Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2011 г.
N 14АП-6837/11 // СПС Гарант.
104

На наш взгляд, определение видов разрешенного использования


земельных участков должно осуществляться в соответствии с перечнем видов
разрешенного использования, утвержденном на федеральном уровне для всех
категорий земель.
В соответствии с Федеральным законом от 22.07.2010 г. № 167-ФЗ211 п.
2 ст. 7 ЗК РФ был дополнен положением о том, что виды разрешенного
использования земельных участков определяются в соответствии с
классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики
и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Министерство экономического развития РФ неоднократно разрабатывало
проекты приказов об утверждении классификатора видов разрешенного
использования212.
Вопрос о целесообразности разработки классификатора видов
разрешенного использования земельных участков обсуждался в юридической
литературе. Некоторые авторы утверждали, что единый общероссийский
классификатор видов разрешенного использования, определяющий
универсальный перечень видов разрешенного использования, и применяемый
как при установлении предельных размеров земельных участков, так и при
кадастровой оценке земель, позволяющий предусмотреть интересы
правообладателей земельных участков, предоставленных им до проведения
зонирования территорий, необходим 213.

211
Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010.№ 30. Ст. 3998.
212
См.: например, Проект приказа Минэкономразвития России «Об утверждении
Классификатора видов разрешенного использования земельных участков». Сайт
Министерство экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс] //
URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/landrelations/legislatation/uchastki/
doc20101209_009. Дата обращения: 19.05.2011 г.; http://www.economy.gov.ru/
minec/about/structure/deprealty/doc20120628_010. Дата обращения: 08.08.2013 г.
213
См.: Федоренко Ю.В. Разрешенное использование земельного участка: понятие,
содержание, проблемы // Правовой журнал «Сибирский юридический вестник». 2010. №
4. С. 67 – 72.
105

Министерство экономического развития РФ в письме от 2 августа


2010 г. N Д23-2919 указывало, что отсутствие общероссийского
классификатора видов разрешенного использования земельных участков и
требований к содержанию устанавливаемого разрешенного использования
земельного участка привело к большому многообразию формулировок
разрешенного использования земельных участков214. Применительно к
землям населенных пунктов ситуация складывалась таким образом, что в
жилом квартале в результате утверждения градостроительного регламента
для конкретной зоны становится фактически невозможным строительство
либо открытие даже в существующем здании продовольственного магазина,
поскольку такой вид разрешенного использования не предусмотрен
Правилами землепользования и застройки для данной зоны215.
Л.Е. Бандорин, напротив, отмечал нецелесообразность нормативного
установления на федеральном уровне перечня или групп видов разрешенного
использования, ввиду неисчерпаемости функциональных характеристик
использования объектов, которые могут быть возведены или размещены на
земельном участке, а также учитывая потенциальную опасность ограничения
таким перечнем прав органов государственной власти и местного
самоуправления по установлению видов разрешенного использования в
правилах землепользования и застройки216. А.А. Борисов подчеркивал, что
классификатор как общий документ, некий абстрактный реестр видов
разрешенного использования с их описанием, не содержит сведений о
конкретных земельных участках в границах определенной территориальной

214
Письмо Министерства экономического развития РФ от 2 августа 2010 г. N Д23-2919 «О
применении положений пункта 1 части 5 статьи 27 Федерального закона от 24 июля 2007 г.
N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СПС Гарант.
215
См.: Черноуцан А.В. Разрешенное использование по-уральски // эж-ЮРИСТ. 2010. № 48.
С. 12-13. Следует заметить, что судебная практика исходит из того, что использование
части здания не в соответствии с разрешенным использованием не изменяет его
функционального назначения и целевого использования земельного участка (См.:
постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 июня
2008 г. N Ф04-2258/2008(3185-А81-9) // СПС Гарант).
216
См.: Бандорин Л.Е. Указ. соч. С. 16-17.
106

зоны. В связи с чем устанавливать виды разрешенного использования


исключительно на основании классификатора невозможно217. Применительно
к последней позиции следует заметить, что сведения о видах разрешенного
использования, установленных в отношении конкретного земельного участка
в пределах соответствующей территориальной зоны, должны отображаться в
градостроительном регламенте как составной части Правил
землепользования и застройки. Классификатор обеспечивает установление
четкого перечня видов разрешенного использования, а также их содержания.
Приказом Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 г.
№ 540218 утвержден классификатор видов разрешенного использования
земельных участков. Кроме того, в силу норм п. 12 ст. 34 Федерального
закона от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации» до 01.01.2020 г. органы местного самоуправления обязаны
внести изменения в правила землепользования и застройки в
части приведения установленных градостроительным регламентом видов
разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами
разрешенного использования земельных участков, предусмотренными
классификатором видов разрешенного использования земельных участков. В
данном случае проведение публичных слушаний по проекту изменений,
вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.
По смыслу указанной нормы принятие классификатора должно
обеспечить унифицированный подход в обозначении видов разрешенного

217
См.: Борисов А.А. Новеллы градостроительного зонирования // Журнал российского
права. 2011. № 7. С. 94-98.
218
Приказ Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 № 540 «Об утверждении
классификатора видов разрешенного использования земельных участков»
(зарегистрирован в Минюсте России 08.09.2014 г. № 33995) // Сайт Справочная правовая
система Консультант плюс [Электронный ресурс] // URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=168733;fld=134;dst=100011
;rnd=0.7288124745564012. Дата обращения: 21.09.2014 г.
107

использования. В то же время принятие классификатора оставило


нерешенным вопрос о том, как определить, какой из видов разрешенного
использования будет являться основным, какой – вспомогательным, а какой –
условно разрешенным для каждой территориальной зоны в
градостроительном регламенте. В этой связи необходимо учитывать, что: во-
первых, в соответствии с п. 15 ст. 35 ГрК РФ перечень зон не является
исчерпывающим, во-вторых, согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ, подп. 2 п. 2 ст. 36
ГрК РФ допускается сочетание различных видов использования земельных
участков (жилого, общественно-делового, производственного,
рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Указанный вопрос, на наш взгляд, будет решаться органами местного
самоуправления с учетом расположения и развития территориальной зоны, а
также существующих особенностей использования земель.
Также следует отметить, что утверждение классификатора видов
разрешенного использования земельных участков влечет необходимость
внесения изменений в законодательство. В частности, действующая редакция
ГрК РФ, регламентирующая подготовку правил землепользования и
застройки и установления градостроительных регламентов, не обязывает
учитывать сведения классификатора (п. 1 ст. 34, ст. 35, п. 2 ст. 36, ст. 37 ГрК
РФ). В связи с этим считаем необходимым внести соответствующие
изменения в положения названных статей ГрК РФ, закрепив в них требование
об определении видов разрешенного использования земельных участков в
соответствии с перечнем, предусмотренным классификатором видов
разрешенного использования.
Подводя итог проведенному в настоящем параграфе исследованию,
необходимо отметить, что действующее законодательство, регулирующее
основания и порядок установления видов разрешенного использования
земельных участков, нуждается в совершенствовании и развитии в части
обеспечения принципа системности и соподчиненности соответствующих
правовых норм. Открытым остается вопрос о роли ЗК РФ и ГрК РФ при
108

регулировании отношений, связанных с установлением видов разрешенного


использования земельных участков.
Применительно к проблеме соотношения земельного и гражданского
законодательства в регламентации земельных отношений В.В. Устюкова
обоснованно подчеркивала ведущую роль ЗК РФ219, который, на наш взгляд,
также имеет приоритет при регулировании института разрешенного
использования земельных участков. Поскольку разрешенное использование
выступает в качестве специального по отношению к делению земель на
категории способа определения правового режима земель, основные
положения о видах разрешенного использования должны быть закреплены в
ЗК РФ. В ГрК РФ, определяющем правила градостроительного зонирования,
нормы о разрешенном использовании земельных участков могут получить
развитие, но в пределах и на основании ЗК РФ. При этом следует заметить,
что регулирование порядка использования земельных участков в составе
территориальных зон посредством установления видов их разрешенного
использования обеспечивает дифференцированный подход при определении
правового режима земель населенных пунктов и защиту прав участников
земельных отношений.
В литературе справедливо указывалось на необходимость включения
правил о порядке установления и изменения видов разрешенного
использования земельных участков в ЗК РФ220, в связи с чем предлагалось
дополнить ЗК РФ специальной главой, в которой будут содержаться
положения о разрешенном использовании, в том числе понятие и содержание
данной юридической конструкции, а также особенности зонирования и

219
См: Устюкова В.В. Оборотоспособность земельных участков в свете проекта
Федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ // Хозяйство и
право. 2012. № 8. С. 3 – 10.
220
См: Минина Е.Л. Указ. соч.
109

определения видов разрешенного использования земельных участков


отдельных категорий земель221.
Следует добавить, что в нормах ЗК РФ необходимо закрепить основные
принципы установления видов разрешенного использования для каждой из
категорий земель, за исключением земель запаса, порядок осуществления
правообладателями выбора вида разрешенного использования земельного
участка, а также его изменения. Особенности определения разрешенного
использования земельных участков в составе конкретной категории земель, а
также их использования в соответствии с выбранным видом, наряду с ЗК РФ,
могут быть закреплены в специальных федеральных законах, например,
Градостроительном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ,
Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
и других.

221
См.: Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое
назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права:
вопросы теории // Российская юстиция. 2013. № 11. С. 27 – 35.
110

Глава 3. Особенности правового регулирования отдельных видов


зонирования территорий
§ 3.1. Экологическое зонирование территорий

Конституция РФ закрепляет право каждого человека на благоприятную


окружающую среду (ст. 42), а также обязанность сохранять природу и
окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58),
которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности
народов, проживающих на территории Российской Федерации.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы
природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности особо охраняемых природных территорий
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Указанный подход позволяет обеспечить учет природных особенностей,
свойственных регионам, а также их непосредственное участие в решении
вопросов, касающихся определения принципов и методов управления
природными ресурсами.
Исследователи обоснованно подчеркивали, что природные объекты не
изолированы, а входят в сложную экологическую систему222, ухудшение
состояния одного может привести к ухудшению других элементов, а
возможно, и к деградации всей системы223, поэтому их защита требует
комплексного подхода и установления особого режима охраны территории224.
Необходимость регламентации отношений в сфере охраны не только
земли, но и других природных ресурсов, обеспечение их рационального

222
Под естественной экологической системой понимается объективно существующая
часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в
которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы
взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом
веществом и энергией (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
223
Правовая охрана озера Байкал: научно-практическое пособие / отв. ред.
Ю.И. Шуплецова. М., 2013. (Автор комментария О.А. Золотова).
224
См.: Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных
правоотношений. Монография. – М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2009. – С. 164.
111

использования, реализация права граждан на благоприятную окружающую


среду, качество которой способствует устойчивому функционированию
естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных
объектов, обусловили закрепление в российском законодательстве института
экологического зонирования территорий.
В литературе справедливо отмечалось, что установление различного
рода зон в экологическом законодательстве является одним из способов
территориальной охраны путем выделения участков с особыми условиями
использования. При этом зонирование применяется с целью установления
различных правовых режимов в отношении участков, которые имели
однородный правовой режим225. Следует добавить, что указанное различие
правовых режимов выражается в установлении запретов или ограничений на
осуществление хозяйственной и иной деятельности, которые касаются
неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.
Следует заметить, что экологическое зонирование как механизм охраны
природной среды стремительно развивается в зарубежных странах.
Отдельные государства (Франция, Швеция, Голландия) разработали и
приняли экологические кодексы. Положительный опыт установления
экологических зон в городах имеет место в Германии. Так, в центральных
районах некоторых городов выделяются экологические зоны – территории
города, закрытые для въезда автомобилей, не выполняющих нормы по
ограничению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Подобные зоны
созданы в Кельне, Ганновере и Берлине226. Представляется целесообразным
использовать такой опыт в российском законодательстве и развивать в нормах
ЗК РФ и ГрК положения об установлении экологических зон на землях

225
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ
(под редакцией доктора юридических наук, профессора О.Л. Дубовик). - Специально для
системы ГАРАНТ, 2012. (Автор комментария М.М. Каленченко).
226
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей
среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук А.П. Анисимова. - М.: «Деловой двор»,
2010.
112

населенных пунктов. Кроме того, необходимо разработать принципы и


методы экологического зонирования земель населенных пунктов, а также
универсальные критерии определения качества городской среды227. При этом
важным является установление правовой природы экологических зон,
устанавливаемых на землях населенных пунктов.
А.П. Анисимов предлагает образовывать в населенных пунктах
отдельную территориальную зону со своим градостроительным регламентом,
что, по мнению автора, позволит избежать возможные коллизии правовых
режимов, установленных разными по отраслевой принадлежности
нормативным правовыми актами градостроительного и экологического
законодательства228. Мы полагаем, что экологические зоны, выделяемые в
населенных пунктах, следует рассматривать как разновидность зон с
особыми условиями использования территорий229, поскольку в их основе
лежит необходимость установления ограничений в осуществлении отдельных
видов деятельности либо закрепление обязанностей совершать определенные
действия, обеспечивающие безопасность компонентов природной среды.
Кроме того, границы экологических зон, выделяемых на землях населенных
пунктов, могут пересекать границы нескольких территориальных зон. При
определении правового режима земельных участков в составе таких зон
предусмотренные законом ограничения будут иметь приоритет по сравнению
с требованиями об их разрешенном использовании. Следует добавить, что
для устранения возможных коллизий между земельным, градостроительным

227
См.: Погорелая О.Н. О методах и принципах экологического зонирования городских
территорий // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2012. № 1.
С. 58.
228
См.: Анисимов А.П. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в
контексте земельной реформы // Право и экономика. 2005. № 3. С. 3-8.
229
В соответствии с подп. 4 ст. 1 ГрК РФ зоны с особыми условиями использования
территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации,
водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные
зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
113

и экологическим законодательством целесообразно дополнить нормы ст. 85


ЗК РФ положением о том, что в пределах границ населенных пунктов могут
устанавливаться экологические зоны. При этом требования к определению
границ таких зон и правовой режим земельных участков в их границах
определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Экологическое зонирование направлено на обеспечение всестороннего
подхода к определению правового режима объектов, входящих в состав
естественных экологических систем, который предполагает использование
различных средств и способов защиты и охраны всех компонентов
экосистемы. В юридической доктрине не выработано единого подхода к
понятию экологического зонирования территорий. Некоторые авторы
определяют экологическое зонирование как предусмотренную
законодательством систему мероприятий по наиболее точному и четкому
установлению границ территорий, акваторий, воздушного пространства,
природных объектов и ресурсов в целях обеспечения рационального их
использования и надлежащей охраны230. По мнению О.И. Крассова,
экологическое зонирование представляет собой один из способов
ограничения прав на землю231. При этом Л.Н. Чолтян отмечает, что сутью
указанного вида зонирования является, как правило, установление в пределах
зон более жестких ограничений деятельности, чем в прилежащих к ним
участках пространства232. Н.А. Богданов указывает, что в результате
экологического зонирования обеспечивается учет ситуаций, чреватых
ухудшением или деградацией объектов и субъектов среды обитания под
воздействием техногенных или природных факторов на определенной
территории, включающей в себя элементы ландшафта, водные объекты и

230
Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.,
2001.
231
См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. - 2-е изд., перераб. - Норма:
ИНФРА-М, 2010.
232
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ /
под редакцией доктора юридических наук, профессора О.Л. Дубовик. Система ГАРАНТ,
2012. (Автор комментария Л.Н. Чолтян).
114

приземный слой атмосферы233. На наш взгляд, институт экологического


зонирования следует рассматривать как необходимую составную часть
юридического механизма определения правового режима земель, в основе
которого лежит установленный государством комплекс мер
административного, экономического, правового и природоохранного
характера, направленных на обеспечение защиты и охраны всех компонентов
природной среды, а также реализацию права граждан на безопасные условия
жизнедеятельности, недопущение причинения вреда их здоровью и
благополучию.
По мнению А.А. Борисова, объектом экологического зонирования
выступают особо охраняемые природные территории, в том числе
национальные и природные парки, а также Байкальская природная
территория234. Данный вывод требует уточнения. Наряду с зонированием
природных объектов и комплексов, законодательство предусматривает
возможность установления экологических зон в отношении иных территорий,
например, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению,
стихийным бедствиям, природным авариям и техногенным катастрофам.
Соответственно, можно говорить о двух разновидностях экологического
зонирования:
1) зонирование, обеспечивающее защиту природных объектов и
комплексов;
2) зонирование, обеспечивающее безопасность экологически
неблагополучных территорий.
К первой группе следует отнести установление водоохранных зон и
прибрежных защитных полос, зон санитарной охраны водных объектов,
рыбоохранных и рыбохозяйственных заповедных зон, лесопарковых и

233
См.: Богданов Н.А. Экологическое зонирование: научно-методические приемы
(Астраханская область). М.: Юрайт, 2005.
234
См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового
режима земель: дисс. канд. юрид. наук., М., 2014. С. 50.
115

зеленых зон, особо защитных участков лесов, а также зонирование


Байкальской природной территории, природных и национальных парков, о
которых упоминалось выше, ряд других. Указанные зоны могут
устанавливаться на землях различных категорий.
Особенности правового режима земельных участков в границах таких
зон определяются многочисленными нормативно-правовыми актами и
выражаются в установлении ограничений прав участников земельных
отношений, а также запретов на осуществление отдельных видов
деятельности. Запреты могут быть связаны с размещением каких-либо
объектов (например, автозаправочных станций, складов горюче-смазочных
материалов, станций технического обслуживания, специализированных
хранилищ пестицидов и агрохимикатов и т.д. в водоохранных зонах (п. 15 ст.
65 Водного кодекса РФ), объектов капитального строительства, за
исключением гидротехнических сооружений, в лесопарковых зонах (ст. 105
Лесного кодекса РФ), с осуществлением определенных действий (например,
сброс сточных, в том числе дренажных вод, в водные объекты,
расположенные в границах зон охраны источников питьевого и хозяйственно-
бытового водоснабжения, первой, второй зон округов санитарной (горно-
санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов,
рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон (п. 3 ст. 44 Водного
кодекса РФ), ведением сельскохозяйственной деятельности (в лесопарковых
зонах (ст. 105 Лесного кодекса РФ), распашка земель, выпас
сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн
в границах прибрежных защитных полос (п. 17 ст. 65 Водного кодекса РФ).
В отношении установления ограничений прав на землю в
экологических зонах в литературе справедливо отмечалось, что они
проистекают из природных факторов и необходимости учета при
определении правового режима земельного участка его значения как
116

природного объекта, тесно связанного с другими природными объектами235.


Указанные ограничения направлены на снижение негативного воздействия
или предотвращение осуществления хозяйственной деятельности, которая
может оказать отрицательное влияние на объект охраны236.
К числу разновидностей экологического зонирования относится
функциональное зонирование национальных парков, предполагающее
установление дифференцированного режима особой охраны посредством
выделения в их границах функциональных зон (заповедной, рекреационной,
особо охраняемой зоны, зоны традиционного экстенсивного
природопользования и др.) и определения назначения таких зон (ст. 15 ФЗ
«Об особо охраняемых природных территориях»).
Исследователи обоснованно обращали внимание на то, что при
осуществлении данного вида зонирования нередко происходит определение
зон, напрямую не связанных с обеспечением охраны природной
территории237. Примерами могут служить рекреационная зона, которая
предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной
деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения
объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров, либо
зона хозяйственного назначения, в границах которой допускается
осуществление деятельности, направленной на обеспечение
функционирования федерального государственного бюджетного учреждения,

235
См.: Колесова О.Н. Правовой режим водоохраной зоны // Журнал российского права.
2012. № 4. С. 50 – 57. Указанный вывод подтверждается в судебной практике. В
частности, при разрешении споров суды неоднократно указывали, что водоохранная зона
является неотъемлемой частью охраняемого объекта, связана с ним территориально и
функционально и составляет единое целое как природный комплекс, обеспечивая
сохранность водного объекта путем использования водоохранной зоны в особо
установленном режиме (См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-
Кавказского округа от 2 сентября 2013 г. N Ф08-4776/13 по делу N А32-40040/2012;
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 апреля
2013 г. N Ф08-1455/13 по делу N А32-37844/2011 // СПС Гарант 2013).
236
См.: Золотова О.А. Правовой режим охранных зон: Автореф. дисс. канд. юрид. наук.
М., 2013. С. 20.
237
См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового
режима земель: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2014. С.16.
117

осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности


граждан, проживающих на территории национального парка (подп. «в», «д»
п. 1 ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). В то же
время нормы п. 1 ст. 12 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»
прямо предусматривают, что выделяемые в границах национальных парков
зоны подразделяются на:
1) зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном
состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной законом
деятельности, - в данном случае фактически речь идет об экологических
(природоохранных) зонах;
2) зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность
в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их
использования в рекреационных целях.
Необходимость зонирования национальных парков с учетом
природных, исторических и иных условий объясняется потребностью в
совмещении разнообразных задач, которые должен выполнить национальный
парк238. Выделение различных по своему функциональному назначению зон,
в том числе не связанных с обеспечением охраны компонентов природы на
территории национального парка, обеспечивает установление режима
национального парка (п. 1 ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях») и надлежащее использование его территории. При этом
участки пространства в границах функциональных зон имеют свой
специфичный правовой режим особой охраны, в связи с этим
функциональное зонирование следует рассматривать как разновидность
экологического зонирования только в части установления природоохранных
зон.

238
См.: Чижова В.П. Методика зонирования национальных парков // Южно-Российский
Вестник геологии, географии и глобальной энергии. Научно-технический журнал. 2006. №
3 (16). С. 105.
118

Другой разновидностью экологического зонирования, осуществляемого


в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и
предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на ее состояние, является зонирование Байкальской природной
территории239. В результате осуществления данного вида зонирования
выделяются центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, а
также экологическая зона атмосферного влияния (п. 2 ст. 2 ФЗ «Об охране
озера Байкал»). Кроме того, законом предусмотрено установление
водоохранной и рыбоохранной зон озера Байкал, границы которых
утверждаются Правительством РФ.
В целях недопущения нанесения вреда экосистеме озера в ст. 6 ФЗ «Об
охране озера Байкал» установлены запреты или ограничения видов
деятельности, при которых возможно химическое загрязнение озера либо его
части, а также его водосборной площади, физическое изменение состояния
озера или его части, а также биологическое загрязнение озера. Строительство
либо реконструкция хозяйственных объектов на Байкальской природной
территории допускается только при наличии положительного заключения
государственной экологической экспертизы. Следует заметить, что определяя
виды деятельности, запрещенные или ограниченные на Байкальской
природной территории, законодатель, тем не менее, не проводит
разграничение в отношении правового режима каждой из указанных зон.
Регулирование порядка использования территории осуществлено только в
отношении центральной экологической зоны, которая в силу закона
находится под особой охраной. Правительством РФ утвержден перечень

239
В соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ «Об охране озера Байкал» Байкальская природная
территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона,
прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории
Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру
Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на
запад и северо-запад от него.
119

видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне240.


Запрет установлен, в том числе, на заготовку древесины, живицы, добычу
руд, нефти и природного газа, разведку и разработку новых месторождений и
т.д. Учитывая изложенное, возникает вопрос о том, насколько целесообразно
выделять буферную экологическую зону и экологическую зону атмосферного
влияния, если в силу закона они имеют идентичный правовой режим.
В этой связи предлагается обратить внимание на положительный опыт
Республики Армения в регулировании экологического зонирования,
направленного на установление специального режима охраны и
использования озера Севан241. Результатом зонирования является
установление центральной экологической зоны, экологических зон прямого и
косвенного воздействия, в пределах которых запрещается любой вид
деятельности, оказывающий вредное воздействие на экосистему озера Севан.
Правительством Республики для каждой экологической зоны установлен
соответствующий режим природопользования экосистемы озера Севан и
охраны природной среды. Следует согласиться с мнением Д.О. Сивакова,
который считает возможным применение указанного опыта в российском
природоохранном законодательстве242. Представляется, что Правительство
РФ, помимо центральной экологической зоны, должно определить перечень
видов деятельности, запрещенных в буферной экологической зоне и
экологической зоне атмосферного влияния, в связи с чем считаем
необходимым внести изменения в п. 3 ст. 6 ФЗ «Об охране озера Байкал»,
изложив его в следующей редакции: «Перечень видов деятельности,
запрещенных в центральной экологической зоне, буферной экологической

240
Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. N 643 «Об
утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической
зоне Байкальской природной территории» // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3687.
241
Мероприятия по экологическому зонированию осуществляются в соответствии с
Законом Республики Армения от 14 июня 2001 г. № 3Р-190 «Об озере Севан» в целях
восстановления, охраны, воспроизводства и использования экосистемы озера Севан,
регламентации хозяйственной и иной деятельности на озере и в его водосборном бассейне
(http://www.arlis.am/DocumentView.aspx?docid=63352. Дата обращения: 20.08.2014 г.)
242
См.: Сиваков Д.О. Указ. соч.
120

зоне и экологической зоне атмосферного влияния, утверждается


Правительством Российской Федерации». Установление на Байкальской
природной территории зон с различным режимом осуществления
хозяйственной деятельности является разумным компромиссом между
необходимостью охраны озера Байкал и использованием его в хозяйственных
целях243.
Следует отметить, что в последнее время предпринимаются попытки
расширить перечень экологических зон, обеспечивающих защиту природных
объектов и комплексов. В частности, предлагается выделять экологическую
зону, устанавливаемую вокруг поселения Родовых усадеб, предназначенную
для сохранения естественной природы и ее богатств, защиты природных
комплексов Родовых усадеб от неблагоприятных техногенных воздействий, а
также для обеспечения права граждан на жилище в благоприятной
окружающей среде и ведения ими экологического сельского хозяйства244.
Крупнейшие экологические катастрофы, произошедшие в СССР и
России в конце XX века, в том числе аварии на Чернобыльской АЭС 1986 г.,
станции Аша (Башкирия) 1989 г., экологическое бедствие на Аральском море
1991 г. и усинская катастрофа 1994 г., повлекли необходимость принятия мер
для защиты права граждан, оказавшихся на прилегающих территориях, на
охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды,
обеспечения законности и правопорядка в условиях экологического бедствия
и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера245,
безопасность экологически неблагополучных территорий. Решением данной
проблемы стало закрепление в российском природоохранном

243
Правовая охрана озера Байкал: научно-практическое пособие / отв. ред.
Ю.И. Шуплецова. М., 2013. (Автор комментария О.А. Золотова).
244
См.: Проект Федерального закона № 269542-6 «О Родовых усадьбах». Сайт Справочная
правовая система Консультант плюс [Электронный ресурс] // URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ;n=105965;req=doc. Дата обращения:
07.11.2013 г.
245
Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» / под ред. О.Л. Дубовик. Система ГАРАНТ, 2010. (Автор
комментария О.Л. Дубовик).
121

законодательстве зон экологического бедствия и зон чрезвычайных


экологических ситуаций. В соответствии с п. 1 ст. 58 Закона РСФСР от
19.12.1991 г. «Об охране окружающей природной среды»246 зоны
чрезвычайной экологической ситуации определялись как участки территории
Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности
происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной
среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных
экологических систем, генетических фондов растений и животных. В
качестве целей отнесения отдельных территорий к зонам чрезвычайной
экологической ситуации указывались реабилитация нарушенных природных
компонентов, снижение уровня воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду, проведения оперативных мер по
восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и минимизации
последствий этой ситуации на состояние здоровья населения247. К зонам
экологического бедствия относились участки территории Российской
Федерации, где в результате хозяйственной или иной деятельности
произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие
существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного
равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию
флоры и фауны (п. 1 ст. 59 Закона РСФСР от 19.12.1991 г. «Об охране
окружающей природной среды»). В 1992 году Министерство природы
Российской Федерации разработало и утвердило критерии оценки
экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной
экологической ситуации и зон экологического бедствия с целью определения
источников и факторов ухудшения экологической обстановки и разработки

246
Российская газета. 1992. 3 марта.
247
Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 6 февраля 1995 г. N 45 «Об
утверждении «Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной
экологической ситуации» // СПС Гарант.
122

обоснованной программы неотложных мер по стабилизации и снижению


степени экологического неблагополучия на обследуемой территории248.
Вместе с тем, в положениях Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-
ФЗ «Об охране окружающей среды» вопросы установления и
функционирования зон экологического бедствия и зон чрезвычайных
ситуаций, а также правового режима земельных участков и иных природных
объектов в границах указанных зон не урегулированы. Нормы главы VIII ФЗ
от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ имеют отсылочный характер. В литературе
высказывались предложения о выработке двухступенчатой системы
формирования законодательства в данной сфере: первоначально – на
региональном уровне, а при накоплении практики в субъектах Российской
Федерации – путем принятия отдельного федерального закона249. Следует
заметить, что попытки законодательно урегулировать вопросы определения
правового режима зон экологического бедствия и чрезвычайных
экологических ситуаций предпринимались неоднократно. В 2001 году
депутатами Государственной Думы был подготовлен проект федерального
закона № 115008-3 «О статусе зон экологического бедствия и регулировании
хозяйственной и иной деятельности на их территории»250, а в 2008 году
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга разработало проект
федерального закона N 162538-5 «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об охране окружающей среды»251 (в части
установления основных принципов комплексного природопользования и

248
Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон
чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия (утв. Минприроды
РФ 30 ноября 1992 г.) // СПС Гарант
249
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей
среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук А.П. Анисимова. - М.: Деловой двор,
2010.
250
Справочная правовая система Консультант плюс [Электронный ресурс] // URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=9158;fld=134;dst=429496729
5;rnd=0.6938340698834509. Дата обращения: 22.08.2014 г.
251
Справочная правовая система Консультант плюс [Электронный ресурс] // URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=65659;fld=134;dst=42949672
95;rnd=0.04902067850343883. Дата обращения: 22.08.2014 г.
123

правовых норм придания территориям Российской Федерации статуса зон


чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, а
также режима их функционирования), однако они не были приняты.
Отсутствие должной правовой регламентации указанных вопросов может
привести к деградации и разрушению экосистем, ухудшению здоровья
населения, росту заболеваемости и смертности, социальной напряженности
на территориях252. На наш взгляд, правовые основы, определяющие статус
зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций,
должны быть закреплены в положениях главы VIII ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-
ФЗ «Об охране окружающей среды». Кроме того, необходимо принять
специальные федеральные законы, определяющие порядок объявления и
установления режима указанных зон, а также законы субъектов Российской
Федерации, устанавливающие комплекс природоохранных мероприятий по
защите территорий, в границах которых расположены данные зоны.
К числу видов экологических зон, обеспечивающих безопасность
экологически неблагополучных территорий, относятся также зоны
затопления и подтопления, устанавливаемые в целях предотвращения
негативного воздействия вод (затопления, подтопления, разрушения берегов
водных объектов, заболачивания) и ликвидации его последствий. Следует
заметить, что указанные зоны сравнительно недавно включены в российское
природоохранное законодательство253. Зоны затопления и подтопления

252
Пояснительная записка к проекту федерального закона «О статусе зон экологического
бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». Сайт
Справочная правовая система Консультант плюс [Электронный ресурс] // URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=9160;fld=134;dst=429496729
5;rnd=0.28396365513689414. Дата обращения: 23.08.2014 г.
253
В соответствии с Федеральным законом от 21 октября 2013 г. № 282-ФЗ «О внесении
изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации» (СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5452) положения Водного кодекса РФ
дополнены ст. 67.1, определяющей статус зон затопления и подтопления. До принятия
указанной нормы в литературе обосновывались предложения о необходимости выделения
на землях, подвергшихся негативному воздействию вод, зон с особыми условиями
использования территорий, например, зон вероятностного затопления, в границах которых
устанавливался бы специальный правовой режим, выражающийся во введении
124

являются разновидностью зон с особыми условиями использования


территорий (подп. 4 п. 1 ст. 1 ГрК РФ). В границах таких зон действует
особый правовой режим, который выражается в установлении запретов на
размещение новых населенных пунктов и строительство объектов
капитального строительства без проведения специальных защитных
мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод, а также на
проведение ряда мероприятий, например, осуществления авиационных мер
по борьбе с вредными организмами (ст. 67.1 Водного кодекса РФ).
Обязанность по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации
его последствий возлагается на собственника водного объекта.
Подводя итог проведенному в настоящем параграфе исследованию,
необходимо отметить, что институт экологического зонирования, являясь
составной частью системы зонирования территорий, представляет собой
юридический механизм обеспечения защиты и безопасности всех
компонентов окружающей природной среды как единой взаимосвязанной
системы, восстановления природного равновесия, жизни, здоровья и
благополучия граждан; экологическое зонирование осуществляется
посредством установления экологических зон. Виды экологических зон
различаются в зависимости от объектов, в отношении которых они
установлены. Выделение экологических зон осуществляется на землях
различных категорий и предполагает введение специального правового
режима, который выражается в запретах на осуществление определенных
видов деятельности и установлении ограничений прав на землю.

ограничений на предоставление и использование земельных участков (См.: Рыбаков А.М.


Правовые проблемы охраны земель от наводнений: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.,
2013. С. 10)
125

§ 3.2. Правовые основы зонирования территорий, занятых опасными


объектами

Институт зонирования территорий востребован при регулировании


правового режима земельных участков, на которых располагаются опасные
объекты, функционирование которых может наносить вред окружающей
среде, жизни и здоровью граждан. В то же время такие объекты зачастую
сами нуждаются в охране от возможного негативного воздействия со стороны
человека. Одним из механизмов обеспечения экологической и иной
безопасности опасных объектов и земельных участков, на которых они
расположены, является установление охранных и санитарно-защитных зон254.
Правовой режим опасного объекта предопределяет режим охраны
земельного участка, на котором такой объект располагается, и содержание
правового режима охранной зоны соответствующего земельного участка. В
связи с изложенным четкое нормативное определение понятия и перечня
опасных объектов имеет важное теоретическое и практическое значение. К
сожалению, применительно к рассматриваемой проблематике действующее
законодательство характеризуется терминологической неопределенностью: в
частности, выделяются «опасные объекты», «опасные производственные
объекты», «особо опасные и технически сложные объекты» и «потенциально
опасные объекты». Кроме того, перечень опасных объектов, относящихся к
одному из указанных видов, может определяться различными нормативными
актами, что создает дополнительные трудности при установлении требований
к их эксплуатации, а также при определении правового режима земельных
участков, на которых они расположены. Представляется положительным

Охранные зоны и санитарно-защитные зоны являются разновидностью зон с особыми


254

условиями использования территорий (подп. 4 ст. 1 ГрК РФ).


126

опыт зарубежных стран, в ряде которых на законодательном уровне


устанавливается перечень категорий экологически опасных объектов255.
Термин «опасный объект» используется в качестве собирательного
понятия в отношениях, связанных с обязательным страхованием гражданской
ответственности. Согласно ст. 5 Федерального закона от 27.07.2010 г. N 225-
ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца
опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном
объекте»256 к опасным объектам относятся: опасные производственные
объекты, автозаправочные станции жидкого моторного топлива, лифты,
подъемные платформы для инвалидов, эскалаторы (за исключением
эскалаторов в метрополитенах).
Федеральный закон от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной
безопасности опасных производственных объектов»257 (далее - ФЗ «О
промышленной безопасности опасных производственных объектов»)
регулирует режим «опасных производственных объектов», которыми
признаются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные
производственные объекты, перечень которых определен в Приложении № 1
к указанному закону. Исследуя правовой режим опасных производственных
объектов, А.В. Кодолова справедливо отмечала, что одним из основных
критериев отнесения объекта к опасным производственным объектам
выступает использование в производственной или иной хозяйственной
деятельности опасных (воспламеняющихся, горючих, токсичных,
высокотоксичных) веществ и механизмов, представляющих угрозу жизни и
здоровью человека и окружающей среде258. Данная точка зрения
основывается на положениях Приложения № 1 ФЗ «О промышленной

255
См.: Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. -
Система ГАРАНТ, 2010.
256
СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4194.
257
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
258
См.: Кодолова А.В. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ
«О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (постатейный). -
Система ГАРАНТ, 2012.
127

безопасности опасных производственных объектов», где выделяется шесть


категорий опасных производственных объектов в зависимости от вида
используемых веществ и типа оборудования259.
В соответствии с п. 1 ст. 48.1. ГрК РФ «особо опасными и технически
сложными объектами» признаются объекты использования атомной энергии,
гидротехнические сооружения первого и второго классов, сооружения связи,
линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства
напряжением 330 киловольт и более, объекты космической и авиационной
инфраструктуры, инфраструктуры железнодорожного транспорта общего
пользования, метрополитены, морские порты, тепловые электростанции
мощностью 150 мегаватт и выше, отдельные виды опасных
производственных объектов и т.д. Признаки, по которым те или иные группы
объектов относятся к категории «особо опасных и технически сложных
объектов», устанавливаются нормами специального отраслевого
законодательства.
«Потенциально опасными объектами» согласно п. 2.1.24 ГОСТ Р
22.0.02-94260 являются объекты, на которых используют, производят,
перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные,
пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества,
создающие реальную угрозу возникновения источника чрезвычайной
ситуации.

259
К первой группе относятся объекты, на которых получаются, используются,
перерабатываются, хранятся, транспортируются либо уничтожаются опасные вещества.
Ко второй группе – оборудование, работающее под избыточным давлением. К третьей –
стационарно установленные грузоподъемные механизмы (за исключением лифтов,
подъемных платформ для инвалидов), эскалаторы в метрополитенах, канатные дороги,
фуникулеры. В состав четвертой и пятой категории входят опасные производственные
объекты, на которых ведутся промышленные работы (получение, транспортировка
черных и цветных металлов, горные работы и т.д.). Наконец, шестую группу составляют
объекты, на которых хранится или перерабатывается растительное сырье.
260
Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных
ситуациях. Термины и определения основных понятий» (утв. постановлением
Госстандарта РФ от 22 декабря 1994 г. N 327) // СПС Гарант.
128

На основании вышеприведенного анализа в качестве признаков


опасных объектов можно выделить следующие характеристики:
1) объекты созданы человеком для обеспечения его жизнедеятельности
и удовлетворения социальных потребностей;
2) наличие вследствие эксплуатации опасных объектов потенциальной
угрозы аварий и чрезвычайных ситуаций, влекущих неблагоприятные
последствия для жизни, здоровья, имущества граждан и организаций, а также
окружающей природной среды.
На наш взгляд, в действующем законодательстве, например,
Федеральном законе «Об охране окружающей среды» необходимо
сформулировать единое понятие «опасного объекта», критерии отнесения
антропогенных объектов к категории опасных объектов, виды опасных
объектов, порядок их функционирования и иные особенности правового
режима опасных объектов. При этом следует признать допустимым
установление в нормах отраслевого законодательства специфики правового
режима опасных объектов и правового режима земельных участков, в
границах которых они расположены, в зависимости от особенностей той или
иной группы регулируемых общественных отношений.
В литературе отмечалось, что институты зонирования территорий и
установления зон с особыми условиями использования территорий имеют
различную правовую природу, поскольку зоны с особыми условиями
использования территорий определяются для конкретного объекта, в
отношении которого законодательством предусмотрено их установление.
Зонирование, напротив, не имеет привязки к объекту, а осуществляется в
отношении территории (например, муниципального образования, особо
охраняемой природной территории)261. Г.Л. Землякова также отмечала, что
градостроительное зонирование исходит из основного целевого назначения
земель, а установление зон с особыми условиями использования территорий

261
См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового
режима земель: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2014. С. 22-23.
129

(охранных, санитарно-защитных) осуществляется в зависимости от


специфики объекта262.
На наш взгляд, установление зон с особыми условиями использования
территорий следует рассматривать в качестве одной из разновидностей
зонирования. Специфика объекта, в отношении которого установлена
охранная или санитарно-защитная зона, определяет особенности правового
режима земельных участков, расположенных в границах указанных зон. В
этой связи О.А. Золотова справедливо замечала, что правовой режим таких
зон содержит как элементы правового режима их земель, так и включает
меры по защите объектов охранных зон263. При этом требование об
использовании земельных участков в соответствии с установленным для них
целевым назначением и разрешенным использованием сохраняется. В данном
случае вводятся специальные правила использования земельных участков,
попадающих в границы зоны с особыми условиями использования
территорий, выражающиеся в установлении ограничений прав участников
земельных отношений и запретов на осуществление отдельных видов
деятельности. Указанные правила имеют приоритетное значение по
сравнению с требованиями об использовании земельных участков в
соответствии с их принадлежностью к определенной категории и
разрешенным использованием.
Нормативно-правовой основой для регламентации порядка и условий
установления охранных и иных зон опасных объектов, а также определения
правового режима земельных участков в их границах выступают положения
ст. 56 и 87 ЗК РФ. В соответствии с п. 3 ст. 87 ЗК РФ в целях обеспечения
безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации
объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и

262
См.: Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция
государственного управления в сфере использования и охраны земель: Монография. – М.:
РИОР: ИНФРА-М, 2013. – 357 с. – (Научная мысль). С. 103.
263
См.: Золотова О.А. Указ. соч. С. 21-22.
130

ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и


радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов в состав земель
промышленности и иного специального назначения могут включаться
охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями
использования земель. Земельные участки в составе таких зон у
собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и
арендаторов не изымаются, но в границах таких участков может быть введен
особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те
виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.
Необходимо отметить, что выделение указанных зон осуществляется не
только на землях промышленности и иного специального назначения, но и на
землях иных категорий (например, сельскохозяйственного назначения,
населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий и других) в
случае, если в границах таких земель расположены объекты, влекущие
установление зон с особыми условиями использования территорий.
В соответствии со ст. 56 ЗК РФ установление зон со специальным
правовым режимом находящихся в их границах земельных участков
представляет собой один из видов ограничений прав на землю.
Применительно к содержанию правового режима охранных зон в литературе
отмечалось, оно характеризуется ограничениями, направленными на защиту
объектов охранных зон от повреждения и на обеспечение их безопасного
функционирования и надлежащей эксплуатации264. Следует добавить, что
неотъемлемой частью правового режима охранных и иных зон с особыми
условиями использования территорий, устанавливаемых вокруг опасных
антропогенных объектов, является комплекс мер, направленных на
обеспечение экологической безопасности и сохранение благоприятной
окружающей среды, недопущение причинения вреда жизни и здоровью
граждан, а также их имуществу. Как верно отмечал М.М. Каленченко,

264
См.: Золотова О.А. Указ. соч. С. 21-22.
131

нарушение нормального режима функционирования указанных объектов


может привести к серьезным и масштабным негативным воздействиям на
человека и окружающую среду265. Таким образом, в правовом режиме
охранных зон экологическая составляющая имеет приоритетное значение.
Специальный порядок использования и охраны земельных участков,
попадающих в границы охранных зон опасных объектов, позволяет
обеспечить безопасную работу таких объектов, недопущение причинения
вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических
лиц, а также нанесения экологического ущерба. В связи с этим правовой
режим земельных участков, расположенных в охранных зонах опасных
объектов, включает в себя совокупность норм, регулирующих порядок
использования и охраны соответствующих объектов и земельных участков.
Специфика данных норм права заключается в их запрещающем и
обязывающем характере.
Так, например, в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства
запрещается размещать любые объекты и предметы (материалы) в пределах
проходов и подъездов для доступа к объектам электросетевого хозяйства,
проводить любые работы и возводить сооружения, которые могут
препятствовать доступу к данным объектам. Для отдельных видов
деятельности (строительства, капитального ремонта, проведения горных,
мелиоративных работ и т.п.) требуется получение письменного решения
сетевых организаций о согласовании в совершении соответствующих
действий266.
Наряду с запрещающими нормами, в законодательстве содержатся
обязывающие нормы. Так, при проведении плановых работ по техническому

265
См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» (под ред. О.Л. Дубовик). Система ГАРАНТ, 2010. (Автор
комментария М.М. Каленченко).
266
См.: Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 160 «О порядке
установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий
использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» // СЗ РФ. 2009.
N 10. Ст. 1220.
132

обслуживанию объектов электроэнергетики сетевая организация обязана


предварительно уведомить об этом собственников (землепользователей,
землевладельцев, арендаторов) земельных участков. После выполнения
мероприятий по техническому обслуживанию объектов электросетевого
хозяйства, работ по предотвращению или ликвидации аварий на таких
объектах или их последствий сетевые организации должны привести
земельные участки в состояние, пригодное для их использования по
целевому назначению или в состояние, в котором соответствующие
земельные участки находились до выполнения работ, а также возместить
собственникам (землепользователям, землевладельцам, арендаторам) убытки,
причиненные при производстве работ.
Вопросы возмещения убытков при установлении охранных и иных зон
опасных объектов регулируются нормами ст. 57 ЗК РФ и постановления
Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262267. Согласно подп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК
РФ убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных
участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных
участков подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная
выгода. Следует согласиться с позицией О.И. Крассова о том, что причинение
убытков в указанных ситуациях есть результат правомерных действий,
поэтому возмещение ущерба не может рассматриваться как мера
юридической ответственности268. Необходимо добавить, что возмещение
убытков позволяет обеспечить правообладателям земельных участков
компенсацию понесенных ими затрат и иных неблагоприятных последствий,
вызванных ограничением прав на землю.

267
Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 «Об утверждении Правил
возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и
арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным
занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо
ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц» // СЗ РФ. 2003. № 19.
Ст. 1843.
268
См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. - 2-е изд., перераб. - Норма:
ИНФРА-М, 2010.
133

С целью снижения уровня негативного воздействия на окружающую


среду и здоровье человека до пределов, устанавливаемых действующими
гигиеническими и экологическими нормативами269, в законодательстве
предусмотрено установление санитарно-защитных зон. Санитарно-защитная
зона выступает в качестве защитного барьера, обеспечивающего уровень
безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме270.
Правовой режим земельных участков, расположенных в санитарно-
защитных зонах, имеет специфические особенности. Наряду с
ограничениями прав лиц, использующих земельные участки в пределах
санитарно-защитных зон, в указанных зонах предусмотрено установление
специальных видов разрешенного использования271. Вместе с тем,
действующее законодательство не содержит перечня видов разрешенного
использования земельных участков, попадающих в границы санитарно-
защитных зон; отсутствует и указание на то, в каком документе должны
определяться указанные виды разрешенного использования.
Министерство экономического развития РФ в письме от 06.05.2011 г. №
Д23-1928 указало, что установление и оформление санитарно-защитных зон
законодательством урегулировано крайне обрывочно и противоречиво. При
этом виды разрешенного использования земельных участков
устанавливаются в Правилах землепользования и застройки272.

269
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей
среды» (постатейный). / под ред. А.П. Анисимова. - М.: Деловой двор, 2010. (Автор
комментария А.В. Кодолова).
270
Подробнее о санитарно-защитных зонах см., например, постановление Главного
государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74 «О введении в
действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН
2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий,
сооружений и иных объектов» // Российская газета. 2008. 09 февр.
271
п. 5.1.- 5.5. Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 29 мая
2007 г. № 30 «Об утверждении санитарных правил СП 2.6.1.2216-07 «Санитарно-
защитные зоны и зоны наблюдения радиационных объектов. Условия эксплуатации и
обоснование границ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2007. № 34.
272
Письмо Министерства экономического развития РФ от 6 мая 2011 г. N Д23-1928
«Об установлении санитарно-защитной зоны» // СПС Гарант.
134

Однако следует заметить, что нормы ГрК РФ предусматривают определение в


Правилах землепользования и застройки видов разрешенного использования
земельных участков в зависимости от их принадлежности к соответствующей
территориальной зоне. В отношении зон с особыми условиями
использования территорий в Правилах землепользования и застройки в
обязательном порядке должны быть отображены их границы (п. 5 ст. 30 ГрК
РФ), но не виды их разрешенного использования. Необходимо также
отметить, что на практике нередко возникают коллизии правовых режимов
территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий.
Приоритет в таком случае имеют правила использования земель в зонах с
особыми условиями использования территорий273, обусловленные
установленными запретами и ограничениями.
Представляется, что положения о видах разрешенного использования
земельных участков в границах санитарно-защитных зон, должны быть
закреплены в нормах отраслевого законодательства, определяющего режим
санитарно-защитных зон, устанавливаемых вокруг отдельных видов опасных
объектов.
Отношения по определению оснований и порядка использования
земельных участков в границах охранных зон опасных объектов включаются
в предмет правового регулирования земельного права. Нередко действие
охранной зоны распространяется не на весь земельный участок, а только на
его часть. В таком случае соответствующая часть земельного участка
становится непосредственным объектом правового воздействия норм об
охранных зонах.
По смыслу норм п. 1 ст. 6 ЗК РФ части земельных участков являются
самостоятельными объектами земельных отношений. В юридической
литературе вопрос о целесообразности рассмотрения части земельного
участка в качестве разновидности объектов земельных отношений является

273
См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового
режима земель: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2014. С.23.
135

предметом дискуссий. Ряд авторов утверждает, что часть земельного участка


не может быть самостоятельным объектом недвижимости, объектом вещных
прав, не может находиться в собственности иного лица, чем собственник
всего участка. Пространственные границы одного объекта собственности не
должны включать границ другого объекта274. Кроме того, часть земельного
участка не упоминается в числе недвижимых вещей, права на которые
подлежат государственной регистрации275. Некоторые исследователи
предлагают вовсе исключить из законодательства все упоминания о части
земельного участка. При этом решение вопроса о том, как поделить
земельный участок на части, должно осуществляться на основании правил
землепользования и застройки, регламентирующих минимальные и
максимальные размеры земельных участков в территориальных зонах
муниципальных образований276.
Вместе тем, необходимо отметить, что часть земельного участка может
быть объектом гражданско-правовых отношений, например, выступать в
качестве предмета договора аренды, если она индивидуализирована и
отвечает признакам, установленным ч. 3 ст. 607 ГК РФ277. Кроме того,
ипотека здания или сооружения допускается с одновременной ипотекой по
тому же договору земельного участка, на котором находится это здание или
сооружение, либо части этого участка, функционально обеспечивающей
закладываемый объект, либо принадлежащего залогодателю права аренды
этого участка или его соответствующей части278. В литературе справедливо

274
См.: Киндеева Е.А., Пискунова М.Г. Недвижимость: права и сделки. Кадастровый учет
и государственная регистрация прав. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт,
2011.
275
См.: Уткин Б.И. Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с
ними. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Альфа-Пресс, 2007. С. 24.
276
См.: Анисимов А.П., Чаркин С.А. Объекты земельных правоотношений // Российская
юстиция. 2012. № 2. С. 4-8.
277
См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29
апреля 2010 г. по делу № А32-29032/2009 // СПС Гарант
278
См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного
Суда РФ от 01 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением
136

отмечалось, что в российском законодательстве часть земельного участка по


отношению к земельному участку может выступать как производный, так и
непосредственный объект279. Применительно к регулированию правового
режима охранных и санитарно-защитных зон, следует заметить, что часть
земельного участка в данном случае приобретает самостоятельное значение
как объект земельных отношений; действие норм, устанавливающих
особенности эксплуатации земель в границах зон с особыми условиями
использования территорий, ограничивается размерами указанных зон.
Соответственно, можно говорить о дифференцированном правовом режиме
земельного участка и его части, находящейся в пределах охранной или
санитарно-защитной зоны.
Отношения в сфере установления и определения границ охранных зон
в законодательстве урегулированы фрагментарно. Не в полной мере решена
проблема определения правового основания, руководствуясь которым,
заинтересованное лицо может получить доступ к (чужому) земельному
участку в целях возведения опасного объекта, впоследствии влекущего
возникновение ограничения в виде охранной зоны у правообладателя
соответствующего земельного участка. Представляется, что в
рассматриваемой ситуации необходимо получение права ограниченного
пользования чужим земельным участком, т.е. частного сервитута280. Вместе с
тем, следует заметить, что нормы, регулирующие правовой режим охранных

части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего


Арбитражного Суда Российской Федерации. 1996. № 9.
279
См.: Колесникова И.А. Часть земельного участка как объект правоотношений // Право и
экономика. 2013. № 5. С. 56-63.
280
ГК РФ предусматривает возможность предоставления права ограниченного
пользования чужим земельным участком (частного сервитута) в том числе для прокладки
и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения
водоснабжения и мелиорации, а также других нужд, которые не могут быть обеспечены
без установления сервитута, собственнику указанного имущества (п. 1 ст. 274 ГК РФ).
Положения об установлении частного сервитута для строительства, реконструкции,
капитального ремонта и эксплуатации линейных сооружений получили развитие в нормах
ст. 32.1. Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических
зонах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (часть II). Ст. 3127.
137

зон, зачастую адресованы неопределенному кругу лиц и призваны защищать


и обеспечивать публичные интересы и нужды. В этой связи правовым
инструментом регулирования отношений по использованию земельных
участков должен выступать публичный сервитут. В то же время нормы ст. 23
ЗК РФ о публичных сервитутах не могут быть применены к отношениям по
установлению охранных зон опасных объектов в связи с их строительством
или эксплуатацией, поскольку в силу подп. 2 п. 3 названной статьи
основанием для установления публичного сервитута является использование
земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных,
электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной
инфраструктуры281.
В 2009 году Министерством экономического развития РФ был
разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
нормативно-правового регулирования сервитута», в числе положений
которого предусматривается возможность установления публичных
сервитутов в отношении земельных участков для размещения линий связи и
электропередач, трубопроводов и других линейных сооружений. Вводится не
только возможность эксплуатации и ремонта существующих линейных
объектов, но и строительства новых объектов на условиях публичного
сервитута282.
На наш взгляд, представленный подход имеет положительную
направленность, поскольку способствует обеспечению интересов

281
Указанный вывод подтверждается материалами судебной практики. В соответствии с
определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11
сентября 2013 г. № 73-АПГ13-2 не допускается рассматривать возведение линейных
объектов как разновидность изыскательских, исследовательских и других работ,
предусмотренных подп. 9 п. 3 ст. 23 ЗК РФ// СПС Гарант.
282
Письмо Министерства экономического развития РФ от 22 июня 2009 г. N Д23-1850
«Об установлении публичного сервитута» // СПС Гарант; См.: Бочаров М.В., Королев Д.В.
Оформление земельных участков под объектами недропользования и линейными
объектами: актуальные проблемы и перспективы законодательного регулирования //
Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 11. С. 76-86.
138

государства, местного самоуправления, а также населения, что соответствует


целям установления публичного сервитута согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ. В
связи с этим считаем целесообразным развитие в земельном
законодательстве норм об установлении публичных сервитутов для
размещения опасных объектов, влекущих возникновение зон с особыми
условиями использования территорий. В указанном случае акт об
установлении публичного сервитута необходимо рассматривать не только
как правовое основание возникновения ограниченного вещного права на
земельный участок, но и как способ установления ограничения прав на
землю, обусловленный наличием охранных и санитарно-защитных зон
опасных объектов.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что
потенциальная опасность некоторых видов антропогенных объектов,
вероятность наступления неблагоприятных последствий для жизни и
здоровья людей, а также природной среды вследствие нарушения правил их
эксплуатации обусловили закрепление в законодательстве норм и требований
к безопасному использованию указанных объектов и земельных участков, на
которых они расположены.
При определении правового режима земельных участков, находящихся
в границах охранных и санитарно-защитных зон опасных объектов,
учитываются режим опасного объекта и содержание правового режима
соответствующей зоны. В связи с этим порядок использования земельных
участков в границах указанных зон обеспечивает выполнение требований к
надлежащей эксплуатации опасных объектов и выражается в публичном
определении пределов реализации прав собственников и иных
правообладателей земельных участков, на которых расположены опасные
объекты, а также ограничений прав участников земельных отношений.
Установление охранных и санитарно-защитных зон опасных объектов
направлено на обеспечение защиты жизни, здоровья, имущества граждан и
юридических лиц, рационального использования земельных участков, а
139

также недопущение причинения вреда окружающей среде вследствие


эксплуатации таких объектов.
140

Заключение

Подводя итог проведенному исследованию, необходимо изложить ряд


теоретических выводов, а также рекомендаций по дальнейшей разработке
темы диссертации.
Изучение исторического опыта возникновения, развития и
законодательного закрепления института зонирования территорий показало,
что данный институт сформировался в результате необходимости разработки
механизмов управления земельными ресурсами, регулирования отношений
по использованию земельных участков, обусловленной различными
государственными и общественными процессами (урбанизация, научно-
технический прогресс, расширение промышленных производств, повлекших
загрязнение окружающей природной среды, и т.д.).
Правовое регулирование отношений в сфере зонирования территорий,
основывается на комплексном подходе: в состав данного института включены
нормы, регулирующие земельные отношения, а также нормы, регулирующие
отношения в иных сферах общественной жизни, например, отношения в
сфере использования и охраны иных (наряду с землей) природных ресурсов,
градостроительные отношения, отношения в сфере предпринимательской
деятельности. Исходя из этого, в диссертации обосновывается вывод о том,
что зонирование территорий является одним из способов определения
правового режима земель в части норм, регламентирующих порядок
использования и охраны земель.
Зонирование территорий предлагается определять как юридический
механизм обособления территорий с целью установления в их границах
(зонах) специального правового режима, который по отношению к иным
правовым режимам, действующим на соответствующих территориях,
определяет специальные правила регулирования различного рода
общественных отношений (земельных, экологических и других). При этом
141

перечень оснований установления специальных правовых режимов и


содержание норм, их образующих, относится к компетенции законодателя.
Проведенный анализ позволяет выделить следующие виды
зонирования в зависимости от круга отношений, регулируемых нормами о
зонировании территорий: экологическое зонирование, градостроительное
зонирование, зонирование территорий посредством установления зон с
особыми условиями использования территорий, экономическое зонирование.
На основе анализа норм действующего законодательства, проектов
Федеральных законов о внесении изменений в Земельный кодекс РФ и иные
законодательные акты, теоретических концепций, изучения опыта государств
– участников СНГ, в диссертации обосновывается вывод о
нецелесообразности отмены деления земель на категории и урегулирования
правового режима земельных участков посредством территориального
зонирования. Динамизм развития и усложнение земельных отношений
приводит к необходимости разработки общего и специальных (уточняющих,
детализирующих) способов определения правового режима земель. Общий
правовой режим земель позволяет учитывать естественные, природно-
исторические характеристики земли как природного объекта и ресурса и
определяется посредством деления земельного фонда на категории, для
каждой из которых устанавливается свое целевое назначение. Специальный
правовой режим определяется посредством зонирования территорий,
предполагающего выделение в рамках существующей системы категоризации
земель ограниченных территорий – зон со специальным правовым режимом
использования и охраны земель. Соответственно, институт отнесения земель
к категориям и институт зонирования территорий необходимо рассматривать
как взаимосвязанные юридические механизмы российской системы
земельного права. По мнению диссертанта, дальнейшие научные
исследования в сфере зонирования территорий целесообразно осуществлять
с позиций соотношения и взаимосвязи институтов отнесения земель к
категориям и зонирования территорий.
142

В диссертации проведено исследование ключевых вопросов,


касающихся законодательного закрепления и практической реализации
одного из основных видов зонирования – градостроительного зонирования.
В отличие от иных видов зонирования территорий, особенности
правового регулирования градостроительного зонирования обусловлены
спецификой правового режима земель населенных пунктов. Наряду с
нормативной регламентацией земельных отношений, нормы, образующие
институт градостроительного зонирования, регулируют отношения в сфере
определения параметров разрешенного строительства и ограничений
использования объектов капитального строительства.
Градостроительное зонирование следует рассматривать как инструмент
регулирования порядка использования и охраны земель населенных пунктов
на основе актов органов местного самоуправления. Однако, поскольку в
границах муниципальных образований могут находиться земельные участки,
относящиеся к собственности Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, установление органами местного самоуправления
градостроительных регламентов в отношении таких земель не согласуется с
принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления; данное положение нуждается в дальнейшем теоретическом
обосновании и четкой нормативной регламентации.
В качестве составной части, механизма градостроительного
зонирования выступает институт разрешенного использования земельных
участков, который предполагает установление видов хозяйственной и иной
деятельности, в том числе допустимое размещение тех или иных объектов на
земельном участке в пределах конкретной территориальной зоны, и
обеспечивает детализацию их правового режима в составе земель населенных
пунктов.
143

В то же время в отношении земельных участков из состава иных


категорий земель разрешенное использование определяется требованиями об
их принадлежности к соответствующей категории. В работе приведены
примеры и обоснована возможность определения видов разрешенного
использования в отношении всех категорий земель, за исключением земель
запаса.
В ходе исследования отмечена ведущая роль ЗК РФ в регулировании
института разрешенного использования земельных участков. При этом
допускается закрепление отдельных особенностей определения
разрешенного использования земельных участков в составе конкретной
категории земель, а также их использования в соответствии с выбранным
видом, наряду с ЗК РФ, в положениях специальных федеральных законов
(ГрК РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Федеральном законе «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.).
Составной частью системы зонирования территорий является
экологическое зонирование, которое представляет собой юридический
механизм обеспечения защиты и безопасности всех компонентов
окружающей природной среды как единой взаимосвязанной системы,
восстановления природного равновесия, жизни, здоровья и благополучия
граждан.
В процессе исследования определено, что виды экологических зон
различаются в зависимости от объектов, в отношении которых они
установлены. В связи этим предлагается выделять две разновидности
экологического зонирования:
1) зонирование, обеспечивающее защиту природных объектов и
комплексов;
2) зонирование, обеспечивающее безопасность экологически
неблагополучных территорий.
144

Особенности правового режима различных видов экологических зон


выражаются в установлении запретов на осуществление определенных видов
деятельности и ограничений прав на землю.
В ходе исследования правовых основ зонирования территорий, занятых
опасными объектами, выявлена необходимость нормативного определения
понятия и перечня опасных объектов.
При рассмотрении вопроса о соотношении института зонирования
территорий и установления зон с особыми условиями использования
территорий сделан вывод о том, что установление зон с особыми условиями
использования территорий следует рассматривать в качестве одной из
разновидностей зонирования. Специфика объекта, в отношении которого
установлена охранная или санитарно-защитная зона, определяет особенности
правового режима земельных участков, расположенных в границах
указанных зон. При этом требование об использовании земельных участков в
соответствии с установленным для них целевым назначением и разрешенным
использованием сохраняется. В данном случае вводятся специальные правила
использования земельных участков, попадающих в границы зоны с особыми
условиями использования территорий, имеющие приоритетное значение по
сравнению с требованиями об использовании земельных участков в
соответствии с их принадлежностью к определенной категории и
разрешенным использованием.
Применительно к регулированию правового режима охранных зон
обосновано самостоятельное значение части земельного участка как объекта
земельных отношений. Действие норм, устанавливающих особенности
использования и охраны земель в пределах охранной (санитарно-защитной)
зоны, ограничивается ее размерами, и распространяется на соответствующую
часть земельного участка, что влечет установление дифференцированного
правового режима земельного участка и его части.
В работе проведен комплексный анализ института зонирования
территорий, исследованы проблемы в сфере правового регулирования
145

зонирования как одного из способов установления специальных правовых


режимов, включая режим использования и охраны земель, сделаны
теоретические выводы и сформулированы предложения по развитию
действующего законодательства и практики его применения.
146

Список использованных источников

I. Нормативные правовые акты Российской Федерации


1. Декрет «О земле» от 26 октября 1917 г. // Собрание узаконений
РСФСР. – 1917. - № 1. – Ст. 3
2. Земельный кодекс РСФСР (утвержден Постановлением ВЦИК от
30.10.1922 г.) // Собрание узаконений РСФСР. – 1922. - № 68. – Ст. 901
3. Закон СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» //
Ведомости ВС СССР. – 1968. - № 51. – Ст. 485
4. Постановление Совета министров РСФСР от 21 января 1969 г. № 52 «О
мерах по сохранению и рациональному использованию природных
комплексов бассейна озера Байкал» // СП СССР. - 1969. - N 3. - Ст. 20.
5. Постановление Совета министров РСФСР от 09 мая 1960 г. № 652 «Об
охране и использовании природных богатств в бассейне Байкала» // СП
РСФСР. – 1960. - № 22. – Ст. 92.
6. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик
от 13 декабря 1968 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1968. №
51. Ст. 485.
7. Постановление Совета министров РСФСР от 06 мая 1970 г. № 280 «Об
утверждении Правил застройки сельских населенных пунктов РСФСР»
// СП РСФСР. – 1970. - № 14. – Ст. 83.
8. Земельный кодекс РСФСР от 01 июля 1970 г. // Ведомости Верховного
Совета РСФСР. – 1970. - № 28. – Ст. 581.
9. Постановление Совета министров РСФСР от 20 июля 1981 г. № 389
«Об утверждении Правил застройки сельских населенных пунктов
РСФСР» // СП РСФСР. – 1981. - № 23. – Ст. 144.
10.Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 апреля
1987 г. № 434 «О мерах по обеспечению охраны и рационального
147

использования природных ресурсов бассейна озера Байкал в 1987-1995


годах» [Электронный ресурс] // URL: http://www.lawrussia.ru/
texts/legal_346 /doc346a858x441.htm. Дата обращения: 01.11.2013 г.
11. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости
СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 22. – Ст. 768.
12. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I «Об охране окружающей
природной среды» // Российская газета. – 1992. – 3 марта.
13. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. – 1993. –
25 декабря.
14. Водный Кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 23. –
Ст. 2381.
15. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30
ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
16.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января
1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. –
1996. – № 5. – Ст. 410.
17.Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004
года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2005. – № 1 (часть I). – Ст. 16.
18.Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-
ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - №
44. – Ст. 4147.
19.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 2002. – № 1 (часть I). – Ст. 1.
20.Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в
ред. от 12.03.2014 г.) // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2006. – № 50. – Ст. 5278.
148

21.Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых


природных территориях» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 1995. - № 12. – Ст. 1024.
22.Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании
атомной энергии» // Собрание законодательства Российской Федерации.
– 1995. - № 48. – Ст. 4552.
23.Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе» // Собрание законодательства Российской Федерации. –
1995. – № 48. – Ст. 4556.
24.Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной
безопасности населения» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 1996. - № 3. – Ст. 141.
25.Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной
безопасности опасных производственных объектов» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 30. – Ст. 3588.
26.Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 30. –
Ст. 3594.
27.Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - № 16. –
Ст. 1801.
28.Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О
гидрометеорологической службе» // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 1998. - № 30. – Ст. 3609.
29.Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 1999. - № 14. – Ст. 1650.
149

30.Федеральный закон от 01 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера


Байкал» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. -
№ 18. – Ст. 2220.
31.Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - № 26. –
Ст. 2582.
32.Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в
действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2001. - № 44. – Ст. 4148.
33.Федеральный Закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2002. - № 2. – Ст. 133.
34.Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах
культурного наследия // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2002. - № 26. – Ст. 2519.
35.Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 2002. - № 30. – Ст. 3018.
36.Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных
и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2002. - № 48. – Ст. 4746.
37.Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях
управления и распоряжения имуществом железнодорожного
транспорта» // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2003. - № 9. – Ст. 805.
38.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2003. - № 40. – Ст. 3822.
150

39.Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и


сохранении водных биологических ресурсов» // СЗ РФ. – 2004. - № 52
(часть I). – Ст. 5270.
40.Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель
или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 52 (часть I). – Ст.
5276.
41.Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в
действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. - № 1 (часть
I). – Ст. 17.
42.Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых
экономических зонах в Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2005. - № 30 (часть II). – Ст.
3127.
43.Федеральный закон от 03 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в
действие Водного кодекса Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2006. - № 23. – Ст. 2380.
44.Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном
кадастре недвижимости» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2007. - № 31. – Ст. 4017.
45.Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в
Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2010. - № 30. – Ст. 3998.
46.Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ «Об обязательном
страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта
за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» //
151

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2010. - № 31. –


Ст. 4194.
47.Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об
инновационном центре «Сколково» // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 2010. - № 40. – Ст. 4970.
48.Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении
изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
вопросов территориального планирования» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2011. - № 13. – Ст. 1688.
49.Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 289-ФЗ «О внесении
изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2012. - № 53 (ч. 1). – Ст.
7614.
50.Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 290-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «О содействии развития жилищного
строительства» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.–
2012. - № 53 (ч. 1). – Ст. 7615.
51.Федеральный закон от 21 октября 2013 г. № 282-ФЗ «О внесении
изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2013. - № 43. – Ст. 5452.
52.Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении
изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. –
2014. – 27 июня.
53.Указ Президента Российской Федерации от 7 июля 2011 г. № 899 «Об
утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и
152

техники в Российской Федерации и перечня критических технологий


Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2011. – N 28. – Ст. 4168.
54.Постановление Правительства Российской Федерации от 07 декабря
1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и
горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и
курортов федерального значения» // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 1996. - № 51. – Ст. 5798.
55.Постановления Правительства Российской Федерации от 18 февраля
1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого
государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с
ним» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - №
8. Ст. 963.
56.Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября
2000 г. № 661 «Об экологическом зонировании Байкальской природной
территории и информировании населения о границах Байкальской
природной территории, ее экологических зон и об особенностях
режима экологических зон» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2000. - № 37. – Ст. 3727.
57.Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа
2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности,
запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской
природной территории» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2001. - № 37. – Ст. 3687.
58.Постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г.
№ 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам
земельных участков, землепользователям, землевладельцам и
арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или
временным занятием земельных участков, ограничением прав
собственников земельных участков, землепользователей,
153

землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением


качества земель в результате деятельности других лиц» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 19. – Ст. 1843.
59.Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля
2007 г. № 253 «О порядке ведения государственного водного реестра» //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. - № 19. –
Ст. 2357.
60.Постановление Правительства Российской Федерации от 10 января
2009 г. № 17 «Об утверждении Правил установления на местности
границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос
водных объектов» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2009. - № 3. – Ст. 415.
61.Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля
2009 г. № 160 «О порядке установления охранных зон объектов
электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных
участков, расположенных в границах таких зон» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2009. - № 10. – Ст. 1220.
62.Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2014 г. N 71
«Об утверждении Правил направления органами государственной
власти и органами местного самоуправления документов, необходимых
для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в
области государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного
кадастра недвижимости, а также о требованиях к формату таких
документов в электронной форме» // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 2014. - № 6. – Ст. 586.
63.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября
2006 г. № 1641-р // Собрание законодательства Российской Федерации.
– 2006. - № 49 (часть II). – Ст. 5256.
154

64.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010


г. № 982-р «Об утверждении плана мероприятий по
совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных
функций и оптимизации предоставления государственных услуг в
области градостроительной деятельности» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2010. - № 25. – Ст. 3220.
65.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011
г. № 165-р // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2011. - № 8. – Ст. 1142.
66.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011
г. № 1757-р // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2011. - № 43. – Ст. 6088.
67.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г.
№ 297-р // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. -
№ 12. – Ст. 1425.
68.Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 6 февраля 1995 г.
N 45 «Об утверждении «Временного порядка объявления территории
зоной чрезвычайной экологической ситуации» // СПС Гарант. 2013.
69.Приказ Росземкадастра от 20 марта 2003 г. № П/49 «Об утверждении
Методики государственной оценки земель промышленности и иного
специального назначения» // СПС Гарант. 2013.
70.Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 15
февраля 2007 г. N 39 «Об утверждении Методических указаний по
государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов» //
Российская газета. –2007. – 15 мая.
71.Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 30 апреля 2008 г.
N 108 «Об утверждении Положения о Федеральном государственном
учреждении «Национальный парк «Удэгейская легенда», находящемся
в ведении Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования» // СПС Гарант. 2013.
155

72.Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 02 июля 2010 г. N 235


«Об утверждении Положения о федеральном государственном
учреждении «Национальный парк «Анюйский» // СПС Гарант. 2013.
73.Приказ Министерства экономического развития РФ от 20 сентября
2010 г. N 445 «Об утверждении Методических указаний по
государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного
назначения» // Экологические ведомости. – 2010. - № 9.
74.Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 4 октября 2011 г.
N 806 «Об утверждении Положения о национальном парке «Русская
Арктика» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. – 2011. - № 51.
75.Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 26 марта 2012 г. N 82
«Об утверждении Положения о национальном парке «Лосиный остров»
// Российская газета. – 2012. – 29 августа.
76.Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 9 ноября 2012 г.
N 380 «Об утверждении Положения о национальном парке «Куршская
коса» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. – 2013 г. - № 5.
77.Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 4 июня 2012 г. N 142
«Об утверждении Положения о национальном парке «Земля леопарда»
// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. – 2012 г. - № 37.
78.Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и
картографии от 15 декабря 2011 г. N П-0501-11 «Об организации работ
по реализации Порядка предоставления сведений, внесенных в
государственный кадастр недвижимости, утвержденного приказом
Министерства экономического развития Российской Федерации от
27.02.2010 N 75, а также Порядка представления в орган кадастрового
учета при постановке на кадастровый учет объекта недвижимости
заявления о кадастровом учете и необходимых для кадастрового учета
156

документов в форме электронных документов, утвержденного приказом


Министерства экономического развития Российской Федерации от
28.12.2009 N 555» // Вестник Росреестра. – 2012. - № 1.
79.Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и
атомному надзору от 17 января 2013 г. N 9 «Об утверждении Порядка
согласования Федеральной службой по экологическому,
технологическому и атомному надзору границ охранных зон в
отношении объектов электросетевого хозяйства» // Российская газета. –
2013. – 31 июля.
80.Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29
мая 2007 г. № 30 «Об утверждении санитарных правил СП 2.6.1.2216-
07 «Санитарно-защитные зоны и зоны наблюдения радиационных
объектов. Условия эксплуатации и обоснование границ» // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. –
2007. – № 34.
81.Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25
сентября 2007 г. № 74 «О введении в действие новой редакции
санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН
2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная
классификация предприятий, сооружений и иных объектов» //
Российская газета. – 2008. – 09 февраля.
82.Правила охраны магистральных трубопроводов (утв. постановлением
Федерального горного и промышленного надзора России от 24 апреля
1992 г. N 9) (утв. Заместителем Министра топлива и энергетики 29
апреля 1992 г.) (в редакции постановления Федерального горного и
промышленного надзора России от 23 ноября 1994 г. N 61) // ГУП НТЦ
«Промышленная безопасность» Госгортехнадзора России, Москва,
2004.
157

83.Межгосударственный стандарт ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и


определения» (введен в действие постановлением Госстандарта СССР
от 28 октября 1985 г. N 3453) // Издательство стандартов № 1986.
84.Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в
чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий»
(утв. постановлением Госстандарта РФ от 22 декабря 1994 г. N 327) //
СПС Гарант. 2014.
85.Письмо Министерства экономического развития РФ от 26 мая 2009 г.
N Д23-1570 «О видах разрешенного использования земельных
участков» // СПС Гарант. 2012.
86.Письмо Министерства экономического развития РФ от 22 июня 2009 г.
N Д23-1850 «Об установлении публичного сервитута» // СПС Гарант.
2014.
87. Письмо Министерства экономического развития РФ от 2 августа
2010 г. N Д23-2919 «О применении положений пункта 1 части 5 статьи
27 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О
государственном кадастре недвижимости» // СПС Гарант. 2013.
88.Письмо Министерства экономического развития РФ от 20 июля 2011 г.
N ОГ-Д23-508 «О водоохранных зонах» // СПС Гарант. 2013.
89.Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления
зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического
бедствия (утв. Минприроды РФ 30 ноября 1992 г.) // СПС Гарант. 2014.
90.Устав города Орла от 22 июня 2005 года № 72/753-ГС //
Зарегистрировано в ГУ Министерства юстиции России по
Центральному федеральному округу в Орловской области 18 октября
2005 г. N RU573010002005001. Сайт Орловский городской Совет
народных депутатов [Электронный ресурс] // URL:
http://www.orelgorsovet.ru/p5.html. Дата обращения: 30.11.2014 г.
91.Устав города Брянска от 30 ноября 2005 года // Зарегистрировано в ГУ
Министерства юстиции России по Центральному федеральному округу
158

5 декабря 2005 г. N ru 323010002005001. Сайт Брянский городской


Совет народных депутатов [Электронный ресурс] // URL:
http://site.bryansk032.ru/?subm=40. Дата обращения: 30.11.2014 г.
92.Постановление Администрации города Орла от 27 октября 2006 г. №
1980 «О подготовке Правил землепользования и застройки в городе
Орле». Сайт Орловский деловой портал. Новости. Центральный ФО
[Электронный ресурс] // URL: http://oryol.news-city.info/
docs/sistemsr/dok_iertcz.htm. Дата обращения: 01.03.2012 г.
93.Решение Орловского городского Совета народных депутатов от 30
октября 2008 г. № 38/616-ГС «Об утверждении Правил
землепользования и застройки городского округа «Город Орел» //
Вестник Орловского городского Совета народных депутатов. – 2008. –
№ 10.
94. Федеральный закон «О внесении изменений в части первую, вторую,
третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а
также в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(проект) // Интернет-портал «Российской газеты». – 2011. – 14
сентября. http://www.rg.ru/2011/09/14/gk-izm-site-dok.html. Дата
обращения: 02.01.2012 г.
95.Федеральный закон № 480434-5«О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты
Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления
земельных участков и определения порядка их разрешенного
использования». Сайт Информационный портал «Саморегулирование»
(проект) [Электронный ресурс] URL: http://sroportal.ru/laws/proekt-
480434-5-fz-o-vnesenii-izmenenij-v-z/ Дата обращения: 08.07.2014.
96.Федеральный закон № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании
утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или
159

земельных участков из одной категории в другую» (проект) // СПС


Консультант плюс http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;
base=PRJ;n=94248. Дата обращения: 10.03.2014 г.
97. Федеральный закон № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части перехода от деления земель на
категории к территориальному зонированию» (проект). Сайт
Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума.
Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=465
407-6&02. Дата обращения: 21.07.2014 г.
98.Федеральный закон № 269542-6 «О Родовых усадьбах» (проект).
Справочная правовая система Консультант плюс [Электронный ресурс]
// URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ;n=105965;
req=doc. Дата обращения: 07.11.2013 г.
99. Федеральный закон № 115008-3 «О статусе зон экологического
бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их
территории» (проект) // Справочная правовая система Консультант
плюс [Электронный ресурс] // URL: http://base.consultant.ru
/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=9158;fld=134;dst=4294967295;rn
d=0.6938340698834509. Дата обращения: 22.08.2014 г.
100. Федеральный закон N 162538-5 «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
(проект) // Справочная правовая система Консультант плюс
[Электронный ресурс] // URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=
65659;fld=134;dst=4294967295;rnd=0.04902067850343883. Дата
обращения: 22.08.2014 г.
101. Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении
Классификатора видов разрешенного использования земельных
160

участков» (проект). Сайт Министерство экономического развития


Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL:
http://www.economy.gov.ru
/minec/about/structure/deprealty/doc20120628_010. Дата обращения:
08.08.2013 г.
102. Модельный земельный кодекс для государств – участников СНГ
от 04.12.2004. Сайт Spravka-Jurist.com Юридическая консультация
[Электронный ресурс] // URL: http://www.spravka-jurist.com/base/part-
ex/tx_cszfoe/index.htm. Дата обращения: 03.09.2012.
II. Материалы судебной практики
103. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15
июля 2010 г. № 931-О-О // Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации. - 2011. - № 2.
104. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 01 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых
вопросах, связанных с применением части первой Гражданского
кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации. – 1996. – № 9.
105. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 29 мая 2012 г. N 12919/11 // Вестник
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 2012. – № 9.
106. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29
мая 2012 г. N 13016/11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации. – 2012. – № 9.
107. Определение Судебной Коллегии по административным делам
Верховного Суда РФ от 11 сентября 2013 г. N 73-АПГ13-2 // СПС
Гарант
108. Обобщение судебной практики Федерального арбитражного суда
Северо-Кавказского округа по делам, рассмотренным в кассационном
161

порядке во втором полугодии 2007 года // Вестник Федерального


арбитражного суда Северо-Кавказского округа. – 2008. – № 4/2008.
109. Постановление Федерального Арбитражного суда Волго-Вятского
округа от 11 декабря 2009 г. по делу № А28-6194/2009-133/16 // СПС
Консультант плюс. 2011.
110. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского
округа от 17 июня 2008 г. N Ф04-2258/2008(3185-А81-9) // СПС Гарант.
2012.
111. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 24 февраля 2011 г. N Ф05-16535/10 по делу N А41-39938/2009 // СПС
Гарант. 2011.
112. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского
округа от 2 сентября 2013 г. N Ф08-4776/13 по делу N А32-40040/2012 //
СПС Гарант. 2013.
113. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского
округа от 25 апреля 2013 г. N Ф08-1455/13 по делу N А32-37844/2011 //
СПС Гарант. 2013.
114. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского
округа от 29 апреля 2010 г. по делу № А32-29032/2009 // СПС Гарант.
2012.
115. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 18 февраля 2009 N Ф09-553/09-С3 по делу N А60-19712/2008-С8 //
СПС Консультант плюс. 2011.
116. Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от
22 июня 2011 г. N 12АП-3656/11 // СПС Гарант. 2011.
117. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 19 июля 2013 г. N 18АП-6578/13 // СПС Гарант. 2014.
118. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 2 ноября 2011 г. N 14АП-6837/11 // СПС Гарант. 2012.
162

119. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24


января 2011 г. № 07АП-10952/10 по делу № А45-12716/2010 // СПС
Гарант. 2012.
III. Международные правовые документы
120. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия
от 16 ноября 1972 г. (ратифицирована Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI) // Сборник действующих
договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными
государствами, М., 1991 г., вып. XLV, с. 482.
IV. Зарубежное законодательство
121. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года N442-
II // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. № 13. Ст. 99.
122. Земельный кодекс Республики Украина от 25 октября 2001 года
N2768-III // Ведомости Верховной Рады (ВВР). 2002. N 3 – 4. Ст. 27.
123. Закон Республики Армения от 14.06.2001 г. № 3Р-190 «Об озере
Севан» [Электронный ресурс] // URL: http://www.arlis.am/
DocumentView.aspx? docid=63352. Дата обращения: 20.08.2014.
V. Диссертации и авторефераты
1. Александрова А.Ю. Правовое регулирование использования земель
поселений для застройки в России: Автореф. дисс. канд. юрид. наук.
М., 2008.
2. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков:
Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2011.
3. Бедова Е.С. Правовой режим земель населенных пунктов: Автореф.
дисс. канд. юрид. наук. М., 2012.
4. Боголепов Р.Д. Правовой режим земель промышленного и
транспортного назначения: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1964.
5. Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении
правового режима земель: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2014.
163

6. Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении


правового режима земель: дисс. канд. юрид. наук, М., 2014.
7. Бурмистрова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в
области градостроительной деятельности: Автореф. дисс. канд. юрид.
наук. Челябинск, 2009.
8. Буров В.А. Реализация принципа деления земель на категории по
целевому назначению: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2011.
9. Головина М.И. Публичные и частные начала в правовом
регулировании земельных отношений: общетеоретический аспект:
Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Калининград, 2011.
10. Захарова К.С. Системные связи принципов права: теоретические
проблемы: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2009.
11. Золотова О.А. Правовой режим охранных зон: Автореф. дисс. канд.
юрид. наук. М., 2013.
12. Золотова О.А. Правовой режим охранных зон: дисс. канд. юрид. наук.
М., 2013.
13. Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель
специального назначения в СССР: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М.,
1966.
14. Лебедев Д.Г. Правовое регулирование территориального
планирования использования земель городов в Российской Федерации:
Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2007.
15. Лебедев Д.Г. Правовое регулирование территориального
планирования использования земель городов в российской федерации:
дисс. канд. юрид. наук. М., 2007.
16. Моргунова Е.Р. Установление правового режима земель при
градостроительном зонировании: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.,
2013.
17. Пирожкова И.Г. Строительное законодательство Российской
империи: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Тамбов, 2006.
164

18. Румянцев Ф.П. Правовое регулирование оборота земель


сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики:
Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2011.
19. Рыбаков А.М. Правовые проблемы охраны земель от наводнений:
Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2013.
20. Хамнаев И.В. Организационно-правовой механизм охраны
экосистемы озера Байкал: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2008.
21. Чередников А.В. Градостроительное зонирование как средство
обеспечения публичных экологических и частных интересов: Автореф.
дисс. канд. юрид. наук. М., 2012.
22. Шестакова О.Г. Правовое регулирование использования и охраны
земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга:
Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2009.
23. Шишканов В.А. Реализация полномочий органов местного
самоуправления в сфере градостроительства: на примере городов
Иркутской области: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Омск, 2008.
VI. Монографии, учебники, комментарии законодательства
24. Аграрное право. Учебник для юридических вузов / Отв. ред.: Быстров
Г.Е., Козырь М.И. - М.: Юристъ, 1996. - 376 c.
25. Азми Д.М. Система права и ее строение: методологические подходы
и решения. - М.: Юстицинформ, 2014.
26. Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М.: Госюриздат,
1958.
27. Алексеев С.С. и др. Гражданское право в вопросах и ответах. 2-е изд.,
перераб. и доп.: учеб. пособие / под ред. С.С. Алексеева. - М.:
Проспект; Екатеринбург: Институт частного права, 2009.
28. Амелин Р.В., Бевзюк Е.А., Волков Ю.В., Марченко Ю.А., Холодная
Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об
электронной подписи». - Система ГАРАНТ, 2012.
165

29. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного


государства: Монография. – М.: Новый индекс, 2012.
30. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право
России: Курс лекций. Руководитель авторского коллектива и
ответственный редактор – доктор юридических наук А.П. Анисимов –
Волгоград: Издательство Альянс, 2006.
31. Балезин В.П. Советское земельное право, учебник. М., Юрид. лит.,
1977.
32. Бирюкова Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 ноября
1995 г. N 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской
Федерации» (под ред. М.Ю. Лобановой). - Система ГАРАНТ, 2013.
33. Богданов Н.А. Экологическое зонирование: научно-методические
приемы (Астраханская область). М.: Юрайт, 2005.
34. Боголюбов С.А. Земля и право. Пособие для российских
землевладельцев. - М., 1997.
35. Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Игнатюк Н.А. и др. Комментарий
к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный).
3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.
36. Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному кодексу
Российской Федерации (отв. ред. Боголюбов С.А.). - 7-е изд., перераб. и
доп. - М.: Проспект, 2011.
37. Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. [и др.] Аграрное
право / отв. ред. М.И. Палладина, Н.Г. Жаворонкова. - М.: Проспект,
2010.
38. Большой юридический словарь (под ред. А.В. Малько). М.: Проспект,
2009.
39. Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных
заведений. - Система ГАРАНТ, 2010.
40. Буров В.А. Научно-практический комментарий к Федеральному
закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или
166

земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). М.:


Юстицинформ, 2011.
41. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд.,
перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2012.
42. Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое
регулирование (комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999.
43. Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е
издание, переработанное, дополненное и исправленное). - М.:
Проспект, 2011.
44. Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства:
проблемы и решения: научно-практическое пособие. - М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
РФ, 2013.
45. Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы
земельных правоотношений. Монография. – М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации, Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2009.
46. Гейт Н.А. Экологическое право: курс лекций. - М.: ТК Велби, Изд-во
Проспект, 2009 г.
47. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной
деятельности в условиях становления рынка недвижимости / рук. авт.
коллек. Э.К. Трутнев. - М.: Фонд Институт экономики города, 2008.
48. Гражданское право: В 4 т. Т. 2: Вещное право. Наследственное право.
Исключительные права. Личные неимущественные права / отв. ред.
Е.А. Суханов. - М.: Волтерс Клувер, 2008.
49. Грибовский В. М. Государственное устройство и управление
Российской империи (из лекций по русскому государственному и
административному праву). Одесса, типография «Техник», 1912 г.
50. Гриненко С.В. Экономика недвижимости. Конспект лекций.
Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004.
167

51. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в


гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы.
Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / отв. ред. A.Л.
Маковский; М.: Родос, 1998.
52. Емелькина И.А. Система ограниченных вещных прав на земельный
участок: монография. - М.: Волтерс Клувер, 2011.
53. Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб./ Отв. Ред. Н.И. Краснов.
– 9-е изд., перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2004.
54. Земельное законодательство зарубежных стран / отв. ред. Г.А.
Аксененок, Н.И. Краснов, Л.П. Фомина. М.: Наука, 1982.
55. Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова и Р.К. Гусева. М.:
ТК Велби, Проспект, 2006.
56. Земельное право России: Учебник по специальности «Правоведение»/
Под редакцией В.В. Петрова. М., 1997. – 300 с.
57. Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости
как функция государственного управления в сфере использования и
охраны земель: Монография. – М.: РИОР: ИНФРА-М, 2013. – 357 с. –
(Научная мысль). – DOI 10.12737/1658.
58. Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного
назначения. – М., 2004.
59. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юрист,
2002.
60. Киндеева Е.А., Пискунова М.Г. Недвижимость: права и сделки.
Кадастровый учет и государственная регистрация прав. - 4-е изд.,
перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2011.
61. Кодолова А.В. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля
1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов» (постатейный). - Система ГАРАНТ, 2012.
62. Козлов Д.В. Совокупный (комплексный) правовой режим земельных
участков: монография. - Специально для системы ГАРАНТ, 2012.
168

63. Козырь М.И. Имущественные правоотношения колхозов в СССР. М.:


Наука, 1966.
64. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня
2006 г. N 74-ФЗ / под редакцией доктора юридических наук,
профессора О.Л. Дубовик. Система ГАРАНТ, 2012.
65. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С.А.
Боголюбова). - ООО Новая правовая культура, 2005 г.
66. Комментарий к Земельному кодексу РФ (постатейный) / Под ред.
С.А.Боголюбова, Е.Л.Мининой. М., 2002.
67. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (учебно-
практический) (под ред. В.В. Круглова и С.А. Степанова). М.:
Проспект, 2010 г.
68. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред.
Л.В. Лазарева. М.: Новая правовая культура, 2009.
69. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ
«Об охране окружающей среды» / под ред. О.Л. Дубовик. Система
ГАРАНТ, 2010.
70. Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ
«Об особо охраняемых природных территориях» (под ред. Дубовик
О.Л.). - Система ГАРАНТ, 2010.
71. Коптюг В.А. Наука спасет человечество. Новосибирск, 1997.
72. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. –
М.: Юристъ, 2006.
73. Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу
Российской Федерации. М., 2001.
74. Крассов О.И. Комментарий земельного законодательства. М., 2004.
75. Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. - 2-е изд.,
перераб. - Норма: ИНФРА-М, 2010.
169

76. Курдиновский В.И. К учению о легальных ограничениях права


собственности на недвижимость в России. Одесса: «Экономическая»
типография, 1899.
77. Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. - М., 1977.
78. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об
охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А.П. Анисимова. - М.: Деловой двор, 2010.
79. Общая теория земельного права / отв. ред.: Г.А. Аксененок, И.А.
Иконицкая, Н.И. Краснов. М.: Наука, 1983.
80. Политика. Толковый словарь. — М.: «ИНФРА-М», Издательство
«Весь Мир». Д. Андерхилл, С. Барретт, П. Бернелл, П. Бернем, и др.
Общая редакция: д.э.н. Осадчая И.М. 2001.
81. Право собственности на землю в России и ЕС: правовые проблемы:
сборник статей / отв. ред. И.А. Иконицкая. М.: Волтерс Клувер, 2009.
82. Правовая охрана озера Байкал: научно-практическое пособие / отв.
ред. Ю.И. Шуплецова. М.: Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации, 2013.
83. Правовой механизм государственного регулирования и поддержки
агропромышленного комплекса / под ред. С.А. Боголюбова. – М.:
Норма, 2009.
84. Правовые препятствия для эффективных сельских земельных
отношений в Восточной Европе и Центральной Азии. Сравнительный
анализ. Технический доклад Всемирного банка № 436. - М., 2000.
85. Сельскохозяйственное право. Учебник / Быстров Г.Е., Денисов А.А.,
Клюкин Б.Д., Козырь М.И., и др.; Отв. ред.: Козырь М.И., Петров В.В. -
М.: Юрид. лит., 1985. - 576 c.
86. Судебная защита земельных прав граждан России / под ред.
Ю.Н. Андреева. - Система ГАРАНТ, 2012.
170

87. Трифонов А.С. Правовой режим земель промышленности. - М.:


Волтерс Клувер, 2007.
88. Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. Москва: типография
Императорского Московского Университета, 1909.
89. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному
кодексу Российской Федерации. – М.: Проспект, 2010.
90. Уткин Б.И. Государственная регистрация прав на земельные участки
и сделок с ними. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Альфа-Пресс, 2007.
91. Философия: Энциклопедический словарь / под ред. А.А. Ивина. М.:
Гардарики, 2004.
92. Философский энциклопедический словарь. — М.: Советская
энциклопедия. Гл. редакция: Л. Ф. Ильичѐв, П. Н. Федосеев, С. М.
Ковалѐв, В. Г. Панов. 1983.
93. Чикильдина А.Ю. Правовое регулирование оборота дачных, садовых
и огородных участков. – М., 2012.
94. Чичерин Б.Н. Общее государственное право (под редакцией и с
предисловием В.А. Томсинова). - М.: Зерцало, 2006.
95. Школьный этимологический словарь русского языка. Происхождение
слов. — М.: Дрофа. Н. М. Шанский, Т. А. Боброва. 2004.
96. Шорников Д.В. Закон и Байкале: предыстория и история // Сибирский
Юридический Вестник. 1999. № 1.
97. Экологический словарь. — Алма-Ата: Наука. Б.А. Быков. 1983.
98. Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А.
Боголюбова. - М., 2001.
VII. Научные статьи
99. Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа
регулирования городской застройки // Правовые вопросы
строительства. 2005. № 2.
100. Анисимов А.П. Зонирование территорий городских и сельских
поселений: виды и правовое значение // Право и экономика. 2004. № 6.
171

101. Анисимов А.П. Некоторые проблемы совершенствования


законодательства о правовом режиме земель поселений // Журнал
российского права. 2004. № 4.
102. Анисимов А.П. Новый Градостроительный кодекс Российской
Федерации в контексте земельной реформы // Право и экономика. 2005.
№ 3.
103. Анисимов А.П. О некоторых концептуальных новеллах
Градостроительного кодекса РФ в правовом регулировании земельных
отношений // Аграрное и земельное право. 2006. № 3.
104. Анисимов А.П. О некоторых новеллах законодательства о порядке
проведения публичных слушаний // Журнал российского права. 2006.
№ 7.
105. Анисимов А.П., Землякова Г.Л. Правовой режим земель
инновационного центра «Сколково»: вопросы теории // Современное
право. 2011. № 2.
106. Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как
функция управления земельным фондом: вопросы теории //
Современное право. 2012. № 8.
107. Анисимов А.А., Мельников Н.Н. Правовой режим земельных
участков особых экономических зон и зон территориального развития
// Юрист. 2012. № 24.
108. Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Системно-структурный анализ
категорий «целевое назначение» и «разрешенное использование» в
природоресурсных отраслях права: вопросы теории // Российская
юстиция. 2013. № 11.
109. Анисимов А.П., Чаркин С.А. Объекты земельных правоотношений //
Российская юстиция. 2012. № 2.
110. Афанасьева Т. Истоки и проблемы градостроительного
законодательства в России // Жилищное право. 1999. № 3.
172

111. Барановский Г.В. Основы строительного уложения // «Строитель».


Вестник Архитектуры, домовладения и санитарного зодчества. 1903.
№№ 5 – 8; 13 – 18.
112. Башмаков Г.С., Беляева З.С., Иконицкая И.А. Современные проблемы
нового земельного законодательства (По материалам обсуждения
проекта Земельного кодекса РФ) // Государство и право. 1995. № 8.
113. Борисов А.А. Новеллы градостроительного зонирования // Журнал
российского права. 2011. № 7.
114. Борисов А.А. Правовые проблемы градостроительного зонирования //
Аграрное и земельное право. 2011. № 6 (78).
115. Бочаров М.В. К обсуждению типовых правил землепользования и
застройки // Управление развитием территории. 2012. № 2.
116. Бочаров М.В., Королев Д.В. Оформление земельных участков под
объектами недропользования и линейными объектами: актуальные
проблемы и перспективы законодательного регулирования //
Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 11.
117. Бушер Г., Грин М. Развитие законодательства о земле и
землепользовании в штате Массачусетс // Право и политика. 2006 № 11.
118. Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и
практика // Государство и право. 2000. № 4.
119. Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории
по целевому назначению // Экологическое право. 2005. № 2.
120. Волков С.Н. Определение видов разрешенного использования
земельных участков сельскохозяйственного назначения при
планировании устойчивого развития сельских территорий //
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 7.
121. Волков С.Н. Основные положения концепции современного
землеустройства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.
2010. № 2.
173

122. Гаджиев Г.А. Объективная природа правовых принципов и их учет в


хозяйственном законодательстве // Законодательство и экономика.
2004. № 5.
123. Галиновская Е.А. Особенности включения земли в правовые
отношения в качестве объекта // Журнал российского права. 2012. № 8.
124. Галятин М.Ю. Зонирование - способ правового регулирования
земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6.
125. Грушина Е.В. Сложные объекты как новая категория //
Законодательство. 2009. N 2.
126. Дегтев А.В. Земля – объект земельных и гражданских
правоотношений // Право и экономика. 2005. № 8.
127. Дементьева О.А. О регламентации института публичных слушаний в
муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. №
11.
128. Евпланов А. Что огород, что кладбище... Деление земель на категории
в зависимости от назначения собираются отменить // Российская
Бизнес-газета. 2011. № 819 (37).
129. Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете
совершенствования нормативно-правового регулирования
предоставления государственных услуг в области градостроительной
деятельности // Сборник материалов Международной научно-
практическая конференции на тему «Государство и право: вызовы 21
века (Кутафинские чтения)». М., 2011.
130. Калиниченко В.Т. Экологический кодекс Франции // Экологическое
право. 2010. № 6.
131. Кичигин Н.В. Актуальные проблемы применения генеральных планов
и правил землепользования и застройки // Имущественные отношения
в Российской Федерации. 2014. № 2.
132. Колесникова И.А. Часть земельного участка как объект
правоотношений // Право и экономика. 2013. № 5.
174

133. Колесова О.Н. Правовой режим водоохраной зоны // Журнал


российского права. 2012. № 4.
134. Кучинская А.В., Липски С.А. Условия создания особых
экономических зон и определения прилегающей к особым
экономическим зонам территории в Российской Федерации //
Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 3.
135. Ламаш В.А., Понька В.Ф. Теоретические и практические аспекты
перевода земель и земельных участков из одной категории в другую //
Адвокат 2009. № 12.
136. Мальцев Д.Л. Земельный участок как объект правоотношений //
Российский юридический журнал. 2009. N 3 (66).
137. Манылов И.Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право //
Журнал российского права. 2012. № 1.
138. Мельников Н.Н. Правовое регулирование планировки территории
искусственного земельного участка // Российская юстиция. 2012. № 8.
139. Мельников Н.Н. Роль градостроительного зонирования в
регулировании правового режима земельных участков // Хозяйство и
право. 2013. № 7.
140. Мельников Н.Н. Теоретические основы отнесения земель к
категориям и зонирования территорий в Российской Федерации //
Хозяйство и право. 2013. № 3.
141. Минина Е.Л. Разрешенное использование земельных участков:
вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012.
№ 1.
142. Митягин С.Д. Некоторые соображения по теме дискуссии
«Формирование территориальных зон на картах градостроительного
зонирования» // Управление развитием территорий. 2012. № 2.
143. Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных
слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23.
175

144. Пирожкова И.Г. Система источников строительного законодательства


Российской империи в XIX - начале XX вв. Исторические,
философские, политические и юридические науки, культурология и
искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2009. № 2(3).
145. Погорелая О.Н. О методах и принципах экологического зонирования
городских территорий // Вестник Балтийского федерального
университета им. И. Канта. 2012. № 1.
146. Савин Д.С. Правила землепользования и застройки – 6 вопросов на
злобу дня // Территория и планирование. 2010. № 2 (26).
147. Сиваков Д.О. О правовой охране озер // Журнал российского права.
2012. № 2.
148. Симонова О.А. Правовые способы защиты публичных интересов при
обороте земель сельскохозяйственного назначения // Право и
экономика. 2009. № 9.
149. Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Об особенностях содержания,
порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки
муниципальных образований // Правовые вопросы строительства. 2004.
№ 2.
150. Старова Е.В. Установление правового режима земель
промышленности // Законодательство. 2011. № 5.
151. Устюкова В.В. Оборотоспособность земельных участков в свете
проекта Федерального закона о внесении изменений в Гражданский
кодекс РФ // Хозяйство и право. 2012. № 8.
152. Федоренко Ю.В. Разрешенное использование земельного участка:
понятие, содержание, проблемы // Правовой журнал «Сибирский
юридический вестник». 2010. № 4.
153. Хлопцов Д.М. Регулирование отношений собственности на
земельном рынке России // Имущественные отношения в Российской
Федерации. 2009. № 3.
176

154. Черноуцан А.В. Разрешенное использование по-уральски // эж-

ЮРИСТ. 2010. № 48.


155. Чижова В.П. Методика зонирования национальных парков // Южно-
Российский Вестник геологии, географии и глобальной энергии.
Научно-технический журнал. 2006. № 3 (16).
156. Шиняева Н. «Кодексом по городу» (интервью с Л.Е. Бандориным,
разработчиком ГрК РФ, преподавателем кафедры МГУ им. М.В.
Ломоносова, заместителем директора Фонда «Институт экономики
города») // «эж-ЮРИСТ». 2006. № 49.
VIII. Электронные ресурсы
157. Байкальская природная территория. Сайт Русское географическое
общество [Электронный ресурс] // URL: http://www.rgo.ru/2010/08/
bajkalskaya-prirodnaya-territoriya/. Дата обращения: 06.11.2013 г.
158. Газета РБК daily. 17.04.2012 [Электронный ресурс] // URL:
www.rbcdaily.ru. Дата обращения: 20.04.2012 г.
159. Депутаты и эксперты обсудили перспективы перехода к системе
территориального зонирования. Сайт Законодательное Собрание
Ульяновской области [Электронный ресурс] // URL:
http://www.zsuo.ru/novosti/5705-deputaty-i-eksperty-obsudili-perspektivy-
perekhoda-k-sisteme-territorialnogo-zonirovaniya.html. Дата обращения:
21.07.2014 г.
160. Заключение Комитета Государственной Думы по земельным
отношениям и строительству по проекту федерального закона №
50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части отмены категорий земель и признании утратившим силу
Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую» - внесен депутатами Государственной
Думы А.Л.Маркиным, В.В.Парахиным Сайт Федеральное Собрание
Российской Федерации. Государственная Дума. Официальный сайт
177

[Электронный ресурс] // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/


main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=50654-6&02. Дата обращения:
17.07.2014 г.
161. Заключение Комитета Государственной Думы по федеративному
устройству и вопросам местного самоуправления по проекту
федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании
утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую» - внесен депутатами
Государственной Думы А.Л.Маркиным, В.В.Парахиным Сайт
Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума.
Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=50654-
6&02. Дата обращения: 17.07.2014 г.
162. Заключение Комитета по природный ресурсам,
природопользованию и экологии, Комитета Государственной Думы по
аграрным вопросам на проект федерального закона № 50654-6 «О
внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального
закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории
в другую», внесенный депутатами Государственной Думы
А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным // Сайт Федеральное Собрание
Российской Федерации. Государственная Дума. Официальный сайт
[Электронный ресурс] // URL: http://asozd2.duma.gov.ru
/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=50654-6&02. Дата обращения:
17.07.2014 г.
163. Заключение Комитета Государственной Думы по природным
ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального
178

закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс


Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части перехода от деления земель на категории к
территориальному зонированию» Сайт Федеральное Собрание
Российской Федерации. Государственная Дума. Официальный сайт
[Электронный ресурс] // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/work/
dzsp.nsf/byID?openView&id=56F8721767DE46C343257C91005B5B81.
Дата обращения: 21.07.2014 г.
164. Заседание президиума Государственного совета. Сайт Президент
России [Электронный ресурс] // URL: http://президент.рф/news/
16618#sel=. Дата обращения: 01.07.2014 г.
165. Имамов В. Земля. Сайт Информационный портал «Недвижимость
Екатеринбурга» [Электронный ресурс] // URL: http://mega-
e.su/info/stroitelstvo-i-remont/zemlya/. Дата обращения: 06.09.2012 г.
166. Краткая история зонирования. Сайт Небоскрѐбы Манхеттена
[Электронный ресурс] // URL: http://flatiron.narod.ru/Articles/
Zoning/index.html. Дата обращения: 02.01.2012 г.
167. Кривов А.В. Зонирование территорий – один из механизмов
управления недвижимостью. Часть 2. Сайт Продажа недвижимости
информационный портал [Электронный ресурс] Зонирование
территорий – один из механизмов управления недвижимостью // URL:
http://ros-nedvigimost.ru/publikaciya-polnaya/1424. Дата обращения:
06.01.2012 г.
168. Отзыв Законодательного собрания Красноярского края на проект
федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части перехода от деления земель на
категории к территориальному зонированию». Сайт Федеральное
Собрание Российской Федерации. Государственная Дума.
Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL:
179

http://asozd2.duma.gov.ru/work/dzsp.nsf/byID?openView&id=56F87217
67DE46C 343257C91005B5B81. Дата обращения: 21.07.2014 г.
169. Отзыв Тюменской областной Думы на проект федерального закона
№ 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части перехода от деления земель на категории к территориальному
зонированию». Сайт Федеральное Собрание Российской Федерации.
Государственная Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс] //
URL:http://asozd2.duma.gov.ru/work/dzsp.nsf/byID?openView&id=56F872
1767DE46C343257C91005B5B81. Дата обращения: 21.07.2014 г.
170. Официальный отзыв Правительства Российской Федерации на проект
федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании
утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую» - внесен депутатами
Государственной Думы А.Л.Маркиным, В.В.Парахиным // Сайт
Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума.
Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)? OpenAgent&RN=50654-
6&02. Дата обращения: 17.07.2014 г.
171. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О статусе зон
экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной
деятельности на их территории». Сайт Справочная правовая система
Консультант плюс [Электронный ресурс] // URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=9160;fld=
134;dst=4294967295;rnd=0.28396365513689414. Дата обращения:
23.08.2014 г.
172. Развитие и современное состояние экономического районирования в
РФ [Электронный ресурс] // URL: http://uchebnik-besplatno.com/
180

geopolitikai-uchebnik/territorialnaya-organizatsiya-naseleniya-otvety.html.
Дата обращения: 10.06.2012 г.
173. Саваренская Т.Ф. «История градостроительного искусства.
Рабовладельческий и феодальный периоды», Москва, Стройиздат, 1984
[Электронный ресурс] // URL: http://www.szst.ru/library/
savarenskaya/202.htm. Дата обращения: 05.08.2012 г.
174. Толковый словарь Ожегова. Сайт Ожегов.Ру [Электронный ресурс] //
URL: http://www.ozhegov.ru/slovo/15170.html. Дата обращения:
25.09.2012 г.
175. Урбанизация. Сайт Энциклопедия Кругосвет. Универсальная научно-
популярная онлайн-энциклопедия [Электронный ресурс] //
http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitarnye_nauki/sociologiya/URBANIZA
TSIYA.html. Дата обращения: 24.06.2014 г.
176. Экспертное заключение по проекту приказа Минэкономразвития
России «Об утверждении Классификатора видов разрешенного
использования земельных участков». Сайт ИТП Град [Электронный
ресурс] // URL: http://www.itpgrad.ru/sites/default/files/u10/Zakluchenie_
Grad_2012_07_16.pdf. Дата обращения: 06.07.2013 г.
177. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Сайт
Словари и энциклопедии на Академике [Электронный ресурс] // URL:
http://dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron/96164/соседское. Дата
обращения: 22.06.2012 г.